20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

A Constituio Cidad e a
institucionalizao dos espaos de
participao social: avanos e desafios
Enid Rocha1

A expresso participao social est atualmente em toda parte. Com sentidos e

projetos diferentes, encontrada nas prticas de instituies pblicas das vrias instncias
governamentais, nos arranjos institucionais de, praticamente, todas as polticas sociais e
nos programas de governo de partidos de todos os matizes.
A intensificao da participao social, entendida aqui como a participao da
sociedade em espaos pblicos de interlocuo com o Estado, reflete a configurao de um
tecido social que foi se tornando mais denso e diversificado desde meados dos anos 70,
perodo de surgimento dos novos movimentos sociais. A Constituio Federal de 1988, por
sua vez, coroou esse processo atribuindo relevncia participao da sociedade na vida do
Estado, ao instituir vrios dispositivos nas esferas pblicas de mbitos federal e local.
Este texto tem o objetivo de tratar da institucionalizao dos espaos de
participao social conselhos e conferncias - a partir da Constituio Federal de 1988.
Ainda que o presente trabalho no v fazer uma reconstituio histrica do processo de
lutas da sociedade civil com o objetivo de alargar a democracia brasileira, a forma como o
presente texto est organizado contempla, na sua primeira parte, um breve olhar histrico
sobre participao social na histria poltica brasileira, sobretudo no perodo de transio
democrtica, com destaque para o surgimento dos novos movimentos sociais na dcada de
70. Na segunda parte, o centro da discusso so os arranjos e mecanismos de participao
popular inseridos na Constituio brasileira, destacando o modelo descentralizado e
participativo das polticas de Seguridade Social. Na terceira e ltima parte chama-se ateno
para os principais avanos e desafios da participao social nos dias de hoje.

Participao social ao longo da histria poltica Brasileira

Anlises histrico-culturais mostram que a participao social sempre existiu

1. Tcnica de planejamento e pesquisadora na rea de polticas sociais do IPEA. doutoranda em Cincias Sociais pela
UNICAMP.
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no Brasil. De acordo com Carvalho (1998), a atitude aptica e bestializada 2 do povo

brasileiro frente s arbitrariedades do Estado no corresponde realidade. Essa viso
, segundo a autora, uma construo discursiva que desqualifica o comportamento e
a atitude do povo brasileiro, que incorpora as culturas negras e indgenas na forma de
manifestar suas insatisfaes. Com efeito, a histria poltica do pas repleta de exemplos
de manifestaes populares que demonstram a capacidade do povo brasileiro se organizar
e lutar por seus direitos. claro que a forma e a intensidade de luta variam de acordo com
os usos e costumes de cada poca, com a experincia histrica e poltica de cada um dos
movimentos sociais e com a abertura ao dilogo e negociao com os governantes da vez.3
Por exemplo, Jos Murilo de Carvalho (1996), ao estudar os primeiros anos da Repblica
no Brasil e o singular processo de distanciamento entre o mundo poltico e a sociedade
civil, nos mostra que, contrariando a expectativa de renovao poltica e participao das
classes menos favorecidas no Rio de Janeiro ento capital do Brasil , o entrosamento
entre o novo regime poltico teoricamente democrtico e o povo foi mnimo, e, na prtica,
no houve quase nenhuma interao entre representantes e representados. Analisando esse
perodo, o autor rebate a tese de que o pouco ou nenhum envolvimento das classes menos
favorecidas com a poltica possa ser visto como um alheamento. Trata-se, na verdade,
de uma real demonstrao de desprezo elite governante por parte daqueles que foram
obrigados a se adaptar a uma forma de governo, a um projeto poltico sobre o qual sequer
foram consultados. Para os que defendem a tese da apatia da populao da poca poltica,
Jos Murilo de Carvalho chama ateno para o episdio da Revolta da Vacina, mostrando
que havia, sim, povo no Rio de Janeiro. Quando explodiu a revolta e a populao tomou as
ruas da cidade, o povo demonstrou suas insatisfaes participando do quebra-quebra.
Por outro lado, do ponto de vista da poltica formal (eleies, voto), verdade que
as classes populares no se interessavam em se envolver, pois para estas a Repblica
era considerada um elemento estranho cultura, j que no tinham tomado parte de
sua construo e a entendiam como um processo imposto de cima pra baixo. Assim, as
manifestaes populares no se davam por meio dos canais oficiais, como os mecanismos
eleitorais, mas por meio de rituais religiosos e grandes festas populares tnicas que refletiam
a cultura local. O que se depreende desse episdio da histria brasileira que os repertrios
de ao dos movimentos populares so construdos historicamente e os movimentos sociais
desenvolvem, ao longo do tempo, uma diversidade de formas de protestos. Por exemplo:
os trabalhadores aprenderam a fazer greve, os camponeses, a invadir terras, os estudantes,
a fazer passeatas, e assim por diante. O certo que a herana histrica exerce um papel
preponderante nos repertrios de ao utilizados pelos movimentos populares. Por esse
2. Expresso cunhada pela autora do ttulo do livro de Jos Murilo de Carvalho: Os Bestializados O Rio de Janeiro e a Repblica
que no foi. - So Paulo, Companhia das Letras, 1996 3. Dentre tantos outros movimentos e manifestaes populares, que ilustram a cultura de participao social do povo brasileiro,
a autora cita os mais conhecidos ocorridos desde o perodo colonial at a dcada de 70: A Confederao dos Tamoios e os
Quilombos, que foram as primeiras resistncias negras e indgenas; os movimentos messinicos, como a guerra de Canudos;
os movimentos de libertao e contra a opresso, tais como a Inconfidncia Mineira e as lutas pela abolio da escravatura e
pela independncia do Brasil; as revoltas urbanas pela carestia; os movimentos operrios e anarquistas; as ligas camponesas; os
movimentos estudantis, a luta armada e as guerrilhas urbanas e camponesas contra o regime ditatorial
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SEGURIDADE SOCIAL

motivo temerrio desqualificar as diferentes estratgias de protestos utilizadas ao longo

