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Revista do Servio Pblico

vol. 63, n 1 - Jan/Mar 2012 - ISSN:0034/9240


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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil Danilo Bijos Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo e Rogrio Ventura Teixeira A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues Reflexes sobre a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia hidreltrica Tania Patricia de Lara Vaz Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco Ana Paula Costa de Lucena RSP Revisitada Administrao e poltica luz da sociologia Guerreiro Ramos Reportagem Iniciativas inovadoras na gesto pblica federal so premiadas na 16a edio do Concurso Inovao Dominique Lima

RSP
1937 - 2012

RSP

Braslia 2012
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Misso da Revista do Servio Pblico Disseminar conhecimento sobre a gesto de polticas pblicas, estimular a reflexo e o debate e promover o desenvolvimento de servidores e sua interao com a cidadania. ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente: Paulo Sergio de Carvalho Diretora de Formao Profissional: Maria Stela Reis Diretor de Desenvolvimento Gerencial: Paulo Marques Diretor de Comunicao e Pesquisa: Enid Rocha Andrade da Silva Diretora de Gesto Interna: Ala Vanessa de Oliveira Canado Conselho Editorial Barbara Freitag-Rouanet, Fernando Luiz Abrucio, Helena Kerr do Amaral, Hlio Zylberstajn, Ana Lcia Aguiar Melo, Luiz Henrique Proena Soares, Marcel Bursztyn, Marco Aurelio Garcia, Marcus Andr Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G. Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta, Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro, Vicente Carlos Y Pl Trevas, Zairo B. Cheibub.

Periodicidade A Revista do Servio Pblico uma publicao trimestral da Escola Nacional de Administrao Pblica. Comisso Editorial Paulo Sergio de Carvalho; Maria Stela Reis; Paulo Marques; Enid Rocha Andrade da Silva; Ala Vanessa de Oliveira Canado; Elisabete Ferrarezi; Tnia Arajo; Livino Silva Neto e Elda Campos Bezerra. Expediente Editora responsvel: Tnia Arajo. Editora executiva: Mrcia Knop. Colaboradores: Dominique Lima e Joo Tomacheski. Reviso: Diego Gomes e Roberto Carlos R. Arajo. Projeto grfico: Livino Silva Neto. Reviso grfica: Livino Silva Neto. Fotos: Alice Prina e Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso.

Revista do Servio Pblico. 1937 v. : il.

. Braslia: ENAP, 1937 -

ISSN:0034/9240 Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959. A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos anos teve predominncia trimestral (1998/2007). Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993. 1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

ENAP, 2012 Tiragem: 1.000 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00 Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores esto disponveis na ntegra no stio da ENAP: www.enap.gov.br As opinies expressas nos artigos aqui publicados so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da RSP. A reproduo total ou parcial permitida desde que citada a fonte.

ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096/3092 Fax: (61) 2020 3178 www.enap.gov.br editora@enap.gov.br

Sumrio
Contents
Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil Federalism and electoral strategies in the system of proportional representation with open lists: the case of Brazil Danilo Bijos Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados Strategic Management: the case of the Brazilian Chamber of Deputies Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo e Rogrio Ventura Teixeira A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos The relationship between the principles of economy and efficiency in administrative contracts Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues Reflexes sobre a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia hidreltrica Reflections on the role of the Attorney Generals Office in hydropower generation projects Tania Patricia de Lara Vaz Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco Public Communication or Political Marketing? A case study of two local government radio stations in the state of Pernambuco (Brazil) Ana Paula Costa de Lucena RSP Revisitada: Administrao e poltica luz da sociologia Guerreiro Ramos Reportagem: Iniciativas inovadoras na gesto pblica federal so premiadas na 16a edio do Concurso Inovao por Dominique Lima Para saber mais Acontece na ENAP 07

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Editorial
Caro (a) leitor (a), Abrimos com esta edio o perodo comemorativo dos 75 anos da Revista do Servio Pblico (RSP) primeiro peridico do gnero a permanecer em circulao no Brasil. Desde seu nmero inaugural, editado em novembro de 1937, pelo ento Conselho Federal do Servio Pblico Civil precursor do Departamento de Administrao do Servio Pblico (Dasp) , a RSP percorreu longa trajetria at tornar-se referncia na disseminao de conhecimento sobre gesto. Inicialmente, o peridico difundiu os fundamentos da modernizao do Estado, segundo a perspectiva do Governo Getlio Vargas. Atualmente, por meio de ensaios e artigos voltados ao estmulo, reflexo, ao debate e anlise qualificada da administrao pblica, a Revista procura contribuir para o aumento da capacidade de governo em diferentes esferas da administrao, bem como promover o desenvolvimento de servidores e de seu compromisso com a cidadania. Agradecemos a sua leitura assdua, que legitima a RSP como publicao responsvel por iniciativas de vanguarda no Brasil, seja no campo da difuso de conceitos, tecnologias e boas prticas administrativas para atender a problemas de gesto , seja no incentivo produo de conhecimento por servidores e pesquisadores acerca de temas relevantes para a administrao pblica. Com isso, a RSP busca propiciar a reviso e a modernizao de valores inerentes relao entre o exerccio da funo pblica e a cidadania, contribuindo, assim, para um melhor desenho das polticas pblicas. Em seu percurso salvo duas interrupes: a primeira, durante o perodo militar, de 1974 a 1981; e a outra, de 1989 a 1994 , a Revista passou por diferentes revises do seu plano editorial e de seus objetivos e misso. Tal flexibilidade foi necessria para que a publicao pudesse responder s transformaes do Estado republicano brasileiro.
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A partir da ltima reestruturao, implementada pela ENAP, em 2005, o plano editorial definiu trs eixos temticos estruturantes para o peridico: Estado e Sociedade, Polticas Pblicas e Desenvolvimento e Administrao Pblica. O agrupamento estabelecido est em consonncia com as reas de avaliao da Qualis Capes, nas grandes reas Cincia Poltica e Relaes Internacionais, Administrao, Cincias Contbeis e Cincias Sociais Aplicadas. Neste nmero, a RSP rene, para sua apreciao, cinco artigos diversificados, contemplando, prioritariamente, as reas de sustentao da sua linha editorial: princpios de eficincia e de economicidade em contratos administrativos; gesto estratgica no Legislativo federal; comunicao pblica; federalismo, estratgias eleitorais e comportamento poltico em sistemas proporcionais com lista aberta; e a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia eltrica. Em suas sees livres, este nmero homenageia, na RSP Revisitada, o socilogo e poltico Guerreiro Ramos, por ocasio do 30 aniversrio de seu falecimento; e tambm apresenta reportagem sobre a cerimnia de premiao do 16 Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, destacando as 10 iniciativas vencedoras. A Escola Nacional de Administrao Pblica aproveita a efemride do 75 aniversrio da RSP para, ao longo deste ano, empreender esforos na reformulao do plano editorial e na atualizao do projeto grfico da Revista, de modo que esses novos instrumentos possam ser adotados a partir de 2013. Um movimento inevitvel no sentido de oferecer, a voc, uma publicao continuamente alinhada ao papel do Estado brasileiro em sua relao com a sociedade, na qual se vislumbra o aprimoramento dos servios prestados ao cidado, por meio da construo e da implementao de polticas pblicas. Desejo-lhe uma boa leitura, Paulo Sergio de Carvalho Presidente da ENAP

Danilo Bijos

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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil
Danilo Bijos
Nada mais certo do que a indispensvel necessidade de um governo, e igualmente inegvel que, quando e como quer que ele seja institudo, o povo deve ceder-lhe alguns de seus direitos naturais, a fim de investi-lo dos necessrios poderes. John Jay em O Federalista

Introduo Embora os sistemas eleitorais proporcionais sejam amplamente adotados em vrias democracias contemporneas, a modalidade de lista aberta empregada em apenas quatro pases: Brasil, Finlndia, Polnia e Chile. Desses, o Brasil diferencia-se pela singularidade de ser o nico pas federado de dimenses continentais, caracterizado por grandes desigualdades demogrficas, econmicas, sociais e regionais. Nesse contexto, a literatura sobre poltica brasileira indica que os fortes desequilbrios do sistema federativo principalmente a dependncia econmica das unidades subnacionais com relao ao governo central e os incentivos produzidos pelo sistema proporcional com lista aberta induzem os parlamentares a cultivarem relaes pessoais com seus eleitores mediante a proviso de benefcios locais geograficamente separveis (pork-barrel politics).

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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil

Assim sendo, a identificao dos efeitos do sistema proporcional de lista aberta sobre as estratgias eleitorais e o comportamento dos parlamentares torna-se essencial compreenso de fenmenos como o clientelismo e a patronagem na poltica brasileira e nas relaes intergovernamentais. O federalismo e os sistemas eleitorais so usualmente considerados instituies bsicas e, na maior parte da literatura, so tratados isoladamente ou de modo conjunto e superficial. Partindo dessas premissas e evidncias, o objetivo central deste trabalho promover uma aproximao entre esses temas, investigando de que maneiras o sistema proporcional com lista aberta est relacionado ao federalismo, s estratgias eleitorais e ao comportamento poltico dos parlamentares no Brasil. Para atingir tal objetivo, o trabalho encontra-se organizado em quatro sees: a primeira faz uma apresentao sucinta dos sistemas proporcionais, do uso da lista aberta e das peculiaridades da legislao eleitoral do Brasil e seus efeitos sobre as eleies e o sistema partidrio; na segunda seo, conceitua-se o regime federalista de organizao do Estado e caracterizase o federalismo no Brasil; em seguida, analisa-se o processo de descentralizao fiscal no Brasil e a importncia das transferncias intergovernamentais, sobretudo das transferncias voluntrias; por fim, a quarta seo associa as caractersticas do federalismo fiscal no Brasil ao sistema de representao proporcional com lista aberta e suas consequncias sobre as estratgias eleitorais e o comportamento poltico dos parlamentares. A ltima parte do trabalho rene as concluses e consideraes finais.

O Sistema Proporcional no Brasil


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O sistema proporcional foi integralmente adotado nas eleies para a Cmara dos Deputados no Brasil, em 1945. Desde ento, e conforme ser detalhado a seguir, foram promovidas poucas alteraes (uma em 1950 e outra em 1998) na forma como os deputados so eleitos. Atualmente, o sistema proporcional empregado nas eleies para a Cmara dos Deputados, as assembleias legislativas, a Cmara Legislativa e as cmaras de vereadores (NICOLAU, 2007). Em linhas gerais, os sistemas de representao proporcional buscam garantir que a diversidade de opinies que caracteriza uma sociedade esteja presente no Poder Legislativo e que exista proporcionalidade entre os votos recebidos pelos partidos polticos e sua representao. Para os defensores desse sistema, sua principal virtude reside na sua capacidade de espelhar, por meio dos partidos, as opinies relevantes dos eleitores. Contudo, o grau de proporcionalidade (ou a capacidade de um sistema eleitoral transformar os votos recebidos por um partido em representao parlamentar) depende de vrios elementos, entre os quais, destacam-se: a frmula eleitoral, a magnitude dos distritos, os nveis para a alocao de cadeiras, a existncia de clusulas de excluso e as caractersticas das coligaes (TAVARES, 1994). No Brasil, da famlia dos sistemas eleitorais proporcionais, adota-se o de representao proporcional com lista aberta. Em 1945, utilizou-se a quota Hare para a identificao do quociente eleitoral, dividindo a votao total de cada partido ou de cada coligao, mais os votos em branco, pelo nmero de cadeiras em disputa em cada distrito. As cadeiras no ocupadas na primeira alocao eram concedidas ao partido mais votado no distrito (NICOLAU, 2004).

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Danilo Bijos

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Em 1950, houve uma modificao na regra de distribuio das sobras. A votao de cada partido passou a ser divida pelo nmero de cadeiras que esse obtivesse com o quociente eleitoral mais 1. As sobras seriam, ento, destinadas aos partidos com maiores mdias. Segundo Nicolau (2004), esse sistema , na prtica, semelhante frmula de DHondt de maiores mdias, a qual tende a favorecer os partidos maiores. O mtodo criado em 1950 passou por apenas uma modificao at hoje desde 1998, os votos em branco no so considerados no clculo do coeficiente eleitoral. Nas eleies para a Cmara dos Deputados, cada unidade federativa transforma-se em um distrito plurinominal cuja magnitude depende, segundo a legislao e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE), da sua populao. As 513 cadeiras so distribudas proporcionalmente entre as unidades da federao observando-se o teto de 70 para unidade mais populosa e o piso de oito cadeiras s unidades menos populosas (BRASIL, 1993). A Tabela 1, a seguir, apresenta a participao dos estados e do Distrito Federal na composio da Cmara dos Deputados nas eleies de 2010. A esta altura, cabe destacar que, em sistemas federativos nos quais os estados tornam-se os distritos eleitorais, o sistema proporcional torna a lgica one man, one vote impraticvel. Como os eleitores no se encontram homogeneamente distribudos pelo territrio, os estados com maior contingente populacional tornam-se subrepresentados devido ao teto, e os menos populosos ficam sobrerrepresentados em virtude da proteo do piso. Ainda que a legislao eleitoral possa ser alterada para corrigir ou atenuar tais desequilbrios, em tese, um sistema estritamente proporcional poderia excluir um estado com reduzida populao, por exemplo.

