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PESQUISA TERICA

Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos,

limites e desafios

Vilobaldo Adeldio de Carvalho

Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Universidade Federal do Piau (UFPI)

Universidade Federal do Piau (UFPI)

Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios

Resumo: O presente artigo, elaborado por meio de pesquisa terica, discute a poltica de segurana pblica adotada no Brasil
contemporneo, especialmente nesta primeira dcada no sculo 21. Inicialmente, apresenta reflexes sobre o papel do Estado no sentido
de garantir a segurana pblica enquanto direito fundamental do cidado. Posteriormente, destaca o Plano Nacional de Segurana Pblica
(PNSP) e o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) como inovaes na poltica de segurana pblica
brasileira. Considera que, apesar dos limites e desafios prprios da complexidade relativa questo, tm ocorrido avanos na democratizao
da poltica de segurana, por meio de uma maior participao da sociedade nas discusses e na implementao das aes nessa rea.
Palavras-chave: Estado. Poltica pblica. Segurana pblica. Brasil.

Public Safety Policy in Brazil: Advances, Limits and Challenges

Abstract: This article, based on theoretical research, discusses public safety policies adopted in contemporary Brazil, particularly in the
first decade of the 21st century. It initially reflects on the role of the state to guarantee public safety as a fundamental right of the citizen.
It then highlights the National Public Safety Plan (PNSP) and the National Public Safety with Citizenship Program (Pronasci) as an
innovation in Brazilian public safety policy. It considers that despite the limits and challenges related to the complexity of the issue,
advances have occurred in the democratization of public safety policy, by means of greater participation of society in the discussions
and implementations of actions in this field.
Key words: State. Public policy. Public safety. Brazil.

Recebido em 07.10.2010. Aprovado em 17.01.2011.

R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

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Vilobaldo Adeldio de Carvalho e Maria do Rosrio de Ftima e Silva

Introduo
O sistema poltico, surgido na modernidade, e que
predomina nos governos contemporneos, demonstra
que o papel das organizaes polticas, primordialmente
o do Estado, tem sido reestruturado para atender ao
movimento dinmico da sociedade. Demonstra, tambm, a consolidao do processo civilizacional, em curso neste sculo 21, que impe a necessidade de segurana como garantia do exerccio da cidadania.
Nesse contexto, pretende-se caracterizar a sociedade como uma teia de relaes em constante
movimento de continuidades e rupturas, engendradas pela prpria dinmica do processo contraditrio
que sustenta a (re)produo do sistema capitalista,
tendo o Estado papel crucial no controle social, pela
via de mecanismos jurdicos e aparatos institucionais.
Por outro lado, considera-se a segurana pblica
um processo articulado, caracterizando-se pelo
envolvimento de interdependncia institucional e
social, enquanto a poltica de segurana pblica pode
ser definida como a forma de instituir mecanismos
e estratgias de controle social e enfrentamento da
violncia e da criminalidade, racionalizando as ferramentas da punio (ADORNO, 1996; BENGOCHEA
et al., 2004; SAPORI, 2007).
A segurana da sociedade surge como o principal
requisito garantia de direitos e ao cumprimento de
deveres, estabelecidos nos ordenamentos jurdicos.
A segurana pblica considerada uma demanda social que necessita de estruturas estatais e demais organizaes da sociedade para ser efetivada. s instituies ou rgos estatais, incumbidos de adotar
aes voltadas para garantir a segurana da sociedade, denomina-se sistema de segurana pblica, tendo como eixo poltico estratgico a poltica de segurana pblica, ou seja, o conjunto de aes delineadas
em planos e programas e implementados como forma de garantir a segurana individual e coletiva.
O incio deste sculo 21 tem sido marcado, principalmente, pelo processo de globalizao econmico-financeira, impelindo redefinio do papel
do Estado na gesto pblica e na sua relao com o
mercado e com a sociedade. Nesse processo, a gesto da poltica de segurana pblica, como suporte
para enfrentamento da violncia e da criminalidade,
representa um desafio tanto para o Estado quanto
para a sociedade.
A questo da segurana pblica tem despertado
o interesse de diversos estudiosos, da sociedade e
dos governos. Os instrumentos de enfrentamento da
criminalidade e da violncia tm sido insuficientes para
proporcionar a segurana individual e coletiva. No
mbito do processo de constituio da poltica de segurana pblica, so elaborados os mecanismos e as
estratgias de enfrentamento da violncia e da
criminalidade que afeta o meio social. A participao
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da sociedade por meio de suas instituies representativas torna-se crucial para o delineamento de qualquer poltica pblica. A complexidade da questo implica na necessidade de efetiva participao social,
como forma de democratizar o aparelho estatal no
sentido de garantia de uma segurana cidad.
Este artigo tem como objetivo debater a poltica
de segurana pblica no Brasil, especialmente sua
configurao nesta primeira dcada do sculo 21.
Parte de algumas reflexes acerca do papel do Estado na garantia da segurana pblica, enquanto direito bsico ao exerccio da cidadania, para, em seguida, traar algumas consideraes acerca do Plano
Nacional de Segurana Pblica (PNSP), implementado a partir do ano 2000, e do Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci),
estruturado em 2007, e ainda em execuo, ambos
de iniciativa do Governo Federal.
1 O Estado e a poltica de segurana pblica
no Brasil contemporneo
O contexto contemporneo, caracterizado pela
globalizao, principalmente no mbito econmico, tem
provocado transformaes na estrutura do Estado e
redefinio de seu papel enquanto organizao poltica. Diferentemente da reduo do papel do Estado
no mbito econmico e social, no que se refere
segurana pblica, tem ocorrido uma ampliao dos
instrumentos de controle sobre a sociedade. Por isso,
[...] no tardou para que no final do sculo 20, na
sociedade de controle, com o neoliberalismo, aparecesse uma terceira verso para os perigosos a serem confinados [...] (PASSETTI, 2003, p. 134).
Na esfera do Estado neoliberal, surge o Estado penal, pela via de aes fortalecedoras do
controle dos processos de marginalizao econmica e social:
[...] por Estado penalizador, os estudos e pesquisas procuram mostrar as dimenses atuais dos efeitos da globalizao nas segregaes, confinamentos e extermnios de populaes pobres, adulta,
juvenil e infantil (PASSETTI, 2003, p. 170).