da histria poltica brasileira e, com isso, afirmar que o povo brasileiro no tem uma cultura
participativa.
Se a histria poltica brasileira entremeada de manifestaes populares
singulares, com o golpe militar, a conjuntura poltica e social do pas foi radicalmente
transformada. At o incio da dcada de 60, pode-se dizer que se vivia um Brasil onde se
multiplicavam as lutas populares, destacavam-se os movimentos pela Reforma Agrria, pela
casa prpria, pela reduo da tarifa dos transportes pblicos, dentre outros. Com o advento
da ditadura militar passa-se a viver um Brasil onde predomina um cotidiano de violncia
que impede todo e qualquer tipo de mobilizao poltica da sociedade. Os canais formais de
manifestao e dilogo foram fechados, ficando os movimentos populares e organizados da
sociedade deriva, isto , sem alternativas consideradas lcitas para a canalizao de suas
insatisfaes e demandas ao Estado.
Do ponto de vista da participao nas polticas sociais, at o incio dos anos 60 o
perodo populista havia legado a cidadania regulada, cujo cone era a carteira de trabalho
e onde apenas o trabalhador era reconhecido como cidado. Mesmo assim, no eram
cidados todo e qualquer tipo de trabalhador; s aqueles cuja profisso era reconhecida por
meio de sindicatos, os quais, para funcionar, necessitavam de ter sua existncia reconhecida
pelo Estado4. Com o autoritarismo militar emergiu um novo padro de polticas sociais no
pas, em que a Unio centralizava a execuo dos programas sociais existentes e unificava
sob seu controle os recursos e servios prestados. De acordo com Fagnani (2005)5, a
estratgia para as polticas sociais adotada pelo regime militar potencializou a capacidade
de interveno do Estado nesse campo, ampliando o alcance da gesto governamental.
No entanto, esse autor assevera que o perodo do regime militar foi marcado por uma
modernizao conservadora, que beneficiava as classes mdias e altas em detrimento das
camadas mais pobres da populao, acentuando enormemente a desigualdade social. Alm
disso, esse autor sublinha no contexto da ditadura militar o aspecto perverso da privatizao
do espao pblico, onde os interesses empresariais e polticos tinham acesso privilegiado
aos processos decisrios das polticas sociais, o que desviava as decises do objetivo central
de combater misria.6
As mudanas na forma de gesto e controle das polticas pblicas no perodo
militar no contemplavam qualquer estratgia de participao popular. Todos os mecanismos
de controle pblico foram eliminados e, tampouco, o Congresso Nacional participava das
discusses sobre as definies das polticas sociais.
4. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e justia: a poltica social na ordem
brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1979
5. FAGNANI, Eduardo Poltica social no Brasil (1964-2002) : entre a cidadania e a caridade. UNICAMP, 2005. in http://libdigi.
unicamp.br/document/
6. Trecho de entrevista concedida por Eduardo Fagnani ao Jornal da Unicamp na Edio 301 - 12 a 18 de setembro de 2005,
disponvel em http://www.unicamp.br/unicamp/unicamp
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SEGURIDADE SOCIAL

Entretanto, no obstante a pesada represso s lutas sociais e s manifestaes

populares contrrias poltica do regime de exceo, o marco mais importante da luta pela
maior participao popular na esfera pblica teve sua origem no bojo da resistncia contra a
ditadura militar, a partir dos anos 70 e ao longo dos anos 80, quando os novos movimentos
populares e segmentos da classe mdia se organizaram, de costas para o Estado, em
torno das reivindicaes urbanas, como educao, sade, moradia, saneamento e transporte
coletivo. Assim, aps um perodo de luta s escondidas (entre 1968 e 1977), despontam
novas expresses da luta social, como as Comunidades Eclesiais de Base e o vigoroso
movimento operrio do ABC paulista. Em 1979, acontece o congresso de refundao da
UNE, e no incio dos anos 80, nascem a CUT e o MST, dando origem a um perodo de
ascenso das lutas populares no Brasil. De acordo com Diniz e Boschi (1989), movimentos
que emergiram tanto como manifestaes de massa espordicas e no estruturadas,
quanto como formatos mais organizados centrados nos locais de moradia, mobilizados
por interesses ligados a servios urbanos, e bens de consumo coletivo, passando por
coletividades aglutinadas ao redor de atributos como sexo e raa, alm dos movimentos de
cunho religioso e movimentos de defesa do meio ambiente.
Ciconello (2008), em recente artigo publicado pela Oxfam International, destaca
a estratgia de articulao e mobilizao dos novos movimentos sociais no bojo da ditadura
militar, afirmando que Muito embora a ditadura militar tenha controlado e restringido a
liberdade de expresso e de associao de indivduos e de grupos polticos e sociais que
criticassem o regime poltico autoritrio, havia algum espao de mobilizao e de debate
na base da sociedade brasileira. Esse espao foi estrategicamente identificado e utilizado
por milhares de organizaes formais e informais -, militantes, religiosos, intelectuais e
movimentos sociais inspirados, principalmente, por referenciais tericos e morais, como
a Teologia da Libertao e o movimento pedaggico criado pelo brasileiro Paulo Freire,
chamado Educao Popular. A atuao era baseada em processos educativos junto a
grupos populares com a finalidade de gerar emancipao e conscincia cidad. Educar a
populao para a transformao social era o objetivo. (Ciconello, Alexandre, pg. 02) 7
De acordo com Avritzer (2002)8, a ampliao da esfera pblica no Brasil na dcada
de 70 relaciona-se com o surgimento de vrios outros fatores, tais como: o crescimento das
associaes civis, em especial das comunitrias; a reavaliao, por parte de segmentos da
sociedade, da idia de direitos; a postura de defesa da autonomia organizacional em relao
ao Estado; a prtica de apresentao pblica de reivindicaes, e a tentativa de dilogo com
o Estado.
Nesse perodo, reivindicavam-se, alm disso, a criao de espaos de participao,
em que a sociedade civil organizada pudesse canalizar suas demandas e influir nos processos
7. CICONELLO, Alexandre A participao social como processo de consolidao da democracia no Brasil in From PoverPower:
How Active Citizens and Effective States Can Change the World, Oxfam nternational - Oxfam International Junho de 2008.
8. AVRITZER, L. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do oramento participativo no Brasil. In: SANTOS, B. de S.
(Org.). Democratizar a democracia. Rio de Janeiro: Record, 2002, v. 1, p. 01-678.
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decisrios de polticas pblicas. Essa vertente de reivindicaes visava a encontrar solues

para o enfrentamento do crescente dficit social das classes urbanas de baixa renda nas
reas de saneamento, urbanizao, sade e habitao.

