RSP

Luiz Fernando Arantes Paulo

O PPA como instrumento

de planejamento e gesto
estratgica
Luiz Fernando Arantes Paulo

Introduo
O Plano Plurianual (PPA), criado pela Constituio Federal de 1988 (CF/
88), ainda padece de uma crise de identidade. No obstante o papel previsto de
orientador das peas oramentrias, o certo que, durante esses 22 anos, o PPA
ainda no foi reconhecido como um efetivo instrumento de planejamento e
gesto estratgica1.
De fato, h quem afirme que ele no foi concebido para desempenhar esse
papel, e na administrao federal ainda h uma considervel resistncia a sua
efetiva incorporao. Como reflexo, sua tramitao no Congresso Nacional
tambm no mobiliza os parlamentares, que se limitam discusso de itens
reproduzidos no oramento anual. Nesse contexto, o PPA comumente definido como um documento burocrtico e de pouca utilidade.
No presente trabalho, procuramos demonstrar que, apesar do legislador
constituinte ter criado o PPA para ser um instrumento de planejamento e gesto
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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

estratgica, com o papel de integrar o

planejamento execuo das polticas
pblicas, a estrutura e as opes metodolgicas adotadas ao longo dos anos o tm
afastado desse propsito.
Para tanto, partiremos de interpretao
lgica e sistemtica da Carta Magna para
procurar definir o papel a ser desempenhado pelo PPA. De fato, a impreciso
conceitual nos parece um obstculo para a
implementao do instrumento, em
especial quando o mesmo deve ser
construdo a partir de um trabalho de
negociao entre os diversos rgos da
administrao pblica, por meio de
abordagens matriciais e horizontais, em um
trabalho de coordenao e no de imposio hierrquica.
Em seguida, aps uma breve abordagem histrica, apresentaremos de forma
resumida a metodologia de construo do
PPA, em especial a adotada a partir de 2000,
que introduziu o programa como unidade
de gesto. Em linhas gerais, essa a
metodologia adotada at hoje e busca
proporcionar a integrao entre planejamento, oramento e gesto.
Aps, sero apresentadas abordagens
crticas sobre a evoluo do PPA a partir
de 2000 luz das definies conceituais
anteriormente expostas e da estratgia de
integrao entre planejamento, oramento
e gesto, de forma a evidenciar quais os principais fatores que contribuem para o no
reconhecimento do PPA como instrumento
de planejamento e gesto estratgica.
Diante dos problemas apontados,
sero sugeridas algumas modificaes
estrutura e gesto do PPA, que podem
contribuir para o reconhecimento deste
como um instrumento de planejamento e
gesto estratgica.
A concluso rene, de maneira sinttica,
as principais ideias desenvolvidas em todo
172

o texto, como forma de reforar os argumentos apresentados.

Cabe esclarecer que o presente estudo
concentra-se em aspectos tcnicos e
metodolgicos, embora reconhea que o
planejamento governamental um
exerccio essencialmente poltico. A ideia
central : quanto melhor a base tcnica e
metodolgica do plano, melhor o debate
acerca das polticas pblicas a serem
implementadas por meio dele.

A finalidade do Plano Plurianual

O Plano Plurianual uma lei, de
iniciativa do Poder Executivo, que deve
estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas
de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas
de durao continuada (CF/88, art.
165, 1o).
Est previsto no Ttulo VI (Da
Tributao e do Oramento), Captulo II
(Das Finanas Pblicas), Seo II (Dos
Oramentos), junto com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei
Oramentria Anual (LOA).
possvel afirmar que a Constituio
Federal atribuiu ao PPA um papel central
de organizao da ao do Estado, uma
vez que submete a elaborao dos demais
documentos de planejamento e oramento
s suas disposies. De forma textual, a
Carta Magna estabelece que os planos e
programas nacionais, regionais e setoriais
devem ser elaborados em consonncia
com o PPA (art. 165, 4o). No mesmo
sentido, a LDO e a LOA no devem conter
dispositivos incompatveis com o Plano
Plurianual (art. 166).
A inteno do legislador constituinte
foi a de reconhecer o planejamento como

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uma funo indispensvel ao Estado, e no

uma opo do governante. Tanto assim
que, apesar de prever a edio de Lei
Complementar (LC) para dispor sobre
exerccio financeiro, vigncia, prazos,
elaborao e organizao, fez constar no
Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias (ADCT) duas importantes
disposies:
A vigncia do PPA inicia no segundo
ano do mandato presidencial e termina no
final do primeiro exerccio do mandato
presidencial subsequente (ADCT, art. 35).
Os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio mantero sistema de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no PPA (ADCT,
art. 74).
Apesar da clareza das disposies
constitucionais, o reconhecimento do
carter estratgico do PPA ainda encontra
resistncia, seja no mbito da administrao, seja entre estudiosos, parlamentares
e especialistas. Nesse sentido, Ronaldo
Coutinho Garcia, especialista do Instituto
de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(IPEA), afirma que a Constituio seguiu
uma concepo normativa e reducionista
de planejamento, herdada do perodo
militar, ao incluir o PPA em seo destinada
aos oramentos (GARCIA, 2000).
No nos parece, contudo, que a
Constituio merea tais crticas. O seu
posicionamento na seo Dos Oramentos plenamente justificvel pelo seu
carter orientador vinculativo. De fato, o
legislador constituinte foi sbio em reconhecer que a materializao do Plano s
possvel se o mesmo for contemplado nas
leis oramentrias.
A introduo de um plano de mdio
prazo como parte de uma poltica
oramentria denota a inteno clara do
legislador constituinte em proporcionar

maior racionalidade ao estatal de

forma a impulsionar o desenvolvimento,
o qual se daria por dois movimentos
simultneos:
o estabelecimento dos gastos
governamentais a partir de uma viso de
futuro e de estratgias definidas, submetidas aprovao do Congresso Nacional,
com fora normativa;
a viabilidade fiscal para implementao das polticas.