Esse processo de criminalizao da pobreza e

da misria est diretamente relacionado [...] insegurana social gerada em toda parte pela
dessocializao do trabalho assalariado, o recuo das
protees coletivas e a mercantilizao das relaes humanas (WACQUANT, 2001, p. 13). Portanto,
a ascenso do Estado penal decorre da deteriorao das relaes sociais de produo e da
precarizao das formas de trabalho, impostas pelo
Estado neoliberal, implantado para atender aos ditames do mercado, pois:

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Em tais condies, desenvolver o Estado penal para

responder s desordens suscitadas pela desregulamentao da economia, pela dessocializao do trabalho assalariado e pela pauperizao relativa e
absoluta de amplos contingentes do proletariado
urbano, aumentando os meios, a amplitude e a intensidade da interveno do aparelho policial e judicirio, equivale a (r)estabelecer uma verdadeira ditadura sobre os pobres (WACQUANT, 2001, p. 10).

Nessa situao, a potencializao do mercado,

como instrumento regulador das relaes sociais em
detrimento ao Estado, ocorre concomitantemente ao
contingenciamento dos mecanismos de assistncia
social e ao processo de fortalecimento da penalizao
como forma de ampliar o controle sobre as periferias
e assegurar a manuteno das relaes de poder.
Com efeito, acaba-se tendo menos Estado para
os ricos, para possibilitar a multiplicao do lucro pela
via do mercado e, mais controle para os pobres,
seja por meio do Estado penalizador e assistencial
ou do processo de excluso prprio do mercado. Os
governos, ao adotarem aes de represso criminalidade por meio da institucionalizao de processos de criminalizao de segmentos sociais, excludos das possibilidades oferecidas pelo mercado, como
forma de dar respostas aos anseios da sociedade em
geral, contribuem para que o papel do Estado sirva
aos poucos donos do poder em detrimento da soberania do povo.
Estamos diante de um processo contraditrio no
que se refere ao papel do Estado. Temos, assim, um
Estado para os pobres, com menos assistncia e
mais controle e vigilncia e um Estado para os ricos, que possibilita menos controle sobre a reproduo econmica. Com isso, as formas de penalizao
so direcionadas a sujeitos diferenciados.
No Brasil, o processo de democratizao do Estado, aps duas dcadas de ditadura militar, pouco
modificou o Estado penalizador, fundado na institucionalizao da criminalizao. No aspecto terico,
constitucional, tem-se um Estado democrtico. Porm, no campo prtico, ainda se vive em um Estado
autoritrio, principalmente nas questes relacionadas
segurana pblica, pois,
No Brasil, a reconstruo da sociedade e do Estado democrticos, aps 20 anos do regime autoritrio, no foi suficientemente profunda para conter o
arbtrio das agncias responsveis pelo controle
da ordem pblica. No obstante as mudanas dos
padres emergentes de criminalidade urbana violenta, as polticas de segurana e justia criminal,
formuladas e implementadas pelos governos democrticos, no se diferenciaram grosso modo daquelas adotadas pelo regime autoritrio. A despeito dos avanos e conquistas obtidos nos ltimos

anos, traos do passado autoritrio revelam-se resistentes s mudanas em direo ao Estado democrtico de Direito [...] (ADORNO, 1996, p. 233).

