Cadernos

ENAP

Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral

Luciano Martins

Cadernos ENAP

Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral

Cadernos ENAP

Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral Luciano Martins

Professor de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas Unicamp (licenciado)

Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica Editora Vera Lcia Petrucci Coordenador Editorial Flvio Carneiro Alcoforado Fatima Cristina Araujo Reviso Marluce Moreira Salgado Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos ENAP, 1997

MARTINS, Luciano. M383 Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil: uma viso geral. Braslia: ENAP, 1997. 61 p. (Cadernos ENAP; n.8) ISSN: 0104-7078 1.Administrao pblica 2. Reforma administrativa I. Ttulo CDU: 354001.7(81) CDD: 350.5

Ttulo original Reform of Public Administration and Political Culture in Brazil: an overview (Background Paper) para o Banco Interamericano de Desenvolvimento Traduo: Istvan Vadja
Tiragem: 1.500 exemplares Braslia, 1997, reimpresso, 1a edio publicada em outubro de 1995 Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia - DF Telefone: (061) 245 5086 (061) 245 7878, ramal 210 Fax: (061) 245 2894

Sumrio

Apresentao Sumrio executivo 1. Introduo 2. A evoluo da administrao pblica no Brasil 2.1. O Estado sob o regime autoritrio 3. Democratizao, a nova Constituio e o Estado 3.1. A ausncia de uma estratgia de reforma 3.2. A nova Constituio e a administrao pblica 3.3. Uma reviso das questes atuais 4. Um arcabouo para a reforma Notas

6 8 12

14 20

27 27 28 33 46 49

Apresentao

Nos Cadernos ENAP, publicamos relatrios de pesquisa sobre temas relacionados ao Estado e administrao pblica. Sua nova fase foi iniciada em 1995, com a publicao do trabalho de Luciano Martins, inicialmente escrito como background paper para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Trata-se de uma reviso importante da evoluo da administrao pblica no Brasil que tem, entre outros, o mrito de ser didtica apresentando a construo (e desconstruo) do aparelho de Estado no Brasil dos anos 1930 aos anos 1990, retomando ainda, em largos traos, a herana colonial. O texto foi escrito em 1993, e como afirma o autor, informado pelos dados empricos poca disponveis e luz do contexto poltico ento existente. Enfoca a deteriorao da administrao pblica federal no Brasil e discute diretrizes para sua reforma, apontando problemas e resistncias polticas a serem enfrentadas. Segundo o autor, as questes relativas ao redesenho do Estado e da burocracia no constituam, ento, questes polticas no Brasil. Por outro lado, o Estado brasileiro estava ainda enredado em problemas de estabilizao e de inflao, o que talvez tenha retardado sua reconverso no que se refere reviso do papel do Estado na economia quando comparado a outros pases latino-americanos. Hoje, o cenrio parece ter sido modificado substancialmente. Com a inflao sob controle, o atual governo vem propondo um amplo programa de reformas estruturais no Estado brasileiro. A reviso da forma de organizao do aparelho do Estado conquistou o status de tema poltico nacional. Debatese uma proposta de reforma do aparelho de Estado que reformula profundamente sua herana varguista, visando conferir maior agilidade e eficcia s aes do Estado, deslocando o debate em termos de direitos do servidor pblico para o compromisso pblico com os direitos do cidado, e conseqentemente com a melhoria efetiva dos servios prestados ou assegurados pelo Estado. Neste momento, portanto, tem enorme interesse a leitura do trabalho de Martins, que j apontava, em 1993, os obstculos jurdicos concretos existentes (tais como algumas disposies constitucionais) e as resistncias
6

culturais ou polticas arraigadas (oriundas da classe poltica ou de interesses corporativistas)que iriam se antepor s propostas de reforma das estruturas do Estado no Brasil. O trabalho do professor Martins despertou tanto interesse que a edio dos Cadernos ENAP no 8 esgotou-se rapidamente. Assim, resolvemos reimprim-lo, por consider-lo ao mesmo tempo substancial e didtico. O leitor ser atrado pela comparao das anlises e sugestes do autor com as propostas do atual governo para a reforma do aparelho estatal, servindo o texto como guia para a leitura dos debates atuais. Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco Presidente da ENAP

Sumrio executivo

Este documento trata, em primeiro lugar, da atual deteriorao da administrao pblica federal no Brasil; em segundo lugar, das questes, dos problemas e da resistncia poltica que podem dificultar a reforma das estruturas do Estado; em terceiro lugar, das diretrizes necessrias para qualquer tentativa de reforma. O Brasil um interessante estudo de caso sobre as causas da deteriorao do servio pblico, porque ele se tornou conhecido como tendo uma das melhores burocracias pblicas da Amrica Latina.

1. Redefinindo a questo
A natureza ideolgica do recente debate sobre o papel do Estado na sociedade torna necessrios alguns esclarecimentos. Evidentemente, por mais orientadas para o mercado que sejam as sociedades, somente o Estado pode fornecer os meios para que os governos possam formular, implementar e fiscalizar a implementao de polticas pblicas. Isso particularmente verdadeiro, quando os governos precisam ser extremamente sensveis aos desafios sociais para a consolidao das instituies democrticas. Apesar dessas noes de senso comum, em muitos pases latinoamericanos tem-se formado um consenso negativo com respeito ao Estado. Em parte, como reao contra os baixos nveis de prestao de servios pblicos, mas tambm porque a nfase nas questes de privatizao e desregulamentao deixou de lado a urgente e necessria reforma das estruturas do Estado e da administrao pblica. A reabilitao do Estado para melhorar a prestao de servios pblicos e a administrao dos recursos pblicos, com a erradicao da corrupo, tm-se tornado hoje questes polticas to importantes quanto a da reduo do papel do Estado na economia. Na verdade, a reforma das estruturas do Estado uma condio para ampliar a governabilidade e reforar a confiana da sociedade nas instituies democrticas.

2. A abordagem
O pressuposto metodolgico deste documento que qualquer tentativa para reformar os aparelhos do Estado na Amrica Latina precisa levar em
8

considerao pelo menos duas questes: primeiro, a cultura poltica particular sob a qual a administrao pblica formou-se e evoluiu; em segundo lugar, os processos concretos que levaram s presentes disfunes do servio pblico. O estudo de como essas duas variveis interagem poder mostrar onde se localizam as principais resistncias mudana e que estratgias de reforma podem ser adotadas.

3. Os objetivos do documento
So trs os objetivos deste documento: em primeiro lugar, colocar a cultura poltica brasileira em uma perspectiva histrica e relacionar algumas de suas caractersticas (patrimonialismo, clientelismo, etc.) aos processos que contriburam para colocar em risco a eficcia (qualidade) e a eficincia (produtividade) da administrao pblica; em segundo lugar, mapear algumas das reas onde essas deficincias podem dificultar a estabilidade econmica ou o desenvolvimento, tornar problemticas as reformas sociais, desarticular a governabilidade ou tornar-se um obstculo consolidao da democracia; em terceiro lugar, discutir um quadro conceitual para orientar uma estratgia de reforma realista que tenha como objetivo melhorar a oferta de servios pblicos e a administrao dos gastos pblicos. Este documento deve ser considerado apenas como um ponto de partida para uma anlise conceitual e emprica mais ampla.

4. Principais padres, descobertas e concluses

A cultura poltica do Brasil profundamente enraizada em uma herana colonial patrimonialista. Apesar das enormes mudanas econmicas e sociais que o Pas sofreu, o nepotismo, o favoritismo e o clientelismo, sob diferentes formas, tornaram-se caractersticas culturais persistentes, e tm sido reforadas atravs do populismo. Isso moldou tanto a percepo da sociedade com respeito ao Estado como a organizao da administrao pblica. A reforma modernizante mais importante das estruturas do Estado no Brasil data do final da dcada de 30, mas ela foi transformada, depois de pouco tempo, em um meio-termo entre a modernizao e a sndrome cultural-populista. Estabeleceu-se desde ento um padro duplo e persistente. Para os altos escales da burocracia, foram adotados acessos mediante concurso, carreiras, promoo baseada em critrios de mrito e salrios adequados. Para os nveis mdio e inferior, a norma era a admisso por indicao clientelista; as carreiras eram estabelecidas de forma imprecisa; o critrio de promoo baseava-se no tempo de servio e no no mrito; e a eroso dos salrios tornou-se intermitente.
9

Em decorrncia, foi formada uma elite burocrtica que concebeu e implementou planos de desenvolvimento e que demonstrou altos padres de eficincia no trato com governos estrangeiros e instituies internacionais; ao mesmo tempo, um quadro de servidores de baixa qualificao, eivado de rotinas e desmotivado, ficou responsvel pela prestao de servios pblicos populao. Essa a razo pela qual, ainda hoje, a eficincia do Estado brasileiro, vista do exterior, difere radicalmente da percepo que dele se tem dentro do Pas: cada pblico trata com atores diferentes no mbito da burocracia. A partir do final da dcada de 70, os caminhos dessas duas esferas da administrao pblica passaram a se separar ainda mais e em ambas comeou a se deteriorar o ethos do servidor pblico. Durante o regime autoritrio, o debilitamento dos padres da administrao central, atravs da eroso salarial e da migrao de seus melhores quadros para o setor paraestatal, foi de alguma forma obscurecido pela natureza autoritria do regime. Na verdade, os governos militares perderam o controle da expanso do setor paraestatal semi-independente: 60% das empresas pblicas, fundaes, autarquias e empresas estatais existentes foram criadas entre 1966 e 1976. Como conseqncia, sobre a estratificao horizontal da burocracia, foi sobreposta uma estratificao vertical, provocando fraturas no aparelho estatal. O relacionamento entre o governo central e um setor paraestatal quase autnomo passou a ser complicado, tornando bastante difcil a coordenao de polticas pblicas. Apesar disso, algumas ilhas de excelncia foram criadas ou sobreviveram dentro da administrao federal, e at certo ponto garantiram a governabilidade durante a transio para o regime democrtico. Sob os governos civis, especialmente durante o governo Collor, desorganizou-se ainda mais o aparelho estatal. A configurao das altas estruturas estatais (ministrios ou secretarias) era redesenhada de forma contnua e errtica (mais de 40 mudanas desse tipo at esta data); os salrios da administrao federal foram cada vez mais corrodos, e a burocracia foi desmoralizada por ataques verbais indiscriminados. Os melhores quadros migraram para o setor privado e algumas das principais ilhas de excelncia (IBGE, Ipea, Receita Federal, entre outros) foram parcialmente desmanteladas. Por ltimo, a administrao pblica tornou-se vtima da corrupo generalizada. Embora os limites entre o pblico e o privado sempre tenham sido um pouco nebulosos no Brasil, a corrupo nunca atingiu as atuais formas e dimenses. Na verdade, tornou-se um problema sistmico. Vale a pena observar que a descoberta de crimes s foi possvel atravs de denncias fortuitas oriundas da sociedade. Quer dizer: o Estado no est equipado para detectar irregularidades e para controlar os gastos pblicos. A Constituio de 1988, embora tenha estabelecido alguns princpios pertinentes para a modernizao da administrao pblica, tornou, de forma
10

contraditria, bastante difcil qualquer reforma das estruturas do Estado ao conceder benefcios aos servidores pblicos sem deveres correspondentes (o que torna a introduo do critrio da produtividade quase impossvel) e ao conceder estabilidade a todos os servidores com mais de cinco (e em alguns casos apenas dois) anos de servio. Em resumo, a Constituio conseguiu congelar o status quo. Uma observao interessante que, de acordo com os dados oficiais disponveis (muito embora eles nem sempre sejam compatveis entre si), o tamanho do quadro de pessoal do governo federal estabilizou-se nos ltimos cinco anos, ou at mesmo diminuiu. Isso tambm verdade para a folha de pagamento, embora o tamanho e os custos dos aposentados e do pessoal inativo tenham aumentado constantemente. Por outro lado, os gastos com pessoal de estados e municpios, aos quais foi outorgada uma maior autonomia pela Constituio de 1988, cresceram consideravelmente durante o mesmo perodo, mostrando que a descentralizao pode ser uma faca de dois gumes. Os dados a respeito da estabilizao dos quadros do governo federal so interessantes, porque desafiam a relao comumente aceita entre ineficincia e uma burocracia inchada. Este trabalho aponta outras causas para explicar a falta de eficcia e de eficincia na administrao pblica brasileira. A concluso que qualquer tentativa de reforma da administrao pblica no Brasil ter de tratar com fortes obstculos e resistncias de carter legal, corporativista e poltico. Entretanto, a reforma possvel se for adotada uma estratgia realista e flexvel, tendo como meta mudanas parciais e incrementais, visando gerar um efeito-demonstrao. As instituies multilaterais podero ter um papel importante no auxlio a tal projeto e na implantao dessas tentativas de reforma.

11

1. Introduo1

Se no fossem os remanescentes de natureza ideolgica e dos termos confusos do recente debate sobre o papel do setor pblico nas sociedades, afirmar que os governos devem ser mais do que os guardies da estabilidade econmica e social seria uma declarao ociosa. Parece bvio que governos tambm so agentes de mudanas econmicas e sociais, tanto mais num contexto de ambientes nacionais e internacionais em transformao, de competio global, e de rpida acelerao do tempo histrico. evidente, de outro lado, que estabilidade ou mudanas podem ser alcanadas se os governos no dispuserem de meios apropriados para formular, implementar e garantir a execuo de polticas pblicas. indiscutvel que, por mais orientada para o mercado que seja uma sociedade, somente o Estado pode fornecer esses meios. Portanto, equipar os aparelhos do Estado para executar essas tarefas uma questo poltica importante, particularmente em pases cujos governos precisam ser altamente sensveis a demandas sociais, como condio para a consolidao de instituies democrticas. No obstante, a discusso a respeito da redefinio do papel do Estado, como desenvolvida em muitos pases latino-americanos, parece se ter fixado preponderantemente nas questes da privatizao e da desregulamentao. Uma ateno menor tem sido dada aos problemas da organizao interna dos aparelhos do Estado e ao desempenho de suas burocracias, a no ser para sua rejeio pura e simples, atravs de acusaes indiscriminadas de ineficincia ou de corrupo generalizadas. Ambas as acusaes podem ser verdadeiras, no todo ou em parte, para este ou aquele pas mas tm de ser qualificadas. Na verdade, nessa forma indiscriminada, essas crticas s podem alimentar um consenso negativo sobre o Estado. Como tal, isso tem de ser visto mais como um indicador de uma percepo ainda confusa e reativa do papel do Estado na sociedade do que como uma proposta articulada e orientada para sua reforma: uma espcie de atalho obscuro da Estadolatria Estadofobia um atalho que no leva a lugar nenhum. Se a tendncia atual em direo ao necessrio redirecionamento e reduo do papel do Estado nas economias latino-americanas quiser ser seguida por uma melhoria da eficcia (qualidade) e da eficincia (produtividade) dos servios pblicos, bem como da administrao dos gastos
12

pblicos, como condio funcional para a ampliao da governabilidade e para um uso mais eficiente de recursos nacionais ou de emprstimos internacionais, entre outras coisas, ento a questo da reforma da administrao pblica nos pases latino-americanos tem de ser urgentemente abordada em termos mais adequados. O principal pressuposto metodolgico deste trabalho que qualquer tentativa de reforma das estruturas do Estado, para que possa ser bemsucedida, deve levar em considerao pelo menos trs aspectos: em primeiro lugar, a cultura poltica particular sob a qual a administrao pblica evoluiu em cada pas; em segundo lugar, os processos que levaram (tradicionalmente ou recentemente) s disfunes do servio pblico; e em terceiro lugar, a localizao dos principais gargalos da administrao pblica. Como veremos, a nfase na cultura poltica como uma varivel independente deve-se ao fato de que ela estabelece os limites do possvel: a zona cinzenta onde o desejo de reforma e as condies polticas interagem, com resultados incertos.2 Tanto quanto do nosso conhecimento, no existe ainda um arcabouo conceitual abrangente ou estudos empricos recentes para ampliar o conhecimento e as relaes entre administrao pblica e cultura poltica para a maioria dos pases latino-americanos.3 Tomando o Brasil como um estudo de caso, algumas dessas questes sero aqui examinadas como uma eventual contribuio a um estudo posterior, mais aprofundado, sobre o assunto. Levando-se em conta a diversidade econmica e regional do Brasil, com as peculiaridades de cada um dos seus trs nveis de governo (federal, estadual e municipal), somente os problemas da administrao federal e do seu relacionamento com o setor paraestatal sob sua jurisdio podem ser abordados aqui. Dessa forma, so trs os objetivos deste trabalho. Em primeiro lugar, colocar a cultura poltica do Brasil em perspectiva histrica, e relacion-la aos fatores que recentemente contriburam para que fossem colocadas em risco a eficcia e a eficincia da administrao federal brasileira. Em segundo lugar, mapear as principais questes e reas onde essas deficincias podero dificultar a estabilidade econmica ou o desenvolvimento, tornar problemticas as reformas sociais, desarticular a governabilidade e/ou tornar-se um obstculo consolidao da democracia. Em terceiro lugar, discutir um quadro conceitual para uma estratgia realista de reformas com o objetivo de melhorar o servio pblico e a administrao dos recursos pblicos no Brasil.