Apesar da
clareza das
disposies
constitucionais, o
reconhecimento do
carter estratgico
do PPA ainda
encontra resistncia,
seja no mbito da
administrao, seja
entre estudiosos,
parlamentares e
especialistas.

O Plano Plurianual, portanto, deve

estabelecer a ligao entre objetivos
indicativos de Estado, presentes em um planejamento de longo prazo; polticas de governo, de mdio prazo, e, finalmente, realizao dos gastos, previstos pelo oramento
anual.
A figura a seguir traz uma representao
grfica desse papel conciliador do PPA entre
as polticas de Estado e de governo2:

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

Assim, no h por que valorizar

essa suposta celeuma, uma vez que um
oramento no deixa de ser um plano, e
um plano elaborado sob premissas de
viabilidade fiscal no deixa de ser um
oramento. O certo que a Constituio
previu que a realizao da despesa pblica
ser precedida pela apreciao de trs leis
oramentrias, das quais o PPA a mais
estratgica.
Ao submeter as diretrizes, objetivos e
metas da administrao pblica federal para
apreciao e aprovao pelo Congresso
Nacional, o Plano Plurianual tem a finalidade de construir um compromisso
poltico entre os Poderes Executivo e
Legislativo, orientando a formulao das leis
oramentrias e dos planos setoriais, bem
como a execuo das polticas pblicas.
Portanto, possvel afirmar que o PPA
foi concebido para ser um instrumento de
planejamento estratgico, na medida em que
estabelece um compromisso poltico para
alm do mandato presidencial, que vai
orientar a formulao das leis oramentrias
e planos setoriais e regionais. tambm um

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instrumento de gesto estratgica, uma vez

que o cumprimento das metas estabelecidas
deve ser avaliado pelos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio.

Breve histrico
Apenas para que no se perca a perspectiva histrica, oportuno destacar que
o Brasil considerado um pas com
tradio em planejamento, sendo que os
primeiros esforos nesse sentido podem
ser identificados no incio da dcada de 30
do sculo XX, com o Niemeyer Report, de
19313, que apresentava estudo com alternativas superao da crise econmica
vivida no Brasil aps a depresso de 1929.
A partir dos anos 1940, o Brasil
lanou numerosos planos de desenvolvimento. Como exemplos histricos,
podem ser citados: Plano SALTE
Sade, Alimentao, Transporte e Energia
(1947), Plano de Metas (1956) e os Planos
Nacionais de Desenvolvimento (I e II
PNDs, de 1972 a 1974 e de 1975 a 1979,
respectivamente).

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Com a crise de 1979 e a diminuio

da disponibilidade de recursos externos, o
dficit nas contas pblicas provocou no
pas um ciclo de descontrole inflacionrio
que contribuiu para o enfraquecimento do
planejamento.
Com a redemocratizao, o planejamento governamental voltou a figurar
como uma atribuio inafastvel do
Estado, sendo previsto na Constituio
Federal de 1988 por meio da obrigao
de elaborao de planos plurianuais.
O primeiro Plano Plurianual (19911995)4 tinha como principais objetivos o
controle das contas pblicas e um projeto
de desestatizao e abertura comercial.
Esse primeiro PPA no foi reconhecido
como instrumento derivado de um exerccio de planejamento. Foi encaminhado
ao Congresso Nacional de forma burocrtica e aprovado sem maiores debates,
de forma a cumprir a formalidade da
previso constitucional (GARCIA, 2000)5.
O PPA 1996-1999 buscava garantir a
estabilidade econmica conquistada com
o Plano Real e remover obstculos para
a retomada do crescimento. Alm da
valorizao do planejamento governamental, como inovao, o mencionado
PPA no s trazia a perspectiva de investimentos pblicos da Unio, como previa
o estabelecimento de parcerias, tanto com
os entes pblicos (estados e municpios)
quanto com a iniciativa privada. Foi
apresentado um mapeamento das
demandas e oportunidades 6, a fim de
orientar os diversos agentes econmicos
e estabelecer uma sinergia de esforos para
o cumprimento de metas.
O PPA 1996-1999 tambm promoveu
um novo arranjo de gesto, com a instituio
da figura do gerente para 42 projetos estratgicos, que acabou por orientar algumas das
mudanas promovidas no PPA seguinte.

RSP

O PPA 2000-20037 foi um marco na

organizao da ao estatal, ao estabelecer
o programa como unidade de gesto e
disciplinar a integrao entre planejamento,
oramento e gesto. A metodologia de
construo desse plano , em linhas gerais,
a utilizada at hoje. A partir de 2000, toda
iniciativa governamental foi organizada
em programas com foco em resultados
e, inspirado no bom desempenho dos
projetos estratgicos do Brasil em
Ao, foi atribudo um gerente a cada
programa de governo.
O PPA 2004-2007 8 adotou a estratgia de consolidao da metodologia
lanada no plano anterior, tendo o
programa como unidade de gesto
voltada para resultados. A inovao
proposta foi a insero da participao
social na elaborao e gesto do plano,
que se materializou durante o processo
de confeco, em eventos realizados em
todos os estados e Distrito Federal.
Contudo, durante a gesto do plano no
foram estabelecidos mecanismos sistmicos para promover a desejada
participao9.
O PPA 2008-201110 mantm a estrutura por programas, promovendo
mudanas pontuais em aspectos ligados
gesto do plano, dentre as quais devem
ser destacadas a valorizao da avaliao
da dimenso estratgica do plano e o fim
das revises anuais.