A magnitude dos distritos para as eleies dos deputados estaduais ou distritais depende da representao de cada unidade federativa na Cmara dos Deputados. Nesse caso, h duas formas de determinar o nmero de cadeiras da Cmara e das assembleias legislativas. No primeiro caso, quando a representao da unidade federativa na Cmara dos Deputados for de at 12 deputados, o nmero de deputados estaduais ou distritais ser o triplo

Contudo, embora os anseios de estados e municpios por uma maior parcela das receitas pblicas tenham sido atendidos, tal incremento no significou um fortalecimento do pacto federativo.

do nmero de deputados federais. J no segundo, quando a quantidade de deputados federais da unidade federativa for superior a 12, o nmero de deputados estaduais ser igual a 36 mais o nmero de deputados federais que exceder a 12 (TSE, 2010). A correspondncia entre a representao das unidades federativas na Cmara dos Deputados e o nmero de deputados em suas respectivas Cmara ou
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assembleias legislativas pode ser verificada na Tabela 1. Na esfera municipal, o nmero de parlamentares nas cmaras de vereadores depende da populao. Por meio da Resoluo n. 21.702, de 2 de abril, de 2004, o TSE fixou o nmero de vereadores segundo a populao dos municpios, estabele-

cendo o piso de nove vereadores para os menos populosos (at 47.619 habitantes) e o teto de 55 para os mais populosos (mais de 6.547.612 habitantes) (BRASIL, 2004). A Emenda Constitucional n. 58, de 23 de setembro de 2009, por sua vez, criou 24 faixas populacionais para determinar o nmero de vereadores nas cmaras municipais,

Tabela 1 Composio da Cmara dos Deputados por unidade federativa e nmero de deputados na Cmara e assembleias legislativas nas Eleies de 2010
Unidade federativa So Paulo Minas Gerais Rio de Janeiro Bahia Rio Grande do Sul Paran Pernambuco Cear Maranho Par Gois Santa Catarina Paraba Esprito Santo Piau Alagoas Rio Grande do Norte Amazonas Mato Grosso Mato Grosso do Sul Distrito Federal Sergipe Rondnia Tocantins Acre Amap Roraima Total Nmero de deputados na Cmara dos Deputados 70 53 46 39 31 30 25 22 18 17 17 16 12 10 10 9 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 513 Nmero de deputados na Cmara ou Assembleia Legislativa 94 77 70 63 55 54 49 46 42 41 41 40 36 30 30 27 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 24 1.059

Fonte: Elaborao prpria a partir de Brasil (2010).

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partindo do mnimo de nove vereadores para municpios com at 15 mil habitantes e o mximo de 55 para os municpios com mais de 8 milhes de habitantes (BRASIL , 2009). A nova regra para o nmero de vereadores passar a viger nas eleies municipais de 2012. No Brasil, diferentemente do que ocorre em outros pases, a alocao das cadeiras do Congresso Nacional entre os partidos (ou coligaes) ocorre apenas no nvel distrital. Alm disso, no existe, na legislao, nenhum tipo explcito de clusula de excluso, a no ser o obstculo natural representado pelo quociente eleitoral. Dessa forma, pode-se afirmar que, quanto maior a magnitude de um distrito, mais fcil , para um partido, obter representao. O corolrio da relao entre a magnitude dos distritos e a representao que os pases com distritos de grande magnitude oferecem melhores chances para os partidos pequenos. As coligaes, mecanismo pelo qual dois ou mais partidos podem se unir para disputar as eleies, tambm tendem a oferecer melhores condies de competitividade aos partidos pequenos. No Brasil, havendo coligaes, os votos dos diferentes partidos coligados so agregados para efeito da distribuio de cadeiras. As coligaes nas eleies parlamentares foram permitidas nas duas fases de eleies democrticas: 1945-1964 e aps 1985 (NICOLAU, 2007). A particularidade do Brasil em relao s coligaes que no h uma regra para distribuio das cadeiras conquistadas por uma coligao entre os partidos que a compem. As cadeiras conquistadas pela coligao no so distribudas proporcionalmente contribuio de cada legenda para o total de votos obtidos. Para eleger seus candidatos, os partidos precisam posicionlos entre os primeiros da lista.

A maior parte dos pases que empregam o sistema de representao proporcional de lista utiliza a lista fechada. O sistema de lista aberta no qual cabe ao eleitor escolher, numa determinada legenda (partido ou coligao), seu candidato adotado por Brasil, Chile, Finlndia e Polnia. Desses, o Brasil o nico que oferece ao eleitor a possibilidade de votar apenas na legenda. Tais votos so computados para efeito de distribuio de cadeiras, favorecendo, assim, os candidatos mais bem posicionados nas listas. Ademais, os candidatos de partidos coligados so considerados como parte de uma nica lista no processo de distribuio e ocupao das cadeiras, sendo eleitos os nomes mais votados da coligao (NICOLAU, 2004). Entre as inmeras crticas direcionadas ao sistema de lista aberta utilizado no Brasil, destacam-se: a personalizao da escolha eleitoral e o enfraquecimento dos partidos; o incentivo para que as legendas incluam nas suas listas candidatos de alta popularidade; e a competio entre candidatos do mesmo partido. Nesse particular, Figueiredo e Limongi (2002, p. 310) argumentam que, [...] em sistemas proporcionais com lista aberta, votos pessoais e partidrios so complementares e dificilmente distinguveis.. Ou seja, uma vez que os votos dados a um candidato contribuem para o desempenho do partido, no se pode afirmar que a competio entre candidatos de uma mesma legenda seja necessariamente deletria ao partido. No que diz respeito aos sistemas proporcionais, existem dois aspectos crticos que merecem ser ressaltados. O primeiro est associado ao multipartidarismo e fragmentao parlamentar que os sistemas proporcionais tendem a produzir, ensejando a formao de alianas e coalizes partidrias antes e aps as eleies.
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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil

Tais coalizes podem se traduzir em governos de menor estabilidade e lev-los a um afastamento das preferncias manifestadas pelos eleitores. O segundo aspecto diz respeito necessria utilizao de distritos plurinominais, os quais, ao contrrio dos distritos uninominais (tpicos dos sistemas majoritrios) dificultariam ao eleitor identificar seu representante e avaliar sua atuao (NICOLAU, 2004). Entre os pases que empregam o sistema de representao proporcional com lista aberta, o Brasil o nico cujo Estado federativo, ou seja, o poder poltico descentralizado. Alm disso, o Brasil possui dimenses continentais e estados-membros caracterizados por desigualdades demogrficas, econmicas e sociais, que podem ser tomadas como variveis para entender a dinmica do federalismo e seus efeitos sobre o processo eleitoral e o comportamento poltico dos parlamentares.

O Estado federal e o federalismo no Brasil


O Estado federal pode ser definido como o Estado soberano formado por um conjunto de estados-membros que possuem autonomia poltica e administrativa. So tais caractersticas que distinguem o Estado federal do Estado unitrio, no qual existe unidade de poder sobre o territrio, pessoas e bens. Nos Estados unitrios, embora no haja distribuio regional de poderes autnomos, possvel haver descentralizao de natureza administrativa (MALUF, 2003). O federalismo teve origem com a Constituio norte-americana de 1787 e passou a designar, a partir de ento, uma forma de Estado denominada federao ou Estado federal, caracterizada pela unio de coletividades polticas portadoras de auto12

nomia poltico-constitucional, ou seja, autonomia federativa (SILVA , 2008). Segundo Maluf (2003), o modelo norte-americano de sistema federativo apresenta os seguintes elementos essenciais: distribuio do poder de governo em dois planos (central e local); presena de um Supremo Tribunal Federal como rgo de equilbrio federativo e de segurana da ordem constitucional; composio bicameral do Poder Legislativo, realizando-se a representao do conjunto dos cidados na Cmara dos Deputados e dos estadosmembros no Senado, sendo esse ltimo de representao igualitria; e constncia e imutabilidade de princpios fundamentais, garantidos pela rigidez constitucional e pelo instituto da interveno federal. Em relao ao Estado federal, Silva (2008) argumenta que muito importante diferenciar os conceitos de soberania e autonomia, bem como identificar seus respectivos titulares. O Estado federal o titular da soberania, entendida como poder supremo na capacidade de autodeterminao. Os estados-membros so titulares da autonomia, compreendida como governo prprio dentro das competncias estabelecidas na Constituio Federal. O exerccio da soberania cabe Unio, entidade federal formada pela reunio das partes componentes. Atualmente, 28 pases, que abrigam mais de 40% da populao mundial, so amplamente considerados federativos. Ademais, quase todas as democracias de grande extenso territorial ou de grande contingente populacional so federaes. Embora o federalismo se apresente, em termos mundiais, com grandes variaes, seu trao marcante a repartio de competncias entre duas ou mais ordens de governo autnomas entre si e responsveis perante seus respectivos eleitores (ANDERSON, 2009).

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O Estado federal brasileiro constitudo pela Unio, estados, Distrito Federal e municpios. Em virtude de a Constituio Federal de 1988 ter elevado os municpios categoria de entidade federativa, o Brasil possui trs esferas de governo. Para Silva (2008), a autonomia municipal emerge de quatro capacidades: de auto-organizao; de autogoverno; normativa prpria; e de autoadministrao. No que tange repartio de competncias e encargos entre os entes da Federao, a Constituio de 1988 autoexplicativa em relao s atribuies da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios no sistema tributrio, estabelecendo, ainda, os mecanismos de distribuio da receita. Essa clareza, contudo, no se verifica na distribuio de encargos e responsabilidades sobre as polticas pblicas, gerando competncias conjuntas e concorrentes. Tal fato faz do federalismo brasileiro [...] um sistema hbrido, em que nem se tem um Estado unitrio nem uma repblica federativa. (M ONTORO F ILHO , 1994, p. 21). A sobreposio de responsabilidades aliada aos inmeros problemas sociais do pas resulta em um cenrio no qual vigora a disputa pelos escassos recursos pblicos. Nesse cenrio, observa-se uma relao de subordinao dos estados e dos municpios perante a Unio, incompatvel, segundo Montoro Filho (1994), com o efetivo federalismo fiscal. De acordo com Maluf (2003), a explicao para a sobreposio de poderes e subordinao que caracteriza a Federao brasileira repousa no processo de constituio das unidades federativas, organizadas organicamente, imagem e semelhana da Unio. Dessa forma, tem-se um federalismo orgnico, diferente do modelo norte-americano clssico.

A concentrao de poder no governo central, devido incapacidade de autofinanciamento das entidades federativas subnacionais, interpretada por Bonavides (2000) como uma caracterstica do neofederalismo do sculo 20. No Brasil, a necessidade de combater a inflao e as constantes intervenes federais devido ao dficit nos oramentos dos estados originaram um sentimento na populao de [...] menoscabo ou de ruinosa

Os parlamentares no perseguem benefcios para suas bases na expectativa de serem reconhecidos e receberem maior apoio dos eleitores, mas sim para, possivelmente, obterem suporte financeiro s suas campanhas.

indiferena s prerrogativas autonomistas das entidades componentes, o que, em algumas federaes, [...], veio avolumar as correntes de opinio mais favorveis Unio [...] (BONAVIDES, 2000, p. 190). A maior parte das formulaes da tradicional teoria das finanas pblicas pressupe um sistema fiscal baseado em um governo centralizado. Contudo, em pases
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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil

onde se observa o Estado federal, o sistema fiscal descentralizado e o conjunto de relaes econmicas entre os diferentes nveis de governo recebe a denominao de federalismo fiscal (M USGRAVE ; MUSGRAVE, 1980). A opo pelo federalismo fiscal requer o estabelecimento de competncias constitucionais fiscais para os diferentes nveis de governo. Assim, o federalismo pode assumir, ao longo do tempo e do espao, diferentes configuraes em termos de centralizao ou de descentralizao. O movimento de descentralizao fiscal em sistemas federativos encontra sustentao na ideia de maximizao da eficincia econmica quando se obser va correspondncia entre as aes governamentais e a preferncia dos grupos que as financiam. Isto , a descentralizao beneficia a variao geogrfica nas demandas supridas pelo setor pblico. Adicionalmente, a descentralizao, quando acompanhada de uma transferncia lquida de autoridade, pode contribuir para o aperfeioamento da informao, accountability e responsividade em relao aos cidados (RODDEN, 2005). Na avaliao de Silva (2005), a construo de um ambiente federativo descentralizado e cooperativo depende de quatro elementos fundamentais coordenao e harmonizao: estabelecimento de regras claras quanto responsabilidade pela arrecadao e oferta de polticas pblicas; criao de um sistema de transferncias estvel e transparente; desenho de um sistema tributrio que privilegie a eficincia fiscal; e existncia de normas voltadas para o controle dos gastos pblicos e do endividamento em todos os nveis de governo. As transferncias ocupam lugar de destaque em sistemas federativos marcados por forte assimetria fiscal. Nesses casos, as transferncias so fundamentais para a
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compatibilizao das disponibilidades financeiras dos governos subnacionais s suas competncias. Tais transferncias podem ser operacionalizadas por dois tipos de instrumentos de repasse, a saber: as transferncias por cotas (revenue sharing) ou as por concesses (grants). As transferncias por cotas so determinadas por dispositivos constitucionais ou legais com finalidade compensatria ou redistributiva. As por concesses (ou transferncias voluntrias), por sua vez, independem de previso legal especfica, no possuem vinculao com os motivos de externalidade, de compensao e de redistribuio, e sua realizao depende de acordos negociados entre os entes da Federao (SILVA, 2005).

