BA&D v.23 n.4 - Que Estado? para Qual Modelo de Desenvolvimento?

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BAHIA ANLISE & DADOS v. 23 n. 4 QUE ESTADO? PARA QUAL MODELO DE DESENVOLVIMENTO?
COLABORARAM NESSE NMERO:

Aline Virglio
Jos Murilo Philigret Baptista
Carla Hirt
Ludmila Gonalves da Matta
Carlos Eduardo Ribeiro Santos
Luiz Filgueiras
Deborah Werner
Manoel Gontijo
Elizabeth Oliveira
Mrcia Dantas de Melo
rica Imbiruss
Paulo Roberto Baqueiro Brando
Fagner Dantas
Priscila Martins
Gepherson Macdo Espnola
Raquel Monteiro de Lemos
ISSN 0103 8117
977010381100- 1
BAHIA
ANLISE & DADOS
SALVADOR v.23 n.4 OUT./DEZ. 2013
QUE ESTADO? PARA QUAL

MODELO DE DESENVOLVIMENTO?
N
O
L
S
ISSN 0103 8117
ba&d_v23_n4_capa(vini) copy.pdf 2 23/01/2014 12:13:46
ISSN 0103 8117
Bahia anl. dados
Salvador
v. 23
n. 4
p. 683-862
out./dez. 2013
Foto: Ivan Baldivieso/Agecom
BAHIA ANLISE & DADOS
Governo do Estado da Bahia

Jaques Wagner
Secretaria do Planejamento (Seplan)
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Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia (SEI)
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Julio Vilela
Editorao
Rita de Cssia Assis
Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )

Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2013.
v.23
n.4
Trimestral
ISSN 0103 8117
CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
Tiragem: 1.000 exemplares
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Apresentao
687
Aspectos tericos do desenvolvimento
689
O novo desenvolvimentismo: uma crtica

metodolgica luz da complexidade
Elizabeth Oliveira
rica Imbiruss
Luiz Filgueiras
691
Fnix desenvolvimentista ou patrimonialismo

camalenico? Aportes conceituais para um Estado
novo-desenvolvimentista e neorrepublicano
Fagner Dantas
709
Padro de desenvolvimento e processos de

desindustrializao no Brasil e na Argentina
Aline Virglio
Priscila Martins
Manoel Gontijo
727
abordagens setoriaiS
743
Polticas pblicas e urbanizao turstica:

o Prodetur-NE e as experincias em balnerios
litorneos do Nordeste Brasileiro
745
Estado e desenvolvimento no Brasil: notas a

partir do setor eltrico brasileiro
Deborah Werner
765
A territorialidade do grande capital nacional:

um olhar a partir do BNDES
Carla Hirt
785
questes sociais e estudoS de caso
805
O Estado brasileiro e a estratgia da

poltica de ao afirmativa
807
Uma avaliao do programa bolsa famlia sob a tica dos

beneficirios do municpio de Jequi, na Bahia
825
A interveno dos governos estaduais para o

desenvolvimento: uma leitura considerando a
Bahia como referncia
845
Foto: Manu Dias/Agecom
SUMRIO
APRESENTAO
Foto: Ana Batista/SXC
esde os anos 1970, assiste-se a uma importante ruptura com os padres

de acumulao e regulao vigentes no capitalismo. Ao lado do colapso
no padro dlar-ouro, da reestruturao produtiva e de mudanas nas relaes internacionais, desfaz-se o grande consenso que havia em torno do Estado intervencionista como o organizador e racionalizador das esferas produtivas e
sociais e, por conseguinte, tambm como o grande promotor do desenvolvimento.
Sob impulso de uma doutrina infensa ao intervencionismo estatal o cognominado neoliberalismo e sob os auspcios de uma financeirizao dominante em escala global, o desenvolvimento, mesmo em seu sentido estritamente econmico,
assim como as funes estatais por ele requeridas, sofre significativas alteraes,
tanto nas reas centrais quanto na periferia do capitalismo.
Encampado por diversos governos nacionais e subnacionais durante largo perodo, o neoliberalismo, contudo, enfrenta desgastes e alguns reveses eleitorais,
particularmente na Amrica Latina. No Brasil, desde 2003, tem incio um novo
processo de crescimento, ainda que com sobressaltos. Em apoio a tal diretriz,
incrementam-se polticas sociais j existentes e elaboram-se outras, com destaque para a elevao real do salrio mnimo, inclusive como estmulo ao fortalecimento do mercado interno.
Os artigos que compem este nmero da revista Bahia Anlise & Dados buscam
oferecer respostas s seguintes indagaes: Que Estado? Para qual modelo de
desenvolvimento? Para tanto, os autores analisam diversos aspectos: os sentidos
atuais do prprio desenvolvimento, discusso que no Brasil ganha flego com
o chamado novo desenvolvimentismo; o Estado e seus papis nos processos
desenvolvimentistas, tanto de um ponto de vista global como setorial; a questo
social e as polticas pblicas pensadas e postas em ao para seu enfrentamento;
as possibilidades de viabilizao de estratgias desenvolvimentistas por parte de
governos subnacionais brasileiros etc.
Com a presente publicao, a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia entende poder contribuir para a discusso de um tema de grande
relevncia na atualidade. Na oportunidade, presta seus sinceros agradecimentos
valiosa colaborao dos autores, sem o que no seria possvel esta edio.
Foto: Carol Garcia/Secom
Aspectos tericos do
desenvolvimento
Bahia
anlise & Dados
O novo desenvolvimentismo:
uma crtica metodolgica
luz da complexidade
Elizabeth Oliveira*
rica Imbiruss**
Luiz Filgueiras***
*
Graduada em Cincias Econmicas e mestranda em Economia

pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA). Professora da Universidade Catlica do Salvador
(UCSal).
elizabethmoura@hotmail.com
** Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de
Feira de Santana (UEFS) e mestranda em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).
ericaimbirussu@yahoo.com.br
*** Ps-doutor pela Universidade Paris
13 e doutor em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp). Professor-associado da Faculdade de Economia
da Universidade Federal da Bahia
(UFBA). luizmfil@gmail.com
Resumo
Este trabalho tem por objetivo fazer uma leitura crtica do autodenominado novo desenvolvimentismo luz do conceito de sistemas complexos. Tendo em vista a importncia
desta corrente no debate acadmico em torno da natureza do desenvolvimento brasileiro contemporneo e das estratgias de crescimento econmico, faz-se uma anlise da
concepo endogenista e do nacionalismo metodolgico sobre os quais ela se apoia.
Pretende-se evidenciar uma importante contradio: a apologia estratgia nacional
de desenvolvimento, ancorada no regime de crescimento export led para os pases de
renda mdia, apesar de aparentemente convergir com a abordagem da complexidade,
na realidade, se sustenta num reducionismo que trata as economias nacionais como
capitalismos autnomos. O comrcio exterior e as transaes financeiras so tratados
como variveis externas manipulveis, e se ignora que as relaes internacionais so,
em grande medida, constituintes do sistema econmico interno e configuram o carter
dependente da economia brasileira. Tal concepo coloca em xeque a prpria factibilidade do projeto nacional do novo desenvolvimentismo.
Palavras-chave: Novo desenvolvimentismo. Sistemas complexos. Endogenismo. Nacionalismo metodolgico.
Abstract
This article aims to make a critical review of the self-styled New-Developmentalism
in the light of the concept of complex systems. Given its importance in the current
academic debate about the nature of contemporary Brazilian development and the
strategies for economic growth, it is an analysis of the endogenous conception and
methodological nationalism upon which it is based. It is intended to highlight an important contradiction: the tendancy of the national development strategy to be anchored
on an export-led growth regime for the middle-income countries, although apparently
seeming to converge with the complexity approach in reality its based on reductionism which treats national economies as autonomous capitalist units. Foreign trade and
financial transactions are treated as manipulable external variables and ignores the
fact that international relations are largely constituents of the internal economic system
that configures the dependent characteristics of the Brazilian economy. This conception
puts in check the feasibility of the national project of the New-Developmentalism.
Keywords: New-Developmentalism. Complex systems. Conception endogenist. Methodological nationalism.
Bahia anl. dados, Salvador, v. 23, n. 4, p.691-707, out./dez. 2013
691
O NOVO DESENVOLVIMENTISMO: UMA CRTICA METODOLGICA LUZ DA COMPLEXIDADE
INTRODUO
A reedio, nos anos 2000, do embate poltico
brasileiro no interior do bloco no poder se mostrou
marcada por uma burguesia interna1 mais forte e
ativa econmica e politicamente do que na dcada
anterior, em sua disputa com a burguesia financeira. Esta ltima mantm sua hegemonia, mas a burguesia interna passou a ter uma influncia muito
mais decisiva no centro do poder. O enfrentamento
entre essas duas fraes do capital, nos planos poltico e econmico, encontra expresso no debate
acadmico em torno do atual padro de desenvolvimento brasileiro e de qual seria o regime de poltica
macroeconmica mais sustentvel para o pas. Da
discusso participam algumas correntes acadmicas ortodoxas e neodesenvolvimentistas.
Neste ltimo grupo, ganha crescente projeo
o autointitulado novo desenvolvimentismo, que rene um conjunto de economistas ps-keynesianos
e neoestruturalistas espalhados pelo pas. A partir
de formulaes tericas da chamada macroeconomia estruturalista do desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA; GALA, 2010, p. 665) e tendo em vista
um desenvolvimentismo inconsistente (OREIRO,
2011) ou um hibridismo nas polticas econmicas
(MORAIS; SAAD-FILHO, 2011) na economia brasileira recente, tais economistas propem uma estratgia nacional de desenvolvimento na promoo do
processo de catching up que poderia ser aplicada a quaisquer pases de renda mdia2 e teria sido
a razo de ser do dinamismo asitico. O objetivo
declarado desta estratgia o crescimento econmico sustentado com distribuio de renda.
A burguesia interna, conceito formulado por Nicos Poulantzas nos

marcos da teoria marxista do Estado, se refere a uma frao da burguesia que se distingue da burguesia compradora (uma extenso da
burguesia imperialista presente no interior do pas) e da burguesia
nacional, que no passado, em alguns pases perifricos, se ops ao
imperialismo. A burguesia interna uma frao intermediria, que
no representa diretamente os interesses imperialistas, mas no necessariamente se ope a estes (BOITO JR., 2006).
Classificao do Banco Mundial baseada na renda nacional bruta
(RNB) per capita que serve como principal indicador do nvel de desenvolvimento dos pases. Em 2010, a RNB per capita dos pases de renda
mdia se situava entre US$ 1.006 e US$ 12.275 (CEPAL, 2012, p. 7).
692
Este texto realiza uma crtica ao novo desenvolvimentismo do ponto de vista metodolgico,
apresentando alguns dos seus limites e contradies derivados de um tratamento subliminarmente reducionista do desenvolvimento econmico
capitalista. Em outros termos, a reivindicao de
um mix de referenciais tericos que, em maior ou
menor grau, respeitam a complexidade do sistema
econmico tais como os estruturalistas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e Keynes obscurece a questo do
endogenismo e do nacionalismo metodolgico. A
imagem aparentemente mais afinada com a abordagem dos sistemas complexos reforada pela
defesa do regime de crescimento export led, j que
a grande importncia de temas como a competitividade internacional e a questo cambial refletiria,
em tese, uma viso mais abrangente e sistmica
da trajetria do desenvolvimento brasileiro.
No entanto, a abordagem sistmica questionvel na estratgia novo-desenvolvimentista, especialmente porque a economia brasileira s caracterizada como um sistema aberto quando convm.
Em outras palavras, se considera a importncia do
externo quando se fala em comrcio internacional
ou para a defesa do controle de capitais, mas se
abstrai uma srie de determinantes cruciais. No
se coloca em pauta: (i) o carter internacionalizado do sistema econmico do pas, cujos centros de
deciso, em boa medida, se encontram alm das
fronteiras, (ii) a sua dependncia estrutural financeira e tecnolgica, (iii) os efeitos deletrios da crise
europeia no capitalismo global, em particular nos
pases dependentes perifricos como no Brasil, e
(iv) o carter predominantemente financeiro da acumulao de capital no mundo.
A defesa de um crescimento puxado pelas exportaes pressupe uma demanda internacional
garantida, cuja condio necessria e suficiente
para atend-la ter uma taxa de cmbio competitiva.
Uma taxa de cmbio competitiva fundamental
para o desenvolvimento econmico porque coloca todo o mercado externo disposio das
Elizabeth Oliveira, rica Imbiruss, Luiz Filgueiras
feita uma apresentao do pensamento novo-desenvolvimentista. E, por fim, parte-se para o objetivo
central do texto: a crtica do endogenismo e do naDado o progresso tcnico em curso (a varivel
cionalismo metodolgico que
bsica do cresciO surgimento da cincia da
esto subjacentes corrente
mento do lado da
novo desenvolvimentista.
complexidade, que, pelo seu
oferta), o desenvolempresas nacionais realmente competentes
do ponto de vista administrativo e tecnolgico.
vimento econmico
funo da taxa
de
investimento.
Ora, uma taxa de
prprio carter, se expandiu para

todas as atividades cientficas,
uma importante manifestao
desta crise na cincia moderna
PARADIGMA DA
COMPLEXIDADE
cmbio competitiva
estimula os investimentos orientados para a
exportao e aumenta correspondentemente
a poupana interna. Estimula os investimentos
das empresas que usam tecnologia no estado
da arte mundial, as quais no seriam competitivas no plano internacional se a taxa de cmbio
fosse cronicamente sobreapreciada. Quando o nvel da taxa de cmbio corresponde ao
equilbrio industrial, toda a imensa demanda
externa aberta para as empresas realmente competentes que usem a melhor tecnologia
disponvel no mundo (BRESSER-PEREIRA,
2012, p. 11).
Dessa forma, o problema do endogenismo vem

acompanhado por um receiturio formal, que reduz a problemtica do desenvolvimento poltica
macroeconmica. Em outros termos, o desenvolvimento capitalista multifacetrio por natureza
reduzido questo cambial. Por outro lado, concebe-se um Estado como um ente acima das classes,
capaz de defender supostos interesses nacionais e
de levar a cabo as polticas econmicas recomendadas. Como se sabe, na abordagem dos sistemas
complexos, a simplificao excessiva, em vez de
ajudar a lidar com a complexidade, acaba desfigurando o objeto. A partir dessa interpretao, este
texto procura apontar para os vieses metodolgicos
que fragilizam o novo desenvolvimentismo.
Alm desta introduo e da concluso, este trabalho se divide em trs partes. Na seo seguinte
ser discutida a abordagem da complexidade e a
definio de sistemas complexos. Na terceira seo
O abalo sofrido pela cincia moderna em suas

bases epistemolgicas a partir da segunda metade
do sculo XX, inevitavelmente, repercutiu nos diversos campos do conhecimento. Nas cincias econmicas, em especfico, no poderia ser diferente,
dado que a hegemnica escola neoclssica se assenta nos pilares da fsica clssica exatamente o
oposto da viso de complexidade.
O surgimento da cincia da complexidade, que,
pelo seu prprio carter, se expandiu para todas as
atividades cientficas, uma importante manifestao desta crise na cincia moderna. Na perspectiva da economia poltica, o capitalismo, de acordo
com a nova abordagem, se constitui num sistema
complexo. Ele aberto, adaptativo, incerto, estruturalmente instvel, composto por partes estruturadas que interagem de modo dinmico, promovendo
transformaes qualitativas s observveis em sua
totalidade, mas que, apesar disso tudo, possui padres de comportamento embora estes no se
manifestem explicitamente e sejam resultado de
propriedades emergentes.
As recentes teorizaes dos sistemas complexos foram desenvolvidas nas cincias naturais
no sculo XX. Mas a complexidade, como uma
propriedade do mundo percebido pelo homem,
sempre existiu, inclusive na prpria construo
do conhecimento, desde a Grcia antiga. A realidade multidimensional, contraditria e aparentemente desordenada impe grandes desafios
atividade cientfica, de forma que a prpria busca
pelo conhecimento se desenvolve atravs de um
693
processo complexo. A emergncia da cincia da tanto dos elementos enquanto tais quanto do todo
complexidade no sculo passado se deve tambm sistmico. Por conseguinte, esta concepo a que
ao fato de que se chegou a um ponto no qual fi- mais se aproxima do pensamento dialtico.
cou muito complicado ignoEm linhas gerais, diverrar a realidade no linear
A complexidade no uma
sos autores procuram cone foi preciso avanar para
caracterstica inerente realidade, ceituar sistemas complexos
alm do mecanicismo e do
e/ou complexidade, antes de
mas sim do mundo-para-ns
atomismo. A partir de ento,
avanar na discusso especom a reintroduo da incerteza no mundo e uma cfica a que se propem. No uma tarefa trivial.
postura menos pretensiosa perante a realidade, Muitos, em vez de chegarem a uma definio, no
parte significativa da comunidade cientfica pas- mximo fazem uma descrio do objeto terico.
sou a viver uma fase de transio de paradigma, Considera-se, na perspectiva deste trabalho, que
da realidade de base positivista para a da comple- importante reter especialmente as explanaes de
xidade (GLEISER, 2002; PRADO, 2007).
Prado (2007) e Morin (1996) a esse respeito.
Prado (2009) apresenta trs concepes de sisPrado (2007, p. 1) nota que a questo da comtemas complexos, a partir da classificao de parte plexidade, observada a partir do paradigma da
dos trabalhos j realizados nesta rea, sendo que cincia moderna, suscita perplexidade e parece
cada uma dessas concepes exibe sua noo es- remeter metafsica ou irracionalidade. Para despecfica de emergncia.
fazer esse mal-entendido, o autor recorre teoria
A concepo dedutivista parte da definio es- dos sistemas, pela qual se pode ter um significado
tritamente fenomnica de sistema, que pode ser de complexidade e de sistema.
apreendido com base na construo de sistemas
Diferentemente, consciente de que no pode
dinmicos, entendendo por emergncia o padro
dissipar certo enevoado que lhe inerente,
macroscpico que resulta das interaes microsbusca alcanar seu significado partindo dos
cpicas dos elementos do sistema. Portanto, uma
contextos em que se manifesta: h conjuntos
noo mecanicista. Para a concepo saltacionista,
de elementos tecidos juntos, sistemas, que no
os sistemas complexos apresentam mudanas quase revelam inteiramente nossa percepo e
litativas que se manifestam no processo evolutivo
ao nosso entendimento e que, por isso, so
como novidades irredutveis. Nesta, a emergncia
ditos complexos. Logo, a sua compreenso
representa uma novidade. Assim, verifica-se que as
requer a elucidao do conceito de sistema:
concepes dedutivista e saltacionista so opostas
o saber contemporneo o encara como uma
e que cada uma s pode existir negando a outra. A
totalidade de partes que funciona organizadaprimeira tem a pretenso de universalidade, dada
mente, as quais no podem ser apreendidas
a necessidade matemtica de seus modelos para
como simples objetos, pois se definem umas
explicao da emergncia, rejeitando as mudanas
em relao s outras e pela posio de que
qualitativas na passagem das partes para o todo. E
ocupam nessa totalidade (PRADO, 2007, p. 1).
a segunda limitada, pois faz a crtica reduo
Alm disso, ele refora a definio dizendo que
mecnica, mas no explica cientificamente como a complexidade no uma caracterstica inerente
se do os saltos. J a concepo estrutural nega realidade, mas sim do mundo-para-ns. A realidade
as anteriores e tem por fundamento que os nexos complexa no modo como ela se expressa em sua
entre os elementos no so meramente externos, interao com o sujeito do conhecimento.
no s servem de base para a sua continuada inteA exposio feita por Morin (1996) a respeito
rao, mas vm a ser inerentemente constitutivos do pensamento complexo tambm constitui um
694
aporte valioso: ele raciocina a partir dos trs pilares da cincia clssica a ordem, a separabilidade
e a lgica (formal). Da ele deriva as trs vertentes
da complexidade como resultado de uma tentativa
de superao desses pilares: 1- discutir sem dividir; 2- imprevisibilidade e 3- oposio entre racionalizao fechada e racionalidade aberta. Discutir
sem dividir remete ao sentido de tecido junto: o
que complexo no se separa. A imprevisibilidade
reconhece a incerteza como um problema insupervel. E a terceira vertente defende que a lgica
um instrumento da razo, e no o contrrio.
Da ele prossegue para uma conceituao bsica de sistemas valendo-se das contribuies conceituais de trs teorias novas surgidas a partir da
dcada de 1950. A primeira a ciberntica, que
recuperou a ideia de retroao e circularidade, latente desde a obra de Marx. o que se conhece
tambm como feedback, que quebra a causalidade
linear com a ao recursiva do todo sobre as partes. Em Marx, essa ideia corresponde retroao
da superestrutura sobre a infraestrutura. A segunda a teoria dos sistemas, que prope que o todo
no similar soma das partes; pode ser maior ou
menor. A contribuio desta teoria, segundo Morin
(1996), fornecer a ideia de emergncia, de tal forma que as transformaes do sistema no podem
ser deduzidas, mas apenas induzidas. Por ltimo,
vem a teoria da informao, com sua capacidade
de lidar com a incerteza, caracterstica irrevogvel
da realidade complexa.
Uma caracterizao comum dos sistemas complexos encontrada na maioria das referncias utilizadas a seguinte:
a. Sistemas abertos: os sistemas abertos ou
semiabertos so sistemas histricos nos
quais determinadas variveis expressam as
especificidades histricas de cada perodo.
Sua evoluo tambm produto de sua interao, que dinmica, com outros sistemas.
b. Descentralizao: as infinitas interaes locais entre os agentes ocorrem sem nenhum
comando central.
c. Dependncia da trajetria: a trajetria a ser

percorrida, mesmo sendo imprevisvel, depende do caminho j percorrido. Sendo um processo dinmico cumulativo, as possibilidades
evolutivas dependem de sua histria.
d. Grande quantidade de agentes: o sistema
constitudo por uma grande quantidade de
agentes heterogneos, que podem ser simples ou complexos e que interagem entre si e
so definidos a partir de como suas relaes
esto estruturadas.
e. Interaes ricas, variadas e no lineares entre
os agentes: interaes livres, incertas, relativamente estveis.
f. Imprevisibilidade: resultado da no linearidade do sistema. Influncias arbitrariamente diminutas podem ter consequncias enormes e
imprevistas (efeito borboleta de Edward Lorenz
e Henri Poincar: pequenas diferenas nas condies iniciais produzem efeitos muito grandes
nos fenmenos finais). So mltiplas as solues possveis.
g. Padres regulares: so regularidades implcitas, apesar da aparente aleatoriedade. So
devidas relativa estabilidade global possibilitada pela existncia de atratores estranhos3.
h. Emergncia: as interaes no nvel micro geram transformaes qualitativas no dedutveis na passagem das partes ao todo. A propriedade emergente s existe na totalidade.
i. Feedback: no h apenas a causao para
cima. Existe tambm uma retroao, na qual
o todo influencia as partes, inclusive de forma
sincrnica.
j. Dinmica sem equilbrio: o sistema opera de forma dinmica continuamente. Seu carter evolutivo elimina, por definio, a ideia de equilbrio.
De acordo com Gleiser (2002), [...] atrator seria uma posio preferida pelo sistema dentro do espao de fase, de modo tal que se outra
posio for a inicial, o sistema evolui em direo ao atrator caso no
haja maiores interferncias de foras externas; ou seja, a trajetria
do sistema fica confinada aos limites do atrator. No caso do atrator
estranho, h uma aparente aleatoriedade e caos no espao de fase,
resultante da imprevisibilidade das variveis que o constituem.
695
k. Auto-organizao: os processos no lineares produtivo-financeiros) e a classe trabalhadora para

tendem a reforar determinados padres, ao recolocar o pas de volta trajetria de crescimento
mesmo tempo em que abrem possibilidades sustentado, interrompida desde a dcada de 1980.
de mudanas, mantenA discusso do tema
do configuraes recoDefende-se que o paradigma da
requer o conhecimento, a
nhecveis ao longo do
priori, das teses que esto
cincia moderna absolutamente
tempo ou do espao.
subjacentes estratgia do
insuficiente para a compreenso
l. Sistema adaptativo e
novo desenvolvimentismo.
do ser social, devendo ser
evolutivo: est em consNa sequncia sero abordasuperado pela abordagem da
tante mudana em resdas as teses na forma como
complexidade
posta aos estmulos do
so apresentadas no docuambiente e de sua prpria evoluo.
mento que resultou de uma reunio, em 2010, com
A partir dos elementos constitutivos da teoria da economistas keynesianos e estruturalistas e que incomplexidade que se pode apreender o objeto. tegrou o projeto Crescimento com Estabilidade FiPortanto, defende-se que o paradigma da cincia nanceira e o Novo Desenvolvimentismo. Tais teses
moderna absolutamente insuficiente para a com- foram subscritas originalmente por mais de 80 ecopreenso do ser social, devendo ser superado pela nomistas, entre eles Luiz Gonzaga Belluzzo, Ricardo
abordagem da complexidade.
Bielschowsky, Luiz Carlos Bresser-Pereira, Ricardo
Carneiro, Luciano Coutinho, Paulo Gala, Jomo K.S.,
Yoshiaki Nakano, Jos Lus Oreiro, Gabriel Palma,
A ESTRATGIA DO NOVO
Jaime Ros, Pierre Salama, Ignacy Sachs e Joo
DESENVOLVIMENTISMO
Sics (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2010).
A primeira tese diz respeito concepo de deNa primeira dcada do sculo XXI, na Amri- senvolvimento econmico como um processo de
ca Latina e, especificamente, no Brasil, a dinmica mudana estrutural. Sabe-se que na teoria neocapitalista levou convergncia de um conjunto clssica o desenvolvimento econmico pode ocorde acontecimentos de ordem poltico-econmico- rer qualquer que seja a composio na estrutura
-social que favoreceram a manifestao do projeto produtiva. O que realmente importa que o pas se
novo-desenvolvimentista. Trata-se de uma estrat- especialize nos setores em que possua vantagens
gia de desenvolvimento nacional delineada e siste- comparativas, pois esse o caminho que, de fato,
matizada por economistas ps-keynesianos e neo- proporcionar maiores nveis de bem-estar para a
estruturalistas, que pretende ser uma alternativa ao sociedade.
neoliberalismo nos pases de renda mdia, tendo
Como se sabe, Prebisch fez uma crtica tese
por objetivo compatibilizar crescimento econmico das vantagens comparativas que expressa a ideia
com distribuio de renda (BRESSER-PEREIRA; contida no pargrafo anterior apresentando a hipGALA, 2010).
tese da deteriorao dos termos de troca. Em outras
Suas estratgias so focadas no fortalecimento palavras, no comrcio internacional, o pas que se
do mercado via fortalecimento do Estado, para que especializa na exportao de bens primrios refora
sejam obtidas condies de promover o catching sua condio perifrica no capitalismo internacional.
up, participando do mercado global com melhores
Portanto, resgatando o pensamento cepalino, o
nveis de competitividade de suas empresas. Esse desenvolvimento econmico depende crucialmente
processo se daria atravs de uma aliana entre a de uma mudana estrutural na qual a acumulao
burguesia brasileira (grandes grupos econmicos de capital, associada incorporao do progresso
696
tcnico, ocorra nos setores industriais com maior

Seu papel tambm est na importncia de provalor adicionado. Deve haver uma contnua trans- mover a competitividade da indstria nacional para
ferncia de mo de obra para os setores nos quais que esta tenha condies de usufruir as oportunias inovaes tecnolgicas
dades nos mercados internaelevaram seu nvel de produO principal agente do
cionais. Assim, melhora-se a
tividade. O progresso tcnico
insero externa da econodesenvolvimento econmico o
implicaria ainda o aumenmia brasileira, diminuindo a
resultado de uma aliana entre
to no s da produtividade,
vulnerabilidade do balano
capitalistas e trabalhadores, que
mas tambm dos salrios
de pagamentos.
devem se unir em torno de um
e do padro de vida mdio
Por fim, o Estado deve ser
projeto comum
da populao (BRESSERum agente na reduo da po-PEREIRA, 2011b, p. 307).
breza e das desigualdades. Para isso, defende-se a
A segunda tese diz respeito ao papel do Estado. adoo de polticas de renda e de polticas sociais
Depois de duas dcadas de ataques neoliberais ao focalizadas, assim como de um sistema tributrio
Estado interventor do perodo desenvolvimentis- progressivo. A educao pblica e um sistema de
ta, ressurge a ideia da necessidade de um Esta- proteo social tambm esto entre os objetivos na
do ativo. Porm, no mais um Estado-empresrio, rea social.
como no Brasil do perodo 1930-80. Na poca do
A terceira tese a que associa desenvolvimento
nacional-desenvolvimentismo, foi preciso bastante econmico a uma estratgia nacional. Em outras
agressividade na ao estatal para transformar a palavras, nenhum pas se desenvolve se no tiver
economia brasileira agrria numa economia indus- autonomia e um plano nacional. O principal agentrial, com o Estado tendo forte presena na esfera te do desenvolvimento econmico o resultado de
produtiva.
uma aliana entre capitalistas e trabalhadores, que
De acordo com Bresser e Gala (2010), compa- devem se unir em torno de um projeto comum, varado ao velho desenvolvimentismo, o novo desen- lendo-se do Estado para criar as condies necesvolvimentismo reivindica uma reduo no papel do srias para que suas empresas sejam mais compeEstado e um aumento do papel dos mercados, o titivas e seus trabalhadores tenham mais empregos
que no se traduz numa defesa do Estado neolibe- e melhores nveis de renda.
ral. O Estado deve ter, sim, um papel ativo e ser um
A globalizao como interdependncia entre
promotor do desenvolvimento econmico, mas isso Estados-nao est associada ideia de que estes
se faz com o fortalecimento dos mercados.
concorrem entre si no mbito econmico. A comSeu papel deve ser o de regular a economia, petio internacional est extremamente acirrada,
pois os mercados no possuem capacidade de se sendo que a entrada da China aprofundou ainda
tornar mais robustos se deixados para agir livre- mais essa situao. Se assim, torna-se urgente
mente. Alm disso, o Estado deve adotar polticas recuperar e fortalecer o Estado-Nao para estimacroeconmicas pensando no longo prazo, ou mular a competitividade de suas empresas e abrir
seja, deve ter como objetivo o crescimento au- caminhos no mercado externo para elas.
tossustentado. O Estado deve criar um ambiente
No contexto da globalizao, o desenvolvimento
institucional que estimule o investimento privado. econmico requer uma estratgia nacional de deEle prprio pode investir para elevar a taxa de in- senvolvimento que capture oportunidades globais,
vestimento, mas apenas em setores considerados isto , economias de escala globais e fontes mlestratgicos e que no sejam atrativos no mbito tiplas de aprendizado tecnolgico, reduza barreiras
privado.
inovao decorrentes de regimes de propriedade
697
intelectual excessivamente rgidos, assegure esta- poupana externa. Portanto, o problema j existenbilidade financeira e crie oportunidades de investi- te em qualquer economia capitalista, de que a ofermento para empreendedores privados (FUNDAO ta no cria automaticamente sua prpria demanda,
GETLIO VARGAS, 2010).
agravado por essas duas
Isso significa reverter a
O desenvolvimento econmico s tendncias nos pases no
ideia de superioridade hierrdesenvolvidos.
ocorrer na medida em que forem
quica do espao supranacioA quinta tese a inclinaadotadas medidas corretoras,
nal que se estabeleceu desde
o de os salrios crescetais como poltica de renda (que
o Consenso de Washington.
rem abaixo da produtividade.
vincularia a taxa de crescimento
Desde ento, as agendas dos salrios taxa de crescimento A oferta ilimitada de mo de
globais se consolidaram
obra e a economia poltica
da produtividade)
como a nova tendncia e
do mercado de trabalho so
conduziram o Estado-Nao ao ocaso, colocando suas causas fundamentais. Essa tendncia estrutuem seu lugar as ideias de globalizao, blocos re- ral existente nos pases perifricos problemtica,
gionais, as recomendaes do Banco Mundial, do pois (i) causa uma insuficincia de demanda interFMI e de outras instituies multilaterais.
na, a qual se constitui em um elemento limitador
Para tanto, imprescindvel formular um pro- para o crescimento sustentado; (ii) as crescentes
jeto nacional e no adotar as ideias dos pases disparidades entre salrios e lucros reforam a concentrais, pois isso no faz sentido se levado em centrao de renda; e, (iii) no longo prazo, o prprio
considerao o fato de que eles so concorrentes. crescimento da produtividade se v comprometido
Esta a nica forma de neutralizar o imperialis- com o descolamento cada vez maior entre sua taxa
mo e criar oportunidades de investimento lucrati- de crescimento e a dos salrios.
vo para seus empresrios (BRESSER-PEREIRA,
Enquanto a economia perifrica no alcanar o
2011a, p. 5). O exemplo recente bastante utilizado ponto Lewis, no qual inexiste a situao de abunso os pases asiticos, que ignoraram o receitu- dncia de oferta de mo de obra, o desenvolvimenrio neoliberal, formularam uma estratgia nacional to econmico s ocorrer na medida em que forem
de desenvolvimento e alcanaram o crescimento adotadas medidas corretoras, tais como poltica de
sustentado.
renda (que vincularia a taxa de crescimento dos saA quarta tese chama a ateno para o fato de lrios taxa de crescimento da produtividade) e/ou
que, apesar dos desafios existentes do lado da gastos sociais com transferncia de renda para as
oferta, tais como educao, progresso tecnolgi- classes mais baixas. Insistir na elevao do salrio
co, financiamento e infraestrutura, o maior obst- real por meio da valorizao do cmbio seria um
culo ao desenvolvimento a existncia de duas caminho completamente indesejvel, tendo em vistendncias estruturais: a tendncia de os salrios ta que o resultado seria uma especializao producrescerem a uma taxa menor que a da produtivi- tiva nos setores produtores de bens intensivos em
dade e a tendncia de sobrevalorizao cclica da recursos naturais, resgatando o carter primriotaxa de cmbio. Em outras palavras, a demanda -exportador da economia brasileira.
o problema central do desenvolvimento econmiA sexta tese a tendncia sobrevalorizao
co, mais importante que a oferta.
cclica da taxa de cmbio. uma tese que contraria
A primeira uma propenso do velho desen- a suposio do mainstream de que a demanda e
volvimentismo que foi preservada, explicada pela a oferta conduzem a taxa de cmbio ao equilbrio.
oferta ilimitada de mo de obra, e a segunda decor- Tambm no reflete a ideia keynesiana de que o
re, principalmente, da poltica de crescimento com cmbio, apesar de sua volatilidade, flutua em torno
698
do equilbrio. Para os novo-desenvolvimentistas, a

dinmica cambial nos pases em desenvolvimento determinada pelas crises do balano de pagamentos, sob o pressuposto de que no h administrao da taxa de cmbio.
Abaixo, o Grfico 1 ilustra a ocorrncia da sobrevalorizao cclica da taxa de cmbio. O ciclo
se inicia com uma crise do balano de pagamentos, na qual o cmbio se deprecia violentamente.
Em seguida, inicia-se um processo de apreciao,
a partir da doena holandesa, at o nvel de equilbrio corrente. A crise ainda mais aprofundada
com a forte entrada de capitais decorrentes das
atrativas taxas de lucro e juros, levando a uma situao de dficit em conta corrente. A aceitao da
proposta do Consenso de Washington de crescimento com poupana externa, a adoo da poltica
da ncora cambial e as metas de inflao deixam
as portas abertas para uma trajetria de contnua

apreciao. No entanto, o dficit corrente chega a
um ponto em que causa a perda de confiana dos
credores, levando-os interrupo da rolagem da
dvida, o sudden stop. Com isso, desencadeada
a crise do balano de pagamentos, que deprecia
bruscamente a taxa de cmbio, reiniciando, assim,
um novo ciclo.
A tendncia sobrevalorizao cclica da taxa
de cmbio problemtica para o desenvolvimento econmico, pois desestimula os investimentos
na indstria exportadora. O cmbio apreciado reduz a lucratividade da indstria produtora de bens
comercializveis e sua excessiva volatilidade aumenta o grau de incerteza dos contratos futuros
de cmbio. Como j dito acima, isso se expressa
no agravamento da insuficincia da demanda dos
pases em desenvolvimento.
Industrial equilibrium
exchange rate
dutch disease
Current account
exchange rate
current account
decit
c
r
i
s
i
s
c
r
i
s
i
s
tendency to overvaluation
orthodox
Ind equil ER
CC equil ER
keynesian
Grfico 1
Tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio
Fonte: Bresser-Pereira e Gala (2010).
699
A stima tese a da doena holandesa. Ela o investimento direto, o valor investido no seria
conceituada como uma falha de mercado que re- suficiente para compensar a remessa de lucros e
sulta num diferencial entre a taxa de equilbrio in- juros para o exterior.
dustrial (terica) e a taxa de
Por outro lado, a necesequilbrio corrente (prevalePara que a poltica econmica
sidade de atrair os capitais
cente), com a segunda mais
externos requer elevaes
esteja alinhada com os objetivos
apreciada do que a primeira, desenvolvimentistas, deve abarcar na taxa de juros, que, por
fruto da obteno de rendas
preocupaes com o crescimento sua vez, alm de deteriorar
ricardianas provenientes da
o oramento pblico com o
sustentado, a estabilidade
exportao de bens cuja
aumento da dvida interna,
financeira e a estabilidade de
produo intensiva em recoloca o cmbio numa trapreos, de forma concomitante
cursos naturais e/ou mo de
jetria de apreciao persisobra excessivamente barata. Esta situao impe tente, o que leva doena holandesa.
fortes obstculos indstria de transformao e
A nona tese alerta para a necessidade de uma
exportao de manufaturados, impedindo, assim, relao estvel de longo prazo entre a dvida puma mudana estrutural. Aponta-se como sintomas blica e o PIB e de uma taxa de cmbio real que
da doena holandesa a sobreapreciao cambial, neutralize os problemas causados pela doena hoperda de importncia do setor industrial, aumento landesa. Nos termos de Bresser Pereira, preciso
da participao do setor tercirio, salrios elevados ter tanto responsabilidade fiscal quanto cambial.
artificialmente e desemprego.
Essa tese, segundo ele, importante para desfazer
A oitava tese a defesa de que o financiamen- o mito de que Keynes defendia dficits fiscais. O
to do desenvolvimento seja feito via poupana do- esclarecimento deve comear pela distino entre o
mstica. Esta tese nova em relao ao velho oramento corrente e o oramento de capital. O ordesenvolvimentismo, ou melhor, uma rejeio amento corrente, para Keynes, deveria ser sempre
ao modelo dos dois hiatos dos estruturalistas e equilibrado ou mesmo superavitrio, enquanto o de
tambm foi uma concepo neoliberal , segundo o capital poderia ser desequilibrado. Os dficits de caqual a restrio de divisas impede a acumulao de pital deveriam ser cobertos pela poupana pblica.
capital nos pases subdesenvolvidos. Devido a isso,
A defesa do oramento corrente equilibrado
seria preciso incorrer em dficits na conta corrente coerente com a ideia de que um sistema econmico
como forma de financiar o desenvolvimento.
forte requer um Estado robusto, para agir a favor
Os novo-desenvolvimentistas fazem a crtica da elevao da taxa de investimento sem que isso
apontando a poltica de crescimento com poupana implique um aumento da dvida pblica. Caso conexterna no apenas como ineficaz, mas como uma trrio, o Estado fica preso na ciranda financeira, e a
das grandes causas da vulnerabilidade externa. A inflao ser ameaa constante.
abertura da conta capital no canaliza, necessaA dcima e ltima tese prega uma mudana
riamente, os recursos externos para o investimen- de paradigma da poltica econmica. Seu objetivo
to. Sendo a propenso marginal a consumir muito no deve ser a mera estabilidade de preos, mas,
alta nos pases em desenvolvimento, o consumo principalmente, o pleno emprego. Para que a poabsorve a maior parte do fluxo. Mesmo o cresci- ltica econmica esteja alinhada com os objetivos
mento da economia pelo consumo no sustent- desenvolvimentistas, deve abarcar preocupaes
vel. Dada a alta taxa de substituio da poupana com o crescimento sustentado, a estabilidade fiinterna pela externa, ainda que uma massa signi- nanceira e a estabilidade de preos, de forma
ficativa de capital estrangeiro se orientasse para concomitante.
700
Portanto, a estabilidade macroeconmica endogenismo, ou seja, a abordagem que interpreta

crucial para criar um ambiente estvel, atravs do o desenvolvimento como um fenmeno que emeraumento da demanda agregada, induzindo investi- ge a partir da conformao de determinado arranjo
mentos de capital e, assim,
constitudo fundamentalmengerando mais empregos.
O sistema mundial tomado
te por elementos internos
Para tanto, indispensvel
nao. Dessa perspectiva se
como uma varivel externa,
que as polticas monetria,
deriva o esforo de identificujos efeitos sobre o
fiscal e cambial estejam alicao do ncleo endgeno,
desempenho de um pas
nhadas, com todos os seus
aquele a partir do qual se
dependem fundamentalmente
esforos voltados para o
irradiaria o dinamismo para
do comportamento das
mesmo objetivo.
toda a economia. Claramenvariveis internas
Na seo que se segue
te, os novo-desenvolvimensero evidenciados problemas metodolgicos iden- tistas admitem a capacidade de autodeterminao
tificados em algumas das teses do novo desenvol- nacional do processo de desenvolvimento capitalisvimentismo discutidas acima, estabelecendo como ta. Nesta perspectiva, h uma separao implcita
parmetro analtico para a realizao das crticas o ou explcita entre os fatores externos e internos que
paradigma dos sistemas complexos.
afetam a trajetria de um pas, sendo os fatores internos seus determinantes definitivos (MARTINS,
2006; MEDEIROS, 2010; OSRIO, 2012; BRESANLISE CRTICA DO NOVO
SER-PEREIRA, 2012).
DESENVOLVIMENTISMO LUZ DA
O sistema mundial tomado como uma variCOMPLEXIDADE
vel externa, cujos efeitos sobre o desempenho de
um pas dependem fundamentalmente do comporQuando se contrape o novo desenvolvimentis- tamento das variveis internas. Considerando, esmo ao neoliberalismo original4, inegvel o avano pecialmente, a globalizao capitalista dos tempos
do primeiro em termos de concepo do capita- atuais, a concepo dos capitalismos nacionais
lismo como um sistema complexo, especialmente como sistemas autnomos compromete o rigor anaquando se consideram dois dos seus principais ltico do novo desenvolvimentismo e, consequentereferenciais tericos: o estruturalismo da CEPAL e mente, impe dificuldades objetivas na concretizaKeynes. Porm, boa parte das variveis e das rela- o plena de sua estratgia de desenvolvimento.
es que constituem a realidade brasileira recebe
Cabe observar que o endogenismo no excluum tratamento essencialmente inadequado, quan- sividade do novo desenvolvimentismo. Na verdade,
do no sumariamente descartada, intervertendo a ele predominante no pensamento econmico,
concepo sistmica em anlise reducionista.
como, por exemplo, na teoria do crescimento enDentre as limitaes metodolgicas observa- dgeno, no neoinstitucionalismo e no social-desendas na literatura do novo desenvolvimentismo, volvimentismo. No entanto, cada corrente terica
este texto evidencia especialmente o problema do possui diferentes orientaes epistemolgicas no
que diz respeito natureza do sistema econmico,
4
importante dizer que o novo desenvolvimentismo converge em
no se deixando confundir sua filiao economia
muitos aspectos com o neoliberalismo. Eles no so completamente
excludentes. Na verdade, no h uma rejeio em bloco s reformas
poltica ou economics, segundo os critrios estaneoliberais. Defende-se a abertura e a liberalizao comercial, por
belecidos por Bueno (1997).
exemplo. Neste caso, critica-se apenas o ritmo e a forma como se deu
o processo. O prprio neoliberalismo tem se ajustado com o objetivo
Nem mesmo na histria do pensamento hetede mitigar as fortes instabilidades da dcada de 1990, como se pode
rodoxo latino-americano a primeira vez que se
constatar em trabalhos de Stiglitz, Rodrik e Ocampo (DINIZ, 2006).
701
debate essa questo. Nos anos 1970, Francisco que privilegia as relaes entre o centro e a periferia
Weffort, Agustn Cueva e Ciro Flamarion Cardoso em prejuzo dos processos internos na explicao
construram uma crtica5 teoria da dependncia do subdesenvolvimento. Segundo Osrio (2012, p.
que se deteve basicamente
95), a necessidade de situar
em dois pontos: (i) as anA crtica aqui que o novo
uma determinada formao
lises de classe eram contasocial no contexto da expandesenvolvimentismo subestima
minadas pelo conceito de
so mundial capitalista [...]
o sistema capitalista global na
nao, o que seria um equno exenta de la necessidade,
constituio da prpria economia
voco, pois a integrao anaem segundo momento, de
brasileira contempornea
ltica entre duas categorias
desentraar las modalidades
de distintos nveis de abstrao (classes sociais organizativas y reproductivas internas.
e nao) seria indevida; e (ii) a subestimao das
A crtica aqui que o novo desenvolvimentismo
determinaes internas a favor das determinaes subestima o sistema capitalista global na constituiexternas (MARTINS, 2006).
o da prpria economia brasileira contempornea.
Essa primeira gerao de endogenistas postulou E isso no quer dizer que a dinmica poltico-ecoque a especificidade do capitalismo latino-america- nmico-social interna deva ser relegada a segundo
no s poderia ser inteligvel a partir da concepo plano em suas especificidades. Anlises que desde uma totalidade social formada pela articulao de prezem tais peculiaridades so absolutamente prediversos modos de produo no interior de um pas. crias, quando no equivocadas. A questo para a
Assim, abriu-se o caminho para a emergncia da qual se quer chamar a ateno que as relaes
problemtica da industrializao em conjuno com entre as naes e a internalizao da dinmica
a democratizao do Estado, trazida tona pelos capitalista mundial no podem ser uma varivel
neodesenvolvimentistas6 (MARTINS, 2006). O novo externa na anlise do capitalismo brasileiro e nem
paradigma firmado pela escola de Campinas afir- circunscrita ao seu passado.
mava que o II Plano Nacional de Desenvolvimento
A concepo endogenista se expressa no que
(II PND) tinha logrado a internalizao completa alguns autores chamam de nacionalismo metodas foras produtivas especificamente capitalistas dolgico, que [...] tende a tomar o estado/econo(AREND, 2009) e, com isso, teria endogeneizado mia/sociedade nacional como o espao relevante
totalmente o ciclo indutor da dinmica econmica para o estudo da mudana social (VIEIRA, 2013).
brasileira. Nas palavras de Martins (2013, p. 32): O As distintas trajetrias de desenvolvimento so
endogenismo colocou o imperialismo como ltima tomadas como dinmicas autnomas em relao
varivel de interpretao dos processos de acumu- ao sistema internacional e, por isso, procura-se,
lao de capital na Amrica Latina e abriu o espao nos limites das fronteiras nacionais, identificar as
para a afirmao do neodesenvolvimentismo.
variveis e/ou estratgias explicativas do desenA viso aqui defendida no levanta a bandeira volvimento e do subdesenvolvimento, para, de
do exogenismo marca, por excelncia, da CEPAL, posse desse conhecimento, elaborar proposies
normativas para os pases no desenvolvidos (ME5
DEIROS, 2010).
Martins (2006) rebate tais crticas, alegando que no tinham muitos
desdobramentos concretos devido ao seu carter meramente filosfiO novo desenvolvimentismo engrossa as fico, implicando um enorme retrocesso metodolgico. E, em relao
ao suposto exogenismo dos dependentistas, afirmou haver uma m
leiras dos endogenistas a partir do momento em
compreenso de suas teorias.
6
que elege, quase que exclusivamente, os deterOs neodesenvolvimentistas aos quais Martins (2006) se refere so
Maria da Conceio Tavares (1978, 1998), Joo Manuel Cardoso de
minantes internos na identificao dos obstculos
Mello (1990), Jos Lus Fiori (2003) e Antnio Barros de Castro (CASao desenvolvimento: (i) insuficincia de demanda
TRO; SOUSA, 1985).
702
interna, devido tendncia de os salrios crescerem abaixo da produtividade, e (ii) insuficincia de

demanda externa, devido a um problema interno,
a dinmica interna. O segundo problema a concepo do Estado, que ser discutida mais adiante.
O nacionalismo metodolgico tambm identifiou melhor, associao de
cado quando Bresser-Pereira
dois conjuntos de problemas
Nos termos da complexidade,
e Gala (2010, p. 665) compainternos: os estruturais (doram as trajetrias dos papode-se dizer que o sistema
ena holandesa e altas tases latino-americanos e dos
econmico brasileiro aberto,
xas de lucro e juros) e a falta
pases asiticos. Em outras
no sentido de que ele
de polticas que neutralizem
palavras, como se o deestruturalmente constitudo por
a tendncia sobrevalorisenvolvimento ou o subderelaes internacionalizadas
zao cclica do cmbio. O
senvolvimento dependesse
problema do balano de pagamentos s se ma- exclusivamente da adoo ou renncia de estratnifesta, segundo os novo-desenvolvimentistas, na gias desenvolvimentistas. Faltam, claramente, as
ausncia de polticas que neutralizem o ciclo cam- consideraes em torno das leis capitalistas que
bial, sendo, portanto, perfeitamente evitvel com regem a dinmica mundial, alm da geopoltica e
a administrao do cmbio (BRESSER-PEREIRA; disputas por hegemonia interestatal que emergem
GALA, 2010, p. 670).
da dinmica de reproduo do capital. A ttulo de
Mesmo a manuteno da tese do subdesen- ilustrao, a industrializao brasileira teria sido
volvimento como contrapartida do desenvolvimen- produto exclusivamente da estratgia nacionalto formulada pela teoria estruturalista original -desenvolvimentista. Por outro lado, a expanso
torna-se incua quando os autores afirmam que o imperialista que jogou um papel fundamental na
instrumento para a soluo dos problemas estrutu- mudana estrutural entre os anos 1950 e 1970
rais dos pases de renda mdia se encontra numa nem mesmo citada.
estratgia nacional de desenvolvimento alicerada
O prprio dinamismo e o expressivo crescimennuma aliana entre os capitalistas e a classe tra- to econmico dos pases asiticos so interprebalhadora e num Estado forte que deve cumprir a tados como resultado da adoo de estratgias
funo de criar o ambiente favorvel acumulao de desenvolvimento [...] essencialmente novo-decapitalista (BRESSER-PEREIRA; GALA, 2010).
senvolvimentistas (BRESSER-PEREIRA; GALA,
Existem basicamente dois problemas, neste 2010, p. 665). Uma anlise mais sria sobre o caso
caso. O primeiro que a classe capitalista brasi- chins, por exemplo, jamais subestimaria o papel
leira possui uma relao profundamente orgnica dos fatores externos na trajetria deste pas. A
com a burguesia internacional. Desde a dcada de factibilidade da estratgia chinesa e at mesmo
1950 ou 1960, a partir da industrializao associa- sua existncia em si mesma esto condicionadas
da ao capital estrangeiro fase tambm denomi- janela de oportunidade que se abriu na dcada
nada por Arend (2009) como desenvolvimentismo de 1970 com a geopoltica estadunidense de isointernacionalista , no mais existe uma burguesia lamento da ex-URSS e com as disputas comergenuinamente nacional capaz de formar uma frente ciais entre os EUA e o Japo, que acabaram por
anti-imperialista com os trabalhadores (CASTELO, conduzir os capitais japoneses, de Formosa e de
2010). Nos termos da complexidade, pode-se di- Hong Kong China, elevando de forma bastante
zer que o sistema econmico brasileiro aberto, significativa o investimento direto estrangeiro e o
no sentido de que ele estruturalmente constitudo comrcio regional (MEDEIROS, 1999).
por relaes internacionalizadas, cujos elementos
Portanto, o que se pode notar que o nacionalisexternos possuem grande poder de impacto sobre mo metodolgico do novo desenvolvimentismo vem
703
acompanhado de dois pontos controversos, profun- estejam situados numa mesma regio, que apredamente articulados entre si: (i) o receiturio formal senta elementos histricos muito semelhantes, no
e a centralidade da macroeconomia no debate do se pode ignorar que o processo de desenvolvimendesenvolvimento econmico
to destas unidades nacionais
e (ii) a concepo do Estado
O crescimento sustentado e a
e as relaes estabelecidas
como um ente externo e indecom as demais naes se
redistribuio de renda esto
pendente das classes sociais
configuraram de forma disao alcance de qualquer pas de
(MEDEIROS, 2010).
tinta. A prpria formao
renda mdia, que pode contar
O receiturio formal se
econmico-social de cada
com o instrumental de polticas
manifesta na defesa do reginao e a sua atual estrutura
recomendado pelos novome de crescimento export led
de populao, de comrcio e
desenvolvimentistas
para superar as tendncias
econmica apresentam muiestruturais citadas acima, o que significa que as ex- tas particularidades.
portaes devem produzir um efeito dinmico sobre
O segundo ponto controverso a concepo
toda a economia, determinando o crescimento do do Estado. Este considerado uma instituio
PIB. O modelo export led faz parte da macroecono- neutra, capaz de defender os interesses nacionais
mia estruturalista do desenvolvimento, que
e de se posicionar contra as imposies dos pa[...] parte do pressuposto keynesiano de que
ses ricos, alm de ser dotado de uma racionalidade superior. O Estado seria um sistema com dupla
os principais estrangulamentos ao cresciautonomia, tanto em relao s classes quanto
mento e ao pleno emprego esto do lado da
em relao a outros Estados (MEDEIROS, 2010).
demanda. O lado da oferta naturalmente
Em outros termos, seria um Estado fechado contra
tambm fundamental especialmente a eduinterferncias sociais e de outros pases, porm
cao, o progresso tcnico, uma boa infraesaberto em se tratando de capacidade de conduo
trutura , mas o problema fundamental est
das dinmicas de seu pas. Mais especificamente,
em aproveitar os recursos disponveis meele concebido como uma espcie de subsistediante investimentos que tambm aumentam
ma hierarquicamente superior e mais poderoso
a capacidade de oferta do pas (BRESSERque os demais subsistemas (as classes sociais e
-PEREIRA, 2012, p. 8).
O crescimento sustentado e a redistribuio de demais instituies), capaz de impor uma dinmica
renda esto ao alcance de qualquer pas de renda especfica ao sistema como um todo (a economia
mdia, que pode contar com o instrumental de polti- nacional).
cas recomendado pelos novo-desenvolvimentistas.
Da fica fcil compreender a razo de se superSem tocar no assunto da internacionalizao da dimensionar a influncia da poltica nacional na
economia, defendem-se polticas macroeconmicas performance do pas (GORE, 1996 apud VIEIRA,
universalmente7 aplicveis capazes de equilibrar o 2013). Dado seu suposto voluntarismo, a racionalibalano de pagamento e o oramento pblico.
dade estatal poderia ser orientada para a definio
Ao se observar os exemplos de pases de renda da estratgia de desenvolvimento da nao (o que
mdia da Amrica Latina citados por Bresser-Pe- quer que isso seja) caso fosse feita uma aliana
reira e Gala (2010) a Argentina, o Brasil, o Chile, entre a burguesia industrial e os trabalhadores.
a Costa Rica, o Mxico e o Uruguai , percebe-se A questo da hegemonia financeira completauma uniformizao forada destes pases. Embora mente subestimada e, ideologicamente, tenta-se
legitimar o projeto novo-desenvolvimentista como
7
virtuoso para todo o pas.
No universo dos pases de renda mdia, como dito anteriormente.
704
CONCLUSO
Este trabalho fez uma anlise crtica do novo
desenvolvimentismo, abordando especificamente
questes metodolgicas e colocando os sistemas
complexos como parmetro de interpretao. Este
tipo de discusso de uma das correntes mais representativas no debate acadmico a respeito da
economia brasileira contempornea coloca em
pauta os problemas decorrentes da concepo do
sistema econmico nacional como um capitalismo
autnomo.
Defendeu-se a hiptese de que a aparente convergncia com a abordagem dos sistemas complexos se interverte num implcito reducionismo, ou
seja, na viso endogenista do desenvolvimento.
A iluso de familiaridade com a complexidade advm do tratamento do desenvolvimento sob a tica estrutural e da importncia da globalizao na
definio de uma estratgia nacional. De um lado,
adotam-se algumas teses estruturalistas, como a
que reconhece o subdesenvolvimento como contrapartida do desenvolvimento, e as duas principais
tendncias estruturais que limitam as demandas interna e externa. De outro, o discurso gira em torno
da necessidade de se atualizar o antigo desenvolvimentismo, dadas as mudanas no sistema internacional e as transformaes dos antigos pases
subdesenvolvidos em pases de renda mdia. Os
mercados globalizados estariam acessveis s indstrias competitivas, sendo a abertura comercial,
portanto, bem-vinda.
No entanto, determinantes cruciais da trajetria de desenvolvimento do pas so subestimados
ou mesmo desprezados. Em outros termos, no
se discute o carter profundamente internacionalizado da economia e muito menos a deteriorao
da conjuntura internacional por conta da crise. As
relaes intricadas entre a burguesia interna e o
capital financeiro internacional hegemnico no so
nenhum entrave ao processo de catching up, desde que se implementem as polticas recomendadas
pelos novo-desenvolvimentistas. O agravamento
das restries externas no ps-crise um tema

marginalizado.
Em suma, a demanda externa e os investidores
estrangeiros, em vez de serem considerados elementos estruturantes do capitalismo brasileiro, so
tratados como variveis externas do sistema econmico, e os reais problemas a serem combatidos
so as insuficincias de demanda geradas por uma
dinmica exclusivamente interna. Dessa forma,
o desenvolvimento reduzido a um problema macroeconmico, cuja soluo central a poltica de
cmbio administrado. O sistema econmico aberto,
que deve usufruir das vantagens do livre comrcio
internacional, se converte em um sistema fechado
e autnomo quando se discutem suas fragilidades
e instrumentos de superao. O fator externo est
presente, mas pode se tornar absolutamente neutro
na definio dos rumos da economia brasileira.
Observe-se, por fim, que a emergncia do endogenismo nas correntes no ortodoxas, de um
modo geral, talvez se explique pela deficincia,
entre os pioneiros do desenvolvimento, de estudos
sobre a moeda e sobre a dependncia financeira
(MEDEIROS, 2010). Mas, posteriormente, a histria j provou que a ideia de autodeterminao do
capitalismo brasileiro ilusria, no mais autorizando a simplificao desmedida do sistema econmico brasileiro da forma como feita pelo novo
desenvolvimentismo.
Sendo assim, no se deve interpretar esta corrente como uma iluso de um capitalismo civilizado, tal como ocorreu com a ideologia burguesa
utpica do antigo desenvolvimentismo (SAMPAIO
JR., 2012). Este autor mostra que o atual contexto
histrico no est reprisando uma tragdia vivida
em meados do sculo passado, quando houve uma
vontade frustrada por parte da burguesia do pas
de comandar o capitalismo nacional. A estratgia
novo-desenvolvimentista, na verdade, apontada
como uma farsa, dado que aparncia crtica
apenas um disfarce para a apologia do status quo.
Sugere-se uma reflexo das possibilidades de
se caminhar num outro sentido, levando s ltimas
705
consequncias a abordagem sistmica do capitalismo brasileiro, como fez Ruy Mauro Marini, em
sua teoria marxista da dependncia. Esta teoria,
mesmo que inacabada e passvel de adaptaes,
no resvala para nenhum tipo de reducionismo,
seja aquele que autonomiza as partes fragmentadas, seja o das abordagens holistas, que se centram no todo em detrimento das partes que o constituem. O paradigma da dependncia oferece uma
riqueza analtica muito superior a qualquer corrente neodesenvolvimentista, pois seu arcabouo
terico internaliza a dinmica externa e externaliza seus elementos internos. Em outras palavras, o
paradigma da dependncia, ao contrrio do novo
desenvolvimentismo, respeita a complexidade de
seu objeto de estudo.
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Artigo recebido em 23 de agosto de 2013

e aprovado em 20 de setembro de 2013.
707
Bahia
anlise & Dados
Fnix desenvolvimentista
ou patrimonialismo
camalenico? Aportes
conceituais para um Estado
novo-desenvolvimentista e
neorrepublicano
Fagner Dantas*
*
Mestre em Administrao e graduado em Direito pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e graduado
em Urbanismo pela Universidade
do Estado da Bahia (Uneb).
fagnerd@yahoo.com.br
Resumo
Hoje visvel o reposicionamento do Estado na sua relao com a economia aps o
eclipse neoliberal que marcou o ltimo quarto de sculo. Esse reposicionamento guarda
algumas semelhanas com o formato de Estado desenvolvimentista, fenmeno originado na dcada de 1930 e definitivamente abandonado em prol do projeto neoliberal
de Estado mnimo na dcada de 1980. Essas semelhanas levam alguns autores ao
resgate desse legado desenvolvimentista, porm com as devidas adequaes ao novo
contexto socioeconmico e geopoltico do Brasil. Sistematizar essas releituras, destacando tanto seus limites, marcados pelo patrimonialismo, quanto suas condies, apontadas pelo neorrepublicanismo, observando ambos sob as lentes da economia poltica
institucionalista, o objetivo desse artigo, com vistas a propor um desenho de Estado
brasileiro ao mesmo tempo novo-desenvolvimentista e neorrepublicano.
Palavras-chave: Novo desenvolvimentismo. Neorrepublicanismo. Economia poltica
institucionalista. Estado. Mercado.
Abstract
Nowadays, its plain to see the state has repositioned itself in relation to the economy
since the neoliberal eclipse that has dominated the last quarter of a century. This new
positioning reminds us of the states format of developmentism, a phenomenon which
originated in the 1930s and was abandoned and replaced in the 1980s by the neoliberal minimal state project. Such similarities have stimulated attempts to rescure the
developmentist legacy by some of its authors, regardless of the new Brazilian geopolitical and socioeconomic context. The goal of this article is to propose a plan of a new
developmentist and neorepublican Brazilian state, while analizing these readings and
highlighting the limits of both, through the lense of institutionalist economic policy.
Keywords: New-developmentism. Neo-republicanism. Institutionalist political economy. State. Market.
709
FNIX DESENVOLVIMENTISTA OU PATRIMONIALISMO CAMALENICO? APORTES CONCEITUAIS PARA UM ESTADO NOVODESENVOLVIMENTISTA E NEORREPUBLICANO
INTRODUO
Em uma srie histrica claramente pendular
(mercantilismo, liberalismo, keynesianismo, neoliberalismo), deve-se perguntar: estar o Estado,
nesse incio de novo milnio, reposicionando-se novamente? Essa ideia vem encontrando nos ltimos
anos terreno frtil junto aos analistas econmicos
e polticos do pas, tendo por referncia um retorno
s prticas desenvolvimentistas (1930-1980). Face
atualidade do tema, pergunta-se: quais as condies e limites do desenvolvimentismo revisitado
que configura a nova face do Estado brasileiro nesse incio de sculo XXI?
A abordagem deste artigo usa a anlise poltica
como lente. Como, porm, a abordagem poltica
muito ampla, necessrio fazer um ajuste fino na
proposta. Assim, internalizou-se um aspecto sociolgico ao estudo poltico pretendido. Este aspecto
o patrimonialismo, entendido como apropriao
privada do patrimnio pblico. Assim, os principais
limites do desenvolvimentismo revistado so impostos pela resilincia patrimonialista que caracteriza a
histria poltica brasileira desde priscas eras.
Identificados os limites, resta delimitar as possveis condies para este retorno. A resposta pode vir
de uma nova linha de anlise poltica chamada neorrepublicanismo. Essa linha de pesquisa retoma elementos como interesse bem compreendido, bem comum, tica pblica, esprit de corp, valores coletivos,
comunidade poltica, cidadania, entre tantos outros
conceitos que podem e devem ser recuperados. ,
portanto, a valorizao poltica da ideia de res publica, como defendida pela literatura neorrepublicanista,
que permite visualizar as condies de consolidao
do desenvolvimentismo revisitado no Brasil.
A quarta matriz discursiva desse texto busca
agregar outro nvel de anlise aos trs temas em
questo. Trata-se de uma abordagem ainda pouco utilizada para este fim no Brasil: a economia
poltica institucionalista, baseada nos trabalhos
do economista anglo-coreano Ha-Joon Chang.
Ao estudar o fenmeno econmico contido no
710
intervencionismo estatal em sua interface com o

patrimonialismo imiscudo nas nossas instituies
pblicas, essa abordagem apresenta um inegvel
potencial analtico.
Assim, o presente texto apresenta-se estruturado da seguinte forma. No prximo tpico, apresenta-se a questo do desenvolvimentismo revisitado
e os limites a esse definidos pelo patrimonialismo
resiliente. Na terceira seo, temos a apresentao
dos aportes que a economia poltica institucionalista e o neorrepublicanismo podem trazer para uma
nova concepo de Estado para o sculo XXI. A
concluso buscar sintetizar os achados e apontar
algumas linhas futuras de investigao.
O ESTADO COMO TERRITRIO DE DISPUTA

IDEOLGICA
O retorno do desenvolvimentismo: ciclos

ideolgicos e resgate de legitimidade
Para falar inicialmente sobre o retorno do desenvolvimentismo, to em voga nos dias atuais,
necessrio verificar o que se produziu acerca do
desenvolvimentismo original. Trazendo uma importante contribuio para a discusso, Fonseca
(2004, p. 226) define como ncleo duro do desenvolvimentismo original a defesa [...] a) da industrializao; b) do intervencionismo pr-crescimento; e
c) do nacionalismo. J Bielschowsky (2000, p. 289)
considera o desenvolvimentismo original como [...]
um projeto de industrializao planejada e apoiada
pelo Estado. H, portanto, um claro compromisso
com a industrializao do pas.
Outro aspecto importante a atuao do Estado
nos campos do planejamento de longo prazo e do
financiamento pblico estratgico. Nesse sentido,
(2003) deixa claros os motivos pelos quais o planejamento estatal de longo prazo e de largo espectro
condio sine qua non para um projeto nacional
de desenvolvimento. Para essa autora:
Fagner DantaS
so ampla do desenvolvimento da econo-
estatal que levou ao seu prprio questionamento.