Viso geral sobre a construo

do PPA
A dinmica de construo do PPA
simples e lgica:
Durante a campanha eleitoral, os
candidatos devem apresentar um plano de
governo, que espelha compromissos a serem
assumidos caso sejam vitoriosos no pleito.

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

Decidida a eleio, o plano de governo

do candidato vencedor deve servir como
principal insumo para a elaborao de uma
orientao estratgica de governo.
Essa orientao estratgica deve
subsidiar a elaborao das diretrizes estratgicas de cada setor, de forma que seja
criado um grupo sinrgico e cooperativo
entre as polticas governamentais.
Estabelecidas as orientaes estratgicas, devem ser definidas as polticas
propriamente ditas, que sero materializadas por meio dos programas e aes
(oramentrias ou no) que os compem.
Paralelamente a essas definies,
realizada uma projeo do cenrio fiscal
para o perodo do plano, de forma a
dimensionar a disponibilidade de recursos
oramentrios para a implementao dos
programas.
Essa lgica de construo costuma ser
representada por uma pirmide 11 ,
conforme figura abaixo.
A formulao de um programa est
baseada na identificao de um problema
ou em uma demanda da sociedade ou de
segmentos dela, bem como de potencialidades a serem exploradas que, ao serem
reconhecidas politicamente, passam a

176

integrar a agenda de governo. A identificao desses problemas, demandas ou

potencialidades deve ser estabelecida como
um desdobramento das orientaes estratgicas, de forma a garantir coerncia
interna ao plano.
Os problemas, demandas ou potencialidades12 devem ser dimensionados,
preferencialmente por indicadores j
consagrados, de modo a estabelecer de
forma segura qual a sua rea de abrangncia
e quais as parcelas da sociedade envolvidas com o tema.
Em seguida, devem ser identificadas
todas as causas responsveis pelo problema
caracterizado. Nesse momento, importante
uma avaliao acerca do nmero de causas
relacionadas ao problema, bem como a sua
abrangncia. Isso porque a cada causa deve
ser atribuda uma ao responsvel por
atac-la. Nesse sentido, um nmero excessivo de aes pode inviabilizar uma gesto
coordenada entre elas, o que prejudicaria
os esforos direcionados ao enfrentamento
do problema. Por outro lado, o conjunto
de aes deve ser suficiente para a superao do problema, que pode, portanto, vir
a ser redimensionado a partir da identificao de suas causas.

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Por fim, a metodologia do PPA prev

que a cada ao deve corresponder um
nico produto, que um bem ou servio
oferecido. Dimensionado o problema e
identificadas as suas causas e as respectivas
aes necessrias e suficientes para o seu
enfrentamento, capazes de alterar
a realidade diagnosticada , concebido
o programa.
A lgica de construo de um
programa do PPA tem como importantes
bases tericas o Planejamento Estratgico
Situacional (PES)13 e o Marco Lgico, e
representada no manual de elaborao pela
figura abaixo14.
Considerando essa dinmica, fica
evidente a necessidade de coordenao entre
os diversos atores que vo construir o PPA,
desde a sua viso estratgica at a definio
das intervenes especficas, por meio dos
programas e aes. Esse papel de coordenao de responsabilidade do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP) assume considervel complexidade,
uma vez que a composio dos ministrios,
em muitos casos, no respeita uma identidade programtica, mas formada em
razo de acordos polticos. Independente

RSP

do aspecto poltico, o trabalho de harmonizar o planejamento das diversas reas

setoriais tambm encontra obstculos
tcnicos, j que entre os diversos setores, h
relevantes diferenas entre as tcnicas de
planejamento praticadas.

O modelo de integrao entre

planejamento, oramento e gesto
At 1999, o conjunto das aes
governamentais era organizado, tanto
no PPA como nas leis oramentrias, em
funo de atribuies institucionais. As
aes, contudo, no possuam uma relao
entre si, apenas a organizao sob a mesma
unidade oramentria e funo de
governo; era a denominada classificao
funcional-programtica. Apesar dos PPAs
anteriores apresentarem diretrizes, objetivos
e metas, no era estabelecida uma relao
entre as aes governamentais, tampouco
era abordado como essas intervenes
contribuiriam para alterar a realidade e
promover o desenvolvimento.
De acordo com relatrio produzido
pelo Banco Mundial em 2002, o PPA
2000-2003 aproveitou a experincia bem

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

sucedida anterior e introduziu tcnicas

destinadas a transformar a administrao
pblica burocrtica tradicional numa estrutura organizacional voltada para as
demandas da sociedade, utilizando-se de
um gerenciamento com foco em resultados15 (BANCO MUNDIAL, 2002).
O PPA 2000-2003 representou um
marco para o planejamento em razo da
criao do programa como unidade de
gesto, que organizou a ao governamental
em funo de problemas e/ou demandas
identificadas na sociedade, com foco em
resultados. Ainda no ano 2000, a lei oramentria adotou a mesma estrutura, e a
avaliao das aes governamentais
tambm passou a considerar os programas,
sendo implementado o modelo de
integrao entre plano, oramento e gesto.
O programa como unidade de gesto
tambm foi importante por estabelecer uma
linguagem comum aos instrumentos de
planejamento e oramento. Com isso, deu
materialidade ao plano de governo, na
medida em que exps a pretenso de
implantao das polticas frente disponibilidade fiscal. No mesmo sentido, deu
maior transparncia ao oramento, ao
associar as despesas previstas a um objetivo
definido de transformao na sociedade. O
aspecto da gesto est materializado na
incorporao de um processo sistemtico
de monitoramento, avaliao e reviso do
plano (e consequentemente, das prioridades
oramentrias). O Banco Mundial exaltou
o PPA como um avano, ao contribuir para
a elaborao de um planejamento em base
fiscal realizvel, e destacou o esforo do
governo em avaliar o desempenho dos
programas de forma transparente:
Todo o oramento do governo
federal foi dividido em 388 programas, cada um com objetivos claros,
178

