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Curso-O Orcamento Publico Ao Seu Alcance
Curso-O Orcamento Publico Ao Seu Alcance
www.inesc.org.br
O oramento pblico
a seu alcance
O oramento pblico
a seu alcance
Braslia, 2006
a 2006, INESC
ilustrao
Studio Ricardo Soares
projeto grfico e diagramao
amatraca desenho grfico
ficha catalogrfica
Iza Antunes
agradecimento
Denise Rocha
Selene Peres
O64
ISBN: 85-87386-05-0
ISBN: 978-85-87386-05-2
Conselho Diretor
Assessores/as
Armando Raggio
Caetano Arajo
Eva Faleiros
Guacira Csar
Iliana Canoff
Jean Pierre
Jurema Werneck
Padre Virglio Uchoa
Pastor Ervino Schmidt
Alessandra Cardoso
Caio Varela
Edlcio Vigna
Eliana Graa
Francisco Sadeck
Jair Barbosa Jnior
Luciana Costa
Ricardo Verdum
Colegiado de Gesto
Assistentes
Atila Roque
Iara Pietricovsky
Jos Antnio Moroni
Apresentao
Realizar o controle social do oramento e das polticas
pblicas um dos grandes desafios que o Instituto de Estudos
Socioeconmicos (Inesc) enfrenta na sua ao poltica, iniciada
h 27 anos. Ciente da importncia de estimular a participao das
organizaes da sociedade civil do campo democrtico nesse
processo, o Inesc tem realizado um trabalho de capacitao,
visando repassar sua experincia no monitoramento do
oramento, desde a sua elaborao at a fiscalizao dos gastos.
Este manual faz parte da estratgia institucional de socializar
informaes de forma clara, didtica e acessvel, para que o maior
nmero possvel de pessoas consiga perceber a importncia do
oramento. E aprenda a decifr-lo!
O objetivo da publicao disponibilizar um instrumento que
fortalea a interveno de cidados e cidads na elaborao,
no monitoramento e na execuo do oramento pblico em todas
as esferas de governo municipal, estadual e federal , para
que a aplicao dos recursos atenda realmente aos interesses
da sociedade.
11
O ciclo oramentrio
33
O Plano Plurianual
55
81
105
7
O oramento
pblico a seu alcance
O Brasil um pas grande, populoso e rico, com longa
histria de desigualdade e concentrao de renda e
riqueza. Essa realidade gera uma enorme disputa de
interesses, que so, na maioria das vezes, conflitantes.
Uma parte importante de toda a riqueza do nosso pas
arrecadada pelo Estado por meio de impostos, taxas
e contribuies. A aplicao desses recursos deveria (e
deve) garantir os direitos de cidados e cidads, mas a
deciso de como e onde gastar no depende somente
de necessidades e prioridades. Depende tambm da
disputa de interesses existente entre os mais variados
setores e grupos sociais. E essa disputa influi na
elaborao do oramento pblico, quando decidido o
que realmente os governos vo realizar nos municpios,
nos estados e no pas. Como veremos neste manual, o
oramento objeto de disputa poltica: ganha quem tem
mais poder de presso.
10
O oramento
pblico e a cidadania
11
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso dia-adia. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do
dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou
1
A importncia
do oramento
1
O que o
oramento pblico
14
15
Planejamento
Deciso poltica
16
17
Democracia
Em um regime democrtico, nenhum governante pode decidir
sozinho em que gastar os recursos pblicos. Ele tambm
no pode determinar sozinho um aumento de impostos para
arrecadar mais e conseguir pr em prtica o plano de governo
que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas decises
18
19
, .
,
) .
() .
:
. .
, ,
: ,
;
;
;
0
,
.
1
-, , , .
Acesso informao
, .
, ,
Fora de lei
Nenhum governante pode aumentar despesas, gastar mais do
que est previsto na Lei Oramentria ou criar novos impostos
para o pagamento de suas contas sem autorizao do Legislativo.
. .
,
. .
, /
(/, / ),
, ,
/, / , /
/ .
Princpios oramentrios
Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na
Lei Oramentria. Nenhuma previso de arrecadao ou de
gasto deve ser feita por fora do oramento. Isso vlido para
H diversos princpios
oramentrios. Neste manual, sero
apresentados alguns dos mais
importantes.
Unidade
Este princpio determina que cada cidade, cada estado ou a
4
Anualidade
um s conjunto de documentos.
5
Publicidade
Legalidade
Exclusividade
Equilbrio
Esse princpio determina que as despesas fixadas sejam
correspondentes ao valor das receitas estimadas para
determinado ano.
6
7
Os nmeros do oramento so
tanto dinheiro.