Esse autor argumenta:
mia, fixando objetivos a atingir e procurando
A multiplicidade de intervenes do Estado
O planejamento global procura dar uma vi-
suscita a corrupo; o carter au-
assegurar a consistncia entre a

oferta e demanda
de bens em todos
os setores. (MINDLIN, 2003, p. 16).
O financiamento pblico
estratgico [...] outro pilar
sobre o qual se sustenta o
intervencionismo estatal efetivo,
para alm do mero discurso do
planejamento demaggico
O financiamento pblico
estratgico, por sua vez,
outro pilar sobre o qual se sustenta o intervencionismo estatal efetivo, para alm do mero discurso
do planejamento demaggico. Neste sentido, teve
importncia crucial a criao de instituies financeiras que puderam dar aporte industrializao
nascente, como lembra Ianni (1989), ao se referir s
dificuldades enfrentadas pela iniciativa privada na
implantao e consolidao desse setor no Brasil.
Esse autor ressalta:
s vezes, o vulto dos negcios impe a

colaborao estatal, pois que os capitais
privados dispersos nem sempre podem
ser reunidos nos montantes necessrios.
Ou ento, o vulto e a longa maturao dos
empreendimentos tambm podem tornar
recursos pblicos imprescindveis ou mais
econmicos, pela taxa de juros, os prazos,
as revalidaes possveis, etc. O Banco
do Nordeste (BNB) e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico (BNDE) foram
criados com o fim especial de financiar novas
instalaes ou reaparelhamento e ampliao
das existentes. (IANNI, 1989, p. 94).
Por fim, postos estes importantes elementos

(comprometimento com a industrializao, atuao
estatal de longo prazo e financiamento pblico do
desenvolvimento), tambm importante considerar
as condies de sua obliterao, na dcada de 80,
para alm da obviedade da crise da dvida pblica
e de um cenrio de hiperinflao. Algumas indicaes neste sentido so feitas por Boyer (1992),
ao analisar que foi a pletora do intervencionismo
toritrio, que ele assume com frequncia, provoca sua contestao

pelos movimentos democrticos.
Alm do mais, levando-se em
conta as crescentes incertezas
que veicula o sistema internacional em termos de preos das
matrias primas, taxas de juros, crescimento

dos mercados, os governos cometem erros
estratgicos e os planejadores acumulam
disparidades entre previses e realizaes.
(BOYER, 1992, p. 11).
Reconhecer as circunstncias que marcaram

a superao da matriz desenvolvimentista como
condicionante da relao entre Estado, mercado e
sociedade, sendo substituda por um Estado menos
atuante, torna-se um elemento tambm importante
no momento atual, com vista a perceber elementos que possam vir a desempenhar o mesmo papel com relao ao desenvolvimentismo revisitado
dos nossos dias. Isso s foi possvel aps 20 anos,
nos anos 2000. Depois de sucessivas derrotas nos
pleitos presidenciais, o Partido dos Trabalhadores
alcanou o poder em 2003, em meio a uma transformao mundial que questionava os governos
comprometidos com o iderio neoliberal (CHANG,
2001; STIGLITZ, 2002; COUTINHO, 2006; DINIZ;
BOSCHI, 2007). Esse giro ideolgico (ainda que
bastante restrito em termos macroeconmicos) tornou possvel voltar a falar de forma aberta em um
Estado mais atuante.
Esse Estado mais atuante apresenta-se nas releituras desenvolvimentistas visualizadas no Brasil
da primeira dcada do sculo XXI. A primeira reflexo acerca desse novo momento vivido pelo Brasil,
revelando grande viso antecipatria, coube a um
experimentado observador e participante da economia poltica brasileira: Luiz Carlos Bresser-Pereira.
Na quinta edio do seu livro Desenvolvimento e
711
Crise no Brasil, j nos anos 2000, esse terico lan- 1990: 1) legitimao do ndice de Desenvolvimento
ou a ideia do novo desenvolvimentismo no ltimo Humano (IDH) pela ONU, em 1990; 2) criao do
captulo. Em 19 de setembro de 2004, Bresser-Pe- movimento ps-desenvolvimentista, em 1991; e 3)
reira publicou um artigo no
consagrao da noo de
jornal Folha de So Paulo,
A meta um Estado forte e capaz
desenvolvimento sustentintitulado Novo desenvolvivel, na Eco-92. De acordo
Esse Estado no precisa ser
mentismo. Neste artigo, o
com Veiga (2006), esses elegrande em termos de recursos
autor alinhou as principais
mentos encontram um frtil
humanos, mas sim em termos
diferenas entre o novo desubstrato terico na obra de
financeiros, o que leva a uma
senvolvimentismo e a ortodoCelso Furtado, considerado
carga tributria significativa
xia convencional, pontuando
pelo autor o patrono do netambm as diferenas com o antigo desenvolvimen- odesenvolvimentismo e inspirador dos elementos
tismo. Com relao a este ltimo, as principais di- que o distinguem do novo desenvolvimentismo
ferenas seriam o foco nas exportaes e no na de Bresser-Pereira, como fica claro na passagem
substituio de importaes; uma atuao presente abaixo, que mostra como o debate neste campo se
do Estado no financiamento produtivo, mas no na encontra acirrado. Afinal, para Veiga (2006, p. 93):
produo em si; e um forte controle inflacionrio,
S pode evidenciar imenso contraste qualem oposio complacncia do modelo anterior.
quer comparao entre essas ideias de CelEm trabalhos posteriores (BRESSER-PEREIRA,
so Furtado e aquilo que est sendo chamado
2006, 2007, 2010, 2011a), o autor vai desenvolvenno Brasil de novo desenvolvimentismo. [...].
do as caractersticas desse novo desenvolvimenUsando as palavras de Furtado, esse novo
tismo, que podem ser resumidas em duas grandes
desenvolvimentismo apenas mais um dos
dimenses. No plano poltico, a meta um Estado
frequentes deslizamentos para o reducionisforte e capaz. Esse Estado no precisa ser grande
mo econmico.
em termos de recursos humanos, mas sim em terOutra abordagem menos refratria s ideias de
mos financeiros, o que leva a uma carga tributria Bresser-Pereira, mas tampouco redutvel a elas, a
significativa. Seria um Estado desenvolvimentista, apresentada por Magalhes (2009). A sua proposgerencial e social. J no plano econmico, a meta ta chamada de desenvolvimentismo keynesiano,
a implementao da macroeconomia estruturalista numa aluso comum s outras propostas, todas
do desenvolvimento (BRESSER-PEREIRA; GALA, unnimes no reposicionamento do Estado frente
2010; BRESSER-PEREIRA, 2011b), que busca economia em maior ou menor proximidade com as
se diferenciar da ortodoxia econmica. Ela deve proposies de John Maynard Keynes, nos anos
ter uma estrutura moderna, de base keynesiano- 1930. Nesta obra, o autor apresenta sua estratgia
-estruturalista. Logo surgiram outras estratgias de desenvolvimento nacional:
alternativas quela de Bresser-Pereira, seja acresO objetivo bsico do desenvolvimentismo
centando elementos ou nfases diferentes, seja se
keynesiano consiste em definir polticas ecocontraponto a ela.
nmicas que proporcionem a elevao do
Nesta ltima categoria est a proposta formulaPIB nas economias retardatrias, em ritmo
da em um artigo por Veiga (2006). Abarcando um
suficiente para coloc-las na trilha da elimicontexto mais ideolgico que meramente macronao do atraso econmico. (MAGALHES,
econmico, esse autor traz como condies para
2009, p. 27).
uma reedio da agenda do desenvolvimento evenPor fim, outro esforo de sntese de uma nova estos ocorridos nos trs primeiros anos da dcada de tratgia nacional de desenvolvimento est presente
712
Fagner DantaS
na utilizao do termo social-desenvolvimentismo sem abandono do controle da inflao e da prpria

por Mrcio Pochmann, ex-presidente do Instituto de dvida pblica; o segundo a formao de um merPesquisa Econmica Aplicada (IPEA), ao qual se cado interno baseado no consumo de massa; e o
agrega uma fala, em 2007,
terceiro diz respeito a uma
de Guido Mantega, ministro
Alheio s dicotomias basais que
insero mais virtuosa do
da Fazenda, que tambm
pas no mercado internacioavultam na historiografia poltica
tem usado o termo socialnal, com gerao de supernacional (arcaico x moderno;
-desenvolvimentismo para
vits comerciais e pautado por
agrrio x industrial; direita x
se referir ao projeto nacional
moeda forte.
esquerda etc.), o atrimonialismo
do Estado brasileiro.
Como se pode ver, as
transmuta-se
Para Pochmann (2010), a
quatro propostas prioritrias
emergncia do social-desenvolvimentismo uma de emolduramento do novo Estado de matriz deresposta falncia do projeto neoliberal de Estado, senvolvimentista, por mais que sejam frutferas em
marcado pela concentrao de renda, pelo esgar- mostrar alternativas de uma poltica mais efetiva
amento da rede de proteo social a cargo do go- por parte do Estado diante da dinmica econmica,
verno e pela colocao da agenda pblica a servio concentram suas anlises, seja por escolha estradas foras de mercado. Para o autor, o incio do tgica, seja por formao ideolgica, em sugestes
presente sculo marca essa fuga para frente na de linhas programticas macroeconmicas. Em
busca de um novo projeto nacional:
outras palavras, uma abordagem eminentemente
Nos ltimos anos da primeira dcada de
poltica e, mais que isso, sociopoltica, encontra-se
a lattere do presente debate. no preenchimento
2000, o Brasil passou a registrar importandesta lacuna que se busca contribuir, analisando
tes sinais de transio para o modelo sociala questo do patrimonialismo no Estado brasileiro.
-desenvolvimentista. A identificao bsica
de que o Estado faz parte das solues dos
problemas existentes no implicou reproduzir simplesmente os traos do velho modelo
Permanncia do patrimonialismo: camuflagem

discursiva e resilincia poltica
nacional-desenvolvimentista vigente entre as

dcadas de 1930 e 1970. Apenas consolidou
o caminho diverso do modelo neoliberal perseguido de sociedade. (POCHMANN, 2010,
p. 118).
Outros elementos da presente proposta de projeto nacional emergente denominada de social-desenvolvimentismo so trazidos por Guido Mantega.
Em entrevista publicada no jornal O Estado de So
Paulo, de 14 de outubro de 2007, o economista considerou que o social-desenvolvimentismo marcado por um crescimento qualitativamente diferente
daquele verificado no passado, mais equilibrado,
com incluso social e reduo das desigualdades
regionais. Afinal, para esse terico, seriam trs os
pilares do novo modelo: o primeiro deles o crescimento sustentado, impulsionado pelo investimento,
Alheio s dicotomias basais que avultam na

historiografia poltica nacional (arcaico x moderno;
agrrio x industrial; direita x esquerda etc.), o patrimonialismo transmuta-se, contorce-se e se traveste
sem jamais perder seu ncleo semntico: a indistino entre o interesse pblico e o interesse privado
no trato do patrimnio nacional. Essa atualidade da
resilincia patrimonialista (PINHO, 1998) sintomaticamente descrita no texto de Alozio Mercadante,
que, por ter sido membro do governo Lula e atualmente atuar como ministro de Estado do governo
Dilma, desautoriza qualquer meno ao denuncismo vazio. Para Mercadante (2010, p. 441):
O recente fortalecimento das instituies
republicanas foi de especial relevncia no
apenas para o aprimoramento democrtico
713
do pas, mas tambm para combater males

histricos da privatizao do Estado, do patrimonialismo e da corrupo. [...] No entanto,
exerccio do poder poltico no feudalismo? Aqui se

lana mo do prprio Weber (1964, p. 784) para
responder:
O Estado patrimonial o repre-
persistem os males
vinculados a uma
cultura clientelista
e
patrimonialista,
que frequentemente borra a imprescindvel
distino
As razes da criao do conceito

de patrimonialismo encontramse indefectivelmente deitadas na
obra de Max Weber, que escreve
no final do sculo XIX e incio do
sculo XX
entre o pblico e
o privado, provoca distores na representao popular, impede a plena implantao da
transparncia da gesto pblica e gera ineficincia no aparelho do Estado (grifos nossos).
As razes da criao do conceito de patrimonialismo encontram-se indefectivelmente deitadas

na obra de Max Weber, que escreve no final do
sculo XIX e incio do sculo XX. Para o estudo
do conceito de patrimonialismo, particularmente
importante a sua anlise dos trs tipos de dominao sociopoltica: a dominao carismtica, a
dominao tradicional e a dominao legal. O tipo
de dominao weberiano ao qual est vinculado
o patrimonialismo o da dominao tradicional.
Apesar de Paim (1978) afirmar que na dominao tradicional estariam estabelecidos dois tipos
bsicos, o patrimonialismo e o feudalismo, fundamental reconhecer que se est diante de uma
ordem sequencial e no paralela. o que se pode
observar no mesmo texto desse autor, quando,
ainda refletindo a partir de Weber, afirma:
Assim, o feudalismo ocidental forneceu a
matriz primitiva a partir da qual se chegou
ideia do pacto poltico como fundamento da
distribuio de poderes, tomada como ponto
de referncia para a modernizao da estrutura tradicional tpica, o Estado patrimonial.
(PAIM, 1978, p. 6).
Assim, o feudalismo, em sentido amplo, busca

romper, na sua dimenso poltica, com o que se
denominou de Estado patrimonial. E o que caracterizaria este, em contraposio ao padro de
714
sentante tpico de um conjunto

de tradies inquebrantveis. O
domnio exercido pelas normas
racionais se substituiu pela justia
do prncipe e seus funcionrios.
Tudo se baseia ento em consideraes pessoais. Os prprios
privilgios outorgados pelo soberano so

considerados provisrios.
A partir do que foi at aqui visto acerca do conceito weberiano da patrimonialismo, faz-se necessria uma ltima incurso nas reflexes sobre o
patrimonialismo ps-democratizao. Assim, se
destaca como dois pensadores contemporneos
definem o patrimonialismo:
[...] situao em que no h uma distino
clara entre o que pblico e o que privado,
o que do reino e o que do governante, o
que de todos e o que do monarca. (PINHO, 2001, p. 40).
Patrimonialismo significa a incapacidade ou a
relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e os bens privados. (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1999, p. 26).
O que esses dois conceitos de patrimonialismo

podem acrescentar nossa discusso? H um elemento aqui que no estava presente naquela definio original de Weber (1964). Ao se referir ao
domnio do interesse do prncipe, das suas consideraes pessoais e dos privilgios concedidos
de forma precria, em momento algum o terico
alemo parece transmitir qualquer tipo de ressalva
ao conhecimento dessa situao como o padro a
ser seguido. No h falta de clareza, incapacidade ou relutncia em entender como privado o
patrimnio que , em verdade, pblico. Isso se d
porque, para Weber, o patrimonialismo uma forma, legtima em seus termos, do exerccio do poder
do monarca. Ele no uma exceo, mas sim a
Fagner DantaS
norma. Da porque no se falar em falta de distin-
ritrio. A participao em redes clientelistas
o clara, simplesmente porque no h distino

no est codificada em nenhum tipo de realguma, nem clara nem obscura. Do mesmo modo,
gulamento formal; os arranjos hierrquicos no
no h que se falar em ininterior das redes esto baseados
capacidade ou relutncia,
Diante destas controvrsias
em consentimento individual e no
pois no se trata de algo
sobre o contedo do termo
gozam de respaldo jurdico. (NUque no se capaz ou no
patrimonialismo, outras
NES, 2010, p. 63).
se quer fazer simplesmente
Do que foi visto, podemexpresses, igualmente
porque a distino entre p-se tirar duas concluses.
pejorativas, tm sido utilizadas
blico e privado, em relao
Primeiro, no h qualquer
para descrever prticas
ao prncipe, no existe como
similitude entre os elementos
reprovveis.
conceito. Essa distino proque compem a definio de
cessa-se no decorrer da formao do Estado mo- clientelismo por Nunes (2010) e aqueles observaderno, de modo geral, e do imprio do direito, de dos quando da discusso do conceito de patrimomodo particular, que questionam o poder absoluto nialismo originalmente colocado por Weber ao disdo monarca, tanto no que concerne titularidade cutir o Estado patrimonial. Ainda mais sintomtica
coletiva dos bens pblicos, quanto ao exerccio do a ausncia da figura do Estado, que crucial para
poder em benefcio prprio. Diante destas contro- se falar em patrimonialismo. Nestas condies, no
vrsias sobre o contedo do termo patrimonialismo, h por que considerar os dois termos como sinnioutras expresses, igualmente pejorativas, tm sido mos. Poderia, ento, o clientelismo ser uma forma
utilizadas para descrever prticas reprovveis. o de patrimonialismo? Entende-se que no, pois para
caso do clientelismo.
que algo seja espcie de um gnero definido, ele
Essa discusso tem por base o uso dos dois ter- precisar ter todos os elementos comuns ao gnero
mos feito por alguns autores, em particular Bresser- e mais alguma outra caracterstica que o diferencie
-Pereira. Ele usa as expresses como sinnimas como espcie. Porm, seria o patrimonialismo uma
em pelo menos duas ocasies (BRESSER-PEREI- espcie do gnero clientelismo?
RA, 2009, p. 22, 2010, p. 25). Colocada a postura
Para responder a essa pergunta, preciso, em
deste ltimo autor, cabe verificar se, na definio vez de procurar as caractersticas do patrimonialisque faz do conceito de clientelismo, Nunes (2010) mo no clientelismo, verificar se as caractersticas do
de algum modo se aproxima da noo acima esta- patrimonialismo reproduzem aquelas encontradas
belecida, em torno do conceito de patrimonialismo no clientelismo e acrescentam algo mais. De acoranteriormente exposto por Weber. Afinal, assim se do com o conceito de clientelismo de Nunes (2010),
posiciona o autor:
visto anteriormente, as caractersticas do clientelisO clientelismo um sistema de controle do
mo so: 1) controle de fluxos materiais; 2) intermediao entre interesses; 3) relaes pessoais; 4) trofluxo de recursos materiais e de intermediacas generalizadas; 5) localizao territorial; e 6) no
o de interesses, no qual no h nmero
codificao. Se forem comparadas essas seis cafixo ou organizado de unidades constitutivas.
ractersticas com as duas j extradas da definio
As unidades constitutivas do clientelismo so
de Weber (1964) de patrimonialismo (ao pblica
agrupamentos, pirmides ou redes baseados
e interesse privado) e mais a ltima (informalidade),
em relaes pessoais que repousam em trodecorrente j dessa discusso e antevista nas decas generalizadas. As unidades clientelistas
finies de Pinho (2001) e Bresser-Pereira e Spink
disputam frequentemente o controle do fluxo
(1999), possvel concluir que o patrimonialismo
de recursos dentro de um determinado ter-
715
de absorver mudanas modernizantes na

pode ser visto como um clientelismo pblico. Ser
assim porque possvel reescrever as caracterssociedade brasileira e de se amoldar nova
ticas do patrimonialismo nos seguintes termos: 1)
situao. Talvez devssemos pensar em
controle de fluxos materiais
um patrimonialismo camalenico
pblicos; 2) intermediao
possvel, [...] falar de
que consegue no s sobreviver
entre interesses pblicos e
clientelismo e patrimonialismo
como, ao que parece, se reforar,
privados; 3) relaes pessoem um mesmo contexto, desde
mesmo sofrendo a ordem econais entre entes pblicos e prique reconhecida a condio do
mica mudanas modernizantes
vados; 4) trocas generalizapatrimonialismo como sendo um
apreciveis.
das; 5) localizao territorial
O tpico seguinte busca
clientelismo pblico
(no mbito da competncia
discutir esse patrimoniaestatal); e 6) no codificao.
lismo camalenico, bem como a fnix desenvolOs elementos 4 (trocas generalizadas) e 6 (no vimentista a partir de duas matrizes analticas: o
codificao) ajudam a sedimentar ainda mais a con- institucionalismo, em sua vertente da economia pocluso de que o patrimonialismo uma espcie de ltica institucionalista, e o neorrepublicanismo. Esse
clientelismo. A troca generalizada justamente o diagnstico possibilitar compreender melhor o Esque distingue o clientelismo da relao capitalista tado resultante das alternncias e permanncias da
moderna, por exemplo. Nesta ltima, as trocas so nossa histria.
especficas, ou seja, [...] no incluem a expectativa de relaes pessoais futuras, nem dependem
da existncia de relaes anteriores entre as par- RELEITURAS DO ESTADO COMO EXERCCIO
tes envolvidas. J com as trocas generalizadas, DO PODER
ocorre exatamente o inverso, o que caracteriza o
clientelismo. Para Nunes (2010, p. 47),
Em contextos clientelistas, as trocas so geEconomia poltica institucionalista: potenciais
da metainstitucionalidade
neralizadas e pessoais. Cada objeto ou ao
que trocado contm uma referncia condio geral do grupo. A relao conhecida
como compadrio, por exemplo, inclui o direito do cliente proteo futura por parte do
seu patrono.
Nestes termos, possvel, portanto, falar de

clientelismo e patrimonialismo em um mesmo contexto, desde que reconhecida a condio do patrimonialismo como sendo um clientelismo pblico.
Assim que se entende a permanncia de uma
poltica patrimonialista mesmo na ausncia de um
Estado patrimonial. Essa resilincia (que mais do
que resistncia, no sentido de buscar no s se
contrapor fora contrria, mas se adaptar a ela)
foi assim resumida por Pinho (1998, p. 72):
O que tem se assistido uma impressionante resilincia do patrimonialismo, capaz
716
O economista anglo-coreano Ha-Joon Chang

inseriu-se na discusso sobre a presena do Estado na economia j no seu livro de estreia, The
Political Economy of Industrial Policy, publicado em
1994. Desde ento vem produzindo livros e artigos
de grande impacto. Porm, particularmente importante para esta anlise o seu trabalho seminal
Breaking the Mould, de 2001. Nesse artigo, o autor
abre fogo contra os dogmas do discurso neoliberal.
Porm, indo alm da maioria dos crticos do neoliberalismo, e enfrentando o principal desafio admitido por alguns desses, mas recusado por todos,
Chang (2001) prope as bases de uma abordagem
da economia alternativa aos ditames neoclssicos,
enraizada no velho institucionalismo de Veblen e
outros, mas se distanciando da nova economia
Fagner DantaS
institucional de Ronald Coase, Oliver Williamson e

Douglass North: a economia poltica institucionalis-
coletividade, entende-se possvel fazer uma leitura

do patrimonialismo como uma instituio poltica
ta. A juno da economia poltica com a tradio brasileira. Como consequncia, pertinente disinstitucionalista apontada
cusso do patrimonialismo
por Chang (2001, p. 20-21)
pertinente discusso do
entender sua resilincia como
nos seguintes termos:
expresso da rigidez das inspatrimonialismo entender sua
IPE is a political
tituies, assim apresentada
resilincia como expresso da
por Chang (2010, p. 18):
economy approrigidez das instituies
ach because, like
Institutions are meant to be stable
the neoliberals analysis, it puts emphasis on
otherwise they will have no use. So, if you
the role of political factors in determining state
are designing a new institution, you will make
policy. However, the political economy of IPE
it sure that it cannot be changed too easily.
goes much further than its neoliberals coun-
And the degree to which you will make an ins-
terpart in that it emphasizes the fundamen-
titution difficult to change will be greater, the
tally political nature of the market and applies
more important the institution is considered
the political economy logic to the analysis of
to be. So, typically the constitution will be far
the market, and not just to the analysis of the
more difficult to change than lesser laws. In
state. At the same time, IPE is an institutio-
other words, institutions often have in-built
nalist approach because, like the new insti-
mechanisms against change.
tutionalist branch of neoliberals economics, it
O destaque dado por Chang (2001) aos in-built

mechanisms against change justamente o que se
gostaria de chamar a ateno, em termos darwinianos, do que seriam as estratgias de sobrevivncia
das instituies. Neste caso, so inmeros os exemplos de instrumentos econmicos, polticos e ideolgicos que os interesses patrimonialistas podem
lanar mo para impedir uma mudana do paradigma produtivo brasileiro que lhes seja desfavorvel.
Nestes termos, deve-se iniciar a discusso em torno
das palavras dos dois principais pensadores relacionados com a perspectiva institucionalista albergada
nesse nosso estudo: Ha-Joon Chang e Peter Evans.
Evans (1993) pronuncia-se sobre a questo da
vinculao entre apoio poltico e poder econmico,
resultando numa burocracia construda via indicaes polticas e, por isso mesmo, comprometida
com a manuteno do status quo que colocou no
poder seus padrinhos polticos. Citando as concluses de outros dois autores, Barbara Geddes e
Ben Schneider, aquele terico aponta o grande nmero de indicaes polticas no aparelho de Estado
brasileiro como sendo um fator comprometedor em
relao a outras experincias desenvolvimentistas:
emphasizes the role of institutions in affecting

human actions, including those within and
surrounding the state. However, the institutionalism of IPE goes much further than that of
NIE in that it emphasizes the temporal priority of institutions over individuals (rather than
the temporal priority of individuals over institutions, as it is done in the NIE) and that it sees
institutions as not simply constraining individuals behavior (as in the NIE) but also as
being constitutive of individuals motivations.
Entende-se, nesses termos, que a viso da

economia poltica institucionalista refora sobremaneira a prpria discusso em torno da possibilidade de um Estado novo-desenvolvimentista e
neorrepublicano brasileiro. Porm, preciso verificar como a necessidade do investimento em um
desenho desse Estado, de modo geral aplicvel
realidade mundial ps-crise de 2008, adapta-se
realidade brasileira, pautada por uma forte resilincia patrimonialista em suas instituies polticas.
Considerando as instituies como uma conjuno de saberes e prticas compartilhadas por uma
717
Uma abundncia de pesquisas histricas
regras que privilegiem grupos favorecidos,
e contemporneas esclarece as diferenas
restringindo a capacidade operacional das
entre o Brasil e o tipo ideal de Estado de-
foras do mercado.
senvolvimentista.
As diferenas comeam na simples
questo de como
as pessoas obtm
Verifica-se que os bloqueios aos

avanos industriais devido fora
dos setores primrio-exportadores
so parte da nossa histria
cargos no governo. Barbara Geddes historia a descomunal
mais incisivos:
extenso dos poderes de indicao poltica
A fuso de poder oligrquico com o aparato
e a consequente dificuldade que o Brasil
do Estado moderno distorce qualquer pos-
tem experimentado na institucionalizao de
sibilidade de um projeto conjunto entre o
procedimentos de recrutamento meritocrti-
Estado e o capital industrial. Os projetos de
co. Ben Schneider destaca que enquanto os
transformao industrial se tornam oportuni-
primeiros ministros japoneses indicam ape-
dades adicionais para a oligarquia tradicio-
nas dzias de funcionrios e os presidentes
nal, agora instalada dentro do Estado, para
norte-americanos centenas, os presidentes
buscarem seus prprios objetivos clientelis-
brasileiros indicam milhares. Causa pouca
tas. (EVANS, 2004, p. 97).
espcie que o Estado brasileiro seja conhecido como um massivo cabide de emprego
preenchido mais na base de contatos pessoais que de competncia. (EVANS, 1993,
p. 139).
Em trabalho posterior, as concluses desse

mesmo autor no mostram grandes avanos em
termos de inseminaes cruzadas entre dinheiro privado e cargos pblicos, bem como nas consequncias em termos de comprometimento da
mquina administrativas por indicaes polticas.
Para Evans (1998, p. 55),
As relaes de troca entre governantes e
aqueles que lhes do apoio a essncia da
ao do Estado. Para sobreviver, as autoridades precisam de suporte poltico, e aqueles que prestam tal apoio devem receber
incentivos suficientes para evitar um possvel apoio a outros candidatos potenciais aos
cargos de governo. As autoridades podem
distribuir benefcios diretamente aos que os
apoiam atravs de subsdios, emprstimos, empregos, contratos ou prestao de
servios ou usar sua autoridade para criar
718
Em estudo ainda mais recente, seu diagnstico explcito ao relacionar o peso

dos grupos oligarcas rurais
dentro do governo com o boicote a projetos industrialistas
So diversos os argumentos perfilados para

mostrar como os interesses dos setores primrio-exportadores obstaculizaram e ainda obstaculizam determinados aspectos da industrializao
nacional (LUZ, 1975; TOPIK, 1987; FURTADO,
2003). Neste caso, seja no passado, seja no presente, verifica-se que os bloqueios aos avanos
industriais devido fora dos setores primrio-exportadores so parte da nossa histria. No
passado, houve a reduo do carter protecionista, pretendida pela Comisso da Reforma Tarifria de 1843 (LUZ, 1975, p. 24) e a miopia gerada
pela poltica de valorizao do caf, que impediu
o governo de ver as condies j postas para a
industrializao no incio do sculo XX (FURTADO, 2003, p. 111-112). No presente, ocorre a distoro de instrumentos pensados para beneficiar
a exportao tecnolgica, como o drawback (DE
NEGRI; ALVARENGA, 2011, p. 14) ou canalizando
quantias desproporcionais de recursos pblicos
para uma nica operao de compra de frigorfico
(US$ 80 milhes para compra de 85,3% da argentina Swift Armour pela brasileira Friboi), segundo
Alm e Cavalcanti (2007, p. 279), em comparao
Fagner DantaS
com todos os recursos para nanotecnologia dispo- mudana do paradigma produtivo nacional. Cabe,
nibilizados entre os anos de 2005 e 2006 (R$ 71 no entanto, questionar se h sentido em falar de
milhes), conforme Vermulm e De Paula (2007, p. oportunidade de desenvolvimento para o Brasil
187-188).
neste incio de sculo XXI,
Porm, em algumas cirCabe [...] questionar se h sentido j que o pas j teve tantas
cunstncias, eventos de tal
oportunidades
perdidas
em falar de oportunidade de
magnitude poderiam interno passado, destacando-se
desenvolvimento para o Brasil
romper esse permanente neste incio de sculo XXI, j que o nesse sentido tanto os anos
continusmo. Unger (2008, p. pas j teve tantas oportunidades dourados do ps-guerra de
26) um dos que apontam
Juscelino Kubistchek, na dperdidas no passado
para o carter transformador
cada dos 1950, que foi sucedesses eventos: Crises elevam a temperatura da dido por uma crise que levou ao golpe militar de
poltica e ajudam a derreter definies congeladas 1964, quanto o milagre econmico do governo
de interesse e identidade. Sem crise, a poltica se Geisel, nos anos 1970, sucedido por uma crise ecofaz fria e o clculo na forma de f em compreen- nmica nos anos 1980 que praticamente paralisou
ses tradicionais de interesses e ideais reina su- o pas por 15 anos. O que torna a dcada de 2000
premo. Chang (2010), por sua vez, destaca tanto a diferente desses e de outros momentos?
heterogeneidade, que alimenta o incrementalismo,
difcil responder sem o devido distanciamento
quanto a crise, que incendeia a estrutura. Para histrico. Porm, ainda que houvesse, a resposta
esse autor,
estaria menos ancorada nos fatos e mais conThe point is that, even when we accept dicionada ideologia de quem os analisa. asthat a countrys institutions (and culture sim que se encontra, para os anos 1950, tanto a
that underlies them) are given, deliber- nfase no descontrole das contas pblicas e no
ate choices still matter because there financiamento inflacionrio da construo de Braare always elements in a countrys slia, quanto na ampliao do parque industrial e
cultural/institutional complex that are na criao de instituies como a Petrobras, o BNpulling in different directions. Depend- DES e o CNPq. Da mesma forma com a famosa
ing on how people interpret their tradi- dcada perdida de 1980, a nfase pode recair
tion, which aspects of it they choose sobre a exploso inflacionria e o autodenominado
to highlight, and which interpretation centro imobilizando a Constituio cidad ou sowins in political and ideological battles, bre a mobilizao da sociedade civil que fomentou
a country could evolve into very differ- a transio democrtica e a melhoria de diversos
ent directions. More importantly, over ndices sociais, que permitem a Brum (1999, p.
the long term, traditions are not im- 439) a heresia de cham-la de dcada ganha.
mutable. Cultures and institutions the- Os tais fatos subsidiam tanto o diagnstico pomselves change, often dramatically. sitivo quanto o negativo. Reconhecer a possibili(CHANG, 2010, p. 20).
dade de avanos futuros, como aqui se faz, no
Diante do cenrio atual, ps-crise de 2008, mas implica negar os dficits passados, que aqui foram
ainda com seus efeitos bastante claros, principal- mostrados. Porm, para manter a idoneidade da
mente na Europa, mas tambm na prpria Chi- anlise, a recproca deve ser verdadeira. Assim,
na, que reduziu sua expectativa de crescimento com todas as ressalvas e aps ter mostrado aspara os prximos anos, est dada a oportunidade pectos desse diagnstico negativo, propem-se,
para a superao das barreiras patrimonialistas tambm, algumas rotas para esta mudana. Essas
719
rotas estruturam-se a partir das ideias do neorrepublicanismo, descritas no prximo subitem.
Contemporaneamente, autores como John Pocock, Quentin Skinner e Philip Pettit formam a base
do neorrepublicanismo. No caso brasileiro, marcado
Neorrepublicanismo:
ainda por aes patrimoniarepertrio tico e prticas
O primeiro aspecto prtico do
listas de conduo/apropriapolticas
o do Estado/patrimnio
republicanismo que chama a
pblico em descompasso
ateno o foco da ideia do uso
O debate em torno das
da educao/formao tica como com a ideia de interesse geideias neorrepublicanistas,
ral, as constataes da relemodo de gerar uma espcie de
apesar de remontar os anos
vncia e das possibilidades
corpo funcional virtuoso
1970, com a publicao, em
abertas pelo republicanismo
1975, do clssico O Momento Maquiavlico, de estaro aqui agrupadas em trs contribuies assoJohn Pocock, vem ganhando novos ares nos lti- ciadas: Quentin Skinner e a virt (virtude cvica, formos anos. Para Bresser-Pereira (2009, p. 127), mao tica de servidores e escolas de governo);
fcil reconhecer uma [...] retomada do republica- Philip Pettit e a democracia contestatria (ativismo);
nismo, ou dos ideais republicanos, expressos nas e John Pocock e a vita activa (direitos republicanos,
ideias de filsofos e tericos polticos e fundados accountability e combate corrupo).
numa efetiva prtica poltica de cidados organizaO primeiro aspecto prtico do republicanismo
dos em sociedade civil. Bignotto (2004, p. 19), ao que chama a ateno o foco da ideia do uso da
reconhecer a dificuldade de falar do republicanismo educao/formao tica como modo de gerar uma
como uma corrente nica, afirma que [...] o retorno espcie de corpo funcional virtuoso, capaz de exer tradio republicana significou ao menos o retor- cer o poder pblico de modo republicano. Autores
no a uma srie de debates e preocupao com como Filgueiras e Aranha (2011a, 2011b), Nogueira
a esfera pblica, pensada como o lugar da efetiva (2005), Moore (2002) e Vilhena (2006) integram um
ao dos cidados. Mostra desse reconhecimento, pensamento crtico em relao ao fetichismo instipara alm do campo acadmico, que um impor- tucional e s limitaes do aprimoramento do corpo
tante rgo do governo federal, o IPEA, em recente funcional do Estado focado no treinamento tcnicopublicao, aponta a importncia dessa retomada -burocrtico. a partir do reconhecimento do proda tradio republicana:
blema e da soluo contida na redefinio dos curNas ltimas dcadas, a repblica ressurgiu
rculos das escolas de governo, a cabo deles, que
o iderio republicano encontra a materialidade de
como referncia importante nas reflexes
uma poltica pblica.
sobre a poltica. Noes como virtude cvica,
O novo papel dos gestores pblicos, visuaespao pblico, bem comum, bom governo,
lizado em um contexto ps-burocrtico, bem
comunidade poltica, interesse bem comdescrito por Moore (2002), que v o gestor pblico
preendido, entre outras pertencentes grano como um mero executor do interesse pblico
mtica da res publica, tm sido mobilizadas
previamente definido, mas sim como um criador
tanto para tematizar a sociabilidade corride valor pblico (MOORE, 2002, p. 423). As conqueira nos diferentes contextos de interao
cluses de Filgueiras e Aranha (2011a) concordam
poltica, quanto para abordar a questo do
com os elementos fundamentais extraveis de Modesempenho e do aprimoramento do Estado
ore para discusso: 1) a proatividade esperada do
e das instituies democrticas. (INSTITUTO
gestor pblico torna ainda mais necessria a resDE PESQUISA ECONMICA APLICADA,
ponsabilizao deste pelos seus atos; 2) abrindo
2010, p. 17).
720
Fagner DantaS
a possibilidade de a avaliao a posteriori substituir, em alguns casos, a autorizao a priori, esse

conceito de responsabilizao assume um carter
de autorresponsabilizao, tornando necessria a
vinculao dos seus atos chamada tica da responsabilidade; 3) por fim, ainda que essa proativi-
A dinmica das escolas de governo, bem
dade e essa autorresponsabilizao se beneficiem

de uma virtuosidade inata (mesmo que restrita ao
mbito pblico), essa pode ser alvo de uma poltica
pblica republicana de formao tico-poltica dos
recursos humanos governamentais:
(NOGUEIRA, 2005, p. 175).
como suas lacunas e dificuldades, podem ser

explicadas pelo prprio quadro em que nasceu e tem evoludo a ideia mesma de reforma do Estado, todo ele bastante influenciado
por dissonncias, intermitncias polissemias.
mento do treinamento de servidores nos va-
Se algumas das incertezas decorrentes da

novidade representada pela reforma do Estado
poca foram sanadas, reduzindo a aludida polissemia, direcionamentos equivocados quanto ao papel dessas escolas, frutos daquela ideologia, ainda
comprometem a fundamental contribuio dessas
instituies. Para Nogueira (2005, p. 177):
lores da tica pblica e nas regras rotineiras
Hoje, por exemplo, as escolas esto mergulha-
que regulam o servio pblico, pouco avan-
das numa cultura de quantidades (mais infor-
aremos na consolidao de padres de
mao, menos esforo especulativo, mais horas
gesto que signifiquem o aprimoramento da
de aula, menos tempo de estudo, por exemplo),
accountability e, por sua vez, a valorizao
que inevitavelmente constrange a dimenso
do interesse pblico como indisponvel aos
qualitativa dos processos educacionais.
Sem reforar o valor do universalismo dos

procedimentos, tendo em vista o aprimora-
interesses privados. Ou seja, sem que o Estado brasileiro valorize a atuao dos servidores da linha de frente, pouco avanar na
sua democratizao e na consolidao dos
mecanismos de controle como fundamentais
a uma concepo republicana dos valores
pblicos. (FILGUEIRAS; ARANHA, 2011a,
p. 381).
Esse treinamento de servidores nos valores

da tica pblica justamente o encargo do qual
devem se encarregar as chamadas escolas de
governo. Diz-se devem porque se est atento
anlise crtica que Nogueira (2005) faz dessas
instituies. Criadas inclusive como mandamento
constitucional (Art. 39, modificado pela Emenda
Constitucional n 19/98), as escolas de governo
cresceram exponencialmente na ltima dcada
do sculo XX (NOGUEIRA, 2005, p. 167), no por
coincidncia o pice do discurso neoliberal da reforma gerencialista no Brasil. As crticas de que
so passveis decorrem inclusive desse contexto
histrico em que muitas delas iniciaram ou intensificaram suas atividades:
Porm, fundamental para o propsito aqui

mostrar a adaptao a que esto submetidas tais
instituies, dentro de um contexto tipicamente republicano de recuperao da dimenso tica e da
importncia desse tipo de formao para o corpo
funcional governamental. por isso que esse mesmo autor, em sua reflexo final, fala sobre qual deveria ser o objetivo atual dessas escolas:
Habilitar servidores para a gesto pblica,
para um novo modo de administrar, para um
melhor atendimento da demanda social, para
o planejamento e a reorganizao administrativa e assim por diante, a verdadeira base
lgica e filosfica das escolas de governo.
(NOGUEIRA, 2005, p. 188).
Constando que essa proposta de escola de governo no se coaduna com a ideia de uma reprodutora de orientaes governamentais, devendo
esta, pelo contrrio, estar voltada para atuar como
uma espcie de conscincia crtica do governar
em um mundo complexo, sendo condio para isso
deixar-se contaminar pelo universo tico-poltico,
no resta dvida o quanto esse modelo de escola
721
de governo ou escola de cidadania, como sugere Outro ponto importante por ele mencionado a paro autor, est comprometido com o iderio republi- ticipao na formulao de leis (Lei de Assistncia
cano. Porm, o autor torna essa vinculao ainda Social). Finalmente, no Brasil, a forma mais acamais explcita quando afirma
bada dessa possibilidade de
o seguinte:
H uma verdadeira virada
questionamento do prvia
Exatamente
por
e tecnicamente institudo
jurisdicional no exerccio da
a experincia do oramento
isso s faz sentido
poltica, principalmente aps a
participativo de Porto Alegre.
pensar em escolas
Constituio de 1988
Cabe apontar ainda alde governo se no
guns exemplos prticos cujas conexes se fazem
horizonte delas estiver a perspectiva democom um terceiro elemento importante do iderio recrtica de fornecer uma espcie de formao
publicano, que o conceito de vita activa, de John
republicana, isto , uma formao laica e pluPocock. A primeira constatao nesse sentido
ralista para todos os servidores, no decorrer
que os exemplos aqui estaro essencialmente condo qual possam ser confrontadas diversas hicentrados em aes fora do Poder Executivo (em
pteses polticas, culturais e religiosas e poscontraste, por exemplo, com o oramento participasam ser compartilhados os valores coletivos
tivo). Isso implica dois focos: em um primeiro mofundamentais. (NOGUEIRA, 2005, p. 189).
Existem outros exemplos de migrao prtica do mento, a ao do Poder Judicirio; em um segundo
iderio republicano alm da dimenso tica da po- momento, as aes com foco nos eventuais desvios
ltica de formao de servidores. Um dos mais sa- do Poder Executivo, aqui enfocando basicamente
lientes a mobilizao em torno do ativismo social. as aes anticorrupo e as iniciativas de fortaleciEssa postura, eminentemente contestatria ao mento da accountability desse poder em relao
do Estado, conecta-se, por sua vez, ao conceito de sociedade civil.
democracia contestatria de Pettit, apresentado anNo que tange s aes do Judicirio, h uma
teriormente. Em extenso trabalho de varredura para verdadeira virada jurisdicional no exerccio da polocalizar, catalogar e classificar novos atores so- ltica, principalmente aps a Constituio de 1988.
ciais e polticos existentes a partir dos anos 1990, Vrias so as pontuaes nesse sentido. O j citaTeixeira (2002, p. 142-159) enumera e descreve 26 do estudo do IPEA relaciona o que chama de judiaes coletivas no Brasil; mais de 100 organiza- cializao da poltica como uma ressalva constaes da sociedade civil, tanto no meio urbano como tao dos mltiplos obstculos que ainda se fazem
no meio rural; 60 articulaes e redes de organiza- presentes ativao republicana das instituies
es da sociedade civil; e mais de uma dezena de polticas do Brasil:
projetos e leis que contaro com participao da
Entretanto, o pas tambm tem assistido a
sociedade civil em sua elaborao.
conformao de novidades relevantes em seu
Na sua anlise (TEIXEIRA, 2002, p. 198-199),
arranjo poltico-institucional. Destaca-se entre
h tanto formas que se mantm no cenrio, porm
elas a judicializao da poltica, tambm obcom protagonismo reduzido (por exemplo, o moviservada em vrias outras democracias conmento operrio), como novos atores que assumem
temporneas. Esse fenmeno vem sacudindo
posies protagnicas (por exemplo, o movimento
as interpretaes mais sedimentadas sobre
dos sem-terra). Ele destaca ainda a nova geografia
a dinmica das relaes entre os poderes de
desses movimentos, que saem das passeatas locaEstado e dividindo a opinio dos analistas.
lizadas para virarem grandes caminhadas de proUns apontam o crescente recurso ao Judicipores nacionais (como o grito dos excludos).
rio para discutir temas polticos como uma
722
Fagner DantaS
dessas palavras para refutar o diagnstico, observem o diagnstico negativo de Filgueiras (2011)
acerca da atual vinculao entre a ideia de accounrentes poderes do Estado. Outros veem esse
tability e a chamada poltica
fenmeno positivaAfinal, quais so os
de transparncia, baseada
mente, como um
na convico de que a redulimites e condies do
tipo de inovao
o da assimetria de informadesenvolvimentismo
institucional
que
es entre o agente (Estado)
revisitado brasileiro?
benfico vida
e o principal (sociedade)
poltica e confere
capaz, por si s, de reduzir os desvios deste:
novos contornos s relaes entre os podeameaa as princpios democrticos e republicanos que garantem prerrogativas aos dife-
res face s exigncias contemporneas para
A poltica da transparncia formula uma ideia
a defesa dos direitos da cidadania. (INSTITU-
fraca de accountability, em que os aspectos
TO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA,
ligados reputao dos indivduos so cen-
2010, p. 33).
trais para uma poltica da moralizao e no
Esse papel destacado do Judicirio, e desse

operador jurdico fundamental para a defesa dos
direitos republicanos que o Ministrio Pblico,
tem formado toda uma nova atividade no campo
da sociedade civil, a que Bresser-Pereira (2009,
p. 202) se refere como advocacia poltica. Um
exemplo dessa advocacia poltica trazido por
Teixeira (2002, p. 124): A OAB prope assim que
sejam criados centros de combate impunidade,
dispensando-se apoio jurdico aos cidados para
que esses impetrem aes populares contra atos
que afetam a moralidade pblica.
Um dos mais proeminentes elementos neste
combate aos desvios do Poder Executivo a accountability. A accountability ainda encontra dificuldades de traduo do prprio termo para a nossa
realidade. Dificuldade essa que mostra mais do que
mera incompatibilidade gramatical, mas sim certa
incompatibilidade cognitiva, como ilustra Campos
(1990, p. 35):
Assim, o alto grau de preocupao com accountability na democracia americana e a
virtual ausncia desse conceito no Brasil esto relacionados ao elo entre accountability
e cidadania organizada; explica-se pela diferena de estgio de desenvolvimento poltico
dos dois pases.
Para aqueles que, apressados, julgam a passagem de mais de duas dcadas desde a publicao
da responsabilidade. Tampouco resulta em

maior responsabilizao dos agentes polticos e das instituies, mas em uma busca
por maior moralizao da atividade poltica
que no produz uma poltica liberal melhor.
(FILGUEIRAS, 2011, p. 82).
Neste sentido, a accountability ainda tem muito espao para avanar no Brasil como forma de
materializao do iderio republicano, pois, como
reconhece Diniz (2005, p. 97), [...] imperativo
preencher a lacuna quanto aos mecanismos de accountability [...], permitindo, assim, recuperar a dimenso republicana da democracia. As escolhas,
portanto, esto postas. E para o Brasil, o momento
propcio para faz-las.
CONCLUSO
Afinal, quais so os limites e condies do desenvolvimentismo revisitado brasileiro? Diante do
fenmeno posto, por qual via avali-lo? Entende-se inicialmente que o melhor seria avali-lo pelos
seus limites, buscando assim contrapor aos que
defendem esse tipo de atuao as mazelas a que
ele estaria submetido em um contexto poltico
como o brasileiro. Dentre tantas, o patrimonialismo
em sentido amplo, como um dos modus operandi
da poltica, pareceu o mais habilitado para abarcar
723
tais limites. Por outro lado, pareceu insuficiente

apenas iluminar como velhas mazelas subsistem
aos novos ambientes. Direcionou-se assim para a
busca das condies necessrias devida atuao desenvolvimentista.
Em meio aos apelos ao bom-mocismo e s
declaraes de boas intenes polticas, encontrou-se em uma escola, ainda em formao, mas
j dotada de um iderio sistematizado e produo
acadmica de boa penetrao no cenrio intelectual mundial, o caminho para dar o devido substrato reflexo em torno dessas condies. Essa
escola foi o neorrepublicanismo. Em torno das
ideias-foras propostas pelos seus principais nomes, vislumbrava-se outra abordagem questo
patrimonialista que no passava pelo reforo inesgotvel dos sistemas de monitoramento do agente
pblico, que cobra deste apenas precauo e no
honestidade. Para alm da dimenso operacional
das instituies formais de controle, entendidas
apenas em seu carter restritivo, o neorrepublicanismo lida com elementos afeitos dimenso
humana das instituies informais, entendidas no
s em seu carter restritivos, mas igualmente em
seu carter possibilitador da conduta e, principalmente, constitutivo das motivaes.
Foi ainda lanado o olhar da economia poltica institucionalista sobre as possibilidades desse
novo Estado. O que se observou foi que a superao da resilincia patrimonialista est muito alm
de um redesenho institucional, de um novo sistema
de incentivo e punies conduta externa. Pelo
que foi visto, essa superao passa pelo entendimento do Estado como heterogneo, porm legitimado para atuar como mediador de conflitos; do
mercado como ambiente portador de vrias racionalidades e, portanto, aberto atuao legitimada do Estado; e da poltica como mecanismo que
possibilita a intercalao de foras presentes na
sociedade, cuja materializao ocorre no aparato
estatal e na conjugao econmica.
Por entender, por fim, que a poltica o item
vertebrador da superao dos entraves a uma
724
atuao esperada de um Estado novo-desenvolvimentista e neorrepublicano, discutiram-se trs

noes mais operacionais do neorrepublicanismo com foco na promoo das condies necessrias a essa superao: as noes de vita activa,
de virtude e de democracia contestatria, trazendo exemplos de aes e propostas vinculadas a
cada uma.
Para fechar o presente raciocnio, ser apresentado um quadro-sntese que busca resumir
uma proposta de descrever, esquematicamente,
o fenmeno do desenvolvimentismo revisitado, os
limites do patrimonialismo e as condies do neorrepublicanismo, como vista a subsidiar futuras
pesquisas em torno da superao dos limites e
promoo das condies citadas. No quadro abaixo, sintetiza-se essa matriz descritiva.
justamente a partir desses trs conjuntos
de unidades, condutas e coerncias que se
agregam pretenses de pesquisas futuras em
torno dos limites impostos pelo patrimonialismo
ao desenvolvimentismo revisitado e das consequentes condies oferecidas pelo neorrepublicanismo para super-los. No que tange aos limites
colocados pelo patrimonialismo esto o fomento
ao oportunismo, no caso do agente pblico; fragmentao, no caso do Estado; e apatia, no caso
da sociedade, afastando-os, consequentemente,
das condutas esperadas e coerncias necessrias
s suas aes. Por outro lado, no que diz respeito
s condies destacadas pelo neorrepublicanismo para favorecer a atuao desenvolvimentista
do Estado esto, no caso do agente pblico, a virtude cvica; no caso do Estado, a tica pblica; e
no caso da sociedade, a cidadania. A conjugao
dessas condies fomenta as condutas esperadas
e, consequentemente, favorece as coerncias necessrias quela atuao. Apurar o conhecimento
sobre cada uma dessas novas matrizes discursivas, sejam elas limites, sejam elas condies,
apresenta-se como o prximo passo em direo a
novas reflexes sobre o processo de desenvolvimento do Brasil contemporneo.
Fagner DantaS
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e aprovado em 17 de outubro de 2013.
726
Bahia
anlise & Dados
Padro de desenvolvimento
e processos de
desindustrializao no Brasil
e na Argentina
Aline Virglio*
Priscila Martins**
Manoel Gontijo***
*
Graduada em Cincias Econmica

pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA). alinevirgillio@hotmail.com
** Graduanda em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA). prisciila_@live.com
*** Graduando em Cincias Econmicas pela Universidade Federal da
Bahia (UFBA).
manoelcarvalhogontijo@gmail.com
Resumo
O objetivo deste trabalho estudar a natureza do atual padro de desenvolvimento dos
dois principais pases da Amrica do Sul: Brasil e Argentina. Estudos atuais tm apresentado ideias de um suposto retorno s experincias desenvolvimentistas das dcadas
de 1930-80 em alguns pases latino-americanos. Porm, tendo em vista uma das principais proposies do antigo desenvolvimentismo, de incentivo e proteo ao desenvolvimento da indstria, atualmente pode-se perceber que na Argentina e no Brasil ainda
prevalecem caractersticas de cunho neoliberal nos seus respectivos padres de desenvolvimento como o aumento da vulnerabilidade externa estrutural e a reprimarizao
da pauta de exportaes , quando comparados com os antigos anos de desenvolvimentismo. Tudo isso tem tido como consequncia o processo de desindustrializao de
ambas as economias.
Palavras-chave: Padro de desenvolvimento. Desindustrializao. Brasil. Argentina.
Abstract
The goal of this paper is to study the nature of the current pattern of development of
the two main countries of South America: Brazil and Argentina. Recent studies have
presented ideas of a supposed return to the developmental experiences of decades
of 1930-80 in some Latin American countries. However, in view of the main propositions of the Old Developmentalism, incentive and protection of industrial development,
it can currently be seen that the economies of Argentina and Brazil still have prevalent
characteristics of neoliberal in their current development patterns such as increased external vulnerability and structural reprimarization of exports, compared to former years
of developmentalism. All of this has been a consequence of the process of de-industrialization of both economies.
Keywords: Pattern of development. Deindustrialization. Brazil. Argentina.
727
PADRO DE DESENVOLVIMENTO E PROCESSOS DE DESINDUSTRIALIZAO NO BRASIL E NA ARGENTINA
INTRODUO
Estudos recentes nas cincias sociais do destaque s mudanas ocorridas, a partir dos anos
2000, nas trajetrias poltica e econmica de diversos pases da Amrica Latina. O fracasso das
recomendaes poltico-econmicas do Consenso
de Washington para essa regio e, consequentemente, a emergncia de vrias contestaes polticas a esse modelo tm sugerido, para alguns
estudiosos, novos rumos para o desenvolvimento
latino-americano.
Desse modo, no mbito econmico, alguns desses estudos apontam que as economias mais importantes da Amrica Latina adentraram uma nova
fase de desenvolvimento. Essa nova fase tem como
caracterstica marcante a recuperao expressiva
do crescimento das exportaes, sustentada principalmente pela participao cada vez mais relevante
das economias asiticas no comrcio internacional.
Alm desse novo momento favorvel s exportaes
latino-americanas no comrcio internacional, os estudos destacam ainda a grande melhora no balano
de pagamentos da regio e o fortalecimento da participao do Estado na economia dos diversos pases.
Esse novo cenrio tem chamado a ateno dos
economistas, e distintas leituras desse processo
vm se dando desde ento, a exemplo de Bresser-Pereira (2012). Ele acredita que a Amrica Latina
vem passando por um processo de constituio de
um novo modelo de desenvolvimento, com caractersticas diferentes das que prevaleceram durante
a hegemonia neoliberal dos anos 1990, remetendo
a um retorno s experincias desenvolvimentistas
dos anos 1930-1980. Nessa perspectiva surge a
proposta autodenominada de novo desenvolvimentismo, tratada mais adiante neste texto.
No entanto, tendo em vista as diferenas fundamentais entre a poca do antigo desenvolvimentismo e a conjuntura atual do Brasil e da Argentina, alm da prpria conjuntura internacional,
possvel perceber o aumento da vulnerabilidade
externa e o retorno de uma insero internacional
728
mais passiva por parte desses pases. Alm disso, de forma contrria s principais polticas do
antigo desenvolvimentismo, como a promoo do
processo de industrializao e proteo das indstrias do pas, pode-se perceber que os padres de
desenvolvimento das economias argentina e brasileira dos dias de hoje apresentam polticas que
estimulam o processo de desindustrializao e reprimarizao da estrutura produtiva. Nesse sentido, outros estudos com foco no mesmo cenrio, a
exemplo do modelo liberal perifrico (FILGUEIRAS;
GONALVES, 2007), trazem uma leitura diferente
da proposta apresentada por Bresser-Pereira e
simpatizantes do novo desenvolvimentismo. Esses estudos identificam que, mesmo com algumas
melhoras no crescimento do PIB desses pases e
o avano da participao de suas exportaes, o
perfil de polticas econmicas e sociais vigentes
em cada um deles ainda permanece dentro dos
limites da hegemonia neoliberal.
O presente trabalho constitudo de trs partes, alm desta breve introduo. No ponto seguinte so apresentados os conceitos de padro de
desenvolvimento e de desindustrializao, mostrando como as caractersticas de um determinado padro de desenvolvimento podem implicar a
ocorrncia de um processo de desindustrializao.
Na terceira seo so apresentadas as diversas
vises tericas sobre as dinmicas recentes das
economias argentina e brasileira, buscando identificar os seus respectivos padres de desenvolvimento. Por fim, constam as consideraes finais.
O CONCEITO DE PADRO DE
DESENVOLVIMENTO E O PROCESSO DE
DESINDUSTRIALIZAO
Tendo em vista o objetivo do texto de identificar os atuais padres de desenvolvimento das
economias brasileira e argentina, essa seo
tem por intuito mostrar as principais contribuies
acerca do conceito de padro de desenvolvimento
Aline Virglio, Priscila Martins, Manoel Gontijo
econmico. Adicionalmente, buscar estabelecer

e materiais com o objetivo de resolver as ina relao entre a consolidao de um determinado
terrogaes sobre o que, para quem e como
padro de desenvolvimento e a possibilidade de
produzir (PINTO, 1982 apud ALMEIDA FIocorrncia de processos de
LHO, 1993, p. 12).
desindustrializao.
O padro de desenvolvimento
Com base nesse conceito,
a ideia de sistema apresentade uma determinada formao
O que padro de
da pelo autor corresponde a
capitalista corresponde a
desenvolvimento?
uma organizao social que
um conjunto de articulaes
abrange duas principais forexistentes entre os diversos
O padro de desenvolvimas na realidade contemporagentes [...] que garante a
mento de uma determinada
nea: o sistema capitalista e o
manuteno de um determinado
formao capitalista corressistema socialista. O conceito
processo de acumulao e
ponde a um conjunto de artide estrutura, tambm abordapoderio poltico
culaes existentes entre os
do pelo autor, corresponderia
diversos agentes (sociais e econmicos) que ga- ao conjunto de elementos materiais que constituem
rante a manuteno de um determinado processo a forma, estvel ou rgida ao longo do tempo, de uma
de acumulao e poderio poltico de forma estvel determinada comunidade. Sendo assim, estilo ou papor um longo perodo de tempo (ERBER, 1992). dro de desenvolvimento se apresenta como o modo
No plano econmico, essas articulaes podem concreto de desenvolvimento de uma sociedade em
ser observadas atravs de normas que definem, um momento histrico definido, baseado em um sispor exemplo, a natureza e o tipo de regulao tema e uma estrutura estabelecidos, que, juntos, corda relao capital-trabalho, a articulao do Es- respondem aos interesses sociais de determinados
tado no processo de acumulao, a natureza da grupos dominantes (ALMEIDA FILHO, 1993).
insero internacional do pas, os processos de
Para Filgueiras (2013), a compreenso do pafinanciamento dos setores pblico e privado e as dro de desenvolvimento requer, a princpio, a aprecaractersticas do progresso tcnico e inovao. enso do processo de desenvolvimento capitalista,
Todo esse conjunto de articulaes se encontra que tem como caracterstica endgena a revoluo
inserido, de maneira histrica, em uma formao das foras produtivas e das relaes socioeconminacional. No entanto, o padro de desenvolvimen- cas nas diversas formaes sociais.
to, ainda assim, encontra-se limitado pela lgica
relevante destacar que o autor citado
geral do sistema capitalista e pelas influncias, no anteriormente diverge da comum separao exisnvel internacional, de determinadas formaes tente na literatura entre os conceitos de desenhegemnicas, tanto do plano poltico quanto do volvimento capitalista e crescimento econmico,
plano econmico (ERBER, 1992).
pela qual o desenvolvimento se diferencia do
Pinto (1982 apud ALMEIDA FILHO, 1993) de- crescimento na medida em que ele traz para a sosenvolve o conceito de estilos de desenvolvimen- ciedade uma reduo das desigualdades sociais,
to, o qual se aproxima da noo de padro de de- um aumento na liberdade poltica ou avano na
senvolvimento. O autor expressa esse conceito da sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, o autor
seguinte maneira:
defende que o consentimento de tal distino en[...] o modo em que dentro de um determitre os conceitos implica a aceitao de que existe
apenas um tipo de padro de desenvolvimento:
nado sistema e estrutura , num dado peraquele em que somente benefcios gerais sociais
odo e sob a gide dos grupos dominantes,
so conquistados.
se organizam e fixam os recursos humanos
729
A divergncia destacada acima permite que o

entendimento da ideia de desenvolvimento no se
restrinja a percepes apenas normativas, ou seja,
daquilo que o desenvolvimento capitalista deveria
ser/trazer de benfico para a sociedade. Com
base nessa reflexo, possvel entender que o
processo de desenvolvimento no implica necessariamente transformaes que trazem apenas
melhoras, mas sim a sua capacidade de proporcionar mudanas estruturais na sociedade.
Sendo assim, padro de desenvolvimento se
apresenta como um conjunto de atributos sociais,
polticos e econmicos que delimita, estrutura e
organiza o processo dinmico de acumulao de
capital em uma determinada formao econmico-social. Alm disso, o padro de desenvolvimento
tambm expressa e condiciona as relaes econmicas e sociais subjacentes ao processo de acumulao, o qual existe e funciona dentro de um
Estado nacional, considerando um determinado
perodo da histria (FILGUEIRAS, 2013).
O autor tambm identifica determinados atributos que so fundamentais para a definio do padro de desenvolvimento de um determinado pas.
O primeiro deles e precedente a todos os demais
o atributo do bloco no poder, o qual corresponde a
uma composio, em uma determinada conjuntura,
de diversas classes e fraes de classes, na qual
uma delas assume a capacidade de liderana e hegemonia no comando do Estado.
Tal hegemonia e liderana surgem como resultado da capacidade da classe, ou frao de
classe, de unir e guiar, tanto poltica quanto ideologicamente, todas as classes e fraes submissas, de tal modo que estas no ameacem a
manuteno dos interesses da classe (ou frao)
hegemnica.
Caracterizar o bloco no poder implica em
identificar o conjunto de classes e/ou fraes
de classe dominantes, articuladas e sob a
hegemonia e direo de uma delas, que dominam e dirigem o Estado. Essa hegemonia,
para ter certa estabilidade, expressa a domi-
730
nncia e liderana de determinada frao do

capital no processo de acumulao em curso,
que inclui a sua capacidade de contemplar os
interesses de outras fraes do capital. Quando essa hegemonia incorpora, marginalmente ou mais significativamente, interesses das
classes subordinadas ou de algumas de suas
fraes, ela deixa de ser estrita ao bloco no
poder e se amplia para alm dele, abarcando o conjunto da sociedade (POULANTZAS,
1977 apud FILGUEIRAS, 2013, p. 9).
Portanto, para o autor, a identificao das classes e fraes que assumem a hegemonia e lideram
o bloco no poder fundamental para determinar as
bases de interesses que predominam no padro de
desenvolvimento de uma determinada economia.
Esses interesses seriam expressos na dinmica da
poltica de Estado, no que tange s polticas macroeconmicas e sociais.
Os demais atributos que definem o padro de
desenvolvimento capitalista e que esto intimamente relacionados ao bloco no poder, segundo
Filgueiras (2013, p. 10), so:
a) A natureza e o tipo de regulao da relao
capital-trabalho.
b) A natureza das relaes intercapitalistas.
c) O modo como o Estado se articula com o processo de acumulao.
d) O processo de incorporao do progresso
tcnico, a capacidade endgena de gerao
de inovaes e a existncia, ou no, de uma
poltica industrial e tecnolgica.
e) O modo de financiamento da acumulao,
que diz respeito importncia de instituies
financeiras pblicas e/ou privadas e/ou do financiamento externo.
f) A estrutura de propriedade e distribuio de
renda e da riqueza, bem como o contedo
das polticas sociais.
g) A natureza da insero internacional do pas.
h) As formas de organizao e representao
poltica das distintas classes e fraes de
classes.
Padro de desenvolvimento e
desindustrializao
pode comprometer o desenvolvimento futuro de

uma economia capitalista.
A indstria considerada um setor produtivo
O conceito de padro de
especfico, pois a fonte do
desenvolvimento e a busUm processo de
crescimento de longo prazo.
ca pela compreenso dos
Nesse sentido, a composio
desindustrializao um
elementos estruturais que
setorial da produo de um
fenmeno relevante, pois pode
caracterizam esse conceipas de suma importncia.
comprometer o desenvolvimento
to so importantes para o
Ela pode fazer a diferena
futuro de uma economia
avano na discusso acerca
entre uma insero internacapitalista
de possveis articulaes encional virtuosa ou no, o que
tre os atuais padres de desenvolvimento brasileiro pode implicar uma estrutura produtiva diversificada
e argentino e os processos de desindustrializao, e dinmica, com desenvolvimento tecnolgico de
reprimarizao e a chamada doena holandesa. fronteira, reduzindo os problemas de vulnerabiliNesse sentido, a caracterizao e a compreenso dade externa. Ou seja, ela crucial na definio
do atual padro de desenvolvimento em um deter- de um desenvolvimento econmico consistente
minado pas so relevantes para o entendimento da e de qualidade (FILGUEIRAS et al. 2012). Dessa
atual e futura trajetria do desenvolvimento econ- forma, a relao existente entre o padro de demico deles, com implicaes sobre a necessidade, senvolvimento e o processo de desindustrializao
ou no, de modificao das atuais polticas macro- se encontra na percepo de que os elementos
econmica, tecnolgica e de comrcio exterior re- estruturais de um padro especfico podem levar
definindo, por consequncia, os seus impactos so- uma economia a um estgio contnuo de perda de
bre a insero internacional (comercial e financeira) importncia do setor industrial.
e a estrutura produtiva.
O processo de desindustrializao bastante
O processo de desindustrializao definido relevante quando se observa comparativamente
como uma reduo persistente da participao do a trajetria da estrutura produtiva dos pases deemprego e do valor adicionado industrial, respec- senvolvidos e dos pases latino-americanos entre
tivamente, no total do emprego e do PIB de uma os anos 1970-1990. A vasta literatura sobre o tema
determinada economia (TRAGENNA, 2009 apud considera importante qualificar o fenmeno da deOREIRO; FEIJ, 2010). Tendo em vista a impor- sindustrializao tendo em vista as especificidades
tncia do setor industrial, o qual, ao contrrio do das economias. Nesse sentido, vrios estudos desque afirmam os estudos ortodoxos1, representa tacam que o processo de desindustrializao nos
a chave do crescimento e desenvolvimento das pases desenvolvidos, iniciado a partir dos anos
economias no longo prazo, um processo de dede 1970, no tem o mesmo significado da desinsindustrializao um fenmeno relevante, pois dustrializao negativa2 que a Amrica Latina passou a experimentar a partir dos anos 1980-1990.
1
Para a ortodoxia neoclssica, [...] a indstria no vista como um

setor especial, com caractersticas especficas, que a torna estratgica no processo de desenvolvimento econmico. Nos seus modelos
indiferente, para o crescimento de longo prazo, o fato da unidade de
valor adicionado ser gerada na agricultura, na indstria ou no setor
de servios. Esse crescimento decorre apenas da acumulao de
fatores e do progresso tcnico, independentemente da composio
setorial da produo. Assim, a desindustrializao, tal como definida
na sequncia deste trabalho, uma questo irrelevante, um no problema (FILGUEIRAS et al., 2012, p. 123).
A desindustrializao causada pela apreciao da taxa real de cmbio resultante da descoberta de recursos naturais escassos num
determinado pas ou regio classificada como negativa, pois
o resultado de uma falha de mercado na qual a existncia e/ou a
descoberta de recursos naturais escassos, para os quais o preo de
mercado superior ao custo marginal social de produo, gera uma
apreciao da taxa de cmbio real, produzindo, assim, uma externalidade negativa sobre o setor produtor de bens manufaturados
(BRESSER-PEREIRA, 2006 apud OREIRO; FEIJ, 2010, p. 222).
731
A manifestao desse fenmeno econmico nas