Descentralizao fiscal e transferncias voluntrias


No Brasil, o processo de descentralizao fiscal foi acentuado a partir da Constituio Federal de 1988. Em se tratando da repartio das receitas tributrias, o novo pacto federativo estabelecido poca significou uma descentralizao fiscal, com a elevao da participao dos municpios na receita disponvel, de 11%, em 1988, para 17,2% em mdia, de 1999 a 2005. Os estados, por seu tempo, viram sua participao no total da receita disponvel manter-se estvel em 27% entre 1988 e 1994 e reduzir-se para a mdia de 25,8%, no perodo de 1999 a 2005. Alm disso, entre 1997 e 2005, a arrecadao tributria prpria dos governos subnacionais passou de 74,4% para 67%, o que indica o aumento da participao das transferncias federais na composio da receita dos estados e municpios (A FFONSO , 1996; REZENDE, 2006). Contudo, embora os anseios de estados e municpios por uma maior parcela

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das receitas pblicas tenham sido atendidos, tal incremento no significou um fortalecimento do pacto federativo. Se, no caso das receitas, o texto constitucional cristalino ao definir as competncias de cada ente da federao, o mesmo no ocorre com a descentralizao das responsabilidades relacionadas oferta de bens e servios pblicos (REZENDE, 1995). Para Affonso (1996, p. 5), em virtude de o processo de descentralizao ter ocorrido durante a redemocratizao do pas, a qual se deu primeiro nos governos subnacionais, houve uma identificao entre [...] a luta contra o autoritarismo e a luta pela descentralizao. Por conseguinte, [...] a descentralizao no foi comandada pelo governo federal, ao contrrio, esse se ops a ela o quanto pde., processando-se [...] de for ma descoordenada, sem um projeto articulador.. Diante desse quadro e das presses para que estados e municpios efetuassem recomposies em seus gastos, o carter eminentemente compensatrio das transferncias da Unio foi abandonado, resultando em um sistema permeado de dependncia e reciprocidade. Alm disso, com a Constituio Federal de 1988, o Poder Legislativo ganhou maiores prerrogativas para alterar a proposta oramentria do governo mediante emendas voltadas ao remanejamento de despesas e sua descentralizao por meio de transferncias voluntrias. Nesse contexto, e uma vez considerada a sub-representao decorrente do sistema de voto proporcional, a disputa por verbas do oramento da Unio para o atendimento de demandas localizadas reforou as prticas clientelistas e os desequilbrios federativos (BARBOSA; TRISTO, 1999). De acordo com Abrucio e Couto (1996, p. 46), a escassez de recursos, sobretudo no

mbito municipal, [...] tem sido enfrentada no atravs da cooperao, mas sim pela busca competitiva e at mesmo predatria de recursos. Para os autores, a nica forma de contornar esse cenrio seria a institucionalizao de mecanismos que estimulem a ao cooperativa, os quais dependem de negociao poltica entre os entes federativos. Em direo semelhante, Aguirre e Moraes (1997) sugerem que o problema federativo brasileiro deveria receber uma anlise de cunho institucionalista, com destaque para nossa forma de participao e de negociao poltica. A definio precisa de competncias para os entes federativos, entendida como ponto nevrlgico da autonomia federativa, apresenta-se como um desafio complexo, e at mesmo impossvel. A partir de tal constatao, a dinmica poltica, a existncia de cooperao (ou competio) e o nvel de descentralizao em sistemas federativos dependem do modo como as unidades subnacionais e os poderes centrais (Executivo, Legislativo e Judicirio) se fazem representar nos processos decisrios de abrangncia nacional (COSTA, 2008). Diante do exposto, percebe-se que as relaes intergovernamentais no Brasil so marcadas por fortes desequilbrios econmicos e fiscais. Nesse sentido, merece destaque a dependncia econmica das unidades federativas subnacionais relativamente Unio, devido inexistncia de autonomia tributria e de coordenao quanto proviso de bens e servios pblicos. Esse cenrio, o sistema proporcional com lista aberta e a participao do Poder Legislativo no processo oramentrio em todos os nveis de governo constituem um arcabouo terico e conceitual coeso para explicar parte substantiva da
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dinmica das eleies legislativas e da conexo eleitoral no Brasil.

Federalismo, representao e comportamento poltico


O comportamento dos polticos brasileiros, especialmente dos deputados, pode ser compreendido luz de trs vetores principais: as profundas desigualdades socioeconmicas regionais; as caractersticas do sistema federativo; e as regras eleitorais que regem as eleies parlamentares. A partir da identificao e anlise dos padres de votao municipal dos deputados federais, segundo os critrios de dominncia e concentrao, Ames (2003) conclui que o sistema eleitoral de representao proporcional com lista aberta enfraquece o sistema partidrio e produz incentivos para que os polticos cultivem relaes pessoais com suas clientelas eleitorais por meio da proviso de benefcios locais geograficamente separveis (porkbarrel politics). Nesse contexto, o nmero de emendas propostas pelos deputados ao Oramento Geral da Unio (OGU) encontra-se fortemente relacionado ao nvel de dominncia municipal nas eleies. As diferentes configuraes de distribuio de votos no espao concentradadominante, concentrada-compartilhada, dispersa-dominante e dispersa-compartilhada no geram nem sequer um conjunto de incentivos para o comportamento poltico dos deputados. A esse respeito, Carvalho (2003) pondera que o comportamento direcionado a pork-barrel e a polticas de contedo distributivo predominante para as configuraes concentrada-dominante e dispersa-dominante, as quais caracterizam quase a metade dos deputados eleitos em 1994 e em 1998. Alm disso, Carvalho (2003, p. 123)
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obser va que, alm dos padres de dominncia e concentrao, a dicotomia espacial que ope interior e capital suscitaria tipos distintos de comportamento poltico na esfera legislativa: [...] no primeiro caso, ao clientelismo e ao localismo, no segundo, poltica ideolgica e ao universalismo.. A proposio de emendas aos oramentos pode, contudo, no render aos deputados os resultados eleitorais esperados. Alm de trabalhar pela obteno de recursos que se traduzam em benefcios para suas bases, o parlamentar precisa informar aos eleitores sobre seu mrito e convenclos de sua eficincia relativamente a seus adversrios. No caso do Brasil, o trabalho dos deputados nessa direo dificultado pela inexistncia de garantias quanto execuo de emendas e pelo baixo valor das emendas. Tambm obstaculizado pelo baixo retorno poltico decorrente da dificuldade de eliminar a influncia de outros parlamentares e de polticos estaduais e locais do mrito pela obteno de recursos. Por esta razo, os polticos teriam mais estmulos para reunir fundos destinados a suas campanhas eleitorais. Dessa forma, Samuels (2002) sugere que as emendas parlamentares e as transferncias voluntrias delas decorrentes so utilizadas pelos polticos como instrumento para estabelecer relaes com os proprietrios das empresas contratadas para executar os projetos. Por seu tempo, essas relaes favorecem os candidatos na captura de patrocinadores para suas campanhas. Os parlamentares no perseguem benefcios para suas bases na expectativa de serem reconhecidos e receberem maior apoio dos eleitores, mas sim para, possivelmente, obterem suporte financeiro s suas campanhas.

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Apesar de reconhecerem a importncia do Congresso na descentralizao das despesas com investimentos da Unio, sobretudo com relao destinao de recursos para os municpios, Figueiredo e Limongi (2002) sustentam a tese de que o sistema poltico brasileiro no gera os estmulos para que os parlamentares conduzam suas carreiras estabelecendo vnculos pessoais e apartidrios com seus eleitores e com o Poder Executivo. Os autores argumentam que o sistema de representao proporcional com lista aberta no necessariamente enfraquece os partidos. Destacam ainda que o processo oramentrio regido por dispositivos constitucionais que garantem a preservao da proposta do Executivo, neutralizando a ao parlamentar individual. Assim, para que os legisladores possam negociar suas demandas junto ao Poder Executivo, a atuao partidria tornase mais racional e eficaz que a individual. As eventuais ameaas ao Executivo somente so levadas a srio quando apresentadas coletivamente, uma vez que apenas essas podem alterar os resultados das votaes e aumentar o poder de barganha dos parlamentares. A percepo de Figueiredo e Limongi (2002) quanto ao comportamento dos polticos no Congresso Nacional refora a ideia de que os elos entre as arenas eleitoral e legislativa so extremamente frgeis. Essa opinio questionada por Pereira e Mueller (2003). Para esses autores, o sistema poltico brasileiro constitudo de instituies que na arena eleitoral estimulam os comportamentos individuais e na legislativa o comportamento partidrio. Em outras palavras, os parlamentares so levados a agir partidariamente no Congresso para obter os recursos reivindicados por suas bases eleitorais.

A tendncia ao comportamento pessoal na arena eleitoral, no entanto, endossada pela constatao de que, em detrimento ao comportamento partidrio, os candidatos ao Congresso tendem a estabelecer alianas polticas de carter regional ou local durante suas campanhas. Uma vez que todas as etapas essenciais do processo eleitoral ocorrem no nvel estadual convenes, formao de legendas, coligaes e campanhas e dada a fragilidade

...embora o clientelismo seja caracterizado pela distribuio de patronagem, o seu uso pode no ser necessariamente clientelstico.

dos partidos nacionais, os candidatos utilizam como estratgia eleitoral a associao aos postulantes a governos e assembleias estaduais (SAMUELS, 2000). Apesar de defenderem a primazia das emendas institucionais e coletivas no processo de alocao de recursos de investimentos pelo Congresso Nacional, o que se ope conexo eleitoral personalista
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esperada em um sistema proporcional com lista aberta, Figueiredo e Limongi (2008) reconhecem que a disperso e o localismo caracterstico das emendas individuais corroboram a viso tradicional sobre o comportamento poltico dos parlamentares na arena legislativa. Alm disso, os autores ressaltam que as emendas individuais motivadas por interesses eleitorais, que destinam recursos a uma localidade especfica, no podem ser consideradas necessariamente clientelsticas. O conceito de clientelismo tem sua formulao original na anlise antropolgica do poder exercido pelo patronus sobre seus clientes em sociedades tradicionais. A dependncia econmica e poltica dos clientes explicada a partir do controle sobre bens e servios desejados pela clientela, por parte de um indivduo de posio mais elevada o patr onus (MASTROPAOLO, 2009). Dessa forma, levando-se em considerao que a descentralizao de recursos promovida pelos parlamentares pode estar associada a polticas pblicas de abrangncia nacional cujos benefcios no esto restritos aos seus eleitores (ou clientes), comum encontrar, na literatura acadmica, a referncia s polticas distributivas motivadas por interesses eleitorais como polticas de patronagem. Tal conceito mais amplo e, embora o clientelismo seja caracterizado pela distribuio de patronagem, o seu uso pode no ser necessariamente clientelstico.

Concluses
O sistema proporcional com lista aberta e o federalismo brasileiro podem ser considerados pontos nevrlgicos compreenso das estratgias de campanha e ao estudo da conexo eleitoral, isto , a
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relao dos parlamentares com seus eleitores. As regras que disciplinam as eleies legislativas no Brasil favorecem a fragmentao partidria, a fragilizao dos partidos no processo eleitoral sobretudo no nvel nacional e a personalizao da escolha do eleitor. Ademais, a configurao geogrfica e o nvel de competio (ou de dominao poltica) possibilitam o surgimento de distritos informais que estimulam os parlamentares a cultivar relaes pessoais com suas bases. Em contrapartida, a conexo dos parlamentares com seus eleitores e a capacidade de representao so potencializadas pelas caractersticas do tecido federativo do Estado e pela prerrogativa do Poder Legislativo de participar da elaborao dos oramentos. A existncia de relaes intergovernamentais conflituosas torna as transferncias voluntrias de recursos uma soluo paliativa para o processo de descentralizao inacabado e para a dependncia fiscal das unidades federativas subnacionais. Colocando as evidncias em perspectiva, possvel visualizar um comensalismo institucional entre o sistema proporcional com lista aberta e o federalismo brasileiro. Os parlamentares so levados a adotar um comportamento apartidrio durante as eleies ao passo que os eleitores e os polticos locais demandam representantes capazes de atuar nas esferas estadual e nacional na busca por recursos, bens ou servios pblicos que os beneficiem diretamente. Desse modo, aps as eleies, os parlamentares tendem a comportar-se partidariamente no Congresso Nacional, trabalhando por emendas institucionais, coletivas e, principalmente, individuais, que beneficiem direta ou indiretamente suas bases. Esse

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localismo que consolida a conexo eleitoral funciona subsidiariamente como um canal de descentralizao da poltica fiscal. Por conseguinte, a patronagem surge como um resultado natural das emendas oramentrias e da habilidade dos parlamentares de catalisar a liberao e o

direcionamento de bens e servios pblicos desejados por seus eleitores. Sob a tica das relaes intergovernamentais, essa patronagem se traduz em transferncias voluntrias e em descentralizao fiscal.
(Artigo recebido em setembro de 2011. Verso final em fevereiro de 2012).

