A Política Agrícola Comum e Seus Efeitos Sobre o Brasil

A Evoluo da Poltica Agrcola Comum
da Unio Europia e seus Efeitos Sobre

os Interesses Brasileiros nas Negociaes
Internacionais Sobre Agricultura
M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Secretrio-Geral
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F UNDAO A LEXANDRE DE G USMO
Presidente
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Maria Clara Duclos Carisio
A Evoluo da Poltica Agrcola Comum

da Unio Europia e seus Efeitos Sobre
os Interesses Brasileiros nas Negociaes
Internacionais Sobre Agricultura
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Braslia, 2006
Direitos de publicao reservados

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Impresso no Brasil 2006
Carsio, Maria Clara Duclos.

A evoluo da poltica agrcola comum da Unio Europia e seus efeitos
sobre os interesses brasileiros nas negociaes intercontinentais sobre
agricultura / Maria Clara Duclos Carsio. Braslia: IRBr: Funag, 2006.
304p. : il. ; 25,5 cm. (Coleo Teses CAE)
Originalmente apresentado como tese do autor (47 CAE Instituto Rio
Branco, Braslia)
ISBN: 85-7631-037-6
1. Agricultura Aspectos econmicos. 2. Poltica agrcola. 3. Relaes
econmicas internacionais. 4. Unio Europia. I. Instituto Rio Branco. II. Fundao
Alexandre Gusmo. III. Ttulo. IV. Srie.
CDU: 631 : 338
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
NDICE
INTRODUO ...................................................................................... 9
CAPTULO 1 - A POLTICA AGRCOLA COMUM ............................... 19
1.1 - Origens ................................................................................. 21
- Particularidades dos cenrios nacionais .............................. 22
- Repercusses das polticas nacionais no quadro negociador
do ps-guerra ........................................................................ 29
- O Tratado de Roma e a criao da Comunidade Econmica
Europia ................................................................................. 33
1.2 - Principais mecanismos e evoluo at a Rodada Tquio
do GATT ................................................................................. 42
- O primeiro pilar da PAC ....................................................... 44
- As primeiras rodadas de negociao do GATT ................... 53
- A Rodada Tquio ................................................................. 58
- As primeiras reformas .......................................................... 62
1.3 - A Rodada Uruguai e a Reforma MacSharry ...........................
- A evoluo das negociaes ...............................................
- A reforma MacSharry ...........................................................
- A concluso da Rodada Uruguai ..........................................
- Avaliao dos resultados da Rodada luz da
reforma aprovada ...................................................................
70
70
80
85
89
1.4 - Breve anlise dos efeitos da PAC sobre a produo

interna e sobre o comrcio internacional ............................... 97
- O setor de COP ................................................................... 99
- Outros setores ................................................................... 104
- Gastos oramentrios e consideraes gerais .................. 106
- O regime aucareiro ............................................................ 110
- O setor de carne bovina .................................................... 125
CAPTULO 2 - A REFORMA FISCHLER ........................................... 131

2.1 - Os imperativos, as resistncias e o processo negociador
interno ....................................................................................
- A equao do alargamento ..................................................
- A Agenda 2000 ....................................................................
- Implicaes Oramentrias do Alargamento .......................
- O trabalho preparatrio da Reforma Fischler .......................
2.2 - A verso final - principais aspectos .....................................
- O sistema de pagamento nico ...........................................
- Compulsory Cross-compliance ............................................
- Modulation e disciplina financeira ........................................
- Distribuio dos pagamentos Regionalizao ..................
- Set aside .............................................................................
- Desenvolvimento rural ..........................................................
- As modificaes no mecanismo de sustentao de
preos ....................................................................................
- Os impactos esperados pela Comisso ..............................
- Os produtos mediterrneos .................................................
- Propostas para o setor aucareiro .......................................
- Aprovao e Implementao da Reforma Fischler ..............
133
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161
161
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165
172
2.3 - Avaliao da reforma luz dos interesses brasileiros ........ 175

CAPTULO 3 A POSIO DA UE NAS NEGOCIAES
AGRCOLAS DA OMC E COM O MERCOSUL ................................ 187
3.1 - Os objetivos negociadores e a oferta inicial da UE
nos dois processos ................................................................ 192
- Posies da UE na OMC ..................................................... 192
- Posies da UE nas negociaes com o Mercosul ............. 204
3.2 - Possveis limites luz da reforma aprovada ....................... 209
- O caso do acar ................................................................. 214
3.3 - Possvel estratgia negociadora da Comisso .................... 218
CAPTULO 4 ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA
PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS ......................................... 229
4.1 - As principais demandas do Brasil nos dois processos ....... 233
4.2 - O capital negociador do Brasil e do Mercosul .................... 241

4.3 - A complementariedade possvel nos dois processos em curso
e uma estratgia negociadora para o Brasil ................................ 247
CONCLUSES ........................................................................... 263
BIBLIOGRAFIA............................................................................ 271
TABELAS .................................................................................... 291
- Tabela 1 Cereais ....................................................................
- Tabela 2 Trigo .........................................................................
- Tabela 3 Oleaginosas .............................................................
- Tabela 4 Soja .........................................................................
- Tabela 5 Milho ........................................................................
- Tabela 6 Carne de aves ..........................................................
- Tabela 7 Gastos da UE com subsdios por produto e
por tipo de medida ...................................................................
- Tabela 8 Acar (produo e exportao) ..............................
- Tabela 8A Acar (quotas de produo) .................................
- Tabela 9 Carne bovina ............................................................
- Tabela 10 Comrcio extra-UE por produtos ...........................
- Tabela 11 Participao da UE no mercado mundial de
produtos agrcolas (1998 - 1999) ..............................................
293
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304
INTRODUO
INTRODUO
A Agricultura e a Poltica Agrcola Comum (PAC) esto na

base da construo europia e tm sido, desde os anos 1950, estudada
por inmeros autores sob todos os seus aspectos (econmicos, polticos
e sociais). O setor agrcola europeu tem condicionado, ao longo dos
anos, as posies defendidas pela Comunidade Econmica Europia
e sua sucessora, a Unio Europia, nos foros econmicos internacionais
e em negociaes preferenciais. Sua importncia para a integrao
europia cada vez menos se justifica pelo peso econmico do setor,
mas continua sendo um dos temas mais sensveis e mais estratgicos
da agenda da Unio.
O presente trabalho no tem a pretenso de examinar, em
detalhe, todos os aspectos da agricultura europia ou analisar em
profundidade as condies vigentes no mercado comum de produtos
agrcolas. A pesquisa levada a cabo para a elaborao do presente
documento revelou a existncia de uma bibliografia riqussima, em que
se abordam aspectos tcnicos, anlises macroeconmicas, modelos
economtricos, clculos dos efeitos dos diversos instrumentos da PAC
sobre a produo e o comrcio internacional, registros histricos, o
impacto social das polticas comunitrias, as questes ambientais, as
preocupaes no-comerciais e as negociaes internas e externas
sobre o tema. Quando se trata da PAC, aparentemente tudo j foi dito
ou analisado e o estudioso do tema poder apenas queixar-se da
impossibilidade de conhecer e condensar todas as informaes
disponveis.
12
MARIA CLARA DUCLOS CARISIO
A escolha do enfoque recaiu sobre a anlise das reformas da

Poltica Agrcola Comum desde sua criao at os nossos dias, com o
objetivo de estudar, de uma perspectiva histrica, os fatos e os elementos
que determinaram os rumos tomados pelas autoridades comunitrias
para a montagem da maior estrutura de subsdios e de interveno do
Estado que a economia mundial j conheceu. O foco central o passo
mais recente na evoluo da PAC, a chamada Reforma Fischler,
adotada formalmente em outubro de 2003. Apresentada como
revolucionria, a reforma parte de um processo de ajustes dos
mecanismos de apoio, feitos sempre que surge uma ameaa maior
continuidade da poltica.
O processo de reforma da PAC, iniciado oficialmente em 1992,
com a proposta do Comissrio MacSharry, faz parte dos esforos da
Comunidade Europia de manter, apesar de todas as presses
internacionais, o que considera ser um dos mais importantes acquis
communautaires: a preservao do modo de vida e de produo do
setor agrcola europeu, com seus valores sociais e culturais, que
permeiam toda a sociedade e que devem ser colocados acima das
consideraes meramente econmicas. Reformar para no mudar
parece ter sido, desde o incio, o lema da Unio Europia para sua
Agricultura e apesar dos anncios com forte apelo junto imprensa,
os resultados prticos das propaladas revolues tm sido muitas
vezes decepcionantes, sobretudo para os pases em desenvolvimento,
que continuam enfrentando as barreiras erguidas contra suas exportaes
para o mercado europeu e sofrem concorrncia desleal nos mercados
internacionais, causada pela concesso de elevados subsdios
produo e exportao de produtos agrcolas.
Considerando a importncia das posies europias para as
negociaes internacionais que envolvem o comrcio de produtos
agrcolas, o presente trabalho analisa o possvel impacto da nova PAC
sobre as expectativas de uma concluso exitosa da Rodada de Doha e
das negociaes do Acordo Birregional entre a UE e o Mercosul.
INTRODUO
13
Apresenta, ainda, elementos que poderiam compor uma estratgia

brasileira para sua atuao nos dois foros, com o objetivo de retirar da
nova PAC, ou das modificaes que esta poder vir a sofrer, benefcios
para a Agricultura brasileira.
O Captulo 1 apresenta os principais fatos polticos e
econmicos que condicionaram a orientao e o formato dado PAC
desde os primrdios da Comunidade Econmica Europia (CEE-6).
O perodo coberto (1945 a 2004) rico em fatos e acontecimentos
que mudaram radicalmente as estruturas econmicas mundiais e a anlise
que deles aqui se faz restringe-se ao objetivo de identificar os principais
fatores que influenciaram as autoridades nacionais e comunitrias na
formulao das polticas e das posies negociadoras, tanto no plano
interno como no externo, em matria agrcola.
Em seguida, so apresentados os principais mecanismos da
PAC, tal como esta foi concebida nos anos 1960, de modo a conhecer
seu funcionamento nos setores mais importantes da agricultura
europia. Especial ateno dada ao setor de culturas arveis (ou
COP, na sigla inglesa: cereais, oleaginosas e protenas vegetais) e de
produtos lcteos, que foram, de incio, os setores mais apoiados,
porque interessavam Frana - pas que mais se beneficia da PAC
e porque eram importantes igualmente para os demais membros da
CEE-6. Por outro lado, como os setores de carne bovina e de acar
so de especial interesse para o Brasil, estes foram objeto de anlise
em separado.
A anlise histrica prossegue com o estudo da evoluo da
PAC luz das primeiras reformas, do constante processo de acesso
de novos membros que levou UE-15, e das negociaes do antigo
GATT, nas Rodadas Tquio e Uruguai. O objetivo o de avaliar
como a Unio Europia conduziu todos esses processos
simultaneamente e como a conjuno de fatores internos e externos
contribuiu para a adaptao gradual da PAC s novas exigncias
tanto no interior da Comunidade quanto nos foros internacionais.
14
Finalmente, feita uma avaliao do desempenho da produo

e do comrcio europeus de produtos agrcolas no final do sculo XX.
Vtima de seu prprio sucesso, a PAC, durante quarenta anos, consumiu
a maior parte dos recursos comunitrios e pouco contribuiu para o
desenvolvimento de um setor agrcola rentvel e auto-suficiente. Por
outro lado, as quantidades produzidas e exportadas eram sempre
impressionantes e qualquer mudana que pudesse ameaar tal
desempenho era alvo da resistncia dos membros de maior tradio
agrcola dentro da Comunidade (Frana, Itlia, Portugal, Espanha e
Irlanda). Esse era o cenrio no qual a Comisso Europia seria levada
a atuar para submeter aos Estados-membros, no final dos anos 1990,
um novo projeto de reforma. A Europa iria tentar resolver seus
problemas internos e, em seguida, tentar moldar as disciplinas
internacionais ao novo formato de sua PAC, obtendo, se possvel, o
mximo de contrapartida por isso.
O captulo 2 apresenta os principais elementos que, ao final do
sculo XX, tornavam urgente a reforma da PAC, especialmente as
limitaes oramentrias, os gastos decorrentes do alargamento e as
presses na OMC, com o lanamento de uma nova rodada de
negociaes, em que a Agricultura iria, mais uma vez, desempenhar
papel central.
Em seguida, apresentam-se, resumidamente, as propostas de
modificao dos mecanismos de administrao da PAC, de acordo
com a Reforma Fischler. Uma vez que a PAC reformada ainda no foi
implementada e sua vigncia somente se dar efetivamente em 2006,
no possvel avaliar o real impacto da reforma sobre a produo e o
comrcio da UE e sobre o mercado mundial de produtos agrcolas.
Contudo, alguns autores j tentaram estimar o alcance da reforma e
suas concluses podem contribuir para uma anlise preliminar da
reforma luz dos interesses brasileiros.
O Captulo 3 centra-se na apresentao das posies
defendidas pela UE na OMC com relao Rodada de Doha e nas
INTRODUO
15
negociaes birregionais com o Mercosul. feita igualmente uma anlise

de como a PAC reformada poder alterar os limites capacidade
europia de assumir compromissos adicionais em matria de agricultura
nas esferas multilateral e birregional. Como os dois processos ainda
esto em curso, as opinies expressadas levam em conta apenas os
progressos registrados at o momento, e claro est que os
acontecimentos futuros podero conduzir a concluses diferentes.
Finalmente, o Captulo 4 apresenta as demandas do Brasil com
relao ao setor agrcola europeu, nos dois processos. Procura-se
avaliar o capital negociador do Mercosul, e do Brasil em particular,
com vistas a esboar o que poderia ser uma estratgia brasileira que
explore a complementariedade dos dois processos para aumentar seus
ganhos em Agricultura nos dois foros. As disciplinas acordadas
multilateralmente podem ter impactos importantes sobre o acesso aos
mercados, e a reduo das barreiras pode, no caso da UE, precipitar
mudanas em sua capacidade de utilizar subsdios de legalidade duvidosa
para continuar a isolar seu mercado de produtos agrcolas da
concorrncia internacional. No se trata de abordar a estratgia
brasileira para a globalidade as negociaes, embora os objetivos
nacionais para todos os setores da economia sejam levados em conta
para fins da anlise. O ponto central do estudo consiste, porm, nas
possibilidades de eliminar ou reduzir os efeitos negativos da PAC sobre
o desempenho exportador brasileiro, no mercado europeu e de terceiros
pases, e de restringir, na medida do possvel, a liberdade da UE para
utilizar prticas distorcivas como componentes de suas polticas futuras
para o setor agrcola.
Como concluso, pode-se dizer que a PAC tem sobrevivido,
desde sua criao, custa de gastos astronmicos pagos pelos
consumidores e pelos contribuintes europeus, mas tambm pelos
produtores eficientes dos demais pases, nos quais se inclui o Brasil. A
PAC tem defensores ardorosos na Unio Europia, mas sua
continuidade, sobretudo aps o alargamento, depender da capacidade
16
dos governantes europeus de continuar convencendo seus contribuintes

de que este o melhor meio, e que os objetivos justificam meios to
dispendiosos. At agora, apesar de todas as ameaas, a PAC tem
sido poupada de efetivas mudanas e as regras internacionais para o
setor tm sido mais uma conseqncia da PAC do que o contrrio.
A PAC tem sido a grande vil no mbito do GATT/OMC,
mas sua sobrevivncia tambm decorreu, em grande parte, da
incapacidade dos demais atores no cenrio internacional de criar as
condies que forassem as necessrias mudanas. Nesse aspecto,
ser importante buscar que os resultados em Agricultura no se
traduzam apenas na preservao, uma vez mais, do que for do interesse
defensivo dos dois principais parceiros, em detrimento de uma
negociao equilibrada de oportunidades comerciais para todos.
Inmeros estudos de excelente qualidade e densidade j foram
efetuados para medir o impacto dos diversos instrumentos da PAC
sobre a produo, os preos e o comrcio. Muitos deles foram fontes
preciosas de informaes para a elaborao do presente trabalho que,
pelos limites impostos sua extenso, no pde reproduzi-los em maior
detalhe. As referncias bibliogrficas, alm da funo de dar o
indispensvel reconhecimento a seus autores, tiveram por objetivo
apontar, para aqueles que desejem se aprofundar sobre os diversos
aspectos da poltica agrcola, as fontes que podem complementar esta
anlise. Os estudos citados no presente trabalho utilizam-se
freqentemente dos dados estatsticos de fontes variadas (Comisso
Europia, FAO, OMC, USDA, etc). Como se ver, muitas vezes
haver disparidade nos nmeros, dependendo da fonte, o que se explica
pelas diferentes formas de agregao dos dados do setor agrcola,
pelas constantes mudanas decorrentes das acesses de novos
membros, ou pelas taxas de cmbio utilizadas por cada fonte em seus
levantamentos. Contudo, as diferenas no alteram significativamente
o resultado da anlise efetuada para os diversos setores.
INTRODUO
17
Finalmente, caberia um pedido antecipado de desculpas da parte

da autora pela interminvel repetio, durante todo o texto, de palavras
tais como agricultura, agrcola, produto, UE, europeu
comunitrio e subsdios, entre outros. Embora seja possvel utilizar
sinnimos ou recursos de linguagem para evitar a repetio, a autora
privilegiou, na maioria dos casos, a clareza do raciocnio, em detrimento,
s vezes, da qualidade literria.
C APTULO 1
A POLTICA AGRCOLA COMUM
Sem uma agricultura estvel, teremos uma

outra Arglia em nosso prprio solo Frase atribuda
a Charles de Gaulle, durante uma reunio de Gabinete1
1.1 Origens
Na histria da Europa Ocidental, o estudo da relao entre os
setores agrcolas e os Governos nacionais pode ajudar a compreenso
do processo de formao da Poltica Agrcola Comum (PAC), com os
contornos que persistem at hoje2. Inmeros autores estudaram o
paradoxo de base dessa poltica, que devota, atualmente, cerca da
metade de seu oramento para apoiar um setor que representa apenas
5% da populao economicamente ativa da Unio Europia no final
do sculo XX. A origem desse paradoxo pode ser encontrada ainda
no sculo XIX, com o incio da importao de gros das colnias e
ex-colnias a preos bastante inferiores aos ento praticados na Europa.
Seu impacto sobre os diversos pases variou em funo do perfil de
1
Citada nas memrias de Alain Peyrefitte, Ctait de Gaulle, Vol 2. Paris, Ed. Fayard,
1997.
O presente subcaptulo no tem a pretenso de fazer uma apresentao exaustiva e

detalhada de todos os fatores que possam ter influenciado a atuao dos Governos
europeus ao longo da histria da PAC, mas to somente apresentar, de forma resumida,
os principais elementos de natureza poltica e econmica que, na viso do autor, teriam
tido maior peso no processo decisrio.
22
cada um, mas a expanso das importaes levou a maioria dos Governos
europeus a reagir, estabelecendo um sistema de proteo tarifria e de
sustentao de preos que, at os dias de hoje, no foi abandonado.
Particularidades dos cenrios nacionais
O maior exemplo de tal orientao vem, como se poderia esperar,
da Frana, a mais conhecida defensora do protecionismo agrcola. Ao
final do sculo XIX, a agricultura francesa ocupava cerca de 50% da
mo-de-obra nacional, em uma atividade de subsistncia, familiar, que
utilizava mtodos tradicionais, tinha baixa produtividade e era pouco
influenciada pelos benefcios de uma ainda incipiente Revoluo Industrial
que, na Frana, no tinha a pujana inglesa e pouco trazia em termos de
tecnologia aplicvel agricultura. A proteo contra importaes a preos
baixos foi julgada indispensvel para a manuteno no campo de uma
mo-de-obra que no poderia ser absorvida pelas atividades industriais.
Ao mesmo tempo, a sustentao da renda agrcola serviria de estmulo
demanda por produtos industrializados. Havia, portanto, desde aquela
poca, uma convico da classe poltica francesa de que a manuteno
da renda agrcola, mesmo a alto custo, era benfica para o conjunto da
sociedade, e no apenas em termos econmicos, na medida em que
contribua para a estabilidade poltica e social do pas.
A sintonia dos sucessivos governos e da classe rural francesa
em torno da necessidade de proteger a agricultura, em nome de ideais
de nacionalismo, de afirmao da identidade cultural e da segurana
francesa e europia, perdurar durante todo o sculo XX.
Independentemente da avaliao que cada um dos lados possa ter
feito, ao longo dos anos, a respeito da eficcia das medidas adotadas,
a parceria quase institucional entre os governantes franceses e a
Federao Nacional dos Sindicatos de Produtores Agrcolas ser em
grande medida reproduzida, no nvel europeu, entre a Comisso
Europia e o Comit de Organizaes Profissionais Agrcolas (COPA).
23
Relaes informais e freqentes, na esfera nacional e posteriormente

na comunitria, concediam aos lderes agrcolas um papel central na
elaborao e na implementao das polticas, o que lhes dava, em
contrapartida, a fora poltica e econmica necessria para controlar
seus comandados e evitar movimentos de instabilidade social.
Se, por um lado, a poltica de proteo na fronteira e de sustentao
de preos permitiu a manuteno das condies de produo agrcola na
Frana, por outro o estmulo ao aumento da produtividade e da
competitividade, dissociado de medidas de ajustamento estrutural e de
melhoria da infraestrutura rural, no reduziu a fragilidade da agricultura
francesa em face da concorrncia externa. A Grande Depresso trouxe
consigo a queda vertiginosa dos preos agrcolas e favoreceu o aumento
da interveno governamental em toda a Europa Ocidental. Durante a
Segunda Guerra, todos os esforos dos pases em conflito estavam voltados
para a maximizao da produo de alimentos (a qualquer preo) e, no
imediato ps-guerra, as deficincias no abastecimento precisaram ser
compensadas pela ajuda alimentar norteamericana. Mais do que nunca, a
interveno sobre os preos, o protecionismo agrcola e os subsdios
exportao eram defendidos pelas autoridades francesas como o caminho
ideal para aumentar a produo domstica, reduzir as importaes de
gros (pagas em dlares cada vez mais escassos), reconstruir a infraestrutura
rural, garantir a segurana alimentar, preservar a identidade nacional, e
estimular a demanda por produtos industrializados.
Apesar de um dispendioso programa de incentivo produo,
porm, a agricultura francesa, em 1955, empregava apenas 27% da
populao economicamente ativa, contribua com 11% do PIB e
dependia de importaes crescentes (30% do total importado pela
Frana eram produtos agrcolas, enquanto as exportaes do setor
no chegavam a 15%)3.
3
Zobbe, Henrik ,The Economic and Historical Foundation of the Common Agricultural
Policy in Europe, documento apresentado na IV Conferncia da Sociedade Europia de
Histria Econmica, Setembro 2001, Oxford, Reino Unido. Os dados so da OCDE.
24
Mesmo com resultados questionveis em relao ao conjunto

da economia, a agricultura francesa, s vsperas do Tratado de Roma
e do incio do Governo de Gaulle, dava sinais de inquietao. Dez
anos aps o final da guerra, o aumento da produtividade, mesmo que
no espetacular, havia trazido algum xodo rural (a mo-de-obra no
campo caiu para 24%), queda nos preos dos produtos agrcolas,
produo concentrada, que gerava excedentes nos setores mais
subsidiados (cereais e lcteos), diminuio da renda dos agricultores
em relao dos demais setores e, conseqentemente o incio de
manifestaes, por vezes violentas, dos trabalhadores do campo,
reivindicando maior proteo e mais mercados para seus produtos.
Embora a situao francesa seja emblemtica e a mais
freqentemente citada, as polticas empregadas pelos outros cinco
pases fundadores da Comunidade Econmica Europia (Blgica,
Luxemburgo, Pases Baixos, Alemanha e Itlia) e os problemas delas
resultantes no eram muito diferentes. Uma fotografia das polticas
adotadas pelos principais pases europeus ao se iniciar a dcada de
1950 aporta alguns elementos interessantes para a presente anlise, e
nela destaca-se especialmente a situao vivida pela Alemanha no pr
e no ps-guerra, que, juntamente com os interesses franceses, pode
elucidar, em vrios aspectos, as razes pelas quais se formou a Europa
dos Seis - sem a Gr-Bretanha - e foi construda a base da primeira
verso da Poltica Agrcola Comum, a partir de 1958.
Na sociedade germnica do pr e do ps-guerra, a agricultura
no desempenhava papel central, em termos econmicos. AAlemanha
era um tradicional importador de alimentos (um tero do total da pauta),
empregava 18% da mo-de-obra nacional na atividade agrcola, e esta
respondia por cerca de 8% do PIB e apenas por 3% das exportaes4.
Esses dados explicam, em certa medida, o agravamento da situao
de penria alimentar vivida pela Alemanha nos anos 1940 e eram, no
4
Idem n. 3.
25
incio da dcada seguinte, fortes argumentos na defesa de uma poltica

mais intervencionista. Segundo U. Kuester5, contrariamente ao que
ocorria na Frana - que contava com inmeras associaes de
agricultores, com interesses diversos e, por vezes conflitantes -, os
alemes reuniam-se em uma nica e forte associao, que se aproveitava
de um regime federalista, com eleies freqentes, para exercer presso
sobre os polticos da poca. Por outro lado, consumidores e industriais
alemes no dispunham de organizao semelhante e, se a questo
dos preos dos alimentos no parecia representar efetivamente um
problema para os consumidores, para a indstria alem de implementos
agrcolas o protecionismo era benfico, sobretudo aps a separao
da parte oriental do pas, onde se concentrava a maior parte da
produo agrcola. A viso prevalecente na Alemanha do ps-guerra,
portanto, era a de que os produtores rurais alemes no poderiam
competir com os preos praticados no mercado internacional, mas sua
atividade era suficientemente importante, do ponto de vista poltico e
social, para justificar medidas de sustentao da renda rural, por meio
de mecanismos de preos.
Estavam assim reunidas as condies para a aprovao, em
1955, de uma lei abrangente para a Agricultura alem, a qual
consolidava as polticas j aplicadas anteriormente, baseadas sobretudo
no argumento de que o livre jogo das foras de mercado resultava em
baixos preos e baixa renda para os agricultores. Assim, competia ao
Governo intervir no mercado para assegurar que a renda agrcola fosse
mantida nos mesmos nveis da no-agrcola. Os critrios adotados,
baseados na renda da pequena propriedade familiar, criaram distores
tanto em termos de preos (artificialmente elevados), como de salrios
(a alta renda dos proprietrios no se traduzia, necessariamente, em
aumento de salrio dos trabalhadores rurais). Embora houvesse
U. Kuester. The Role of Germany in the Common Agricultural Policy Kiel, IAAE
(Institute for Agrarian Economics of the Christian Albrechts University to Kiel), 2000.
26
preocupao com o aumento da produtividade, a pequena dimenso

da maioria das fazendas alems inviabilizava maior rentabilidade,
especialmente no setor de cereais. Enquanto o Governo francs
precisava financiar um amplo e diversificado setor agrcola, a Alemanha
podia concentrar recursos em menor nmero de produtos. Ambos os
pases permaneciam deficitrios no comrcio exterior de produtos
agrcolas (a Alemanha ainda mais dependente do que a Frana de fontes
fornecedoras externas), com resultado negativo somente ultrapassado
pelo Reino Unido. A disponibilidade de recursos e o apoio poltico
necessrio fizeram com que os preos praticados na Alemanha fossem,
ao final dos anos 1950, os mais altos da Europa e este fato foi um dos
principais condicionantes da negociao de um mercado comum
europeu e uma poltica de integrao da agricultura europia.
Paralelamente, o Reino Unido que, desde a Revoluo Industrial,
privilegiava o comrcio exterior e preconizava os benefcios do livrecomrcio, mantinha 4% de sua mo-de-obra no campo, envolvida na
produo de apenas 5% do PIB6. Cerca de 40% da importao do
Reino Unido era de produtos agrcolas, setor que pouco contribua
para a pauta de exportaes (6%)7. Tendo como principal objetivo a
conquista de mercados para seus produtos industrializados, o Reino
Unido j havia assinado, em 1932, um acordo de preferncias bilaterais
com os pases da Commonwealth (Canad, Austrlia, Nova Zelndia
e frica do Sul) e, em 1937-38, com os EUA. A Gr-Bretanha via
vantagens na negociao de rebaixas tarifrias recprocas, mas era
firmemente contrria a propostas que envolvessem supranacionalidade
ou o estabelecimento de polticas integradas. Para garantir seu sistema
de preferncias bilaterais, o Reino Unido havia adaptado seus ideais
de livre-comrcio para instituir, em 1932, uma tarifa convencional
aplicvel queles com quem no negociara redues recprocas,
6
Vide n. 3.
idem, n. 3.
27
baseada em critrios estabelecidos em funo das necessidades

especficas do Reino Unido. Via, no entanto, com pouco interesse o
estabelecimento de um sistema de preferncias intra-europeu nos moldes
imaginados pela Frana, atrelado a polticas de preos, de tarifas e de
organizao de mercados, porque este resultaria em forte aumento
nos preos dos alimentos e de matrias-primas, que a Inglaterra, deles
amplamente dependente, importava a preo de mercado. Para o Reino
Unido, a integrao do setor agrcola europeu no parecia trazer
vantagens para seus produtores rurais, mas poderia, ao contrrio, ter
impacto negativo sobre a competitividade do seu setor industrial.
Em posio oposta, encontrava-se a Itlia, com 40% de sua
mo-de-obra no campo, responsvel por 20% do PIB8. O Estado
italiano envolvia-se diretamente na comercializao, importao e
exportao, e oferecia crdito subsidiado para os agricultores, com o
objetivo de promover o aumento da produtividade e reformas
estruturais. Em situao intermediria encontravam-se Blgica e
Luxemburgo, que combinavam polticas de sustentao de preos, com
controles de importao e medidas de organizao de mercados para
os produtos mais sensveis. No caso dos Pases Baixos, a interveno
nos preos era espordica, apenas para garantir estabilidade de preos,
e eram concedidos subsdios exportao. Caberia ainda registro,
dentre os principais envolvidos nas primeiras discusses sobre a
integrao europia, o caso da Dinamarca, superavitria no comrcio
exterior de produtos agrcolas, com exportaes que representavam
mais de 60% de sua pauta e cerca de 18% do PIB, empregando um
quarto da populao do pas. Dinamarca interessava um sistema de
preferncias comunitrias, mas no um sistema de sustentao de preos
que lhe tirasse competitividade externa.
Finalmente, e considerando o papel de liderana dos Estados
Unidos em todo o processo de reconstruo, caberia mencionar
8
ibridem n. 3.
28
brevemente alguns dos elementos principais da poltica e da economia

norteamericanas que influenciavam as decises tomadas pelos
governantes europeus a respeito de suas polticas agrcolas.
Diante da Crise de 1929, os Estados Unidos utilizaram-se
amplamente de tarifas importao como forma de defender seus
interesses econmicos e comerciais, com base na chamada Tarifa
Hawley-Smoot, de 1930, considerada um dos pilares do isolacionismo
dos EUA no perodo entre-guerras. Nos anos seguintes, porm, a
expanso da economia fortaleceu os argumentos em favor de uma maior
abertura ao exterior, como motor do crescimento econmico e para o
fortalecimento da segurana, defendidos especialmente por Cordell
Hull, Secretrio de Estado no perodo 1933-1944. Nesse contexto, o
Reciprocal Trade Agreement Act de 1934 pode ser considerado o
incio do processo de construo da nova ordem econmica
internacional, na medida em que consagrou os princpios de
reciprocidade e de no-discriminao e que concedeu ao Executivo
norteamericano mandato para negociar, sem autorizao prvia do
Congresso, acordos bilaterais de abertura de mercados. A nova
legislao resultou, nos oito anos seguintes, na assinatura de acordos
de preferncias com vinte e oito pases, com abrangncias definidas
pela necessidade de recuperar a economia nacional, e teve o mrito de
consagrar a importncia do comrcio externo e de que sejam negociadas
regras claras e condies estveis para o comrcio e os investimentos.
Com o incio da Segunda Guerra Mundial, ganharam ainda mais
fora nos EUA os argumentos em prol do estabelecimento de um
conjunto de regras multilaterais que pudessem assegurar a manuteno
da paz e a liberdade do comrcio. de Cordell Hull a frase que resume
o pensamento prevalecente na administrao norteamericana da poca:
When trade crosses borders, armies dont. Nesse contexto, os EUA
criam, ainda em 1942, o Comit Consultivo de Poltica Externa para o
Ps-Guerra (Advisory Committee on Postwar External Policy), cujo
objetivo era o de coordenar as aes da administrao norteamericana
29
ao amparo de um mandato, bastante vago, de preparar a paz. Desde

o incio, foi atribudo o mesmo grau de importncia aos trs aspectos
desse mandato: a organizao poltica do ps-guerra, o desarmamento
e todas as questes de ordem econmica.
A Conferncia de Bretton-Woods (1944), que criaria o FMI e
o BIRD, bem como a assinatura da Carta das Naes Unidas (1945)
e do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT-1947) so a
concretizao dos objetivos fixados pelos EUA e pelas potncias
aliadas. Mesmo distante de qualquer veleidade de criar autoridades
supranacionais, cada conjunto de regras foi colocado sob a
responsabilidade de instituies especializadas, com o que se pretendia
engajar todos os Governos em prol dos princpios e objetivos acordados
internacionalmente. De acordo com Christian Deblock e Bruno Hamel9,
a teoria vitoriosa da poca rezava que o pleno emprego e uma maior
justia distributiva da riqueza eram obtidos no mais com o livre jogo
das foras de mercado e do crescimento econmico, e sim pela interao
dessas duas foras em um quadro de regras confiadas vigilncia de
organizaes especializadas. O espao reservado s polticas nacionais,
porm, no deixaria de exercer sua influncia na efetividade dos
resultados, como se ver mais adiante.
Repercusses das polticas nacionais
no quadro negociador do ps-guerra
Em agosto de 1941, quando da reunio de Newfoundland,
Churchill e Roosevelt redigiram a Carta do Atlntico, declarao
conjunta pela qual pretendiam apresentar suas proposies para a
reconstruo do mundo do ps-guerra. Na oportunidade, foi possvel
9
Christian Deblock canadense, professor de economia na Universidade de Qubec e,

juntamente com Bruno Humel, publicou em 1994 o artigo intitulado Bretton Woods et
lordre conomique internationale daprs-guerre, na revista Interventions
Economiques, n. 26, pags. 9 a 42.
30
obter um texto de compromisso a respeito dos objetivos de livrecomrcio consagrados pelo Governo dos EUA a partir dos anos 1930
(a no-discriminao e a clusula de nao-mais-favorecida), embora
com as ressalvas desejadas pelo Primeiro-Ministro britnico.
Preconizavam os dois lderes a busca de um sistema que permitiria a
todos os pases, em bases igualitrias, o acesso ao comrcio e s
matrias-primas, respeitadas as obrigaes j existentes (ressalva
britnica para preservar seus acordos preferenciais). Em 1942, EUA e
Reino Unido assinam o Lend-Lease Agreement10, que deu forma mais
explcita ao compromisso dos dois governantes de promover o
estabelecimento de regras internacionais com o objetivo de estimular a
produo, o emprego e o comrcio de bens, elementos considerados
fundaes materiais da liberdade e do bem estar social de todos os
povos. Preconizam a reduo das tarifas e outras barreiras ao
comrcio e a eliminao de todas as formas de tratamento
discriminatrio no comrcio internacional. Finalmente, em dezembro
de 1945, os dois pases assinam o Acordo Financeiro e Comercial
Anglo-americano, o qual estabelecia o compromisso de promover uma
ao conjunta para concretizar os objetivos do Artigo VII do LendLease Agreement. Para esse fim, EUA e Reino Unido anunciaram o
lanamento de uma rodada de negociao a respeito de todas as
barreiras ao comrcio, da qual poderiam participar os pases
10
O chamado Lend-Lease Agreement, assinado por Churchill e Roosevelt em 23 de

fevereiro de 1942, destinava-se sobretudo a estabelecer as regras para o fornecimento
recproco de produtos e servios na rea de defesa, mas contm igualmente referncias
a direitos de patentes e um compromisso de promover relaes econmicas mutuamente
satisfatrias e a melhoria das relaes econmicas internacionais. O Artigo VII previa:
To that end, they shall include provision for agreed action by the United States of
America and the United Kingdom, open to participation by all other countries of like
mind, directed to the expansion, by appropriate international and domestic measures,
of production, employment, and the exchange and consumption of goods, which are the
material foundations of the liberty and welfare of all peoples; to the elimination of all
forms of discriminatory treatment in international commerce, and to the reduction of
tariffs and other trade barriers; and, in general, to the attainment of all the economic
objectives set forth in the Joint Declaration made on August 14, 1941 by the President
of the United States of America and the Prime Minister of the United Kingdom.
31
interessados. Como texto de base, os Estados Unidos elaboraram um

documento, intitulado Proposals for the Expansion of World Trade
and Employment, que previa a troca de concesses, para a eliminao
ou reduo de preferncias e tarifas, assim como a criao de uma
Organizao Internacional do Comrcio (ITO, na sigla em lngua
inglesa), que seria encarregada de promover a cooperao entre os
pases, com base em princpios acordados, dos quais o mais importante
seria a clusula de nao mais favorecida. Esse documento orientou a
elaborao dos textos da chamada Carta de Havana e, posteriormente,
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT).
Enquanto prosperavam as iniciativas anglo-americanas em prol
de uma nova ordem econmica internacional, a Europa tentava criar
mecanismos regionais de integrao, capazes de fortalecer a posio
europia no cenrio internacional. O complexo quadro de interesses
em torno da questo agrcola foi, porm, um dos fatores que
contriburam para o fracasso das negociaes, envolvendo dezessete
pases, conduzidas pelo Conselho da Europa no imediato ps-guerra.
Alm das srias divergncias em torno da idia da supranacionalidade,
em matria agrcola ou em outra, interesses conflitantes e muitas vezes
inconciliveis inviabilizaram a conformao de uma zona de integrao
que, baseada em preferncias tarifrias, em um sistema de organizao
de mercados e na harmonizao de polticas para a Agricultura, fosse
capaz de congregar pases com problemas, caractersticas e objetivos
to diversificados.
Embora, na poca, a necessidade de expandir os mercados
para as exportaes fizesse parte do discurso dos principais dirigentes
nos dois lados do Atlntico, cada qual tinha vises distintas de como
essa expanso poderia ser obtida. Para os futuros membros da CEE
dos Seis, sua insero no cenrio poltico e econmico mundial deveria
ser precedida de um processo de integrao capaz de lhes assegurar
uma posio negociadora equilibrada em relao aos demais parceiros.
Esse ideal de integrao econmica baseava-se em trs princpios
32
bsicos: (i) a unicidade dos mercados no interior da zona de integrao;

(ii) as preferncias tarifrias em relao ao exterior e uma proteo
comum; e, por ltimo, (iii) a repartio dos custos de financiamento de
uma tal poltica. Mesmo que o Reino Unido tivesse igualmente algumas
preferncias a preservar, sua poltica, e sobretudo as medidas internas
que escolheu para implement-la, eram dificilmente conciliveis com
as privilegiadas pelo continente.
Somadas todas essas reticncias s igualmente encontradas na
Amrica Latina (na rea de produtos industrializados, em especial) e
em outros pases europeus, com relao a uma efetiva abertura de
mercados, os resultados da negociao de Genebra em torno do futuro
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) no constituram
surpresa. Menos ambicioso do que a Carta de Havana, o GATT vigorou
provisoriamente a partir de 1947 e, durante quase cinqenta anos,
deu amparo legal s flexibilidades que os diversos Estados julgavam
necessrias para a conduo de suas polticas de apoio produo e
ao comrcio de matrias-primas e de produtos agrcolas. Embora o
Acordo dispusesse de um conjunto de disciplinas para o comrcio
internacional, seus elementos centrais repousavam na negociao de
concesses tarifrias consolidadas (Artigo II), termo que, por si s,
deixava claro seu carter voluntrio e sem modalidades definidas. Os
setores que se desejava proteger poderiam permanecer excludos de
negociaes que, durante diversas rodadas, seguiram apenas
procedimentos de pedidos e ofertas. As concesses eram trocadas
em base de reciprocidade mas, pela clusula de nao-mais-favorecida,
eram estendidas a todas as Partes Contratantes. Com efeito igualmente
importante para os objetivos de proteo Agricultura, registrem-se
as disciplinas em matria de subsdios (Artigos VI e XVI do GATT),
que previam expressamente sua no-aplicabilidade aos produtos
primrios (a compreendidos os alimentos e as matrias-primas), o
Artigo XIII, que criava regras para a imposio de restries
quantitativas (tornadas possveis sobretudo porque o Artigo XI
33
expressamente exclua os produtos primrios da proibio do uso de

restries quantitativas), o Artigo XIX, que garantia a possibilidade de
aplicao de medidas de salvaguardas e os Artigos XX e XXI, que
permitiam a aplicao de medidas restritivas, entre outras, por razes
de sade pblica, segurana nacional ou proteo dos recursos naturais.
Para completar, o Artigo XXIV criava um quadro legal para a
integrao regional, pela formao de unies aduaneiras ou a assinatura
de acordos de livre comrcio.
O conjunto de regras do GATT assim constitudo no representava
obstculo s pretenses da futura CEE em matria agrcola. Como se
ver, a Europa dos Seis iria utilizar-se das flexibilidades concedidas pelo
GATT e de outras, de legalidade duvidosa, com a concordncia tcita
dos EUA que, por sua vez, iria, por dcadas, utilizar-se de um waiver
de suas obrigaes em matria agrcola. A construo da CEE e da
PAC podia ento seguir seu caminho.
O Tratado de Roma e a criao da
Comunidade Econmica Europia
Em 1951, seis pases j compartilhavam a viso de que sua
estabilidade poltica, social e econmica poderia ser garantida pela
cooperao e pela integrao de polticas. Embora ainda movidas por
algumas desconfianas, por interesses estratgicos e por tentativas de
equilibrar foras (sentimentos que no se limitavam esfera econmica),
Frana e Alemanha iniciaram a negociao de um acordo que criou a
Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA), igualmente
assinado por Blgica, Luxemburgo, Pases Baixos e Itlia. A experincia
com a CECA, a avaliao positiva dos resultados do BENELUX11 e a
convico de que a competitividade no mercado internacional passava
11
A associao de Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, experincia pioneira na Europa

em matria de livre comrcio.
34
previamente pela integrao dos mercados regionais deram mpeto

idia de uma futura integrao econmica, com a criao de um mercado
comum na Europa, que inclusse o setor agrcola. Nesse sentido, em
junho de 1955, foi realizada a Conferncia de Messina (Itlia), durante
a qual foi encomendado o chamado Relatrio Spaak12, que lanou as
bases da futura Comunidade Econmica Europia (CEE). Embora a
questo agrcola fosse apenas um tema entre vrios, o captulo a ela
dedicado no Relatrio Spaak conclua que um mercado comum que
no inclusse a agricultura seria impraticvel. Haveria vrias razes para
essa recomendao: (i) no seria possvel estabelecer uma linha divisria
clara entre produtos agrcolas e industriais; (ii) o setor agrcola
desempenhava papel de grande importncia na economia, no comrcio
exterior e nas polticas sociais dos seis pases; (iii) os preos dos
produtos agrcolas variavam em funo do mercado internacional e
das polticas nacionais e tinham forte impacto sobre os custos globais
da economia: e (iv) polticas especficas para o setor e um bom
desempenho da agricultura eram essenciais para garantir o crescimento
econmico.
Tal convergncia de idias no resultou, porm, em um acordo
imediato sobre as regras aplicveis ao mercado de produtos agrcolas
da futura Comunidade. Conscientes das dificuldades, os seis
participantes procuraram, num primeiro momento, criar as bases da
CEE, sem arriscar comprometer os objetivos mais abrangentes de
integrao, estabilidade e segurana com o prolongamento de
discusses, presumivelmente rduas, sobre os detalhes da futura poltica
agrcola comum (PAC). Assim, quando o Tratado de Roma original13
foi assinado, em 1957, os artigos reservados Agricultura (de 38 a
12
Paul-Henri Spaak, da High Authority of the European Community for Coal and
Steel, foi o autor do documento The Brussels Report on the General Common
Market, informalmente chamado de Relatrio Spaak, apresentado em junho de
1956.
13
Com as alteraes posteriores, a numerao dos captulos foi modificada.
35
47) contemplavam apenas objetivos, sem que fossem delineadas

polticas ou orientaes operacionais.
Os objetivos da PAC foram descritos no Artigo 39 do Tratado
de Roma original e compreendiam:
a) aumentar a produtividade, por meio da promoo do
progresso tcnico, do desenvolvimento racional da produo e a melhor
utilizao dos fatores de produo, em especial a mo-de-obra;
b) garantir um nvel de vida adequado para a populao rural,
em especial por meio do aumento da remunerao individual;
c) estabilizar os mercados;
d) assegurar o abastecimento; e
e) assegurar preos acessveis aos consumidores.
O Artigo 43 delegava recm-criada Comisso a tarefa de
elaborar, em dois anos, os termos da PAC e o Artigo 40, por sua
vez, estabeleceu um perodo de transio de cinco anos, contados a
partir de 1962, para a implementao das novas regras. A verdadeira
negociao, portanto, ainda estava por comear e iria buscar conciliar
no apenas os interesses dos seis, como tambm as opinies da
Comisso que, desde o incio, queria se apresentar como neutra,
tcnica e independente da posio das autoridades nacionais. A
primeira reunio promovida pela Comisso com as delegaes dos
seis pases realizou-se em Stresa (Itlia), em 1958 e chegou s seguintes
concluses principais: (i) o mercado comum deveria ser protegido
das distores causadas pelo mercado internacional; (ii) um sistema
de organizao dos mercados deveria ser criado, baseado na
sustentao de preos dos produtos agrcolas e em medidas de
ajustamento estrutural, para assegurar a melhor utilizao dos meios
de produo disponveis e a manuteno da renda rural nos nveis
praticados nos demais setores; (iii) a produo familiar deveria ser a
base da agricultura comunitria.
36
Os resultados de Stresa nada tinham de surpreendente, na

medida em que apenas reuniam o que era o pensamento dos trs
principais atores (Frana, Alemanha e Itlia) em termos de objetivos
de uma poltica agrcola comum. A etapa seguinte, porm iria se revelar
bem mais difcil pois, se havia acordo sobre proteo tarifria e sobre
sustentao de preos, os nveis adequados para cada setor ou produto
eram objeto de propostas bastante diferenciadas. Por outro lado, a
Comisso insistia na necessidade de se acordarem polticas estruturais,
argumentando que sustentao de preos sem ajustamento estrutural
jamais conduziria ao aumento da renda rural. Novamente, as
divergncias entre os membros, em funo das diferentes estruturas
nacionais, prejudicaram o estabelecimento de uma verdadeira poltica
comum de ajustamento, que pudesse aos poucos reduzir a necessidade
de subsidiar a produo e a exportao de produtos agrcolas e
possibilitasse a reduo da proteo na fronteira comum.
Para implementar as decises tomadas em Stresa, os seis
membros originais da CEE dedicaram quatro anos de rduas
negociaes. Uma Organizao Comum dos Mercados exigia a
fixao de preos comuns, proteo uniforme e financiamento conjunto
(a chamada solidariedade financeira). Em outras palavras, significava
que as deficincias de cada pas deveriam ser levadas em conta pelos
demais e que os mais competitivos precisavam sacrificar alguns objetivos
para que se pudesse viabilizar, em etapas, o mercado comum.
Especificamente no que diz respeito aos preos dos produtos agrcolas,
as maiores deficincias dentre os seis estavam na Alemanha e a poltica
desta orientou, em grande medida, o rumo tomado pela PAC, de seus
primeiros passos at a chamada Reforma MacSharry, ao final da
Rodada Uruguai do GATT. Resumidamente, a equao da PAC
precisava conciliar os seguintes elementos principais:
a) os interesses exportadores da agricultura da Frana: aps
anos de subsdios produo, de sustentao de preos e de incentivos
37
exportao, a Frana do final da dcada de 1950 precisava lidar com

estoques crescentes, sobretudo de trigo e produtos lcteos, em volumes
superiores ao consumo de um ano; a sada era a exportao, mas os
preos praticados eram muito superiores aos do mercado internacional
e as vendas precisavam ser fortemente subsidiadas; em um mercado
nico, com preferncia tarifria e proteo comum, as oportunidades de
exportao estariam asseguradas no comrcio intra-zona e favorecidas
por subsdios exportao; para atingir este objetivo a Frana estava
disposta a fazer concesses importantes na rea de produtos industriais,
de especial interesse para a Alemanha, mercado que aparentava ser um
destino mais provvel para as exportaes francesas;
b) os interesses exportadores dos Pases Baixos: diferentemente
da Frana, os holandeses praticavam preos bem mais prximos do
mercado mundial e, para o setor de lcteos e carne, j dispunham de
boa parte do mercado alemo; um sistema de preos que desse maior
competitividade Frana no interessava aos holandeses, mas estes
acreditavam poder beneficiar-se de um sistema de preferncias que
lhes permitisse conquistar mercados antes ocupados pela Dinamarca e
pelos Estados Unidos, por exemplo;
c) as dificuldades da Alemanha, onde os preos, sobretudo
dos cereais, eram muito elevados e os mecanismos de proteo
baseavam-se em uma previso anual de produo e consumo para
estabelecer o preo do mercado interno e o volume das quotas de
importao permitidas para o perodo; interessava, portanto, ao
Governo alemo que os preos comuns tivessem como referncia os
nveis que praticava internamente.
Dada a existncia de tanta disparidade, num primeiro momento,
os preos nacionais foram mantidos, assim como taxas mveis (os
chamados variable levies) aplicveis ao comrcio intra-zona, de forma
a evitar choques de preos, durante o perodo de transio para o
sistema de preos comuns. Assim, o trigo de uma rea de custo mais
38
baixo (Frana), quando exportado para uma rea de custo mais elevado
(Alemanha), pagaria uma taxa que compensaria a diferena de preos.
Quando a situao fosse inversa, o produto de maior custo poderia
beneficiar-se de subsdios. Esta era uma maneira de contornar o
problema, apontado pela Frana, das presses inflacionrias, que
certamente adviriam caso tivesse que alinhar seus preos aos da
Alemanha.
Os preos comuns eram administrados pela Comisso, por meio
da fixao de um preo-alvo e de um preo de interveno (equivalente
ao mnimo garantido aos produtores). Sempre que havia queda nos
preos normalmente praticados, a Comisso iniciava a compra do
produto ao preo de interveno, at que se chegasse novamente ao
preo-alvo. O financiamento dessas operaes era comum e, para
esse fim, criava-se o FEOGA (Fundo Europeu de Orientao e Garantia
Agrcola). Na ausncia de uma moeda nica, os preos administrados
sofriam influncia das flutuaes de taxas de cmbio e, para compensar
as distores dos preos na fronteira interna, a Comisso criou o
chamado green money, um intrincado sistema, que envolvia pagamentos
aos produtores e taxas aplicveis ao comrcio intra-zona e que vigorou
at a introduo da moeda comum europia, o Euro.
Claro que este sistema somente poderia funcionar se protegido
de importaes provenientes de pases extra-zona, sem o que os
preos-alvo no poderiam ser mantidos em nvel alto. Para esse fim,
seriam estabelecidos preos de referncia e variable levies, calculados
diariamente pela Comisso, de modo a anular em bases permanentes
qualquer flutuao dos preos no mercado internacional. A arrecadao
dos impostos na fronteira era utilizada para o financiamento das despesas
da PAC com controle de preos e subsdios exportao. AAlemanha
tentou inicialmente transplantar para o plano comunitrio seu sistema
de quotas de importao, mas este foi rejeitado pelos demais, que
consideravam que restries quantitativas exigiriam constante
negociao interna e administrao onerosa. Acrescente-se que, para
39
os formuladores da poca, o financiamento da PAC devia aproveitarse da posio europia de importadora daqueles produtos agrcolas
que no produzia, ou que no o fazia em quantidade suficiente, para
financiar, com os impostos coletados na fronteira, os programas de
apoio produo e exportao.
O sistema se completava pela possibilidade de subsidiar
exportaes para terceiros mercados, por meio de pagamentos que
compensassem a diferena entre o preo praticado no mercado interno
e o preo mundial.
Por influncia sobretudo da Alemanha, foram criados ainda
sistemas de quotas de produo para itens considerados particularmente
sensveis. O principal exemplo foi o do setor de acar, em relao ao
qual a Alemanha transferiu para a escala comunitria seu sistema de
organizao de mercado. O caso do acar tornou-se emblemtico,
na medida em que a ele se aplicaram todas as medidas possveis: ajuda
interna e quotas produo, subsdio exportao e proteo tarifria,
como ser examinado mais adiante.
Essas propostas foram aceitas em 1961 e orientaram as polticas
comuns para os setores de cereais, ovos, frutas, legumes e hortalias,
vinhos e carne de porco. O primeiro movimento em direo de uma
poltica de preos comuns (internos e na fronteira) envolveu o setor de
cereais, em vista da influncia destes sobre outros setores da economia.
O teste foi particularmente importante, na medida em que confrontou a
posio da Frana, que no queria efeitos inflacionrios em seu
mercado, e da Alemanha, que no podia contrariar os interesses de
seus agricultores. O compromisso foi finalmente alcanado, com preos
mais altos do que os praticados na Frana, e abriu o caminho tomado
por outros produtos e setores, para os quais foram fixados preos
superiores mdia anteriormente praticada pelos seis isoladamente.
Embora o Artigo XXIV do GATT estipulasse que a proteo de uma
unio aduaneira no poderia ser superior mdia das praticadas
isoladamente pelos membros, o sistema comunitrio no foi alvo de
40
maior questionamento na esfera internacional. O fato de os EUA

estarem, desde 1955, valendo-se de um waiver 14 de suas obrigaes
em matria agrcola, contribuiu em grande medida para essa aceitao,
mas outros pases julgavam igualmente ter boas razes para no interferir
em um processo de integrao que se anunciava capaz de estabilizar a
economia europia e favorecer aes futuras em prol da expanso do
comrcio para produtos industriais. Este era o caso, por exemplo, do
Reino Unido e outros pases europeus que, defensores da liberdade
de escolha das polticas nacionais, envolveram-se apenas com a
formao de uma rea de livre comrcio, a EFTA.
As medidas de ajustamento estrutural e seu financiamento
permaneceram sob a tutela dos Governos nacionais, em funo de
suas necessidades especficas de modernizao, de incremento de
produtividade, de redirecionamento da produo e de comercializao.
Todo o esforo comunitrio foi concentrado na poltica de preos e
comrcio administrados que, num primeiro momento, mostrou
resultados benficos para o comrcio entre os pases do bloco, em
detrimento dos fornecedores externos (especialmente a Dinamarca e
os Estados Unidos). A Frana pde aumentar sua exportao de gros
e os Pases Baixos conquistaram ainda mais mercados para suas
exportaes de produtos lcteos e de carne, beneficiando-se da alta
produtividade de sua agricultura. AAlemanha, por sua vez, pde manter
internamente o nvel de preos que lhe permitia cumprir seus
compromissos de manuteno da renda rural, embora seus gastos com
a poltica agrcola fossem os maiores da Europa. Preos altos
estimulavam a produo, geravam estoques crescentes e foravam o
aumento no volume de subsdios exportao, mas estas conseqncias
no pareciam razo suficiente para uma mudana na poltica alem, na
medida em que mantinham a estabilidade no campo e eram
14
Os EUA, desde o incio, beneficiaram-se de um waiver de suas obrigaes do Artigo

XI do GATT (No-aplicao de Restries Quantitativas), como condio para assinar
o acordo, com vistas a grand-fathering sua lei agrcola.
41
compensadas pelo aumento das exportaes de manufaturas no

comrcio intra-comunitrio.
O sucesso aparente dos mecanismos implementados fez com
que fossem esquecidas propostas de polticas alternativas, que
comeavam a ganhar terreno na Frana, tais como a de incentivo
produo de carnes, em substituio de culturas arveis e de acar
de beterraba. O regime de sustentao de preos para cereais sempre
foi beneficiado por maior volume de recursos do que os destinados
aos setores de frutas, legumes e hortalias, bem como o de vinhos. A
diferena refletia no apenas o maior poder de influncia dos produtores
desses bens sobre suas federaes e sobre seus governos, como
tambm o fato de que, sendo culturas de grandes fazendas, o efeito
das medidas de apoio sobre a renda rural era maior, sobretudo quando
resultavam paralelamente em aumento de produtividade.
A CEE dos Seis enveredou, assim, pelo caminho que lhe parecia
poltica e economicamente vivel para sua agricultura. Apesar de ter
partido do princpio de que a integrao regional serviria de base para
fortalecer o setor agrcola e permitir sua futura insero no mercado
mundial, a CEE cedeu inteiramente s presses de suas associaes
de produtores e estabeleceu um sistema baseado no conjunto de
fragilidades de cada um. Ao invs de utilizar a concorrncia intra-zona
para melhorar a competitividade, tornou comunitrias as dependncias
individuais. Assim como disse Henrik Zobbe, em um estudo sobre as
origens da PAC 15 , ao final da dcada de 1960, os preos
institucionalmente arbitrados eram sempre superiores aos do mercado
mundial, com diferenas que podiam variar entre 100% (trigo, carne
bovina e sementes oleaginosas) e 300% (caso do acar e da manteiga).
Mesmo os produtos com maior competitividade, como arroz, carne
de frango, azeite e outros, tinham preos 20, 30 ou 60% superiores
15
Zobbe, Henrik. The Economic and Historical Foundation of the Common Agricultural
Policy in Europe, circulado na Quarta Conferncia da European Historical Economics
Society, Oxford, 2001.
42
aos praticados externamente. Os preos altos resultaram de um

compromisso assimtrico, pelo qual as fazendas menores e pouco
eficientes determinavam o nvel de proteo para o conjunto da
produo comunitria. Zobbe conclui que a Histria bem demonstra o
erro das decises tomadas, na medida em que os produtos que se
beneficiaram, no incio, dos mais altos nveis de proteo (acar e
manteiga) so, at hoje, os itens mais sensveis da agenda agrcola.
A PAC tornou-se, portanto, um complexo mecanismo de
interveno centralmente administrado, capaz de encapsular a agricultura
europia em um sistema que se revelaria, como se ver a seguir, incapaz
de conduzir uma Comunidade em contnua expanso insero
competitiva no comrcio internacional de produtos agrcolas.
1.2 - Principais mecanismos e evoluo at a Rodada
Tquio do GATT
As diferentes polticas nacionais para o setor agrcola no
pareciam favorecer a construo de uma estratgia comum para a
Europa dos Seis. Uma Agricultura com poucas condies de insero
no mercado internacional e em atraso com relao aos demais setores
das economias nacionais, as grandes diferenas entre os Seis e
mercados internos extremamente protegidos - orientados sobretudo
para as necessidades de consumo domstico - eram fatores que
militavam contra a integrao. No entanto, foi tomada a deciso na
reunio de Messina, na redao do Tratado de Roma e, posteriormente,
na Conferncia de Stresa, de reunir em uma poltica comum as medidas
adotadas em esfera nacional, mesmo contrariando a lgica puramente
econmica, de maneira a atender os interesses das influentes associaes
de produtores rurais.
Os mecanismos de base da PAC implementada em 1962 eram
o resultado da mistura de todos os problemas e solues nacionais
ento identificados. O Artigo 38 do Tratado de Roma determina que o
43
mercado comum se aplica agricultura e ao comrcio de produtos

agrcolas, a compreendidos os produtos de origem vegetal, animal e
da pesca, assim como os produtos resultantes de sua primeira
transformao. Pela cartilha comunitria, o princpio da incluso da
agricultura no mercado comum implicaria, primeiramente, a fuso dos
mercados dos Estados-membros em um mercado interno nico, dentro
do qual seria assegurada a livre circulao de mercadorias, assim como
uma proteo uniforme na fronteira contra os produtos originrios de
terceiros pases. Paralelamente, seria preciso estabelecer um regime
que assegurasse que a concorrncia no seria distorcida. Desde o incio,
porm, em caso de conflito entre esses dois objetivos, as regras relativas
unidade dos mercados prevaleciam sobre as de defesa da concorrncia
e caberia ao Conselho de Ministros definir, sempre que necessrio, em
que medida as regras de concorrncia seriam aplicveis Agricultura.
Assim, o Conselho podia limitar o livre jogo da concorrncia se isso
fosse julgado necessrio implementao da poltica agrcola comum.
Para os autores do Tratado, a PAC tinha objetivos econmicos,
sociais e polticos. No plano econmico, buscava-se (i) estabilizar os
mercados, ou seja, evitar os efeitos de grandes oscilaes de produo
e de preos, tanto no mercado interno quanto na fronteira, e (ii) aumentar
a produtividade da agricultura pelo estmulo ao progresso tcnico, ao
emprego timo dos fatores de produo, e adaptao e orientao
da produo em funo das demandas do mercado. Os objetivos
sociais visavam aos agricultores (assegurar um nvel de vida semelhante
aos dos demais setores da economia, pela equiparao da renda rural
industrial) e aos consumidores (buscar preos razoveis, o que no
significava necessariamente os preos mais baixos). Politicamente, a
PAC se justificava pela necessidade de garantir a segurana alimentar,
por meio de uma reduo da dependncia de fontes fornecedoras
externas. Na administrao do dia-a-dia da PAC, cabia novamente ao
Conselho decidir qual desses objetivos teria a primazia, nos casos em
que se mostrasse necessrio conciliar interesses conflitantes.
44
O primeiro pilar da PAC