indicadores de execuo fsica e financeira e um gestor. O governo tambm

manteve a coerncia entre o plano e a
estrutura macroeconmica de mdio
prazo para evitar uma fragilidade tpica
dos planos governamentais a falta
de realismo fiscal. Tambm, pela
primeira vez, o governo realizou uma
avaliao sistemtica e abrangente dos
programas do PPA, com base em
autoavaliaes dos gestores dos
programas. Em 2001 e 2002, os relatrios de avaliao foram apresentados
ao Congresso e tornados pblicos, o
que outra demonstrao do compromisso do governo com a transparncia
e a melhoria de gesto. (B ANCO
MUNDIAL, 2002).16
Diferente da funcional-programtica, as
aes passam a ser agrupadas em razo da
contribuio para um objetivo comum. No
mesmo sentido, a prpria criao das aes
incorpora uma dinmica diferente, sendo
justificada como interveno necessria para
superao de uma causa determinada de
certo problema, e no apenas como cumprimento de uma atribuio institucional.
Essa mudana representou um avano,
pois ao colocar em prtica uma gesto
voltada para resultados, estabeleceu o
compromisso do Estado em alterar a
realidade, e no apenas em prestar servios.
Nesse sentido, a criao do programa
tambm permitiu a identificao de sobreposio de esforos, bem como a de
eventuais parcerias, seja entre instituies
pblicas, seja com entidades privadas.
A designao de um gerente responsvel por cada programa, atribuindo
responsabilizao pelos resultados
esperados, representou uma quebra de
paradigma na estrutura burocrtica do
servio pblico. Ronaldo Coutinho, ao

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mencionar os estudos de preparao para

o PPA 2000-2003, expressa que as
inovaes conceituais e metodolgicas
representaram, certamente, um avano:
Pensar por problemas e enfrent-los
mediante aes organizadas por
programas com objetivos definidos, com
a articulao do plano ao oramento,
permite chegar muito mais perto da
complexidade do mundo real do que
na forma tradicional de fazer planejamento e oramento (rea temtica,
setores da administrao e subprogramas referenciados apenas por metas
a alcanar). Conceber aes (projetos,
atividades e aes normativas) definindo
com rigor seus produtos (um por ao),
suas metas, seus custos e prazos criar
possibilidades para a prtica de uma
administrao mais gerencial no setor
pblico. (GARCIA, 2000, p. 23).

O fim do PPA: uma crtica ao

modelo adotado

RSP

so cada vez mais teis para as pessoas

dentro e fora do governo; a margem
de discricionaridade poltica tem sido
reduzida por uma melhor definio dos
itens de despesa; e os funcionrios
pblicos esto cada vez mais habituados
a pensar sobre as necessidades finais a
que devem servir. Mas esses efeitos
observados so modestos (e impossveis de medir). Eles so mais fortes
em alguns programas do que em
outros, e o PPA , sem dvida, apenas
um item de um amplo conjunto de
fatores (incluindo as demandas da
sociedade) que impulsionam as
mudanas.17
Estudo mais recente, realizado por
tcnicos do Banco Mundial em 2006, ao
avaliar a contribuio do PPA para o
desempenho da gesto pblica, ressalta que
o maior mrito consiste na organizao
das aes de governo de forma mais
transparente:

Ao examinar a implementao de um
grupo seleto de programas nos dois
primeiros anos do PPA 2000-2003, o Banco
Mundial reconheceu avanos, tais como:
valorizao de desempenho; maior disponibilidade de informaes e melhor definio
dos gastos oramentrios; maior preocupao com resultados oferecidos sociedade.
Ressaltou, contudo, que o PPA no era o
nico fator impulsionador dessas mudanas:

Os programas talvez tenham sido

mais teis para fins de controle externo
do que para a gesto interna dos
ministrios. A CGU e o TCU utilizam
bastante os programas como critrios
para a definio de suas aes de
auditoria. (...) O uso do PPA por parte
dos rgos de fiscalizao demonstra
cabalmente a contribuio do PPA
transparncia do governo. (MATSUDA
e OUTROS, 2006, p. 14 e 15).

Uma anlise de quatro programas

selecionados no Plano Plurianual nos
setores de sade e de transportes sugere
que o PPA se mostra um catalisador
para promoo de uma cultura de foco
no desempenho: oramento e informaes sobre a execuo oramentria

O mrito da transparncia, contudo,

no pode ser associado exclusivamente ao
PPA mas, principalmente, organizao
das aes governamentais por meio de
programas, estrutura tambm adotada
pela lei oramentria. Nesse aspecto, o
mrito do PPA seria, ento, apresentar