13

2. A evoluo da administrao pblica no Brasil

Para entender o significado histrico de uma redefinio do papel do Estado na sociedade brasileira, e a resistncia cultural profundamente enraizada reforma de suas estruturas, preciso relembrar algumas caractersticas persistentes da herana colonial do Brasil e de sua cultura poltica patrimonialista. Esse procedimento pode ser considerado um pouco estranho, uma vez que documentos como esses normalmente tratam de questes e recomendaes em lugar de mencionar razes histricas da situao que est sendo discutida. Entretanto, neste caso, no podemos proceder de outra forma: essas caractersticas persistentes precisam ser levadas em conta tanto como parte do problema como de sua soluo. Naturalmente, muito difcil resumir em poucas linhas a herana cultural colonial de um pas. Mas, pelo menos, alguns de seus padres tm de ser lembrados para colocar as questes que sero discutidas em perspectiva histrica. Como bem conhecido, Portugal passou ao largo das duas grandes transformaes que trouxeram uma nova era ao mundo: a Revoluo Industrial e o Iluminismo. Vamos dizer, de forma brusca, que isso contribuiu para prolongar a existncia de uma estrutura de poder baseada: a) no poder absolutista de uma monarquia que se mantinha atravs do monoplio que possua sobre o comrcio; e b) em um enorme aparelho estatal ocupado por uma classe economicamente improdutiva, formada por uma antiga nobreza de espada, que, uma vez terminadas as guerras contra os mouros e a Espanha, no sabia o que fazer com suas armas. A descoberta de novas rotas martimas para a explorao e conquista de novos territrios de pilhagem, sob o controle direto e em nome da Coroa, tornou-se uma das principais fontes da receita estatal portuguesa. Essa estrutura de poder, sua mentalidade e sua burocracia foram totalmente transplantadas ao Brasil, que, tambm devemos lembrar, era uma colnia de explorao e no de povoamento. A ocupao extensiva das terras e as primeiras atividades econmicas (madeira, ouro e pedras preciosas) estavam submetidas concesso do Estado e eram atribudas a uma clientela restrita. Tambm foi assim, mais tarde, com respeito ao primeiro empreendimento realmente capitalista (a produo de cana-de-acar) no Brasil: os
14

engenhos de acar dependiam de licena do Estado, e a comercializao do produto na Europa foi mantida como privilgio da Coroa. Para fazer cumprir essas regras, fazia-se necessria uma grande burocracia. No por acaso, as pessoas empregadas na administrao colonial eram conhecidas como filhos da folha (significando vivendo s custas da folha de pagamento do Estado). Fazendo outra drstica reduo histrica, podemos dizer que esses padres mantiveram-se basicamente por mais trs sculos, com as insurreies locais contra os privilgios econmicos da Coroa sendo facilmente esmagadas. A independncia no resultou de uma guerra de independncia, mas foi outorgada por um prncipe portugus, que se tornou o primeiro imperador do Brasil. Aps a independncia, essa herana colonial ininterrupta fez surgir um conglomerado de estruturas oligrquicas de poder espalhadas pelo Pas. Algumas delas organizaram-se como sistemas fechados, baseadas nos latifndios improdutivos, na escravido e na regra senhorial que foi temperada pela administrao poltica de favores aos clientes locais. At as primeiras dcadas do sculo 20, a acumulao capitalista e as atividades de exportao (tais como o caf) eram extremamente dependentes da manipulao da taxa de cmbio pelo Estado, com o objetivo de compensar as oscilaes do preo dos produtos agrcolas no mercado internacional. Por outro lado, o progresso das iniciativas manufatureiras no sul do Brasil era ainda mais dependente das tarifas protecionistas do Estado, como, mais tarde, o foi a industrializao por substituio de importaes. claro que, outros pases passaram por situaes semelhantes. A proteo de indstrias nascentes da competio internacional, por exemplo, certamente no uma contribuio brasileira teoria econmica. O que torna a experincia brasileira diferente so basicamente duas coisas. Em primeiro lugar, a autonomia adquirida pelo Estado, como parte da herana histrica e como uma condio funcional para transformar regies dspares do ponto de vista scio-econmico em uma nao; em segundo lugar, a disputa pelo Estado e pelos favores de sua burocracia qual foram levados os interesses heterogneos e no-hegemnicos. Essa , naturalmente, uma simplificao extrema, quase perigosa. Mas ela ajuda a entender o seguinte aspecto: o patrimonialismo, o clientelismo, a burocracia extensiva e a interveno do Estado na economia esto inscritas na tradio brasileira como caractersticas persistentes da herana colonial.4 Alguns desses traos tambm tornaram-se profundamente enraizados na cultura poltica brasileira e, de forma surpreendente, sobreviveram s enormes mudanas que o Pas atravessou nos ltimos 50 anos. Talvez seja por isso que a poltica parece sempre estar em descompasso com as transformaes econmicas e sociais.
15

A modernizao das estruturas do governo federal e a profissionalizao dos quadros da administrao pblica tornaram-se questes importantes somente nos meados dos anos 30, na onda de centralizao e tendncias reformistas trazidas pela Revoluo de 1930. Mas foi durante a ditadura Vargas (1937-1945), que a reforma do Estado foi realmente iniciada e implementada. At o final da dcada de 30, alm dos militares que seguem os seus prprios princpios de organizao, somente dois rgos do governo federal (o Itamaraty e o Banco do Brasil) eram bem-estruturados, tinham institudo normas para ingresso no servio pblico, tinham criado planos de carreira, regras para promoo baseadas no mrito, e tinham alimentado uma burocracia profissional com um ethos de servio pblico. Os servidores que constituam a elite da administrao pblica naquela poca eram fornecidos principalmente por estes dois rgos, sendo que o primeiro ainda os fornece. Vale a pena observar que foi essa elite burocrtica, aliada aos militares e inspirada por uma idia de construo nacional, que concebeu e implementou, na dcada de 30, trs importantes intervenes estatais na economia, orientadas para o desenvolvimento: a nacionalizao dos recursos minerais (1934), a nacionalizao de jazidas de petrleo (1938) e a construo da primeira siderrgica moderna (estatal) no Brasil (1939-41).5 A nacionalizao preventiva do petrleo cujas reservas ainda no haviam sido descobertas salienta o fato de que essa elite burocrtica foi capaz de desenvolver e implementar uma estratgia nacional de longo prazo, baseada na percepo ento corrente de que a forte regulamentao estatal e a sua interveno direta na economia eram essenciais para industrializar o Pas atravs da substituio de importaes. E, como sabemos, essa foi uma histria de industrializao bem-sucedida. Em 1933, Vargas encarregou um importante diplomata, o embaixador Maurcio Nabuco, da tarefa de estudar a reforma da administrao pblica. Trs diretrizes principais foram propostas e apoiadas por Vargas, inspiradas no servio pblico britnico: critrios profissionais para o ingresso no servio pblico, desenvolvimento de carreiras e regras de promoo baseadas no mrito. Um novo rgo, o Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp) foi criado e encarregado, durante a ditadura Vargas (chamada, de forma condizente, de Estado Novo), de implementar essas diretrizes, de supervisionar a administrao pblica, e de formar os recursos humanos para os altos escales do servio pblico, de definir escalas de salrios para o setor pblico, e at de fixar o oramento nacional. Entretanto, presses populistas-clientelistas limitariam o escopo dessa ambiciosa reforma. Na verdade, um padro duplo foi estabelecido. Os altos escales da administrao pblica seguiram essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal da Amrica Latina; os escales inferiores (incluindo os rgos
16

encarregados dos servios de sade e de assistncia social ento criados) foram deixados ao critrio clientelista de recrutamento de pessoal por indicao e manipulao populista dos recursos pblicos. importante ter em mente que esse duplo padro tornar-se-ia um padro estrutural que permanece at hoje. por isso que servios diplomticos estrangeiros e instituies internacionais, que somente lidam com esses altos escales, percebem a burocracia brasileira como competente e eficiente; a populao, que precisa tratar no dia-a-dia com o outro lado da moeda, tem uma percepo completamente diferente. A queda da ditadura Vargas e a democratizao do Brasil em 1945 no ajudaram muito a modernizar a administrao pblica como um todo. Se, de um lado, foram estabelecidos procedimentos mais transparentes para tornar a administrao pblica responsvel perante o Congresso, de outro lado, esse mesmo instrumento foi usado pelos partidos polticos para ampliar suas prticas clientelistas profundamente enraizadas. Ser indicado para um cargo na administrao pblica em um pas onde a economia no criava empregos na mesma velocidade do crescimento demogrfico tornou-se a aspirao da classe mdia baixa e dos estratos socialmente menos privilegiados. Prover (e indicar para) esses cargos, por sua vez, era evidncia de influncia poltica e quase uma condio para o sucesso eleitoral. A prtica do uso dessa moeda de troca implicou manter frouxas as regras para ingresso no servio pblico e, ao mesmo tempo, em tornar inevitvel a eroso da remunerao de seus quadros, graas ao inchamento e baixa qualificao dos servidores da administrao pblica. As caractersticas tpicas das administraes pblicas dos pases mais subdesenvolvidos tornaram-se caractersticas do grosso da burocracia do Brasil: excesso ou m distribuio de pessoal, absentesmo, a ocupao simultnea de dois ou mais cargos pblicos pela mesma pessoa, atividades paralelas e baixa produtividade.6 Durante as duas dcadas que se seguiram, essas caractersticas tornaram-se, de maneira geral, a regra. Entretanto, os altos escales da burocracia e a administrao das grandes empresas estatais (criadas durante o segundo governo de Vargas, no incio dos anos 50) foram mantidos, tambm como regra geral, relativamente livres das investidas clientelistas, e tiveram sucesso na melhoria das prticas de administrao pblica e na preservao do ethos do servidor pblico. Isso aconteceu, entre outras razes, porque eles percebiam-se como agentes de um projeto nacional de desenvolvimento liderado pelo Estado o que eles realmente eram. Em resumo, um variante estrutural do spoils system que no Brasil foi chamado de Estado cartorial tornou muito difcil a modernizao da maior parte da administrao pblica, e transformou as poucas tentativas para reform-la em sucessivos fracassos.7 O Dasp continuou a existir mas, na
17

verdade, foi transformado num rgo ultrapassado de controle, dedicado a impor procedimentos burocrticos e a regular escalas de salrios baixos ou desequilibrados; por isso, entrava em conflito quase permanente com os quadros da administrao pblica. Quando exigiram-se habilidades tcnicas mais sofisticadas para resolver novos problemas societrios ou para estimular o desenvolvimento econmico, eram criados novos rgos pblicos ou foras-tarefa ad hoc (gozando de status especial). Como conseqncia, os aparelhos e os quadros do Estado seguiram um padro de crescimento por sedimentao de estruturas sobrepostas e diferentes quase como camadas geolgicas com padres decrescentes de eficcia e eficincia dos servios pblicos nas camadas inferiores ou mais antigas. O Estado desenvolvimentista dos anos Kubitschek (1955-60) foi a verdadeira imagem dessas disparidades: ele proveu o governo de uma equipe altamente competente de servidores pblicos capazes de projetar e implementar metas ambiciosas de desenvolvimento; e, ao mesmo tempo, os servios pblicos a cargo da burocracia do dia-a-dia continuaram a apresentar padres extremamente baixos. A bizarra deciso de Juscelino Kubitschek de construir Braslia apenas agravou essa ambigidade. A mudana do governo federal do Rio de Janeiro para o meio do cerrado onde se erguia a nova capital produziu quatro conseqncias inevitveis: os rgos do governo foram divididos, as comunicaes dentro do servio pblico foram interrompidas, a moradia para a burocracia absorveu investimentos considerveis, e um pacote de salrios compensatrios e de benefcios adicionais teve de ser oferecido para estimular os servidores a mudarem-se para l. De fato, Braslia adicionou mais uma camada administrao pblica, sob a forma de uma burocracia quase paralela. O fato de que 33 anos aps a inaugurao de Braslia, 23,6% dos servidores pblicos federais ainda vivem e trabalham no Rio de Janeiro diz tudo. 8 Em resumo, para entender os acontecimentos subseqentes deve-se ter em mente duas caractersticas. Em primeiro lugar, a tentativa feita na dcada de 30 e nos meados da dcada de 40 para modernizar a administrao e formar em todos os nveis do aparelho estatal algo parecido com uma burocracia weberiana foi parcialmente distorcida e, mais tarde, abandonada pela cultura poltica clientelista profundamente enraizada. Desta tendncia resultaram duas conseqncias polticas importantes e mutuamente relacionadas, tanto com respeito natureza do relacionamento entre Estado e sociedade como no que se refere governabilidade. De um lado, como o pessoal no-qualificado que geralmente se constitua no objeto (na demanda) dessas prticas clientelistas era geralmente destacado para fornecer os servios pblicos costumeiros de atendimento
18

populao, esses servios (por razes compreensveis) foram se deteriorando continuamente. A pequena corrupo, na forma do jeito, tornou-se regra geral e fez surgir uma profisso nica e prspera: a do despachante, aquele que conhece os labirintos da burocracia e capaz de facilitar as coisas para os demandantes de bens e servios pblicos. Por outro lado, medida que o uso intensivo do aparelho do Estado para garantir ou negar acesso a empregos e a outros benefcios (isto , favores) tornou-se um bem poltico importante, quase todos os partidos polticos (e no apenas o vencedor de eleies) tornaram-se tambm cada vez mais dependentes do Estado. Em outras palavras, a responsabilidade dos partidos polticos para com seus eleitores vinha da sua capacidade de dar-lhes acesso a emprego no aparelho do Estado e/ou de manipular recursos ou subsdios pblicos do seu interesse pessoal ou corporativo em lugar de agregar e converter demandas sociais em polticas pblicas orientadas para reformas.9 Esse o cerne da cultura poltica populista-clientelista. Em segundo lugar, se os altos escales da burocracia aqueles que estabelecem o nexo poltico-administrativo de decises e polticas de governo foram preservados em parte dessa tendncia, eles tiveram, entretanto, de enfrentar duas outras limitaes. De um lado, um Dasp fossilizado, estabelecendo regulamentaes burocrticas e escalas de salrios para os quadros do governo federal que eram percebidos por esses altos escales como incompatveis com a sua capacidade criativa em potencial e com suas qualificaes profissionais (e realmente eram). Por outro lado, o nexo poltico-administrativo que eles deveriam estabelecer era submetido a mudanas peridicas. Na verdade, ao assumir suas funes cada nova administrao no apenas recrutava uma nova equipe (o que compreensvel), mas tambm via-se tentada a redefinir o cenrio institucional do aparelho de tomada de deciso herdado do seu antecessor s vezes por bons motivos e com resultados inovadores, mas muitas vezes por razes sem sentido e com efeitos extremamente negativos sobre a estabilidade da organizao interna do Estado e sobre a memria das suas operaes. Esses altos escales da burocracia do governo federal comearam ento a desenvolver duas tticas defensivas: ou emancipavam-se dessas limitaes, criando (ou migrando para) rgos semi-independentes da administrao indireta (autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas estatais), ou conseguindo tornar-se insubstituveis nos rgos governamentais que chefiavam, mantendo para si o monoplio da competncia ou da informao nas reas sob sua jurisdio, dessa forma transformando esses rgos em feudos dentro do aparelho estatal.10 Por diferentes razes e circunstncias, essas duas principais caractersticas sero reforadas durante o regime militar autoritrio (1964-1985), ou adquiriro novas caractersticas sob os trs governos civis que o
19

sucederam at o momento. A partir do incio dos anos 80, uma nova varivel ser adicionada ao processo de deteriorao da administrao pblica: a crise fiscal do Estado.