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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil

Resumo Resumen Abstract Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil Danilo Bijos O objetivo central deste artigo apresentar uma reflexo acerca dos efeitos das relaes intrincadas entre o federalismo e o sistema eleitoral brasileiros sobre o comportamento poltico dos parlamentares. Por um lado, as relaes intergovernamentais, sobretudo do ponto de vista fiscal, encontram-se permeadas de conflitos e desequilbrios. Por outro, o sistema eleitoral e a prerrogativa dos deputados de alterarem as propostas oramentrias geram incentivos eleitorais que favorecem o localismo. Assim, observa-se um comensalismo institucional entre as relaes fiscais intergovernamentais e o sistema de representao proporcional de lista aberta, que produz incentivos para que os deputados com forte dominncia municipal se comportem de modo partidrio, na arena legislativa, e de modo apartidrio, na arena eleitoral. O resultado desse processo a produo de emendas parlamentares e a proviso indireta de recursos aos estados e municpios que possuem um duplo propsito: a patronagem, que fortalece a relao do parlamentar com suas bases, e as transferncias voluntrias, que promovem a descentralizao fiscal e figuram como paliativo para a dependncia econmica das entidades federativas subnacionais. Palavras-chave: Federalismo. Sistemas eleitorais. Comportamento poltico. Federalismo y estratgias electorales en sistemas proporcionales con lista abierta: El caso de Brasil Danilo Bijos El objetivo principal de este trabajo es presentar una reflexin sobre el efecto de las intrincadas relaciones entre el federalismo y el sistema electoral en Brasil en el comportamiento poltico de los legisladores. Por un lado, las relaciones intergubernamentales, en particular desde el punto de vista fiscal, estn atravesadas por conflictos y desequilibrios. Por otro lado, el sistema electoral y la prerrogativa de los legisladores de modificar el proyecto de presupuesto generan incentivos electorales que promueven el localismo. As, que se observa un comensalismo institucional entre el sistema fiscal y la representacin proporcional de lista abierta que produce incentivos para que los legisladores con fuerte dominio local se comporten de forma partidista en la arena legislativa y no partidista en la arena electoral. El resultado de este proceso es la produccin de las enmiendas parlamentarias y gestin indirecta de los fondos a los estados y municipios que tienen un doble propsito: el patrocinio, lo que refuerza la relacin entre el elegido y los votantes, y las transferencias voluntarias, que promueven la descentralizacin fiscal y se muestran como un paliativo para la dependencia econmica delas entidades subfederales. Palabras clave: Federalismo. Sistemas electorales. Comportamiento poltico. Federalism and electoral strategies in the system of proportional representation with open lists: the case of Brazil Danilo Bijos This paper aims to present a reflection about the intricate relationship between federalism and the electoral system in Brazil and its effect on the political conduct of legislators. On one hand, intergovernmental relations, particularly from a fiscal perspective, are permeated by conflicts and imbalances. Yet on the other hand, the electoral system and the prerogative of deputies to
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amend the budget proposals produce electoral incentives that promote localism. Thus, there is an institutional commensalism between the fiscal intergovernmental relation and the system of proportional representation with open lists that produces incentives for deputies with strong municipal dominance to present a party-like conduct in the legislative arena and an individualistic conduct in the electoral arena. The result of this process is the production of parliamentary amendments and indirect provision of funds to States and Municipalities that have a double purpose: the patronage, which strengthens the relationship of deputies with their bases, and the voluntary transfers, which promotes fiscal decentralization and remain as palliative for subfederal entities economic dependence. Keywords: Federalism. Electoral systems. Political behavior.

Danilo Bijos Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Estatstica Aplicada pela Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e graduado em Cincias Econmicas pela UnB. Atualmente professor do Instituto de Ensino Superior Cenecista (Inesc) e economista concursado da Prefeitura de Una MG. Contato: danilo.bijos@yahoo.com.br

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Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados


Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo e Rogrio Ventura Teixeira

Introduo As aes do setor pblico devem responder e antecipar as demandas dos cidados. Alm disso, devem se sujeitar ao controle social, o que significa uma prestao de contas abrangente, no apenas do que feito, mas de como feito, por que feito e para quem feito. A partir dessas premissas, a busca por uma gesto estratgica incorporou-se s propostas de diversos rgos do setor pblico. A formulao estratgica ganhou relevncia quando os governos passaram a lidar com descontinuidades ambientais. Em ambientes de intensas mudanas, a estratgia deve ser cada vez mais dinmica, centrando sua fora na capacidade de prever e reagir aos movimentos e contramovimentos da conjuntura. O presente artigo tem como objetivo registrar, criticamente, o processo de implantao do planejamento e gesto estratgica na Cmara dos Deputados. O propsito descrever analiticamente o processo, a fim de revelar seus antecedentes e motivaes; os momentos-chave; as facilidades e dificuldades; os resultados
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Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados

at aqui alcanados e os desafios futuros. A gesto estratgica em rgos do Poder Legislativo ainda incipiente, no Brasil e no mundo, o que agrega relevncia ao presente estudo. A abordagem escolhida foi a da pesquisa histrico-descritiva, entendida como processo metodolgico adequado para uma pesquisa focada no como, alm de tratar de fenmeno contemporneo e no totalmente estudado. As aes de pesquisa envolveram reviso bibliogrfica, pesquisa documental e entrevistas semiestruturadas com protagonistas do processo de deciso e implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados. O objetivo das entrevistas qualitativas foi compreender as crenas, atitudes, valores e motivaes dos servidores em relao ao processo de implantao da gesto estratgica na Cmara, ou seja, propiciar a criao de um quadro interpretativo quanto s relaes entre esses atores, na situao social especfica de servidores dessa casa legislativa (cf. BAUER & GASKELL, 2008, p.65). Copeland e Patterson (1997) chamam a ateno para o fato de que, apesar de sua importncia no contexto institucional, os parlamentos so pouco estudados. Esse fato, associado s mudanas no cenrio ambiental brevemente delineadas anteriormente , do relevncia a estudos como o proposto, sobre as iniciativas da administrao pblica legislativa em busca de maior eficcia para suas aes.

Administrao pblica e gesto estratgica: fundamentao terica


A pesquisa partiu da necessidade de enquadrar a Cmara dos Deputados na literatura sobre gesto pblica. Integrante do ncleo estratgico do Estado (BRASIL, 1995), a Cmara dos Deputados tem o perfil clssico de uma organizao do setor
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pblico, o qual se baseia fortemente nos conceitos weberianos (WEBER, 2000) e nas premissas da administrao clssica (TAYLOR, 2010; FAYOL, 2010). Tomando-se como referncia a tipologia desenvolvida por Mintzberg (2003), a Cmara dos Deputados pode ser classificada como uma burocracia mecanizada, entre as cinco possibilidades descritas por aquele autor. Guarda essa classificao estreita relao com o paradigma clssico da administrao, alm de agregar elementos importantes anlise. Os autores trabalharam, ainda, com as obras de Porter (1986, 1989, 1999, 1999a, 1999b), Mintzberg (2010) e Besanko et. alli (2006), sobre o tema da gesto estratgica. A quintessncia do pensamento de Porter afirma que estratgia a criao de uma posio exclusiva (uma proposta de valor diferenciada que atenda s necessidades do pblico-alvo). Na radicalidade da proposta de Porter, o que no atender a esse critrio no passa de melhorias operacionais. Essa tenso est presente no caso da Cmara dos Deputados e manifesta-se particularmente na deciso do corpo administrativo da Cmara, capitaneada pela Diretoria-Geral, de se realizar um planejamento estratgico restrito rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo. Evidentemente, a aplicao no setor pblico dos conceitos e instrumentos da administrao estratgica, originalmente pensados para o setor privado, requer mediao e cuidado. A nfase do trabalho de Porter, por exemplo, a estratgia competitiva, ou seja, aquela que se adota diante de competidores em uma determinada arena. No por acaso, Porter considerado um dos pais da Escola de Posicionamento (MINTZBERG, 2010). Essa dimenso no se aplica diretamente ao contexto da Cmara dos Deputados ou a

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qualquer outra instituio do Poder Legislativo , que se insere em um quadro institucional diferenciado. Ocorre que, durante o trabalho, foi apontada como antecedente a experincia do Gespblica, por sua vez inspirada nos postulados da administrao pblica gerencial4. A proposta bsica da administrao pblica gerencial emprestar conceitos e prticas de sucesso no mbito da gesto das empresas privadas, sem perder a caracterstica especfica da administrao governamental, que tem o interesse pblico como seu elemento finalstico. Dada essa ligao, os autores trabalharam tambm, em seu referencial terico, com obras de Osborne e Gaebler (1995), Lane (2001) e Barzelay (2001). Isso no significa uma aceitao acrtica dos postulados da administrao pblica gerencial. Ressalte-se que o carter descritivo da pesquisa leva anlise do fenmeno existente, sem entrar no mrito, a priori, da validade de sua existncia. Tendo em vista que a metodologia de gesto estratgica adotada pela Cmara dos Deputados foi a do Balanced Scorecard (BSC), os autores utilizaram obras de Kaplan e Norton (1996, 2004, 2006, 2008). Kaplan e Norton (2004) explicitam que seu trabalho baseado no modelo de estratgia de Porter, e propem o BSC como instrumento de medio dos parmetros crticos de gerao de valor em longo prazo.

capacitao. Os cursos propiciaram, segundo dados das entrevistas, o surgimento de uma massa crtica de pessoas conscientes quanto ao tema estratgia, fator importante tanto como estmulo ao incio do movimento quanto como facilitador da implantao. Em 2001, houve ampla mudana na cpula administrativa da Cmara, assumindo postos-chave servidores que tinham postura aberta s questes de estratgia,

...a escolha e a efetiva utilizao do BSC trouxe um elemento dinmico ao planejamento estratgico, permitindo que se comeasse a pensar e desenvolver um modelo de gesto estratgica.

Gesto estratgica na Cmara dos Deputados: antecedentes e motivaes


A pesquisa documental e as entrevistas revelaram, como antecedentes importantes ao processo de implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados, a realizao de diversos cursos de

alguns deles participantes dos cursos citados. Logo em 2002, foi criada a Assessoria de Projetos Especiais5, que teria, entre suas atribuies, a de pensar questes estratgicas para a instituio. Ainda como parte do processo de transio entre gestes, foi criado um grupo de trabalho para adotar as providncias necessrias implantao do processo de planejamento estratgico na Cmara dos Deputados6, que
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teve, entre suas atribuies, a de refletir e propor critrios para tomada de deciso com relao a pedidos de mudana na estrutura organizacional. Houve iniciativas isoladas e independentes de planejamento estratgico em setores da Cmara, como o Centro de Informtica e a Consultoria Legislativa. Ambos foram processos autocentrados e conduzidos de forma isolada, no tendo, portanto, desdobramentos mais amplos7. Apesar disso, esses processos tambm foram importantes, por sensibilizar e deixar marcas nos participantes, que viriam a ocupar postos de direo no rgo. Confirmando essa percepo, destaca-se trecho do documento Diretrizes Estratgicas para a Gesto da Cmara dos Deputados8: Constatam-se j iniciativas relevantes, muitas das quais surgidas isolada e espontaneamente. Isso indica que o momento propcio ao trabalho que ora se prope realizar, vista do anseio por iniciativas que promovam o aperfeioamento da gesto, ao qual seria desejvel associar agora uma ao catalisadora e coordenadora. Entre os fatores motivadores, destacase o desafio de modernizar a Cmara, apresentado pela Mesa Diretora, particularmente pelo seu Presidente, nova cpula administrativa9 da Cmara dos Deputados, em 2001. Embora formulado em termos genricos, esse desafio motivou tal cpula a buscar mudanas na gesto administrativa, inclusive com relao a alteraes na estrutura organizacional. Esse desafio, contudo, tornou mais complexa a necessidade de priorizao de necessidades e aes, por sua vez apontada igualmente como fator motivador da construo do planejamento estratgico.
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Registram-se, tambm, como motivadores os chamados fatores isomrficos (REZENDE, 2008), oriundos, sobretudo, da adoo da gesto estratgica em outros rgos pblicos, particularmente no Poder Executivo, a partir de 1995. Em junho de 2004, a Diretoria-Geral (DG) da Cmara criou grupo de trabalho10 com a finalidade de avaliar a Cmara segundo os parmetros apresentados pelo Gespblica, programa originado daquele contexto. Esse movimento teve como objetivo identificar marcos e parmetros adotados pelas instituies pblicas que acolhiam conceitos de planejamento estratgico h mais tempo (isomorfismo) e realizar uma avaliao do estado da Cmara em relao a esses marcos e parmetros. No relatrio desse grupo, no item oportunidades de melhoria, aparece como primeiro tpico: implantar processo de planejamento estratgico da Cmara. Outro fator motivador foi a incluso, pelo rgo de controle (Tribunal de Contas da Unio), de elementos relacionados gesto estratgia nos relatrios de prestao de contas11. Lane (2001) defende que quanto maior o controle externo, maior que o usual a confiana em normas e regulamentos para o controle interno, com a necessidade de justificativa do comportamento a um rgo externo, criando uma tendncia formalizao e ao planejamento.