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

uma projeo das despesas oramentrias

para trs anos alm do exerccio oramentrio subsequente, muito embora essa
projeo no seja considerada nem
mesmo como referncia quando da
elaborao da LOA.
Dessa feita, decorridos dez anos da
implantao do modelo atual, possvel
afirmar que o PPA constitui instrumento
de trabalho principalmente para os rgos
de controle, mas, para os planejadores e
tomadores de deciso, limita-se a pea
burocrtica. Essa constatao, como
vimos, consiste em afronta ao previsto pela
Constituio Federal de 1988, que conferiu
ao Plano Plurianual o papel de instrumento
de planejamento e gesto estratgica,
orientador dos planejamentos regionais e
setoriais e das leis oramentrias.
possvel afirmar que esse descrdito
do PPA como instrumento de planejamento
e gesto estratgica ganhou contornos mais
evidentes a partir de 2007, quando a
Presidncia da Repblica ignorou os
trabalhos de preparao do PPA 2008-2011
desenvolvidos no mbito do Ministrio do
Planejamento e lanou uma srie de planos
em paralelo, com destaque para o
Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), o Programa de Desenvolvimento da
Educao (PDE) e a Agenda Social (AS).
Com isso, o governo federal elegeu
novas formas para definir e comunicar
quais eram as suas prioridades e metas.
verdade que todas essas iniciativas tiveram
que ser includas no PPA para serem
levadas a efeito, conforme previso constitucional, mas essa etapa foi cumprida como
um procedimento burocrtico.
A esse passo, resta-nos identificar as
razes para o descrdito do PPA como
instrumento de planejamento e gesto
estratgica, inclusive junto Presidncia da
Repblica.
180

Em primeiro lugar, deve ser apontada

a estratgia de submeter toda a administrao a um mesmo modelo de planejamento e gesto, ignorando o objeto de
cada poltica pblica, alm das peculiaridades organizacionais. O programa, como
unidade de gesto, foi estabelecido de
maneira uniforme, o que importa dizer que
a metodologia de programao para a rea
de infraestrutura a mesma para a rea
social, e mais, no h distino entre
programas finalsticos e de apoio ao
Estado. Essa crtica foi apontada em
relatrio produzido por tcnicos do Banco
Mundial em 2006:
Com o passar do tempo, o modelo
do PPA mostrou duas falhas fundamentais: a insistncia em preservar o
formato puro dos programas e a
preferncia pela universalidade em lugar
da seletividade. O ambicioso enfoque
puro visava a submeter todas as aes
de governo a uma formatao padronizada e impor a lgica dos programas
como diretriz central de organizao do
governo. Essas ideias so intuitivamente
lgicas e o formato dos programas,
inquestionavelmente, favorece a transparncia e d nfase aos produtos e
resultados. Em comparao com a
experincia internacional, trata-se realmente de um projeto muito ambicioso.
Entretanto, os programas no podem
ser identificados sem ambiguidades e a
lgica dos programas pode ser incompatvel com a das organizaes reais e
com as presses oramentrias. Mais
ainda, a lgica dos programas pode ser
boa para as aes desenvolvimentistas,
mas no fazer sentido nas aes
rotineiras.
(...)

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A universalidade ignora as diferenas

entre as organizaes quanto aos
objetivos e competncia tcnica; ela
presume que a melhoria do desempenho o produto da aplicao de
uma frmula padro (do tipo tamanho nico), sem levar em conta
diferenas de objetivos e competncias;
ela pulveriza a distribuio dos
recursos; ela no sinaliza claramente as
reais prioridades do governo (e por
isso no conta com o apoio da prpria
Presidncia); ela gera uma burocracia
que no produz resultados. Portanto,
est comprovado que o uso de um
enfoque padronizado para promover
a melhoria da gesto de tipos diferenciados de atividades ineficaz.
(MATSUDA e OUTROS, 2006, p.32).
Em segundo lugar, apontamos o
detalhamento excessivo do PPA, obedecendo estrutura oramentria. Isso
porque o PPA no se restringe a apontar
diretrizes, objetivos e metas organizadas
por meio de programas, mas discrimina
inclusive as aes oramentrias e nooramentrias, com previso de recursos.
Essa estrutura desvia a discusso estratgica de planejamento, essencialmente
poltica, para um enfoque tcnicooramentrio. Na prtica, o PPA foi
incorporado dinmica oramentria,
tornando-se pouco capaz de orient-la.
Por mais, preciso reconhecer que a
construo da lei oramentria segue uma
estratgia que, por vezes, muito distinta
da esperada em um exerccio de planejamento. Exemplo caracterstico a tendncia,
no oramento, de se criar provises mais
gerais (as chamadas aes guarda-chuva),
uma vez que isso pode beneficiar a gesto
por facilitar a realizao do gasto. No planejamento, contudo, espera-se que os

RSP

produtos a serem oferecidos sociedade

sejam bem delimitados. Um exemplo
representativo de como o rigor metodolgico prejudica o plano (e o oramento)
est associado regra de que cada ao
possui apenas um nico produto, o que
incentiva a criao de produtos do tipo
populao beneficiada, municpio atendido, que pouco contribuem para avaliar
a efetividade do plano, ou mesmo a qualidade do gasto oramentrio.

Para que se
cumpra a Constituio Federal de
maneira efetiva, o
Plano Plurianual
precisa ser incorporado ao debate
poltico decisrio,
seja no mbito dos
primeiros escales
do Poder Executivo,
seja nos debates e
votaes no
Congresso Nacional.