O processo de transio para a democracia, das

ltimas dcadas, enfrentou o desafio de manter a
ordem pblica em um contexto afetado pela insegurana urbana e a necessidade de mudana de atuao dos rgos de segurana pblica, estruturados
sob a influncia de resqucios autoritrios, mas com
a responsabilidade de atuar de acordo com os princpios democrticos, impostos pela sociedade por meio
dos movimentos sociais.
A Constituio Cidad, promulgada no Brasil
em 1988, no culminou, concomitantemente, na construo de uma poltica de segurana pblica democrtica por parte dos rgos responsveis, estabelecidos no Estado democrtico de Direito. Por isso,
as aes de controle da ordem pblica tornaramse mais complexas na ordem democrtica e a reorganizao do aparelho estatal no resultou na imediata participao social na construo da poltica de
segurana pblica, necessria ao pas.
Estado e sociedade devem exercer papis cruciais
na definio de estratgias polticas e de poder que
legitimam o processo pelo qual se desenvolve a poltica pblica. Neste embate, os interesses e as contradies, inerentes dinmica das relaes entre
governantes e governados, constituem o fundamento
da construo poltica.
Trata-se, pois, a poltica pblica, de uma estratgia
de ao, pensada, planejada e avaliada, guiada por
uma racionalidade coletiva na qual tanto o Estado
como a sociedade desempenham papis ativos. Eis
porque o estudo da poltica pblica tambm o
estudo do Estado em ao (Meny e Toenig) nas
suas permanentes relaes de reciprocidade e antagonismo com a sociedade, a qual constitui o espao privilegiado das classes sociais (Ianni) (PEREIRA, 2009, p. 96).

Isto significa que a organizao da sociedade por

meio de instituies representativas possibilita um maior
poder de presso perante o Estado para que ocorra o
atendimento de demandas construdas pela prpria
sociedade. Logicamente, subjacentes ao ato poltico
que institui a poltica, existem relaes de poder que
indicam a correlao de foras sociais e polticas e o
arranjo institucional delineador da poltica pblica.
As polticas pblicas, promovidas pelo Estado brasileiro at o incio dos anos 1980, caracterizavam-se
pela [...] centralizao decisria e financeira na esfera federal [...], pela fragmentao institucional [...],
pelo carter setorial [...] e, principalmente, pela [...]
excluso da sociedade civil do processo de formulao das polticas, da implementao dos programas
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e do controle da ao governamental [...] (FARAH,

2006, p. 189-90).
Nas polticas sociais, a complexidade da poltica
de segurana pblica envolve diversas instncias
governamentais e os trs poderes da repblica. Cabe
ao Poder Executivo o planejamento e a gesto de
polticas de segurana pblica que visem preveno e represso da criminalidade e da violncia e
execuo penal; ao Poder Judicirio cabe assegurar
a tramitao processual e a aplicao da legislao
vigente; e compete ao Poder Legislativo estabelecer
ordenamentos jurdicos, imprescindveis ao funcionamento adequado do sistema de justia criminal.
O sistema de segurana pblica brasileiro em vigor, desenvolvido a partir da Constituio Federal de
1988, estabeleceu um compromisso legal com a segurana individual e coletiva. Entretanto, no Brasil, em
regra, as polticas de segurana pblica tm servido
apenas de paliativo a situaes emergenciais, sendo
deslocadas da realidade social, desprovidas de perenidade, consistncia e articulao horizontal e setorial.
Planejamento, monitoramento, avaliao de resultados, gasto eficiente dos recursos financeiros no
tm sido procedimentos usuais nas aes de combate criminalidade, seja no executivo federal, seja
nos executivos estaduais. Desse ponto de vista, a
histria das polticas de segurana pblica na sociedade brasileira nas duas ltimas dcadas se resume a uma srie de intervenes governamentais
espasmdicas, meramente reativas, voltadas para
a soluo imediata de crises que assolam a ordem
pblica [...] (SAPORI, 2007, p. 109).