Desde o incio, os idealizadores da PAC tinham em mente a
necessidade de assegurar objetivos de curto e mdio prazos (a
estabilizao da produo, dos mercados e dos preos) e de longo
prazo (ajustamentos estruturais e desenvolvimento rural). Dois
conjuntos de medidas destinados a realizar esses objetivos foram
delineados e at hoje constituem os dois pilares da PAC: o primeiro,
que compreendia as medidas de preo e as ajudas diretas aos
produtores e o segundo, que previa medidas de desenvolvimento
rural e proteo do meio-ambiente. Os diversos interesses em jogo
nos seis membros iniciais, porm, tornaram difcil a conciliao das
polticas nacionais relacionadas ao segundo pilar em um conjunto
aceitvel de regras e incentivos comuns. Acrescente-se que as
medidas do primeiro pilar mostravam-se indispensveis ao
estabelecimento de um mercado comum para produtos agrcolas e o
oramento comum era, quase sempre, insuficiente para cobrir todas
as necessidades dos seis em matria de sustentao de preos e de
ajudas diretas. A preferncia nos anos 1960 recaiu, sem surpresa
portanto, sobre a concentrao dos esforos no primeiro pilar, em
termos de unificao de recursos e de polticas. As reformas
posteriores da PAC tentaram, de certo modo, alterar esse quadro,
mas os resultados, como se ver, ainda so relativamente modestos.
As medidas do primeiro pilar da PAC so de vrias naturezas
e, em funo de cada produto ou grupo de produtos, renem-se em
regimes especficos, as chamadas organizaes comuns de
mercado (OCM), que tm como objetivo submeter a produo e a
comercializao dos produtos em todos os Estados-membros a regras
comuns, estabelecidas pelas instituies da Comunidade. Existem hoje
cerca de trinta organizaes, cobrindo a quase totalidade dos produtos
agrcolas (excetuam-se apenas batata e lcool etlico). Os mercados
por elas criados no tm sempre o mesmo grau de integrao e os
45
regimes mais elaborados so aqueles que regulamentam as culturas

mais tradicionais da Europa mais rica (cereais, acar, leite e carne
bovina).
As OCM podem utilizar quatro tipos de instrumentos: as
medidas de sustentao de preos, os subsdios diretos produo
e transformao, os controles de produo e os critrios de
qualidade. A PAC original dava mais nfase ao sistema de preos e
de proteo na fronteira do que aos subsdios diretos aos produtores
mas, dependendo dos objetivos que se pretendia alcanar e das
dificuldades de cada setor, diversas medidas de cada tipo podiam ser
aplicadas simultaneamente. O sistema de sustentao de preos, at
as reformas introduzidas a partir dos anos 1970, constituram o
mecanismo central de administrao da PAC.
O sistema de sustentao de preos baseava-se na fixao
de preos comuns, na proteo contra importaes e em mecanismos
de interveno sobre o mercado interno. A cada ano, o Conselho,
aps ouvir o Parlamento Europeu, fixava os preos que deveriam
vigorar para todo o mercado comum durante a comercializao da
safra, com base em proposta elaborada pela Comisso. O sistema era
bastante complexo, na medida em que a Comisso precisava monitorar
as tendncias de preos praticados nos diversos pases da zona de
integrao e nos mercados internacionais, com vistas a estabelecer
trs tipos de preos de administrao do sistema.
O primeiro preo calculado pela Comisso seria o chamado
target price, um preo-guia, indicativo ou de orientao. um ndice
poltico, que poderia ser definido como o nvel de preo que as
autoridades comunitrias consideram justo para as trocas comerciais
no interior do mercado comum. Este conceito de preo-alvo estaria
ligado aos objetivos de garantir, ao mesmo tempo, a sustentao da
renda rural e a manuteno de preos razoveis para o consumidor.
No deveria ser um preo fixado de maneira arbitrria, na medida em
que um objetivo serviria para, de alguma forma, neutralizar o outro.
46
Na prtica, porm, desde o incio a preocupao dos Governos com

o aumento da renda rural prevaleceu sobre o interesse dos consumidores
(que, alis, pouco se manifestavam) e as autoridades comunitrias foram
sistematicamente levadas a fixar os preos agrcolas em nveis bem
mais elevados do que os dos mercados mundiais.
O segundo preo era o threshold price, ou preo mnimo
importao. Era regularmente estabelecido pelo Conselho, em nvel
ligeiramente superior ao do intervention price, de forma a preservar
a margem de preferncia dos fornecedores intra-zona. Sempre que
o produto importado chegava fronteira a um preo inferior ao
arbitrado, a diferena era cobrada sob a forma de taxa varivel
(variable levies). O sistema tinha a dupla vantagem de impedir a
concorrncia dos produtos importados, pelo aumento forado dos
preos de importao, e de recolher fundos para financiar os
mecanismos de garantia.
Finalmente, o terceiro preo fixado pelas autoridades
comunitrias era o intervention price, o preo de interveno.
Tambm estabelecido pelo Conselho, era ligeiramente inferior ao
target price e servia de referncia para disparar os mecanismos de
garantia criados ao amparo das OCM. Era o preo mnimo garantido
e se, em funo das condies do mercado, os preos caam abaixo
do preo garantido, um rgo de interveno, mandatado pelos
Estados-membros, passava a comprar e estocar os produtos ou pagar
pela estocagem. Os produtos comprados pelo mecanismo de garantia
podiam ser destrudos, doados ou vendidos, no mercado interno ou
externo.
Os mecanismos de garantia eram a base de sustentao do
sistema de preos e, de acordo com a sensibilidade do setor a que se
destinavam, podiam oferecer garantias mximas, mdias ou mnimas.
Garantia mxima era oferecida a certas categorias de produtos ditos
nobres: cereais, arroz, produtos lcteos, acar e carne bovina. Para
estes, a interveno era automtica, aplicava-se to logo as condies
47
do mercado justificassem sua adoo e no necessitava de uma deciso

expressa do Conselho. Podia ser adotada a qualquer poca do ano e
no estava sujeita a limites pr-estabelecidos, ou seja, todas as
quantidades propostas pelos produtores deveriam ser compradas pelo
mecanismo. Havia total garantia, portanto, de que o preo no cairia
abaixo do nvel de interveno, independentemente das variaes de
oferta e demanda ou de flutuaes dos preos dos mercados
internacionais.
Os organismos de interveno estocavam os produtos para
utilizao em momento que fosse julgado mais oportuno. Como a
estocagem onerosa, caso o mercado demorasse a se recuperar,
poder-se-ia decidir pela destruio pura e simples de parte do estoque,
pelo seu fornecimento a indstrias de transformao, pela exportao
ou pela doao no mbito de projetos de ajuda alimentar. Como
qualquer deciso, exceto a destruio, poderia ter efeitos sobre os
produtores e exportadores europeus - e sobre o mercado internacional,
deprimindo preos e aumentando a necessidade de intervir - as
autoridades comunitrias encontravam sempre grandes dificuldades para
desfazer-se dos estoques, sobretudo quando estes registravam
crescimento constante em safras consecutivas.
As garantias mdias eram fornecidas a produtos menos
nobres vinhos, frutas e legumes, produtos da pesca para os quais
no h obrigatoriedade de compra. Dependendo das circunstncias, o
organismo de interveno podia decidir, caso a caso, pela necessidade
de comprar parte da produo, como forma de evitar queda significativa
dos preos. O preo pago no era necessariamente o de interveno,
mas ainda prximo do preo indicativo. Em situaes menos drsticas,
a sustentao de preos se daria por meio da ajuda estocagem privada
ou s operaes de estocagem financiadas por organizaes de
produtores.
Finalmente, as garantias mnimas eram concedidas a setores
pouco estruturados (plantas vivas, flores, ovos e aves vivas, produtos
48
transformados base de frutas e legumes, etc), nos quais, por razes

de ordem econmica, julgava-se que o livre jogo da oferta e da
demanda poderia assegurar a regularidade do mercado. Para estes
no havia preos comuns nem medidas de sustentao de preos e,
em caso de necessidade, a proteo se daria sob a forma de ajuda
direta produo.
Para viabilizar o mecanismo de sustentao de preos, a
Comunidade dos Seis criou um sistema comum de proteo contra
importaes de produtos agrcolas. As barreiras podiam tomar a forma
de licenas, tarifas e impostos variveis (variable levies) importao.
Tais medidas eram o corolrio da poltica de preos e visavam a evitar
que os preos estabelecidos internamente fossem afetados pelas
flutuaes no mercado mundial. Para os setores que se beneficiavam
do sistema de garantias mximas, a proteo na fronteira se fazia por
meio dos variable levies, que consistiam no pagamento de um direito
que equivalia diferena entre o preo do produto importado e o
preo estipulado como mnimo para importao (threshold price). Para
evitar qualquer possibilidade de oscilao, a Comisso calculava os
valores dos variable levies diariamente, para o caso dos cereais, e a
cada semana, para arroz e acar.
Nos outros setores, a proteo contra a importao era
normalmente efetuada via tarifas. Contudo, se o preo do produto
importado tornava-se inferior ao limite estabelecido como preo de
referncia, a Comisso adicionava o variable levy correspondente.
Tendo estabelecido um sistema baseado na interveno sobre os preos,
a Comunidade limitou a proteo na fronteira a tarifas elevadas e
variable levies e no eram permitidas outras taxas que pudessem ter
um efeito equivalente ao das tarifas (fixas ou variveis) nem restries
quantitativas.
Finalmente, a legislao comunitria previa a possibilidade de
imposio de medidas de salvaguarda para conter situaes inesperadas
de desorganizao do mercado interno causadas por importaes. A
49
salvaguarda poderia tomar a forma de aumento das tarifas, restries

quantitativas ou a suspenso pura e simples das importaes por um
perodo determinado. Competia Comisso fixar, por sua livre iniciativa
ou a pedido de um estado-membro, a salvaguarda que julgasse
apropriada.
A Comunidade reservava-se ainda o direito de proibir a
importao de insumos sob regime de drawback ou a exportao
temporria de insumos para posterior importao do produto acabado,
sempre que assim julgasse apropriado.
Alm do sistema de preos, a Comunidade construiu, ao longo
dos anos, um sofisticado programa de subsdios produo,
transformao e comercializao de produtos agrcolas. Os
pagamentos diretos ao produtor deveriam servir de substituto para o
sistema de sustentao de preos e seriam utilizados nos casos em que
se julgasse inconveniente a elevao dos preos de um dado produto.
Seu objetivo seria, portanto, o de aumentar a renda dos produtores
sem provocar alta nos preos para os consumidores. Contudo, algumas
OCM que garantiam preos sustentados previam igualmente subsdios
produo como mecanismo suplementar.
Subsdios eram igualmente concedidos a certas categorias de
compradores (indstrias de transformao ou comerciantes) que no
seriam competitivos se comprassem insumos agrcolas ao preo de
garantia. Essas medidas objetivavam, portanto, assegurar uma margem
de lucro razovel para os operadores que compravam a produo, e
assumiam principalmente a forma de restituies exportao e de
ajuda transformao de produtos agrcolas.
Partindo da constatao de que os preos comunitrios eram
superiores aos preos mundiais, as restituies exportao
procuravam viabilizar a colocao dos produtos agrcolas europeus
nos mercados externos e representavam a diferena entre o preo
comunitrio e o preo praticado nos mercados aos quais se destinavam.
Os objetivos seriam a exportao de excedentes (caso freqente dos
50
cereais e de produtos lcteos) ou a manuteno de correntes de

comrcio vantajosas com certos pases (caso do acar com as excolnias da frica, Caribe e regio do Pacfico - ACP, por exemplo).
Os subsdios exportao no eram obrigatrios ou
automticos. No incio, sua criao no visava a uma proteo
sistemtica do mercado europeu, e era considerado elemento adicional
de poltica econmica. Na prtica, porm, poucos eram os setores
no beneficiados por algum tipo de restituio exportao, mesmo
se, de acordo com a destinao, os montantes concedidos a ttulo de
subsdio exportao pudessem variar bastante.
Todos esses mecanismos da PAC eram administrados por
intermdio do Fundo Europeu de Orientao e de Garantia Agrcola
(FEOGA), responsvel pelo financiamento das OCM. Uma de suas
principais fontes de recurso eram as receitas de importao (tarifas e
variable levies), as quais eram utilizadas, sobretudo, para financiar os
mecanismos de garantia de preos e os subsdios exportao,
despesas que absorviam a maior parte dos recursos comunitrios para
a agricultura. O FEOGA era, assim, a traduo do princpio da
solidariedade financeira da PAC, na medida em que os maiores
importadores (em especial na Alemanha) financiavam em grande medida
os produtores e exportadores de outros Estados-membros (em especial
os da Frana, grande exportadora, mas a preos pouco competitivos).
O FEOGA contava ainda com recursos oramentrios em montantes
que representavam mais da metade dos gastos comunitrios.
A parte relativa orientao do FEOGA destinava-se ao
financiamento do desenvolvimento rural, de ajustamento estrutural e
de ajuda a regies menos desenvolvidas, programas que passaram a
ocupar maior espao somente a partir dos anos 1990.
A administrao do Fundo atribuio do Conselho de
Ministros de Agricultura que estabelece o funcionamento geral da PAC,
em consulta com a Comisso. Embora a Comisso seja o rgo
executivo responsvel pela implementao da poltica agrcola, aos
51
Estados-membros compete realizar os pagamentos definidos pelas

instituies comunitrias.
Nos anos 1960, o financiamento da PAC revestia-se de
importncia fundamental, em especial para a Frana, que via com
preocupao a possibilidade de mudanas na redistribuio dos
recursos do FEOGA ou no modo de operao do mercado agrcola
comum. Sem menosprezar os argumentos de ordem poltica ou
estratgica, a consolidao da PAC pode ser vista como um dos
principais fatores para os dois vetos franceses acesso do Reino
Unido CEE nos anos 1960 e para a chamada crise da chaise vide16,
provocada por De Gaulle, em 1965-1966, e que durou at a deciso
de se manter o direito de veto nas decises em matria agrcola.
O ento presidente da Comisso, Walter Hallstein, teria tentado
explorar o que pensava ser a vulnerabilidade da diplomacia francesa o financiamento permanente da PAC - para implantar, em troca, o
sistema de deciso por maioria qualificada para as questes relativas a
transporte, agricultura e poltica externa, previsto no Tratado de Roma.
A Frana gaullista buscava consolidar o financiamento da PAC, a fim
de evitar uma renegociao anual, mas no desejava aumentar o poder
da Comisso e do Parlamento Europeu. Pressionado, porm, pelas
primeiras eleies presidenciais da V Repblica, previstas para
dezembro de 1965, e para as quais seria necessrio assegurar os votos
dos agricultores, De Gaulle teria decidido condicionar seu apoio ao
fortalecimento das instituies europias ao aumento dos recursos da
PAC destinados Frana e maior estabilidade do sistema de
financiamento agrcola. Quando as negociaes no tomaram o rumo
desejado pelos franceses e estes consideraram que a Comisso tentava
extrair mandatos que nem mesmo a Alemanha parecia disposta a aceitar,
De Gaulle retirou seu representante permanente de Bruxelas e, durante
16
Ttica adotada por De Gaulle contra as tentativas da Comisso de alterar o processo

decisrio na CEE.
52
seis meses, impediu qualquer acordo sobre o processo decisrio dentro

da CEE. De acordo com Peyrefitte17, nas discusses internas de seu
Gabinete, De Gaulle dizia-se contrrio ao poder da Comisso de
elaborar propostas e transio para o sistema de maioria qualificada.
Seu objetivo seria o de demitir os Comissrios da poca, criar uma
nova Comisso (se possvel, at mesmo com outro nome) que no
dispusesse de um sistema de informaes, no acreditasse misses
diplomticas, no enviasse representantes junto a organismos
internacionais, no criticasse as polticas dos Estados-membros
publicamente, no divulgasse quaisquer propostas antes que estas fossem
submetidas ao Conselho e, sobretudo, que reconhecesse o direito de
qualquer estado-membro de vetar decises por voto majoritrio, em
casos julgados de interesse vital (o que seria livremente determinado
apenas pelo estado-membro em questo).
O impasse foi resolvido com a aceitao, em 1966, de um
documento sem formato legal, chamado Compromisso de
Luxemburgo, que reconhecia a falta de acordo entre os Seis a respeito
do processo decisrio na CEE. Mesmo que De Gaulle no tenha
conseguido tudo o que pretendia, o veto por razes de interesse vital
foi aceito para os casos em que o Tratado de Roma previra o voto por
maioria qualificada, o que havia sido, at ento, pelo menos no papel,
o caso da Agricultura. Alm da demisso de Hallstein, a Frana
conseguiu preservar um de seus principais objetivos, qual seja o
reconhecimento de que as decises sobre a PAC e sobre as negociaes
do GATT (ou de qualquer acordo de livre comrcio) no poderiam ser
tomadas por maioria qualificada e que a Comisso no tinha mandato
abrangente para formular propostas que pudessem ser constrangedoras
para os Estados-membros. Considerando, porm, que o prprio
Tratado de Roma estabelecia, como decises sujeitas a consenso, as
relativas a novas polticas, emendas ao Tratado, harmonizao de
17
Peyrefitte, Alain Ctait de Gaulle, Vol 2. Paris, Ed. Fayard, 1997.
53
regulamentos nacionais, polticas fiscais e sociais, novas fontes de

recursos oramentrios comuns e acordos de associao e de acesso
de novos membros, a vitria francesa foi, concretamente, pouco
expressiva. Teria, no entanto, deixado clara a importncia atribuda
pela Frana ao mercado comum e poltica agrcola, dos quais no
podia abrir mo, independentemente das estratgias dramticas
utilizadas para garantir a preservao de seus interesses. A Frana, em
nenhum momento, sequer ameaou deixar a CEE: no queria abrir
mo de sua soberania e de seu nacionalismo, mas no mais podia
renunciar aos recursos da PAC, s preferncias intra-zona, e tarifa
externa comum. Durante toda a crise da chaise vide, o encarregado
de negcios da Frana em Bruxelas boicotou reunies sobre novas
polticas ou sobre harmonizao, mas compareceu a todas em que a
PAC, o GATT ou a acesso de novos membros estiveram em jogo.
Embora o Compromisso de Luxemburgo seja freqentemente
relacionado s posies francesas, as reticncias nele retratadas quanto
ao voto majoritrio eram encontradas em outros Estados-membros. A
Alemanha e a Itlia tinham preocupaes quanto possibilidade de
uma reduo indesejada dos preos garantidos para produtos agrcolas
e os Pases Baixos temiam a aprovao de polticas de transporte que
comprometessem sua posio dentro da Europa dos Seis. Durante
mais dez anos, portanto, todos os membros permaneceram satisfeitos
com o modo de funcionamento da Comunidade a partir do
Compromisso de Luxemburgo.
As primeiras rodadas de negociao do GATT
Por mais restrito e informal que pudesse parecer, esse acordo
de desacordo foi suficiente para costurar as posies adotadas pela
CEE na Rodada Kennedy do GATT. A questo agrcola sempre foi a
maior fonte de conflito entre as partes-contratantes do GATT, divididas
em dois grupos distintos: os pases exportadores de produtos agrcolas
54
de culturas extensivas (EUA, Canad, Austrlia, Brasil e outros) e os

pases europeus, que tinham uma agricultura economicamente deficitria
mas politicamente slida. Para o primeiro grupo, a liberalizao do
comrcio agrcola era importante e o setor deveria ser incorporado ao
conjunto de regras do comrcio internacional. Para os europeus, porm,
a liberalizao inviabilizaria o mecanismo de sustentao de preos e
das preferncias europias, nica forma de impedir que os pases mais
competitivos dominassem o mercado europeu e prejudicassem qualquer
futura pretenso de auto-suficincia em matria de produtos primrios.
Desde o incio, portanto, a Europa continental defendeu tratamento
especial para os produtos agrcolas que, por razes econmicas, sociais,
polticas, culturais, estratgicas, de segurana alimentar, de proteo
ao meio ambiente, ou qualquer outra retrica que pudesse ser til, no
deveriam ser considerados como meras mercadorias e sim como bens
necessrios sobrevivncia humana.
As primeiras rodadas do GATT (Genebra-1947, Annecy-1949,
Torquay-1951 e Genebra-1956) restringiram-se negociao de
redues tarifrias com base em procedimentos de pedidos e ofertas,
produto-a-produto, com concesses negociadas bilateralmente e, por
fora da clusula de nao-mais-favorecida, multilateralizadas. Como
o interesse maior dos principais participantes estava na liberalizao
do comrcio de produtos industriais e a proteo do setor agrcola
encontrava defensores dos dois lados do Atlntico, as primeiras rodadas
trouxeram pouco ou nenhum resultado para a Agricultura (exceto
algumas concesses especficas para produtos no-processados de
interesse de pases em desenvolvimento, mediante alguma
reciprocidade).
A Rodada Dillon (Genebra-1960-1961), foi a primeira da qual
os membros da CEE participaram de forma coordenada, como parte
de uma entidade nica, mas a Comisso no falava em nome deles. A
criao da PAC acelerou as negociaes ao amparo do Artigo XXIV6, em paralelo com a Rodada. Como resultado, a CEE comprometeu-
55
se, a ttulo de compensao pelas elevaes tarifrias decorrentes da

PAC, a reduzir a tarifas para frutas, legumes e hortalias e ofereceu
consolidar a zero as tarifas para certos produtos agrcolas: algodo e
oleaginosas, especialmente soja. Dependendo da tese que se pretende
privilegiar, pode-se dizer que estes produtos foram, em conseqncia
da negociao, excludos dos mecanismos de sustentao de preos,
ou que as concesses foram feitas para estes produtos exatamente
porque a CEE no pretendia sujeit-los a controle de preos. Esta
ltima interpretao resultaria do entendimento de que, desde o incio,
a CEE participou de negociaes internacionais com base em limites
determinados previamente, em funo de seu processo de integrao
j definido.
Coincidindo com o estabelecimento das principais OCM
(cereais, lcteos, carne) e com a implementao da PAC, a Rodada
Kennedy foi lanada em 1963, por iniciativa dos Estados Unidos,
embora a Rodada Dillon tivesse sido concluda menos de dois anos
antes. Para os EUA, o sistema de variable levies da CEE comeava
a tornar-se prejudicial aos interesses de alguns de seus setores agrcolas
exportadores e estes passaram a defender a incluso da Agricultura
nas negociaes tarifrias.
Outro elemento decisivo para o lanamento da Rodada Kennedy
foi a intensificao das negociaes para a acesso CEE de Reino
Unido, Noruega, Dinamarca e Irlanda. Para responder s crescentes
preocupaes com o fortalecimento e a expanso futura do mercado
comum europeu, o Departamento de Estado e a Casa Branca,
submeteram ao Congresso o Trade Expansion Act TEA, de 1962,
que dava ao Presidente autoridade para lanar uma rodada bem mais
abrangente e mais ambiciosa, com o objetivo de estabelecer um
programa de liberalizao comercial. Este teria por objetivo reduzir
as desvantagens que os exportadores norteamericanos passariam a
enfrentar no mercado comunitrio e abrir possibilidades para que os
problemas de balano de pagamentos, que os EUA enfrentavam na
56
poca, fossem reduzidos com as exportaes para o mercado europeu

em expanso.
Inicialmente, a ambio dos objetivos norteamericanos levou
introduo de uma clusula chamada dominant supplier, que permitia
ao Presidente dos EUA negociar a eliminao de tarifas para os setores
em que a CEE e os EUA, em conjunto, fossem responsveis por 80%
ou mais da produo mundial. Caso vingasse a negociao de acesso
dos quatro pases candidatos, um grande nmero de setores poderia
ser objeto de propostas norteamericanas de liberalizao, o que
desagradava particularmente Frana. Esta teria sido, inclusive, uma
das razes para o veto francs acesso do Reino Unido, em 1963.
Sem o Reino Unido, apenas poucos setores, menos significativos,
enquadravam-se na dominant supplier clause, o que teria igualmente
contribudo para diminuir a importncia dos resultados da Rodada
Kennedy.
Pela primeira vez, os grandes concordaram com a negociao
de cortes lineares de tarifas (across-the-board tariff reductions),
sugesto que havia sido feita, sem sucesso, pela CEE na Rodada Dillon.
A proposta inicial era a reduo das tarifas em 50%, seguida de
negociao de excees a esta regra, e foi um passo importante para
viabilizar a continuidade das negociaes tarifrias do GATT, uma vez
que o procedimento bilateral de pedidos e ofertas tornava-se invivel,
dado o nmero cada vez maior de produtos e de pases participantes.
A posio da Europa dos Seis a respeito das negociaes
novamente refletiu as contradies dos interesses da Frana e da
Alemanha. A esta ltima interessava acesso para seus produtos
industriais em terceiros mercados e importar certos produtos agrcolas
(que no produzia) a preos mais baixos, no mercado comum ou fora.
A proteo, porm, precisava ser mantida para os seus produtores
agrcolas. A Frana, que ainda no obtivera a consolidao do
financiamento da PAC, no aceitava a abertura do mercado de produtos
agrcolas e utilizava seu poder de veto sobre possveis concesses para
57
produtos industriais para evitar qualquer traio por parte da

Alemanha na rea agrcola.
As tarifas aplicadas pelos EUA eram, para vrios setores
(qumicos, por exemplo), bem mais elevadas do que a mdia europia
e a dos demais setores nos EUA. A reduo linear de 50% teria,
portanto, efeitos menos importantes sobre a proteo outorgada a esses
setores, razo pela qual, por iniciativa da Alemanha, a Comisso passou
a defender o argumento da reduo das disparidades: o corte linear
deveria prever ajustes para assegurar redues mais do que
proporcionais para os setores industriais excessivamente protegidos
pelos EUA.
A Europa dos Seis dispunha, assim, de peso econmico para
influenciar o desenvolvimento das negociaes. Com a crise da chaise
vide, a Rodada foi paralisada pela ausncia da Comunidade durante
os seis meses de impasse. Mesmo que, pelo compromisso de
Luxemburgo, no tenha havido alterao formal das instituies
comunitrias, o mandato negociador da Comisso era ditado pelo
Conselho de Ministros e policiado de perto pelos Estados-membros,
o que dava a Bruxelas pouca margem de manobra para fazer as
necessrias concesses.18 A combinao das posies individuais com
as da Comisso foi particularmente bem sucedida para a Europa dos
Seis, na medida em que a Comisso dispunha de maior poder de
presso sobre os EUA do que cada um de seus membros
individualmente, sem que os Estados-membros perdessem o poder de
veto sobre estratgias comuns elaboradas pela Comisso.
Contrariamente, os pases da EFTA foram prejudicados pela
impossibilidade de atuarem em conjunto e viram seu poder de barganha
18
Relatos da poca do conta de que os negociadores comunitrios participavam das

reunies acompanhados de diplomatas dos seis Estados-membros at as etapas finais
da negociao, quando passaram a ocorrer reunies decisivas, restritas a um pequeno
grupo de pases, das quais os representantes dos Estados-membros da CEE foram
excludos.
58
tornar-se insignificante, o que explica a iniciativa do Reino Unido, da

Irlanda e da Dinamarca (seguida pouco depois pela Noruega, mas
sem sucesso), de reapresentar suas candidaturas de acesso CEE,
antes mesmo do final da Rodada.
Apesar dos resultados significativos obtidos para muitos setores
industriais, de especial interesse para os principais parceiros, a
liberalizao do comrcio agrcola foi novamente marginal. A CEE
aceitou reduzir a zero as tarifas para mandioca e outros substitutos de
cereais e, fora do quadro legal do GATT, foi concluda a Conveno
Internacional do Trigo.
A Rodada Tquio
A Rodada Tquio foi lanada numa conjuntura pouco
promissora. A crise do petrleo, a recesso e a inflao nos pases
industrializados, o aumento do desemprego e a reduo das taxas de
crescimento alimentaram, nos anos setenta, o recrudescimento do
protecionismo, com a proliferao de medidas de controle de demanda,
quotas, sobretaxas importao, direitos compensatrios e acordos
de restrio voluntria s exportaes. Paralelamente, dos dois lados
do Atlntico, multiplicavam-se os esquemas de subsidiao direta, de
iseno de impostos e de crditos exportao. Assim como ocorrera
nas rodadas anteriores, a ameaa de escalada de medidas e contramedidas comerciais estimulou, novamente nos EUA, a idia de
lanamento de uma nova rodada de negociaes, suficientemente
abrangente para frear as tendncias protecionistas, fortemente
disseminadas tambm no mundo em desenvolvimento, com muitos
pases enfrentando sria crise de balano de pagamentos. Desde a
assinatura do GATT, o comrcio mostrava-se o maior motor do
desenvolvimento. Enquanto, no perodo 1930-1948, a economia
mundial crescera em mdia 2% ao ano e o comrcio apenas 0,5% ao
ano, as seis primeiras rodadas do GATT contriburam para o
59
crescimento da economia em 5% ao ano em mdia e para um

incremento do comrcio em 7% ao ano, entre 1948 e 1973. O volume
do comrcio mundial multiplicou-se por seis no mesmo perodo.
Alm de promover a tradicional negociao de rebaixas
tarifrias, a Rodada Tquio tinha mandato abrangente para reforar as
disciplinas em torno da aplicao de medidas no-tarifrias, que
passavam a representar entraves cada vez mais importantes ao
comrcio. Foram criados grupos de negociao para temas tais como
valorao aduaneira, licenas de importao, medidas antidumping,
subsdios e medidas compensatrias, compras governamentais, barreiras
tcnicas e salvaguardas.
A Rodada Tquio buscava, ainda, atrair a participao mais
efetiva dos pases em desenvolvimento. Um dos principais objetivos
dos EUA era o de assegurar acesso a fontes fornecedoras de matriasprimas, a preos acessveis. Este objetivo precisava ser compatibilizado
com as aspiraes dos pases em desenvolvimento, os quais buscavam
a reduo da escalada tarifria, que tendia a congelar sua situao de
meros fornecedores de matrias-primas. Nas rodadas anteriores, a
participao dos pases em desenvolvimento havia sido pouco
expressiva, tanto em nmero de participantes, como na quantidade de
linhas tarifrias objeto de rebaixas. Por fora da clusula de naomais-favorecida, as rebaixas tarifrias promovidas pelos pases
desenvolvidos eram automaticamente estendidas aos pases em
desenvolvimento, mas estes tinham pouca ou nenhuma influncia sobre
o alcance das negociaes ou sobre as excees regra acordada
para os cortes tarifrios. Tais excees concentravam-se em produtos
ou setores considerados sensveis que, muitas vezes, eram aqueles
em que o fator trabalho era predominante e nos quais,
conseqentemente, os pases em desenvolvimento eram mais
competitivos. Considerando ainda que muitos pases em
desenvolvimento enfrentavam srias dificuldades de balano de
pagamentos, ou seguiam polticas de substituio de importaes,
60
poucos estavam dispostos a pagar concretamente pelos benefcios

que pudessem tirar das negociaes e procuravam apenas transformar
em resultados concretos os princpios de tratamento especial e
diferenciado, mencionados no Acordo Geral. Acrescente-se, ainda o
fato de que, com a multiplicao dos esquemas nacionais
implementados ao amparo do Sistema Geral de Preferncias, criado
pela II UNCTAD, em 1968, os pases em desenvolvimento receavam
que os benefcios que pudessem auferir das preferncias outorgadas a
seus produtos manufaturados e semi-manufaturados pudessem ser
anulados ou diminudos, caso os mesmos produtos fossem objeto de
redues tarifrias consolidadas no GATT. Todos esses fatores
combinados contribuam para que os setores de interesse para os pases
em desenvolvimento, dentre os quais muitos produtos agrcolas, fossem
objeto de concesses menores ou simplesmente excludos das
negociaes.
Quanto aos pases desenvolvidos, seus interesses eram
igualmente conflitantes. Os Estados Unidos, mais competitivos em suas
exportaes de produtos agrcolas, voltaram a questionar o sistema de
variable levies da Comunidade Europia, assim como seus programas
de restituio exportao. A ento Europa dos Nove, recm-acrescida
do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca, havia consolidado a PAC
no formato que lhe parecia o mais conveniente e no tinha inteno de
aceitar mudanas importantes, nem nas regras aplicveis a subsdios
nem nas barreiras ao acesso a seus mercados. Novamente, a posio
da Comunidade iria prevalecer e um acordo com os Estados Unidos
permitiu a concluso da Rodada com custos mdicos para a poltica
agrcola europia.
Segundo dados do Banco Mundial19, enquanto as concesses
feitas para produtos industriais atingiam um comrcio de US$ 112
19
World Bank. Staff Working Paper n. 372: The Tokyo Round: results and implications
for developing countries, Fevereiro-1980, www.worldbank.org.
61
bilhes, as redues para o setor agrcola envolviam apenas US$ 15

bilhes. Consideradas as mdias simples, as redues para as
manufaturas atingiram 39%, as matrias-primas industriais 32% e os
produtos agrcolas apenas 7%. A Comunidade fez algumas ofertas
especficas, para tabaco, Hilton beef (quota tarifria) e certos tipos de
queijo. Para produtos tropicais, que dispunham de um mandato
especfico na Rodada Tquio, pretextando contemplar prioritariamente
os interesses dos pases em desenvolvimento, a CEE fez concesses,
sobretudo ao amparo do SGP, implementadas antecipadamente (em
1977) e sem reciprocidade, para produtos dos setores agrcola e
industrial. Como resultado, foram reduzidas as barreiras para produtos
como caf, ch, especiarias, produtos de carne e cacau, mas para
produtos tais como acar, tabaco, pescado, frutas e mel as redues
foram bem inferiores mdia resultante da frmula tarifria acordada
para o conjunto da negociao tarifria. Especificamente para produtos
tropicais, a CEE, assim como os demais pases desenvolvidos, recusou
a proposta dos pases em desenvolvimento de eliminar as taxas internas
aplicveis a esses produtos, como forma de estimular seu consumo,
mas aceitou compromisso poltico de no aument-las.
Quanto s disciplinas em matria de subsdios e de aplicao
de medidas compensatrias, o cdigo que resultou da Rodada Tquio
foi considerado um passo importante para restringir a excessiva
liberdade, por um lado, na concesso de subsdios e, por outro, na
imposio de medidas compensatrias pelos pases que se sentiam
afetados. Uma vez que o GATT exclua o comrcio de produtos
primrios das disciplinas em matria de subsdios, a Europa recusou,
desde o incio a elaborao de um cdigo que restringisse sua liberdade
na aplicao das medidas ao amparo da PAC. Os Estados Unidos,
por sua vez, apoiavam-se na grandfather-clause para no aplicar testes
de dano na imposio de direitos compensatrios. O compromisso
acordado entre os dois principais parceiros permitiu a redao do
Cdigo que estabelecia, entre outros aspectos, a proibio de subsdios
62
exportao de produtos industriais e minerais (mesmo sem

comprovao de dano), disciplinas para a concesso de subsdios
produo desses produtos, obrigatoriedade de teste de dano para a
imposio de direitos compensatrios e um conjunto de regras e
procedimentos para as investigaes. Com relao aos produtos
agrcolas, porm, os progressos em matria de subsdios foram
insignificantes e permanecia vago o compromisso de que os subsdios
no seriam utilizados para assegurar more than an equitable share of
world trade exports (Artigo XVI do GATT).
Cabe ressaltar ainda outros resultados da Rodada que tiveram
impacto sobre as prticas europias em matria de comrcio agrcola,
dentre eles o Cdigo de Valorao Aduaneira, que disciplinou o uso
de preos de referncia e outras prticas arbitrrias, o Cdigo sobre
Licenciamento de Importaes, que dava maior transparncia ao
sistema, bem como o de Barreiras Tcnicas ao Comrcio, que
procurava reduzir, por meio de uma maior transparncia, o poder
discricionrio dos Governos em matria de regulamentao tcnica
aplicvel s importaes.
A CEE assinou ainda os acordos relativos a Produtos Lcteos
e a Carne Bovina, que se restringiram a criar um mecanismo de consulta
e de troca de informaes, sem representar obrigaes ou benefcios
adicionais.
As primeiras reformas
J no incio dos anos 1970, o balano inicial da PAC parecia
mostrar resultados amplamente favorveis. O crescimento da produo,
favorecido pelo progresso tcnico e cientfico e pela garantia de preos
remuneradores tornou-se uma realidade e conduziu a Europa autosuficincia alimentar. Mais do que isso, a Europa dos Seis tornara-se
exportadora de bom nmero de produtos agrcolas e seu comrcio
exterior expandira-se a altas taxas. (Tabelas 1 - 6) Os preos, embora
63
bem mais elevados do que os do mercado mundial, eram estveis,

graas combinao de todos os mecanismos da PAC, e a
modernizao da agricultura, igualmente financiada, dera origem a novas
atividades industriais, em especial na rea agroalimentar.
No entanto, as dificuldades futuras estavam sendo ocultadas
por esses sucessos. O sistema de OCM, que utilizava poltica de preos
e poltica comercial, no era capaz de resolver, de forma durvel e
satisfatria, os problemas da agricultura europia, e a PAC original
carecia fortemente de uma poltica estrutural e de desenvolvimento
sustentvel. Ao criar artificialmente um ambiente protegido da
concorrncia interna e externa, a PAC era um instrumento que apenas
financiava as disparidades existentes entre setores, regies e Estadosmembros, sem contudo ousar atacar as causas dos problemas de cada
um. Durante toda a dcada de 1960, a Comunidade pouco fez em
matria de poltica estrutural e limitou-se a utilizar a nfima parcela do
FEOGA destinada orientao para coordenar polticas nacionais e
financiar projetos individuais. A base da poltica comunitria de
modernizao das estruturas rurais no passava de uma transposio
de regulamentos franceses, do incio dos anos 1960, e seus efeitos
eram pouco significativos.
Em 1968, o ento Comissrio de Agricultura, o holands Sicco
Mansholt, havia submetido ao Conselho seu relatrio20 a respeito da
necessidade de promover alteraes na PAC. Apesar do crescimento
da produo e dos gastos comunitrios, o aumento do nvel de vida
dos agricultores no acompanhava o dos demais setores da economia,
o que indicava a necessidade de implementar uma poltica estrutural
capaz de aumentar a produtividade e a renda rural e reforar o apoio
20
Mansholt o autor de um memorando de 1968 sobre a reforma da PAC (documento

COM(68)1000), apelidado de Plano Mansholt, o qual sugeria a reduo do nmero de
pessoas empregadas na Agricultura e a promoo de fazendas maiores e de produo
mais extensiva. O Plano foi obviamente mal recebido, especialmente na Frana e na
Itlia, onde Mansholt foi chamado de assassino dos agricultores.
64
s regies menos favorecidas (em particular as chamadas reas

montanhosas). As presses dos setores agrcolas, porm, no
permitiram a implementao das idias defendidas por Mansholt. No
apenas no lhes convinha mudar a orientao da PAC, dela retirando
seu carter de poltica centrada na sustentao de preos, como no
lhes parecia razovel desviar recursos do primeiro pilar para o segundo,
de resultados menos quantificveis e, eventualmente, menos controlveis
a mdio e longo prazos.
Na prtica, no entanto, a PAC no se mostrava capaz de atingir
os objetivos de promover a eficincia e a equiparao da renda rural
dos demais setores. Embora os resultados fossem de difcil mensurao,
ficava clara a transferncia dos benefcios dos consumidores para os
produtores, sob a forma de altos preos para a produo domstica e
acesso limitado ou inexistente s importaes a preos mais baixos.
Alm disso, os consumidores igualmente transferiam recursos para os
agricultores por meio do pagamento de impostos, a taxas cada vez
mais altas, a fim de financiar os custos crescentes da PAC a cada ano.
Registre-se igualmente a transferncia de benefcios de um pas a outro,
uma vez que aqueles produtores e exportadores das commodities mais
fortemente subsidiadas recebiam da Comunidade mais do que
contribuam para o oramento comum. Contrariamente, os pases mais
dependentes das importaes de produtos agrcolas originrios de
terceiros pases contribuam mais do que recebiam. Alm disso, a PAC
aumentava a diaparidade entre os grandes e os pequenos produtores,
pois se baseava em grande medida na escala de produo: quanto
mais se produz, mais se pode pleitear em ajuda comunitria. No de
surpreender, portanto, a existncia de um vnculo direto entre o tamanho
das fazendas, a renda e a ajuda que recebem: em mdia, as fazendas
europias com as maiores reas so as que tm a maior margem de
lucro e so as que mais recebem ajuda da PAC.
Outro problema tornou-se, em pouco tempo, visvel: as
flutuaes das moedas no interior do mercado comum. Na ausncia
65
de uma moeda nica, os preos eram fixados em unidades comunitrias

(a chamada unidade de contas (UC), vigente at 1979, e posteriormente
substituda pelo ECU, aps a introduo do Sistema Monetrio
Europeu) e depois convertidos em moedas nacionais. Embora
preconizasse a harmonizao dos preos intra-zona, esse objetivo
pressupunha que as taxas de cmbio entre as diferentes moedas
permanecessem estveis e este foi o caso durante boa parte do tempo
at 1969. A partir de 1970, porm, as variaes do franco francs
com relao ao marco alemo estenderam-se s demais moedas, com
aumento dos preos agrcolas nos pases em que as moedas estavam
desvalorizadas, com rebaixa nos pases de moeda forte e com as
conseqentes repercusses sobre os montantes a ttulo de ajuda direta,
sobre as restituies exportao e sobre a arrecadao de direitos
aduaneiros.
Para garantir a continuidade do comrcio intra-zona, foi
necessrio implementar um complexo mecanismo corretor, os
montantes compensatrios monetrios (MCM), as chamadas Green
rates21. Nos pases em que a moeda era desvalorizada, os exportadores
deviam pagar uma taxa ao FEOGA e os importadores dele recebiam
uma ajuda (o que seria o MCM negativo). Ao contrrio, em pases de
moeda forte, os exportadores recebem uma ajuda do FEOGA e os
importadores pagam uma taxa (MCM positivo). Tratava-se, na prtica,
de um sistema de diferenciais de taxas de cmbio, aplicado a
importadores e exportadores de cada pas, dependendo da situao
cambial de cada estado-membro, com o objetivo de compensar os
produtores de acordo com as necessidades especficas criadas pelas
vrias moedas. Correspondia a um esquema de cobrana de tarifas
internas ou de subsdios importao, dependendo do pas, e que
visava a negar a necessidade de ajustar os preos de acordo com as
foras do mercado. Como as taxas de cmbio variavam diariamente,
21
Regulamento n. 129 do Conselho, de 23/10/62 (www.europa.eu.int).
66
uma enormidade de regras, disposies e excees precisavam ser

administradas pela Comisso e o monitoramento do comrcio e das
taxas de cmbio, assim como a negociao junto aos Estadosmembros, eram tarefas que custavam muito tempo e dinheiro s
autoridades comunitrias.
Com a chegada dos anos 1980, os problemas que j se
anunciavam na dcada de 1970 no cessam de se agravar:
excedentes de produo cada vez maiores e dificuldade crescente
de escoamento da produo, em vista do desequilbrio entre uma
oferta crescente e uma demanda estagnada e tambm da
concorrncia cada vez mais acirrada nos mercados internacionais.
Os estoques dos principais produtos agrcolas europeus (cereais,
leite e vinho) atingem nveis alarmantes, sem possibilidade de
colocao no mercado (Tabelas 1 a 6). Alm disso, se as despesas
do FEOGA com a sustentao dos preos e a manuteno de
estoques continuassem a crescer no mesmo ritmo, no mais
poderiam ser cobertas pelos recursos prprios da CEE. Entre 1980
e 1984, a parte garantia do FEOGA teve suas despesas
duplicadas, o que vai forar a Comisso a propor alguns reajustes
em matria de oramento e de controle de produo.
Confirmando uma tendncia iniciada em 1977 com o setor de
lcteos, a Comunidade reforou a poltica de congelamento e, para
certos casos, at mesmo alguma reduo dos preos garantidos, que
se fez acompanhar, para os setores mais dispendiosos, da imposio
de limites s garantias, implementados sob a forma de taxas ou sistemas
de co-responsabilidade dos produtores. Para o setor de lcteos, foi
aplicado, desde 1977, o sistema de co-financiamento, que se traduzia
no pagamento, pelos produtores, de uma taxa, que podia variar entre
0,5% e 3% do preo de interveno, incidente sobre toda a produo
comercializada ou todo o excedente oferecido compra pelo sistema
de interveno. A partir de julho de 1986, medida semelhante foi
implantada para cereais.
67
Em 1984, o setor de leite e produtos lcteos continuava

produzindo excedentes extremamente onerosos para o FEOGA e os
pases membros aceitaram introduzir um sistema de quotas de produo
para o setor (havia quotas para os produtores de leite como produto
final e como insumo para a indstria de derivados). Caso estas fossem
ultrapassadas, o produtor deveria pagar o chamado super-levy,
incidente sobre a produo extra-quota. O corte na produo era
estimulado por medidas que favoreciam a mudana de atividade ou a
suspenso temporria da produo, com direito a compensao.
Ainda em 1984, o Conselho Europeu reunido em Fontainebleau
adotou o princpio da disciplina oramentria, destinado sobretudo a
limitar as despesas da PAC, impedindo-as de aumentar mais
rapidamente do que os recursos prprios da CEE. A Comisso
promoveu um grande debate sobre as perspectivas da PAC, tendo em
mente no apenas os problemas j causados pelos dez membros da
poca (a Grcia aderira em 1981) como tambm as novas presses
sobre o oramento que certamente decorreriam da acesso de Portugal
e Espanha, j em processo adiantado de negociao. Da iniciativa da
Comisso, resultou o Livro Verde de 1985, que indicou quais
deveriam ser as prioridades da poltica agrcola: restabelecimento de
um maior equilbrio entre os setores excedentrios, diversificao da
produo e melhoria da qualidade, e a busca do equilbrio social e
ambiental do mundo rural. As orientaes do Livro Verde, que
norteariam a reforma de 1988, serviram igualmente para estimular a
introduo, em 1986, de um sistema de limitao do perodo de
interveno para o setor de cereais e do contingenciamento de despesas
para o setor de oleaginosas.
A Rodada Uruguai (que ser examinada a seguir) foi lanada
exatamente em 1986, representando uma nova ofensiva contra o
protecionismo e o intervencionismo europeus em matria agrcola. No
por acaso, a idia de lanar mais uma rodada de negociao foi
defendida pelos EUA, que assistiam com preocupao ao crescente
68
envolvimento da Europa com seu processo de integrao e de

alargamento. Paralelamente Rodada, a Europa iria aprovar a adeso
de Espanha e Portugal (1986), o Ato nico Europeu22 a criao do
Espao Econmico Europeu23 e o Tratado de Maastricht, de 1992,
que transformou a Comunidade em Unio Europia e criou as bases
para a Unio Econmica e Monetria. A Comisso buscou utilizar as
presses externas em prol de seus interesses, centrados na reduo
das despesas da PAC e no controle dos excedentes de produo, e
props ao Conselho Europeu um conjunto de medidas nesse sentido.
Como resultado, em 1988, a CEE implementou: (a) um sistema de
estabilizadores, pelo qual foram fixadas as quantidades mximas de
produo garantida; alm desse limite, o preo de garantia era
reduzido; (b) para compensar eventuais perdas, eram previstas ajudas
ao congelamento voluntrio de terras agricultveis (set aside) e ajudas
ao aumento de certas produes extensivas ou cessao antecipada
das atividades produtivas; e (c) estabelecimento de um teto para as
despesas do FEOGA, cujo ritmo anual de crescimento no poderia
ultrapassar 74% da taxa de crescimento do PIB comunitrio.
O Livro Verde retomou igualmente algumas das idias
defendidas por Mansholt, em 1968, e prope a reforma da poltica
estrutural. Foram duplicadas as ajudas estruturais em benefcio das
fazendas e regies menos favorecidas, ao amparo do FEOGAOrientao, do Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER) ou do
Fundo Social Europeu (FSE), para levar em conta, entre outras, as
necessidades dos pases menos desenvolvidos da CEE (Irlanda, Grcia,
Espanha e Portugal). A reforma explicitou como principais objetivos
das aes estruturais: (a) o desenvolvimento e o ajuste estrutural das
regies retardatrias; (b) a reconverso das regies afetadas pelo
22
Assinado em 1986, passou a vigorar em julho de 1987 e estabeleceu as bases para o

mercado unificado, com a previso, para 1992, de livre movimento de bens, servios,
pessoas e capitais.
23
Que associa os pases remanescentes da EFTA zona de livre comrcio da CEE.
69
declnio da produo industrial local; (c) combate ao desemprego de

longa durao; (d) insero profissional dos jovens de menos de 25
anos; e (e) ajuda ao desenvolvimento rural, pela adaptao da estruturas
agrcolas e pela promoo do desenvolvimento das zonas rurais.
Considerando, porm, que as despesas do FEOGA-Garantia
continuavam consumindo a maioria dos recursos da PAC (95%), esses
objetivos permaneceram praticamente esquecidos e a ajuda ao
ajustamento estrutural continuou sendo um elemento marginal da PAC.
As reformas se revelaram, mais uma vez, ineficazes para reverter
o efeito das medidas de preo sobre a produo comunitria e seus
excedentes, sobretudo porque os formuladores da poca continuavam
apenas buscando meios de garantir a continuidade da PAC tradicional,
por meio de paliativos, de alcance apenas parcial, destinados tosomente a adapt-la paulatinamente s dimenses dos recursos
oramentrios disponveis. Nos setores sujeitos a quotas de produo
(acar e lcteos), o crescimento foi relativamente contido, mas acelerou
a formao de excedentes em setores no controlados, tais como
carnes e cereais, e o aumento da produo de substitutos para os
produtos sob regime de quota (tais como os edulcorantes base de
frutas). A indstria agroalimentar estimulava ainda a demanda por
produtos tais como a soja, mandioca ou glten de milho, que podiam
ser importados sem tarifas (em decorrncia de negociaes no GATT)
e eram substitutos dos cereais produzidos na prpria Comunidade a
preos garantidos (e portanto elevados). Os recursos da PAC
precisavam ser utilizados para subsidiar a exportao dos excedentes
destes produtos, sem que, no entanto, a importao dos substitutos
proporcionasse receita equivalente.
Os estoques se acumulam e, no incio dos anos 1990, atingem
nveis recordes: 25 milhes de toneladas de cereais em 1991 (contra
10 milhes em 1988) e 980.000 toneladas de carne bovina em 1991
(contra 380.000 em 1988). As exportaes subsidiadas aumentam
cada vez mais e a participao da UE no mercado de produtos agrcolas
70
passa de 6% em 1970 para 13% em 1980 e 20% em 1990. A

Comunidade dos 12 (acrescida de Grcia, Espanha e Portugal) passa
a ser o segundo exportador mundial de produtos agrcolas, atrs apenas
dos EUA, mas com montantes de subsidiao bastante superiores
(dados de produo e exportao nas Tabelas de 1 a 6).
As despesas oramentrias (Tabela 7) tornaram-se cada vez
maiores e os custos da PAC incontrolveis: de 11 bilhes de ECUs em
1980 a 28 milhes em 1990 e 34 bilhes dois anos depois, apesar da
propalada disciplina oramentria. A renda agrcola, porm,
permanecera estacionria a partir de 1978, a disparidade entre as
diferentes atividades agrcolas havia-se acentuado, o nmero de fazendas
diminura, em vista do aumento da produtividade, trazendo efeitos
negativos para o pretendido equilbrio social e ambiental do mundo
rural e para a organizao do territrio. A intensificao da produo
provocava, ainda, o aumento do chamado consumo intermedirio
(insumos, fertilizantes, pesticidas, etc) com conseqncias nefastas para
o meio ambiente. A queda da renda agrcola e a incerteza quanto ao
futuro provocou a queda nos investimentos dos agricultores, e a PAC,
apesar dos sucessos aparentes, passa a ser vista, por alguns Estadosmembros e pelos principais parceiros da UE, como um mecanismo
cada vez mais perverso, que cria excedentes e distores, a custos
astronmicos, sem no entanto trazer solues efetivas e durveis para
a Agricultura europia.
1.3 - A Rodada Uruguai e a Reforma MacSharry
A evoluo das negociaes
A situao da Agricultura europia e a conseqente evoluo
da PAC foram um dos principais condicionantes da conformao do
programa de Trabalho de 1982 do GATT e, posteriormente, do mandato
negociador da Rodada Uruguai, lanada em Punta del Este, em 1986.
71
Como habitualmente, o foco dos ataques dos defensores da liberalizao

do comrcio era a Europa e sua PAC, o que no era propriamente um
erro, na medida em que a CEE concedia os maiores montantes em
matria de subsdios produo e exportao, mantinha elevados
nveis de proteo na fronteira e era o segundo maior exportador de
produtos agrcolas, em sua maioria altamente subsidiados. Caberia,
contudo, lembrar alguns dados a respeito de outros participantes-chave
na Rodada Uruguai, que tambm desempenharam papel importante
na conduo das negociaes e contriburam para o formato - e para
as limitaes - do resultado final.
Durante os anos 1980, os subsdios fornecidos pelos pases
desenvolvidos aos setores agrcolas cresceram de US$100 bilhes para
US$176 bilhes, ou seja, 7,5% ao ano24. Segundo clculos da OCDE,
a taxa nominal de proteo25 aplicada pelos grandes parceiros a um
conjunto dos trinta produtos agrcolas mais significativos no comrcio
internacional (trigo, outros cereais, arroz, acar, beterraba, batatas,
carne bovina, porco, frango, ovos e leite) crescia sistematicamente desde
a criao do GATT, passando ao largo de todas as rodadas de
liberalizao do comrcio mundial. Os Estados Unidos, que ofereciam
a mais baixa proteo entre os pases da OCDE, passaram de 2,4%
em 1955 para 10,9% em 1970 e 28% em 1982; a mdia dos principais
membros da CEE (Frana, Alemanha, Itlia, Pases Baixos, Reino Unido
e Dinamarca) passou de 30,7% em 1955 para 47,1% em 1970,
reduziu-se a 35,7% em 1980 para novamente atingir 45%
imediatamente aps, em 1982; a Sua partiu de 53% em 1955 para
chegar a 113% em 1982 e o Japo de 17,5% em 1955 atingiu 83,5%
em 1982. O aumento do protecionismo nos principais mercados,
combinado com a queda dos preos agrcolas no mercado internacional,
contribua para o aumento dos custos das polticas agrcolas para os
24
25
Relatrio da OCDE (1991), pg. 115.
A taxa nominal de proteo calculada pela relao entre preos domsticos e preos
na fronteira, e representa o percentual da diferena entre eles.
72
consumidores e para os governos, situao que levou estes ltimos a

acordar, como objetivo para a nova rodada, a necessidade de dar
mais disciplina e previsibilidade para o comrcio mundial de produtos
agrcolas, para corrigir e impedir restries e distores, incluindo
aquelas relacionadas com superproduo estrutural, de modo a reduzir
a incerteza, o desequilbrio e a instabilidade nos mercados agrcolas
mundiais26.
Alm da guerra de subsdios produo domstica, as
divergncias entre os EUA e a CEE centravam-se no uso, por esta
ltima, de variable levies e, por ambos, de subsdios exportao. A
questo dos variable levies era uma das reas cinzentas do GATT
e, talvez pela fragilidade de sua prpria posio, em funo do waiver
de suas obrigaes sob o Artigo XI do GATT (proibio do uso de
restries quantitativas), os EUA jamais recorreram ao mecanismo de
soluo de controvrsias do Artigo XXIII para questionar a legalidade
dos variable levies, embora o tema tenha sido mencionado a cada
vez que o Governo norteamericano props o lanamento de uma
rodada do GATT. Com efeitos bem mais restritivos do que a tarifa ad
valorem, os potenciais exportadores tinham que enfrentar um
mecanismo que inviabilizava qualquer tentativa de reduo de custos e
preos para aumentar a competitividade e, portanto, virtualmente proibia
o acesso ao mercado europeu. Ao mesmo tempo, como a Europa dos
Doze, apesar das altas tarifas, era a maior importadora de inmeros
produtos agrcolas, os variable levies eram excelentes fontes de
recursos para financiar os subsdios que serviam para depreciar os
preos dos produtos agrcolas nos mercados internacionais.
Com relao aos subsdios exportao, vigorava um esboo
de disciplina, na medida em que se determinava que seu uso no poderia
dar ao pas que concede o subsdio exportao mais do que uma
parcela eqitativa das exportaes mundiais, num perodo recente
26
GATT (1986), Parte D, para. 7.
73
representativo de trs anos. Inmeras disputas a respeito desse

conceito foram levadas ao mecanismo de soluo de controvrsias,
mas a falta de uma orientao clara e de compromissos especficos fez
com que os painis pouco tenham contribudo para estabelecer limites
nessa rea. Os casos mais conhecidos (farinha de trigo e macarro)
terminaram de forma inconclusiva, pela dificuldade de se estabelecerem
vnculos objetivos entre os diferentes subsdios concedidos ao produto
primrio e ao produto processado e o aumento de participao no
mercado mundial. Outros aspectos careciam igualmente de disciplina
ou definio precisas, tais como a mensurao do montante do subsdio
e do impacto deste sobre as correntes de comrcio.
Antes mesmo do lanamento da Rodada Uruguai, os EUA j
haviam solicitado OCDE um estudo a respeito dessas questes. Este
partia do pressuposto de que a distino entre medidas de fronteira e
domsticas no seria apropriada e que o mais correto seria estudar a
distino entre efeitos diretos ou indiretos sobre o comrcio das diversas
medidas e polticas governamentais. Assim, a OCDE identificou quatro
conjuntos de medidas que teriam efeitos diretos sobre o comrcio: (i)
programas de sustentao de preos (preos garantidos, pagamentos
diretos e outros); (ii) pagamentos deficitrios27; (iii) programas de
controle de oferta; e (iv) medidas de fronteira ou outras medidas
relacionadas com o comrcio. O primeiro conjunto era o mais utilizado
pelos pases da OCDE e absorvia em mdia 70% dos recursos
destinados ao apoio Agricultura. Tais programas eram considerados
os maiores exemplos de vnculo direto entre polticas domsticas e os
27
So os chamados deficiency payments, utilizados por longos anos sobretudo pelo