Em terceiro lugar, a dubiedade teleolgica do PPA, qual seja, a pretenso de

construo de um instrumento que, ao
mesmo tempo, seja reconhecido como de
planejamento e gesto estratgica, assim
como de transparncia dos gastos
pblicos. A expectativa de que um mesmo
instrumento cumpra dois papis distintos
nos parece uma falha conceitual e

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

estratgica que, com o tempo, acaba por

desacredit-lo para os dois fins previstos.
Essa dicotomia j foi abordada em literatura internacional e faz parte de relatrio
de tcnicos do Banco Mundial sobre
o PPA18.
J se disse que um mesmo instrumento no pode atender a dois
objetivos diferentes. Um dos instrumentos o PPA, que enfrenta
dificuldades em servir aos mltiplos
objetivos de planejamento e formulao de polticas (no sentido de identificao de problemas e respectivos
programas e de racionalizao dos
recursos para atend-los) e de gesto
financeira e organizacional. Por
exemplo, o Departamento de Defesa
dos EUA usa o oramento-programa
para fins de planejamento, mas as suas
verbas so alocadas s unidades
organizacionais (...). Se os programas
do PPA no fossem usados para fins
oramentrios, a situao brasileira
seria parecida com a do modelo de
racionalizao de polticas dos EUA.
Entretanto, como os programas do
PPA so os critrios de alocao de
verbas oramentrias, est feito o
jogo de manipulao bilateral de
programas para controlar verbas.
Kim e outros (2006) consideram
axiomtico manter em separado as
duas diferentes funes do oramento
(planejamento e gasto), pois extremamente difcil conseguir (que a)
estrutura organizacional se subordine
ao planejamento, mesmo nos pases
que praticam o oramento-programa,
pois so os rgos de governo que
gastam o dinheiro e se responsabilizam pelos resultados. (MATSUDA e
OUTROS, 2006, p.27).
182

Em quarto lugar, a estratgia de gesto

do Plano adotada pelo Ministrio do
Planejamento, que privilegia o monitoramento da execuo oramentria das
aes em detrimento de uma avaliao do
programa como um todo. Outra deficincia diz respeito sua atuao sobre as
restries ao desempenho dos programas,
apontadas pelos gerentes, a qual praticamente inexistente, mesmo quando essas
restries esto registradas em sistema mantido pelo prprio MP, o Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
(SIGPlan).
Ainda, a abordagem essencialmente
setorial estabelece certo enfrentamento
entre o rgo central e os ministrios
responsveis pela implementao das
polticas, e pouco contribui para a superao de problemas ou apresentao de
oportunidades.
Todos esses fatores impem forte
resistncia ao PPA no mbito da administrao inclusive por parte da Presidncia
da Repblica, como vimos de forma
que seu trmite est incorporado apenas
aos procedimentos burocrticos, mas
ignorado no mbito poltico-decisrio.
Como reflexo imediato, promove-se o
desinteresse tambm no mbito
legislativo, e o trmite do PPA no Congresso Nacional no tem inspirado
maiores debates.

Planejamento como expresso

de um compromisso poltico: o
resgate do PPA
Para que se cumpra a Constituio
Federal de maneira efetiva, o Plano
Plurianual precisa ser incorporado ao
debate poltico decisrio, seja no mbito
dos primeiros escales do Poder Executivo, seja nos debates e votaes no

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Congresso Nacional, de forma a ser

reconhecido como efetivo instrumento de
planejamento e gesto estratgica.
Esse envolvimento dos tomadores de
deciso requisito indispensvel para o
sucesso do PPA pois, conforme lio
de Matus, extrada do Planejamento
Estratgico Situacional (PES), planeja
quem decide 19 . Assim, o PPA deve
valorizar o debate poltico-estratgico, em
contraposio ao debate tcnico-oramentrio.
Para tanto, deve ser promovida uma
flexibilizao da metodologia de elaborao do PPA, de forma que cada setor
possa apresentar suas metas e prioridades
de acordo com a sua experincia de
planejamento, devendo ser explicitada qual
a base terica e tcnica utilizada. Com isso,
alm de valorizar a experincia de planejamento de cada setor, cria-se um intercmbio de experincias que pode, inclusive, fortalecer a metodologia oferecida
pelo MP por meio de um aprimoramento
constante.
O PPA deve promover uma valorizao dos aspectos estratgicos da programao, em especial a definio do objeto
da poltica pblica, os indicadores que o
caracterizam e as metas perseguidas para a
modificao da realidade. Considerando
a estrutura atual, deve ser privilegiado o
debate acerca dos atributos do programa,
tais como objetivos, indicadores e metas,
em detrimento da discriminao das aes
oramentrias.
Outro importante fator valorizar
a regionalizao do PPA, conforme
preconiza a Constituio Federal. De
fato, as diferenas existentes no pas so
aspecto relevante para o planejamento
governamental, e deveriam refletir em
maior diversidade e especificidade as
polticas pblicas. Essa regionalizao,

RSP

contudo, no deve ser entendida como

a simples localizao do gasto, mas
como a efetiva construo do planejamento estratgico em base territorial. Isso
implica dizer que os problemas ou
demandas devem ser caracterizados regionalmente, resultando em estratgias de
atuao especficas.
Em resumo, a abordagem territorial
representa um aprimoramento do planejamento, tanto no campo tcnico quanto
em relao capacidade de mobilizao
poltica. Avano tcnico porque o Ministrio do Planejamento poderia produzir
estudos e diagnsticos territoriais, em
complemento aos estudos setoriais j
realizados pelos ministrios. Avano na
capacidade de mobilizao poltica pelo
estabelecimento de um canal permanente
de discusso de planejamento governamental junto aos entes subnacionais e
Congresso Nacional.
Estabelecida essa dinmica de planejamento, torna-se possvel a elaborao
de um PPA que efetivamente incorpore a
perspectiva territorial na definio das
polticas pblicas e das metas governamentais.
Por fim, deve ser esclarecido que no
cabe ao PPA promover a transparncia
do gasto pblico, mas sim orient-lo.
A preocupao com a transparncia pode
estar a cargo da lei oramentria que,
oportunamente, pode apresentar uma
previso plurianual, mas, principalmente,
deve ser fortalecida na execuo dos
gastos, em especial por meio do aprimoramento dos registros no Sistema Integrado de Administrao Financeira do
Governo Federal (Siafi). Essa definio
conceitual indispensvel para o reconhecimento do PPA como instrumento
estratgico e, consequentemente, seu
constante aprimoramento para esse fim.