Ou
8
Os valores
em disputa
9
E o governo ter de
fazer uma escolha poltica para decidir
quem ser ou no atendido. Ao fazer isso, ele
estar decidindo sobre o nosso futuro e o
futuro do nosso pas. E esse assunto
da conta de todos ns!
0
1
O ciclo oramentrio
Entendendo
o ciclo oramentrio
As leis oramentrias
As trs leis que regem o ciclo oramentrio Plano Plurianual
(PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA) so estreitamente ligadas entre si, compatveis e
harmnicas. Elas formam um sistema integrado de planejamento
e oramento, reconhecido na Constituio Federal, que deve ser
Os controles oficial
e social ocorrem quando o oramento
est em execuo. O controle oficial pode ser
interno ou externo. O interno feito pelos rgos da
administrao direta no caso da Unio, os ministrios. O
externo feito pelo Legislativo, com o auxlio do
Tribunal de Contas. J o controle
social feito pela sociedade.
4
5
despesas governamentais.
CORRESPONDNCIA ENTRE
AS LEIS ORAMENTRIAS
unIo, estADos e DF
6
LOA 2004
LDO 2005
LOA 2005
LDO 2006
LOA 2006
LDO 2007
LOA 2007
munCIpIos
PPA
2004-2007
LDO 2004
PPA
2006-2009
LDO 2006
LOA 2006
LDO 2007
LOA 2007
LDO 2008
LOA 2008
LDO 2009
LOA 2009
7
Passo-a-passo oramentrio
1
Etapas do
ciclo oramentrio
Cmara Municipal.
8
15 de abril.
9
(), ,
/ / /
. ,
. No basta ter
responsabilidade fiscal.
preciso garantir a
responsabilidade social
tambm.
) .
(, ).
,
.
. ,
(),
40
,
,
- .
41
caso da Unio.
As etapas de 3 a 16 repetem-se
por outros trs anos consecutivos.
No quarto ano, o processo recomea
com a elaborao de um novo PPA.
4
4
* -
ppA
Prazos
Responsvel
Prazos
LoA
Responsvel
Prazos
Executivo
31 de agosto
de todos os
anos.
Responsvel
Executivo
At 15 de
dezembro.
Legislativo
31 de agosto
do primeiro
ano de
mandato.
Executivo
DISCUSSO/
VOTAO
At 15 de
dezembro.
Legislativo
EXECUO
Durante os
ltimos 3
anos de um
governo e o
primeiro ano
do governo
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
Durante a
elaborao da
LOA e o ano
seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
1o de janeiro
a 31 de
dezembro do
ano seguinte.
Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.
AVALIAO E
CONTROLE
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim da
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim da
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o da fim
execuo.
Ministrios,
Legislativo,
Tribunal de
Contas,
sociedade
civil.
ELABORAO
15 de abril de
todos os anos.
At 30 de
junho.
Legislativo
* O ciclo semelhante nos estados e nos municpios, com algumas variaes de data, conforme determinam a
44
O processo oramentrio
Constituio Estadual e o Regimento Interno da Assemblia Legislativa ou a Lei Orgnica do Municpio e o Regimento
Interno da Cmara Municipal.
.
, - , . :
,
.
45
.
,
.
.
46
47
Discusso e votao
a alocao de recursos e
,
.
, , ,
. ,
48
49
50
Avaliao e controle
Execuo
oramentria e financeira
51
Participao popular no
processo oramentrio
5
5
54
O Plano
Plurianual
55
2006
Os objetivos do PPA
Entre os objetivos do Plano Plurianual, podemos citar:
Organizar, em programas, as aes e os projetos que resultem
em bens e servios para atender s demandas da sociedade.
2000 -2003 ,
56
2007 .
O que o PPA?
57
Para ter validade, o PPA precisa virar lei. Como vimos, a proposta
deve ser elaborada pelo Executivo e enviada ao Legislativo para
Elaborao
e gesto do PPA
, .
, ,
.
58
59
A construo do PPA
Depois de elaborar a base estratgica do PPA, o Executivo deve
definir os megaobjetivos governamentais, determinando quais
60
e cidads!
61
. , ,
6
precisa estar atenta aos prazos para que possa participar dos
leis oramentrias.
6
Como veremos
a seguir, os
programas e as aes
so os instrumentos
governamentais para
enfrentar os problemas
diagnosticados e atingir
os objetivos
estabelecidos no
Plano Plurianual.
pretende executar.
determinada populao.
no perodo.
64
Os programas
A organizao do PPA
2004 -2007
do governo federal:
proGrAmA
oBjetIvo(s)
Brasil Escolarizado
65
66
15
a 17 anos.
67
Os projetos
As atividades
porto de Santos.
