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Conceitos básicos
A Constituição adota, no que tange às entidades de Direito Público, a responsabilidade
objetiva, com base na teoria do risco administrativo, que, diferindo da teoria do risco integral,
admite abrandamento, quer dizer: a culpa da vítima influi para minorar ou mesmo excluir a
responsabilidade civil do Estado.
Na responsabilidade civil do Estado, de acordo com a teoria do risco administrativo, há a
presunção relativa júris tantum da culpa do servidor, de sorte que, provada a culpa total ou parcial
do lesado, exime-se a Administração, na mesma escala, da obrigação de reparar o dano. A nova
diretriz constitucional, mantida na vigente Constituição (Art. 37, § 6º), é: “As pessoas jurídicas de
Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causaram a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa”. As pessoas jurídicas de Direito Público são civilmente
responsáveis por atos de seus representantes, que, nessa qualidade, causem dano a terceiros,
procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito
regressivo contra os causadores do dano (é o que estabelece o Art. 15 do Código Civil Brasileiro).
A reparação do dano
A reparação do dano causado pela Administração a terceiros obtém-se amigavelmente ou
por meio de ação de indenização, e, uma vez indenizada a lesão da vítima, fica a entidade pública
com o direito de voltar-se contra o servidor culpado para haver dele o despendido, através da
ação regressiva autorizada pelo § 6º do art. 37 da Constituição Federal.
O legislador constituinte bem separou as responsabilidades: o Estado indeniza a vítima; o
agente indeniza o Estado, regressivamente. Para obter a indenização, basta que o lesado acione a
Fazenda Pública e demonstre o nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo) e o dano,
bem como seu montante. Comprovados esses dois elementos, surge naturalmente a obrigação de
indenizar. Para eximir-se dessa obrigação incumbirá à Fazenda Pública comprovar que a vítima
concorreu com culpa ou dolo para o evento danoso. Enquanto não evidenciar a culpabilidade da
vítima, subsiste a responsabilidade objetiva da Administração. Se total a culpa da vítima, fica
excluída a responsabilidade da Fazenda Pública; se parcial, reparte-se o quantum da indenização.
A indenização do dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que
despendeu e o que deixou de ganhar em conseqüência direta e imediata do ato lesivo da
Administração, ou seja, em linguagem civil, o dano emergente e os lucros cessantes, bem como
honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento.
A indenização por lesão pessoal e morte da vítima abrangerá o tratamento, o sepultamento
e a prestação alimentícia às pessoas a quem o falecido a devia, levada em conta a duração
provável de sua vida. Essa indenização, por se tratar de uma dívida de valor, admite reajustamento
às condições atuais do custo de vida, dado o caráter alimentar que a preside. Admite-se, ainda, a
correção monetária. A ação regressiva da Administração contra o causador direto de dano está
instituída pelo § 6º do art. 37 da CF como mandamento a todas as entidades públicas e
particulares prestadoras de serviços públicos. Para o êxito desta ação exigem-se dois requisitos:
primeiro, que a Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima do dano sofrido;
segundo, que se comprove a culpa do funcionário no evento danoso. Enquanto para a
Administração a responsabilidade independe da culpa, para o servidor a responsabilidade depende
da culpa: aquela é objetiva, esta é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do Código Civil. Como
ação civil, que é, destinada à reparação patrimonial, a ação regressiva (Lei nº 8.112/90, art. 122, §
3º) transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado, podendo ser instaurada mesmo
após a cessação do exercício no cargo ou na função, por disponibilidade, aposentadoria,
exoneração ou demissão.
Evolução, Teoria e Características
Em termos de evolução da obrigatoriedade que o Estado tem de recompor o patrimônio
diminuído em razão de seus atos, a Administração Pública viveu fases distintas, indo da
irresponsabilidade para a responsabilidade com culpa, civil ou administrativa, e desta para a
responsabilidade sem culpa, nas modalidades do risco administrativo e do risco integral.
Veja o quadro 1 para uma compreensão geral de cada teoria.