Mecanismos essenciais no tm sido utilizados

pelos diversos governos para possibilitar o pensar, o
implementar, o implantar, o efetivar, com eficcia e
eficincia, uma poltica de segurana pblica como
instrumento do Estado e da sociedade. A promulgao de leis, decretos, portarias e resolues, visando
instrumentalizar o enfretamento da criminalidade e
da violncia, sem que haja articulao das aes de
segurana pblica no contexto social, acaba apresentando resultados inconsistentes e insatisfatrios.
A atuao dos rgos da segurana pblica requer interao, sinergia de aes combinadas a medidas de participao e incluso social e comunitria,
cabendo ao Estado o papel de garantir o pleno funcionamento dessas instituies, tendo em vista que:
A segurana pblica um processo sistmico e
otimizado que envolve um conjunto de aes pblicas e comunitrias, visando assegurar a proteo do indivduo e da coletividade e a ampliao da
justia da punio, recuperao e tratamento dos
que violam a lei, garantindo direitos e cidadania a
todos. Um processo sistmico porque envolve, num
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mesmo cenrio, um conjunto de conhecimentos e

ferramentas de competncia dos poderes constitudos e ao alcance da comunidade organizada,
interagindo e compartilhando viso, compromissos
e objetivos comuns; e otimizado porque depende
de decises rpidas e de resultados imediatos
(BENGOCHEA et al., 2004, p. 120).

Trata-se de uma questo significativamente complexa que impe a necessidade de aproximao entre
diversas instituies e sujeitos. Entende-se, portanto, a
segurana pblica como um processo articulado e dinmico que envolve o ciclo burocrtico do sistema de
justia criminal. Sem articulao entre polcias, prises
e judicirio, inclusive sem o envolvimento da sociedade organizada, no existe eficcia e eficincia nas
aes de controle da criminalidade e da violncia e
nas de promoo da pacificao social.
No Brasil, somente uma dcada aps a promulgao da Constituio Cidad, que estabeleceu a
segurana pblica como dever do Estado e responsabilidade de todos, a poltica de segurana pblica
passa a ser pensada sob o contexto de uma sociedade democraticamente organizada, pautada no respeito
aos direitos humanos, em que o enfrentamento da
criminalidade no significa a instituio da arbitrariedade, mas a adoo de procedimentos tticooperacionais e poltico-sociais que considerem a questo em sua complexidade. Nesse panorama, no ano
2000, criado o Plano Nacional de Segurana Pblica (PNSP), e no ano de 2007, o Programa Nacional
de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), inovando a forma de abordar dessas questes.
2 O Plano Nacional de Segurana Pblica
O governo Fernando Henrique Cardoso, tendo em
vista os desdobramentos da Conferncia Mundial de
Direitos Humanos, ocorrida em Viena, em 1993, cria,
em 1996, o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), aperfeioando-o em 2000, com a instituio do II Programa Nacional de Direitos Humanos, aps a IV conferncia Nacional de Direitos
Humanos, ocorrida em 1999. Demonstrando disposio em reorganizar o arranjo e a gesto da segurana pblica, o Governo Federal, cria, em 1995, no
mbito do Ministrio da Justia, a Secretaria de Planejamento de Aes Nacionais de Segurana Pblica (Seplanseg), transformando-a, no ano de 1998, em
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp),
tendo como perspectiva atuar de forma articulada
com os estados da federao para a implementao
da poltica nacional de segurana pblica.
A instituio da Senasp, como rgo executivo,
significou a estruturao de mecanismos de gesto
capazes de modificar o arranjo institucional da orga-

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nizao administrativa da segurana pblica no mbito governamental federal. Surgiu, ento, o Plano
Nacional de Segurana Pblica (PNSP), voltado para
o enfrentamento da violncia no pas, especialmente
em reas com elevados ndices de criminalidade, tendo como objetivo aperfeioar as aes dos rgos de
segurana pblica.
O Plano Nacional de Segurana Pblica de 2000
considerado a primeira poltica nacional e democrtica de segurana focada no estmulo inovao tecnolgica; alude ao aperfeioamento do sistema de segurana pblica atravs da integrao
de polticas de segurana, sociais e aes comunitrias, com a qual se pretende a definio de uma
nova segurana pblica e, sobretudo, uma novidade em democracia (LOPES, 2009, p. 29).

Efetivamente, a inovao tecnolgica fundamental

para que os instrumentos utilizados por parte dos operadores da segurana pblica possam ser eficazes e
eficientes. Neste aspecto, essa proposta do PNSP pode
ser considerada extremamente estratgica.
O PNSP estabeleceu um marco terico significativo na propositura da poltica de segurana pblica
brasileira, cujo objetivo era articular aes de represso e preveno criminalidade no pas. Para dar
apoio financeiro ao PNSP, foi institudo, no mesmo
ano, o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP).
Entretanto, esses avanos na formatao da poltica
de segurana pblica no produziram os resultados
concretos esperados. De acordo com Fernando Salla,
[...] o Plano Nacional de Segurana Pblica [...] compreendia 124 aes distribudas em 15 compromissos que estavam voltadas para reas diversas como
o combate ao narcotrfico e ao crime organizado; o
desarmamento; a capacitao profissional; e o
reaparelhamento das polcias, a atualizao da legislao sobre segurana pblica, a reduo da violncia urbana e o aperfeioamento do sistema penitencirio. Uma novidade que no plano, alm
dessas iniciativas na rea especfica de segurana,
eram propostas diversas aes na esfera das polticas sociais. O plano, no entanto, no fixava os recursos nem as metas para aes. Ao mesmo tempo,
no estavam estabelecidos quais seriam os mecanismos de gesto, acompanhamento e avaliao
do plano (SALLA, 2003, p. 430).