Constituio Federal de 1988: participao da sociedade

no desenho, implementao e controle social das polticas
pblicas.
A reivindicao por maior participao popular foi encaminhada para a Assemblia
Constituinte por meio da proposta de garantia de iniciativa popular no Regimento Interno
Constituinte. Esse manifesto foi apresentado e aceito pela Assemblia Constituinte contendo
mais de quatrocentas mil assinaturas.
O processo de emendas populares adotado pelo Regimento Interno da Assemblia
Constituinte foi uma experincia pioneira no campo da institucionalizao da participao
da sociedade no mbito da poltica nacional. Por meio das emendas populares a sociedade
pde participar ativamente do processo de elaborao da atual Carta Magna, apresentando
propostas ao texto constitucional.
O constituinte Ulysses Guimares Presidente da Assemblia Nacional
Constituinte , em seu discurso na sesso solene de promulgao da Constituio de 1988,
ressaltou que a participao popular na elaborao da atual Carta Magna no se deu somente
por meio das emendas, mas tambm:
... pela presena, pois diariamente cerca de dez mil postulantes franquearam,
livremente, as onze entradas do enorme complexo arquitetnico do Parlamento,
na procura dos gabinetes, Comisses, galerias e sales. H, portanto,
representativo e oxigenado sopro de gente, de rua, de praa de favela, de fbrica,
de trabalhadores, de cozinheiras, de menores carentes, de ndios, de posseiros,
de empresrios, de estudantes, de aposentados, de servidores civis e militares,
atestando a contemporaneidade e autenticidade social do texto que ora passa a
vigorar. (trecho extrado de Discurso de Ulisses Guimares em 05 de outubro
de 1988).
Mais adiante, no mesmo discurso, o constituinte Ulisses Guimares destacou que
a Constituio de 1988 alargou o exerccio da democracia brasileira em participativa, alm
de representativa, assinalando que:
o clarim da soberania popular e direta, tocando no umbral da Constituio,
para ordenar o avano no campo das necessidades sociais. O povo passou a ter a
iniciativa de leis. Mais do que isso, o povo o superlegislador, habilitado a rejeitar
pelo referendo projetos aprovados pelo parlamento. A vida pblica brasileira ser
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AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

tambm fiscalizada pelos Cidados. Do presidente da Repblica ao Prefeito, do

Senador ao Vereador. A moral o cerne da ptria (Ulisses Guimares, 1988
op.cit.).
Assim, a Constituio brasileira, promulgada em 1988, acabou absorvendo
grande parte das reivindicaes do movimento de Participao Popular na Constituinte,
institucionalizando vrias formas de participao da sociedade na vida do Estado, sendo
que a nova Carta Magna ficou conhecida como a Constituio Cidad pelo fato de,
entre outros avanos, ter includo em seu mbito mecanismos de participao no processo
decisrio federal e local. Com referncia participao direta, a Constituio destaca o
referendo, o plebiscito e a iniciativa popular.
J no tocante democracia participativa, estabelece os Conselhos Gestores de
Polticas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com representao do Estado e
da sociedade civil, indicando que as gestes das polticas da Seguridade Social, da educao
e da criana e do adolescente deveriam ter carter democrtico e descentralizado.
Importante ressaltar que o dispositivo de emendas populares foi tambm utilizado
nos processos de elaborao das constituies estaduais e das leis orgnicas dos municpios
brasileiros, resultando na criao de conselhos municipais de gesto e controle de polticas
pblicas, com a participao de atores governamentais e no governamentais.
A inscrio de espaos de participao da sociedade no arranjo constitucional das
polticas sociais brasileiras apostou no potencial das novas institucionalidades em mudar a
cultura poltica do pas, introduzindo novos valores democrticos e maior transparncia e
controle social na atuao do Estado no tocante s polticas sociais.
A Constituio brasileira estabeleceu sistemas de gesto democrtica em vrios
campos de atuao da Administrao Pblica, tais como: o planejamento participativo,
mediante a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal, como
preceito a ser observado pelos municpios (Art. 29, XII); a gesto democrtica do ensino
pblico na rea da educao (Art. 206, VI); a gesto administrativa da Seguridade Social, com
a participao quadripartite de governos, trabalhadores, empresrios e aposentados (art.114,
VI), e a proteo dos direitos da criana e do adolescente. A seguir destacam-se alguns avanos
da participao social nas polticas sociais, que resultaram de preceitos constitucionais:
i.

A luta pela Reforma Sanitria em articulao com os profissionais de sade

resulta na aprovao do Sistema nico de Sade (SUS), que institui um sistema
de co-gesto e de controle social tripartite governo, profissionais e usurios
das polticas de sade.

ii. A luta pela Reforma Urbana resulta na funo social da propriedade e

da cidade reconhecida pela atual Constituio, em captulo que prev o
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AVALIAO E DESAFIO DA

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planejamento e a gesto participativa das polticas urbanas. 9

iii. A elaborao do Estatuto da Criana e do Adolescente, como desdobramento do
reconhecimento constitucional da criana como um sujeito de direito em situao
peculiar de desenvolvimento e da adoo da doutrina da proteo integral.
iv. Promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, como resultado do
reconhecimento constitucional de que a assistncia social um direito, figurando
ao lado dos direitos sade e previdncia social.
Hoje, aps duas dcadas dos avanos inseridos na Constituio, quase a
totalidade das polticas sociais brasileiras sade, educao, assistncia social, criana e
adolescente, trabalho e renda, turismo, meio ambiente, pesca, etc. - contam com espaos
institucionalizados de participao social, denominados conselhos, que se configuram como
rgos administrativos colegiados com representantes da sociedade civil e do poder pblico.
Muitos deles passaram a desenvolver tambm conferncias nacionais, que so consideradas
espaos mais amplos de participao, onde representantes do poder pblico e da sociedade
discutem e apresentam propostas para o fortalecimento e a adequao de polticas pblicas
especficas. Algumas conferncias so regulamentadas por lei (conferncias nacionais,
estaduais e municipais da Sade e da Assistncia Social); outras so regulamentadas por
decreto do Poder Executivo, e h ainda aquelas que no possuem nenhum instrumento de
institucionalizao que obriga a sua realizao.