2.1. O Estado sob o regime autoritrio

Muito embora tivessem um discurso antiestatizante, os dois primeiros governos do regime autoritrio aumentaram consideravelmente as receitas do Estado (um crescimento, em termos reais, de 80% entre 1965 e 1971, correspondente a 1% de um PIB em crescimento). Ao mesmo tempo, os gastos com o pessoal civil da administrao direta, no mesmo perodo, reduziram-se em 6,5% em termos reais (entretanto, os gastos com o pessoal militar aumentaram em 81,5% em termos reais no mesmo perodo). 11 Isso no foi devido a uma reduo nos quadros do pessoal civil, mas sim a uma eroso dos salrios, e, mais provavelmente, devido tambm migrao de pessoal da administrao direta (Poder Executivo) para o setor paraestatal. Este ltimo setor sofrer enorme expanso durante o regime autoritrio, como ser visto adiante. Apesar disso, em 1967 o regime autoritrio executou uma ambiciosa reforma das estruturas do Estado e dos procedimentos burocrticos, embora com resultados nem sempre esperados. O uso do decreto-lei (no 200) tornou possvel implementar a reforma sem submet-la ao Congresso (e dessa forma, livre das presses de suas bases eleitorais) para discusso e votao; um Congresso que de qualquer maneira tinha seus poderes enormemente reduzidos pelos militares. A filosofia bsica dessa reforma tinha dois aspectos. De um lado, exigia diretrizes normativas centralizadas no mbito do governo federal, atravs da instituio: de um plano geral de governo; de planos setoriais plurianuais; de novas normas para as alocaes oramentrias; e da programao de despesas de mdio prazo em uma tentativa de introduzir previsibilidade (decreto-lei no 200 de 1967, art. 7). De outro lado, a idia era de diversificar a natureza dos rgos estatais (autarquias, empresas pblicas, fundaes, etc.) para promover a descentralizao funcional do aparelho do Estado, mediante a delegao de autoridade a esses rgos da administrao indireta para a consecuo de muitas das funes e das metas do governo.12 Em resumo, a reforma modernizante implicou um tipo de diviso de trabalho entre agncias e estruturas do Estado. Na verdade, a racionalidade pretendida atravs da centralizao normativa foi prejudicada pela concentrao de poder, pessoal e arbitrria, alimentada pelo ethos autoritrio; alm disso, as aes de descentralizao funcional foram parcialmente desviadas de sua inteno original, a qual tinha
20

dois objetivos: em primeiro lugar, contornar a rigidez das estruturas da administrao direta e, em segundo lugar, introduzir o esprito gerencial privado na administrao do setor paraestatal (isto explicitamente declarado no art. 27 do decreto-lei no 200). Essa reforma foi chamada de A revoluo silenciosa pelo ministro Hlio Beltro, que a concebeu e executou.13 E realmente o era. Mas, boas intenes parte, ela conduziu a alguns resultados infelizes. O que foi projetado para ser uma diviso racional de trabalho, no mbito do Estado converteu-se em relacionamento tenso. Isso ocorreu, basicamente, por dois motivos. Em primeiro lugar, a criao de rgos semi-independentes, empresas pblicas e empresas controladas pelo Estado (cada uma dessas categorias com um tratamento jurdico diferente) ensejou uma enorme expanso desses trs nveis da administrao pblica. Na verdade, o governo autoritrio perdeu o controle sobre essa expanso, em parte porque as vantagens de se ver livre da rigidez burocrtica e dos maus salrios da administrao direta tinha um grande atrativo para uma burocracia na qual o regime autoritrio tinha de se apoiar; e, no que diz respeito s empresas estatais, uma vez que foram estimuladas a adotar uma atitude mais empresarial, as administraes dessas empresas se sentiram vontade para expandir amplamente suas atividades e criar tantas subsidirias quantas quisessem. A taxonomia das empresas criadas (ou fortalecidas) pelo decreto-lei n 200 pode ser resumida como segue: 1) empresas pblicas encarregadas de servios pblicos bsicos (urbanizao, eletricidade, gua); 2) empresas criadas ou expandidas para desenvolver setores considerados como estratgicos (ao, minerao, material blico, servios de informtica, etc.); 3) empresas em setores que eram monoplios do Estado desde a dcada de 50 (petrleo, telecomunicaes, gerao de energia eltrica, transportes). Uma categoria adicional mas muito especial a das inmeras empresas privadas que estavam beira da falncia, e que, por estarem altamente endividadas com o Estado, ou porque supunha-se que ameaavam a estabilidade do mercado caso viessem a falir, foram absorvidas pelo Estado e colocadas sob a administrao das burocracias de bancos pblicos para serem recuperadas.
o

Na metade dos anos 70, ningum era capaz de dizer com certeza quantas fundaes pblicas, autarquias, empresas pblicas e empresas estatais existiam no Pas. Uma pesquisa que conduzimos na poca, cobrindo apenas empresas pblicas e empresas controladas pelo Estado, encontrou 571 delas nos trs nveis administrativos, sendo que 60% das mesmas haviam sido criadas entre 1966 e 1976.14 Durante o governo Geisel (1974-78) adotaram-se diretrizes para que a criao de novas subsidirias pelas principais empresas estatais fosse submetida aprovao prvia do presidente da Repblica, e para reduzir os
21

privilgios fiscais gozados por essas empresas estatais com respeito ao imposto de renda. Mas era, talvez, tarde demais. Alm disso, a primeira dessas diretivas foi abandonada pelo governo militar subseqente. De qualquer modo, um estudo de 231 empresas pblicas e empresas estatais realizado em 1976 mostrou que elas tinham-se espalhado por todos os setores da economia, aumentando consideravelmente a presena do Estado no sistema produtivo, embora metade dessas empresas atuasse na prestao de servios pblicos.15 Esse ltimo fato tambm tem implicaes importantes. Muitos servios pblicos tpicos (a instalao de esgotos, por exemplo) comearam a ser realizados por empresas pblicas. Elas no adotaram necessariamente prticas gerenciais para a sua organizao ou para a execuo de suas atividades (como esperava a reforma), mas em muitos casos elas certamente adotaram uma abordagem de custo/benefcio para a alocao de investimentos. Como resultado disso, comunidades locais pobres, consideradas como financeiramente pouco slidas para produzir retornos, muitas vezes tiveram negadas a implantao ou melhoria de tais servios pblicos (isto foi documentado no municpio de Camaari, Bahia, e h razes para crer que este no foi o nico caso).16 Em segundo lugar, as empresas estatais do setor produtivo (sem mencionar as instituies financeiras controladas pelo Estado) se sentiram vontade para se organizarem de acordo com prticas e padres tpicos de empresa privada. Foram criadas empresas holding, bem como novas subsidirias; as atividades relacionadas com negcios mais lucrativos foram expandidas em um padro de conglomerado; foram adotadas regras especiais para recrutamento e treinamento de pessoal qualificado; faixas salariais, fundos de penso e benefcios adicionais foram livremente estabelecidos por cada empresa; e, em pelo menos um caso documentado, foram iniciadas ou expandidas atividades em outros pases. Em meados da dcada de 70, a Petrobrs, por exemplo, controlava ou tinha participao em 35 outras empresas; possua uma refinaria na Itlia, tinha criado uma trading company internacional bem-sucedida e estava realizando prospeco de petrleo em oito pases diferentes. Na verdade, no h nada necessariamente errado com essas expanses em si; e isso no um fenmeno novo ou excepcional se considerarmos as experincias de outros pases, inclusive de pases em desenvolvimento.17 Essa tambm a forma caracterstica como, por exemplo, operam as empresas estatais europias, pela simples razo que essas empresas, alm de serem estatais, so tambm grandes empresas capitalistas. Alm disso, no caso brasileiro, a extraordinria expanso dessas empresas foi legitimizada, por assim dizer, pelo fato de que algumas das empresas nas quais o Estado detinha maioria acionria, mas no detinha o
22

total de aes (economia mista) tornaram-se blue chips em um mercado de aes altamente especulativo. Acresce que era parte essencial da estratgia econmica do governo naquela poca incentivar o setor pblico a investir pesadamente. Vale a pena lembrar que em meados da dcada de 70 a poupana do setor pblico representava um tero da poupana interna do Brasil, e era um componente importante da capacidade total de investimento do Pas.18 Entretanto, a fraca institucionalizao por parte do decreto-lei no 200 de normas para regulamentar e supervisionar essa expanso da administrao indireta trouxe um nmero razovel de conseqncias negativas para a organizao interna do Estado. Estas conseqncias podem ser resumidas em dois aspectos. O primeiro refere-se ao relacionamento difcil, quando no conflitante, entre as duas esferas (direta e indireta) da administrao pblica. A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os lados. De um lado, as empresas estatais do sistema produtivo, bem como outras entidades da administrao indireta, lutavam constantemente para aumentar sua autonomia, tanto por razes boas, como por ms razes. Na verdade, cada uma dessas empresas desenvolveu um forte esprit de corps, baseado na percepo de que elas eram estranhas no ninho pouco confortvel e ineficiente da administrao pblica e que elas queriam permanecer assim: seja para poder estabelecer seus prprios objetivos de longo prazo (muitas vezes mais racionais), seja para preservar seus privilgios corporativos dentro das estruturas do Estado. Por outro lado, as tentativas do Executivo de limitar essas tendncias de emancipao (uma espcie de fronde dentro do aparelho do Estado sob um regime autoritrio) foram malsucedidas ou tiveram importantes efeitos colaterais negativos. Como regra geral, quando um estranho (significando um representante ou um rgo do governo) era designado para disciplinar essas agncias ou empresas, tal representante ou rgo era sabotado pelas equipes dessas entidades ou era forado a aceitar a sua lgica. A nica interveno vitoriosa do Executivo, em empresa estatal do setor produtivo, nessa poca, teve efeitos perniciosos de mdio e longo prazos. Quando o ento todo-poderoso, ministro Delfim Netto (o czar da economia por 13 dos 21 anos do regime autoritrio) decidiu optar por uma poltica de crescimento com endividamento externo, ele conseguiu forar as principais empresas controladas pelo Estado a irem ao euromarket, que alegremente abriu-lhes as comportas dos petrodlares. No houve superviso
23

governamental sobre as taxas de juro e os spreads individualmente negociados por essas empresas, uma vez que no havia uma entidade oficial capaz de realizar tal superviso e isso tornou-se uma nova fonte moderna de corrupo. De qualquer modo, essas empresas estatais do setor produtivo contraram pesadas dvidas para atender s necessidades do governo ( e no as suas prprias). Ao mesmo tempo, como parte de uma poltica antiinflacionria, foi imposto o congelamento de tarifas e a reduo dos preos reais de bens e servios produzidos pelas empresas estatais. Para fazer frente a essa poltica, mesmo aquelas empresas que no haviam sido levadas pelo governo a assumir emprstimos externos, viram-se compelidas a assim proceder para atender suas prprias necessidades. No caso de empresas estatais menos produtivas, isso resultou em endividamento excessivo, o que, por sua vez, causou uma crescente presso sobre o governo para subsidi-las, uma vez que as tentativas subseqentes de impor tetos oramentrios sobre tais empresas geralmente no tiveram resultado.19 Quando as taxas de juros internacionais explodiram ao final da dcada de 70 e foi realizada a maxidesvalorizao do Cruzeiro, o servio da dvida tornou-se uma carga ainda mais pesada para essas empresas. Werneck mostra que as despesas financeiras, que em 1980 representavam 6,8% de suas despesas correntes agregadas, cinco anos mais tarde haviam aumentado para 19,1%.20 Mesmo as grandes holdings do ao (Siderbrs), da energia eltrica (Eletrobrs) e do petrleo (Petrobrs) atravessaram uma situao financeira perigosa e desconfortvel. Na segunda metade da dcada de 80, o governo federal foi compelido a aumentar os subsdios. As transferncias de capital para as empresas estatais, que no perodo 1980-85 representavam uma mdia de 0,78% do PIB, alcanaram 1,65% do PIB no perodo 1986-1988.21 Aparentemente, essas intervenes discricionrias, e s vezes contraditrias por parte do governo, tiveram um efeito opressivo sobre a moral de muitos dos altos executivos dessas empresas, medida que eles percebiam que seus esforos dos quais eles se orgulhavam para desenvolver padres slidos de administrao empresarial estavam sendo sabotados. Como lembrou mais tarde o presidente de uma dessas empresas, eles se sentiram usados pelas polticas do governo expresso que diz o suficiente sobre o seu relacionamento tenso com o Executivo.22 possvel supor que episdios como esses esto na raiz, ou justificaram as prticas cada vez mais corporativistas que os administradores de muitas dessas empresas comearam a desenvolver. como se eles se sentissem justificados em apropriar em seu benefcio (atravs de aumentos de salrios e enormes contribuies aos seus prprios fundos de penso) uma parcela crescente dos resultados dessas empresas. Mas isto , reconhecidamente, uma explicao insuficiente para essa tendncia, entre outras
24

razes, porque espalhou-se para outras empresas estatais que no haviam sido submetidas aos mesmos constrangimentos. De qualquer modo, h slida evidncia de que nessa poca a remunerao nas principais empresas estatais comeou a crescer consideravelmente. De fato, embora o nmero de seus servidores tenha decrescido em termos relativos, na dcada de 70 (de 14,8% para 10,2% do nmero de empregados na indstria, por exemplo) os salrios aumentaram de 1,82% para 2,5% do PIB entre 1970 e 1980.23 Dois estudos mostraram que a remunerao nessas empresas ultrapassou aquelas praticadas em grandes empresas privadas nos mesmos setores em contraste agudo com os salrios decrescentes na administrao direta.24 preciso dizer que a prtica ento corrente de empregar no setor paraestatal oficiais militares recentemente aposentados certamente ajudou a dar apoio a essa prtica e a tornar mais fcil o caminho para a generalizao da tendncia corporativista. O segundo ponto a ser salientado a respeito desse modo de expanso da administrao indireta a crescente disparidade estabelecida entre ela e a maioria dos rgos do Poder Executivo, graas sua evoluo diferente e ao status distinto de seus respectivos quadros. Isso visvel em termos de escalas de salrios, de capacidade de tomar decises, de capacitao em recursos humanos, e de capacidade em implementar polticas ou produzir bens. Em resumo, a distncia entre as duas esferas do aparelho estatal aumentou consideravelmente. Como conseqncia, enquanto o setor paraestatal floresceu, a prestao dos servios pblicos bsicos populao (tais como sade, educao, assistncia social e segurana pblica), que estavam a cargo da administrao direta, continuaram a deteriorar. Embora os Estados sejam, em qualquer lugar, entidades mais ou menos fragmentadas, e sejam muitas vezes o cenrio de intensas lutas inter-burocrticas, o mnimo de coordenao institucional e interpessoal no servio pblico geralmente condio para governabilidade e para a inovao nas prticas de governo.25 O que aconteceu no Brasil muito mais complexo do que isso. Comearam a coexistir (ou, de forma mais apropriada, foram mais uma vez justapostas), dentro do Estado, no apenas duas esferas pblicas, mas tambm dois tipos de servidores sociologicamente diferentes. Como tipos ideais, eles poderiam ser descritos como segue: de um lado, o burocrata mal pago, de baixa qualificao, de viso estreita e desmotivado da administrao direta; de outro lado, socialmente ascendente o executivo pblico do setor paraestatal, muitas vezes mais competente, Resourceful, com uma cultura gerencial quando no tipicamente empresarial.26 Isso mais do que a estratificao horizontal normal e bem conhecida dentro de qualquer administrao pblica. No caso brasileiro, essa tendncia produziu uma fratura vertical dentro do aparelho do Estado. As diferenas entre
25