Nessa concepo, o PNSP possibilitou a institucionalizao de significativos encaminhamentos de

diretrizes para aes de gesto, porm poucos avanos prticos. Sem recursos definidos, sem delineamento de metas e de processos de avaliao de eficcia, eficincia e efetividade, fracassou nos seus
principais objetivos. Entretanto, pela primeira vez,

aps o processo de democratizao, emergiu a possibilidade de uma reorientao estratgica, com tratamento poltico-administrativo direcionado a colocar a questo da segurana pblica como poltica
prioritria de governo.
Evidentemente, os avanos foram extremamente
tmidos frente complexidade do problema da segurana pblica, tanto que o fenmeno da violncia
continuou assustando a populao brasileira, principalmente nos grandes centros, como tm demonstrado os ndices oficiais de criminalidade, diversos
estudos e o cotidiano miditico.
As polticas pblicas de segurana, justia e penitencirias no tm contido o crescimento dos crimes, das graves violaes dos direitos humanos e
da violncia em geral. A despeito das presses sociais e das mudanas estimuladas por investimentos promovidos pelos governos estaduais e federal, em recursos materiais e humanos e na renovao das diretrizes institucionais que orientam as
agncias responsveis pelo controle da ordem pblica, os resultados ainda parecem tmidos e pouco
visveis (ADORNO, 2002, p. 8).

As questes relacionadas segurana pblica no

podem ser tratadas como poltica limitada de governo, mas como um processo amplo e complexo a ser
enfrentado tanto pelo Estado quanto pela sociedade.
Na perspectiva de uma poltica de Estado, a poltica
de segurana pblica, para ser exitosa, no pode dispensar a participao e a contribuio da sociedade.
A democratizao de toda e qualquer poltica pblica
crucial para atender aos anseios da populao.
Tanto o PNSP do governo Fernando Henrique
Cardoso, quanto a poltica de segurana pblica
emprendida pelo primeiro governo do presidente Luiz
Incio Lula da Silva no tiveram os resultados esperados. Assim, a partir do ano 2007, j no segundo
mandato do presidente Lula, foi apresentado um novo
programa na rea da segurana pblica, o Pronasci.
3 O Programa Nacional de Segurana Pblica
com Cidadania
A poltica de segurana pblica implantada pelo
governo Lula surgiu em 2001, a partir da elaborao, por parte da ONG Instituto da Cidadania, do
Projeto de Segurana Pblica para o Brasil, que
serviu de base para o programa de governo durante
a disputa eleitoral em 2002. A ideia primordial era
reformar as instituies da segurana pblica e implantar o Sistema nico de Segurana Pblica
(SUSP) para atuar de forma articulada, por meio
de polticas preventivas, principalmente voltadas
para a juventude (LOPES, 2009, p. 75).
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A poltica de segurana pblica, consubstanciada

a partir do processo de implantao do SUSP, com
o objetivo de controle e reduo da violncia e da
criminalidade, estabeleceu o planejamento de aes
integradas por parte de rgos da segurana pblica sem, entretanto, considerar o sistema prisional
em seu contexto.
O Ministrio da Justia destaca como rgos executivos da segurana pblica as instituies policiais
inseridas no artigo 144 da Constituio Federal (BRASIL, 2002). No define constitucionalmente a existncia de uma instituio policial civil como rgo incumbido de gerir o sistema prisional, o que acaba colocando-o margem do contexto da segurana pblica, implicando assim, na fragmentao da poltica. O Relatrio de Gesto da Senasp (BRASIL, 2006, online),
exerccio de 2006, referente ao perodo de 2003 a 2006,
comprova esta realidade ao relacionar as aes para
reestruturar e integrar as diversas organizaes programadas na implantao do SUSP:
Modernizao Organizacional das Instituies do
Sistema de Segurana Pblica (Implantao da Segurana Cidad). Sistema Integrado de Formao e
Valorizao Profissional. Implantao e Modernizao de Estruturas Fsicas de Unidades Funcionais
de Segurana Pblica. Apoio Implantao de Projetos de Preveno da Violncia. Implantao do Sistema Nacional de Gesto do Conhecimento e de Informaes Criminais. Reaparelhamento das Instituies de Segurana Pblica. Apoio Represso Qualificada. Fora Nacional de Segurana Pblica.

