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Silva Melo Implementacao
Silva Melo Implementacao
N 48
2000
NEPP-UNICAMP
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1. Introduo
Este trabalho apresenta um marco de referncia para a abordagem da questo da
implementao de polticas pblicas. No texto que se segue discute-se um
conjunto de conceitos analiticamente relevantes para a compreenso do policy
cycle, e em particular do lugar da implementao de polticas como o elo perdido
da anlise da ao governamental. Embora a apresentao desses conceitos seja
balizada pela referncia literatura contempornea, busca-se construir um marco
de referncias original e que permita dar conta da complexidade da questo da
implementao em contextos institucionais particulares como o brasileiro. Como
ser discutido, o contexto institucional e organizacional brasileiro caracteriza-se
por especificidades importantes dentre as quais destaca-se sua complexidade e
forte diferenciao funcional, e principalmente os problemas de coordenao e
cooperao intergovernamentais.
As vicissitudes da implementao de programas governamentais tm sido
entendidas como uma das dimenses cruciais seno a varivel central para a
explicao do insucesso dos governos em atingir os objetivos estabelecidos no
desenho das polticas pblicas. A implementao revelou-se, portanto, o elo
perdido nas discusses sobre a eficincia e eficcia da ao governamental.
Como amplamente discutido, problemas no antecipados que surgem durante a
implementao de programas ou polticas podem representar obstculos
intransponveis, os quais, por sua vez, podem levar as agncias responsveis a
descontinu-los.
Essa constatao, realizada no plano terico a partir de estudos concretos
acerca da interveno estatal no plano internacional, tem chamado ateno para a
centralidade dos problemas de implementao de programas como elemento
chave no aperfeioamento da ao do governo.
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Na
discusso que segue essa viso criticada, e essa crtica fundamenta o marco de
referncias alternativo que apresentado e discutido na parte final do captulo.
Mais do que isso, a partir da viso aqui exposta, defende-se que as avaliaes de
polticas pblicas, programas e projetos, devem focar de forma privilegiada o
processo de implementao.
4 Uma anlise mais abrangente da questo englobaria tambm a questo dos resultados ou
efeitos das polticas (outcomes ou outputs) e a avaliao de seu impacto. A avaliao de
programas refere-se fundamentalmente ao seu impacto (conhecido na literatura especializada
como impact analysis or evaluation). O monitoramento da implementao dos programas
conhecido referido como implementation assessement.
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Implementa
o de
polticas
Formulao
de polticas
As
problemas de
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Formulao de
polticas
Implementao
de polticas
Retroalimentao/Monitoramento
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Esse ltimo aspecto essencial na medida em que toda poltica pblica est
assentada em um modelo causal, freqentemente no explicitado. Esse modelo
causal consiste de hipteses e pressupostos sobre determinados fenmenos
sociais.5 Exemplificando, as polticas ativas de mercado de trabalho esto
baseadas em um modelo causal a respeito do desemprego e suas manifestaes
especficas para classes de trabalhadores, segundo ocupao, gnero ou idade; a
poltica pblica de combate mortalidade infantil est ancorada em um modelo
causal sobre esse tipo de mortalidade, e sobre o papel de variveis ambientais e
nutricionais, bem como sobre a avaliao de perfis de morbidade que provocam a
mortalidade precoce.
Muitas vezes tais modelos causais no se relacionam ao fenmeno em si vejase o exemplo da mortalidade infantil mas em relao ao efeito de determinados
fatores sobre sua reduo. Um bom exemplo sobre esse ltimo aspecto seria a
observao de que o nvel de escolaridade das mes um dos determinantes da
presena ou ausncia do fenmeno mortalidade infantil, e que uma interveno
voltada para as mes teria um impacto em termos de reduo da mortalidade.
Esse tipo de causalidade, denominado por Rossi e Freeman de hiptese de
interveno (intervention hypothesis). 6
Esse tipo de hiptese distinto daquela do modelo causal (causal hipothesis na
terminologia dos autores) na medida em que se relaciona no com a realidade
social tout court mas com os instrumentos de uma possvel interveno sobre a
mesma.7
Uma mudana provocada por um programa pode, no entanto, no resultar nos
mesmos processos sociais que podem ser observados quando mudanas nas
5 Weiss, Carol, Evaluation, Prentice Hall, 1998.
6 Rossi, P. H. e H. E. Freeman, Evaluation: a systematic approach, Sage, 1993.
7 Nos termos dos autores uma hiptese de interveno uma afirmao que especifica o
relacionamento entre o que deve ser feito no programa e os processos ou determinantes
especificados na hiptese causal do comportamento ou condio a ser melhorado ou alterado
Rossi e Freeman, Evaluation: a systematic approach, op. cit. P. 121.
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10 Cf por exemplo Lane, Jan Erik , The Public Sector: concepts, models and approaches, Sage,
1993
11 Bardach, Eugene (1977), The Implementation Game, The MIT Press.
12 As limitaes cognitivas dos agentes que circunscrevem a sua prpria racionalidade foram
exploradas de forma pioneira por James March em vrias contribuies sobre teoria
organizacional. Este ator props o conceito de racionalidade constrangida (bounded rationality)
para designar a limitada racionalidade dos atores sociais. Cf. ara uma discusso desse conceito
com referncia s questes de mudana e reforma institucional cf. March, J e J. Olsen,
Rediscovering Institutions: the organizational basis of politics, The Free Press, 1989.
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em terceiro lugar,
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Uma
poltica pblica no entanto deve ser vista como engenharia social. O policy cicle
deve ser visto como um campo estratgico no qual observa-se uma relativa
indistino entre no s os implementadores e os formuladores, mas tambm a
populao meta de uma programa. Na realidade, a forma de uso ou consumo dos
produtos da poltica altera
18 Mesmo essa viso est sujeita a crticas as quais no podem ser desenvolvidas aqui por
razes de espao.
19 Hjern, B. and D. Porter, Implementation structures : a new unit for administrative analysis,
Organizational Studies, 2, 1981.
20 Um conceito correlato de grande interesse na literatura organizacional contempornea o de
campo interorganizacional .Cf. Chisholm, D. Coordination without Hierarchy: informal structures
in multiorganizational fields, University of California Press, 1989.
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coletivo,
enquanto
que
particularismos e corporativismo.
jogo
poltico
caracterizar-se-a
por
formuladores,
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A implementao
como jogo
Ns crticos
Rede de Implementadores
Formuladores, Stakeholders
e Beneficirios
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barganha
troca
enquanto
princpios
organizadores
da
22 Powell, Walter 1990 "Neither market nor hierarchy: Network forms of organization." In B. M.
Staw and L. L. Cummings (eds.), Research in Organizational Behavior, 12. JAI Press.
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