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O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica

Concluso
Ao submeter o PPA a uma rgida
estrutura oramentria, o modelo adotado
subverteu o comando constitucional: ao
invs de orientar as alocaes oramentrias, o Plano Plurianual definido por
elas. Nesse contexto, at mesmo a
Presidncia da Repblica lhe atribui pouca
relevncia, considerando-o pea meramente burocrtica, o que explica o
surgimento de novos instrumentos de
planejamento, como o Programa de
Acelerao do Crescimento (PAC).

Para tornar efetivo o seu papel de

instrumento de planejamento e gesto
estratgica, o PPA deve ser capaz de abrigar
o debate poltico acerca da definio das
metas. Para tanto, deve comportar maior
flexibilidade metodolgica e desvincularse parcialmente da estrutura oramentria,
sendo capaz de mobilizar os tomadores
de deciso e representar com clareza o
compromisso poltico assumido.
(Artigo recebido em dezembro de 2009. Verso
final em junho de 2010)

Notas
Entende-se como estratgico aquele documento que estabelece definies no campo polticodecisrio, em contraposio s decises ttico-operacionais.
2
Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011.
3
MATOS, Patrcia de Oliveira. Anlise dos Planos de Desenvolvimento Elaborados no Brasil
aps o II PND. Dissertao de Mestrado em Economia Aplicada. Orientao: Prof. Dr. Pedro
Carvalho de Mello. Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de So Paulo.
Piracicaba/SP, outubro de 2002, p.25.
4
PPA 1991-1995 Lei no 8.173/91 e alteraes posteriores.
5
O primeiro PPA foi desenhado como um Oramento Plurianual de Investimento (OPI)
ampliado (em tempo e em tipos de despesa), sem estar suportado por um projeto de governo
preciso para o qual fizesse a mediao com os oramentos anuais. Sua elaborao deu-se sob enorme
improvisao, pois os responsveis por sua redao trabalhavam sem contato regular com os dirigentes mximos, que, por sua vez, apenas declaravam intenes vagas, anunciavam programas com
nomes pomposos e sem substncia. Muitas palavras de ordem, sem indicao de como realiz-las na
prtica. (GARCIA, 2000, p.13).
6
Esse mapeamento foi produzido a partir do Estudo dos Eixos de Integrao e Desenvolvimento.
7
PPA 2000-2003 Lei no 9.989/00 e alteraes posteriores.
8
PPA 2004-2007 Lei no 10.933/04 e alteraes posteriores.
9
MATSUDA, Yasuhiko; SHEPHERD, Geoffrey e WENCESLAU, Juliana. Gesto e Avaliao no Contexto
do Plano Plurianual (PPA): Institucionalizao sem Impacto?. Relatrio produzido por funcionrios
do Banco Mundial a pedido do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, no consistindo
estudo oficial do BIRD. Braslia, nov. 2006, p. 7 e 8: De modo geral, este PPA manteve-se fiel ao
modelo dos anteriores, mas apresenta algumas mudanas. (...) A elaborao do PPA 2004-2007 no
foi antecedida por novos exerccios metodolgicos semelhantes ao estudo dos Eixos. Resulta da
1

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que este PPA parece ter perdido um pouco da indicatividade que caracterizava o seu predecessor. Em
vez disso, a nova equipe trazida pelo Presidente Lula formulou o PPA com base num amplo
processo de consultas populares levado a cabo nos nveis nacional e estadual, provavelmente com a
inteno de promover um ajuste maior entre os programas federais e as prioridades dos Estados.
Infelizmente, a falta de acompanhamento sistemtico dos resultados desse processo de consultas
contribuiu para o descrdito dessa iniciativa de planejamento participativo.
10
PPA 2008-2011 Lei no 11.653/2008.
11
Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011.
12
A partir desse momento, quando for mencionado problema, deve ser entendido como o
conjunto de problemas, demandas ou potencialidades.
13
MATUS, Carlos. Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993.
14
Fonte: Manual de Elaborao do PPA 2008-2011.
15
Brazils PPA is a unique and serious attempt to use techniques of planning to transform
the Brazilian Federal bureaucracy into a modem, results-oriented entity that effectively provides
public goods and services that are demanded by citizens. Its goals of revamping the states capacity
to plan and instilling a culture of entrepreneurial management in the public sector are ambitious, yet
its approach to implementation is advisedly cautious. Its conceptual design is built explicitly on
experiences of the previous PPA, with which a series of management innovations were successfully
piloted. The development of the Plan followed a careful preparation process that lasted more than
two years. The model is multi-faceted and highly complex, as is the Brazilian Federal bureaucracy. It
is also an evolving process, in which the Government is constantly introducing adjustments to the
models design as it encounters practical implementation challenges.
16
Traduo livre do original em ingls: The entire federal government budget was broken
down into 388 Programs, each with clear objectives, indicators for financial and physical execution,
and a Manager. The government also maintained consistency between the Plan and the mediumterm macroeconomic framework to avoid a typical weakness of government plans lack of fiscal
realism. Also, for the first time, the government carried out a systematic and comprehensive evaluation
of the PPA Programs, based on Program Managers selfassessments. In 2001 and 2002, the evaluation
reports were presented to Congress and made public, which is another demonstration of the
governments commitment to transparency and managerial improvement.
17
Traduo livre do original em ingls: An examination of four selected PPA Programs in the
health and the transport sectors suggest that the PPA is proving a catalyst in advancing a culture of
performance orientation: budget and budget execution information is becoming more useful to
people inside and outside government; the area for political discretion is being reduced by better
definition of spending items; and public servants are getting more into the habit of thinking about
the final needs they are supposed to serve. But these observed effects are modest (and impossible
to measure); they are stronger in some Programs than others; and the PPA is no doubt only one of
a broader set of factors (including public demand) impelling the changes.
18
MATSUDA e outros (2006), p.35.
19
MATUS (1985) apud AZEVEDO, Creuza da S. Planejamento e Gerncia no Enfoque EstratgicoSituacional de Carlos Matus. Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v.8, n.2, 1992, p.130.