A literatura sobre o desenvolvimentismo consieconomias latino-americanas coincide com o pe- dera que esse modelo se sustentou nos pases da
rodo de implantao das polticas neoliberais na Amrica Latina at a dcada de 1980, entrando em
regio e, em certa medida,
declnio a partir desse perpode ser entendida como
A dependncia estrutural um
odo. Com a crise da dvida
efeito do novo padro de deexterna, as economias latifenmeno que transcende os
senvolvimento que sucedeu
no-americanas sofreram um
limites da esfera econmica
o modelo de substituio de
forte enquadramento das orimportaes na regio.
ganizaes multilaterais e dos pases centrais no
sentido de promover intensos ajustes econmicos.
A partir de ento, o modelo desenvolvimentista foi
Os padres de desenvolvimento
substitudo por uma estratgia de natureza neoargentino e brasileiro
liberal. Essa substituio significou uma mudana brusca no padro de desenvolvimento dessas
A natureza dependente do capitalismo latino- economias a partir dos anos 80 do sculo XX. De
-americano destaque na anlise de diversos cien- acordo com Martins (2005):
tistas sociais3. Ianni (1988 apud HIRANO; ESTENSDesde a dcada de 70 do sculo XX, vem
SORO, 2006) ressalta, em sua anlise sobre esse
se expandindo na Amrica Latina o que se
fenmeno, a questo da dependncia estrutural da
convencionou chamar de padro neoliberal
periferia do capitalismo, expressa da seguinte made desenvolvimento. Ele se inicia com exneira: A dependncia estrutural corresponde maperincias localizadas no Chile, Argentina e
nifestao concreta, no interior da sociedade suborUruguai, mas ganha impulso nos anos 80 e
dinada das relaes polticas e econmicas de tipo
se consolida nos anos 90, tornando-se predoimperialista (HIRANO; ESTENSSORO, 2006, p.
minante na regio com o estabelecimento do
113). Nesse sentido, a dependncia estrutural um
consenso de Washington. O neoliberalismo
fenmeno que transcende os limites da esfera ecoredimensiona as relaes de dependncia ao
nmica, pois se apresenta no mbito institucional,
desestruturar as polticas de substituio de
nas relaes e no nvel das instituies polticas.
importaes e criar novas formas de vincuA dependncia tecnolgica e financeira caraclao da regio economia mundial (MARteriza os pases capitalistas perifricos, como o
TINS, 2005, p. 139).
caso do Brasil e demais pases da Amrica Latina.
Essas economias passaram a experimentar forMarcados por traos estruturais de dependncia, tes processos de desnacionalizao econmica, rehistoricamente oriundos do processo de coloniza- primarizao da economia, aumento da desigualdao que se estabeleceu com a expanso do capi- de social, intenso processo de desindustrializao
talismo no mundo, muitos desses pases s experi- e elevao dos ndices de endividamento, cenrio
mentaram o processo de industrializao a partir da que persiste at os dias atuais.
dcada de 1930. Esse processo se deu atravs de
Tendo em vista certa melhora em alguns inum modelo nacional de desenvolvimento definido e dicadores macroeconmicos de alguns pases
conduzido pelo Estado constituindo-se um padro latino-americanos a partir dos anos 2000, assistede desenvolvimento que veio a ser denominado de -se atualmente emergncia de um debate sobre
modelo de substituio de importaes.
a natureza desse processo, colocando no centro
das discusses o possvel retorno das polticas de3
senvolvimentistas na regio. Assim, a seguir, este
Ver, por exemplo, Fernandes (1973).
732
trabalho buscar identificar a natureza desses pa- as vises compartilham pontos comuns, apesar
dres de desenvolvimento, mais especificamente de apresentarem divergncias importantes. Esdas economias argentina e brasileira, evidenciando sas interpretaes reconhecem que a economia
que, apesar das melhoras e
brasileira, a partir de 2004,
transformaes ocorridas em
Existe um consenso slido
voltou a mostrar um bom
cada uma dessas economias
desempenho. Para elas, os
entre os economistas de que
nos anos recentes, essas
anos 90 e o incio dos anos
o padro de desenvolvimento
ainda no implicaram uma
2000 ficaram marcados pela
associado ao que foi
transformao estrutural do
implementao das polticas
denominado modelo de
padro de desenvolvimenneoliberais que resultaram
substituio de importaes
to econmico predominante
em perodos de baixssimo
(MSI) entrou em crise nos
em boa parte das economias
crescimento econmico. Soanos de 1980
latino-americanas desde os
mente a partir de 2004 esse
anos 1990.
cenrio se transformou, tendo como principal causa, inicialmente, o crescimento das exportaes
Padro de desenvolvimento brasileiro
de commodities, fruto de uma melhora da conjuntura internacional, na qual a China assumiu papel
No atual debate sobre a economia brasileira, principal, demandando os produtos brasileiros. Em
existe um consenso slido entre os economistas um segundo momento, principalmente a partir dos
de que o padro de desenvolvimento associado anos 2006, o crescimento da economia foi impulao que foi denominado modelo de substituio sionado pela demanda domstica do pas, via conde importaes (MSI) entrou em crise nos anos sumo das famlias (melhora da distribuio de rende 1980, como dito anteriormente. Porm, no que da atravs da expanso das transferncias, como
tange s dcadas seguintes (1990/2000/2010), o Programa Bolsa Famlia, expanso do crdito e
no h qualquer harmonia entre os estudiosos valorizao do salrio mnimo acima nos nveis de
sobre a natureza do padro de desenvolvimento produtividade). Desse modo, segundo essa viso,
econmico brasileiro. Ou seja, h uma diversidade a partir desse momento teria surgido um novo paampla de interpretaes sobre o tema. Essas dro de desenvolvimento na economia brasileira.
diferenas podem ser resumidas em dois grandes
Ambas as vises tambm concordam que o
blocos. O primeiro representa uma viso geral de crescimento via mercado interno possui limites
um provvel retorno da economia brasileira s ex- e que, portanto, seria necessrio estabelecer alperincias desenvolvimentistas caractersticas do gumas modificaes nas polticas para que esse
MSI, a partir do ano de 2004, aps uma fase de novo padro emergente tenha sustentao no lonbaixo crescimento econmico, resultado da onda go prazo. Tanto para o novo desenvolvimentismo,
neoliberal que tomou a Amrica Latina durante a quanto para o social-desenvolvimentismo, o cresdcada de 1990 e incio dos anos 2000. O segun- cimento da economia brasileira atravs da valorido bloco apresenta uma interpretao mais crtica, zao dos salrios acima na produtividade possui
mostrando que no h qualquer indcio slido de restries. A divergncia entre eles na proposta
que a economia brasileira tenha retornado a uma de superao desse modelo wage-led4. O novo
trajetria desenvolvimentista.
4
Um regime de crescimento do tipo wage-led aquele no qual o cresO primeiro bloco de interpretaes composcimento do PIB, no longo-prazo, puxado pelo crescimento dos salrios em um nvel mais elevado que o incremento da produtividade
to basicamente pelas vises do novo desenvolvido trabalho, o que faz com que a participao do consumo no produto
mentismo e do social-desenvolvimentismo. Ambas
real aumente continuamente com o passar do tempo.
733
desenvolvimentismo acredita que o PIB deve ser manufaturados tivessem uma participao exprespuxado pelas exportaes (export-led), enquanto siva, quando no majoritria, na pauta de exporque o social-desenvolvimentismo defende que o taes. A economia deveria ser capaz de produzir
crescimento deve ser via inbens diversos, do ponto de
vestimento autnomo, princiUm ponto central da viso
vista da intensidade tecnopalmente do Estado. A seguir
lgica. O modelo export-led,
novo-desenvolvimentista
sero especificadas as caracdefendido pelo novo desen a importncia do cmbio
tersticas de cada viso, covolvimentismo, seria aquele
desvalorizado para o
meando, inicialmente, pelo
que permitiria ao pas alcanxito do export-led
novo desenvolvimentismo.
ar o catching up.
importante esclarecer que novo desenvolUm ponto central da viso novo-desenvolvivimentismo corresponde a [...] um conjunto de mentista a importncia do cmbio desvalorizado
propostas de reformas institucionais e de polticas para o xito do export-led. Uma taxa de cmbio
econmicas por meio das quais as naes de de- real sobrevalorizada e, portanto, abaixo do nvel
senvolvimento mdio buscam, no incio do sculo compatvel com a competitividade industrial poXXI, alcanar os pases desenvolvidos (BRES- deria provocar uma especializao regressiva da
SER-PEREIRA, 2006).
economia no sentido da produo de bens em que
Para o novo desenvolvimentismo, em vez de a possui vantagens comparativas. Tendo em vista
economia brasileira crescer puxada pela demanque, no caso brasileiro, as vantagens comparatida interna (consumo e investimento) e pelo dficit vas esto voltadas para os produtos intensivos em
pblico, o ideal que se expanda atravs do est- recursos naturais, haveria uma forte tendncia
mulo s exportaes. Segundo Oreiro (2012), no desindustrializao.
longo prazo, o crescimento das economias abertas
Outro ponto relevante dessa viso a influncia
determinado pela demanda autnoma, a qual se- do pensamento ortodoxo no que tange s formularia composta, segundo ele, pelo gasto do governo es sobre as polticas macroeconmicas de curto
e pelas exportaes. O autor no considera o in- prazo. Costa (2012) aborda o tema, afirmando:
vestimento como uma componente da demanda
As polticas macroeconmicas em curto praautnoma, pois o enxerga como uma varivel dezo, destacadas enfaticamente pelo Novo Dependente das expectativas empresariais a respeito
senvolvimentismo, tm como pressuposto a
da expanso futura do nvel de produo. O monecessidade da estabilidade macroeconmidelo export-led ser, justamente, aquele em que
ca. Ele inclui em seu conceito razovel pleno
as exportaes assumem o papel principal para
emprego, estabilidade de preos, equilbrio
a promoo do crescimento econmico. Nesse
do balano de pagamentos. Na verdade, bussentido, uma das proposies do novo desenvolca o equilbrio geral nos mercados de bens e
vimentismo aquela que enxerga na industrialiservios, de trabalho, de moeda e de cmbio,
zao substitutiva das importaes um modelo
interno (sem inflao e com pleno emprego)
superado e, portanto, defende a adoo de um ree externo (sem dficit no balano de transagime de crescimento export-led, o qual teria como
es correntes), em Economia Aberta. Em
centro a indstria, em especial os seus segmentos
sntese, rene o pensamento neo-walrasiano
de alta intensidade tecnolgica.
e o neo-keynesiano (COSTA, 2012, p. 21).
No entanto, um crescimento slido do PIB via
Alm disso, o papel do Estado no novo desenexportaes exigiria uma estrutura produtiva di- volvimentismo reduzido, ao passo que o papel
versificada, a qual permitiria que os produtos do mercado se amplia. Segundo Bresser-Pereira,
734
a configurao atual do capitalismo brasileiro econmico via consumo das massas requer um
diferente da dos tempos do nacional-desenvolvi- perfil de poltica econmica que coloque o inmentismo, e isso influiu nas novas responsabilida- vestimento autnomo como fonte primordial do
des do Estado. Para ele, nos
crescimento.
anos de 1950, o Estado tinha
A economia brasileira dever
O investimento do setor producomo papel fundamental protivo estatal, em conjunto com o
apostar, ainda mais, no seu
mover a poupana forada
gasto pblico oramentrio, pode
mercado interno, caso queira
como forma de completar a
operar como indutor do gasto primanter seu dinamismo
acumulao primitiva. Somavado, ou seja, como investimento
do a isso, cabia ao Estado investir em infraestrutura
autnomo diante das condies da demanda
e indstria pesada, devido aos elevados valores reagregada. Nossa viso, portanto, se diferenqueridos, os quais o setor privado no tinha capacicia da tica do Novo Desenvolvimentismo,
dade de financiar. No entanto, para ele, nos ltimos
que supe que o dinamismo da economia
30 anos, houve grandes modificaes, no sentido
brasileira se pauta to somente por critrios
de atualmente o setor privado nacional apresentar
privados, induzidos pela demanda externa
recursos e capacidade empresarial suficientes para
(COSTA, 2012, p. 27).
a realizao dos investimentos necessrios (BRESO investimento autnomo como indutor do cresSER-PEREIRA, 2006).
cimento econmico implicaria a ampliao da inAssim, BresserPereira (2012) afirma que o fraestrutura econmica e o incentivo diversificanovo desenvolvimentismo v o mercado como uma o da estrutura produtiva na direo dos setores
instituio mais eficiente e capaz de coordenar a mais avanados em tecnologia. No que tange ao
economia do que acreditava o antigo desenvolvi- cenrio internacional, o desafio se encontra na permentismo, apesar de enfatizar que no possui a cepo de que o sistema capitalista financeiro no
f radical da ortodoxia. Em todos os setores que recuperar seu dinamismo dos ltimos 20 anos por
prevalea uma competio razovel, o Estado no um perodo razovel, tendo em vista o alto grau de
deve assumir o papel de investidor, mas sim de ape- endividamento das economias europeias e nortenas um garantidor da concorrncia.
-americana. Nesse sentido, a economia brasileira
J a segunda corrente que integra o primeiro dever apostar, ainda mais, no seu mercado interbloco do debate sobre o novo padro de desenvol- no, caso queira manter seu dinamismo.
vimento da economia brasileira recente, o socialDentro dessa temtica, o Estado assume papel
-desenvolvimentismo, fruto principalmente dos fundamental, tendo em vista que, para o social-deestudos do Instituto de Economia da Unicamp. O senvolvimentismo, o Estado ativo foi determinante
social-desenvolvimentismo, ao reconhecer que a no desenvolvimento da economia recentemente. A
economia brasileira, a partir de 2004, retornou ao conduta coordenadora e indutiva do Estado para
desenvolvimento, depois de um longo perodo de o desenvolvimento foi um elemento essencial que
baixo dinamismo, colocou em pauta discusses permitiu ao capitalismo brasileiro crescer alm dos
estratgicas importantes acerca dos desafios e al- limites que poderia alcanar se estivesse apenas
ternativas sua continuidade e a necessidade de orientado pelas foras do mercado.
equacion-los com uma nova poltica econmica de
Uma das crticas que o social-desenvolvimentismo
contedo desenvolvimentista.
faz ao novo desenvolvimentismo focaliza a proposta
Contrariamente ao que defendido pela viso de desvalorizao do cmbio para deix-lo em um
novo-desenvolvimentista, para o social-desenvol- nvel compatvel com as exportaes dos produtos invimentismo, a sustentabilidade do crescimento dustriais. A crtica social-desenvolvimentista enfatiza
735
que essa poltica cambial geraria uma queda violenta discordncias entre o novo e o social-desenvolvino salrio real, e isso implicaria, por consequncia, mentismo, o foco em relao a um relativo abandouma piora na distribuio funcional da renda.
no de determinadas ideias neoliberais da dcada
O social-desenvolvimende 1990 claro, em prol de
tismo critica o novo desenO social-desenvolvimentismo
uma poltica mais deliberada
volvimentismo
afirmando critica o novo desenvolvimentismo no sentido de promover um
possuir polticas e proposcrescimento mais slido e
[...] e ressalta a importncia da
tas que vo alm do keyvalorizao salarial, da defesa dos rpido da economia brasileinesianismo vulgar, restrito
ra. Porm, a adoo de tais
direitos trabalhistas e da busca
s polticas de curto prazo,
polticas tem se mostrado
pela formalizao no mercado
e ressalta a importncia da
insuficiente, por si s, para
de trabalho, alm de defender as
valorizao salarial, da defemudar o padro de desentransferncias diretas de renda
sa dos direitos trabalhistas e
volvimento. O padro brasida busca pela formalizao no mercado de traba- leiro permaneceu apresentando, com nuances, as
lho, alm de defender as transferncias diretas de mesmas caractersticas e os mesmos problemas
renda. Considera que toda a poltica social ativa, de sustentabilidade de longo prazo, agravados pela
aprofundada a partir de 2004, permitiu a mobilida- tendncia valorizao cambial e o mau desemde social e fomentou o mercado interno (COSTA, penho da indstria de transformao, em especial
2012).
os setores de maior intensidade tecnolgica.
Essa viso tambm questiona a tese novo-deCom base nisso, vises crticas se apresentam
senvolvimentista que enfatiza a necessidade de no debate sobre o padro de desenvolvimento braorientar a industrializao para as exportaes, sileiro (segundo bloco). Uma dessas vises a de
afirmando que o Brasil no se restringe ao setor Boito Jr. (2012), o qual afirma que a fase recente da
industrial e que, portanto, seria necessrio acen- economia brasileira representa [...] um programa de
tuar a potencialidade agrcola do pas, juntamente poltica econmica e social que busca o crescimencom a indstria e o setor de servios, consideran- to econmico do capitalismo brasileiro com alguma
do a sofisticao tecnolgica que vem produzindo. transferncia de renda, embora o faa sem romper
Observando essas vises iniciais, percebe-se com os limites dados pelo modelo econmico neolique pontos especficos da atuao do segundo beral ainda vigente no pas (BOITO JR., 2012, p. 5).
governo Lula, como um aumento da atuao do Para esse autor, o governo Lula adotou importanEstado como condutor da economia, o crescimen- tes medidas econmicas e sociais que, no governo
to via mercado interno, as maiores taxas de cresci- FHC, no tinham presena. Entre elas, polticas de
mento do PIB, a melhora na distribuio de renda, recuperao do salrio mnimo e de transferncia de
a ampliao do crdito e a flexibilizao opera- renda, que aumentaram o poder aquisitivo das cacional das polticas macroeconmicas5 a partir do madas mais pobres, a ampliao de ao do BNDES
ano de 2006, remetem a semelhanas com o pe- para financiamento de empresas nacionais, a poltica
rodo do antigo desenvolvimentismo. Apesar das externa de apoio s grandes empresas brasileiras ou
instaladas no Brasil para exportao de mercado5
Oreiro (2011) identifica o surgimento de um novo regime de poltica
rias e de capitais, e a poltica econmica anticclica
macroeconmica, o qual foi originado da flexibilizao do trip macroeconmico a partir de 2006-2007. Tal flexibilizao representou
nos momentos de crise econmica para manutenmudanas quantitativas, como a reduo do supervit primrio, meo da demanda agregada e incremento estatal em
tas constantes e compra de reservas internacionais em larga escala.
Esse novo regime permitiu a obteno de maiores taxas de cresciinfraestrutura. Nesse sentido, o autor enxerga tais
mento, acompanhadas de ampliao no investimento nos anos de
polticas como tipicamente desenvolvimentistas, pois
2006, 2007 e 2008.
736
se aproximam do nacional-desenvolvimentismo dos

anos 1930-80.
Durante o Governo Lula os eixos estruturantes do ND [Nacional Desenvolvimentismo]
Porm, Boito Jr. (2012) enxerga a presena de

foram invertidos. O que se constata claradiferenas que distanciam
mente : desindustrializao,
essas polticas recentes da
As polticas do novo
desubstituio de importaes;
viso desenvolvimentista oridesenvolvimentismo atuaram de
reprimarizao das exportaes;
ginal, como um crescimento
forma aditiva e complementar s
maior dependncia tecnolgica;
econmico menor que o do
polticas neoliberais, as quais
maior desnacionalizao quando
perodo do velho desenvolpermaneceram por todo
se desconta a expanso das trs
vimentismo, apesar de se
o governo Lula
maiores empresas do pas ligadas
mostrar mais elevado que o
explorao de recursos naturais;
dos anos de 1990; uma menor importncia do mercrescente vulnerabilidade externa estrutural
cado interno e do desenvolvimento da indstria; e a
em funo do aumento do passivo externo; e
incapacidade de a burguesia agir contra o imperiacrescente dominao financeira, que expreslismo, como uma fora social-nacionalista. Assim,
sa a subordinao da poltica de desenvolvipara ele, o atual modelo de desenvolvimento da
mento poltica monetria focada no controle
economia brasileira ainda se encontra nos moldes
da inflao (GONALVES, 2011, p.13)
do neoliberalismo dos anos 1990. Essas polticas
Segundo Filgueiras e Gonalves (2007), o que
econmicas representariam um desenvolvimentis- surgiu aps o esgotamento do modelo de substituimo possvel dentro do modelo capitalista neoliberal o de importaes foi o modelo liberal perifrico
(ou neodesenvolvimentismo).
(a partir da dcada de 1990), o qual deu origem a
Moraes e Saad-Filho (2011), em seu texto Da eco- um novo padro de desenvolvimento e tem como
nomia poltica poltica econmica: o novo-desenvol- principais caractersticas de estrutura e dinmica
vimentismo e o governo Lula, defendem a tese de que os seguintes pontos: 1) na esfera de relao cao governo Lula, apesar de ter adotado muitas polticas pital-trabalho, a presena da desregulamentao
do novo desenvolvimentismo, no conseguiu romper do mercado de trabalho e flexibilizao do trabacom as polticas macroeconmicas neoliberais (trip lho; 2) no mbito das relaes intercapitalistas, a
macroeconmico). Para eles, o que aconteceu a par- existncia de um aprofundamento do processo de
tir desse ano foi uma inflexo da poltica neoliberal financeirizao da economia (com o fortalecimento
juntamente com polticas novo-desenvolvimentistas, e econmico e poltico de grupos financeiros naciono a substituio de uma pela outra. As polticas do nais e internacionais); 3) no domnio da insero
novo desenvolvimentismo atuaram de forma aditiva e internacional da economia, a ocorrncia de transcomplementar s polticas neoliberais, as quais per- formaes no sentido da ampliao do peso relativo
maneceram por todo o governo Lula. A poltica ento dos ramos menos intensivos em tecnologia e em
adotada no seria coerentemente novo-desenvolvi- capital e mais intensivos em recursos naturais; 4) na
mentista, mas sim hbrida, contendo elementos tanto estrutura e funcionamento do Estado, a reduo de
liberais quanto desenvolvimentistas.
sua presena nas atividades diretamente produtiJ para Gonalves (2011), a economia no esta- vas como resultado do processo de desregulamenria em uma fase de retorno s experincias desen- tao (quebra de monoplios estatais em diversos
volvimentistas do perodo de 1930-80. Para ele, o setores) e privatizao. Houve um enfraquecimento
contexto econmico recente do Brasil completa- da [...] possibilidade [do Estado] de planejar, regumente inverso a todo esse debate (desenvolvimen- lar e induzir o sistema econmico (FILGUEIRAS
tismo s avessas).
et al., 2010, p. 45); 5) nas representaes polticas,
737
houve o deslocamento das decises relaciona- A atuao do Estado funcionou no sentido de fortadas s disputas de classe para fora das instncias lecer os grandes grupos nacionais e reforar o capiformais parlamentares, sendo, portanto, tratadas tal financeiro. Por fim, no mbito poltico, houve um
apenas por agncias e rdeslocamento e uma autogos tcnicos isentos de
O caso da Argentina
nomia do presidente Lula em
influncias polticas.
relao ao seu prprio parparadigmtico, no que concerne
Como resultado de todas
tido (PT), caracterizando-se
aos efeitos desastrosos que as
essas transformaes ocorriuma espcie de bonaparpolticas econmicas do padro
das na dcada de 1990, os
tismo. Isso foi fundamental
neoliberal causaram na regio
autores afirmam que a ecopara o processo de formao
da Amrica Latina
nomia brasileira assumiu um
do consenso dentro do bloco
carter de alta dependncia tecnolgica e financei- de poder, obtendo, ao mesmo tempo, a confiana
ra, agravando a vulnerabilidade externa e a fragili- do grande capital e consentimento dos setores a
dade financeira do Estado.
ele subalternos.
da natureza do modelo neoliberal
Como resultado, os autores identificam nessa
fase uma forte vulnerabilidade externa estrutuperifrico a reiterao permanente dessa
ral, insero passiva na economia internacional,
vulnerabilidade e fragilidade como condio
instabilidade macroeconmica e dificuldade de
de reproduo do capital financeiro e,
manuteno de taxas de crescimento mais elevaportanto, de sua prpria reproduo. Assim,
das. Como consequncia, as exportaes do pas
a dinmica do modelo , intrinsecamente,
apresentam a cada dia o avano do processo de
instvel, e isto verdadeiro mesmo quando
reprimarizao, que, juntamente com a forte entrada existncia de supervits comerciais no
da de capitais estrangeiros, vem acompanhado de
balano de pagamentos (FILGUEIRAS et
al., 2010, p. 46).
uma tendncia valorizao da taxa de cmbio. O
No que tange ao perodo dos dois governos resultado final a inclinao desindustrializao
Lula, os autores identificaram transformaes em precoce da economia brasileira (FILGUEIRAS et
diversos aspectos da economia, mas ainda limita- al., 2012).
das pelo mbito do modelo liberal perifrico. Na relao capital-trabalho, apesar das melhoras no sa- Padro de desenvolvimento argentino
lrio mdio real e da reduo do desemprego, isso
no significou um desempenho semelhante ao dos
O caso da Argentina paradigmtico, no que
anos do MSI, alm de os problemas de flexibiliza- concerne aos efeitos desastrosos que as polticas
o dos direitos trabalhistas terem permanecido. No econmicas do padro neoliberal causaram na reque tange s relaes intercapitalistas, a fase do gio da Amrica Latina. Segundo Cunha e Ferrari
governo Lula ficou marcada pela promoo da con- (2009), a Argentina dos anos 1990 levou ao extremo
centrao e centralizao dos capitais em poder de a adoo das polticas do Consenso de Washinggrandes grupos econmicos, tanto na esfera produ- ton, radicalizando os processos de liberalizao
tiva quanto na financeira. Sobre a insero interna- econmica, as privatizaes e a estratgia macrocional, no houve grandes mudanas em relao econmica de adoo de um regime de cmbio
ao perodo anterior. As exportaes de commodi- fixo, que foram exitosas no que tange eliminao
ties explodiram nesse perodo, fruto do boom da de- das elevadssimas taxas de inflao. No entanto, a
manda chinesa, o que contribuiu ainda mais para o natureza do programa de estabilizao em quesprocesso de reprimarizao da estrutura produtiva. to conduziu o pas a uma profunda desigualdade
738
social, to comum nos pases vizinhos, mas nunca

presenciada na histria da sociedade argentina.
desvalorizao cambial, chegou a atingir os argentinos num percentual de 54,3% (MARTINS, 2005).
As reformas ortodoxas dos anos 1990 desesA entrada de capitais pela conta financeira
truturaram toda realidade
permitiu a continuidade do
socioeconmica da ArgenVrias economias latinosistema de conversibilidade,
tina, mergulhando a socieao passo que elevou signifiamericanas passaram, nos anos
dade no pesadelo da pobrecativamente o endividamento
1990, por situao semelhante
za, da desregulamentao
do pas. A natureza do modequela apresentada pela
do mercado de trabalho e
lo adotado para combater a
Argentina
da desigual distribuio de
inflao levou a Argentina a
renda. Para Cunha e Ferrari (2009), a adoo das nveis insustentveis de dependncia financeira, e
polticas ortodoxas na Argentina contou com am- nos anos 2001, irrompeu a maior crise da histria
plo apoio da sociedade, principalmente porque os do pas (CUNHA; FERRARI, 2009).
primeiros anos de reforma deram resultados satisA natureza do sistema de conversibilidade defatrios no controle da inflao. S com o passar sestruturou a indstria argentina, aprofundando a
do tempo foi que o quadro socioeconmico do especializao na produo de produtos primrios
pas comeou a apresentar sinais evidentes de e indstrias intensivas em recursos naturais, endeteriorao.
quanto o setor da manufatura perdeu participao
Em 1991, o governo argentino lanou o plano de gradativamente desde a implementao do plano
combate inflao que assolava o pas at ento, de conversibilidade (Grfico 1).
chamado de plano de conversibilidade, que estava
O fim do sistema de conversibilidade represenbaseado na ancoragem do valor do peso em ter- tou a possibilidade de se formular e adotar polmos do dlar estadunidense. De incio, tal estrat- ticas econmicas mais favorveis a essa econogia, assentada em elevadas taxas de juros, logrou mia, o que tem possibilitado, desde meados dos
sucesso no combate inflao crnica, levou a anos 2002, a retomada do crescimento do setor
economia a experimentar uma massiva entrada de industrial e um dinamismo menos concentrado em
capitais estrangeiros, mas no alavancou os nveis produtos primrios. De acordo com Tavosnanska
de investimento, os quais no cresceram propor- e Herrera (2011):
cionalmente expanso da entrada de poupana
Entre 1993 y 2002, las ramas de mayor creexterna (CUNHA; FERRARI, 2009).
cimiento de la industria son la de alimentos
O plano de conversibilidade se mostrou extrey bebidas, aquellos sectores intensivos em
mamente frgil e insustentvel no longo prazo. Serecursos naturales, la industria qumica y la
gundo Martins (2005), a estratgia de estabilizao
de metlicas bsicas. En conjunto estos secadotada na Argentina reduziu artificialmente o pertores, que ya en 1993 representaban ms de
centual de pessoas abaixo da linha de pobreza. No
la mitad del valor agregado industrial (52%),
primeiro momento, o plano reduziu tal percentual,
haban elevado su peso en 2002 hasta alcanque era de 32,3% em fins dos anos 1980, para um
zar los dos tercios del total (66,4%) (TAVOSpatamar de 25%, que se manteve at 1999. A parNANSKA; HERRERA, 2011, p. 106).
tir dos anos 1999, quando a poltica econmica arVrias economias latino-americanas passaram,
gentina se voltou para o controle do crescimento da nos anos 1990, por situao semelhante quela
economia com foco na obteno de saldos positivos apresentada pela Argentina. No enfrentaram uma
no comrcio, o nvel de pobreza voltou a subir, ele- grave crise da dvida tal como a Argentina, mas
vou-se para 35,4% em 2000 e, com a estratgia de sofreram com problemas similares, como a piora
739
Argentina - Preos constantes de 2005

30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Agropecuria
Manufatura
Fornecimento de eletricidade, gua e gs
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Minerao
Construo civil
Grfico 1
Argentina participao setorial no valor agregado total
Fonte: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (2013).
nos nveis de distribuio de renda, o intenso processo de desindustrializao e o aprofundamento

da dependncia financeira e tecnolgica.
A partir dos anos 2000, diversos pases da
Amrica Latina, como a Argentina, comearam a
mostrar melhores resultados econmicos no balano de pagamentos e recuperao significativa
do crescimento das exportaes, alm de certa retomada do Estado na atividade econmica.
Esse novo cenrio, de relevante melhora conjuntural, chamou a ateno de diversos economistas
heterodoxos, a exemplo de Bresser-Pereira, que
tem apresentado nos espaos de discusso uma
nova formulao estratgica de desenvolvimento
para a Amrica Latina. A Argentina e o Brasil so
considerados os dois pases latino-americanos
maduros6 institucionalmente para traar o caminho
proposto por essa formulao.
De posse das categorias analticas do novo desenvolvimentismo, Cunha e Ferrari (2009) argumentam
6
Ver entrevista com Bresser-Pereira (2011).
740
que a recuperao recente da economia argentina

apresenta elementos convergentes com o modelo citado e destacam a postura do atual governo do pas,
que tem sido pautada no distanciamento das recomendaes da ortodoxia convencional. Para eles,
a poltica macroeconmica recente da Argentina se
aproxima bastante da agenda novo desenvolvimentista7. Mesmo assim, ambos os autores no se mostram cegamente otimistas em relao a essa nova
fase do desenvolvimento argentino, pois chamam a
ateno para a existncia de obstculos consolidao do novo padro de desenvolvimento no pas
e consideram relevante atentar para os conflitos distributivos e a necessidade de diversificar a estrutura
produtiva e de comrcio exterior dessa economia.
Considera-se importante qualificar o novo cenrio que se apresenta na economia argentina sem
7
De acordo com Cunha e Ferrari (2009), as polticas econmicas do

atual governo da Argentina parecem se distanciar da cartilha ortodoxa, haja vista a busca por uma insero internacional mais competitiva, baseada na manuteno de uma taxa de cmbio competitiva,
diga-se depreciada, alm da retomada dos investimentos pblicos
com responsabilidade fiscal.
perder de vista os elementos polticos presentes

nesse processo, ou seja, defende-se a necessidade
de se pensar nos conflitos de classes presentes em
qualquer economia capitalista. Nesse sentido, mais
uma vez, concorda-se com a anlise de Filgueiras
(2013) sobre padro de desenvolvimento, na qual
destaca o elemento bloco no poder, que corresponde a uma composio, em uma determinada conjuntura, de diversas classes e fraes de classes,
liderada por uma delas, a qual assumir uma posio
de hegemonia perante as outras.
Com base nesse conceito de bloco no poder,
entende-se a importncia de analisar a possibilidade de consolidao de um novo padro de desenvolvimento na economia argentina, tendo em vista
a dinmica concreta do Estado. Essa dinmica s
pode ser captada indo alm da ideia de Estado estritamente estrategista, racional e acima das classes
sociais, tal como apresenta a maioria dos tericos
desenvolvimentistas.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo buscou avaliar a natureza do padro
de desenvolvimento atual do Brasil e da Argentina.
Tendo em vista a queda do padro desenvolvimentista que vigorou dos anos de 1930 a 1980, o estabelecimento subsequente da hegemonia neoliberal
sobre as economias latino-americanas implicou o
abandono das polticas lideradas pelo Estado na promoo do crescimento econmico, na liberalizao
dos mercados, globalizao e reestruturao produtiva na regio.
Como consequncias, as economias da Amrica
Latina, a partir dos anos de 1990, entraram em uma
fase de baixo dinamismo e crescimento econmico,
na qual permaneceram at o incio dos anos 2000.
Com as mudanas na conjuntura internacional, haja
vista a demanda chinesa pelos produtos agrcolas
da regio, as economias latino-americanas iniciaram uma nova etapa de prosperidade, com elevadas
taxas de crescimento econmico, o que permitiu a
atuao mais incisiva do Estado no sentido de conduzir as polticas econmicas destes pases para o
desenvolvimento.
Devido a essa nova fase, estudos recentes passaram a discutir a possibilidade do surgimento de
um novo padro de desenvolvimento nessas regies
(especificamente Brasil e Argentina) com caractersticas desenvolvimentistas. Assim brotaram correntes
como o novo desenvolvimentismo e o social-desenvolvimentismo. Porm, estudos crticos apontam para
a necessidade de ateno dessas novas abordagens
quanto permanncia de caractersticas fundamentais do padro neoliberal nessas economias, mesmo
considerando a nova fase de prosperidade.
Os resultados positivos que marcaram uma
srie de indicadores macroeconmicos de algumas economias da Amrica Latina, em boa parte
dos anos 2000, no devem ser entendidos como
expresso de mudanas estruturais no padro de
desenvolvimento liberal dependente que se estabeleceu em boa parte dessas economias. Esses
resultados no foram capazes de eliminar as barreiras socioeconmicas na Amrica Latina, como
a vulnerabilidade externa estrutural, a tendncia
valorizao do cmbio, o processo de desindustrializao seguido da tendncia de reprimarizao
da pauta exportadora , alm da posio passiva
no panorama internacional e dos processos de flexibilizao das relaes trabalhistas e precarizao
do trabalho. Em suma, o que se coloca em questo a dimenso dessas mudanas, uma vez que
nenhuma delas conseguiu alcanar os nveis de
desempenho do antigo desenvolvimentismo, o que
indica, mais uma vez, que, em essncia, o padro
neoliberal continua redimensionando o desenvolvimento do capitalismo latino-americano.
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742
Foto: Joo Ramos/Bahiatursa
Abordagens
setoriais
Bahia
anlise & Dados
Polticas pblicas e
urbanizao turstica:
o Prodetur-NE e as
experincias em balnerios
litorneos do Nordeste
Brasileiro
Paulo Roberto Baqueiro Brando*
*
Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Pernambuco

(UFPE) e mestre em Geografia
pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA). Professor adjunto da
UFBA/Barreiras. paulobaq@ufba.br
Resumo
Este artigo coloca em evidncia o papel das polticas pblicas para o turismo na consolidao de balnerios litorneos do Nordeste do Brasil, notadamente atravs do Prodetur-NE, ao passo que debate a urbanizao turstica como fenmeno induzido e indutor
por/de uma poltica de desenvolvimento regional. Como exame subjacente, o artigo visa
ainda empreender um esforo no sentido de compreender as bases terico-metodolgicas utilizadas na proposta de articulao urbano-regional contida no Prodetur-NE e
discutir as noes de cidade e urbano, pondo em destaque a influncia dos programas
de urbanizao turstica em tal compreenso.
Palavras-chave: Polticas pblicas. Prodetur-NE. Urbanizao turstica. Nordeste do
Brasil.
Abstract
This article highlights the role that public policy on tourism has in the consolidation
of coastal resorts in Northeastern Brazil, notably through Prodetur-NE, while debating tourism urbanization as a phenomenon driven by and, at the same time, a driver of
a regional development policy. As an underlying analysis, the article also aims to: (a)
understand the theoretical and methodological foundations of urban regional planning,
within Prodetur-NE and (b) discuss the concepts of both city and urban settings, while
highlighting the influence that tourism development programs have in the region.
Keywords: Public policies. Prodetur-NE. Tourism urbanization. Northeastern Brazil.
745
POLTICAS PBLICAS E URBANIZAO TURSTICA: O PRODETUR-NE E AS EXPERINCIAS EM BALNERIOS LITORNEOS DO

NORDESTE BRASILEIRO
Introduo
A dcada de 1990 marcou o incio de um perodo
de grandes investimentos pblicos em infraestrutura turstica no Brasil. Tendo como foco o incremento
no nmero de visitantes internacionais e nacionais,
o governo federal, em parceria com o poder executivo das unidades federativas e com entidades
supranacionais de fomento, lanou polticas regionais que visavam induzir novos investimentos privados em turismo, entre os quais o Programa para
o Desenvolvimento do Turismo na Regio Nordeste
(Prodetur-NE), criado em 1994.
Para terem acesso ao programa, os governos
estaduais nordestinos receberam o encargo de produzir propostas para aplicao de recursos provenientes da parceria entre bancos internacionais de
desenvolvimento e a entidade estatal de fomento
denominada Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
Tais propostas deveriam estar alinhadas, por
sua vez, aos projetos de regionalizao do turismo
em cada um dos nove estados federados, em cujas
bases foram gestadas propostas de articulao
urbano-regional da prtica turstica a partir da criao de destinos-ncoras. Ou seja, a transformao
de determinadas nucleaes urbanas em localizaes apropriadas permanncia e/ou disperso de
visitantes.
Para tanto, na virada do sculo anterior para o
atual, escolhas seletivas permitiram a dotao de
investimentos que fomentaram um processo de urbanizao turstica em pequenas e antigas localidades do litoral nordestino, transformando-as em
balnerios altamente tecnicizados, articulados com
os interesses hegemnicos do capital internacional.
Este artigo coloca em evidncia, pois, o papel
das polticas pblicas para o turismo na consolidao de balnerios litorneos do Nordeste do Brasil,
notadamente atravs do Prodetur-NE, ao passo que
debate a urbanizao turstica como fenmeno induzido e indutor por/de uma poltica de desenvolvimento regional. Como exame subjacente, o artigo
visa ainda empreender um esforo no sentido de
746
compreender as bases terico-metodolgicas utilizadas na proposta de articulao urbano-regional

contida no Prodetur-NE e discutir as noes de
cidade e urbano, pondo em destaque a influncia dos programas de urbanizao turstica em tal
compreenso.
Polticas pblicas de turismo no Brasil e no
Nordeste
A valorizao do turismo como um componente
do Produto Interno Bruto de um pas passa necessariamente pela adoo de polticas pblicas que
desembocam em aes de planejamento e gesto
do setor, o que implica, por sua vez, a criao de
diretrizes que do um carter especfico ao modelo
que se quer implantar. Em outras palavras, a concepo de poltica pblica adotada d indcios da
forma como o Estado e o capital passam a dominar
o espao do turismo e as relaes que so estabelecidas com a sociedade, isto incidindo, em ltima
instncia, na forma como os territrios e as territorialidades so construdos.
Segundo Hfling (2001 apud BARRETO; BURGOS; FRENKEL, 2003, p. 33), uma poltica pblica
[...] o Estado em ao [...]; o Estado implantando um projeto de governo, atravs de programas,
de aes voltadas para setores especficos da sociedade. Ao realizar uma reviso de literatura sobre
o tema, Souza (2006, p. 24), por sua vez, menciona
algumas das mais importantes contribuies no que
tange ao conceito de polticas pblicas. A autora
cita, entre outros tericos, L. E. Lynn, que as define como o conjunto de aes do governo que iro
produzir efeitos especficos, e T. Dye, para quem
o referido termo diz respeito quilo que o governo
escolhe fazer ou no fazer.
Em todos os casos, fica patente que uma poltica pblica, qualquer que seja, efetiva-se como
um ato deliberado, uma ao, cujo agente o Estado. O que no se expe nas conceituaes acima
mencionadas o debate necessrio acerca dos
interesses que levam tal agente execuo de uma
poltica pblica, ou seja, o carter ideolgico dessa

ao empreendida pelo Estado.
bito do poder pblico, com vistas manuteno e continuidade do desenvolvimento da
Como sobejamente sabido, a cada momento

atividade turstica num determinado territrio.
em que ocorrem transformaPara Beni (1998, p. 99),
es nas formas capitalistas
No caso brasileiro, uma primeira
por sua vez, as polticas pde produo e consumo,
blicas voltadas para o turismo
iniciativa de carter sistemtico
o papel do Estado e a sua
devem ser assim definidas:
do Estado no sentido de
expresso nas distintas po[...] conjunto de fatores condiciopromover certa ordem no setor
lticas que promove tambm
nantes e diretrizes bsicas que
turstico remonta ao ano de 1938
tm que ser modificados ou
expressam os caminhos para
reorientados (HIERNAUX-NICOLS; LINDN,
atingir os objetivos globais para o turismo
1991). Assim, de modo subjacente s polticas pdo pas; determinam as prioridades da ao
blicas, repousa o carter ideolgico da ao do
executiva supletiva ou assistencial do estaEstado.
do, facilitam o planejamento das empresas
Para Moraes (2002, p. 19), o Estado, a partir
do setor quanto aos empreendimentos e
da sua fase neoliberal, passa por uma reforma nas
as atividades mais susceptveis de receber
suas bases, segundo a qual as suas entidades exeapoio estatal. Ela dever nortear-se por trs
cutoras so [...] supostamente profissionalizadas
grandes condicionantes: o cultural, o social
e despolitizadas por meio de um enfoque gerene o econmico, por mais simples que sejam
cial, voltado para o cliente, para os resultados,
os programas, os projetos e as atividades a
para a qualidade do output e no para a fidelidade
desenvolver, por maiores ou menores que
das normas.
sejam as reas geogrficas em que devam
Assim, nas ltimas dcadas, as polticas pbliocorrer, qualquer que seja suas motivaes
cas tm se pautado em aes tpicas de um Estado
principais ou setores econmicos aos quais
que passa por um processo de reestruturao da
possam interessar.
sua capacidade de atuao mais firme e proposi
Embora as definies acima evidenciadas
tiva junto ao mercado, tornando-se cada vez mais apresentem distintos graus de detalhamento quanto
intermediador dos interesses do capital.
quilo que convm a uma poltica pblica para o
Em se tratando das polticas pblicas para o tu- turismo, em ambos os casos so enunciados elerismo, muitos so os autores que, de forma mais mentos que enquadram este fazer estatal em um
ou menos acurada, dedicam-se sua anlise. Na continuum que vai do plano (intenes, diretrizes e
grande maioria dos casos, esse tipo de ao estatal estratgias) atuao propriamente dita (ao exe considerado a partir de uma viso que contempla cutiva supletiva ou assistencial). De qualquer modo,
o turismo to somente como uma atividade econ- dentre as acima descritas, apenas a definio de
mica. Isto implica uma abordagem mope do papel Mario Beni reconhece uma relao entre o Estado
do Estado no planejamento e na gesto do turismo, e o mercado na conformao das polticas pblicas
no levando em conta o carter multidimensional para o turismo.
da prtica turstica e, portanto, das mltiplas impliNo caso brasileiro, uma primeira iniciativa de cacaes de uma poltica pblica setorial.
rter sistemtico do Estado no sentido de promover
Segundo Noia, Vieira Jr. e Kushano (2007, p. 25), certa ordem no setor turstico remonta ao ano de
[...] Uma poltica pblica de turismo pode ser
1938, quando foi expedido o Decreto-Lei n 406,
que regulamenta a comercializao de passagens
entendida como um conjunto de intenes,
areas, terrestres, martimas e fluviais.
diretrizes e estratgias estabelecidas no m-
747

NORDESTE BRASILEIRO
Para Cruz (2002, p. 43), tal evento constitui o decreto-lei instituiu as bases para o planejamento
marco inicial do que chama de pr-histria [...] ju- e gesto do turismo pelo Estado brasileiro, atravs
rdico-institucional do turismo no pas, perodo cada criao do Conselho Nacional de Turismo (CNracterizado pela adoo de
Tur) e da Empresa Brasileira
polticas desconexas e resO ano de 1966 definiu o incio do
de Turismo (Embratur). Entre
tritas a aspectos especficos
as atribuies figuravam a
perodo denominado [...] como
do turismo e cuja durao se
formulao das diretrizes a
histria jurdico-institucional do
estende a 1966. Neste ano
serem obedecidas na poltiturismo. A partir daquele ano,
foi instituda, pelo Decreto-Lei
houve uma sensvel mudana nos ca nacional de turismo, pela
n 55, a primeira poltica naprimeira entidade, e a proporumos do planejamento e gesto
cional de turismo, alm de ter
sio de atos normativos nedo turismo pelo governo federal
sido criado o Conselho Naciocessrios promoo de tal
nal de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo.
poltica de turismo, pelo segundo rgo.
Ao longo do perodo acima evidenciado, posVale a pena salientar que, desde a expedio
svel verificar avanos e recuos na tentativa de do decreto acima mencionado at o incio da dcasistematizar os assuntos relativos ao turismo. Por da de 1970, nenhuma ao foi empreendida pelo
um lado, o governo federal sinalizava para uma Estado brasileiro no sentido de dar seguimento ao
ampliao do significado do setor, notadamente processo de sistematizao da prtica. Tampouco
por meio da criao de rgos como a Diviso de foi feita qualquer meno ao turismo nos grandes
Turismo (1939), a Comisso Brasileira de Turismo planos nacionais de desenvolvimento elaborados
(1958) e a Diviso de Turismo e Certames (1961). naqueles anos. Conforme Carvalho (2000, p. 101)
Por outra parte, revelava-se inconsistncia nos afirma:
atos administrativos, seja atravs da extino ou
Em nenhum dos [...] planos e programas
mesmo por conta das constantes mudanas de
governamentais desse perodo Plano Deatribuies desses vrios rgos (re)criados.
cenal (1967-1976), Programa Estratgico de
O ano de 1966 definiu o incio do perodo deDesenvolvimento (PED 1968-1970), Metas
nominado por Cruz (2002, p. 43) como histria
e Bases para a Ao do Governo (1970), I e
jurdico-institucional do turismo. A partir daquele
II Plano Nacional de Desenvolvimento , o
ano, houve uma sensvel mudana nos rumos do
turismo recebeu tratamento explcito como
planejamento e gesto do turismo pelo governo
atividade estratgica de desenvolvimento
federal. A maior relevncia atribuda ao setor adeconmico.
vm, principalmente, da promulgao da Poltica
Ainda no contexto de criao do CNTur e da
Nacional de Turismo, em cuja definio, contida no Embratur, foram gestadas as bases para conprimeiro artigo do Decreto-Lei n 55, afirmado:
cesso de incentivos fiscais e financiamento de
Compreende-se como Poltica Nacional de
investimentos privados com evidente privilgio
queles ligados ao setor hoteleiro , que eram deTurismo a atividade decorrente de todas as inifinidos por pareceres dos dois rgos federais. A
ciativas ligadas indstria do turismo, sejam
gesto dos recursos era feita pelo Fundo Geral de
originrias do setor primrio ou pblico, isolaTurismo (Fungetur), criado em 1971 com o objetivo
das ou coordenadas entre si, desde que recode [...] fomentar e prover recursos para o financianhecido seu interesse para o desenvolvimento
mento de obras, servios e atividades tursticas
econmico do pas (CRUZ, 2002, p. 49).
Embora apresente a poltica de turismo a par- consideradas de interesse para o desenvolvimento
tir de uma concepo fragmentria, o referido do turismo nacional (BEZERRA, 2005, p. 100).
748
Aps outro longo perodo de mudanas pouco

Com isto, buscava-se criar um ambiente favorsignificativas na poltica nacional para o turismo, o vel e quase que totalmente dcil atuao das emgoverno federal deu os primeiros passos no sen- presas do setor turstico. O Estado se responsabilitido de adotar modelos de
zou pela adequao do pas
carter neoliberal ainda na
A dcada de 1990 foi o
s exigncias do mercado
segunda metade da dcada
turstico atravs da continuiperodo de consolidao das
de 1980. Segundo Bezerra
dade da tarefa de promover
experincias de orientao
(2005, p. 101), o Decreto-Lei
dotao de infraestrutura, ao
neoliberal no mbito do turismo,
n 2.294/1986 sinalizava que
tempo em que se ampliava a
como de todo o resto
o setor deveria ser organizaoferta de mo de obra qualido a partir de uma concepo que dava garantias ficada e eram gerados os marcos institucionais que
liberdade do exerccio e explorao de atividades favoreceram a atuao das entidades privadas litursticas, enquanto que Embratur caberia fiscalizar gadas ao setor.
a atuao das empresas privadas.
Ao longo das dcadas iniciais do sculo XXI, a
A dcada de 1990 foi o perodo de consolidao despeito da mudana poltico-ideolgica para a verdas experincias de orientao neoliberal no mbito tente de centro-esquerda, ocorrida com as eleies
do turismo, como de todo o resto. Durante a gesto do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006
do binmio Fernando Collor de Mello (1990-1992) e e 2007-2010) e de sua sucessora, Dilma Rousseff
Itamar Franco (1992-1994), por exemplo, foram pro- (a partir de 2011), a proposta governamental para
mulgados, respectivamente, o Plano Nacional de Tu- o setor turstico tem sido a de consolidar as aes
rismo (Plantur) e o Programa Nacional de Municipali- gestadas no perodo anterior, salvo por algumas
zao do Turismo (PNMT), de cujas diretrizes foram correes de curso implementadas em cada um
traadas as principais propostas de planejamento e dos planos nacionais de turismo recentemente
gesto do turismo constantes no PNT (1996-1999), publicizados.
implementado logo depois, durante o primeiro goverDentre as mudanas mais significativas ocorrino do presidente Fernando Henrique Cardoso.
das ao longo da gesto do presidente Lula para o
Tanto o Plantur quanto o PNMT foram concebi- setor, e que, a princpio, apontavam para um amplo
dos como polticas que tinham entre os principais processo de reestruturao do planejamento e gesobjetivos ampliar de forma considervel a partici- to do turismo, vale destacar a criao, em 2003,
pao do setor privado no turismo nacional, im- do Ministrio do Turismo (MTur). Atrelado a esse
plantando as bases para um movimento ainda mais ato administrativo, foi lanado o Plano Nacional de
vigoroso de atrao dos investidores particulares. Turismo referente ao perodo 2003-2007.
Assim, o PNT (1996-1999) foi gestado a partir de
O dito documento estruturado, como aponta
quatro macroestratgias (BEZERRA, 2005):
Fernandes (2007, p. 45), a partir da elaborao de
Implantao de infraestrutura bsica e turstica. [...] um diagnstico de problemas e prope diretriCapacitao profissional, com vistas melhoria zes, metas e macroprogramas norteadores do tuda qualidade dos servios prestados.
rismo no perodo indicado. Seu principal plano de
Adequao do turismo ao mercado mundial via ao o Programa de Regionalizao do Turismo
modernizao da legislao e descentralizao da (PRTur), cujo objetivo principal a identificao de
gesto.
regies tursticas.
Promoo da imagem do pas como forma de
Neste sentido, tal processo de regionalizao
alavancar a prtica turstica em mbito interno e considerado como poltica pblica setorial que
externo.
prope [...] olhar alm do municpio, para fins de
749

NORDESTE BRASILEIRO
planejamento, gesto, promoo e comercializao localidades que, de alguma forma, podero se beneintegrada e compartilhada [...], com vistas a [...] ficiar da grande demanda turstica prevista.
um maior aproveitamento dos recursos financeiros,
Um aspecto relevante dos planos nacionais a
tcnicos e humanos a fim de
sua vinculao com a aborque se possam criar condiUm aspecto relevante dos planos
dagem geogrfica, notadaes e oportunidades para
mente no que diz respeito
nacionais a sua vinculao
revelar e estruturar novos
aos arranjos espaciais onde
com a abordagem geogrfica,
destinos tursticos (BRASIL,
o Estado, em aliana com os
notadamente no que diz respeito
2007, p. 12).
agentes econmicos, projeta
aos arranjos espaciais onde
Quanto ao PNT 2007e executa a sua ao. A teno Estado, em aliana com os
2010, lanado no segundo
tativa de estabelecer tais vnagentes econmicos, projeta e
mandado do presidente Lula,
culos, observveis no uso de
executa a sua ao.
um plano estruturado como
termos como espao, regio
uma continuidade em relao ao documento que o e territrio nos textos dos planos, faz-se, em geral,
antecede, inclusive na manuteno das diretrizes de modo conceitualmente frgil.
delineadas para o PRTur e na proposta de avaliaAutores como Cruz (2002, 2005, 2006), Corioo das aes realizadas entre 2003 e 2007.
lano e Silva (2005), Rodrigues (2006), Fernandes
A mudana mais sensvel que se pde observar (2007) e Pereira Junior (2008), entre outros, j sino PNT 2007-2010 o fato de esse ltimo plano da nalizaram para a necessidade de um olhar sobre a
gesto do presidente Lula ter sido elaborado como relao entre a ao do Estado na organizao do
um documento complementar ao Programa de turismo e a sua vinculao com a abordagem geoAcelerao do Crescimento (PAC), o que, de certa grfica. Afinal, as polticas pblicas so vetores de
forma, determinou a sua orientao para o comba- reestruturaes territoriais produtivas.
te s desigualdades sociais e regionais atravs da
Em uma anlise sinttica, Pereira Junior (2008),
distribuio de renda (BRASIL, 2006).
por exemplo, formulou uma periodizao das polNa gesto da presidente Dilma Rousseff, as ticas pblicas para o turismo no Brasil, segundo a
polticas pblicas de turismo so orientadas pelas qual, at 2003, a unidade espacial de referncia era
diretrizes traadas no documento intitulado Turismo o municpio, com oferta concentrada e pouco diverno Brasil 2011-2014, cujas formulaes principais sificada (378 municpios tursticos e outros 1.465
esto contidas em trs eixos: (a) diagnstico, levan- considerados com potencial turstico) e fraca atuado-se em considerao o ambiente econmico e o o governamental na promoo e comercializao
mercado turstico em escala nacional e internacio- dos destinos. Por outro lado, entre 2003 e 2007, a
nal; (b) cenrios e projees, indicando as possi- regio, formada a partir da construo de redes de
bilidades de ganho de competitividade do pas e; arranjos produtivos entre municpios, passou a ser
(c) proposies, pelas quais se debatem questes a unidade espacial de atuao, com o fortalecimenreferentes ao planejamento e gesto, qualificao, to dos destinos-polos, descentralizao dos fruns
infraestrutura e apoio comercializao, entre ou- de deciso, maior foco mercadolgico e maior partros temas (BRASIL, 2010).
ticipao na construo e ordenamento das proposAlm disso, o documento versa sobre todo o pro- tas de regionalizao do turismo.
cesso de preparao do receptivo brasileiro para a
No que concerne ao primeiro perodo, tem-se uma
Copa do Mundo (2014) e Jogos Olmpicos do Rio lgica centrada no municpio, posto que o Programa
de Janeiro (2016), com nfase na infraestruturao Nacional de Municipalizao do Turismo (PNMT), imdas cidades-sedes de ambos os eventos e naquelas plantado como parte do Plano Nacional de Turismo
750
referente aos anos de 1996 a 1999, ainda na primeira Prodetur-NE, um vigoroso plano de ao lanado em
gesto do ex-presidente Fernando Henrique Cardo- 1994 com o intuito de fomentar destinos tursticos poso, tinha como objetivo fomentar a transferncia de tenciais e consolidados nos nove estados da regio.
responsabilidade de criar e
O ponto de partida para a
investir no turismo para essas
Qualquer esforo para
criao do Prodetur-NE foi o
unidades poltico-administratiano de 1991, quando a Emcompreender a formao
vas da Federao (ROCHA;
bratur (Instituto Brasileiro do
de territrios do turismo
ALMEIDA, 2008).
Turismo) elaborou uma pesno litoral nordestino passa
Para Cruz (2005), nas
quisa de demanda turstica
necessariamente pelo exame
polticas pblicas brasileiras
internacional com objetivo de
crtico do chamado Prodetur-NE
voltadas para o turismo h
identificar os fatores mais preuma relao dialtica de uso e negligenciamento ponderantes para o fraco desempenho do setor na
do territrio. Segundo a autora,
economia nacional. Segundo Casimiro Filho (2002),
[...] de um lado, enquanto se prioriza os territos resultados apontaram o Nordeste como a regio
mais competitiva do pas, visto que cerca de 35%
rios eleitos pelo turismo com obras e normalidos turistas estrangeiros afirmavam preferir as capizaes de uso, se negligencia outras pores
tais daquele fragmento do territrio do Brasil.
de territrio, no raras vezes abandonadas
Por outro lado, o estudo apontou a existncia
prpria sorte. De outro, os territrios usados
de fatores inibidores do setor turstico no Nordeste.
pelo turismo so, tambm, paradoxalmente
Segundo o levantamento realizado, os principais
negligenciados, pois o que usado o seu
entraves ao pleno desenvolvimento do turismo na
potencial passvel de explorao pelo turisregio seriam a falta de infraestrutura urbana e tumo e negligenciada, simultaneamente, a sua
rstica, o pequeno investimento na promoo dos
condio primeira de lugar de reproduo da
destinos no exterior, a baixa qualificao da mo de
vida. (CRUZ, 2005, p. 38).
Assim, se as polticas pblicas em exame deli- obra e a escassez de recursos para o financiamento
neiam as diretrizes para o ordenamento territorial do de iniciativas do setor privado.
turismo, tal modelo de interveno acaba por incidir
O Estado brasileiro, atravs da Embratur e dos
apenas naquilo que relativo aos interesses do mer- governos estaduais do Nordeste, lanou o Progracado, sem se ater ao espao como uma totalidade.
ma para o Desenvolvimento do Turismo no NordesIsto tudo pe em evidncia a necessidade de de- te. Segundo consta do relatrio final da primeira
bater, no mbito deste artigo, as implicaes territo- fase do projeto, o Prodetur-NE foi criado com o inriais do Prodetur-NE, especialmente no que concerne tuito de [...] contribuir para o desenvolvimento so participao dos estados e municpios envolvidos na cioeconmico do Nordeste do Brasil por meio do
dita poltica pblica, assim como naquilo que se refira desenvolvimento da atividade turstica [...] (BANCO
s aes de ordenamento territorial e intervenes DO NORDESTE DO BRASIL, 2005, p. 5), atravs
urbansticas aplicadas s localidades em exame.
[...] de iniciativas do setor pblico em infra-estrutura bsica e desenvolvimento institucional voltadas
O Prodetur-NE, suas caractersticas e
tanto para a melhoria das condies de vida das
implicaes no territrio
populaes beneficiadas, quanto para a atrao de
investimentos do setor privado.
Qualquer esforo para compreender a formao
Conforme Rodrigues (2001, p. 156) aponta:
de territrios do turismo no litoral nordestino passa
[...] o Prodetur, como todos os programas ponecessariamente pelo exame crtico do chamado
lticos, espelha a poltica econmica da sua
751