possvel observar, de acordo com o Relatrio,

que os eixos de aes destacados pela Senasp querem indicar a ideia de integrao dos rgos e das
aes voltadas para a segurana pblica, no mbito
de implantao do SUSP, mas apresentam certas limitaes e contradies, pois no tornam evidente a
incluso da esfera prisional. Estabelecer aes integradas no campo da segurana pblica sem que o
sistema prisional, receptor dos resultados de aes
policiais ou judiciais, dominado em alguns estados pelo
crime organizado, esteja contemplado, significa limitar as possibilidades de atuao coordenada, tanto
de forma vertical quanto horizontal. Nesse contexto,
as questes relacionadas situao prisional no
podem ser pensadas e trabalhadas de forma deslocada dessa realidade, tendo em vista que as aes,
voltadas para o enfrentamento da violncia e da
criminalidade, ao culminarem com a priso, impem
a questo do cumprimento da pena na lgica estrutural do sistema de segurana pblica.
Buscando a integrao nas aes, voltadas para
a segurana pblica, praticadas pelo Estado brasileiro a partir do ano 2007, o Governo Federal instituiu o
Programa Nacional de Segurana Pblica com CiR. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

dadania (Pronasci), em parceria com estados da federao, combinando essas aes com polticas sociais para a preveno, controle e represso
criminalidade, principalmente em reas metropolitanas com altos ndices de violncia. Nessa perspectiva, estabeleceram-se metas e investimentos que apontam avanos na constituio da poltica pblica de
reestruturao do sistema de segurana no seu todo,
incluindo-se a a esfera prisional, redefinindo as estratgias de ao e gesto. No mbito do Pronasci,
surge o conceito de segurana cidad, o qual
[...] parte da natureza multicausal da violncia e,
nesse sentido, defende a atuao tanto no espectro do controle como na esfera da preveno, por
meio de polticas pblicas integradas no mbito
local. Dessa forma, uma poltica pblica de Segurana Cidad envolve vrias dimenses, reconhecendo a multicausalidade da violncia e a
heterogeneidade de suas manifestaes (FREIRE,
2009, p. 105-106).

Com efeito, o Pronasci apresenta uma forma e

um olhar multidisciplinar em relao questo da
segurana pblica. Dessa maneira, pela primeira vez
aps a promulgao da atual Constituio, surge a
perspectiva de democratizao da poltica de segurana pblica, com efetiva possibilidade de exerccio
da cidadania por parte da sociedade nesse processo.
Seguramente, trata-se de uma mudana complexa
no paradigma da segurana, entretanto necessria
ao fortalecimento da democracia, pois, [...] na perspectiva de Segurana Cidad, o foco o cidado e,
nesse sentido, a violncia percebida como os fatores que ameaam o gozo pleno de sua cidadania
(FREIRE, 2009, p. 107).Alm disso,
A perspectiva de Segurana Cidad defende uma
abordagem multidisciplinar para fazer frente natureza multicausal da violncia, na qual polticas
pblicas multissetoriais so implementadas de forma integrada, com foco na preveno violncia.
Nesse sentido, uma poltica pblica de Segurana
Cidad deve contar no apenas com a atuao das
foras policiais, sendo reservado tambm um espao importante para as diversas polticas setoriais,
como educao, sade, esporte, cultura, etc.
(FREIRE, 2009, p. 107).

Com isso, o Pronasci representa uma iniciativa inovadora no trato com a questo da segurana pblica,
do enfrentamento da violncia e da criminalidade, j
que busca desenvolver aes na rea de segurana
integrada com aes sociais, incluindo, acertadamente, o sistema prisional. De acordo com o Ministrio da
Justia, o Pronasci [...] articula polticas de segurana com aes sociais; prioriza a preveno e busca

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atingir as causas que levam violncia, sem abrir mo