As aes
As operaes especiais
Exemplos:
Vigilncia sanitria de produtos; conservao de estradas;
Exemplos:
Pagamento das despesas com juros e amortizao da
governo federal:
Brasil
Escolarizado
68
AtIvIDADe
rGo
eXeCutor
Distribuio de
livros didticos para
o ensino mdio
Ministrio da
Educao
ABrAnGnCIA
quAntIDADe
De LIvros
(em mIL)
Custo totAL
(em r$)
Nacional
4.610
92.930.815
69
Recursos oramentrios
A receita oramentria
70
71
Recursos extra-oramentrios
,
, , ,
,
.
PIB (2005)
CTB
),
(), ,
.
, ,.
, , ,
7
7
As subvenes
Os auxlios
Descentralizaes e transferncias
74
.
As contribuies
75
As transferncias obrigatrias
Se atualmente
j vemos o
sucateamento
das polticas de
educao e sade,
por exemplo, imagine
o que poderia
ocorrer se no
houvesse vinculaes
para essas
polticas!!!
RECEITAS ORAMENTRIAS
reCeItAs DA unIo
Prprias
II
IE
IR
IPI
IOF
IOF-OURO
ITR
Vinculaes
ITD
Transferncias
IPVA
FPE
(21,5% IR
ICMS
e IPI)
IOF-Ouro
(30%)
IRRF
Serv. Estad.
Dev./
ICMS
CO, NE, N
(3% IR e IPI)
Prprias
Transferncias da Unio
76
FPEX
(10% IPI)
Fundos
ITBI
ISS
FPM
(22,5% IR
e IPI)
ITR
(50%)
IOFOuro
(70%)
FPEX
(25%)
IPVA
(50%)
ICMS
(25%)
Dev./
ICMS
77
As transferncias voluntrias
Essas transferncias so autorizadas na Lei Oramentria
Anual, de acordo com as determinaes da Lei de Diretrizes
Oramentrias. Nesse caso, uma esfera de governo transfere
recursos do seu oramento para o oramento de outra esfera
de governo.
As transferncias voluntrias podem ser incondicionais ou
condicionais. A principal diferena entre as incondicionais e as
condicionais diz respeito constncia, obrigatoriedade de
repartio de receitas e contrapartida.
Condicionais
So estabelecidas ano a ano, por ocasio da definio do
oramento. Por isso, geralmente so orientadas de acordo
com convenincias momentneas, como atendimento a
Incondicionais
Em geral, essas transferncias servem para promover a
equalizao fiscal, isto , uma distribuio de renda mais igual
entre os entes da Federao (estados e municpios).
78
79
80
A Lei de Diretrizes
Oramentrias
81
pblicos etc.
82
O que a LDO?
83
Metas e prioridades
A Lei de Diretrizes Oramentrias define as estratgias, as metas
e as prioridades da administrao pblica. No Anexo de Metas e
Prioridades, o governo determina quais programas e aes tm
precedncia na alocao dos recursos no projeto da LOA, isto ,
As diretrizes oramentrias
.
A LDO foi concebida pela
Constituio de 1988 no s para integrar
planejamento e oramento, mas tambm para
tornar efetiva a atuao do Poder Legislativo na
definio dos programas e aes prioritrios,
no deixando essa tarefa apenas nas
mos do Poder Executivo.
84
metA-sntese
(oBjetIvo)
proGrAmA
Ao/projeto
proDuto
metA
Adquirir alimentos da
agricultura familiar
e atender 466 mil
famlias em situao
de pobreza e de
insegurana alimentar
Abastecimento
Agroalimentar
Aquisio
de alimentos
provenientes da
agricultura familiar
Alimentos adquiridos
289.051 toneladas
Estruturar 223
unidades da rede de
servios de ateno
bsica de sade
Ateno Bsica de
Sade
Estruturao da
rede de servios de
ateno bsica de
sade
Servio estruturado
223 unidades
85
ao Legislativo.
as regras, destacam-se:
86
87
88
Dvida pblica
cidados e cidads.
89
Despesas financeiras
, ()
reCeItAs
Receitas tributrias
r$
10.000.000
DespesAs
Despesas com pessoal
r$
12.000.000
Outras receitas
2.000.000
5.000.000
Transferncias da Unio
5.000.000
Obras
2.000.000
Transferncias do estado
3.000.000
Juros e encargos
2.000.000
Emprstimos
2.000.000
Amortizao da dvida
1.000.000
Receita estimada
22.000.000
Despesa fixada
- ()
- (), ,
.
..
()
.. ()
= ..
Receitas financeiras
()
22.000.000
, :
() : ..;
.
,
- .
- () (,
): ..;
() , ,
: ..;
- () (,
, ): ...
90
91
9
esFerA
LImIte
(% da receita
corrente lquida)
AGnCIA
50%
60%
Municpios
60%
aumentar salrios.