NORDESTE BRASILEIRO
No que concerne aos recursos destinados implementao dos projetos encaminhados pelas secretarias estaduais de turismo, o Estado e o Banco
lanchando, porque tanto o presidente como
Interamericano de Desenvolos governadores
Tendo sido gestado sob
vimento firmaram um convestaduais do NE
nio segundo o qual a entidade
forte influncia do modelo
esto muito intefinanceira tornou-se responCancn [...], o Prodetur-NE
ressados na sua
svel pelo aporte de cerca
no poderia deixar de refletir as
implantao, cujas
de US$ 1,07 bilho, enquancaractersticas que tornaram o
diretrizes esto orto outros US$ 530 milhes
balnerio mexicano um exemplo
questradas com a
resultaram de contrapartida
de sucesso em termos de
poltica neoliberal
nacional (BRASIL, 2004), a
vigente no pas.
captao de investimentos e
Neste sentido, tendo sido
cargo do Banco do Nordesturistas, notadamente no que diz
gestado sob forte influncia do
respeito aproximao do Estado te do Brasil. Tal montante foi
modelo Cancn (BRANDO,
aplicado ao longo das duas
com o capital privado
2012), o Prodetur-NE no poetapas do Prodetur-NE.
deria deixar de refletir as caractersticas que tornaDurante o perodo de execuo do Prodetur-NE
ram o balnerio mexicano um exemplo de sucesso I, entre 1994 e 2002, os investimentos estiveram
em termos da captao de investimentos e turistas, concentrados em obras de implantao e melhoria
notadamente no que diz respeito aproximao do de rodovias, recuperao do patrimnio histrico,
Estado com o capital privado, segundo o qual o pri- ampliao e modernizao de aeroportos, servios
meiro assenta as bases materiais e simblicas para a de saneamento ambiental, programas de preservaatuao menos arriscada possvel do segundo.
o ambiental e estruturao e capacitao de rNo que tange dimenso operacional do pro- gos governamentais. Essas metas foram atingidas
grama, Paiva (2010, p. 204) indica a existncia de em maior (recuperao do patrimnio histrico, com
quatro macroestratgias:
99,9% das obras executadas) ou menor grau de efia) a captao de agentes imobilirios internaccia (desenvolvimento institucional, com 46% dos
programas realizados), a partir da utilizao de cercionais; b) a necessidade de manter fluxos de
ca de US$ 670 milhes (CASIMIRO FILHO, 2002).
viajantes estrangeiros que garantam a ocuPor outro lado, ao longo do perodo de execuo
pao; c) desfrute da infraestrutura turstica
do Prodetur-NE II, iniciado em 2003 e ainda vigente,
disponvel; e a estratgia de melhoria da inos investimentos tm sido carreados para projetos
fraestrutura urbana das cidades beneficiadas
de consolidao das aes realizadas na etapa an(rodovias, saneamento ambiental e embeleterior, mitigao das implicaes ambientais decorzamento urbano).
Os projetos e aes a serem implementados no rentes das obras j realizadas, mas principalmente
mbito do Prodetur foram selecionados a partir das na capacitao e qualificao de mo de obra. Os
estratgias de desenvolvimento turstico apresen- recursos destinados consecuo dessas metas
tadas pelos estados nordestinos que aderiram ao foram de cerca de US$ 400 milhes (BANCO DO
programa. Em outras palavras, a captao de recur- NORDESTE DO BRASIL, [200?]).
sos por parte das unidades federativas dependia da
Na segunda etapa do Prodetur-NE, os governos
apresentao prvia de projetos, deixando patente estaduais foram convocados a criar polos de turisque, j no nascedouro, o Prodetur-NE denota a for- mo, definindo as aes prioritrias a serem realizate articulao por parte dos entes federativos.
das atravs do chamado Plano de Desenvolvimento
poca, vinculada ideologia dominante.
no governo F.H.C. que o programa est des-
752
Integrado do Turismo Sustentvel (PDITS), conside- das suas entidades oficiais e execuo das obras.
rando os seguintes aspectos:
Sobre tal participao dos estados nos assuntos do
Definio da rea de planejamento e da estra- Prodetur-NE, Paiva (2010, p. 208) afirma:
tgia de desenvolvimenPara atender ao programa anato do turismo.
As unidades federativas
lisado, a condio do BID e do
Diagnstico econmico,
contempladas tiveram
BNB era que cada estado norsocial, ambiental e dedestino implantasse uma unidade
relevante papel na consecuo
mogrfico do polo.
executora estadual (UEE), a qual
dos planos e metas traados
Avaliao do provimento
caberia elaborar e acompanhar
de servios pblicos, em termos de infraestruprojetos e aes relativas ao programa. Outura e capacidade administrativa do estado e
tra condio colocada pelo BID e pelo BNB
municipalidades.
como essencial para a liberao dos recur Estimativa da demanda vigente e potencial de
sos do programa consistiu no fortalecimento
turistas, com previso de impactos.
institucional.
Plano de ao, incluindo investimentos pbliAdemais, em paralelo aos trabalhos acima mencos e privados necessrios ao alcance das cionados, coube aos estados, em parceria com
metas.
Embratur, Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Anlise de impactos das aes e investimentos Pequenas Empresas (Sebrae) e Comisso de Turealizados com provimento financeiro do Prode- rismo Integrado do Nordeste (CTI/NE), promover
tur-NE I.
aes voltadas captao de investimentos privaA formulao dos PDITS redimensionou as re- dos (PAIVA, 2010), principalmente aqueles ligados
gies tursticas do Nordeste, o que incidiu no esta- aos setores hoteleiro e de parques temticos.
belecimento de novos arranjos territoriais por parte
Ainda segundo Paiva (2010), a despeito do cados estados envolvidos, com consequncia direta rter homogeneizante das proposies oriundas
nos municpios e lugares dominados pela prtica.
das entidades frente do processo de turistificao dos estados nordestinos no que diz respeiA participao dos estados e municpios no
to conduta das aes formuladas no mbito do
Prodetur-NE
Prodetur-NE, houve certa flexibilidade quanto s
atividades de planejamento e gesto do turismo
Embora o Prodetur-NE tenha sido um programa por parte dos rgos estaduais. Neste sentido, a
idealizado a partir de uma aliana estratgica es- cada estado foi permitido formular propostas setabelecida entre o Estado brasileiro, na sua esfera gundo suas potencialidades mais relevantes.
federal, e o Banco Interamericano de DesenvolviNo que tange aos municpios que compem as
mento, uma entidade financeira de carter supra- regies tursticas do Nordeste, fica patente que a
nacional, as unidades federativas contempladas participao desses entes no planejamento e exetiveram relevante papel na consecuo dos planos cuo das diretrizes do Prodetur-NE , na grane metas traados.
de maioria das vezes, meramente consultiva. A
Assim, a atuao dos governos estaduais no que principal ao no sentido de dotar os municpios
concerne efetivao do Prodetur-NE esteve cir- de certa capacidade de interferncia nas aes
cunscrita escolha dos destinos tursticos priorit- governamentais relativas ao desenvolvimento da
rios, ao planejamento das aes consideradas mais prtica turstica foi a criao dos conselhos de turelevantes para o desenvolvimento do turismo na- rismo, tanto no mbito local, quanto na escala de
quelas localidades, implantao ou consolidao atuao do PDTIS.
753

NORDESTE BRASILEIRO
Assim, a despeito do discurso favorvel desO ordenamento territorial, segundo Moraes

centralizao da organizao do turismo constante (2005, p. 45),
no PNMT, notadamente quanto defesa da forma[...] diz respeito a uma viso macro do espao de rgo, conselho e funo, enfocando grandes conjuntos
do municipais de turismo, o
O que ocorre, de fato,
espaciais (biomas, macrorregique se pode apreender que
um processo de intensa
es, redes de cidades, etc) e esos municpios e seus habitanhierarquizao e concentrao
paos de interesse estratgico ou
tes tiveram pouca ou nenhudos fazeres relativos ao
usos especiais (zona de fronteira,
ma capacidade decisria no
unidades de conservao, reserplanejamento e gesto do
processo de consolidao do
vas indgenas, instalaes militaturismo
Prodetur-NE, em ambas as
res, etc). Trata-se de uma escala
etapas de execuo.
de planejamento que aborda o territrio naSegundo Brando (2010, p. 86):
cional em sua integridade, atentando para a
[...] percebe-se a ausncia de proximidade
densidade da ocupao, as redes instaladas
entre as aes propostas pela Poltica Na-
e os sistemas de engenharia existentes (de
cional de Turismo, por intermdio do Plano
transporte, comunicaes, energia, etc). In-
Nacional, e as aes elaboradas e implemen-
teressam a ele as grandes aglomeraes
tadas pelos estados e municpios, revelando
populacionais (com suas demandas e im-
que mesmo diante das mudanas conquista-
pactos) e os fundos territoriais (com suas
das, no geral as esferas pblicas e a socie-
potencialidades e vulnerabilidades), numa
dade civil ainda encontram-se desarticuladas.
viso de contigidade que se sobrepe a
Mais do que uma mera desarticulao por parte

dos entes federativos, como sugere a autora acima,
o que ocorre, de fato, um processo de intensa hierarquizao e concentrao dos fazeres relativos ao
planejamento e gesto do turismo, em uma lgica
piramidal, segundo a qual toda e qualquer deciso
deve partir, primordialmente, da sua parte superior.
O Prodetur-NE: ordenamento territorial e
urbanizao turstica
Para Ferreira e Gomes (2011), tratando de apresentar o programa de forma sinttica, mais do que
um mero canal de financiamento de obras de infraestrutura turstica, o Prodetur-NE o instrumento
principal de proposio das diretrizes de ordenamento territorial do turismo para o Nordeste. Significa afirmar que por trs do programa governamental
haveria toda uma busca pelo controle ordenado do
territrio a partir de uma base econmica ou vocao, termo amplamente empregado que, no
caso, o turismo.
754
qualquer manifestao pontual no territrio.
Para o autor, o ordenamento territorial visa fornecer um diagnstico de base geogrfica do territrio, oferecendo indicativos de tendncias e apontando potenciais e demandas, o que leva, assim,
composio de um quadro demonstrativo das formas de atuao das polticas pblicas setoriais. O
ordenamento territorial se constitui, portanto, em
um instrumento de articulao trans-setorial e interinstitucional que objetiva um planejamento integrado e espacializado da ao do poder pblico.
Ainda segundo Moraes (2005), na atualidade,
vive-se um quadro de setorizao das polticas
pblicas. Isso no ocorreu em outros momentos
histricos do pas, quando as propostas de ordenamento territorial sofreram influncia tanto da
escola francesa do amnagement du territoire
(pr-ditadura militar) quanto da cincia regional
norte-americana, de base quantitativista (durante
e ps-ditadura militar), estando amparadas, portanto, em um planejamento de grande contedo
territorial.
Esta viso compartilhada por Costa (2005),

Por outro lado, Santos (2005), em sua anlise da
que afirma que as atuais polticas territoriais conce- histria recente das polticas territoriais no Brasil,
bidas em escala nacional tendem fragmentao, aponta que a concepo de ordenamento territoposto que visam atender
rial tradicionalmente posta
crescente
especializao
Diante das transformaes
voltada to somente para o
dos aparelhos estatais e
incremento da economia e,
atinentes passagem do
setorizao dos planos, ao
de forma correlata, para a
fordismo para o ps-fordismo,
tempo em que buscam dar
implantao da infraestrutuo Estado [...] foi forado a
amparo variedade de dera necessria a tal feito. Esse
promover polticas territoriais
mandas existentes.
modelo evidencia o papel e o
novas, que amparam o atual
Alm das questes acima
poder da cidade como indutor
modelo de acumulao
abordadas, h um elemento
do crescimento econmico.
que intervm de modo basilar na forma de conduzir
Como exemplos dessa concepo de poltica
as polticas de interveno no territrio: diante das territorial, Santos (2005) cita as estratgias constransformaes atinentes passagem do fordismo tantes nos documentos Eixos Nacionais de Depara o ps-fordismo, o Estado, segundo Hiernaux- senvolvimento (1994-2002) e Avana Brasil (1998-Niclas e Lindn-Villoria (1991), foi forado a promo- 2002), sobre os quais comenta:
ver polticas territoriais novas, que amparam o atual
Contemplavam, ao mesmo tempo, mecanismodelo de acumulao. De acordo com os autores:
mos de induo no s interiorizao do
La necesidad de una nueva intervencin
desenvolvimento como tambm concen-
del Estado en el territorio, surge claramente
trao de esforos em reas e segmentos
cuando se considera que la estructura territo-
capazes de gerar efeitos mais significativos
rial vigente, es el reflejo de formas histricas
sobre o restante da economia. Esta condio
de estructuracin territorial, cuya ltima mani-
privilegiava os subespaos nacionais que j
festacin ha sido un modelo de acumulacin
possuam vantagens comparativas, com nti-
protegida por el Estado y canalizada al mer-
da tendncia concentrao ainda maior de
cado interno, en el marco de fuertes transfe-
atividades nas regies mais desenvolvidas e,
rencias del Estado, tanto al capital como a la
portanto, mais densamente ocupadas. Nessas
subsistencia del sistema social y su estabili-
circunstncias, a urbanizao se apresentava
dad. En trminos un tanto simplificadores, se
como pr-condio para a criao de oportu-
puede afirmar que el modelo centralizador,
nidades de desenvolvimento alm do nvel de
con una fuerte concentracin territorial, ha
subsistncia, aproveitando-se das economias
sido el paradigma socio-territorial dominante
de aglomerao, condio fundamental para o
y preferencial de esa fase del modelo de acu-
almejado crescimento (SANTOS, 2005, p. 49).
mulacin. (HIERNAUX-NICLAS; LINDN-
Desta forma, tendo sido implantado nesse contexto, j que foi publicizado em 1994, o Prodetur-NE
como poltica pblica setorial que reflete, em
vrios aspectos, as concepes acima aventadas.
Cabe salientar que, embora o programa em tela
seja uma poltica territorial cujos desdobramentos
se do em escala regional, a sua concepo, baseada na formao de polos tursticos (chamados,
em alguns contextos, de destinos-ncoras), acaba
-VILLORIA, 1991, p. 19).
Ainda segundo os autores, a estrutura territorial

atual, seja em escala inter-regional ou mesmo na intraurbana, j no responde s novas necessidades
de acumulao, o que, no caso, significa produzir
e reproduzir um novo territrio atravs de um novo
pacto social que envolve o Estado, o capital e a
sociedade.
755

NORDESTE BRASILEIRO
por privilegiar as nucleaes urbanas como locus demogrficas, funcionais ou do modo de organizade difuso das consequncias do desenvolvimento o produtiva. As vilas, por sua vez, so as sedes
turstico.
dos distritos que compem um municpio, enquanto
Neste sentido, a poltique os povoados so as nuca de turismo se confunde
Os povoados e vilas [...] ao
cleaes localizadas em discom poltica urbana (CRUZ,
tritos, mas que no possuem
contrrio, tm nas suas bordas
2002), na medida em que o
vnculos de gesto do territos elementos mais significativos
Estado busca tornar atrativas
rio de qualquer tipo.
na constituio das relaes
as localidades selecionadas
Segundo Souza (2005),
sociais e econmicas
para o desenvolvimento da
buscando analisar a noo de
prtica turstica atravs da implantao de projetos cidade para alm dos seus aspectos meramente forde urbanizao turstica.
mais, tal forma espacial se diferencia das vilas e, por
Isto posto, fica evidente que a compreenso do extenso, dos povoados, pela natureza centrpeta da
processo de urbanizao turstica como um dos sua centralidade. Em outras palavras, os elementos
componentes da formao de territorialidades que que constituem o carter e a identidade da cidade
abrigam agentes econmicos, turistas e habitan- esto voltados para o centro. Os povoados e vilas,
tes dos balnerios litorneos do Nordeste brasilei- ao contrrio, tm nas suas bordas os elementos mais
ro passa necessariamente pelo entendimento dos significativos na constituio das relaes sociais e
conceitos relativos cidade, ao urbano/urbaniza- econmicas.
o e urbanizao turstica.
Assim, ao atrair mais que expulsar fluxos
Neste sentido, ao investigar ncleos que, graas de capital, bens, produtos e pessoas, localidades
sua importncia estratgica para o mercado turs- como aquelas anteriormente empregadas como
tico regional e nacional, sofreram intervenes de exemplos, cujo conjunto de relaes se enquadra
requalificao do espao que, em ltima instncia, em um modo que as aproxima das caractersticas
induziram novas formas de urbanidade, cabe refletir de urbes, no poderiam ser chamadas de cidades
sobre tais centros a partir das contribuies lega- de fato, ainda que no fossem por direito?
das por vrios autores que se dedicaram ao exame
Para Silva (2004, p. 23), um distrito municipal
do fenmeno urbano, ainda que a estrutura urbana cuja base econmica esteja assentada na prtica do
dos balnerios litorneos no permita conceb-los turismo deve ser considerado genericamente como
como cidades.
cidade turstica, distinguindo-o de um lugar ou
Pensadas apenas a partir dos aspectos formais, localidade turstica, termos com pouca fidelidade
ao menos no caso brasileiro, localidades como delimitao espacial da prtica turstica e que se
Praia do Forte (BA), Canoa Quebrada (CE), Porto enquadrariam muito mais, por aproximao, noo
de Galinhas (PE) ou Pipa (RN), por exemplo, no de municpio turstico definida por Boulln (2005).
poderiam ser chamadas de cidades. No conjunto
Por outro lado, segundo Hiernaux-Nicols e
de nucleaes que constituem a hierarquia urbana Woog (1991), existem dois tipos de cidades tursnacional, tais balnerios seriam considerados vilas ticas: aquelas que dependem apenas parcialmente
ou povoados.
do turismo como indutor de sua base econmica
No Brasil, cujo critrio de definio , segundo (as grandes cidades, como as capitais europeias,
Clark (1985), de base legal, administrativa e gover- por exemplo) e aquelas para as quais o turismo se
namental, um ncleo urbano recebe a denomina- constitui em condio para a sua subsistncia e deo de cidade apenas quando sede de munic- senvolvimento (entre outros exemplos, o autor cita
pio, independentemente das suas caractersticas os centros de praia).
756
Por sua vez, Santos (2005), ao se debruar so- da indstria [...] mas sim da estrutura scio-econbre o problema da definio das cidades, afirma mica e poltica na qual esta se desenvolve (SILVA,
existirem duas categorias: a cidade propriamente 1997, p. 19). Por outra parte, embora seja impordita e a pseudocidade. O que
tante reconhecer que muitas
difere uma da outra que a
Ainda que os balnerios no
cidades desenvolvem e se
cidade local menor tipo de
desenvolvem a partir de sua
se constituam como cidades
aglomerao a merecer a
vinculao com indstrias,
de direito, inegvel que [...]
denominao de cidade
[...] existem outras que se
passam por intenso processo de
capaz de garantir um crescidesenvolvem com base em
urbanizao
mento autossustentado e um
seu envolvimento em econodomnio territorial, deixando de servir apenas s ne- mias primrias (i.e., agrcolas, minerais), que cumcessidades da atividade que a sustenta e passando prem funes importantes na esfera da circulao
a servir s necessidades inadiveis da populao.
(i.e., porturia), ou na do consumo (i.e., turstica)
Embora a maioria esmagadora dos balnerios (SILVA, 1997, p. 20). Assim, h, no atual processo
tursticos litorneos esteja bem dotada de infra- de urbanizao, um sem-nmero de casos que esestrutura e superestrutura turstica que permitam capam ao modelo da cidade fabril.
gerar respostas competitivas aos desafios da gloSolidrio a Henri Lfbvre no que concerne
balizao (ARANTES, 2002, p. 13), algumas das indissociabilidade entre industrializao e urbanizanecessidades bsicas dos residentes fixos no o, Anton (1998) discorda com a linha de raciocpodem ser plenamente satisfeitas no prprio local. nio acima aventada, principalmente ao afirmar que
Isso configura esses balnerios como pseudocida- foi a partir da assuno do sistema produtivo indes do turismo e no como cidades tursticas pro- dustrial que os perodos de recreao se tornaram
priamente ditas.
funcionalmente necessrios como forma de apaContudo, ainda que os balnerios no se consti- ziguamento da conflituosa relao entre capital e
tuam como cidades de direito, inegvel que, pelas trabalho, o que acabou por refletir na conformao
caractersticas da atividade que capitaneia a rees- do que o autor chama de espaos de frias.
truturao territorial produtiva na qual esto inseriSalvador Anton observa, porm, que existem
dos, passam por intenso processo de urbanizao. novas especificidades no processo de urbanizaNa sua crtica universalidade e atualidade da o que, ao contrrio de perodos precedentes da
concepo de urbanizao de Henri Lfbvre, cal- histria dos estudos urbanos, precisam ser consicada no desenvolvimento industrial como indutor derados. Assim, o referido autor reclama para as
do processo, Silva (1997) apresenta uma questo prticas ligadas ao turismo e cio um maior prota para ele no solucionada. Segundo o referido gonismo no conjunto dos feitos humanos que atuautor, ao conceber a problemtica da urbanizao almente induzem de modo direto a urbanizao
como um atributo da industrializao, se est ocul- da sociedade.
tando a diversidade histrica, geogrfica e funcional
A existncia de tais vises contraditrias acer qual cada centro urbano se submete.
ca do advento da urbanizao denota a necessiPor um lado, a [...] simples aglomerao de for- dade de se pensar a questo urbana dentro de
as produtivas e meios de produo em contextos uma complexa e ainda pouco entendida realidade
produtivos diferentes [...] representa problemticas que se descortina sob o efeito das transformaes
econmicas e sociais diferentes [...] (SILVA, 1997, engendradas pela passagem de um modelo prop. 18) e as [...] determinaes mais importantes [da dutivista de sociedade (fordista) para outro, que
urbanizao] provm no da evoluo tecnolgica assume um carter consumista (ps-fordista). Isto,
757

NORDESTE BRASILEIRO
por sua vez, tem forte incidncia naquilo que se

[...] a urbanizao turstica dos lugares atraconvencionou chamar de urbanizao turstica,
vs da implantao de fixos diretamente relaposto que a prpria prtica que a induz est atualcionados atividade turstica e necessrios
mente submetida ao chamapara a requalificao do lugar e a
do espectro fordista de proO termo urbanizao turstica
urbanizao para o turismo, que
duo e consumo do espao
no escapa situao daqueles
diz respeito implantao de uma
(TORRES, 2002).
conceitos que ainda carecem de
infra-estrutura de suporte, indiO termo urbanizao tumaior apuro analtico
retamente vinculada atividade.
rstica no escapa situao
(FONSECA; COSTA, 2004, p. 27).
daqueles conceitos que ainda carecem de maior
Por sua vez, Anton (1998, p.25) considera que
apuro analtico. Assim como o prprio conceito de a urbanizao turstica diz respeito [...] a los prourbanizao, o termo em tela costuma ser apresen- cesos por los cuales se han desarrollado reas
tado de forma difusa e pouco precisa. Em sua ten- urbanas con la finalidad fundamental de producir,
tativa de delimitar os termos aqui abordados, Silva vender y consumir servicios y bienes que produ(1997, p. 21) firma um conceito ainda que com a cen placer a residentes temporales. Alm disso,
advertncia de ser esta uma proposio provis- para o autor, tal forma de urbanizao se converte
ria segundo o qual a urbanizao turstica [...] num processo de funcionalizao do espao criao processo de constituio material e simblica de dor de estruturas urbanas de caractersticas singuespaos de turismo, quer dizer, de lugares espe- lares que so a expresso do modo de produo
cialmente equipados para o desenvolvimento dessa tpico da sociedade contempornea.
atividade especfica.
Mesmo levando em considerao as contribuiAps apresentar um conceito relativamente es contidas nos conceitos anteriormente dissecasimplista para urbanizao turstica, Silva (1997, dos, neste estudo, parte-se da perspectiva de que
p. 22) refina a tipologia urbana de carter turstico, a urbanizao turstica causa e consequncia de
propondo a existncia de urbanizaes tursticas um processo de reestruturao territorial produtiva
balnerias, que diferem das anteriores por terem baseada no turismo que ocasiona a transformao
na praia e nos banhos de mar o sentido para a sua do solo de uma nucleao urbana em mercadoria,
conformao. O autor segue afirmando que, dife- promove uma especializao na base produtiva local
rentemente dos outros tipos de urbanizao, [...] e regional gestada de fora para dentro e (des/re)consestas apresentam-se de modo menos difuso, e no tri vnculos sociais, econmicos, polticos e culturais.
esto necessariamente inscritas em um mbito urConvm assinalar ainda que o atual modelo de
bano que, geralmente, cumpre outras funes que urbanizao turstica se desenvolve amparado em
no as vinculadas ao turismo.
um complexo arranjo espacial, que agrega, alm
Para Fonseca e Costa (2004), no indo muito das estruturas urbanas que do sustentao ao
alm do que foi anteriormente citado, a urbaniza- turismo propriamente dito hotis, resorts, pouo turstica possui uma natureza diferenciada em sadas, albergues, restaurantes, cafs e toda uma
relao s demais formas de urbanizao por es- mirade de casas de diverso , objetos outros que
tar diretamente vinculada ao lazer. Mais adiante, os tornam mais ampla a possibilidade de uso do terriautores abordam o modelo de urbanizao turstica trio. Alguns exemplos podem ser observados no
desencadeado no Nordeste brasileiro tomando as conjunto de edificaes que sustentam o mercado
palavras de Cruz (2002). Desta forma, afirma-se do turismo de segunda residncia.
que, no caso da regio setentrional do pas, o EsPor tudo isto e pela seletividade com a qual
tado promoveu dois processos inter-relacionados:
se desenvolve, tal processo acaba por produzir
758
contradies que opem agentes hegemnicos e

importantes capitales (econmicos, sociales,
hegemonizados, todos vidos por impor a sua prculturales o simblicos), ser necesaria una arpria lgica de reproduo. Assim, na medida em
gumentacin ms fuerte a favor del desarrollo
que os agentes econmicos
turstico. Por el contrario, cuando el
ligados ao turismo se terriAs comunidades hegemonizadas
uso que se le da a un territorio pretorializam, as comunidades
reagem estabelecendo
viamente al desarrollo turstico es
hegemonizadas reagem esestratgias prprias de
menor, la necesidad de argumentatabelecendo estratgias prterritorializao que, em ltima
cin puede ser tambin menor.
prias de territorializao que,
Assim, a justificativa para
instncia, possam garantir
em ltima instncia, possam
a implantao de projetos de
as possibilidades da sua
garantir as possibilidades da
urbanizao turstica emreproduo social.
sua reproduo social.
pregada com maior eficcia
Segundo Santana Turgano (2007), o turismo, naqueles lugares onde se percebe uma fragilidade
em geral, e as intervenes urbansticas, em es- mais acentuada no processo de desenvolvimento
pecfico, constituem um campo privilegiado para a de uma economia de mercado. Alm disso, tais
converso dos distintos tipos de capital (econmico, justificativas so amparadas, ainda segundo o ausocial, cultural e simblico) em elementos a serem tor citado, pela convergncia de argumentos nautilizados no desenvolvimento turstico. O espao turalistas e economicistas.
urbano , pois, um lugar privilegiado para investidoO discurso naturalista faz referncia aos atribures ligados aos setores turstico e hoteleiro.
tos fsico-ambientais de um determinado territrio,
No entanto, a transformao de nucleaes tais como horas de sol, temperatura e proximidade
urbanas em destinaes tursticas no se d sem do mar, convertendo-o em um destino natural (no
conflitos e contradies. As mudanas no consu- sentido da obviedade e da inevitabilidade) para a
mo, os deslocamentos de moradores, a supresso prtica turstica. O argumento seguinte, de base
da cultura (JUDD, 2003), a polarizao espacial, a economicista, diz respeito aos propagados benesegmentao de mercado e a presso sobre o meio fcios econmicos que a prtica proporcionaria ao
ambiente (WILLIAMS, 1992 apud ANTON, 1998) lugar, com o turismo sendo um infalvel vetor de inso apenas algumas das questes ainda no bem cremento da produtividade do territrio.
solucionadas. Criar justificativas e argumentaes
Como contra-argumentao aos discursos acima
para o novo , portanto, um passo fundamental na expostos, Santana Turgano (2007, p. 59) afirma:
consolidao de projetos de urbanizao turstica.
La visin del desarrollo turstico como un
Sobre isto, Santana Turgano (2007, p. 58)
hecho natural e inevitable lleva a olvidar
argumenta:
que el proceso de urbanizacin es siempre
Todos estos planes han de comenzar con una
un proceso social, y se llega a plantear que
justificacin, en que se argumenta la conve-
es el prprio suelo el que per se tiene vo-
niencia de dedicar el territorio a la actividad
cacin (como si fuera un sujeto) de ser con-
turstica. La menor o mayor necesidad de ar-
vertido en urbanizacin turstica. [...] No es
gumentacin depender en gran medida de los
slo que los argumentos se lleven al terreno
usos anteriores del territorio y de los agentes
de lo econmico, sino a una determinada
implicados en los mismos. Es decir, si un te-
visin de la Economa que pretende olvidar
rritorio que se quiere dedicar al turismo tiene
que la economa no es una ciencia natu-
previamente un uso agrcola importante, y los
ral y que muchas cuestiones estn sujetas
agentes implicados en el mismo disponen de
a discusin.
759

NORDESTE BRASILEIRO
Ainda que o debate proposto por Santana esteja circunscrito realidade espanhola (em especfico, o caso das Ilhas Canrias), possvel perceber
grande convergncia com a situao brasileira.
Neste sentido, o Nordeste brasileiro, com seus
principais balnerios litorneos localizados, via de
regra, em regies cujo passado marcado por forte inrcia territorial e cujas justificativas esto assentadas justamente em argumentos naturalistas
e economicistas, se converte em caso exemplar
para o exposto acima.
Entre os diversos autores que tratam da temtica turstica, Almeida (2006), ao debater os discursos em defesa da implementao de polticas
pblicas para o turismo, e Dantas (2007), na sua
anlise sobre a construo da imagem turstica do
Nordeste, so alguns dos que identificam o uso
dos argumentos acima mencionados.
Segundo Almeida (2006), ao examinar a realidade brasileira:
Se torn comn referirse al turismo, principalmente en los discursos defensores de
su implantacin, como portador de diversos
beneficios en la participacin, en la generacin de divisas, en la transferencia de uti-
Por outra parte, fundamental estabelecer as

bases para o debate sobre as implicaes da urbanizao turstica, no s pela construo de espaos icnicos no interior de antigas e pequenas
localidades em submisso aos desgnios do turismo globalizado, mas sobretudo pelas contradies
inerentes a um processo que privilegia interesses
hegemnicos em detrimento das necessidades e
dos desejos das populaes locais.
No turbilho de transformaes decorrentes da
ao do capital em espaos antes submetidos, na
quase totalidade das relaes econmicas e sociais,
a uma ordem local, as populaes passam a conviver
com uma crescente complexificao e especializao
produtiva do territrio. Assim, ao residente caberia se
adaptar, quando possvel, s vertiginosas mudanas
impressas no espao ou, em um caso extremo, ser
naturalmente varrido ou esmagado pelo impulso expansivo do sistema (MSZARS, 2008, p. 19).
Contudo, insistentes na sua tentativa de continuar existindo, as populaes atuam ora no sentido
de exercer protagonismo frente s transformaes
aventadas, ora no da resistncia a tais mudanas, isto tudo convergindo para prticas territoriais
(BRANDO, 2013).
lidades entre las regiones, en el equilibrio

de las cuentas externas, en la creacin de
empleo para las poblaciones residentes, en
Consideraes finais
la atraccin de inversiones en infraestructuras, en la preservacin del medio ambiente y en la valorizacin de las identidades y
de las especificidades locales. (ALMEIDA,
2006, p. 28).
Para o autor seguinte, a construo do imaginrio social do Nordeste est fortemente amparada na
difuso de imagens da costa ensolarada, reforando, assim, a evocao do paraso tropical do qual
Aoun (2005) faz referncia.
De fato, seja como discurso de promoo do incremento econmico, seja pela vocao turstica
pelas belezas naturais, h, nos documentos oficiais, argumentos de bases economistas e naturalistas como justificativas da urbanizao turstica.
760
No h como negar que o turismo, como atualmente gestado, promove considervel crescimento econmico nos lugares onde ocorre, tendo
se tornado elemento fundamental na gerao de
supervit e lucro pelos pontos de vista do Estado
e dos agentes econmicos, respectivamente. Mas
preciso admitir, por outro lado, que tal prtica no
remediou a contento os problemas que tais agentes prometiam debelar, especialmente atravs da
veiculao de discursos que apontam o turismo
como um vetor privilegiado de [...] reduo das
desigualdades sociais e regionais, promovendo a
incluso social e gerando mais emprego e renda
para a populao (BAHIA, 2011, p. 9).
Ao contrrio, o turismo acabou por acentuar alguns problemas preexistentes, como a diferenciao da sociedade por classes, alm de instaurar
outros, at ento inditos em pequenos povoados
e vilas dispersos do litoral nordestino, como a mobilidade da populao local e os seus efeitos mais
agudos. Entre eles, vale destacar a periferizao e,
em casos extremos, a favelizao, ambos com forte
incidncia sobre os territrios.
Na esmagadora maioria dos balnerios tursticos litorneos do Nordeste brasileiro, h uma
convivncia perversa, em todos os sentidos, entre
territrios da modernidade, cuja implantao tem
no Estado e nos agentes econmicos os seus principais responsveis, e territrios da precariedade,
nos quais as parcelas da populao no (ou pouco)
beneficiadas pelo turismo se estabelecem.
Emerge dessa constatao a necessidade de
refletir sobre os modelos de polticas pblicas, de
ordenamento territorial e, como parte do anterior, de
urbanizao turstica voltados para a implantao
da prtica turstica como ora se faz nesses lugares
do litoral nordestino, bem como sobre os arranjos
territoriais daqueles indivduos e grupos que lidam
espontnea ou compulsoriamente com o turismo.
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763
Bahia
anlise & Dados
Estado e desenvolvimento no
Brasil: notas a partir do setor
eltrico brasileiro
Deborah Werner*
*
Mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e

doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
deborah_werner@hotmail.com
Resumo
A proposta do presente artigo analisar as transformaes no setor eltrico brasileiro,
desde a consolidao do setor produtivo estatal de energia eltrica, na dcada de 1960,
at os anos recentes, em que vigora o marco regulatrio de 2004. O intuito compreender as dinmicas setoriais a partir da interveno do Estado e da relao com o padro
de acumulao vigente no pas.
Palavras-chave: Estado. Setor eltrico brasileiro. Insero perifrica.
Abstract
This paper aims to analise the Brazilian eletricity sector, since the consolidation of the
public productive sector of electricity, in the 1960s and until recent years, when the
regulation was established in 2004. The objective is to understand the dynamics within
the sectors brought about by State intervention and their relationship with the prevailing
accumulative pattern of the country.
Keywords: State, Brazilian electricity sector, Peripheral participation on international
trade.
765
Estado e desenvolvimento no Brasil: notas a partir do setor eltrico brasileiro
INTRODUO
A proposta deste artigo analisar o setor eltrico brasileiro, desde a consolidao do setor produtivo estatal de energia eltrica, com a criao da
Eletrobras, at os anos recentes, aps a reestruturao em que vigora o marco regulatrio de 2004. O
intuito compreender as transformaes a partir da
interveno do Estado e da relao com o padro
de acumulao vigente no pas. O trabalho est dividido em cinco partes, alm desta introdutria.
A primeira parte trata da consolidao do setor
produtivo estatal de energia eltrica relacionada
necessidade de expanso para atender ao projeto
de industrializao do perodo desenvolvimentista
(1930-1980). Na segunda parte sero discutidos
os principais aspectos da reforma realizada na dcada de 1990, balizada por princpios neoliberais,
que tiveram como caractersticas o abandono do
planejamento setorial e a prevalncia de um modelo de mercado.
A terceira parte ir apresentar o novo marco
regulatrio do setor eltrico, ou seja, as alteraes
legais e institucionais de 2004, de modo a discutir
a retomada do papel do Estado no planejamento
setorial. Na quarta parte sero feitas algumas consideraes acerca da configurao setorial resultante da reestruturao e seu vnculo com o novo
padro de acumulao vigente no pas, a partir dos
anos neoliberais. A quinta e ltima parte foi guardada para as consideraes finais.
O perodo desenvolvimentista e o
setor produtivo estatal de energia
eltrica no Brasil
O incio do desenvolvimento do setor eltrico brasileiro contou com o impulso dado pelas empresas
estrangeiras instaladas no pas, que aplicaram recursos financeiros e tecnolgicos na gerao, transporte e utilizao da energia eltrica. Essas empresas
tinham ampla liberdade de atuao devido baixa
766
participao do Estado na economia e insuficiente

legislao sobre o tema.
Apesar da existncia de inmeras empresas
de pequeno porte em todo o pas voltadas para
a gerao, transmisso e distribuio de energia
eltrica, apenas duas, controladas por interesses
transnacionais, definiram a estrutura de produo
e distribuio da energia eltrica no pas at a dcada de 1950: a Brazilian Traction, Light and Power
(Light), empresa canadense que iniciou sua atuao no Brasil em 1897, e a American Foreign Power
Company (Amforp), empresa norte-americana, com
projetos no Brasil a partir da dcada de 1920 (CACHAPUZ, 2006; MIELNIK; NEVES, 1988).
A predominncia do capital estrangeiro no setor eltrico viria a ser considerada uma ameaa ao
bom desempenho do projeto nacional de industrializao, que emergiu com a Revoluo de 1930,
dada a dependncia do setor das duas empresas
estrangeiras. Assim, o Estado iniciou a institucionalizao do setor eltrico em bases estatais, o que se
consolidou com a criao da Eletrobras, em 1962,
resultando em profundas transformaes no setor
eltrico brasileiro.
As primeiras intervenes do setor pblico na esfera da produo de energia eltrica datam das dcadas de 1930 e 1940 e decorreram de motivaes
regionalistas, sem obedecer a nenhum planejamento centralizado. No entanto, diante da insatisfao
quanto atuao das concessionrias estrangeiras
Light e Amforp, foram empreendidas medidas bem-sucedidas de interveno em alguns estados.
Apesar dessas iniciativas de interveno do
Estado, o perodo foi marcado predominantemente
pela regulamentao do setor, a partir do Cdigo de
guas (Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934),
marco da institucionalizao do setor eltrico brasileiro em bases estatais. Com o cdigo, a Unio passou a legislar e outorgar concesses de servios
pblicos de energia eltrica, antes a critrio dos estados, municpios e distrito federal. O aparato legal
conferiu ao poder pblico instrumentos de controle
e incentivo ao aproveitamento industrial da gua,
Deborah Werner
inclusive o hidreltrico, com vistas ao uso racional

dos recursos hdricos.
Brasil, como mencionava a Constituio de 1934

(CACHAPUZ, 2006). A despeito da nova carta
O Cdigo de guas veio organizar o movimento constitucional, a interveno do Estado Novo no
automtico de mercado, que
setor eltrico foi basicamenenvolvia os dois grupos moEm decorrncia do crescimento
te voltada organizao das
nopolistas, Light e Amforp,
atividades desenvolvidas pedo pas, a produo de
como salienta Vieira (2007).
las concessionrias particuenergia eltrica ocorreu em
Este autor atesta que o modo
lares e seu enquadramento
descompasso com o aumento
de acumulao pelo qual o
nas orientaes estabelecido consumo
setor eltrico se organizava
das pelo Cdigo das guas.
conduzia ao agigantamento do cartel que j domiEm decorrncia do crescimento do pas, a pronava efetivamente o setor e colocava em risco a ca- duo de energia eltrica ocorreu em descompasso
pacidade do novo modo de acumulao, a industria- com o aumento do consumo, o que levou crise de
lizao. J de acordo com Lemos (2007), o Cdigo suprimento de energia na dcada de 1940 (CACHAde guas tenta romper com a estrutura da indstria PUZ, 2006; BURATINI, 2004).
de energia eltrica, que propiciou enorme liberdade
Apesar dos esforos para evit-la, ficava eviao monoplio das empresas estrangeiras e acarre- dente a necessidade de medidas efetivas de platou a oposio delas ao novo aparato legal1.
nejamento. O Estado Novo no instituiria o setor
Durante o governo constitucional de Vargas produtivo estatal de energia eltrica, uma vez que,
(1934-1937), a aplicao do cdigo permaneceu a despeito do carter centralizador e da instituciosuspensa, tanto por questionamentos referentes nalizao de mecanismos de interveno, ainda
sua constitucionalidade, quanto pelas dificuldades era acirrado o debate no interior do governo sobre
de sua regulamentao, que sofreu resistncia por o papel apropriado do Estado na interveno da
parte das empresas estrangeiras. Com a implan- economia.
tao do Estado Novo, em 1937, se intensificou a
No entanto, algumas iniciativas pioneiras, deinterveno do Estado na economia, ao instituir um correntes da insatisfao quanto atuao das
regime plenamente autoritrio e centralizador. A concessionrias privadas, marcaram a primeira
Constituio de 1937 atribuiu ao poder pblico fun- metade da dcada de 1940 e podem ser considees mais complexas e ativas, assegurando ao Es- radas embrionrias do modo como se consolidou
tado o direito de intervir diretamente nas atividades o setor produtivo estatal de energia eltrica. Entre
produtivas para suprir as deficincias da iniciativa elas, a criao, no mbito de estados, da Comisprivada (DRAIBE, 2004).
so Estadual de Energia Eltrica, no Rio Grande do
No que se refere ao setor eltrico, a nova Carta Sul, em1943, e da Empresa Fluminense de Energia
legal proibia explicitamente qualquer novo aprovei- Eltrica, no Rio de Janeiro, em 1945; e, no plano
tamento hidrulico por empresas estrangeiras ao federal, da Companhia Hidreltrica do So Francisdeterminar que o uso das guas s fosse concedi- co (Chesf), em 1945, para abastecer o Nordeste do
do a brasileiros e empresas constitudas por acio- pas, a partir da UHE Paulo Afonso. Essas intervennistas brasileiros, e no apenas organizadas no es legitimaram a necessidade de planejamento,
coordenao e estabelecimento do setor produtivo
1
Entre as diversas inovaes, o cdigo estabeleceu diretrizes que
estatal de energia eltrica, o que resultaria na criasalvaguardavam os interesses nacionais, como o fato de que as
o da Eletrobras (BURATINI, 2004).
concesses s poderiam ser atribudas a brasileiros ou a empresas
organizadas no Brasil. Apesar de ter abstrado as termeltricas, o cEm linhas gerais, durante o primeiro goverdigo foi bastante abrangente, uma vez que, em 1934, 80% da capacino Vargas (1930-1945), o setor eltrico continuou
dade instalada j correspondia fonte hidrulica.
767
marcado pelo predomnio das empresas privadas ao Cdigo de guas a responsabilidade pela esestrangeiras, que respondiam por dois teros do tagnao do setor eltrico (CACHAPUZ, 2006).
suprimento de energia eltrica do pas. De acordo
Nesse sentido, as transformaes pelas quais
com Mielnik e Neves (1988),
passou a economia brasileia estrutura de produo de
A insatisfao crescente com
ra no perodo levaram a uma
energia hidreltrica dos gru- relao organizao institucional gradual perda de importncia
pos estrangeiros se desendo setor eltrico se intensificouao do setor tradicional da econovolvia segundo a racionalimia e formao e/ou ao rlongo dos anos 40
dade da empresa privada, de
pido crescimento dos setores
modo que novos investimentos s se justificariam de bens de consumo durveis e bens de capital e
na perspectiva de mercado compensador. A des- insumos bsicos, que apresentam um coeficiente de
peito da expanso do mercado, as empresas acha- demanda por energia eltrica bem superior ao tradivam insatisfatria a margem de autofinanciamento cional, o que provocou a brusca elevao do consuoferecida pelas tarifas de energia eltrica.
mo. Ressalta-se, ainda, o incremento na demanda
A insatisfao crescente com relao organi- de energia eltrica provocado pelo acelerado prozao institucional do setor eltrico se intensificou cesso de urbanizao associado industrializao
ao longo dos anos 40. As condies de outorga e pela ampla difuso de bens de consumo durveis,
das concesses, os desmesurados aumentos das sobretudo eletrodomsticos. Destacam-se no crestarifas, a qualidade dos servios, que acarretou ra- cimento a indstria de transformao nos setores de
cionamentos, e o elevado montante das remessas material eltrico, material de transporte e metalurgia
de lucros das empresas estrangeiras ao exterior (VIANNA; VILLELA, 2005).
somaram-se ao processo de redemocratizao
Essa conjugao de fatores levou o balano
do pas e ao trmino da Segunda Guerra Mundial energtico no perodo do ps-guerra de uma posi(BURATINI, 2004).
o superavitria a uma situao deficitria, tendo
A partir da segunda metade da dcada de 1940, como consequncia uma crise de grandes proporacirrou-se o debate sobre a orientao para o de- es na oferta energtica2 no pas, com problemas
senvolvimento econmico do pas, polarizado por srios no s para o conjunto da economia como
duas correntes, que, com algumas divergncias para consumidores individuais. Sentida principalinternas a cada uma delas, eram marcadamente mente no Sudeste, essa crise estendeu-se por toda
distintas. A corrente desenvolvimentista era favo- a dcada de 1950 at os primeiros anos da seguinte.
rvel a uma industrializao acelerada e defensora
Assim, as primeiras alteraes no que diz respeide uma maior interveno do Estado na economia, to interveno estatal no setor de energia eltrica
tanto em reas de infraestrutura, quanto em seto- remontam ao governo Dutra. Apesar da orientao
res nos quais o capital privado no dispusesse de liberal desse governo, menos entusiasta da intercondies para atuar. Propunha, inclusive, a en- veno do Estado no processo de industrializao,
campao das empresas estrangeiras e preten- o setor eltrico viria a ser influenciado tanto pela podiam materializar o salto para a industrializao ltica macroeconmica, que acabava por acarretar
pesada, constituindo o setor de bens de produo,
sob a liderana da empresa pblica. A outra cor- 2 A esse respeito registram-se os racionamentos nas reas de concesso das principais empresas do pas, como em So Paulo, na rea da
rente era composta pelos liberais, ou privatistas.
Light, nos anos 1950 a 1954, e nos anos 1959, 1963 e 1964; na rea
Era contrria ao incentivo do Estado indstria nada Rio Light, nos anos de 1950 a 1955 e 1963, 1964 e 1967; na rea
da CPFL, nos anos de 1951 a 1953; e na rea da Companhia Brasileicional, defendia a vocao agrcola do pas, bem
ra de Energia Eltrica (Niteri), nos anos de 1950 a 1955, de 1962 a
como a atuao do capital estrangeiro, e atribua
1964 e em 1967 (PAVO NETTO, 1977 apud BURATINI, 2002).
768
Deborah Werner
efeitos na indstria nacional, quanto pela Consti- volta de Vargas ao poder trouxe o retorno das aspituio de 1946, que restabeleceu a democracia no raes acelerao da industrializao como conpas e confirmou a ao intervencionista do Esta- dio para o progresso social e autonomia nacional.
do, conforme Draibe (2004).
Na concepo varguista de
Esta autora aponta que, com
Vargas estabeleceria as bases
desenvolvimento capitalista, a
relao ao planejamento, a
industrializao foi concebida
da industrializao a partir
gesto Dutra foi marcada por
como um processo rpido e
de investimentos estatais em
duas iniciativas: o Plano Salte
concentrado no tempo decorinfraestrutura e da implantao
(Sade, Alimentao, Transrente de um bloco de inverde indstrias de base
porte e Energia) e a Misso
ses pblicas e privadas em
Abbink. O Plano Salte considerado o primeiro infraestrutura e indstria de base.
grande esforo de racionalizao e planejamento
Caberia empresa estatal um papel estratdo desenvolvimento econmico no pas, a despeito gico e dinmico nesse processo. Ainda, conferia
de outros planos realizados no Estado Novo. Dos destaque para a organizao de um sistema de
investimentos que couberam eletricidade, 60% re- financiamento apoiado, de um lado, na criao de
presentavam o aporte do governo federal Chesf um banco estatal central e de bancos regionais,
para a construo de Paulo Afonso e de outras hi- e de outro, na ampliao e racionalizao da ardreltricas. O restante seria destinado ao auxlio s recadao tributria, como forma de dinamizar e
empresas pblicas, rgos pblicos e departamen- dirigir adequadamente o fluxo dos investimentos
tos estaduais para a elaborao de um plano nacio- pblicos e privados.
nal de eletrificao, eletrificao rural e indstria
Por ltimo, uma forma de articulao da econopesada de equipamentos eltricos. O capital privado mia ao capitalismo internacional, indicando condifinanciaria a maior parte das iniciativas relacionadas es preferenciais para a entrada do capital externo
energia eltrica, de modo que ao Estado caberia nas reas prioritrias de investimentos e limites
papel suplementar (CACHAPUZ, 2006).
remessa de lucros (DRAIBE, 2004). desse peA verso do plano aprovada no Congresso em rodo a criao do Banco Nacional de Desenvolvi1950 suprimiu a verba prevista para investimentos mento Econmico (BNDE) e da Petrleo Brasileiro
na indstria pesada de equipamentos, necessidade S.A. (Petrobras), que revelariam sua importncia a
apontada pela Comisso da Indstria de Material mdio prazo, no sentido de ajudar a construir um
Eltrico desde 1944 e nico item verdadeiramen- pas que se modernizava, deixando para trs outro,
te industrializante do Plano Salte, concebido sem que bocejava (VIANNA;VILLELA, 2005, p. 29).
nenhuma pretenso de transformar os parmetros
Vargas estabeleceria as bases da industrializaindustriais do pas (DRAIBE, 2004).
o a partir de investimentos estatais em infraesCom relao Misso Abbink, que tinha um vis trutura e da implantao de indstrias de base. Os
privatista, seus resultados concretos foram pratica- investimentos em infraestrutura, transporte e enermente nulos, de modo que nenhum projeto proposto gia mais uma vez se estabeleceram como metas
foi realizado e nenhum emprstimo ou financiamento centrais (DRAIBE, 2004). Quanto ao setor eltrico,
foi liberado para sua execuo. O maior mrito da Mis- o segundo governo Vargas foi marcado pelas proso Abbink foi a realizao de um amplo diagnstico fundas alteraes no desenvolvimento do setor em
dos problemas estruturais da economia brasileira.
decorrncia do vis nacionalista impresso s poltiO segundo governo Vargas (1951-1954), ao suce- cas do perodo. No que se refere institucionalizader Dutra, aprofundou a interveno direta estatal no o do setor produtivo estatal de energia eltrica, o
setor de energia eltrica. Conforme Draibe (2004), a perodo considerado um divisor de guas.
769
Em mensagem programtica de 1951, Vargas fluxos de capitais dirigidos ao Brasil, graas aos indefendeu a participao do Estado na produo de vestimentos diretos ou a novos emprstimos junto
energia eltrica, posio baseada no desempenho quelas instituies.
das grandes concessionrias
Apesar de sua abrangnestrangeiras, que, embora
Os avanos alcanados no
cia, o diagnstico se restrinobtendo lucros em suas atigiu a trs setores: agriculsegundo governo Vargas [...]
vidades, no respondiam satura, transporte e energia,
foram de crucial importncia para
tisfatoriamente ao aumento
com destaque para os dois
a estruturao e a consolidao
da demanda, e das empresas
ltimos (LEMOS, 2007). Os
do setor produtivo estatal de
privadas de menor porte, de
recursos foram distribudos
energia eltrica
capital nacional, que, disponda seguinte forma: 60% para
do de estreita base financeira, no eram capazes de projetos de transportes, 33% para os de energia e
mobilizar recursos suficientes para realizar investi- pouco mais de 6% para os gastos relativos indsmentos elevados e de longa maturao. Portanto, as tria, maquinaria agrcola e armazenamento. No s
empresas pblicas estaduais e federais cumpririam priorizaram as questes relacionadas ao transporo papel de fazer com que a oferta de energia prece- te e energia, como, no que tange ao ltimo, todos
desse e impulsionasse a demanda.
eram relacionados energia eltrica (CACHAPUZ,
Em favor da alternativa estatal, Vargas argu- 2006; DRAIBE, 2004).
mentava que o ingresso de capitais externos se
Ao governo caberia, alm de suas funes rerevelava aqum das expectativas e que, nesse guladoras e supervisoras, um carter suplementar
sentido, o mais aconselhvel seria a cooperao dada a confiana nos empreendimentos privados
tcnica e financeira internacional, de carter pbli- sempre que a iniciativa privada demonstrasse
co. Seriam os investimentos do Estado que promo- desinteresse ou se mostrasse relutante em invesveriam as condies propcias e necessrias para tir nos projetos necessrios ao desenvolvimento
o afluxo de capitais privados nos setores de ener- econmico do pas. Isso se explica pelas bemgia e transporte. De acordo com Draibe (2004), o -sucedidas intervenes ocasionadas na dcada
desenvolvimento da gerao de energia eltrica, a de 1940. Os trabalhos da comisso se encerraram
ampliao e modernizao da distribuio e a revi- em dezembro de 1953, de modo que seus tcniso de tarifas e contratos de concesso eram con- cos viriam a ocupar, posteriormente, as equipes
siderados imperativos do programa de governo.
do BNDE, que ficaram responsveis em dar prosEm continuidade s aes de planejamento, seguimento implementao dos projetos. Alguns
destacou-se, no segundo governo Vargas, a cons- dos membros das equipes mencionadas viriam a
tituio da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos ser os planejadores do plano de metas de Juscede Desenvolvimento Econmico (CMBEU), decor- lino Kubitschek.
rente de contatos entre autoridades americanas e
Os avanos alcanados no segundo governo
brasileiras ainda em 1950, cuja finalidade era definir Vargas, a despeito das divergncias internas do
fontes de financiamento para os setores de infraes- prprio governo, foram de crucial importncia para
trutura. De acordo com Draibe (2004), a importncia a estruturao e a consolidao do setor produtivo
da comisso para o sucesso do projeto de desen- estatal de energia eltrica nos anos seguintes. As
volvimento de Vargas se relacionava ao fato de as- bases financeiras do investimento pblico foram
segurar o financiamento de projetos que permitiriam ampliadas a partir da criao do BNDE, em 1952,
superar os gargalos de infraestrutura econmica do e do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IUEE).
pas, assim como proporcionar a ampliao dos Os estudos realizados tanto pela CMBEU quanto
770
Deborah Werner
pela assessoria econmica, vinculado Presidn- governo federal. Sua atuao se daria diretamente
cia, permitiram um planejamento capaz de supe- ou por intermdio de subsidirias e empresas que
rar a crise de oferta de energia que se abateu na a ela viessem a se associar. A partir da diviso
economia na primeira metade trabalho estabelecida,
de da dcada de 1950. DesA partir da diviso de trabalho
caberiam s empresas pse modo, seriam as aes
blicas estaduais j em curso
estabelecida, caberiam s
estabelecidas no segundo
os investimentos na consempresas pblicas estaduais j
governo Vargas que detertruo de usinas e sistemas
em curso os investimentos na
minariam a consolidao do
de transmisso, e a esfera
construo de usinas e sistemas
setor produtivo estatal de
federal se ocuparia do apoio
de transmisso
energia eltrica.
tcnico e do financiamento,
O Plano Nacional de Eletrificao (PNE), de alm da iniciativa de grandes projetos.
1954, expressou a poltica setorial do perodo e
Com relao aos capitais privados, em particudefendeu a participao majoritria do Estado na lar o estrangeiro, foram definidas novas posies no
gerao e transmisso de energia eltrica. De que se refere atuao nas atividades de gerao,
acordo com Buratini (2004), isso se justifica, pois transmisso e distribuio, sob a gide da poltica
a fonte hidrulica, opo tida como a melhor para de nacionalizao progressiva da gerao e transo pas em decorrncia da disponibilidade de re- misso. A interveno macia do Estado explicavacursos hdricos, requer elevados investimentos ini- -se pela necessidade de romper com o monoplio
ciais e maiores prazos no processo de maturao. estabelecido na indstria energtica brasileira, alm
Essas condies geram incertezas sob a lgica do fato de se tratar de um setor que requer altos nprivada, o que faz com que apenas o Estado seja veis de capital fixo e lento processo de maturao,
capaz de garantir antecipadamente a expanso do o que no condiz com a lgica de rentabilidade dos
parque gerador. Com relao ao segmento da dis- investimentos privados (DRAIBE, 2004).
tribuio de energia eltrica, em que os prazos de
A partir de Juscelino Kubitschek, o capital esmaturao e investimentos mnimos so menores, trangeiro torna-se a principal base de financiamenseria possvel a atuao de empresas privadas.
to da industrializao brasileira, momento em que
O Plano Nacional de Eletrificao no foi apro- ocorre a converso definitiva do setor industrial e
vado no Congresso. No entanto, foi fundamental das suas empresas em unidades-chave do sistepara orientar a estruturao e expanso do setor ma, com a implantao dos ramos automobilstieltrico que se verificou, principalmente, na dca- co, construo naval, mecnica pesada, cimento,
da de 1970, pice da expanso em bases estatais. papel e celulose, e a triplicao da capacidade da
Considerando a recomendao do PNE quanto siderurgia. Para tanto, o Estado promoveu um vasto
necessidade da atuao do Estado no segmento programa de construo e melhoramento da infrada produo de energia eltrica, era necessria estrutura de rodovias, produo de energia eltrica,
a criao de novos instrumentos administrativos, armazenamento de silos, portos, alm de viabilizar
que viriam com o quarto projeto, n 4.277, referente o avano da fronteira agrcola externa a partir de
criao da Centrais Eltricas Brasileiras S.A, a Braslia e da rodovia Belm-Braslia. Sua poltica
Eletrobras.
desenvolvimentista foi expressa no plano de metas,
As atribuies da empresa pblica de mbito responsvel pela instalao recorde dos setores
estatal, que tinha papel central no plano de in- mais modernos e dinmicos da indstria brasileira,
dustrializao varguista (DRAIBE, 2004), envol- controlados em grande parte pelo capital estrangeiviam a execuo do PNE sob responsabilidade do ro (OLIVEIRA, 2008).
771
Dentre os objetivos do plano de metas destacavam-se a necessidade de abolir os pontos de

estrangulamento da economia, mediante inverses
na infraestrutura, a cargo do Estado, em setores
no atrativos ao capital privado, e de expandir a indstria de base e de bens de consumo durveis,
o que contaria com o estmulo aos investimentos
privados, nacionais e estrangeiros. Ainda, o Estado
deveria criar condies econmicas, financeiras,
sociais e polticas favorveis ao pleno desenvolvimento da livre iniciativa.
Considerados investimentos primordiais, os setores de energia e transporte foram contemplados
com 43% do total a ser investido. O objetivo era
expandir a capacidade eltrica do setor em 2.447
MW, passando de 3.148 MW, em 1955, para 5.595
MW, em 1961. Seus resultados foram extremamente satisfatrios, uma vez que, em fins da dcada de
1960, a potncia instalada alcanou 4.777.000 kW,
ou seja, 87,6% do total previsto no projeto inicial.
Em 1965, foi alcanada a marca de 7.411.000 kW,
correspondente a 89,6% do estipulado para aquele
ano (CACHAPUZ, 2006).
Concomitantemente s aes do Estado no que
se refere ao planejamento, o projeto de criao da
Eletrobras, elaborado em 1953, permanecia em
tramitao no Congresso, de modo a sofrer fortes
presses, tanto contrrias quanto favorveis. A despeito dos segmentos contrrios do empresariado e
de deputados ligados defesa do capital estrangeiro no pas, a criao da Eletrobras recebeu apoio de
polticos, tcnicos, engenheiros, jornalistas, militantes, trabalhadores e estudantes, que endossavam a
corrente nacionalista, o que representou a presso
da opinio pblica ao projeto. O estatuto da Eletrobras foi publicado no Dirio Oficial, em 16 de maio
de 1962. No entanto, apesar da soluo de se criar
uma estatal, Jnio Quadros vetaria parcialmente o
projeto, excluindo a formao da indstria estatal de
material eltrico.
Mielnik e Neves (1988) destacam que a constituio da empresa pblica no significaria um obstculo iniciativa privada, mas apenas um rearranjo de
772
posies, uma vez que caberia ao Estado assumir a

esfera da gerao e da transmisso, e s empresas
privadas, a esfera da distribuio. Em decorrncia
das novas atribuies do Estado no que tange aos
investimentos no setor, a partir de grandes centrais
eltricas e extensas redes de transmisso, a Eletrobras seria o instrumento de ao prtica requerida
para atender s novas necessidades.
Como rgo de planejamento setorial, em escala nacional, a empresa se encarregou da definio
de planos de expanso do sistema de energia eltrica do pas, de modo que, a partir de sua criao,
consolidou-se o processo de interveno direta do
Estado no setor. Com a empresa estatal foi estabelecida uma diviso do trabalho entre o Estado e
a iniciativa privada, em que o primeiro se voltava
primordialmente para a expanso do parque gerador, e a segunda, formada por empresas nacionais e estrangeiras, se ocupava de investimentos
na rea de distribuio de energia eltrica, o que
se mostrou vantajoso para as empresas privadas
(MIELNIK; NEVES, 1988). No ano de criao da
Eletrobras, a capacidade instalada no Brasil era de
5.729.000 kW, sendo 34% do total controlado pela
Light, e 9% controlado pela Amforp.
Paralelamente ao debate sobre a Eletrobras,
ganhava espao a criao do Ministrio das Minas
e Energia, ideia concebida ainda no segundo governo Vargas (CACHAPUZ, 2006). A instituio do
ministrio tornava-se cada vez mais iminente ante
a complexidade das atividades desenvolvidas pelo
conjunto do setor energtico e acabou ocorrendo
em 19603.
Em termos gerais, o perodo entre as dcadas
de 1940 e 1960 caracterizou-se pela expanso do
setor eltrico a partir da afirmao das empresas
pblicas. Inmeras iniciativas de abertura de empresas estaduais ocorreram entre as dcadas de
1940 e 1960, que, somadas criao de empresas federais, permitiram que o monoplio conferido
3
Em julho de 1960, por meio da Lei n 3.782, Juscelino Kubitschek