Reino Unido. Contrariamente ao mecanismo de sustentao de preos, financiado pelos
consumidores, os pagamentos deficitrios so financiados pelos contribuintes, uma vez
que os pagamentos aos produtores rurais so pagos diretamente com recursos
oramentrios. Embora os preos finais sejam mais baixos, o montante transferido aos
produtores tende a ser mais alto e o estmulo produo o mesmo. Para os defensores
da PAC, a sustentao dos preos era um mecanismo mais eficaz, na medida em que o
aumento dos preos inibe importaes e aumenta as reservas em moeda estrangeira.
74
problemas do comrcio mundial. A organizao desenvolveu ainda um

mtodo de clculo para o equivalente do apoio ao produtor (em
ingls PSE: Producer Subsidy Equivalent), que indicaria o percentual
representado pelo apoio concedido em relao ao preo total da
produo. Por este mtodo de clculo, os produtores mais subsidiados
encontravam-se nos pases da EFTA (Noruega, Sua, Finlndia, Sucia
com ajudas que variavam entre 70 e 80% do total - e ustria, com
50%) e no Japo, com cerca de 60%. A UE e o Canad apresentavam
ndices de 50%, EUA pouco menos de 30%, Austrlia 12% e Nova
Zelndia menos de 5%.
O estudo da OCDE serviu de base para o novo enfoque dado
pelas negociaes na Rodada Uruguai para a questo agrcola, com
base em trs vertentes: (i) a reduo de uma medida agregada de apoio
(em ingls: AMS Aggregate Measure of Support); (ii) a tarificao;
e (iii) a reduo dos subsdios exportao.
Para a primeira vertente, definia-se um objetivo de reduo do
apoio produo e se estabelecia um calendrio para atingi-lo. A base
acordada para o clculo era o apoio concedido no perodo 19861988 e deveria haver uma reduo de 20% no ndice agregado,
escalonada em seis anos. O AMS (verso inspirada no PSE, mas que
no inclua a proteo na fronteira) ficou conhecido como caixa
amarela e compreendia os seguintes tipos de apoio interno:
(i) mecanismo de sustentao de preos: calculado pela diferena
entre o preo externo de referncia e o preo de garantia (no inclua
os gastos oramentrios com compras garantidas e armazenagem);
(ii) pagamentos diretos no-isentos: no baseados em preos,
so prmios vinculados ao volume de produo, seriam calculados
com base nos gastos oramentrios;
(iii) outras polticas no-isentas: subsdios para insumos e outras
medidas de reduo dos custos de comercializao, calculados com
base em gastos oramentrios ou diferencial de preos, dependendo
75
do caso. A fim de caracterizar os dois ltimos tipos, seria necessrio

explicitar no acordo o que seriam os pagamentos e polticas isentas,
o que foi feito, posteriormente, com a criao da caixa verde e da
caixa azul, como veremos mais adiante.
Os Estados Unidos, que viam suas exportaes limitadas pela
subsidiao e pela proteo outorgadas ao mercado europeu e era
deslocado em terceiros mercados pela concorrncia dos produtos
subsidiados da CEE, colocaram como alvo principal da Rodada o fim
da subveno exportao de produtos agrcolas (zero option). Em
sua campanha pela liberalizao do comrcio desses produtos, os EUA
contavam com o apoio do Grupo de Cairns28, criado em 1986, sob a
liderana da Austrlia, para coordenar as posies dos principais pases
exportadores sem subsdios, dentre eles o Brasil. No campo oposto,
com posio em muitos aspectos semelhante europia, encontravamse Japo, Sua e os Nrdicos, que contavam ainda com o apoio dos
chamados pases importadores lquidos de alimentos (pases em
desenvolvimento, em sua maior parte), para defender a manuteno
dos subsdios e da ajuda alimentar, e dos pases ACP, beneficirios de
preferncias no mercado comunitrio, desejosos de evitar a eroso do
tratamento preferencial.
Internamente, a Europa dos Nove, e posteriormente dos Doze
- envolvida em seus prprios projetos de integrao e alargamento precisou de um grande esforo de coordenao, entre a aprovao do
Programa de Trabalho do GATT em 1982 e a reunio de Punta del
Este em 1986, para, embora com relutncia, aceitar o lanamento de
uma nova rodada de negociaes, num momento em que as foras
multilaterais deixavam claras as fragilidades das posies comunitrias
em matria de Agricultura. Em maro de 1985, os Ministros de
28
O Grupo de Cairns reuniu Austrlia, Argentina, Brasil, Canad Chile, Colmbia, Ilhas
Fidji, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Paraguai, Filipinas, Tailndia e Uruguai. Em
1998, a frica do Sul juntou-se ao grupo que hoje congrega cerca de 20% da exportao
mundial de produtos agrcolas.
76
Comrcio da CEE aprovaram a possibilidade de uma nova rodada,

desde que, conforme exigiu a Frana, as negociaes em Agricultura
no se transformassem em uma discusso sobre subsdios exportao.
Para a Frana, a Declarao Ministerial no poderia conter qualquer
referncia a eliminar ou mesmo reduzir os subsdios exportao e o
texto final do Conselho de Ministros de Comrcio, indo ainda mais
alm, acrescentou que os objetivos fundamentais e os mecanismos
internos e externos da PAC no poderiam ser questionados. Por conta
de seus interesses defensivos em matria de agricultura, a atuao
da Comisso durante os trabalhos em Punta del Este foi mais discreta
do que se poderia esperar do representante de um dos principais atores
do comrcio internacional. Apesar dos esforos concentrados na defesa
da agricultura, a Comisso terminou por aceitar um mandato que,
embora no contivesse meno expressa a subsdios exportao, foi
detalhado o suficiente para enfatizar que as negociaes devero visar
a atingir maior liberalizao em agricultura e a submeter todas as medidas
que afetam o acesso s importaes e a competio nas exportaes
sob regras e disciplinas na esfera do GATT, fortalecidas e
operacionalmente efetivas 29.
A posio comunitria, porm, no contava propriamente com
um apoio unnime dentro da CEE. Membros como Pases Baixos,
Reino Unido, Blgica e Dinamarca, tinham economias tradicionalmente
abertas e dependiam do comrcio para seu crescimento econmico. A
Alemanha construra sua economia, desde o ps-guerra, com base na
exportao de produtos com alto valor agregado e precisava de novos
mercados para crescer. Por outro lado, as preocupaes com seu pouco
eficiente setor agrcola levavam o Governo alemo a colocar-se ao
lado de franceses, italianos, irlandeses, espanhis, gregos e portugueses,
posio que se consolidou ainda mais, posteriormente, com a
reunificao da Alemanha, em 1990.
29
Declarao Ministerial de Punta Del Este, 1986.
77
A posio dos EUA foi formalmente apresentada em julho de

1987 e propugnava disciplinas orientadas pelo mercado. Defendia: o
congelamento dos subsdios exportao, seguido de um phasing
out em cinco anos; o fim de todos os subsdios domsticos com efeitos
distorcivos sobre o comrcio e a eliminao de todas as barreiras s
importaes. A proposta norteamericana buscava, assim, atingir todos
os principais instrumentos da PAC, ou seja, as restituies exportao,
a sustentao de preos, os variable levies, as preferncias
comunitrias e as restries quantitativas. Os EUA defendiam ainda o
fortalecimento do mecanismo de soluo de controvrsias, levando
em conta o fato de que, enquanto o comrcio de produtos agrcolas
reduzira-se de 50 para 10% dos fluxos mundiais entre 1950 e 1990,
as controvrsias que envolviam esses produtos representavam 50%
dos casos levados esfera do GATT.
A resposta da Europa tomava a direo inversa, qual seja a do
estabelecimento de disciplinas orientadas pelo esprito da PAC: as
negociaes deveriam objetivar a reduo da instabilidade dos
mercados mundiais, por meio de um enfoque global, que abrangeria
todos os tipos de apoio e no especialmente os subsdios exportao.
Para a Comisso, o GATT deveria ser um acordo que administrasse
os mercados mundiais de cereais e seus substitutos, de acar e de
produtos lcteos. Apenas aps restaurada a estabilidade, as partes
iniciariam um processo de reduo do apoio interno e das barreiras ao
comrcio. A noo de mercado administrado, que inspirou a PAC
desde seus primrdios, orientou, em diversas oportunidades as
propostas feitas pela CEE junto a seus principais parceiros30. Na
perspectiva da Comisso, seu enfoque global permitiria a reduo
do apoio interno, o que automaticamente levaria queda na produo
e na exportao. Tanto os EUA quanto Cairns consideraram, no entanto,
30
J no fim dos anos 1980, a CEE tentara negociar com os EUA um acordo tcito em
torno de uma participao europia de 14% no mercado internacional de trigo.
78
que este enfoque deixaria espao para muita manipulao das polticas
domsticas e apenas preservaria os aspectos essenciais da PAC.
Insistiram, portanto, na negociao em separado dos trs aspectos
principais: subsdios exportao, apoio interno e acesso a mercados.
Independentemente das posies defendidas na Rodada, os
Estados Unidos e a CEE empreenderam, durante os ltimos anos da
dcada de 1980, uma guerra de subsdios, especialmente no setor
exportador de trigo. Em 1985, os EUA lanaram um programa de
subsdios exportao, denominado Export Enhancement Program
(EEP) que visava especificamente a compensar os subsdios europeus
e a tentar diminuir seus enormes estoques de gros, acumulados em
vista da manuteno de preos de sustentao em nveis mais elevados
do que os de seus concorrentes no mercado mundial. Nesta guerra,
porm, os EUA no estavam saindo vitoriosos e sua participao no
mercado mundial estava diminuindo, em detrimento das exportaes
europias. Outros fornecedores, tais como Austrlia, Argentina e
Canad foram igualmente prejudicados em terceiros mercados, apesar
das redues de preos na tentativa de manter a competitividade.
As principais posies negociadoras permaneceram inalteradas
e o impasse registrado na reunio de meio-perodo, realizada em
Montreal, em 1988, terminou se repetindo na reunio do Heysel, em
Bruxelas (1990). Nessa ltima, os EUA flexibilizaram sua posio e
declararam aceitar uma reduo de 90% dos subsdios exportao,
escalonada em dez anos, o que continuava sendo inaceitvel para a
CEE. Na reunio de Bruxelas, numa tentativa de ltima hora de salvar
a reunio, que era sediada pela CEE e deveria concluir a Rodada,
Hellstrm, Ministro da Agricultura da Sucia e presidente do Grupo
Negociador, apresentou uma ltima proposta, que representaria um
compromisso de reduo de 30% do volume das exportaes
subsidiadas em cinco anos, tomando-se por base o perodo 19881990. A proposta foi aceita por Cairns e pelos Estados Unidos, o que
demonstrava que o objetivo negociador dos EUA era de fato bem
79
inferior sua zero option. A CEE, porm, recusou qualquer possibilidade

de compromisso de reduo dos subsdios. Sua posio final na reunio
do Heysel foi a de aceitar a reduo de 30% no apoio interno at
1995, com base no apoio concedido em 1986 (bem superior ao que
j concedia em 1990). Queria, ainda, um reequilbrio parcial (partial
rebalancing) da proteo tarifria, para poder aumentar tarifas que
aceitara consolidar anteriormente (para oleaginosas e substitutos de
cereais), em troca de uma garantia de acesso a mercado de 3%.
Argumentou que a proposta de reduo do apoio e da proteo na
fronteira conduziria reduo considervel dos subsdios exportao
e indicou sua disposio de quantificar os resultados de sua proposta
sobre os subsdios concedidos (o que nunca fez).
Segundo simulaes realizadas por Tangermann e Coleman31,
os resultados da proposta europia sobre suas exportaes teriam sido
mais expressivos do que os da proposta Hellstrm, mas nenhum dos
participantes sabia disso na oportunidade. De acordo com a citada
simulao, a reduo do apoio interno em 30%, combinada com o
rebalancing, poderia ter resultado, no perodo 1990-1995, na reduo
das exportaes europias de cereais em 50% e na eliminao dos
excedentes exportveis para manteiga e queijo. No caso dos cereais,
o rebalancing seria o principal responsvel pela queda nas exportaes,
na medida em que o aumento das tarifas para os substitutos de cereais
aumentaria os preos desses produtos e, conseqentemente, a demanda
interna por cereais produzidos na CEE. As simulaes levaram em
conta, ainda, o fato de que, desde 1986, a CEE j vinha implementando
um sistema de reduo dos preos de sustentao para diversos
produtos, inclusive cereais e leite.
Durante a Ministerial de Bruxelas, a Comisso chegou a
considerar a possibilidade de aceitar a proposta Hellstrm, mas no
pode faz-lo, em vista da escolha do perodo 1988-1990 (que no lhe
31
Tangermann, Coleman. Linked Games, International Organisations and Agricultural

Trade, MPIFG Discussion Paper 98/8, Kln, dezembro 1998.
80
deixaria flexibilidade futura) como base. Mesmo assim, a Comisso

teve que enfrentar a revolta de Frana e Irlanda, que no admitiam
demonstrar qualquer disposio de discutir a reduo dos subsdios
exportao. Considerando que os membros ditos mais liberais da
Europa dos Doze no deram qualquer sinal de resistncia posio
intransigente da Frana, a Comisso viu-se na delicada posio de
sequer poder negociar alguma flexibilidade para a proposta que ela
prpria fizera em Bruxelas e a reunio terminou em total impasse. A
Comisso, porm, saiu convencida de que, apesar da aparente
demonstrao de fora da CEE, ao bloquear as negociaes mesmo
num encontro por ela sediado, precisaria agir internamente para viabilizar
uma sada para sua participao no futuro sistema internacional de
comrcio que terminaria resultando da Rodada.
Em 11 de dezembro de 1990, cinco dias aps o colapso das
negociaes em Bruxelas, o Comissrio de Agricultura, Ray MacSharry,
anunciou que a Comisso apresentaria uma proposta de mudanas
revolucionrias na PAC. No dia anterior, a imprensa havia noticiado
que o Chanceler alemo Helmt Kohl e o Presidente francs Franois
Mitterand haviam acordado que uma proposta comunitria em matria
de subsdios exportao precisaria ser feita. A Comisso, assim como
Frana e Alemanha, tinham como objetivo aproveitar o impasse no
GATT para tentar resolver seus problemas de superproduo nos
setores de cereais, leite, carne, tabaco e vinhos, bem como o
financiamento dos gastos com a reunificao alem. Conhecendo as
tradicionais resistncias e divergncias entre Estados-membros, a
Comisso precisava de tempo, para construir um acordo, e de uma
certa presso externa, para viabilizar um consenso entre os Doze.
A reforma MacSharry
As negociaes internas duraram quase dois anos e, em maio
de 1992, foi aprovada a Reforma MacSharry, freqentemente
81
apresentada como a primeira verdadeira revoluo na PAC desde

sua criao. A mudana maior residiu na passagem de um sistema
baseado essencialmente na sustentao de preos para o de
sustentao da renda dos agricultores por meio de um mecanismo
misto de preos e de ajuda direta. A reforma abrangia os setores
de cereais, oleaginosas, protenas vegetais, leite, carne bovina e
ovina e tabaco. Seus objetivos, declarados na proposta, eram o de
(i) assegurar a competitividade da agricultura europia pela reduo
da diferena com relao ao preo mundial, (ii) permitir a
reconquista do mercado interno, especialmente para cereais, (iii)
controlar a produo e o crescimento excessivo dos gastos
oramentrios e (iv) contribuir para a organizao do territrio e a
preservao do meio ambiente.
Para atingir esses fins, foram efetuadas modificaes nas
OCM, das quais a mais importante foi, sem dvida, a reduo do
preo de interveno, principalmente no setor de culturas arveis,
tambm chamados COP (cereais, oleaginosas e protenas vegetais).
Considerado o piv da Reforma MacSharry, o setor de cereais
vivia uma crise de enormes propores, mas o problema envolvia
aspectos e atores de difcil acomodao. No mbito da CEE, a
produo de cereais concentrava-se nos pases do Norte, ou seja,
os de maior peso poltico e econmico dentro da Comunidade
(Frana, Alemanha e Reino Unido), e que respondiam por cerca
de 60% do total da produo (30% unicamente para a Frana).
Com resultados crescentes em termos de produo e de
exportao32 (Tabelas 1-5), o setor de cereais absorvia boa parte dos
recursos da PAC para uso em apoio interno e em subsdios exportao
(Tabela 7). Segundo dados da Comisso, em 1990, de um total de 28
32
Segundo dados da FAO (www.faostat.fao.org), a produo e a exportao de cereais

na Frana, por exemplo, passaram (em milhes de toneladas mtricas), respectivamente,
de 20,8 e 4,1 (1961) para: 31,4 e 10,2 (1970), 48,0 e 19,6 (1980), 55,1 e 30,9 (1990) e,
apenas dois anos aps, 60,6 e 32,6 (1992).
82
bilhes de ECUs, 8,4 bilhes (ou seja, 30%) foram destinados a

subsidiar o setor de COP, dos quais 2,4 bilhes constituram subsdios
exportao de cereais e 4,5 bilhes eram gastos em apoio domstico
para o setor de oleaginosas. Na falta de qualquer controle sobre as
quantidades beneficiadas pelos subsdios, o setor vivia mais uma crise
de superproduo e a previso de entrada, em futuro prximo, de
pelo menos trs novos membros (ustria, Sucia e Finlndia) deixava
antever problemas e divergncias maiores no plano interno.
Em 1991, enquanto eram discutidas as alternativas propostas
por MacSharry, foi aprovado o regulamento EC 2328/9133, que
representou uma primeira tentativa de estimular a limitao das
quantidades produzidas e subsidiadas. Como principais medidas nesse
sentido, o regulamento previa, para os produtos agrcolas sujeitos a
OCM, a possibilidade de remunerar os agricultores por medidas de
set aside (retirada de um percentual das terras arveis da produo),
extensificao (compensao por reduo nos nveis de produtividade
nas reas plantadas) ou reconverso da produo (substituio de
culturas onde se verificavam excedentes de produo por culturas noexcedentrias). Embora no fossem medidas restritivas de carter
obrigatrio, a introduo desses sistemas de compensao e
encorajamento serviu para demonstrar uma primeira aceitao, pelos
Estados-membros, de alguns objetivos bastante inovadores para os
padres da PAC tradicional. Em seu prembulo, o regulamento 2328/
91 estabelecia que as medidas propostas visam, entre outros objetivos,
a adaptar a produo da CEE sua capacidade de consumo,
estabilizar os mercados sujeitos a OCM, melhorar a eficincia da
produo comunitria e manter uma agricultura comunitria vivel.
Com esses objetivos em mente, o Comissrio MacSharry
defendia uma proposta ainda mais concreta, que fosse alm de simples
medidas de encorajamento. Sua inteno era criar um sistema capaz de
33
Texto integral disponvel no site www.europa.eu.int.
83
aproximar os preos comunitrios dos praticados no mercado

internacional, aumentar a eficincia sem estimular a produo de
excedentes, e manter a renda dos produtores em nveis considerados
aceitveis para os padres comunitrios. Paralelamente, sabia MacSharry
que a soluo para o impasse em torno das negociaes da Rodada
Uruguai dependeria, em grande medida, da aceitao pela CEE de um
compromisso da limitao dos subsdios e de polticas consideradas
distorcivas. Seria imprescindvel, portanto, criar medidas de substituio
s ento vigentes (computveis no clculo do AMS), que pudessem ser
enquadradas como no-isentas e permanecer, conseqentemente, fora
dos compromissos de reduo. Apesar das j esperadas resistncias
por parte dos tradicionais adversrios de mudanas na PAC (como sempre
capitaneados pela Frana), MacSharry havia conseguido reunir condies
e argumentos que favoreciam a aprovao de mudanas, mesmo parciais
e longe de ser to radicais quanto propalado por seu autor.
A Reforma MacSharry foi aprovada pelo Conselho em 1992 e
abrangia todos os setores cobertos por OCM. Foi implementada, para
o setor de COP, pelo Regulamento 1765/9234. Em funo do corte de
20% no preo de sustentao para COP, foi introduzido um sistema
de pagamento compensatrio, sob a forma de ajuda direta ao agricultor,
paga em funo do nmero de hectares que tenham sido
comprovadamente dedicados ao cultivo de COP no perodo 19891991. Com base em dados das cinco safras anteriores (1986/7-1990/
1), foi calculado o ndice de rendimento por hectare para cada regio
produtora. Este, juntamente com o nmero de hectares por produtor e
um prmio fixo por tonelada, servia para calcular o montante do
pagamento compensatrio para cada produtor, independentemente da
quantidade efetivamente produzida. Permaneciam, contudo, vinculados
produo efetiva os pagamentos feitos a ttulo de sustentao dos
preos, na parcela restante aps o corte de 20%.
34
idem.
84
O outro ponto fundamental da reforma MacSharry constitua

na introduo, para os grandes produtores (com registro de produo
anterior de mais de 92 toneladas de COP), da exigncia de manuteno
em set aside, rotacional ou fixo, de 15% das terras dedicadas cultura
de COP, como condio para o recebimento da ajuda direta sob a
forma de pagamento compensatrio. As terras em set aside faziam
jus a pagamento compensatrio idntico ao das terras ocupadas e o
percentual exigido seria revisto anualmente. Por se tratar de um
instrumento adicional para a poltica de incentivo reduo dos
excedentes, no foram fixados objetivos qualitativos, ou seja, no
havia exigncia quanto ao tipo de rea a ser posta em set aside, exceto
a de que esta deveria ter sido efetivamente cultivada com COP no
perodo 1989/1991. Da mesma forma, tampouco foram fixados
objetivos quantitativos para o set aside, e no havia um volume estipulado
de produo a subtrair como resultado da excluso da rea.
O sistema de compensao, resumido acima, era extremamente
complexo, com regras detalhadas para cada caso, preos para cada
tipo de produto, assim como percentuais diferenciados de rendimento
por hectare para cada regio. Foram feitos vrios clculos e estudos
que concluram que o set aside fixo significaria renncia menor
produo (pois tenderia a ocupar as terras menos produtivas), razo
pela qual os agricultores que optassem por set aside fixo deveriam
aumentar em cinco pontos o percentual de rea destinada a este fim.
Havia ainda algumas regras adicionais. Os Estados-membros
deveriam assegurar o respeito a regras especficas de preservao do
meio ambiente para as terras deixadas inativas (impedir o abandono
total e garantir a preservao da paisagem rural). Nesse sentido, o set
aside rotacional era considerado o mais adequado, na medida em que
garantia a utilizao freqente de todas as terras. Alm disso, as culturas
ditas no-alimentares (biocombustvel ou outras culturas no destinadas
alimentao humana ou animal) eram permitidas nas terras, anteriormente
destinadas a COP, que tivessem sido eleitas para set aside.
85
Para o setor de carne bovina, a reforma MacSharry introduziu

limitaes de natureza semelhante. Desde 1980, vigorava um sistema
de prmios fixos por cabea, para as vacas de aleitamento, com o
objetivo de compensar os produtores que destinassem esse tipo de
gado para a criao de vitelas e, portanto, renunciassem produo e
venda de leite. A partir de 1987, o gado bovino de corte passa a
beneficiar-se de prmio fixo por cabea como compensao pela queda
nos preos de interveno. Para este ltimo caso, o prmio j se limitava,
porm, a cinqenta cabeas.
Ao obter a aprovao do Regulamento 2066/9235, MacSharry
conseguiu estabelecer limites ao nmero de cabeas beneficiadas pelos
dois tipos de prmio acima descritos. Estes eram fixados em bases
individuais e regionais, utilizando os registros histricos. Assim como
para COP, o sistema presumia uma enorme burocracia para o registro
e a fiscalizao da concesso dos prmios. O Regulamento 2066/92
procurou igualmente contemplar todos os possveis casos especiais,
dentro dos diferentes Estados-membros e dentro das diferentes regies
de um estado-membro, dando a cada um tratamento adaptado.
O setor de carne bovina e o setor aucareiro, por serem de
especial interesse para o Brasil, sero analisados mais adiante, em
maior detalhe.
A concluso da Rodada Uruguai
Com a reforma, a Comisso julgava ser possvel controlar a
expanso dos gastos do FEOGA-Garantia (maior alvo da Rodada
Uruguai) e dar maior previsibilidade ao clculo do montante dos
subsdios (internos e exportao) que seriam concedidos. Alm do
mais, munida de sua nova PAC, a Comisso poderia voltar mesa de
negociao e viabilizar a concluso da Rodada Uruguai.
35
idem.
86
Ciente de que os EUA j tinham indicado poder aceitar uma

reduo de cerca de um tero nos gastos com subsdios exportao
- tal como havia sido apresentado por Hellstrm em Bruxelas e
retomado pelo Diretor-geral do GATT, Arthur Dunkel, em sua
proposta de dezembro de 1991 - a CEE precisava negociar um acordo
que, ao menos, mantivesse este entendimento e limitasse os
compromissos em matria de apoio interno a um quadro compatvel
com a reforma recm-aprovada.
Nesse sentido, dois pontos eram fundamentais para a
Comisso: (i) o compromisso de melhoria das condies de acesso
ao mercado no poderia ser ambicioso; e (ii) os critrios para os
subsdios isentos tinham que ser estabelecidos de forma a
contemplar os pagamentos compensatrios da reforma MacSharry.
Com esses objetivos em mente, a CEE iniciou entendimentos bilaterais
com os EUA, visando a redigir um compromisso que pudesse ser
aceitvel para ambos e constituir a base de uma proposta a ser
submetida aos demais membros do GATT. Os principais elementos
para tal barganha, no entender da Europa, eram (a) a aceitao do
princpio da tarificao, em troca de melhoria nfima nas condies
de acesso a mercado, e (b) um acordo em torno da limitao, em
nveis que seriam reduzidos gradualmente, dos montantes pagos a
ttulo de apoio interno, em troca do estabelecimento de critrios que
dispensassem dos compromissos de reduo tanto os deficiency
payments dos EUA quanto os pagamentos compensatrios da CEE.
Os EUA defendiam, por sua vez, a excluso, no cmputo do AMS,
das ajudas classificadas como de minimis, ou seja, quando estas
correspondessem a menos de 5% da produo nacional total do
produto em questo.
Como resultado, o texto que ficou conhecido como o PrAcordo de Blair House, em sua primeira verso (novembro de 1992),
estipulava a reduo de apenas 21% dos subsdios exportao,
expressos em quantidade de produto, e de 36%, expressos em
87
montantes oramentrios gastos durante o perodo-base (19861990). Os pagamentos diretos aos produtores de ambos os lados
ficavam isentos do compromisso de reduo do apoio interno, caso
fossem concedidos no mbito de programas de limitao da
produo (que constituiriam a caixa azul). Durante o perodo de
implementao dos resultados e mantidos os limites estabelecidos,
vigoraria uma clusula de paz, pela qual os subsdios concedidos
dentro dos limites acordados no seriam questionados. Um dos
elementos centrais deste pr-acordo dizia respeito produo e
ao comrcio de oleaginosas, objeto de um contencioso bilateral
sobre soja que j durava quatro anos: a CEE concordava com um
set aside de pelo menos 10% para o setor de oleaginosas para
alimentao animal e humana, mas poderia utilizar as terras em set
aside de outros cereais para o plantio de oleaginosas noalimentares, at um limite equivalente a um milho de toneladas de
torta de soja. Alm do mais, a CEE concordava com o
estabelecimento de uma quota tarifria de 500 mil toneladas de
milho. Havia, ainda, um compromisso um tanto vago de rebalancing
do acesso a mercados para COP, pelo qual os dois lados
promoveriam consultas sempre que a importao de substitutos de
cereais aumentasse a ponto de prejudicar a implementao das
reformas para o setor de cereais.
O pr-acordo tinha todos os contornos de um entendimento
puramente bilateral, com detalhes que diziam respeito somente aos
problemas entre eles. Apesar disso, porm, Blair House foi
apresentado como um fato consumado aos demais participantes da
Rodada, diretamente interessados na questo agrcola. Mesmo entre
os membros do grupo de Cairns, as reaes no ameaaram a
concluso de um acordo nas bases fixadas em Blair House. A surpresa
veio, no entanto, da divergncia dentro da Comunidade: em reunio
do Conselho Jumbo (de Ministros de Agricultura e de Relaes
Exteriores) realizada em setembro de 1993, a Frana se ops aos
88
termos aceitos pela Comisso, sobretudo em relao ao setor de

oleaginosas, e terminou obtendo o apoio dos demais. Sem recomendar
expressamente a renegociao do pr-acordo de Blair House, os
Ministros de Agricultura da CEE concluram que o entendimento
precisava ser alterado a fim de contemplar adequadamente os
contornos da PAC reformada: clusula de paz, salvaguardas
especiais, reviso ao final do perodo de implementao, agregao de
produtos para fins de clculo de redues tarifrias, garantia da
possibilidade de escoamento de estoques. Na declarao dos Ministros,
divulgada na oportunidade, um acordo na Rodada deveria salvaguardar
os princpios fundamentais da PAC: sua perenidade, as preferncias
comunitrias e - sem qualquer disfarce - a vocao exportadora da
CEE.
A segunda verso do pr-acordo de Blair House levava em
conta a existncia de estoques extraordinariamente elevados para
inmeros produtos e o fato de que as exportaes foram bem mais
elevadas em 1991 e 1992 do que no perodo 1986-1990 - proposto
anteriormente como base para a reduo dos subsdios de exportao.
Como concesso CEE, que precisava de flexibilidade para escoar
sua produo, o ponto de partida, para uma srie de produtos (trigo,
queijo e lcteos, carne bovina, frango, ovos e tabaco) passaria a ser a
mdia 1991-1992. Embora partisse de um nvel mais elevado de
exportaes subsidiadas, estabelecia-se que o resultado final deveria
ser o mesmo ao final do perodo de implementao, ou seja, uma
reduo de 21% da mdia do perodo 1986-1990. Segundo clculos
da OCDE, para a maioria dos produtos, o resultado final sobre os
nveis de 1991-1992 seria at mesmo superior a 21%: no caso de
tabaco, chegaria a 45% de reduo, frango (38%), trigo (33,7%) e
carne bovina (30,7%). Para a CEE, porm, a modificao era
fundamental para que se evitasse a reduo imediata dos subsdios
exportao, o que inviabilizaria o escoamento de seus estoques no
curto prazo. Alm disso, foram acordadas outras flexibilidades, tais
89
como a utilizao no ano seguinte de subsdios no concedidos no ano

em curso (banking e rollover).
Avaliao dos resultados da Rodada
luz da reforma aprovada
Relatrio elaborado em 1998 pelo Senado francs36 (baseado
em dados da Comisso), concluiu que os resultados da Rodada Uruguai
no afetaram os parmetros da nova PAC, tal como estabelecidos
pela Reforma MacSharry. As medidas de apoio interno, enquadradas
na caixa amarela (principalmente medidas de sustentao de preos
e outras ajudas vinculadas produo), deveriam sofrer reduo de
20% em relao ao perodo-base 1986-1988, mas j haviam sido
(coincidentemente?) cortadas em percentual semelhante aps a queda
nos preos de sustentao decretada em 1992. A caixa azul - que
passou a conter os subsdios vinculados a programas de limitao de
produo - no era sujeita a compromissos de reduo. Nessa caixa
enquadraram-se as ajudas diretas fixas por hectare ou por cabea (os
pagamentos compensatrios da Comunidade) e as ajudas limitadas a
85% da produo do perodo-base (os deficiency payments dos
EUA). Quanto s medidas de caixa verde, que contemplam a maioria
das ajudas do pilar desenvolvimento rural da PAC (pagamentos
desvinculados, multifuncionalidade, ajuda a regies menos
desenvolvidas, preservao do meio ambiente, melhoria de qualidade,
etc), o acordo igualmente as isenta de compromisso de reduo.
Com respeito a acesso a mercados, a Rodada previa a
tarificao de todas as medidas de fronteira, e o equivalente tarifrio
resultante sofreria reduo mdia de 36%, em seis anos, sendo de
15% a reduo mnima por produto. Para a implementao dos
36
Rapport dinformation n. 466, annexe au procs-verbal de la sance du 2 juin 1998,

Senat, Paris 1998.
90
resultados, a CEE promoveria cortes mais importantes para os produtos

menos sensveis: 100% para produtos com tarifas at 4%, e de apenas
15-20% para produtos, tais como lcteos, tabaco, acar e outros de
grande sensibilidade para a agricultura europia, para os quais
vigoravam tarifas de at 200%. O que apresentado pelos franceses
como um sacrifcio importante para a Comunidade (pois afetaria o
princpio da preferncia comunitria) precisaria, no entanto, ser
devidamente qualificado: a tarificao determinada pelo Acordo sobre
Agricultura da Rodada Uruguai (AoA) deu aos participantes certa
liberdade para estabelecer qual seria o equivalente tarifrio adequado
para substituir suas medidas no-tarifrias, na medida em que as
modalidades acordadas para a transposio no constavam do acordo
final e no houve tempo para um exerccio de verificao dos clculos
feitos por cada participante. Embora o acordo procurasse privilegiar a
transparncia, o resultado, em diversos casos, foi a aplicao de tarifas
especficas ou ad valorem elevadssimas, as quais, mesmo reduzidas
em 15% ou 36% em seis anos, continuariam equivalendo a uma
proibio. Como remdio parcial para essas situaes, os produtos
tarificados deveriam ser contemplados com quotas tarifrias (com
direitos inferiores em pelo menos um tero s tarifas-base), para
assegurar ao menos o equivalente a 3% do consumo nacional como
melhoria de acesso para as importaes, no incio do perodo de
implementao, e 5% ao final.
De acordo com dados da OMC, os equivalentes tarifrios
estabelecidos por alguns pases para produtos agrcolas sensveis atingiam
nveis efetivamente proibitivos. A Comunidade definiu direitos especficos
de 1,4 mil ECUs/t para leite em p e 3,4 mil ECUs/t para queijos; os
EUA, US$ 1,1 mil/t de leite em p e US$ 2,2 mil/t para queijos; a
Finlndia fixou tarifas entre 245% e 566%; a Noruega, de 275% a 461%;
a Sua passou a aplicar direitos especficos que podiam variar de SF 3
mil a SF 19 mil/t para produtos lcteos; o Canad substituiu suas quotas
por tarifas entre 240% e 350% para os mesmos produtos.
91
Alm da proteo tarifria nos nveis mencionados, o Acordo

previa a possibilidade de adoo de medidas de salvaguarda especiais,
para compensar desequilbrios conjunturais em volumes e preos de
importao. Ainda com respeito a acesso a mercados, lamentaram os
franceses que o AoA no tenha incorporado a proposta comunitria
de rebalancing para COP e que no tenham vingado as tentativas de
criar definies precisas para substitutos de cereais e mecanismos
de salvaguardas especficas para regular o comrcio destes produtos
entre a CEE e os Estados Unidos.
Com respeito aos subsdios exportao, a Comisso avaliou
que o compromisso de reduo de 36% dos montantes oramentrios
e de 21% dos volumes exportados, teria se traduzido, na prtica, por
cortes que variariam entre apenas 2% para acar (em funo da
iseno das exportaes de acar importado dos ACP) a 38% para
carne bovina e de frango.
Na poca da concluso da Rodada, as avaliaes feitas pelos
diversos participantes foram, de maneira geral, positivas. O argumento
mais freqente era o de que, tendo sido excludo do conjunto de regras
do comrcio internacional por tanto tempo, o setor agrcola seria
necessariamente beneficiado por um Acordo, mesmo que as disciplinas
resultantes no fossem as ideais. Para alguns, porm, a institucionalizao
das trs caixas, a fixao de limites ao uso de subsdios exportao
(em lugar de sua eliminao) e a tarificao teriam resultado apenas na
legalizao de um tratamento protecionista e intervencionista imposto
pelos EUA e pela Europa para a Agricultura, e que estas polticas
estariam no extremo oposto dos princpios que nortearam a redao
do Acordo Geral.
Kristin Dawkins37 avalia que um dos resultados perversos do
AoA foi o fato de que os EUA e a CEE tornaram-se legalmente
37
Dawkins, Kristin, Agricultural Prices and Trade Policy: Evaluating and Correcting
the Uruguay Round Agreement on Agriculture, Institute for Agriculture and Trade
Policy, Minneapolis EUA, 1999.
92
capazes de manter suas exportaes a preos artificialmente reduzidos,

seja por subsdios exportao, seja por outros tipos de ajuda. Embora
25 membros, de um total de 132, tenham sido autorizados a subsidiar
suas exportaes nos montantes registrados em suas listas nacionais,
trs deles concentravam 90% dos subsdios concedidos ao trigo, e
dois deles eram responsveis pelos subsdios de 98% da exportao
de manteiga e de 80% para carne bovina.
Alm disso, o acordo no foi capaz de definir claramente as
prticas que seriam consideradas subsdios exportao, o que deu,
tanto aos EUA quanto Europa dos Quinze, liberdade para dar nomes
novos a prticas antigas. A exportao de produtos agrcolas a preos
de dumping pde, assim, ser mantida, sem maiores constrangimentos,
ajudada, inclusive, pela aplicao da Clusula de Paz.
Segundo o Banco Mundial38, os benefcios que poderiam advir
da Rodada foram reduzidos pelo uso das possibilidades de
frontloading e de rollover (transferncias de montantes de um ano
para outro). Tais mecanismos permitiam modular a quantidade de
subsdio concedido em funo do nvel dos preos mundiais. Quando
estes estavam baixos, aumentava-se o montante concedido por
produto, o que provocava queda ainda maior nos preos, em
detrimento dos exportadores sem subsdio. Em pocas de preos
mundiais mais elevados, o subsdio era poupado para gastos no
futuro. Alm disso, como os compromissos foram feitos em funo
de 23 grupos de produtos, os membros puderam evitar a reduo
dos subsdios para produtos selecionados dentro de um determinado
grupo, de modo que, com maiores redues para o restante do grupo,
as metas fossem de toda forma atingidas. Acrescente-se, ainda, que
a falta de restrio aos subsdios por unidade permite o uso de
subsdios sazonais, ou seja, a exportao de um produto recebe
38
De Gorter et al, Export Subsidies: Agricultural Policy Reform and Developing

Countries, World Bank Trade Note, September 10, 2003, in http://worldbank.org/
trade/tradenotes.
93
subsdios maiores em perodos especficos do ano, com impactos

ainda maiores sobre os preos mundiais, sem que os limites
estabelecidos para o ano sejam ultrapassados.
Na rea de acesso aos mercados de produtos agrcolas, os
crticos da Rodada Uruguai apontam para a continuidade da
discriminao que afeta os pases em desenvolvimento, que assumiria
diversas formas, tais como a manuteno, pelos pases desenvolvidos,
de altas tarifas, a escalada tarifria e o grande nmero de medidas
no-tarifrias que afetam sobretudo os produtos agrcolas processados.
Segundo estimativas da OCDE, a tarifa mdia aplicada a produtos
agrcolas aps o perodo de implementao da Rodada Uruguai chegou
a 40%, comparada a 4% de tarifa mdia para produtos industrializados.
Segundo avaliao de Michael Windfuhr39, da Germanwatch, quando
se considera, por exemplo, a multiplicidade de medidas aplicadas pela
CEE (quotas, variable levies e outras medidas no-tarifrias, que
tornavam impossvel a importao), a tarificao foi inicialmente julgada
como uma vitria. Para o citado autor, porm, o resultado foi o que
chama de dirty tariffication, pois, ao converter suas medidas notarifrias, os pases industrializados estabeleceram tarifas de tal forma
elevadas que, em muitos casos, sobretudo para os produtos sensveis,
mesmo aps a reduo acordada de 36%, representavam proteo
ainda maior do que a combinao de medidas aplicada no perodobase 1986-1988 (escolhido exatamente pelas altas tarifas praticadas).
A dirty tariffication teria afetado cerca de 60% dos equivalentes
tarifrios estabelecidos pela CEE, o mesmo ocorrendo com 45% dos
EUA. Assim, apesar de ter resultado na consolidao de todas as tarifas
para produtos agrcolas, a Rodada Uruguai representou reduo de
apenas 25% nas tarifas para o setor e, no caso dos produtos tarificados,
a reduo mdia teria sido de apenas 14%.
39
Windfuhr, Michael, Little Progress for Liberalised Trade The Agricultural Exports
of Developing Countries are Blocked, D+C Development and Cooperation N. 6, Nov/
Dec 2002, p. 31-34, Germany.
94
Os resultados teriam sido ainda diminudos pelo fato de que,

para os produtos sensveis (trigo, acar, carne bovina, milho, etc.) foi
aplicado o percentual mnimo de reduo (15%), compensado pela
reduo em 100% das alquotas aplicadas a produtos para os quais j
vigoravam tarifas baixas (de 4% ou menos). Para os produtos sensveis,
portanto, os picos tarifrios teriam crescido em 56% para o trigo, 87%
para carne bovina e 86% para milho. Segundo estimado pela
UNCTAD, a Europa dos Quinze teria, em 1999, quase 1300 picos
tarifrios para produtos agrcolas, o que representaria 97% dos picos
existentes em sua tarifa externa comum.
Acrescente-se aos elementos citados acima, a existncia da
salvaguarda especial agrcola, aplicvel aos produtos tarificados cuja
importao ultrapasse limites quantitativos ou nveis de preos
estabelecidos, sem necessidade de comprovao de dano grave. Apenas
38 pases reservaram seus direitos de recurso a salvaguardas especiais,
mas os produtos inscritos somam mais de seis mil (dos quais 539
identificados pela CEE).
Outro aspecto que teve, na prtica, seu impacto positivo
diminudo foi o compromisso de acesso mnimo (5% para os pases
desenvolvidos), para compensar parcialmente as altas taxas resultantes
da tarificao. De maneira geral, quotas tarifrias foram introduzidas
para os produtos que, com as tarifas vigentes, tinham importaes
virtualmente zeradas. Contudo, a administrao das quotas foi quase
sempre deixada nas mos do pas importador, o que resultou, muitas
vezes, na concesso de licenas a fornecedores sem condies de
utiliz-las.
Decepcionantes teriam sido, igualmente, os resultados sobre a
escalada tarifria. Como exemplo, Windfuhr cita, com relao Europa,
os casos da cadeia de produtos como o cacau - com tarifas que vo
de 0% para a matria-prima, 9% para a manteiga a 21% para a pasta
, caf com tarifas de 4% para caf cru e de 11% para o processado
, e soja 0% para o gro e 6% para o leo.
95
Para os pases em desenvolvimento, a escalada tarifria significa

perpetuar sua situao de fornecedores de matrias-primas para setores
em que poderiam ser grandes exportadores de produtos processados.
Windfuhr cita diversos estudos que comprovam que, no perodo 19641994, os pases em desenvolvimento viram a participao de suas
exportaes de produtos agrcolas processados (PAPS) no total de
suas pautas agrcolas carem de 27% para apenas 17%. Por sua vez,
os pases industrializados aumentaram a participao das exportaes
de PAPS no total de sua pauta agrcola de 41% para 54%. Os cinco
principais exportadores de PAPS so Alemanha (5% do total mundial),
EUA, Frana, Canad e Pases Baixos, enquanto o Brasil (maior
exportador de produtos agrcolas do mundo em desenvolvimento)
ocupa apenas o 12o lugar, com 2,8% do total das exportaes de
PAPS.
Para Kristin Dawkins, a posio dos EUA nas negociaes
agrcolas da Rodada Uruguai foi, em grande parte, determinada pelas
empresas processadoras, interessadas na mudana da poltica de
sustentao de preos para os produtos primrios. Dawkins menciona
inclusive que a administrao Reagan nomeou um executivo da Cargill
como negociador agrcola em Genebra durante a Rodada Uruguai. Os
mesmos interesses teriam estimulado a Comisso Europia a
implementar a reforma MacSharry. A mudana de orientao da
sustentao do preo do produto para o apoio direto ao produtor teve
efeito significativo para o setor de PAPS, na medida em que permitiu a
obteno de insumos a preos mais competitivos. No de se estranhar,
portanto, que os resultados tenham sido bastante satisfatrios para o
agronegcio dos dois lados do Atlntico - que teria obtido acesso a
matrias-primas mais baratas, sem uma abertura mais significativa de
seus prprios mercados para os produtos agrcolas processados - e
bem menos positivos para os interesses daqueles pases em
desenvolvimento que j produziam PAPS, que pouco obtiveram em
termos de acesso adicional aos produtos de seu interesse. Para os
96
meros fornecedores de matrias-primas, a falta de abertura continuava

desestimulando o investimento no setor de PAPS.
Para a manuteno desta situao, colaborou ainda o fato de
que, mesmo aps a tarificao, permaneceram em vigor inmeras
medidas no-tarifrias que restringem ou dificultam as importaes de
produtos agrcolas, especialmente os processados. A falta de
transparncia e a unilateralidade dos critrios para aplicao de medidas
sanitrias ou relativas sade pblica tm sido utilizadas para transformar
em barreiras medidas que seriam perfeitamente justificveis sob a
tica de proteo aos consumidores. Os acordos sobre Medidas
Sanitrias e Fitossanitrias e sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio
procuraram disciplinar tais prticas, mas sua eficcia prejudicada
pela falta de parmetros objetivos para definir os limites da atuao
das autoridades reguladoras.
Por ltimo, nunca foi posta em prtica a deciso de Marraqueche
relativa a uma possvel compensao aos pases em desenvolvimento
importadores lquidos de alimentos40. Tal deciso institua a possibilidade
de os pases desenvolvidos oferecerem compensao aos pases de
baixa renda e com dficits na produo de alimentos, caso estes viessem
a ser negativamente afetados pelo aumento dos preos dos alimentos
decorrente da implementao do Acordo sobre Agricultura. A FAO
procurou acompanhar a evoluo dos preos das importaes de
alimentos e concluiu que, entre 1995 e 2000, os pases cobertos pela
deciso estariam gastando quase US$10 bilhes em alimentos
importados, dos quais um valor de US$ 3,6 bilhes poderia ser atribudo
aos aumentos de preos decorrentes da Rodada Uruguai. Entretanto,
o FMI discordou dessa avaliao, sob a alegao de que a FAO teria
desconsiderado o escalonamento da liberalizao e da reduo dos
40
The Marrakesh Decision on Measures Concerning the Possible Negative Effects of

the Reform Programme on Least-Developed and Net Food-Importing Developing
Countries, anexa ao Acordo que Estabelece a Organizao Mundial do Comrcio, assinada
em Marraqueche, em 1994.
97
subsdios e, portanto, superestimado o efeito dos resultados da Rodada

sobre os preos. Na falta de um acordo, o Comit de Agricultura da
OMC decidiu, em 1996, que as condies para justificar compensaes
no tinham sido preenchidas.
Assim, a CEE (transformada em Unio Europia pelo Tratado
de Maastricht de 1993), aps sofrer sete anos de presses, nos planos
interno e internacional, para promover efetivas mudanas em sua poltica
agrcola, pde considerar que os resultados da Rodada Uruguai, a
exemplo do que aconteceu nos ciclos anteriores de negociao, foram
perfeitamente adequados aos limites que fixara como mudanas
aceitveis luz de suas prprias polticas.
Os termos do Pr-Acordo de Blair House serviram de aval
aos ajustes na PAC feitos pela Reforma MacSharry e, em grande
medida, moldaram as disciplinas do Acordo sobre Agricultura. Apesar
de todos os sinais de alarme lanados, no decorrer da Rodada, pelos
defensores da PAC original, as modificaes introduzidas por
MacSharry, assim como os compromissos assumidos em decorrncia
do AoA, no resultaram em mudanas radicais no desempenho da
Agricultura europia, mas trouxeram elementos novos, positivos e
negativos, para a produo e para o comrcio internacional no setor.
1.4 - Breve anlise dos efeitos da PAC sobre a
produo interna e sobre o comrcio internacional
Ao final dos anos 1990, a agricultura da Europa dos Quinze
no deveria ser considerada um setor econmico importante. Sua
contribuio para o PIB total da UE era de apenas 1,8% e, mesmo se
adicionado o setor agroalimentar, o percentual no ultrapassava 6%
do total. No entanto, as atividades agrcolas e florestais ocupavam
mais de 75% do territrio da Unio e absorviam cerca de 45% do
oramento comunitrio. Este tipo de avaliao, freqentemente feita
pelos crticos da PAC, no mudou muito desde o ps-guerra, embora
98
a importncia econmica do setor, sempre decrescente, torne cada

vez mais paradoxais os gastos, sempre crescentes, envolvidos.
O que efetivamente mudou ao longo dos anos foi o desempenho
exportador dos diversos membros da Comunidade. Segundo clculos
da FAO, a Europa dos Doze exportava, em 1986, cerca de US$ 26,9
bilhes em produtos agrcolas, passou a US$ 49,2 bilhes ao final da
Rodada Uruguai, em 1994, e chegou a US$ 60,3 bilhes em 2000.
Para que este resultado pudesse ser obtido, a UE foi responsvel por
90% dos subsdios s exportaes concedidos em todo o mundo no computados nesse clculo, entretanto, os gastos com as demais
medidas de apoio exportao (utilizadas por EUA, Canad e
Austrlia), tais como as garantias de crdito, a ajuda alimentar e as
empresas estatais.
A Unio Europia hoje um dos maiores produtores agrcolas
no mercado mundial, o maior importador e o segundo maior
exportador no setor. Para alguns produtos, chega a ocupar o primeiro
lugar, mesmo que seus custos de produo estejam sempre entre os
mais elevados do mundo. Suas exportaes de trigo se fazem a preos
34% inferiores ao seu custo de produo. Para leite em p, esses
preos so 50% inferiores aos custos e para o acar esta relao
chega a dois-teros. Os exemplos tomados so interessantes, na
medida em que deixam claro que a introduo dos pagamentos diretos
pela reforma MacSharry no impediu a continuidade das distores
causadas pelos subsdios produo e conseqentemente
exportao. O setor de leite foi um dos primeiros a sofrer cortes nos
preos de sustentao e os cereais foram os grandes visados pela
Reforma MacSharry. Ambos foram sujeitos a compromissos de
reduo na Rodada Uruguai, tanto em termos de AMS como de
apoio exportao. No entanto, o mximo que se pode dizer que,
sem as mudanas, o bom desempenho da produo e da exportao
poderia ter sido ainda mais incompatvel com os altos custos
praticados pela UE.
99
Os instrumentos da PAC, apesar da reforma MacSharry,

continuam os mesmos: alta proteo tarifria, apoio domstico e
subsdios exportao. Como resultado, os preos pagos pelos
consumidores so sempre superiores aos preos mundiais. No conjunto,
estima-se que a CAP eleva a renda agrcola anual em cerca de 70 ou
80 bilhes de dlares no interior da UE, adicional pago pelos
consumidores - via preos - e pelos contribuintes - via ajuda direta e
subsdios exportao, financiados pelo oramento comunitrio.
A principal crtica que se faz ao mecanismo de sustentao de
preos que seu efeito , dentre os de medidas de apoio interno, o
mais pernicioso: estimula a produo, independentemente das
possibilidades de colocao no mercado interno ou internacional, ao
mesmo tempo em que desencoraja a demanda e a importao. Uma
demanda reprimida por preos elevados realimenta a presso para
que os produtores exportem os excedentes a qualquer preo, o que
somente se faz via subsdios. Uma demanda menor por importaes
na UE (com seu mercado protegido) e uma exportao comunitria a
preos baixos reduzem a parcela da produo e do consumo mundiais
sujeitos s livres foras do mercado. As mudanas nos preos praticados
internacionalmente tendem a ser, portanto, potencializadas pela atuao
da UE como importadora e como exportadora, com impactos
indesejados sobre os preos e o comrcio.
O setor de COP
Os efeitos da PAC ps-reforma MacSharry sobre a produo
e o comrcio podem ser avaliados pelo exame dos dados disponveis.
Segundo as estatsticas da FAO (Tabelas 1- 5) a produo de cereais
da UE-15 passou de 181 milhes de toneladas em 1992 a 216 milhes
de toneladas em 2000, ou seja um crescimento de 19%, apesar da
reduo dos preos de interveno, da introduo de pagamentos
diretos parcialmente decoupled e das regras de set aside. Entre
100
1996 e 2000, enquanto os compromissos da Rodada Uruguai

estavam sendo implementados, a produo manteve-se razoavelmente
estvel (entre 208 e 216 milhes de toneladas), mas em nveis bem
superiores aos registrados no perodo de durao da Rodada Uruguai
(entre 1986 e 1994, a produo oscilou entre 180 e 190 milhes de
toneladas). A UE-15 no perdeu participao no total da produo
mundial, mantendo-a sempre prxima de 10%. Quanto s
exportaes, o perodo de melhor desempenho exportador foi
exatamente entre 1990 e 1992, utilizado como perodo-base para o
clculo dos compromissos da Rodada. As vendas de cereais da UE
no mercado mundial atingiram 36 milhes de toneladas em 1992,
contra 25 milhes em 1986. Entre os anos 1995 e 1998, a exportao
caiu, ficando em torno de 20 milhes de toneladas, mas o crescimento
dos anos seguintes (atingindo 27 milhes de toneladas) demonstra
que o desempenho exportador da UE no setor foi influenciado pelas
necessidades de importao dos pases da antiga URSS, que
oscilaram bastante no perodo.
As medidas adotadas para o setor de COP tiveram efeitos
sobre a produo de oleaginosas (Tabelas 3 e 4), que tende a ocupar
os espaos criados pelo aumento conjuntural da demanda por produtos
para alimentao animal (em substituio aos cereais, quando estes
esto com preos mais elevados) ou pela reorganizao do plantio
dentro das terras arveis, em funo das regras para o pagamento das
ajudas diretas ou do set aside. Mesmo sem o rebalancing para a soja
(tentado pela UE para anular as concesses tarifrias feitas
anteriormente), o setor de oleaginosas pareceu no ter sido afetado
pelos compromissos da Rodada Uruguai e a proteo na fronteira
pareceu suficiente, sobretudo em vista do corte nos preos garantidos
para COP. A produo do setor como um todo, no entanto, tem-se
mantido razoavelmente estvel, em comparao com o crescimento
registrado especificamente no setor de cereais - que tornou-se, com a
ajuda direta, mais rentvel do que o de oleaginosas.
101
Os mecanismos de set aside tiveram algum impacto sobre a

produo e os estoques de COP, mas os percentuais exigidos foram sendo
gradualmente reduzidos, o que diminuiu a importncia da medida. O aumento
do consumo interno e da demanda em mercados tais como o da Rssia e
de outros pases balcnicos teve maior impacto sobre o nvel de estoques
de cereais do que a exigncia de set aside. Alm do mais, como a legislao
comunitria no estipulava objetivos especficos de reduo das quantidades
produzidas, nem limitava de forma eficaz as possibilidades de aumento da
rea plantada, os resultados ficaram aqum do desejvel.
Um estudo encomendado pela Comisso a um grupo de
consultores41 recolheu dados junto aos produtores, com o objetivo de
avaliar o impacto das medidas de set aside sobre o desempenho do
setor de COP na Europa. Os clculos foram feitos a partir da
mensurao da no-produo resultante do set aside em pases
selecionados: Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos,
Espanha e Reino Unido. De acordo com esse estudo, a produo de
cereais teria sido 6% maior na ausncia da medida e, no caso de
oleaginosas para fins alimentares, 15%. Entre 1993 e 1999, a rea
destinada a oleaginosas para outros fins e a protenas vegetais diminuiu,
enquanto a rea plantada com cereais aumentou.
As culturas no-alimentares puderam beneficiar-se de algum
aumento, seja pela possibilidade de utilizao, para este fim, das terras
em set aside, seja pelo apoio indireto que passaram a receber, por
meio dos pagamentos de remunerao pelo prprio set aside. Em
situaes normais, a produo de flores ou biocombustveis no seria
vivel sem a ajuda recebida e os efeitos da medida puderam ser
efetivamente constatados para este ltimo setor apenas nos pases em
que j havia uma capacidade industrial para processamento ou medidas
de incentivo fiscal para a produo de biocombustvel.
41
Meyer, Pierre e Clment, Thierry, Evaluation de limpact des mesures communautaires

concernant le gel des terres, Oreade-Breche, Auzeville, France, Janvier 2002.
102
Ainda segundo a mesma fonte, uma taxa de set aside inferior a