das estratgias de ordenamento social e segurana
pblica (BRASIL, 2009, online). Isto representa a possibilidade de tornar a poltica de segurana pblica
perene, articulada e consistente, e no, apenas, mais
uma poltica de governo pontual.
Em sua estrutura, o Pronasci apresenta-se como
uma poltica de segurana pblica, baseada em princpios democrticos, interdisciplinares e humanitrios, tendo em vista a participao da sociedade na
construo de uma cultura de paz, a mdio e a longo
prazo. Adota um conjunto de medidas que objetivam
a imediata diminuio da violncia e da criminalidade,
por meio da implementao de Unidades de Polcia
Pacificadora (UPPs) em reas urbanas consideradas de elevados ndices de criminalidade e violncia.
Deve-se ressaltar que a ocupao dessas reas pela
polcia e a instalao das UPPs indica o reconhecimento, por parte do Estado, da necessidade de
reorientao estratgica das aes de controle e
manuteno da ordem pblica. Isso contribui para
diminuir os ndices de criminalidade, porm, de forma territorialmente limitada. Na verdade, as UPPs
significam a possibilidade de retomada de controle
territorial de forma autoritria, porm no necessariamente truculenta. Alm disso, podem servir de instrumento tanto ao confinamento da pobreza, quanto
ao exerccio de direitos bsicos de cidadania.
No contexto do Pronasci, a segurana pblica tem
sido discutida nos mais diversos segmentos da sociedade. No ano de 2009, o Governo Federal promoveu
a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica
(Conseg). Partindo de conferncias realizadas nos
mbitos municipal, estadual e de conferncias livres
organizadas por entidades da sociedade civil, a Conseg
representou a possibilidade de se reelaborar, democraticamente, princpios e diretrizes fundamentais para
desenvolver projetos voltados para o sistema de segurana pblica, sob todos os aspectos e escalas. Por
considerarem os contextos locais e o nacional, a efetiva participao de trabalhadores e da sociedade civil, possibilitaram a interao e a interdisciplinaridade
no desenho da poltica. A 1 Conseg (BRASIL, 2009,
online) teve como eixos bsicos de discusso:
Gesto democrtica: controle social e externo,
integrao e federalismo; financiamento e gesto
da poltica de segurana; valorizao profissional
e otimizao das condies de trabalho; represso
qualificada da criminalidade; preveno social dos
crimes e das violncias e construo da cultura de
paz; diretrizes para o sistema penitencirio e diretrizes para o sistema de preveno, atendimentos
emergenciais e acidentes.

O espao de socializao de ideias possibilitado pela 1 Conseg, envolvendo a participao da

sociedade por meio de suas entidades representativas, elevou e ampliou o debate acerca da poltica
de segurana pblica, possibilitando a democratizao da poltica.
Como resultado da 1 Conseg, foram escolhidos,
de forma democrtica, 10 princpios e 40 diretrizes,
que serviro de subsdios para nortear a poltica de
segurana pblica em curso no pas. Os participantes definiram (BRASIL, 2009a, online) como princpios
que a poltica de segurana pblica deve:
Ser uma poltica de Estado que proporcione a autonomia administrativa, financeira, oramentria e
funcional das instituies envolvidas, nos trs nveis de governo, com descentralizao e integrao
sistmica do processo de gesto democrtica, transparncia na publicidade dos dados e consolidao
do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e
do Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (Pronasci), com percentual mnimo definido em lei e assegurando as reformas necessrias
ao modelo vigente.

A definio da poltica de segurana pblica como

uma poltica de Estado, e no de governo, demonstra
que a participao da sociedade essencial no processo poltico de formulao da poltica. Pode-se
considerar que os avanos tericos na constituio
da poltica so inegveis, cabendo-nos, ento, aguardar os seus resultados prticos.
Entretanto, como se sabe, os princpios e diretrizes definidos na 1 Conseg no garantem, de imediato, a sua implementao. Caber sociedade acompanhar, reivindicar e fiscalizar as aes poltico-administrativas, por meio de seus rgos representativos, para que a questo no fique somente no mbito
do debate. Portanto, a participao de representantes da sociedade civil, de trabalhadores de todas as
reas, no processo de formatao da poltica de segurana pblica, significa a oportunidade de garantila e de torn-la controlada pela sociedade, em vez de
apenas instrumento do Estado.
Nesta ltima dcada, a questo da segurana
pblica tem envolvido uma participao maior de
estudiosos, como o caso da criao do Frum
Brasileiro de Segurana Pblica (FBSP), no ano
de 2006, composto por vrios especialistas com o
objetivo de difundir conhecimentos na rea da segurana pblica. Alm disso, o processo de
implementao das aes do Pronasci e a ampliao das discusses decorrentes da 1 Conseg resultaram na reestruturao do Conselho Nacional
de Segurana Pblica (Conasp). So indicadores
da ampliao dos espaos de discusso para possibilitar avanos significativos na constituio da
poltica de segurana pblica no Brasil contemporneo, apesar dos limites estruturais.
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que as expectativas da sociedade, pela participao