esses dois universos tornam a sua interface extremamente problemtica. Por exemplo, a negociao de polticas articuladas entre ministros de Estado e presidentes de empresas estatais tornou-se uma tarefa tensa e muitas vezes impossvel. Isso tende a solapar seriamente a coerncia interna e a implementao de polticas pblicas; em sntese, em solapar a governabilidade. Outro padro, relacionado ao anterior, deve ser mencionado. A supresso ou obstruo, pelo regime autoritrio, dos canais institucionais de representao de interesses, com a autonomia adquirida por alguns rgos governamentais, fez surgir novas formas de articulao e relacionamento entre a burocracia pblica e os interesses privados. Grupos de interesses especiais, empreiteiras de obras pblicas, e outros, comearam a estabelecer relaes diretas e pessoais ou privilegiadas com setores da administrao direta, ou com empresas estatais, das quais de alguma forma dependiam. Isso, novamente, no incomum, salvo pela quase total falta de transparncia e de definio de responsabilidades no caso brasileiro. Para colocar de outra maneira, uma vez que a superviso por parte da sociedade e a intermediao poltica foram suprimidas pelo regime autoritrio, esse novo padro de relacionamento (o que Fernando Henrique Cardoso uma vez chamou de anis burocrticos) fez surgir um trfego novo e incontrolvel entre os interesses pblicos e privados indo muito alm dos limites das prticas convencionais de lobby, e assentando os fundamentos do que mais tarde assumiria a forma de corrupo generalizada nos altos escales do aparelho do Estado. No menos importante, a captura de setores e de recursos do Estado por interesses privados tornou ainda menos claros os limites entre pblico e privado para ambos os lados. Discutiremos o papel desempenhado por esse fenmeno na transio de clientelismo para corrupo mais adiante. Apesar de todos esses acontecimentos, preciso dizer que durante o regime autoritrio algumas ilhas de excelncia foram criadas, ou conseguiram sobreviver na administrao direta e nas empresas pblicas, nas autarquias ou nas fundaes. Alguns desses rgos melhoraram a capacitao de seu pessoal, estabeleceram planos de carreira, em pelo menos um caso criaram incentivos produtividade, forneceram um fluxo de informaes confiveis para as decises do governo, e, por ltimo, mas no menos importante, mantiveram vivo o ethos do servidor pblico. Na verdade, eles tornaram-se, at certo ponto, os alicerces da governabilidade, e a sua criao ou sobrevivncia foi um subproduto positivo da reforma administrativa executada em 1967.27 Essas foram as principais tendncias e questes geradas nas dcadas de 40 e 50, de outro lado, as estruturas de Estado e os problemas da administrao pblica que foram transmitidos pelo regime militar aos seus sucessores civis.
26

3. Democratizao, a nova Constituio e o Estado

No perodo que se inicia em 1985, com a restaurao do regime democrtico, trs acontecimentos principais iro marcar a organizao dos aparelhos do Estado e iro influenciar o desempenho da administrao pblica. Uma vez que esses desenvolvimentos se sobrepem, a enumerao que se segue deve ser entendida como uma distino analtica, e no como uma seqncia de eventos. Esses desenvolvimentos so os seguintes: Em primeiro lugar, as decises tomadas pelos governos civis de redesenhar, sucessivamente ( discrio de cada um), os altos escales da administrao pblica; em segundo lugar, as disposies inconseqentes com respeito s estruturas do Estado e ao seu pessoal, institudas pela nova Constituio de 1988; em terceiro lugar, a nova natureza e metas das prticas clientelistas e os nveis (sem precedentes) atingidos pela corrupo.

3.1. A ausncia de uma estratgia de reforma

Durante os trs governos civis que se seguiram ao regime militar (mas especialmente sob o catico governo Collor), a organizao e as estruturas dos altos escales da administrao pblica foram modificadas de forma constante e errtica. Novos ministrios, secretarias, e rgos de alto nvel do Poder Executivo eram criados apenas para serem extintos meses depois, ou fundidos com outros, ou recriados sob um nome diferente, ou designados para desempenhar outras tarefas. O governo Collor foi especialmente destrutivo, pela desorganizao imposta s estruturas do governo federal (o que abriu o caminho para a corrupo de alto nvel) e pela desmoralizao ainda maior da burocracia pblica, quer atravs de ataques verbais indiscriminados, quer pela demisso arbitrria e incua de servidores, como veremos a seguir. Durante os cinco anos do governo Sarney e os dois anos e meio do governo Collor, para acomodar interesses polticos ou por razes tpicas, foram perpetradas nada menos que 35 (!) mudanas desse tipo, afetando 25 ministrios ou rgos da macroestrutura do governo.28 O governo Itamar Franco seguiu o mesmo caminho, e em menos de um ano introduziu seis mudanas arbitrrias em nvel de ministrio ou secretaria de governo.
27

Ironicamente, uma boa ilustrao dessas mudanas dada pela trajetria do rgo teoricamente responsvel pela reforma da administrao pblica. Aps assumir o governo nas circunstncias dramticas que conhecemos, o vice-presidente Sarney executou os planos de governo herdados do infortunado Tancredo Neves. Esses planos tinham como objetivo acomodar no governo a ampla e heterognea coalizo poltica que Tancredo costurou para garantir a transio do regime militar para o governo civil. A soluo encontrada foi a de criar tantos ministrios ou secretarias quantas fossem necessrias para satisfazer os diferentes partidos polticos que formaram a coalizo. Entre estes novos ministrios estava o Ministrio da Desburocratizao [sic]. Em 1986, esse rgo foi rebatizado por Sarney como Ministrio da Administrao. Ele absorveu as funes do Dasp e parecia ter marcado um tento ao designar uma comisso de alto nvel para a reforma administrativa um esforo, entretanto, que nunca produziu resultados. Meses depois, este ministrio foi por sua vez extinto e substitudo pela Secretaria da Administrao Pblica (Sedap), ligada diretamente Presidncia da Repblica. De 1989 a 1990, esta secretaria foi realocada para a jurisdio da Secretaria de Planejamento, e foi dividida em duas subsecretarias (Recursos Humanos e Modernizao Institucional). Em 1990, foi novamente fundida em um nico rgo, sob o nome de Secretaria da Administrao Federal (SAF) e voltou a colocar-se sob a Presidncia da Repblica at 1992. No incio de 1992, passou a ser vinculada ao Ministrio do Trabalho. Mas, aparentemente, isso no foi suficiente, j que, no final de 1992, retornava novamente ao comando direto da Presidncia da Repblica.29 Como fcil entender, essas mudanas errticas confundiram e desarticularam ainda mais as burocracias (agora itinerantes) desses rgos, descoladas que foram de um lugar ou tarefa para outro, sem saber por que ou para que. Essas mudanas contnuas, das quais o caso acima apenas um exemplo, com os salrios irrealisticamente baixos para os altos escales do governo, resultaram tambm na desorganizao ou mesmo na destruio de algumas das ilhas de excelncia remanescentes dentro da administrao pblica.30 Em resumo, ficou clara a ausncia de vontade poltica e de uma estratgia de reforma administrativa sob o governo civil. Isso ir tambm permear a elaborao da nova Constituio.

3.2. A nova Constituio e a administrao pblica

O segundo desenvolvimento a ser considerado diz respeito Constituio de 1988. As estruturas do Estado, a administrao pblica e os seus quadros so extensivamente regulamentados atravs de mais de 20 artigos e
28

de inmeros pargrafos da nova Constituio. A seguir, so discutidas algumas de suas principais caractersticas (muitas vezes contraditrias), bem como suas implicaes. A primeira coisa a ser dita que a maioria dessas disposies no deveria ser assunto de regulamentao constitucional, mas sim objeto de legislao ordinria, como em outros pases. O fato dos legisladores brasileiros terem revelado uma vontade quase compulsiva para inserir na Constituio um grande leque de assuntos tem de ser entendido luz da cultura poltica e do sistema de partidos polticos do Brasil. O grande nmero de partidos polticos criados, aps a queda do regime autoritrio, tornou, com a sua heterogeneidade interna e indisciplina partidria, extremamente difcil qualquer maioria coerente e estvel na Assemblia Constituinte.31 Como conseqncia, somente podiam ser formadas coalizes ad hoc e maiorias volteis. A sua composio era baseada em intensas negociaes pessoais entre congressistas (vote pelo meu projeto, que eu votarei pelo seu) que iam alm das filiaes partidrias ou linhas ideolgicas. Inscrever alguma coisa na Constituio (que s pode ser alterada mediante procedimentos especiais) tornou-se, assim, uma garantia contra humores instveis e maiorias polticas mutveis. No por outra razo que a Constituio brasileira tem 315 artigos e mais de 2.000 clusulas! Lobbies de interesses especiais (incluindo o lobby extremamente ativo dos servidores pblicos) tinham naturalmente conscincia disso e agiram em conseqncia. Isso poder ajudar a entender por que os constituintes seguiram um padro de comportamento duplo e contraditrio com respeito reforma da estrutura do Estado e da administrao pblica. Em muitos casos, a contradio no apenas entre padres diferentes, mas internos a cada um, como veremos a seguir. O primeiro padro pode ser exemplificado pelas diretrizes abaixo (entre outras). Em primeiro lugar, as empresas pblicas, as empresas estatais, as autarquias ou as fundaes pblicas somente podem ser criadas atravs de lei especfica; a criao de subsidirias dessas entidades deve ser aprovada previamente pelo Congresso (Art. 37, XIX e XX). Em segundo lugar, para eliminar as diferenas entre os trs nveis de governo e entre a administrao direta e o setor paraestatal, foi adotado (Art. 39) o critrio de regras e hierarquias iguais para todos (Regime Jurdico nico). Em terceiro lugar, a reestruturao de ministrios, secretarias e outros rgos da administrao pblica tambm foi submetida aprovao prvia do Congresso (Art. 48, XI). Finalmente, o ingresso no servio pblico foi restrito queles aprovados atravs de concurso pblico baseado em critrios profissionais (Art. 37, II), exceo feita queles nomeados para funes temporrias (cargos de confiana) nos altos escales do governo.
29

 primeira vista, poder-se-ia concluir que os legisladores estavam conscientes dos principais problemas estruturais do Estado e da administrao pblica, e que eles tinham mostrado vontade poltica para remedi-los. Na verdade, o diagnstico estava correto. Entretanto, o remdio adotado, salvo a primeira disposio mencionada acima, resultou ser problemtico ou ineficaz. Um bom exemplo da primeira situao foi a colocao das autarquias e fundaes sob as mesmas regras administrativas e regime jurdico da administrao direta. A natureza e as necessidades dessas entidades so diferentes. As fundaes pblicas, por exemplo, tm como objetivo supervisionar ou executar atividades de pesquisa em reas que exigem pessoal especializado e flexibilidade de ao (agricultura, sade, economia, pesquisa cientfica, estatstica, e assim por diante). As aes corretas deveriam ter sido controlar a sua expanso e melhorar sua accountability, e no dificultar suas atividades ou estrangular sua capacidade de inovao.32 As medidas que se tornaram inquas foram exatamente aquelas mais necessrias para dar alguma estabilidade aos rgos do Poder Executivo e para aumentar a eficincia da administrao pblica. A disposio de que a estrutura do Executivo no poderia ser modificada sem a aprovao prvia por parte do Congresso foi facilmente contornada, como vimos, graas ao uso intenso, durante os governos Sarney e Collor, de outro artigo da Constituio (Art. 62) que permite ao presidente tomar medidas com fora de lei, ad referendum, do Congresso (medida provisria). Teoricamente, o Congresso tem 30 dias para aprovar ou no tais medidas; na prtica, entretanto, uma vez que so tomadas (produzindo imediatamente o efeito desejado), tornam-se um fait accompli. O caso mais extremo de contradio foi o de limitar o acesso ao servio pblico a critrios de mrito, e, ao mesmo tempo, conceder estabilidade a todos os servidores existentes com mais de cinco anos no cargo, independentemente de sua atual situao legal. importante observar que esse direito foi estendido aos trs nveis de governo e a todas as autarquias ou fundaes do setor paraestatal (Art. 19 das Disposies Transitrias). A qualificao feita a essa norma pelo pargrafo 1o do mesmo artigo (o tempo de servio ser contado como ttulo quando estes servidores se submeterem a concurso) redigida de forma to vaga (ela nem mesmo estabelece um prazo para isso) que no gera obrigao. Para dar uma idia das dimenses do problema suficiente dizer que, somente levando em conta os servidores do governo federal, os beneficirios dessa proteo permanente esto estimados cerca de 300.000 servidores mais da metade do nmero total estimado de servidores do governo federal, das autarquias e das fundaes, somados. 33 Isto faz com que hoje seja impossvel qualquer reduo racional e melhoria de qualidade do servio pblico sem uma reforma constitucional.
30