10% tem pouco efeito redutor sobre a produo, sobretudo quando
os agricultores conseguem aumentar a produtividade nas reas
beneficiadas por subsdios. Contudo, o custo da no-produo
termina sendo menor do que o da superproduo, mesmo quando os
montantes gastos com set aside ou com o financiamento dos estoques
so similares, porque os estoques menores reduzem a necessidade de
subsdios exportao e a presso sobre os preos de interveno.
O set aside fixo (estipulado em 48% do total de terras que vierem
a ser congeladas) revelou-se menos eficaz do que o rotacional (52%)
como forma de controlar a produo, pois concentrou-se nas reas de
solo mais pobre ou de cultivo mais difcil ou oneroso. Paralelamente, a
partir de 1996, foi intensificado o uso de fertilizantes e pesticidas - nas
reas beneficiadas por subsdios e nas reas de set aside rotacional - a fim
de aumentar a produtividade, mas o estudo no estabelece uma relao
direta entre o uso intensivo de produtos qumicos e as regras de set aside.
Quanto aos efeitos sobre o meio ambiente, embora a proteo deste seja
apresentada como um dos objetivos da medida, ainda no foi feita uma
anlise detalhada do que poderia ser o impacto real sobre o solo, a
cobertura vegetal ou a biodiversidade. Deduzem os autores, porm, que o
uso rotacional da terra pode ser mais benfico para o meio ambiente do
que a produo alternada de diferentes produtos e contribuiria, ao mesmo
tempo, para reduzir os teores de nitrato no solo e o avano da eroso.
O estudo conclui que o set aside teve por efeito a concentrao
da produo nas culturas mais rentveis (milho, trigo) e uma reduo
do cultivo dos chamados cereais secundrios (cevada, aveia, centeio),
das oleaginosas e das protenas vegetais. A rentabilidade das culturas
continuaria sendo o principal elemento para as decises de plantio:
mais do que a remunerao do set aside, a combinao dos preos de
interveno e dos montantes pagos a ttulo de ajuda direta
compensatria seria o dado decisivo para a determinao das
quantidades produzidas dentro do setor de COP.
103
O impacto do corte de 20% no preo de interveno e da

introduo dos pagamentos diretos compensatrios foi limitado, nos
primeiros anos, pela alta dos preos no mercado internacional. A esperada
reduo nos preos praticados no mercado interno no ocorreu nos
nveis previstos, mas a ajuda direta compensatria era paga da mesma
forma, o que fazia aumentar a rentabilidade e estimulava os agricultores
a continuar produzindo ou at mesmo aumentar a produtividade ou a
rea plantada. Para alguns produtos, o total da ajuda era to alto que a
exportao do excedente podia ser feita mesmo sem restituio, j que
a venda, mesmo ao preo mundial, era menos onerosa para o produtor
do que o financiamento de eventuais estoques. O corte nos preos deu
maior competitividade, no plano interno, aos cereais destinados
alimentao animal (ajudando a reduzir estoques), uma vez que os
pagamentos compensatrios mais do que cobriram a diferena entre o
preo interno dos cereais e os preos de referncia para a importao
de oleaginosas para alimentao animal.
Assim, enquanto a UE mantiver subsdios vinculados produo
juntamente com pagamentos diretos mais do que compensatrios, a
produo de COP no poder ser efetivamente controlada e os estoques,
assim como as exportaes, continuaro a ser resultado das decises de
agricultores estimulados a produzir sempre mais, e no de um planejamento
das autoridades comunitrias. Em um relatrio de 2002, a propsito do
alargamento, a prpria Comisso admitiu que, embora os pagamentos
diretos tenham sido inicialmente introduzidos para compensar os cortes
nos preos de interveno, estes perderam seu carter compensatrio
aps dez anos de implementao e tornaram-se simples cobertura de custos.
Por isso, o termo ajuda direta passou a ser utilizado em lugar de
pagamentos compensatrios. Posteriormente, a Agenda 2000 submeteu
os pagamentos diretos a uma srie de condies relacionadas ao meio
ambiente, especialmente por meio do mecanismo de cross-compliance42.
42
European Commission, Enlargement and Agriculture: Successfully integrating the

new Member States into the CAP Issues Paper, SEC (2002)95, January 2002, Brussels.
104
Mesmo esse vnculo, porm, era condio adicional, pois, na prtica, o

pagamento cobria os custos de produo e no os custos especficos
com a preservao.
O trecho parte da justificativa que a Comisso daria para sua
proposta de outorgar aos novos membros apenas parte da ajuda direta
concedida aos Quinze, mas constituiu informao interessante. Os
pagamentos originalmente compensatrios deixaram, ao longo do
tempo, de ter relao direta com a manuteno do rendimento dos
agricultores no nvel equivalente ao do perodo anterior queda de
preos e passaram a desempenhar as funes que a Comisso bem
quisesse lhes dar. Assim, os montantes pagos puderam passar a
contemplar outros objetivos, dentre eles a manuteno de uma
rentabilidade global suficiente para compensar, at mesmo, as
necessidades de reduo nos cortes das restituies exportao, em
funo dos compromissos assumidos na Rodada. As quantidades
efetivamente produzidas no estaro, portanto, vinculadas produo
passada e sim ao efeito presente do nvel de remunerao assegurado
pela Comisso, por meio de ajudas diretas, sobre a totalidade da
produo.
Outros setores
Quanto ao setor de carne de aves, a produo veio
crescendo lenta mas constantemente (Tabela 6). De um pouco menos
de 6 milhes de toneladas no incio da Rodada, em 1986, a UE passou
a produzir 7,5 milhes em 1994 e 8,3 milhes em 2000. As
exportaes mais do que acompanharam o ritmo, evoluindo de 330
mil toneladas em 1986 a 1 milho de toneladas em 2000. As
importaes tambm registraram crescimento significativo, apesar da
alta proteo na fronteira: de 116 mil toneladas em 1986 para 307
mil em 2000. Importante notar, porm, que a exportao tem sido
particularmente estimulada nos ltimos anos, apesar do crescimento
105
do consumo interno (de 6,9 milhes de toneladas em 1994 a 7,6

milhes em 2000). Como resultado, os estoques, que registravam
cerca de 250 mil toneladas em 1994 caram a zero no ano 2000.
Para obter este desempenho exportador, a UE utilizou, em 2000
cerca de 60% dos valores e 80% das quantidades acordadas na
OMC em matria de subsdios exportao deste produto.
O setor de leite e produtos lcteos parece mais sujeito s
oscilaes do mercado mundial. Em 1996, os estoques comunitrios
de manteiga e leite em p foram praticamente zerados, voltaram
novamente a crescer at 1999, em vista da queda na demanda no
mercado mundial para esses produtos, e voltaram a se esgotar em
2000 (em menos de um ano, portanto) em funo da reverso da
tendncia do mercado internacional. A UE pde reduzir os subsdios
concedidos exportao de leite e manteiga (utilizando apenas cerca
de 40% dos montantes acordados na Rodada Uruguai, para o ano em
questo), na medida em que os preos mundiais mantiveram-se
elevados e reduziram a diferena a ser paga a ttulo de reembolso (no
caso do leite em p, este chegou a zero em 2000). Contudo, para
queijo e outros produtos lcteos, os subsdios exportao foram
amplamente utilizados, atingindo a quase totalidade das quantidades
negociadas na OMC. Como resultado, as exportaes cresceram
13,5% com relao ao ano anterior, ou seja, cerca de 2 milhes de
toneladas em equivalentes de leite.
Frutas, legumes e hortalias constituem um setor cuja OCM
foi reformada apenas em 1996, com a constituio de fundos
operacionais para os produtores cadastrados. Os recursos, cerca de
EUR 300 milhes em 1999, correspondiam a aproximadamente 2,5%
do valor da produo comercializada pelas organizaes de produtores
e, a partir de 2001, passaram a uma ajuda mxima de 4,1%, a fim de
ajudar a financiar igualmente as restituies exportao. Para alguns
produtos (tomates, mas, pssegos, uvas, por exemplo), existem limites
quantitativos para a interveno.
106
A produo europia de frutas e legumes tem acompanhado o

crescimento mundial no setor. A UE o segundo produtor mundial
(com quase 90 milhes de toneladas em 2000), apenas atrs da China
(350 milhes). Especificamente no setor de ctricos (de maior interesse
para o Brasil), ocupa o terceiro lugar (com 10 milhes de toneladas),
aps o Brasil (19,5 milhes) e os Estados Unidos (15,6 milhes). No
entanto, embora seja deficitria em frutas e legumes frescos, a UE
responsvel por 20% das exportaes de limo, 18% de laranjas, 15%
de mas e 10% para pras e tomates. Quanto aos legumes, a UE,
deficitria em 1996, tornou-se excedentria a partir de 1997 e as
exportaes aumentaram em 11% apenas no ano de 2000.
Gastos oramentrios e consideraes gerais
Segundo dados da prpria Comisso, mesmo aps a
implementao dos compromissos da Rodada Uruguai, os gastos com
a Agricultura continuaram crescendo, em ritmo acelerado. A Tabela 7
demonstra que, para COP, os subsdios diretos exportao
(restituies) tm diminudo, enquanto os montantes destinados a
interveno e ajuda direta tiveram crescimento acentuado no perodo
(de cerca de 6 bilhes de ECUs em 1990 a mais de 16 bilhes em
2002). Para o setor de carnes e ovos, as ajudas praticamente dobraram,
passando de 4,7 bilhes de ECUs a 8,9 bilhes, embora os subsdios
exportao tenham diminudo em valor (especialmente devido queda
das exportaes de carne bovina durante a crise da vaca louca ou
BSE). Nos setores de acar e de frutas e legumes, o oramento sofreu
aumentos menos expressivos, mas por diferentes razes: para o
primeiro, os gastos com interveno reduziram-se de 462 milhes de
ECUs em 1990 a 335 milhes em 2001, enquanto as restituies
exportao mantiveram-se elevadas (1,1 bilho em 2002); no segundo
setor, os subsdios exportao so insignificantes (40 milhes de
ECUs em 2002), mas a ajuda produo cresce moderadamente a
107
cada ano (de 1,1 a 1,6 bilho). A exceo seria o setor de lcteos,
para o qual os gastos da PAC tm diminudo constantemente: de quase
5 bilhes de ECUs em 1990 a 1,9 bilhes em 2002, divididos em
partes semelhantes entre apoio interno e exportao, pelas razes
apresentadas anteriormente.
Os nmeros acima refletem o que efetivamente ocorreu aps o
primeiro processo de reforma, mas no possvel, a partir deles,
estabelecer um vnculo entre a evoluo recente da agricultura europia
e a mudana parcial da poltica comunitria. Dois economistas
australianos, Borrel e Hubbard, publicaram um estudo43 no qual buscam
avaliar o impacto da PAC a partir da comparao entre o desempenho
europeu na vigncia da PAC e a simulao do que este seria com a
total eliminao dos subsdios produo e exportao, bem como
das tarifas aplicadas ao setor. Os resultados indicam que a PAC tem
efeitos significativos sobre a agricultura europia e sobre a de terceiros
pases, alm de causar impacto negativo sobre os demais setores da
economia, dentro e fora da UE, devido aos recursos que desvia dos
setores mais eficientes.
Segundo aqueles autores, a produo de COP e de produtos
lcteos torna-se 50% maior em funo da PAC, a de carne 17,6%
maior e o setor de gado em geral teria a produo aumentada em
30%. Contrariamente, o setor de servios seria reduzido em 2% e a
indstria em quase 5%. Para a exportao, os dados seriam ainda
mais impressionantes: segundo os autores citados, as exportaes
agrcolas estariam sendo aumentadas em quase 10.000%, percentual
que apenas comprova que, sem a PAC, a UE pura e simplesmente no
exportaria esses produtos. O estudo procura mostrar que, ao contrrio,
sem a PAC, as importaes europias seriam aumentadas em 2000%
para lcteos, 540% para COP e 350% para carnes.
43
Borrel, Brent e Hubbard Lionel, Reforming the CAP: Global Economic Effects of the
EU Common Agricultural Policy, Institute of Economic Affairs, Blackwell Publishers,
Oxford, UK, 2000.
108
O estudo revela ainda que, na ausncia da PAC, a produo

agrcola mundial seria beneficiada, na medida em que, sem distores,
o setor primrio, em todas as regies estudadas, deixaria de sofrer
com a concorrncia desleal de exportaes subsidiadas e poderia ainda
aumentar seu acesso ao mercado europeu. Por esse raciocnio, por
exemplo, a Amrica Latina estaria, com a existncia da PAC, produzindo
12% a menos de COP, 9% de carne e 4% de lcteos; quanto s
exportaes, a regio estaria renunciando a 63% no setor de carnes,
45% em lcteos e 43% em frutas e legumes. Para outras regies, o
impacto calculado ainda maior: Austrlia e Nova Zelndia estariam
renunciando a 50% de sua produo de lcteos e a 70% de suas
exportaes; os Estados Unidos e o Canad teriam queda de at 13%
na produo de COP, de 70% na exportao de lcteos, e de 45% na
de frutas e legumes.
Uma avaliao mais exata dos efeitos da PAC esbarra sempre
na dificuldade causada pela peculiaridade do setor agrcola. Muito
embora alguns dados sejam bastante eloqentes, e demonstrem
claramente o efeito dos subsdios sobre o desempenho da UE em alguns
setores, no se pode evitar a interferncia de fatores conjunturais ou
climticos, que podem prejudicar a anlise. As sries histricas so
sempre de grande valia mas, em se tratando de produtos agrcolas,
quebras de safra ou superproduo, em diferentes regies do globo
ou em produtos especficos dentro de um setor, assim como a crise de
BSE e de gripe aviria, ou as flutuaes nos preos de commodities e
das taxas de cmbio podem levar a concluses mais otimistas ou
pessimistas quando da avaliao dos efeitos da PAC e de suas reformas.
Alguns aspectos, porm, podem ser analisados empiricamente
e confirmados pela prtica comunitria. Um estudo44 do chefe de
pesquisa da OXFAM, Kevin Watkins, descreve a maneira pela qual a
44
Watkins, Kevin, Northern agricultural policies and world poverty: will the Doha
development round make a difference?, documento apresentado na Annual Bank
Conference of Development Economics, OXFAM, maio 2003.
109
introduo de pagamentos diretos para o setor de cereais ajuda a

camuflar os efeitos da PAC sobre a produo e a exportao. Pelos
dados fornecidos pela Comisso, aps a reforma MacSharry, as
restituies exportao teriam praticamente desaparecido para a
totalidade do setor de culturas arveis (apenas 80 milhes de ECUs
em 2002 contra 3,2 bilhes em 1992). Pelas regras da OMC, como
serviam para compensar a diferena entre o preo de interveno e o
de exportao, as restituies eram classificadas como subsdios diretos
exportao e estavam sujeitas aos compromissos de reduo. Com
a reforma de 1992 (e posteriormente com a Agenda 2000), os preos
garantidos aproximaram-se dos preos do mercado mundial e a
diferena foi compensada por pagamentos diretos. Com os novos
preos, as restituies exportao puderam ser praticamente
eliminadas. A diferena entre os preos pr e ps reforma demonstra,
porm, que se, antes do corte, seriam necessrios EUR 40/tonelada
de subsdio exportao, aps o corte, os produtores passaram a
receber EUR 56/tonelada a ttulo de ajuda direta (e mesmo EUR 63/
tonelada em 2001), o que resultou em rendimentos bem maiores para
os produtores do que antes da reforma. Como a ajuda direta cobre
toda a produo de cereais das terras beneficiadas, seja para consumo
interno seja para exportao, o impacto da ajuda direta sobre a
exportao seria, na prtica, exatamente o mesmo de um subsdio direto
exportao e desempenharia um papel preponderante na continuidade
da colocao de excedentes crescentes no mercado internacional.
Para exemplificar o raciocnio acima, Watkins utiliza os dados
de produo de trigo na Frana para converter pagamentos diretos no
equivalente a subsdios exportao. Em 1999, o pagamento direto
situava-se em EUR 51,40/tonelada e a Frana (principal exportador
da UE) colocou 16,7 milhes de toneladas no mercado mundial. Seus
produtores receberam, com relao a esta parcela da produo, EUR
858 milhes. Em 2001, a exportao foi de apenas 9,5 milhes de
toneladas, mas a ajuda direta estava fixada em EUR 64,40/tonelada e
110
os agricultores receberam EUR 611 milhes. Como o recebimento da

ajuda independe da exportao ou da colocao no mercado interno,
a ajuda direta no poderia, na OMC, ser considerada como subsdio
direto exportao. Contudo, quando se sabe que o agricultor que
no solicita toda a ajuda a que tem direito sofre cortes na ajuda para a
safra seguinte, o incentivo exportao fica evidenciado.
Esta forma de subsidiar exportaes sem submeter-se a
compromissos fica bem clara no caso do acar, que ser examinado
a seguir.
O regime aucareiro
Criado em 1968, o regime aucareiro comunitrio estabelecia
por objetivo dar aos produtores e consumidores europeus, assim como
aos produtores dos pases ACP, estabilidade ao mercado de acar
de cana e de beterraba. Esta estabilidade seria garantida por um regime
de sustentao de preos, no mbito de quotas pr-estabelecidas, para
a produo de acar de beterraba dos Estados-membros e para a
produo de acar refinado de cana, a partir de acar bruto
proveniente dos pases ACP signatrios do Protocolo do Acar da
Conveno de Lom e, atualmente, de seu sucessor, o Acordo de
Cotonou. Considerando que o acar de beterraba tem, em condies
normais, custo de produo 50% maior que o de acar de cana, a
produo europia somente poderia sobreviver com subsidiao e
proteo na fronteira. Quando se acrescenta, como objetivo, garantir
alta remunerao para os produtores de beterraba e para os refinadores,
as condies essenciais passam a ser uma pesada subsidiao e
elevada proteo na fronteira.
Quando o regime foi introduzido, apenas a Itlia tinha produo
inferior a seu consumo interno (em determinados perodos o dficit
podia atingir at 50%). Contrariamente, Frana e Blgica tinham
produo altamente excedentria (cerca de 50% a 70% superior
111
demanda interna). A acesso de novos membros na dcada de 1970

trouxe algumas modificaes, levando-se em conta que o Reino Unido
era tradicionalmente dependente de importaes de acar bruto de
cana, para cobrir cerca de 70% da demanda. No mbito da
Commonwealth, vigorava um acordo (CSA Commonwealth Sugar
Agreement) que garantia a seus membros uma quota anual de 1,7 milho
de toneladas de acar bruto a ser importada pelo Reino Unido. Com
a entrada deste ltimo na CEE, o CSA no foi renovado, mas uma
quota quase idntica (1,3 milhes de toneladas) foi garantida no mbito
da Conveno de Lom, e sua administrao foi incorporada ao regime
aucareiro comunitrio. A reduo da quota deveu-se retirada das
350 mil toneladas originrias da Austrlia previstas no CSA.
A maioria do acar bruto importado dos pases ACP refinada
e vendida no Reino Unido e somente 4% do acar ACP prprio
para o consumo direto (acar bruto de cana para consumo ou acar
refinado).
A acesso do Reino Unido e o fim do CSA coincidiram com a
queda da produo mundial de acar no incio dos anos 1970, com
rpida elevao dos preos internacionais do produto. Os preos
garantidos pela Comunidade tornaram-se pouco atraentes para os
pases ACP e o deslocamento temporrio de suas vendas para mercados
mais promissores serviu de justificativa para que se criasse, dentro da
CEE, um sistema de estmulo produo de acar de beterraba, sob
a alegao de que, embora eficaz para a estabilizao dos preos
internos, o regime vigente no garantia o abastecimento em casos de
grandes oscilaes dos preos no mercado internacional. Como
resultado, em 1974, foram substancialmente aumentadas as quotas de
produo por pas, assim como os preos de interveno (30%). As
mudanas levaram rapidamente reverso da situao: em cinco anos,
quando a crise do mercado mundial j havia sido ultrapassada, a
produo europia, estimulada pelas novas medidas, passara
rapidamente a gerar excedentes estruturais.
112
Como sempre ocorreu no interior da CEE, as mudanas,

propostas pela Comisso, que objetivassem reduzir o apoio produo
ou a exportao encontravam grande resistncia. Assim, as quotas
sofreram, em 1981, reduo inferior a 2%, mas voltaram a aumentar,
com a entrada de Espanha e Portugal, em 1986, e da Finlndia, em
1995.
Durante os anos 1970, a introduo de um novo produto
adoante derivado de cereais (isoglucose) passou a concorrer com o
acar nos mercados dos EUA e Japo, especialmente como insumo
industrial. A CEE introduziu, ento, medidas de controle da produo
de isoglucose, para evitar que a mesma substituio viesse a ocorrer
na Europa.
Como resultado da Rodada Uruguai, a UE precisou fazer
algumas adaptaes formais em seu regime aucareiro. Na prtica,
porm, os variable levies foram tarificados e a proteo na fronteira
passou a ser de quase 170%, o que garante, desde ento, a manuteno
de preos de mercado superiores ao nvel de interveno e reduz o
uso de subsdios da caixa amarela. A reduo tarifria foi de apenas
15% (por ser o acar produto que a UE classificou como sensvel) e
no foi necessrio expandir o acesso mnimo, j que o regime
preferencial concedido aos ACP e ndia j representa mais de 10%
do mercado europeu. A fim de garantir que o preo mnimo importao
continue sendo respeitado, a UE tem feito uso das salvaguardas
especiais do Artigo 5 do AoA. A restrio maior ficou por conta dos
subsdios exportao, como veremos mais adiante.
Os principais mecanismos do regime aucareiro so:
a) Sustentao de preos:
O sistema comunitrio para o acar extremamente complexo
e baseia-se em uma srie de preos institucionais interligados - para
acar refinado, acar bruto (de beterraba ou de cana) e beterraba
aucareira mecanismo que objetiva garantir preos mnimos para o
113
acar de beterraba utilizado na produo de acar dentro de quotas

chamadas de A e B (que sero explicadas a seguir). Inicialmente, e at
a introduo do Euro, os preos institucionais para o acar eram
fixados em ECUs e transformados em moeda nacional com a aplicao
das green rates, para evitar que flutuaes das taxas de cmbio entre
os Estados-membros afetassem a distribuio do produto no mercado
comunitrio. Atualmente, os preos so fixados em euros, a cada ano.
Assim como para outras OCM, so estabelecidos preos
indicativos e de interveno, para o mercado interno, e um preo mnimo
de importao. No caso presente, o preo indicativo (target price)
fixado para o acar refinado a granel, ex-fabrica; o preo de
interveno (garantia de preo mnimo), dentro do limite das quotas
estabelecidas, pouco inferior ao target price e fixado para o acar
bruto e para o acar refinado; h igualmente um preo de garantia
para a beterraba aucareira. A importao de acar bruto est sujeita
a tarifas e medidas de salvaguardas que asseguram o respeito a um
threshold price (superior ao target price). O preo de mercado deve
ser ainda superior ao preo de interveno acrescido do custo de
armazenagem do acar ao longo do ano, j que a colheita de beterraba
feita em apenas quatro meses e o refino precisa ser feito em prazo
curto.
Pelo Regulamento 1260/2001, a Comisso estabeleceu que
os preos de interveno para o perodo 2001-2006 seriam de EUR
630/t para acar refinado e de EUR 523/t para acar bruto. Um
preo bsico de EUR 476/t foi fixado para a beterraba aucareira,
com preos mnimos variando entre EUR 467/t para a beterraba A e
EUR 324/t para a B. Em 2001, porm, os preos do mercado
internacional situavam-se em torno de EUR 280/t para o acar refinado
e EUR 190/t para o bruto. No mercado interno, os preos tm-se
mantido sempre em nvel pouco superior (os grandes consumidores
industriais tendem a pagar 5% a mais e os pequenos at 15%). Sendo
calculadas normalmente com base nos produtores menos eficientes, as
114
cotaes institucionais visam a garantir para o mercado interno preos

que podem ser superiores em 150% aos do mercado mundial, o que
s pode ser mantido com as altas tarifas praticadas na importao.
Para os produtores mais eficientes, porm, os preos praticados
permitem alta rentabilidade (segundo a OXFAM, a British Sugar
trabalharia com margens de lucro de 20%, contra 6%, por exemplo,
dos processadores de cereais).
b) Quotas de produo:
Criado, em teoria, para limitar a quantidade de acar que
receberia ajuda comunitria e, assim, evitar a superproduo, o regime
de quotas consiste na distribuio, entre os Estados-membros de quotas
chamadas A e B. O que atualmente se chama de quota A era, pela
legislao de 1968, a quota bsica, ou seja o limite dentro do qual a
produo de acar de beterraba refinado recebia ajuda comunitria,
pelo mecanismo de sustentao de preos. Cada estado-membro
dispunha de parte desta quota global para dividir entre suas empresas
processadoras, de acordo com o desempenho dos anos anteriores.
As quotas por pas correspondiam, aproximadamente, ao consumo
interno, acrescido de margem para eventual exportao. Afim de garantir
alguma flexibilidade aos produtores, um percentual adicional da quota
bsica (inicialmente entre 35% e 45%) podia ainda ser produzido, de
acordo com as possibilidades de colocao no mercado (intra-zona
ou externo), e receber ajuda, embora menor, na medida em que se
debitava dos produtores uma taxa diferenciada (equivalente a apenas
2% do preo de interveno para acar A, mas de at 37,5% para o
acar adicional, ou B), para que os prprios produtores financiassem
a colocao do excedente no mercado internacional. Tal flexibilidade
era justificada pela necessidade de dar queles produtores de beterraba
aucareira ditos eficientes uma garantia de que no seriam punidos
por sua eficincia caso ultrapassassem suas quotas bsicas. A quota
adicional de acar que, posteriormente, passou a chamar-se quota B,
115
podia ser carried over mas, na prtica, era a parte da produo

comunitria que podia ser exportada com subsdios. Com o passar do
tempo, o que deveria ser um excedente conjuntural, e portanto uma
exceo, tornou-se uma quota de utilizao geral e constante, em vista
da evoluo favorvel dos preos no mercado internacional (que
reduziram, durante algum tempo, a diferena em relao aos preos
da UE) e tambm pela forma como as empresas conseguiram distribuir
os custos de comercializao das quotas A e B, possibilitando boa
rentabilidade para a produo de ambas. Atualmente, portanto, as
quotas A e B so garantidas por preo de interveno e o excedente
exportvel recebe subsdios, limitados aos compromissos assumidos
na OMC.
Qualquer produo de acar que exceda os limites das quotas
A e B constitui o chamado acar C, que no pode ser vendido (exceto
excepcionalmente) no mercado interno e no se beneficia de subsdios
diretos produo ou exportao. As alternativas de comercializao
do acar C so a de carry over, e ento coloc-lo no mercado como
parte da quota A para o prximo ano, ou de export-lo, sem qualquer
subsdio, no mesmo ano. Habitualmente, pelo menos dois teros do
acar C escoado no mercado mundial e, assim como ocorreu com
a quota B, tem sido freqentemente produzido em diversos Estadosmembros, em volumes que equivalem a cerca de 30% da quota A. O
papel que se previra inicialmente para a quota B passou a ser
desempenhado pelo acar C.
Em 1973, a Comisso apresentou uma proposta de reduo
das quotas A e B e a proibio pura e simples do acar C. A negociao
interna durou quase dois anos e, como resultado da queda da produo
e da conseqente alta dos preos em 1974, a reduo das quotas A e
B, acordada ao final, foi bem inferior ao proposto e o acar C
permaneceu sem restries. A produo de acar A e B ficou
congelada nos nveis atingidos em anos anteriores (9 milhes de
toneladas de A e uma mdia de 45% do volume da A para a quota B),
116
mas os preos oficiais foram aumentados em cerca de 30%. As

quantidades acordadas aos membros da poca no foram aumentadas
desde ento, mas o total da produo subsidiada da UE foi expandido
a cada vez que se adicionavam novos Estados-membros e quotas eram
a eles atribudas. A UE-15 dispe de uma quota de 14,4 milhes de
toneladas, das quais 82% na quota A e 18% na B. Produz, ainda,
cerca de 2,6 milhes de toneladas de acar C, as quais, acrescidas
de: (i) 1 milho de toneladas de acar exportvel das quotas A e B
(de acordo com os compromissos na OMC), (ii) dos demais excedentes
da quota B (que podem chegar a mais um milho de toneladas) e (iii)
1,6 milhes de toneladas que correspondem s importaes
preferenciais de acar bruto dos pases ACP, tornam a UE um dos
principais atores do mercado internacional de acar, com exportaes
anuais de at 6,5 milhes de toneladas, tal como registrado em 2002.
A Comisso estima o consumo da Europa dos Quinze em 12,8
milhes de toneladas (o que corresponde, aproximadamente, ao volume
da quota A). Desde o incio, portanto, o regime aucareiro foi construdo
de forma a garantir que os pases-membros com produo excedentria
continuassem a exportar parte de sua produo com o mesmo nvel de
remunerao, independentemente dos preos do mercado
internacional. Este objetivo fica evidente na prpria linguagem empregada
pela legislao comunitria, que estabelece quotas de importao de
1,6 milhes de toneladas de acar bruto originrio de pases ACP,
com a finalidade de atender refiners supply needs, mesmo se, com a
quota B, a UE j produzisse quase 2 milhes de toneladas acima da
demanda interna.
Quando se examinam alguns dados por pas-membro (Tabela
8-A), esse objetivo fica ainda mais claro. Nos trs anos (1998-2000)
que serviram de base para o clculo das quotas A e B que valeriam
para o perodo 2001-2006, a Frana, maior produtor da UE, foi
responsvel pela colocao no mercado de 1,9 milhes de toneladas
por ano de excedentes de produo em relao ao seu consumo interno,
117
apenas dentro das quotas A e B. A Alemanha produziu, tambm intraquota, 670 mil toneladas de excedente e outros pases, tais como
Dinamarca, Itlia, Pases Baixos e Blgica, igualmente produziram algum
excedente (cerca de 800 mil toneladas no total). Quando o clculo se
limita s quotas A e B, Reino Unido (com 1 milho de toneladas),
somado a Portugal, Espanha, Finlndia e Sucia (cerca de 500 mil
toneladas no total) tm produo inferior s necessidades internas. O
comrcio intra-zona, portanto, mesmo sem a quota ACP, j estaria
gerando presso pela exportao dos excedentes, situao que sempre
existiu, desde a criao do regime em 1968, e com nmeros crescentes.
Considerando que o regime prev a reduo das quotas sempre
que estas no so preenchidas, os produtores so estimulados a
preench-las mesmo que os preos do mercado internacional sejam,
num determinado ano, muito inferiores aos custos de produo
comunitrios. Como o acar C: (i) no pode ser comercializado no
mercado interno; (ii) o carry over limitado a 20% do volume da
quota A; e (iii) a exportao precisa ser realizada no mesmo ano, a
produo excedente precisa ser colocada no mercado internacional a
qualquer preo.
c) Restituies exportao:
Com seus custos de produo e os preos que pratica no
mercado interno, a UE no tem qualquer possibilidade de competir no
mercado internacional sem subsidiar maciamente sua exportao. Para
tanto, criou um sistema que chama de co-financiamento, pelo qual os
produtores formalmente coletariam os recursos para compensar a
diferena entre seus preos e os praticados no mercado internacional.
O sistema seria alimentado por uma taxa cobrada de todos os
produtores, com percentuais diferentes, dependendo da quota qual
se aplica. Assim, o acar A taxado em 2% do preo de interveno
e o B em 2% mais um percentual varivel, que pode chegar a 37,5%,
dependendo das cotaes mundiais e das estimativas de produo
118
anual. O pagamento das taxas coberto em 42% pelos refinadores e

em 58% pelos produtores da beterraba aucareira (sob a alegao de
que, teoricamente, o produtor da beterraba que estaria na origem da
ocorrncia do excedente de produo) e respeita aproximadamente
os mesmos percentuais para o clculo dos preos de interveno. Em
circunstncias excepcionais, em funo dos preos ou das quantidades
produzidas, uma nova taxa adicional pode ainda ser cobrada, situao
que se verificou algumas vezes durante os anos 1990. Em mdia,
considerada a totalidade da produo nas quotas A e B, com as
diferentes taxas praticadas, o sistema arrecada EUR 55,00 por tonelada
de acar (EUR 23,00 pagos pelos refinadores e EUR 32,00 pelos
plantadores).
Dito de outra forma, o preo de interveno assegurado para
cada tonelada das quotas A e B traz embutido em mdia cerca de
EUR 55,00 para financiar a exportao de excedentes de produo.
Tomando por base a previso de 14,4 milhes de toneladas nas duas
quotas bsicas, o setor estaria recebendo (dos consumidores) EUR
800 milhes para financiar exportaes, alm do que recebe em
restituies pagas ao equivalente do acar ACP, financiadas diretamente
pelo oramento comunitrio. Com tal quantia, poder-se-ia cobrir a
diferena entre o preo de interveno (EUR 630/t) e o preo do
acar refinado no mercado internacional (de cerca de EUR 280/t)
para exportaes de aproximadamente 2,2 milhes de toneladas (o
que corresponde ao volume total da quota B prevista para o perodo
2001-2006).
At os compromissos assumidos na Rodada Uruguai, os
clculos estavam, por esse mecanismo, perfeitamente adequados aos
objetivos traados, pelo menos no interior das quotas A e B.
Considerando, porm, que a quota de produo do Reino Unido cobria
apenas 52% de seu consumo (1,1 milho de toneladas para um consumo
de 2,1 milhes) e que as importaes de acar bruto dos pases ACP
(cerca de 1,6 milhes) eram, em sua maioria, destinadas ao Reino
119
Unido (1,2 milhes de toneladas em mdia) para abastecimento do

mercado interno, a Unio Europia como um todo dispunha ainda de
uma flexibilidade para exportar, com reembolsos pagos pelo oramento
comunitrio, o equivalente, em acar A e B, ao volume importado
dos ACP.
Ora, o sistema de co-financiamento previa a coleta da taxa nos
montantes necessrios para cobrir o total das perdas decorrentes do
reembolso exportao dos excedentes de produo sobre o consumo
interno. Com a utilizao dos recursos comunitrios para a exportao
de 1,6 milhes de toneladas em equivalentes ACP, as taxas cobradas
sobre o acar B poderiam ser inferiores, e os recursos assim
poupados serviam para compensar a diferena de preo para a
exportao de determinadas quantidades de acar C. Assim, mesmo
se, oficialmente, o acar C no se beneficia de subsdios diretos
exportao, o nvel dos preos de sustentao, combinado com os
subsdios ao equivalente ACP, garante rentabilidade ao acar C,
sobretudo porque a beterraba C tambm chega aos refinadores a preo
menor do que o pago no interior das quotas.
Portanto, apesar de a legislao comunitria apresentar o regime
de quotas como uma forma de evitar a superproduo, a combinao
de volumes intra-quota superiores ao consumo interno, preos de
sustentao elevados, impossibilidade de comercializao do acar
C no mercado interno e exigncia de sua exportao durante o mesmo
ano compe um regime necessariamente gerador de excedentes
exportveis. Dados sobre a produo e o comrcio de acar, que
ilustram a equao acima, so fornecidos na Tabela 8.
Com a Rodada Uruguai, a Europa foi levada a limitar os
montantes oramentrios destinados aos reembolsos exportao e
as quantidades beneficiadas. Ao final do perodo de implementao,
os gastos oramentrios com reembolsos deveriam limitar-se a EUR
497 milhes e as quantidades a 1,27 milhes de toneladas (no includo
o acar ACP). Para evitar que os reembolsos ultrapassassem os
120
montantes permitidos, ficou decidido que, sempre que o acar B no

carried-over ultrapassasse os limites permitidos na OMC, o excesso
seria automaticamente transformado em acar C (e exportado, pelo
menos oficialmente, sem reembolso). O impacto desse dispositivo fica
prejudicado, porm, pelo fato de que os preos de sustentao no
foram diminudos e a proteo na fronteira tambm no, o que permitiu
a continuidade da exportao de acar C, e a de acar B transformado
em C, a preos compensados pelos elevados preos garantidos no
interior da quota. Segundo dados da Comisso, o acar C, que
representava em 1995, cerca de 11% da produo europia, com
cerca de 1,6 milhes de toneladas produzidas, passou a representar
24% do total produzido em 2002, contribuindo com 3,2 milhes de
toneladas.
d) Controle de importaes de terceiros pases:
Como dito anteriormente, para que o regime aucareiro
funcione, a proteo na fronteira precisa ser mantida nos nveis
adequados ao preo de sustentao que se pretende fixar. Por isso,
apesar da tarificao e dos compromissos de reduo e consolidao
tarifria, a UE tem utilizado, sempre que necessrio, as salvaguardas
especiais do Artigo 5 do AoA, para assegurar que as importaes de
terceiros pases no entrem a preos inferiores aos praticados no
mercado interno. A manuteno de tarifas de EUR 419/t para acar
refinado e de EUR 339/t para acar bruto faz com que a importao
no-preferencial se torne invivel, com o pagamento de tarifas que
quase triplicam os preos dos fornecedores mais eficientes, como o
Brasil, por exemplo. Alm disso, sempre que os preos do produto
importado caem abaixo do trigger price de EUR 531/t, uma tarifa
adicional cobrada, como salvaguarda especial (para a UE, o novo
nome do variable levy). O trigger price determinado pelo preo
garantido s importaes de acar bruto dos ACP e sempre muito
superior aos praticados no mercado internacional. Por isso, as
121
salvaguardas especiais esto, desde 1995, permanentemente em uso.

A partir de preos mundiais em base CIF, a proteo total outorgada
pela UE atinge mais de EUR 700/t.
O dispositivo geral que permite a importao livre de direitos
para o chamado acar SPS destina-se a preencher as necessidades
de refino dos processadores europeus. Compreende o acar ACP e
ndia (1,3 milho de toneladas), o dos territrios ultramarinos -OCT
(0,2 milho de toneladas), a iniciativa conhecida como Everything
but Arms - EBA (90 mil toneladas), uma quota MFN no mbito da
OMC (85,4 mil toneladas) e uma quota adicional SPS, para
necessidades conjunturais (0,2 milho).
O acesso ao mercado europeu garantido, como j dito
anteriormente, a um conjunto de dezessete pases ACP e ndia. Desde
a assinatura do Protocolo do Acar, anexo Conveno de Lom de
1975, o acar originrio desses pases est isento do pagamento de
tarifas. O acar ACP comercializado na UE a preos livremente
negociados entre vendedores e compradores, mas a UE assume o
compromisso de comprar, ao preo de interveno, uma quantidade
anual acordada em cerca de 1,6 milhes de toneladas de acar, sempre
que a livre negociao resultar em preo inferior. Por sua vez, os dezoito
pases beneficirios comprometem-se a fornecer anualmente as
quantidades acordadas, ao preo mnimo garantido. Os termos do
acordo no foram alterados pelo Acordo de Cotonou, que substituiu
Lom, mas previu-se que o regime seja revisto em 2006.
Os altos preos pagos pela UE, que importa a quase totalidade
da quota ACP em acar bruto para uso nas refinarias europias (leiase do Reino Unido) estimulam os exportadores beneficirios a vender
at mesmo o acar destinado a seu consumo interno. Em troca, estes
compram da prpria UE acar refinado a preos mundiais, por fora
dos subsdios.
Por sua vez, a UE obrigada a comprar as quantidades
acordadas anualmente, aos preos convencionados, independentemente
122
da demanda interna, dos estoques ou das disponibilidades de

exportao.
A UE tem ainda outros arranjos em bases preferenciais, com
os territrios ultramarinos e os pases balcnicos, que envolvem
menores quantidades e no significam compromissos de compra ou
preos garantidos a longo prazo. No contexto da iniciativa Everything
but Arms, os direitos importao de acar, aplicveis a 46 pases
de menor desenvolvimento relativo, esto sendo gradualmente
eliminados no interior de uma quota, que ser expandida anualmente
at a total eliminao de restries em 2009. No momento, os preos
so garantidos apenas no interior da quota.
Finalmente, como resultado das negociaes no mbito do
Artigo XXIV do GATT, em funo da acesso da Finlndia, foi
acordada uma quota MFN, de 85.463 toneladas de acar bruto
para refino, sujeita ao direito reduzido de EUR 98/t. O Brasil se
beneficia de 23.930 toneladas ao amparo dessa quota e o acar
chega ao mercado comunitrio a preos em torno de EUR 430/t.
Mesmo sendo o maior produtor mundial de acar, o Brasil, com o
regime montado pela UE, permanece fora do mercado europeu e
deslocado, em terceiros mercados, pelo acar subsidiado exportado
pela UE.
e) outras ajudas:
A UE prev ainda ajudas (cerca de EUR 180 milhes por ano)
para as indstrias que utilizam o acar como insumo, sob a forma de
reembolsos, que visam a compensar o alto preo pago pela matriaprima utilizada na composio de produtos base de acar.
As empresas refinadoras de acar de cana recebem ainda
uma ajuda (EUR 41 milhes por ano) a ttulo de compensao pela
diferena constatada nas margens resultantes do processamento de
cana, quando comparadas com as que resultam do processamento da
beterraba.
123
A produo de isoglucose e outros substitutos de acar est

sujeita a quotas no interior da UE, a fim de evitar impactos negativos
sobre o consumo de acar.
Finalmente, o lcool a partir de xarope de beterraba, inclusive
lcool combustvel, embora no seja produo relacionada ao ACM do
acar, tem tratamento similar, pelo menos no que diz respeito beterraba,
que considerada C para fins de preo garantido - normalmente fixado
pouco acima daquele pago pela beterraba aucareira C.
Uma anlise dos efeitos do regime sobre a produo e o
comrcio revela que, de todas as OCM, o regime aucareiro da UE
certamente o mais distorcivo e o que mais causa prejuzos ao comrcio
internacional. No plano interno, protege as grandes empresas e os
grandes plantadores e concentra a produo em praticamente um grande
refinador por pas. Segundo um conhecido estudo da OXFAM45, em
oito pases da UE, uma nica empresa detm a totalidade das
respectivas atividades de refino, e apenas Frana, Itlia e Alemanha
ainda tem setores mais pulverizados. Como a produo limitada por
quotas, os refinadores no tem interesse em reduzir os preos do acar
refinado, pois isso significaria rendimentos decrescentes. Sua forma de
aumentar a prpria produo a compra de empresas menores, apenas
para utilizar a quota correspondente. Com isso, a concentrao das
corporaes aumentou: atualmente, quatro corporaes controlam a
metade da produo total de acar de beterraba na Europa.
Com os subsdios, o cultivo da beterraba aucareira beneficiase de margens de rentabilidade artificialmente elevadas em relao s
de outras culturas (cerca de 25% a mais do que no setor de cereais)
porque seu preo foi fixado de maneira a garantir que mesmo os
plantadores menos eficientes da Unio pudessem produzir. Isso estimula
45
OXFAM, Briefing paper No. 27, The Great EU Sugar Scam: How Europes Sugar
Regime is devastating livelihoods in developing world, August 2002.
124
a continuidade da produo em quantidades sempre superiores s

necessidades de consumo comunitrio, mas sobretudo nas regies mais
produtivas, que podem acumular maiores benefcios com a subsidiao.
Os altos preos garantidos prejudicam os consumidores, que pagam
caro pelo produto no mercado interno e financiam com isso a colocao
de acar europeu a preos de dumping no mercado internacional. O
regime transforma a UE em um dos maiores exportadores de acar,
com 5 a 6 milhes de toneladas e 14% do total (atrs apenas do Brasil,
com 32%). Sua participao no mercado e os preos que pratica
contribuem amplamente para o aumento dos estoques mundiais e para
a deteriorao das cotaes do produto.
Os preos do acar no mercado internacional oscilam muito,
em decorrncia das prprias caractersticas do mercado e das polticas
adotadas pelos pases desenvolvidos, seja pela elevada proteo na
fronteira, seja pelos subsdios concedidos. A demanda tem crescido na
maioria dos mercados, mas isto no se reflete nos preos dos mercados
mundiais, devido sobretudo ao controle das importaes, via tarifas e
quotas. Por outro lado, a produo de acar no responde
imediatamente s alteraes de preos, em funo dos mecanismos
internos de sustentao, mas particularmente sensvel s variveis
climticas. A prpria Comisso admite que os preos de interveno
praticados na UE podem ser duas a trs vezes superiores aos do mercado
mundial e, como segundo produtor e exportador, o bloco tem uma poltica
capaz de influenciar os mercados mundiais de forma significativa.
A expectativa da OCDE de que os preos do acar
permanecero em baixa nos prximos anos, devido sobretudo ao
aumento da oferta, tanto dos pases produtores competitivos (a includo
o Brasil) como da UE, que continuar a subsidiar a produo e, em
funo do alto custo da manuteno dos estoques, a exportao, que
dever continuar sendo a soluo para a UE.
A UE alega beneficiar os produtores de acar dos pases
ACP enquanto, na prtica, os induz a fornecer todo o acar bruto
125
que produzem, inibindo as possibilidades de investimento em refinarias

ou na indstria de produtos base de acar nesses pases. Ao
contrrio, parte da exportao europia de acar, tanto o refinado
quanto o utilizado na composio de produtos de confeitaria, retorna
exatamente aos pases ACP, a preos altamente subsidiados. Alm do
mais, dos dezessete pases beneficiados, apenas quatro so pases de
menor desenvolvimento relativo. No somente o restante dos pases
em desenvolvimento perde acesso ao mercado da UE como ainda
prejudicado pela queda nos preos do produto no mercado
internacional. Ainda segundo a OXFAM, a UE consegue colocar no
mercado acar a preos inferiores no somente ao seu prprio custo
como tambm mais baixos do que os dos pases com os menores
custos de produo, tais como Moambique, Zmbia e Malawi.
Para os principais produtores e exportadores, que seriam os
mais competitivos em situao normal de concorrncia, tais como Brasil,
Austrlia, Tailndia e Cuba, no apenas o mercado comunitrio
permanece fechado, como suas vendas continuam sendo deslocadas
em terceiros mercados, em vista do dumping nos preos do acar
comunitrio. Tal situao se manter enquanto a proteo tarifria
permanecer impermeabilizando o setor aucareiro europeu e,
conseqentemente, viabilizando a continuidade do regime de
sustentao de preos e de subsdios exportao dentro e fora do
regime de quotas.
Possveis formas de pressionar a UE a alterar seu regime
aucareiro sero examinadas nos Captulos 3 e 4.
O setor de carne bovina
Este outro setor, de especial interesse para o Brasil, que
constitui mais uma das aberraes da PAC. Sua justificativa precisa
ser compreendida juntamente com a do setor de lcteos, uma vez que
dois teros da produo de carne bovina da UE deriva da produo
126
de gado leiteiro, segundo dados da Comisso. Assim, a conjugao das

medidas para os dois setores determina a poltica para a carne bovina.
A OCM para a carne bovina foi instituda em 1968 e, nos primeiros
quinze anos de sua vigncia, a produo europia, tradicionalmente
deficitria, foi sendo estimulada, por meio de preos de sustentao e de
pagamento de prmios, que garantiam um nvel satisfatrio de
remunerao para os produtores. Como se pode ver na Tabela 9, at
1973, a CEE importava entre 1 milho e 1,5 milho de toneladas por
ano e exportava menos de 500 mil toneladas de carne fresca ou congelada.
Os estoques ficaram sempre abaixo de 200 mil toneladas. Na segunda
metade da dcada, o consumo interno progrediu levemente, assim como
a produo. As exportaes registraram leve queda, enquanto as
importaes reduziram-se a um tero em 1980 (440 mil toneladas).
Paralelamente, o setor de lcteos beneficiava-se igualmente de
pesada subsidiao, que levou, em 1984, criao de estoques de
leite e de produtos lcteos, em especial de manteiga, em nveis no
mais administrveis. A fim de remediar esta situao, a OCM de leite e
derivados foi alterada, de modo a limitar os montantes da ajuda
concedida dentro das quotas e a criao do super-levy (o cofinanciamento citado anteriormente). Como resultado da nova orientao
dada ao setor de lcteos, os produtores foram obrigados a intensificar o
abate, para eliminar o excedente de produo, e o mercado de carne
bovina foi desestabilizado. Na dcada de 1980, portanto, a tendncia
superproduo comeou a manifestar-se: as importaes permaneceram
reduzidas e as exportaes (subsidiadas) aumentavam, chegando a 2,6
milhes de toneladas em 1986 para carne bovina e preparaes, o mesmo
acontecendo com os estoques que chegaram a 1,2 milho de toneladas
de carne bovina em 1985 (Tabela 9).
Acrescente-se a este quadro o fato de que, na mesma poca, a
queda nos preos dos gros para alimentao animal encorajou o
aumento da produo de outros tipos de carne, em especial a de porco
e de frango, que aumentaram sua competitividade com relao carne
127
bovina. O excesso de produo provocou a queda nos preos, e a

necessidade de maiores gastos com o mecanismo de interveno e
com o financiamento dos estoques.
Os mecanismos da OCM para carne bovina, em sua verso atual,
so regidos pelo Regulamento 1254/99, que implementou para o setor a
reforma acordada no mbito da Agenda 2000 (que ser examinada no
prximo captulo). Baseiam-se em cinco elementos principais:
(a) sustentao de preos, por meio de um sistema de
interveno que acionado sempre que os preos caem abaixo de
80% do preo de referncia;
(b) uma proteo na fronteira que combina tarifas ad valorem e
especficas, as quais, mesmo aps a implementao dos resultados da
Rodada Uruguai, podem representar uma proteo de mais de 170%;
so previstas quotas livres de direitos para pases ACP e quotas,
negociadas no mbito da OMC, com tarifas reduzidas, que variam de
20 a 130%, das quais o Brasil se beneficia; prevista a possibilidade
de aplicao de medidas de salvaguarda, sempre que houver presso
sobre a oferta comunitria;
(c) um sistema de restituies exportao que visa a incentivar
a venda de carne e de animais vivos no mercado internacional; no caso
da carne, as restituies podem representar at 40% do preo de
exportao;
(d) pagamentos diretos: sob a forma de prmios pagos por
cabea, o sistema j era submetido, desde os anos 1980, a limites por
estabelecimento rural; com a reforma MacSharry, os preos de
interveno sofreram cortes e a compensao se dava por meio do
pagamento dos prmios; e
(e) iniciativas profissionais e interprofissionais: ajudas em matria
de orientao da pecuria, de organizao da produo, da
transformao e da comercializao, de controle de qualidade, de
previses e de anlise da evoluo dos preos nos mercados.
128
Os pagamentos diretos compem um sistema extremamente

complexo de prmios por cabea que cobrem diferentes situaes,
mas exigem procedimentos burocrticos de controle (passaporte ou
documentos administrativos para os animais). Estes so o perfeito
exemplo da obsesso europia pela administrao, nos mnimos
detalhes, da produo e do comrcio. O prmio especial atribudo
aos bovinos machos e pago em uma s vez para touros (aos 9 meses)
e em duas vezes (aos 9 e aos 21 meses) para bois, at um limite de 90
cabeas por faixa de idade e por estabelecimento. Este prmio de
EUR 210 por touro e EUR 150 por boi.
O prmio por vaca de aleitamento (EUR 200) serve para
compensar o fato de que as matrizes so retiradas da produo de
leite. So pagos dentro de limites estabelecidos. Sobre os dois prmios
j citados incide um fator de densidade (o nmero de cabeas por
hectare de forragem por explorao no pode ultrapassar 1,8).
O prmio para o equilbrio sazonal pago para evitar a
concentrao do abate em meses especficos, o que poderia forar a
queda nos preos. Varia entre EUR 18 e EUR 72 por cabea. O prmio
por abate ou exportao do animal vivo pode variar de EUR 50 a
EUR 80 e o pagamento extensificao, de EUR 100 adicionais,
pago aos produtores que aceitam um fator de densidade de 1,4
cabeas por hectare de forragem. Existem ainda diversos pagamentos
suplementares, pagos por cabea ou por hectare de pasto permanente.
A partir da reforma Mac Sharry, a produo sofreu ligeira queda,
assim como as exportaes e os estoques. Em 1996, porm, o mercado
foi abalado pela crise da vaca louca (BSE). O consumo de carne
caiu e provocou queda nos preos; as exportaes decresceram (de 3
milhes de toneladas em 1990 a 2,3 milhes em 1996) e os estoques
voltaram a se acumular. A ocorrncia da crise de BSE dificulta a
avaliao do real impacto da reforma MacSharry e da implementao
dos resultados da Rodada Uruguai, mas algumas consideraes podem
ainda ser feitas a respeito das distores provocadas pelo regime.
129
Na Unio Europia, a pecuria um setor de pequenas

fazendas. Em funo da dimenso e do clima, o gado
predominantemente de curral e alimenta-se, durante boa parte do ano,
de forragem e rao. Nessas circunstncias, o custo de produo de
carne bovina na Europa muito superior ao de pases, como Brasil,
Argentina e EUA, que produzem carne a partir de gado de grandes
pastagens, em territrios em que as terras tm preo inferior ao europeu.
Claro est, portanto, que, sem os mecanismos da PAC, a
Europa inviabilizaria sua produo de carne. O nvel de subsidiao,
contudo, to elevado que, mesmo aps a implementao dos
resultados da Rodada, e apesar da crise de BSE, a UE continua sendo
o segundo maior produtor mundial ( frente, por exemplo, de Brasil e
China) e o maior exportador.
Para que esta situao perdure, a UE mantm tarifas de tal
forma proibitivas que, para carne congelada, no h registro de
importaes extra-quota at 2003, quando, pela primeira vez, o Brasil
conseguiu colocar no mercado cerca de 7 mil toneladas. No caso de
Hilton beef (cortes de carne de alta qualidade), o Brasil tem conseguido
exportar 40 mil toneladas fora da quota (que de somente 5 mil
toneladas), apesar de uma tarifa especfica de mais de EUR 3 mil/t
extra-quota.
Quanto aos subsdios exportao, os limites fixados para a
carne bovina foram de tal maneira elevados que a UE tem conseguido
utilizar pouco mais da metade dos montantes e quantidades permitidas.
Com a reduo do preo de interveno e os pagamentos
compensatrios, possvel reduzir os montantes pagos a ttulo de
restituio s exportaes mas, assim como ocorre em outros setores,
os gastos com ajuda direta praticamente dobraram e financiam
largamente a diferena entre os custos europeus e os preos do
mercado internacional.
A UE apia-se ainda em um sofisticado mecanismo de controle
sanitrio para dificultar e encarecer as importaes. Embora baseada
130
em princpios e objetivos incontestveis (sobretudo aps a crise de

BSE e as acusaes de que as autoridades nacionais no teriam adotado
as medidas necessrias proteo da sade humana e animal), a prtica
administrativa nem sempre escapa da suspeita de que os regulamentos
so utilizados de forma por vezes protecionista, uma vez que o
cumprimento de novas exigncias significa investimentos e custos
adicionais para os fornecedores que quiserem ter acesso ao mercado
comunitrio, e diminuem a diferena com relao aos elevados custos
europeus.
Considerando a evoluo da produo e da exportao
comunitrias no setor de carne bovina, no fica claro qual seria o impacto
da introduo de pagamentos compensatrios sob a forma de ajuda
direta por cabea, dentro de quotas de produo. Na medida em que
o sistema coexiste com a sustentao de preos, as decises dos
produtores continuaram resultando em produo excedentria, em
exportaes direta ou indiretamente subsidiadas e na acumulao de
estoques.
CAPTULO 2
A REFORMA FISCHLER
A REFORMA FISCHLER
CAP reform may have been a huge step for the

EU, but it was really a small step for mankind46
2.1 - Os imperativos, as resistncias e o

processo negociador interno
O perodo de implementao dos resultados da Rodada Uruguai
aproximava-se do fim e, conforme estabelecido pelo Artigo 20 do AoA,
o processo de reviso deveria ser iniciado no ano anterior ao trmino.
A avaliao de que os impactos da reforma MacSharry e do AoA
sobre a PAC tinham sido de certa forma limitados j deixava entrever
que os principais atores na OMC iriam em busca de maiores avanos,
na medida em que as novas disciplinas pareceram indicar o melhor
rumo a tomar, mas ainda no haviam tido os efeitos desejados sobre
os preos e sobre o acesso aos mercados.
A experincia da Rodada Uruguai motivou a Comisso a buscar
um compromisso entre os Estados-membros que pudesse preparar a
PAC para as mudanas que seriam certamente o tema central dos
debates em Genebra. O momento, contudo, no era o mais propcio.
Por um lado, a implementao dos compromissos de reduo em
46
Frase atribuda a um acadmico ingls, cujo nome no foi mencionado, citada em

telegrama da Embaixada do Brasil em Londres, 01/12/2003.
134
matria de subsdios exportao deixara a UE sem margem para

administrar algumas OCM e a perspectiva de reduo das quantidades
subsidiadas, dos preos de sustentao ou da remunerao dos
produtores j originava reclamaes por parte das associaes rurais
e de alguns Estados-membros. Qualquer passo adicional que pudesse
engessar ainda mais a PAC era visto com profunda desconfiana
pelos membros que se consideravam mais prejudicados, como era o
caso da Frana (maior exportador de produtos agrcolas dentro da
UE) e de outros clssicos partidrios das posies francesas, como
Espanha, Irlanda, Itlia e Portugal.
Por outro lado, a Europa dava continuidade a seu processo de
alargamento, e desta vez preparava um movimento ainda mais ambicioso
que os precedentes, envolvendo possveis doze pases-candidatos
acesso at 2004. As necessidades de uma PAC a 27 seriam
totalmente diferentes das condies vigentes, mas o real impacto de
um alargamento ainda no poderia ser medido. A negociao de novas
disciplinas na OMC, num contexto de tal incerteza, parecia francamente
inoportuna para a UE.
O quadro dos debates em Genebra, porm, no deixava dvidas
para a Comisso de que o incio de um processo de reviso do AoA
era iminente. Por sua vez, a reforma da PAC, para mold-la s
necessidades oramentrias que decorreriam da acesso dos novos
membros, era indispensvel. Assim, as autoridades comunitrias
optaram pela elaborao de um projeto de reforma gradual que
pudesse, ao mesmo tempo, resolver seus problemas internos (presentes
e futuros), viabilizar sua participao no processo negociador da OMC
e tentar conter, simultaneamente, as resistncias de seus membros e o
mpeto liberalizante de seus parceiros.
Ainda desta vez, a Comisso iria precisar convencer seus
Estados-membros do interesse que poderia haver na negociao
multilateral, num momento delicado do processo de integrao europeu.
A perspectiva de criao do mercado nico e da introduo do Euro
A REFORMA FISCHLER
135
gerava inquietaes, sobretudo nos membros mais vulnerveis, e o

lanamento das negociaes para o alargamento apenas exacerbava
os receios daqueles que, no interior da Unio, consideravam que a
Europa estava indo rpido demais. Acrescente-se a esse quadro as
negociaes com os pases ACP lanadas em 1996, com o objetivo
de acordar novos termos para suas relaes comerciais, trabalhos que
resultariam, em 2000, na assinatura do Acordo de Cotonou, que
sucedeu a Conveno de Lom.
Apesar dos interesses exportadores da UE, tanto no setor
agrcola como no industrial ou de servios, a Comisso tinha dificuldades
em identificar vantagens especficas para a Europa como conseqncia
de uma nova rodada de negociaes na OMC. Independentemente
do lanamento de uma nova Rodada, as negociaes em Servios, tal
como previsto em Marraqueche, registravam seus avanos, com a
aprovao, em 1997, dos acordos sobre telecomunicaes e sobre
servios financeiros. Igualmente em 1997, havia-se chegado a um
acordo, envolvendo 43 pases, sobre o comrcio de produtos de
tecnologia da informao (ITA, na sigla inglesa), o qual representava
12% do total das trocas mundiais, percentual superior ao da Agricultura.
Estes sucessos reforavam o argumento de que uma Rodada no seria
imprescindvel para a obteno de ganhos nas reas que efetivamente
interessassem a Europa, para as quais o equilbrio das concesses se
fazia no interior de cada uma, sem envolver temas nos quais a UE
tivesse objetivos defensivos.
No entanto, as presses em torno da reviso do AoA deixavam
a Comisso diante da escolha entre algo sem qualquer contrapartida
(em que a UE apenas seria instada a assumir novos compromissos de
reduo de seus subsdios e de sua proteo na fronteira) e uma tentativa
de expandir o horizonte negociador, seja para tentar obter alguma
vantagem, seja para reduzir os prejuzos para o arcabouo da PAC,
em troca da preservao dos interesses defensivos dos demais
participantes .
136
Desde a Ministerial de Cingapura, em 1996, a estratgia da

UE foi, portanto, a de tentar trazer para a mesa de negociao
propostas de temas que pudessem, ao mesmo tempo, interessar seus
Estados-membros e trazer dificuldades para os participantes que se
colocavam claramente como demandantes nas negociaes agrcolas.
Assim, a UE foi a principal defensora da incluso de temas como
Comrcio e Investimentos, Comrcio e Concorrncia, Compras
Governamentais, Comrcio e Meio Ambiente. Medidas de
facilitao de comrcio e direitos trabalhistas. exceo deste ltimo
tema, para o qual no se obteve qualquer acordo, chegou-se em
Cingapura a um entendimento no sentido de que os demais poderiam
ser discutidos, sem que se tenha dado, contudo, qualquer mandato
especfico que prejulgasse a obrigao de resultados naquelas reas.
A Ministerial de Genebra, em 1998, acrescentou ainda um novo
tema (comrcio eletrnico), mas no foi capaz de conduzir a um
consenso em torno do lanamento de uma nova rodada. Mesmo aqueles
que eram favorveis idia divergiam quanto ao grau de ambio de
um novo exerccio negociador (uma rodada breve, com poucos temas,
ou uma negociao ampla, com os temas de interesse de todos os
parceiros) e quanto reproduo do esquema de single undertaking
da Rodada Uruguai (que poderia tornar ainda mais complexa uma
rodada envolvendo mais de 140 pases).
Em 1999, foram iniciados os trabalhos de preparao da
Reunio Ministerial de Seattle, na qual esperava-se lanar a ento
chamada Rodada do Milnio. Mais de duzentas propostas foram
circuladas no incio do ano, cobrindo todas as possveis reas de
negociao. Especificamente com relao Agricultura, os debates
giravam, num primeiro momento, em torno do contexto no qual as
negociaes seriam inseridas. Para os pases demandantes, como os
do Grupo de Cairns, o processo de reviso determinado pelo Artigo
20 do AoA fazia parte do pacote negociado na Rodada Uruguai e
no cabia qualquer pagamento adicional por seu resultado. Ao
A REFORMA FISCHLER
137
contrrio, os demandantes em Agricultura julgavam haver pago com

a espera, durante o perodo de implementao, por avanos efetivos
na direo da submisso do setor agrcola s regras multilaterais de
comrcio. Caso a Europa desejasse enquadrar as futuras negociaes
agrcolas em um processo abrangente, condicionado ao single
undertaking, teria que aceitar um mandato abrangente e ambicioso na
Agricultura, que pudesse justificar algum pagamento adicional em outras
reas.
As discusses prvias Ministerial revelaram divergncias
importantes entre os diversos grupos de interesse. Esperava-se poder
levar a Seattle um texto para Agricultura que definisse os seguintes
elementos principais: a) objetivos (integrao do setor s regras para
produtos industriais ou no); b) calendrio; c) objetivos de reduo ou
eliminao dos subsdios e negociaes de acesso a mercados; d)
tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento; e
e) multifuncionalidade e non-trade concerns.
Os Estados Unidos e o Grupo de Cairns defendiam como
objetivo final a integrao do setor s regras para produtos industriais.
Nesse sentido, todos os subsdios que distorcem o comrcio deveriam
ser eliminados, a includos os subsdios exportao em todas as suas
formas e as medidas de apoio interno consideradas distorcivas. Em
seu documento de posio47, o Grupo j demonstrava preocupao
com manobras de box shifting e declarava que dedicaria especial
ateno compensao que seria dada pela retirada das medidas de
sustentao de preos, com vistas a assegurar que as novas medidas
fossem objetivas, transparentes e totalmente desvinculadas da produo,
de forma a no distorcer a prpria produo e o comrcio.
Quanto a acesso a mercados, Cairns propunha igualmente que
a proteo Agricultura fosse levada aos nveis acordados para os
produtos industriais. Assim, as tarifas deveriam ser as nicas formas
47
WTO, WT/GC/W/156, de 24 de maro de 1999, in www.wto.org.
138
permitidas de proteo na fronteira, a escalada e os picos tarifrios

deveriam ser eliminados e as condies de acesso aumentadas
igualmente para os produtos processados. As medidas no-tarifrias
deveriam ser eliminadas e as quotas tarifrias aumentadas gradual e
substancialmente.
No sentido oposto, a UE48, apoiada por Sua, Noruega, Japo
e pases candidatos ao alargamento, defendia a manuteno de regras
especiais para a Agricultura, acrescidas de medidas especficas para
contemplar a multifuncionalidade do setor e levar em conta nontrade concerns49. Pregava no ser necessria uma reviso maior do
AoA e no aceitava compromissos de eliminao dos subsdios
exportao ou de eliminao da caixa amarela. Podia contemplar
objetivos de reduo adicional dos limites acordados na Rodada
Uruguai para as duas formas de subsdio distorcivo e da proteo
tarifria. Todos esses objetivos, porm, deveriam respeitar a liberdade
de cada participante de implementar medidas para contemplar a
multifuncionalidade, non-trade concerns, a sade e o bem-estar animal,
a sanidade e a qualidade alimentar.
Como nas Rodadas do GATT, a Agricultura viria a ser o ponto
central dos debates preparatrios. A USTR Charlene Barshefsky, que
presidiria a Ministerial em Seattle, parecia apostar na capacidade dos
EUA de pressionar por um consenso, como pas que sediava o encontro,
apoiado inclusive pela grande cobertura da mdia, e pelo amplo debate
que o prprio Governo norteamericano estimulara junto s organizaes
no-governamentais, as quais pretendiam acompanhar, com grandes
manifestaes populares, os trabalhos em Seattle. A falta de flexibilidade
de Barshefsky (que foi caracterizada por muitos como arrogncia e
prepotncia), acrescida da contundncia das manifestaes populares
48
49
WTO, WT/GC/W/273, de 27 de julho de 1999, in www.wto.org.
A UE defende o exame de medidas especiais para contemplar o fato de que a agricultura

compreenderia outros objetivos que no os comerciais e que estes requereriam tratamento
diferente daquele dispensado aos produtos industriais.
A REFORMA FISCHLER
139
pela antiglobalizao, em nada contribuiu para aproximar posies,

ainda muito distantes de um acordo em torno de algum texto que
pudesse, pelo menos, dar aos negociadores um mandato que no
comprometesse suas posies futuras. O time out anunciado pela USTR
transferiu para Genebra a continuao do exerccio de redao de um
mandato negociador para a futura rodada, sob o peso porm de mais
um impasse nos trabalhos do GATT/OMC (a exemplo do que j
ocorrera na reunio de meio-perodo em Montreal-1988 e em
Bruxelas-1990).
Desta vez, a Comisso tinha procurado evitar a repetio do
fiasco de sua participao na reunio de Bruxelas-1990 e, j em 1997,
iniciara um processo de discusso do que poderia ser modificado na
PAC. Sua inteno era, no plano interno, criar condies para o
financiamento da PAC a longo prazo e para sua adaptao a uma
Europa a 25 ou 2750. No plano externo, visava a colocar-se em posio
menos defensiva para negociar com os demais parceiros, tentando
conduzir o processo de reviso do AoA no ritmo e nos limites que a
UE pudesse estabelecer previamente para si mesma.
A equao do alargamento
Como visto anteriormente, a Reforma MacSharry e a Rodada
Uruguai resultaram em algumas mudanas positivas na orientao dada
aos mecanismos da PAC. Um primeiro passo j havia sido dado para
50
Desde 1996, a Comisso trabalhava com a hiptese de uma adeso futura de doze
pases: Hungria, Polnia, Repblica Tcheca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Letnia,
Litunia, Chipre, Malta, Bulgria e Romnia. Os dois ltimos demonstravam, desde o
incio, ter menores condies de acesso no curto prazo, o que terminou efetivamente se
verificando na prtica. Contudo, todas as avaliaes feitas pela Comisso, para fins de
anlise da aplicao das regras da PAC a novos membros, levavam em conta as
conseqncias para os dez que acederiam em 2004, os dois que poderiam aderir em
2007, e at mesmo a Turquia, cujo processo ainda se encontrava em fase de anlise
poltica, pois qualquer deciso que se tomasse com relao aos dez primeiros deveriam
ser estendidas aos demais no futuro.
140
a reduo dos preos praticados internamente e dos subsdios

exportao e para o incio da desvinculao entre apoio interno e
produo, e no pareceram provocar a tragdia anunciada pelas
entidades de classe mais recalcitrantes. O arcabouo resultante, porm,
havia sido previsto para cobrir as necessidades dos Quinze e precisaria,
de toda forma, ser adaptado, caso o processo de alargamento fosse
bem sucedido.
A agricultura e o desenvolvimento rural eram setores
particularmente sensveis no contexto do alargamento e foram sendo
relegados para o final no por acaso. A dimenso e o potencial do
setor primrio dos pases candidatos certamente teriam um efeito sobre
a PAC - e seu oramento - que no poderia ser ignorado, mas uma
soluo satisfatria para todos no seria facilmente encontrada.
Embora o PIB dos dez candidatos que mais provavelmente
cumpririam os procedimentos para acesso at 2004 (Repblica
Tcheca, Polnia, Hungria, Estnia, Letnia, Eslovnia, Litunia, Chipre,
Malta e Eslovquia) fosse equivalente a 3% do PIB dos Quinze, a rea
destinada Agricultura representaria quase 45% da rea da UE
expandida (atingindo 60%, se includas as de Bulgria e Romnia). A
agricultura dos Dez no particularmente eficiente e a produtividade
baixa, mas sua produo equivale a 30% do total da UE. Especialmente
na pecuria, a qualidade e a eficincia so baixas e a competitividade
da cadeia alimentar bem inferior da mdia comunitria.
Conseqentemente, o percentual de participao dos dez candidatos
na produo agrcola da UE-25 seria dez vezes maior do que o de sua
contribuio para a formao do PIB, o que certamente resultaria em
desequilbrios para os mercados e para as polticas vigentes.
No processo de reestruturao e de transio para economias
de mercado, todos eles registraram queda na produo agrcola, mas
podia-se esperar que esta tendncia seria revertida pela adoo de
tcnicas mais modernas e pela vigncia das regras de mercado. Pelas
projees da Comisso, a produo de leite e de carne bovina
A REFORMA FISCHLER
141
poderia tornar-se deficitria no conjunto dos Dez, em vista do

aumento do consumo. Por outro lado, mesmo sem acesso, os dez
candidatos estariam aumentando, at 2006, seus excedentes de
produo no setor de cereais, oleaginosas e carne suna. No momento
da acesso, os preos praticados se aproximariam dos da UE e isso
poderia estimul-los a aumentar a produo. A conseqncia seria o
aumento da presso sobre as exportaes, sobre as restituies e
ajudas diretas e, no caso extremo, os impactos oramentrios
poderiam chegar a 50 bilhes de ECUs (o que ento requereria dobrar
os gastos da PAC).
Ainda nos clculos da Comisso51, se os mecanismos de
sustentao de preos da PAC fossem aplicados aos novos membros,
a produo de cereais aumentaria, em detrimento da produo de
forragem. Os efeitos sobre o setor de carne bovina e de lcteos dos
Dez seriam positivos, mas no o suficiente para causar aumentos
significativos sobre as quantidades produzidas. A produo de carne
suna diminuiria, enquanto o consumo aumentaria. Caso fossem
concedidas ajudas diretas, nos montantes equivalentes aos garantidos
UE-15, corria-se o risco de desorganizar a produo naqueles pases,
com incentivo produo de excedentes em alguns setores e abandono
de outras culturas, o que no era recomendvel. Por outro lado, se as
ajudas no fossem concedidas, os Quinze tambm poderiam
desorganizar o mercado dos novos, com a possibilidade de colocao
de seus produtos a preos inferiores, o que obrigaria a Comisso a
implantar algum tipo de controle interno (o que no permitido no
interior do mercado comum). Assim, a soluo que parecia possvel
seria o fornecimento de uma ajuda pr-acesso, que teria por objetivo
aproximar os dez novos das condies de produtividade dos Quinze
e, aps a acesso, introduzir gradualmente um sistema de ajuda que
no levasse superproduo.
51
Comisso Europia, documento DOC/97/6 draft.
142
A Agenda 2000
O cenrio previsvel motivou a Comisso a publicar, em julho
de 1997, um relatrio que se chamou Agenda 2000, o qual continha
uma anlise detalhada da situao econmica e poltica dos candidatos
e propunha o incio da negociao com seis deles (Polnia, Hungria,
Chipre, Repblica Tcheca, Eslovnia e Estnia). A Comisso propunha
ainda a reforma da PAC e de outras polticas comunitrias, para adaptlas s futuras circunstncias, e sugeria a adoo de medidas para o
perodo de pr-acesso.
As reaes iniciais foram bastante negativas. O Comit de
Agricultura do Parlamento Europeu emitiu a opinio52 de que a
Comisso havia ultrapassado seu mandato, transformara uma anlise
tcnica em programa de trabalho, sem qualquer consulta e pior sem autorizao para divulg-lo. O Comit criticou o prprio contedo
da anlise, alegando que a Comisso usara dados ultrapassados e no
considerara as diferentes situaes nos pases candidatos, o que
invalidaria as hipteses construdas em matria de impacto sobre os
preos.
Em dezembro de 1997, no entanto, o Parlamento aprovou
resoluo53 que reconhecia a importncia de se promover uma reforma
da PAC, independentemente da acesso de novos membros. O
Parlamento admitia que o alargamento aumentaria substancialmente o
potencial agrcola da Unio, mas considerava que, alm das medidas
setoriais propostas pela Agenda 2000, a reforma deveria significar o
estabelecimento de uma nova orientao para todos os setores da
produo agrcola. O Parlamento considerou, ainda, que, em vista das
diferenas entre os preos praticados pela UE e pelos pases
52
Aprovada na reunio de novembro de 1997, de acordo com briefing publicado na

pgina www.europarl.eu.int.
53
Parlamento Europeu, documento A4-0368/97, publicado do J.0. 388, de 22/12/97.
A REFORMA FISCHLER
143
candidatos, a PAC no deveria ser estendida a estes ltimos ou, pelo

menos, no sob a forma em vigor. De todo modo, deveriam ser previstos
longos perodos de implementao, alm da extenso da reforma iniciada
por MacSharry a todos os setores agrcolas, como pr-requisitos para
a aplicao dos mecanismos da PAC aos novos membros.
No Conselho Europeu realizado em Luxemburgo, em
dezembro de 1997, os Chefes de Governo adotaram a parte da Agenda
2000 relativa ao alargamento54 e deram nfase estratgia de pracesso, com o objetivo de buscar trazer os candidatos para uma
situao o mais prxima possvel da vigente na Unio, antes de admitilos. A estratgia de convergncia compreendia ajuda individual,
adaptada a cada um dos seis pases (que passaram a ser chamados
Grupo de Luxemburgo), para identificao das reas de convergncia
prioritria e para a alocao dos fundos necessrios.
Em maio de 1998, a Comisso submeteu suas propostas
legislativas de reforma da PAC e dos fundos estruturais, alm da
introduo dos novos instrumentos de ajuda pr-acesso. A Comisso
adotou ainda uma proposta de um novo compromisso em matria
financeira para o perodo 2000-2006.
As medidas propostas pela Comisso para a reforma da PAC
seguiam a orientao da Agenda 2000, que por sua vez reproduzia a
tendncia iniciada por MacSharry. O objetivo seria o de reduzir os
preos de interveno, e a diferena seria compensada pela introduo
de ajuda direta aos produtores. A Comisso considerou que este seria
o principal instrumento para aproximar os preos europeus dos
praticados no mercado mundial e aumentar a competitividade da
agricultura europia, alm de prepar-la para o alargamento. Como os
preos seriam mais baixos, a ajuda direta iria aumentar num primeiro
momento, mas a Comisso propunha o estabelecimento de critrios
para redistribuir o pacote financeiro, de acordo com as necessidades
54
Conselho Europeu, Estrasburgo documento DOC/97/6 final, de 15.07.1997.
144
de cada estado-membro, e no entendimento de que seriam fixados

tetos por estabelecimento, sujeitos a redues futuras.
Setorialmente, as propostas estabeleciam:
a) para COP: os preos de interveno para cereais seriam
cortados em 20% de uma s vez, em 2000, e a ajuda direta aumentaria
de 54 ECUs/tonelada a 65 ECUs/tonelada;
b) para carne bovina: o corte nos preos seria de 30%, em trs
etapas; a ajuda direta seria aumentada para bovinos machos e vacas
de aleitamento; seria criada uma nova ajuda para vacas leiteiras; o
financiamento da ajuda para o setor seria partilhado entre o oramento
comunitrio e recursos nacionais;
c) para lcteos: manteiga e leite teriam os preos de interveno
reduzidos em 15%, em quatro etapas; as quotas para leite seriam
mantidas, sem reduo, at 2006.
Os produtos mediterrneos, assim como o acar, no foram
objeto de propostas. A Comisso props ainda a implantao de
programas de desenvolvimento rural e as chamadas medidas
horizontais, que tinham por objetivo condicionar a ajuda recebida ao
cumprimento de exigncias relativas preservao do meio ambiente,
ajustar a ajuda em funo do nmero de empregados de cada
estabelecimento e introduzir um elemento de modulao das ajudas
mais elevadas.
A ajuda de pr-acesso seria de 100 milhes de ECUs no
perodo 1998-1999 para os pases que ainda no haviam iniciado os
procedimentos de acesso e, entre 2000 e 2006, a ajuda para todos
os candidatos seria aumentada: 0,5 bilho ECUs/ano para a agricultura,
1 bilho/ano para ajuda estrutural e 1,5 bilho/ano para aumento da
capacidade administrativa e judicial.
A ajuda para agricultura estipulava que esta compreendia apenas
o financiamento de medidas para melhorar a estrutura das propriedades
A REFORMA FISCHLER
145
rurais, o processamento e a comercializao de produtos agrcolas e

pesqueiros, a inspeo veterinria e fitossanitria e o controle da
qualidade dos alimentos. Ou seja, a ajuda no podia ser utilizada como
ajuda direta, sustentao de preos ou restituies exportao. Cabe
notar que a clarividncia para constatar o efeito nefasto dessas medidas,
quando se trata de alargamento, desaparece quando a Comisso entra
no Centre William Rappard55.
A proposta oramentria era um dos elementos centrais da
estratgia da Comisso para fixar as bases da PAC do alargamento.
Durante o perodo contemplado (2000-2006), o processo de acesso
de at doze membros poderia ser finalizado e a proposta financeira
deveria ser adaptada para contemplar esta eventualidade. Por essa
razo, a proposta j previa a realizao de uma reviso de meioperodo, em 2003.
A preocupao financeira era partilhada por todos os Estadosmembros, embora por razes diferentes. Pases como a Alemanha, os
Pases Baixos e o Reino Unido receavam aumentos nas contribuies,
enquanto a Frana, Espanha, Portugal, Irlanda, Itlia e Grcia temiam
perder parte dos fundos que lhes eram destinados, para contemplar as
necessidades de novos membros. Todos privilegiavam, portanto, as
sugestes da Comisso no sentido de que os novos membros, mesmo
depois da acesso, fizessem jus sustentao de preos e s medidas
de desenvolvimento rural, mas no aos pagamentos diretos. Outra
alternativa, ventilada por alguns Estados-membros, seria a de instaurar
um co-financiamento para a concesso de ajuda direta aos novos, o
que certamente limitaria o mpeto desses pases pelo uso de recursos
comunitrios. Esta idia, porm, no encontrava maiores adeptos,
porque despertava o fantasma da renacionalizao da PAC, desde
o incio considerada como a pior inimiga das polticas comuns que
constituem a base da integrao europia.
55
Edifcio sede da OMC, em Genebra.
146
Assim, a proposta da Comisso previa estabilizar o oramento

da PAC em cerca de 41 bilhes de ECUs durante todo o perodo, dos
quais pouco mais de 10% (4,3 bilhes de ECUs) destinavam-se a
desenvolvimento rural e medidas horizontais.
A Cpula de Berlim, em maio de 1999, aprovou a Agenda
2000, com a reforma da PAC e o compromisso oramentrio dela
decorrentes. As negociaes sobre o alargamento prosseguiram, sob
as presses dos pases candidatos para alterar o compromisso
oramentrio assumido pelos Quinze e para reverter um quadro que,
para eles, pretendia estabelecer uma Europa de primeira e segunda
classes em matria agrcola, em que alguns pases (exatamente os mais
pobres) teriam, em carter definitivo, menor apoio para seus produtores
do que os membros mais ricos.
O processo negociador em torno do alargamento seria
necessariamente longo e rduo. No somente os pases candidatos
teriam que fazer ajustes importantes em suas economias e em suas
estruturas administrativas, para adapt-las aos requisitos comunitrios,
como se viam tambm forados a ajustar seus preos agrcolas aos
altos preos praticados pela Unio, sem receber compensao por
isto. Corriam o risco de perder competitividade, at mesmo para seus
futuros parceiros comunitrios, nos mercados para os quais exportavam
tradicionalmente seus produtos primrios ou processados, sem uma
real contrapartida, caso no pudessem fazer jus s ajudas diretas.
Por outro lado, a entrada de membros bem menos estruturados
do que a mdia comunitria provocava desconfianas entre os mais
ricos e os mais pobres da UE-15. Desta vez, o alargamento,
especialmente na Agricultura, iria ter repercusses muito maiores do
que qualquer outra acesso no passado. Mesmo o Reino Unido e suas
preferncias imperiais foram vistos como menos traumticos, uma
vez que agora se tratava de incorporar cem milhes de novos
consumidores a um mercado de quase quatrocentos milhes, alm de
contemplar as necessidades de uma mo de obra agrcola de cerca de
A REFORMA FISCHLER
147
20 milhes de pessoas. Os nmeros talvez sirvam para explicar, em

parte, o menor entusiasmo da UE com a adeso de Romnia e Bulgria,
postergados para 2007: em ambos os pases a Agricultura representa
cerca de 20% do PIB e emprega entre 23% (Bulgria) e 34%
(Romnia) da populao ativa.
Um estudo feito pela Comisso em 200256, apresentou algumas
simulaes dos efeitos do alargamento sobre os mercados agrcolas e
revelou tendncias interessantes. O exerccio no levou em conta os
dez pases com acesso prevista para 2004 e sim o conjunto de
candidatos da Europa do Leste (CEECs, na sigla inglesa). Assim, nas
referncias aos dez novos e UE-25, Chipre e Malta foram substitudos,
para a anlise em questo, por Bulgria e Romnia. As simulaes
buscavam identificar quais seriam os nveis de produo e de preos
em 2007 e apresentaram os resultados setoriais resumidos a seguir.
O setor de COP nos CEECs, com o alargamento, chegaria a
produzir at 97 milhes de toneladas, ou seja, um crescimento superior
em 10 milhes de toneladas ao que obteria sem a acesso (pelas
projees, esses dez passariam, sem a acesso, de 75 milhes em
2001 para apenas 83 milhes de toneladas em 2007). Entre 2007 e
2012, os CEECs seriam responsveis por um aumento de 7 a 9 milhes
de toneladas no total de COP da UE-25, elevando-o a 323 milhes de
toneladas. Como a tendncia, tanto na UE-15 como nos CEECs, de
um aumento apenas modesto do consumo interno, este chegaria a
apenas 280 milhes de toneladas no final do perodo examinado. Se
somados os excedentes dos dois grupos, a EU-25 chegaria em 2007
a 40 milhes de toneladas de excedentes anuais, contra 24 milhes da
EU-15 e 10 milhes nos CEECs sem a acesso. Em 2012, as
quantidades poderiam oscilar entre 39 e 45 milhes (23 milhes
somente de trigo), dependendo dos termos da acesso: caso os
56
Comisso Europia, Direo-Geral de Agricultura, Analysis of the Impact on

Agricultural Markets and Incomes of EU Enlargement to the CEECs, in
www.europa.eu.int, maro 2002.
148
pagamentos diretos fossem estendidos aos novos membros a partir de

2004, a tendncia seria a de aumentar a rea plantada com cereais e
oleaginosas nesses pases em 2,6 milhes de hectares, considerando
um set aside de 10%. Essa situao faria com que os CEECs
produzissem 5 milhes de toneladas a mais do que o fariam sem
pagamentos diretos integrais.
Na anlise da Comisso, a sustentao de preos resultaria em
maior incremento de produo do que as ajudas diretas. Claro est,
porm, que a sustentao de preos era um requisito para o ingresso
dos CEECs no mercado comum, dado que estes praticavam preos
inferiores. Prosseguindo nessa linha de raciocnio, exatamente por
praticarem preos inferiores, a Comisso julgava no haver razo para
conceder ajuda direta compensatria (mesmo se a prpria Comisso
tivesse admitido que a ajuda direta j deixara de ser compensatria
para os Quinze h muito tempo). No caso dos candidatos, a ajuda
direta poderia resultar num aumento excessivo (e indesejvel) da
rentabilidade na produo de cereais e de oleaginosas.
No setor de carne, a Comisso previa o aumento da produo
dos CEECs aps a acesso, em conseqncia da implantao do regime
de quotas para leite. Como o setor de lcteos j apresentava excedentes
elevados e crnicos na UE-15, seria difcil conceder quotas elevadas
para os novos membros. Por outro lado, a concesso de ajuda direta
aos produtores de gado de corte estimularia a pecuria mais
especializada e poderia aumentar a gerao de excedentes. Esta
hiptese poderia resultar na queda de at EUR 70/t nos preos da
carne bovina e, conseqentemente, um aumento no consumo na UE15. Nada garantiria, porm, que o aumento da demanda interna viesse
a ser suficiente para evitar necessidades crescentes de escoar o
excedente no mercado externo.
A produo de carne de porco na UE-15 seria aumentada em
1 milho de toneladas somente em decorrncia da acesso. Os preos
da carne suna de alta qualidade na maioria dos candidatos superior
A REFORMA FISCHLER
149
aos praticados na UE-15, assim como os custos. At 2007, portanto,

a produo nos CEECs tenderia a reduzir-se, mas as estimativas da
Comisso indicam recuperao at 2012, com um acrscimo de 500
mil toneladas em relao ao perodo pr-acesso.
O setor de aves nos CEECs se beneficiaria do aumento dos
preos, mas os aumentos de produo seriam insignificantes. Por outro
lado, os Quinze teriam a ganhar com o mercado adicional gerado pelos
novos membros.
No caso de lcteos, as quotas de produo desempenhariam
um papel fundamental na organizao dos mercados dos CEECs. Na
maioria deles, conviviam dois tipos de produtores: as grandes fazendas
e os pequenos produtores de subsistncia e semi-subsistncia. Estes
ltimos seriam pouco afetados pelos mecanismos de sustentao da
PAC e dificilmente todos os pases candidatos estariam em condies
de preencher as quotas que pleiteiam. Pelas previses da Comisso, a
Repblica Tcheca, Hungria, Litunia e Eslovquia poderiam at mesmo
ultrapassar as quotas propostas, enquanto os demais poderiam melhorar
seu desempenho caso recebessem ajuda direta integral. A situao
desses pases faria com que a concesso de ajudas diretas resultasse
na transferncia das quotas dos pequenos produtores para as grandes
fazendas, mais capazes de aumentar a rentabilidade.
Assim como previsto para a UE-15, a tendncia nos CEECs
seria a de buscar uma especializao no setor de lcteos, privilegiando
produtos de maior valor agregado. Assim mesmo, espera-se um
aumento nos excedentes de leite em p e de manteiga.
Implicaes Oramentrias do Alargamento
luz dessas estimativas, o respeito ao compromisso assumido
em Berlim em matria de disciplina oramentria parecia ainda mais
difcil, sobretudo porque os montantes ento estabelecidos refletiam a
adeso do Grupo de Luxemburgo e no dos outros quatro (mesmo
150
se Chipre e Malta no representassem gastos expressivos em matria

agrcola). Naquela oportunidade, havia sido previsto que os recursos
destinados aos seis candidatos dentro do quadro geral do oramento
passaria de 6,4 bilhes em 2002 a 16,7 bilhes em 2006. Como porm
a acesso somente se daria em 2004 e compreenderia dez novos
membros - e os recursos no utilizados no poderiam ser transferidos
para os anos seguintes -, a Comisso preparou uma informao, em
janeiro de 200257, na qual propunha algumas modificaes no
oramento acordado no mbito da Agenda 2000. Especificamente com
relao Agricultura, a proposta inclua, j a partir de 2004, os
pagamentos a ttulo de sustentao de preos; quanto aos pagamentos
diretos, no entanto, a Comisso propunha sua introduo em duas
etapas. Na primeira (2004-2006), os novos membros receberiam
apenas 25% em 2004, 30% em 2005 e 35% em 2006, o que implicaria
recursos da ordem de 1,4 bilho de euros em 2006. Na segunda fase,
que corresponderia ao novo perodo oramentrio, os pagamentos
diretos iriam aumentando gradualmente at atingirem, em 2013, o nvel
que viesse a ser aplicado aos Vinte e Cinco. Em contrapartida, os
novos membros teriam a possibilidade de aplicar percentuais superiores
de cofinanciamento, de forma que os recursos destinados a esta rubrica
chegariam a 1,7 bilho de euros em 2006.
O tema foi tratado durante praticamente todo o ano de 2002
e, falta de um acordo entre os Quinze, e entre os Quinze e os
candidatos, a Reunio do Conselho Europeu de Copenhague, que
deveria, em dezembro, oficializar a acesso dos dez para 1o de maio
de 2004, estava fadada ao fracasso. Menos de dois meses antes,
porm, na vspera da reunio do Conselho Europeu em Bruxelas
(25-26 de outubro), que examinaria as perspectivas para o prximo
perodo oramentrio (2007-2013), foi anunciado um entendimento
57
Comisso Europia, Information Note Common Financial Framework 2004-2006

for the Accession Negotiations, SEC(2002) 102, in www.europa.eu.int , janeiro 2002.
A REFORMA FISCHLER
151
entre Jacques Chirac e Gerhard Schrder a respeito dos gastos com

Agricultura, com os seguintes pontos principais: (a) os gastos com a
PAC para o prximo perodo ficariam congelados nos nveis
acordados para o ano de 2006, acrescidos apenas de 1% ao ano de
taxa de inflao. Os dez novos receberiam, em ajuda direta, 25% em
2004, 30% em 2005, 35% em 2006 e 40% em 2007, aps o que
iriam recebendo aumentos anuais de 10%, at chegar ao nvel dos
Quinze.
O compromisso representou uma vitria para a Alemanha, que
queria congelar o oramento e evitar pagar ainda mais para sustentar a
agricultura dos outros membros (a Alemanha contribuinte lquido).
Quanto Frana, a vitria foi ainda mais importante: conseguiu evitar
que vingassem as presses de pases como o Reino Unido, Sucia e
Pases Baixos no sentido de reduzir gradualmente os gastos com
Agricultura em termos absolutos. At 2013, pelo menos, a Frana
continuaria sendo o maior receptor dos recursos da PAC, no corria
riscos de cortes no oramento comunitrio e os Quinze continuariam
recebendo mais do que os dez novos.
Alm dos gastos com ajuda produo, o compromisso
reduzia, para os Dez, os recursos para desenvolvimento rural, sugeridos
pela Comisso, de 25,6 para 23 bilhes de euros anuais.
O compromisso Chirac-Schrder recebeu inmeras crticas,
sobretudo dos pases candidatos, mas foi aprovado pelos Quinze em
26 de outubro, viabilizando a Reunio do Conselho Europeu de
Copenhague, na qual se lanou a fase final dos trabalhos do
alargamento, de forma a possibilitar a acesso no prazo previsto, qual
seja 1o de maio de 2004. Para atender s presses de ltima hora dos
pases candidatos, a UE-15 permitiu a utilizao, pelos novos membros,
de parte dos recursos destinados ao desenvolvimento rural, caso
surgisse a necessidade de ajustes na ajuda direta concedida at 2006.
Assim, os dez novos poderiam vir a conceder o equivalente a 50% da
ajuda direta em 2004, 55% em 2005 e 60% em 2006.
152
O trabalho preparatrio da Reforma Fischler

Resolvida a questo dos recursos, a Comisso passaria
prxima etapa de sua programao: adequar os mecanismos da PAC
aos limites oramentrios fixados, aos desafios do alargamento e aos
compromissos futuros na OMC, que resultariam do novo ciclo de
negociaes lanado na Reunio Ministerial de Doha, em novembro
de 2001 (examinado no prximo captulo). O exerccio havia sido
iniciado em julho de 2002, quando o Comissrio de Agricultura, o
austraco Franz Fischler, utilizara-se do mandato que recebera em
Berlim-1999 para promover uma reviso de meio de perodo
oramentrio, como forma de tentar passar o que considerava
necessrio para preservar o futuro da PAC.
O primeiro documento de Fischler a respeito de reforma da
PAC foi apresentado como uma revoluo na agricultura europia,
cenrio que lembrava em quase todos os aspectos o anncio da
Reforma MacSharry. Seguindo o rumo traado por seu antecessor,
Fischler centrava sua reforma na substituio gradual dos mecanismos
de interveno sobre os preos por um sistema de pagamento nico a
ttulo de ajuda direta aos produtores. O pagamento direto seria
desvinculado da produo (mudana conhecida como decoupling) e
seu clculo seria baseado em um perodo histrico de referncia a ser
determinado. Haveria um teto mximo, de EUR 300 mil, para a ajuda
concedida por agricultor. Alguns pagamentos permaneceriam
vinculados, em certos setores, a fim de evitar o abandono da produo,
mas a sustentao de preos sofreria cortes graduais, de forma a chegar,
em dez anos, a uma reduo entre 5 e 50% dos preos de interveno.
Por fim, o percentual de set aside para COP seria fixado em 10%.
Alm disso, Fischler propunha uma pequena reduo dos
pagamentos diretos feitos s grandes propriedades, como meio de
financiar uma nova poltica de desenvolvimento rural. Esta reduo,
conhecida como modulation, significaria transferir um percentual, a
A REFORMA FISCHLER
153
ser estabelecido, dos montantes pagos a ttulo de ajuda direta para

alimentar um novo fundo, destinado a promover a proteo do meio
ambiente, a qualidade e a sanidade dos alimentos, bem-estar animal e
outras medidas do segundo pilar da PAC. Este novo conjunto de
medidas receberia maior ateno das autoridades europias e nacionais
tambm pela introduo de normas que condicionariam o recebimento
do pagamento nico ao cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo
segundo pilar.
Seria ainda criado mecanismo de disciplina financeira e
oramentria, o qual garantiria que os tetos estabelecidos no seriam
ultrapassados, seja pelos fazendeiros, seja pelas autoridades
encarregadas da administrao dos recursos da PAC.
Os setores dos produtos chamados mediterrneos (azeite de
oliva, algodo e tabaco) e de acar no eram objeto de proposta
especfica e, para eles, a Comisso limitava-se a prever a elaborao
de propostas em 2004.
O documento da Comisso deveria servir como balo de
ensaio e testar as reaes dos Estados-membros e da comunidade
internacional. Para isso, Fischler precisava adequar seu discurso, de
forma a, por um lado, convencer os Governos nacionais de que a
reforma no representaria o fim da Agricultura europia e de sua PAC,
e, por outro, apresentar o radicalismo da proposta como a
contribuio da UE ao sucesso da Rodada de Doha.
Na esfera comunitria, as reaes foram as esperadas. A Frana
liderou o movimento contra as reformas, dizendo que Fischler
extrapolava o mandato da reviso de meio-perodo. Os tradicionais
defensores da PAC (Frana, Itlia, Espanha, Portugal, Irlanda, Blgica,
ustria e Grcia) declararam no aceitar qualquer reforma antecipada
e no mandatada para o setor agrcola e rejeitaram o estabelecimento
de tetos para a ajuda direta, assim como a modulation. Paralelamente,
os principais defensores da reduo dos gastos com a PAC (Alemanha,
Reino Unido, Sucia, Dinamarca e Pases Baixos) tinham algumas
154
crticas a fazer, mas consideravam promissor o caminho tomado pela

Comisso, que privilegiava a limitao e a melhor utilizao dos recursos,
num quadro de disciplina oramentria que jamais havia podido ser
efetivamente cumprido no passado.
Estas foram as variveis manipuladas por Chirac e Schrder
na Cpula de Bruxelas, em outubro de 2002. O Governo francs no
se julgava em condies de assumir, junto a suas entidades de classe,
o nus de concesses que viessem a determinar a reduo dos
benefcios da PAC para a agricultura nacional, seja em funo da
mudana dos tipos de subsdios concedidos, seja pela redistribuio
dos recursos com os novos membros e menos ainda pela reduo do
pacote oramentrio da PAC para o perodo seguinte. No campo
oposto, encontrava-se Schrder, que tinha dificuldades cada vez
maiores de obter apoio interno para uma poltica que representava,
para seu pas, altas contribuies e pouco retorno. O compromisso
encontrado traduzia-se, para a Frana e seus partidrios, na garantia
de que os recursos da PAC seriam mantidos nos nveis de 2006 durante
todo o prximo perodo oramentrio. Para a Alemanha, significava
abrir mo de uma possvel reduo de sua contribuio, contra o
compromisso de que aumento no haveria. Num discurso para a opinio
pblica, Schrder, apoiado por Blair, justificou o compromisso com a
alegao de que os nveis de 2006 eram um teto e, como tal, no
podia ser ultrapassado, mas nada obrigava a UE a atingi-lo.
Conhecidos, em outubro, os montantes disponveis, e
negociadas em dezembro as condies de acesso dos dez novos
candidatos em Copenhague, Fischler providenciou as necessrias
adaptaes em sua proposta e submeteu, em janeiro de 2003, os
projetos de textos legislativos que implementariam a PAC reformada58.
A iniciativa foi precedida pela divulgao, em dezembro de 2002, de
58
Os textos das propostas podem ser encontrados no site http://europa.eu.int/comm/

agriculture/mtr/memo_em.pdf.
A REFORMA FISCHLER
155
um documento que continha a posio comunitria sobre as

negociaes agrcolas na OMC (que ser examinado no prximo
captulo) e que, como se esperava, refletia as concesses que, em
funo da reforma da PAC, a Comisso se julgava em condio de
fazer no foro multilateral.
A presidncia da UE, exercida naquele semestre pela Grcia,
estabeleceu como prioridade a aprovao da Reforma Fischler at junho
de 2003. No somente seria importante estabelecer as regras do jogo
para os Vinte e Cinco, a tempo de permitir o cumprimento, pelos dez
candidatos, dos procedimentos internos de acesso, como tornava-se
indispensvel aprovar a PAC antes da Reunio Ministerial da OMC
prevista para setembro daquele ano, em Cancn. Novamente, o
fantasma de Bruxelas-1990 e Seattle-1999 era o argumento maior da
Comisso para reduzir os riscos de ser obrigada a aceitar compromissos
multilaterais indesejados, por falta de uma prvia definio interna.
A postura da Comisso enfrentou, mais uma vez, a oposio dos
tradicionais defensores da PAC, mas mostrou-se vencedora no final. A
Comisso montou um pacote de regras para a Agricultura europia
dos prximos dez anos, que, a seu ver, atenderia as necessidades dos
produtores e os limites oramentrios. Ao mesmo tempo, Fischler e o
Comissrio de Comrcio, Pascal Lamy, estabeleceram, em funo do
que pretendiam fazer com a PAC, as disciplinas e os limites que poderiam
aceitar na OMC para o setor. Com este patrimnio, julgavam os
Comissrios ser possvel construir, com os EUA, as bases para um novo
compromisso, ao estilo Blair House, capaz de conduzi-los concluso
das negociaes sobre o tema.
2.2 - A verso final principais aspectos
Em 26 de junho de 2003, em Luxemburgo, o Conselho de
Ministros de Agricultura da UE chegou a um acordo em torno da
Reforma Fischler. Os debates duraram cinco meses, durante os quais
156
as resistncias deixavam prever modificaes mais importantes do que

aquelas que o projeto finalmente sofreu.
De acordo com o texto aprovado, a PAC reformada59 tinha
por objetivo tornar os preos praticados pelos agricultores europeus
mais competitivos no plano interno e internacional e, ao mesmo tempo,
garantir nveis adequados de renda, por meio das ajudas diretas. Alm
disso, a nova PAC deveria garantir a proteo do meio ambiente, o
controle da qualidade e da sanidade dos alimentos e a manuteno do
essential character of the EUs countryside.
O sistema de pagamento nico
Fischler props a instituio de um sistema de pagamento
unificado, que reuniria todas as ajudas diretas pagas aos produtores pelo
sistema atual. O novo sistema no mais seria calculado em funo das
quantidades produzidas, graas ao decoupling. Pelo novo mtodo, o
montante do pagamento nico seria determinado pela ajuda recebida
durante o perodo 2000-2002 e seu principal objetivo seria o de tornar
as decises de produo dependentes das condies vigentes no mercado
e no mais da quantidade de subsdio recebida. Por esse raciocnio,
apenas as culturas com colocao nos mercados a preos rentveis
seriam mantidas.
Todos os Estados-membros devero implementar o sistema de
pagamentos nicos. Como regra geral, esses devem ser introduzidos em
2005, mas os Governos podem postergar seu incio at 2007, prazo
final para que o sistema vigore em toda a UE. Os recursos oramentrios
so repassados aos Estados-membros, que devem proceder aos clculos
necessrios para distribu-los aos beneficirios de acordo com as novas
normas.
59
O conjunto de regulamentos que implementam a reforma da PAC pode ser encontrado

nos Jornais Oficiais da Unio Europia L 270, de 21/10/2003 e L 141, de 30/04/2004,
disponveis no site: www.europa.eu.int.
A REFORMA FISCHLER
157
Total decoupling o princpio geral do sistema de pagamentos

nicos. Contudo, alguns pases podem decidir pelo partial decoupling,
ou seja, pela manuteno de uma parcela das ajudas diretas em sua forma
atual (vinculadas s quantidades produzidas), em especial quando tenham
razes para acreditar que haver abandono de determinadas produes.
Vrias opes so previstas para esses casos, sujeitas, no entanto, s
seguintes regras:
a) no caso de COP, podem ser mantidos at 25% dos pagamentos
baseados na rea plantada ou, alternativamente, at 40% da ajuda
complementar dada ao trigo duro (pelo clculo da Comisso, 40% das
ajudas para trigo duro equivaleriam a 25% da ajuda total para COP);
b) para gado ovino e caprino, 50% dos prmios podem
permanecer vinculados;
c) para carne bovina, os prmios para as vacas reprodutoras
poderiam permanecer vinculados em 100% e os prmios por abate em
at 40%; alternativamente, 100% dos prmios por abate poderiam
permanecer vinculados ou at 75% dos prmios especiais;
d) no setor de lcteos, o decoupling seria implementado antes de
2007 apenas nos pases que assim o desejem; as quotas seriam mantidas
at l;
e) poderiam ainda ser concedidos pagamentos diretos vinculados,
para apoiar atividades agrcolas consideradas importantes para a proteo
do meio ambiente ou para melhorar a qualidade e a comercializao de
certos produtos; esses pagamentos adicionais poderiam ser equivalentes
a at 10% dos fundos disponveis para o setor, mas o Estado-membro
dever respeitar o limite total estabelecido para aquele setor.
Compulsory Cross-compliance
o componente verde e politicamente correto da PAC
reformada. At ento, cross-compliance era algo no-regulamentado
158
e aplicado apenas com relao a normas de proteo ambiental. Pelas

novas regras, cross-compliance torna-se obrigatrio: foi elaborada
lista de 18 normas europias prioritrias, em matria de meio ambiente,
sanidade alimentar, sade e bem estar animal, e os fazendeiros que
no as respeitarem tero seus pagamentos diretos diminudos ou
suprimidos.
Os beneficirios de ajuda direta, produzindo ou no, sero
igualmente obrigados a manter suas terras em boas condies para o
plantio e respeitar os requisitos de proteo do meio ambiente, caso
desejem receber a totalidade do pagamento nico.
Os Estados-membros podero reter at 25% dos montantes
que no tenham sido utilizados em funo de cortes por
descumprimento das regras de cross-compliance. Devem, por outro
lado, tomar as medidas necessrias para assegurar que o abandono
de terras no resulte em decrscimo acentuado nas reas de
pastagem.
Modulation e disciplina financeira
Com o objetivo de reforar o segundo pilar, e com isso
aumentar o carter caixa verde da PAC, Fischler props a adoo
de um mecanismo de transferncia de parte dos recursos hoje pagos
a ttulo de ajuda direta para o fundo de desenvolvimento rural. A
proposta inicial da Comisso previa uma reduo anual de 3% nos
montantes decoupled e coupled, at atingir os 20% permitidos pela
Agenda 2000. Eram estabelecidas faixas em funo dos montantes
recebidos, de modo que as fazendas menores ficariam isentas de
modulation.
Fischler propunha ainda a fixao de um teto de EUR 300.000
de ajuda anual por estabelecimento rural. Quando a ajuda
ultrapassasse esse limite, o excedente seria transferido para a rubrica
desenvolvimento rural.
A REFORMA FISCHLER
159
Os recursos coletados pela modulation retornariam aos

Estados-membros, mas seriam redistribudos de acordo com trs
critrios: rea agricultvel, emprego e PIB per capita em poder de
compra.
A verso final aprovada em junho-2003 era menos ambiciosa:
os percentuais de modulation ficaram limitados a 3% em 2005, 4%
em 2006 e 5% de 2007 a 2013 e os pagamentos que no
ultrapassassem EUR 5.000/ano estavam isentos.
Quanto redistribuio dos fundos arrecadados com o novo
sistema, cada Estado-membro reteria diretamente o equivalente a
1 ponto percentual e ao final receberia de volta pelo menos 80%
dos recursos que tivesse arrecadado. Os dez novos somente
participaro da modulation quando estiverem recebendo ajuda
direta integral.
A proposta de fixao de teto para ajuda por estabelecimento
desapareceu do texto. Foi adotado o princpio da disciplina financeira,
pelo qual haveria cortes na ajuda direta concedida sempre que as
previses indicarem que os limites oramentrios estabelecidos em
Bruxelas-2002 podem vir a ser ultrapassados. O ajuste seria acionado
assim que os gastos se aproximassem de uma safety net, cujo nvel
seria o dos EUR 300 milhes finais.
Distribuio dos pagamentos Regionalizao
Os fazendeiros devero comprovar os pagamentos recebidos
durante o perodo de referncia. O benefcio sob o novo regime ser
concedido ao proprietrio da terra, e ser o resultado da diviso dos
montantes mdios recebidos no perodo de referncia pelo nmero
de hectares que deram direito ajuda durante o perodo de referncia.
Enquanto o fazendeiro permanecer proprietrio daquele hectare e o
mantiver em boas condies, poder receber a ajuda correspondente,
dentro dos limites do perodo de referncia. Existe ainda outra
160
condio, pela qual as terras beneficirias de pagamento nico no

podem ser utilizadas para cultura de frutas, legumes e hortalias ou
para batatas. O objetivo da restrio o de evitar o desenvolvimento
de culturas de subsistncia nas terras colocadas em set aside,
voluntrio ou no.
Os pagamentos nicos, portanto, esto vinculados
propriedade da terra mas no a qualquer produo dela resultante e
os fazendeiros podem escolher livremente o que fazer com as terras,
exceto a restrio j mencionada.
O sistema de pagamento nico pode ser regionalizado.
Neste caso, o Estado-membro, em vez de calcular um pagamento
nico individual para cada fazendeiro dentro da regio, poder fixar
os benefcios/hectare por regio, levando em conta todos os hectares
elegveis dentro dos limites do envelope financeiro regional a ser
definido. Poder ainda fixar pagamentos diferenciados para culturas
arveis ou para pastagens, de acordo com a utilizao identificada
para aquelas terras em dezembro-2000, independentemente do uso
presente. Alternativamente, poder estabelecer benefcios regionais
e, dentro de uma mesma regio, fixar pagamentos individuais, para
permitir alguma redistribuio dos benefcios; existe ainda a opo
de redistribuir fundos entre regies, no momento em que o envelope
financeiro for definido ou de adiantar a implementao do pagamento
nico para o setor de lcteos.
Set aside
O sistema de pagamento nico aplicado igualmente s terras
mantidas em set aside. Estas devem representar 10% das reas
destinadas ao plantio de COP e podem ser utilizadas para produo
de bio-combustvel. O sistema pode ser rotacional ou fixo e as reas
destinadas aos produtos orgnicos (BIO) esto isentas da obrigao
de set aside.
A REFORMA FISCHLER
161
Desenvolvimento rural
Pelos clculos da Comisso, uma taxa de modulation de 5%,
a partir de 2006 representaria um montante adicional de EUR 1,2
bilho/ano para o fundo de desenvolvimento rural. Os recursos
adicionais sero utilizados para a concesso de subsdios, que teriam
o objetivo de estimular o aumento da qualidade dos produtos e dos
processos, o cumprimento de normas e regulamentos tcnicos,
sanitrios e fitossanitrios, e a melhoria das condies de bem-estar
animal. Podero ainda ser utilizados para financiar servios de
consultoria agrcola.
As modificaes no mecanismo
de sustentao de preos
a) cereais: o preo de interveno sofrer corte de 5%, a
ajuda direta de EUR 63/tonelada ser mantida e os ajustes mensais que, pela proposta original, seriam eliminados - foram mantidos,
embora com reduo de 50%;
b) protenas vegetais: a ajuda por tonelada (EUR 9,50) ser
substituda por um pagamento nico por hectare (EUR 55,57), limitado
a uma rea mxima garantida de 1,4 milho de hectares;
c) leguminosas: o pagamento nico seria implementado apenas
em 2006;
d) trigo duro: os pagamentos nas zonas tradicionais sero
decoupled em pelo menos 60%; os Estados-membros que desejarem
podero manter os 40% restantes de vinculao com a produo e,
nesse caso os montantes seriam gradualmente reduzidos de EUR 313/
hectare em 2004, para EUR 285/hectare em 2006, e includos no
clculo do pagamento nico;
e) forragem: a ajuda ser distribuda entre plantadores e
processadores; todas as ajudas sero incorporadas no sistema de
162
pagamento nico, com base no clculo da produo histrica das

indstrias, dentro de tetos nacionais a serem estabelecidos;
f) produo de biocombustvel: uma ajuda de EUR 45/hectare
ser concedida aos produtores, limitada a um teto de 1,5 milho de
hectares para toda a UE;
g) arroz: o preo de interveno sofrer corte de 50% e passar
a ser de EUR 150/tonelada, limitada a um total de 75 mil toneladas por
ano; a ajuda direta passa de EUR 52/tonelada a EUR 177/tonelada,
dos quais EUR 102/tonelada sero incorporados ao pagamento nico
e pago com base nos dados histricos, mas dentro dos limites das
reas presentemente garantidas; em vista da reforma, poder ser
necessrio iniciar um processo de renegociao dos direitos
consolidados para arroz na OMC;
h) lcteos: o corte no preo de interveno para a manteiga
ser de 25%, escalonado entre 2004 e 2007, e para leite em p, o
corte ser de 15% at 2006; as compras de interveno para manteiga
sero garantidas somente at o limite de 70 mil toneladas em 2004, o
qual ser gradualmente reduzido at chegar a apenas 30 mil toneladas
em 2007; alm desse limite, as compras sero feitas mediante
procedimentos licitatrios; O preo indicativo para leite ser abolido e
um pagamento compensatrio ser includo no clculo do pagamento
nico, progredindo de EUR 11,81/tonelada em 2004, para EUR 35,5/
tonelada em 2006; o regime de quotas para o setor permanecer em
vigor at 2015 e seus aumentos, tal como previstos na Agenda 2000,
sero mantidos.
Os impactos esperados pela Comisso
Os defensores da reforma afirmam que, em termos econmicos,
decoupling uma poltica positiva. A eliminao do vnculo entre
subsdio e produo de um setor faz com que a deciso dos produtores
passe a ser guiada pelas condies vigentes no mercado. No nvel
A REFORMA FISCHLER
163
individual, cada fazendeiro ir programar seu mix de produo de

acordo com a rentabilidade relativa de cada produto: aquelas culturas
cujo retorno (incluindo os pagamentos diretos) no cobrir os custos
variveis sero substitudas por outras mais rentveis, de acordo com
as possibilidades de colocao no mercado interno ou externo. No
curto prazo, certos custos de produo, tais como terra e maquinrio,
que so relativamente fixos, podem atrasar a adaptao da produo
s novas regras e por vezes dificultar uma rpida mensurao dos reais
efeitos das mudanas sobre a produo.
As estimativas feitas pela Comisso indicam que a renda agrcola
poderia ser aumentada em EUR 10,5 bilhes em 2013, acompanhada
de uma melhor alocao dos recursos. Apesar disso, pode haver uma
maior concentrao da renda rural, na medida em que o decoupling
aumenta o xodo rural.
As projees das alteraes nas quantidades produzidas podem
variar em funo do produto e, dependendo da hiptese formulada ou
do modelo empregado, podem variar muito para um mesmo produto.
Em termos gerais, espera-se uma ligeira queda na produo de COP
(cerca de 5%) e de carne bovina (10%). A produo de frutas e legumes
aumentaria em cerca de 2%.
Quanto ao impacto oramentrio, a Comisso pretende que a
reforma ser neutra, mas a informao teria que ser analisada com cautela.
Os produtos mediterrneos
A proposta de Fischler para os produtos mediterrneos foi
aprovada em abril de 2004, apesar das resistncias de Grcia, Espanha
e Portugal, principais interessados na manuteno dos subsdios para
azeite de oliva, tabaco e algodo. Seguindo os passos previstos para
os demais setores da PAC, a reforma dos mediterrneos prev
partial decoupling e instituio gradual de pagamentos nicos em
substituio aos prmios pagos at agora.
164
a) tabaco: o decoupling ser implementado gradualmente, em

quatro anos contados a partir de 2006; nesses quatro anos, pelo menos
40% dos pagamentos devero ser transformados em pagamento nico
desvinculado da produo; os Estados-membros podem optar pela
manuteno de pagamentos vinculados para determinadas reas ou
para as variedades de melhor qualidade; a partir de 2010, quando
houver terminado o perodo de implementao, os pagamentos devero
ser decoupled em 100%; metade dos recursos ser transformada em
pagamento nico e a outra metade em medidas de desenvolvimento
rural;
b) azeite de oliva: dos pagamentos atualmente vinculados pagos
aos produtores de azeitonas (cerca de EUR 2,3 bilhes anuais, no
perodo 2000-2002), 60% devero ser transformados em pagamento
nico decoupled em 2006, para as fazendas com rea superior a 0,3
hectare, e 100% para as fazendas menores; 10% da ajuda reservada
produo de azeite poder ser destinada melhoria da qualidade
(modulation voluntria); so previstos alguns ajustes para Frana e
Portugal, a fim de contemplar pagamentos para novos plantadores e a
Espanha ter aumento de EUR 20 milhes em seu envelope nacional;
c) Algodo: 65% da ajuda atualmente concedida dever ser
decoupled a partir de 2006; os restantes 35% sero concedidos sob a
forma de ajuda por hectare, limitada a 455 mil hectares, divididos entre
Grcia, Espanha e Portugal; caso as reas elegveis excedam o limite
estabelecido, a ajuda concedida ser diminuda proporcionalmente; as
reas elegveis so divididas por faixa de produtividade e as ajudas
por hectare podem variar de EUR 342/ha a EUR 1039/ha; as regras
de cross-compliance so aplicveis ao setor de algodo.
O setor de produtos mediterrneos particularmente sensvel
na UE, pois envolve regies mais pobres dos pases em que est
instalado. No caso de tabaco, os aspectos relativos sade pblica
dificultam a defesa de um regime de incentivo produo, quando se
A REFORMA FISCHLER
165
tenta reduzir o consumo. A proposta de Fischler teria por objetivo

maior ganhar tempo e tentar reorientar a produo de maneira
gradual, para outras culturas ou para tabaco e derivados de maior
qualidade e especializao.
Quanto ao algodo, a produo to ineficiente que os
montantes gastos em subsdios se tornam injustificveis, tanto
internamente quanto junto comunidade internacional, sobretudo no
momento em que esta tem multiplicado esforos na OMC, no sentido
de obter um compromisso de eliminao dos subsdios para um produto
de enorme importncia para os pases africanos. Contudo, a reforma
no prev total decoupling e prope manter no futuro medidas de
caixa azul, sem prazo para sua reduo ou eliminao.
A reforma comunitria prev a utilizao de recursos do segundo
pilar da PAC para implementar programas de reestruturao do setor
nas reas produtoras, no mbito da poltica de desenvolvimento rural.
Ao mesmo tempo, ser estabelecido mecanismo de monitoramento
do impacto das ajudas ao algodo e das reformas sobre a produo e
o comrcio do produto.
No caso do azeite de oliva, o problema semelhante. As
pequenas propriedades so pouco rentveis e pouco podem se
beneficiar dos subsdios. As ajudas so pagas sobre nveis baixos de
produo, e dificilmente poderiam cobrir os custos variveis dos
pequenos proprietrios que, localizados em regies de desenvolvimento
retardatrio dentro da Europa, correriam o risco de abandonar seus
olivais. Por essa razo, a Comisso julga necessrio manter ajudas
calculadas pelo nmero de rvores, estratgia que manteria a atividade
produtiva e a manuteno das terras em boas condies ambientais.
Propostas para o setor aucareiro
Sem dvida o mais sensvel setor da agricultura europia, o
acar no foi objeto de uma proposta especfica. Ao contrrio do
166
que ocorreu com os demais setores, a Comisso decidiu adotar para o

acar uma abordagem diferente junto aos Estados-membros. Antes
de submeter uma proposta concreta, a Comisso apresentou quatro
possveis alternativas de reforma, acompanhadas de um estudo60 do
possvel impacto de cada uma delas sobre a produo comunitria.
O acar sempre se manteve fora de todas as reformas
promovidas pela Comisso, principalmente porque no parece haver
opositores no interior da UE poltica aplicada ao setor, mesmo que
esta no se baseie em argumentos econmicos. Outras razes para
isso, porm, podem ser encontradas na relativa aceitao, pela
comunidade internacional, do veto at agora determinado pela UE a
negociaes nesta rea e na dificuldade de se acordar disciplinas antisubsdios que efetivamente inviabilizem a continuidade da poltica
aucareira.
Um passo nesse sentido, no entanto, foi dado na Rodada
Uruguai, na medida em que o AoA estabeleceu limites s quantidades
exportadas com subsdios e aos montantes gastos com restituies,
o que restringiu muito pouco, porm a capacidade da UE de
efetuar seus ajustes na produo e nos estoques por meio do
escoamento dos excedentes no mercado mundial a preos
subsidiados. So esses mesmos limites que tornaro ainda mais
complexa a administrao do regime aucareiro em uma Europa a
25. Os compromissos assumidos e as redues que precisaro ser
feitas em decorrncia da Rodada de Doha certamente impediro a
continuidade do esquema de restituies exportao nos nveis
atuais. Alm do mais, ficar ainda mais clara a incoerncia de se
manter, num mercado que se diz comum, quotas de produo por
pas que tm, em sua base, o objetivo de manter a auto-suficincia
(ou um pouco mais do que isso) em cada mercado nacional.
60
Comisso Europia, SEC(2003)1022, Extended Impact Assessment of the Sugar

Sector, maio 2002, http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/sugar/
fullrep_en.pdf.
A REFORMA FISCHLER
167
Finalmente, o contencioso aberto por Brasil, Austrlia e Tailndia

contra a utilizao de subsdios na exportao de acar C (que ser
comentado no captulo 4), representa uma razo a mais para gerar
dvidas sobre a possibilidade de sustentar o regime aucareiro no mdio
prazo, se as necessrias adaptaes no forem feitas at 2006.
Com todos esses argumentos, a Comisso tentou vender suas
alternativas de reforma, sem assumir, porm, defesa ostensiva de
qualquer cenrio. O estudo do impacto de cada uma61, porm, tal
como apresentado por Fischler, d boas indicaes de qual seria a
preferncia da Comisso.
O cenrio 1 (status quo) seria a extenso, para o perodo
2007-2013, do regime atual, com a manuteno de quotas de
produo, preos de sustentao, tarifas altas, quotas importao e
restituies exportao, dentro dos limites que vierem a ser fixados
pela OMC. No entender da Comisso, com este cenrio:
(a) os preos de interveno se manteriam duas ou at trs
vezes superiores s cotaes mundiais, e o mercado europeu
permaneceria extremamente atraente para os beneficirios de quotas
de importaes (ACP, ndia, os pases balcnicos e EBA);
(b) As quantidades produzidas no interior das quotas passariam
a ser afetadas pelo volume de importaes preferenciais sem limite de
quota (balcnicos e EBA), e o conjunto dependeria das possibilidades
de subsidiar a exportao;
(c) Caso a UE viesse a perder o painel movido pelo Brasil (e
no mais pudesse subsidiar as exportaes de acar C no volume
equivalente ao acar ACP), seria obrigada a reduzir drasticamente
sua produo de acar, o que poderia levar ao fechamento de
empresas processadoras de beterraba (25%), j que estas somente
61
Comisso Europia, Working Paper Reforming the European Unions Sugar Policy
Summary of Impact Assessment Work, http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/
publi/reports/sugar/fullrep_en.pdf.
168
so competitivas em nveis elevados de ocupao de capacidade; os

benefcios dos altos preos, atualmente auferidos pelos produtores
europeus, seriam transferidos para os fornecedores estrangeiros e seus
intermedirios;
(d) Mesmo que o painel desse ganho de causa UE, esta
dificilmente poderia evitar compromissos de reduo ou eliminao
dos subsdios exportao na Rodada, o que conduziria a resultados
menos drsticos, mas na mesma direo; como os maiores refinadores
so igualmente os maiores exportadores, a reduo das restituies,
combinada com os preos altos, poderia ser catastrfica para o
escoamento de excedentes e comprometeria seriamente a capacidade
de reestruturao;
(e) As restituies exportao do acar preferencial
continuariam sendo pagas pelo oramento comunitrio, mas as de
acar C (oficialmente sem subsdios) e dos excedentes das quotas A
e B (exportados com as restituies custeadas pelas taxas recolhidas
pelos produtores) praticamente desapareceriam; as taxas poderiam,
neste caso, ser at mesmo abolidas;
(f) Com a produo reduzida, os preos internos poderiam
aumentar, uma vez que os produtores aproveitariam a proteo que
elimina a concorrncia para maximizar sua rentabilidade; o custo para
os consumidores permaneceria alto;
(g) Continuariam as distorses causadas pelos altos preos
garantidos aos plantadores de beterraba aucareira em comparao
com os de culturas arveis, o que no favoreceria a reconverso.
O cenrio 2 (quotas fixas) prev o fim da prtica atual de
adaptar as quotas de produo s quantidades de acar preferencial
importado sem limite de quota (EBA e balcnicos). As quotas de
produo seriam fixadas, possivelmente em nveis inferiores aos atuais,
mas os produtores teriam previsibilidade suficiente para planejar sua
atividade e seu investimento. As importaes preferenciais seriam
limitadas a quantidades estabelecidas em funo das quotas fixas, o
A REFORMA FISCHLER
169
que teria repercusses sobre a implementao da EBA (que, ao

contrrio, prev o aumento gradual das quotas at a extino do sistema).
Mantida a proteo tarifria, os preos internos poderiam continuar
altos, assim como os preos pagos pela importao preferencial, mas
nada impediria que o cenrio 2 contemplasse igualmente alguma reduo
nos preos garantidos (compensada por ajuda direta), a fim de adequlos reduo tarifria decorrente da Rodada, aproxim-los minimamente
das cotaes mundiais e permitir a diminuio dos gastos oramentrios.
O cenrio 3 (corte nos preos) pressupunha que os preos
passariam a ser determinados pela proteo tarifria e o mecanismo
de interveno seria utilizado apenas como safety net (o que, alis, j
vem ocorrendo, na prtica, nos ltimos quinze anos), nos casos em
que os preos viessem a cair drstica e rapidamente. Os preos internos
seriam o resultado dos preos de entrada das importaes nopreferenciais, que continuariam sujeitas a tarifas altas, mas estas
sofreriam o corte que vier a ser acordado na Rodada de Doha. O
resultante corte nos preos internos tornaria menos atraentes as
exportaes dos ACP ao amparo de regimes preferenciais e deveriam
ser previstas compensaes (com impacto oramentrio). A queda nos
preos do acar foraria o corte nos preos da beterraba aucareira,
para o que se preveriam compensaes sob a forma de ajudas diretas
por hectare (eventualmente com limites de hectares por
estabelecimento). As quotas de produo seriam abolidas, no longo
prazo, quando os nveis de produo e importao fossem estabilizados,
em funo do novo preo. Caso fosse permitida a transferncia de
quotas de produo entre regies ou entre Estados-membros, os
produtores mais competitivos seriam beneficiados; no caso oposto,
haveria queda na produo em cerca de 3 milhes de toneladas.
Uma simulao das possibilidades62 dentro deste cenrio sugere
implementao em dois estgios: na primeira etapa, as tarifas aplicadas
62
idem.
170
s importaes no-preferenciais garantiriam um preo de EUR 600/

tonelada, ou seja 15 a 20% menor do que o atual. O threshold price
seria utilizado, caso necessrio, como salvaguarda especial do Artigo
5 do AoA. As restituies exportao seriam eliminadas gradualmente
(caso seja este o resultado da DDA) e seriam estabelecidos
compromissos internos para restringir a produo de acar C. As
quotas garantidas para cinco dos novos membros (resultado do
processo de acesso) seriam diminudas e o preo garantido para as
exportaes ACP acompanharia o corte nos preos internos, o que
talvez requeira alguma compensao. Ao final da primeira etapa, a
produo atingiria 17,5 milhes de toneladas, das quais 15 a 16 milhes
nas quotas A e B. A importao preferencial atingiria 2 a 2,5 milhes
de toneladas.
Na fase 2, o preo sofreria corte adicional para atingir EUR450/
tonelada, ou seja, 40% inferior ao preo inicial, por meio da reduo
do preo de entrada do produto no-preferencial. O preo da beterraba
teria de cair para EUR 25/tonelada, e deveria ser compensado por
ajuda direta. As quotas de produo teriam que ser reduzidas, para
adequ-las eliminao dos subsdios exportao. Os preos
garantidos aos ACP cairiam novamente e tambm deveriam ser
compensados de alguma maneira.
Por essa simulao, em 2013 a Europa estaria produzindo 14
milhes de toneladas de acar, importando 2,5 milhes de acar
preferencial e as exportaes estariam reduzidas a zero.
O cenrio 4 (liberalizao) significaria abolir a sustentao
de preos para acar e para a beterraba aucareira, extinguir as quotas
de produo e eliminar a proteo tarifria e outras restries ao
comrcio. Neste cenrio, o mercado europeu passaria a ser
extremamente atraente para os exportadores mais competitivos (leiase Brasil) que, provavelmente, iriam ocupar mais do que o espao
hoje reservado aos ACP, especialmente em vista da melhor qualidade
do produto brasileiro. O preo interno teria que cair na proporo
A REFORMA FISCHLER
171
determinada pelo preo de entrada, o que comprometeria seriamente

a rentabilidade da indstria europia de acar de beterraba, de custos
bem mais elevados do que os dos concorrentes. A fim de evitar a
drstica reduo na produo, seriam introduzidas ajudas diretas, no
esprito da nova PAC, assim como compensaes para os ACP pela
perda do mercado. Os custos para o oramento comunitrio
aumentariam rapidamente, mas o impacto poderia ser menor se a
liberalizao fosse implementada gradualmente.
Na avaliao da Comunidade, a liberalizao total faria a
produo encolher em dois-teros, caso mantida a estrutura de custos.
Ficaria limitada a algumas regies do Reino Unido, Frana, Alemanha e
ustria e, dentre os novos, restaria a Polnia. O consumo europeu seria
atendido, em 80%, por um nico pas (Brasil), em detrimento das relaes
tradicionais com os pases ACP. Para completar este cenrio catstrofe
(na avaliao da UE), a exportao brasileira, nessas condies, seria
danosa para o meio ambiente, no s no Brasil como tambm na Europa,
em vista da presso que se faria sobre os custos de produo da beterraba
europia, a qual poderia levar utilizao de formas de produo mais
baratas e menos voltadas para a preservao. Esse discurso no faz
parte do estudo, e sim do trabalho de divulgao da Comisso, mesmo
se esta, oficialmente, no toma o partido de qualquer cenrio.
A Comisso espera o resultado do exame e do debate internos
para apresentar, provavelmente no outono, um projeto de reforma para
o setor.63
63
De fato, em 14 de julho de 2004, logo aps a apresentao deste trabalho, a Comisso

submeteu aos Estados-membros seu projeto de reforma para o setor aucareiro
(documento COM (2004) 499 final), com os seguintes aspectos principais:
a) o esquema de interveno seria abolido e seus preos substitudos por um preo de
referncia, que definiria o preo mnimo a ser pago aos produtores pela tonelada de
beterraba aucareira, o nvel de proteo na fronteira, o preo de garantia para as
importaes preferenciais e um nvel-gatilho para a estocagem privada;
b) haveria corte no preo de referncia, em duas etapas escalonadas em trs anos a partir
da safra 2005-2006: o preo-base de 632 EUR/t (mdia dos preos de interveno
vlidos para o perodo 2000-2002) seria reduzido em 20% para as safras 2005-6 e
172
Aprovao e Implementao da Reforma Fischler

Apesar dos debates acalorados quando da apresentao da
proposta Fischler em janeiro de 2003, e das declaraes belicosas
feitas imprensa pelos opositores da reforma, esta foi aceita pelos
Ministros de Agricultura em junho do mesmo ano, sem maiores
protestos, e os regulamentos que a implementaram foram aprovados
em outubro de 2003. O anticlimax deu razo s crticas daqueles
que, desde o incio, consideraram que a reforma Fischler era apenas
mais um episdio da histria da PAC, que permanecia fiel
determinao europia de Reformar para no mudar.
A introduo dos pagamentos nicos no se dar antes de 2005
e ainda no so conhecidos os detalhes das condies de
implementao do novo sistema nos diversos Estados-membros. As
indicaes dadas at o momento do conta de que os governos
2006-7, durante os quais o novo preo de referncia para o acar passaria a ser de 506
EUR/t; para a safra 2007-8, o novo preo seria de 421 EUR/t, ou seja reduzido em 33%
com relao ao preo-base;
c) para a beterraba aucareira, os perodos seriam os mesmos, mas os cortes mais
profundos: reduo de 25% nos preos para as duas primeiras safras e de 37% com
relao ao preo-base para a terceira safra, passando de 43,6 EUR/t para 27,4 EUR/t;
d) o corte nos preos seria compensado por pagamentos diretos, calculados com base
nos montantes recebidos no perodo-base, e seriam incorporados ao esquema de
pagamento unificado da Reforma Fischler;
e) as quotas de produo A e B seriam reunidas em uma nica quota, em quantidades
menores que as atuais: partindo da quantidade do perodo-base (17,4 milhes de
toneladas), a quota nica passaria a 16,1 milhes em 2005-6 e seria reduzida em 0,5
milho nos trs anos subseqentes, at atingir 14,6 milhes de toneladas no perodo
2008-9; as quotas podero ser transferidas entre estados-membros e seria criado um
esquema para apoio reconverso de refinarias;
f) no haveria modificao do regime para o acar C;
g) seriam realizadas consultas com os pases ACP e com a ndia, para estudar maneiras
de ajustar seus setores aucareiros s novas condies do mercado da UE;
h) a reforma seria revista em 2008, para avaliar a necessidade de ajustes.
A proposta suscitou inmeras crticas, mas sua discusso foi suspensa at que uma
deciso final sobre a controvrsia na OMC fosse conhecida.
A REFORMA FISCHLER
173
nacionais estariam preferindo aplicar os novos mecanismos j a partir

de 2005 e muitos estariam optando pelo total decoupling. Esta opo
estaria sendo adotada, por exemplo, na Alemanha (exceto para lcteos),
no Reino Unido e na Repblica da Irlanda, e dever ser igualmente a
escolha de Dinamarca, Sucia e Pases Baixos. A Frana j declarou
sua inteno de aplicar em 2005, em carter experimental, o partial
decoupling nos nveis permitidos pela Comisso e a aplicao definitiva
se daria em 2006, com as alteraes que fossem julgadas necessrias
aps um ano de teste.
A forma pela qual os Estados-membros calcularo os
montantes devidos a ttulo de ajuda direta j comea, porm, a gerar
polmicas e desconfianas. A possibilidade de regionalizao das ajudas
tem sido vista com bastante interesse pela Alemanha e pelo Reino Unido,
que pretendem utilizar este recurso, seja isoladamente, seja combinado
com dados histricos de produo. Franz Fischler, em carta enviada
em janeiro de 2004 aos Ministros de Agricultura, alertou para os riscos
de srias distores que poderiam advir do abuso ao recurso da
regionalizao, em funo do efeito que esta pode ter sobre a
redistribuio das ajudas entre os produtores, sobre o preo das terras
e sobre as decises de cultivo. A reforma prev a possibilidade de
calcular os montantes pagos no perodo de referncia a uma determinada
regio e, com alguma flexibilidade, redistribu-los entre as propriedades,
de forma a promover alguns ajustes necessrios nos nveis de produo
de determinadas culturas. O limite da regio seria respeitado, mas uma
cultura poderia perder recursos em detrimento de outras, dentro da
mesma regio. Os citados pases estariam adotando, para algumas
regies, um mtodo hbrido que constituiria na combinao de
pagamentos calculados em funo das quantidades com pagamento
por rea cultivada. Outra alternativa utilizada seria o clculo da ajuda
com base em um montante equivalente ao pagamento fixo por hectare
acrescido da mdia dos montantes histricos. A preocupao de
Fischler se justifica pela possibilidade de manipulao dos dados de
174
tal forma que se tornar impossvel avaliar se os parmetros da reforma

estaro sendo efetivamente respeitados. Ao mesmo tempo, a manobra
teria por conseqncia levar os produtores a tomar decises de cultivo
em funo da quantidade de ajuda recebida e no pelos sinais do
mercado, exatamente a situao que a reforma pretendia eliminar. 64
Em maro de 2004, a Comisso acrescentou mais um motivo
de preocupao a respeito da transparncia no processo de
implementao da PAC, com a proposta de modificao das rubricas
correspondentes Agricultura no oramento comunitrio. Em seu
projeto de perspectivas financeiras para o perodo 2007-2013, a
Comisso sugere um novo captulo para os setores de agricultura e
pesca, que se chamaria Preservao e gesto dos recursos naturais
e reuniria os gastos com ajudas diretas, sustentao de preos,
desenvolvimento rural, poltica de pesca e preservao de meio
ambiente. A criao de novas rubricas torna mais difcil o monitoramento
das despesas dentro de cada mecanismo e prejudica a avaliao do
impacto da reforma da PAC sobre o montante dos subsdios
concedidos, alm de dificultar o clculo do AMS. Recorde-se que,
coincidentemente, a Comisso alterou, logo aps a Rodada Uruguai,
as rubricas para cereais, oleaginosas e protenas vegetais (antes
separadas), transformando-as em rubrica nica (COP).
De acordo com o projeto de oramento, as despesas da PAC
a preos de 2004 passariam de EUR 54 bilhes em 2006 a EUR 56
bilhes em 2009, para cobrir as despesas com a acesso de dois novos
membros (Bulgria e Romnia) prevista para 2007, e seria estabilizada
em EUR 55,5 bilhes at 2013. Haveria reduo nos gastos com ajuda
direta/sustentao de preos, de EUR 43 bilhes para a EU-25 em
2006 a EUR 42,3 bilhes em 2013, para uma Europa a 27. A parcela
destinada a desenvolvimento rural aumentaria de EUR 10 bilhes para
64
As informaes que puderam ser colhidas posteriormente confirmam as posies

iniciais, mas ainda no so conhecidos os montantes ou os mtodos de clculo empregados
para determinar os pagamentos nicos.
A REFORMA FISCHLER
175
EUR 13 bilhes em 2013. A participao dos gastos da PAC no

oramento comunitrio cairia de 45% no incio do perodo para 35%
em 2013, em decorrncia do aumento de 31% proposto pela Comisso
para os gastos globais da Unio no prximo perodo oramentrio.
2.3 - Avaliao da reforma luz dos interesses brasileiros
A mensurao dos efeitos da Reforma Fischler sobre a produo
e o comrcio de produtos agrcolas somente poder ser feita, de forma
mais eficaz, depois de decorridos alguns anos de sua implementao. A
Comisso fez algumas projees interessantes sobre o que poder ser o
desempenho da EU-1565 no perodo 2004-2010, luz da reforma recmaprovada, comparando-as com as projees feitas com base na Agenda
2000. O que o estudo pretende sobretudo comprovar o efeito redutor
da reforma sobre os resultados projetados anteriormente. Em termos
absolutos, porm, os resultados principais seriam os seguintes:
a) para COP: prev-se uma pequena reduo na rea cultivada
para cereais (de 35,7 para 35,6 milhes de hectares) e um aumento na
rea destinada a oleaginosas (de 4,3 para 4,6 milhes de hectares); o
set aside voluntrio permaneceria estvel (3 milhes de hectares);
quanto produo de cereais, o crescimento seria da ordem de 12
milhes de toneladas (de 208 milhes em 2004 para 220 milhes em
2010); o consumo cresceria em menores propores (de 194 para
199 milhes de toneladas) e as exportaes permaneceriam estveis
(em torno de 30 milhes de toneladas), com os estoques decrescendo
em cerca de 3 milhes de toneladas (30 milhes no incio do perodo
analisado contra 27 ao final);
b) para carne bovina: a produo cairia de 7,7 para 7,4 milhes
de toneladas, o consumo se estabilizaria em 7,4 milhes e os preos
ao produtor aumentariam em 7% ao final do perodo analisado em
65
Comisso Europia, Impact Assessment of the CAP reform proposals, maio 2003,
http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/sugar/fullrep_en.pdf.
176
comparao com o projetado pela Agenda 2000; o rebanho diminuiria

em at 3,5% em decorrncia das ajudas diretas e as exportaes
poderiam ser reduzidas em cerca de 30 mil toneladas at 2009;
c) para carne de aves: o crescimento da produo seria de 9
para 9,7 milhes de toneladas; o consumo cresceria mais do que
proporcionalmente (de 8,8 para 9,5 milhes de toneladas), em
decorrncia do aumento dos preos da carne bovina e suna,
comparados com a relativa estabilidade dos preos do setor (1,2%
at o final do perodo);
d) para leite: como o decoupling no seria implementado
imediatamente e as quotas seriam mantidas, os efeitos sobre a produo
seriam pouco importantes; os preos continuariam em queda (cerca
de 20% em relao aos nveis da Agenda 2000), a produtividade seria
melhorada, mas o nmero de cabeas do gado leiteiro diminuiria; quanto
ao leite em p desnatado, a produo cairia (de 800 mil para 700 mil
toneladas), o consumo cairia na mesma proporo e as exportaes
seriam reduzidas de 194 para 130 mil toneladas;
e) para manteiga: espera-se queda ligeira na produo (de 1,8
milho de toneladas para 1,7), consumo estvel em 1,7 milho e
exportaes decrescentes (de 196 para 148 mil toneladas); os preos
estariam em queda acentuada (23% a menos em relao ao projetado
pela Agenda 2000);
f) para queijo: a produo e o consumo estariam crescendo
cerca de 500 mil toneladas e as exportaes permaneceriam estveis.
Comparadas com as projees do desempenho resultante dos
mecanismos da Agenda 2000, os resultados estimados da Reforma
Fischler apontam crescimento menor, o que corroboraria a tese de
que, mesmo sem impactos espetaculares, a PAC reformada uma
boa alternativa, porque, sem ela, poderia ser pior. Em termos de
conteno dos prejuzos, a nova PAC pode ser vista como um provvel
sucesso.
A REFORMA FISCHLER
177
Quanto ao impacto na EU-25, os clculos so diferentes, pois

no havia Agenda 2000 para este formato, mas as projees apontam
para aumentos da produo e do consumo em todos os setores, em
termos absolutos. Quanto s exportaes, o crescimento se verificaria
apenas no setor de cereais, em comparao com a relativa estabilidade,
ou at mesmo reduo, das quantidades exportadas ou dos excedentes
em setores como o de carnes e lcteos.
Em estudo publicado recentemente66, a OCDE fez avaliao
semelhante e os nmeros obtidos so bastante prximos dos mostrados
pela Comisso. A OCDE utiliza diferentes cenrios, de partial
decoupling e de total decoupling, para tentar simular o efeito de cada
um deles sobre as decises dos produtores. Mais do que os nmeros,
ao explicar os mtodos utilizados, o estudo faz algumas consideraes
interessantes sobre os aspectos que podem influenciar, na vida real, os
resultados projetados nos modelos. O estudo reconhece que a forma
pela qual os Estados-membros pretendem implementar as novas
medidas pode vir a alterar o resultado e chama a ateno para o fato
de que a regionalizao poder mudar significativamente o efeito da
reforma, porque uma distribuio diferenciada dos pagamentos entre
os setores de uma mesma regio pode criar situaes de concorrncia
totalmente novas entre culturas, entre regies ou entre Estadosmembros. Os mencionados efeitos porm no foram contemplados no
estudo, at porque as opes dos governos nacionais quanto s
modalidades de implementao ainda no eram conhecidas.
A OCDE incluiu como premissa do estudo que a UE um
bloco agregado, embora reconhea que, na prtica, as variveis intrabloco so numerosas. Outra observao importante derivada do estudo
da OCDE diz respeito s diferenas entre os nveis de remunerao
resultantes das ajudas diretas aos vrios setores. Embora estas no
66
OCDE, AGR/CA/APM(2003)16, Analysis of the 2003 CAP Reform, Maio 2004,

http://eisnet.eis.be/own/graph/2004/en06/agee;0157;600.pdf.
178
sejam includas diretamente como variveis no modelo de simulao,

certo que desempenharo um papel importante na deciso dos
produtores, dependendo do clculo que vier a ser feito para determinar
os valores dos pagamentos nicos. Em alguns casos, isso pode ter
impacto mais decisivo do que a manuteno de alguns pagamentos
vinculados.
Um exame dos resultados da aplicao, por todos os membros,
do maximum decoupling previsto pela reforma atual, d certa razo
ao ceticismo de muitos quanto dimenso dos benefcios que
derivariam da maior revoluo de todos os tempos, propalada por
Fischler. A desacelerao estimada do crescimento da produo
europia e das exportaes no setor de COP, por exemplo, bastante
modesta e no h indicaes de que venha a resultar em queda notvel
nos preos. A exceo seria para o caso do arroz, nico produto que
registraria queda real importante nos preos e na produo.
Estes exemplos serviriam para demonstrar que a supresso dos
preos de interveno tem impacto efetivo sobre o mercado: o setor
de cereais, que j vem sofrendo redues sucessivas nos preos de
interveno h quinze anos e j tem preos internos prximos das
cotaes internacionais, seria menos afetado do que o arroz que, pela
reforma atual, teria corte de 50% nos preos de interveno - e, mesmo
assim, ainda ficar com preos superiores aos mundiais. Seguindo
adiante nessa linha de raciocnio, a queda dos preos favoreceria
aumento do consumo interno e, conseqentemente a queda nos
estoques. No caso do arroz, por exemplo, espera-se que os preos
ao consumidor sigam a tendncia de queda, pela concorrncia que
passar a sofrer das importaes ao amparo do EBA, e as expectativas
do modelo estariam certas. Claro est que o esquema somente funciona
se a proteo na fronteira permitir que a queda nos preos de
interveno seja transferida para os consumidores.
O mesmo raciocnio aplicado s exportaes levaria a concluir
que, se a diferena entre preos domsticos e internacionais casse, os
A REFORMA FISCHLER
179
montantes pagos por restituies tambm cairiam, e mais do que

proporcionalmente, j que o aumento do consumo interno reduziria os
excedentes exportveis e os estoques. A questo novamente : se a
proteo na fronteira alta, o livre jogo das foras de mercado no
opera e os preos internos finais no necessariamente caem. Se no
carem, o mercado interno poder financiar exportaes a preos de
dumping, porque a ajuda direta compensatria mais do que
compensaria os produtores. Argumento decorrente desse raciocnio
est, inclusive, na base da queixa brasileira contra a UE na OMC com
relao ao setor aucareiro, como veremos mais adiante.
Igualmente questionvel o efeito da troca de preos
sustentados por ajudas diretas. De acordo com um estudo coordenado
por Marcos Jank67, uma maneira apropriada de eliminar gradualmente
os preos de sustentao seria um corte nos preos de interveno e
nos preos indicativos de entrada (fronteira), acompanhado da
introduo de pagamentos diretos (caixa azul). Seria calculado o
montante relativo caixa azul e, a partir deste, seriam aplicados
compromissos de reduo, at sua eliminao. O mtodo permitiria a
adaptao gradual do setor concorrncia internacional, ao mesmo
tempo em que garantiria incrementos em termos de acesso a mercados.
Esta no parece ser porm a inteno da UE. Ao contrrio, a
partir da Agenda 2000, a Comisso deixou de falar em pagamentos
compensatrios e passou a falar em ajuda direta ou em medidas de
sustentao da renda agrcola. A retrica necessria porque
dificilmente seria possvel justificar, interna e externamente, que sejam
feitos, daqui a dez anos, pagamentos compensatrios por uma
diferena que existiu, num dado momento no passado e que,
obviamente, no existir mais. Nem por isso, a Comisso d sinais de
que pretenda reduzir ou eliminar os pagamentos diretos, independente
do nome que passem a ter. Mas a necessidade de um certo marketing
67
Jank, Marcos et al. Fast-Tracking a feasible EU-Mercosur Agreement: Scenarios

for Untying the Agriculture Knot, maro de 2004, www.iconebrasil.org.
180
para a Reforma no deve ser menosprezada. Lord Whitty, funcionrio

de alto escalo ingls, em uma conferncia em Oxford68, defendeu o
total decoupling, mas criticou os critrios histricos, que beneficiariam
os tradicionais recipiendrios de subsdios, mas impediria a redistribuio
da renda. Nas palavras de Lord Whitty, ...we are asking people to
support a change from a system which pays a farmer so many euros for
having 20 cows, to one which would pay him for having had 20 cows
ten years ago.
Uma anlise preliminar das modificaes que sero introduzidas
nas medidas de apoio interno revela que o decoupling um passo
positivo no sentido de reduzir as distores causadas pelos subsdios,
mas dificilmente ser a soluo para todos os problemas causados
pela PAC ao comrcio mundial de produtos agrcolas. Alm do mais,
mesmo se, pelo AoA, as ajudas decoupled ss consideradas nodistorcivas, e possam ser enquadradas em caixa verde, caberia avaliar
o efeito do decoupling, nas condies pretendidas pela UE, sobre os
mercados.
Primeiramente, ser interessante analisar at que ponto a ajuda
desvinculada da produo atual, mas na prtica vinculada produo
do perodo-base, pode influenciar as decises dos produtores.
Dependendo da diferena que se precisava compensar no perodobase, os pagamentos nicos podem-se revelar suficiente ou
insuficientemente compensatrios no perodo atual. Em cada caso, a
produo poder ser estimulada ou desestimulada, dependendo da
capacidade dos produtores de financiar seu diferencial de custo e seus
rendimentos com a ajuda recebida. Para os produtos com baixos custos
variveis, a ajuda desvinculada pode ser um estmulo se for mais elevada
do que o necessrio atualmente.
Esta possibilidade grande, na medida em que as tarifas no
foram alteradas pela reforma da PAC e, para alguns produtos, podem
68
Relatado em telegrama da Embaixada do Brasil em Londres, de 15.01.2004.
A REFORMA FISCHLER
181
cair muito pouco como resultado da DDA. Segundo algumas

estimativas, os pagamentos desvinculados da nova Farm Bill
norteamericana, por exemplo, teriam resultado em aumentos da rea
plantada, o que pe em dvida o carter no-distorcivo da ajuda direta
simplesmente por ser decoupled.
Muitas dvidas permanecem, portanto, a respeito da validade
dos parmetros que motivaram os compromissos em matrias de caixa
amarela, azul ou verde. Um Governo que concede ajuda sob a forma
que for que d ao produtor as condies de que precisa para produzir
em bases artificialmente competitivas, mesmo em quantidades
superiores ao consumo interno, e que, ao mesmo tempo, garanta altas
tarifas para impedir a concorrncia e a queda nos preos, estaria
adotando prtica menos distorciva do que uma restituio direta
exportao? A resposta que a prpria OCDE deu, como contribuio
ao trabalho preparatrio da Rodada Uruguai, parecia ser negativa. O
mtodo de clculo do PSE (Producer Support Estimate) abrangia
todas as ajudas, vinculadas ou no, alm da proteo na fronteira, e
permitia assim avaliar o montante dos pagamentos totais recebidos
pelo produtor, a qualquer ttulo, e que contribuam para determinar os
preos que este praticaria, no mercado interno e externo, em funo
da remunerao recebida e sem sofrer as conseqncias de seus
prprios custos.
Este, porm, no foi o mtodo aprovado na OMC. No sendo
condicionado produo ou exportao, o pagamento direto foi
considerado menos distorcivo e no entrou no clculo de reduo da
caixa amarela ou dos subsdios diretos exportao. A prtica, porm,
tem desmentido essa interpretao: apesar das quotas de produo,
das taxas de co-financiamento desde os anos 1980 e dos pagamentos
de caixa azul, o setor de lcteos continua gerando excedentes
exportveis e o acar continua sendo a maior dor-de-cabea da
Comisso. A explicao no-econmica para isso vem dos ruralistas
franceses, por exemplo, que dizem no aceitar pagamentos para no
182
plantar. O discurso da tradio agrcola e exportadora da Frana

sempre encontrou eco nos produtores rurais e, enquanto eles estiverem
recebendo ajuda em montante suficiente para financiar seus nveis
histricos e permanecerem ao abrigo da concorrncia internacional,
continuaro a produzir. Sabem os governos nacionais, igualmente, que
a poltica de pagamentos diretos somente continuar sendo aceita pelos
consumidores e pelos contribuintes enquanto os volumes de produo
a justificarem. mais incerto, no entanto, o apoio da opinio pblica a
gastos oramentrios constantes se o desempenho for declinante ou se
as fazendas tornarem-se inativas.
O setor de cereais, que sempre esteve no centro da PAC e de
suas reformas, nunca teve seu desempenho efetivamente alterado pelas
mudanas que sofreu. O crescimento da produo constante, mesmo
que moderado, e a UE jamais precisou abrir mo de qualquer parcela
de seu mercado interno ou externo por falta de competitividade. Voltase assim sempre ao mesmo ponto: as reformas evitaram a
superproduo e o descontrole dos estoques, mas a PAC no deixou
de distorcer as verdadeiras condies de concorrncia que existiriam
na ausncia dos pagamentos. A partir do momento em que a nica
restrio que se faz ao uso de pagamentos decoupled o prprio
oramento de que dispe a Comisso, nada impede que, num futuro
perodo oramentrio (aps 2013, ou mesmo antes), as condies de
financiamento da PAC sejam alteradas, com novos montantes globais
ou novos montantes por produto.
Os defensores da tese de que o total decoupling no
distorcivo afirmam que possvel desvincular a deciso dos produtores
da ajuda que recebem. Contudo, impossvel separar os pagamentos
recebidos dos efeitos sobre os custos marginais e sobre a lucratividade
da produo. Quanto maiores forem as ajudas, mais lucros traro e
menos dependentes sero os produtores das verdadeiras margens de
lucro auferido com a venda de seus produtos a preos de mercado.
Alm do mais, quanto maior for a lucratividade decorrente das ajudas
A REFORMA FISCHLER
183
maior ser a possibilidade de investimento em tecnologia que incremente

a produo ou barateie seus custos, novamente distorcendo as
condies de mercado. O enquadramento em caixa verde, seria,
portanto, duvidoso.
Quanto ao partial decoupling, o impacto ainda mais vago:
medidas desvinculadas convivendo com medidas de preo podem ser
consideradas de caixa verde? Aparentemente, a prpria Comisso
confia na eficcia das medidas de preo, mesmo parciais, sobre as
decises dos produtores, j que justifica a manuteno de partial
decoupling para os setores em que h risco de desabastecimento ou
de abandono de culturas em zonas desfavorecidas. Quando do exame
da reforma, a Frana insistiu na manuteno de medidas de preo para
a carne bovina, dadas as previses de aumento no consumo interno
at 2010, que poderia ser atendido pelos produtores comunitrios.
Na esfera da OMC, h dvidas sobre o clculo a fazer para
determinar como ser traduzida a reforma da PAC em termos de
reduo das caixas azul e amarela e a transferncia para a caixa verde,
levando-se em conta o efeito do partial decoupling e da excluso de
produtos do mecanismo de pagamento nico. Na verdade, exceo
do mecanismo de modulao, a PAC reformada no prev redues
nos valores absolutos destinados ao financiamento da PAC. Fischler
havia feito uma proposta de degressivity das ajudas concedidas, para
criar um fundo para medidas do segundo pilar, que foi rejeitada pelos
Estados-membros. Para garantir o controle dos gastos e evitar presses
de Estados-membros por alterao nos clculos da ajuda, restou
apenas o compromisso de disciplina financeira, mas este no uma
obrigao multilateral, somente opera em casos excepcionais, e pode
ser alterado sempre que os Estados-membros concordarem.
A reforma no aborda a questo dos subsdios exportao, a
no ser pelo efeito que o decoupling poder ter sobre a criao de
excedentes exportveis. Considerando, porm, o anncio recente da
UE de que aceitaria a eliminao gradual dos subsdios exportao
184
posio que pareceria impossvel at bem pouco tempo - caberia a

pergunta se esta mudana de postura reflete a crena de que os
excedentes exportveis sero eliminados pela nova poltica ou pela
esperana de que estes possam ser financiados pela nova caixa verde
comunitria.
At o momento, o novo discurso da UE sobre subsdios
exportao ainda mais uma declarao poltica do que uma proposta
negociadora. A Comisso diz-se disposta a negociar um phasing out
de suas restituies, desde que todas as medidas, diretas ou no, de
apoio exportao sejam igualmente eliminadas. No diz, contudo,
qual seria o cronograma aceitvel para isso. Pode-se imaginar que, se
a proposta inicial da UE na OMC baseava-se em um corte de 45%
dos montantes oramentrios destinados s restituies, este corte
deveria estar prximo das estimativas da Comisso em matria de
gastos com esta rubrica, aps a implantao dos pagamentos diretos,
pelo menos at 2013. Parece possvel, portanto, uma proposta que
represente 45% at 2013 e o restante escalonado em anos
subseqentes.
Esta proposta no deixa claro, porm, como a Comisso
pretende resolver o problema do setor aucareiro. Neste sentido, as
propostas para uma futura reforma do setor podem dar algumas
indicaes. Se os Estados-membros optarem pelos cenrios 3 (cortes
nos preos) ou 4 (liberalizao), o compromisso pode ser assumido
mais facilmente, pois a queda dos preos eliminar gradualmente o
diferencial exportao. O cenrio 2 (quotas fixas) mais indefinido e
depender da capacidade da Comisso de definir quotas de produo
inferiores aos nveis atuais e pagamentos diretos em montantes que
no estimulem excedentes exportveis. No fica claro, no entanto, como
a UE poderia resolver o problema da exportao do acar ACP.
A grande dvida, no entanto, dever ser a posio da UE em
acesso a mercados aps a implementao da reforma. A reduo
tarifria teria efeitos benficos sobre os preos, poderia permitir acesso
A REFORMA FISCHLER
185
adicional ao mercado da UE e serviria para, indiretamente, reduzir o

nvel de financiamento oficial de estoques exportveis pela ajuda
concedida produo. Aparentemente, a PAC reformada j
pressupunha redues nos moldes da proposta apresentada pela
Comisso em fevereiro-2003 (cortes lineares de 36%, com
possibilidades de cortes menores para produtos sensveis e quotas para
importao a tarifas reduzidas), mas este o setor das negociaes
em que a Comisso tem menos margem de manobra e menos
disposio negociadora. Cortes adicionais nas tarifas poderiam
comprometer as estimativas da Comisso em matria de efeito da
reforma sobre a produo e sobre os preos, e muitos Estadosmembros j deixaram claro, quando da aprovao da reforma, que a
revoluo no poderia ir mais longe.
Coincidentemente ou no, os setores que mais interessariam
ao Brasil, alm do acar, so aqueles em que as reformas so menos
revolucionrias. A carne bovina dever conviver com pagamentos
parcialmente vinculados, pelo menos em alguns Estados-membros.
Mesmo nos casos de total decoupling para o setor (Alemanha e Reino
Unido, por exemplo), o recurso regionalizao pode resultar em
estmulo s reas de pastagem e alterar o resultado da reforma. O
setor de carnes em geral , na UE, um setor de acirrada competio
intra-zona e as diferentes formas de implementao entre os Estadosmembros podem gerar desequilbrios, sobretudo aps o alargamento.
A Frana, por exemplo, pretende manter partial decoupling e
implementar a reforma, de forma definitiva apenas em 2006, e a
perspectiva de aumento da demanda interna poder estimular seus
produtores a valer-se dos pagamentos vinculados para aumentar sua
participao ou suas exportaes.
Para carne de frango, assim como para o tabaco, o problema
maior segue sendo o das barreiras importao. Para COP, em especial
as oleaginosas, uma melhoria para as exportaes brasileiras depender
mais da reduo nos montantes das ajudas, vinculadas ou no, para
186
cereais em geral, a fim de reduzir o estmulo produo de oleaginosas

em substituio a outras culturas de cereais menos remuneradoras.
No que tange aos interesses exportadores brasileiros, portanto,
seu atendimento pouco seria determinado diretamente pela PAC
reformada. Os ganhos que o Brasil poder obter, na OMC e no plano
birregional, dependero da capacidade de aprimorar as disciplinas em
matria de apoio interno, de obter compromissos de reduo da ajuda
concedida, da eliminao dos subsdios diretos ou indiretos exportao
e, sobretudo, da reduo substancial das tarifas e medidas no-tarifrias,
que tero papel decisivo na efetiva converso da agricultura europia
aos padres de competitividade internacional.
98
Entrevista ao autor, Braslia, outubro de 2003.
CAPTULO 3
A
UE NAS NEGOCIAES
OMCE COM O MERCOSUL
POSIO DAS
AGRCOLAS DA
UE NAS NEGOCIAES AGRCOLAS

OMCE COM O MERCOSUL
POSIO DA
DA
Plus a change, plus cest la mme chose.

Expresso popular francesa
Aps o fracasso da reunio de Seattle, os membros da OMC

precisavam de razes para resgatar um clima negociador favorvel,
capaz de levar a um consenso sobre o lanamento de uma nova Rodada.
Especificamente com relao Agricultura, as posies das diversas
tendncias estavam muito distantes e no haviam sido reunidas as
condies que justificariam a aceitao, sobretudo pela UE, de uma
negociao agrcola que objetivasse aprofundar a reduo dos subsdios
alm do acordado em Marraqueche.
Os trabalhos retomados em Genebra visavam a identificar as
reas que poderiam compor um pacote negociador, talvez menos
ambicioso do que o previsto anteriormente, mas com mais chances de
aceitao por todos. Novamente, a evoluo das polticas internas da
UE iria desempenhar um papel fundamental para a definio do formato
final das negociaes na OMC. No se pode negar que a presso
internacional em prol de uma disciplina mais apurada do comrcio de
produtos agrcolas tem um efeito catalisador sobre as iniciativas da
Comisso Europia, mas todas as experincias passadas atestam que,
antes de um acordo intra-bloco, a UE inviabiliza qualquer negociao
internacional que ameace seus interesses na rea agrcola.
190
Paralelamente, porm, processos regionais de liberalizao do

comrcio seguiam seus rumos. O Acordo de Livre Comrcio da Amrica
do Norte (NAFTA) estimulara seguidores e as negociaes para a
conformao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA)
provocavam inquietaes no mbito da UE. Em meados de 1994, a
Comisso lanou a iniciativa de uma associao com o Mercosul, que
deveria prever, inclusive, a criao de uma zona de livre comrcio ZLC. Gesto semelhante foi feito, na mesma poca, em direo ao Chile
e ao Mxico, assim como ao Egito e frica do Sul. No caso do
Mercosul, porm, em funo da importncia do comrcio agrcola, a
Comisso encontrou a resistncia de alguns Estados-membros (leia-se
Frana, Irlanda, Itlia, Grcia, etc) idia de uma ZLC que envolvesse
produtos agrcolas brasileiros e argentinos. Assim, em dezembro de 1995,
a UE assinou com o Mercosul um Acordo Quadro de Cooperao
Birregional, que tinha por objetivo criar as condies para uma futura
associao, mas no lanava o processo de formao da ZLC, como
aconteceu com o Mxico. Acrescente-se que, no caso deste ltimo,
pesou na deciso o fato de que o NAFTA j entrara em vigor e j
representava prejuzos comerciais para a UE, enquanto a ALCA somente
entraria em vigor, se bem sucedida, em 2005. O Acordo Quadro com o
Mercosul, assinado em Madri, estabelecia como objetivo a liberalizao
progressiva e recproca do intercmbio, tendo em conta a sensibilidade
de certos produtos e as regras da OMC, o que foi apresentado na
poca como uma concesso do Mercosul. No se pode ignorar, no
entanto, que, para alguns setores do bloco sul-americano, o texto servia
tambm para levar em conta as preocupaes daqueles que, desde o
incio do processo de integrao regional, julgavam ser importante
preservar suas prprias sensibilidades e interesses defensivos.
Os prximos passos dependeriam de um trabalho intenso de
convencimento junto aos Estados-membros de que a associao com o
Mercosul era suficientemente atraente para compensar alguma abertura
no setor agrcola. Telegramas da Misso do Brasil em Bruxelas
A POSIO DAS UE NAS NEGOCIAES AGRCOLAS DA OMCE COM O MERCOSUL
191
(Braseuropa) do conta do intenso trabalho de articulao do Brasil,

juntamente com a Alemanha, que ocupava a Presidncia da UE na
ocasio, durante os meses que precederam a realizao da reunio de
Chefes de Estado e de Governo da UE, Amrica Latina e Caribe, em
1999, no Rio de Janeiro, com vistas a vencer as resistncias,
especialmente da Frana, realizao de um encontro paralelo MercosulUE que lanaria as negociaes birregionais. Para isso, contribuiu, entre
outros, o argumento de que as compensaes ao amparo do Artigo
XXIV:6 do GATT (pela acesso de Sucia, ustria e Finlndia), as quais
precisariam, de todo modo, ser negociadas, poderiam ser mais facilmente
encaminhadas num contexto negociador preferencial.
A soluo encontrada para conciliar todas as posies foi a
criao, em novembro de 1999, do Comit de Negociaes
Birregionais (CNB), encarregado de conduzir as negociaes em torno
de um Acordo de Associao Interregional, que envolveria a rea
comercial, a cooperao e o dilogo poltico. No que se refere ao
comrcio, a primeira fase do processo, que se estenderia at julho de
2001, seria utilizada para intercmbio de informaes, discusso dos
objetivos especficos, identificao de barreiras no-tarifrias e
intercmbio de textos de trabalho. Somente no segundo semestre de
2001, seriam iniciados os procedimentos na rea tarifria.
Em Genebra, os trabalhos prosseguiam e, embora j no se
falasse de Rodada do Milnio (provavelmente para esquecer o fracasso
de Seattle), todos os esforos estavam sendo feitos para acordar um
programa de trabalho no mbito da OMC, com o objetivo de aperfeioar
as regras estabelecidas em Marraqueche e prosseguir na direo da
liberalizao dos mercados. O processo resultou na assinatura, em
Doha, em novembro de 2001, de declarao ministerial que adotou a
Agenda do Desenvolvimento de Doha (DDA)69.
69
OMC, WT/MIN(01)/DEC/1, Ministerial Declaration, Doha, Novembro 2001,

www.wto.org.
192
3.1 - Os objetivos negociadores e a oferta

inicial da UE nos dois processos
As posies da UE na OMC
Durante o trabalho preparatrio para a reunio de Seattle, a
Comisso estava em posio francamente defensiva e,
conseqentemente, desconfortvel. Antes da aprovao da Agenda
2000, a Comisso tinha pouco a oferecer em um novo ciclo de
negociaes agrcolas. Sua produo sempre excedentria e sua
dependncia de altas tarifas e de subsdios produo e exportao
deixavam a UE e sua PAC em srio conflito com os pleitos da
comunidade internacional. A Europa tinha dificuldades at mesmo em
manter-se dentro dos limites acordados em Marraqueche (especialmente
em cereais, acar e carne) e qualquer reduo adicional de sua
capacidade de conceder subsdios era vista como uma ameaa
continuidade da PAC.
Seus receios transpareciam nitidamente no documento que
circulou previamente Ministerial de Seattle70. Nele, a UE defendia:
(a) a manuteno dos princpios bsicos das caixas azul e verde, sem
fixao de limites nem compromissos de reduo, como forma de
permitir a passagem da sustentao de preos para outras medidas
menos distorcivas; (b) a manuteno da clusula de paz e da salvaguarda
especial do Artigo 5; (c) melhorias modestas em acesso a mercado;
(d) reduo dos subsdios exportao condicionada ao disciplinamento
de outras formas de apoio, tais como crditos exportao, empresas
estatais e ajuda alimentar; (e) respeito ao princpio da multifuncionalidade
da agricultura e s preocupaes com qualidade e sanidade alimentar,
e com bem-estar animal; e (f) tratamento diferenciado apenas para os
pases de menor desenvolvimento relativo (MDR).
70
OMC, WT/GC/W/273, Preparations for the 1999 Ministerial Conference EC

Approach on Agriculture, julho de 1999, www.wto.org.
193
A aprovao da Agenda 2000, apesar de menos ambiciosa do

que a proposta inicial, deu margem adicional de manobra para a
Comisso, na medida em que permitia alguma reduo nos
compromissos de caixa amarela e nos subsdios exportao. O corte
nos preos de sustentao abria algum espao para concesses
tarifrias, pelo menos para um certo nmero de produtos. Nos setores
sensveis, porm o acar em primeiro lugar a Comisso no
fora capaz de avanar e, para estes, um compromisso na OMC ficava
ainda mais distante.
Em novembro de 2000, o Conselho de Ministros de Agricultura
da UE aprovou um documento que continha uma proposta abrangente
para a continuidade dos trabalhos em Genebra, 71 que refletia
basicamente a margem de manobra garantida pela Agenda 2000. A
proposta comunitria acrescentava alguns detalhes a sua posio inicial,
quais sejam: (a) as melhorias em acesso a mercados se fariam pela
aplicao da frmula da Rodada Uruguai, em percentuais a serem
acordados e sem excluses a priori; a administrao de quotas tarifrias
deveria ser objeto de disciplinas aperfeioadas; (b) em contrapartida
abertura, regras de proteo s indicaes geogrficas e s
denominaes de origem deveriam ser acordadas; (c) sob a condio
de que todas as formas de apoio exportao fossem negociadas, a
UE declarava-se disposta a negociar redues nos subsdios
exportao; (d) estaria preparada, igualmente, a negociar reduo
adicional do AMS, desde que as caixas azul e verde fossem mantidas;
seria aceitvel o exame das medidas de caixa verde para assegurar
que estas tivessem efeitos distorcivos mnimos; a caixa amarela deveria
contemplar disciplinas para o uso dos subsdios variveis
(pagamentos contra-cclicos, usados pelos EUA em caso de variaes
de preos); (e) o AoA deveria conter disciplinas para o uso de medidas
71
Comisso Europia, Conclusions of the Agriculture Council on 20 and 21 November

2000 WTO Negotiations on Agriculture EC comprehensive negotiating proposal,
www.europa.eu.int.
194
de caixa verde, para atender non-trade concerns e multifuncionalidade;

e (f) os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento mais
ricos deveriam fazer concesses preferenciais aos outros pases em
desenvolvimento, em especial os MDR; (g) a clusula de minimis para
o uso de medidas de apoio por pases em desenvolvimento deveria ser
revista, de forma a dar tratamento de caixa verde a medidas de
segurana alimentar ou reduo da pobreza.
Levando em conta a direo tomada pela Comisso, no sentido
de progressivamente transformar medidas de sustentao de preos
em ajuda direta, era necessrio para a UE assegurar a manuteno das
regras da caixa azul. Nesse ponto, no tinha muitos aliados, pois os
EUA diziam ter, oficialmente pelo menos, desvinculado suas ajudas
das quantidades produzidas e transferido seus pagamentos
compensatrios para a caixa verde. Sem um total decoupling, a UE
continuava precisando garantir que no seriam institudos limites aos
subsdios de caixa azul, uma vez que a Agenda 2000 estaria transferindo
os recursos do clculo do AMS (sua oferta para a Rodada), enquanto
aumentava os montantes em caixa azul.
Em contraste com a cautela da UE, a posio defendida pelo
Brasil e pelo Grupo de Cairns era a de que, em acesso a mercados, as
medidas no-tarifrias deveriam ser eliminadas, as tarifas reduzidas
significativamente, com a eliminao da escalada e dos picos tarifrios,
as oportunidades de acesso a mercados aumentadas, assim como os
volumes das quotas tarifrias. Os subsdios exportao, em toda as
suas formas, deveriam ser eliminados e deveriam ser criadas regras
para evitar circumvention. Quanto ao apoio domstico, Cairns
propunha a eliminao total dos subsdios da caixa amarela e reduo
da caixa azul. Os pagamentos compensatrios que substituiriam medidas
de sustentao de preos teriam que ser fully decoupled e
transparentes, sem o que seriam considerados distorcivos.
A Declarao Ministerial de Doha refletiu o consenso possvel
na ocasio, e seu texto no prejulgava os resultados da agenda agrcola.
195
Foi decidido que as negociaes objetivariam substantial

improvements in market access; reductions of, with a view to
phasing out, all forms of export subsidies and substantial
reductions in trade-distorting domestic support. As modalidades
para implementao desses compromissos, inclusive os de tratamento
diferenciado para os pases em desenvolvimento, deveriam ser
acordadas at 31 de maro de 2003 e o objetivo final seria a concluso
da rodada at o final de 2004.
Enquanto Fischler preparava seu projeto de reforma da PAC, as
negociaes sobre Agricultura na OMC pouco evoluram. Telegrama da
Misso do Brasil em Bruxelas (Braseuropa) de outubro de 2002, avaliava
que A Comisso tem conscincia de que a aprovao da proposta Fischler
a sua TPA, no sentido de que, se no vier a passar, retira da UE a
autoridade para buscar ganhos numa Rodada que nunca desejou fosse
concentrada em acesso. Assim, no apenas Fischler, mas tambm Lamy,
Patten, enfim, a Comisso como um todo envidar todos os esforos j a
partir de janeiro para que os Estados-membros se manifestem de acordo
com a reforma da PAC, a tempo de chegar prxima conferncia ministerial
da OMC no Mxico com o trunfo de que necessita para obter consenso
em torno do incio de negociaes sobre os temas de Cingapura,
especialmente meio ambiente. Acrescentava, ainda que ... pelo menos
demasiado prematuro falar neste momento de qualquer tipo de Blair House
Agreement, embora os EUA, com a aprovao da Farm Bill tenham
oferecido UE o melhor pretexto possvel para seguir dilatando prazos
para eliminao gradual de subsdios e de prticas distorcivas ao comrcio.
A proposta norteamericana, apresentada em julho de 2002,
incomodava os europeus, que a consideravam irrealista. Pregava a
eliminao dos subsdios exportao em cinco anos, a
regulamentao dos crditos exportao e de suas garantias e
apenas transparncia na concesso de ajuda alimentar. Em acesso a
mercados, privilegiava a frmula sua (para tarifas maiores, redues
maiores), inclusive para as tarifas extra-quotas, e fixao da tarifa
196
mxima em 25%, com perodo de implementao de cinco anos, a

partir do qual se buscaria acordar uma data futura para a eliminao
de todas as tarifas agrcolas. Propunha o fim das salvaguardas especiais
e a negociao setorial no formato zero por zero para produtos
especficos. Quanto a apoio interno, as disciplinas seriam simplificadas,
com a eliminao da caixa azul e manuteno de apenas duas
categorias de subsdios: distorcivos e no distorcivos. Redues seriam
acordadas, para implementao em cinco anos, nos subsdios
distorcivos, para que estes ficassem limitados a 5% do valor total da
produo agrcola do perodo base 1996-1998. Tal como para acesso
a mercados, deveria ser estabelecida data futura para a eliminao
total dos subsdios distorcivos e poderiam ser previstas negociaes
setoriais para eliminao, desde logo, dessas medidas, em setores
especficos.
Quando da divulgao da proposta dos EUA, um representante
do Departamento de Agricultura dos EUA (USDA) teria comentado
que no o preocupava a reao inicial da UE de que a proposta era to
irrealista que it should not be taken seriously, porque, na opinio de
seu Governo it can be very manageable for the Europeans72. No
clculo do USDA, se a PAC fosse aprovada, os subsdios em caixa
amarela estariam muito prximos dos nveis de sua proposta e esta poderia
ser aceitvel. Este raciocnio continha, claro, algumas simplificaes: a
reduo da caixa amarela, combinada com o fim da caixa azul, somente
seria aceitvel para a UE se todos concordassem que o pagamento nico
europeu seria efetivamente decoupled e, portanto, caixa verde. Alm
do mais, em subsdios exportao as posies no podiam ser, naquela
poca, mais distantes. A evoluo futura, no entanto, daria alguma razo
aos EUA, como se ver mais adiante.
Apenas em janeiro de 2003, a Comisso obteve dos Estadosmembros a aprovao, com algumas modificaes, de um position
72
Telegrama da Embaixada do Brasil em Washington, de 26.07.2002.
197
paper que divulgara em dezembro, com elementos para uma eventual

proposta negociadora da UE em Agricultura, conforme segue: (a) corte
de 36% nas tarifas para produtos agrcolas, com reduo mnima de
15% por linha tarifria (frmula da Rodada Uruguai); (b) corte
substancial (ainda no determinado) do volume das exportaes
subsidiadas e reduo mdia de 45% nos valores oramentrios, desde
que todas as formas de subsdios exportao sejam abrangidas pelo
corte; (c) eliminao gradual de subsdios exportao para alguns
produtos, desde que todos os membros tambm o fizessem com
relao a todas as formas de apoio exportao dos produtos em
questo; (d) reduo do AMS em 55%, enquanto as caixas azul e
verde ficariam inalteradas. O papel reiterava igualmente os pleitos em
matria de non-trade concerns e sugeria possveis medidas de
tratamento diferenciado apenas para os pases em desenvolvimento
mais pobres.
Apesar da propaganda feita por Fischler em torno do texto, os
negociadores em Genebra receberam o anncio com certo
desapontamento. Telegrama da Misso do Brasil em Genebra
(Delbrasgen), de janeiro de 2003, relata que os representantes nacionais
junto OMC, mesmo reconhecendo que o documento tinha o mrito
de dar uma idia da margem de manobra que a Comisso estava
obtendo de seus Estados-membros, consideraram que a demora ao
tabular uma proposta, de resto diluda com relao ao texto original de
Fischler, traduzia um desejo de enfraquecer o processo multilateral.
Segundo a mesma comunicao, na reunio de abertura da Sesso
Especial do Conselho Geral, de janeiro de 2003, a negociadora-chefe
da Comisso, Mary Minch, no teria deixado dvidas quanto s
intenes da CE de postergar a deciso sobre as modalidades agrcolas
para [a Reunio Ministerial de] Cancn, e ter contribudo para sustentar
a impresso de que a CE no se entusiasma com o due process
multilateral, preferindo apostar em sua capacidade de influenciar nos
bastidores o rumo das negociaes agrcolas. Na viso de Genebra,
198
A proposta da CE assenta-se no trinmio incremento minimalista em

acesso a mercados, resistncia eliminao aos subsdios exportao
e manuteno dos termos gerais de referncia da Poltica Agrcola
Comum em matria de apoio interno. (...) Para cada um destes pilares
a CE desenvolveu uma agenda ofensiva correspondente, objetivando
contrapor-se presso oriunda dos EUA, de Cairns e dos demais
pases em desenvolvimento. Essa agenda de contra-ataque compese de um patchwork de propostas oriundas de outras fontes com o
objetivo de embaraar a atuao dos demandeurs da reforma da
agricultura e de capturar apoio em diferentes agrupamentos.73
Acrescente-se que a distncia em relao s exigncias de
Cairns e de certos pases em desenvolvimento tambm exportadores
agrcolas era ainda de tal ordem que, de todo modo, no viabilizaria
um acordo sobre modalidades no prazo estabelecido pela DDA.
O descumprimento do prazo colocou novamente a UE no centro
das atenes na OMC. A PAC no foi aprovada a tempo, o prazo de
maro-2003, fixado pela DDA, foi desrespeitado e a participao da
Comisso nos preparativos para a Ministerial de Cancn tornava-se
cada vez mais incmoda. Quando finalmente os Ministros de Agricultura
aprovaram a proposta de Fischler, s vsperas das frias do vero
europeu, seus termos j eram conhecidos havia seis meses e continuavam
a no despertar euforia nos participantes da Rodada. Uma anlise
preliminar de Delbrasgen74 apontava que haveria maiores chances de
a UE aceitar compromissos mais abrangentes nos pilares de apoio
interno e de subsdios exportao, mas uma pequena margem de
manobra para acesso a mercados. Podia-se prever, portanto, que a
Comisso passaria a privilegiar a ofensiva contra os EUA nas medidas
de apoio s exportaes (onde estes tem posio vulnervel), de modo
a evitar que as presses se concentrem apenas na rea de acesso a
73
idem.
74
Telegrama da Misso do Brasil em Genebra (Delbrasgen), de 10.07.2003.
199
mercados (ponto fraco da UE) ou em apoio interno, onde a UE recusava

a idia de ter que fazer redues mais importantes do que os EUA.
Alm do mais, ao apresentar-se como defensora das posies da
agricultura de subsistncia (teses caras a pases como ndia e China,
por exemplo), a UE tentava evitar colocar-se em posio de maior
isolamento nas questes de acesso.
A reta final para a reunio de Cancn no se anunciava,
portanto, particularmente promissora. Em um telegrama de janeiro de
2003, Delbrasgen75 j defendia a necessidade de aumentar a presso,
com o apoio do Grupo de Cairns, sobre os dois maiores parceiros e
uma maior coordenao brasileira com pases como ndia, China e
outros pases em desenvolvimento, para reduzir os receios de que suas
preocupaes com a agricultura de subsistncia seriam deixadas de
lado nas modalidades que viessem a ser acordadas.
A UE dava sinais de que estaria interessada em obter um acordo
no muito ambicioso em termos de reduo dos subsdios e com um
cronograma suficientemente dilatado para contemplar seus planos em
matria de implementao da PAC reformada e de alargamento.
Quando a Comisso e os Estados-membros passam a repetir que a
UE no tem a inteno de pagar duas vezes e que caberia aos outros
participantes aportar suas contribuies para o sucesso da Rodada,
deixam bem claro que a reforma aprovada determina para a UE o
limite aceitvel para os compromissos multilaterais. Qualquer disciplina,
percentual ou cronograma no compatvel com os novos mecanismos
da PAC seria recusado pelos Estados-membros, pois iria alm do
mandato dado Comisso por meio da aprovao da reforma.
Esta posio autoritria da Comisso iria perdurar at a
Reunio Ministerial de Cancn e foi impermevel s tentativas de
redao de um texto de modalidades que pudesse representar um
compromisso aceitvel para todos. Em fevereiro de 2003, na falta de
75
Telegrama da Misso do Brasil em Genebra (Delbrasgen), de 08.01.2003.
200
verdadeiros avanos, o Presidente da Sesso Especial sobre Agricultura,

Stuart Harbinson, circulara um primeiro projeto de documento sobre
modalidades (TN/AG/W/1 e Rev. 1). Em acesso a mercados,
Harbinson propunha a aplicao de uma frmula diferente da sua e
da Rodada Uruguai. Para os nveis tarifrios mais altos seriam aplicadas
redues mdias maiores e os cortes mnimos seriam mais elevados.
Os percentuais de todas as faixas seriam mais elevados do que os da
Rodada Uruguai, entre 40 a 60% de reduo mdia e entre 25 e 45%
de mnima. Os cortes seriam feitos a partir das tarifas consolidadas,
em cinco anos para os pases desenvolvidos e em dez anos para os
pases em desenvolvimento. Dentre esses ltimos, aqueles que enfrentam
problemas de segurana alimentar poderiam utilizar uma frmula mais
branda para os produtos considerados estratgicos, de acordo com
limites negociados.
Quanto a quotas tarifrias, Harbinson propunha sua expanso,
como forma de aumento das condies de acesso. O acesso mnimo
passaria a ser de 10% do consumo domstico, implementado em cinco
anos, com algumas flexibilidades e medidas de tratamento diferenciado.
Produtos tropicais teriam quotas livres de tarifas e Harbinson sugeriu
que as importaes de regimes preferenciais no fossem computadas
para fins de preenchimento de quotas concedidas em base MFN.
A salvaguarda especial seria mantida somente durante o perodo
de implementao para os pases desenvolvidos. Os pases em
desenvolvimento poderiam sempre recorrer a salvaguardas especiais
para os produtos estratgicos.
Para subsdios exportao, Harbinson sugeria uma frmula
complexa que tinha por objetivo a reduo gradual do oramento total
e das quantidades para todos os produtos sujeitos a compromissos,
de forma a eliminar os subsdios em dez anos. A frmula servia para
dar aos participantes margem de manobra para reduzir mais lentamente
a subsidiao para os produtos mais sensveis. O texto no inclua,
porm, propostas para crditos exportao e para dumping em
201
produtos agrcolas, o que mereceu enormes crticas da UE, em funo

da ausncia de disciplinas para os primeiros, e dos pases em
desenvolvimento, pela falta de propostas sobre o segundo.
Em apoio domstico, a caixa verde no seria alterada, mas a
definio dos subsdios que nela poderiam ser enquadrados poderia
ser aperfeioada, inclusive para contemplar os non-trade concerns,
multifuncionalidade e tratamento diferenciado. A caixa azul seria sujeita
a compromissos de reduo (50% em cinco anos, sob a base dos
montantes 1999-2001) ou seria includa no clculo do AMS. A caixa
amarela sofreria corte de 60% para os pases desenvolvidos e 40%
para os pases em desenvolvimento.
Em funo das crticas recebidas, Harbinson circulou, em 18
de maro, uma reviso de seu texto. A segunda verso tambm no
despertou o entusiasmo de qualquer das tendncias. A UE foi bastante
crtica, especialmente porque o texto no continha propostas para
crditos exportao e porque continha proposta de excluso do
comrcio preferencial do cmputo da utilizao das quotas MFN. Os
EUA tambm no consideraram que o texto reunisse os elementos
capazes de levar a um consenso e Cairns julgava que o texto ficava
aqum do mandato estabelecido em Doha. O prazo de 31 de maro
esgotou-se, sem um acordo sobre modalidades. As tentativas de
Harbinson haviam-se revelado incapazes de reunir apoio suficiente entre
as diversas correntes e a UE considerava que suas posies no haviam
sido levadas em conta.
Pouco antes do encontro no Mxico, os EUA e a Comisso
tentaram reeditar Blair House, com a apresentao de um documento
conjunto, em que aproximavam suas posies, especialmente em matria
de apoio interno e subsdios exportao. Pelo entendimento entre
ambos, a caixa amarela sofreria novas redues (no especificadas) e
o texto do Artigo 6:5 do AoA, que regula a caixa azul, seria retomado
com uma modificao importante: dele seria retirada a expresso under
production-limiting programmes ao listar as medidas de caixa azul.
202
Assim, qualquer pagamento direto que preenchesse um dos requisitos

daquela caixa poderia ser utilizado, o que permitiria a incluso dos
pagamentos contra-cclicos dos EUA. A caixa azul, porm, deveria
ser limitada a 5% do valor bruto da produo agrcola, ao final do
perodo de implementao (no especificado). O total dos montantes
de caixa amarela, caixa azul e de minimis deveria ser, ao final do prazo,
inferior ao registrado em 2000. A caixa verde ficaria inalterada.
Em subsdios exportao, o compromisso era vago: para
produtos de especial interesse de pases em desenvolvimento, seria
acordado um cronograma (no especificado) de eliminao de subsdios
e de crditos exportao; para os demais produtos, repetia-se apenas
os termos da declarao de Doha (reduce, with a view to phasing
out), sem estabelecer prazos. Finalmente, para acesso a mercados, os
dois parceiros propunham a adoo de uma blended formula, em
que um percentual de linhas tarifrias estaria sujeito frmula sua,
outro da Rodada Uruguai e um terceiro teria tarifas zeradas. Para os
produtos sensveis, cujas tarifas fossem superiores a um nvel a ser
determinado (tariff peak), este nvel deveria ser atingido ao final do
perodo de implementao, ou deveria ser concedido acesso mnimo,
por meio de negociao produto a produto ou quotas tarifrias.
O documento conjunto EUA-UE seguia-se circulao de um
documento de um grupo de dezessete pases, capitaneados pelo Brasil,
que apresentava uma proposta comum de diversos pases em
desenvolvimento. O grupo em questo, que posteriormente recebeu
outras adeses e ficou conhecido como G-20, tinha como principais
articuladores, alm do Brasil, ndia, China e frica do Sul. A proposta
que circulou, e que ser examinada no Captulo 4, buscava contraarrestar as tentativas dos dois grandes de semear divergncias entre os
pases em desenvolvimento na rea de acesso a mercados e ao mesmo
tempo reunir apoios nas demais reas de interesse na negociao
agrcola. Visava igualmente a fornecer ao Presidente do Conselho Geral,
Perez del Castillo, elementos para compor um projeto de Declarao
203
Ministerial que levasse em conta os interesses dos pases em

desenvolvimento.
As expectativas do G-20 foram frustradas pelo documento de
Perez del Castillo76, apresentado sob sua responsabilidade, e que
apenas refletiu as posies de EUA e UE. A iniciativa do Presidente do
Conselho Geral levou o G-20 a tabular sua proposta como documento
submetido Ministerial de Cancn.
Os debates no Mxico foram extremamente complexos e
refletiram as divergncias em diversas reas de negociao, indo alm
de um mero impasse em torno da Agricultura. Focalizada apenas essa
questo, ficou, porm, a impresso de que, apesar de algumas
manifestaes de flexibilidade durante os trabalhos de redao, tanto
os EUA como a UE preferiam no negociar em qualquer tema a ceder
em Agricultura. O chamado texto Derbez77, no qual o Presidente do
encontro tentava reunir os elementos de um framework para a Rodada,
havia feito alguns progressos, mas ficava ainda muito prximo das
posies dos dois grandes. Derbez propunha, como modificaes, o
reexame da caixa verde para assegurar que esta seja minimamente
distorciva, a caixa azul, embora mantida nos moldes do texto conjunto
EUA-EU, seria objeto de redues adicionais aps o perodo de
implementao, e a caixa amarela seria submetida a limites por produto
e a compromissos de reduo no somatrio dos gastos em caixa
amarela, azul e de minimis.78
Desde ento, a Comisso tem-se entrincheirado em sua reforma
da PAC e aplicado como ttica a concentrao de suas exigncias em
contrapartidas por parte dos EUA e dos pases em desenvolvimento
76
Pouco antes da Ministerial de Cancn, Perez del Castillo circulou um projeto de