democrtica na gesto da poltica de segurana pblica, esto sendo contempladas.
Inegavelmente, a Constituio Federal de 1988
Os esforos adotados pelos diversos governos e
marcou a institucionalizao de um novo arcabouo
pela sociedade a partir de 2009, por meio de discusorganizacional e administrativo dos rgos incumbises em conferncias pblicas, credenciando a pardos da segurana pblica no pas. Entretanto, os resticipao da sociedade na construo de princpios e
qucios do perodo ditatorial permaneceram
diretrizes norteadores da poltica de segurana pbliencravados nas prticas policiais. Alm disso, a poca, indicam a possibilidade de consolidao de uma
ltica de segurana pblica, mesmo aps o processo
poltica de Estado que entende redemocratizao, foi imda a segurana pblica como
posta pelos governos visanuma questo transversal e
do o atendimento de situa... o processo de estruturao
multifacetada. Porm, as
es imediatistas. Apresentada poltica de segurana
aes entre os rgos da rea
se desconstituda de continuida segurana pblica enfrendade, desarticulada entre as
pblica exige rupturas,
tam limitaes de atuao arinstituies e esferas de poticulada nas estruturas de
der e sem a devida participamudanas de paradigmas,
poder. O Poder Executivo e
o da sociedade na definio Judicirio no atuam de foro e estruturao das aes.
sistematizao de aes
ma conjunta no sentido de
As intervenes estatais,
garantir a preveno do deliem relao segurana ppontuais combinadas a
to, o julgamento clere para
blica no Brasil, tornaram-se
evitar, inclusive, a impunidamais sistemticas nesta priprogramas consistentes e
de e a injustia. Por outro
meira dcada do sculo 21,
duradouros, fincados,
lado, a reinsero do homem
quando se configurou a gespreso na sociedade tem sido
to de planos e programas
sobretudo, na valorizao do
um dos maiores desafios a
pautados em novas formas de
serem enfrentados pelo Esabordar a questo. O PNSP,
ser humano sob todos os
tado e pela sociedade.
de 2000, apesar de ter sido
Diante destas consideraum avano terico consideaspectos, levando em
es, deve-se acrescentar
rvel no trato com a questo
que o processo de estrutuda segurana pblica, enconsiderao os contextos
rao da poltica de seguranfrentou limites prticos cona pblica exige rupturas,
siderveis no mbito da gessociais de cada cidado.
mudanas de paradigmas, sisto, fracassando nos seus
tematizao de aes pontuobjetivos principais.
ais combinadas a programas consistentes e duradouNo entanto, o processo de implantao do SUSP
ros fincados, sobretudo, na valorizao do ser humademonstra que a poltica de segurana pblica do pas
no sob todos os aspectos, levando em considerao
tem sido trabalhada sob o mbito de um novo
os contextos sociais de cada cidado. Os avanos na
paradigma. O Pronasci, de 2007, aponta para a parconsolidao de uma poltica de segurana pblica
ticipao da sociedade civil no processo de
de Estado no Brasil, pautada em princpios democrformatao e implementao da poltica de seguranticos, de solidariedade e dignidade do ser humano ina pblica no pas. Ainda relativamente cedo para
dicam que os desafios a serem superados tornam inse avaliar os resultados do Pronasci quanto dimidispensvel o exerccio da cidadania com fulcro nos
nuio da criminalidade e da violncia. Entretanto, o
direitos de igualdade e na justia social.
reconhecimento governamental e institucional em
relao efetiva participao da sociedade na construo da poltica de segurana pblica evidencia um
Referncias
processo de fortalecimento da democracia, imprescindvel efetivao de uma segurana cidad.
A instituio do Frum Brasileiro de Segurana
ADORNO, S. A gesto urbana do medo e da insegurana:
Pblica, em 2006, e a participao da sociedade civil
violncia, crime e justia penal na sociedade brasileira
nos eventos correlacionados Conseg, realizada em
contempornea. 282 p. Tese (apresentada como exigncia
2009, evidenciam a importncia da democracia para
parcial para o Concurso de Livre-Docncia em Cincias
a construo de uma poltica de segurana pblica
Humanas) Departamento de Sociologia, da Faculdade
que assegure os direitos de cidadania. Os princpios
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade
e as diretrizes elaborados, desde ento, demonstram
de So Paulo, 1996.
Concluso

R. Katl., Florianpolis, v. 14, n. 1, p. 59-67, jan./jun. 2011

Poltica de segurana pblica no Brasil: avanos, limites e desafios

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Vilobaldo Adeldio de Carvalho

vilobaldogeopp@yahoo.com.br
Agente penitencirio da Secretaria da Justia do Estado do Piau
Mestre em Polticas Pblicas pelo Programa de PsGraduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Piau (UFPI)
Maria do Rosrio de Ftima e Silva
rosafat@uol.com.br
Doutorado em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC/SP)
Professora Associada no Departamento de Servio
Social e no Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas da UFPI
UFPI Programa de Ps-Graduao em Polticas Pblicas
Campus Universitrio Ministro Petrnio Portela
Bairro Ininga
Teresina Piau
CEP: 88036-601

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