Deve ser acrescentado que o governo Collor, de acordo com dados oficiais, demitiu 108.000 servidores dentre os com menos de cinco anos de servio; na verdade, quase a metade deles foi colocada em disponibilidade, significando que foi mandada para casa mas mantendo os seus salrios. Essa demisso em massa no se seguiu a nenhum plano de reformas, e foi to arbitrria, que cerca de 67.000 servidores processaram o governo e provavelmente sero readmitidos.34 O segundo padro trata principalmente dos direitos e prerrogativas do servidor pblico, e no dos seus deveres. Isso tem implicaes diferentes e precisa ser discutido em duas partes. Em primeiro lugar, a Constituio inovou ao estender burocracia do Estado muitos dos direitos sociais que concedeu (ou restabeleceu) aos trabalhadores do setor privado. Estes direitos incluam, entre outros, os seguintes: salrio mnimo; dcimo-terceiro salrio; remunerao adicional para trabalho noturno ou para atividades penosas, insalubres ou perigosas; salrio-famlia; licena de 120 dias gestante; licena-paternidade (com prazo no-especificado); frias remuneradas com um tero a mais que o salrio normal (Art.39). Tambm foi garantido aos servidores pblicos o direito sindicalizao e greve, dependendo de regulamentao em lei complementar (Art. 37, VII). A complementao de salrios, na forma de benefcios sociais como esses, prtica comum em muitos pases em desenvolvimento, como uma forma de compensar os baixos salrios pagos no servio pblico e a eroso dos salrios provocada pela inflao.35 Tendo em mente o perfil de distribuio de renda e as altas taxas de inflao ento vigentes no Brasil, difcil argumentar contra essas prticas, salvo por dois aspectos. Em primeiro lugar, elas no ajudam a racionalizar o sistema global de remunerao (elas devem ser estendidas a todos) ou a melhorar a qualidade do servio pblico (no foram adotados deveres proporcionais aos salrios). Em segundo lugar, se a inteno era a de eliminar as distores nos salrios pagos pelo governo, nenhum resultado desse tipo ocorreu: em maio de 1983, a razo entre as diferenas de salrios dentro da administrao direta era de 1:58! (Na Frana, por exemplo, de 1:6,7; e na Itlia de 1:5).36 Dois outros aspectos controvertidos contribuem para dificultar a reforma da administrao pblica e a melhoria da alocao dos gastos do governo com pessoal: a instituio do princpio da isonomia e das regras de aposentadoria. No mbito da administrao pblica, isonomia significa pagamento igual por tarefas ou funes iguais. A Constituio introduziu esse princpio como vlido dentro e entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, com respeito a cargos com atribuies iguais ou assemelhadas (Art. 39, Pargrafo 1o). Alm das evidentes dificuldades em definir equivalncias,
31

particularmente quando se considera a expresso vaga assemelhada, isso abre caminho para uma enxurrada de presses dspares e demandas controvertidas como j aconteceu, uma vez que os nveis salariais do Legislativo e do Judicirio so, em mdia, trs vezes maiores que os do Executivo.37 Mais importante do que isso, que o princpio da isonomia tornou quase impossvel a definio de planos de carreira e a introduo de critrios de produtividade para a administrao pblica. A Constituio confirmou a legislao anterior a respeito das normas para a aposentadoria. Um dos critrios adotados para a aposentadoria dos servidores pblicos foi o tempo de servio. Qualquer servidor pblico tem o direito aposentadoria, com salrio integral (Art. 40), aps 35 anos de servio (para homens) ou 30 anos (para mulheres). Este limite reduzido em cinco anos para professores universitrios. Isto no apenas priva a administrao pblica de seu pessoal mais experiente, mas tambm aumenta os dispndios do Estado com pessoal inativo. Na verdade, como veremos, este ltimo representa uma parte substancial dos gastos totais do governo com pessoal.38 Em resumo: de um lado, a Constituio restringe a expanso do Estado; limita a autonomia concedida pelo decreto-lei no 200 para alguns de seus rgos; restringe as modificaes errticas do Executivo, elimina as diferenas entre duas esferas do aparelho estatal e introduz normas rgidas para o ingresso no servio pblico. De outro lado, a mesma Constituio tornou incua a maioria dessas disposies, e aumentou consideravelmente os direitos e privilgios da burocracia, sem criar deveres em contrapartida ou de identificar fontes para financiar essas despesas adicionais. Isso quer dizer que foi dado um passo na direo da definio do que deveria ser a modernizao da administrao pblica, e foi dado um passo para trs ao congelar o seu status quo. Como vimos, isso tpico da forma de tratar a reforma da administrao pblica no Brasil: cada vez que se sente a necessidade de uma burocracia com novas aptides, esta deve ser acrescentada como uma nova camada burocracia existente para evitar qualquer reforma estrutural que possa prejudicar interesses corporativos e o patrimnio eleitoral dos patrocinadores polticos. Esse tipo de arranjo poltico entre clientelismo e modernizao funcionava, no passado, embora s custas da eficincia global da administrao pblica, quando no havia uma crise financeira do Estado limitando os gastos do governo. Isso no mais assim. A partir do que vimos, fcil concluir que a reforma da administrao pblica no Brasil exige uma reforma da nova Constituio. O prprio fato da Constituio ter sido redigida h somente cinco anos (e o fato de que os polticos foram muito receptivos s demandas corporativas dos servidores pblicos) sugere que essa possibilidade no muito grande. A esse respeito,
32

 importante observar que a reforma da administrao pblica no parece ser percebida pela maioria dos parlamentares como uma questo importante.39 Entretanto, pode-se especular que a atual crise fiscal do Estado pode constranger os interesses e as prticas polticas que normalmente se oporiam a tal reforma a comportarem-se de forma diferente, isto , pragmaticamente, como foi recentemente o caso da questo da privatizao. Se constrangimentos objetivos podem modificar caractersticas de uma cultura poltica, especialmente quando elas tm implicaes eleitorais, algo a ser esclarecido pela atual tentativa de reviso da Constituio de 1988. O terceiro acontecimento mencionado antes, com respeito corrupo, ser discutido mais adiante.

3.3. Uma reviso das questes atuais

Recentes estudos sobre a reforma da administrao pblica em pases em desenvolvimento geralmente destacam quatro desequilbrios genricos como as fontes de seu mal desempenho, em termos de eficcia e eficincia: servidores em excesso, legislao confusa a respeito dos salrios no servio pblico, eroso dos salrios do servio pblico e compresso do leque de salrios.40 Embora a maioria desses estudos focalize mais especificamente os pases da frica e da sia Oriental, parece haver caractersticas recorrentes em outras reas em desenvolvimento. Nesta seo examinaremos as duas primeiras dessas questes em relao administrao pblica no Brasil, adicionando a elas trs outras variveis: estrutura de cargos e planos de carreira, as experincias em descentralizao e a passagem do comportamento clientelista corrupo. 3.3.1. Tamanho e custos da administrao pblica O que atualmente sabemos sobre o tamanho e os custos da administrao pblica no Brasil, que ningum sabe com certeza quantos servidores h ou quanto eles custam. Em relao ao tamanho, as estimativas variam de sete a oito milhes de servidores para os trs nveis de governo; tambm estima-se que sua distribuio seria a seguinte: 24,6% em nvel federal, 49,1% em nvel estadual, e 26,3% em nvel municipal.41 Com respeito aos custos do governo federal e do setor paraestatal sua volta, o Tesouro (que paga) e a Secretaria de Administrao Pblica (que supervisiona) tm dados diferentes, tanto para os gastos, como para o nmero de servidores. Levando isto em conta, utilizaremos para tamanho dos efetivos os dados hoje disponveis (abril de 1993) do Sistema Integrado de Pessoal Civil (Sipec), como consta no melhor estudo recente sobre o assunto.42 Como mostra a Tabela 1, de 1988 a 1992 os servidores pblicos civis do governo federal diminuram em nmero, de forma quase contnua, exceto
33

as fundaes e as empresas pblicas. A reduo drstica entre 1989 e 1991 na administrao direta provavelmente corresponde s demisses feitas pelo governo Collor. No temos informao suficiente para saber se o aumento relativamente pequeno de pessoal nas fundaes e empresas pblicas devido a novas admisses ou criao de novos rgos nessas duas categorias.

Ta b e l a 1 : G o v e r n o f e d e r a l , s e t o r p a r a e s t a t a l e e m p r e s a s e s t a t a i s
N o d e s e r v id o r e s (1 0 0 0 )

E s fe r a s d a a d min is t r a o Ad m. Dir e t a ( Go v. F e d . ) Aut a r q uia s F und a e s Emp r e s a s p b lic a s Emp r e s a s e s t a t a is To t a l

1988 221.447 380.784 103.317 178.484 649.350 1.533.382

1989 226.929 381.315 104.496 210.640 604.675 1.528.055

1990 12 0 . 8 2 3 340.119 13 0 . 4 3 4 208.531 587.922 1.387.829

1991 116.261 3 2 1. 7 3 8 121.679 200.375 525.902 1.285.955

1992 136.769 324.125 12 2 . 8 5 4 200.632 503.021 1.287.401

F o nt e : S I P EC , a p u d Dia gn s t ic o e P e r s p e c t iva s , o p . c it .

Entretanto, dados anteriormente publicados (janeiro de 1993) por outro departamento (Gerncia de Cadastro e Lotao) mostra um quadro diferente para 1992. O nmero de servidores nas autarquias, fundaes e empresas pblicas praticamente o mesmo, quando comparado com os dados mencionados acima, mas os nmeros referentes ao governo federal e s empresas estatais so maiores em 20.000 e 185.000, respectivamente.43 No h como saber, no momento, se essas discrepncias so devidas a critrios diferentes de coleta de dados ou se apenas refletem a desarticulao dos controles internos do Estado e uma coisa no exclui a outra. Qualquer que seja o caso, essa ltima fonte fornece duas informaes adicionais interessantes para 1992: a) na esfera do governo federal, o nmero de autarquias de 115, o de fundaes pblicas de 39 e o de empresas pblicas de 22; b) mais importante, porm, que o pessoal aposentado e inativo somou, em 1992, 547.307 pessoas (vide um valor muito maior para 1993 na nota no 35). Apesar da discrepncia de dados, trs observaes preliminares podem ser feitas a partir deles. Em primeiro lugar, h uma aparente tendncia na direo da estabilizao ou da reduo do nmero de servidores pblicos (dependendo da fonte utilizada). Mesmo considerando como correta (o que questionvel) a surpreendente informao sobre o aumento de servidores nas empresas estatais,
34

o valor mencionado somente um pouco superior quele disponvel para 1988 (vide Tabela 1). Essa tendncia importante e necessita de alguma discusso adicional. Em estudos recentes sobre a reforma da administrao pblica, tem sido dado nfase diminuio do nmero de servidores pblicos como condio para o atingimento da eficincia. Porm, tanto quanto de nosso conhecimento, no h modelos tericos que definam qual deva ser o tamanho timo, ou mesmo quais os indicadores (razo entre nmero de servidores pblicos e populao total, entre servidores pblicos e fora de trabalho, etc.) que devem ser usados para avaliar se h ou no um nmero excessivo de servidores pblicos. Salvo em casos bvios, a nfase no tamanho dos efetivos pode ser uma abordagem enganosa. A administrao pblica brasileira, por exemplo, certamente ineficiente. Entretanto, se medirmos o nmero total de servidores do governo federal e do setor paraestatal sua volta (1.287.401 de acordo com a Tabela 1), quer em relao populao total, quer em relao fora de trabalho, encontraremos razes (9 por mil habitantes, e 2% da fora de trabalho) extremamente baixas em comparao, por exemplo, s dos pases europeus.44 Em resumo, a eficincia da administrao pblica deve ser avaliada atravs de outros critrios. Em segundo lugar, o fato de o nmero de servidores empregados pelas autarquias, fundaes e empresas pblicas (totalizando cerca de 650.000 pessoas, de acordo com ambas as fontes) ser mais de quatro vezes o nmero de servidores da burocracia do governo federal, confirma a tendncia de expanso e/ou migrao para o setor paraestatal, observada anteriormente. Em terceiro lugar, no temos dados comparveis disponveis para anos anteriores com respeito ao nmero de aposentados e inativos, mas h razo para crer que seu nmero extraordinrio pode ser explicado, de um lado, pelos direitos concedidos aos servidores pblicos pela Constituio de 1988, e de outro lado, pela presena dentre eles de um contingente, impossvel de estimar, de fantasmas. A razo para esta ltima suposio que a informatizao dos servios e a correta administrao da Previdncia Social no atual governo conseguiu, em 1993, identificar e eliminar da folha de pagamento de penses e aposentadorias, somente na zona rural, nada menos que 600.000 casos de fraude ou de fantasmas.45 Com respeito aos gastos do governo federal com pessoal, s dispomos de dados agregados, e estes nem sempre concordam entre si. No perodo 1980-1985 (os ltimos anos do regime autoritrio), a conta de salrios permaneceu praticamente inalterada em cerca de 2,5 ou 2,86% do PIB.46 Com respeito ao primeiro valor (2,5%), isso representa 1% a menos que o
35

montante gasto em 1970, reduo que se deve provavelmente s demandas decrescentes sobre um sistema poltico esvaziado de poder pelo regime autoritrio. Nos anos de 1988 e 1989, os gastos com pessoal do governo federal aumentaram consideravelmente, alcanando 4,11% do PIB em 1989, caindo em 1990 para 3,63% do PIB, e subindo de novo em 1992 para 4,0% do PIB, apesar da eroso provocada pela inflao.47 importante observar que os gastos com pessoal de estados e municpios tiveram um aumento de mais de 22% em 1990 (um ano eleitoral), para um recorde de 6,86% do PIB (em 1988 estes gastos representavam 4,71% do PIB).48 Mais tarde examinaremos o possvel significado dessa ltima tendncia com respeito descentralizao. Uma estimativa feita para 1993 sinaliza um crescimento nos gastos com pessoal do governo federal para este ano (4,4% do PIB) e o seu crescimento contnuo ao longo de 1995. 49 Isto deve-se, pelo menos em parte, aos novos direitos concedidos pela Constituio a todos os servidores pblicos civis e ao reajuste mensal do salrio mnimo. Dessa forma, a presso que a conta de salrios exerce sobre as receitas disponveis do oramento federal tender a aumentar, especialmente porque uma emenda constitucional aprovada em 1993 probe o governo federal de usar os recursos do sistema de previdncia social para pagar os seus prprios servidores aposentados ou inativos, o que representa cerca de 1,5% do PIB.50 importante observar, como um elemento adicional para compreender a desorganizao interna do Estado, os desequilbrios salariais dentro dos aparelhos estatais. Dados oficiais recentemente publicados mostram que 75% da folha de pagamento global da Unio (Executivo, Legislativo e Judicirio) so apropriados por 28% dos seus servidores! Graas a concesses clientelistas, lobbies corporativistas eficientes ou brechas na legislao, os oficiais da Polcia Federal, por exemplo, tm um salrio (Cr$ 1.097.000 em novembro de 1993, ou quase 5.000 dlares por ms) que quase duas vezes o de um ministro de Estado; e um motorista empregado pelo Congresso tem um salrio mdio (por uma semana de trabalho de trs dias, porque h tantos deles) mais alto que o de um professor universitrio (cerca de 1.200 dlares por ms) e dezessete vezes mais alto que o de um professor de faculdade de administrao pblica.51 Deve ser dito que os gastos com pessoal no servio pblico somente se tornam um problema no Brasil em funo de seu peso relativo dentro do oramento governamental. Esse poderia ser um critrio pragmtico mas no um bom critrio conceitual: o que importante estabelecer o relacionamento entre a conta de salrios e a eficincia e a eficcia do servio pblico. Sem isso poderamos supor que, uma vez debelada a crise fiscal, as portas dos gastos sero reabertas, independentemente de qualquer aumento de produtividade.
36