Histrico analtico
Em dezembro de 2004 foi realizado um seminrio12 com a cpula estratgica ampliada13 da rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, por iniciativa da DG. Nesse seminrio foram aprovados a misso, a viso, os valores e os objetivos estratgicos para a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo. Algumas questes emergiram

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a partir do seminrio. Primeiro, a iniciativa de realizao do seminrio, que foi da DG. Do documento-sntese originado desse Seminrio, extrai-se o seguinte trecho: A Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados, com essa iniciativa, vem reafirmar sua crena em que esse modelo de administrao h de contribuir para que a Casa desempenhe sempre melhor os seus mltiplos papis na sociedade e na estrutura do Estado14. No seminrio houve tambm grande discusso quanto elaborao de um planejamento estratgico para toda a instituio ou apenas para a estrutura tcnico-administrativa e legislativa. Optou-se pela ltima, manifestando-se como razes para tal escolha: a impossibilidade (multiplicidade de estratgias individuais dos parlamentares, bem como dos partidos polticos, em uma leitura inspirada na escola da escolha social, impediria a construo de uma estratgia comum); a impraticabilidade (dificuldades de tempo e logstica em reunir 513 parlamentares para discutir o assunto); e a percepo de prescindibilidade (a misso institucional estaria posta pela Constituio Federal, no havendo necessidade de elaborao de uma estratgia)15. Outro fator que fica claro nesse primeiro seminrio a adoo da linha que concebe a estratgia como posicionamento16. Segundo essa corrente, a principal tarefa da estratgia posicionar bem a instituio no seu ambiente competitivo, de forma a maximizar o retorno de longo prazo sobre o investimento. Resguardadas as peculiaridades da Cmara, sobretudo o fato de ser governamental e no lucrativa, trabalhouse com a definio de misso, viso, valores e objetivos, derivada, por sua vez, de anlises do tipo SWOT instrumento tpico de

planejamento da escola de posicionamento. Essa escolha condiz com a perspectiva de que o planejamento estratgico representa a aplicao da racionalidade ao tratamento de um problema, bem como com a classificao da instituio na tipologia de burocracia mecanizada17. Em 2006 a Diretoria de Recursos Humanos (DRH) desenvolveu seu planejamento estratgico setorial, utilizando a metodologia BSC18. Em dezembro do mesmo ano, foi lanado o Plano de Gesto Estratgica da rea de Recursos Humanos, no qual se apresentou o respectivo Mapa Estratgico Setorial. Posteriormente, outros setores o fizeram (setembro de 2007 Secretaria de Comunicao Social; dezembro de 2007 Secretaria de Controle Interno; outubro de 2008 Diretoria Legislativa; dezembro de 2008 Diretoria Administrativa). Esse fato levou Botelho e Melo (2009) a considerarem o processo de gesto estratgica da Cmara como middleup-down ou estratgia corporativa deduzida. Entretanto, importante frisar que a iniciativa do planejamento estratgico foi da DG, em 2004. A escolha do BSC e sua aplicao em um setor (DRH) tambm teve a aprovao da DG, oficializada em junho de 2007. Esse processo no raro, sendo, inclusive, previsto pela literatura: O BSC no funciona como ajustamento imediato a toda a organizao, alguns autores sugerem a sua aplicao em zonas selecionadas que tenham alguns fatores favorveis para que este investimento organizacional tenha maior probabilidade de xito (PEDRO, 2004, p. 16). A aplicao setorizada do BSC pode ser compreendida como parte do processo de implantao da gesto estratgica na
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Cmara dos Deputados, iniciado em 2004. Tal fato transparece nos textos de apresentao da gesto estratgica, por exemplo: A partir de 2006, os trs macro-objetivos para a gesto da Cmara dos Deputados comearam a ser desdobrados para as reas funcionais, iniciando pela Diretoria de Recursos Humanos e se desenvolvendo, entre os anos de 2007 e 2008, nos Planejamentos Estratgicos da Diretoria Legislativa, Diretoria Administrativa, Secretaria de Comunicao Social e Secretaria de Controle Interno (CMARA DOS DEPUTADOS, Relatrio 2007/2008, p. 19). Portanto, quanto ao processo vivenciado pela Cmara dos Deputados, pode-se afirmar que houve tanto um movimento middle-up-down, com os gestores de nvel intermedirio, especialmente os que receberam capacitao em contedos relacionados gesto estratgica, exercendo forte influncia nos decisores, quanto um movimento top-down, com as principais decises e momentos originados da Diretoria-Geral, conforme previsto para processos de planejamento estratgico pela tipologia de burocracia mecanizada. Destaque-se, entretanto, que a escolha e a efetiva utilizao do BSC trouxe um elemento dinmico ao planejamento estratgico, permitindo que se comeasse a pensar e desenvolver um modelo de gesto estratgica. A elaborao do mapa estratgico, a partir do planejamento estratgico inicialmente realizado, permite que se visualizem elementos objetivos que passam a guiar os processos de mudana (comportamentos e valores). A metodologia BSC tambm apropriada para uma burocracia mecanizada, altamente hierarquizada e com grande diviso do trabalho: compreender a
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misso e a estratgia importante para as organizaes de especialistas funcionais, que devem alcanar o equilbrio entre manter a excelncia dentro dos silos e, ao mesmo tempo, integrar-se com outras partes da empresa (KAPLAN & NORTON, 2004, p. 291). Porm, a metodologia do BSC, conforme destacado pelos seus criadores, no um instrumento de formulao de estratgia, mas sim de traduo da estratgia em medidas operacionais (KAPLAN & NORTON, 1996, p. 77). Esses autores complementam que a implantao adequada do BSC s possvel em organizaes nas quais a estratgia j esteja bem articulada e aceita (KAPLAN & NORTON, 1996, p. 77). Aps elaborao dos mapas estratgicos setoriais, foi constitudo um grupo que trabalhou na elaborao do Mapa Estratgico Corporativo. Esse grupo utilizou alguns critrios para identificao dos objetivos que deveriam constar do Mapa Estratgico Corporativo, como: objetivos que apareceram em todos os mapas estratgicos setoriais, objetivos de maior impacto, objetivos interdependentes. O Mapa Estratgico Corporativo foi lanado em abril de 2009, quando tambm foram criados o Portal da Estratgia, na intranet, e o Boletim da Estratgia. Em julho de 2009, a Assessoria de Projetos Especiais teve seu nome alterado para Assessoria de Projetos e Gesto, pelo Ato da Mesa n 47, de 7 de julho de 2009. Nas justificativas para a mudana, encontra-se: A proposta de mudana da nomenclatura Assessoria de Projetos Especiais (Aproj), para Assessoria de Projetos e Gesto (Aproge), refora as atribuies do rgo no que diz respeito poltica de modernizao organizacional desta Casa, assessorando diretamente a Diretoria-Geral na

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implantao da Gesto Estratgica, com o objetivo de acompanhar os projetos e programas estratgicos (as novas mudanas) para que se alinhem misso, viso e valores da Casa (CMARA DOS DEPUTADOS, 2009). A designao de um rgo, ligado DG, para cuidar da implantao da gesto estratgica tem papel importante na integrao vertical do planejamento, originariamente processado entre rgos de diferentes nveis, sendo necessria uma hierarquizao harmnica e encadeada. Em agosto de 2009 houve a primeira Reunio de Avaliao da Estratgia (RAE), a qual viria a se tornar peridica, abrangendo a cpula administrativa 19 . Nessa RAE foi apresentada a proposta para os primeiros Indicadores Estratgicos Corporativos. Em setembro de 2009, foi constitudo grupo de trabalho para homologar e implantar os indicadores estratgicos propostos na primeira RAE. O semestre culminou, em dezembro de 2009, com a realizao da segunda RAE, na qual a Mesa Diretora normatizou a gesto estratgica (Ato da Mesa n 56, de 8 de dezembro de 2009). Foi estabelecido o modelo da gesto estratgica, criado o seu selo, e apresentados os primeiros resultados dos Indicadores Estratgicos Corporativos. A normatizao da gesto estratgica por ato da Mesa sinalizou a aprovao da rea poltica20 ao processo realizado pela rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, minimizando, de certa forma, a dicotomia rea fim versus rea meio. Conforme constatado pelas entrevistas, embora a rea poltica no tenha participado efetivamente do processo de planejamento estratgico e implantao da gesto estratgica, essa poderia tlo impedido a qualquer tempo21. O ento

presidente da Cmara dos Deputados, deputado Michel Temer, registrou: uma nova estratgia que d incio a uma nova etapa de gesto administrativa, que atende aos pressupostos histricos da modernizao do servio pblico. Trata-se de agilizar e dar mais eficincia aos trabalhos administrativos e de apoio legislativo. A partir de agora, portanto, passa-se implantao

O fato de a gesto estratgica repercutir de forma mais intensa apenas entre os servidores efetivos remete a reflexes adicionais sobre o impacto do processo de gesto estratgica na casa.

definitiva da Gesto Estratgica, com o apoio da Mesa Diretora (CMARA DOS D EPUTADOS , 2009). O Modelo de Governana da Gesto Estratgica, aprovado em dezembro de 2009, foi apresentado comunidade em maro de 2010, quando tambm foram formalizados todos os termos de abertura
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dos programas e projetos estruturantes, ento em nmero de dez. Os programas e projetos estruturantes so relacionados a objetivos de base do Mapa Estratgico Corporativo e foram considerados como necessrios para que a Cmara pudesse alcanar os objetivos de topo do Mapa. Nesse evento tambm foi divulgada a criao do Selo da Gesto Estratgica, que passaria a ser afixado nos processos relacionados gesto estratgica, de modo que esses tramitassem com mais celeridade.

Facilitadores e dificultadores
Nesta seo, trabalha-se com percepes extradas das entrevistas, para identificao de fatores que facilitaram ou dificultaram a realizao do planejamento estratgico e o processo de sua implantao. Quando se trata de processos de implantao de estratgias deliberadas, so necessrias algumas condies para que a implementao se realize da forma prevista. Entre os fatores facilitadores, citada a aprovao da rea poltica, apesar do seu no envolvimento direto na elaborao da estratgia. relevante a aprovao da rea poltica, consubstanciada em ato da Mesa, uma vez que embora no se possa dizer que a rea poltica tenha participado do processo poderia t-lo impedido ou descontinuado. Outro facilitador destacado foi o patrocnio da DG, inclusive com a definio de um rgo (Aproge), a ela diretamente subordinado, como responsvel pelas questes da gesto estratgica. Circunscrevendo o planejamento estratgico rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, conforme j exposto, tem-se na DG o rgo superior na hierarquia da casa. Seu apoio fundamental para a continuidade do processo. Sintomaticamente, confrontados com a
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possibilidade de descontinuidade da gesto estratgica em virtude de alteraes na composio da Mesa Diretora (rgo poltico), os entrevistados manifestaram preocupao com uma eventual mudana na DG (rgo administrativo). Bryson (1988), ao tratar de planejamento estratgico em organizaes pblicas e no lucrativas, destaca como elemento mnimo a existncia de apoio por parte de uma autoridade com poder suficiente e a existncia de um grupo voltado s questes da gesto estratgica. Tambm foi considerado elemento facilitador a alta qualificao dos servidores da Cmara. Para Kaplan e Norton (2004), a disponibilidade de capital humano adequado um pr-requisito para o que chamam de prontido estratgica, ou a capacidade da instituio responder rapidamente aos desafios estratgicos e gerar valor a partir dos processos internos. Finalmente, foi apontado como fator facilitador da implantao da gesto estratgica outro tema relacionado aos servidores: a estabilidade na equipe gestora. Na Cmara dos Deputados h uma normativa que prev a ocupao de cargos de chefia exclusivamente por servidores efetivos (concursados), diferentemente de outros rgos pblicos brasileiros. Essa restrio produz, na viso dos entrevistados, maior estabilidade dos gestores nos cargos de chefia, o que, por sua vez, tem como consequncia menor risco de descontinuidade das aes. Entre os elementos que dificultaram o processo de implantao da gesto estratgica aponta-se, inicialmente, uma resistncia ao tema, amparada na percepo de sua prescindibilidade. Esse ponto de vista, por sua vez, fundamenta-se em duas argumentaes. A primeira relaciona-se viso de que o papel e a misso da Cmara dos Deputados seriam bvios e j estariam

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inteiramente demarcados na Constituio Federal. Associada a essa percepo, est o conceito de que a Cmara um monoplio (exclusividade da prerrogativa de legislar em nvel federal), o que torna a preocupao com estratgia e concorrncia irrelevante22. A segunda concerne ao perfil de uma burocracia mecanizada, com sua administrao burocrtica-racional, de perfil weberiano. Caracterizada por estrutura administrativa muito elaborada, fluxo de trabalho altamente racionalizado, tarefas operacionais simples e repetitivas e nfase na padronizao dos processos de trabalho, a burocracia mecanizada fortemente voltada para gerar resultados. Nesse tipo de ambiente, a estratgia pode ser percebida como desnecessria basta que o servio, predefinido institucionalmente, seja feito. Alm da resistncia inicial, essas percepes podem ser explicativas de outros fatores, apontados como dificultadores: reduzido nmero de servidores envolvidos, baixo envolvimento dos gerentes intermedirios, participao desigual entre reas e setores. Os dificultadores relacionados a pessoas coadunam-se ao que Kaplan e Norton (2004) qualificam como prontido do capital organizacional, ou a capacidade da organizao de mobilizar e sustentar o processo de mudana necessrio para executar a estratgia (KAPLAN & NORTON, 2004, p. 281). Entre os elementos da prontido do capital organizacional, esses autores destacam a cultura (conscincia e internalizao da misso, viso e valores essenciais execuo da estratgia); a liderana (disponibilidade de lderes qualificados, em todos os nveis); o alinhamento (interligao dos objetivos e dos incentivos individuais, de equipes e departamentos); e o trabalho em equipe (compartilhamento do conhecimento com potencial estratgico). Ainda

segundo esses autores, a prontido do capital organizacional torna-se mais importante em instituies historicamente orientadas para dentro e altamente reguladas, como o caso da rea de apoio tcnicoadministrativo e legislativo da Cmara dos Deputados. Outro fator apontado como complicador para a implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados a heterogeneidade de sua fora de trabalho. So aproximadamente 3.400 servidores efetivos, 1.200 ocupantes de cargos de natureza especial (CNE), cerca de 11 mil secretrios parlamentares, alm dos 513 deputados. Os CNE e os secretrios parlamentares vinculam-se diretamente aos parlamentares (contratao e demisso ad nutum ), o que traz caractersticas patrimonialistas relao. Em sistemas patrimonialistas, sob a tica dos servidores, tm primazia os interesses dos seus respectivos contratantes, conforme argumentado por Weber (2000), o que torna mais complexa a implantao de uma gesto estratgica. Outras experincias de implantao do BSC em instituies pblicas tambm revelaram como dificuldade a heterogeneidade da fora de trabalho, conforme Johnson (1999, p. 13): a fora de trabalho complexa e diversificada do ministrio e suas regras de remunerao fazem com que o desdobramento do BSC para o nvel individual nunca possa ser apropriado 23. O fato de a gesto estratgica repercutir de forma mais intensa apenas entre os servidores efetivos remete a reflexes adicionais sobre o impacto do processo de gesto estratgica na casa. Aponta-se a ausncia de sistema informatizado, para acompanhamento da gesto estratgica, como empecilho ao processo. Kaplan e Norton (2004) chamam esse fator de prontido do capital
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da informao: a prontido estratgica do capital da informao mede a extenso em que o capital da informao respalda a estratgia da empresa (KAPLAN & NORTON, 2004, p. 269). Os entrevistados tambm expuseram como dificultadores fatores de ordem cultural, como resistncia mudana e falta de cultura de gesto por resultados24, com as respectivas cobranas. Para Kaplan e Norton (2004), esses fatores podem se referir tanto ao clima organizacional conjunto de influncias da organizao sobre a motivao e o comportamento dos empregados (KAPLAN & NORTON, 2004, p. 292) quanto cultura propriamente dita identifica os smbolos, os mitos, as histrias e os rituais impregnados na conscincia (ou subconscincia) da organizao. A cultura tenta captar os sistemas de significados compartilhados, premissas e valores da organizao (KAPLAN & NORTON, 2004, p. 293). Na dimenso do clima organizacional, mais afeita rea da psicologia social, so trabalhadas dimenses como a estrutura organizacional, o sistema de recompensas, a percepo do zelo e apoio transmitidos pelos superiores e pares. Na dimenso da cultura organizacional, podem ser trabalhadas dimenses como predisposio para inovao e tomada de riscos, ateno a detalhes, nvel de agressividade e competitividade, grau de solidariedade, percepo de possibilidades de crescimento e recompensas, colaborao e trabalho em equipe, assertividade e orientao para resultados. De vrias formas, esses fatores foram mencionados pelos entrevistados como dificultadores. O indivduo orienta sua ao pela situao, reunindo, para tanto, suas expectativas e sua anlise subjetiva quanto causalidade entre fins e meios e quanto s probabilidades de sucesso. O clima
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organizacional e a cultura so fatores determinantes das circunstncias e dos contextos (mundo dado) e restringentes do mundo ideal (almejado pela viso estratgica). A partir do que dado (ou considerado como tal) e das suas possibilidades objetivas inerentes, o indivduo vai avaliar se os meios so apropriados para se conseguir a pretendida transformao da realidade, no caso, o atingimento dos objetivos estratgicos propostos.

Resultados iniciais e desafios futuros


Percebe-se, com a implantao da gesto estratgica, uma identificao mais clara das aes prioritrias, com rebatimento direto no processo decisrio. Exemplar dessa percepo foi o estabelecimento de prioridades para desenvolvimento de solues de tecnologia de informao e comunicao, que levou em considerao as necessidades mais prementes apontadas pelo Mapa Estratgico Corporativo. De sua parte, o Centro de Informtica percebe que esse processo de priorizao possibilitou melhora qualitativa na prestao de servios. Outro fator destacado foi a realizao impositiva de reunies entre os integrantes da cpula administrativa as RAE. Conforme j argumentado, em uma instituio com as caractersticas de uma burocracia mecanizada, a tendncia exacerbao do isolamento entre os setores grande. A obrigatoriedade de realizao de reunies, com enfoque nas questes do planejamento estratgico, exerce grande efeito de coordenao entre as reas. A escolha da metodologia de BSC leva, consequentemente, criao de indicadores, os quais permitem um panorama do que est acontecendo, alm da possibilidade objetiva de cobrana. Em uma

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instituio na qual inexiste a cultura de gesto por resultados e cobrana (ver tpico anterior), esse um fator positivo. Como esses indicadores ainda esto sendo construdos, propostos e implementados, entretanto, permanece como desafio sua definio e acompanhamento. As entrevistas revelam a percepo, como carncia, de uma necessidade de consolidao do ambiente da gesto estratgica. Sob essa percepo, destacam-se questes como a maior vinculao do processo decisrio ao planejamento estratgico realizado (persistncia de decises que no levam em considerao o Mapa Estratgico Corporativo); a necessidade de adaptao da estrutura organizacional para contemplar a gesto por projetos e a gesto por processos; a maior autonomia da rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo para tomada de decises, desde que previstas no planejamento estratgico realizado. Tambm se percebe como desafio a vinculao do oramento institucional estratgia (uma das propostas da administrao pblica gerencial), o que, no caso de uma instituio complexa como a Cmara dos Deputados, difcil. Outra vinculao necessria seria da poltica remuneratria gesto estratgica, como, inclusive, fator de rompimento da inrcia causada por fatores culturais; o que no seria simples, contudo, tendo em vista tratar-se de instituio regida por normas rgidas referentes remunerao, que requerem, inclusive, a previso legal para serem levadas a cabo.

rgo pblico, hierarquizado, com alta diviso de trabalho (burocracia mecanizada), fazem com que seu processo de planejamento ocorra segundo determinadas formas, as quais se confirmam pelo confronto do tipo com a literatura da rea. Entretanto, algumas de suas peculiaridades (casa poltica, com 513 parlamentares) trazem elementos novos e desafiadores ao processo, como a deciso de realizar um planejamento exclusivo para a rea de

Tambm se percebe como desafio a vinculao do oramento institucional estratgia (...), o que, no caso de uma instituio complexa como a Cmara dos Deputados, difcil.

Consideraes finais
A implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados um processo complexo e multifacetado. As caractersticas de

apoio tcnico-administrativo e legislativo. Se fosse uma empresa, poder-se-ia dizer que foi realizado um planejamento estratgico para a rea meio, sem envolver a rea fim, o que seria um paradoxo. Resguardadas as particularidades da Cmara dos Deputados e os fatores apontados como justificadores dessa escolha (impossibilidade, impraticabilidade, prescindibilidade), observa-se um
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elemento estratgico quando se prope como viso ser modelo de excelncia na administrao pblica. Pela tica de Porter (1999), pode-se argumentar que ser modelo de excelncia ocupar uma posio exclusiva e diferenciada, portanto, estratgica. No caso, considerando-se estritamente a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo, essa escolha apropriada, pois seus concorrentes (diante dos quais teria que ter uma posio exclusiva e diferenciada) seriam o corpo tcnico-administrativo de outros rgos pblicos. Contudo, a relao dos objetivos estratgicos, o Mapa Estratgico Corporativo, e os dados colhidos das entrevistas no permitem afirmar com certeza que se trabalha com a perspectiva estratgica, interpretando-se a proposio de Porter (1999) de uma forma mais radical. Antes, seria um processo de melhoria operacional. O processo avana lentamente (iniciado em 2004 e ainda no consolidado), devido aos elementos dificultadores apontados, sobretudo os de ordem cultural. Acostumados a um ambiente fundado na regularidade dos procedimentos (controle do ato e do processo), na estabilidade das estruturas formais, na hierarquia e na primazia dos meios, os servidores encontram dificuldades para se adaptarem a uma realidade que valoriza a eficcia (controle dos resultados), a flexibilidade, a delegao de poder e a negociao, com a primazia dos fins. Para no exibir uma perspectiva excessivamente otimista, reconhece-se que qualquer pesquisador que se defronte com uma instituio do Poder Legislativo, no cenrio brasileiro atual, vai encontrar ainda uma burocracia mecanizada. Porm, caso se proponha a investigar mais a fundo, poder enxergar experincias iniciais de mudana, como as levantadas junto
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CD. A administrao pblica legislativa confronta-se com a necessidade de alcanar o interesse pblico25 nela depositado, em um mundo de fatos contingentes. O administrador pblico legislativo est sujeito a dinmicas e manifestaes de diversas naturezas (econmica, poltica, ideolgica, antropolgica, psicolgica, filosfica ou gerencial), e, portanto, deve acatar condies de flexibilidade para seu agir26. Como o interesse pblico considerado dado, a administrao pblica legislativa focaliza os fatos. Desses, alguns so concretos, e dizem respeito a como as coisas so, outros so probabilsticos, relacionando-se a como as coisas deveriam ser. A gesto estratgica aplicada administrao pblica legislativa deve criar uma moldura desejvel para esse devir, bem como prescrever caminhos para que as instituies do Poder Legislativo possam se conformar paisagem almejada. Uma das constataes, e motivaes, do artigo a escassez de literatura sobre o tema da gesto estratgica em rgos do Poder Legislativo, o que pode sinalizar escassez de experincias de gesto estratgica por parte de tais organismos, em seus diferentes nveis. A agenda de pesquisa segue com a proposta de realizar levantamentos comparativos sobre gesto estratgica em rgos do Poder Legislativo, o que poder trazer novos elementos para uma avaliao mais abrangente do caso. Percebe-se, todavia, que a experincia da Cmara dos Deputados traz elementos relevantes para o fenmeno da gesto estratgica no setor pblico, seja por apresentar o processo de sua implementao, de forma analtica e confrontada com a teoria, seja por tratar especificamente de um rgo do Poder Legislativo.
(Artigo recebido em outubro de 2011. Verso final em fevereiro de 2012).