criou o ministrio, com as atribuies do estudo e despacho de todos
os assuntos relacionados produo mineral e energia.
Deborah Werner
s empresas estrangeiras fosse rompido a partir no mbito do Programa Estratgico de Desenvolvida interveno do Estado. No decnio 1952-1962, mento (PED) (1968-1970), o governo engendrasse
a participao das empresas pblicas na capaci- reformas institucionais e programas de investimento
dade instalada passou de
pblico capazes de promover
6,8% para 31,3%, enquanto
A partir de 1965, j sob o
o que seria denominado Mia das concessionrias privalagre Econmico Brasileiro,
regime militar, as instituies
das, com destaque para as
com taxas mdias de crescicoordenadoras do setor
estrangeiras monopolistas,
mento anual da economia de
de energia eltrica seriam
caiu de 82,5% para 55,2%.
11%, no perodo 1967-1973
consolidadas
O restante foi ocupado por
(HERMANN, 2005).
autoprodutores, que tiveram sua participao inalA anlise do setor eltrico revela que o Estado
terada no perodo.
se constituiu, na prtica, como o principal agente
As bases financeiras que permitiram a expanso propulsor do processo de ampliao das atividado setor eltrico estatal foram alcanadas com o des de energia eltrica no perodo desde a criaestabelecimento de fontes de recursos prprios, o o da Eletrobras at a dcada de 1980. Sua preIUEE e o FFE, e a criao do BNDE, que viabiliza- dominncia j se revelara claramente em fins da
ram a expanso do setor e a formao do sistema dcada de 1950, quando j atuavam as estatais
interligado nacional (BURATINI, 2004). Assim, a federais Chesf e Furnas, e as estaduais Cemig e
criao da Eletrobras propiciou a consolidao do CEEE, entre outras. Estas ltimas se consolidaram
planejamento de longo prazo e do sistema interli- com a encampao da Amforp, em 1964, e do Grugado estatal, pois, a partir da efetiva constituio po Light, em 1979, quando ocorreu a completa nada estatal, o setor eltrico passou por um reorde- cionalizao do setor eltrico (CACHAPUZ, 2006).
namento institucional em que o planejamento, at
O processo de encerramento das atividades
ento regional e assimtrico, adquiriu uma feio das companhias estrangeiras levou drstica remais definida e sistematizada, tanto institucional- duo do segmento do setor eltrico controlado
mente quanto em termos hierrquicos.
pelo capital privado, pois o limitou atuao das
A partir de 1965, j sob o regime militar, as insti- concessionrias privadas nacionais. Essas emtuies coordenadoras do setor de energia eltrica presas possuam, na dcada de 1980, um parque
seriam consolidadas, conformando a estrutura bsi- gerador diminuto e no dispunham de recursos
ca do setor eltrico, que perduraria at a reestrutu- para os investimentos necessrios para a moderrao setorial dos anos de 1990. Com a consolida- nizao das atividades de gerao, transmisso e
o do setor produtivo estatal de energia eltrica, a distribuio 4. A despeito da legislao setorial no
expanso da capacidade instalada no pas passaria prever a estatizao do setor, na prtica, a atuao
de 5.728 kW, em 1962, para 42.860 kW, em meados das estatais acabou por levar a esse resultado.
da dcada de 1980 (CACHAPUZ, 2006).
A partir de meados da dcada de 1970, as conA grande arrancada na expanso guarda seus dies financeiras do setor eltrico, que propiciaram
determinantes com o Programa de Ao Econmica a expanso no perodo anterior, foram revertidas
do Governo (PAEG) (1964-1967), capaz de superar medida que o setor passou a ser subordinado poa estagnao econmica atravs da estabilizao de ltica econmica vigente no perodo. A prioridade
preos e reformas estruturais referentes ao sistema
4
Conforme Buratini (2004), com relao participao do Estado na
financeiro, tributrio e ao mercado de trabalho. A quepotncia instalada em gerao, se, em 1940, a participao dos agentes privados era de 88%, dos agentes pblicos era de 4% e dos autoda da inflao, os ajustes externos e os mecanismos
produtores era de 8%, em 1980, o setor privado responderia por 1%,
de financiamento concederam as bases para que,
o setor pblico, por 90%, e os autoprodutores, por 9%.
773
era a administrao da dvida e do balano de paga- implementados, foram utilizados como fonte de capmentos, assim como o controle inflacionrio, o que tao de recursos externos para realizar os ajustes
impunha restries elevao da tarifa real.
no endividamento externo. Deste modo, alm da
Para superar as limitacontrao tarifria imposta
es impostas pela reduo
A crise fiscal e financeira
para atender poltica antida participao dos recur-inflacionria e dos conflitos
do Estado brasileiro nos
sos internos na estrutura de
entre a esfera federal e a
anos 80 acarretou profundas
financiamento do setor elestadual decorrentes da
transformaes no setor
trico, a estratgia adotada
estratgia de centralizao
produtivo estatal de
privilegiou cada vez mais a
adotada pelo governo , na
energia eltrica
captao de recursos extrasmedida em que se agravasetoriais, para manter a expanso requerida pelas vam as dificuldades no balano de pagamentos,
projees do governo no mbito do II Plano Nacio- quando da elevao dos preos do petrleo e aunal de Desenvolvimento (1975-1979). Da o aumen- mento das taxas de juros internacionais, o setor elto da participao dos financiamentos externos, trico foi progressivamente capturado pela poltica
visto que a parcela correspondente aos recursos econmica e tornou-se, atravs das empresas estaextrassetoriais provenientes exclusivamente da es- tais, um captador de recursos para a administrao
fera governamental manteve a tendncia de que- do balano de pagamentos. Tanto a restrio eleda. O endividamento internacional viria a agravar a vao das tarifas reais quanto a crescente captao
situao das contas externas quando da elevao de recursos externos levaram deteriorao ecodos juros americanos, em 1979, sob a poltica do nmica, financeira e institucional do setor eltrico,
dlar forte. Ao serem reduzidas as possibilidades que culminaria, na dcada de 1990, no processo de
de gerao interna de recursos, o setor se tornou reestruturao, sob influncia neoliberal.
cada vez mais dependente de recursos extrasseAssim, a crise fiscal e financeira do Estado
toriais, com nfase no financiamento externo. Tal brasileiro nos anos 80 acarretou profundas transsituao fez com que o pas, num cenrio de queda formaes no setor produtivo estatal de energia
da liquidez externa e elevao das taxas de juros eltrica, uma vez que legitimou as privatizaes
internacionais, desembocasse, na dcada de 1980, na dcada seguinte, as quais levaram ao fim do
em uma crise financeira sem precedentes.
monoplio estatal na oferta energtica. O processo de privatizao do setor eltrico se insere nas
reformas do Estado, baseadas nas prerrogativas
A crise da dcada de 1980 e as
neoliberais do Consenso de Washington, que lereformas neoliberais da dcada de
gitimariam a ideologia de Estado mnimo e a ine1990
ficincia da instituio diante da necessidade de
coordenar a economia.
A partir da dcada de 1980, o setor foi submeO consenso estabelece um receiturio de refortido s prerrogativas macroeconmicas, servindo mas para os pases perifricos, que deveriam sanear
tanto poltica inflacionria quanto ao processo de suas contas e estabelecer mecanismos de regulacaptao de recursos externos. Nesse contexto, o o das atividades econmicas, nas quais o Estado
setor passou a ter dificuldades para gerar recur- teria participao reduzida. O resultado foi o intenso
sos internos pela restrio tarifria imposta pela processo de privatizaes das empresas pblicas
poltica inflacionria, bem como pelos projetos de em setores de infraestrutura e servios, consideragerao e transmisso, que, apesar de no serem dos estratgicos no perodo desenvolvimentista.
774
Deborah Werner
De acordo com Vieira (2007), o perodo das gran- para transformar o modus operandi, uma vez que
des reformas de corte liberalizante promoveria a atrelaria sua gesto a compromissos com eficincia
mercantilizao da energia eltrica, rompendo com e resultado. Com a referida lei, as dvidas intraso carter de antimercadoria5
setoriais foram canceladas,
atribudo ao insumo marcado
Como efeito da nova
e as empresas ficaram fortes
pela atuao estatal na oferta
financeiramente
(SAUER,
legislao, o setor eltrico
de energia eltrica, segundo
2002; PINGUELLI, 2002).
conquistaria bases slidas
os princpios consagrados
Nesse sentido, as razes
de financiamento para
pelo Cdigo de guas, de
que justificam as privatizatransformar o modus operandi
1934. No entanto, tal medida
es s so encontradas no
no se justifica pela crise financeira setorial, pois mbito poltico. Conforme Amaral Filho (2007), reela fora superada na primeira metade da dcada de solvida a sade financeira setorial, as privatizaes
1990. Ainda em 1987, o governo criou a Reviso ainda assim seriam engendradas por duas razes
Institucional do Setor Eltrico (Revise), com o obje- principais: interesse em arrecadar recursos fiscais
tivo de rever o modelo institucional do setor eltrico. provenientes das vendas das estatais e adaptao
O foco era a maior explorao da iniciativa privada, s recomendaes de polticas de ajustamento esbuscando formas de atrao para a sua atuao, e trutural das instituies financeiras internacionais.
reformulao da estrutura institucional e poltica do Essas recomendaes foram consolidadas pelo
setor para a soluo de problemas diagnosticados.
Consenso de Washington, que apregoava reforO princpio norteador da Revise era a reestrutura- mas no Estado, com limites ao seu papel produtor,
o do setor eltrico com manuteno da hegemonia abertura comercial e financeira, polticas fiscais e
estatal, mas agregando maior eficincia e recompo- monetrias recessivas, entre outras medidas de
sio da capacidade de autofinanciamento para a cunho liberal.
expanso (SAUER, 2002). Ainda que no tenha se
Sob essas prerrogativas, as reformas do Estado
efetivado, suas recomendaes foram importantes brasileiro deram nfase privatizao das emprepara que, em 1993, fosse possvel a superao da sas estatais com a criao do Programa Nacional
crise financeira setorial, com a Lei 8.631.
de Desestatizao (Lei n 8.031/1990) e do FunA lei extinguiu o regime de remunerao garantido Nacional de Desestatizao, a ser gerido pelo
da, desequalizou as tarifas e incorporou alteraes BNDES. Conforme Vieira (2007), o programa foi
nos mecanismos e instrumentos de controle das apresentado sociedade como chave para o ajuste
empresas, voltadas ao estabelecimento de uma filo- fiscal necessrio para a economia e associaria a
sofia empresarial e orientao comercial (SAUER, privatizao a um programa mais amplo de sanea2002). Como efeito da nova legislao, o setor el- mento financeiro do Estado.
trico conquistaria bases slidas de financiamento6
Com relao Eletrobras e suas subsidirias,
uma vez inseridas no programa, no foram autorizadas a investir. Vieira (2007) afirma que a reestru5
Segundo Francisco de Oliveira (1988, apud VIEIRA, 2007), a antimercadoria representa um bem ou servio que tem como finalidade
turao setorial teve como objetivos a introduo de
financiar tanto a acumulao do capital quanto a reproduo da fora
competio nos segmentos de gerao e comerde trabalho, por meio da ampliao do seu acesso aos servios e
bens pblicos. Consequentemente, um bem ou servio que no tem
cializao de energia eltrica; a criao de mecacomo finalidade gerar lucros, e sua produo no se d pela gerao
de mais-valia.
nismos de defesa da concorrncia nos segmentos
6
Conforme Sauer (2002), em 1997, levantamento do Instituto de Pescompetitivos como desverticalizao e livre acesso
quisas Econmicas Aplicadas (IPEA) envolvendo todas as concessionrias brasileiras constataria a situao de solidez econmica do
de tarifas no discriminatrias; e o desenvolvimento
setor eltrico. Tal situao evidenciaria alternativa ao processo de
de mecanismos de incentivos nos segmentos com
privatizao das empresas do setor eltrico.
775
mercado cativo (distribuio e transmisso), que causa a ausncia de investimentos, em virtude da

permaneceriam como monoplios. Nesse senti- estruturao em bases liberalizantes sobre as quais
do, se at a dcada de 1990 havia sido conferido o setor privado no foi capaz de responder s neo carter de antimercadoria
cessidades de investimento
energia eltrica, as aes
O apago expressou o
para a manuteno da oferta
privatizantes e o estabeleadequada de energia para
fracasso do modelo estruturado
cimento do novo modelo no
o pas. Ainda, destaca-se o
em bases liberalizantes
setor fizeram com que a eleabandono do planejamento
tricidade sofresse um processo de mercantilizao. determinativo de longo prazo, em prol do planejaCom a aprovao da Lei n 8.987/95 (Lei de mento apenas indicativo que nortearia o mercado
Concesses7) consolidaram-se as bases que per- de energia (AMARAL FILHO, 2007).
mitiram ao governo conceder a terceiros a exploConforma Pinguelli (2002), os resultados da
rao de servios pblicos em geral. O Progra- privatizao no levaram expanso do setor
ma Nacional de Desestatizao (PND) ainda da eltrico e melhoria no fornecimento dos servigesto Collor , somado nova carta legal, levou os, mas, ao contrrio, as reformas resultaram em
intensificao do processo de privatizao das elevao crescente das tarifas, insuficincia dos
empresas pblicas, transferindo empresas de in- investimentos privados e estrangeiros e deteriorafraestrutura pertencentes ao Estado para a inicia- o dos servios de energia, evidenciando a inefitiva privada.
ccia do modelo mercantil. O apago expressou
O argumento utilizado para a privatizao foi a o fracasso do modelo estruturado em bases libenecessidade de transformar o setor monopolista ralizantes, pois o setor privado no foi capaz de
num mercado em que vigorasse a concorrncia responder s necessidades de investimento para a
(VIEIRA, 2007). As concesses especficas para manuteno da oferta adequada de energia para o
o setor eltrico foram objeto da Lei n 9.074/1995. pas, aspecto que seria revisto com o novo marco
Em termos institucionais, o novo modelo se ampa- regulatrio de 2004.
rou em trs rgos principais: Agncia Nacional
de Energia Eltrica (Aneel), vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, cujo papel a regulao O novo marco regulatrio de 2004
do setor eltrico; Operador Nacional do Sistema
(ONS), com a funo de operar o sistema interligaO reconhecimento da necessidade de alterar o
8
do; e Mercado Atacadista de Energia (MAE) , que, marco regulatrio da dcada de 1990 para que fosposteriormente, viria a ser substitudo pela Cmara sem retomados os investimentos no setor eltrico
de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE).
foi expresso no primeiro governo Lula (2003-2007),
O modelo de mercado se mostrou ineficaz, ape- a despeito da ortodoxia que marcou o seu incio9
sar de os argumentos para legitimar as reformas (CASTRO, 2004). Conforme Amaral Filho (2007),
terem sido a supremacia do mercado e a inefici- o racionamento revelou, dentre outras causas, a
ncia do Estado, Em 2001, o pas passou por um desmontagem e o desaparelhamento do sistema
longo perodo de racionamento energtico, o apa- de planejamento, bem como a emergncia de nogo. A despeito das afirmativas que atribuam cul- vos agentes com estratgias de gesto distintas,
pabilidade falta de chuvas, o episdio teve como
9
7
No que se refere s concesses para produo de energia eltrica,

ir complementar o Cdigo de guas, de 1934.
Lei n 9.648/98.
776
Compromisso em manter a poltica econmica vigente, o que acarretou crticas pela manuteno dos pressupostos macroeconmicos
anteriores: estabilidade monetria, taxas de juros elevadas, supervit
primrio e cmbio valorizado.
Deborah Werner
vinculados aos interesses geopolticos e econmiPara os leiles, seriam incentivadas as parcecos de suas matrizes, localizadas em outros pases. rias pblico-privadas (PPPs), com intuito de criar
A reformulao do marco regulatrio teria como garantias mais firmes aos investimentos e reduzir
bases principais a necessias incertezas e os custos fidade de retomar o planejaA reformulao do marco
nanceiros do empreendimenmento por parte do Estado,
to, alm de garantir o acesso
regulatrio teria como bases
como uma atividade pers fontes pblicas de crdito,
principais a necessidade
manente e sequencial, e a
como o BNDES (CASTRO,
de retomar o planejamento
licitao de novos empreen2004). O novo marco repor parte do Estado, como
dimentos. Na rea de geragulatrio, atravs da Lei n
uma atividade permanente e
o, as principais medidas
10.847, de 2004, criou a Emsequencial, e a licitao de
seriam: i) substituir a compepresa de Pesquisa Energnovos empreendimentos
tio no mercado pela comtica (EPE), vinculada ao Mipetio pelo mercado; ii) a participao do capital nistrio de Minas e Energia, com o intuito de que o
privado, pblico ou misto, em vez da predominn- planejamento da expanso energtica do pas fosse
cia privada; iii) o planejamento determinativo; iv) a articulado s estratgias de desenvolvimento.
responsabilidade direta e pblica dos geradores
Entre as funes da empresa est a prestacom a expanso; v) a comercializao cooperativa o de servios na rea de estudos e pesquisas
e no competitiva; vi) contratos de longo prazo; vii) destinadas a subsidiar o planejamento em energia
expanso otimizada, deciso central e conjunta; e eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados,
viii) preos regulados definidos na licitao de cada carvo mineral, fontes energticas renovveis; e
usina, em competio por menor tarifa ou receita a eficincia energtica, anlises que compem os
permitida (AMARAL FILHO, 2007). Tais medidas planos decenais de expanso energtica (PDE).
nortearam a promulgao das leis 10.847 e 10.848, Com sua criao, o Estado restabeleceria o pla15 de maro de 2004, que estabeleceram o novo nejamento setorial de longo prazo sob suas demarco regulatrio do setor eltrico.
terminaes, visto que o racionamento energtico
Segundo Castro (2007), as transformaes que evidenciou a impossibilidade de legar um setor
viriam com o governo Lula tinham como pressu- estratgico como o de energia s determinaes
posto a necessidade de o setor pblico ser utilizado setor privado.
do como instrumento para garantir a estabilidade
J a Lei n 10.848/04 dispe sobre a comerciada oferta de energia e evitar a exploso tarifria, lizao de energia e estabelece o leilo do tipo meque comprometeria inclusive as metas inflacion- nor preo como critrio para a participao nas lirias fixadas pelo Banco Central e a queda nas ta- citaes de empreendimentos, institui contratos de
xas de juros. Assim, o planejamento da expanso energia de longo prazo e condiciona a licitao dos
do setor eltrico deveria voltar a ser de respon- projetos de gerao s licenas ambientais prvias
sabilidade direta de um organismo federal. Alm (CAMARGO, 2005). Ainda, o dispositivo legal audisso, em contraposio ao modelo de concesso, toriza a criao da Cmara de Comercializao de
em que os leiles seriam vencidos pelas empresas Energia Eltrica, pessoa jurdica de direito privado,
que pagassem maior gio sobre o preo teto do sem fins lucrativos, sob autorizao do poder conMW, o grupo vencedor seria aquele que ofertasse cedente e regulao e fiscalizao pela Agncia
as menores tarifas, sob a modalidade licitatria re- Nacional de Energia Eltrica (Aneel), com a finaferente ao leilo de menor preo (CASTRO, 2004, lidade de viabilizar a comercializao de energia
2007).
eltrica de que trata a carta legal.
777
O novo marco regulatrio criou, alm da EPE, o de garantias reais e, portanto, utilizar fundamentalComit de Monitoramento do Setor Eltrico (CMSE) mente a garantia de recebveis do prprio projeto
e o Comit de Gesto Integrada de Empreendi- para honrar o pagamento dos servios da dvida.
mentos de Gerao do Setor
O project finance est reEltrico (Gise). Ainda, retirou
Os investimentos estatais
lacionado a um projeto que
a Eletrobras e suas subsidideve ser gerido por uma enno mbito do setor eltrico
rias do Plano Nacional de
tidade separada juridicamenviriam a se realizar a partir de
Desestatizao. Com relate, a sociedade de propsito
parcerias pblico-privadas
o ao Ministrio de Minas e
especfico (SPE) ou special
(PPPs), defendidas pela falta de
Energia, a Lei n 10.848/04
purpose company (SPC),
capacidade de financiamento do
permite que a instituio retocom tempo de vida limitado
Estado, de modo a propiciar a
me sua funo de poder con- atrao de investimentos privados durao do empreendimento.
cedente, exercido por meio
Buratini (2004) afirma que
da Aneel desde sua criao, como salienta Camar- os participantes do project finance podem coexistir
go (2005). Segundo este autor, essa mudana refle- na SPE e envolvem patrocinadores, contratantes,
te o posicionamento de liberalidade intervencionista fornecedores de equipamentos, de servios e de indo Estado na busca pela eficincia sem a perda sumos, operadores, compradores da produo, ende controle na prestao de um servio incumbido genheiros independentes e consultores de seguros
pela Constituio de 1988.
de marketing. As estruturas financeiras que suprem
Os investimentos estatais no mbito do setor os projetos de recursos envolvem capital de risco,
eltrico viriam a se realizar a partir de parcerias emprstimos bancrios, instrumentos hbridos ou tpblico-privadas (PPPs), defendidas pela falta de tulos securitizados e arrendamento, que so garancapacidade de financiamento do Estado, de modo a tidos atravs de diversos compromissos contratuais
propiciar a atrao de investimentos privados. Com de compra, de desempenho, de financiamento e de
relao ao financiamento, adotado o modelo de- fornecimento, o que evita problemas de solvncia.
nominado project finance.
O fato de a magnitude de certos riscos exceO project finance uma forma de engenharia/ der a capacidade de crdito de patrocinadores e
colaborao financeira sustentada contratualmen- compradores da produo faz com que os credote pelo fluxo de caixa de um projeto. Os ativos do res muitas vezes insistam para que outros agentes
projeto a serem adquiridos e os valores recebveis participem ou assumam os riscos, como governos
ao longo do projeto servem como garantia referi- locais, bancos estatais ou consumidores finais. Por
da colaborao financeira. Os contratos de project esse aspecto, Buratini (2004) afirma que, apesar
finance se baseiam na anlise e quantificao dos de o project finance ser uma alternativa para moriscos envolvidos, cujo objetivo bsico o de pre- bilizao de recursos privados para realizao de
ver qualquer variao no fluxo de caixa do projeto, investimentos de infraestrutura, no constitui neminimizando os riscos atravs de obrigaes con- nhuma anomalia a participao de agentes estatais
tratuais, conforme Buratini (2004). De acordo com em financiamentos desse tipo (BURATINI, 2004, p.
este mesmo autor, a modalidade se tornou relevan- 193). Nesse sentido que a participao do Banco
te no modo de estruturao entre os investidores Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
de projetos de infraestrutura e tem por objetivo se- (BNDES) no financiamento dos empreendimentos
gregar modalidades de risco. Isso permite preser- e de empresas estatais na SPE ganha relevncia.
var a capacidade de endividamento dos empreenO mesmo argumento utilizado para justificar as
dedores ou patrocinadores, reduzir a necessidade PPPs fundamentaria o project finance, ou seja, a
778
Deborah Werner
falta de capacidade de financiamento do Estado, o por processos de privatizao, como ocorrera no

que no se sustenta quando observada a partici- setor eltrico. Neste, o novo marco regulatrio de
pao estatal nesses investimentos. Assim, as re- 2004 viria a recuperar o papel do Estado no que
formas do setor eltrico na
se refere ao planejamento,
dcada de 2000 colocaram o
O Estado perdeu sua
coordenao e expanso ,
Estado novamente como proque passa a ser determinante,
capacidade de planejar, e
tagonista da expanso setotanto a partir da participao
as empresas estatais foram
rial. No entanto, nfase deve
direta de empresas estatais
impedidas de investir
ser dada sua atuao frente
nos consrcios, como no fiaos determinantes impostos pelo perodo neoliberal. nanciamento setorial, com destaque para o BNDES.
No entanto, com a possibilidade de atuao de
empresas privadas e estrangeiras nos investimenA estrutura setorial resultante dos
tos setoriais, compreender a dinmica de expanso
anos neoliberais
setorial ganha complexidade, uma vez que requer
perceber os interesses e decises dos grupos ecoA anlise dos diferentes perodos da histria nmicos que passam a atuar no setor, ou seja, os
econmica brasileira evidencia o vnculo entre o interesses dos agentes dominantes (BRANDO,
setor eltrico brasileiro e o padro de acumulao 2013) o Estado e as empresas.
vigente, sendo as transformaes no mbito do EsSe antes o planejamento estatal esteve suborditado cruciais para se compreender a dinmica senado a determinado padro de acumulao a intorial. A consolidao do setor produtivo estatal de dustrializao claramente defendido pelo Estado
energia eltrica tinha como pressuposto o reconhe- e expresso como interesse nacional, esse vnculo
cimento da necessidade de subordinar este setor entre a dinmica setorial e um projeto de Estado
ao projeto nacional-desenvolvimentista expresso no se apresenta de maneira explcita. Isso no exna industrializao.
clui a possibilidade de ela estar em consonncia
Nesse sentido, reconhecia-se que, para aten- com determinado padro de acumulao, que se
der ao projeto nacional, o Estado no poderia ficar beneficia de polticas estatais e/ou mesmo as de merc dos objetivos e princpios da iniciativa pri- termina. Esse aspecto sugerido pelas relaes do
vada, norteados pela realizao de lucros, o que setor eltrico e dos setores de minerao, siderurlevou criao da Eletrobras e suas subsidirias gia, construo civil e grupos empresariais estran(Furnas, Chesf, Eletrosul e Eletronorte), que atua- geiros, que diversificam suas atividades na busca
riam em cada uma das regies do pas. Ainda, os de novos espaos de acumulao.
estados tambm criaram suas empresas pblicas.
Uma anlise das concesses de gerao de
Por esse aspecto, claro o vnculo entre o projeto energia eltrica proveniente de novos empreendinacional conduzido pelo Estado e os determinan- mentos hidreltricos realizados desde a reestrutes para a consolidao do setor produtivo estatal turao setorial da dcada de 1990 pela Agncia
de energia eltrica.
Nacional de Energia Eltrica (Aneel)10 permite obQuando dos anos neoliberais, o setor eltrico servar a predominncia na participao dos consrbrasileiro foi submetido a profundas reformas sob a cios empresas dos setores de minerao, siderurprerrogativa da ineficincia do Estado e da necessi- gia, construo civil e financeiro.
dade de sua reestruturao. O Estado perdeu sua
10
Em decorrncia dos limites de espao desse trabalho, a tabela elabocapacidade de planejar, e as empresas estatais forada para essa anlise no pde ser inserida. Ver Agncia Nacional
ram impedidas de investir, ao passo que passaram
de Energia Eltrica (2008).
779
Pode ser destacada a participao da Alcoa

Alumnio S.A. e da Vale S.A.; das empresas de
construo civil, que diversificaram suas atividades
para a rea de gerao, como Odebrecht Energia,
Camargo Corra S.A. e Andrade Gutierrez; do Grupo Votorantim, produtor de cimento; e de multinacionais de energia, como a Neoenergia, do grupo
espanhol Iberdrola Energia S.A., a Tractbel-GDF
SUEZ, grupo belga do setor de energia; e o grupo
portugus Energias de Portugal (EDP). O mesmo
ocorre com as novas concesses de energia proveniente de projetos antigos do sistema Eletrobras
aps as privatizaes, que passaram para esses
grupos. Por outro lado, marca a formao dos
consrcios a presena de empresas estatais, de
fundos de penso de empresas pblicas e mistas,
como Previ e Petros, o que se contrape ideia
de reduo da atuao do Estado que norteou a
reforma setorial.
Com relao participao do BNDES no financiamento dos empreendimentos hidreltricos,
apenas em 2012 foram desembolsados R$ 27,7 bilhes, com destaque para as usinas hidreltricas
de Belo Monte (PA) e Teles Pires (MT/PA) (BANCO
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2012). Participam desses consrcios as seguintes empresas e fundos de penso,
respectivamente: Eletrobras, Chesf, Eletrobras,
Petros, Fundao dos Economirios da Caixa Econmica Federal (Funcef), Belo Monte Participaes S.A. (Neoenergia S.A.), Amaznia (Cemig e
Light), Vale, Sinobras, J. Mallucelli Energia; e Neoenergia, Eletrobras-Eletrosul, Eletrobras-Furnas e
Odebrecht Energia.
Outro empreendimento hidreltrico que pode
exemplificar a nova configurao setorial que emergiu dos anos neoliberais, com empresas de minerao, construo civil e grupos estrangeiros do setor de energia, a UHE Estreito (MA/TO), de cujo
consrcio participam Tractebel Egi South Amrica
Ltda., Companhia Vale do Rio Doce, Alcoa Alumnio
S.A., BHP Billiton Metais S.A. e Camargo Corra
Energia S.A.
780
A partir do exemplo, ressalta-se a expanso da

participao setorial na regio Amaznica, que passou de 11.454 MW em 2011 (10% da potncia nacional instalada) para 44.237 MW (24%), uma variao
de 32.783 MW, que sero adicionados capacidade instalada no pas. Na Amaznia concentra-se
a maior expanso setorial, consolidando a regio
como fronteira energtica do pas (BRASIL, 2012).
Isso fica evidente com os empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento, em sua segunda fase (PAC 2), conforme figura abaixo.
A reconfigurao do setor eltrico expressa o
comportamento apontado por Miranda e Tavares
(1999) a respeito da reestruturao patrimonial da
dcada de 1990, caracterizada como uma ao
defensiva dos grupos econmicos brasileiros, em
que predominaram as estratgias conservadoras
de diversificao, tais como aquisio de empresas
slidas e capazes de manter sua rentabilidade em
cenrio de crescente incerteza; aquisio de aes
Figura 1
Empreendimentos hidreltricos planejados
Programa de Acelerao do Crescimento 2
Fonte: Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2) (2013) modificado.
de empresas lderes; diversificao de riscos mediante a disperso de ativos reais e financeiros nos
porta-flios dos grupos nacionais; e aquisio de
empresas mineradoras, de reflorestamento, imobilirias e de terras. So ativos que funcionavam como
Deborah Werner
reservas de valor, no que a aquisio de empresas

estatais vinculadas aos setores de infraestrutura e
matrias-primas ganha relevncia.
acumulao em curso no pas. Isso consolida uma

insero internacional perifrica, baseada nos interesses do setor a que Vainer (2012) tem se referido
Ainda, o setor eltricomo minero-metalrgicoco exemplifica a afirmao
Outro aspecto que pode ser
-energtico-empreiteiro.
dos autores com relao s
Outro aspecto que pode
destacado no processo de
oportunidades abertas peser destacado no processo
reestruturao do setor eltrico
las privatizaes, mais bem
de reestruturao do setor
so os processos de acumulao
aproveitadas pelos grupos
eltrico so os processos de
por espoliao e sua relao
que reforaram seus coreacumulao por espoliao
com a atuao do Estado, na
-business em commodities
e sua relao com a atuao
perspectiva de Harvey
(siderurgia e petroqumica)
do Estado, na perspectiva
ou que entraram, a partir de sua experincia acu- de Harvey (2004). Para este autor, a acumulao
mulada em servios de engenharia e construo por espoliao uma variante do conceito de acucivil, na explorao de servios de infraestrutura.
mulao primitiva ou originria de Marx, uma vez
Conforme Gonalves (2013), a insero inter- que o processo de acumulao capitalista se utiliza
nacional brasileira na globalizao e no neolibera- reincidentemente de prticas antes identificadas
lismo ocorreu de maneira passiva, a partir de um por Marx como originrias ou primitivas, mas que
processo de reprimarizao das exportaes, pela se evidenciam como em curso.
maior dependncia do balano de pagamentos em
Dentre elas destacam-se a privatizao de muirelao exportao de commodities, em contratos recursos antes partilhados, com a chancela e
posio ao perodo desenvolvimentista em que insistncia do Banco Mundial e inseridos na lgica
essa dependncia foi reduzida11.
privada de acumulao; a privatizao de indstrias
Assim, em uma crtica ao termo neodesenvol- nacionalizadas; a corporativizao e a privatizao
vimentismo para caracterizar o atual momento da de bens at ento pblicos; e a privatizao de gua
economia brasileira, Gonalves (2013) o caracteriza e utilidades pblicas de todos os gneros (HARVEY,
como modelo liberal perifrico (MLP), cujas princi- 2004). O que a acumulao por espoliao faz
pais marcas so: i) liberalizao; ii) privatizao; e liberar um conjunto de ativos a custo baixo, e em
iii) desregulamentao. Somam-se a esses itens a alguns casos a custo zero, para que o capital sobresubordinao e vulnerabilidade externa estrutural e acumulado, gerador de crises sistmicas, possa se
a dominncia do capital financeiro.
apropriar daquele conjunto e fazer dele uso lucrativo.
Todos esses aspectos podem ser verificados Por esse aspecto, Harvey (2004) afirma que o prono mbito do setor eltrico brasileiro, expresso no cesso de privatizao, como uma das expresses
seu vnculo com o setor exportador de commodi- da ortodoxia neoliberal, tem aberto amplos campos
ties agrcolas e minerais e recursos naturais, que a serem apropriados pelo capital sobreacumulado.
conformam os eixos estruturantes do padro de
O Estado usado para legitimar tais processos,
a despeito da contrariedade popular, o que envolve
11
a regresso de estatutos regulatrios destinados a
Os problemas da especializao em commodities so: baixa elasticidade-renda da demanda; elasticidade-preo da demanda desfavorproteger trabalho e ambiente, levando supresso
vel; pequena absoro dos benefcios do progresso tcnico; reforo
de estruturas de produo retrgradas baseadas em grandes propriede direitos sociais. Do mesmo modo, ao adotar a
dades; restrio externa; rpida e profunda transmisso internacional
teoria neoliberal e a poltica de privatizao a ela
dos ciclos econmicos; maiores barreiras ao mercado internacional;
escalada tarifria; menor valor agregado; dumping social e ambiental
associada, o Estado viria a dar suporte ao processo
com reduo do nvel de bem-estar social; e riscos crescentes de
de acumulao por espoliao.
litgios comerciais (GONALVES, 2013).
781
Os aspectos apontados no processo de acu- cargo das empresas privadas e se basearam nas leis
mulao por espoliao marcam a reestruturao de oferta e demanda. A crise de 2001 evidenciou a
do setor eltrico brasileiro e se somam ao seu falncia do modelo neoliberal, o que levou retomavnculo com o padro de acumulao vigente no da da centralidade do Estado como responsvel pelo
pas nos anos neoliberais.
planejamento e expanso
A questo que se coloca
A recuperao do papel do
setorial. No entanto, a recuem que medida a atuao
perao do papel do Estado
Estado se deu em outras lgicas
do Estado em benefcio da- diferentes daquela que vigorava no se deu em outras lgicas difequeles setores capaz de
rentes daquela que vigorava
perodo desenvolvimentista:
contribuir com o processo de
no perodo desenvolvimentisa industrializao
desenvolvimento?
ta: a industrializao.
O que parece claro que, a despeito do retorno
Nesse sentido, a dinmica recente do setor elda interveno do Estado no planejamento e ex- trico brasileiro revela, ainda que se trate de uma
panso setorial, isso est subordinado aos ditames anlise preliminar, que a estrutura setorial consoneoliberais e de globalizao impostos a partir da lidada aps as reformas das dcadas de 1990 e
dcada de 1990, em que o pas cada vez mais se 2000 est em consonncia com o processo de inconsolida como plataforma de explorao de recur- sero internacional que marca o perodo neolibesos territoriais para capitais mercantis sobreacumu- ral. A sua dinmica determinada pela expanso
lados, com apoio do Estado. Nesse sentido, o setor de setores vinculados s commodities e recursos
eltrico brasileiro seria expresso desse processo. naturais, configurando a regio Amaznica como
fronteira energtica.
Por esse aspecto, tomando como referncia o
Consideraes finais
setor eltrico brasileiro, pode-se inferir que, apesar
da participao do Estado no planejamento setorial
As dinmicas no mbito do setor eltrico bra- e nos consrcios para gerao e transmisso de
sileiro expressam as transformaes nas relaes energia eltrica, tal participao pouco tem a ver
entre Estado e capitalismo no Brasil. Sua conso- com a diversificao da base produtiva que marcou
lidao em bases estatais esteve relacionada ao o perodo desenvolvimentista. O que a configuraperodo desenvolvimentista iniciado na dcada de o setorial sugere que os determinantes de sua
1930, vinculada ao processo de industrializao, expanso esto relacionados ao dinamismo dos
compreendido como meio pelo qual seria possvel setores primrio-exportadores de commodities e
a superao do subdesenvolvimento. Neste pro- recursos naturais. Estes tm promovido uma espejeto, o Estado desempenhava papel fundamental cializao regressiva e reforado o carter passivo
na montagem infraestrutural e na consolidao a que o pas tem se inserido no mercado internade setores entendidos como estratgicos para o cional no perodo neoliberal, que ainda prevalece a
desenvolvimento (minerao, siderurgia, petrleo, despeito da ao estatal.
energia, entre outros).
Ressalta-se ainda a importncia da anlise refeA reestruturao setorial a partir da dcada de rente ao setor eltrico, que se configura como par1990 baseou-se em prerrogativas neoliberais e bus- tcipe do bloco hegemnico de poder econmico
cou introduzir a concorrncia na dinmica setorial, e poltico, como tem apontado Vainer (2012), caprivatizando as empresas estatais, consideradas paz de, a partir de seus centros de deciso e artiineficientes. O planejamento setorial foi abandona- culaes entre Estado e capitais privados cada
do, de modo que os planos de expanso ficaram a vez mais imbricados , sustentar processos de
782
Deborah Werner
acumulao e apropriao territorial privada, costurando equaes polticas e econmicas na construo do espao brasileiro (BRANDO, 2013).
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783
Bahia
anlise & Dados
A territorialidade do grande
capital nacional: um olhar a
partir do BNDES
Carla Hirt*
*
Mestre em Geografia e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ.

carla_hirt@yahoo.com.br
Resumo
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) um banco estatal e tem se consolidado nos ltimos anos como um instrumento ativo tanto da poltica
interna, quanto da poltica externa brasileira. A partir desta instituio so liberados
recursos para a construo de grandes obras de infraestrutura que tm significativa
importncia no ordenamento territorial sul-americano e de alguns pases africanos e
para promover a transnacionalizao de empresas brasileiras e a formao de grandes
conglomerados empresariais. Pretende-se entender a territorialidade do capitalismo
brasileiro atravs das aes do BNDES, e como estes movimentos permitem que as
faces de classe consigam colocar em prtica seus projetos.
Palavras-chave: BNDES. Capitalismo brasileiro. Faces de classe e territorialidade.
Abstract
The National Bank of Economic and Social development (BNDES) is a state-run bank
that in recent years has become an active participant in both internal policy and Brazilian foreign policy. This institution grants resources for large infrastructure construction projects which is of significant importance in territorial planning throughout south
America and some African countries it also promotes the transnationalization of Brazilian companies and the formation of large corporate conglomerates. The intention of
this article is to understand Brazilian Capitalisms territoriality through BNDESs programs, and how these movements allow certain class factions to get their projects off
the ground and in to practice.
Keywords: BNDES. Brazilian Capitalisms. Class factions. Territoriality.
785
A TERRITORIALIDADE DO GRANDE CAPITAL NACIONAL: UM OLHAR A PARTIR DO BNDES
INTRODUO
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) um banco estatal
brasileiro que figura atualmente como uma das
maiores agncias de fomento do mundo e tem se
consolidado como um instrumento ativo tanto da
poltica interna quanto da poltica externa brasileira. Trata-se de uma instituio emblemtica para
se entender como e quais projetos de governo
foram postos em prtica desde a criao desta
instituio.
Criado em 20 de junho de 1952, pela Lei n.
1.628, como uma autarquia federal, o BNDE (na
poca, sem o S) foi transformado em empresa
pblica dotada de personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio (BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
SOCIAL, 2004) em 1971. Contudo, os fundos que
abastecem o capital de giro do banco no so necessariamente provenientes de investimentos privados. Como exemplo, podem ser citados recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
As principais fontes de recursos do FAT so as
contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS), criado em 1970, e para o Programa de
Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep), institudo em 1970. Em junho de 1974, as
arrecadaes relativas aos referidos programas
passaram a figurar como fonte de recursos para
o BNDES. Com a promulgao da Constituio
Federal de 1988, o Art. n 239 definiu que os recursos provenientes das contribuies para o PIS
e para o Pasep passariam a ser direcionados ao
FAT para o custeio do Programa Seguro-Desemprego, do abono salarial e, pelo menos 40%,
para o financiamento de programas de desenvolvimento econmico ao encargo do BNDES (BANCO
NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2010).
Outra importante fonte de recursos do banco
so os aportes do Tesouro Nacional. Para repassar dinheiro ao BNDES, o Tesouro aumenta
786
seu endividamento, pagando juros maiores (taxa

Selic)1 do que o BNDES cobra nos seus emprstimos (taxa de juros de longo prazo (TJLP)).
Ao se analisar a histria do banco, v-se que
ela est intimamente ligada com os diferentes
projetos de governo que foram postos em prtica
desde a sua criao. Aqui se dar destaque para
os ltimos 22 anos, nos quais ocorreram significativas mudanas polticas e econmicas sem
desconsiderar a importncia dos processos histricos cumulativos que sedimentam efeitos sobre a
economia e a sociedade.
Vai-se buscar identificar a escala de atuao do
capitalismo brasileiro, que se operacionaliza e se
expressa atravs desta instituio. Para isso, recorreu-se a uma breve exposio da carteira de investimentos do banco em 2011. Foram selecionados
tambm alguns projetos financiados pelo BNDES
na Amrica do Sul que permitiram identificar o perfil
dos aportes financeiros do banco em infraestrutura.
Esta pesquisa se encontra em estgio inicial.
No seu decorrer sero realizados trabalhos em
campo para identificar os ordenamentos territoriais
resultantes das obras consideradas mais emblemticas. At o momento, as atividades em campo
ficaram restritas busca de informaes no BNDES, e estas informaes ainda esto sendo coletadas e organizadas.
O BNDES, o capitalismo brasileiro e sua
dimenso escalar
Para iniciar esta seo, importante destacar
que o territrio ser aqui entendido como [...] um
espao definido e delimitado por e a partir de relaes de poder (SOUZA, 2009). O poder, por sua
vez, no se restringe ao Estado e no se confunde necessariamente com violncia e dominao.
O territrio produzido pela prtica social.
1
A emisso de ttulos da dvida pblica serve para o governo se capitalizar. Ao comprar um ttulo, o comprador empresta dinheiro para
o governo, mediante reembolso futuro acrescido de juros. A remunerao desse papel indexada de acordo com determinados ndices,
como a inflao medida pelo IPCA e a taxa bsica de juros (Selic).
Carla Hirt
consumido, vivido e utilizado como meio e sus- dos processos de produo, que podem se localitenta a prtica social (BECKER, 1983). A territoria- zar tanto nas instituies do ER como nos organislidade ser estudada considerando sua mudana mos de decises dos grandes grupos econmicos
de carter em relao ao
nacionais ou transnacionalitempo e entendida como a
importante no esquecer
zados (BERNARDO, 1991).
tentativa [...] de afetar, inTais relaes so possveis
que as relaes de poder
fluenciar ou controlar pessode observar tanto no territsobre a mesma poro do
as, fenmenos e relaes,
rio quanto nas instituies.
espao podem se modificar
atravs da delimitao e da
Oligarquias locais tiveram
com o tempo
afirmao de controle sobre
papis decisivos no desenuma rea geogrfica [...] (SACK, 1986, p. 32), senvolvimento desigual do territrio nacional devido
do o territrio a rea em questo.
concentrao de poder e aos meios de interveno
Para entender as territorialidades em questo polticos e econmicos. Como outros exemplos,
importante no esquecer que as relaes de po- ser possvel observar, ao longo deste trabalho, a
der sobre a mesma poro do espao podem se influncia exercida por empreiteiras, agentes ligamodificar com o tempo, assim como novos sujeitos dos a atividades primrio-exportadoras etc. no direpodem passar a exercer poder sobre os territrios. cionamento de recursos do banco para determinaAssim, territrios podem ser totalmente reconfigu- dos projetos. Estas relaes se alteram de acordo
rados, ampliados, englobados e at mesmo extin- com as convenes de poder dominantes.
tos. neste sentido que se prope discutir (sem
Como exemplo recente possvel apontar a
esgotar a questo) a dimenso territorial das re- anlise de Erber (2009). Para este autor, os dois
laes entre o Estado e o capitalismo brasileiro mandatos do governo Lula foram marcados pela
atravs das aes do BNDES, no esquecendo competio entre duas convenes2: a institucionaque o Estado um espao disputado por faces lista restrita e a neodesenvolvimentista. A primeira
de classe que o operacionalizam de acordo com apresenta maior proximidade com a teoria neoclsos interesses hegemnicos.
sica enriquecida pela nova economia institucional,
Estado aqui entendido considerando todos os de acordo com a perspectiva de Douglass North e
poderes envolvidos, de acordo com a anlise de estaria ancorada na centralidade do Banco Central
Joo Bernardo (1998, 1991) sobre Estado restrito e apoiada pela aliana conservadora entre o setor
(ER) e Estado amplo (EA).
financeiro e investidores institucionais, a exemplo
Para o autor, o capitalismo tem-se organizado dos fundos de penso, produtores, exportadores de
em nvel mundial em modalidades do ER com o EA, commodities etc.
nas quais o EA atua de forma a cooptar o aparelho
Erber (2009) argumenta que esta competio
poltico reconhecido juridicamente, tal como defi- entre convenes caracteriza o desenvolvimento
nido pelas constituies dos vrios pases, ou seja, brasileiro desde os anos 1930. Ou seja, mesmo
governo, parlamento, tribunais e demais instituies durante a hegemonia do nacional-desenvolvimen o ER (que , por definio, nacional). As empre- tismo (que impulsionou a industrializao e urbasas so elementos constitutivos do EA. Em sen- nizao brasileira), esta conveno jamais deixou
tido estritamente poltico, elas dizem respeito aos
rgos do EA, e este se refere ao funcionamento 2 J Erber (2009, p. 2) parte do conceito de conveno de desenvolvimento, perspectiva fundamentada no princpio epistemolgico de
das empresas como aparelho de poder.
que a economia ontologicamente poltica. Na busca de politizar o
debate, esta anlise vai alm da ideia de estratgias de desenvolviAs classes que compem o EA seriam os grumento, uma vez que os conflitos no so considerados somente como
pos sociais com poder de deciso na organizao
fenmenos de ordem tcnica.
787
de ser contestada pela conveno liberal, assim

como durante a hegemonia do neoliberalismo
(nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso) tambm houve conflitos entre neoliberais e
neodesenvolvimentistas.
No primeiro mandato do presidente Lula, a conveno neodesenvolvimentista teria se manifestado no plano plurianual (2003/2007), na poltica
industrial, tecnolgica e de comrcio exterior, e no
esforo em estabelecer parcerias pblico-privadas. Esta tendncia pelo neodesenvolvimentismo
teria sido reforada com as mudanas ocorridas
em 2006 nos quadros do Ministrio da Fazenda.
Alm disso, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e a poltica de desenvolvimento
produtivo deram um novo gs a esta corrente durante o segundo mandato do ento presidente.
Neste perodo, o BNDES voltou a atuar no sentido
de fortalecimento de empresas da capital nacional, formao de conglomerados e expanso de
infraestruturas e bases produtivas, diferentemente do perodo anterior, no qual o banco exerceu
como principal funo o apoio ao processo de
privatizaes.
Porm, para este autor, a conveno institucionalista restrita segue exercendo a hegemonia. Isso
se explica em funo da fora da coalizo conservadora e da percepo de que as polticas desenvolvimentistas (e de incluso social) no agridem
necessariamente os interesses da outra coalizo:
manter reduzidas as taxas de crescimento no impede a incluso social, a inflao prejudica os segmentos mais pobres da populao, e a elevao da
taxa de investimento atende s duas convenes.
(ERBER, 2009, p. 43).
Entender a relao entre tais blocos de poder se
faz necessrio para
[...] fugir, seja das concepes de estruturas
carentes de sujeitos, seja das anlises de
atores ou agentes apartados de estruturas.
A abordagem estrutural, histrica e material
da realidade exige a anlise da ao das
faces de classes sociais e seus projetos
788
em disputa, suas possveis ou reais coalizes e, sobretudo, dos processos, mecanismos e instrumentos (novos ou velhos) que
as alianas de classe lanam mo em dada
conjuntura histrica particular (BRANDO,
2010, p. 44).
O meio escolhido para entender estes processos

foram as aes do BNDES, uma vez que o banco
uma importante estrutura que as faces de classe
utilizam para colocar em prtica seus projetos.
A discusso a respeito dos centros de deciso
e o estudo das faces sociopolticas se do a partir da hiptese de que as fraes do capital tm
papel destacado no pacto de poder oligrquico,
financeiro e rentista, e que o patrimonialismo e a
apropriao territorial so as principais marcas do
Brasil (BRANDO, 2010, p. 309).
Aps um perodo de consenso da supremacia
neoliberal e relativo esvaziamento do banco, o governo brasileiro voltou a investir no BNDES, que
passou a ter um papel estruturante na economia
nacional. Segundo informaes fornecidas pelos
relatrios anuais do BNDES, em 2008, 2009, 2010,
2011 e 2012, respectivamente, o Tesouro repassou
R$ 22,5 bilhes, R$ 105 bilhes, R$ 104,75 bilhes,
R$ 50,25 bilhes e R$ 55 bilhes ao BNDES. Desde 2010, o Tesouro Nacional o principal credor
do BNDES, sendo responsvel por 52,6% de seu
passivo total ao final de 2012 (Grfico 1).
9,8%
4,9%
3,5%
3,65%
49,7%
7,2%
6,4%
3,3%
3,3%
52,6%
28,5%
27,2%
2012
2011
Patrimnio lquido
Outras obrigaes
Outras fontes governamentais
Captaes externas
Tesouro Nacional
FAT/PIS-Pasep
Grfico 1
Estrutura de capital do BNDES
Fonte: Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (2012).
Carla Hirt
Figura 1
Recursos do banco para obras de infraestrutura no exterior
Elaborao do mapa: Carla Hirt e Edvan de Azevedo Silva da Costa.
Nota: Este mapa e a tabela indicada na Figura 2 foram elaborados com base em resposta do BNDES ao pedido de informao n 99903000061201393, no qual foram solicitadas informaes sobre a localidade, a natureza, a empresa executora e o montante de recursos destinados a projetos de infraestrutura realizados no exterior com
recursos do BNDES. Foi comunicado tambm que as informaes sobre exportaes brasileiras de bens e servios fi nanciadas pelo BNDES restringem-se aos anos
de 1998 a 2012, pois no houve fi nanciamento exportao dessa natureza anterior ao ano de 1998.
Vultosos recursos passaram a ser liberados pelo

BNDES para a construo de grandes obras de infraestrutura, que tm significativa importncia no
ordenamento territorial no s brasileiro, mas tambm sul-americano e de alguns pases africanos, e
para promover a transnacionalizao de empresas
brasileiras e a formao de grandes conglomerados
empresariais.
Com a entrada em vigor da Lei de Acesso
Informao (Lei n 12.527, de 18 de novembro de
2011), novos mecanismos foram implementados
para normatizar o acesso a dados sobre as operaes de instituies pblicas brasileiras. Respondendo a um pedido de informao sobre obras de
infraestrutura realizadas no exterior com recursos
do banco, o Servio de Informao ao Cidado
do BNDES afirmou que o banco, por meio de seu
produto BNDES-Exim, no financia projetos em outros pases, mas sim a comercializao de bens e
servios brasileiros no exterior, com desembolsos
de recursos efetuados diretamente empresa exportadora. Assim, dados afetos relao comercial estabelecida entre exportador e importador, tais
como os valores individualizados das operaes,
que evidenciam o valor do produto exportado, so
de natureza estritamente comercial. Eles representam informaes privativas e estratgicas da empresa exportadora, no podendo ser fornecidos em
razo do sigilo bancrio a que o BNDES est obrigado, com fundamento no Art. 6, I, do Decreto n
7.724/2012 e Lei Complementar n 105/2001.
Dessa forma, na maior parte dos casos, a dvida
assumida pelo pas onde a obra ocorre, mas o
dinheiro repassado diretamente para a empresa
789
executora. No caso de obras de infraestrutura realizadas pelo governo brasileiro, sabe-se que existe
um processo de licitao no qual, em tese, empresas capacitadas para executar tal obra concorrem
e so escolhidas em funo das melhores condies oferecidas. Mas como se d a escolha das
empresas brasileiras que executam obras no exterior, com recursos do BNDES? Como os governos
A ampliao da territorialidade do grande capital

nacional apoiada pelas aes do BNDES chama a
ateno para a importncia da escala como categoria analtica e como categoria da prxis poltica. Ela
contribui com o refinamento terico-metodolgico da
pesquisa sobre decises e poder de comando dos
sujeitos concretos dos centros de deciso, assim
como seus mecanismos de legitimao. Ser visto
Figura 2
Obras de infraestrutura realizadas no exterior atravs do produto BNDES-Exim
Elaborao do mapa: Carla Hirt.
dos pases em questo contatam o BNDES? Os

governos interferem na escolha das empresas?
possvel observar nas figuras 1 e 2 que algumas
empresas, a exemplo da Odebrecht, se fazem presentes em vrios pases americanos e africanos
graas ao incentivo do BNDES-Exim. Este produto
variou significativamente com relao ao volume de
financiamentos no exterior e quanto aos pases e
empresas atendidos.
790
que a dinmica de ao das distintas faces das

classes sociais elabora escalas e territorialidades
de forma dinmica e que so relacionais. A conflituosidade que se expressa a partir do choque entre
distintas territorialidades demonstra a importncia da
anlise conjunta da ao dos agentes no hegemnicos, a concretude de sua reproduo social, identitria e material, sua elaborao de temporalidades,
prticas espaciais etc. Assim, decisivo dimensionar
Carla Hirt
a capacidade de as faces subalternas resistirem e

empreenderem lutas contra-hegemnicas, requalificando recorrentemente sua fora organizativa, insurgente e emancipatria (BRANDO, 2010).
Sabe-se que, atualmente, as principais empresas beneficiadas pelo banco esto ligadas ao setor
mnero-metalrgico-energtico-empreiteiro (reconhecidas como as maiores doadoras de campanha
durante processos eleitorais). O relatrio anual sobre a atuao do BNDES em 2011 revelou que as
micro, pequenas e mdias empresas responderam
por 35,6% do total de recursos desembolsado pelo
banco. No que se refere participao das micro,
pequenas e mdias empresas no total de operaes, esse segmento respondeu por 94% (842 mil)
dessas operaes. Para as grandes empresas, o
total desembolsado foi de R$ 89,1 bilhes. Ou seja,
6% das operaes concentraram 65% dos recursos. O setor de infraestrutura foi o destino da maior
parte dos recursos desembolsados 40% do total
; seguido pelo setor industrial, com 32%; comrcio
e servios, 21%; e agropecuria, com 7%.
Estes dados ajudam a entender a dimenso da
poltica de incentivo s chamadas campes nacionais. Esta uma questo bastante controversa.
Para Srgio Lazzarini, em um cenrio que ele identifica como capitalismo de laos, algumas empresas
especficas (em geral, as que mais teriam realizado
doaes para campanhas eleitorais3) so beneficiadas, seja com a abertura de linhas de crdito, financiamentos ou licitaes pblicas. Alm disso, h um
aumento no retorno anormal das aes de empresas
que apoiam polticos de coalizes vencedoras e que
tero mais poder de influencia no oramento pblico
e nas decises governamentais (LAZZARINI, 2011,
p. 46). O autor destaca que isso prejudidial, pois caracteriza relaes clientelistas (velhas conhecidas do
panorama poltico e econmico brasileiro), alm de
que as firmas que mais se engajaram em doaes
foram aquelas com menor lucratividade. A atuao
Segundo estimativas, as doaes reais no Brasil so duas a dez vezes maiores do que os valores oficialmente declarados.
em projetos governamentais de firmas politicamente

conectadas leva a uma ineficincia potencial. Para o
autor, se esses mesmos investimentos fossem realizados por empresas sem conexes polticas (que se
mostraram, segundo o autor, em mdia, mais lucrativas), se obteriam projetos de melhor desempenho e
valor. Foi estimada uma perda da ordem de 0,2% do
PIB gerada apenas pelo efeito das doaes de campanha, um valor que, na realidade, pode ser dez vezes maior, considerando que diversas outras firmas
fora da amostra tambm realizam contatos polticos
(por exemplo, empresas de capital fechado), e muitas doaes no so publicamente declaradas (ou
seja, passam pelo caixa dois). Canais clientelistas
podem minar substancialmente o potencial produtivo
de uma economia (LAZZARINI, 2011, p. 54).
Por outro lado, Maria da Conceio Tavares argumenta que so necessrias polticas horizontais
e setoriais para a indstria. Se no escolher setores e empresas, no avana. No estamos num
mundo de concorrncia perfeita. Estamos num
mundo monopolista. Se no tiver grande empresa
aqui, no vamos para lugar nenhum (2010).
Sobre a questo dos recursos destinados ao
setor de infraestrutura, concorda-se que necessrio perceber o capitalismo articulando uma pluralidade de unidades econmicas reciprocamente
relacionadas. A base deste inter-relacionamento ao
nvel do processo de elaborao so as condies
gerais de produo (CGP) do sistema capitalista.
As infraestruturas de telecomunicaes e transportes, a organizao do sistema geral de ensino, a
extenso da medicina generalidade da populao, medicina preventiva e a vacinao, esgotos e
novas condies urbanas etc. (BERNARDO, 1991)
so exemplos de CGP. Elas [...] ultrapassam os limites de cada empresa particular e constituem uma
vasta teia, sem a qual essas empresas e o prprio
capitalismo no poderiam existir (Ibidem). Nesta
pesquisa, o tipo de CGP que desperta mais a ateno so as infraestruturas de produo e de transportes, que contribuem para o histrico movimento
de acumulao de capital.
791
A expanso de determinadas infraestruturas

acaba impulsionando o avano da fronteira agrcola nacional (e sul-americana), com o repasse de
recursos do BNDES para obras rodovirias e ferrovirias que surgem com o intuito de escoamento de
produo e de incorporao de novos espaos ao
processo capitalista de produo.
Parte-se das premissas de que o territrio investido pelo Estado e pelo capital, e de que o capital
se realiza do territrio. Mas como ele se territorializa? O Estado pode abdicar de um projeto territorial?
Aqui cabe lembrar que, para Vainer (2007), aes
setoriais tm sido mais decisivas na estruturao
do territrio nacional do que polticas explicitamente
voltadas para o ordenamento territorial.
Mesmo que no haja necessariamente tal projeto, concorda-se que a
[...] apropriao e expropriao dos abundantes recursos territoriais e a acumulao primitiva permanente foram elementos
fundantes da nossa histria at aqui. O
territrio heterogneo e de grande porte desempenhou papel estratgico nessas tticas
subordinadas e covardes de nossas elites.
Transformado em mera base operativa e
plataforma de simples circulao de capitais
usurrios e locus da predao e degradao
humana e ambiental, o objeto passou a ser
visto como objeto inerte (BRANDO, 2010,
p. 67).
Para tentar entender a natureza do capitalismo brasileiro e a territorialidade que ele engendra, partiu-se para a exposio de alguns casos
selecionados.
Figura 3
Projetos financiados pelo BNDES na Amrica do Sul 2011
Fonte: Brasil (2011).
792
Carla Hirt
Esta abordagem caracterstica de instituies que

tratam pases e continentes como sendo um bloco
homogneo em suas intencionalidades e negando,
atravs de suas prticas, a diversidade de territorialidades (e suas respectivas escalas) que existem
em seu interior a exemplo do que acontece com
a IIRSA/Cosiplan/Unasul. A Unio das Naes
Sul-Americanas (Unasul) rene os 12 pases da
Amrica do Sul e foi criada a partir de um tratado
constitutivo firmado em maio de 2008, em Braslia.
Um de seus rgos integrantes o Conselho SulAmericano de Infraestrutura e Planejamento (Cosiplan). A IIRSA atualmente est sob a coordenao
do Cosiplan/Unasul.
Tabela 1
Intencionalidade dos eixos de integrao da IIRSA
Eixo
Figura 4
Eixos de integrao e desenvolvimento (EID) da
IIRSA
Fonte: Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana
(2011).
O BNDES no territrio
Segundo o Ministrio das Relaes Exteriores
do Brasil, entre 2003 e agosto de 2011, o governo
brasileiro havia aprovado garantia de crdito para
cerca de 100 financiamentos do BNDES voltados
a projetos de infraestrutura em diversos pases
da Amrica Latina e do Caribe, totalizando cerca
de US$ 14 bilhes. A execuo destas obras est
amarrada, necessariamente, exportao de servios realizados por grandes empreiteiras brasileiras.
Um exemplo de grande projeto que ocorre com
forte participao do banco so algumas obras de
integrao da infraestrutura regional sul-americana (IIRSA).
comum se deparar com trabalhos que consideram o territrio como tendo um status similar
ao de uma firma na teoria neoclssica, como uma
unidade que toma decises autnomas, realizando
a mais racional e eficiente combinao de fatores.
Intencionalidade
1. Eixo Andino (Venezuela,

Colmbia, Equador, Peru,
Bolvia)
Integrao energtica, com

destaque para a construo de
gasodutos.
2. Eixo Andino do Sul (regio

andina da fronteira ChileArgentina)
Turismo, rede de transportes
3. Eixo de Capricrnio (norte

do Chile e da Argentina,
Paraguai, sul do Brasil)
Integrao energtica,
incorporao de novas terras
agricultura de exportao,
biocombustveis.
4. Eixo da Hidrovia ParaguaiParan (sul e sudoeste do

Brasil, Uruguai, Argentina,
Paraguai)
Integrao dos transportes

fluviais, incremento na oferta de
energia hidreltrica.
5. Eixo do Amazonas (Colmbia,

Peru, Equador, Brasil)
Criao de uma rede eficiente

de transportes entre a bacia
amaznica e o litoral do Pacfico,
com vista exportao.
6. Eixo do Escudo Guiano

(Venezuela, Guiana,
Suriname, extremo norte do
Brasil)
Aperfeioamento da rede
rodoviria.
7. Eixo do Sul (sul do Chile/

Talcahuano e Concepcin e
da Argentina/ Neuqun e Baia
Blanca)
Explorao do turismo e dos

recursos energticos (gs e
petrleo).
8. Eixo Interocenico Central

(sudeste brasileiro, Paraguai,
Bolvia, norte do Chile, sul do
Peru)
Rede de transportes para exportar

produtos agrcolas brasileiros e
minerais bolivianos pelo Pacfico.
9. Eixo Mercosul-Chile (Brasil,

Argentina, Uruguai, Chile)
Integrao energtica, com nfase

nos gasodutos e na construo de
hidreltricas.
10. Eixo Peru-Bolvia-Brasil
Redirecionamento do fluxo das

exportaes agrcolas brasileiras
para o Pacfico.
Fonte: Le Mond Brasil Diplomatique (2008).
793
Ao se analisar o quadro sobre as intencionalidades dos eixos de integrao da IIRSA, v-se que
todos estes eixos so motivados por aes de explorao intensivas em territrio. Estes processos
so intolerantes com entes no mercantis. A territorialidade do capitalismo engendra a mercantilizao
levada s ltimas consequncias.
Segundo os acordos da IIRSA, os governos financiaro 62,3% dos projetos, a iniciativa privada
bancar 20,9%, enquanto o restante vir de instituies financeiras, como o BID, a Corporao
Andina de Fomento (CAF) e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Ou
seja, h o risco de a dvida externa dos pases sul-americanos crescer. No se deve esquecer que a
dvida um instrumento poltico, no apenas uma
questo financeira, pois garante a implementao
do interesse das instituies financeiras multilaterais (e das faces de classe que elas representam)
ao custo do endividamento pblico.
Alm da dvida externa, outro elemento fundamental no jogo geopoltico o territrio. Tem vantagem quem conseguir influenciar no ordenamento territorial de forma a conquistar situaes positivas para
seus interesses, ainda mais em um contexto de crescente fluxo de servios e mercadorias pelo espao.
Carlos Walter Porto Gonalves chama a ateno
para um processo que vai alm da espoliao. A colonialidade que atravessa o sistema mundo desde
seus primrdios at os dias atuais ajuda a entender
processos de legitimao de polticas e aes que
sabidamente aprofundaro as desigualdades e, violentamente, homogenezam as formas de se relacionar com o territrio. Contudo, isso no ocorre sem
resistncia dos povos e sem oposio intelectual.
Vrios autores como Ricardo Abramovay, JM.
Allier (2009), Elmar Altvater, Gustavo Esteva,
Alberto Acosta, Wolfgang Sachs, Celso Furtado e Josu de Castro j insistiram que no
se trata de socializar o american way of life.
Esses movimentos sociais e seus intelectuais
orgnicos (Gramsci, 1968) oferecem ao debate terico-poltico o Suma Kawsay, o Buen
794
Vivir, no como modelo, por suposto, mas

como outro horizonte de sentido (PORTO-GONALVES; QUENTAL, 2012, p. 19-20).
Esse patrimnio terico-poltico teve que enfrentar um dos mais violentos processos expropriatrios
de que se tem notcia na histria da humanidade.
Autoritariamente foram construdas estradas, barragens, hidreltricas, linhas de transmisso, e foram
produzidos sem-terras e sem-tetos. A IIRSA e as
perspectivas que se abriram com a demanda por
commodities pela sia (China em particular) impuseram ao Brasil a integrao regional fsica da
Amrica do Sul (PORTO-GONALVES; QUENTAL,
2012). Os conflitos, a lgica exploratria intensiva
em territrio e formas patrimonialistas e rentistas de
apropriao do territrio ganharam novo flego com
as novas possibilidades da fuga para frente.
Mas, frente a este cenrio, qual o interesse dos
demais pases em fazer parte de um projeto que
aparentemente no beneficiar igualmente a todos?
Sabe-se que crescimento econmico nos moldes
do capitalismo no sinnimo de promoo da
igualdade, ou da homogeneizao social ou regional. Ele no d garantias de acesso, por parte da
maioria da populao, propriedade, terra rural
ou urbana, educao e sade de qualidade, moradia, insero formal no mercado de trabalho etc.
As alianas regionais de classe (HARVEY, 2005,
p. 151) podem ajudar a entender como tais projetos
saem do papel e garantem que o capitalismo engendre novas territorialidades com a tutela dos estados. Estas alianas esto vinculadas vagamente
em determinados territrios que, habitualmente, so
organizados pelo Estado (mesmo que no exclusivamente). Elas so necessrias para defender valores
j materializados e a coerncia regional estruturada
j alcanada. Por mais que determinadas infraestruturas acabem por aprofundar certas diferenciaes ou promover o alargamento das desigualdades
sociais, h uma classe poderosa que se beneficia
destes movimentos. Quanto menores forem as barreiras espaciais, maior ser a sensibilidade do capital
s variaes do lugar dentro do espao, e maior o
Carla Hirt
incentivo para que os lugares se diferenciem de maneiras atrativas ao capital (HARVEY, 1989, p. 267).
Estas alianas podem tambm promover condi-
predatria ao longo de sua enorme plataforma territorial-econmica (BRANDO, 2010, p. 66).
es favorveis acumulao adicional nesta regio a exemplo de como a bancada ruralista se

beneficia com a expanso da fronteira agrcola, ou
o setor mnero-metalrgico-energtico-empreiteiro
se favorece tanto com a execuo das obras como
com o barateamento dos custos do transporte de
sua produo. A valorizao das terras fomentou e
sancionou recorrentemente um gigantesco processo de valorizao mercantil-patrimonial, fazendo
com que o Brasil se configurasse como um enorme
complexo de promoo mercantil-patrimonial-rentista, [...] com massas de riqueza em busca de entesouramento e circulao por circuitos de valorizao
fundados em diversas modalidades de acumulao
primitiva, na extensividade e na expanso territorial
tratagemas de recondicionar e reinventar per-
As fraes da elite territorial desenvolveram es-
manentemente novos espaos de acumulao