DIretrIZes
Banco do Brasil
Unio
9
103)
94
95
96
97
Aspectos da LDO
98
99
destacam-se:
Realizao de concursos pblicos para preenchimento de vagas
existentes, criadas ou que surgirem no decorrer do exerccio.
Formulao de plano de carreira, cargos e salrios dos
servidores pblicos de cada poder e esfera de governo.
Definio do regime de previdncia dos servidores pblicos.
Contratao de servidores temporrios para atender s
necessidades de emergncia.
100
101
Renncia de receita
Oramentria Anual e de
fiscais previstas;
a indicao de medidas
de compensao no
10
, :
;
,
implementao de medidas
de compensao que a
, ,
a demonstrao de que a
10
104
A Lei Oramentria
Anual
105
,
. ,
, -
O que a LOA?
, . ,
. : ,
106
107
Oramento fiscal
direito a voto.
108
109
Subfuno
Representa uma subdiviso da funo, com vistas a agregar
determinado subconjunto de despesas e identificar a natureza
bsica das aes que se distribuem em torno das funes.
A estrutura da Lei Oramentria Anual denominada funcionalprogramtica porque se baseia em funes e programas de
governo, de acordo com a Lei 4.320/64. Cada item de gasto
presente na LOA chamado de dotao oramentria ou
rubrica oramentria.
gasto pblico.
A estrutura dos gastos presentes na LOA, dada pela funcionalprogramtica, apresenta: funo, subfuno, programa e ao.
dar a despesa.
receita e de despesa.
Conceitos da
estrutura oramentria
110
Funo
PPA
.
/
111
Receitas e despesas
11
11
Receitas agropecurias
de um ano).
Receitas tributrias
Resultantes de impostos, taxas, multas de origem tributria
(por atraso no pagamento do imposto de renda, por exemplo),
entre outras.
Receitas de contribuies
Provenientes de contribuies previdencirias e sobre
114
Receitas patrimoniais
Receitas correntes
Receitas industriais
Provenientes de atividades prprias, exploradas diretamente,
como extrao e transformao mineral.
Receitas de servios
Obtidas com a prestao de servios, como transporte,
iluminao e comunicao.
Transferncias correntes
115
Modalidade de despesa
Alienao de bens
Transferncias de capital
116
Grupo de despesa
Operaes de crdito
entidades estatais ou privadas, externas ou internas.
Receitas de capital
Elemento de despesa
117
Despesas de capital
governamentais.
Esto classificadas em:
Despesas de custeio
So as dotaes destinadas manuteno/operao de
servios pblicos; s despesas com pessoal, material de
Investimentos
So as dotaes destinadas a obras e instalaes; aquisio
de imveis, equipamentos e material permanente; constituio
ou aumento de capital de empresas industriais ou agrcolas;
cumprimento de sentenas judiciais; entre outros.
Inverses financeiras
Transferncias correntes
So os repasses (constitucionais ou autorizados na LOA) da
Unio para os estados e municpios e dos estados para os
Despesas correntes
Transferncias de capital
118
119
10
da Cmara Municipal.
11
Lei aps
vetos
(dotao inicial)
Crditos
adicionais
remanejamentos
Lei + Crditos
(Autorizado)
Empenhado
Liquidado
Valores
pagos
(A)
(B)
(D)
(E)
(F)
Execuo oramentria
122
(D) Empenhado
partir da coluna B.
123
(E) Liquidado
, -
(/).
- .
.
(),
.
, ,
.
,
.
.
14
15
Alteraes na LOA
16
17
Crdito especial
so ou se tornam insuficientes.
Crdito suplementar
Crdito extraordinrio
destinado a atender a despesas urgentes e imprevisveis, como
nos casos de guerra e calamidade pblica. Por sua caracterstica de
urgncia, aberto por decreto do chefe do Poder Executivo (ou por
128
129
Lei Oramentria.
Fontes de recursos
10
11
,
. .
, -
.
Reserva de contingncia
,
,
. .
,
, .
().
( ,
) .
1
1
A participao cidad
Como vimos, a justa distribuio dos recursos pblicos
depende no s do compromisso dos governantes com
a populao, mas tambm da capacidade de cidados e
cidads exercerem o controle social das polticas pblicas.
preciso acompanhar e fiscalizar o gasto pblico.
Constatadas irregularidades, a populao pode buscar
parceiros como o Ministrio Pblico e o Tribunal de
Contas para investigar as denncias e responsabilizar
os governantes.
Ento, no se esquea:
ns desempenhamos papel
fundamental no processo
de democratizao do
oramento pblico!!!
A sociedade tem de
ficar atenta aos prazos para incluir
suas demandas polticas e necessidades
na agenda governamental.
14
15
realizao:
apoio: