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Trajetória Recente Da Gestão Pública Brasileira - Um Balanço Crítico e A Renovação Da Agenda de Reformas PDF
Trajetória Recente Da Gestão Pública Brasileira - Um Balanço Crítico e A Renovação Da Agenda de Reformas PDF
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1. Introduo
Um balano sobre o processo de reforma nos ltimos 20 anos revela uma dupla realidade. Por um lado, houve avanos e inovaes, em alguns casos deixando razes mais profundas de modernizao. Mas, por outro, constata-se
que os resultados foram desiguais e fragmentados para o conjunto do Estado,
afora alguns problemas no terem sido devidamente atacados. Separar o joio
do trigo desta trajetria reformista o intuito deste artigo. Com base tanto
numa sinttica reconstruo histrica quanto nos ideais recentes da nova gesto pblica, procura-se aqui ter um olhar crtico sobre o passado recente com
vistas criao de uma agenda efetiva e de longo prazo em torno do tema da
gesto pblica.
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foram as reformas nas finanas pblicas, feitas pelo governo Sarney, com destaque para o fim da conta movimento, do oramento monetrio e a criao
da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), favorecendo o reordenamento das
contas pblicas.
Para combater o legado do regime militar, as mudanas mais profundas
vieram com a Constituio de 1988. Os constituintes mexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas, trs conjuntos de mudanas podem ser destacados:
Todas essas mudanas trouxeram ganhos administrao pblica brasileira; porm, o sentido de cada uma delas no se concretizou completamente
por conta de uma srie de problemas. No que se refere democratizao do
Estado, tome-se o exemplo dos tribunais de contas, particularmente os
subnacionais, que pouco avanaram no controle dos governantes, quando no
estiveram a eles vinculados de forma patrimonialista. A Constituio estabeleceu mecanismos de escolha dos Conselheiros que dificultam a sua autonomia,
uma vez que o Executivo tem um enorme poder de interferir neste processo
(Arantes et al., 2005).
No caso da descentralizao, as dificuldades para potencializ-la foram
muitas: houve uma multiplicao exagerada dos municpios, poucos incentivos cooperao intergovernamental foram estabelecidos, a questo metroRAP
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Sobre o processo decisrio envolvendo a reforma da gesto pblica no perodo Bresser, consultar tambm os excelentes trabalhos de Flvio Rezende (2004), de Humberto Falco Martins
(2002) e Valeriano Costa (2002).
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Os governos estaduais e, principalmente, os municipais introduziram diversas novidades no campo das polticas pblicas: maior participao social, aes mais geis, e, no caso especfico dos estados, a expanso dos centros
de atendimento integrado, uma das maiores revolues na administrao
pblica brasileira contempornea. Mesmo assim, h uma enorme
heterogeneidade entre esses nveis de governo, com uma grande parcela
deles ainda vinculada ao modelo burocrtico tradicional ou, pior, a formas
patrimoniais ou, ainda, a uma mistura estranha, mas comum, de ambos
os modelos.
Ocorreram tambm diversas inovaes nas polticas pblicas, particularmente as vinculadas rea social. Mecanismos de avaliao, formas de
coordenao administrativa e financeira, avano do controle social, programas voltados realidade local e, em menor medida, aes intersetoriais
aparecem como novidade. Sade, educao e recursos hdricos constituem
as reas com maior transformao. bom lembrar que uma das polticas
mais interessantes na rea social, os programas de renda mnima acoplados
a instrumentos criadores de capacidade cidad, teve origem nos governos
subnacionais e no na Unio.
Talvez a ao reformista mais significativa na gesto pblica brasileira tenha sido o governo eletrnico. Impulsionado pela experincia do governo
estadual de So Paulo, ele se espalhou por outros estados, capitais e governo federal. Sua disseminao impressionante. Seus resultados so excelentes em termos de organizao das informaes. Mais importante ainda,
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Outra experincia bem-sucedida no campo da gesto pblica no governo Lula se deu no plano federativo, representada por duas aes: o Programa
Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e
do Distrito Federal (Pnage) e o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (Promoex). Esses projetos tm como
objetivo modernizar a administrao pblica das instncias subnacionais, particularmente no nvel estadual.2
O Pnage e o Promoex no so os primeiros programas de modernizao
das instituies subnacionais comandados pelo governo federal. No governo
FHC houve o avano do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal
para os Estados Brasileiros (Pnafe), que teve um carter pioneiro no auxlio
aos governos estaduais na rea financeira. No entanto, os dois programas
supracitados so diferentes, em razo de tratarem basicamente da temtica da
gesto pblica. Depois de duas dcadas de reformas nas quais a reduo do
aparato e dos gastos estatais constituiu o fio condutor do processo, o Pnage e
o Promoex priorizaram a reconstruo da administrao pblica em suas variveis vinculadas ao planejamento, aos recursos humanos, sua interconexo
com as polticas pblicas e ao atendimento dos cidados.
Os resultados dos programas Pnage/Promoex no podem ser avaliados
ainda, porque sua implementao est truncada em grande parte, por conta
da miopia fiscalista da rea fazendria. Mesmo assim, vale destacar trs qualidades do projeto. Em primeiro lugar, a proposta de um programa nacional
para a heterognea federao brasileira, fazendo com que a Unio realize seu
papel de indutor de mudanas. Uma segunda qualidade est vinculada realizao de um amplo diagnstico antes da proposio de modelos fechados aos
estados. Dessa maneira, evitou-se a lgica soluo em busca de problemas
que alimentou algumas reformas induzidas pelo governo federal no perodo
FHC. Por fim, o maior avano do Pnage/Promoex foi construir tais programas
por meio de ampla participao e discusso com os estados e tribunais de
contas. Este modelo intergovernamental e interinstitucional mais participativo
e funciona mais em rede do que de forma piramidal. Sua concepo a mais
adequada para implementar aes administrativas numa federao, em ntido
contraste com a (nefasta) tradio centralizadora do Estado brasileiro.
A criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES),
mais conhecido como Conselho, foi outra idia interessante do governo
Lula. Este rgo poderia ser um articulador de alianas e coalizes sociais em
torno de reformas e temas prioritrios para o Brasil. Porm, sua implementa-
Para uma descrio mais detalhada desses programas, ver Abrucio (2005b).
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Um quarto aspecto referente profissionalizao diz respeito ao aumento do investimento em capacitao dos servidores pblicos. Este treinamento,
ademais, deve estar vinculado a um projeto mais amplo e integrado de modernizao da administrao pblica. Diante das enormes desigualdades da federao brasileira, a Unio ter de ser indutora e parceira dos estados e municpios
neste processo de remodelagem da burocracia. A favor deste ltimo argumento, cabe lembrar um dos paradoxos bsicos das polticas pblicas no Brasil:
elas so, em sua maioria, realizadas no plano local, exatamente onde as capacidades gerenciais e burocrticas so menos desenvolvidas.
A construo de um novo relacionamento entre o Estado e os sindicatos
dos servidores pblicos completa o quadro da profissionalizao. Neste quesito, a questo mais premente a regulamentao do direito de greve, dandolhe um carter mais prximo da negociao coletiva, com direitos e deveres
mtuos para o governo e para os funcionrios. Evita-se, assim, que a populao mais pobre seja a grande perdedora nas paralisaes, mas tambm seriam
garantidos padres estveis de horizonte profissional para a burocracia. A importncia deste tema no est apenas na necessidade de oferecer melhores
servios pblicos. Mais do que isso, preciso recuperar a imagem da burocracia junto sociedade, muito manchada pela irresponsabilidade de certos movimentos grevistas.
O segundo eixo estratgico o da eficincia. Aqui, uma questo-chave
a mudana na lgica do oramento, hoje marcada pelo descompasso entre o
planejamento mais geral de metas e a forma como a pea elaborada e executada anualmente. No campo da elaborao, deve-se atacar tanto o carter
engessado da maior parte das despesas, quanto as aes extremamente fragmentadas originadas das emendas parlamentares. No fundo, so duas faces da
mesma moeda, pois a definio de um grande nmero de gastos obrigatrios
deriva da desconfiana em relao ao emendismo parlamentar, e este se torna
uma vlvula de escape para que os congressistas tenham algum poder de deciso oramentria. A irracional soma destes dois aspectos produz um resultado
bsico: os partidos e, especificamente, o Legislativo tornam-se incapazes de
definir uma agenda programtica e sistmica de polticas governamentais.
O processo oramentrio brasileiro tambm caracterizado pela enorme liberdade que o Executivo tem para executar os gastos, com grande autonomia em relao ao que fora decidido no Legislativo por isso, o oramento
aprovado torna-se autorizativo, e no impositivo. Isso feito por meio do uso
constante (e abusivo) do contingenciamento das verbas. Este instrumento
totalmente controlado pelo Ministrio da Fazenda, que segue risca sua lgica
fiscalista, com pouca articulao com o que ocorre em cada poltica pblica.
Ora, metas governamentais s podem ser efetivamente perseguidas, com
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mas experincias brasileiras, o seu uso ainda bem restrito, pouco conhecido
do pblico e, pior, de pequena assimilao junto classe poltica. Esta revoluo gerencial depender, portanto, de um convencimento dos diversos atores
polticos e sociais sobre a necessidade de se adotar este novo modelo de gesto. Da que no bastaro alteraes institucionais; sero necessrias mudanas na cultura poltica, como ocorreu no caso da responsabilidade fiscal.
A lgica segmentada das polticas pblicas deve igualmente sofrer uma
transformao. Aes intersetoriais e programas transversais devem ser
priorizados. Para tanto, ser necessrio atacar a aliana entre polticos e burocratas em torno do atual modelo administrativo fragmentador. Para ambos, o
fracionamento dos ministrios e secretarias aumenta o poderio poltico de cada
rea, criando nichos monopolistas de poder. O governo se torna, assim, um
conjunto de caixinhas com pouca comunicao entre si. Mesmo a adoo do
PPA no mudou isto. Quando h medidas mais efetivas contra esta fragmentao organizacional, elas partem de uma estrutura coordenadora normalmente
escolhida pelo governante mximo presidente, governador ou prefeito. S
que este rgo coordenador no consegue atingir a totalidade da administrao pblica na verdade, afeta somente uma pequena parte. O caso do Brasil
em Ao, na gesto de Fernando Henrique Cardoso, e os primeiros resultados do
PAC, na era Lula, demonstram cabalmente que a falta de coordenao
intragovernamental condena parte do Estado a ser regularmente pouco efetivo.
Ainda no campo da coordenao, a efetividade das polticas pblicas
depende muito hoje do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que
os entes locais executam as aes, mas precisam de colaborao horizontal e
vertical para ter sucesso. Porm, no mais das vezes, a cooperao federativa
frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Nas reas em que as
relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so
mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da sade faz parte do primeiro grupo
e o da segurana, do segundo (e fracassado) time. Esta questo, portanto,
estratgica para se alcanar maior efetividade governamental.
O fortalecimento da regulao dos servios pblicos outro ponto fundamental em prol de um governo mais efetivo. Como muitas tarefas antes
realizadas pelo Estado foram repassadas ao setor privado ou mesmo ao terceiro
setor, mas continuam sob superviso estatal, preciso ter marcos e aparatos
regulatrios que funcionem a contento. Regular bem, bom ressaltar, significa
no s garantir o carter pblico dos servios, mas tambm a sua qualidade e
nenhum ente privado ou ONG far melhor que o Estado caso no seja regulado.
Aumentar a transparncia e a responsabilizao do poder pblico constitui o ltimo eixo estratgico desta agenda de reformas. Nos ltimos anos,
muito se avanou no Brasil em termos de democratizao do Estado. Mas
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Referncias bibliogrficas
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