(pois so especializadas na fuga para frente,
territorial e rentista), buscando renovadas fronteiras interiorizadas de valorizao e impedindo a luta aberta de classes, o que cristaliza
uma marcha interrompida travada tanto no
ponto de vista do desenvolvimento das foras
produtivas modernas quanto do ponto de vista
dos direitos sociais (BRANDO, 2010, p. 50).
Como estas alianas de classe no so uma

exclusividade brasileira, compreensvel que nos
demais pases elas tambm exeram forte influncia junto aos governos para manter sua estrutura de
poder e dominao (mesmo naqueles pases que
Figura 5
Corredor ferrovirio biocenico
795
poderiam ser mais afetados pelo chamado imperialismo brasileiro na Amrica do Sul e com o aprofundamento das desigualdades regionais).
Um dos eixos da IIRSA apoiados pelo governo
brasileiro atravs do BNDES o Eixo de Capricrnio, no qual o elemento articulador ser o transporte
intermodal, com destaque para as ferrovias.
De acordo com entrevistas realizadas pelo Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto (representante da IIRSA no Brasil), com 17 instituies
pblicas e privadas4, os principais setores beneficiados com as obras neste eixo sero os de laminados, celulose e papel, e, principalmente, soja.
Sabe-se que o setor agroexportador tem apresentado um crescimento significativo, ainda mais
no que diz respeito produo de commodities
(com destaque para a soja). Nas ltimas dcadas
aumentou a demanda por terras para o agronegcio. Contudo, a efetiva diminuio dos preos dos
produtos agrcolas deu-se pela expanso do latifndio capital-intensive e pela anulao da renda diferencial por localizao, possibilitada pela expanso
das redes de transportes e dos avanos da logstica
(PORTO-GONALVES, 2006). Assim, a incorporao de grandes extenses de terras, principalmente
para a produo de gros, fundamental para as
grandes empresas do agronegcio. Isso fica claro quando se observam os dados do Censo Agropecurio de 2006: enquanto os estabelecimentos
rurais de menos de 10 hectares ocupavam menos
de 2,7% da rea total tomada pelos empreendimentos rurais no Brasil, os de mais de 1.000 hectares
concentravam mais de 43% da rea total. O Censo
do IBGE de 2006 mostrou uma concentrao de
terras superior aos ndices apurados nos anos de
1985 e 1995. Onde mais este processo pode ser
observado?
Wilson Cano chama a ateno para a reprimarizao da economia brasileira e para a

desindustrializao.
Os principais fatos que estariam causando a desindustrializao seriam: i) a poltica cambial prevalecente desde o Plano Real, com cmbio muito
valorizado e juros reais altos; ii) abertura comercial
com queda de tarifas e diminuio dos demais mecanismos protecionistas (que vem ocorrendo desde
1989, com maiores investidas nos governos Collor
e FHC); iii) taxas de juros elevadas, que inibem os
investimentos na indstria5 ; iv) diminuio do aporte de recursos (tanto estrangeiros quanto internos)
na indstria. Os investimentos cresceram em um
sentido global, mas foram alocados principalmente em servios (especialmente o financeiro, construo e negcios imobilirios) e no agronegcio e
minerao; v) desacelerao da economia mundial
(CANO, 2012, p. 5).
O atual modelo de crescimento seria potencialmente destruidor de empregos industriais e geraria mais empregos tercirios de menor renda e
qualificao e mais prejudiciais para a urbanizao.
Basta ver a forte regresso dos manufaturados na
pauta exportadora, a elevao dos dficits comerciais de produtos industriais de mdia a alta tecnologia e a acentuada queda da participao da
indstria de transformao no PIB a qual, depois
de passar de cerca de 19%, na dcada de 1950,
para 36%, na de 1980, regrediu violentamente para
19%, na de 1990, e para 15,6%, nos anos 2000
(CANO, 2012, p. 10).
Este processo de (re)especializao da economia brasileira tambm pode ser observado ao se
analisar as cadeias produtivas.
Nos dez anos que vo de 1996 a 2006 o nico
segmento a ampliar a sua participao no VTI
total foi o segmento intensivo em recursos na-
Instituies entrevistadas: Itamaraty, MAPA/Secretaria de Poltica

Agrcola, Associao Nacional dos Usurios de Transporte de Carga,
BNDES, MAPA/Secretaria de Relaes Internacionais, CNT, ABDIB,
Federao das Indstrias do Estado do Paran, Administrao dos
Portos de Paranagu e Antonina, DER/PR, Ferroeste, Secretaria Especial de Portos, MDIC, Ministrio dos Transportes, Receita Federal
do Brasil, Sindipeas e ABDI.
796
turais. S a ele coube tambm, a prerrogativa

de adensar as cadeias produtivas, medida
5
Aqui cabe lembrar que est em curso uma poltica de reduo das
taxas de jutos. Para maiores informaes, consultar: Banco Central
do Brasil (2013).
Carla Hirt
BSICOS
SEMIMANUFATURADOS
MANUFATURADOS
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
2011
2012 Jan-Abr
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
1969
1968
1967
1966
1965
1964
0,0
Grfico 2
Exportao brasileira por fator agregado. 1964 2012. Participao %
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior/Depla/Secex (2012).
pela relao VTI/VBP. Em todos os demais

segmentos observou-se o contrrio: perda de
participao do VTI no total e perda de adensamento de cadeias produtivas. Ou seja, os
dados indicam que a desindustrializao no
Brasil esteve associada queda de valor adicionado da indstria por um duplo processo
de especializao: o setorial e o das cadeias
produtivas (CARNEIRO, 2008, p. 25).
Por outro lado, grandes empresas privadas brasileiras esto espraiando sua atuao por diversos
pases, graas ao conjunta com o BNDES, que
fomenta grande parte das obras de infraestrutura
do projeto supracitado (entre outros). Este pode ser
um indcio de como este banco pblico se coloca a
servio de interesses de grupos econmicos privados brasileiros fora das fronteiras nacionais (CARRION; PAIM, 2006). Alguns exemplos de projetos
da IIRSA executados por empreiteiras brasileiras
so as obras da Usina Hidreltrica Porce III, na
Colmbia, realizadas pela empresa Construes e
Comrcio Camargo Corra, no valor estimado em

2005 de US$ 450 milhes. A obra foi concluda em
dezembro de 2010 a um custo total de US$ 900
milhes. Segundo dados de 2005, a Camargo Corra atuava no exterior com contratos que somavam
cerca de US$ 900 milhes (o mesmo valor de apenas uma de suas obras, aps reajustes nos custos,
em 2010).
No Peru, em 2004, a empresa firmou contrato
para a recuperao de um trecho de 60 quilmetros da estrada que liga Chiclayo a Chongoyape,
ao norte do pas. Outra obra em execuo a
construo do trecho da estrada Inambari-Azangaro, com 305 quilmetros de extenso. Ela faz
parte da ligao ocenica entre Brasil e Peru. No
mesmo ano, a empresa assinou, na Bolvia, contrato para construo da rodovia Robor-El Carmen, com 140 quilmetros, parte de um corredor
interocenico que permitir a sada da Bolvia para
o Pacfico e ligar as cidades de Santa Cruz de la
Sierra e Puerto Suarez.
797
O Corredor Virio Interocenico Sul Peru/Brasil, entre Peru, Bolvia e Brasil, dividido em cinco
trechos: trs so construdos pela Odebrecht com
scios peruanos; um executado pela peruana Hidalgo e Hidalgo SAC; e um (o trecho 4) feito pela
Intersur Concesiones SAC (formada pelas brasileiras
Camargo Corra, Andrade Gutirrez e Queiroz Galvo). A obra, que custava inicialmente US$ 527 milhes, teve seu valor ampliado para US$ 890 milhes
aps a Intersur Concesiones SAC (Camargo Corra,
Andrade Gutirrez e Queiroz Galvo) ser aprovada.
Durante a construo do trecho 4 da rodovia, que interliga Inambari (Madre de Dios) e Azangaro (Puno),
inmeras foram as denncias de irregularidades no
que diz respeito ao cuidado tcnico e humano e de
proteo ao patrimnio arqueolgico (UGAZ, 2009).
Outro fato emblemtico aconteceu em 2011,

quando populaes indgenas paralisaram as obras
de uma estrada que atravessaria um territrio delas
na Bolvia (Figura 6). Esta no uma obra da IIRSA,
mas a estrada forma parte da conexo entre o Eixo
Brasil-Chile e o Eixo Brasil-Peru, que fica mais ao
norte e une Porto Velho e Rio Branco com os portos
peruanos. Neste caso especfico, esta no parece
ser s mais uma estrada para integrao dos corredores biocenicos. Muito antes disso, ela uma ligao do prprio pas consigo mesmo. Atualmente,
a provncia de Beni s tem acesso ao resto do pas
atravs de Santa Cruz. Toda sua produo pecuria
tem que passar por esta provncia antes de chegar
a outros mercados o que d aos cruceos o poder de atravessador e encarece o produto final.
Figura 6
Mapa da Bolvia e localizao da estrada que passaria pelo Parque Nacional Isiboro Scure
Fonte: Adaptado de Polmica... (2013).
798
Carla Hirt
Figura 7
Benefcios econmicos a serem explorados no Tipnis
Fonte: Adaptado de Polmica... (2013).
tambm em Santa Cruz que se localiza grande parte da oposio a Evo Morales. A conexo de Beni
com o resto do pas ajudaria a quebrar esses laos
e diminuir a importncia de Santa Cruz no cenrio
nacional. Ento, com a estrada passando pelo Parque Tipnis e Beni no estando mais necessariamente presa a Santa Cruz, os interesses desta
provncia estariam prejudicados. O apoio marcha
dos indgenas veio, no por acaso, das frentes cruceas, e a oposio a Morales tem se aproveitado
muito do conflito para se cacifar. Contudo, difcil
imagin-la capaz de manter uma aliana mais duradoura com os indgenas, quando este conflito estiver terminado (CUNHA FILHO, 2011).
Alm disso, outros interesses envolvem a regio. O Brasil havia se comprometido a financiar a
799
obra, atravs do BNDES, com um crdito de US$

332 milhes, e a empresa brasileira OAS era a responsvel pelo trecho em questo. Caso a obra siga
adiante, a estrada poder dar acesso a campos de
petrleo e de gs natural, alm de facilitar a expanso da agricultura cocaleira em reas at ento
preservadas.
O relatrio da Oficina de Las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito intitulado Estado
Plurinacional de Bolivia: Monitoreo de Cultivos de
Coca 2010 revelou que, apesar de a quantidade
total de hectares usados para a produo de coca
na Bolvia continuar estvel, houve um aumento
de 9% do aproveitamento nesta rea para o cultivo, quando comparado ao ano de 2009 (UNITED
NATIONS OFFICE ON DRUGES AND CRIME,
2011, p. 5).
Caso intensifiquem-se, as presses para expanso da rea produtiva colocaro em choque
territorialidades muito distintas, o que poder trazer efeitos devastadores no s para os grupos
sociais afetados, mas para o meio ambiente em
questo. Existem indcios de que isto possa ocorrer, pois a rea sudeste do parque tem sido ocupada por cocaleiros desde a dcada de 1970 e acabou sendo separada do territrio indgena oficial
em 2009. Isto desenfreou um processo de assimilao de comunidades indgenas que viviam dentro da rea ocupada a esta nova atividade econmica. Dos indgenas que l permaneceram, alguns
passaram a trabalhar para os cocaleiros. Visto que
a rota planejada para a estrada cortaria essa rea
e avanaria pelo parque nacional, podia-se prever
que os cocaleiros usariam esta estrada. Alm disso, muitas vezes a coca utilizada como primeira atividade mais rentvel, sendo substituda com
o tempo por outros cultivos a exemplo do que
acontece no Brasil, com a derrubada de vegetao
nativa para dar lugar pecuria extensiva, seguida
por cereais , com destaque para a soja.
H tambm a possibilidade de atividades madeireiras e petroleiras (principalmente a oeste da
estrada, com direitos de explorao concedidos
800
Petrobrs e YPFB Petroandina SAM) se instalarem e/ou intensificarem, indo contra as razes de
existncia de um parque destinado s populaes
indgenas. Isso fica evidente na Figura 7, uma imagem adaptada de jornal, na qual so apresentados
os supostos benefcios que a estrada potencializaria, caso passasse pelo parque.
Nota-se que, na retrica dos que incentivam
a explorao econmica da reserva, grandes interesses econmicos, como o da explorao de
petrleo e expanso do cultivo de coca, no so
mencionados.
Este episdio traz novamente tona a importncia do entendimento acerca da territorialidade
no s do capitalismo, mas das populaes. No
documento intitulado Carta Aberta aos Senhores
lvaro Garcia Linera e Evo Morales Ayma, Porto-Gonalves (2011) lembra do enunciado da populao camponesa na provncia de Pando, tambm na
Bolvia: No queremos tierra, queremos territrio.
Permitir intervenes em terras indgenas seria
negar o territrio dos ndios. De nada adianta a existncia de reservas indgenas se seu territrio, seus
hbitos, sua cultura e sua vida so violados.
Consideraes finais
Neste trabalho tentou-se abordar a territorialidade do capitalismo brasileiro atravs de algumas
aes do BNDES, e uma das caractersticas atuais
do banco o direcionamento de vultosos recursos
para fora do territrio nacional. Tais obras possuem
caractersticas bastante diferenciadas no que diz
respeito aos benefcios que representam para o
capitalismo brasileiro.
Observando o mapa dos investimentos do banco em 2011 (Figura 3), pode-se perguntar: quais interesses no ordenamento territorial poderiam estar
por trs de obras de siderrgicas e estaleiros na
Venezuela, linhas de metr em Caracas e Santiago,
e transporte urbano Transmilnio em Bogot
(Figura 3)?
Carla Hirt
Entende-se que a territorialidade do capitalismo

brasileiro se d por diversas formas, e o ordenamento territorial com fins de incorporao de novos
territrios (atravs de corredores de exportao, por
exemplo) apenas uma delas. As obras acima citadas contribuem para o fortalecimento das empresas
executoras e para a insero competitiva do capital
brasileiro em cenrios que extrapolam as fronteiras
nacionais. Isto ajuda a entender o grande aporte
de recursos em empresas que no tm necessariamente ligao com o que poderia ser de interesse
geopoltico vinculado ao ordenamento territorial a
exemplo da empresa frigorfica Friboi6. Estas aes
mostram a territorialidade do capitalismo brasileiro no sentido da conquista de mercados. Sem a
facilitao, atravs do BNDES, para a atuao de
empresas empreiteiras ou frigorficas brasileiras no
exterior, os servios que estas empresas prestam
poderiam ser executados por outras. O BNDES
uma ferramenta fundamental sem a qual o capital
brasileiro no conseguiria se expandir.
As estratgias ligadas a um determinado ordenamento territorial, como no caso das construes
vinculadas aos transportes, cumpririam um papel
de promover a incorporao de novos territrios
lgica capitalista. Estas obras so responsveis
por colocar novos espaos no circuito de acumulao, imprimindo novas lgicas, entrando em choque
com as territorialidades que atuavam nestes territrios e deflagrando conflitos a exemplo do que se
temia no territrio indgena e no Parque Nacional
Isiboro Scure (Tipnis), na Bolvia.
O atual momento rene caractersticas tanto de
polticas desenvolvimentistas, quanto de medidas
neoliberais, o que justifica as diferentes leituras
O frigorfico brasileiro JBS Friboi a maior empresa de carnes do

mundo. Em 2010, esta empresa colocou venda um pacote de dois
milhes de debntures, no valor de R$ 3,48 bilhes, e a BNDESPar
comprou 99,9% dos papis. Os demais acionistas entre eles a
famlia Batista, dona de 59% do Grupo JBS, adquiriram 0,05% da
emisso. A operao viabilizou o pagamento da ltima aquisio da
companhia nos Estados Unidos: a Pilgrims Pride Corporation. A entrada da Friboi no mercado americano foi mais um passo de uma trajetria internacional que comeou em 2005, com a compra da Swift
argentina e que tambm contou com o apoio do BNDES.
sobre o modelo poltico e econmico adotado nos

ltimos anos. Carlos Lessa argumenta que o [...]
atual governo parece procurar uma sntese entre o
projeto neoliberal circunscrito ao domnio da moeda, dos juros e do sistema financeiro e um neoprojeto nacional desenvolvimentista em matria de
infraestrutura (LESSA, 2009, p. 98). Acrescenta-se
que, ao mesmo tempo, existem os argumentos da
desindustrializao7 que estaria na contramo do
desenvolvimentismo, assim como a crescente presena do Estado na economia estaria na contramo
de um projeto neoliberal ideal. A territorialidade do
capitalismo brasileiro ajuda a entender como tais
contradies permitem que as faces de classe
consigam colocar em prtica seus projetos.
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bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_ pt/Hotsites/Relatorio_
Anual_2011/>. Acesso em: 22 set. 2013.
At este momento da pesquisa, recorreu-se somente aos dados nominais sobre a desindustrializao, o que pode ser influenciado por
valores flutuantes da economia, como valorizao no cmbio. Os prximos passos incluem a busca de informaes sobre as sries fsicas
neste setor, como expanso de bases produtivas e emprego.
801

E SOCIAL. Relatrio anual. 2012. Disponvel em: <http://
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803
Foto: Agecom
Questes sociais e
estudos de caso
Bahia
anlise & Dados
O Estado brasileiro e a
estratgia da poltica de ao
afirmativa
Ludmila Gonalves da Matta*
* Doutora em Sociologia Poltica
pela Universidade Estadual do
Norte Fluminense (UENF); professora do Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades
na Universidade Candido Mendes
(Ucam). ludmatta@yahoo.com.br
Resumo
O artigo apresenta um histrico das aes afirmativas no Brasil, com nfase na poltica
de cotas para o ingresso nas universidades pblicas, abordando as iniciativas das distintas esferas de governo em termos normativos e programticos, bem como uma sntese
dos termos do debate pr e contra o sistema de cotas.
No intento de buscar solues para velhos dilemas, as polticas de aes afirmativas,
entre elas o sistema de cotas para ingresso nas universidades pblicas, aparecem no
cenrio nacional. Apesar das aes afirmativas serem confundidas com cotas, estas
compreendem um conjunto de polticas muito mais amplo, que podem ser realizadas
atravs de criao de cotas (reserva para determinados grupos) ou por outras aes
como bnus, preferncia, vantagens, aumento do nmero de vagas.
Palavras-chave: Ao afirmativa. Cotas. Poltica pblica. Educao.
Abstract
The article is a historical presentation of affirmative action in Brazil, which main emphasis is on quota policy for enrolling at public universities, addressing the initiatives of
the different spheres of government in terms of policy development and programming,
as well as a summary of the terms of the debate both for and against the quota system
itself.
With the intention of finding solutions to old issues which appear on the national scene
such as the affirmative action policies, including the quota system for enrolling at public universities. Despite affirmative action programs being confused with quotas, they
actually comprise of a set of much broader policies, which can be carried out through
the creation of quotas (reserved spaces for specific groups) or also by other initiatives
such as bonuses, preferences, benefits, or increasing the number of spaces reserved
for quotas.
Keywords: Affirmative action. Quotas. Public policy. Education.
A Lei n 12.711/2012 (BRASIL, 2012), sancionada em agosto de

2012, garante a reserva de 50% das matrculas por curso em turno
nas 59 universidades federais e 38 institutos federais de educao,
cincia e tecnologia a alunos oriundos integralmente do ensino mdio pblico, em cursos regulares ou da educao de jovens e adultos.
Os demais 50% das vagas permanecem para ampla concorrncia.
As vagas reservadas s cotas (50% do total de vagas da instituio) sero subdivididas metade para estudantes de escolas
pblicas com renda familiar bruta igual ou inferior a um salrio

mnimo e meio per capita e metade para estudantes de escolas
pblicas com renda superior a um salrio mnimo e meio. Em
ambos os casos, tambm ser levado em conta percentual mnimo correspondente ao da soma de pretos, pardos e indgenas
no estado, de acordo com o ltimo Censo Demogrfico de 2010
(REESTRUTURAO E EXPANSO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
807
O Estado brasileiro e a estratgia da poltica de ao afirmativa
Apresentao
O artigo apresenta um histrico das aes afirmativas no Brasil, com nfase na poltica de cotas para o
ingresso nas universidades pblicas, abordando as
iniciativas das distintas esferas de governo em termos
normativos e programticos, bem como uma sntese dos
termos dos debates pr e contra o sistema de cotas.
Nos ltimos anos, no Brasil, muito tem se falado sobre
aes afirmativas. Mas, embora o tema aparea com frequncia nos meios de comunicao, comum encontrar
pessoas que no sabem exatamente do que se trata.
As aes afirmativas, em muitos casos, tm
sido confundidas com a aplicao de cotas nas
universidades. Apesar de as cotas serem um tipo
de ao afirmativa, elas no so as nicas medidas
que englobam este tipo de ao. Baseando-se principalmente em Sabbagh (2004) e Weiner (1983),
Feres Jnior e Zoninsein (2006, p. 21) enfatizam
que ao afirmativa corresponde a
[...] qualquer medida que aloca bens, tais
como o ingresso em universidades, empregos, promoes, contratos pblicos, emprstimos comerciais e o direito de comprar e
vender terra, com base no pertencimento a
um grupo especfico, com o propsito de aumentar a proporo de membros desse grupo
na fora de trabalho, na classe empresarial,
na populao estudantil universitria e nos
demais setores nos quais esses grupos estejam atualmente sub-representados em razo
de discriminao passadas ou recentes.
As aes afirmativas so medidas voltadas para

a incluso e a igualdade social e esto fundamentadas no princpio do tratamento desigual a pessoas
socialmente desiguais. Comumente, so aplicadas
na superao de desigualdades sociais, raciais, tnicas, de gnero ou em benefcio de outras minorias.
Elas podem se apresentar por meio de cotas (reserva
para determinados grupos) ou por outras aes, como
bnus, preferncia, vantagens, aumento do nmero
vagas. No Brasil, tais medidas tm se concentrado
na populao estudantil, apesar de haver debates,
808
inclusive no Congresso Nacional, e iniciativas isoladas

para implementao em outros setores, como o mercado de trabalho. Dentre a populao estudantil, tm
sido beneficiados os seguintes grupos minoritrios: os
estudantes oriundos da rede pblica de ensino; os autodeclarados pretos e pardos; os ndios; as mulheres;
os deficientes fsicos; os filhos de policiais mortos ou
incapacitados em servio, caso do Rio de Janeiro; os
professores da rede pblica; os nativos de determinado estado da Federao; quilombolas; e pessoas
consideradas pobres ou carentes. Entretanto, dentre
os grupos citados, o caso que tem gerado mais debates e controvrsias o das aes voltadas para os
autodeclarados pretos e pardos.
Desde a implementao das primeiras iniciativas
de ao afirmativa no Brasil, no caso a Lei Estadual n 3.524/2000 (RIO DE JANEIRO, 2000) que
dispunha sobre os critrios de seleo e admisso
de estudantes da rede pblica estadual para ingresso nas universidades pblicas estaduais do Rio de
Janeiro e a Lei n 3.708/2001 (RIO DE JANEIRO,
2001c) que determinava a reserva de vagas para
pessoas autodeclaradas negras e pardas1 , tem se
construdo um intenso debate nos meios de comunicao, assim como tambm a manifestao de
intelectuais, a partir de formulaes tericas sobre
a consequncia dessas aes para o Brasil, principalmente no que tange populao preta e parda.
Essas primeiras normas passaram por diversas
modificaes e, atualmente, a poltica foi ampliada
para todo o territrio nacional, atravs da aprovao
da Lei das Cotas1. Naturalmente, a ampliao dessa
A Lei n 12.711/2012 (BRASIL, 2012), sancionada em agosto de 2012,

garante a reserva de 50% das matrculas por curso em turno nas 59
universidades federais e 38 institutos federais de educao, cincia e
tecnologia a alunos oriundos integralmente do ensino mdio pblico,
em cursos regulares ou da educao de jovens e adultos. Os demais
50% das vagas permanecem para ampla concorrncia.
As vagas reservadas s cotas (50% do total de vagas da instituio)
sero subdivididas metade para estudantes de escolas pblicas
com renda familiar bruta igual ou inferior a um salrio mnimo e meio
per capita e metade para estudantes de escolas pblicas com renda
superior a um salrio mnimo e meio. Em ambos os casos, tambm
ser levado em conta percentual mnimo correspondente ao da soma
de pretos, pardos e indgenas no estado, de acordo com o ltimo Censo Demogrfico de 2010 (REESTRUTURAO E EXPANSO DAS
UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
poltica provocou o interesse em estud-la. No pla- pblico. Alm da ndia, tem-se ainda a adoo desno terico, apesar de se observarem trabalhos que sas polticas pelos Estados Unidos da Amrica
apresentam diferentes posturas e questes diante caso mais citado e que tem sido apontado como
do problema, nota-se tamexemplo para o Brasil , pela
bm que os trabalhos publiAs aes afirmativas tambm
frica do Sul e por outros pacados tm cada vez mais se
ses, como Malsia, Sri Lanka
so conhecidas como polticas
polarizado, constituindo are Nigria (SOWELL, 2004).
de discriminao positiva ou
gumentos de duas naturezas:
As aes afirmativas tamcompensatria
os contrrios e os favorveis
bm so conhecidas como
a essas medidas.
polticas de discriminao positiva ou compensatEntre aqueles que se manifestam contrrios s ria. Esse modelo de poltica contrape a concepo
medidas, os argumentos mais frequentes so os de do liberalismo clssico2, em que a igualdade se funque a ao afirmativa demanda o reconhecimento damenta no critrio de universalidade.
das diferenas tnicas e raciais dos brasileiros, e
Tal fato tem provocado controvrsias entre os
isso contraria o iderio nacional da mestiagem; as intelectuais brasileiros. De um lado, os defensores
aes afirmativas causaro uma diviso perigosa do princpio da universalidade (fundamentados na
entre brancos e negros; a utilizao do conceito de
teoria liberal), e do outro, os que acreditam que s
raa pode acentuar o racismo; a poltica contraria o um modelo em que os desiguais sejam tratados de
tratamento da igualdade e fere o mrito individual; forma igual poder, de fato, proporcionar a justia.
no tem como definir quem ser beneficiado pela Essa segunda concepo desenvolve-se a partir
poltica em razo da mestiagem; os negros condo pensamento de Rawls (2008) sobre justia e
templados com a poltica de cota racial seriam ainda
igualdade de oportunidades. Todavia, mesmo com
mais discriminados e estigmatizados.
novas perspectivas diante da justia, as aes afirE entre aqueles que se manifestam favorveis, mativas ainda so questionadas quanto sua legah a justificao de que as aes afirmativas fun- lidade frente aos princpios constitucionais. Como
cionam como um mecanismo de justia reparatria ocorreu nos Estados Unidos (o caso Bakke)3, no
pelos 300 anos de escravido; que elas represen- Brasil tambm se viu as aes afirmativas serem
tam a concesso de um direito garantido consti- questionadas junto corte atravs de aes impetucionalmente; que elas promovem a diversidade tradas no Superior Tribunal de Justia (STJ) e no
tnica e racial, alm de abrirem a discusso sobre Supremo Tribunal Federal (STF). Entretanto, os
o racismo no Brasil.
desfechos dessas aes foram diferentes entre os
dois pases. Enquanto nos Estados Unidos as coAes afirmativas: percurso histrico
tas foram julgadas inconstitucionais, no Brasil, elas
foram aprovadas4.
No intento de buscar solues para velhos dileNo Brasil, as discusses em torno das aes
mas, as polticas de aes afirmativas, entre elas o afirmativas surgem no contexto de luta do
sistema de cotas para ingresso nas universidades
pblicas, aparecem no cenrio nacional.
Historicamente, o primeiro pas a adotar este 2 Essa corrente de pensamento invocava a imagem de uma sociedade de mercado idealizada, em que a posio e o sucesso social
modelo de poltica foi a ndia, que, antes mesmo do
do indivduo dependiam de sua capacidade e esforo (BELLAMY,
processo de independncia e da promulgao da
1994, p. 28).
3
Constituio em 1949, j adotava aes afirmativas 4 Ver Sowell (2004, p. 150-152).
Para saber mais sobre as aes e as decises judiciais, ver Souza
para insero dos grupos minoritrios ao servio
Neto (2008).
809
Movimento Negro5, que passa a propor esse mode- pelas universidades estaduais do Rio de Janeiro
lo de poltica como alternativa para superao das UENF e UERJ, incluindo tambm, hoje, a UEZO
desigualdades raciais. Ainda assim, intelectuais para negros e pardos, no fazendo distino
como Fry (2003, p. 1) consientre estes. Posteriormente,
deram que foi no contexto da
Apesar de pouco citada, em
essa lei foi alterada pela Lei
III Conferncia Mundial das
Estadual n 4.151/2003 (RIO
1968, j havia a adoo de ao
Naes Unidas de Combate
DE JANEIRO, 2001b), sanafirmativa por parte do governo
ao Racismo, Discriminao
cionada pela governadora
brasileiro
Racial, Xenofobia e IntoleRosinha Garotinho, que rerncia Correlata, que aconteceu em Durban, na servava cotas para negros6, estudantes de escola
frica do Sul, em 2001, que as autoridades brasi- pblica, indgenas e deficientes fsicos. A mesma
leiras acordaram para a estratgia de cotas raciais lei tambm sofreu alteraes pela Lei Estadual n
como poltica pblica especfica para a incluso da 5.346, de 11 de dezembro de 2008, a qual vigora
populao negra.
atualmente e que acrescentou reserva para filhos
Entretanto, apesar de pouco citada, em 1968, de militares mortos em servio.
j havia a adoo de ao afirmativa por parte do
O ponto mais polmico dessas legislaes so
governo brasileiro. Neste caso, com a Lei do Boi, as reservas de vagas para negros, pois, como j cique beneficiava os agricultores e seus filhos, pro- tado, o sistema de cotas j existiu no Brasil em anos
prietrios ou no de terras. Essa lei foi chamada anteriores. Porm, como o tema da desigualdade
de Lei do Boi por beneficiar principalmente a elite racial sempre se apresenta como caro sociedade
rural. Outra iniciativa, tambm pouco citada, foi a brasileira, dado a ele o mrito do debate.
deciso de um juiz da 6 Vara Federal, que deterHistoricamente, o tema da desigualdade racial
minou que a Universidade Federal do Cear reser- j fazia parte da agenda poltica brasileira, tendo
vasse 50% das vagas de todos os seus cursos para como maior representante o Movimento Negro Orestudantes oriundos da rede pblica de ensino, fato ganizado (MNO), desde a dcada de 1980, o qual
este ocorrido em 1999.
j apresentava iniciativas de natureza poltica, eduMas, apesar dessas iniciativas, a discusso s cacional, cultural para a populao negra e parda,
tomou o calor da mdia e da academia a partir da trabalhando tambm no sentido de luta antirracista.
implementao da Lei Estadual n 3.524/2000, de A partir das demandas reivindicadas pelo MNO no
autoria do deputado Jos Amorim, sancionada no contexto da redemocratizao, ocorreram vrias
governo Anthony Garotinho e regulamentada pelo iniciativas, tanto por parte de governos estaduais,
Decreto n 30.766/2002 (RIO DE JANEIRO, 2002a), quanto do federal, no sentido de atender s demanque dispe sobre os critrios de seleo e admis- das por igualdade pleiteadas pelo MNO.
so de estudantes da rede pblica estadual de enA primeira iniciativa federal ocorreu em 1987,
sino em universidades pblicas estaduais do Rio de quando o governo Jos Sarney instituiu o PrograJaneiro. Inclui-se, tambm, a Lei Estadual n 3.708, ma Nacional do Centenrio de Abolio da Esde 9 de novembro de 2001, que reservava 40% das cravatura, fato este que ocorreu na iminncia das
vagas relativas aos cursos de graduao oferecidas comemoraes do centenrio da abolio. No ano
seguinte, 1988, foi promulgada uma nova Constitui5
Neste trabalho, utilizamos a seguinte definio para Movimento Neo, em que se consagraram artigos e incisos degro: a luta dos negros na perspectiva de resolver seus problemas
dicados questo da discriminao racial, sendo
na sociedade abrangente, em particular os provenientes dos preconceitos e das discriminaes raciais, que os marginalizam no mercado
de trabalho, no sistema educacional, poltico, social e cultural (DOMINGUES, 2007, p. 2).
810
Nesta categoria, incluem-se os autodeclarados pretos e pardos.
o principal deles o Artigo 5, Inciso XLII, que passa
evidncia a abertura, por parte do governo federal,

a considerar o racismo como crime inafianvel para propostas de polticas de ao afirmativa para
e imprescritvel: Racismo crime inafianvel e negros. Formular polticas compensatrias que proimprescritvel, sujeito pena
movam social e economicade recluso, na forma da lei
As aes no governo Cardoso
mente a comunidade negra
(BRASIL, 2002, p. 8).
(PROGRAMA NACIONAL DE
deixavam claras as intenes
Em 1995, com a posse de
DIREITOS HUMANOS, 1996).
de pensar alternativas para a
Fernando Henrique Cardoso
Em 2000, ano que antecepromoo da igualdade racial
na Presidncia da Repblideria a III Conferncia Munca, o MNO ganhou um importante aliado. Fernando dial, foi criado o Comit Nacional para Preparao da
Henrique Cardoso, no mesmo ano de sua posse, Participao Brasileira em Durban, formado paritacriou o Grupo de Trabalho Interministerial da Po- riamente por representantes da sociedade civil e do
pulao Negra, vinculado ao Ministrio da Justia, governo. Vrios eventos ocorreram neste ano, entre
com a presena de oito entidades da sociedade civil eles a I Conferncia Nacional Contra o Racismo e a
ligadas ao MNO, alm da representao de outros Intolerncia, ocorrida no Rio de Janeiro. Tambm em
oito ministrios.
2000, o ento deputado federal Paulo Paim (PT-RS)
As aes no governo Cardoso deixavam claras apresentou ao Congresso Nacional o Estatuto da
as intenes de pensar alternativas para a promo- Igualdade Racial, que trata da insero do negro a
o da igualdade racial, o que ficou explcito no Se- partir de polticas pblicas em diversas reas, como
minrio Internacional Multiculturalismo e Racismo: no mercado de trabalho, no servio pblico, nos
O Papel da Ao Afirmativa nos Estados Democr- meios de comunicao e tambm nas universidades,
ticos Contemporneos, ocorrido em 1996, com a projeto este que s foi aprovado (com alguns cortes
participao de intelectuais brasileiros e de outros em seu texto original, como, por exemplo, a parte
pases, cujos trabalhos foram publicados em livro que trata das cotas nas universidades e no servio
sob a organizao de Souza (1997).
pblico) dez anos depois, em 16 de junho de 2010.
Na abertura do seminrio, Fernando Henrique
A partir de 2001, ano da III Conferncia Mundial,
Cardoso convocou a comunidade acadmica a pen- diversos rgos do governo federal passaram a se ensar alternativas originais e compatveis com a es- gajar em iniciativas voltadas promoo da cidadania
pecificidade cultural brasileira. Ele viu o seminrio da populao afrodescendente, entre elas o debate
como um momento propcio para a construo de sobre a criao do sistema de cotas para ingresso nas
um modelo de polticas que, ao mesmo tempo em universidades e tambm no servio pblico.
que combatessem o racismo, preservassem a ambiNesse contexto de polticas de aes afirmati7
guidade caracterstica do modo de ser do brasileiro. vas, um fator relevante foi a publicao, em 2001,
Alm da realizao do seminrio, foi lanado, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
em 1996, o I Programa Nacional de Direito Huma- (IPEA), sob assinatura do pesquisador Ricardo
nos (PNDH), contendo tpicos especficos sobre Henriques, de dados estatsticos que demonstram a
as populaes negras, com medidas que deveriam posio desfavorvel da populao negra em relaser implementadas em curto, mdio e longo prazo. o branca (INSTITUTO DE PESQUISA ECONNeste nterim, observa-se que o I PNDH colocou em MICA APLICADA, 2001). A partir desses estudos, a
discusso sobre desigualdade racial se intensificou
7
Portanto, nas solues para esses problemas, no devemos sime ganhou mais espao nos meios acadmicos e
plesmente imitar. Temos de ter criatividade, temos de ver de que maneira a nossa ambiguidade, essas caractersticas no cartesianas do
tambm na mdia, passando a orientar as polticas
Brasil que dificultam tanto em tantos aspectos tambm podem
pblicas voltadas para a populao negra.
ajudar em outros aspectos. (CARDOSO, 1997, p. 14-15).
811
Em 2002, foi lanado o II PNDH e tambm foi

Dando continuidade e, ao mesmo tempo, rescriado, por decreto presidencial, o Programa Nacio- pondendo ao anseio de ampliao do sistema pnal de Aes Afirmativas, tendo como resultado a blico de ensino superior, os governos de Lula da
adoo do sistema de cotas
Silva (2003-2010) iniciaram
para ingresso de estudantes
Observam-se [...] diferentes
uma poltica de expanso
negros e pardos em vrias
do financiamento estudantil,
estilos de poltica de
universidades, como Univermantendo o programa FIES,
democratizao de acesso
sidade Nacional de Braslia
agora com mudanas das
ao ensino superior entre os
(UnB); Universidade Federal
regras e exigncias10, e esgovernos de Cardoso e
de Alagoas (UFAL); estadutendendo tambm o Prouni,
Lula da Silva
ais do Rio de Janeiro (UENF
com o aumento do nmero
e UERJ), incluindo a estadual do Mato Grosso do de bolsas. Alm dessas medidas, voltadas para
Sul (UEMS).
o sistema privado, o governo lanou o Programa
Alm dessas medidas, observa-se no pero- de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso
do dos governos de Fernando Henrique Cardoso das Universidades Federais (Reuni), que tem como
um conjunto de medidas relativas reforma do principal objetivo ampliar o acesso e a permannsistema universitrio, a partir das propostas de cia na educao superior. A partir desse programa,
avaliao, autonomia universitria, diversificao, criaram-se 14 novas universidades federais e 100
diferenciao, flexibilizao e privatizao, com o novos campi (REESTRUTURAO E EXPANSO
intuito de alterar a lgica do sistema pblico/priva- DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
do. Nesse perodo, houve um aumento significativo
Observam-se, dessa forma, diferentes estilos
no nmero de matrculas no ensino superior, como de poltica de democratizao de acesso ao ensino
destacam Moraes e Gomes (2009, p. 5): Pela pri- superior entre os governos de Cardoso e Lula da
meira vez, a taxa de matrcula ultrapassou 9% da Silva. Enquanto que, neste ltimo, houve uma ampopulao de 18 a 24 anos, depois de 15 anos pliao do financiamento e aumento da oferta em
estacionada na casa de 8%. No final do segundo universidades pblicas, mediante diferentes medigoverno Cardoso, a taxa estava em mais de 15%. das, entre elas as cotas, o primeiro centrou-se no
A grande questo dessa ampliao que ela se financiamento para ingresso dos mais pobres nas
deu, principalmente, atravs do sistema privado de instituies privadas.
ensino, incentivado pela poltica de financiamenNo que se refere questo racial, com a posse
8
to estudantil (Fies) e pela concesso de bolsas de Luiz Incio Lula da Silva tem-se a continuidade
atravs do Programa Universidade para Todos das propostas lanadas no governo anterior e tam(Prouni9), o que gerou muitas crticas e fortaleceu bm uma insero maior de representantes do MNO
o debate sobre a democratizao do ensino supe- nas esferas de governo, assumindo ministrios e
rior pblico.
secretarias. Em 21 de maro de 2003, o ento novo
presidente criou a Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), com a finalidade
8
O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies)
de acompanhar e coordenar polticas de diferentes
um programa do Ministrio da Educao destinado a financiar a
graduao na educao superior de estudantes matriculados em insministrios e de outros rgos do governo federal
tituies no gratuitas. O Fies foi criado em 1999 e, a partir desse
ano, passou a funcionar com importantes mudanas que facilitaram
para promoo da igualdade racial. Acrescenta-se
ainda mais a contratao do financiamento por parte dos estudantes

(REESTRUTURAO E EXPANSO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS, 2013).
Este programa concede bolsas de estudos em universidades privadas para estudantes carentes.
812
10
Deixa de exigir fiador para concesso do Fies, alm de diminuir os

juros e aumentar a carncia para o incio do pagamento.
a essas aes a articulao, promoo e acompa- federais brasileiras, at 2010, 37 j haviam adotado
nhamento da execuo de diversos programas de aes afirmativas, e das 37 estaduais, 31 tm aes
cooperao com organismos pblicos e privados, afirmativas. Ou seja, 71,6% das universidades pnacionais e internacionais.
blicas brasileiras possuam
Ainda dentre as aes
Observa-se a adeso crescente
aes afirmativas at 2010.
ocorridas durante os goverAs primeiras universidadas diversas universidades
nos de Lula da Silva, est
des a implementarem aes
brasileiras s aes afirmativas
a promulgao da Lei n
afirmativas foram a Universi10.639, de 9 de janeiro de 2003 (BRASIL, 2003), dade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN),
prevendo o ensino de histria da frica no ensino com cotas para alunos oriundos de escola pblica,
pblico, e tambm a Portaria n 2.430, de 9 de se- e a Universidade Estadual do Rio Grande do Sul
tembro, que criou um grupo interministerial com a (UERGS), com cotas para alunos de baixa renda
incumbncia de efetivar a proposta de ao afir- e deficientes, em 2002. Em 2003, a adeso s
mativa visando criao de cotas para negros nas aes afirmativas cresceu e entraram no rol de beuniversidade pblicas e privadas.
neficirios os pretos e pardos e indgenas, no caso
No perodo de 31 de junho a 2 de julho de 2005, da Universidade de Braslia (UnB), Universidade
a Seppir organizou a I Conferncia Nacional de Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), Universidade
Promoo da Igualdade Racial (Conapir), a qual Estadual do Norte Fluminense (UENF), Universidaestabeleceu uma agenda de polticas a serem dede Estadual da Zona Oeste (UEZO), Universidade
senvolvidas pelo conjunto interministerial.
Estadual do Mato Grosso do Sul (UEMS) e UniverEm 2008, a Seppir passou a ser chefiada por sidade Federal de Alagoas (UFAL), que beneficiou
um ministro de Estado, sendo nomeado o ento de- tambm moradores do interior do estado e muputado Edson Santos para chefiar a secretaria, e, lheres. Nos anos seguintes, observa-se a adeso
por meio de uma medida provisria, foi dado a este crescente das diversas universidades brasileiras s
ltimo o status de ministro, mesmo no tendo sido aes afirmativas.
transformada a Seppir em um ministrio. Dentre as
aes da Seppir est a articulao com o Ministrio Do dissenso ao consenso
da Educao na concesso de bolsas via Prouni
para negros e pardos, alm da concesso do Fies
Apesar da expressiva adeso das universidatambm com corte racial.
des s aes afirmativas, a discusso sobre a teUma demanda tambm importante que foi colo- mtica est longe de ser resolvida, principalmente
cada na agenda pblica a aprovao da lei que quando se trata de cotas para pretos e pardos.
regulamenta o sistema de cotas nas universidades possvel inferir que, mesmo entre os participantes
federais. Essa demanda s foi atendida em outu- e dirigentes das entidades do MNO, no se obserbro de 2012, bem depois de muitas universidades va o consenso, como demonstra o trecho: No mfederais j terem se antecipado e implantado seus bito das organizaes que integram o Movimento
sistemas de cotas. As iniciativas ocorreram, com Negro Nacional, o resultado das discusses sobre
exceo das universidades estaduais, que, nesse esse tema aponta para uma ausncia de consenso
caso, se servem de leis estaduais, por fora dos sobre a validade e a necessidade da implemenconselhos universitrios.
tao de tais polticas entre ns (SISS, 2003, p.
Desde 2002, as universidades brasileiras vm 131). A formao do consenso permeia apenas a
implementando polticas de ao afirmativa para in- questo da desigualdade, mas a ideia de polticas
gresso do seu corpo discente. Das 58 universidades de ao afirmativa como mecanismo de soluo
813
para o racismo e a desigualdade ainda vista por est vinculada s instituies e universidades lomuitos com receio. Os Estados Unidos so consi- calizadas no estado do Rio de Janeiro. Dentre os
derados referncia de implementao desta pol- contrrios, 20% dos assinantes so da Universidatica. Todavia, alguns temem
de Federal do Rio de Janeiro
que, ao importar um modelo
A formao do consenso permeia
(UFRJ), e 16,4%, da UERJ.
para aplic-lo em uma rea- apenas a questo da desigualdade,
Entre os favorveis,
lidade muito distinta, poderda UFRJ tambm o maior
mas a ideia de polticas de ao
11
-se-ia criar um apartheid ,
nmero de assinaturas, soafirmativa como mecanismo
uma vez que tal poltica eximando 14%. Em segundo
de soluo para o racismo e a
ge a diferenciao por raa.
lugar, vm os pesquisadores
desigualdade ainda vista por
Um fato bastante emblevinculados Universidade
muitos com receio
mtico sobre a discusso a
Federal Fluminense (UFF),
respeito das cotas raciais ocorreu a partir da publi- com 7,6%. Todavia, entre os favorveis, constatacao, em 2006, de dois manifestos12, um contrrio -se que a vinculao dos assinantes mais ampla,
ao sistema de cotas e um a favor e tambm da contendo assinaturas de pessoas ligadas a 68 inscriao do Estatuto da Igualdade Racial , os quais tituies do pas e tambm do exterior.
foram entregues Comisso de Constituio e JusO que pode ser tambm observado na assinatia do Senado Federal.
tura dos manifestos que, entre os favorveis, h
O manifesto contrrio ao sistema de cotas foi um maior nmero de representantes da sociedade
assinado por 114 pessoas, no Rio de Janeiro, no civil organizada e de pessoas vinculadas s
dia 30 de maio de 2006. Foi entregue Comisso instituies pblicas, como membros de secretade Constituio e Justia do Senado Federal, com- rias de governo.
posta por 23 integrantes encarregados de analisar o
A presena de representantes do Movimento
projeto de lei (PL 73/1999) que implementa as cotas Negro maior entre os favorveis, mas no deixa
nas universidades federais e o projeto de lei (PL de existir tambm entre os contrrios. Nesse caso,
3.198/2000) que cria o Estatuto da Igualdade Ra- h a assinatura de um membro do Movimento Negro
cial. Este estatuto prev cotas nos servios pblicos Socialista13. A presena da representao estudane incentivos s empresas que reservarem vagas til s foi sensvel entre os favorveis; entre os conaos afrodescendentes.
trrios, no houve representao deste grupo.
O manifesto a favor do sistema de cotas e do
A anlise da participao dos atores, atravs dos
estatuto foi assinado por 330 pessoas, em Braslia, manifestos, possibilita identificar que existe uma dino dia 3 julho de 2006, e entregue a essa comisso. viso entre os intelectuais no que tange ao apoio
Em ambos os manifestos, constata-se que a ou no s cotas, o que pode ser sinalizado como
imensa maioria de assinantes, 77% entre os con- um fator positivo para as anlises que sero feitas a
tra e 67% entre os a favor, constituda por profes- respeito da poltica. Todavia, com o apoio ou no de
sores e pesquisadores dos mais diversos centros parte da sociedade e tambm do meio acadmico,
de ensino e pesquisa do pas e do exterior. Contu- a ao afirmativa no Brasil uma realidade, como
do, a maior parte dos assinantes dos manifestos j foi explicitado.
No entanto, observa-se que o dilogo entre os
11
A poltica de apartheid, ou segregao, foi institucionalizada na frifavorveis e os contrrios est longe de ser consenca do Sul em 1948 e legitimou um sistema totalitrio de discriminao
sual, como afirma Maggie (2005, p. 13):
racial, espacial, jurdico, poltico, econmico, social e cultural (PIN12
TO, 2007, p. 6).

Esses foram os primeiros manifestos; depois deles houve outras
iniciativas.
814
13
Sobre esse tema ver Nascimento (2009).
Diante disso, constata-se que os favorveis

apresentam, como necessidade urgente, a mudana no escopo de distribuio dos pleitos de
tria do sculo XX? Como puderam essas
acesso s universidades
propostas de muAs polticas universalistas no
pblicas, considerando que,
dana ser aceitas
entre o quadro discente das
so eficientes no combate a
to rapidamente,
universidades brasileiras, h
essa desigualdade, enquanto os
inclusive pela muma sub-representao de
contrrios se munem justamente
dia, a ponto de tenegros. Observa-se, tamde argumentos universalistas
rem sido tema das
bm, que as polticas uniagendas polticas
versalistas no so eficientes no combate a essa
dos candidatos nas eleies presidenciais
desigualdade, enquanto os contrrios se munem
de 2002 e terem conquistado grande parte
justamente de argumentos universalistas.
da elite contempornea dos bem-pensantes?
Alm da exposio dos manifestos, tem-se tamEstaro as pessoas que foram seduzidas por
bm uma ampla bibliografia sobre os argumentos
estas polticas conscientes de que esto na
favorveis e contrrios s cotas. Fry e outros (2007)
trajetria de destruio do iderio modernista?
A partir da anlise do pensamento exposto aci- publicaram um livro intitulado Divises Perigosas:
ma, possvel inferir que a posio favorvel ao Polticas Raciais no Brasil Contemporneo, que resistema de cotas considerada como uma ruptu- ne artigos referentes aos argumentos contrrios
ra com um iderio nacional, no qual a sociedade implementao das cotas e que sintetizam aquilo
brasileira vista como uma mistura que deu certo. que se poderia denominar como o eixo central do
Tal posicionamento, entretanto, ratifica, segundo os discurso dos contrrios ao sistema de cotas.
opositores, uma postura de anlise a qual julga que
Esses artigos foram analisados e classificados
esse conjunto no deu to certo assim, que gerou por Feres Jnior (2008) em trs grupos, de acordo
desigualdades que precisam ser superadas.
com o tipo de argumento e frequncia com que
[...] Se os Deputados e Senadores, no seu
eles aparecem na obra. Um primeiro grupo, ele o
denomina de Raa e Identidade Nacional. Nele,
papel de traduzir as demandas da sociedade
esto os argumentos de que a poltica refora a
brasileira em polticas de Estado no intervieconcepo de raa, j ultrapassada pela biologia;
rem aprovando o PL 73/99 e o Estatuto, os
impe um sistema de identificao binrio; importa
mecanismos de excluso racial embutidos no
categorias americanas; cria e aumenta o conflito
suposto universalismo do estado republicano
racial; e afeta a identidade nacional brasileira. O
provavelmente nos levaro a atravessar todo
segundo grupo, Cidadania e Estado, rene os aro sculo XXI como um dos sistemas univergumentos de que a poltica viola a igualdade legal;
sitrios mais segregados tnica e racialmente
uma interveno estatal nas relaes sociais;
do planeta! E, pior ainda, estaremos conderompe com a tradio republicana; e prejudica o
nando mais uma gerao inteira de secundamrito. E o terceiro grupo, Procedimentos e Reristas negros a ficar fora das universidades,
sultados, rene os argumentos de que a poltipois, segundo estudos do IPEA, sero necesca seria invivel por no ser possvel separar as
srios 30 anos para que a populao negra
pessoas com base na raa no Brasil; ineficiente
alcance a escolaridade mdia dos brancos
no combate desigualdade; classe e no raa
de hoje, caso nenhuma poltica especfica de
a varivel que explica a desigualdade no Brasil;
promoo da igualdade racial na educao
beneficia, principalmente, os negros de classe
seja adotada. (CONFIRA..., 2006).
Como teria sido possvel esta guinada to
profunda no iderio que marcou a nossa his-
815
mdia; exclui os brancos pobres; exclui os ndios

E os favorveis em:
e pardos, causando um genocdio estatstico, es Reparao as cotas funcionam como um metigmatizando e vitimizando os negros.
canismo de justia reparatria pelos 300 anos de
Outro trabalho tambm
escravido. Seriam tambm
relevante em relao aos arApesar de a Constituio de 1988
uma espcie de compensagumentos contrrios e favoro que a comunidade negra
garantir a todos os cidados
veis s cotas a tese de Goss
reivindica por uma dvida que
tratamento igual em relao
(2008). Seu trabalho est
a sociedade brasileira como
aos servios oferecidos pelo
centralizado na anlise e clasum todo tem para com esse
Estado, imensa a desigualdade
sificao dos argumentos.
contingente populacional.
de participao da comunidade
Segundo ela, os argumentos
Cobrana de um direito
negra nas universidades quando
contrrios podem ser resumiapesar de a Constituio de
comparada dos brancos
dos em:
1988 garantir a todos os ci A adoo de polticas de ao afirmativa demandados tratamento igual em relao aos servida o reconhecimento das diferenas tnicas e
os pblicos oferecidos pelo Estado, imensa
raciais dos brasileiros e isso contraria um iderio
a desigualdade de participao da comunidade
valorizado a respeito da mestiagem.
negra nas universidades quando comparada
As aes afirmativas causaro uma diviso pe dos brancos. Nesse sentido, as cotas reprerigosa entre negros e brancos no Brasil.
sentariam a concesso de um direito j previsto
A aplicao de polticas de ao afirmativa imconstitucionalmente.
plica necessariamente a retomada do conceito
Promoo da diversidade tnica e social a
de raa, apesar do fato de os defensores dessas
presena de negros e ndios seria uma forma
medidas afirmarem que o termo se refere a uma
de enriquecer o ambiente acadmico. Esse arconstruo social e no biolgica.
gumento diz respeito prpria dinmica da ins A defesa da igualdade de tratamento dos indivtituio universitria, pois a presena de negros
duos de acordo com o mrito.
e indgenas diversificaria a produo de saberes
A dificuldade de classificao dos sujeitos dese poderia provocar uma reviso em contedos
sas polticas em decorrncia da existncia de
eurocntricos, alm de proporcionar o contato
uma populao mestia.
com a diversidade de culturas, modos de vida,
A falta de consenso, mesmo dentro da acadevises de mundo etc.
mia, de que as desigualdades raciais, apesar de
Intensificao da luta antirracista propor cotas
correlatas questo de classe, so distintas das
uma forma de abrir uma discusso at h pouco
desigualdades de classe.
tempo muito silenciada sobre o racismo no Brasil.
O fato de esse tipo de poltica no beneficiar a
Essa seria uma das formas de reconhecer que
populao negra em geral, mas apenas uma peas prticas racistas esto presentes no ambiente
quena parcela dessa populao.
acadmico e que preciso discutir sobre isso e
A resoluo do problema das desigualdades ttomar posies. (GOSS, 2008, p. 20).
nicas viria com a implantao de polticas uniAlm dos trabalhos que enfatizam essa polarizaversalistas e no de polticas diferencialistas ou o do debate, h tambm publicaes que visam a
focalistas.
apresentar trabalhos alternativos discusso do con Os negros contemplados com a poltica de cota tra ou a favor. O livro Universidade Pblica e Incluso
racial seriam ainda mais discriminados e estig- Social: Experincia e Imaginao, organizado pelas
matizados. (GOSS, 2008, p. 19).
pesquisadoras Maria do Carmo de Lacerda Peixoto e
816
Antnia Vitria Aranha, publicado em 2008, rene 12

Segundo o ministro Ricardo Lewandowski (relaartigos que foram apresentados no seminrio realiza- tor do caso no Supremo e tambm organizador da
do na Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), audincia), a audincia pblica se insere na ideia
entre os dias 7 e 10 de novemde democracia participativa,
bro de 2006, e cujo objetivo foi
Apesar de algumas
ou seja, de uma participao
discutir um modelo de ao
do povo, da cidadania, no
experincias positivas fora do
afirmativa para a universidade.
processo de tomada de decisistema de cotas, atravs
Nesse livro, so
ses. Salienta ainda que
delas que a maior parte das
apresentadas alternati[...] as audincias pbliuniversidades pblicas tem
vas para o sistema de cotas,
cas so convocadas no
democratizado o seu acesso
como, por exemplo, o sistema
de forma rotineira, mas
de bnus aplicado na Universidade de Campinas
de forma muito excepcional, quando algum
(Unicamp); a expanso dos cursos noturnos, caso da
tema tenha uma grande repercusso na soUFMG; e a experincia da Universidade de So Paulo
ciedade, como foi o caso do julgamento das
atravs do Programa de Incluso Social (Inclusp), que
clulas-tronco embrionrias, da questo dos
envolvem um conjunto de medidas, entre elas o sisteterritrios indgenas, e este, a meu ver, que
ma de bnus para alunos egressos de escola pblica,
a questo da reserva de vagas nas universialm da experincia da ampliao com a USP Leste,
dades pblicas (informao verbal)15.
campi instalado na zona leste de So Paulo. O relato
A audincia foi organizada em trs dias, sendo
dessas experincias teve como objetivo demonstrar que, antes, houve um convite s representaes da
que seria possvel democratizar e criar uma poltica sociedade civil para uma inscrio prvia.
de incluso sem passar pelo sistema de cotas.
O cronograma da audincia pblica recebeu a
Todavia, apesar de algumas experincias positi- seguinte diviso temtica:
vas fora do sistema de cotas, atravs delas que a
Dia 3/3/2010 Instituies estatais responsmaior parte das universidades pblicas tem demo- veis pela regulao e organizao das polticas
cratizado o seu acesso.
nacionais de educao e de combate discrimiNo estando livre de controvrsias, o sistema nao tnica e racial (Ministrio da Educao,
de cotas chega Suprema Corte. No intuito de Secretaria Especial de Polticas de Promoo da
buscar subsdio para decidir sobre a constituciona- Igualdade Racial, Secretaria Nacional de Direitos
lidade das cotas, o STF realizou, nos dias 3, 4 e 5 Humanos, Fundao Nacional do ndio e Comisde maro de 2010, uma audincia pblica sobre a so de Constituio e Justia do Senado Federal),
constitucionalidade de polticas de ao afirmativa bem como a instituio responsvel por mensurar
de acesso ao ensino superior14.
os resultados dessas polticas pblicas (Instituto
A audincia pblica teve como objetivo subsidiar de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e as paro Supremo Tribunal Federal no julgamento das aes tes relacionadas aos processos selecionados para
requeridas pelo Partido Democrata contra a poltica a audincia pblica.
de cotas na UnB e tambm o julgamento do caso
Nesse primeiro dia foram ouvidas 13 pessoas. A
do estudante Giovane Pasqualito Fialho, que ajuizou primeira pessoa a se pronunciar foi a vice-procurauma ao aps ter perdido a vaga na Universidade dora-geral da Repblica, Deborah Duprat. Na sua
Federal do Rio Grande do Sul.
opinio,
15
14
O Supremo Tribunal disponibiliza a transcrio de todas as apresentaes ocorridas no evento.
Informao referente a 3/3/2010, durante realizao de audincia pblica sobre a constitucionalidade das polticas afirmativas de acesso
ao ensino pblico superior, promovida pelo STF.
817
[...] as cotas tm um carter de, ao

mesmo tempo em que elas permitem
um pluralismo nas diversas instituies nacionais, poltica inclusiva.
uma poltica onde as diferenas se
encontram e se celebram, ao contrrio
da sociedade hegemnica, que confina os diferentes em espaos privados.
Ento, diferentemente do discurso de
que a poltica de cotas cria diferenas,
castas, ela inclui, traz para o espao
pblico essa multiplicidade da vida social (informao verbal)16.
Em seguida, houve a fala do representante da
OAB, que preferiu no se posicionar quanto defesa ou repdio ao sistema de cotas. Segundo ele,
a instituio estava aguardando a posio da Suprema Corte.
Dando seguimento sesso, ocorreram quatro
apresentaes de membros do governo em defesa do sistema de cotas, sendo eles o ministro Lus
Incio Lucena Adams, advogado-geral da Unio;
ministro Edson Santos de Souza, da Secretaria Especial de Polticas Pblicas de Promoo da Igualdade Racial; Erasto Fortes de Mendona, coordenador-geral de Educao e Direitos Humanos da
Secretaria Especial de Direitos Humanos; e Maria
Paula Dallari Bucci, secretria adjunta do Ensino
Superior do Ministrio da Educao.
A stima pessoa a se apresentar foi Carlos Frederico de Souza Mares, representante da Fundao Nacional do ndio, que tambm se posicionou
a favor do sistema de cotas. Apresentou-se ainda
nesse bloco o representante do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Mrio Lisboa
Theodoro, diretor de Cooperao e Desenvolvimento, defensor do sistema de cotas.
Aps esse bloco, deu-se incio ao pronunciamento das partes envolvidas no processo de inconstitucionalidade. A primeira a se apresentar foi
16
818
Roberta Fragoso Meneses Kaufmann, advogada do