O princpio da gesto democrtica e os Conselhos na

Seguridade Social
A Constituio Federal de 1988 declara que o Brasil um Estado Democrtico
de Direito que tem dentre seus fundamentos a cidadania (art.1, II). No restante do texto
constitucional, um conjunto de mecanismos necessrios ao exerccio dessa cidadania
institudo, destacando-se, em relao gesto pblica, o chamado direito participao, a
ser regulamentado atravs de lei (art.37, 3. A lei disciplinar as formas de participao
do usurio na Administrao Pblica direta e indireta). O artigo 193 trata dos princpios
gerais da Seguridade Social, define de forma mais explcita a participao, com meno
direta aos trabalhadores, empresrios e aposentados. O artigo 198 trata das aes e dos
servios pblicos de sade; a diretriz geral participao da comunidade. O artigo 204,
das aes governamentais na rea da assistncia social, estabelece a participao da
populao por meio de organizaes representativas na formulao das polticas e no
controle das aes em todos os nveis. A regulamentao desse princpio, por normas
infraconstitucionais, privilegiou a criao de vrias estruturas, ao estilo de conselhos de
9. Embora a reforma no tenha consolidado um sistema articulado de Conselhos, institui diversos espaos de co-gesto das
polticas urbanas nas esferas estaduais e municipais.
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SEGURIDADE SOCIAL

Estado. Cada uma das reas, em razo das dinmicas prprias, estruturou seus conselhos
de forma particular10, assim os conselhos de Seguridade, previdncia, sade e assistncia
tiveram nas duas ltimas dcadas diferentes destinos e sucesso variado como instrumentos
de participao. Da mesma forma, apesar de partilharem desafios comuns, cada um desses
espaos guarda singularidades que s podem ser analisadas em seu prprio contexto de
histrico de atuao.

O direito participao na gesto da sade

A rea da sade foi a primeira a criar e a institucionalizar os mecanismos de
participao popular por meio de conselhos e conferncias. O carter pioneiro da rea
da sade deveu-se ao papel desempenhado pelo Movimento pela Reforma Sanitria, cujo
marco mais significativo foi a XIII Conferncia Nacional de Sade, realizada em 1986,
que impulsionou o processo de descentralizao das polticas de sade, com a criao do
Sistema nico de Sade (SUS). Historiadores, militantes e estudiosos da rea so unnimes
ao creditar ao Movimento Sanitarista vitria pelo fato de a Constituio Federal de 1988
ter includo a garantia da sade como direito de todos os brasileiros e dever do Estado:
O sistema de sade do Brasil uma conquista da populao brasileira, que
ocorreu meio que ao contrrio da histria dos pases latino-americanos. Em toda
a Amrica Latina e tambm no Caribe, o que foi feito foi uma privatizao da
ateno sade.11 (trecho de entrevista concedida por Maria Luza Jaeger em
2005 para a Radiobrs)
A Constituio anterior falava em direito assistncia mdica e a de 1988 fala
em direito sade e diz que a sade tem a ver com educao, lazer, trabalho e
com ateno sade. O conceito de integralidade da ateno tambm aparece
no texto constitucional. bom lembrar que, ao mesmo tempo, sade se torna, na
Constituio Federal, a nica questo de relevncia pblica. 12.(idem).
A Constituio Federal garante para todos os cidados o direito sade, por fora
de vrios dispositivos constitucionais que reiteram que dever do Estado garantir o direito
sade. Assim, no Brasil, as polticas pblicas de sade orientam-se desde 1988 pelos
princpios de universalidade e eqidade no acesso s aes e aos servios e pelas diretrizes
de descentralizao da gesto, de integralidade do atendimento e de participao da
comunidade, na organizao de um Sistema nico de Sade no territrio nacional.

10. Frederico Augusto Barbosa da Silva Luiz Eduardo de Lacerda Abreu - SADE: CAPACIDADE DE LUTA - A EXPERINCIA DO
CONSELHO NACIONAL DE SADE in IPEA - Texto para Discusso n. 933, Dezembro de 2002 - Braslia.
11. Mdica sanitarista. Foi secretria municipal de Porto Alegre/RS e secretria estadual de Sade do Rio Grande do Sul.
Atualmente, secretria de Gesto do Trabalho e Educao na Sade, do Ministrio da Sade. (http://www.radiobras.gov.br/
materia)
12. Idem op. Cit.
138

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AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

A concepo da sade inscrita na Constituio trouxe mudanas significativas

nas relaes de poder poltico e na distribuio de responsabilidades entre o Estado e a
sociedade, e entre os distintos nveis de governo. Coerente com essa concepo, ampliaramse os canais de participao dos gestores da rea e dos usurios do sistema, instituindo-se
conferncias de sade e conselhos de sade em cada esfera de governo, como instncias
colegiadas para a participao social na gesto do Sistema nico de Sade SUS -; a
Comisso Intergestores Tripartite na direo nacional do Sistema nico de Sade e
as Comisses Intergestores Bipartites na direo estadual; e fortaleceram-se os rgos
colegiados nacionais de representao poltica dos gestores das aes e servios nos Estados
e municpios o CONASS (Conselho Nacional de Secretrios de Estado de Sade) e o
CONASEMS (Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade).

Papel do Conselho Nacional de Sade

O Conselho Nacional de Sade - CNS - um rgo colegiado com representao
de diversos setores da sociedade e tambm de entidades nacionais de trabalhadores que
possuem papel relevante para a sociedade brasileira. Tem o carter deliberativo na formulao
de estratgias e no controle da execuo das polticas de sade. A Lei Federal 8.142/90, em
seu 2, define que O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo, rgo
colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de
sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica
de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros,
cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada
esfera do governo.
No tocante s conferncias nacionais, em dezembro de 2007 foi realizada a 13
Conferncia Nacional de Sade, que desenvolveu seus trabalhos tendo como tema central a
questo da Sade e Qualidade de Vida: Polticas de Estado e Desenvolvimento.
Resultado de muita luta e de mobilizao da sociedade, o Sistema nico
de Sade j sofreu vrias tentativas de modificaes voltadas para sua reduo
(focalizao), sucateamento e privatizando a sade pblica do Brasil. lugar comum
a mdia mostrar as filas de espera nos postos de sade, hospitais sujos e lotados, falta de
medicamentos e de profissionais da rea da sade, dentre outras mazelas. Entretanto,
o SUS tem vrios aspectos positivos que so muito pouco divulgados e conhecidos na
sua totalidade pela populao brasileira. Em relao ao atendimento oferecido pelo
SUS, destacam-se, a ttulo de ilustrao, a sua magnitude: (i) assistncia integral e
totalmente gratuita para a populao de portadores do HIV e doentes de AIDS, renais
crnicos e pacientes com cncer, e (ii) realizao mdia anual de mais de 1,0 bilho de
procedimentos de ateno bsica; 251 milhes de exames laboratoriais; 8,1 milhes
de ultra-sonografias e 132,5 milhes de atendimentos de alta complexidade (85% do
139

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AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

total realizado no pas), entre tomografias, sesses de hemodilise, quimioterapia,

etc.13

O direito participao na gesto da previdncia social

O princpio da participao na gesto previdenciria tem como fonte originria
na Constituio de 1988 o artigo 194, que no seu item VI assinala o carter democrtico e
descentralizado da gesto administrativa com a participao da comunidade, em especial
dos trabalhadores, dos empresrios e dos aposentados, ainda que antes e depois da criao
do Conselho Nacional da Previdncia Social tenham ocorridas muitas manifestaes
populares visando correta aplicao dos direitos da Seguridade Social.
De acordo com os dados do Ministrio da Previdncia Social, o seguro social
atingiu, em junho de 2008, uma quantidade mdia de 25,4 milhes de benefcios do sistema
previdencirio. Desses, 14,7 milhes foram destinados aos beneficirios da rea urbana,
7,5 milhes aos beneficirios da rea rural e 3,2 milhes aos benefcios assistenciais.14 De
acordo com Delgado et al (2002), um sistema de seguro social de ampla cobertura como
o brasileiro, com tal massa de participantes, requer, de fato, um controle pblico de sua
gesto, bem como um permanente intercmbio com a sociedade sobre os rumos e os limites
da poltica que se realiza na relao da burocracia com a populao beneficiria, visando a
alcanar os objetivos que a sociedade elege para a proteo social dos grupos vulnerveis
no mbito da previdncia social.15
A regulamentao do princpio da participao na gesto previdenciria deuse por meio da Lei 8.213/1991, que criou vrias estruturas especficas de participao
social na gesto pblica do sistema previdencirio, destacando-se o Conselho Nacional de
Previdncia Social e o Conselho Nacional de Seguridade Social, que existiram a partir de
1991 e foram extintos em 1999, no Governo de Fernando Henrique Cardoso.
Ao Conselho Nacional da Previdncia Social cabe deliberar sobre a poltica
de previdncia social e sobre a gesto do sistema previdencirio. Suas competncias so
amplas e incluem desde o estabelecimento de diretrizes gerais para a definio da poltica
previdenciria at a aprovao das propostas oramentrias da previdncia social, antes
de serem consolidadas no Oramento da Seguridade Social. presidido pelo Ministro
de Estado da Previdncia Social e composto por representantes do Governo Federal, dos
trabalhadores aposentados, dos pensionistas, de trabalhadores ativos e de empregadores.

13. Idec - Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor O SUS pode ser seu melhor plano de sade / Instituto Brasileiro de Defesa
do Consumidor. - 2. ed., 3. reimpr. - Braslia: IDEC, 2003.
14. MPAS - Informe da Previdncia Social Regime Geral de Previdncia Social:
Balano do 1o. Semestre de 2008 in http://www.previdenciasocial.gov.br/docs/pdf/informe%202008-07.pdf
15. Guilherme Costa Delgado,Helmut Schwarzer,Ana Carolina Querino, Juana Andrade de Lucini, a participao social na
gesto pblica: avaliao da experincia do Conselho Nacional de Previdncia Social (1991/2000
140

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AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

O processo de criao e de construo da participao social na poltica

previdenciria no , de acordo com Delgado et al (2002), aparentemente precedido por
algum movimento social ou ao concertada de atores sociais, razoavelmente organizados,
que favorecesse a construo dos Conselhos. Segundo os autores, essa talvez seja a grande
diferena em relao, por exemplo, ao Conselho Nacional de Sade, o qual fora precedido
pela ao do Movimento Sanitarista e por toda uma articulao nacional e regional dos
atores pblicos envolvidos na poltica de sade.
Alm disso, importante ressaltar, brevemente, que nos 20 anos que se seguiram
promulgao da Constituio, a previdncia social esteve constantemente no centro do
debate econmico e poltico, sendo considerada por muitos atores como uma das principais
causas dos problemas econmicos existentes no perodo. Logo aps a promulgao da
Constituio Federal, o pas viveu uma crise poltica e atravessou um sofrido processo hiperinflacionrio. Nesse perodo, os crticos colocavam os avanos previdencirios advindos da
atual Carta Magna - como, por exemplo, a equiparao entre benefcios rurais e urbanos
- entre as principais causas do dficit pblico e, conseqentemente, da inflao. No incio
da dcada de 90, a crise econmica continuou e, portanto, as crticas persistiram e, at
mesmo, intensificaram-se as vozes que defendiam a necessidade de reforma constitucional
no campo da previdncia. Mesmo assim, no se conseguiu fazer qualquer modificao no
perodo da reviso constitucional (1993).16
Fatores como o advento do Plano Real, que estabilizou os preos, o baixo
crescimento econmico da dcada de 90, o aumento das despesas previdencirias ps
Constituio Federal de 1988 e as modificaes no padro demogrfico da sociedade
brasileira transformaram o ento supervit das contas da previdncia em dficit j no inicio
da dcada. Assim, entre os anos de 1995 a 2002, as crticas ao texto constitucional da
previdncia social continuaram com muita fora, sendo que a poltica econmica daquele
perodo apresentava como uma de suas principais bandeiras a reforma constitucional da
previdncia. Tal esforo resultou na famosa Emenda Constitucional n. 20, bem como em
outras medidas que visaram a restringir a cobertura previdenciria, destacando-se a criao
do chamado fator previdencirio.
Em 2003, o pas continuou apresentando baixo crescimento econmico, sendo
que a proposta governamental no perodo defendia a reforma constitucional no regime
previdencirio do setor pblico, que resultou em alteraes que restringiram o seu alcance.
No presente, observa-se uma reverso de expectativas, uma vez que o atual crescimento
econmico tem permitido reduzir o dficit previdencirio, mesmo considerando os reajustes
reais no valor do salrio mnimo. Assim, aparentemente, o debate em torno da questo
previdenciria tem sido atualmente mais otimista e progressivo, a exemplo da realizao
do recente Frum Nacional da Previdncia Social.
16. Machado, Alex Rabelo Previdncia Social: Cidadania e Sustentabilidade - Belo Horizonte, fevereiro de 1996. Tese de
mestrado Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional.
141