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Notas
A pesquisa documental foi realizada em normas oficiais (Atos Administrativos, Resolues) e documentos de registro histrico do processo de elaborao e implantao da Gesto Estratgica da Cmara dos Deputados, disponveis em sua pgina na internet (http:// www.camara.gov.br/). Foram 10 entrevistas. Todos os entrevistados assinaram Termo de Consentimento Livre e Esclarecido, no qual os autores assumiram o compromisso de manter as entrevistas confidenciais, uma vez que uma das suas propostas era identificar elementos de bastidores do processo. As tipologias propostas por Mintzberg (2003) so: estrutura simples, burocracia mecanizada, burocracia profissional, forma divisionalizada e adhocracia. 4 O termo New Public Management, que vem sendo traduzido no Brasil como administrao pblica gerencial, surgiu na literatura acadmica no princpio dos anos 1990 e refere-se, de uma forma geral, a temas, estilos e padres de gesto do servio pblico, associados a reflexes sobre melhoria e modernizao da administrao pblica, conforme Barzelay (2001). 5 Criada pela Resoluo da Cmara dos Deputados n 32/2002. 6 Grupo formalizado pela Portaria do Diretor-Geral n 129, de 21/11/2003. 7 O planejamento estratgico da Consultoria Legislativa, feito nessa poca, nem chegou a ser implantado. O do Centro de Informtica foi implantado, porm sempre com uma perspectiva autocntrica. 8 Disponvel em: www.camara.gov.br. Acessado em: 14/04/2011. 9 No mbito deste artigo, cpula administrativa significa o diretor-geral (FC10), o diretor administrativo (FC9), o diretor legislativo (FC9) e o diretor de Recursos Humanos (FC9). 10 GT institudo pela Portaria do diretor-geral n 76/2004. 11 A Instruo Normativa do TCU n 57/2008 ampliou o conceito de processo de contas, dando nfase questo do desempenho, especificamente quanto produo de resultados pelo aparato estatal. 12 De carter imersivo, dois dias de reunio em local fora da Cmara dos Deputados, com a colaborao de consultores externos, a ttulo de facilitadores. 13 Diretor-geral, diretor legislativo, diretor administrativo, diretor de Recursos Humanos e diretores de Departamentos e Centros. Na estrutura administrativa da Cmara dos Deputados, o diretor-geral ocupa uma funo comissionada FC10, os diretores legislativo, administrativo e de Recursos Humanos ocupam funo comissionada FC9, e demais diretores FC8. Tambm havia a presena de chefes de gabinete de lideranas partidrias (FC8). Estima-se em sessenta a quantidade de participantes nesse seminrio. 14 Diretrizes estratgicas para a gesto da Cmara dos Deputados. Disponvel em: www.camara.gov.br. Acessado em: 14/04/2011. 15 Embora a deciso tenha sido tomada e o processo esteja em curso de implantao, h elementos controversos quanto a essa deciso, que no sero explorados no presente artigo. 16 Mintzberg (1994), analisando as teorias existentes sobre estratgia, encontra duas vises tericas predominantes: a que assume a estratgia como problema de posicionamento e a que a assume como uma questo de perspectiva. 17 Cf. Mintzberg (2003).
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Houve, em maio de 2006, um processo de capacitao de servidores para a utilizao do BSC, o que tambm foi considerado ponto importante para a deciso quanto utilizao dessa metodologia. 19 Participam da RAE, ordinariamente, os membros do Comit de Gesto Estratgica, a saber: diretor-geral, secretrio-geral da Mesa, diretor de Recursos Humanos, diretor administrativo, diretor legislativo, secretrio de Comunicao Social, secretrio de Controle Interno e diretor da Assessoria de Projetos e Gesto. 20 No mbito desse artigo, quando se refere rea poltica, refere-se estritamente aos parlamentares. 21 A Mesa Diretora exerce, perante a rea de apoio tcnico-administrativo e legislativo da Cmara dos Deputados, papeis similares ao de um Conselho de Administrao, perante os executivos de uma empresa privada. Ao primeiro-secretrio da Mesa so atribudas explicitamente competncias quanto a decises sobre administrao da Cmara dos Deputados. 22 Viso do rgo pblico como monoplio exposta por Moore (1997, p. 70). 23 the ministrys complex and diverse workforce and its remuneration rules mean that cascading the BSC to the individual level may never be appropriate, traduo dos autores. 24 Alm da falta de cultura de gesto por resultados, destaca-se que o Direito Administrativo brasileiro (arcabouo normativo no mbito do qual operam os servidores pblicos), ps Constituio de 1988, rege-se por uma tica da desconfiana no Estado, com nfase para o controle dos atos e dos processos, e no dos resultados. 25 H os que prefiram falar em valor pblico. De qualquer modo, trata-se de conceito sempre sujeito a controvrsias quanto possibilidade de sua identificao e, consequentemente, mensurao. A meno ao interesse pblico, contudo, no pretende aqui inserir elementos metafsicos discusso, mas constatar que ele existe. Procede-se em sintonia com o pensamento de Tullock: there is an ought somewhere in the organizational structure, even if only in the dreams of the organizer. Looked at from the outside, this ought provides the only justification for the existence of the structure at all (TULLOCK, 2004, p. 127). 26 Essa flexibilidade no agir dever ser acompanhada, necessariamente, de flexibilidade nos controles, assunto que no objeto de discusso neste trabalho.
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Resumo Resumen Abstract Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo e Rogrio Ventura Teixeira O objetivo do artigo registrar o processo de implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados, com o propsito de revelar seus antecedentes e motivaes, os momentoschave, as facilidades e dificuldades, os resultados alcanados e os desafios futuros. A abordagem escolhida foi a histrico-descritiva, e as aes de pesquisa envolveram reviso bibliogrfica, pesquisa documental e entrevistas semiestruturadas. As concluses apontam que a implantao da gesto estratgica na Cmara dos Deputados um processo complexo e multifacetado, diante de suas caractersticas de rgo pblico, hierarquizado, com alta diviso de trabalho. O avano da implantao lento, devido aos fatores dificultadores observados. O caso traz elementos relevantes para a pesquisa sobre gesto estratgica no setor pblico, seja por apresentar o processo de forma analtica e confrontada com a teoria, seja por se tratar especificamente de um rgo do Poder Legislativo. Palavras-chave: Administrao Pblica. Gesto Estratgica. Cmara dos Deputados. Balanced scorecard. Gestin estratgica en el Poder Legislativo: el caso del Congreso de los Diputados Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo y Rogrio Ventura Teixeira El objetivo de este trabajo es registrar, de manera crtica, el proceso de implementacin de la gestin estratgica en el Congreso de los Diputados, a fin de revelar su origen y las motivaciones, los momentos clave, las facilidades y dificultades, logros y retos pendientes. El mtodo seleccionado fue el histrico-descriptivo, y las actividades de investigacin con revisin de la literatura, la investigacin de archivo y entrevistas semiestructuradas. Los resultados indican que la aplicacin de la gestin estratgica en el Congreso de los Diputados es un proceso complejo y polifactico, considerndose las caractersticas de un organismo pblico, y la grande divisin jerrquica del trabajo. El progreso de la implementacin es lento debido a los mencionados factores que imponen dificultades. El caso tiene elementos relevantes para la investigacin sobre la gestin estratgica en el sector pblico, ya sea por presentar el proceso analtico en comparacin con la teora, ya sea por tratarse especficamente de un rgano del poder Legislativo. Palabras clave: Administracin Pblica. Gestin Estratgica. Congreso de los Diputados. Balanced scorecard. Strategic Management: the case of the Brazilian Chamber of Deputies Andr Sathler Guimares, Fabiano Peruzzo Schwartz, Juliana Werneck de Souza, Maria Raquel Mesquita Melo and Rogrio Ventura Teixeira This paper aims to discuss the implementation process of strategic management at the Brazilian Chamber of Deputies, in order to reveal their backgrounds and motivations, the key moments, achievements and future challenges. The research approach chosen was historicaldescriptive. Research activities included literature review, documental research and qualitative interviews. The findings indicate that the implementation of strategic management in the Chamber of Deputies is a complex and multifaceted process, due its characteristics of a public institution,

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highly hierarchized and with a pronounced division of labor. There is a slow progress of the process, due to the nature of the Chamber of Deputies. The case has relevant elements to research on strategic management in public sector, by presenting the process analytically and compared with theory, and by focusing the Legislative Power. Keywords: Public Management. Strategic Management. House of Representatives. Balanced scorecard.

Andr Sathler Guimares Doutor em Filosofia pela Universidade Federal de So Carlos (UFSCar), mestre em Comunicao pela Universidade Metodista de So Paulo, mestre em Gerenciamento de Sistemas de Informao pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas (PUC-Campinas) e graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerias (UFMG). Analista Legislativo na Cmara dos Deputados. Contato: andre.sathler@camara.gov.br Fabiano Peruzzo Schwartz Doutor em Engenharia de Sistemas Eletrnicos e de Automao pela Universidade de Braslia (UnB), mestre em Cincia da Computao (UnB), graduado em Engenharia Eltrica (UnB) e Tecnlogo em Processamento de Dados pela Universidade Catlica de Braslia (UCB). Analista Legislativo na Cmara dos Deputados. Contato: fabiano.schwartz@camara.gov.br Juliana Werneck de Souza Especialista em Desenvolvimento Gerencial pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Educao aplicada ao contexto das organizaes pelo Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB) e graduada em Enfermagem e Obstetrcia pela (UnB). Analista Legislativo na Cmara dos Deputados. Contato: juliana.souza@camara.gov.br Maria Raquel Mesquita Melo Especialista em Organizao, Sistemas e Mtodos pela Escola Brasileira de Administrao Pblica do Distrito Federal (FGV/EBAP-DF) e graduada em Processamento de Dados pela Universidade de Braslia (UnB). Analista Legislativo na Cmara dos Deputados. Contato: raquel.melo@camara.gov.br Rogrio Ventura Teixeira Mestre em Gesto Social e Trabalho pela Universidade de Braslia (UnB), especialista em Desenvolvimento Gerencial (UnB), Especialista em Planejamento e Administrao de Recursos Humanos pela Associao de Ensino Unificado do Distrito Federal (UDF) e graduado em Administrao pela (UDF). Diretor-Geral da Cmara dos Deputados. Contato: rogerio.teixeira@camara.gov.br

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Letcia Malta Arajo e Maria Isabel Arajo Rodrigues

Introduo A Constituio da Repblica de 1988 (CRF/1988) determinou como regra a obrigatoriedade do processo licitatrio para toda administrao pblica, direta, indireta e fundacional nos termos do seu artigo 37, inciso XXI, visando alcanar a proposta mais vantajosa financeiramente e tecnicamente para os interesses da administrao no mbito de suas contrataes. Nesse contexto, destacam-se os princpios da eficincia e da economicidade no que se refere s licitaes e aos contratos formalizados pela administrao pblica. Isso porque tais princpios zelam, respectivamente, por aperfeioar a alocao dos recursos pblicos nas contrataes e por alcanar a alternativa mais vantajosa do ponto de vista econmico. O primeiro foi includo na Carta Magna pela Emenda Constitucional n 19 de 1998, que cuidou da reforma administrativa do Estado brasileiro, enquanto o segundo encontra-se previsto no Artigo 70 da CRF/1988.
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A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos

A efetiva observncia pela administrao pblica desses dois princpios em uma mesma contratao um desafio diante do qual se deparam seus administradores. Admitindo-se como finalidade das licitaes a seleo da proposta mais vantajosa financeiramente e tecnicamente para a administrao, a inobservncia de um desses princpios da administrao pblica no processo tem o potencial de comprometer o alcance de tal finalidade. O administrador pblico se depara muitas vezes com um conflito de escolha no que diz respeito s possibilidades de priorizar em uma contratao o princpio da eficincia ou aquele da economicidade, podendo comprometer a conformidade do processo com o ordenamento jurdico (que prev tais princpios) e, consequentemente, o cumprimento do postulado da legalidade. O presente artigo analisou os contratos celebrados pela Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (Setur) durante os exerccios dos anos de 2008 e 2009, de forma a averiguar a ocorrncia ou no de sobreposio do princpio da economicidade ao da eficincia. Acredita-se que esta anlise possa se estender aos demais contratos administrativos formalizados pela administrao pblica, posto que a maioria das clusulas constantes neles decorrem da Lei Federal n 8.666/1993. Inicialmente, este artigo expor os principais aspectos referentes Teoria dos Princpios, bem como ao processo de reforma do Estado. Em seguida, sero analisados os conceitos e regras aplicveis aos contratos administrativos, alm das proposies bsicas acerca dos princpios da administrao pblica, especialmente no que se refere aos princpios da eficincia e da economicidade. Far-se-, ainda, a anlise da relao entre os princpios da eficincia e da economici44

dade nos contratos de servios celebrados pela Setur em 2008 e 2009, a partir dos resultados obtidos pelas entrevistas realizadas com os gestores de tais contratos, bem como pela comparao entre os valores contratuais e os referentes aos preos praticados no mercado. Por fim, sero apresentadas concluses acerca dos resultados obtidos e sugeridas determinadas mudanas a serem aplicadas no contexto da fiscalizao e do acompanhamento dos contratos celebrados pela Setur.

A teoria dos princpios


Considerando que a anlise se pauta em dois princpios, faz-se necessrio uma breve exposio acerca da Teoria dos Princpios. Tendo em vista a tradicional definio dessa teoria, Alexy (2000) preceitua princpios como normas determinantes de algo que seja realizado segundo maior nvel de excelncia possvel, de acordo com as possibilidades que a lei e a prpria realidade apresentam. Nessa perspectiva, princpios podem ser definidos como mandamentos de otimizao do objetivo que se busca. No que diz respeito coliso entre princpios, Alexy (2000) demonstra o fato de existirem relaes de prioridade entre eles, de acordo com as condies do caso concreto. Logo, a tarefa de otimizar implica determinar corretamente cada relao de prioridade condicional entre tais normas. Entretanto, segundo vila (2005), Dworkin defende a ideia de que os princpios, diferentemente das regras, no so capazes de determinar a deciso, mas apenas contm fundamentos que devem ser conjugados com outros fundamentos advindos de outros princpios. Assim, Dworkin distingue princpios e regras por uma diferenciao no que tange estrutura lgica, por meio de critrios classificatrios.

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vila (2005) constata que os princpios permitem a considerao de aspectos concretos e individuais, sem que se constituam obstculos institucionais. Isto porque os princpios estabelecem um estado de coisas que deve ser promovido sem que seja descrito, diretamente, qual o comportamento devido. Nesse contexto, caso haja coliso total entre princpios, o que de fato ocorre a impossibilidade de se aplicar um dos princpios para a soluo de um problema concreto. No pode, assim, ser descartada a possibilidade de, em outros casos, o mesmo princpio afastado ser aplicado, podendo at mesmo prevalecer quele que no primeiro caso prevaleceu a ele. (SILVA, 2003)

mente subordinados na medida em que se transformem em organizaes pblicas no estatais operem muito eficientemente. Abrucio (2007) ressalta que a nfase no princpio da eficincia pode otimizar os recursos disposio do Estado e dos cidados, alm de reduzir os gastos governamentais. Os esforos no sentido de modernizar a execuo das aes da administrao pblica exemplificam o fato de que realizar de maneira eficiente e econmica as fun-

A reforma do Estado e o princpio da eficincia


relevante que a Reforma da Administrao Pblica no Brasil seja analisada a partir da importncia atribuda necessidade de melhorar a qualidade da prestao de servio feita pelo Estado brasileiro de maneira a torn-la mais racional e capaz de melhor atender s demandas dos cidados. Como bem enfatizam Pereira e Spink (2006), necessrio introduzir noes de qualidade, produtividade, resultados, responsabilidade dos funcionrios, entre outras, na administrao pblica brasileira. Sendo assim, o ideal de transformar o aparato pblico brasileiro em uma nova gerncia pblica teria como objetivos a racionalizao da gesto pblica, assim como a implantao de uma viso mais econmica no setor. Nesse sentido, como observa Di Pietro (1999, p. 73), a reforma do Estado permitir que seu ncleo estratgico tome decises mais corretas e efetivas, e que seus servios tanto os exclusivos quanto os competitivos, que estaro apenas indireta-

Mesmo nos casos em que se identifica o descumprimento de obrigaes contratuais relativas aos prazos de entrega, em geral, as sanes administrativas no so aplicadas.

es atribudas ao Estado tornou-se uma necessidade nas ltimas dcadas. Tal necessidade aplica-se, certamente, ao contexto das licitaes e contratos firmados pelo Poder Pblico. Nesse sentido, no que se refere busca pela racionalidade em um procedimento licitatrio, de acordo com o Tribunal de Contas da Unio (TCU), podero ser efetivadas as contrataes pblicas somente aps a estimativa prvia de
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seu valor (BRASIL, 2006). Alm disso, o acrdo 1544/2004 do TCU recomenda a realizao de pesquisa de preos para verificao das propostas apresentadas com os preos de mercado de acordo com a determinao do art. 43, inciso IV da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (BRASIL, 2006). De breve, nota-se que a adequao do processo licitatrio s exigncias anteriormente expostas configura-se como um prrequisito para que a administrao possa conduzir satisfatoriamente o processo de contratao, isso porque a existncia de entraves em um processo licitatrio capaz de comprometer o sucesso de uma contratao pblica (MEIRELLES, 2007).

encontram-se previstas nos artigos 86 a 88 do referido dispositivo legal. O acompanhamento do contrato tem como pressuposto, segundo Almeida (2009), a garantia do atendimento ao princpio da eficincia. Esta atividade consiste em acompanhar o desempenho do fornecedor durante toda a execuo contratual de forma a se manter, continuamente, um registro do histrico da qualidade dos servios ou dos fornecimentos realizados. A finalidade da atividade de fiscalizao contratual, segundo Meirelles, [...] assegurar a perfeita execuo do contrato, ou seja, a exata correspondncia dos trabalhos com o projeto ou com as exigncias previamente estabelecidas pela Administrao, tanto nos seus aspectos tcnicos quanto nos prazos de realizao, e, por isso mesmo, h de pautar-se pelas clusulas contratuais, pelas normas regulamentares do servio e pelas disposies do caderno de obrigaes, se existentes. (MEIRELLES, 2007, p. 235) A administrao, segundo Justen Filho (2006), no pode correr o risco de obter a execuo defeituosa do contrato e, por isso, deve exercer a fiscalizao permanente para verificar se o contratado est adotando as precaues e tcnicas necessrias. O autor tambm adverte que o Art. 67 da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, prev a designao de um agente da administrao para acompanhar de forma direta a atividade do outro contratante. Entre as atribuies deste agente encontra-se o acompanhamento do desenvolvimento da atividade do particular, anotando ocorrncias relevantes e documentando eventuais imperfeies a serem corrigidas (JUSTEN FILHO, 2006).