DEM; depois o representante da UnB, Jos Jorge
de Carvalho; seguindo Caetano Cuervo Lo Pumo,
advogado do recorrente; e por fim a professora Denise Fagundes Jardim, representante da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS).
Os trabalhos desse dia foram encerrados com o
pronunciamento do ento senador Demstenes Torres (presidente da Comisso de Constituio, Justia
e Cidadania do Senado Federal), que apresentou um
discurso favorvel s cotas sociais, sinalizando com
a seguinte fala: Qual caminho ns devemos seguir
no Brasil: se ns devemos acudir os negros ou devemos acudir todos os pobres brasileiros, inclusive
os negros?. Ainda colocou a questo da impossibilidade de se definir quem negro no Brasil. Para ele,
as cotas raciais no teriam como ser adotadas no
Brasil, porque [...] 87% dos brasileiros tm o sangue
negro, mais de 90% tm o sangue branco, mais de
60% tm o sangue indgena. Como que ns vamos
fazer esse recorte?. Portanto, esse primeiro dia de
apresentaes foi marcado, com exceo da fala do
senador Demstenes Torres, pela defesa do sistema
de cotas raciais.
No dia 4/3/2010, houve o contraditrio entre os
defensores da tese de constitucionalidade e os defensores da tese de inconstitucionalidade das polticas de reserva de vaga como ao afirmativa de
acesso ao ensino superior. Foram selecionados,
para essa fase, cinco defensores para cada uma
das teses. A primeira a se pronunciar foi Wanda
Siqueira, do Movimento Contra o Desvirtuamento
do Esprito da Reserva das Cotas Sociais. Ela afirmou o seu posicionamento a favor de programas de
aes afirmativas, porm fez uma ressalva: Ento,
minha posio, senhores, senhor ministro, a favor
da incluso social sim, mas no da forma odiosa
como est sendo feita no Rio Grande do Sul. Ela
citou o caso do Rio Grande do Sul, no qual existiam cotistas que residiam em prdios luxuosos.
Dessa forma, segundo ela, o movimento que ela
representa luta contra o desvirtuamento do esprito
das cotas.
Nesse nterim, o senador Paulo Paim, apesar de

no estar inscrito para falar, fez um pronunciamento
em defesa das cotas.
Seguindo a apresentao dos oponentes ao sistema de cotas, houve o pronunciamento de Srgio
Danilo Junho Pena, mdico geneticista e professor
da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
No incio de sua fala, ele fez o seguinte questionamento: Por que estou aqui? Cumpro o meu dever
cvico de colaborar como cientista e geneticista que
faz pesquisa ativa sobre a formao e estrutura da
populao brasileira. Sua apresentao restringiu-se a mostrar um estudo de gentica segundo
o qual no se podem diferenciar os indivduos no
Brasil em termos de ancestralidade.
A professora Yvonne Maggy, que estava inscrita para falar, no pde comparecer e solicitou
que o professor George de Cerqueira Leite Zarur,
da Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais, lesse o seu texto. Segundo ela, o critrio de
cor um equvoco, pois [...] a maioria dos brasileiros prefere no levar em considerao a cor
na hora de escolher os amigos ou parceiros. So
estudantes misturados na cor, fruto do que j foi
detectado ao longo dos ltimos censos, o aumento
dos casamentos mistos em relao ao total de
casamentos. O professor George de Cerqueira
Leite Zarur tambm estava inscrito para falar e
deu continuidade tese defendida pela professora
Yvonne Maggy. Ambos ressaltaram a inviabilidade
de se falar em raa no Brasil.
A professora Eunice Duram tambm no compareceu e enviou uma carta, em que destacou que
as cotas atestariam uma incapacidade do negro em
competir com o branco: Fortalece-se, deste modo,
a falsa identificao entre ascendncia africana e
identificao racial. Segundo ela, outro ponto negativo que, entrando pelas cotas, esses alunos
no conseguiriam acompanhar o curso pelas deficincias que carregam. Desta forma, a verdadeira
soluo estaria na melhoria da educao bsica. E
concluiu: A conjugao destas duas aes afirmativas os cursinhos pr-vestibulares para negros
carentes [e a melhoria na educao bsica] uma

na ponta e outra na base.
O ltimo a se pronunciar entre os representantes
oponentes foi Ibsen Noronha, professor de Histria
do Direito do Instituto de Ensino Superior de Braslia
(IESB), que proferiu uma apresentao na qual contra-argumentou alguns pontos do sistema de cotas.
Luiz Felipe de Alencastro representante da Fundao Cultural Palmares abriu as apresentaes
dos defensores das cotas, argumentando que o sistema aperfeioa a democracia. Em seguida, houve a
apresentao do representante da Conectas Direitos
Humanos PUC-SP e da FGV, professor Oscar Vilhena, defendendo a tese que prioriza o argumento
sobre a constitucionalidade das cotas, fazendo tambm uma crtica ao sistema de vestibular.
O professor Kabengele Munanga representante do Centro de Estudos Africanos da Universidade
de So Paulo , em seu pronunciamento, respondeu a alguns posicionamentos contrrios s cotas.
Para ele, igualdade tanto no discriminar, como
discriminar em busca de uma maior igualizao
(discriminar positivamente).
O quarto a falar entre os defensores foi o professor Leonardo Avritzer, da UFMG. Ele informou,
de incio, que sua apresentao iria se centrar na
questo da ao afirmativa sob o ponto de vista do
conceito de universidade e das suas funes e colocou que [...] a ao afirmativa conecta-se com o
objetivo principal da instituio universitria, a produo de um saber diversificado. Para se criar um
saber diversificado, necessrio tomar a questo
da raa como um dos critrios, ainda que no o nico, para introduo da ao afirmativa na instituio
universitria.
Para finalizar as exposies desse dia, Jos Vicente, presidente da Afrobras e reitor da Faculdade
Zumbi dos Palmares, exps a experincia dessas
instituies com aes afirmativas no ensino e no
mercado de trabalho. Ele observou:
[...] no ambiente educacional, as informaes
so de que esta ao produziu interao e
integrao entre negros e brancos, tornou o
819
processo mais representativo da sociedade

e promoveu o reflexo da reformulao dos
conceitos. No ambiente empresarial, produziu, conforme relato desses preceitos, uma
mudana virtuosa, pois estimulou o aprimoramento da cultura organizacional, motivou o
grau de cooperao e solidariedade, alcanou a simpatia e a satisfao dos clientes e
demais pblicos de relacionamento (informao verbal)17.
No dia 5/3/2010, pela manh, deu-se continuidade ao contraditrio entre os defensores das teses
de constitucionalidade e de inconstitucionalidade
das polticas de reserva de vagas, com o relato
de mais cinco representantes de cada posio. As
apresentaes comearam pelos defensores. O
primeiro foi Fabio Konder Comparato; seguido pela
professora Flvia Piovesan PUC/SP e PUC/PR
e representante da Fundao Cultural Palmares
; Denise Carrera, relatora nacional para o Direito
Humano Educao, representando a Ao Educativa; Marco Antonio Cardoso, coordenador Nacional de Entidades Negras (Conen); e Sueli Carneiro,
representando o Instituto da Mulher Negra de So
Paulo (Geleds).
Da parte dos contrrios, manifestaram-se Carlos Alberto da Costa Dias, juiz federal da 2 Vara
Federal de Florianpolis; Jos Roberto Milito,
advogado membro da Comisso Nacional de Assuntos Antidiscriminatrios (Conad); Jos Carlos
Miranda, do Movimento Negro Socialista; e Helderli
Fidelis Castro de S Leo Alves, do Movimento Pardo Mestio Brasileiro e da Associao dos Caboclos e Ribeirinhos da Amaznia. Serge Goulart, do
Partido dos Trabalhadores e editor do jornal Luta de
Classes, no compareceu.
Ainda nessa sesso, Joo Feres, professor do
Instituto Universidade de Pesquisa do Rio de Janeiro (IUPERJ); o representante da Associao
Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais
17
820
de Ensino Superior (Andifes), Alan Kardec Martins

Barbiero; e o presidente da Unio Nacional dos Estudantes (UNE), Augusto Canizella Chagas, defenderam o sistema de cotas.
O perodo da tarde do dia 5 de maro foi destinado apresentao das experincias das universidades pblicas na aplicao das polticas de reserva
de vagas como ao afirmativa para acesso ao ensino superior. Essa sesso teve apenas duas apresentaes, a do professor Renato Hyuda de Luna
Pedrosa coordenador da Comisso de Vestibulares da Universidade Estadual de Campinas , que
falou sobre o programa de ao afirmativa utilizado
pela Unicamp para seleo de seus estudantes; e
a do pr-reitor de Graduao da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Eduardo Magrone,
relatando a experincia da instituio.
Da anlise de todos esses momentos, pode-se
considerar que eles abarcam um conjunto significativo dos argumentos presentes no debate sobre
as cotas no Brasil. Entretanto, apesar de a ltima
sesso ter sido dedicada s experincias das universidades pblicas na aplicao das polticas de
reserva de vagas, apenas duas universidades se
fizeram presentes. Dessa forma, o que foi exposto
na audincia centrou-se em argumentos tericos,
deixando em aberto estudos empricos sobre o que
j se tem de concreto em termos de ao afirmativa.
Como j exposto, essa audincia serviu como
subsdio para a deciso do Supremo Tribunal Federal sobre a constitucionalidade da poltica de cotas para negros nas universidades pblicas, o que
ocorreu em 24 de agosto de 2012. Nessa sesso,
o Supremo decidiu, por unanimidade, pela constitucionalidade das cotas.
Findo o processo de decises judiciais, ao se
pronunciar pela constitucionalidade, o Supremo ps
fim possibilidade de reverter o processo que j estava em curso. Iniciou-se, ento, uma nova etapa na
discusso das aes afirmativas. Estas, agora, sendo um processo irreversvel, tornam-se foco de outras anlises, que possivelmente no iro centrar-se
mais em argumentos favorveis ou contrrios, mas
em consideraes sobre o sucesso ou fracasso das

medidas em relao aos objetivos das aes.
CONSIDERAES FINAIS
Como colocado de incio, o objetivo deste trabalho demonstrar como a poltica de ao afirmativa
se insere no contexto nacional e como as foras
sociais tm se articulado em torno da busca de um
consenso para implementao de um sistema de
cotas para ingresso nas universidades pblicas.
Apesar da polmica e das manifestaes contrrias, fato que as aes afirmativas se tornaram
uma realidade no Brasil. Num contexto de fortes
desigualdades sociais e econmicas, as cotas representam uma possibilidade de insero de grupos que, ao longo da histria, foram alijados da
educao superior pblica. A democratizao do
ensino superior por meio de cotas no Brasil entra
na agenda pblica por aes da sociedade civil,
com forte reao de alguns grupos representados
por intelectuais vinculados s instituies de ensino superior. Entretanto, apesar de toda a reao,
observou-se que as articulaes polticas em torno
da aprovao do Projeto de Lei n 12.711 (BRASIL,
2012), que criou as cotas, alcanaram xito, tendo o
Supremo Tribunal Federal como um importante ator
nesse processo.
Todavia, o impacto das aes afirmativas depende do contexto em que elas se inserem, por se
tratar de uma poltica de mbito nacional, mas que
se aplica em mbitos regionais. Pode-se concluir
que a poltica de cotas tem um longo alcance, na
medida em que altera os mecanismos de entrada
para o ensino superior. O acesso, portanto, menos excludente. Contudo, minimizar as desigualdades de chances para ingresso no ensino superior
deve fazer-se acompanhar por medidas para viabilizar resultados positivos para que o cotista conclua
com xito seu curso.
Faz-se, ainda, uma pertinente observao: muito embora a poltica de cotas tenha provocado um
intenso debate na sociedade brasileira, no se vislumbraram mudanas imediatas na representao

construda ao longo dos sculos sobre a vivncia
harmnica entre brancos e negros no Brasil, o que foi
bastante questionado no debate contrrio s cotas.
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823
Bahia
anlise & Dados
Uma avaliao do programa

bolsa famlia sob a tica dos
beneficirios do municpio de
Jequi, na Bahia
Mrcia Dantas de Melo*
Raquel Monteiro de Lemos**
Carlos Eduardo Ribeiro Santos***
Gepherson Macdo Espnola****
*
Graduada em Cincias Econmicas pela Faculdade Integrada Euclides Fernandes (FIEF).

mel_dantas33@hotmail.com
** Graduanda em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de
Santa Cruz (UESC).
raquel.economia23@gmail.com
*** Mestre em Cultura, Memria e
Desenvolvimento Regional pela
Universidade do Estado da Bahia
(Uneb) e graduado em Economia
pela Universidade Estadual de
Feira de Santana (UEFS). Professor-assistente do Departamento
de Cincias Econmicas da Universidade Estadual de Santa Cruz
(UESC). cersantos@uesc.br
**** Mestre em Gesto de Polticas
Pblicas e Segurana Social pela
Universidade Federal do Recncavo da Bahia (UFRB) e graduado em Cincias Econmicas pela
Universidade Estadual de Feira de
Santana (UEFS).
gepherson@hotmail.com
Resumo
Este trabalho se props a avaliar a importncia do Programa Bolsa Famlia (PBF) sob a
tica das famlias beneficirias do municpio de Jequi, no estado da Bahia. A pesquisa
foi feita a partir da anlise do comportamento de uma amostra (no probabilstica), no
tendo a pretenso de ser generalizada, mas sim de captar a percepo de um grupo
de beneficirios quanto s mudanas percebidas ps-concesso do benefcio. Cabe
ressaltar que os dados oficiais atribuem ao PBF a melhoria das condies de vida dos
pobres e a diminuio da desigualdade de renda. O objetivo deste trabalho , justamente, captar a percepo da melhoria das condies de vida da populao beneficiria,
considerando o desenvolvimento socioeconmico recente e a relevncia do programa
de transferncia condicionada de renda. Metodologicamente, o trabalho foi dividido em
duas partes. Inicialmente feita uma discusso a respeito do desenho e da implementao dos programas de transferncia condicionada de renda no Brasil, com destaque
para o PBF desenho, regras, tamanho e impacto (Brasil/Bahia). Em seguida feita
uma avaliao do PBF no municpio de Jequi atravs da anlise do comportamento
da amostra, considerando-se distintos aspectos socioeconmicos. Conclui-se que as
famlias associam a melhoria da qualidade de vida percepo de uma renda e posibilidade de serem consumidoras, fato que se harmoniza com a noo tradicional do
desenvolvimento e que traz prejuzos para a superao do ciclo da pobreza.
Palavras-chave: Pobreza. Desenvolvimento socioeconmico. Programas de transferncia de renda. PBF.
825
UMA AVALIAO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA SOB A TICA DOS BENEFICIRIOS DO MUNICPIO DE JEQUI, NA BAHIA
Abstract
The proposal of this work is to evaluate the importance of the Programa Bolsa Famlia
(PBF) through the eyes of the beneficiary families of the city of Jequi in the state of
Bahia. The survey was carried out by analizing the behavior of a sample goup (not
probabilistic), without intending to generalize, but rather to grasp the perception of a
group of beneficiaries with regard to perceived changes after being granted the benefits. It is worth noting that the official data showing improvements in living conditions of
the poor and the reduction of income inequality is attributed to the PBF. The aim of this
work is to precisely capture the perception of this improvement of living conditions of
the beneficiary population, considering the recent socioeconomic development and the
relevance of the Conditional Income Transfer Program. Methodologically speaking the
study was split into two parts. Initially a discussion about the design and implementation
of the Conditional Income Transfer Programmes in Brazil, with emphasis on the PBF
design, rules, scale and impact (Brazil/Bahia). Then PBF assessment is made in the
city of Jequi by examining the behavior of the sample group,taking into consideration
the different socioeconomic aspects. It is concluded that families associate the improvement of quality of life to the perception of an income and the posibility of being consumers, a fact that harmonizes with the traditional notion of development which harms to the
underlying intention to break the cycle of poverty.
Keywords: Poverty. Socioeconomic development. Income Transfer Programmes. PBF.
826
Mrcia Dantas de Melo, Raquel Monteiro de Lemos, Carlos Eduardo Ribeiro Santos, Gepherson Macdo Espnola
APRESENTAO
No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) tem
sido destacado, sobretudo, no que diz respeito
mudana recente do contexto socioeconmico de
uma grande parcela de indivduos que viviam margem do que a sociedade considera como includos
socialmente no que tange aos parmetros, predominantes, de classificao quanto pobreza.
Diante de dados primrios de origem do prprio
Estado promotor dessas prticas de poltica pblica, a pobreza vem diminuindo desde a implementao do PBF. Porm, aliados relevncia do benefcio que transfere renda s famlias em situao
de pobreza e/ou misria e permite o atendimento
de algumas necessidades bsicas mesmo diante
dos baixos valores transferidos , somam-se o aumento real do valor do salrio mnimo nos ltimos
anos e a estabilidade macroconmica do pas, que
acabaram por potencializar o carter resistributivo
da renda, tendo impacto positivo sobre a reduo
do ndice de pobreza no pas.
Considerando-se bases tericas como a de Sen
(2000), tem-se que o desenvolvimento pode ser entendido como liberdade, como a capacidade que
os indivduos devem possuir para fazer escolhas e
decidir sobre seu estilo de vida, a partir da garantia
dos seus direitos e do usufruto de recursos coletivos. Para Sen (2000), os indivduos precisam ter
para ser, e somente aps a garantia dos recursos
mnimos necessrios para a vida social que os indivduos conseguem perceber o seu entorno social
e assumir uma postura ativa.
Nesse sentido, a percepo de um valor de renda, como a proporcionada pelo PBF, capaz de extrair (ou diminuir a percepo de no pertencimento)
a populao acometida pela pobreza da condio
de no participante da sociedade, j que a carncia
de renda, de acordo com Rocha (2006), a principal causa determinante da pobreza no Brasil.
Dentre outras formas de manifestao e mensurao, a pobreza no pas concentra-se, principalmente, em duas dimenses: a baixa renda per
capita e o elevado grau de desigualdade na distribuio dos recursos1. A varivel de renda mais
utilizada, nesse aspecto, para o confronto com a
linha de pobreza a renda familiar per capita. A
partir dela, so estabelecidos valores limites que
permitem classificar as famlias como pobres ou
no pobres. De modo geral, a mensurao da pobreza feita atravs do estabelecimento de uma
linha de pobreza, valor e limite que reflete o custo
de vida (SCHWARTZMAN, 2006).
Conforme Rocha (2003), no Brasil, a noo que
se tem a de pobreza absoluta, sendo definidos
como pobres aqueles que no dispem de meios
(renda suficiente) para atender s necessidades
bsicas. Assim, diante da concentrao de renda
e dos elevados nveis de pobreza que acometem
a populao brasileira, o Estado foi, ao longo do
tempo, sendo compelido a formular medidas de enfrentamento que pudessem melhorar a qualidade
de vida e diminuir a incidncia da misria no pas.
Muitas medidas foram adotadas. Desenharam-se
polticas pblicas e, entre elas, a partir da segunda
metade da dcada de 1990, programas de transferncia condicionada de renda direta foram implementados com o objetivo de reduzir e at mesmo
erradicar a pobreza.
Do aprimoramento e unificao dos programas
de transferncia condicionada de renda, surgiu o
PBF, em 2003, com o intuito de aliviar a pobreza,
em curto prazo, e oferecer condies s famlias,
atravs do cumprimento das condicionalidades, de
superar o ciclo da pobreza, muitas vezes intergeracional, no longo prazo. Atualmente, o PBF atende
mais de 13 milhes de famlias em todo o territrio
nacional, conforme dados de 2011 do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Nesse contexto, a proposta trazida por este trabalho demonstrar, atravs da percepo de uma
amostra de beneficirios do PBF, como se pode
1
Espnola e Zimmerman (2012) discutem questes atinentes conceituao e mensurao da pobreza, para alm do fator renda, inclusive,
enquanto Barros, Mendona e Duarte (1997) evidenciam a trajetria
da concentrao de renda que assinala a pobreza no Brasil.
827
observar essa lgica de atenuao das condies

Consecutivamente, passa-se a apresentar a rede pobreza do pas, para alm dos dados puramen- lao entre os resultados do programa referentes
te quantitativos, trazidos pelo processo de avalia- transferncia direta de renda com base nos dados
o do Estado em relao ao
secundrios disponibilizados
programa. Ou seja, com base
As famlias associam o
pelo gestor do programa e
no entendimento do contexto
os conceitos tradicionais de
desenvolvimento sua noo
do desenvolvimento socioedesenvolvimento. Em seguitradicional, ou seja, relacionam
conmico proposto pela teda, com base numa anlise
a melhoria da qualidade de vida
oria econmica e amparado
qualitativa, relacionam-se
percepo de uma renda (que
nas perspectivas de vida e antes no existia) e possibilidade os resultados apresentados
vivncia da populao atenpelo PBF em relao obde consumo originado com ela
dida, possvel verificar se o
servao demonstrada pelos
PBF vem promovendo o desenvolvimento socioe- seus beneficirios.
conmico dessa populao; ou se esse programa
Quanto aos resultados do trabalho, observa-se
apenas representa um aporte de renda para essas que as famlias associam o desenvolvimento sua
famlias (sob a tradicional tica quantitativista do noo tradicional, ou seja, relacionam a melhoria da
desenvolvimento econmico) que perpassa pela qualidade de vida percepo de uma renda (que
gerao de renda e ampliao da capacidade pro- antes no existia) e possibilidade de consumo oridutiva da economia.
ginado com ela. Esse fato reporta s condicionaliMetodologicamente, o trabalho se baseia em dades propostas pelos modelos de desenvolvimenduas etapas distintas. A primeira tem base na to (renda, consumo e produo). Por outro lado, os
construo de caractersticas do Programa Bolsa resultados tambm podem ser avaliados pela tica
Famlia e a sua relevncia em termos gerais para do desenvolvimento como liberdade (Sen, 2000),
o enfrentamento da pobreza. A segunda etapa se j que os indivduos tornaram-se membros da sorealiza atravs da construo de dados primrios, ciedade capitalista a partir do momento em que
junto a uma amostra (no probabilstica) de benefi- passaram a ser indivduos, por ter uma renda,
cirios do programa no municpio de Jequi, estado mesmo que mnima e atrelada s condicionalidades
federado da Bahia (um dos mais ricos, em termos exigidas pelo programa.
de produo econmica do Brasil), no ano de 2011.
Isso denota, possivelmente, a no quebra do ciA escolha da amostra de famlias se deu de forma clo vicioso da pobreza proposto por Nurkse (1957)
aleatria, dentro do contexto da localidade espacial e Schultz (1971), mas apenas uma melhoria da quaque mais concentra beneficirios do programa den- lidade de vida atrelada s concepes de pobreza
tro do municpio em anlise.
e supresso das necessidades mnimas necessria
Como resultado da pesquisa de campo amostral, para a vida humana.
e ainda sob o aporte metodolgico, vlido salientar
que, por se tratar de um estudo de caso, e de cunho
no probabilstico, a realidade observada na pesqui- ALGUMAS CONSIDERAES SOBRE O
sa no constitui uma verdade para a realidade total PROGRAMA BOLSA FAMLIA
do programa, mas apenas para o grupo pesquisado.
O que no invalida que possa vir a representar a verDesde o ano de 2003, o governo brasileiro tem
dade para o quadro geral do programa, em escala acumulado esforos no sentido de aliar o crescinacional (embora esse no seja o objeto/objetivos de mento econmico do pas com o desenvolvimento
estudo da pesquisa aqui apresentada.
e a incluso social, notadamente dos mais pobres.
828
Para tanto, uma srie de polticas pblicas, sobre- E O CARIBE, 2011), a melhoria das condies de
tudo as de cunho social, tem sido executada. Tais vida est associada, em primeira instncia, ao conpolticas, aliadas estabilidade e ao crescimento junto dado pelo crescimento econmico, aumento
econmico,
ocasionaram
dos rendimentos do trabalho
o aumento da renda mdia
As condicionalidades so vistas
e queda da desigualdade de
da populao e a queda da
renda, e, secundariamente,
como um vnculo entre as
desigualdade evidenciada
aos PTRs, o que no reduz a
famlias e o poder pblico
pela melhora do ndice de
relevnia destes.
Gini. Essas mudanas na distribuio de renda, inO PBF, implantado em outubro de 2003, atravs
teragindo com as polticas pblicas implementadas, de medida provisria que posteriormente foi transimpuseram transformaes significativas na estru- formada em lei e regulamentada por decreto, o
tura social brasileira, ou seja, melhores condies maior e mais importante PTR do Brasil. Alm de ser
de vida para a populao.
o principal programa de transferncia de renda do
No intuito de amenizar ou at mesmo erradicar governo federal, o maior PTR, em nmero de bea pobreza no pas, o governo federal aprimorou po- neficirios, do mundo. o resultado da unificao
lticas pblicas destinadas queles que se encon- dos programas no constitucionais de transferncia
tram margem dos benefcios oportunizados pelo de renda ento existentes no Brasil, como o Bolsa
desenvolvimento do modo de produo capitalista, Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto
que naturalmente excludente e concentrador. Alimentao.
As polticas pblicas desenhadas e implementaCom a perspectiva de combater e/ou erradicar
das passaram a priorizar a parcela da populao a pobreza e a fome no pas, o PBF estabelece prebrasileira que no obtm o mnimo suficiente para condies (condicionalidades) para beneficiar as
suprir as necessidades bsicas. Desse modo, os famlias. O seu acesso est voltado queles que se
programas de transferncia condicionada de ren- encontram em situao de pobreza ou de extrema
da (PTR), desenhados na dcada de 1990, foram pobreza, definidos pela renda familiar per capita
aprimorados e priorizados, como poltica social, na mensal. Alm disso, quando beneficiadas, as famdcada de 2000.
lias devem cumprir uma agenda de sade que inclui
Os PTRs possuem uma grande relevncia na vacinao e acompanhamento do crescimento das
queda da desigualdade social no s no Brasil, crianas at 7 anos e assistncia s mulheres entre
como tambm em toda a Amrica Latina, j que 14 e 44 anos, que, caso estejam grvidas ou em
a transferncia monetria fornece s famlias uma fase de amamentao, devem fazer o pr-natal e
quantia em dinheiro que pode ser utilizada livre- acompanhar a sade do beb. As crianas e adomente no atendimento das necessidades familiares. lescentes integrantes dessas famlias devem estar
Apesar de os valores repassados serem relativa- matriculadas e frequentar regularmente a escola.
mente baixos, ao serem comparados com a renda
As condicionalidades so vistas como um vndo salrio mnimo, o custo de uma cesta de bens e culo entre as famlias e o poder pblico, pelo qual
servios bsicos e o nmero de componentes m- o ncleo familiar deve cumprir as obrigaes estadios de uma famlia brasileira, os PTRs tm ajudado belecidas para que possa receber o beneficio menna erradicao da misria. Estudos mostram que, sal. O objetivo associar a renda ao acesso das
no Brasil, a maior parte dos gastos com os valores crianas e adolescentes educao bsica e dos
repassados s famlias beneficirias est concentra- grupos familiares rede de sade. As condicionalida na alimentao. No entanto, para a CEPAL (CO- dades foram pensadas como um meio de melhorar
MISSO ECONMICA PARA AMRICA LATINA o capital humano das famlias para que, em longo
829
prazo, elas adquiram as condies necessrias pblicas dos governos federal, estaduais e municipara romper o ciclo da pobreza.
pais de forma coordenada. A unificao dos dados
O acompanhamento das condicionalidades eliminou a ineficincia e a duplicidade nas funes
feito pelo MDS de forma artiadministrativas, permitiu o leculada com os ministrios da
As famlias assumem o
vantamento de informaes
Educao e da Sade, em
da famlia como um todo e
compromisso, para permanecer
convnio com as prefeituras
de cada membro dela, bem
no programa, de cumprir as
municipais. Os objetivos do
como melhorou a qualidade
chamadas condicionalidades
acompanhamento so: i) modo gasto pblico nas polticas
vinculadas educao e sade
nitorar o cumprimento dos
sociais.
compromissos pelas famlias beneficirias, como
Desde 2004, o PBF encontra-se vinculado ao
determina a legislao do programa; ii) responsa- MDS, mais especificamente Secretaria Nacional
bilizar o poder pblico pela garantia de acesso aos de Renda de Cidadania (Senarc), e vem se consservios e pela busca ativa das famlias mais vulne- tituindo numa das prioridades do governo federal
rveis; iii) identificar, nos casos de no cumprimen- para a rea social. O PBF composto pela articuto, as famlias em situao de maior vulnerabilidade lao de trs dimenses essenciais superao
e orientar aes do poder pblico para o acompa- da fome e da pobreza: i) promover o alvio imenhamento dessas famlias.
diato da pobreza, por meio da transferncia direta
O no cumprimento dessas condicionalidades de renda famlia, o que traz o resultado mais
por parte das famlias pode gerar alguns efeitos que perceptvel e mensurvel do PBF; ii) possibilitar o
vo desde a advertncia da famlia, passando pelo acesso das famlias aos direitos sociais bsicos
bloqueio e pela suspenso do beneficio, o que pode de sade e educao, que contribuem para o romresultar no seu cancelamento. Contudo, ressoam pimento do ciclo da pobreza. Nesta dimenso, as
crticas a respeito da obrigatoriedade das condicio- famlias assumem o compromisso, para permanenalidades e da punio quando do seu no cumpri- cer no programa, de cumprir as chamadas condimento, dada a garantia constitucional sade e cionalidades vinculadas educao e sade; iii)
educao. Zimmermann (2006) defende que direi- programas complementares, que tm o objetivo de
tos no devem ser cobrados e se ope exigncia desenvolver as capacidades das famlias benefide contrapartidas para o usufruto do benefcio do ciarias, de modo que consigam superar a situao
PBF. Para ele, cabe ao poder pblico a garantia de de vulnerabilidade e pobreza.
educao e sade de qualidade a todos, como preA pobreza, nesta terceira dimenso, entendida
coniza a Constituio Federal do Brasil.
como um fenmeno complexo e multidimensional
Com a unificao dos programas de transfe- e no apenas como sinnimo de insuficincia de
rncia de renda no PBF, houve a necessidade de renda das famlias. Tampouco o combate pobreza
reunio das informaes dos programas sociais deve se restringir ao recebimento de recursos finanem um nico banco de dados nacional, o Cadastro ceiros pelas famlias beneficiadas.
nico para Programas Sociais do Governo FedeO benefcio em si, em um contexto social e
ral (Cadnico)2. Esse sistema tornou-se essencial
econmico adverso, no ser suficiente para
para identificar e localizar as famlias pobres, viaalterar as condies de pobreza e nem para
bilizar o planejamento e a avaliao de polticas
permitir a constituio de um capital social
que desse a possibilidade dessa populao,
2
Instrumento de coleta de informaes que tem como objetivo identificar todas as famlias em situao de pobreza.
830
com algum grau de autonomia em relao s

polticas pblicas, conseguir superar sua con-
dio de vulnerabilidade social. (DEDECCA,

2005, p. 40).
O programa, em 2011, conforme dados do MDS,

possua quatro tipos de benefcios: o bsico, o varivel, o varivel vinculado ao adolescente e o varivel de carter extraordinrio. O benefcio bsico
pago s famlias extremamente pobres; o benefcio
varivel e o varivel vinculado ao adolescente so
distribudos segundo a composio familiar; e o benefcio varivel de carter extraordinrio pago s
famlias nos casos em que a migrao dos programas anteriores para o Bolsa Famlia tenha causado
perdas financeiras. No caso especfico das famlias
que se encontram em situao de extrema pobreza,
h a possibilidade de acmulo do benefcio bsico
com o varivel e o varivel vinculado ao adolescente, tendo como teto a transferncia de R$ 306,00
por ms.
Nesse mesmo perodo, segundo dados do MDS,
cada famlia recebia entre R$ 32,00 e R$ 306,00
por ms, dependendo da sua situao socioeconmica e do nmero de membros gestantes, nutrizes, crianas e jovens de at 17 anos que a
compunham. O PBF possui beneficirios em todo
territrio nacional e atinge mais de 13 milhes de
famlias. No estado da Bahia, o nmero de famlias
assistidas chegava, no mesmo ano, a 1,75 milho.
No municpio de Jequi, eram 17,12 mil famlias beneficiadas pelo programa no ano de 2011, perodo
base para anlise desse trabalho.
O Quadro 1 revela os resultados do acompanhamento das condicionalidades no ano de 2011,
no Brasil, na Bahia e em Jequi. Em relao aos

atendidos, caracterizados pelas condicionalidades
que devem cumprir, observa-se que, nas trs esferas espaciais analisadas (Brasil, Bahia e Jequi), a
maior quantidade de beneficirios se encontra entre
aqueles que tm um perfil voltado educao de
crianas dos 6 aos 15 anos. Admite-se, inclusive,
que o monitoramento da sade mais complexo e
difcil do que o da educao, dada a falta de oferta
adequada e/ou acessvel de servios pblicos de
sade para as famlias beneficirias.
Na rea da educao, essa agenda refere-se
matrcula e frequncia escolar. Crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos completos devem frequentar a escola e apresentar pelo menos 85% de
comparecimento s aulas. J os estudantes entre
16 e 17 anos precisam ter frequncia de, no mnimo,
75%. Na sade h a exigncia do pr-natal para
gestantes, acompanhamento da sade das nutrizes
e a vacinao das crianas de at 6 anos de idade.
Uma das caractersticas que diferem o PBF das
experincias anteriores que esse programa est
focado no ncleo familiar de forma integral e no
nos membros da famlia individualmente. Entretanto, isso recebe crticas por levar em conta a renda
monetria como nico critrio de seleo das famlias. Considera-se que somente a renda no suficiente para qualificar a pobreza, pois existem outras
dimenses sociais de vulnerabilidade, tais como
sade, educao, saneamento bsico, entre outras. Assim, a definio de um valor per capita baixo
impossibilita a incluso de famlias que, apesar de
Condicionalidades
Pblico das
condicionalidades
Resultados do
acompanhamento
Brasil
Bahia
Jequi
Beneficirios com perfil educao (6 a 15 anos)
15.218.526
1.768.524
18.123
Beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos)
1.961.316
253.672
1.693
Famlias com perfil sade (com crianas at 7 anos e mulheres de 14 a 44

anos)
10.475.913
1.351.271
13.204
Total de beneficirios acompanhados pela educao (6 a 15 anos)
13.417.382
1.499.152
13.142
Total de beneficirios acompanhados pela educao (16 e 17 anos)
1.487.708
192.608
1.056
Total de famlias acompanhadas pela sade
7.354.105
992.924
4.928
470.721
39.047
43
Total de repercusses por descumprimento das condicionalidades
Quadro 1
Pblico das condicionalidades e resultados do acompanhamento Brasil, Bahia e Jequi 2011
Fonte: Elaborao prpria, com base em dados de Brasil (2011).
831
estarem situadas em uma faixa de renda um pouco

acima do valor definido, encontram-se tambm em
situao de pobreza. Relativamente, essas famlias
deixam de estar em situao de vulnerabilidade perante as demais, mais pobres do que elas.
O apoio financeiro do programa visa completar
a renda familiar para suas necessidades bsicas.
No h necessidade de comprovar a utilizao desse recurso. Assim, as famlias gastam o benefcio
de acordo com as suas necessidades, podendo escolher onde e como gastar. As pesquisas apontam
que baixo o percentual das famlias que utilizam o
recurso transferido para o consumo de bens suprfluos. Cabe ainda dizer que, quanto mais famlias
pobres existirem em um dado municpio, maior ser
o nmero de beneficirias. O PBF tem expandido
constantemente o nmero dessas famlias, revelando uma clara preocupao em universalizar o
benefcio dentro do grupo social elegvel, mesmo
no se tratando de uma poltica universalista, mas
focalizada.
principalmente no que trata do consumo de bens

no durveis disponibilizados pelo comrcio, pois,
[...] de maneira geral, para o conjunto das
regies, quanto menos desenvolvido for o
municpio o que transparece na baixa transferncia do ICMS [Imposto Sobre Circulao
de Mercadorias e Servios], maior ser a importncia relativa do Bolsa Famlia. No h
dvida de que o Bolsa Famlia responsvel por boa parte das atividades econmicas
realizadas nesses municpios. (MARQUES,
2005 apud SUPLICY, 2006, p. 98).
Com o passar do tempo, o PBF foi se aprimorando e expandindo o nmero de famlias beneficirias.
Assim, em 2011, o total de famlias contempladas
pelo programa j passava de 13 milhes em todo o
territrio nacional. A Tabela 1 revela a evoluo do
nmero de beneficirios na Bahia e no Brasil e dos
valores transferidos.
importante salientar que a Bahia detm o
maior nmero de famlias beneficiadas no pas. Em
Tabela 1
Nmero de famlias beneficiadas e valores das transferncias*
Programa Bolsa Famlia para Brasil e Bahia 2004 a 2010
Brasil
Bahia
Anos
Famlias
beneficiadas
Valor da
transferncia (em R$)*
Famlias
beneficiadas
Valor da
transferncia (em R$)*
2004
6.571.839
5.134.225.967,49
838.963
721.275.709,48
2005
8.700.445
7.272.877.990,72
1.067.291
960.097.808,81
2006
10.965.810
9.452.035.290,02
1.391.245
1.264.151.751,88
2007
11.043.076
10.717.320.697,20
1.411.662
1.439.738.199,95
2008
10.557.996
11.398.686.078,05
1.372.763
1.529.365.991,69
2009
12.370.915
13.149.370.600,45
1.581.639
1.756.006.919,55
2010
12.778.220
14.372.702.865,00
1.662.069
1.938.969.367,00

(*) Valores inflacionados pelo IGP-DI a preos de dezembro de 2010. IPEA-2012. Acesso em: 12/06/2012..
Neste contexto, h a possibilidade de gerao

de fortalecimento e desenvolvimento da economia
local, dada a diversidade da utilizao do benefcio por parte das famlias. Segundo Marques (2005
apud SUPLICY, 2006), quanto menos desenvolvido
for o municpio, maior ser a importncia relativa do
Programa Bolsa Famlia para seu ciclo econmico,
832
2010, o estado abrigava 13% do total de beneficirios e o maior nmero absoluto de pobres e miserveis, segundo dados do MDS com base no Censo
Demogrfico do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) de 2010. Os pobres na Bahia somavam cerca de 2,4 milhes de pessoas, ou 14,8%
da populao do estado, enquanto os miserveis
representavam 17,7%. Nesse sentido, observa-se

no Quadro 2 que, das 21.713.374 famlias cadastradas com perfil do programa, mais de 10% encontram-se na Bahia (11,6%).
renda, prioritariamente as elegveis s polticas sociais, mas no reflete necessariamente o nmero

de famlias beneficirias. A contemplao depende
de condies orcamentrias. Das 26.957 famlias
Cadastro nico
Brasil
Bahia
Total de famlias cadastradas
21.713.374
2.573.320
(11,6%)
Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at meio salrio mnimo
20.202.811
2.411.653
(11,9%)
Total de famlias cadastradas com renda per capita mensal de at R$ 140,00
17.476.044
2.181.954
(12,5%)
Quadro 2
Total de famlias cadastradas no PBF Brasil e Bahia 2011
Entre os municpios baianos de grande porte,

Feira de Santana possui o maior nmero de famlias
cadastradas, e Barreiras, o menor. J o municpio de Jequi, escolhido para a realizao desta
pesquisa, ocupa a sexta colocao em nmero de
famlias cadastradas entre as cidades de grande
porte do estado.
Observando o cadastro das famlias pela renda
per capita, percebe-se que o municpio de Teixeira
de Freitas tem o menor nmero de famlias cadastradas tanto na renda mensal per capita de at meio
salrio mnimo, como na renda per capita de at R$
140,00, como pode ser visto no Quadro 3.
Vale ressaltar que nem todos os cadastrados
tm direito ao benefcio mensal. O Cadnico agrega todas as famlias com determinado perfil de
cadastradas em Jequi, apenas 17,12 mil tiveram

direito ao benefcio em 2011. Na Bahia, segundo dados do MDS, 1,75 milho de famlias foram
atendidas pelo programa em 2011, sendo que, em
2004, eram 838,96 mil famlias. Em Jequi, o nmero de famlias passou de 12,95 mil em 2004 para
17,12 mil em 2011.
De acordo com dados da Caixa Econmica
Federal, instituio financeira responsvel pelo
pagamento do benefcio s famlias, em fevereiro
de 2011, no municpio de Jequi, 16.053 famlias
foram atendidas. A evoluo no ocorreu apenas
no nmero das famlias beneficiadas, mas tambm
no valor do benefcio aps o reajuste anunciado em
1 de maro e em vigor a partir de abril de 2011,
passando a variar entre R$ 32,00 e R$ 306,00.
Total de famlias
cadastradas
Total de famlias cadastradas com

renda per capita mensal de at
meio salrio mnimo
Total de famlias cadastradas com

renda per capita mensal de at
R$ 140,00
Feira de Santana
70.533
65.836
57.935
Vitria da Conquista
41.339
39.336
34.489
Juazeiro
38.613
33.793
31.953
Ilhus
31.715
31.079
28.930
Itabuna
30.760
29.030
26.059
Jequi
26.957
25.450
22.741
Teixeira de Freitas
18.473
17.133
14.943
Barreiras
18.019
17.672
16.251
Municpios
Quadro 3
Municpios baianos pelo nmero de famlias no Cadnico (2011)
833
As transferncias ganharam peso na composio da renda familiar, embora os rendimentos do

trabalho sejam preponderantes na renda total. Em
2009, a renda dos extremamente pobres passou
a ser integralmente composta pelo trabalho remunerado com menos de um salrio mnimo (49%) e
pelas transferncias do PBF (39%).
5
19
36
12
18
49
39
Trabalho < 1 s.m
Trabalho = 1 s.m
Previdncia <= 1 s.m
Assistncia PBF
Trabalho > 1 s.m
Outras
Grfico 2
Composio da renda familiar dos pobres (%)
Brasil 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (2011).
Trabalho < 1 s.m
Trabalho = 1 s.m
Assistencia PBF
Outras
Grfico 1
Composio da renda familiar dos extremamente
pobres (%) Brasil 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (2011).
Em relao aos pobres, observa-se que 36% da

renda familiar composta pelo trabalho remunerado
com menos de um salrio mnimo; 18%, pelo trabalho remunerado de um salrio mnimo; e apenas
12% das famlias dos estratos pobres tm renda do
PBF. Porm, os baixos valores mdios transferidos
impedem que o programa promova a ascenso da
famlia sem que haja conexo com o mercado de
trabalho ou com outros tipos de transferncias.
Devido s caractersticas de incluso e beneficiamento, bem como aos nveis de transferncias
realizadas, os benefcios do PBF acabam por retirar mais famlias com crianas da condio de
extrema pobreza. As famlias com quatro ou mais
crianas de 0 a 14 anos foram as que mais tiveram
reduzida sua porcentagem de participao entre
834
os extremamente pobres, passando a se concentrar mais entre os grupos de famlias consideradas

apenas como pobres. Mesmo com toda extenso e
contribuio do PBF para a reduo da pobreza no
Brasil, muitas famlias ainda permanecem na pobreza extrema.
O PROGRAMA BOLSA FAMLIA E A VIDA DOS

BENEFICIRIOS NO MUNICPIO DE JEQUI,
NA BAHIA
O PBF vem sendo um dos principais fatores
para a reduo da pobreza e da desigualdade social no pas nos ltimos anos ao beneficiar famlias que se encontram nas situaes de extrema
pobreza e pobreza. O valor do benefcio repassado diretamente pelo governo federal permitiu s
famlias usufruir de bens que lhes possibilitassem
o acesso a condies consideradas mnimas de
sobrevivncia. Sendo assim, buscou-se investigar
o Programa Bolsa Famlia no municpio de Jequi,
assim como a sua contribuio para a melhoria das
condies de vida de um grupo de beneficiados no
municpio. Portanto, nesta parte ser exposto o resultado da pesquisa.

O municpio de Jequi
O municpio de Jequi est localizado na regio sudoeste do estado baiano, com uma rea
de 3.227,338 km2. A populao total de 151.895
habitantes, sendo que 139.426 (91,8%) pessoas residem na zona urbana, e 23.469 (8,2%), na zona
rural, segundo dados do IBGE (CENSO DEMOGRFICO, 2012).
Pblico das
Condicionalidades
Condicionalidades
Resultados do
acompanhamento
Em relao ao resultado do acompanhamento da

condicionalidade educao, das 18.123 crianas beneficiadas, 72,5% cumpriram a condicionalidade de
frequncia escolar mnima de 85%. Entre os jovens
de 16 e 17 anos, 62,8% garantiram o direito ao benefcio com frequncia escolar mnima de 75%. Foram
registradas apenas 43 repercusses por descumprimento das condicionalidades em 2011 (Quadro 4).
Com o objetivo de verificar como o PBF interferiu na vida de um grupo de famlias, a pesquisa
foi realizada na zona urbana do municpio, especificamente no bairro do Jequiezinho, espao mais
Total de beneficirios com perfil educao (6 a 15 anos)
18.123
Total de beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos)
1.693
Total de beneficirios com perfil educao (16 e 17 anos)
13.204
Total de beneficirios acompanhados pela educao (6 a 15 anos)
13.142
(72,5%)
Total de beneficirios acompanhados pela educao (16 e 17 anos)
1.056
(62,8%)
Total de famlias acompanhadas pela sade
4.928
Total de repercusses por descumprimento das condicionalidades
43
Quadro 4
Total de famlias cadastradas no PBF Brasil e Bahia 2011
12,95 mil
16,68 mil
16,56 mil
16,83 mil
15,99 mil
17,26 mil
16,38 mil
17,12 mil
populoso e de maior densidade demogrfica do municpio e que concentra a maior parte das famlias
beneficidas pelo PBF.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Famlias
Atualmente, o municpio possui 26.957 domiclios cadastrados no PBF, sendo que o nmero de
famlias cadastradas com renda per capita mensal
de at meio salrio mnimo de 25.450. Em 2004,
o PBF atendia a 12,95 mil famlias, evoluindo nos
anos seguintes. Porm, entre 2008 e 2010, ocorreu uma reduo, comparando-se com os anos de
2007 e 2009, que registraram o maior nmero de
famlias beneficiadas, como pode ser observado no
grfico abaixo. No final do ano de 2011, o programa
atendeu a 17,12 mil famlias.
Considerando a importncia do cumprimento
das condicionalidades propostas para o recebimento do benefcio, no mbito geral do PBF no
municpio, observa-se que a maior quantidade de
beneficirios est entre aqueles com o perfil educacional dos 6 aos 15 anos, como registrado no
pas como um todo e na Bahia.
Grfico 3
Evoluo da quantidade de famlias beneficiadas
pelo PBF Jequi 2004-2011
835
Para a realizao da pesquisa, foi selecionada uma amostra de 11 famlias beneficiadas pelo
programa, de forma aleatria, procurando-se evitar
apenas famlias com o mesmo nmero de dependentes. O nmero de famlias se deu pelo carter
no probabilstico e experimental da pesquisa. Esse
trabalho tem por base uma amostra e procura verificar, com o referido grupo de famlias, como o PBF
interferiu em sua vida e pretende evidenciar a realidade apenas para o grupo que formou a amostra
selecionada e no para todo o municpio.
As famlias entrevistadas eram compostas

por, no mximo, seis pessoas, contando com os
membros considerados chefes. No que diz respeito ao nmero de dependentes, observou-se que,
na maioria das famlias (54,5%), existiam apenas
dois dependentes da renda do PBF, enquanto que
36,4% das famlias possuam trs dependentes, e
apenas 9,1% tinham quatro dependentes.
A idade dos dependentes varia entre menores
de 6 e at 17 anos de idade. Em 90,9% das famlias
100,00%
A lgica do PBF em Jequi sob a tica do

beneficirio
90,90%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
Dentre as famlias pesquisadas, 72,7% eram

chefiadas por mulheres, enquanto 27,3% tinham
homens como chefes da casa. Isso confirma as novas configuraes sociais existentes nos arranjos
familiares do pas, principalmente no que tange s
famlias mais carentes, ou seja, a chefia das famlias cabe s mulheres.
Quanto declarao da cor da pele dos responsveis pelo recebimento do PBF, houve um
equilbrio entre pardos e negros, enquanto os brancos representaram a menor parcela da populao
amostral entrevistada, como pode ser observados
no grfico abaixo.
50,00%
45,00%
45,45%
45,45%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
9,10%
5,00%
0,00%
Cor da Pele
Negros
Pardos
Brancos
Grfico 4
Cor dos responsveis pelo recebimento do
Programa Bolsa Famlia Jequi 2011
Fonte: Pesquisa de campo (2011).
836
50,00%
40,00%
36,36%
27,27%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Menores de 06 anos
De 06 a 15 anos
Entre 16 e 17 anos
Grfico 5
Cor dos responsveis pelo recebimento do
Programa Bolsa Famlia Jequi 2011
da amostra existiam crianas entre 6 e 15 anos de

idade, garantindo s famlias o valor do benefcio
bsico, mais o benefcio varivel de R$ 32,00 por
cada filho.
Entre 16 e 17 anos eram 27,3%. Desses, 9,1%
perderam o direito ao benefcio antes de completar
o ensino mdio, reduzindo o valor total mensal recebido pela famlia. Por fim, os dependentes menores
de 6 anos de idade eram 36,4%, assegurando s
famlias da amostra o direito ao benefcio por um
perodo de tempo maior.
Os nveis de escolaridade, tanto dos pais como
dos filhos, foram analisados antes e depois do
PBF. Dos chefes de famlias entrevistados, 45,5%
tinham o ensino mdio incompleto antes do programa; 18,2% eram analfabetos; e apenas 9,1% sabiam ler e escrever. Aps o Bolsa Famlia, ocorreu
uma reduo no nmero de analfabetos (de 18,2%
45,45%
27,27%
45,45%
45,45%
27,27%
9,09%
27,27%
Analfabetos
9,09%
9,09%
18,18%
para 9,1%), aumentou o percentual do ensino mdio

completo (de 2,3%, para 45,5%), enquanto os demais nveis de escolaridade (fundamental e mdio
incompleto) permaneceram inalterados (Grfico 6).
As mudanas foram decorrentes da continuidade
dos estudos dos pais que afirmaram estar estudando antes do programa.
Vale ressaltar que, nas famlias chefiadas por
homens, apenas as mulheres frequentavam a esco-
Sabem ler e
escrever
Fundamental
incompleto
Antes do PBF
Mdio
incompleto
Mdio
completo
Depois do PBF
Grfico 6
Nvel de escolaridade dos pais antes e depois do
PBF Jequi 2011
la antes de passarem a receber o benefcio. Dentre

o total de famlias analisadas, 45,5% dos chefes frequentavam a escola, enquanto 54,6% no estavam
estudando antes do cadastramento no programa.
Quanto ao nvel de escolaridade dos filhos, constatou-se que 18,2% deles no eram alfabetizados
antes do PBF, pois no estavam com idade suficiente
para iniciar atividades escolares. J 82% das
crianas estavam no ensino fundamental incompleto.
Porm, depois do benefcio, o nmero de crianas
no ensino fundamental incompleto foi reduzido (de
82% para 73%), j que muitos concluram o ensino
fundamental e ingressaram no ensino mdio. Isso
justifica a maior porcentagem de filhos no ensino
mdio incompleto (82%), ficando a menor porcentagem com o ensino mdio completo (27%), como
pode ser observado no grfico abaixo.
Um dos motivos para a elevao do ndice
de escolaridade dos filhos depois do PBF foi o
81,81%
72,72%
82,00%
27,30%
18,18%
Analfabetos
Fundamental
incompleto
Antes do PBF
Mdio
incompleto
Mdio
completo
Depois do PBF
Grfico 7
Nvel de escolaridade dos filhos antes e depois do
PBF Jequi 2011
ingresso ou o retorno dessas crianas escola.

Isto justificado pelos beneficirios devido ao
acompanhamento da condicionalidade educacional do programa, que atrela o recebimeno do benefcio permanncia das crianas na escola (as
crianas precisam cumprir sua carga horria de
permanncia na escola para garantir o recebimento do benefcio).
Assim como no nvel educacional, as famlias
foram indagadas sobre a frequncia s unidades
de sade, antes e depois de se tornarem beneficirias do PBF. Todos afirmaram que tanto os pais
quanto os filhos frequentavam as unidades sempre
que necessrio. Em todas as famlias, mesmo as
chefiadas por homens, as mulheres eram (e ainda
so) as que mais utilizavam os servios da unidade de sade.
O cumprimento das condicionalidades no apenas garante o direito ao recebimento e continuidade
do benefcio, como tambm contribui para a reduo da pobreza entre as geraes, dados os possveis fatores de encademanento dessas aes, uma
vez que amplia o acesso aos direitos sociais bsicos para as famlias beneficiadas. Tambm evita a
exposio de crianas ao trabalho infantil, melhora
os cuidados com a sade, coibindo doenas, e estimula a frenquncia escolar por mais tempo.
Entre os responsveis pelo recebimento do benefcio, 9,1% eram aposentados; 36,4% atuavam no
mercado de trabalho formalmente, ou seja, possuam a carteira de trabalho assinada; outros 54,5%
837
atuavam no mercado informal; enquanto 9,1% queriam trabalhar, mas se encontravam desempregados
no momento da pesquisa. A nica fonte de renda
fixa dessas famlias era o benefcio, que neste caso
especfico chegava a R$ 246,00. Neste ponto, cabe
uma observao interessante quanto ao discurso de
que o PBF cria uma gama de indivduos que no
buscam conquistar trabalho dada a renda da transferncia governamental. Para a amostra da pesquisa,
observou-se que a maioria continuava trabalhando,
mesmo na informalidade, e uma grande parcela desses beneficirios trabalhava no mercado formal.
O ramo de atividade profissional dos chefes de
famlias era bem diversificado, incluindo ajudante
de pedreiro, pedreiro, domstica, freteiro, servidor
pblico, entre outros. As profisses nas quais atuava grande parte dos entrevistados eram domstica
e multioperador (em uma empresa de calados),
ambas com 43% dos chefes de famlia. Cabe ressaltar que os membros das famlias beneficirias
podem perceber renda do trabalho, desde que, somadas as rendas, o valor per capita familiar no
ultrapasse o estabelecido pelo programa para que
se continue a receber o benefcio (R$ 140,00 per
capita mensal).
Com a maioria dos chefes de famlia trabalhando com carteira assinada, 45,5% das famlias recebiam como renda mensal um salrio mnimo, e
27,3% viviam com menos de um salrio mnimo por
ms. Em 27,2% dos casos, as famlias recebiam
valores acima do salrio mnimo. Do total dos domiclios pesquisados, em apenas 9,09% havia renda
de aposentadoria.
Quanto moradia, a maioria dos imveis em
que viviam os beneficiados pelo PBF pesquisados
era prpria (54,5%); cerca de 27% compunham outro tipo de moradia, ou seja, viviam em imveis cedidos por familiares ou voltaram para a casa dos pais;
enquanto 18,2% habitavam imveis alugados (Grfico 9). Pode-se concluir, ento, que uma pequena
parcela das famlias entrevistadas tinha gastos com
moradia, enquanto a maioria dos beneficiados podia direcionar sua renda mensal para outros gastos.
60,00%
54,54%
50,00%
40,00%
27,27%
30,00%
18,18%
20,00%
10,00%
9,09%
0,00%
27,3%
Casa Prpria
Outro Tipo
Alugada
Grfico 9
Situao dos imveis de moradia dos beneficirios
do PBF Jequi 2011
27,2%
45,45%
Renda menor que um

salrio mnimo
Renda de um
salrio mnimo
Renda acima de um
salrio mnimo
Renda de
aposentadoria
Grfico 8
Renda adicional ao benefcio do Bolsa Famlia
Jequi 2011
838
Como visto, a maioria das famlias beneficirias

percebia um salrio mnimo mensal. Ao avaliar a
posse de bens de consumo durveis geladeira,
fogo, televiso, liquidificador, batedeira, sof, ferro e computador , constatou-se que 54,5% destes
foram adquiridos antes do PBF, e 45,5%, depois.
Vale dizer ainda que 27,3% das famlias beneficiadas trocaram ao menos um dos bens de consumo
durveis depois que foram contempladas pelo PBF.
Outra informao relevante que algumas famlias
alegaram no possuir alguns dos bens de consumo

durveis acima citados, o que demonstra o nvel de
desigualdade mesmo entre os pobres parmetros
de pobreza relativa.
81,81%
63,63%
18,18%
18,18%
70,00%
60,00%
50,00%
27,27%
72,72%
90,90%
27,27%
45,45%
18,18%
100,00%
90,00%
80,00%
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
81,81%
72,72%
90,90%
Observando o grfico abaixo, pode-se concluir

que, entre os bens que as famlias no possuam, a
geladeira seria o de maior importncia, pela sua utilidade para conservar os alimentos por mais tempo,
garantindo, assim, melhor qualidade de vida e sade.
O fato de 81,8% das famlias no terem computador
evidencia que o aparelho no um bem acessvel
a todos e que no essencial para a sobrevivncia
das famlias, muito embora pudesse contribuir para
o crescimento e desenvolvimento educacional das
crianas, caso fosse utilizado para este fim.
Dos bens de consumo durveis presentes nas
casas das famlias beneficiadas adquiridos aps a
transferncia monetria, destaque para o liquidificador e para o fogo (90,9%), para a televiso (81,8%),
sof e geladeira (72,3%).
estavam associadas ao usufruto do benefcio, mas

sim renda extra acrescida pelo trabalho.
Em relao importncia do valor recebido para
a manuteno da vida da famlia, o benefcio foi considerado importante por contribuir ou at mesmo garantir a alimentao minimamente adequada a todos
os integrantes da famlia como tambm por auxiliar
nas despesas da casa (pagamento de gua, luz, gs
de cozinha) e nos dispndios relacionados s crianas (roupas, sapatos, material escolar, entre outros).
Sendo o valor do benefcio significativo para
a sobrevivncia cotidiana da famlia, coube saber
quais as prioridades no momento de gastar o dinheiro transferido atravs do Bolsa Famlia. Do
total das famlias entrevistadas, 63,6% afirmaram
dar prioridade ao gasto com alimentao; 54,5%,
com a educao; e 36,4%, com a sade. Entretanto,
quando se analisa individualmente cada famlia, a
ordem das preferncias/destinos dados ao beneficio bastante diversificada. Existiam famlias que
priorizavam a sade, enquanto outras colocavam a
educao em primeiro lugar (Grfico 11).
40,00%
30,00%
Quando questionados sobre possveis melhorias ocorridas na estrutura da residncia nos ltimos cinco anos, 72,7% responderam que no fizeram nenhuma mudana, e 27,3% disseram que
foram feitos desde pequenos consertos at ampliao de cmodos. No entanto, essas mudanas no
ra
s
ut
O
tu
r
io
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s
ta
en
Al
im
ns
po
rte
Sa
d
e
ze
r
La
Tr
a
Grfico 10
Bens de consumo durveis adquiridos depois do
PBF e os no adquiridos pelas famlias
Jequi 2011
0,00%
uc
a
o
pu
t
om
C
No adquirido
10,00%
Ed
ad
or
rro
Fe
c
di
Adquirido depois do PBF
So
ad
o
ira
de
qu
i
o
is
Li
Ba
te
ev
o
Fo
g
Te
l
el
ad
ei
ra
20,00%
Grupo 1 - famlias que priorizam sade

Grupo 2 - famlias que priorizam alimentao
Grupo 3 - famlias que priorizam educao
Grfico 11
Prioridade do gasto do benefcio por grupos de
famlias beneficiadas Jequi 2011
Uma observao importante que nenhuma das

famlias entrevistadas afirmou destinar parte do benefcio ao lazer, embora esse seja fundamental na
composio do bem-estar humano, principalmente
839
das crianas o que, por sua vez, sugere que as

outras necessidades so mais imperativas.
Ao segmentar a observao do grfico, percebe-se que as famlias do grupo 01 gastam o benefcio
monetrio, prioritariamente, em sade e destinam o
que sobra para educao e alimentao, respectivamente. J as famlias do grupo 02, aquelas cujas
preferncias esto ligadas aos gastos com alimentao, tm como gastos secundrios a educao,
o vesturio e outros consumos. E as famlias do
grupo 03, que destinam o valor do benefcio preferencialmente para a educao, secundariamente
gastam com vesturio, transporte, alimentao e
outros, respectivamente.
Apesar da grande relevncia atribuda ao benefcio do PBF, 63,6% das famlias afirmaram que as
melhorias ocorridas no nvel de vida foram provenientes de outras fontes de renda, enquanto 36,4%
das famlias pesquisadas atriburam as melhorias
vivenciadas ao benefcio do PBF.
Cientes de que um dia no mais tero direito ao
benefcio, devido excluso da famlia dos critrios
de elegibilidade do programa (melhoria de vida) ou
at mesmo pelo fim deste, um dos maiores anseios
para os que no tinham casa prpria era estar no
seu prprio imvel quando deixarem de receber o
benefcio do PBF. J 18% esperavam ter ampliado
o imvel em que viviam para melhor acomodar a
famlia. Esse era um dos desejos de uma chefe de
famlia que vivia em apenas um cmodo com os
dois filhos. Ter construdo dois cmodos, alm do
banheiro, j que vivo em apenas um (declarao
de uma entrevistada na pesquisa de campo).
Enquanto alguns sonhavam com a casa prpria,
outros esperavam estar empregados com carteira
assinada, para que a renda oriunda do trabalho suprisse as necessidades da famlia, podendo, assim,
investir na educao dos filhos. Alm destes, havia
os que no esperavam nada, a no ser a perda do
poder aquisitivo proporcionado pelo programa e o
retorno das dificuldades vivenciadas antes dele.
Tais temores foram expressos de diversas formas,
a exemplo de uma
840
[...] grande dificuldade, j que tenho trs filhos, sendo um doente. Sou diarista e existem semanas em que no encontro casas
para faxina. No posso contar com a ajuda
financeira do meu marido; s vezes ele contribui apenas com R$ 70,00 e, com o dinheiro
do benefcio, pelo menos a alimentao dos
meus filhos garantida (informao verbal)3.
Todos os entrevistados avaliaram a importncia

do benefcio do PBF em virtude da situao de instabilidade econmica da famlia. Acreditam que o
PBF muito importante, pois, somando-se o valor
do benefcio com a renda oriunda de outras fontes,
ocorrem melhorias que possibilitam famlia o mnimo socialmente necessrio para a sobrevivncia
com qualidade de vida, o que evidencia a lgica
terica de Sen (2000). A partir do momento que
passaram a ter um mnimo monetrio fornecido
pelo PBF, por pouco que seja, os indivduos foram
includos em um ambiente em que o consumo dita
o comportamento social. Assim, esses indivduos
passaram a ser parte dessa sociedade.
importante analisar que, segundo os beneficirios entrevistados, a vida melhorou depois do
PBF. Com o benefcio foi possvel comprar bens
de consumo durveis (fogo, geladeira, televiso,
entre outros), proporcionando o mnimo de conforto para a famlia. A vida no mudou apenas em
termos materiais, mas tambm no consumo de
alimentos. Com a renda do PBF as famlias puderam aumentar a quantidade de alimentos e consumir produtos de melhor qualidade. Essas foram
as principais mudanas relatadas pelas famlias.
Tomem-se algumas declaraes como ilustrativas
desse ponto:
[...] a vida melhorou e muito depois do Bolsa
Famlia; consegui comprar minha geladeira,
roupas e sapatos para os meninos, compro
dividido em parcelas pequenas e pago com o
dinheiro do Bolsa Famlia; quando termino de
3
Trecho selecionado de declarao emitida por membro de famlia beneficiria do programa, entrevistado durante realizao da pesquisa
de campo deste trabalho, em 2011.
pagar uma coisa, compro outra e, assim, vou

adquirindo as coisas aos poucos.
[..] depois de ter passado tantas necessidades, hoje, com a ajuda do Bolsa Famlia,
tenho a certeza de que pelo menos a alimentao est garantida para toda a famlia (informao verbal)4.
Em momento algum foram relatadas melhorias

relacionadas ao nvel educacional ou de sade dos
filhos, tornando-se claro que as mudanas ocorridas na vida das famlias analisadas estavam relacionadas aquisio de bens materiais e alimentares. Ou seja, mudanas quantitativas (de consumo)
acabam sendo confundidas com melhorias na qualidade de vida por aqueles que dispem de poucos
recursos e encontram no programa o alvio e/ou o
atendimento das suas necessidades.
A preocupao de grande parte dos chefes de
famlia com a presena dos filhos na escola est
diretamente ligada ao cumprimento da frequncia
escolar que garantir o direito ao recebimento do
benefcio e no necessariamente ao desempenho
e crescimento educacional dos seus filhos. Devido a este descaso com a educao, dificilmente
essas crianas conseguiro romper o ciclo vicioso
da pobreza, haja vista que, quanto menor o nvel
educacional, menor a qualificao profissional e,
por conseguinte, menor o salrio no futuro.
Quanto questo da sade das famlias foi possvel constatar que no ocorrem visitas peridicas
s unidades bsicas de sade. Embora os entrevistados tenham garantido frequncia regular, as famlias buscam os servios de sade apenas quando j
esto adoentadas. Cabe ressaltar que nas famlias
entrevistadas no houve nenhum registro de gestante ou lactante. Portanto, o cumprimento de condicionalidades para esses membros da famlia no pde
ser apurado no universo amostral desta pesquisa.
nas famlias com menor renda que o programa tem influncia maior nas mudanas ocorridas.
4
Trechos selecionados de declaraes emitidas por membros de famlias beneficirias do programa, entrevistados durante realizao da
pesquisa de campo deste trabalho, em 2011.
Nelas, o valor do benefcio destinado, preferencialmente, para a alimentao, que se configura

como a necessidade mais urgente a ser atendida e
revela, por sua vez, a fragilidade, a vulnerabilidade
e o nvel de pobreza em que essas famlias vivem.
No grupo pesquisado, o setor de bens de consumo no durveis o maior beneficiado com o
destino da renda do programa. Das famlias entrevistadas, 63,6% gastavam o valor do benefcio com
alimentao. Assim, o PBF contribua no apenas
para o desenvolvimento socioeconmico das
famlias como tambm para o avano da economia
local, uma vez que o benefcio tinha vrios destinos
no mercado interno.
CONSIDERAES FINAIS
A anlise do PBF sob a tica de uma amostra de
beneficirios no municpio de Jequi na Bahia permitiu desenhar o perfil das famlias entrevistadas e
evidenciar que, no escopo amostral da pesquisa, a
maioria absoluta das famlias agrega valor positivo
ao Programa Bolsa Famlia, relacionando-o ao alvio das condies de pobreza e ao bem-estar, bem
como com o senso de liberdade como pessoa e
membro da sociedade. Apesar disso, as melhorias
ocorridas no nvel de vida foram atribudas renda
auxiliar no ligada ao PBF. Apenas as famlias que
viviam sem uma renda fixa relataram que a elevao no nvel de vida foi consequncia direta e inequvoca do recebimento do benefcio do programa.
O benefcio do PBF influencia positivamente o
consumo dessas famlias. O mais aparente o investimento na alimentao e em outros itens fundamentais, como medicamentos, o que Sen (2000)
considera parte dos fundamentos das liberdades
atreladas ao processo de desenvolvimento socioeconmico. Por isso, todos avaliaram positivamente
o PBF, seja pelo auxlio na compra dos itens fundamentais, seja pela sensao de estar sendo visto e
atendido pelo Estado. Essa anlise se harmoniza
com a teoria do desenvolvimento com liberdade,
841
que afirma que, para os indivduos se sentirem parte integrante da sociedade, eles tm de ter para
ser. Nesse sentido, ao usufrurem da transferncia
de renda do PBF e terem liberdade no gasto do benefcio, apesar dos modestos valores repassados,
as famlias se sentem inseridas na sociedade, j
que podem consumir (ter).
Desta forma, os entrevistados classificam o PBF
como um programa beneficente que veio para melhorar a vida dos pobres ou como um programa que
foi criado para dar uma ajuda para quem mais precisa. E outros vo muito alm: Tudo o que tenho
foi depois do Bolsa Famlia, que facilitou as coisas.
Ou seja, eles reconhecem que o Bolsa Famlia foi
criado para atender s famlias pobres e aliviar as
condies de pobreza.
De maneira geral, o resultado da pesquisa permite concluir que o PBF tem valorao positiva e
atende, principalmente, sua primeira dimenso
de atuao, que aliviar as condies de pobreza.
A despeito dos resultados alcanados pela anlise amostral das famlias beneficirias em Jequi,
preciso ressaltar que o programa assume caractersticas distintas em cada municpio, dada a articulao do poder pblico local com as outras esferas
do governo. Ou seja, interfere de maneira diferente
em cada regio, localidade e famlia, tambm em
virtude das peculiaridades e das condies de vida.
Nesse sentido, o programa poderia sofrer alteraes e se aperfeioar para atender s regies de
acordo com suas necessidades e realidades socioeconmicas. Desse modo, a superao da pobreza
poderia estar melhor associada ao desenvolvimento socioeconmico.
da evoluo histrica e das disparidades regionais. Rio de