20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

Todas as questes conjunturais apresentadas no breve relato acima contriburam

para que o arranjo de participao social na gesto da previdncia social perdesse um pouco
em efetividade. Em trabalho que avalia a atuao do Conselho Nacional da Previdncia
Social CNPS no perodo de 1992 a 2000, Delgado et al (2002) concluiu que o processo
de institucionalizao da participao social por meio do CNPS apresentou inmeras
dificuldades, destacando-se:
Ausncia de condies histricas mais propcias para a implementao da
gesto quadripartite com descentralizao federativa, conforme observado no processo
participativo na rea da sade.
Advento do perodo de poltica econmica conservadora nos anos 90, resultando
em embates fortes, conflitos e refluxos dos movimentos sociais que lutavam pela ampliao
e manuteno de direitos sociais conquistados na Constituio de 1988.
Baixa assimilao dos princpios constitucionais por parte do CNPS, resultando
em menor capacidade de articular, defender e ampliar os direitos sociais universais na
previdncia e na Seguridade Social.
No entanto, apesar das dificuldades elencadas, pode-se afirmar que, ao longo
de sua existncia, o Conselho Nacional de Previdncia Social desempenhou importante
papel na defesa das conquistas sociais no campo previdencirio da Constituio Federal de
1988 e no fortalecimento da previdncia social do pas, a qual, nas duas ltimas dcadas,
sofreu vrios golpes no sentido de diminu-la e de descaracteriz-la de seus princpios
universais.

O direito participao na gesto da assistncia social

Com a Constituio de 1988, a assistncia social adquiriu o carter constitucional
de poltica pblica no mbito da Seguridade Social. Passou a ser um direito para todos
aqueles que dela necessitam, e no uma benemerncia do Estado ou da sociedade. Alm
disso, foi criado o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que substituiu, em 1995,
a renda vitalcia (criada em 1974), ambos sem necessidade de vnculos contributivos, e
aprofundaram-se os debates no sentido da descentralizao na gesto e da implementao
dos arranjos que institucionalizam a maior participao da sociedade na gesto da poltica
de assistncia social.
A aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) s ocorreu em 1993,
cinco anos depois da promulgao da Constituio. A LOAS definiu explicitamente os
arranjos da descentralizao e da participao social. De acordo com essa lei, os conselhos
municipais constituem-se numa das instncias deliberativas do sistema descentralizado e
participativo de assistncia social. A LOAS definiu ainda a estrutura geral a ser reproduzida
142

20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

nos nveis nacional, estadual e municipal, qual seja, a Conferncia como instncia
deliberativa mxima, cuja funo avaliar a situao da poltica de assistncia social,
propor diretrizes, apreciar e aprovar proposta oramentria encaminhada pelo Ministrio
da Previdncia e Assistncia Social, e determinou a criao do Fundo de Assistncia Social.
Alm disso, determinou que a efetiva instituio de um Conselho de Assistncia Social,
de composio paritria entre governo e sociedade civil, de um Fundo de Assistncia
Social, com orientao e controle dos respectivos conselhos, e a elaborao de um Plano
de Assistncia Social seriam pr-requisitos para os repasses da Unio aos Estados, ao
Distrito Federal e aos municpios. Entretanto, apenas em 1997 instituram-se a sistemtica
de repasse de recursos e a Norma Operacional Bsica (NOB), criando condies polticas
e institucionais para o incio efetivo dos processos de descentralizao.
Como instncias componentes do sistema descentralizado, tm-se ainda as
comisses intergestoras tripartite e bipartite, que constituem espaos de negociao e
pactuao entre os entes federados a respeito dos aspectos operacionais e da gesto da
poltica, incluindo diviso de recursos entre eles. So instncias que propiciam a participao
dos gestores de todos os nveis de governo no processo decisrio da poltica.

Papel do Conselho Nacional de Assistncia Social

O Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS foi institudo pela Lei
Orgnica da Assistncia Social LOAS - como rgo superior de deliberao colegiada,
vinculado estrutura do rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela
coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social, que atualmente o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. composto por dezoito membros e respectivos
suplentes, sendo nove representantes governamentais e nove representantes da sociedade
civil, dentre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e
organizaes de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio
sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal.
Dentre as principais competncias do CNAS encontram-se: aprovar a Poltica
Nacional de Assistncia Social; normatizar as aes e regular a prestao de servios
de natureza pblica e privada no campo da assistncia social; fixar normas e conceder
registro e Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social; zelar pela efetivao
do sistema descentralizado e participativo de assistncia social; convocar ordinariamente
a Conferncia Nacional de Assistncia Social; apreciar e aprovar a proposta oramentria
da Assistncia Social a ser encaminhada pelo rgo da Administrao Pblica Federal
responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social; divulgar, no
Dirio Oficial da Unio, todas as suas decises, bem como as contas do Fundo Nacional de
Assistncia Social (FNAS) e os respectivos pareceres emitidos.