Declarao Ministerial (Job(03)/150/Rev.1), sob sua nica responsabilidade, que apenas
refletia as posies de EUA e UE, tal como registradas no documento conjunto.
77
78
OMC, JOB(03)/150/Rev.2, Draft Cancn Ministerial Declaration, setembro 2003.
Detalhes sobre as diversas propostas apresentadas durante todo o processo negociador

podem ser encontrados no site: http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/
negs_bkgrnd13_boxes_e.htm.
204
exportadores de produtos agrcolas. Estes deveriam ser mais exigidos

em matria de abertura e conceder tratamento mais favorvel aos mais
pobres. Teriam igualmente menos flexibilidade na aplicao de medidas
de apoio aos setores de subsistncia, o que afetaria particularmente o
programa brasileiro de apoio agricultura familiar.
Tentando demonstrar postura construtiva, a UE sugeriu a
elaborao, pelos pases em desenvolvimento, de uma lista de produtos
de seu especial interesse que poderiam ser objeto de um processo de
eliminao gradual dos subsdios exportao, desde que todos os
pases concordassem em eliminar igualmente todas as medidas de apoio
exportao. A iniciativa foi vista com desconfiana pelos pases em
desenvolvimento, pois os produtos de seu interesse so sabidamente
os mais subsidiados (acar, lcteos, tabaco, carne e produtos
processados) e a UE, ao pedir a elaborao de uma lista estaria
colocando o interesse dos ACP, que exportam para a UE dentro de
regimes preferenciais, contra o de pases que pouco o nada exportam,
porque no tem tratamento preferencial.
Em junho de 2004, porm, a UE surpreendeu a todos com o
anncio de sua disposio de aceitar negociar a eliminao dos subsdios
exportao, sem excluses a priori, desde que fossem igualmente
eliminadas todas as demais formas de apoio s exportaes, nelas
includos crditos e garantias exportao, atividades de empresas
estatais e as ajudas alimentares, e desde que haja resultados aceitveis
em matria de acesso a mercados e apoio domstico.
Posies da UE nas negociaes com o Mercosul
No plano birregional, as posies da Comisso pouco evoluram
desde 1995.AComisso definiu, desde o incio, quais seriam seus interesses
concretos na negociao comercial com o Mercosul, assim como suas
reas de sensibilidade e, a partir dessa avaliao, estabeleceu seus limites
e sua estratgia negociadora, que pouco tm mudado desde ento.
205
O Mercosul no , para a UE, um parceiro importante em

termos de volume de comrcio. Embora a UE seja o principal destino
das exportaes do Mercosul (percentual de 30%, que aumentar com
o alargamento) e seja o principal fornecedor do bloco (tambm 30%),
este no tem papel significativo nos fluxos de comrcio da UE (apenas
3%), exceto para alguns produtos isolados, na maioria agrcolas ou
agrcolas processados (PAPS). Num primeiro momento, portanto,
tratava-se mais de evitar que a posio comunitria nos mercados do
Cone Sul fosse prejudicada pela formao da ALCA do que
propriamente perseguir objetivos especficos de liberalizao.
De acordos com as estimativas da Comisso, o comrcio entre
os blocos crescera 75% entre 1990 e 1996, com 250% de crescimento
das exportaes da UE e apenas 9% para as do Mercosul. A UE era
amplamente superavitria nesse comrcio e, dadas as condies do
mercado de Argentina e Brasil, a elasticidade da demanda era
particularmente alta, em caso de queda de preos ou de aumento de
renda.
Do ponto de vista de seus interesses exportadores, a Comisso
identificava especialmente o setor de servios, nas reas financeira
(bancos e seguros), de telecomunicaes, de consultoria e de
transportes martimos e areos. No comrcio de bens, apontava como
mais importantes os setores da indstria automobilstica, de mquinas
e equipamentos e de radiotelefonia, nos quais havia margem para
aumentos importantes no comrcio, caso as barreiras fossem eliminadas,
sobretudo em bases preferenciais. O tema de Investimentos foi
considerado igualmente importante, em especial em atividades
industriais (setor automobilstico), servios bancrios e
telecomunicaes (estimulados pelas privatizaes).
Por outro lado, as sensibilidades da UE tambm estavam bem
identificadas e no constituam surpresa para qualquer dos lados:
basicamente produtos agrcolas e PAPS. Os critrios, admitidos pela
prpria UE, para identificar as sensibilidades eram produtos com tarifas
206
e elasticidade-preo altas, ou produtos em que o Mercosul tinha

especializao, forte participao no comrcio mundial e claras
vantagens comparativas. O efeito Mercosul sobre a produo
comunitria, assim como o comportamento recente do mercado
mundial, entrava igualmente em linha de conta. Adicionalmente, os
produtos sensveis eram ainda submetidos ao teste da concorrncia
com regimes preferenciais na UE, caso em que a sensibilidade tornarse-ia ainda maior. Ou seja, a descrio perfeita da situao do comrcio
de carne bovina, outras carnes, alguns cereais, tabaco e acar.
Com o cronograma e o programa de trabalho iniciais, a
Comisso sentiu-se razoavelmente cmoda. O andamento das
negociaes birregionais seguiria em paralelo com a ALCA e com a
Rodada na OMC e a concluso no se daria antes do final do processo
de reforma da PAC. A discusso sobre comrcio s seria iniciada em
2001, o que daria Comisso o tempo necessrio para avaliar os
desdobramentos no plano interno e no multilateral antes de aventurarse em concesses para seus setores sensveis.
Contrariamente ao que ocorre na OMC, as negociaes
birregionais na rea tarifria no se separam formalmente entre agrcolas
e no-agrcolas e os pilares de apoio interno e de subsdios exportao
no sero tratados na esfera preferencial. Assim, o tratamento que vier
a ser dado aos produtos industriais e aos agrcolas ser similar, com as
sensibilidades de cada um sendo tratadas da mesma maneira. O limite
das excluses seria determinado pelo Artigo XXIV do Acordo Geral
(cobertura de substantially all the trade, liberalizado no mximo em
dez anos) e, claro, pelo que cada parte julgar ser uma troca equilibrada
de benefcios e obrigaes.
A oferta inicial da UE foi apresentada em julho de 2001 e cobria
cerca de 90% do comrcio com o Mercosul. Desse percentual, cerca
de 60% j representavam linhas tarifrias livres de direitos, seja em
bases MFN seja em bases preferenciais (SGP). Ficaram excludos da
oferta, os agrcolas e PAPS considerados sensveis, que constituam
207
os 10% restantes. Em termos de importncia para o Mercosul, porm,

os excludos representavam um comrcio potencial bem maior, pois
em alguns deles o comrcio inexistente por causa das barreiras
impostas pela UE. Assim, a Comisso propunha um acordo preferencial
em que os principais interesses do Mercosul no seriam includos.
A resposta do Mercosul no foi, por sua vez, satisfatria, com
uma oferta inicial que representava cerca de 32% do comrcio. falta
de fatos novos que pressionassem qualquer dos lados a melhorar sua
oferta, as negociaes permaneceram relativamente estagnadas at
julho de 2002, com a realizao de encontro ministerial no Rio de
Janeiro. Naquela ocasio, foi estabelecido um programa de trabalho
que previa a troca de ofertas melhoradas, o que efetivamente ocorreu
em maro de 2003. Contudo, enquanto a oferta do Mercosul passou
de uma cobertura de 32% para 83%, a UE fez apenas adaptaes
mnimas em sua oferta inicial, mantendo excludos os mesmos produtos
de maior interesse para o Mercosul.
Ficou evidente que a Comisso enfrentava sria oposio interna
ao incremento de sua oferta em produtos agrcolas, seja na esfera da
OMC, seja na birregional. Mesmo a ento anunciada reforma da PAC
no parecia dar maior margem de manobra para uma negociao com o
Mercosul, tendo em vista que os produtos de maior interesse do bloco
foram exatamente os menos contemplados (carne, lcteos, tabaco) ou
simplesmente excludos (acar e produtos contendo acar).
Em julho do mesmo ano, a UE props uma reunio entre
Ministros e Comissrios, previamente Ministerial de Cancn. O
objetivo do encontro no era claramente especificado e foi apresentado
pela Comisso como uma oportunidade para que os dois lados falassem
francamente (e a portas fechadas) sobre suas possibilidades de formar
um pacote capaz de levar concluso do processo birregional em
2004. Acreditava a Comisso poder obter do Mercosul alguma
cooperao no difcil tratamento do tema agrcola em Cancn, em troca
de um esboo de entendimento no plano birregional.
208
Por deciso do Mercosul, a reunio somente foi realizada em

novembro de 2003, aps o fracasso de Cancn e a decisiva atuao
do Brasil e do G-20. Insistiu a UE em sua inteno de no pagar duas
vezes ao Mercosul pela abertura que viesse a receber, no que Lamy
chamava de princpio do single pocket: a Comisso teria autorizao
de seus Estados-membros para dar algum acesso para certos produtos
de interesse do Mercosul, mas este o seu capital negociador na
OMC e no birregional. Se tiver que fazer concesses importantes na
OMC, pouco restar para oferecer ao Mercosul em bases preferenciais.
Assim, caso o Mercosul reduzisse seu nvel de ambio na OMC na
rea de acesso MFN, teria mais chances de obter maior acesso no
birregional.
Em um primeiro momento, a Comisso pareceu particularmente
confiante na atratividade de sua proposta e manifestou desejo de
explorar na OMC meios para computar, como concesso na Rodada,
as ofertas que fizesse ao Mercosul no birregional. Sem que ficasse
claro como isso poderia ser operacionalizado, e sem poder dar garantias
de que os benefcios para os produtos sensveis ficariam ao final para o
Mercosul, a Comisso prosseguiu em sua defesa do single pocket na
reunio do CNB de Buenos Aires, em abril de 2004, com base em
outros argumentos.
Naquela oportunidade, a UE adiantou alguns nmeros como
indicao do que poderia ser o single pocket para os produtos sensveis.
Tratava-se de oferecer quotas tarifrias, com direitos reduzidos, para
quantidades por vezes pouco expressivas, se comparadas com a
capacidade exportadora do Mercosul. Das quantidades possveis,
metade poderia ser oferecida para a concluso da negociao, em
outubro-2004, e o restante poderia advir de benefcios adicionais, em
base MFN se negociados na OMC, ou novamente em bases preferenciais
apenas para o Mercosul, se as presses na rea de acesso multilateral
pudessem ser contidas e a UE no precisasse fazer concesses nesses
produtos para compor seu pacote na OMC.
209
Assim, a UE repete, nas negociaes com o Mercosul, a

estratgia negociadora que costuma usar na prpria OMC, qual seja a
de estabelecer seus limites na agricultura e, em funo desses, moldar
sua atuao em todas as demais reas. Estas tero, como resultado
para a UE, apenas aquilo que seu limitado capital negociador agrcola
puder comprar.
3.2 - Possveis limites luz da reforma aprovada
Especificamente na rea agrcola, no se pode negar que, com
a nova PAC, a Comisso ganhou alguma margem de atuao nos
debates da Rodada. No necessariamente, porm, ganhou dos
Estados-membros mandato maior para alterar de forma significativa
os compromissos a que deve se submeter no foro multilateral. O formato
da PAC reformada depende de algumas premissas que no podem ser
fundamentalmente alteradas, sem o risco de que se desfaa o delicado
equilbrio encontrado por Franz Fischler.
Apesar do discurso das autoridades comunitrias, que
pretendem vender a reforma da PAC como um processo que tornar
a agricultura europia mais competitiva, com um mercado mais aberto
e com ajudas mais transparentes e menos distorcivas, alguns aspectos
essenciais no mudaram e no parece ser inteno, dos Estadosmembros ou da Comisso, estabelecer algum cronograma que os
obrigue a mudar no futuro.
Em 2002, a equao oramentria foi definida at 2013 e, em
funo do entendimento Chirac-Schrder, no se prev uma efetiva
reduo nos gastos com a PAC. Assim, no importa em que caixa ou
pilar, a UE pretende gastar, todo ano at 2013, aproximadamente os
mesmos recursos que gasta hoje com sua agricultura, ou um pouco
mais. Sua posio na OMC precisar levar isso em conta, pois no
parece provvel que a UE pretenda continuar gastando os mesmos
recursos para produzir muito menos. certo que ao aceitar o pacto
210
oramentrio em 2002, Schrder e Blair procuraram deixar claro que

os nmeros aprovados eram tetos e no metas, mas difcil imaginar
que, existindo os recursos, esses no venham a ser totalmente utilizados.
Embora muito se fale em decoupling, nem Bruxelas nem os
governos nacionais parecem dispostos a aceitar redues na produo
agrcola que alterem radicalmente o quadro hoje existente. Para cada
setor, Fischler tinha uma proposta adaptada s necessidades especficas
e, em nenhum momento se cogitou adotar um mecanismo em que, na
prtica, os produtores fossem levados a no produzir ou a produzir
qualquer coisa que desejassem. Ao contrrio, o patchwork que tem
sido a PAC desde os anos 1960, ainda existe na verso 2003. Prevse, portanto, nos setores em que ser necessria, a convivncia de
pagamentos coupled e decoupled, para evitar desabastecimento.
Ademais, foram mantidas quotas de produo e preos de sustentao
para os setores que no podem, pelo menos por enquanto, adequarse aos novos mecanismos de apoio agrcola (lcteos e acar).
A regulamentao multilateral para apoio interno somente ser
aceitvel para a UE na medida em que puder contemplar a existncia
das trs caixas. A reduo da caixa amarela possvel, desde que
no requeira maiores cortes do que a UE j pretende fazer com a
introduo dos pagamentos diretos, em caixa verde ou azul. Para
isso, mudanas nas regras nessas duas ltimas caixas no so bemvindas. Um compromisso de fixao e reduo da caixa azul poderia
ser considerado, desde que a caixa verde no sofra limitaes ou
modificaes que inviabilizem a classificao de todos os pagamentos
nicos da UE nesta categoria. Em resumo, a posio da UE seria a
de aceitar um conjunto de regras que determine que sua PAC a
disciplina aceitvel multilateralmente e que os cortes de preos de
sustentao, previstos na reforma e nos prazos por ela estipulados,
bem como a introduo dos pagamentos nicos, so os compromissos
de reduo a fazer como contribuio rodada em matria de apoio
interno.
211
Em acesso a mercados, a margem de manobra bem menor.

Com o apoio interno oficialmente decoupled, a proteo na fronteira
passa a assumir papel ainda mais fundamental na determinao dos
preos praticados no mercado interno e para a competitividade da
produo europia. Cortes substanciais nas tarifas, sobretudo para os
produtos considerados sensveis, podem inviabilizar a produo em
alguns setores (o acar o caso mais tpico, como se ver adiante).
Se os preos de entrada ficarem muito abaixo do preo de interveno
que vigorava no perodo-base utilizado para fins de clculo dos
pagamentos nicos, o diferencial deixa de ser compensatrio e a
produo europia ter menor rentabilidade. Assim, o limite que a UE
estabelece para sua capacidade de fazer concesses nessa rea ser
determinado pelos nveis de reduo nos preos que previu em sua
reforma. Como se trata de um patchwork, dificilmente se encontrar
uma frmula que contemple todas as excees e situaes peculiares
que a UE tem em mente, mas qualquer combinao que admita
flexibilidades, nos moldes da reforma, poder ser eventualmente aceita.
Isso pressupe a possibilidade de, inclusive, no fazer reduo alguma
na tarifa base para determinados produtos, admitindo-se apenas a
negociao de quotas tarifrias como acesso mnimo.
Esse tipo de resultado la carte pode ser mais facilmente obtido
na negociao birregional do que na OMC e se reflete na oferta
apresentada pela UE ao Mercosul. Dentro dos limites permitidos pelo
Artigo XXIV do GATT, seriam utilizadas todas as excees para os
produtos sensveis, de modo a preservar as preferncias comunitrias
para estes casos.
Esta preocupao foi mencionada, j em 1999, em um artigo
de Stefan Tangermann79. Este comentava que, caso a UE tivesse que
fazer redues tarifrias importantes para os produtos sensveis de
interesse para o Mercosul, ou para outros pases com os quais negociava
79
Tangermann, Stefan, Getting ready for the Millennium Round of Trade Negotiations
EU Perspective, Abril 1999, www.ifpri.org.
212
acordos preferenciais, no somente haveria grande desvio de comrcio,

como a preservao da PAC estaria seriamente ameaada. Da mesma
forma, o Conselho Econmico e Social, em sua reunio de 30.01.2002,
adotou parecer80 a respeito do impulso a dar nas negociaes MercosulUE, com base em relatrio no qual eram apontados os interesses da UE
e as dificuldades do processo. A avaliao feita dava conta das vantagens
para a UE do intercmbio em matria de cooperao e de dilogo
poltico, bem como da negociao de acesso ao mercado de servios e
de bens em diversos setores. Na rea agrcola, destacam o potencial do
mercado interno do Mercosul para os produtos processados de maior
valor agregado da UE, tanto em termos de exportaes como de
investimento das empresas europias no territrio do Mercosul, como j
vinha sendo feito por empresas como Nestl e Carrefour. Ao tratar,
porm, das demandas do Mercosul em matria agrcola, o parecer limitase a registrar que, para os produtos em que o Mercosul concorre
diretamente com a produo europia, tais como carne bovina e de
frango, milho, acar, lcteos e tabaco, as negociaes seriam
forosamente limitadas a algum acesso adicional, sob a forma de quotas
negociadas caso a caso. Embora no fosse propriamente um mandato,
o parecer tampouco era um discurso encorajador.
Para subsdios exportao, a evoluo recente da posio
da UE pode parecer mais promissora do que na realidade. Ao planejar
sua reforma, Fischler estava consciente de que a questo dos subsdios
diretos exportao dificilmente deixaria de sofrer mudanas na esfera
multilateral. A oferta inicial da UE falava de reduo dos subsdios, o
documento conjunto com os EUA propunha eliminao para os
produtos de interesse dos pases em desenvolvimento e reduo para
os demais casos, e, finalmente uma carta de Fischler e Lamy aos
negociadores em Genebra81 falava, em maio de 2004, de disposio
80
Conselho Econmico e Social, Parecer da reunio de 30.01.2002, disponvel no site

www.europa.eu.int.
81
Disponvel no site: http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/wto/letterFF-PL.pdf
213
de negociar compromissos de eliminao, nas condies que

especificava. A linguagem, porm, foi cuidadosamente escolhida e deixa
margem a vrias dvidas. O pargrafo se inicia com o reconhecimento
de que a eliminao de todas as formas de apoio exportao um
objetivo partilhado pela maioria dos participantes. Aps apontar para
o desequilbrio dos resultados da Rodada Uruguai, que no disciplinou
todas as formas de subsdios exportao, os Comissrios declaram
que If an acceptable outcome emerges on market access and domestic
support, we would be ready to move on export subsidies. At the same
time, there must be full parallelism on all forms of export competition
including export credits, food aid and STEs. It is essential that the
necessary work advances rapidly to specify what parallelism means,
so that it can be spelt out in the framework agreement.
No se pode interpretar, a partir dessa linguagem que a posio
europia j signifique aceitar a eliminao dos subsdios exportao,
bastando apenas definir os prazos. No entender da Comisso, no
apenas os EUA precisariam aceitar disciplinas para suas medidas de
apoio, como os resultados em acesso e em apoio interno precisariam
refletir a equao que a base da reforma da PAC. A partir desse
conjunto de condies, a UE would be ready to move on export
subsidies, o que talvez venha a significar a aceitao de um cronograma
de eliminao de todas as formas de apoio s exportaes (inclusive
as de que ela prpria se utiliza). O prazo e o cronograma aceitveis
seriam, provavelmente, aqueles que no alterassem as projees feitas
quando da reforma da PAC.
A posio descrita acima permanece coerente com o discurso
comunitrio dos ltimos vinte anos. Desde a introduo das quotas
para o setor de lcteos, em 1984, a Comisso tem procurado adaptar
os gastos da PAC s suas restries oramentrias, sem contudo deixar
de garantir o atendimento das necessidades e objetivos do setor agrcola
europeu. Uma das bases fundamentais da PAC o mercado comum e
as preferncias intra-bloco que dele decorrem. Caso seja indispensvel,
214
a Unio estaria disposta a sacrificar alguns objetivos exportadores em funo da perda de competitividade nos mercados mundiais - desde
que possa preservar a preferncia comunitria, com uma elevada
proteo na fronteira capaz de impedir a entrada de produtos extrazona a preos mais competitivos. Afinal, o mercado interno objetivo
prioritrio para os produtores europeus e a eles deve ser reservado.
As exportaes eram conseqncia da necessidade de viabilizar a
produo interna em volumes e nas condies requeridas para o
suprimento do mercado europeu, mesmo se, ao longo dos anos, tenha
passado a ser apresentada como uma tradio e um exemplo de
sucesso da agricultura europia em todo o mundo, tal como no discurso
em moda desde a poca de De Gaulle. Nunca deixou de ser, no entanto,
a parte do quebra-cabea que a Comisso tem dificuldades em encaixar
em suas reformas. Reino Unido, Sucia e Alemanha fazem parte
daqueles que julgam duvidosa a defesa de uma poltica que, na prtica,
transfere renda de seus consumidores domsticos para os grandes
exportadores europeus e, indiretamente, para os compradores externos,
que se beneficiam do dumping.
O caso do acar
A falta de um acordo sobre a reforma do setor aucareiro reflete
a dificuldade de se encontrar uma proposta que possa contemplar os
diversos interesses em jogo no interior da Unio. Em funo dos
resultados da Rodada Uruguai, a UE precisou cortar, embora em bases
provisrias, mais de 800 mil toneladas de suas quotas de produo A
e B para o ano de comercializao 2002/2003, a fim de no ultrapassar
os limites oramentrios acordados para as restituies exportao
na OMC. Caso o consumo interno no cresa s taxas esperadas (de
pelo menos 0,5% ao ano), qualquer reduo adicional nas quantidades
exportveis, por fora da reduo dos subsdios, provocar novos
cortes nas quotas de produo. Os principais afetados por esta
215
alternativa sero Frana e Alemanha que, somente intra-quota, j

produzem mais de 2 milhes de toneladas de excedentes em relao
ao consumo interno.
A acesso dos dez novos membros, mesmo que no v significar
maior presso sobre o oramento, no servir para resolver o problema
de superproduo, na medida em que as quotas a eles outorgadas
significaro excedentes adicionais estimados em 50 mil toneladas. Em
2007, com a possvel adeso de Bulgria e Romnia, os excedentes
podero chegar a meio milho de toneladas adicionais.
A proposta de eliminao dos subsdios exportao num
perodo entre cinco e nove anos seria invivel, caso o regime no seja
modificado. Clculo realizado por Niemi82, estima que uma reduo
de 50% nas quantidades exportadas com subsdios, em seis anos,
poderia ser aceitvel, mediante adaptaes anuais das quotas A e B,
de acordo com as condies vigentes no momento. Contudo, caso o
subsdio por tonelada precise ser superior a 460 EURs, um corte de
50% nos gastos oramentrios, igualmente em seis anos, no poderia
ser respeitado. Compromissos oramentrios, nos moldes da Rodada
Uruguai, parecem ser mais eficazes na reduo dos subsdios do que
restries s quantidades, mas o efeito prtico pode ser menos
expressivo, como a experincia comprovou nos anos 1990, em que a
UE pde sustentar os preos do acar C por meio dos preos pagos
s quotas A e B. Se, por um lado, o alto preo de sustentao aumenta
os gastos com os reembolsos oficiais exportao, por outro permite
UE continuar exportando acar C a preos que sejam competitivos
no mercado mundial e remuneradores para os seus produtores, sem se
submeter a qualquer compromisso de reduo multilateralmente
acordado. Suas oportunidades de exportao nessas condies so
ditadas apenas pela margem de lucro que os refinadores aceitam como
adequadas para o conjunto de suas vendas.
82
Niemi e Huan-Niemi, The Impact of Preferential, Regional and Multilateral Trade

Agreements on the EU Sugar Regime, ENARPRI Working Paper No. 1, 2004.
216
O nvel do preo de sustentao, por sua vez, depende,

para a UE, de sua capacidade de evitar redues tarifrias
importantes e de manter o recurso s salvaguardas especiais. Ainda
segundo Niemi, a frmula da Rodada Uruguai, tal como proposta
pela prpria UE, seria aceitvel apenas na medida em que o acar
pudesse novamente ser classificado como sensvel, sofrendo
reduo apenas marginal (15% no mximo). Com um Euro forte,
mesmo as salvaguardas especiais no seriam suficientes para
preservar os atuais preos de sustentao. Calcula a Comisso que
um corte de 36% nas tarifas exigiria um corte de pelo menos 25%
nos preos de sustentao.
Caso seja aplicada a frmula sua, tal como proposto
inicialmente pelo Grupo de Cairns, as tarifas vigentes para o acar,
que correspondem atualmente a quase 170% no poderiam ser
superiores a 25%. Nessa hiptese, o preo de interveno precisaria
ser cortado em 67% e o regime aucareiro se tornaria totalmente
invivel.
Com a proposta Harbinson, se a UE aplicasse a reduo de
60% na tarifa do acar no-preferencial, os preos de interveno
precisariam ser cortados em 50% e, com a reduo de no mnimo
45% na tarifa, os preos garantidos teriam que cair 35%.
Os limites da posio europia no que respeita ao acar e
produtos processados base de acar, assim como os contornos
da reforma que se pretende fazer, dependero em grande medida
dos resultados do painel que o Brasil, juntamente com Austrlia e
Tailndia, movem na OMC contra as exportaes subsidiadas de
acar C. A argumentao brasileira extremamente complexa e
solidamente construda e mereceria captulo em separado, o que
no possvel nos limites do presente trabalho. Caso venha a contar
com a recomendao favorvel dos panelistas, a reivindicao
brasileira poder ter impactos positivos sobre outros setores alm
do acar.
217
Resumidamente, a premissa central da queixa brasileira referese ao fato de que a UE ultrapassou os limites dos compromissos
assumidos na Rodada Uruguai, ao exportar acar C que se beneficia
dos subsdios concedidos s quotas A e B. O Brasil procura
demonstrar que todos os produtores de acar C recebem subsdios
relativos s quotas A e B e que estes permitem a produo intencional
(como reconheceu a prpria UE) de acar C. Pela legislao
comunitria, o acar C no pode ser comercializado no mercado
domstico e, portanto, deve ser exportado. Com os altos custos do
acar de beterraba da UE, o acar C somente pode ser colocado
no mercado internacional a preos inferiores aos seus custos de
produo, o que possvel pelos benefcios auferidos pelo acar C
com os pagamentos oficialmente concedidos s quotas A e B.
Como os compromissos europeus estipulavam apenas os
montantes e as quantidades relativas s quotas A e B, a UE estaria,
portanto, exportando alm dos limites permitidos. Alega a UE que
sua lista no inclua o acar C porque este no recebia subsdios no
perodo-base, mas que de sua lista consta, em nota de p-de-pgina,
a indicao de que seu compromisso de reduo no se estende
exportao do equivalente a 1,6 milho de toneladas de acar bruto
importado dos pases ACP. Ressalte-se que, alm da prpria nota na
lista da UE, no h qualquer registro de que esta excluso tenha sido
negociada em algum momento da Rodada ou que tenha obtido
aceitao formal dos participantes.
Independentemente do efeito sistmico de uma deciso
favorvel ao Brasil, caso a Europa no mais possa exportar seu acar
C a preos inferiores aos custos de produo, ficar na difcil situao
de escolher entre reduzir suas quotas de produo ou romper o
acordo com os ACP. Uma vez que no h equilbrio na distribuio
das quotas A e B entre os Estados-membros, pois alguns deles tm
quotas bem superiores prpria demanda interna, e garantem assim
posio de exportadores, o mercado comunitrio pode ser bastante
218
afetado e o regime aucareiro precisaria ser totalmente revisto para

adequar-se s novas limitaes.83
3.3 - Possvel estratgia negociadora da Comisso
O fato de que a Rodada de Doha, aps o novo impasse em
Cancn, tenha perdido momentum e no mais esteja no centro das
83
Breve atualizao: Em 15 de outubro de 2004, a OMC divulgou o relatrio do painel

(WT/DS266/R), o qual deu ganho de causa aos reclamantes. As concluses podem ser
assim resumidas:
a) O compromisso assumido pela UE na Rodada Uruguai limitava as quantidades de
acar exportveis com subsdios a 1,27 milho de toneladas; a nota de p-de-pgina
relativa exportao do equivalente ao volume de acar bruto importado dos pases
ACP-India no tem valor legal e no aumenta ou modifica os limites estabelecidos para a
UE em decorrncia do AoA;
b) Os reclamantes comprovaram que a UE vem exportando, desde 1995, quantidades
superiores aos limites acordados; na safra 2000-1, a UE exportou 4,09 milhes de toneladas,
ou seja, 2,82 milhes alm do limite negociado;
c) Os reclamantes comprovaram que a UE vem exportando, desde 1995, com subsdios,
o equivalente ao volume de acar bruto importado dos pases ACP-India;
d) Os reclamantes comprovaram que a UE vem concedendo, desde 1995, subsdios exportao
de acar C, por meio de: (i) vendas de beterraba C a preos inferiores aos custos de produo,
graas aos subsdios concedidos beterraba A e B: (ii) transferncia de recursos financeiros
por meio de cross-subsidization resultante da operao do regime aucareiro;
e) De acordo com os panelistas, a cross-subsidization se d pela combinao de medidas
tais como: controle de preos, quotas de produo, controle de importaes e restituio
s exportaes, que resulta no aumento dos rendimentos dos produtores nas quotas A e
B (o preo do acar A seria superior em 350% ao preo mundial e o do acar B superior
em 250%);
f) Como o acar C no pode ser comercializado no mercado interno e deve ser exportado
no mesmo ano de sua fabricao, os subsdios garantidos ao acar C so considerados
subsdios exportao.
A UE recorreu ao rgo de Apelao da OMC, o qual, no entanto, confirmou, em 28 de
abril de 2005, as concluses e recomendaes do painel. A nova Comissria de Agricultura
da UE, Mariann Fischer-Boel, anunciou que pretende submeter, at 22 de junho, uma
nova proposta de reforma do setor aucareiro, uma vez que os termos da proposta
elaborada por seu antecessor no sero suficientes para dar cumprimento s recomendaes
do painel. O regime atual tem prazo de vigncia at junho de 2006 e a Comisso dispe,
portanto de quinze meses, a partir do resultado da apelao, para substituir as regras
atuais por outras que sejam compatveis com suas obrigaes multilaterais.
219
atenes da mdia ou das ONGs, deixa a Comisso em posio mais

confortvel do que em vsperas de reunies ministeriais.
Como nas rodadas passadas, permanecem pouco claros quais
seriam os reais interesses da UE na Rodada de Doha, exceto, claro,
seu desejo de que no haja liberalizao em Agricultura. Aparentemente,
os benefcios que a UE poderia auferir nas negociaes sobre acesso
para produtos industriais e para servios, assim como em compras
governamentais, investimentos e propriedade intelectual, no estariam
sendo suficientes para que a Comisso convena seus Estadosmembros a fazer algum movimento realmente positivo que possa
contribuir para a concluso da Rodada.
Mais uma vez, o cenrio a se delinear em Genebra poder ser
determinado pela capacidade da UE de limitar suas perdas, mediante
a reduo das ambies de todos. Os principais pleitos da UE na
Rodada, desde o incio, deixaram a impresso de ser sobretudo bodes
que se colocam na sala para poder cobrar algo por sua retirada mais
adiante, e nunca inspiraram maior credibilidade. Esta ttica, alis, ficou
bem clara em Cancn, quando a UE renunciou s exigncias de incluir
os temas de Cingapura (investimento, concorrncia e compras
governamentais) nas negociaes que deveriam compor o pacote
final. O movimento pode ter sido prematuro, e portanto equivocado,
mas dificilmente algum participante ter sido surpreendido pelo pouco
valor que a UE efetivamente atribui aos temas em questo, quando
comparados com suas sensibilidades em agricultura.
Em acesso para produtos industriais (NAMA non-agricultural
market access, na linguagem da OMC), os interesses so vrios,
sobretudo nos mercados dos pases em desenvolvimento. Para aqueles
com os quais j assinou acordos de preferncias, sua margem de
manobra no multilateral reduzida: qualquer progresso na Rodada
visto como prejuzo pelos beneficirios, especialmente no caso dos
ACP, e a UE teria dificuldades de convenc-los a aderir a um processo
que trar eroso de suas preferncias. Para a UE, negociaes nessa
220
rea seriam vantajosas se permitissem a abertura dos pases em

desenvolvimento mais ricos, para os produtos de seu interesse, e para
os de outros pases em desenvolvimento, a fim de, com a diversificao,
reduzir as presses sobre o seu prprio mercado. Seria benfico, ainda,
para as pretenses da Comisso, obter a aceitao de compromissos
que signifiquem graduar os pases em desenvolvimento. Ao propor um
round for free para os pases em desenvolvimento mais pobres, a UE
consegue combinar todos esses objetivos. E sua generosidade
compensada na medida em que, no mbito dos economic partnership
agreements do Acordo de Cotonou, ao invs de round for free, so
previstas contribuies dos pases ACP, em base de reciprocidade
relativa.
Os objetivos e a estratgia da UE nas demais reas da
negociao no esto no escopo do presente trabalho, mas tero seu
papel a desempenhar no resultado final. Da tica europia, porm, no
que respeita agricultura, os resultados aceitveis parecem ter sempre
como referncia o provvel desempenho da produo da UE que
apoiada pela PAC.
Nesse aspecto, as barganhas so sempre difceis. Se verdade
que a Comisso prefere primeiro estabelecer as regras do seu jogo
interno e, em seguida, fechar a porta a qualquer iniciativa que v
alm de suas prprias regras, tambm verdade que se torna difcil
cobrar dos membros da OMC alguma contrapartida pelo que j est
feito (e no necessariamente bem feito). Alm do mais, as regras do
AoA so derrogaes de princpios e disciplinas multilaterais em
matria de subsdios, que terminaram sendo aceitas por todos para
beneficiar especialmente o primeiro produtor e exportador mundial
de produtos agrcolas. Assim como no cabe pagamento, por
exemplo, pela eliminao de medidas de balano de pagamentos ou
medidas de salvaguarda, a UE no deveria esperar compensao
pela aceitao das disciplinas do comrcio internacional para a
agricultura.
221
A UE continua ligada ao seu discurso clssico: sua reforma

revolucionria, mas somente se transformar em compromissos
multilaterais se os demais viles fizerem algo equivalente. A demanda
no carece de sentido. Os subsdios europeus atingem montantes sem
equivalentes no mundo, mas EUA, Japo, Canad e Sua tambm
recorrem a medidas de apoio substanciais e concorrem com os produtos
europeus no mercado mundial. Tambm no pura encenao pedir
disciplinas para coibir outras medidas exportao que tenham efeito
semelhante ao dos subsdios diretos que ela mesma concede. Sabendo,
porm, da pouca disposio que a prpria UE tem para coibir suas
prticas, o discurso parece sempre suspeito.
No pilar de apoio interno, a posio da UE continuar
provavelmente determinada pela reforma que vem de aprovar. As
medidas de caixa amarela sero reduzidas pelo corte nos preos de
interveno, mas ainda restaro pagamentos vinculados para setores
como lcteos, carnes, acar, tabaco, algodo, etc. Uma reduo
equivalente no AMS, seria aceitvel, mas o compromisso por produto
criaria dificuldades, na medida em que a Comisso ainda no pode
estimar adequadamente o quanto precisar gastar com pagamentos
vinculados aps a implantao do partial decoupling.
Quanto caixa azul, o raciocnio semelhante. A UE considera
que, com a PAC reformada, seus gastos em caixa azul migrariam, em
grande parte, para a caixa verde, desde, claro, que os critrios desta
ltima no mudem. Dessa forma, sua posio com relao caixa azul
mais confortvel do que sem a reforma, mas nem todos os problemas
esto resolvidos.
Os crticos da reforma tendem a considerar que o decoupling
da UE ter pouco (ou nenhum) impacto sobre as quantidades
atualmente produzidas. Mantidas as condies atuais de proteo na
fronteira, tal perspectiva poderia facilmente se confirmar, porque o
perodo-base para o clculo dos pagamentos nicos ainda bastante
recente e as condies da produo e do comrcio de vrios produtos
222
guardariam ainda boa semelhana com as dos prximos anos. Na

hiptese, porm, de se acordar um phasing out dos subsdios
exportao e uma reduo razovel das tarifas, mesmo em prazos
dilatados para ambos, as ajudas concedidas atualmente podero migrar
de produto, em funo das decises dos produtores, ou podero
demandar migrao de caixas, em decorrncia da implementao
diferenciada pelos Estados-membros do decoupling total ou parcial.
A reforma aprovada visava a deixar essa margem de manobra
para administrar a produo futura, de acordo com as necessidades
que venham a se apresentar, e a Comisso dever tentar preservar seu
direito a recorrer a tais flexibilidades. A restrio da UE, no momento,
o montante do oramento da PAC, tal como definido at 2013, mas
esta uma limitao voluntria. A Comisso no menospreza o peso
da deciso acordada em Bruxelas- 2002 sobre o oramento, mas no
descarta a possibilidade de que os resultados da implementao da
PAC nos prximos anos, sobretudo nos dez novos membros, possam
ser diferentes dos projetados e que ajustes possam se revelar
necessrios. Mudanas nas caixas podem ser requeridas, igualmente,
em funo dos compromissos que foram assumidos pelos dez novos
em matria de apoio interno e de subsdios exportao na Rodada
Uruguai. Como a implementao das ajudas diretas para os dez novos
gradual, a Comisso certamente precisar de alguns anos para poder
avaliar os resultados prticos da acesso sobre os Vinte e Cinco.
Na caixa verde, a posio da UE parece clara: limites no so
aceitveis, j que, para a UE, a caixa verde no-distorciva e, portanto,
a limitao e a reduo no se justificam. onde a UE pretende
classificar seus pagamentos nicos, sua multifuncionalidade, seus non
trade concerns e qualquer outra necessidade futura. Ao declarar que
aceitaria, como demonstrao de flexibilidade, negociar disciplinas, ter
provavelmente esses objetivos em vista, e no a excluso de medidas
para as quais a classificao de caixa verde indispensvel para
preservar sua PAC.
223
Em apoio interno, portanto, a proposta conjunta EUA-UE

continua sendo a mais adequada para a Comisso, j que sua proposta
inicial no foi aceita. A proposta Derbez tem, para a UE, o inconveniente
de estabelecer compromissos por produto, bem como a reduo global
dos montantes das caixas amarela e azul e de de minimis aps o
perodo de implementao. Propostas como as de Cairns e do G-20
seriam inaceitveis, mas em funo delas, alguma flexibilidade pode vir
a ser concedida para contemplar futuras redues no total das trs
categorias, desde que o futuro seja longnquo.
Em subsdios exportao, a quantidade de condies impostas
para que a UE aceite negociar (o que no quer dizer necessariamente
eliminar) deixa antever vrias dificuldades. Ao final de 2003, em encontro
de Pascal Lamy com os Ministros do G-2084, o Comissrio invocava
questes de poltica interna para explicar a falta de apoio dos Estadosmembros para eliminar subsdios exportao em produtos de interesse
dos pases desenvolvidos (citou a Austrlia como exemplo). quela altura,
podia comprometer-se apenas com o exame caso-a-caso de uma possvel
eliminao das restituies para produtos de interesse dos pases em
desenvolvimento, dentro de prazos a negociar.
Seis meses depois, o discurso parece ter mudado, sem que tenha
havido nenhum fato ou mandato novo. Possveis explicaes seriam, por
exemplo, uma aposta na capacidade da nova PAC de contemplar as
necessidades dos Vinte e Cinco em matria de produo e de exportao
com os recursos e as modalidades previstas na reforma. Nesse caso,
seria necessrio apostar igualmente em resultados nos pilares de apoio
interno e acesso a mercados compatveis com os limites da reforma
aprovada. Se este for o caso, ser importante para o Brasil avaliar at
que ponto as novas disciplinas restringiro de forma eficaz a possibilidade
de cross subsidization.
Os propsitos podem ser mais nobres: a Comisso pode acreditar
realmente que sua reforma da PAC conduzir ao fim dos excedentes
84
Despacho-telegrfico para Delbrasgen, de 17.12.2003
224
exportveis que precisariam de subsdios. Com a queda nos nveis de

interveno, os preos europeus se aproximariam das cotaes mundiais
e as restituies diminuiriam natural e gradualmente. Em que medida,
porm, isso atenderia aos interesses do Brasil restaria, na prtica, verificar.
Se os excedentes efetivamente diminurem, o mtodo ter sido eficaz e
positivo para os pases exportadores competitivos; se, porm, as
exportaes continuarem ocorrendo, a preos inferiores ao custo de
produo europeu, a reforma Fischler ter sido um sucesso, mas no
para ns, e a tese da cross subsidization estaria comprovada.
O fato de condicionar um eventual compromisso de eliminao
dos subsdios exportao aos resultados em apoio interno e em acesso
confirmaria a suposio de que qualquer resultado em percentuais ou
ritmos diferentes dos da PAC inviabilizaria a proposta europia. Exigir a
eliminao das outras formas de apoio s exportaes, quando todos
falam de disciplinas, pode ser o bode que seria retirado em troca de
prazos mais dilatados, por exemplo, mas pode ser ainda a condio
para assegurar que nenhum passo radical precisar ser dado. Nessa
hiptese, a UE voltaria sua disposio inicial, qual seja, o exame casoa-caso de produtos, em prazos a negociar, desde que todos
concordassem em no subsidiar a exportao para os mesmos produtos.
O anncio, contudo, pode ter sido uma manobra arriscada: depois
de ter pronunciado a palavra mgica eliminao, voltar atrs pode
representar desgaste poltico que no traria vantagem para a posio
negociadora da UE. Restaria saber qual seria o verdadeiro preo que
a UE pretende cobrar para manter minimamente sua palavra, tanto em
termos de alcance como de prazos para a prometida eliminao.
Por fim, em acesso a mercados no haveria, no momento, motivos
para que a Comisso adote posio mais construtiva, alm do que j diz
ter feito com sua blended formula. No, tem, alis, mandato de seus
Estados-membros para aceitar qualquer frmula que no lhe d liberdade
para escolher produtos a excetuar e redues a fazer. A reserva do
mercado interno agrcola para os produtores dos Vinte e Cinco , para
225
muitos Estados-membros, princpio bsico da PAC e as preferncias

comunitrias esto na base da construo europia. Retrica, diro alguns,
mas alguns membros esto dispostos a levar at o fim sua defesa desse
acquis communautaire. Para isso, todos os meios sero vlidos,
especialmente a manobra de jogar os pases em desenvolvimento uns
contra os outros.
Se o processo negociador futuro conduzir a avanos adequados
nos demais temas agrcolas, a UE talvez faa gestos adicionais, mas no
parece provvel que venha a fazer voluntariamente concesses nessa
rea, levando-se em conta o que j ter feito em matria de subsdios
produo e exportao. Assim, como seus interlocutores, sabe a
Comisso que a manuteno de um nvel alto de proteo na fronteira
condio importante para evitar que alguns setores da produo agrcola
europia se tornem totalmente inviveis. Nesse aspecto, no se deve
esperar movimento que, luz dos objetivos europeus, seja equivocado
ou prematuro85.
85
Breve atualizao: Em 1 de agosto de 2004, foi aprovado pelo Conselho Geral da

OMC, o Doha Work Programme (documento WT/L/579, tambm conhecido como
Framework Agreement), o qual contm as linhas gerais para o trabalho futuro dos
grupos negociadores na Rodada. O texto sobre Agricultura registra alguns avanos e
estabelece algumas diretrizes para as modalidades de negociao a serem acordadas, mas
os nmeros e prazos ainda devero ser negociados. Os principais aspectos do documento
incluem o estabelecimento de um compromisso de reduo substancial do apoio
interno distorcivo (que reuniria a caixa amarela, de minimis e a caixa azul). Esta ltima
seria modificada, a fim de incluir os pagamentos no vinculados produo, desde que
baseados em reas fixas ou nmero fixo de cabeas, e seus pagamentos seriam limitados
a 5% do valor total da produo agrcola de cada participante, durante um perodo
histrico a ser determinado. A caixa verde seria revista, para assegurar que as medidas
nela compreendidas tenham nenhum ou mnimo efeito distorcivo sobre a produo e o
comrcio. Os subsdios exportao seriam submetidos a reduo, com o objetivo de
eliminar todas as formas de apoio s exportaes. Dever haver paralelismo entre a
eliminao dos subsdios diretos e a de todas as outras formas de apoio externo (o
calendrio ser objeto de negociao). Em acesso a mercados, ser negociada frmula de
reduo tarifria, a qual poder, contudo, contemplar excees, para levar em conta os
produtos sensveis. As excluses sero selecionadas com base em modalidade a ser
acordada. Para todas as reas da negociao agrcola, prevista a incluso de disposies
de tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento, em termos a
serem acordados.
226
Dever haver, portanto, um certo paralelismo entre esta postura

comunitria na OMC e nas negociaes birregionais. O problema na
esfera preferencial, porm, que o equilbrio ser muito mais difcil de
obter numa negociao em que os outros pilares no sero tratados e
na qual os produtos sensveis so exatamente os que interessam ao
Mercosul. Alm disso, a definio do pacote birregional precisar
ocorrer ainda este ano, caso se deseje cumprir o prazo acordado pelos
Ministros e Comissrios.86 de se esperar que a Comisso insista em
ofertas limitadas para os produtos da categoria (E), mantendo
nenhuma flexibilidade para redues tarifrias para os produtos
efetivamente sensveis e, eventualmente, alguma concesso adicional
em termos de volumes de quotas. Numa segunda etapa, dependendo
dos futuros resultados da Rodada, gestos adicionais poderiam ser feitos,
em funo do desempenho da agricultura europia luz da nova PAC
e do alargamento. Para isso, precisar continuar, paralelamente,
tentando manter seus bodes birregionais na sala (investimentos,
compras e indicaes geogrficas), como forma de justificar, ao mesmo
tempo, seus limites e suas propostas de two-step approach.
Esta ttica pode se revelar pouco eficaz, se a Comisso no puder
apresentar, de forma mais crvel do que o fez at o momento, quais so
exatamente seus interesses em compras, servios e investimentos que, caso
atendidos, comporiam um pacote suficiente em contrapartida s ofertas
que pode fazer nesta etapa. Primeiramente, a oferta feita at agora para os
sensveis ainda bastante limitada, se comparada ao potencial exportador
do Mercosul, e um capital negociador restrito. Em seguida, mesmo que
a Comisso acredite poder convencer o Mercosul das vantagens de sua
oferta, no parece capaz de convencer a si mesma de que existe alguma
coisa que pague as concesses que vai fazer, no porque o Mercosul
86
Breve atualizao: O prazo de outubro-2004 no foi cumprido, pois as duas

agremiaes no chegaram a um acordo em torno de suas ofertas melhoradas. Desde
ento, os entendimentos pouco avanaram e espera-se que algum progresso seja feito na
prxima reunio entre Ministros e Comissrios que dever ocorrer ainda no primeiro
semestre de 2005.
227
recusa-se a oferecer, mas porque os Estados-membros no se interessam

em pedir. A partir de uma certa etapa de qualquer processo negociador de
que a UE participe, no momento da prestao de contas, o que mais
interessa aos Estados-membros agrcolas como no pagar, mesmo
que isso signifique no comprar.Aqueles que dizem ter interesse em comprar
so provavelmente menos vocais, porque suas posies raramente so
vencedoras.
A UE j deu indicaes de qual seria o tamanho de seu single
pocket e os nmeros no so propriamente irrecusveis, mesmo que fossem
oferecidos de uma s vez em outubro. Quando comparadas com os volumes
pedidos pelo Mercosul, as quotas para a maioria dos produtos de maior
interesse podem ser at dez vezes menores. Pode-se sempre esperar alguns
ajustes, para encontrar um equilbrio entre pedidos e ofertas com alguma
margem de recuo, mas dada a distncia entre os dois extremos, um dos
lados teria que ceder, e muito, para que se chegue a um acordo.
A sada para a UE poder ser a de ofertar algum aumento nas
quotas, ou rebaixas nas tarifas intra-quotas, para implementao na etapa
dois, quando poder saber se sua blended formula e suas flexibilidades
foram vencedoras. Continua no sendo claro, porm, como um
entendimento em torno de uma oferta condicional futura poderia ser
operacionalizado.
Em todos os foros, porm, os prazos e cronogramas a serem
acordados devero ser aceitos pela UE na medida em que no colidam
com o timing de implementao da PAC. Algumas propostas atualmente
sobre a mesa referem-se a prazos de cinco anos para os pases
desenvolvidos, o que poder criar problemas para a Comisso.Aconcesso
gradual dos pagamentos diretos para os dez novos, a possibilidade de
acesso de Romnia e Bulgria em 2007 e a implantao dos pagamentos
nicos a partir de 2006 so fortes razes para que a UE procure dilatar ao
mximo os cronogramas da Rodada, para no correr o risco de ter que
renegociar o compromisso assumido internamente em matria oramentria
ou os mecanismos permitidos ao amparo da PAC recm-aprovada.
CAPTULO 4
ELEMENTOS
DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA
PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
ELEMENTOS
DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA
PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
Isso porque longo o caminho

para a construo de um mundo
mais justo e a fome no pode esperar
Presidente Luiz Incio Lula da Silva87
Ao contrrio de muitos pases em desenvolvimento, o Brasil

tem interesses comerciais e econmicos extremamente diversificados.
Quando o mundo se envolve em um novo ciclo de negociaes, abrese para o Brasil a possibilidade de que sejam criadas melhores
condies para que o pas possa efetivamente beneficiar-se de suas
vantagens comparativas e ocupar, no comrcio mundial, os espaos
que lhe podem caber.
Nesse sentido, uma estratgia brasileira para abordar as
negociaes da Rodada de Doha deve levar em conta um conjunto
amplo de objetivos, orientados para o desenvolvimento do pas e que
possam contemplar os interesses de todos os setores da economia de
maneira equilibrada.
O propsito do presente captulo no o de discutir a estratgia
global brasileira para a Rodada e para as negociaes birregionais,
87
Extrada de discurso do Presidente Lula no XXXIII Frum Econmico Mundial,

Davos, janeiro de 2003.
232
embora todas as variveis relevantes precisem ser levadas em conta

na composio do quadro das negociaes agrcolas. certo que a
Unio Europia constitui, ao lado dos EUA, a parcela mais importante
do mercado agrcola mundial, e o desempenho comunitrio, assim como
suas polticas, so fatores determinantes nos rumos que toma a
agricultura em todo o mundo. Dessa forma, a anlise que se pretende
fazer limita-se ao estudo das possibilidades de o Brasil tirar, com os
dois processos negociadores em curso, os benefcios que a prpria
reforma da PAC possa trazer, ao mesmo tempo em que buscaria criar
as condies para que esta poltica continue evoluindo na direo de
um comrcio menos distorcido pelo protecionismo e pelos subsdios,
por meio da melhoria das disciplinas internacionais para a Agricultura e
de maiores condies de acesso ao mercado europeu.
Embora o acesso ao mercado da UE no seja, mesmo na rea
agrcola, o nico alvo do Brasil, o estudo parte da premissa de que a
poltica escolhida pela Comunidade Europia tem sido, desde a sua
criao, o elemento determinante dos limites da integrao do setor
agrcola ao conjunto de regras do comrcio internacional. No se pode
desprezar o papel que os Estados Unidos, o Japo, outros europeus e
os pases em desenvolvimento beneficirios de preferncias
desempenharam, ao longo do tempo, no sentido de contribuir para
que as teses europias prevalecessem e, com isso, assegurar
paralelamente liberdade semelhante para suas polticas respectivas.
Tampouco podem ser ignoradas as posturas ditas defensivas, que
todos os participantes adotaram, em um ou outro momento da evoluo
do GATT/OMC, com relao Agricultura e a outras reas da
negociao, e que foram utilizadas pela UE para mitigar as
conseqncias das rodadas para sua poltica. Contudo, na medida em
que se possa pressionar pelo aprimoramento das regras e por maiores
condies de acesso ao mercado europeu, o dossier agrcola ter
mais chances de sucesso para todos os pases envolvidos nas
negociaes.
ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
233
4.1 - As principais demandas do Brasil nos dois processos

O Brasil grande produtor e exportador de produtos agrcolas
e eficiente nas duas categorias. Tem muito a beneficiar-se com a
liberalizao do mercado e com o fim dos subsdios produo e
exportao e talvez o maior demandeur nesta rea. Deve, portanto,
desempenhar papel fundamental nas negociaes agrcolas e pode
exercer liderana junto aos pases que igualmente desejam mais acesso
e mais disciplina em matria de subsdios, uma vez que seus interesses
so basicamente ofensivos e no haveria, em matria agrcola,
interesses defensivos que o levassem a reduzir suas aspiraes.
Considerando que o Brasil - como membro do Mercosul est envolvido na Rodada da OMC e em processos de negociao
de reas de livre comrcio (ALCA, Mercosul-UE, CAN, ndia e
frica do Sul), as opes que se abrem so promissoras e o Brasil
teria frentes diversas para nelas perseguir seus objetivos em matria
agrcola, com vistas a reverter o quadro atual, onde sua eficincia
no se traduz adequadamente em participao no mercado mundial
desses produtos. Uma negociao com a UE serviria ainda para
preservar a diversidade de nossas relaes comerciais e reverter o
dficit comercial com o bloco, alm de criar um contraponto s
negociaes da ALCA.
Se tomado em seu conjunto, o comrcio do Brasil com os
pases da UE e com os eventuais futuros membros de uma ALCA
cobre parcela significativa, cerca de 75%, de nossas trocas comerciais
totais. Considerado o potencial das exportaes brasileiras, caso as
barreiras nos principais mercados fossem reduzidas ou eliminadas, o
comrcio poderia ser maior. Nesse aspecto, as negociaes
preferenciais poderiam trazer benefcios significativos para o Brasil na
rea de acesso, independentemente do progresso das negociaes na
OMC, onde os interesses so mais diversificados e os participantes
mais numerosos.
234
Restringindo a anlise ao escopo do presente trabalho, um dos

maiores objetivos do Brasil em matria agrcola obter melhores
condies de acesso ao mercado europeu e a eliminao da
concorrncia desleal das exportaes subsidiadas em terceiros
mercados. As metas sero atendidas satisfatoriamente na medida em
que haja resultados nos trs pilares das negociaes: acesso a mercados,
apoio interno e subsdios exportao. Enquanto no primeiro pilar, os
benefcios podem advir das duas esferas (OMC ou birregional), nos
dois ltimos os resultados dependero de avanos nas disciplinas
multilaterais, mas influenciaro o valor dos resultados nos dois
processos. Em acesso a mercados, o Brasil, e o Mercosul, teriam mais
a ganhar na Europa com tarifas preferenciais, mas a abertura que
puderem obter no plano birregional depender da capacidade dos
quatro scios de oferecer contrapartidas aceitveis para a UE e seus
Estados-membros, o que envolve interesses variados no interior dos
blocos dos dois lados do Atlntico. No h, porm, como ignorar a
necessidade de se chegar a um entendimento em matria de acesso
tambm na Rodada, no somente porque este ser necessrio para a
composio do pacote final da OMC, como tambm porque
determinar o valor para o Mercosul de suas preferncias no birregional.
Em um levantamento publicado em maro de 2004, Marcos
88
Jank faz um levantamento das condies de acesso na UE para os
principais produtos de interesse exportador brasileiro. Foram
identificados produtos para os quais o mercado praticamente fechado
(acar e carne suna); outros, sujeitos a quotas, mas que o Brasil
consegue exportar alm delas (carne bovina e de frango); produtos
agrcolas processados que sofrem com a escalada tarifria (leo de
soja, caf solvel); produtos exportados apesar das altas tarifas (suco
de laranja e tabaco) e produtos com potencial exportador ainda no
concretizado (etanol e leite condensado). Para alguns desses produtos,
88
Jank, Marcos, Estratgias Agrcolas no Acordo UE-Mercosul Anlise Setorial

Cenrios e Alternativas, cone, maro 2004, www.iconebrasil.org.
235
a UE absorve parcela importante da exportao brasileira (caso da

carne bovina, com 28%, do suco de laranja, com 65% e tabaco, com
34%). Estes mesmos produtos originrios do Brasil constituem, por
sua vez, a maior parte das importaes europias (cerca de 60, 70 e
40%, respectivamente). Para outros, a participao nas exportaes
brasileiras pequena (carne de frango, com 12% e leo de soja, com
1,5%) mas so parte importante da importao europia (60 e 80%).
Para todos eles, haveria boas possibilidades de expanso do comrcio,
caso a UE outorgasse melhores condies de acesso. O acar um
caso complexo, que envolveria os trs pilares, e dever merecer ateno
especial.
O problema maior reside no fato de que os produtos que mais
interessam ao Brasil e ao Mercosul so, na maioria dos casos, aqueles
que mais sofrem restries na UE. Atualmente, cerca de 35% das
exportaes totais do Mercosul destinam-se UE, das quais a metade
compe-se de produtos agrcolas. Pode-se imaginar que esses nmeros
aumentariam significativamente com uma abertura do mercado europeu,
mas isso nunca pde ser testado. O Brasil sempre conviveu com altas
tarifas, escalada tarifria, quotas e a concorrncia de pases que gozam
de tratamento preferencial na UE (os pases ACP, o regime drogas, o
EBA, etc). No somente os produtos-chave para o Brasil tm-se
mantido fora da mesa de negociaes em Genebra, como tm, ainda
desta vez, perspectivas modestas de real melhoria nas condies de
acesso preferencial. Como sempre ocorreu no passado, estes produtos
so enquadrados como sensveis, a eles se aplicam apenas cortes
menores (ou corte nenhum) e, de certa maneira, so os que pagam a
conta pela liberalizao em outras reas.
Alm do acar, que o caso mais extremo, o setor de carne
bovina um exemplo tpico do tratamento dispensado pela UE aos
produtos em que o Mercosul tem enormes vantagens comparativas. O
Brasil (assim como os demais scios) deve enfrentar tarifas ad valorem
que, combinadas com as especficas, podem chegar a quase 180% e
236
sofre ainda com os limites das quotas de importao vigentes na UE.