Tanto quanto de nosso conhecimento, esse critrio mais elaborado hoje no existe. Na experincia internacional, a conta de salrios medida com respeito s seguintes variveis: o oramento governamental global, o total das receitas do governo, o PIB, ou as despesas recorrentes.52 Todos esses critrios de mensurao so relativamente subjetivos, exceto, evidentemente, quando os gastos com a folha de pagamento atingem nveis absurdos, como tem ocorrido em alguns estados brasileiros (principalmente no Nordeste), onde a conta de salrios excede o total das receitas tributrias. Esses valores conflitantes, bem como a ausncia, novamente, de qualquer arcabouo conceitual para avaliar o volume ideal que deveriam (ou poderiam) ter as despesas pblicas com pessoal em pases como o Brasil, tornam difcil qualquer argumentao adicional nessa questo. Isso quer dizer que so necessrios mais estudos conceituais e empricos para desenvolver ferramentas analticas mais precisas, para avaliar qual deve ser atualmente, no Brasil, o nvel ideal de gastos com pessoal por parte do governo. 3.3.2. Estrutura de cargos e planos de carreira A estrutura de cargos do governo federal tem dois segmentos: os cargos efetivos, de carter permanente, e os cargos em comisso, de carter temporrio. O acesso ao primeiro deles (teoricamente) sujeito a concurso pblico. Para o ltimo, adota-se o critrio da indicao, com algumas qualificaes que sero discutidas a seguir. Os concursos para os cargos efetivos seguem regras diferentes e no claramente definidas. Geralmente, as qualificaes pessoais do candidato so medidas por nvel de escolaridade, combinado com o seu desempenho em provas escritas. Os aprovados, so (teoricamente) submetidos a um estgio probatrio de dois anos, aps o qual tornam-se efetivos ou no. De 1989 a 1993, somente 19 concursos foram realizados, num total de 3.600 pessoas. Na verdade, os critrios de seleo so pouco rgidos e nem sempre adequados s exigncias do cargo, e o estgio probatrio quase fictcio. 53 Alm disso, a Constituio garantiu estabilidade tambm queles aprovados em concurso que tenham pelo menos dois anos de exerccio no cargo, sem mencionar a exigncia de estgio probatrio (Art. 40). O segundo tipo de funo (tambm conhecido como DAS ou Direo e Assessoramento Superior) foi originalmente criado ou para o administrador de alto nvel e com alta qualificao, ou para trazer aos altos escales da administrao profissionais selecionados de fora do servio pblico. Em qualquer caso, alocados para funes temporrias especficas. Para aumentar a flexibilidade da escolha, foram criadas seis faixas de DAS, com nveis ascendentes de remunerao. Entretanto, a lei que regulamentou essas prticas (Lei no 8.460 de dezembro de 1992) estipula que pelo
37

menos 50% dos trs primeiros nveis de DAS devem ser ocupados por servidores efetivos, independentemente de sua qualificao. Na verdade, os cargos de DAS tm sido usados quer como complementao salarial, quer como um novo campo para o clientelismo. Esta ltima caracterstica mostrada pela distribuio dos 16.363 cargos de DAS disponveis (1992). Por exemplo, a proporo de cargos de DAS criados no Ministrio da Educao de 1 para 272,4 servidores; na Legio Brasileira de Assistncia, uma autarquia tradicionalmente clientelista, a razo de 1 para 4,2 servidores.54 Entretanto, o mais importante a desorganizao dos planos de carreira, isto , do sistema baseado no mrito e nos padres profissionais que definem cargos e funes, sua hierarquia, sua escala de remunerao, e os critrios para promoo. amplamente reconhecido que planos de carreira burocrticos so essenciais para motivar os servidores, para desenvolver habilidades especializadas, para premiar o bom desempenho, e para introduzir a produtividade como critrio de promoo. Em resumo, essencial para aumentar a eficcia e a eficincia da administrao pblica. Como vimos, essa foi uma das mais importantes reformas modernizantes introduzidas na dcada de 30 na administrao pblica brasileira. A partir dos anos 50, esse sistema deteriorou, apesar de duas tentativas, na dcada de 70, de reorganizar os planos de carreira.55 Embora haja um dispositivo constitucional (Constituio de 1988), determinando a adoo de planos de carreira (Art. 39), isto por enquanto no foi regulamentado por legislao complementar. Alm disso, a introduo do princpio da isonomia, tambm pela Constituio, torna as coisas ainda mais complicadas. Atualmente, existem planos de carreira relativamente bem organizados somente para os diplomatas, os servidores do Tesouro, do Banco Central, da Polcia Federal, dos Correios e das universidades pblicas. H uma relao clara entre a existncia de planos de carreira e a criao de centros de formao e treinamento para o servidor pblico. Sem o primeiro, o ltimo quase intil. Certamente no coincidncia que as entidades que tm plano de carreira (mencionadas acima) so tambm as nicas que criaram as suas prprias escolas de formao e treinamento de pessoal dentro do governo federal. A esse respeito, a experincia da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) um bom exemplo. Esta escola foi criada em 1989, com a assistncia da bem conhecida cole Nationale dAdministration da Frana, com o objetivo de formar os administradores pblicos de alto nvel (gestores) para toda a administrao pblica como o Dasp j havia tentado h 50 anos. Para comear, durante os seus seis anos de existncia, a escola teve seis presidentes diferentes. Mais importante do que isso, a formao dos gestores supunha a existncia de uma carreira especial na administrao
38

pblica, uma vez que eles seriam os nicos a ingressar no servio pblico como chefes de departamento. Essa carreira especial no foi criada, a burocracia existente liderou uma feroz oposio aos gestores, e a eroso salarial fez o resto. Dos 106 gestores formados em 1990, cerca de 20% abandonaram o servio pblico, e dos restantes, em 1993, somente 67 ocupavam postos importantes em nvel de DAS.56 3.3.3. Experincias em descentralizao Descentralizar a administrao pblica significa, no atual contexto, transferir recursos e delegar autoridade a governos subnacionais (estados e/ ou municpios), para a consecuo de certas funes pblicas que antes faziam parte da competncia do governo federal. Como veremos a seguir, a Constituio de 1988 ampliou consideravelmente a importncia dos municpios no sistema federativo brasileiro; aumentou tambm sua autonomia, bem como os seus recursos financeiros. Dois argumentos principais tm sido apresentados em favor da descentralizao: a) em um pas com as dimenses continentais do Brasil, a prestao de bens e servios pblicos tende a ser mais eficiente quando a cargo das autoridades municipais; b) as autoridades municipais so mais sensveis ao seu eleitorado, e portanto, a responsabilidade poltica ser melhorada atravs da descentralizao. Ambos os argumentos so persuasivos na sua coerncia lgica interna. Entretanto, a sua pertinncia no pode ser avaliada sem levar em conta situaes concretas. Por exemplo, o Brasil possui atualmente 4.493 municpios (dos quais mais de 4.000 tm uma populao com menos de 50.000 habitantes) espalhados em regies scio-econmicas muito diferentes. Na verdade, cerca de dois teros deles esto em regies to dspares (em termos de atividades econmicas, renda per capita, ou desenvolvimento poltico) como o Nordeste e o Sudeste. Isso torna a descentralizao no Brasil uma questo extremamente complexa, que exige muita pesquisa emprica para avaliar como os municpios esto desempenhando suas novas tarefas, e como esto utilizando os recursos financeiros que lhes foram concedidos pela Constituio de 1988. por isso que nos limitaremos aqui a algumas poucas observaes. A Constituio concedeu autonomia poltica e administrativa aos municpios, considerando-os parceiros iguais na distribuio das responsabilidades dentro da federao (arts. 10, 18 e 28). Os municpios tornaram-se responsveis pela educao, sade, assistncia social, servios pblicos e segurana nas reas sob sua jurisdio. Para financiar essas novas competncias, 21% das receitas do governo federal oriundas do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) so transferidos para o Fundo de Participao dos Municpios, que distribudo entre os municpios de acordo com sua populao e sua renda per capita.
39

Como conseqncia, os recursos municipais em 1990 foram estimados em 5,2% do PIB, mais do que o dobro do seu nvel de 1985 (isto deve-se s transferncias por parte do governo federal, porque as receitas prprias dos municpios somam apenas cerca de 1% do PIB). Ao final de 1993, os municpios receberam o aumento completo concedido pela Constituio (23% da receita total do governo federal oriunda do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados).57 Os municpios esto livres para alocar esses recursos, exceto por sua obrigao de dispender 25% de seu oramento em educao. De acordo com um estudo do Banco Mundial, atualmente as escolas municipais no Brasil atendem cerca de 33% dos estudantes em idade pr-escolar, 30% dos estudantes de primeiro grau, 4% dos estudantes de segundo grau e 5% dos estudantes de ensino superior.58 Mas esses so dados agregados para todos os municpios, cobrindo desde aqueles com menos de 10.000 habitantes at aqueles com mais de um milho de habitantes, como o Rio de Janeiro e So Paulo. Dois importantes conjuntos de questes podem ser levantados com respeito a essas experincias em descentralizao. Em primeiro lugar, obrigar os municpios a gastarem um quarto de sua receita em educao parece ser uma deciso poltica corrente. Mas quais so os padres de educao municipal, como variam de um municpio para outro, e em que medida o clientelismo conseguiu penetrar nos sistemas de educao municipal das regies menos desenvolvidas? No temos respostas para essas questes, mas a sua importncia para uma avaliao confivel das experincias de descentralizao parece evidente. Por exemplo, o salrio mensal mdio de um professor (o que geralmente um indicador de qualificao profissional) varia muito de regio para regio. No Rio Grande do Norte, 78% dos professores das escolas municipais percebem menos de um salrio mnimo (menos de 60 dlares por ms, em dezembro de 1993); no Paran, esse mesmo indicador de apenas 17,7%.59 Em segundo lugar, h alguma razo para crer que o aumento nas suas receitas, graas s transferncias exigidas pela Constituio, esto levando muitos municpios a aumentar, inicialmente, os seus gastos com pessoal, como mencionado antes, e, em segundo lugar, tambm o seu endividamento geral, utilizando-se basicamente dos crditos dos fornecedores. Uma vez que as fontes das transferncias (Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados) dependem do crescimento da economia (que est alm da capacidade de influncia ou previso dos municpios), razovel formular hipteses sobre sua crise de endividamento potencial.60 Devemos nos arriscar, por uma boa causa (a descentralizao) a somar crise fiscal do Estado a crise de endividamento dos municpios? Essas rpidas observaes so para dizer que a questo da descentralizao deve ser endossada sem reservas, e que deve ser objeto de estudos empricos posteriores.
40

3.3.4. Reflexes sobre clientelismo, populismo e corrupo O fato de o clientelismo estar profundamente arraigado em uma dada cultura poltica uma referncia histrica importante para compreender a sua difuso e a predisposio da sociedade em questo, em aceit-lo como uma prtica normal. Entretanto, isso no suficiente para explicar, quer a sua persistncia como padro poltico, quer suas mudanas adaptativas a novas situaes, muitas vezes mediante sua transformao em corrupo aberta. Embora o populismo e o clientelismo sejam fenmenos distintos, difcil, no presente caso, dissociar um do outro. Na verdade, a intermediao populista entre estruturas rgidas de poder ou sistemas arraigados de privilgios e as camadas inferiores da sociedade no poderia ser executada sem fazer das prticas clientelistas o seu principal modo de operao. A sua afinidade eletiva gestada pela sua funo de ersatz, quer para representao poltica, quer para polticas sociais. Trs circunstncias combinadas contriburam para essa estreita associao entre populismo e clientelismo. Em primeiro lugar, a representao de interesses bem organizada e independente do Estado (atravs de sindicatos, grupos de interesse ou associaes voluntrias) era limitada, at a bem pouco, exclusiva camada social superior. Tendo em mente os enormes desequilbrios sociais e econmicos da sociedade brasileira, no difcil compreender por que a representao poltica e a legitimao do poder dependiam em grande parte da manipulao dos smbolos nacionais e da existncia de partidos polticos que atendessem a todos os gostos (catch-all political parties). Em segundo lugar, a urbanizao no Brasil sempre precedeu industrializao, fazendo surgir o bem conhecido fenmeno do desemprego estrutural. Mesmo quando o desenvolvimento econmico e a industrializao se aceleraram, a criao de empregos quase nunca acompanhou o crescimento demogrfico. Isso estimulou uma competio cruel por um lugar ao sol o que ironicamente significava, na melhor tradio histrica, estar sob o guarda-chuva do Estado. Em terceiro lugar, o grande nmero de regulamentaes das atividades econmicas e os benefcios sociais oferecidos pelo Estado tornaram uma necessidade premente o acesso direto s agncias do Estado; e deram algum poder poltico, ou posio social, queles que ocupavam cargos pblicos intermedirios, tornando essas ocupaes especialmente atraentes. Dadas essas circunstncias, abriu-se um amplo espao para a intermediao poltica de carter populista-clientelista. Esse espao foi ocupado atravs de trs procedimentos bsicos: em primeiro lugar, pela organizao preventiva de representao de interesses (as associaes tanto de empresrios como de trabalhadores, estavam, desde a dcada de 30, sob a tutela do Estado); em segundo lugar, pela cooptao das demandas sociais com o objetivo de higieniz-las e devolv-las como favores (tais como acesso a
41

subsdios e benefcios do Estado, nomeaes a cargos pblicos, etc.); em terceiro lugar, pela manipulao dos smbolos nacionais, com o objetivo de desviar a ateno das desigualdades sociais para os objetivos nacionais; em resumo, a idia de nao como substituto para cidadania. A propsito, deve ser dito que, se de um lado a intermediao populista distorceu a representao poltica, de outro lado ela tornou compatvel acumulao capitalista e tenses sociais, em uma sociedade com enormes desigualdades sociais. Quaisquer que tenham sido os procedimentos adotados para a representao de interesses, o acesso aos recursos do Estado tornou-se essencial. Dada essa engenharia poltica, a herana histrica do papel do Estado como o ator principal do processo brasileiro foi protrada e o Estado tinha de se apresentar (e era percebido como tal) como uma entidade acima da sociedade. Essa ltima caracterstica ajuda a compreender dois fenmenos interrelacionados de psicologia social. Em primeiro lugar, a relao entre os recursos do Estado e a sua origem (os contribuintes) foi afastada; como conseqncia, a responsabilidade poltica pela administrao dos recursos pblicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na verdade, o princpio de que no h tributao sem representao completamente estranho cultura poltica brasileira. Em segundo lugar, a dissipao dos recursos do Estado raramente foi levada em conta, o que conduziu prtica comum de se programar dispndios sem identificar as respectivas fontes de financiamento.61 Atualmente, esse cenrio social e poltico est atravessando mudanas importantes (embora algumas vezes perversas), modificando tambm a natureza da intermediao poltica, as prticas populistas-clientelistas e as atitudes com respeito ao Estado. A esse respeito, trs caractersticas devem ser mencionadas. A primeira delas, e talvez a mais importante, a proliferao de associaes autnomas de interesses, bem como a criao de sindicatos de trabalhadores relativamente fortes e muito dinmicos. Atualmente o Brasil tem mais de 10.000 associaes de empregados e de empregadores, sendo que quase 70% delas foram criadas nas ltimas duas ou trs dcadas.62 Desde a queda do regime autoritrio, isso tem aumentado substancialmente a capacidade potencial da sociedade para a representao autnoma de interesses, tornando menos importante a intermediao populista tradicional. O surgimento de sindicatos independentes e organizados de trabalhadores e de um partido poltico (PT) que se diz dos trabalhadores, por exemplo, privou o populismo tradicional de sua principal importncia poltica como intermedirio: o de apresentar-se como o porta-voz dos setores populares. Entretanto, isso tambm introduziu um srio desequilbrio no sistema poltico. De um lado, essa capacidade de auto-representao recentemente adquirida geralmente limitada e de forma compreensvel articulao de interesses corporativistas regionais ou locais; de outro lado, os
42

partidos polticos ainda no desenvolveram a capacidade de agregar essas demandas segmentadas para convert-las em polticas pblicas ou questes polticas nacionais. A isso deve ser acrescentado que o eleitorado tem crescido de forma ainda mais rpida que o processo de organizao de interesses. Esses desequilbrios do uma sobrevida ao populismo, ou abrem o caminho a demagogos carismticos que se apresentam no mais como porta-vozes do trabalho no-organizado, mas como porta-vozes das maiorias silenciosas ou das massas heterogneas independentemente do sistema de partidos polticos. A segunda caracterstica que a enorme expanso da economia informal nos principais centros urbanos, junto eroso salarial no setor pblico, provavelmente atenuou a demanda por tais empregos, exceto nas regies mais pobres. Isso pode explicar tanto a estabilizao do tamanho do quadro de servidores do governo federal como o aumento dos gastos com pessoal nos estados mais atrasados, como mencionado antes. O clientelismo adaptou-se a essas mudanas, e conseguiu sobreviver ampliando sua ateno das demandas individuais para as demandas corporativas, como mostram algumas das disposies da Constituio. Apesar disso, o fato de que a mentalidade populistaclientelista foi mantida intacta demonstrado pela prtica persistente de programar gastos sem identificar suas fontes de receita, independentemente da atual crise fiscal do Estado. Finalmente, a terceira caracterstica trata especificamente da corrupo. Como constantemente repetido, a matriz tanto do clientelismo como da corrupo ou o deslocamento do primeiro para a ltima surge dos limites nebulosos entre as esferas pblica e privada. At que ponto o surgimento difcil de uma sociedade civil e de uma cultura cvica em pases como o Brasil conseqncia ou causa dessas fronteiras pouco claras, assunto para discusses sem fim. De qualquer modo, manter-se nesse nvel de abstrao poder levar a no se evoluir em relao ao assunto. O Brasil no certamente o nico caso de mau uso do poder ou da influncia para ganho pessoal, e a corrupo sempre existiu no Pas de uma forma ou de outra, assim como em todos os outros pases. Entretanto, na atual situao, no estamos mais tratando de casos tradicionais de favoritismo, nepotismo, suborno ou corrupo ocasional como subprodutos de uma cultura poltica no-cvica. O fato de que agora enfrentamos a corrupo em larga escala (pelo tamanho que adquiriu, pelos altos valores monetrios envolvidos, e pela diversificao das categorias de perpetradores) mostra que a corrupo tornou-se um fenmeno sistmico. Em resumo, o Estado foi transformado de um ator central acima da sociedade em um alvo a ser rapinado de maneira selvagem. Na verdade, um alvo para assaltos mltiplos e organizados: por interesses privados especiais, por setores de sua prpria burocracia, e por cliques constitudos dentro da
43