143

20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

O CNAS constitui-se, de fato, em um espao de negociaes reconhecido e

legtimo dos setores governamentais e da sociedade. uma instncia importante para o
debate e proposies na poltica mais geral de assistncia social, bem como na definio de
critrios para o repasse de recursos para entidades de assistncia social. Em anos recentes,
esse Conselho tem contribudo efetivamente para a implantao do Sistema nico de
Assistncia Social SUAS -, por meio de suas resolues. Em 2004, o CNAS aprovou a
Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS -, que estabeleceu princpios e diretrizes
para a implementao do SUAS, que foi resultado de amplos debates realizados em todos
os Estados e no Distrito Federal durante o ano de 2004, a partir de uma proposta preliminar
apresentada pela Secretaria Nacional de Assistncia Social em cumprimento s deliberaes
da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social realizada em 2003. J em 2006, o CNAS
aprovou tambm a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos, que foi uma das
deliberaes da 5 Conferncia Nacional de Assistncia Social que aconteceu em dezembro
de 2005.
No tocante s Conferncias Nacionais de Assistncia Social - instncias colegiadas
de carter deliberativo com intensa participao social dos usurios ou organizaes de
usurios, de entidades e de organizaes de assistncia social e de trabalhadores do setor
-, j foram realizadas seis plenrias nacionais desde 1995 e um sem nmero de plenrias
estaduais e municipais que trataram de questes fundamentais para a poltica nacional de
assistncia social, conforme elucidado abaixo:
Conferncias

Tema principal

I CNAS (1995)

Assistncia Social como um direito do cidado e dever do Estado

II CNAS (1997)

O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social - Construindo a Incluso

Universalizando Direitos

III CNAS (2001)

Poltica de Assistncia Social: Uma trajetria de Avanos e Desafios

IV CNAS (2003)

Assistncia Social como Poltica de Incluso: Uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 Anos

V CNAS (2005)

SUAS - PLANO 10: Estratgias e Metas para Implementao da Poltica Nacional de

Assistncia Social.

VI CNAS (2007)

Compromissos e Responsabilidades para assegurar a proteo social pelo SUAS

Participao social nas polticas pblicas: avanos e desafios

Os avanos constitucionais no desenho das polticas sociais criaram espaos
concretos de participao da sociedade no planejamento e na execuo de polticas por
meio de conselhos municipais, estaduais e federais. Entretanto, ao lado desses avanos, ao
longo da dcada de 90 e no incio dos anos 2000, a relao do Estado com a sociedade sofreu
uma inflexo. Isto , os movimentos sociais que na dcada de 80 caracterizavam-se por seu
carter reivindicatrio, pela ampliao de direitos sociais universais e pela construo de
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20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

um Estado do bem-estar social, na dcada de 90, grande parte das organizaes passam a
assumir responsabilidades conferidas ao Estado pela Constituio Federal. Essa guinada no
papel da sociedade civil reflete a poltica governamental do Estado mnimo, significando
a tentativa de repassar sociedade civil responsabilidades conferidas instncia pblica
governamental, conforme outorgadas pela Constituio Federal de 1988 e por todas as leis
orgnicas decorrentes.
Segundo Dagnino (2004)17, na dcada de 90 h uma outra noo de participao em
disputa na conjuntura poltica e social da poca. Para a autora, a idia de participao passou
por um processo de resignificao, passando a ser vista como participao solidria. Essa
noo de participao relaciona-se com a prtica do trabalho voluntrio e com a idia de
responsabilidade social de indivduos e empresas. Nesse sentido, h uma despolitizao do
significado da participao social, pois se enfatiza uma noo de participao individualista,
ligada a valores morais, desconectada do coletivo. Essa perspectiva traz impactos negativos
tanto para o desenvolvimento e a efetivao dos espaos pblicos participativos como para
a implementao de polticas pblicas de combate pobreza e desigualdade social.
Com a assuno ao poder de uma das foras polticas originrias do sindicalismo e
dos movimentos sociais criados nas dcadas de 70 e 80 tem-se observado a maior presena
da sociedade nos espaos de participao social existentes na esfera pblica federal.
Informaes referentes ao perodo de 2003 a 2006 indicam18 que o Governo Federal colocou
em prtica uma estratgia de manter e ampliar a interlocuo com movimentos sociais e com
organizaes da sociedade. Tal estratgia foi concretizada a partir da maior utilizao dos
espaos de participao social existentes no mbito da Administrao Pblica Federal e da
criao de novos mecanismos que propiciam a canalizao das demandas e manifestaes
da sociedade para dentro do Estado.
Com isso, de acordo com o ministro-chefe da Secretaria-Geral-PR, Luis Dulci, quis
o Presidente da Repblica ampliar o conceito de governabilidade, incorporando os atores
no legalmente institudos, como os movimentos sociais e as entidades representativas da
sociedade civil, no dilogo permanente com o Estado, realizado pelos gestores pblicos,
sobretudo nos momentos que antecedem as decises governamentais que afetam diretamente
a vida da populao brasileira:
Este um governo de mudana, que s alcanar seu objetivo ampliando o
espao democrtico da participao social. A governabilidade parlamentar
fundamental, mas, para realmente mudar o Brasil, preciso ampliar o prprio
conceito de governabilidade. Nunca a sociedade se mostrou to disposta a
participar na construo de um novo pas. Estamos incorporando essa energia.
Alm disso, a Histria nos d exemplos de governos liderados pela esquerda, em
17. Dagnino, Evelina (2004) Sociedade civil, participao e cidadania: de que estamos falando? bibliotecavirtual.clacso.org.ar/
ar/libros/venezuela/faces/mato/Dagnino.pdf
18. IPEA.Secretaria Geral PR: Pesquisa das Conferncias Nacionais 2003-2006 (dez 2006) - resultados no publicados.
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20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

outros pases, que fracassaram por no terem conseguido ampliar e aprofundar

sua base social. S neste primeiro ano, a equipe da Secretaria-Geral manteve
mais de 700 reunies com organizaes da sociedade. Esse mtodo inovador
de governar reflete-se na agenda do prprio Lula. Ele foi o primeiro presidente
a visitar a Assemblia da CNBB em Itaici, o Congresso da CUT em So Paulo,
a marcha do Frum Nacional da Reforma Agrria em Braslia. Tambm foi o
primeiro a receber a Associao Brasileira de ONGs. Recebeu a direo da UNE,
que havia dez anos no era convidada ao Planalto. Outros governos chegaram a
criminalizar movimentos como o MST. O nosso, ao contrrio, mantm com eles
uma interlocuo franca e respeitosa. (trecho extrado de entrevista concedida
pelo Ministro Lus Dulci para Ricardo Azevedo, publicada na Revista Teoria e
Debate da Fundao Abramo - ano 17 - n56 - dez 2003/janeiro 2004).