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843
Bahia
anlise & Dados
A interveno dos
governos estaduais para o
desenvolvimento: uma leitura
considerando a Bahia como
referncia
Jos Murilo Philigret Baptista*
*
Mestre em Economia (UFBA); curso de Doutorado (UNAM/Mxico);

professor universitrio UFBA; economista aposentado da SEI-Seplan/BA; doutorando do Programa
de Doutoramento em Administrao (NPGA-UFBA).
Resumo
Este texto apresenta elementos de um quadro referencial adequado discusso da
capacidade e limites da interveno dos governos estaduais para a promoo do desenvolvimento. Admite-se que tal quadro permitiria a melhor compreenso das relaes
entre as polticas pblicas dos governos estaduais com o processo de reproduo do
capital e a necessidade de atender demandas dos grupos organizados e reduzir as
disparidades sociais e regionais existentes em cada unidade federada. Considera-se
que a integrao dos estados em um complexo ambiente jurdico-institucional nacional,
bem como a forte articulao dos empreendimentos locais com agentes econmicos
externos, condiciona o perfil de sua interveno pblica. Os comentrios que ilustram
a realidade baiana tm por base os elementos referenciais adotados e sinalizam os
contornos (alcances e restries) da atuao governamental. So ainda destacados os
impactos determinados pelas questes macroeconmicas sobre o relacionamento entre
os estados e a Unio.
Palavras-chave: Estados. Unio. Interveno pblica. Desenvolvimento. Disparidades
sociais e regionais.
Abstract
This article presents elements of an appropriate referential framework to discuss the capacity and limits of state`s intervention to promote development. It is assumed that this
framework would allow a better understanding of the relationship between public policies of the state governments with capital reproduction process and the need to meet
the organized groups demands and reduce social and regional inequalities in each
federalized unit. It is considered that the integration of the States in a complex legalinstitutional national environment, as well as strong coordination of local projects with
external economic agents, guides the public interventions profile. The comments which
illustrate Bahias reality are based on the adopted referential elements and indicate the
contours (scope and constraints) of government action. Also the determined impacts
are highlighted by macroeconomic issues brought upon by the relationship between
the States and the Union.
Keywords: States. Union. Public intervention. Development. Social and regional
inequalities.
845
A interveno dos governos estaduais para o desenvolvimento: uma leitura considerando

a Bahia como referncia
A liberdade consiste no estado feliz, no estado livre do abatimento; a liberdade a doura da vida, o descanso do homem com igual paralelo de uns para outros; finalmente, a liberdade o repouso e bem-aventurana
do mundo.
Aviso de n 3 do Partido da Liberdade, conclamando o Povo Bahiense para a memorvel revoluo [conjurao
baiana de 1798] que iniciaria um novo tempo, em que todos seremos irmos; o tempo em que todos seremos iguais.
A luta contra o subdesenvolvimento no se faz sem contrariar interesses e ferir preconceitos ideolgicos.
Celso Furtado
Introduo
te tenso mutuamente reforada. Se houver

alterao nos princpios ou movimentos de
perceptvel a contnua integrao entre comunidades e pases, auxiliada pelo avano da cincia e da
tecnologia. Com o crescente aparato de metodologias
que permitem a comparao de informaes sobre os
mais variados aspectos da vida humana, reforado
o fato de o capitalismo ser caracterizado por profundos
desequilbrios e perodos de marcante instabilidade.
Neste contexto, so enfatizadas as discusses
entre especialistas e lideranas, sejam elas polticas, empresariais ou sindicais, sobre a interveno
do Estado nas questes econmicas e sociais. Cada
vez mais, as polticas e intervenes pblicas so
influenciadas, tanto pelas aes das corporaes
privadas globais e pelos programas dos organismos
mundiais, como pelos impactos determinados pelos
fluxos financeiros e comerciais internacionais, de
crescente intensidade.
Assim sendo, as realidades nacionais e regionais
tornam-se bastante complexas, haja vista que as caractersticas prprias de sua formao social absorvem e refletem alteraes que ocorrem nas questes
internacionais, tanto no campo poltico econmico,
como nos elementos culturais e ambientais.
Torna-se, assim, necessria a utilizao de um
quadro referencial que permita a compreenso dos
traos marcantes dos trs alicerces do processo
do desenvolvimento: sociedade e classes sociais;
mercado e corporaes privadas; Estado, polticas
e interveno pblicas. Tais elementos conformam
uma unidade tridimensional, sendo
[...] interdependentes, relacionando-se de
forma to prxima que as caractersticas de
cada uma s se delineiam a partir da influncia das outras, em um ambiente de constan-
846
uma das partes, as outras deixaro de ser

como so e estas alteraes novamente provocaro mudanas subsequentes. (MATOS;
VASCONCELOS, 2013, p. 7).
Ao analisar o caso brasileiro, Bielschowsky

(2012, p. 736) considera que:
O desenho e implementao por uma sociedade
e por seus governos de uma estratgia nacional
de desenvolvimento e de sua institucionalidade e suas polticas do-se de forma gradual.
Elas ocorrem como resultado de acontecimentos, presses, articulaes e conflitos econmicos e polticos que a prpria evoluo histrica
de cada pas vai promovendo e revelando.
ELEMENTOS REFERENCIAIS
Ao definir os direitos sociais, a Constituio reconheceu os impactos determinados pelo capitalismo
sobre a sociedade brasileira. No entanto, aps quase
35 anos, como se sabe, apesar dos avanos alcanados nas ltimas dcadas, o Brasil detm significativos ndices de concentrao de renda e condies
sociais precrias1. Tal nefasta realidade corrobora o
argumento de Ramos (1981, p. XI), segundo o qual a
Os 50% mais pobres do pas possuam em 2001 pouco mais que

12,5% de toda a renda disponvel da economia, enquanto que o 1%
mais rico tinha acesso a quase 14%. Os ltimos dados de 2009 mostram uma inverso, ainda que discreta, e os 50% mais pobres detm
agora 15,5%, enquanto que a participao do 1% mais rico recuou
para pouco mais de 12%. A questo social baiana pode ser avaliada
pelo fato de que, em 2011, aproximadamente 1,5 milho de pessoas
de 15 anos ou mais no sabiam ler nem escrever no estado da Bahia
(SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS
DA BAHIA, 2013).
[...] sociedade centrada em mercado, mais de 200 superioridade de fortuna na famlia (SMITH 1983,
anos depois de seu aparecimento, est mostrando p. 164). Considerava tambm que [...] o governo
agora suas limitaes e sua influncia desfigurado- civil, na medida em que institudo para garantir a
ra da vida humana como um
propriedade, de fato o para
todo, e que, em parte, para
O Estado seria a expresso do
a defesa dos ricos contra os
esse mesmo autor, destruiu
pobres, ou daqueles que tem
poder e resultante do embate
os elementos permanentes
alguma propriedade contra os
entre as classes e suas fraes
da vida humana. Neste mesque no possuem propriedaconstitutivas
mo sentido, Polanyi (2012, p.
de (SMITH, 1983, p. 167).
35) definiu, em 1944, um alerta para as condies
Em sua percepo, caberia tambm ao Estado
sociais, ao questionar o moinho satnico que tritu- a funo de apoio s atividades econmicas, isto ,
rou os homens transformando-os em massa.
[...] as obras e as instituies pblicas que se desNa moderna sociedade centrada na propriedade tinam a facilitar o comrcio da sociedade (SMITH,
privada dos meios de produo, os seres humanos 1983, p. 173).
e o ambiente natural foram convertidos em merca possvel alinhar as observaes anteriores de
dorias, que passaram a constituir o princpio orga- Smith (1983) quelas que Marx estabeleceu em sua
nizador da sociedade, implicando subordinao da obra Contribuies Crtica da Economia Poltica:
substncia da prpria sociedade s leis do mercaNa produo social de sua existncia, os hodo (POLANYI, 2012, p. 77-81). As trocas realizadas
mens estabelecem relaes determinadas,
so desiguais e permitem, atravs de procedimennecessrias, independentes de sua vontade,
tos estabelecidos socialmente, a expropriao da
relaes de produo que correspondem a
mais valia dos trabalhadores e do excedente da
um determinado grau de desenvolvimento
produo de grupos de produtores.
das foras produtivas materiais. O conjunSmith (1983), ao explicitar o conceito de diviso
to destas relaes de produo constitui a
do trabalho, destaca tanto a autonomia do indivestrutura econmica da sociedade, a base
duo (ao se dedicar a uma determinada atividade
concreta sobre a qual se eleva uma supede acordo com suas condies e aptides), como,
restrutura jurdica e poltica e qual corressimultaneamente, sua dependncia dos outros
pondem determinadas formas de conscincia
produtores. A (m) interpretao de suas considesocial. (MARX, 2003, p. 5).
raes conduziu ao entendimento de que caberia
Marx e Engels (2009) explicitaram o carter de
ao mercado articular as atividades de produtores classe do Estado e questionaram seu papel apenas
livres (o egosmo construtivo), proporcionando de guardio do equilbrio impessoal do mercado,
uma cooperao coletiva sem a necessidade da considerando-o no apenas como instituio iminterferncia de nenhum poder visvel, de nenhuma parcial, mas tambm como agente econmico imimposio repressiva.
portante e, portanto, incapaz de implementar aes
A questo que o prprio autor, ao reconhecer a neutras ou simplesmente adequadas ao interesdiversidade existente entre os produtores, percebia se geral. O Estado seria a expresso do poder e
que as relaes sociais so caracterizadas por [...] resultante do embate entre as classes e suas fracausas e circunstncias que criam naturalmente a es constitutivas.
subordinao [...] e que conferem a certas pessoas
A partir do sculo XIX, por sua vez, vrios aualguma superioridade sobre a maior parte de seus tores denominados neoclssicos consideram
irmos [...]: as qualificaes pessoais; a idade; a for- que o mercado constituiria um sistema de relaes
tuna e o nascimento, que [...] pressupe uma antiga e mecanismos (impessoais e invisveis) mediante
847

os quais a economia determinaria a sociabilidade.

Alm disso, a implantao de grandes projeNesta perspectiva, a interveno do Estado deveria
tos especialmente em regies relativamente
ocorrer apenas em reas bastante restritas (moeda,
mais carentes deflagra um ciclo vicioso de
segurana e infraestrutura). A
degradao social, urbana e amsatisfao das carncias inOs governos implementam
biental. O contexto das relaes
dividuais repousaria em uma
projetos nacionais, assumidos
internacionais, as aes das granestrutura ordenada e racional como de interesse comum a todos, des corporaes e os laos ecoproporcionada pelo mercado.
que reforam o poder econmico
nmicos entre agentes privados
Keynes (1985, p. 257),
de certas classes e grupos de
e pblicos acabam por direcionar
por sua vez, destacava a [...]
presso
os princpios, valores e interesses
ampliao das funes do
polticos envolvidos na interveno
governo [...] como o nico meio exequvel de evitar a
(ou na falta de aes) do Estado em determidestruio total das instituies econmicas atuais
nados setores. (BAPTISTA, 2011, p. 26).
e como condio de um bem-sucedido exerccio da
De maneira panormica, possvel relacionar
iniciativa individual.
os comentrios de autores que destacam a notria
Tal perspectiva contribui para o reconhecimen- participao do Estado no cotidiano social. Suas
to de que os estados nacionais assumem papis aes possibilitariam:
ativos na determinao dos rumos de suas socie os processos de acumulao e distribuio,
dades. No ps-1945 deflagraram-se significativas
pois o mercado por si claramente insuficienaes de interveno pblica (produo e oferta
te para garantir a acumulao capitalista e no
de bens bsicos, insumos industriais e servios
possu um mecanismo endgeno para promosociais) e de regulao (mecanismos de adminisver uma distribuio de renda socialmente
trao dos circuitos financeiros e de correo de
aceitvel (BRESSER-PEREIRA, 1989, p. 125);
contratos, alm de leis salariais e de direitos tra a expanso das liberdades reais que as pessobalhistas), conformando agendas estatais que so
as desfrutam e a remoo das principais fondiferentes em cada pas, em cada perodo.
tes de privao de liberdade: pobreza e tiraTais agendas tm por base articulaes polticas,
nia, carncia de oportunidades econmicas e
alianas e acordos com representantes dos diverdestituio social sistemtica, negligncia dos
sos grupos sociais e de presso, dentre os quais o
servios pblicos (SEN, 2000, p. 18);
amplo espectro dos proprietrios, empresrios, tra administrar a dinmica das relaes sociais e
balhadores e religiosos. Este esforo de mediao
atuar como a ncora do capitalismo, assumindo
busca atenuar a rivalidade entre as classes e interestrs aspectos essenciais: o sociolgico, ao minises diferentes, principais determinantes dos conflitos
mizar os conflitos de classe; o poltico, ao arbitrar
econmicos, polticos e ideolgicos. Na realidade, os
os espaos de atuao entre os capitais, consigovernos implementam projetos nacionais, assumidos
derando seu porte, reas de atuao e rivalidacomo de interesse comum a todos, que reforam o podes; e o econmico, ao alocar recursos visando
der econmico de certas classes e grupos de presso:
expanso de todo o processo (SANTOS, 2001).
As aes do Estado como indutor e fomentaObserva-se na sociedade, a um s tempo, uma
ampla e variada gama de interesses defendidos por
dor do processo de crescimento econmico
grupos diversos tanto no que concerne ao vigor de
(atravs do financiamento de projetos corsua temtica, ao nmero de pessoas que mobilizam,
porativos e viabilizao de infraestrutura e
quanto fora e perfil do capital que representam.
programas de apoio), na maioria das vezes,
Assim, o Estado busca operar tanto a manuteno
ampliam a concentrao do poder econmico.
848
de um ambiente profcuo para os negcios como o

atendimento s demandas sociais de melhores condies de vida e trabalho.
As relaes observadas atualmente entre o Estado e as corporaes so, sem dvida, relevantes
para a preservao e o fomento do processo de
acumulao capitalista. Galbraith (1977) considera
que as corporaes muito tm a obter do Estado:
recursos financeiros, tarifas favorveis, concesses,
mo de obra treinada, regulao da demanda conjunta, alm de polticas que garantam a estabilidade
de preos e salrios. Alm disso, esse autor destaca:
Nenhuma ideia ntida separa o governo
da firma particular; a linha torna-se muito
indistinta e mesmo imaginria. Cada uma
das organizaes importante para a outra;
os membros se entremisturam no trabalho
cotidiano; cada uma delas passa a aceitar os
objetivos da outra e a adapt-los aos seus.
Cada uma delas , portanto, uma extenso
da outra. (GALBRAITH, 1977, p. 296).
Como o Estado integra e conforma a sociedade, considera-se que a administrao pblica

sintetize mltiplas determinaes, visto que busca
alterar realidades dinmicas e complexas, resultantes do embate entre as foras vivas de uma coletividade plural e diferenciada. Dessa maneira, as
polticas adotadas no so neutras, uma vez que
congregam processos decisrios para a definio
de caminhos e/ou instrumentos para alcanar a finalidade desejada, mediante a elaborao, preservao e/ou transformao das relaes sociais de
produo e distribuio de uma dada sociedade.
A interveno do Estado no campo do desenvolvimento retrata tal complexidade2.
2
No caso brasileiro, aps um longo perodo de hegemonia do mercado

e desmonte das bases tcnicas e financeiras do Estado, atualmente
os desafios so maiores e mais complexos. O xito de uma agenda
desenvolvimentista depende do fortalecimento do Estado e de mudanas estruturais nos rumos da economia e da poltica num contexto
em que prevalece a hegemonia do mercado ante os interesses da
sociedade. Esse cenrio agravado pela crise financeira internacional, que acentua a concorrncia capitalista no contexto da globalizao. Velhas e novas questes tm de ser incorporadas como,
por exemplo, a concentrao da renda e a sustentabilidade ambiental
(DANIEL, 2013).
importante, ento, perceber o quo extensa

pode ser a interveno realizada pelo poder pblico
estadual visando promover o desenvolvimento na unidade federada, constituda por um arranjo de foras
historicamente determinado e inserida na lgica capitalista global. Cabe, ainda, identificar os graus e os
limites desta autonomia conforme a rea de atuao
da administrao pblica.
Como ponto de partida para a discusso da
autonomia e das limitaes enfrentadas pelos estados, h que reconhecer que estes no so sistemas fechados, que contenham em seus limites
territoriais atores sociais e entidades capazes de
coordenar e decidir sobre as principais variveis
sociopoltico-econmicas que influenciam e condicionam o desempenho e a trajetria estadual em
busca do desenvolvimento pretendido. Tal realidade impede que sejam estabelecidas exigncias que
no podem ser atendidas.
Alm da considerao dos impactos locais da
evoluo de elementos exgenos, so relevantes
os respectivos condicionantes determinados pelas
caractersticas dos territrios, da distribuio regional das atividades econmicas e da populao,
bem como dos perfis das entidades capitalistas
existentes e de seu mercado de trabalho.
De forma concisa, considera-se a unidade tridimensional sociedade/mercado/Estado como o
referencial adequado para a anlise da interveno
dos governos estaduais em seus respectivos territrios. Prope-se que seja utilizada a ptica da
administrao poltica, que analisa a forma pela
qual o Estado se organiza e se estrutura para gerir o processo de relaes sociais (produo, circulao e distribuio). Neste campo do conhecimento, segundo Santos e Ribeiro (1993), o Estado
reconhecido como ator integrante do contexto
sociopoltico-econmico, cabendo-lhe estabelecer
e garantir os marcos institucionais nos quais tais
relaes sero efetivadas. O Estado atua como
gestor, dada sua incumbncia de conceber e escolher os padres de administrao mais adequados para resolver questes cruciais e demandas
849

estabelecidas por partidos polticos e grupos de

co, como econmico (produo, finanas,
presso. O Estado , tambm, executor, pois
distribuio), ideolgico (educao escolar,
um empreendedor relevante nos marcos do procesos meios de comunicao) e quanto fora
so de reproduo capitalista,
legal (polcia, foras armadas).
intervindo significativamente
Nos pases considerados
Por que isso ocorre e como se
sobre os componentes da
subdesenvolvidos, os anseios por configura o crescente papel do
oferta e demanda agregacondies de vida mais elevadas
Estado tm se tomado uma predas do sistema. Em poucas
[...] confrontam-se com o estado
ocupao crucial para os cientispalavras, a interveno pde pobreza vivido por amplos
tas sociais - talvez a preocupao
blica resultante da sntese
contingentes populacionais
crucial - de nossos dias. O Estado
das articulaes polticas do
parece deter a chave para o degoverno, que determinam reas prioritrias para a
senvolvimento econmico, para a segurana
alocao dos recursos pblicos, materializadas em
social, para a liberdade individual e, atravs
planos, programas e projetos, com o suporte de disda sofisticao crescente das armas, para
posies e mecanismos institucionais.
a prpria vida e a morte.
Para Rist (2002, p. 84-87), a geopoltica ameriSobre a interveno do Estado e o
cana no ps-guerra criou a era do desenvolvimento,
desenvolvimento
destacando o adjetivo subdesenvolvido como sinnimo de regies economicamente atrasadas, inauNo intuito de melhor compreender a interveno gurando uma relao indita das aes polticas engovernamental, interessante registrar o pensamen- tre os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
to de Souza (2006, p. 28) ao destacar a proposio Para o autor, a partir de 1950, os pases agora dede Theodor Lowi a poltica pblica faz a poltica nominados subdesenvolvidos buscariam alcan, revelando que cada tipo de poltica pblica vai ar os padres norte-americanos atravs da senda
encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio del desarrollo traada por empresas e organismos
e que disputas em torno de sua deciso passam estrangeiros, na qual o crescimento torna-se o impor arenas diferenciadas. Assim sendo, no seria perativo fundamental (RIST, 2002, p. 95).
possvel admitir-se [...] processos exclusivamente
Nos pases considerados subdesenvolvidos, os
racionais e lineares, desvinculados de processos anseios por condies de vida mais elevadas, de
polticos[...], baseados na possibilidade de separa- acordo com as conquistas alcanadas no campo
o [...] do mundo do governo e da administrao da cultura, da cincia e da tecnologia, confrontampblica do mundo da poltica (SOUZA, 2003, p. 17). -se com o estado de pobreza vivido por amplos
Sobre o contedo poltico das intervenes contingentes populacionais. Tal pobreza se expblicas implementadas em nome do desenvolvi- pressa em termos de deficincia de oportunidamento, interessante registrar as observaes de des, capacitaes bsicas e insatisfao das neCarnoy (1988, p. 9):
cessidades humanas.
Na medida em que as economias se deDe acordo com Furtado (1974), o processo de
desenvolvimento antes de tudo um procedimento
senvolveram em todo o mundo, o setor ppoltico, apoiado em um conjunto de tcnicas problico aqui chamado de Estado cresceu
dutivas e de perfis de consumo relacionados aos
em importncia em todas as sociedades, da
pases de industrializao madura. Segundo o auindustrial avanada exportadora de bens
tor, para captar a natureza do subdesenvolvimento
primrios do Terceiro Mundo, e em todos os
a partir de suas origens histricas indispensvel
aspectos da sociedade - no apenas polti-
850
focalizar simultaneamente as esferas do processo

de acumulao capitalista e
relaes comerciais internacionais e seriam ampliadas com o crescimento das atividades econmicas
[...] o conhecimento da matriz institucional,
modernas (FURTADO, 1974).
Alm de ressaltar o desque determina as
O processo de desenvolvimento
perdcio de recursos, decorrelaes internas
rente do consumo suprfluo
essencialmente poltico.
de produo, a
de uma minoria rica, este auPara Celso Furtado, sendo o
chave para comtor deixa claro que no tem
subdesenvolvimento resultante
preender a forma
iluses acerca da viabilidade
de apropriao do
da dependncia, a transio para
de o crescimento econmico
excedente adicioo desenvolvimento dificilmente
como diretriz principal alcannal gerado pelo
concebvel no quadro poltico de
ar um patamar elevado de
comrcio exterior
dependncia. Nesse contexto, o
cidadania para grande par[cuja forma de utimero e contnuo crescimento das
cela da populao. Destaca
lizao condiciona]
atividades produtivas conduz ao
a reproduo da
aumento da taxa de explorao e tambm o rebatimento poltico desta situao ao constaformao social e
crescente concentrao da renda
tar que tal ideia
reflete em grande
medida o processo de dominao cultural
[...] tem sido de grande utilidade para mobili-
que se manifesta ao nvel das relaes exter-
zar os povos da periferia e lev-los a aceitar
nas de circulao. (FURTADO, 1974, p. 80-
enormes sacrifcios, para legitimar a destrui-
81, grifos nossos).
o de formas de cultura arcaicas, para ex-
Este autor faz questo de estabelecer as diferenas entre desenvolvimento e modernizao.

Como o aumento de renda implica uma diversificao e aumento do consumo, inclusive de novos
bens e servios, este cenrio pode ocorrer sem
desenvolvimento econmico. Para esse autor, a
modernizao seria expressa pela [...] adoo de
padres de consumo sofisticados (privados ou pblicos; civis e militares) sem o correspondente processo de acumulao de capital e progresso nos
mtodos produtivos (FURTADO, 1974, p. 81).
Nos pases subdesenvolvidos, onde ocorreu a
modernizao sem o desenvolvimento econmico,
a tendncia que haja a utilizao de processos
produtivos intensivos em capital e tecnologia, permitindo s filiais das empresas transnacionais significativas vantagens no mercado interno. A ao das
empresas transnacionais e o comrcio exterior intensificariam um processo que tenderia a perpetuar
a concentrao da renda e o aprofundamento das
desigualdades sociais, setoriais e regionais. Em
outras palavras, as disparidades teriam origem nas
plicar e fazer compreender a necessidade de

destruir o meio fsico, para justificar formas de
dependncia que reforam o carter predatrio do sistema produtivo [...] cabe, portanto,
afirmar que a ideia do desenvolvimento econmico simplesmente um mito. Graas a
ela tem sido possvel desviar as atenes da
tarefa bsica de identificao das necessidades fundamentais da coletividade e das possibilidades que abre ao homem o avano da
cincia, para concentr-las em objetivos abstratos como so os investimentos, as exportaes e o crescimento. (FURTADO, 1974, p.
75-76, grifos nossos).
Como dito anteriormente, o processo de desenvolvimento essencialmente poltico. Para Celso

Furtado, sendo o subdesenvolvimento resultante
da dependncia, a transio para o desenvolvimento dificilmente concebvel no quadro poltico
de dependncia. Nesse contexto, o mero e contnuo crescimento das atividades produtivas conduz
ao aumento da taxa de explorao e crescente
851

concentrao da renda. Considerando uma econo- no poltico. , portanto, social e coexiste com uma
mia subdesenvolvida e a situao de dependncia, democracia de baixssima intensidade. A direita que
[...] o crescimento econmico tende a depender est no poder no homognea, mas nela domina
mais e mais da habilidade
a faco para quem a demodas classes que se aproO planejamento expressa o papel
cracia, longe de ser um valor
priam do excedente para forinestimvel, um custo ecodo Estado voltado para questes
ar a maioria da populao a
nmico, e o fascismo social
redistributivas e tambm
aceitar crescentes desigualse lhe apresenta como um
para o campo da interveno
dades sociais (FURTADO,
estado normal.
econmica, ou seja, o Estado
1974, p. 88).
As intervenes pblicomo um capitalista comandante
Assim, a ruptura do crcas, assim como a falta de
de capitais
culo vicioso do atraso, da
aes governamentais, tm
pobreza e do aumento das disparidades sociais por base articulaes polticas, alianas e acordos.
requer lutas polticas para reverter o quadro da de- Para Santos, R. e outros (2009), o planejamento expendncia em seu contedo econmico, tecnolgi- pressa o papel do Estado voltado para questes reco e cultural.
distributivas e tambm para o campo da interveno
importante destacar a preocupao de econmica, ou seja, o Estado como um capitalista
Furtado (1975, p. 55, grifos nossos) de que
comandante de capitais. O planejamento representa
[...] debilitar o Estado como centro de decises
um processo indutor de planos, polticas e estruturas pblicas que buscam regular as relaes sociais.
independente dos conglomerados internacioOs autores consideram ainda que, por intermdio de
nais no significa, na Amrica Latina, fortaledeterminados instrumentos legais (como a Lei n
cer a iniciativa privada; significa, sim, renunciar
4.320, de 1964, e o Decreto-lei n 200, de 1967), o
formao de um sistema econmico naciooramento pblico passa a se expressar por meio
nal, isto um sistema de produo articulade programas, e o planejamento considerado um
do em funo dos interesses da coletividade
mtodo de ao da administrao pblica.
nacional.
Como as formaes nacionais no so ilhas,
cabe observar as relaes que tanto Santos, M.
(2002) e Santos, B (2010) estabelecem entre a globa- Uma leitura sobre a realidade baiana
lizao e a pobreza. Este ltimo autor destaca o fascismo social, no qual, apesar da existncia de um
Estado democrtico, parcelas cada vez maiores da Elementos referenciais e aspectos
populao no tm acesso pleno cidadania (SAN- administrativos
TOS, B., 2002; 2010, p. 192-193). Nesse sentido, o
autor reitera que se o desmantelamento do Estado
Visando uma melhor compreenso da evoluo
do Bem-Estar Social e certas privatizaes (como socioeconmica recente da Bahia interessante
a da gua) prosseguirem, haver uma sociedade lembrar as observaes de Oliveira (1977) de que
politicamente (formalmente) democrtica, porm a evoluo das atividades produtivas no Nordeste
socialmente fascista, na medida em que as classes deve ser examinada [...] sob a tica da diviso resociais mais vulnerveis tero suas expectativas de gional do trabalho no Brasil, vale dizer, sob a tica
vida dependentes da benevolncia e, portanto, sujei- do processo de acumulao de capital e de homotas ao direito de veto de grupos sociais minoritrios, geneizao do espao econmico do sistema capimas sempre poderosos. Esse fascismo que emerge talista no Brasil (OLIVEIRA, 1977, p. 25).
852
Carvalho (2003) alerta para o fato de que as consequncias do processo de industrializao promovido pelo Estado brasileiro na Regio Nordeste so
Mariani (1977) e Aguiar (1977) consideraram a

existncia de relaes diretas entre industrializao, desenvolvimento e melhoria das condies
contundentes, pois demonssociais da populao. Este
tram que as velhas dispariNa Bahia, a reforma
ltimo propunha claramente:
dades nunca foram desfeitas
Se nosso destino cumpreadministrativa de 1966 explicitou
e explicitam o fato de que,
-se dentro das fronteiras da
o planejamento como tcnica
[...] por serem inenacionalidade, o nosso deadministrativa de acelerao
senvolvimento ter de ser
rentes ao sistema e
deliberada do progresso social,
realizado dentro de uma memodo de propagacultural, cientfico e tecnolgico
lhor integrao do mercado
o social e espae do desenvolvimento
nacional (AGUIAR, 1977, p.
cial do capital, so
econmico do estado
134).
irreversveis, tanto
Desde o final da dcada de 1950 ficou estabeirreversveis quanto o chamado desemprego
lecida a relao entre o planejamento governamenestrutural [...] As disparidades no ocorrem
tal e o perfil das atividades produtivas estaduais.
mais apenas entre as grandes regies do pas,
As dcadas seguintes revelaram que os governos
Nordeste e Centro-Sul. Incluem-nas e vo
adotaram explicitamente a vertente pragmtica proalm: abraam todas as regies perifricas e
posta por Aguiar (1977), relativa contnua insero
reproduzem-se dentro de cada regio em si,
das atividades estaduais matriz produtiva nacioseja ela desenvolvida ou atrasada. Isso quer
nal. Alcoforado (2013) lembra que o Plandeb propudizer que tambm no Nordeste e no Norte, em
nha projetos que integrariam de forma sistmica os
cada estado dessas e de outras regies, as
setores agrcola, industrial e comercial, objetivando
disparidades internas se intensificam. (CARo desenvolvimento equilibrado da Bahia e preconiVALHO, 2003, p. 16-17, grifos nossos).
Segundo esse mesmo autor, o Estado brasileiro zando a industrializao do estado mediante a sua
implantou uma plataforma de produo e circula- insero no projeto nacional de desenvolvimento
o de mercadorias que impactou cada unidade posto em prtica pelo governo federal.
federada.
Na Bahia, a reforma administrativa governaA introduo brusca de um segmento industrial
mental de 1966 explicitou o planejamento como
tcnica administrativa de acelerao deliberada do
em uma regio atrasada ou de desenvolviprogresso social, cultural, cientfico e tecnolgico e
mento tardio no s no elimina as desigualdo desenvolvimento econmico do estado. Postedades sociais pr-existentes como as acentua.
riormente, em 1989, a Constituio estadual definiu,
[Tendo em vista que as disparidades no so]
entre as competncias do estado, as de elaborar e
meramente acidentais, mas inerentes forma
executar planos de ordenao do territrio estadual
como se reproduz o modo de produo capitae de desenvolvimento econmico e social.
lista, [as variaes observadas entre os EstaInegavelmente, o aparato governamental atuou
dos so] apenas de grau, jamais de essncia,
visando modernizao das formas de insero da
so efetivamente irreversveis. (CARVALHO,
Bahia nos mercados nacional e externo atravs da
2012, p. 152153, grifos nossos).
A seguir, de maneira bastante resumida, apre- expanso da infraestrutura econmica estadual e
senta-se uma viso sobre alguns dos elementos da formulao, captao e internalizao de prograque nortearam a interveno do governo da Bahia mas, projetos estruturantes e recursos financeiros.
visando ao desenvolvimento.
Tais aes reforaram a importncia no territrio
853

baiano de uma lgica econmica exgena (TEIXEIhabitao e saneamento bsico, mostram-se

RA; GUERRA, 2000).
alarmantes. (BAHIA, 1988, p. 35).
No entanto, 30 anos aps a Constituio, ainDecorridos quase 50 anos da criao da Secreda existem lacunas sobre a
taria do Trabalho e Bem-Estar
compreenso da (in) capaciMesmo admitindo-se que o
Social (Setrabes), mais de 40
dade de o governo operar um
anos depois da instituio da
planejamento seja capaz de
modelo de gesto que proSecretaria do Planejamento e
orientar as intervenes estatais
mova a superao do atraso
aps 12 anos da estruturao
pblicas relativas ao dinamismo
observado no campo social
da Secretaria de Combate
econmico e melhoria das
pela via do planejamento. O
Pobreza e s Desigualdades
condies sociais da populao,
relatrio das contas do exerSociais (Secomp) e do Fundo
importante considerar as
ccio de 2010 do Poder ExeEstadual de Combate Poamarras e limitaes que
cutivo baiano considera
breza (Funcep), fica claro que
condicionam a denominada
[...] patente a disno so recentes as aes
autonomia relativa do Estado
institucionais do governo do
toro, o descomestado para orientar e intervir sobre as condies
passo que existe entre o desenvolvimento
efetivas de sua base econmica e melhorar as coneconmico e o desenvolvimento humano e
dies de vida e de trabalho da populao baiana.
social do Estado. Evidencia-se que o cresO contexto institucional destaca a importncia
cimento econmico tem acontecido de fordo processo de planejamento. Mesmo admitindoma extremamente concentrada, gerando
-se que o planejamento seja capaz de orientar
desnveis e desigualdades significativas na
as intervenes pblicas relativas ao dinamismo
distribuio da renda. [Portanto] o planejaeconmico e melhoria das condies sociais da
mento e as aes devem ser orientados para
populao, importante considerar as amarras e
que o grande potencial econmico do Estalimitaes que condicionam a denominada autonodo passe a promover e viabilizar a incluso
mia relativa do Estado para cumprir suas funes.
social, construindo uma sociedade de bem
So vrios os condicionantes que restringem a reestar e cumprindo efetivamente um verdaalizao de programas e projetos articulados e nedeiro Compromisso Social [de acordo com
gociados com os vrios grupos sociais. Se, de um
um dos eixos do PPA 2008-2011]. (BAHIA,
lado, o governo do estado, ao longo de dcadas,
2011, p. 42).
Infelizmente, tal constatao antiga. Em do- sempre apresenta um discurso que aponta para a
cumento de 1988, a prpria Secretaria estadual do ampliao dos direitos sociais e do maior bem-estar
Planejamento reconhece:
da populao, de outro, alm do contexto das deSe o modelo de crescimento econmico adoterminaes legais, impe-se a realidade baiana,
marcada pela concentrao econmica e pelas detado socialmente perverso, caberia ao Essigualdades sociais e disparidades regionais.
tado, no mnimo, em face do elevado nvel de
carncias sociais, ampliar a oferta de servios pblicos, que, quando destinados ao con-
Questes institucionais e financeiras
junto da sociedade, constituem mecanismos

de redistribuio indireta da renda, alm de
gerarem empregos e salrios [...] As deficincias da oferta de servios sociais pelo Estado
da Bahia, notadamente em educao, sade,
854
Sendo a Bahia uma unidade federada, cabe

destacar que na organizao poltico-administrativa brasileira, de acordo com a Constituio Federal, os entes so autnomos. H competncias
especficas e privativas da Unio e outras, coNo plano das relaes intergovernamentais, a

muns e concorrentes (arts. 18, 21 a 24), partilha- onda da descentralizao guardava coerncia com
das entre a Unio e demais unidades federativas, a ideia de que as demandas do cidado seriam mais
cabendo aos estados as
bem atendidas pelo chamado
competncias que no lhes
No plano das relaes
poder local, em sintonia com
sejam vedadas (Art. 25).
a concepo de Ulysses Guiintergovernamentais, a onda
A Constituio (BRASIL,
mares, para quem esta era
da descentralizao guardava
1988) define os elementos
a Constituio cidad, que
coerncia com a ideia de que as
determinantes das possibilideveria resolver questes sodemandas do cidado seriam
dades de interveno (arts.
ciais relevantes.
mais bem atendidas pelo
34 a 36) e explicita os prinNo entanto, aps as mochamado poder local
cpios a serem obedecidos
bilizaes por uma Conspela administrao pblica (Captulo VII). A se- tituio progressista, na qual foi inscrita [...] uma
quncia de disposies relativas a tributos, ora- srie de direitos sociais, buscando promover maior
mento e s ordens econmica, financeira e social igualdade na participao dos cidados no desen(ttulos VI, VII e VII) permite a ntida percepo da volvimento econmico do pas [...] (CARBUCCI et
Constituio como um plano de governo, explici- al., 2009, p. 19), observa-se o fortalecimento do
tando competncias, limites, recursos e sanes discurso liberal de que boa parte das dificuldades
para os diversos entes.
brasileiras decorria de uma excessiva centralizao
A literatura relata as mudanas definidas a par- no mbito governamental e de um capitalismo getir da Constituio de 1988 em relao de 1967. renciado pelo Estado, com uma boa dose de nacioAlm da reduo da interveno do Estado na eco- nalismo. Esta argumentao, alm de possibilitar
nomia, indica o processo de descentralizao no a reduo da responsabilidade da Unio com os
contexto das relaes intergovernamentais, sinali- gastos sociais, permitia-lhe liberar parcelas cada
zando uma possvel reduo das vinculaes entre vez mais expressivas de seu oramento para a anas aes dos estados e municpios com o projeto coragem da vulnerabilidade externa do balano de
nacional coordenado pelo governo federal. Diferen- pagamentos do pas.
tes autores comentam ainda que os estados, alm
Efetivamente, segundo (CARBUCCI et al.,
de instituir e cobrar os tributos que a Constituio 2009, p. 6, [...] o ambiente adverso de crise poltilhes conferiu, passaram a internalizar as receitas ca, econmica e social desafiou o rearranjo fedetransferidas pela repartio direta do produto dos rativo das finanas pblicas e a institucionalizao
tributos arrecadados pela Unio (federalismo partida gesto descentralizada das polticas pblicas.
cipativo) e os recursos transferidos pela repartio De acordo com a autora, as bases econmicas
indireta (pelo sistema de fundos de participao) bastante diferenciadas e fragilidades institucio(DOMINGUES, 2007).
nais (incluindo insuficiente capacitao tcnica)
Tal mudana pode ser claramente percebida dos entes subnacionais reforaram a complexidapelo fato de que se, em 1983, a Unio chegou a de de um cenrio no qual a prioridade da Unio,
contar com aproximadamente 70% da receita pbli- aps 1995, era implementar as polticas de ajusca disponvel, posteriormente, em 1991, estados e te macroeconmico, visando tanto promoo
municpios absorveram mais de 45% destes recur- do equilbrio fiscal como ao controle da inflao.
sos (TEIXEIRA, 2005). lgico que tal alterao Tratava-se, tambm, de operacionalizar medidas
representava uma considervel perda das receitas restritivas do comportamento financeiro autnomo
disponveis da Unio.
de governadores e prefeitos.
855

Se os estados e municpios passaram a receber

mais recursos, atravs da elevao dos percentuais
do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito
Federal (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) (de 30% em 1985, para 44% em 1988),
efetivamente, tal alterao representava uma considervel perda das receitas disponveis da Unio.
Para Sousa (2008), a Constituio cidad alterou substancialmente a flexibilidade oramentria do governo federal, motivando o surgimento das
vinculaes oramentrias como
[...] forma de preservar o atendimento a determinadas demandas sociais da ingerncia
poltica que, juntamente com o elevado nvel de despesas constitucionais legalmente
obrigatrias e as transferncias de recursos
a estados e municpios sem que tivesse sido
acompanhada de uma organizada transferncia de responsabilidades e obrigaes por
parte dos entes subnacionais, teriam acarretado uma reduo de receita tributria em poder da Unio. (SOUSA, 2008, p. 30).
Por outro lado, em resposta crescente rigidez

oramentria, o governo federal reagiu, criando mecanismos de desvinculao de recursos oramentrios que no tm destinao especificada nem
so transferidos para os entes federativos. Tal mecanismo foi institucionalizado como Fundo Social
de Emergncia, em 1994, passando pelo Fundo de
Estabilizao Fiscal, em 1996, at sua contextualizao atual, j com a denominao de Desvinculao de Recursos da Unio (DRU), [...] instrumento legal utilizado pelo governo federal para utilizar
discricionariamente 20% dos recursos oriundos de
impostos e contribuies, visando obter uma maior
flexibilidade oramentria (SOUSA, 2008, p. 30).
Em 2000, o procedimento das receitas vinculadas foi reforado pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, que determina sua utilizao exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculao, ainda
que em exerccio diverso daquele em que ocorrer o
ingresso (Art. 8, pargrafo nico). O resultado deste perfil de comprometimento das receitas pblicas
856
reduziu significativamente o potencial de conduo

mais autnoma da interveno dos governos estaduais, ao complicar a definio de suas prioridades.
No entender de Mendes Jnior e Avelar (2010, p.
10), [...] instituram-se mecanismos que cristalizam
prioridades passadas para o futuro, restringem o
planejamento e desestimulam a eficincia no gasto.
Tendo em vista as respectivas bases econmicas territoriais, sob o ponto de vista do caixa
dos estados, as dcadas acabaram por ressaltar
a importncia das denominadas transferncias voluntrias, que, em sua maioria, esto vinculadas a
programas governamentais federais e, consequentemente, atreladas aos seus prprios referenciais,
objetivos e metas (qualitativas e quantitativas). Por
sua vez, os fundos direcionados (os recursos carimbados) tm aplicao restrita s finalidades e
atividades especficas previamente estabelecidas,
pela legislao ou por convnios, a exemplo da
rea da sade e do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais da Educao (Fundeb).
Aps dcadas e muitas discusses sobre os
procedimentos relativos questo da descentralizao, ainda possvel perceber a dependncia
dos estados federados perante a Unio com respeito aos recursos financeiros, que constituem, sem
dvida, elemento importante para seu processo de
desenvolvimento. Em uma breve reflexo, observa-se um ambiente no qual as reformas neoliberais,
em uma perspectiva de longo prazo, implicaram a
perda da capacidade do conjunto do setor pblico
brasileiro de planejar sua interveno, bem como
de gerenciar setores estratgicos da economia. Por
outro lado, as unidades federadas defrontam-se
com muitas dificuldades no acesso a programas e
aos recursos financeiros da Unio3. No caso do Nordeste, observa-se o sucateamento e as dificuldades
polticas e operacionais de entidades importantes e
3
Em decorrncia, inclusive, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n 101/2000), que estabeleceu regras rgidas para a
gesto fiscal dos entes federados, bem como determinou limites mximos para dvidas e gastos de pessoal e definiu sanes aos responsveis por desvios.
longevas (como o DNOCS, de 1909; a Codevasf, de

1946; e a Sudene, de 1959). Constatam-se, ainda,
as dificuldades dos estados em elaborar, analisar e
executar planos, programas e projetos4.
Alm das questes relativas aos recursos financeiros, relevante destacar os impactos sobre a
gesto pblica no Brasil do mecanismo de funcionamento do regime poltico-institucional do pas, denominado presidencialismo de coalizo (CODATO;
COSTA, 2006, p. 2). Esta formulao destaca o fato
de que o chefe do Executivo eleito diretamente pelo
sufrgio popular e tem um mandato independente do
Parlamento. Nas eleies estaduais, o eleitor sempre
pode optar por eleger um governador de um partido e
um representante parlamentar de outra agremiao.
Por sua vez, coalizo refere-se a acordos entre partidos (normalmente com vistas a ocupar cargos no
governo) e alianas entre foras polticas (dificilmente
em torno de ideias ou programas) para alcanar determinados objetivos. Cabe destacar, ainda, o perfil
das relaes do poder pblico com a gesto privada5.
No caso dos estados, bastante comum que os
polticos eleitos busquem ampliar sua base de apoio,
conquistando adesistas em nome da governabilidade, mesmo com o risco de que este heterogneo
grupo de suporte parlamentar seja, posteriormente, um fator impeditivo execuo de seu plano de
4
Em maro deste ano, o governo federal estabeleceu o Programa

Agendas de Desenvolvimento Territorial (ADTs), que tem o objetivo
de apoiar os municpios na elaborao e implementao dos planos
plurianuais, visando construo de uma viso compartilhada de planejamento a partir das convergncias das estratgias federal e estadual. De acordo com a Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, tendo em vista que [...]
a fragmentao das polticas pblicas no territrio a partir de aes
isoladas reduz a efetividade da ao governamental e pode at mesmo levar ao agravamento das desigualdades sociais e regionais [...],
as ADTs [...] como instrumentos de planejamento e gesto, devero
fortalecer os PPAs federal, estaduais e municipais e aprofundar a
cooperao federativa para o desenvolvimento territorial, a partir do
mapeamento das estratgias do conjunto de intervenes pblicas e
privadas em andamento e previstas (BEMERGUY, 2013).
clara a influncia do poder econmico na poltica nacional: o manifesto favorvel lei anticorruptor, elaborado em 2011 pelo Instituto
Ethos, recebeu o apoio de apenas 346 empresas; na composio do
atual Congresso, 45% dos parlamentares so empresrios; o custo
das campanhas aumentou de R$ 800 milhes em 2002 para R$ 4
bilhes em 2010. De acordo com a Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), a excessiva infiltrao do poder econmico nas eleies gera
graves distores, cria vnculos entre doadores e polticos e constitui
fonte de favorecimento e corrupo.
governo. Observa-se, frequentemente, o loteamento dos cargos, que, inmeras vezes, causa a inviabilidade da operao integrada da mquina estadual,
e a nefasta prtica de programas e projetos improvisados e inconclusos (SANTOS, R. e outros, 2009).
Bahia Lgica exgena, concentrao
econmica e indicadores sociais
A prpria essncia das relaes capitalistas
determina desigualdades e os processos de concentrao e centralizao do capital, apesar da
aparente homogeneizao de padres de consumo. Cabe, ento, explicitar como tais fenmenos
ocorrem na Bahia.
No Brasil, observa-se que a atrao de recursos
externos, privados ou federais, para estimular o conjunto dos negcios locais tem assumido contnuo
destaque entre as aes dos governos estaduais6.
Nos ltimos anos, visando atrair empreendimentos que fomentem as atividades econmicas locais,
a Bahia mantm uma guerra fiscal com outros estados, oferecendo facilidades e assumindo custos privados. Assim, como nos demais estados, observa-se
o crescente comprometimento de seu oramento j
limitado pela presso do custeio, dos investimentos
programados e do servio da dvida pblica para o
cumprimento dos acordos estabelecidos.
s vezes, a disponibilidade dos recursos fiscais
agravada por impactos decorrentes de crises internacionais, de ciclos produtivos e do movimento
6
Este parece ser um comportamento generalizado, visto que a unidade

mais rica da Federao (e mesmo o pas) tambm pressionada a
conceder incentivos para recepcionar unidades produtivas de grupos
corporativos mundiais. A reportagem de Silva e Monteiro (2013) pelo
jornal O Estado de So Paulo bastante explcita. Esta multinacional
quer estmulos fiscais e infraestrutura do governo estadual e da Prefeitura de So Jos dos Campos, alm de um acordo com trabalhadores para a reduo dos custos da mo de obra, para aprovar um
investimento visando produo de um novo modelo de carro mundial na unidade do Vale do Paraba. O interesse da GM viabilizar
um preo final deste carro compacto na faixa de R$ 25 mil, de forma
a competir com os lanamentos previstos dos concorrentes Volkswagen, Fiat e Ford. Segundo o diretor de Relaes Institucionais da GM,
trata-se de uma concorrncia internacional entre as fbricas do grupo
em outros dois pases que ser definida pela matriz americana. Assim
sendo, a unidade brasileira situada em So Jos dos Campos precisa
ser competitiva para disput-la.
857

dos preos das commodities, com a consequente

[...] vastos territrios do Estado como dediminuio da capacidade estadual de realizar insertos econmicos [enquanto] existe uma
tervenes mais adequadas s suas respectivas
excessiva disperso geogrfica de aglomenecessidades estruturais, soraes produtivas incipientes, o
ciais e econmicas. DefineAs tentativas de desconcentrao que atua no sentido de minar as
-se, assim, um ciclo vicioso,
econmica realizadas desde
iniciativas de provimento de inque conduz lgica perversa
meados dos anos 90 por diversos
fraestrutura comum, fragilizando
de mais incentivos para mais governos no conseguiram reduzir as especializaes regionais e
atrair, que induz crescente a concentrao espacial, territorial, dificultando a adoo de polticas
necessidade de mais recursetorial e empresarial observadas
de dinamizao [...] [por sua vez]
sos externos.
aglomeraes produtivas [...]
A importncia e representatividade nacional de
geralmente no encontram, no territrio de
cada unidade federativa no conjunto da economia
identidade, atividades complementares que
brasileira so determinadas por sua capacidade
possam induzir uma dinmica mais virtuosa
de integrao competitiva ao mercado nacional
por meio de relaes intersetoriais. (TEIXEIe mundial. Por sua vez, tal insero requer a imRA; GUERRA; ARAUJO, 2011, p. 251).
plantao de modernos processos produtivos, que
importante destacar que, desde 2000, o goatendam a paradigmas tecnolgicos e comerciais verno da Bahia tem divulgado intensamente sua
dinmicos, determinando impactos regionais sobre disposio de integrar e articular as atividades de
as condies de trabalho, as relaes sociais e exi- sua mquina administrativa visando obter melhogindo perfis mais elevados de capacitao tcnica rias no panorama social8. Entre 2000 e 2006, alm
da mo de obra e de qualificao da infraestrutura. da criao da Secomp e do Conselho de DesenComo resultado das estratgias econmicas das volvimento Econmico e Social, destacam-se os
grandes empresas instaladas no estado, bem como programas Bahia Azul, Viver Melhor, Faz Cidado
do aporte de recursos pblicos, ao longo dos ltimos e Serto Forte. A partir de 2007, o discurso oficial
30 anos tem sido estvel a participao da Bahia no de uma nova gesto, direcionada construo
contexto da economia brasileira: entre 4% e 4,5% do da Terra de Todos Ns, explicita que o propsito
PIB e da corrente de comrcio internacional.
de suas aes a mudana do modelo de cres7
As tentativas de desconcentrao econmica
cimento da Bahia, atravs da interao entre a
realizadas desde meados dos anos 90 por diversos repartio da riqueza gerada, a incluso social e
governos no conseguiram reduzir a concentrao a observao dos condicionantes ambientais no
espacial, territorial, setorial e empresarial observa- sentido de alcanar a reduo das desigualdades
da. Para Teixeira, Guerra e Araujo (2011), o trao sociais e regionais9.
marcante da concentrao inviabiliza a constituio
8
Considerando a diversidade socioeconmico-ambiental das regies
de bases econmicas slidas no interior.
7
O perfil da concentrao econmica existente na Bahia retratado

pelas informaes da SEI-Seplan/BA. Com respeito s exportaes
em 2011, apenas seis municpios concentraram 72,5% do valor total;
cinco segmentos produtivos foram responsveis por 70% das vendas; oito empresas venderam o equivalente a 56% das transaes.
Em 2007, apenas seis dos 27 territrios de identidade concentraram,
aproximadamente, 70% das atividades econmicas estaduais, sendo
que 80% do PIB do setor secundrio estavam sediados em apenas 18
municpios. De acordo com o Censo de 2010, 15 municpios abrigam
mais de 100 mil habitantes; por outro lado, 73 municpios tm menos
de dez mil pessoas.
858
baianas, a partir de 2007, o governo do estado adotou os territrios

de identidade como unidade de planejamento, objetivando a maior
integrao de suas aes.
Em discurso na Assembleia Legislativa em fevereiro de 2011, o governador da Bahia afirmou: Antes se falava em crescer o bolo para depois
repartir. Provamos o contrrio: s se cresce repartindo riqueza, incluindo socialmente. Para ns, este o verdadeiro significado da palavra
desenvolvimento. Em fevereiro de 2013, em sua apresentao aos
deputados, o governador explicou que [...] mostramos que possvel
compatibilizar crescimento econmico com incluso social. Consolidamos um modelo de desenvolvimento onde o enfrentamento das desigualdades se tornou o eixo do crescimento econmico. Creio que este
caminho no ter retorno, haja vista seu fortalecimento no Estado.
Vrios autores (apoiados nas informaes da

SEI-Seplan/BA) destacam o dinamismo da Bahia
no campo econmico: a rpida modificao em
sua estrutura produtiva, na qual a representatividade das atividades industriais salta de um patamar
de 12% em 1960, para 32% em 1980, e 25 anos
depois, alcana o nvel de 38% de participao,
situando-se em 30% em 2010. No entanto, uma
observao mais atenta revela que, diferentemente da esfera econmica, apesar de sua urgncia e
relevncia, as aes no campo social no tm proporcionado uma rpida evoluo dos indicadores
sociais baianos. Aps tantos anos de intervenes
federais e estaduais visando reduo da pobreza,
observa-se a persistncia dos aspectos negativos
caractersticos do quadro social vigente dos quais
se destacam a incapacidade da convivncia com a
seca e os baixos indicadores educacionais.
Em linhas gerais, pode-se dizer que o governo
baiano tem atuado no sentido de promover a internalizao de projetos privados que, no necessariamente, so condizentes com um processo de desenvolvimento que tenha por lastro a base econmica
local e uma clara estratgia de reduzir a concentrao de renda estadual. A prtica desautoriza a ideia
de que os grandes empreendimentos que criam
relativamente poucos empregos seriam os agentes
preferenciais do desenvolvimento. As riquezas geradas por plantas industriais ou lavouras de exportao
acabam por concentrar renda10, contestando a teoria do derrame, pela qual o crescimento por si s
reduziria a pobreza e a desigualdade11.
10
De acordo com Porto (2002), na Bahia, entre 1980 e 1996, pareceu

haver um [...] desajuste entre o espao da produo, do adensamento de fluxos econmicos [...] mais dinmico nos extremos do territrio
estadual e a [...] possibilidade de sobrevivncia da populao pobre
(que se desloca para Salvador e fica estacionria na rea central do
estado). [...] Pode-se dizer que onde est sendo produzida parte na
nova riqueza no h atratividade para as famlias pobres (PORTO,
2002, p. 108).
11
So Desidrio, localizado no extremo oeste da Bahia e com 28 mil
habitantes, parece uma ilha de prosperidade. Entre os 5.564 municpios brasileiros, apresenta a segunda maior produo agropecuria, enquanto 30% de sua populao vivem em domiclios com renda
mdia per capita inferior a R$ 70,00 (a linha de misria estabelecida
pelo governo federal). Comparando o PIB per capita, o municpio est
em 112 lugar, situando-se entre os 2% mais ricos do pas. Porm,
analisando-se pelo lado social, est entre os 20% mais pobres.
No entanto, relevante destacar a importncia

poltica do fato de o Estado (brasileiro e baiano) reconhecer a existncia de milhes de famlias cujos
integrantes se encontram expostos a graves riscos
sociais decorrentes da misria. Em dezembro de
2012, os nmeros apresentados pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
eram bastante expressivos: 1,8 milho de famlias
beneficirias na Bahia, que receberam um montante acumulado de R$ 2,7 bilhes.
No campo social, ao longo dos ltimos 20 anos,
mesmo considerando que as aes pblicas estaduais foram setoriais e de carter no coordenado,
possvel registrar o avano (lento) dos indicadores. Alm de programas sociais referenciados na
orientao de agncias internacionais como o Banco Mundial, as melhorias so decorrentes do Fundef, do PETI, do SUS12 e dos trabalhos das equipes
dos agentes comunitrios de sade. A apreciao
dos Objetivos do Milnio (SUPERINTENDNCIA
DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA
BAHIA; INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA
APLICADA, 2011) ressalta que as aes do governo
federal foram determinantes para os avanos alcanados: a estabilidade econmica e o controle da
inflao a partir de 1995; a elevao real do salrio
mnimo; a ampliao do nmero de trabalhadores
de carteira assinada; alm da expanso dos programas de transferncia de renda. Tm sido relevantes
os impactos do repasse de recursos proporcionados pelo Programa Bolsa Famlia nas condies de
consumo de seus beneficirios e na rea comercial
em torno de seus domiclios. No entanto, os indicadores sociais baianos (SUPERINTENDNCIA DE
ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA BAHIA;
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA, 2011; BAHIA, 2009) apresentam baixos nveis,
comparados s mdias nacionais, e h demora
em sua melhoria. Alm disso, observa-se que a
situao atual registrada na Bahia em alguns dos
12
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental

(Fundef), Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) e Sistema nico de Sade (SUS).
859

indicadores ainda pior do que a mdia brasileira

registrada dez anos atrs.
Consideraes finais
Como possvel reconhecer atualmente no pas
a existncia de um marco institucional promissor,
delineado pelos programas e recursos governamentais dirigidos ao campo social, destaca-se,
novamente, o desafio de colocar a poltica social
como centro das aes pblicas estaduais, de
forma a mitigar as disparidades sociais, atravs
de mudanas nos perfis da propriedade dos ativos produtivos e dos procedimentos tecnolgicos
da produo (BAPTISTA, 2011, p. 36). Cabe ao
movimento social exercer contnua presso sobre
a gesto pblica, visando alcanar a reduo das
desigualdades e da pobreza e aproveitando a capacidade operativa da mquina governamental, seus
discursos, oramentos e decretos13.
guisa de concluso e encaminhamentos,
importante que os servidores estaduais, de maneira coerente e consistente com os ideais de democracia e justia social, busquem maior integrao
entre as intervenes pblicas. Nesse sentido, em
todas as unidades federadas, acredita-se ser vlida
a proposta de um padro de interveno no campo social com base em uma viso integrada [...]
das aes que se fazem imperiosas para o enfrentamento da atual excluso social observada nos
inmeros bolses de pobreza (BAPTISTA, 2003,
p. 26). Tal proposta agora reforada pelos tcnicos da SEI-Seplan/BA, que propem para a anlise da pobreza a identificao da associao de
causalidade, com recorte espacial, entre elementos
13
Na Bahia, h o registro de bons resultados alcanados por entidades

do movimento popular integradas Articulao do Semirido (ASA)
para a construo de equipamentos de oferta hdrica em comunidades rurais do estado. De acordo com a coordenao do Programa
gua para Todos, no perodo 2007 a julho de 2013, tais organizaes
construram 44,1 mil cisternas de gua para consumo humano e 3,1
mil cisternas para produo, em 98 municpios baianos, atendendo
aproximadamente 670 comunidades e executando recursos da ordem
de R$ 110 milhes.
860
econmicos (perfil da produo e da renda) e das

condies demogrficas, de sade, educao e
moradia. O conhecimento resultante possibilitaria
a implementao de cestas de aes regionais e
setoriais elaboradas de acordo com as especificidades de cada territorialidade, permitindo a melhor
integrao das aes pblicas transversais.
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862
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texto e recuo esquerdo, de todas as linhas, igual ao do pargrafo.
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autoria desconhecida, pela primeira palavra do ttulo da obra seguida de reticncias, ano e pgina. Quando includa na sentena, deve ser grafada em
letras maisculas e minsculas, e quando estiver entre parnteses, deve ter todas as letras maisculas.
Exemplos:
A estruturao produtiva deveria se voltar para a explorao econmica de suas riquezas naturais, conforme esclarece Castro (1980, p. 152).
O outro lado da medalha dessa contraposio da Inglaterra civil e adulta s raas selvagens e de menoridade o processo pelo qual a barreira, que
na metrpole divide os servos dos senhores, tende a perder a sua rigidez de casta (LOSURDO, 2006, p. 240).
No nal do artigo, deve aparecer a lista de referncias, em ordem alfabtica, em conformidade com a norma NBR 6023:2002 da ABNT.
Exemplos:
Para livros:
BORGES, Jaf; LEMOS, Glucia. Comrcio baiano: depoimentos para sua histria. Salvador: Associao Comercial da Bahia, 2002.
Para artigos e/ou matria de revista, boletim etc.:
SOUZA, Laumar Neves de. Essncia x aparncia: o fenmeno da globalizao. Bahia Anlise & Dados, Salvador, v. 12, n. 3, p. 51-60, dez. 2002.
Para partes de livros:
MATOS, Ralfo. Das grandes divises do Brasil idia do urbano em rede tripartite. In: ______ (Org.). Espacialidades em rede: populao,
urbanizao e migrao no Brasil contemporneo. Belo Horizonte: C/Arte, 2005. p. 17-56.
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Comprometem-se ainda a responder por escrito aos autores e, em caso de recusa, a enviar-lhes os resumos dos pareceres.
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COLABORARAM NESSE NMERO:

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Carla Hirt
Luiz Filgueiras
Deborah Werner
Manoel Gontijo
Elizabeth Oliveira
rica Imbiruss
Fagner Dantas
Priscila Martins
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977010381100- 1
BAHIA
ANLISE & DADOS
SALVADOR v.23 n.4 OUT./DEZ. 2013
QUE ESTADO? PARA QUAL

MODELO DE DESENVOLVIMENTO?
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S
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BA&D v.23 n.4 - Que Estado? para Qual Modelo de Desenvolvimento?

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QUE ESTADO? PARA QUAL

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Aspectos tericos do desenvolvimento

O novo desenvolvimentismo: uma crtica

Fnix desenvolvimentista ou patrimonialismo

Padro de desenvolvimento e processos de

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Estado e desenvolvimento no Brasil: notas a

A territorialidade do grande capital nacional:

questes sociais e estudoS de caso

O Estado brasileiro e a estratgia da

Uma avaliao do programa bolsa famlia sob a tica dos

A interveno dos governos estaduais para o

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esde os anos 1970, assiste-se a uma importante ruptura com os padres

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A burguesia interna, conceito formulado por Nicos Poulantzas nos

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do ponto de vista administrativo e tecnolgico.

Ora, uma taxa de

prprio carter, se expandiu para

Dessa forma, o problema do endogenismo vem

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O abalo sofrido pela cincia moderna em suas

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c. Dependncia da trajetria: a trajetria a ser

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k. Auto-organizao: os processos no lineares produtivo-financeiros) e a classe trabalhadora para

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tcnico, ocorra nos setores industriais com maior

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do equilbrio. Para os novo-desenvolvimentistas, a

as portas abertas para uma trajetria de contnua