As tarifas intra-quota j so elevadas, podendo atingir 135%, e os
volumes so mnimos, comparados com a capacidade exportadora do
Brasil. Alm do mais, as altas tarifas intra e extra-quotas no permitem
que as exportaes brasileiras possam beneficiar-se dos altos preos
do mercado interno europeu e foram vendas a preos pouco
remuneradores para o exportador eficiente.
O Brasil consegue exportar, extra-quota, quase dez vezes mais
Hilton beef do que a nfima quota de 5 mil toneladas que lhe atribuda,
mesmo tendo que enfrentar uma tarifa de quase 100%. No caso de
carne congelada, porm, a tarifa extra-quota de tal maneira proibitiva
que vendas sob este regime somente ocorrem como forma de teste em
algum mercado especfico.
Em carne de frango, o Brasil enfrenta tarifas extra-quota de
quase 100% e uma infinidade de normas sanitrias para, mesmo assim,
conseguir exportar 250 mil toneladas alm de uma quota de apenas 7
mil. O que leva a perguntar qual seria o desempenho brasileiro em
caso de uma reduo tarifria.
Em outros produtos, as barreiras decorrem de preferncias
negativas, resultantes dos diversos regimes vigentes na UE ao amparo
de acordos com pases ACP e outros (Israel e pases do Magreb), ou
de regimes especiais no mbito do SGP (regime drogas, EBA e
excluses por competitividade). Nesse aspecto, o Brasil encontra
condies menos favorveis para suas exportaes de caf torrado e
solvel, suco de laranja, tabaco e outros.
Os preos de entrada dos produtos agrcolas so um
componente importante da PAC, na medida em que permitem manter
preos elevados no mercado interno e a rentabilidade da produo
europia, apesar dos altos custos em quase todos os setores. A
combinao de subsdios produo e altas tarifas coloca o mercado
europeu ao abrigo de qualquer concorrncia, mesmo nos setores em
que o Brasil seria, em condies normais, imbatvel. As exportaes
237
brasileiras para o mercado europeu perdem em quantidade e em valor

por causa dos subsdios, que sustentam artificialmente os preos no
mercado interno e estimulam a produo domstica independentemente
das possibilidades de colocao. O apoio interno deprecia, por outro
lado, os preos mundiais, pela distoro que provoca ao favorecer
vendas a preos de dumping.
Finalmente, os subsdios diretos exportao tm efeitos
altamente nocivos para os pases que, como o Brasil, no tm medidas
de apoio e no podem competir com exportaes europias subsidiadas
em terceiros pases. Os preos do mercado internacional so
permanentemente distorcidos, tanto na exportao de matrias primas
como na de produtos processados.
Por todos esses fatores, as negociaes das quais o Brasil
parte precisariam resultar em disciplinas mais estritas do que as da
Rodada Uruguai para a concesso de subsdios e em redues
abrangentes na rea de acesso a mercados. As mudanas da PAC
reformada podem se tornar incuas em termos de benefcios para a
Agricultura brasileira, se o mercado europeu continuar fechado
concorrncia e se as disciplinas para apoio interno e restituies s
exportaes continuarem permitindo que, com uma mera mudana de
caixas, a mesma injeo de recursos comunitrios continue deslocando
a produo brasileira no mercado europeu e mundial.
Com esses objetivos em mente, o Brasil liderou a elaborao
do documento de posio do G-20 para a reunio Ministerial de
Cancn89, no qual so apresentadas as sugestes de parmetros para
as negociaes nos trs pilares. O documento em questo poderia ser
assim resumido:
a) Apoio domstico: (i) a caixa amarela teria suas medidas
reduzidas em percentuais a acordar; os compromissos seriam
89
OMC, WT/MIN(03)/W/6, de 4 de setembro de 2003.
238
estabelecidos por produto e aqueles que se beneficiam de apoio acima

da mdia devero sofrer os cortes maiores; um corte inicial mnimo
seria aplicado, j no primeiro ano, para todos os produtos; para aqueles
que recebem apoio domstico e so exportados em percentuais que
representem mais do que X% do mercado mundial, os subsdios
devero ser reduzidos a taxas mais altas, com vistas sua eliminao;
(ii) a caixa azul seria extinta; (iii) o de minimis seria reduzido para os
pases desenvolvidos; (v) a soma de caixa amarela e de minimis
deveria ser reduzida em percentual a ser acordado; (vi) a caixa verde
seria limitada aos nveis atuais ou reduzida para os pases desenvolvidos,
e disciplinas adicionais deveriam ser elaboradas;
b) Acesso a mercados: a blended formula do G-20
contemplaria um corte linear aplicado a X% das linhas tarifrias,
acrescido de um fator que permita cortes mais profundos para os
produtos processados, quando as tarifas a eles aplicadas forem
mais elevadas do que as da matria prima correspondente; a frmula
sua seria aplicada a X% de linhas tarifrias e a liberalizao total
deveria cobrir o restante; seria estabelecido um teto mximo para
todas as tarifas; as quotas tarifrias deveriam ser expandidas para
cobrir um percentual do consumo domstico a ser determinado e
as tarifas intra-quotas reduzidas a zero; uma expanso ainda maior
poderia ser negociada por mecanismo de pedidos e ofertas; a
salvaguarda especial do Artigo 5 seria abolida para os pases
desenvolvidos; os produtos tropicais seriam isentos de tarifa, assim
como o equivalente a X% de importaes provenientes de pases
em desenvolvimento;
c) Subsdios exportao: os subsdios que afetam produtos
de interesse dos pases em desenvolvimento seriam eliminados em
prazo a ser determinado e os demais em prazo mais longo; os
crditos e garantias exportao seriam submetidos a disciplinas a
acordar, com vistas a deles eliminar o componente de subsidiao;
as ajudas alimentares seriam submetidas a disciplinas adicionais.
239
Ainda na esfera da OMC, o Brasil moveu, recentemente, duas

aes importantes contra subsdios agrcolas, que podem ter efeitos
positivos sobre as futuras disciplinas na matria. No primeiro deles, os
subsdios concedidos pelos EUA ao algodo, que as autoridades
norteamericanas classificavam como medidas de caixa verde, foram
considerados coupled pelo painel. A base da argumentao brasileira
foi aceita pelo painel, no sentido de que a ajuda oferecida pelos EUA
estimulava a produo de algodo, ao recusar o pagamento da ajuda
aos produtores que optassem pela cultura de frutas e legumes. Embora
se aplique a uma situao especfica, o resultado do painel, confirmado
pelo rgo de Apelao, poder ser um apoio precioso para a posio
defendida pelo Brasil e o G-20 na Rodada, pois seria um excelente
exemplo de como as diferentes medidas de apoio interno podem
distorcer o comrcio e as exportaes, mesmo quando so notificadas
como no-distorcivas sob as atuais regras. Alm do mais, a UE tem
procedimento semelhante, ao dizer que as terras em set aside podem
ser usadas para biocombustvel, mas no para frutas e legumes.
O painel do acar, movido por Brasil, Austrlia e Tailndia
tambm bastante especfico, pois cobre uma situao nica no mercado
internacional, mas pode igualmente ter implicaes sistmicas
interessantes. O regime aucareiro europeu um dos exemplos mais
completos de cross subsidization e pode vir a comprovar a tese
brasileira de que o apoio interno concedido a um produto, mesmo
dentro de quotas de produo ou sujeitos a pagamentos diretos, pode
subsidiar exportaes dentro e fora das quotas.
No plano birregional, as demandas brasileiras se fazem de
maneira concreta e objetiva, em termos de produtos e medidas
especficas para os quais se deseja a liberalizao. A preferncia recai,
normalmente, na eliminao das tarifas, no prazo mais curto possvel.
Em ambos os processos, porm, as tarifas especficas precisam ser
includas nos cortes, sem o que o regime de sustentao de preos
poder operar mesmo sem desembolsos oramentrios.
240
No levantamento feito por Marcos Jank, citado acima, foram

analisados os produtos de maior interesse para o Brasil e que hoje se
encontram na categoria E (produtos sem oferta, ou sem oferta de
liberalizao total). Do exame realizado, foram extradas informaes
valiosas para orientar os pedidos brasileiros na negociao birregional,
dentre os quais destacam-se:
a) para os setores de carne bovina e de frango, o fato de haver
grande volume de exportaes extra-quota revela a alta competitividade
dos produtos brasileiros, num mercado em expanso na UE; a reduo
das tarifas seria altamente benfica para o Brasil;
b) no caso de suco de laranja, as tarifas so extremamente
elevadas e concorrem com os regimes preferenciais de Israel e dos
pases do Magreb; para que o Brasil no perca ainda mais
participao no mercado, uma desgravao em prazo curto seria
fundamental;
c) acar e produtos base de acar esto fora das ofertas
at agora e tm pouca possibilidade de ser objeto de liberalizao
mesmo parcial; caso a reforma opte pelo corte nos preos (cenrio 3),
o produto brasileiro ganharia competitividade com relao ao acar
ACP; o Brasil, em qualquer dos casos, teria interesse em obter, ao
menos, uma quota razovel de importao e reduo para as tarifas de
produtos base de acar;
d) uma oferta significativa para etanol seria uma forma de
compensar a falta de resultados satisfatrios em acar; na avaliao
de Jank, caso a legislao sobre biocombustveis seja aprovada, a
demanda por etanol na Europa poderia atingir 6 bilhes de litros em
2010 e o Brasil deveria assegurar sua participao nesse mercado
altamente promissor;
e) a carne suna permanece um mercado fechado para o Brasil,
em decorrncia de regulamentos sanitrios, mas uma abertura nesse
setor deveria ser tentada;
241
f) em leite e produtos lcteos, a participao brasileira ainda

no significativa, mas existem nichos de mercado para produtos
brasileiros, desde que estes possam se beneficiar de alguma
liberalizao, seja em decorrncia da implementao de reformas a
partir de 2007, seja em funo de preferncias;
g) para o complexo soja, as barreiras concentram-se no leo e
seria interessante, sobretudo aps o corte dos preos de sustentao
de COP, obter a acelerao da reduo tarifria.
Caberia, ainda, um esforo especial do Brasil, sobretudo no
plano birregional, para reduzir os efeitos das medidas sanitrias e
fitossanitrias sobre as exportaes brasileiras. Embora no sejam
propriamente barreiras, seu uso tem, por vezes, o objetivo de tentar
trazer os custos do exportador brasileiro para nveis mais prximos
dos praticados no mercado europeu. Seria importante assegurar
transparncia e adequada justificativa para a imposio de medidas do
gnero.
Nos casos dos produtos altamente subsidiados da UE (acar,
cereais, lcteos e carnes), as rebaixas tarifrias seriam importantes
tambm pelo efeito que podem vir a ter sobre a rentabilidade garantida
pelos pagamentos diretos e contribuiria para a reduo dos efeitos de
cross subsidization.
4.2 - O capital negociador do Brasil e do Mercosul
O Brasil e o Mercosul so importantes para a Unio Europia,
em funo das dimenses atuais de seu mercado e do potencial futuro,
nas reas de bens, de servios e de investimentos. Esse interesse no
forosamente quantificvel, sobretudo quando se identificam as
oportunidades que se abrem para os exportadores e investidores que
querem se dirigir ao Mercosul, em uma perspectiva de mdio e longo
prazo.
242
verdade que, por suas caractersticas, o Brasil e o Mercosul

deveriam merecer mais ateno da Europa. A Europa mantm suas
correntes tradicionais de comrcio com o Brasil, sem que jamais um
verdadeiro esforo de aproximao tenha sido feito. A UE consegue
exportar crescentemente para o Brasil, sem que a contrapartida se d
em propores equivalentes e os mercados mais importantes para os
produtos brasileiros continuam sendo os mais fechados e subsidiados.
Para isso, contriburam vrios fatores. De um lado, muitos
produtos agrcolas nos quais o Brasil se especializou so concorrentes
diretos da produo europia. Os mecanismos da PAC tiveram por
efeito regular a demanda por importaes provenientes do Brasil, dentro
dos limites que a prpria poltica pde admitir. Como a agricultura
concentra, at hoje, a maior parte dos interesses brasileiros em um
processo de liberalizao com a Europa, a aproximao mantinha-se
pouco aconselhvel, pelo menos da tica de pases como a Frana,
que consideram o Brasil um perigo para a sobrevivncia de seus
produits du terroir e do modo de vida do mundo rural francs. Por
outro lado, durante muitos anos o mercado brasileiro permaneceu
fechado, por medidas de balano de pagamentos e polticas de
substituio de importaes. Considerando a influncia das taxas de
cmbio, a proteo na fronteira inviabilizava a exportao europia
em muitos setores. Os interesses defensivos de ambas as partes
tenderam, durante as rodadas de negociao do GATT, a reduzir as
possibilidades de um incremento de comrcio mais coerente com as
potencialidades existentes.
A abertura comercial e o sucesso do Plano Real deram maior
atratividade ao mercado brasileiro e o processo de integrao do
Mercosul foi incentivo ainda maior, tanto para a Europa quanto para
os Estados Unidos. Pela tica da poltica externa brasileira, era chegado
o momento de utilizar seu capital negociador gerado por sua prpria
deciso de abertura ao exterior e pelo potencial que representam as
perspectivas de desenvolvimento que decorrem da estabilizao da
243
economia para tentar obter de nossos principais parceiros os

benefcios que ficaram fora de nosso alcance at agora.
Nesse aspecto, os processos negociadores simultneos
OMC, ALCA e Mercosul-UE podem gerar vinculaes interessantes
para o Brasil, tanto em termos de prazos como de abrangncia dos
resultados. A Europa no pretende repetir a experincia de suas perdas
no mercado mexicano por conta do NAFTA e, apesar de ter recebido
um mandato que vincula suas negociaes preferenciais aos calendrios
da OMC, a Comisso j conseguiu concluir acordos com Mxico,
Chile e frica do Sul, e talvez possa fazer o mesmo com o Mercosul,
antes mesmo de terem sido acordadas modalidades para as
negociaes da Rodada. Por outro lado, os impasses nos demais foros
podem fazer diminuir o mpeto birregional.
A UE tem interesse na reduo das tarifas do Mercosul,
especialmente na rea de produtos industriais e produtos agrcolas
processados. Tal como dito anteriormente, setores como o
automobilstico, de mquinas e equipamentos e bens de informtica e
telecomunicao so objetivos prioritrios para a UE. O mercado
brasileiro para esses produtos tem grande potencial de expanso,
sobretudo com a reduo das tarifas em bases preferenciais. No
deixaria de ser um excelente negcio para a UE beneficiar-se de margens
de preferncia com relao aos EUA e ao Japo nessas reas, o que
ajudaria a consolidar posies no mercado antes que a ALCA ou a
Rodada venham minar o diferencial. A qualquer momento, porm, e
sobretudo com um Euro em alta, qualquer rebaixa tarifria pode ser
til, em setores em que a elasticidade da demanda mais sensvel s
oscilaes de preos.
Nessa categoria estariam igualmente produtos nos quais a UE
tem reconhecida especializao e que poderiam encontrar no Mercosul
perspectivas interessantes. Dirigidos para as faixas mais altas de
consumo, bens tais como txteis e calados, perfumaria e cosmtica
responderiam bem a uma abertura tarifria. Na rea de PAPS, produtos
244
como vinhos, queijos, lcteos e carnes preparadas poderiam expandir

suas vendas para o Mercosul.
No setor de servios, as perspectivas poderiam ser igualmente
atraentes, em setores como transportes martimos e areos, bancos
e servios financeiros, telecomunicaes e consultoria. A UE sabe
do potencial, especialmente no Brasil e na Argentina, para
investimentos, desde que sejam oferecidas condies adequadas de
garantia. So citados como atraentes alguns setores industriais
(automveis, indstria alimentcia, siderurgia), de telecomunicaes
e informtica, servios bancrios, e as reas de distribuio e
comercializao (supermercados e restaurantes). Em Compras
Governamentais, embora os mercados ainda no sejam expressivos,
a UE pede melhores condies de acesso, com vistas a obter uma
fatia das compras do Brasil, que somam hoje cerca de US$ 8 bilhes,
e da Argentina (US$ 2,5 bilhes).
Acrescente-se que a UE tem insistido na negociao, na rea
de propriedade intelectual, de regras para proteo de indicaes
geogrficas e denominaes de origem, como contrapartida para a
abertura do mercado agrcola. Defende a necessidade de proteo
de seus produtos agrcolas de qualidade e tradio no mercado, j
que, em funo da liberalizao das trocas, a UE estaria, em alguns
setores, abandonando a produo em grande escala e migrando para
produtos de maior especializao, qualidade e preo. O tema , talvez,
um bode a ser trocado por redues na ambio do Mercosul
em agricultura.
O capital negociador do Mercosul certamente no corresponde
ao grau de ambio mostrado pela UE em suas listas de pedidos, mas
est longe de ser insignificante. A oferta melhorada do Mercosul,
apresentada em abril ltimo, cobre cerca de 85% do comrcio entre
os dois blocos para liberalizao em dez anos (percentual semelhante
ao concedido pela frica do Sul). Considerando que as exportaes
da UE tem crescido rpida e continuamente nos ltimos anos, sem
245
qualquer movimento de liberalizao ou preferncia, possvel prever

que o acesso concedido tenha para a UE um valor considervel,
sobretudo se as negociaes da ALCA forem menos promissoras.
Nas demais reas da negociao, poder-se-ia dizer que as
ofertas so equilibradas, mas em um sentido diferente. As ofertas em
Servios, de ambos os lados, pouco avanam com relao ao j
negociado na OMC; enquanto o Brasil pouco obtm em Medidas
Sanitrias e Fitossanitrias (SPS), a UE tem dificuldades em obter o
que deseja em proteo para indicaes geogrficas e vinhos. Quanto
a Compras Governamentais, o Brasil tem proposto manter as
discusses apenas em termos de Transparncia, sem incluir negociaes
de acesso. De uma certa forma, o tema o contraponto das
negociaes em agricultura, mas no certo que uma barganha poder
ser feita envolvendo os dois setores.
Em termos de negociao agrcola, no haveria como buscar
benefcios equilibrados no mbito do setor. Usando como referncia o
que ocorreu nas rodadas do GATT, costuma-se dizer que a Agricultura
tem sido tradicionalmente negociada sobre a base do que poder ser
excludo por cada um e no pela construo de um pacote de ofertas.
Aqueles produtos que no concorrem com a Agricultura de zona
temperada e os que constituem matria-prima para as indstrias
processadoras europias gozam de tarifa zero ou tratamento preferencial
e no so matria para negociao. Recursos naturais e produtos
tropicais processados tm maiores dificuldades de acesso e os demais
setores costumam ser sistematicamente excludos. Em troca, os pases
em desenvolvimento, dentre eles o Brasil, retiravam de seus pacotes
o equivalente em ofertas nos diversos setores de suas tarifas, num
procedimento que, se bem negociado, significaria que todos obteriam
um pouco do que no queriam. Sendo um pacote multilateral, a
medida do sucesso se d mais facilmente, com nmeros abrangentes
do comrcio internacional que do aos resultados um peso inegvel,
mas dificilmente mensurvel individualmente.
246
No processo birregional, esta ttica no se justifica, porque

jamais conduziria formao de uma rea de livre comrcio que cumpra
os requisitos do Artigo XXIV do GATT. Alm do mais, na falta dos
benefcios normativos e sistmicos da OMC, os resultados em acesso
so a substncia do acordo e, se estes no so satisfatrios, no h
estmulo ou justificativa para aprov-los.
Contudo, assim como ocorre no foro multilateral, se a proteo
dos produtos sensveis for, para os dois lados, mais importante do que
a criao de maiores correntes de comrcio, o esforo pode ser intil
ou, ao longo do tempo, revelar-se ainda mais conducente ao
desequilbrio do que a falta de um acordo. Quando se fala em termos
de interesses defensivos, a negociao birregional deixa de ser fora
positiva para o desenvolvimento das relaes comerciais e passa a ser
um novo mecanismo que legalizar as restries e as distores, porque
estas tero sido mutuamente acordadas.
So conhecidas as posies negociadoras da UE nos dois
processos e o discurso que costuma empregar para defender suas
sensibilidades e atacar a falta de compreenso de todos para com
seu processo de reforma e os sacrifcios que este representa. A Comisso
segue defendendo para a Agricultura as mesmas posies que j defendia
h vinte anos, quando ainda se discutia o programa de trabalho do
GATT para os anos 1980, com poucas variaes. As solues prticas
so sempre as mesmas: excluses de produtos, quotas tarifrias,
tarificao, manuteno de direitos especficos. A pergunta que se
coloca, nos dois foros, deveria ento ser: isso em troca de qu?
Parece claro que, para o Brasil, manter barreiras em sua
fronteira em troca da falta de acesso ao mercado europeu no parece
ter sido boa poltica, se considerarmos o desequilbrio da balana
bilateral e o aumento das exportaes comunitrias nos ltimos quinze
anos. Dessa forma, a esfera birregional deveria ser o foro apropriado
para pressionar com ofertas de orientao positiva e com alto grau de
ambio. Dado que o pacote final um single undertaking e envolve
247
apenas os dois blocos, se o resultado final no for equilibrado, o

Mercosul no ter razes para aprov-lo e, diferentemente do que
ocorre na OMC, no ser confrontado com um consenso que venha a
se formar em torno de um aparente equilbrio que envolva 140 pases.
Se o Mercosul acredita que seu mercado tem valor para a
indstria europia e considera que seu capital negociador
suficientemente atraente e condizente com suas necessidades de
desenvolvimento, a apresentao de uma oferta ambiciosa dar
argumentos para que os setores por ela beneficiados dentro da UE
possam efetivamente efetuar as necessrias presses junto aos
defensores de uma PAC a qualquer custo. Este um aspecto
particularmente importante para as aspiraes do Brasil na rea agrcola,
sobretudo quando se verifica, nos documentos e anlises feitos pela
Comisso e pelos governos nacionais, o pouco espao que dado s
vantagens resultantes do futuro acordo, comparado com as longas
explicaes a respeito da falta de competitividade da agricultura europia
em face da produo do Mercosul - que, na interpretao de nossos
parceiros, tem baixos custos por todas as razes incorretas: qualidade
inferior, desrespeito s regras de preservao do meio ambiente, baixos
salrios, etc.
Se a discusso se mantiver, nos dois lados, em termos de quem
vai pagar a conta - a agricultura ou a indstria, a resposta mais provvel
ser a agricultura e a indstria do Mercosul, porque um acordo limitado
apenas preservar as condies de acesso que hoje so francamente
desfavorveis para o Mercosul nos dois sentidos.
4.3 - A complementariedade possvel nos dois processos
em curso e uma estratgia negociadora para o Brasil
As avaliaes feitas a respeito dos novos mecanismos
resultantes da Reforma Fischler permitem vislumbrar alguns resultados
positivos para os interesses brasileiros, mesmo que o grau de ambio
248
no seja o propalado pela Comisso. Se comparadas com as

caractersticas da original, as novas feies da PAC parecem menos
ameaadoras e os rumos que a Comisso tem procurado dar poltica
agrcola so, sem dvida, mais passveis de conduzir a um mercado menos
impermevel s condies do mercado internacional e mais compatvel
com as regras multilaterais de comrcio. a partir de onde a reforma
parou, porm, que se deve iniciar o processo de construo das disciplinas
que devero vigorar para a Agricultura aps a Rodada de Doha.
A experincia da Rodada Uruguai, embora positiva em inmeros
aspectos, demonstrou que algumas meias-solues podem ter contribudo
para preservar distores altamente prejudiciais para alguns setores de
pases em desenvolvimento. Ser fundamental assegurar, desta vez, que
os mecanismos de transio e os resultados finais (na rea normativa e
de acesso) no venham a constituir o arcabouo legal a polticas de
discriminao e de excluso dos pases em desenvolvimento.
Em subsdios exportao, a Rodada Uruguai deixou falhas
importantes nas disciplinas acordadas e estas deveriam ser corrigidas.
Claro est que a melhor alternativa seria a eliminao total e imediata de
todos os subsdios exportao, com a aplicao pura e simples
Agricultura das disciplinas aplicveis aos produtos no-agrcolas. Porm,
mesmo que se confirmem as promessas feitas pela Comisso, tal como
descritas no captulo anterior, a eliminao somente se daria de forma
escalonada, com compromissos e disciplinas especficas que vigorariam
durante o perodo de phase-out.
De toda forma, ser importante obter um compromisso firme de
eliminao dos subsdios dentro de um cronograma claramente definido.
Particular ateno dever ser dada s regras aplicveis durante o perodo
de transio, a fim de evitar distores, anulao de compromissos ou
excluso de produtos. Um estudo encomendado pelo Banco Mundial90
90
De Gorter et al, , Export Subsidies: Agricultural Policy Reform and Developing
Countries, World Bank Trade Note, September 10, 2003, in http://worldbank.org/
trade/tradenotes.
249
menciona diversas possibilidades de disciplinar a concesso de subsdios

exportao, enquanto a eliminao total no for concretizada, e muitos
deles poderiam servir aos interesses brasileiros e de outros pases em
desenvolvimento na matria.
Primeiramente, seria necessrio excluir uma das principais
falhas do AoA, qual seja o estabelecimento de limites por setores ou
grupos de produtos, procedimento que permitiu a manuteno de
subsdios extremamente elevados para os produtos mais sensveis
dentro de um grupo ou setor, por meio da transferncia de recursos
de um para outro, dependendo da necessidade estrutural ou sazonal.
Dever-se-ia buscar um sistema uniforme de classificao dos produtos
e no mais dar aos participantes a liberdade de definir arbitrariamente
setores e grupos no momento de explicitar seus compromissos em
matria de subsdios exportao (o mesmo, alis, se aplicaria
produo). Nesse sentido, a melhor forma seria sempre a de definir
produto-a-produto os volumes e valores do perodo-base, aos quais
seriam aplicados os cronogramas de eliminao imediata ou gradual.
A determinao do perodo-base dever igualmente requerer especial
ateno, na medida em que, como se viu na Rodada Uruguai, o ponto
de partida pode postergar, por alguns anos, o impacto do processo
de reduo dos subsdios. Caberia, igualmente, evitar o recurso a
frontloading.
Ainda segundo o mesmo estudo, uma maneira de monitorar o
uso dos subsdios por produto seria o estabelecimento, para cada um
deles, de um limite expresso em termos de percentual do preo mundial
(limite ad valorem), combinado com outro limite, expresso em termos
de uma quantidade total das exportaes daquele produto que poderia
ser subsidiada. O limite ad valorem controlaria a capacidade de cobrir
a diferena entre o preo interno e o preo mundial, ao mesmo tempo
em que se controlaria o impacto das quantidades subsidiadas sobre o
mercado mundial. Sendo um esquema bastante transparente, as
possibilidades de manipulao tornam-se bem menores do que o sistema
250
da Rodada Uruguai, pois permitiriam um monitoramento constante do

cumprimento dos cronogramas de reduo/eliminao.
Outras flexibilidades a eliminar seriam as de banking e rollover
dos subsdios exportao. Os anos 1990 comprovaram que o recurso
a estas prticas pode ter efeitos nefastos sobre o comrcio internacional,
na medida em que permite a distribuio assimtrica dos subsdios ao
longo do ano (com o objetivo de manipular preos, compensar
variaes cambiais e oscilaes sazonais) e acentua o impacto negativo
sobre as cotaes mundiais.
Embora sejam conhecidas as razes para a insistncia da UE
em torno do paralelismo dos compromissos de eliminao dos subsdios
diretos exportao e de outras prticas com efeito semelhante
(empresas estatais, crditos exportao e ajuda alimentar), seria
benfico para os pases em desenvolvimento obter disciplinas eficazes
a esse respeito, de forma a evitar que os reembolsos atuais sejam
simplesmente substitudos por prticas no regulamentadas ou nosujeitas a compromissos de eliminao ou reduo.
Para os crditos, garantias e financiamentos diretos s
exportaes, o AoA no criou regras especficas. Estas prticas podem
atuar como subsdio s exportaes e, por esta razo, seria importante
acordar uma metodologia para determinar o componente subsdio
contido em tais medidas e promover sua eliminao. Um estudo da
OXFAM Amrica91 analisa o efeito dos crditos e garantias concedidos
pelos EUA s exportaes e conclui que estes no geram demanda
adicional e contribuem apenas para a queda nos preos dos produtos
agrcolas. Combinadas com os programas de ajuda alimentar, as
medidas norteamericanas seriam simplesmente uma forma de escoar
seus excedentes.
Nessa rea, as decises do painel sobre algodo podero
constituir boa orientao, uma vez que ficou comprovado que os
91
OXFAM Amrica, US Export Credits: Denials and Double Standards, Maio 2003,
www.oxfamamerica.org.
251
crditos concedidos pelos EUA no permitem cobrir os custos

operacionais do programa e oferecem condies mais favorveis do
que as obtidas normalmente no mercado.
Quanto s atividades de empresas estatais, ser necessrio
aprofundar as disciplinas de modo a equipar-las s aplicadas ao setor
privado. Assim, caso fossem aplicadas regras relativas a notificao e
transparncia, os subsdios embutidos nas operaes dessas empresas
poderiam ser igualmente submetidos a compromissos de reduo/
eliminao.
A ajuda alimentar sempre um tema de tratamento delicado.
Disciplinas devem ser adotadas para evitar que os pases desenvolvidos
a utilizem para escoar estoques excedentrios, sem contudo impedir o
atendimento de necessidades legtimas de populaes carentes nos
pases mais pobres. Nesse sentido, a forma ideal seria privilegiar a
ajuda financeira (por intermdio de instituies internacionais, por
exemplo) e a compra de alimentos em pases em desenvolvimento
excedentrios. A ajuda em espcie seria concedida apenas em situaes
particulares de crise, em que a ajuda monetria se mostre invivel.
Alm disso, deve-se tentar evitar os efeitos negativos de uma freqente
ajuda em espcie sobre os mercados locais de alimentos, com os
conseqentes impactos sobre o preo dos produtos agrcolas e sobre
os nveis de emprego e de remunerao do setor nos pases que
recebem a ajuda. Seria importante reconhecer que a ajuda alimentar
uma necessidade de curto prazo, mas que seu atendimento deveria
igualmente se fazer por meio do investimento em segurana alimentar e
reduo da pobreza.
Outra medida a merecer disciplina seria o subsdio financiado
pelo consumidor, sob a forma de pooling arrangements e cross
subsidization, que recorrem a prticas de preos discriminatrios. Price
pooling tem o efeito de um subsdio exportao, na medida em que
a discriminao de preos (alto no mercado interno e reduzido na
exportao) gera rendimento extra aos produtores, e os altos preos
252
pagos pelos consumidores locais funcionam como um imposto. Dessa

forma, mesmo que no haja interveno fiscal direta, o efeito sobre o
mercado semelhante: reduo da demanda interna e estmulo
produo para exportao.
Da mesma forma, a sustentao de preos elevados no mercado
domstico pode constituir subsdio indireto exportao dos derivados
(cross subsidization), porque o alto preo pago pelos consumidores
domsticos para um produto pode financiar a venda do mesmo produto,
com preo inferior, como insumo para a indstria de transformao.
Sendo utilizada tanto por empresas estatais como pelos governos, a
discriminao de preos pode ainda ser aplicada em funo de
segmentos do mercado internacional, com efeito semelhante ao dos
subsdios diretos exportao. Para esses temas, os argumentos do
Brasil no painel do acar podem contribuir para uma soluo normativa
que coba tais prticas.
Compromissos significativos de reduo tarifria tero
igualmente efeitos benficos sobre as exportaes dos produtos
atualmente subsidiados pela UE, na medida em que podero contribuir
para a queda nos preos internos e a reduo na produo de
excedentes exportveis.
Em matria de apoio interno, a implementao do AoA
demonstrou que as disciplinas foram francamente desfavorveis aos
interesses dos produtores e exportadores eficientes. A classificao
das trs caixas, ao reproduzir exatamente o que vigorava nos mercados
dos maiores utilizadores de subsdios (UE, EUA e Japo) apenas
legalizou as distores, dando-lhes de resto cobertura quase total por
meio da Clusula de Paz.
Para a caixa amarela, considerada a mais distorciva, a
declarao de Doha no estabeleceu objetivo de eliminao e sim de
reduo substancial. No caso especfico da UE, o compromisso
numericamente possvel, a partir da reforma da PAC, pois uma parte
importante dos recursos para sustentao de preos ser transformada
253
em ajuda direta (caixa azul) ou pagamentos nicos (caixa verde), sob

as regras atuais para cada uma das caixas. Se a nova orientao da
PAC, tal como propalada pela Comisso, definitivamente a migrao
para polticas menos distorcivas, no se deveriam deixar abertas portas
que permitam marcha-a-r. Neste caso, causa desconfiana a insistncia
da UE em no aceitar compromissos por produto, sobretudo porque
este exatamente o componente que impediria o aumento das
distores do mecanismo de sustentao. Alm do mais, combinados
com caixas verde e azul sem limitao, um compromisso apenas em
termos de AMS permitiria concentrar todos os recursos da caixa
amarela nos produtos que, exatamente por serem considerados os mais
sensveis, no tiveram seus pagamentos fully decoupled.
Compromissos por produto daro mais transparncia, significaro uma
verdadeira reduo das ajudas concedidas a cada produto e impediro
a manipulao indiscriminada de preos. O corte deve ser o mais
profundo possvel e fundamental insistir na proposta do G-20 de
eliminar os subsdios de caixa amarela para os produtos exportados
em quantidade significativa em relao ao total do comrcio mundial.
Se uma participao de 2% no comrcio da UE suficiente para excluir
produtos do SGP, a proposta do G-20 poderia sugerir algo semelhante.
Uma das conseqncias das reformas da PAC a comprovao
de que os pagamentos diretos de caixa azul podem dar resultados
muito semelhantes aos das medidas de caixa amarela. Os pagamentos
por rea ou por cabea, assim como o set aside, no se revelaram to
eficazes como inibidores da produo de excedentes quanto se
anunciava. Quando a Comisso define o valor dos pagamentos diretos
que compensaro o corte nos preos de sustentao, est dando ao
agricultor o adicional que lhe permite, luz de seus prprios custos e
da rentabilidade que deseja para seu produto, continuar a produzir as
mesmas quantidades. Quanto mais importantes forem os custos fixos
em relao aos variveis, mais o produtor ser estimulado pelos
pagamentos diretos a produzir quantidades adicionais. Quando os
254
preos internos, ajudados pela manuteno de tarifas altas, no caem

na mesma proporo da queda dos preos de interveno, os
pagamentos podem se tornar bem mais do que compensatrios, o que
permite financiar exportaes a preos subsidiados, mesmo que no
haja restituies diretas.
Desta forma, o eventual benefcio que decorreria da adoo
de medidas que podem vir a ter efeitos menos distorcivos sobre o
comrcio - justificativa para a criao da caixa azul - pode ser anulado
pela falta de limites (oramentrios ou por produto) para sua concesso
e pela possibilidade de compensar mais do que proporcionalmente a
reduo dos preos garantidos. O aumento dos recursos da PAC
decorrentes da introduo dos pagamentos diretos, os aumentos
constantes na produo comunitria e o escasso efeito sobre os
excedentes e sobre o crescimento das exportaes apoiadas por
medidas de caixa azul comprovaram que as medidas mudaram de nome
e de caixa, mas continuam alterando as condies de produo e de
concorrncia.
A justificativa para sua manuteno cada vez mais duvidosa.
Pelo AoA, as medidas distorcivas seriam sujeitas a reduo e as que
tivessem efeitos mnimos (caixa verde) poderiam ser mantidas. A caixa
azul foi a artimanha de Blair House que, naquele momento, talvez tenha
para muitos parecido dos males o menor. Agora, porm, o momento
de corrigir as falhas, sobretudo quando estas ficam to claramente
comprovadas, e retornar, pelo menos, aos princpios pretendidos pelo
AoA, no sentido de que as medidas distorcivas devem ser pelo menos
limitadas.
A UE no concorda com a eliminao da caixa azul e alega que
sua existncia permite a migrao gradual da PAC para programas
menos distorcivos. Pela prpria lgica da UE, aceitar submeter a caixa
azul a compromissos combinados com caixa amarela e de minimis sobretudo quando as medidas no esto vinculadas a produtos
especficos ou inseridas em programas de limitao da produo -,
255
significaria recuar at mesmo em relao a Blair House: tudo o que

hoje est em caixa azul, sem qualquer limite (ou seja a maioria dos
recursos da PAC da reforma MacSharry), e que, em teoria, migrou da
caixa amarela para a azul na Rodada Uruguai, retornaria caixa amarela
e se somaria ao que ainda nela restou ao final do perodo de
implementao. Tal retrocesso seria injustificvel, avaliao que se reflete
na proposta do G-20 de eliminao da caixa azul, a fim de garantir que
a nica migrao possvel seja positiva, ou seja, a retirada da medida
ou a transformao em programas de caixa verde.
Caso sejam estabelecidos esquemas de eliminao gradual da
caixa azul, estes devero sempre ser calculados por produto, bem como
os da caixa amarela, com vistas a permitir o controle do cumprimento
dos compromissos e impedir a migrao entre produtos.
A caixa verde requerer certamente uma negociao mais
espinhosa. O decoupling to decantado pelos EUA e pela UE, no
constitui mudana suficiente para comprovadamente retirar o
componente distorcivo das ajudas concedidas produo. As anlises
feitas sobre o possvel impacto da PAC reformada por Fischler, bem
como o resultado do painel movido pelo Brasil contra os subsdios
norteamericanos para o algodo, levantam dvidas sobre a verdadeira
cor dos pagamentos baseados em desempenhos histricos. Ser
preciso diferenciar pagamentos fully decoupled daqueles que, embora
desvinculados, convivam com mecanismos remanescentes de
sustentao de preos, pois no se justifica classificar estes ltimos
como caixa verde. Da mesma forma, pagamentos desvinculados
crescentes, sobretudo porque no h limite nem oramentrio nem por
produto, dificilmente deixaro de ter componentes distorcivos. O
prprio fato de ser uma ajuda permanente, e no um mecanismo
provisrio de compensao, j deveria faz-la mudar de caixa, pois
passaria a ser um dado de peso na composio dos custos de produo.
O simples fato de a UE ter colocado em sua reforma uma
exigncia de cross compliance no significa necessariamente que o
256
apoio concedido passa a ser apenas para financiamento de medidas

de preservao do meio ambiente e bem-estar animal92. Isso somente
ocorreria se os pagamentos feitos cobrissem unicamente os gastos com
a preservao, o que no o caso. Sempre que os pagamentos cobrirem
custos regulares de produo, o enquadramento em caixa verde tornase questionvel.
Em sntese, enquanto as disciplinas internacionais permitirem,
no conjunto de duas ou trs caixas, o direito ao uso de recursos
ilimitados no apoio produo agrcola, e enquanto permanecer elevada
a proteo na fronteira, as distores continuaro e os excedentes
exportveis com subsdios cruzados sero sempre possveis. Subsdio
minimamente distorcivo um conceito que dificilmente poder ser
aplicado a EUR 40 bilhes em subsdios por ano e permanecer neutro
em termos de efeito sobre a produo e o comrcio.
A negociao para melhoria das condies de acesso aos
mercados envolve contrapartidas e um conjunto de objetivos
tradicionalmente perseguidos, tais como a eliminao ou reduo da
escalada e de picos tarifrios, bem como frmulas de cortes mdios
e mnimos de tarifas. Nas rodadas anteriores, os pases em
desenvolvimento davam suas contribuies com ofertas para produtos
especficos, normalmente como resultado de procedimentos de
pedidos e ofertas. Na Rodada Uruguai, aumentou a presso por
compromissos sobre a totalidade das tarifas, com redues e
possibilidades de consolidaes acima do nvel vigente. Para a
Agenda de Doha, porm, fala-se em percentuais diferenciados de
cortes e prazos mais longos de implementao, mas espera-se que
os pases em desenvolvimento sejam includos nos cortes por frmula
(os pases de menor desenvolvimento relativo podero ser excludos
das obrigaes gerais).
92
Sobre a questo da multifuncionalidade e os non-trade concerns, inmeras
consideraes e sugestes poderiam ser feitas, mas mereceriam pelo menos um captulo
em separado.
257
Neste formato, as preocupaes com objetivos defensivos

do o tom dos debates. A maioria dos participantes deseja flexibilidades
para contemplar seus produtos sensveis e, apesar de todas as tentativas
feitas at agora, no sentido de abordar a questo dos picos e da escalada
tarifria, a rea agrcola continua sendo o setor onde h mais diferenas
entre as tarifas para insumos e produtos processados e onde os picos
tarifrios, aplicados por pases desenvolvidos, podem chegar a 450%.
Com o nmero crescente de membros da OMC, as tarifas
MFN passaram a ser o tratamento dispensado queles que, na prtica,
no tem preferncias. Negociaes nesta rea tm por objetivo principal
obter acesso em termos absolutos e reduzir as margens de preferncia
garantidas aos concorrentes. A possibilidade de ganhos em todos os
mercados grande, mas difcil perseguir objetivos em produtos e
pases especficos, na medida em que as redues gerais e as excees
so parte de um conjunto multilateralmente acordado.
Tendo presente o papel que desempenham as tarifas para o
setor agrcola, em termos tanto de proteo clssica na fronteira como
de suporte adicional para as medidas de apoio interno e para os subsdios
exportao, uma reduo substancial da proteo na fronteira
comunitria um objetivo importante a perseguir. Os novos mecanismos
da PAC podero ter impacto menor, caso as tarifas cobradas continuem
impedindo a queda nos preos, e a possibilidade de obter remunerao
adequada para nossas exportaes, na UE e em terceiros mercados,
passa pela reduo das tarifas. No por acaso, o setor que causa
mais problemas para a UE na negociao.
De maneira geral, um corte nas tarifas MFN beneficia o Brasil
e os pases que so exportadores mais eficientes e com especializaes
diversificadas. Os produtos em que o Brasil tem grandes vantagens
comparativas, tais como acar, carnes, suco de laranja, tabaco,
tornaram-se sensveis para EUA e UE, que com eles gastam fortunas
em apoio interno e mantm altas tarifas para tentar competir apesar
dos seus altos custos. Desde sempre, portanto, quando o Brasil fala
258
de liberalizao do comrcio internacional, pe sobre a mesa o acar,

as carnes, o suco de laranja, etc., num interminvel dilogo de surdos.
Na esfera multilateral, as barganhas na rea tarifria tornaram-se ainda
mais improvveis, sobretudo com modalidades de frmula para
redues com possibilidade de excees. Em 1990, na Rodada
Uruguai, por exemplo, o Brasil ouvia dos EUA, em encontros bilaterais,
crticas s ofertas brasileiras, julgadas pouco ambiciosas, e as vantagens
para o Brasil da oferta geral norteamericana - mesmo sem concesses
para suco de laranja. O chefe da Delegao brasileira - o ento Ministro
Jos Alfredo Graa Lima indagou, em uma dessas oportunidades, o
qu, na opinio dos EUA, seria uma concesso adequada para
comprar uma reduo em suco de laranja, e recebeu como resposta
um lacnico: nada. Exemplo dos mais sinceros dos limites de uma
negociao multilateral.
O processo multilateral, porm, tem a vantagem de criar um
ambiente favorvel para iniciativas de maior liberalizao do comrcio
e mesmo os produtos sensveis podem, por vezes, conseguir algum
acesso adicional. No caso presente, a blended formula do G-20
cobre as preocupaes brasileiras em todos os aspectos da negociao
tarifria em agricultura, mas ser provavelmente ambiciosa demais para
as sensibilidades europias. A presso na OMC, no entanto, poder
ser um bom meio de potencializar os acordos preferenciais, como o
Mercosul-UE, na medida em que qualquer resultado no birregional
ter que ser minimamente superior ao obtido na Rodada.
Na esfera birregional, o objetivo a liberalizao, no mximo
em dez anos, de substantially all the trade, de acordo com as
disposies do Artigo XXIV do GATT-1994 para acordos regionais.
A equao necessariamente mais simples (porque a maior parte das
tarifas tm que baixar a zero em dez anos), mas as sensibilidades no
desaparecem por isso. No caso da UE, no h motivao em especial
para a eliminao, no birregional, das tarifas para o acar, que recusa
no multilateral.
259
No caso do Brasil, partindo da premissa de que as exportaes

brasileiras de produtos agrcolas so, em geral, competitivas e podem
beneficiar-se de uma liberalizao mesmo em bases de nao-maisfavorecida, a presso que se faz em torno de uma blended formula
abrangente na OMC, aumenta a presso sobre as sensibilidades
europias no birregional. No haveria razo para o Brasil oferecer
preferncias em troca de algo que seria muito prximo da cobertura
negociada no multilateral. E, sem preferncias, o acordo perde sua
razo de existir.
Por isso, mesmo a conta-gotas, comeam a aparecer algumas
ofertas mais atraentes para os produtos que a UE classificou na
categoria E. Alguns PAPS migraram para eliminao em no mximo
dez anos, para outros so ofertados cortes tarifrios de 25 a 50%,
algumas categorias de produtos receberam oferta de quotas-tarifrias
(carnes, lcteos e arroz) e o acar, derivados e substitutos continuam
sendo os grandes excludos. O processo encontra-se em curso e ainda
podem ser esperadas algumas melhorias, caso haja efetivamente
disposio de ambas as partes de concluir as negociaes birregionais
antes da concluso da rodada na OMC.
Para o Brasil, o pacote final de um acordo com a UE precisar
significar abertura efetiva dos mercados de produtos agrcolas,
considerados os resultados no birregional e no multilateral. Excludas
as sensibilidades de ambas as partes no conjunto da negociao tarifria,
a negociao no traria vantagens que justificassem a assinatura do
acordo. Com a atual proposta do Mercosul, a UE tem muito a ganhar,
especialmente se puder comear a beneficiar-se da reduo gradual
antes da concluso do processo da ALCA. Em troca, porm, uma
oferta europia sem os sensveis seria, na prtica, bem menos atraente
do que a do Mercosul. A Comisso est consciente disso e as ofertas
melhoradas apresentadas em maio-2004 so um sinal, talvez no
suficiente, de que a UE sabe que precisa dar algum rumo negociao,
se desejar efetivamente concluir um acordo com o Mercosul.
260
Dentro de um quadro pouco promissor, ao Brasil caberia

examinar quais seriam os volumes de quotas ou as redues tarifrias
que atenderiam adequadamente nossos interesses numa primeira etapa.
Dependendo do produto, as margens preferenciais sero de curta
durao e se estreitaro medida que os resultados da DDA sejam
implementados. O tratamento no birregional ter, durante alguns anos,
o papel de facilitar a colocao e a fixao do produto brasileiro no
mercado europeu. A reduo gradual das tarifas, no mais breve prazo,
a melhor alternativa para o Brasil; as quotas serviriam apenas para
criar algum fluxo de comrcio para os produtos sensveis, mas um
acordo sobre elas pode vir a representar uma perda potencial para o
Brasil, e deveria, portanto, ser feito como um arranjo progressivo, que
contemplasse a reduo ou eliminao das tarifas intra-quota e o
aumento progressivo das quantidades.
Este deveria ser especialmente o caso do acar, onde as
chances do Brasil de obter algum resultado antes de 2006 parecem
remotas, para no dizer inexistentes. No caso do acar, alis, se no
houver uma reforma que signifique progresso na reduo das medidas
dos trs pilares aplicadas ao setor, o produto brasileiro continuar
impedido de entrar na Europa e deslocado de terceiros mercados.
Nesse aspecto, o resultado do painel dever orientar os prximos
passos da estratgia brasileira. Caso a UE venha a optar pelo cenrio
3 das sugestes de Fischler, poder haver alguma margem para
concesses ao Brasil, mas o timing da eventual reforma no se
coadunaria com a concluso da negociao birregional em prazo mais
ou menos curto.
Paralelamente, a presso que estiver sendo feita na OMC em
torno de uma reduo da escalada e dos picos tarifrios poderia trazer
para um nvel inferior as tarifas MFN. Mesmo que seja apenas em uma
segunda etapa, que dependeria dos resultados da DDA, o tratamento
preferencial para os produtos sensveis teria que acompanhar o
movimento. Este deveria ser, portanto, um compromisso que j faria
261
parte do pacote, para aqueles produtos em que a reduo oferecida

de 25 ou 50%.
Os prazos de implementao tero papel importante a
desempenhar. Se, na OMC, as concesses forem implementadas pelos
pases desenvolvidos em cinco anos, o processo de liberalizao no
birregional ter que levar isso em conta, sem o qu as preferncias
podem tornar-se negativas.
Em suma, os progressos que puderem ser feitos em cada um
dos trs pilares serviro de fermento para os demais. Para a Europa, a
proteo na fronteira seu instrumento maior para garantir preos altos
para seus produtores no mercado interno. Rebaixas podem forar
aumento dos gastos com as medidas de apoio produo e
exportao. Uma reduo dos compromissos de caixa amarela e a
eliminao da azul levam rebaixa nos preos e na produo de
excedentes exportveis. A eliminao dos subsdios exportao traz
possibilidade de expanso das exportaes brasileiras no mercado
europeu e em terceiros pases. Mas o passo inicial precisa ser dado,
ou seja, a proteo na fronteira precisa ser gradualmente diminuda.
CONCLUSES
CONCLUSES
For us, there is no way back

Franz Fischler
Acompanhar a evoluo da PAC desde os primrdios da

construo europia uma forma de tentar olhar a Agricultura com os
olhos dos governantes comunitrios e entender sua lgica, suas razes
polticas, suas implicaes econmicas. Desde a poca de De Gaulle,
a PAC motivo de exasperao em todo mundo, pela intoxicao que
causa um discurso orientado pela tradicional langue de bois dos
dirigentes comunitrios, sempre prontos a defender os valores e as
tradies europias, como justificativa para manter uma atividade
ineficiente e deficitria, por meio de prticas distorcivas. Como sempre,
a culpa no da Europa e sim dos pases que se recusam a adotar o
modo de vida de seus paysans e esses inimigos devem ser combatidos
com um arsenal de subsdios e barreiras. A Frana sempre apontada
como a maior culpada (por isso, costuma-se dizer que a PAC escrita
em francs e criticada em ingls), mas sempre teve todo o apoio e a
conivncia da maioria dos Estados-membros.
Por outro lado, o estudo da PAC permite tambm compreender
como um sistema que se implantou sobre bases distorcivas apresenta
resultados de tal forma espetaculares que passa a ser vtima de seu
prprio sucesso. O restante da economia paga a conta do subsdio a
um setor que produz a custos no-competitivos e exporta a preos vis,
266
simplesmente porque no h um s Governo na UE que possa, ou

queira, enfrentar as foras polticas ligadas ao meio rural.
A Europa dos Seis, dos Nove, dos Doze, dos Quinze ou dos
Vinte e Cinco ter como meta ainda por muito tempo a proteo dos
setores agrcolas, porque o mercado comum e as preferncias intrabloco so a base da Unio, e a Agricultura no teria como beneficiarse desses princpios sem a fortaleza erguida pela PAC. A
competitividade da indstria europia tem sido suficiente para conviver
com uma poltica comercial basicamente dirigida para a defesa da
agricultura e a Comisso gasta sua energia e seu capital negociador
defendendo o mercado europeu da invaso do exrcito de frangos
brasileiros e dos ataques dos negociadores de Cairns em Genebra,
por meio de uma rede de OCM e de textos negociados em Blair House.
No se poderia criticar a atuao da UE, se fossem apenas os
consumidores europeus que arcassem com as conseqncias de sua
poltica. As vozes que se erguem, cada vez mais freqentemente, contra
a PAC visam a defender os interesses daqueles que, mais frgeis, so
obrigados a renunciar a seus ganhos, a suas vantagens comparativas e
a suas chances de desenvolvimento porque no tm EUR 40 bilhes
por ano para subsidiar seus agricultores. Recentemente, a OXFAM e
outras organizaes no-governamentais tm aumentado seus esforos
para denunciar os prejuzos causados pela PAC s economias da frica
e da Amrica Latina, numa tentativa de influenciar os rumos das
discusses em Bruxelas e, sobretudo, das negociaes na OMC.
O peso da Europa nas decises dos foros multilaterais tem
feito com que a PAC venha determinando, ao longo da histria do
GATT/OMC, o ritmo e o grau de liberalizao da Agricultura, assim
como as regras e disciplinas internacionais sobre a matria. At a Rodada
Uruguai, os avanos foram praticamente inexistentes e a Europa nunca
se constrangeu com isso, mesmo porque a posio dos demais
desenvolvidos sempre foi, ao final, bastante semelhante s suas. O
primeiro passo efetivo no sentido de trazer a Agricultura para o sistema
CONCLUSES
267
multilateral de comrcio foi dado apenas a partir da Reforma

MacSharry, cujos mecanismos foram basicamente reproduzidos nas
caixas do AoA e nos compromissos acordados. Para isso, o comrcio
mundial ficou, por quatro anos, refm dos procedimentos internos de
discusso e aprovao daquela PAC reformada. Desde 1999, a histria
se repete e todos esperaram at 2003 para que a reforma Fischler
pudesse ser aprovada e ento dar as condies para que se viabilizem
acordos em Genebra.
A implementao do AoA comprovou que disciplinas parciais
podem determinar o aumento das distores que pretendiam evitar. A
PAC de MacSharry continuou protecionista, distorciva e prejudicial
aos interesses dos pases em desenvolvimento em todos os mercados.
Tornou legais os mecanismos e os subsdios concedidos pela Europa e
beneficiou um sistema em que o direito ao mecanismo de soluo de
controvrsias na esfera multilateral no vale para aqueles cujo prejuzo
se d na Agricultura. a rea do cdigo de conduta internacional em
que o tratamento especial e diferenciado dado ao bloco mais rico do
planeta, em detrimento das necessidades dos pases em
desenvolvimento.
A reforma Fischler um passo positivo, mas longe de ser
suficiente para o encaminhamento de uma soluo duradoura para o
comrcio de produtos agrcolas. O lema da Comisso permanece o
mesmo de sempre: reformar a fachada para que o cerne no mude.
Nesse sentido, da tica comunitria, qualquer evoluo que se limite a
aprimorar os mecanismos da PAC, de modo a reduzir os gastos, cortar
preos de forma controlada e garantir a renda rural ser bem-vinda,
desde que a vocao agrcola da UE e a garantia do mercado interno
para os europeus no sejam ameaadas.
Mais do que nunca preciso evitar que as regras e
compromissos do AoA sirvam mais uma vez para proteger apenas os
interesses de Europa, Estados Unidos e Japo. Uma avaliao objetiva
da situao no recomendaria apostas na capacidade da OMC de
268
transformar a agricultura comunitria em um osis onde prevalecero

as livres foras do mercado, mas alguns passos podem e devem ser
dados. Mesmo que a Europa seja, h quarenta anos, o timoneiro do
navio agrcola e tenha cada vez mais peso, por fora de sua expanso
para o Leste, exatamente este peso que poder contribuir para a
continuidade das reformas internas e das mudanas nas disciplinas
internacionais. Com suas novas dimenses, a Europa no poder
continuar reproduzindo a vinte cinco, vinte sete ou vinte e oito pases
(o que significar a aceitao da Turquia como membro) um modelo
em que a Alemanha paga a conta de um nmero cada vez maior de
colegas de tradio agrcola forte.
H que confiar na capacidade de pases como os componentes
do G-20 para tentar aumentar o ritmo de mudanas que permitiro a
abertura dos mercados europeus. Nesse sentido, toda a presso que
se puder fazer junto UE em matria de subsdios exportao, em
vista do compromisso que a Comisso diz poder aceitar, ter chances
de trazer resultados positivos importantes. A reviso das disciplinas
das trs caixas poder limitar a capacidade da UE de continuar
decidindo sozinha o volume de recursos que pretende alocar para
sua PAC e diminuir as distores da produo subsidiada sobre o
comrcio.
Em acesso a mercados, o Brasil um dos maiores interessados
e ter muito a ganhar em um processo de liberalizao do comrcio de
produtos agrcolas. Para isso, est hoje em posio bem mais favorvel
como demandeur, na medida em que conta com o apoio e o peso dos
membros do G-20 e porque, juntamente com seus scios no Mercosul,
dispe mais do que nunca de um capital negociador que, se bem
utilizado, poder se traduzir em oportunidades concretas de acesso ao
mercado europeu e em disciplinas que permitam diversificar a
exportao brasileira, hoje deslocada pelos subsdios europeus,
passando, ao mesmo tempo, a depender menos da Europa para
expandir seus mercados.
CONCLUSES
269
Artigo publicado no site da Frontier Centre for Public Sectors,

intitulado The European Union Crazy Agricultural Policy,
menciona que Money spent in Ag proteccionism annualy could
fly 56 million cows in OECD countries around the world on firstclass air tickets. Se fosse verdade, poderia ser bom negcio para as
empresas areas em crise, mas deve haver alguma outra forma de utilizar
tamanha quantidade de recursos de maneira mais solidria com as
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EUROSTAT - www.europa.eu.int/comm/eurostat
TABELAS
TABELA 1
CEREAIS
Fonte: FAOSTAT
294
TABELA 2
TRIGO
1/intra-UE e extra-UE
Nota: toneladas mtricas
Fonte: Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA
TABELAS
TABELA 3
OLEAGINOSAS
Fonte: FAOSTAT
295
296
TABELA 4
SOJA
1/Importaes e exportaes intra e extra-zona).

em toneladas mtricas
TABELAS
TABELA 5
MILHO
1/Intra-UE e extra-EU trade.

Nota: toneladas mtricas.
297
298
TABELA 6
CARNE
DE
AVES
Nota: Toneladas mtricas.

Fonte: Comisso Europia - dados reunidos pelo USDA.
TABELAS
299
TABELA 7
GASTOS
DA
UE
COM SUBSDIOS POR PRODUTO
E POR TIPO DEMEDIDA
- 1990/2002
Dados arredondados - os totais podem conter algumas diferenas

= No se aplica.
ND = No disponvel.
1/ Gastos calculados em funo do ano fiscal.
2/ Arrecadao.
3/ Inclui gros, oleaginosas, protenas vegetais e set-aside.
4/ 1990-1997: Inclui protenas vegetais,culturas txteis, sementes, vinho,tabaco, pesca, e
restituies para produtos que no esto no Anexo II.
1998-2000: Inclui azeite de oliva,vinhos, tabaco, culturas de txteis, seda,sementes, arroz,pesca,
forragem e vegetais secos, e restituies para produtos que no esto no Anexo II.
5/ Inclui ajudas monetrias, outras compensaes e depreciao de estoques, ajustes, medidas de
promoo e de desenvolvimento rural.
6/ Supports development of agricultural marketing structures.
6/ ajudas para o desenvolvimento de estruturas de comercializao
7/ taxa de 2002: mdia janeiro/maio
Fonte: Comisso Europia, Agricultural Situation in the European Union, diversos anos.- dados
300
TABELA 8
ACAR
Fonte: FAOSTAT
TABELAS
301
TABELA 8A
ACAR - REGIME
Consumo: mdia do perodo 1998-2000

Fonte: Comisso Europia.
DE
QUOTAS
302
TABELA 9
CARNE BOVINA
Nota: toneladas mtricas.

Fonte: Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA.
TABELAS
POR PRODUTO
TABELA 10
COMRCIO EXTRA-UE
303
(1997-2000)
Fontes: Eurostat, Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA
304
TABELA 11
PART.
DA
UE
NO MERCADO MUNDIAL
DE PRODUTOS AGRCOLAS
Fonte: Comisso Europia
(1998-1999)
TESES
DO
CAE
TESES DO CAE J PUBLICADAS PELA FUNAG

NA COLEO CURSO DE ALTOS ESTUDOS DO IRBR
1 - ORGANIZAO MARTIMA INTERNACIONAL (IMO) - VISO POLTICA

DE UM ORGANISMO ESPECIALIZADO DAS NAES UNIDAS
Luiz Henrique Pereira da Fonseca
2 - DIPLOMACIA CULTURAL - SEU PAPEL NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Edgard Telles Ribeiro
3 - O BRASIL E O NOVO DIREITO DO MAR

Luiz Augusto de Arajo Castro
4 - A CRISE DA IMIGRAO JAPONESA NO BRASIL

Valdemar Carneiro Leo
5 - NAVEGANTES, BANDEIRANTES, DIPLOMATAS

Synsio Sampaio Goes
6 - HISTRIA E INFORMAO DIPLOMTICA

Jos Antnio de Macedo Soares
7 - A TENTATIVA DO CONTROLE DO PODER ECONMICO NAS NAES UNIDAS

Adhemar G. Bahadian
8 - FRONTEIRAS NA AMAZNIA: UM ESPAO INTEGRADO

Pedro Motta Pinto Coelho
308
9 - NATUREZAS MORTAS - A FILOSOFIA POLTICA DO ECOLOGISMO

Joo Almino
10 - PROTEO DE PATENTES DE PRODUTOS FARMACUTICOS: O CASO

BRASILEIRO
Maria Stela Pompeu Brasil Frota
11 - A CONFERNCIA DE LANCARSTER HOUSE: DA RODSIA AO ZIMBBUE

Clodoaldo Hugueney Filho
12 - O R ECURSO S EO 301 DA LEGISLAO DE C OMRCIO

N ORTE AMERICANA E A A PLICAO DE SEUS DISPOSITIVOS CONTRA
O B RASIL
Rgis P. Arslanian
13 - O GERENCIAMENTO COSTEIRO
INTERNACIONAL
NO
BRASIL
E A
COOPERAO
Renato Xavier
14 - ORDEM, HEGEMONIA E TRANSGRESSO

Georges Lamazire
15 - O CONSELHO DE SEGURANA APS A GUERRA DO GOLFO:

ARTICULAO DE UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANA COLETIVA
Antnio de Aguiar Patriota
16 - O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Afonso Jos Sena Cardoso
17 - COMRCIO E MEIO AMBIENTE: ATUAO DIPLOMTICA BRASILEIRA

EM RELAO AO SELO VERDE
TESES DO CAE
309
Leonilda Beatriz C. G. A. Corra
18 - EM NOME DA DEMOCRCIA - A OEA E A CRISE HAITIANA (1991-1994)

Irene Pessoa de Lima Cmara
19 - CIDADANIA E GLOBALIZAO: A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E

AS ONGS
Miguel Darcy de Oliveira
20 - O TRATAMENTO NACIONAL DE INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS

Fernando Paulo de Mello Barreto
21 - POLTICA INDIGENISTA BRASILEIRA E PROMOO INTERNACIONAL

DOS DIREITOS DAS POPULAES INDGENAS
Enio Cordeiro
22 - CPULA DAS AMRICAS DE 1994: PAPEL NEGOCIADOR DO BRASIL,

EM BUSCA DE UMA AGENDA HEMISFRICA
Fernando Simas Magalhes
23 - A DIPLOMACIA BRASILEIRA E OS TEMAS SOCIAIS: O CASO DA SADE

Ernesto Otto Rubarth
24 - AS ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS NAS NAES UNIDAS

Ricardo Neiva Tavares
25 - O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Paulo Roberto C. Tarrisse da Fontoura
26 - OCDE: UMA VISO BRASILEIRA

Denis Fontes de Souza Pinto
27 - A QUESTO DE TIMOR-LESTE: ORIGENS E EVOLUO
310
Joo Solano C. da Cunha
28 - O GS NO MERCOSUL: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Francisco M. B. de Holanda
29 - PROMOO DO BRASIL COMO DESTINO TURSTICO

Joo de Mendona Lima Neto
30 - PRIVILGIOS E IMUNIDADES DIPLOMTICOS

Srgio Eduardo Moreira Lima
31 - TRATADOS DE EXTRADIO: CONSTRUO, ATUALIDADE E PROJEO

DO RELACIONAMENTO BILATERAL BRASILEIRO
Appio Claudio Acquarone
32 - COOPERAO JUDICIRIA POR VIA DIPLOMTICA

Susan Kleebank
312
313
314

A Política Agrícola Comum e Seus Efeitos Sobre o Brasil

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A Evoluo da Poltica Agrcola Comum

da Unio Europia e seus Efeitos Sobre

M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

F UNDAO A LEXANDRE DE G USMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

I NSTITUTO R IO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Maria Clara Duclos Carisio

A Evoluo da Poltica Agrcola Comum

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Direitos de publicao reservados

Carsio, Maria Clara Duclos.

1.4 - Breve anlise dos efeitos da PAC sobre a produo

CAPTULO 2 - A REFORMA FISCHLER ........................................... 131

2.3 - Avaliao da reforma luz dos interesses brasileiros ........ 175

4.2 - O capital negociador do Brasil e do Mercosul .................... 241

A Agricultura e a Poltica Agrcola Comum (PAC) esto na

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

A escolha do enfoque recaiu sobre a anlise das reformas da

Apresenta, ainda, elementos que poderiam compor uma estratgia

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

Finalmente, feita uma avaliao do desempenho da produo

negociaes birregionais com o Mercosul. feita igualmente uma anlise

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

dos governantes europeus de continuar convencendo seus contribuintes

Finalmente, caberia um pedido antecipado de desculpas da parte

A POLTICA AGRCOLA COMUM

A POLTICA AGRCOLA COMUM

Sem uma agricultura estvel, teremos uma

O presente subcaptulo no tem a pretenso de fazer uma apresentao exaustiva e

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

A POLTICA AGRCOLA COMUM

Relaes informais e freqentes, na esfera nacional e posteriormente

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

Mesmo com resultados questionveis em relao ao conjunto

A POLTICA AGRCOLA COMUM

incio da dcada seguinte, fortes argumentos na defesa de uma poltica

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

preocupao com o aumento da produtividade, a pequena dimenso

A POLTICA AGRCOLA COMUM

baseada em critrios estabelecidos em funo das necessidades

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

brevemente alguns dos elementos principais da poltica e da economia

A POLTICA AGRCOLA COMUM

ao amparo de um mandato, bastante vago, de preparar a paz. Desde

Christian Deblock canadense, professor de economia na Universidade de Qubec e,

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

O chamado Lend-Lease Agreement, assinado por Churchill e Roosevelt em 23 de

A POLTICA AGRCOLA COMUM

interessados. Como texto de base, os Estados Unidos elaboraram um

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

bsicos: (i) a unicidade dos mercados no interior da zona de integrao;

A POLTICA AGRCOLA COMUM

expressamente exclua os produtos primrios da proibio do uso de

A associao de Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, experincia pioneira na Europa

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

previamente pela integrao dos mercados regionais deram mpeto

Com as alteraes posteriores, a numerao dos captulos foi modificada.

A POLTICA AGRCOLA COMUM

47) contemplavam apenas objetivos, sem que fossem delineadas

MARIA CLARA DUCLOS CARISIO

Os resultados de Stresa nada tinham de surpreendente, na