classe poltica. Isso foi demonstrado de forma clara pelas comisses do Congresso que investigaram os escndalos do governo Collor, o mau uso dos recursos dos fundos de penso, e, mais recentemente, a manipulao fraudulenta dos recursos oramentrios por parlamentares, quer atravs do desvio de recursos pblicos para entidades por eles controladas, quer atravs da alocao de recursos pblicos a empreiteiras mediante suborno.63 Esse no o lugar para se realizar a sociologia da corrupo (se tal coisa existe), mas, no interesse de nosso tema, algumas distines precisam ser feitas entre as causas gerais e as especficas da corrupo.64 Com respeito s causas gerais, ns podemos facilmente compreender a destruio de referncias ticas em uma sociedade estimulada a ser altamente competitiva sob um capitalismo selvagem e que, ao mesmo tempo, experimenta frustrao, ressentimento ou cinismo, resultados de uma longa tradio de impunidade, de uma dcada sem crescimento, da persistncia de altas taxas de inflao, de uma distribuio perversa de renda, da percepo de que a mobilidade social para cima agora encontra-se bloqueada, da experincia diria de que os salrios esto sendo continuamente corrodos;65 e que, ao mesmo tempo, uma sociedade amplamente exposta s mensagens dos meios de comunicao sugerindo que somente o consumo de luxo abre o caminho para a felicidade pessoal total. Nesse leito de Procusto, inevitavelmente estimulada a vulnerabilidade das classes alta e mdia corrupo, bem como a condenao das classes baixas e pouco educadas ao comrcio de drogas e ao banditismo. Com respeito a causas mais especficas e imediatas da corrupo poltica, duas caractersticas devem ser observadas, embora no possamos discut-las aqui com profundidade. A primeira que a desarticulao das estruturas do Estado, a desmoralizao da sua burocracia, a perda do ethos do servidor pblico, a eroso dos salrios do setor pblico, a certeza de que a impunidade propiciada pela fragilidade dos controles internos e externos, entre outros fatores, abriram a porta para uma mentalidade de salve-se quem puder dentro dos aparelhos do Estado. Sem a cumplicidade da burocracia, (e em alguns casos, das instncias inferiores do Poder Judicirio) as amplas fraudes no sistema da previdncia social, por exemplo, no poderiam ter sido perpetradas. 66 A segunda caracterstica que a legislao que disciplina o financiamento das eleies institucionalizou a corrupo poltica, proibindo contribuies financeiras a campanhas polticas por parte de pessoas jurdicas. Levando em conta que os gastos de uma campanha eleitoral, por exemplo, para um deputado federal por So Paulo, so estimados em cerca de 10 milhes de dlares, o financiamento da campanha obviamente s pode vir de contribuies privadas secretas. A falta de transparncia inevitavelmente recobre esquemas ocultos de retornos esperados sobre esse investimento.67
44

Infelizmente, as foras polticas que levaram transio do regime autoritrio ao regime democrtico tm mostrado uma bvia falta de vontade poltica para eliminar essas duas causas imediatas de corrupo, como se a corrupo poltica generalizada no corroesse a confiana por parte do pblico nas instituies democrticas. Vale a pena observar, a esse respeito, que os escndalos do governo Collor e os referentes manipulao dos recursos oramentrios foram descobertos graas apenas a denncias fortuitas. Isto quer dizer: o aparelho do Estado no est equipado ou no capaz de analisar os gastos pblicos e de detectar formas modernas de corrupo. Apesar da falta de iniciativas institucionais, a reao vigorosa e indignada da opinio pblica (o que, espera-se, pode anunciar o surgimento de uma cultura cvica) um fato altamente positivo; e mostra o surgimento de uma nova atitude com respeito a chamada responsabilidade, pela sociedade, dos atores da esfera pblica. Certamente, sem a automobilizao da opinio pblica, o impeachment do presidente Collor por denncias de corrupo no teria sido possvel. Isso quer dizer que h razes para crer que tentativas bem planejadas de reformar as estruturas do Estado e a administrao pblica para aumentar a sua transparncia e responsabilidade poltica podem ter uma chance de ser implementadas com sucesso. Por isso, fundamental estabelecer algumas diretrizes slidas para tais reformas.

45

4. Um arcabouo para a reforma

Nesta seo trataremos de um arcabouo conceitual para uma reforma da administrao pblica no Brasil luz das questes examinadas nas sees anteriores, e tentando classificar alguns pontos sobre as mudanas que esto ocorrendo na viso da Amrica Latina com respeito ao Estado. A primeira coisa a dizer que, idealmente, uma reforma coerente das estruturas do Estado e da administrao pblica somente pode ser desencadeada aps terem sido resolvidas trs questes preliminares e interrelacionadas: a) que tipo de Estado queremos; b) que tipo de burocracia melhor o atende; e c) que coalizo poltica ir apoiar a reforma. Embora estas questes venham sendo discutidas em crculos acadmicos, aparentemente elas ainda no se tornaram questes polticas no Brasil.68 Isso, naturalmente, no deve inibir tentativas de reforma das estruturas do Estado e da administrao pblica, mas precisa ser levado em considerao, com a cultura poltica clientelista ainda dominante. Em sntese: somente parecem ter chance de sucesso as iniciativas realistas de reforma. Para subsidiar este argumento, alguns esclarecimentos precisam ser feitos, como segue. Sem dvida, est ocorrendo uma mudana na Amrica Latina com respeito ao conceito de desenvolvimento econmico e do papel do Estado na economia.69 No por acaso, o que antes era chamado de Consenso de Washington, agora foi rebatizado de Consenso Latino-Americano.70 Entretanto, cabe destacar duas observaes. Em primeiro lugar, o Brasil, de certa forma, chegou tardiamente a esse processo, apesar de ter adotado polticas de liberalizao de mercados e de privatizao, provavelmente porque ainda est enredado em problemas de estabilizao e de inflao. Em segundo lugar, e mais importante, embora a privatizao e a desregulamentao se tenham tornado tendncias universais, elas podem levar a avaliaes equivocadas se tambm forem tomadas como indicadores de um consenso no que se refere uma reforma mais ampla do Estado. Pelo menos a julgar pelos dados que se dispem no momento em que escrevo. Na verdade, as razes e circunstncias que esto levando tantos pases a aderirem s tendncias de privatizao e de desregulamentao no so necessariamente as mesmas. Em alguns casos, a redefinio do papel do
46

Estado resultou de uma prvia mudana ideolgica que s agora alcanou sua sedimentao cultural.71 Quando surge a oportunidade poltica para tal mudana, forma-se facilmente uma forte coalizo de foras em seu apoio. A Inglaterra provavelmente o exemplo paradigmtico disso, e vale a pena observar que a privatizao e a desregulamentao foram seguidas por uma ampla reforma das estruturas do Estado e da administrao pblica. Em resumo, um novo tipo de Estado deu lugar, de forma coerente, a um novo modelo de administrao pblica. Em outros casos, como eu suspeito seja o caso do Brasil, a privatizao, por exemplo, no resultou de uma mudana cultural (embora a lei da privatizao tenha sido aprovada pelo Congresso), mas sim de uma deciso pragmtica, vinculada s realidades externas, crise fiscal do Estado e ao lobby de interesses especiais, atrados por condies de pagamento muito favorveis oferecidas pelo governo. Na verdade, e at o momento, a privatizao no Brasil tem de ser considerada como uma venda de algumas empresas estatais mais do que como uma mudana de viso do mundo, resultante de uma nova concepo com respeito ao papel do Estado. Pode-se argumentar que, uma vez a deciso poltica tomada, as mudanas, quer venham de baixo, quer de cima, tornam-se faits accomplis, e geram um processo. Esta uma meia-verdade. Naturalmente, as empresas vendidas ao setor privado no retornaro esfera estatal, e a falta de uma oposio forte sua venda mostra uma predisposio a aceit-la, ou uma indiferena em relao a ela. Mas tambm pode-se argumentar que isso ainda parte do consenso negativo com respeito ao Estado, como mencionamos anteriormente, e no um indicador de uma mudana consistente de curso. Alm disso, um segundo esclarecimento precisa ser feito, embora no possa ser desenvolvido aqui, mas apenas mencionado (ser objeto de um segundo estudo). importante distinguir duas tendncias. A primeira delas trata de mudanas de ponto de vista com respeito ao modelo de desenvolvimento; a segunda, trata da reforma das estruturas do Estado. Estas duas tendncias esto intimamente ligadas, mas elas tambm avanam em ritmos diferentes. No caso do Brasil, a percepo da queda do nacional-desenvolvimentismo parece estar mais avanada (embora ainda no exista um modelo alternativo de desenvolvimento) que a percepo da necessidade da reforma das estruturas do Estado. De qualquer maneira, os obstculos jurdicos concretos existentes (tais como algumas disposies constitucionais) e as resistncias culturais ou polticas arraigadas (oriundas da classe poltica ou de interesses corporativistas) devem ser necessariamente levadas em conta em qualquer tentativa realista de reformar a administrao pblica brasileira. Apesar de todas essas restries, h margem de manobra em frentes diferentes e simultneas, quer pela aplicao da legislao existente, quer
47

pela introduo de mudanas de base, com o objetivo de criar um efeitodemonstrao.72 Isso aponta na direo da adoo de uma estratgia de reforma flexvel, baseada em mudanas incrementais. Com essas diretrizes, projetar tal estratgia de reforma, baseada na identificao de reas-alvo onde a interveno possvel, e onde pode-se esperar o efeito-demonstrao das reformas, assunto para pesquisa sistemtica subseqente.

48

Notas

O presente ensaio foi escrito em Washington, entre setembro e dezembro de 1993, como Background Paper para o Departamento de Operaes do Banco Interamericano de Desenvolvimento BID. O trabalho foi escrito a partir dos dados empricos poca disponveis e luz do contexto poltico ento existente. desnecessrio dizer que as anlises e opinies constantes do trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor e no envolvem a Instituio que o patrocinou.

Cultura poltica pode ser resumidamente definida como o sistema de crenas, condutas e orientaes avaliativas com respeito ao governo e a poltica que molda o comportamento poltico individual ou coletivo. A importncia da cultura poltica com respeito s questes da administrao pblica amplamente reconhecida por recente estudo do Banco Mundial. Cf. Governance and Development. Washington: A World Bank Publication, 1993. H um nmero crescente de publicaes do Banco Mundial sobre reforma da administrao pblica, mas tratam principalmente de pases da frica e da sia Oriental. Veja, por exemplo: LINDAUER, David, NUNBERG, Barbara (eds.). Rehabilitating Government: Pay and Employment Reform in Developing Countries. Mimeo, maro de 1993; NUNBERG, Barbara. Managing the Civil Service - What LDCs Can Learn from Development Country Reforms. The World Bank Working Papers, WPS 945, 1992; NUNBERG, B., NELLIS, John. Civil Service Reform and the World Bank. The World Bank Working Papers, WPS 422, 1990; NUNBERG, B. Public Sector Management Issues in Structural Adjustment Lending. World Bank Discussion Papers, 1990; NUNBERG, B. Public Sector Pay and Employment Reform. World Bank Discussion Papers, 1989. Com respeito aos raros estudos empricos relativos ao Brasil, uma notvel exceo o excelente Projeto ENAP/ PNUD/CEDEC-BRA/90/017, Diagnstico e Perspectivas da Administrao Pblica Federal no Brasil, mimeo, 3 v. maio de 1993, que ser aqui extensivamente citado. Tambm com respeito ao Brasil, veja o estudo de: SCHNEIDER, Ben Ross. Politics within the State Elite Bureaucrats and Industrial Policy in Authoritarian Brazil. Pittsburgh:

49

University of Pittsburgh Press, 1991. Para uma abordagem histrica com respeito s propostas de reforma, veja o excelente ensaio: CAVALCANTI DE ALBUQUERQUE, R. A Estratgia da Reforma: viso de sntese. Frum Nacional, O Leviat Ferido: A Reforma do Estado Brasileiro. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1991, p.5-34.
4

Sobre isso, veja os estudos clssico de: BOXER, C.R. The Golden Age of Brazil. California: University of California Press, 1962; e de: STEIN, Stanley, STEIN, Barbara. The Colonial Heritage of Latin America. New York: Oxford University Press, 1970. (inclusive a deciso de Roosevelt de financiar a siderrgica estatal) veja: MARTINS, Luciano. Pouvoir et Dveloppement conomique - Formation et volution des structures politiques au Brsil. Paris: ditions Anthropos, 1976, p. 225-33.

5 Para uma discusso alongada das circunstncias e o ambiente poltico

6 Sobre esses aspectos gerais, veja NUNBERG, Barbara. Public Sector Pay,

op. cit.
7 Como se sabe, a expresso spoils system (o uso da nomeao para

cargos pblicos para recompensar aqueles que deram apoio ao partido vencedor) foi criada em discurso do Senador William Marcy em 1832 (to the victor belongs the spoils [N.T.: ao vencedor pertence a pilhagem]). Somente 50 anos mais tarde, com a lei Pendleton de 1883, que foi adotado o concurso de acesso, que marcou a introduo gradual de um sistema de mrito na administrao pblica dos Estados Unidos.
8 9

Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit, Parte I, p. 34. Sobre isso, veja o estudo aprofundado: MAIWARING, Scott. Brazilian Party Underdevelopment in Comparative Perspective. The Helen Kellogg Institute for International Studies, University of Notre Dame, Working Paper n 134, janeiro de 1990. mais como uma anomalia dentro da organizao do Estado do que como uma tendncia (exceo feita, talvez, para os mandarins da Frana). O exemplo mais conhecido disso como uma anomalia o de J. Edgar Hoover, que dirigiu o FBI por 48 anos, de 1924 at a sua morte em 1972.

10 Isto tambm acontece, evidentemente, em outros contextos, porm muito

11 Cf. MARTINS , Luciano. Estado Capitalista e Burocracia no Brasil Ps-

64. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, Tabela 1.3, p. 245-46.