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Referncias bibliogrficas
AZEVEDO, Creuza da S. Planejamento e Gerncia no Enfoque Estratgico-Situacional de
Carlos Matus. Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v.8, n.2, 1992.
BANCO MUNDIAL. Brazil Planning for Performance in the Federal Government: Review of the
Pluriannual Planning. Relatrio no 22870-BR. Washington, dez. 2002.
BRASIL. Constituio (1988) Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
BRASIL. Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1991 e alteraes posteriores (PPA 1991-1995).
. Lei no 9.276, de 09 de maio de 1996 e alteraes posteriores (PPA 19961999).
. Lei no 9.989, de 21 de julho de 2000 e alteraes posteriores (PPA 20002003).
. Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004 e alteraes posteriores (PPA
2004-2007).
. Lei no 11.653, de 7 de abril de 2008 e alteraes posteriores (PPA 20082011).
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos. Manual de Elaborao: PPA 2008-2011. Braslia: MP, 2007.
. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Estudo para Subsidiar a Abordagem da Dimenso
Territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual 2008-2011 e no Planejamento Governamental de Longo Prazo. Documento de Referncia, outubro de 2006.
Disponvel em: http://sig.mct.gov.br/docs/Doc%20Ref%20Planejamento%
20Territorial.pdf. Acesso em: 30 nov. 2009.
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas
de Governo. Relatrio de Monitoramento: Programa Sade da Famlia. Braslia, 2006.
GARCIA, Ronaldo Coutinho. A Reorganizao do Processo de Planejamento do Governo Federal:
o PPA 2000-2003. Texto para Discusso n. 726. Braslia: IPEA, 2000.
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MATUS, Carlos. Poltica, Planejamento e Governo. Braslia: IPEA, 1993.
PARES, Ariel e VALLE, Beatrice. A Retomada do Planejamento Governamental no Brasil
e seus Desafios. In: GIACOMONI, James e PAGNUSSAT, Jos Luiz (Orgs). Planejamento e
Oramento Governamental. Coletnea, v.1. Braslia: ENAP, 2006.

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Resumo Resumen Abstract

O PPA como instrumento de planejamento e gesto estratgica
Luiz Fernando Arantes Paulo
Criado pela Constituio Federal de 1988, o Plano Plurianual (PPA) ainda padece de uma crise de
identidade. No obstante a previso de orientador das peas oramentrias, o certo que ainda no
foi reconhecido como um efetivo instrumento de planejamento e gesto estratgica. Na administrao federal, ainda h uma considervel resistncia sua efetiva incorporao. Como reflexo, a sua
tramitao no Congresso Nacional tambm no mobiliza os parlamentares, que se limitam discusso
de itens reproduzidos no oramento anual. Nesse contexto, o PPA comumente definido como
um documento burocrtico e de pouca utilidade. No presente trabalho, procuramos demonstrar
que o legislador constituinte criou o PPA para ser um instrumento de planejamento e gesto
estratgica, com o papel de integrar o planejamento execuo das polticas pblicas. Contudo, a
estrutura e as opes metodolgicas adotadas ao longo dos anos o tm afastado desse propsito.
Palavras-chave: planejamento governamental, Plano Plurianual, gesto pblica
El Plan Plurianual como un instrumento estratgico de planificacin y administracin
Luiz Fernando Arantes Paulo
Creado por la Constitucin Federal de 1988, el Plan Plurianual (PPA) sufre de una crisis de
identidad. En la administracin federal, existe una considerable resistencia a reconocerlo como un
instrumento estratgico de planificacin y administracin, y que es comnmente definido como un
texto burocrtico de poca utilidad. En el trabajo, hemos intentado demostrar cmo la estructura y las
opciones metodolgicas aprobadas a lo largo de los aos han alejado el PPA de su propsito.
Palabras clave: administracin pblica, planificacin plurianual, planificacin del gobierno
Pluriannual Plan as an instrument of planning and strategic management
Luiz Fernando Arantes Paulo
Created by the Federal Constitution of 1988, the Pluriannual Plan (PPA) still suffers from an
identity crisis. In the federal administration, there is a considerable resistance in recognizing it as an
instrument of planning and strategic management, and its commonly defined as a bureaucratic
document of little usefulness. In the present work, we tried to demonstrate how the structure and
the methodological options adopted along the years have been moving PPA away from its purpose.
Keywords: public administration, Pluriannual Plan, government planning

Luiz Fernando Arantes Paulo

advogado, bacharel em Direito pela Unesp e especialista em Gesto Pblica pela ENAP. Atua como analista de
Planejamento e Oramento desde 2004. Contato: luiz.paulo@planejamento.gov.br.

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