Dentre outras iniciativas colocadas em prtica para dinamizar o dilogo com

a sociedade na Administrao Pblica no perodo 2003-2006, o Governo Federal
colocou em prtica uma estratgia de apoio realizao de conferncias nacionais
e de criao de novos conselhos nacionais de direitos e de polticas pblicas.
Em torno da participao social nas conferncias nacionais, assistiuse, nesse perodo, a uma situao indita, pois nunca os segmentos organizados
da sociedade haviam demonstrado tanto dinamismo nas mais diferentes reas
de polticas pblicas. Entre 2003 e 2006 foram realizadas 43 conferncias 38
nacionais e cinco internacionais -, que mobilizaram mais de dois milhes de pessoas
da sociedade civil e do poder pblico, nas esferas municipal, estadual e nacional.
importante notar que, do conjunto de conferncias realizadas no perodo 2003-2006,
15 conferncias foram realizadas pela primeira vez, conforme aponta o Quadro 1.
No tocante aos conselhos nacionais, no perodo em anlise foi colocado em
prtica pelo Governo Federal um franco processo de abertura de novos espaos dessa
natureza. O Quadro 1 aponta que, durante a primeira gesto do Governo do Presidente
Lula, onze novos conselhos vinculados s polticas pblicas e defesa de direitos foram
criados. Informaes do Governo Federal revelam ainda que, em janeiro de 2007, a
Administrao Pblica Federal contabilizava cerca de 40 conselhos nacionais que
contemplavam na sua composio representantes de organizaes da sociedade civil19. A
mesma fonte de informaes destaca tambm a enorme heterogeneidade de representantes
civis que participam desses conselhos. No incio de 2007 participavam dos conselhos
nacionais um total de cerca de 440 entidades representativas de segmentos da sociedade
civil (organizaes sindicais, patronais, movimentos urbanos, rurais, ambientalistas, de
defesa de direitos, entre outros), sendo que algumas delas estavam presentes em mais de
um conselho nacional, ultrapassando o nmero de 600 participaes20.
19. Dados de pesquisa realizada pelo IPEA e Secretaria-Geral - PR em fevereiro de 2007. Resultados no publicados
20. PEA-SG, op.cit.
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20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

Quadro 1
Perodo 2003-2006: Conferncias realizadas pela primeira vez
1. 1 Conferncia Nacional das Cidades
2. 1 Conferncia Nacional Infanto-Juvenil do Meio Ambiente
3. 1 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Deficincia
4. 1 Conferncia Nacional de Polticas Pblicas para a Juventude
5. 1 Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa
6. 1 Conferncia Nacional de Polticas pra as Mulheres
7. 1 Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial
8. 1 Conferncia Nacional de Aqicultura e Pesca
9. 1 Conferncia Nacional do Esporte
10. 1 Conferncia Nacional do Meio Ambiente
11. 1 Conferncia Brasileira sobre APL - Arranjos Produtivos Locais
12. 1 Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica
13. 1 Conferncia Nacional dos Povos Indgenas
14. 1 Conferncia Nacional de Economia Solidria
15. 1 Conferncia Nacional da Cultura
Fonte: Secretaria-Geral PR/Secretaria Nacional de Articulao Social (jan. de 2007)

Alm dos conselhos e das conferncias, a realizao de consultas pblicas foi

amplamente utilizada nesse perodo, destacando-se, principalmente, aquelas vinculadas s
temticas de meio ambiente, presentes no Plano de Construo das BR 163 e BR 364, no
Plano Amaznia Sustentvel (PAS), no Plano Nacional de Recursos Hdricos, e outros21.
O ano de 2003 foi tambm o primeiro em que um Governo Federal realizou um
processo de consulta sociedade para a elaborao do Plano Plurianual no pas.22 Para
a definio das prioridades do Plano Plurianual 20042007 foram organizados fruns
de discusso nos 26 Estados brasileiros e no Distrito Federal, os quais contaram com a
participao de 2.170 organizaes variadas, a saber: sindicatos, associaes e federaes
empresariais, organizaes no-governamentais, movimentos populares e instituies
religiosas e cientficas23.
Pelo exposto, pode-se afirmar que, do ponto de vista quantitativo, houve, no
perodo analisado, uma expanso da participao social na esfera pblica social brasileira.
No entanto, o principal desafio reside em investir na capacidade de o Estado em responder
21. Monteiro, Iraneth Rodrigues O Estado Brasileiro e a Participao Social, in Teoria e Debate Urgente Fundao Perseu Abramo
(http://www2.fpa.org.br/portal/modules/news/index.php?storytopic=835)
22. Tal plano contm, em detalhes todos os investimentos que podero ser realizados no pas por um perodo de quatro anos.
Cabe registrar que essa iniciativa foi vista como uma tentativa de introduzir, no mbito nacional, a prtica do oramento
participativo que muito utilizada nas prefeituras administradas pelo Partido dos Trabalhadores.
23. Apesar das organizaes da sociedade civil terem avaliado como positiva a iniciativa do Governo Federal em discutir o
PPA com a populao, aps o envio do Projeto de Lei do PPA ao Legislativo, algumas organizaes da sociedade passaram a
questionar a validade do processo de consulta pblica por no conseguirem visualizar as contribuies da populao no PPA
aprovado.
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20 ANOS DA CONSTITUIO CIDAD:

AVALIAO E DESAFIO DA

SEGURIDADE SOCIAL

quantidade expressiva de novas (e antigas) demandas que adentram a burocracia estatal,

transformando as resolues dos conselhos, as deliberaes das conferncias, as sugestes,
as crticas, e as moes oriundas dos fruns e das consultas realizados em medidas e
polticas pblicas concretas que melhoram a qualidade de vida da populao.
Assim, as dificuldades enfrentadas pelo Governo brasileiro em dar conseqncia
prtica participao social, mesmo contando com espaos legalmente institudos para essa
finalidade, desde a Constituio de 1988, geram vrias indagaes sobre a natureza das
dificuldades que obstaculizam o aprofundamento da democracia pela via de mecanismos
participativos24. Alm disso, apesar dos indiscutveis avanos quantitativos observados nos
ltimos anos, a consolidao da participao social no Brasil ainda enfrenta inmeros desafios,
sobretudo no tocante melhoria da qualidade e da efetividade dos espaos de participao
social. Na verdade, muitos passos devem ser dados at que, de fato, as deliberaes da
sociedade civil sejam encaminhadas aos escaninhos apropriados da Administrao Pblica
Federal e se concretizem em medidas e polticas pblicas adequadas populao.

24. Moroni, Jos Antonio, Participamos e da - Observatrio da Cidadania TEXTO PARA DEBATE Novembro de 2005.
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