12 Isto foi seguido, dez anos mais tarde, por um programa de desburocratiza-

o que pretendia com poucos resultados reduzir o excesso de trmites burocrticos e tornar o burocrata mais responsvel perante o pblico.
13 Cf. MARTINS , Luciano. Estado.... Op. cit., p. 75-76 14 Cf. MARTINS , Luciano. Estado.... Op. cit., p. 62-67 50

15 Ibid. 16 Sobre isso, veja: MARTINS, Luciano. La Problmatique des Ples de

17

18

19

20 21 22 23 24 25

26

Dveloppement et lExperience de Camaari Bahia. Cahiers de LAmrique Latine. Paris: IHEAL, 1981. Na verdade, as atividades multinacionais de empresas pblicas de pases em desenvolvimento, por exemplo, no so novas e cresceram consideravelmente nas dcadas de 70 e 80. Veja: WELLS, L.T. Third World grows its own multinationals. International Management. Maidenhead, 1982, p 39. Veja tambm: Las Empresas Publicas Mixtas en los Paises en Desarrolo, Gestion y Problemas Fundamentales, ONU, ST/TCD/ SER.E/6, Nova Iorque, 1989, especialmente a p. 38. Para uma excelente anlise global sobre o papel do setor pblico naquela poca, veja: WERNECK, Rogrio F. Public Sector Adjustment to External Shocks and Domestic Pressure in Brazil. Em LARRAIN, F., SELOWSY, M. Public Sector and Latin American Crisis. So Francisco: ICS Press, 1991, p. 53-83. Aparentemente, Delfim Netto implementou sua poltica com respeito s empresas estatais pressionando seus dirigentes (ou mesmo ameaando aconselhar o presidente a demit-los) atravs de canais informais, graas ausncia de formas institucionalizadas e eficazes para regular o relacionamento entre o governo e as empresas estatais. De qualquer forma, estimular o endividamento era mais fcil do que reduzir os gastos: era parte da filosofia do governo naquela poca. Somente em 1979 foi criada a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST) como um rgo de superviso que deveria controlar os gastos dessas empresas. Entretanto, muitos administradores de empresas estatais simplesmente ignoraram os tetos oramentrios da SEST. Alguns anos mais tarde a SEST foi extinta. Cf. SCHNEIDER, B.R. Politics. Op. cit., p. 91-117. Veja WERNECK, op. cit., p. 79. Cf. HADDAD, Paulo R . et al. Brazil: Macroeconomics Assessment Paper. Relatrio preliminar preparado para o BID, mimeo, 1993, p. 31. Entrevista no Rio de Janeiro em 6 de junho de 1993. Cf. WERNECK. Public Sector. Op. cit., p.61-67. Cf. WERNECK. Public Sector. Op. cit., p. 67. Sobre isso veja: HALL, Peter A. Policy innovation and the Structure of the State: The Politics-Administration Nexus in France and Britain. Annals of The American Academy of Political and Social Sciences. No 466, maro de 1983, p.43-59. Os indicadores, caracterizando ambos os tipos ideais (nveis de escolaridade, habilidades tcnicas, percepo de papel, mentalidades, viso de mundo, salrios, etc.) encontram-se em: MARTINS, Luciano. Estado....

51

Op.cit. Para um estudo mais recente onde este problema tambm abordado, mas de uma ngulo diferente, veja: SCHNEIDER, Ben Ross. Politics. Op. cit., passim.
27 O Decreto-Lei n o 200 tornou possvel a criao ou a sobrevivncia de tais

rgos permitindo que o Executivo (por ordem do presidente) desse autonomia para a organizaco interna e a criao de escalas especiais de salrios para certos rgos que necessitavam de pessoal altamente especializado. Este foi o caso, por exemplo, da reorganizao da Receita Federal ou da criao do Instituto de Poltica Econmica Aplicada (Ipea). Entrevista com Reis Velloso, 31 de outubro de 1993.
28 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte II, p.192; veja tambm:

PIQUET CARNEIRO, J. G. Requisitos Polticos e Tcnicos da Reforma do Estado. Documento apresentado no V Frum Nacional, So Paulo, 1993.
29 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., p.181 e 243. 30 Um exemplo disso a Receita Federal, o rgo responsvel pela coleta

dos tributos e auditoria dos contribuintes. Entre 1979 e 1992, ela perdeu, por demisso ou aposentadoria antecipada, metade dos seus auditores altamente qualificados isso no meio de uma sria crise fiscal do Estado. Alguns deles tornaram-se consultores privados, o que provavelmente significa ensinar empresas privadas a usar brechas na legislao ou prticas de evaso fiscal. Outro exemplo o Instituto de Poltica Econmica Aplicada (Ipea), que tradicionalmente fornecia ao governo excelentes documentos de anlise e crtica da poltica econmica. No incio da dcada de 90, a eroso salarial acumulada desestimulou os seus quadros e tornou quase impossvel o recrutamento de novos servidores. A fundao pblica responsvel pela coleta e processamento das estatsticas nacionais (IBGE) tambm foi prejudicada por essa sndrome. O Itamaraty conseguiu de alguma maneira sobreviver a esse cataclisma, graas principalmente a suas funes especiais e ao esprit de corps desenvolvido pela sua burocracia para a sua prpria proteo.
31 Dez partidos polticos eram representados no Congresso que redigiu a Cons-

tituio. Embora um deles (PMDB) tivesse a maioria das cadeiras (54%), as suas divises e a falta de disciplina interna tornaram essa maioria apenas nominal. Hoje, o Brasil possui quase 40 partidos polticos, 19 dos quais esto representados no Congresso. Nenhum deles tem mais de 20% dos votos parlamentares. Apenas recentemente foi aprovada legislao para limitar o nmero de partidos polticos nas prximas eleies.
32 Para uma anlise pertinente desse tpico veja: Diagnstico e Perspecti-

vas, op. cit., Parte I, p.45.

33 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 56. 52

34 Secretaria da Administraco Federal, relatrio publicado no Jornal do

Brasil, de 6 de outubro de 1993, p. 12. 35 Sobre essas prticas veja o excelente documento: NUNBERG, Barbara & NELLIS, John. Civil Service Reform and the World Bank. Washington: Banco Mundial, 1989. 36 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit. Parte I, p. 143-144.
37 De acordo com dados oficiais recentemente publicados, o salrio mdio

(novembro de 1993) no Executivo de Cr$ 124.700 (cerca de 500 dlares por ms); no Judicirio de Cr$ 343.900 e no Legislativo de Cr$ 371.000. Cf. Gazeta Mercantil, 25 de novembro de 1993. Para uma discusso sobre os aspectos jurdicos da isonomia, veja: BANDEIRA DE MELLO, C. A.. Regime Constitucional dos Servidores da Administrao Direta e Indireta. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1991, p. 113-118.
38 Os dados oficiais a respeito dos gastos com pessoal nem sempre so

coerentes, como ser discutido adiante. Os valores referentes parcela (8 bilhes de dlares) dentro da folha de pagamento do governo federal para 1993, correspondente ao montante estimado de 750.000 inativos, foram recentemente publicados na imprensa e contradizem dados oficiais anteriores. Se este valor for correto, significa que os dispndios com o pagamento dos servidores pblicos aposentados equivale a quase metade do montante gasto com os 14,5 milhes de aposentados existentes no Pas. Cf. O Globo, 14 de novembro de 1993, p. 3.
39 Uma pesquisa recente mostra que apenas 24% dos parlamentares ouvidos

consideram que a reforma da administrao pblica uma questo importante; na classificao de prioridades, fica em oitavo lugar. Cf. PIQUET CARNEIRO, J. G. Requisitos Polticos e Tcnicos da Reforma do Estado. Mimeo, documento apresentado no V Frum Nacional, So Paulo, 1993.
40 Alm dos estudos do Banco Mundial j mencionados na nota n o 2, veja

tambm: STEVENSON, Gail. How Public Sector Pay and Employment Affect Labor Markets. Washington: World Bank Working Papers, WPS 944, agosto de 1992.
41 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit. Parte I, p. 32-33; tambm:

TREVISAM, A.M. O papel do governo na sociedade brasileira. Em REIS VELLOSO, Joo Paulo (ed). O Leviat Ferido: A Reforma do Estado Brasileiro. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1991, p.138.
42 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 29-34. 43 Ibid. 44 Se tomarmos a razo de servidores pblicos por mil habitantes, teremos

91,4 na Inglaterra, 65 na Itlia e 46,4 na Frana. Se for considerada a razo entre servidores pblicos como porcentagem da fora de trabalho, os
53

valores so: 18,9 (Inglaterra), 16,1 (Itlia) e 17 (Frana). Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 32.
45 Os fantasmas so pessoas falecidas cujos nomes permanecem na folha

de pagamento (e cujos proventos so recebidos por outra pessoa), ou pessoas fictcias cujos salrios so reclamados por terceiros. A existncia de fantasmas nas folhas de pagamento de governos foi tambm detectada em muitos pases africanos. Veja: NUNBERG, B., NELLIS, J. Civil Service Reform. Op. cit. p. 17.
46 O primeiro valor encontra-se em: BID, Socioeconomic Report BRAZIL.

Julho de 1993, p. 78; o segundo encontra-se em: H ADDAD, P. R. Brazil.... Op. cit., p. 7.
47 BID. Socioeconomic Report. Op. cit., p. 79. O valor para 1992 est em

REIS VELLOSO, Raul, mencionado na nota no 47.

48 Cf. BID. Socioeconomic Report. Op. cit., p. 79. Na mesma pgina so

discutidas inconsistncias a respeito dos dados.

49 Documento preparado por Raul dos Reis Velloso para o V Frum Nacio-

nal, So Paulo, abril de 1993.

50 O Brasil possui vrios oramentos sobrepostos dentro do oramento

federal (tal como o oramento da Previdncia Social), o que torna muito difcil a compreenso das contas nacionais. Sobre isso veja: REIS VELLOSO, Joo Paulo. Reforma Fiscal, Inflao e Sociedade. Mimeo, agosto de 1993.
51 Os dados foram publicados pelo chefe da Secretaria da Administrao

Federal (SAF). Cf. O Globo, 25 e 26 de novembro de 1993, p. 4 e 10; tambm Gazeta Mercantil, 25 de novembro de 1993.
52 Sobre isso veja: NUNBERG, Barbara. Public Sector Pay and Employment

A Review of the World Bank Experience. Washington: World Bank Discussion Papers, 1989, p. 3.
53 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 53 et seq. 54 Cf. Diagnstico e Perspectivas, op. cit., Parte I, p. 62-63. 55 A primeira tentativa foi atravs da Lei no 5.645 de dezembro de 1970; a

segunda foi mediante iniciativa do Dasp, patrocinado pelo governo Geisel. Para uma anlise dessas tentativas veja: Diagnstico e Perspectivas. Op. cit., Parte I, p. 53-56.
56 Cf. Diagnstico e Perspectivas. Op. cit., Parte I, p. 102-103. 57 Com respeito aos dados, veja o excelente estudo do Banco Mundial,

Brazil: The Challenge of Municipal Sector Development in the 1990s, Report n 10161-BR, julho de 1992, vol. I, p. 3.
54

58 Ibid., p. 7. 59 Ibid, vol. II, Tabela V-7, p. 88. 60 Essa crise em potencial discutida no estudo do Banco Mundial men-

cionado acima; cf. vol. II, p. 50-51. 61 Meus agradecimentos a Jos Tavares de Araujo Jr. por uma discusso que ajudou a esclarecer este ponto. Veja o seu The Latin American Monetary System after the end of inflation, mimeo, dezembro de 1993.
62 Cf. DOS SANTOS, Wanderley G. Razes da Desordem. Rio de Janeiro:

Rocco, 1992, p. 85-86. 63 Apenas para mencionar alguns casos recentemente provados. As fraudes no sistema da previdncia social montam pelo menos 352,2 milhes de dlares em apenas um caso flagrado (O Estado de S. Paulo, 3 de dezembro de 1993, p. A-10). De acordo com o chefe das investigaes da Polcia Federal, de maro a junho de 1992 o governo Collor assinou 2.540 contratos para execuo de obras pblicas, dos quais estima-se que 1,7 bilho de dlares foram pagos por empreiteiras como suborno ao grupo de Collor (O Estado de S. Paulo, 7 de novembro de 1993). Um relatrio preliminar publicado pela CPI do Congresso sobre as fraudes perpetradas pelos membros da Comisso de Oramento da Cmara dos Deputados mostrou que 36% (!) das despesas globais em obras pblicas eram destinadas a empresas e parlamentares com elas envolvidos (A reportagem foi publicada na Folha de S. Paulo, em 2 de dezembro de 1993, p. 4). Com respeito apropriao de recursos pblicos em nome da burocracia estatal, em apenas 30 meses (de janeiro de 1990 a junho de 1992), sete empresas estatais ou autarquias alocaram a seus prprios fundos de penso um valor estimado em 1,27 bilho de dlares [sic] alm do limite legal mximo de 7% sobre a folha de pagamento. Cf. Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito n 376/92. Braslia: Senado Federal, maro de 1993, p. 323. 64 Para uma avaliao da corrupo poltica nos Estados Unidos e no Mxico, veja, respectivamente: D E L EON , Peter. Thinking About Political Corruption. Nova Iorque: M.E. Sharpe, 1993, e M ORRIS , Stephen D. Corruption & Politics in Contemporary Mexico. Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1991. 65 importante observar que a pesquisa realizada pelo professor Jos Pastore mostra altas taxas de mobilidade social ascendente na classe mdia baixa at o final da dcada de 70. Depois disso, a mobilidade social parece ter estagnado ou at mesmo regredido. Cf. PASTORE, J., ZYLBERSTAJAM, H. "Tendncias de Mobilidade Social". Em Frum Nacional, Estratgia Social e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992, p.193-218.
55

66 O exemplo paradigmtico de conluio entre funcionrios, advogados

espertos e os nveis intermedirios do Judicirio dado pelo caso de um motorista de caminho que recebeu como indenizao por um suposto acidente de trabalho nada menos de 80 milhes de dlares [sic].
67 Apenas para evidenciar a declarao: o presidente de uma das maiores

empreiteiras de obras pblicas (Cecilio R. Almeida) testemunhou recentemente perante a Comisso Parlamentar de Inqurito que sua empresa contribuiu (ilegalmente) com 700.000 dlares para a campanha eleitoral de Collor. Cf. Jornal do Brasil, 3 de dezembro de 1993, p. 4.
68 Com respeito a contribuies acadmicas, alm de Diagnstico e Pers-

pectivas, op. cit., abundantemente citado neste documento, veja os ensaios patrocinados pelo Frum Nacional em O Leviat Ferido, op. cit.
69 Para uma boa sntese dessa mudana, veja: IGLESIAS, Enrique. Latin America:

The Change in Economic Thinking and Planning. Em BID, Latin America: The New Economic Climate. Washington: BID, 1992, p. 1-7.
70 Veja, por exemplo: EDWARDS, Sebastian. Latin America: A decade after

the Debt Crisis. Washington: Banco Mundial, mimeo, julho de 1993.

71 Em tais casos, essa tendncia nada tem a ver com a queda do muro de

Berlim, como inclinam-se a pensar aqueles que buscam causas gerais em eventos simblicos. Na verdade, um grande nmero de sociedades est atravessando mudanas econmicas e sociais de carter estrutural (inclusive na organizao da produo capitalista), levando a uma nova valorizao da iniciativa e do comportamento individuais, s custas de ideologias estatais. Como conseqncia, o relacionamento entre a sociedade e o Estado tambm est mudando.
72 A administrao da cidade de Curitiba, e, mais importante, as reformas

poltico-administrativas extremamente bem-sucedidas executadas pelos dois ltimos governos do estado do Cear, para mencionar apenas dois exemplos, mostram que algumas reformas podem ser realizadas com sucesso.

56

Cadernos ENAP
Nmeros publicados

1. Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais dos servidores pblicos Tcnicos da ENAP e colaboradores 2. Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira Iveraldo Lucena e outros 3. Gesto municipal e reviso constitucional Luza Erundina de Souza Vitor Buaiz Eduardo Azeredo Antnio Carlos Panunzio Jos Machado Regina Slvia Pacheco 4. A questo social no Brasil Marcos Torres de Oliveira e outros 5. Recursos humanos no setor pblico Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros 6. Planejamento e oramento Fbio Chaves Holanda e outros 7. Reforma do Estado Evandro Ferreira Vasconcelos e outros 8. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil Luciano Martins 9. Progressos recentes no financiamento da previdncia social na Amrica Latina Manfred Nitsch & Helmut Schwarzer 10. O impacto do modelo gerencial na Administrao Pblica Fernando Luiz Abrucio

57