O contrato administrativo, conceito e regras de aplicabilidade


O contrato administrativo definido por Meirelles (2007, p. 194) como o ajuste que a administrao pblica, agindo nesta qualidade, firma com o particular ou com outra entidade administrativa, para a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies desejadas pela prpria Administrao. importante ressaltar que, de acordo com Almeida (2009), a administrao possui o poder-dever de fiscalizar a execuo do contrato administrativo nos moldes do Artigo 58 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993. Dessa forma, com vistas a melhor satisfazer o interesse pblico, a administrao deve fiscalizar a execuo do contrato durante todo o seu curso, sendo tal atribuio um dever, e no uma faculdade. Nos casos em que se constatar a inexecuo total ou parcial do contrato, a administrao aplicar as sanes correspondentes ao tipo de irregularidade existente. Tais sanes
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Nota-se, portanto, que a administrao no encerra suas atividades referentes ao processo de contratao no momento em que ocorre a assinatura do contrato. A partir dos argumentos apresentados, entendese que durante as etapas de execuo e fiscalizao contratual o administrador pblico tem o dever de acompanhar o andamento do contrato aplicando, sempre que necessrio, as sanes legalmente previstas. O acompanhamento do contrato deve ser realizado tendo em vista as obrigaes das partes, assim como a observncia dos diversos princpios da administrao pblica.

Princpios da administrao pblica


A definio destes princpios implica identificar ideias centrais de um sistema, que estabelecem suas diretrizes e conferem-lhe um sentido lgico, harmonioso e racional, possibilitando uma adequada compreenso de sua estrutura. Sendo assim, eles determinam o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurdico, de forma a balizar a interpretao e a prpria produo normativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2010). Admite-se que toda atividade estatal se encontra vinculada obedincia dos fundamentos e diretrizes previstos constitucionalmente (FRANA, 1999). Nesse sentido, observa-se a necessidade de que os agentes pblicos ajam em conformidade com princpios administrativos nas situaes em que estes paream conflitantes. Consequentemente, os contratos administrativos, tendo em vista o interesse da coletividade, no devem ferir os princpios constitucionais a que a administrao est vinculada (SZKLAROWSKY, 1999). A partir de 1998, a influncia da ideologia neoliberal mostrou a necessidade de

se realizar uma reforma administrativa no Brasil. Nesse contexto, incluiu-se o princpio da eficincia no rol daqueles j previstos pelo texto constitucional, a saber, os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (MARTINS, [200]). Tal insero visou garantia de uma gesto da coisa pblica cada vez menos burocrtica a fim de atingir seus objetivos de maneira mais rpida e eficaz, correspondendo s demandas sociais. A incluso do princpio da eficincia pela Emenda Constitucional n 19 de 1998 teve como objetivo [...] conferir direitos aos usurios dos diversos servios prestados pela Administrao ou por seus delegados e estabelecer obrigaes efetivas aos prestadores [...]. Assim, a insero desse princpio revela a insatisfao da sociedade frente s dificuldades por ela enfrentadas ao lutar [...] contra a deficiente prestao de tantos servios pblicos [...] (JUSTEN FILHO, 2006, p. 21). necessrio salientar a importncia do princpio da eficincia, uma vez que exigncia jurdica, imposta administrao pblica e queles que lhe fazem as vezes ou simplesmente recebem recursos pblicos vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e satisfatria na realizao das finalidades pblicas que lhes forem confiadas por lei ou por ato ou contrato de direito pblico. (MODESTO apud COELHO, 2004, p. 88). Segundo Mello (2004), o princpio em comento capaz de proporcionar aos cidados maior capacidade de exercer a cidadania, j que se torna um dever constitucional da administrao e, caso seja desrespeitado, devem ser responsabilizados os agentes que derem causa sua violao. Batista Jnior (2004) conclui que o princpio da eficincia, sendo uma norma dotada de imperatividade material, traduz
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um mandamento de otimizao no Estado Social, de forma a impulsionar a administrao a satisfazer as necessidades e os interesses sociais, econmicos e culturais da coletividade. Nesse sentido, tal princpio [...] entremeia o sistema jurdico com o valor da igualdade material, judicizando, para a Administrao Pblica, a necessidade de otimizao da aplicao dos meios e recursos para o melhor alcance e satisfao possvel do bem comum. (BATISTA JNIOR, 2004, p. 109) Tendo em vista a anlise do princpio da eficincia, torna-se necessrio discorrer acerca dos conceitos eficincia, eficcia, e efetividade. Alfonso (apud A LCANTARA , 2009, p. 34) considera que a eficincia, fazer bem as coisas, mais especfica e prxima economia; e a eficcia, fazer as coisas, tem carter mais administrativo e organizacional. Esta engloba a eficincia e a economia. Segundo o autor, o conceito de eficincia compreende otimizar a utilizao dos meios, ao passo que a eficcia implica produzir os efeitos desejados de forma tima. J a efetividade significa a exata produo do efeito que se almejava. (ALFONSO apud PEREIRA, 2007). No que tange sua aplicao, observa-se que o princpio da eficincia deve ser observado ao longo de todo o processo de contratao realizado pela administrao. importante que o contrato administrativo satisfaa as necessidades em razo das quais foi assinado, sendo vantajosa a aplicao dos recursos pblicos utilizados. Assim sendo, os meios utilizados pelo Poder Pblico ao contratar devem ser otimizados, de maneira que se obtenha o fim almejado pela administrao, e que no haja desperdcio de recursos. Alm do princpio da eficincia, importa, ainda, ressaltar a relevncia do j con48

sagrado princpio da economicidade. Bruno (2008) adverte que a CFR/88 concede autonomia ao princpio da economicidade por meio de seu Art. 70, caput, e a fiscalizao de sua observncia compete aos rgos internos e externos de controle da atividade financeira da administrao. O autor lembra que a previso deste princpio no se constitui inovao trazida pelo texto constitucional, uma vez que o Art. 14 do Decreto Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, j dispunha sobre o assunto. Ao conceituar o princpio da economicidade, Bruno (2008, p.69) relaciona-o com a [...] anlise da relao custobenefcio que assegure no haver desperdcio de recursos pblicos, verificao que deve dar-se na observao da conformidade e do desempenho da opo realizada pelo agente em relao aos resultados efetivamente obtidos com a ao administrativa. O autor observa que nem tudo o que se obtm por um custo reduzido atende bem a coletividade e, por isso, o controle da economicidade abrange o exame da despesa do ponto de vista da obteno do resultado por um custo adequado, no necessariamente pelo menor (custo) possvel. O conceito de economicidade determina a otimizao na articulao dos meios financeiros, e apesar de estar apenas inserido no Art. 70 da CFR/88, o princpio da economicidade pode ser considerado como um dos vetores fundamentais para a verificao da boa ou eficiente administrao. Tal concepo associa-se ideia fundamental de obter o melhor resultado estratgico possvel a partir de determinada alocao de recursos econmico-financeiros, em dado cenrio socioeconmico (BATISTA JNIOR, 2004). No que tange ao princpio da economicidade, Pereira [200-] afirma que nos procedimentos licitatrios, especial-

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mente nos casos em que o critrio de menor preo utilizado, comum a observncia apenas deste fator (econmico). Dessa forma, pressupe-se a partir da anlise do autor que o princpio da eficincia seria negligenciado nesses casos, e os objetos adquiridos por meio dessas contrataes corresponderiam a produtos de pssima qualidade. Cabe ressaltar que, de acordo com Alexandrino e Paulo (2010), a ideia de eficincia aproxima-se da de economicidade, referindo-se esta ltima ao controle financeiro da administrao pblica. Segundo os autores, busca-se atingir os objetivos relativos boa prestao de servios utilizando-se o modo mais simples, mais rpido e mais econmico, de maneira que se melhore a relao custo/benefcio da atividade da administrao. Sendo assim, destaca-se que [...] o administrador deve sempre procurar a soluo que melhor atenda ao interesse publico, levando em conta o timo aproveitamento dos recursos pblicos, conforme essa anlise de custos e benefcios correspondentes. (ALEXANDRINO; PAULO, 2010, p. 204). Logo, nota-se a existncia de estreita relao entre os princpios da eficincia e economicidade. Atender apenas exigncia de baixos custos no implica a plena observncia da economicidade, uma vez que so tambm exigidos padres de eficincia para que se configure uma ao economicamente satisfatria.

artigo, foram utilizados os documentos referentes aos processos de contratao da Setur, bem como os contratos celebrados pela Secretaria. Inicialmente, realizou-se o levantamento dos contratos celebrados pelo rgo ao longo dos exerccios de 2008 e 2009, verificando-se, principalmente, a data de incio de cada contrato, seu perodo de vigncia, o servio correspondente ao seu

...o processo de obteno de oramentos pelos administradores da Setur no possui, como exigncia, a verificao dos requisitos necessrios contratao (documentao referente regularidade fiscal).

Anlise da relao entre os princpios da eficincia e economicidade nos contratos administrativos formalizados pela Secretaria de Estado de Turismo/MG (Setur)
Durante a etapa de anlise dos contratos relacionados ao objeto do presente

objeto, o valor da contratao realizada, e a responsabilidade das partes. Em seguida, foram realizadas as entrevistas com os gestores de cada contrato1. As principais dedues advindas da utilizao deste instrumento metodolgico sero analisadas nesta seo luz dos objetivos traados por este artigo no que diz respeito ao princpio da eficincia.
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A partir dos dados analisados, foram tambm registrados os oramentos relativos s pesquisas de mercado realizadas pelos administradores com vistas verificao da observncia do princpio da economicidade. No que diz respeito aos contratos em que tais pesquisas eram inviveis, buscou-se a verificao da existncia de consistente justificativa de preo. Dessa forma, tendo em vista os contratos levantados durante a pesquisa, verificouse o cumprimento das obrigaes da parte contratada, identificando quais gestores esto satisfeitos com a execuo dos contratos sob sua responsabilidade. As clusulas dos respectivos contratos constituram a principal fonte das entrevistas realizadas. Identificou-se, durante esse processo, a existncia de gestores que se consideram incapazes de realizar o acompanhamento da execuo contratual, uma vez que a prestao dos servios contratados feita em outra cidade. Dessa forma, a verificao do cumprimento de muitas das obrigaes con-

tratuais no realizada por esses servidores e o cumprimento do dever de fiscalizar a execuo contratual comprometido. Foram identificadas clusulas que contm termos vagos referentes s condies de cumprimento das obrigaes contratuais. Exemplificando, a expresso em tempo hbil, inserida em um dos contratos analisados, no possui um significado preciso por meio do qual se determine a quantidade de horas ou dias mximos necessrios para que se considere que o servio no foi prestado da forma acordada. Nesses casos, foi sugerido que tais termos fossem especificados durante a elaborao das clusulas contratuais, de modo a favorecer a compreenso das obrigaes de cada uma das partes. Por meio do Quadro 1, foram agregados os principais resultados obtidos a partir das entrevistas. Em seguida, sero analisados separadamente cada um dos itens constantes do respectivo quadro com vistas interpretao das respostas, tendo

Quadro 1: Resultados obtidos a partir das entrevistas


Aspecto analisado Porcentagem de gestores Porcentagem de gestores por meio da entrevista que responderam que responderam realizada positivamente negativamente Facilidade para entrar em contato 92% 8% com a empresa. Obteno da ajuda necessria ao 100% 0% entrar em contato com a empresa. Conformidade do servio prestado 100% 0% com o projeto bsico. Respeito aos prazos de entrega 92% 8% estabelecidos. Necessidade de aplicao de sanes 13% 87% administrativas. Inexistncia de outro fator (no abordado 92% 8% pela entrevista) capaz de gerar insatisfao. Satisfao no que tange ao servio prestado. 87% 13%
Fonte:Entrevistas realizadas com servidores da Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais.

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como foco o referencial terico utilizado neste artigo. No que tange ao contato com o representante da contratada, a maioria dos entrevistados declarou no ter tido dificuldades para entrar em contato com o representante da parte contratada. Alm disso, os gestores alegam ter obtido a ajuda de que precisavam ao apresentar sua demanda ao referido representante. No entanto, importa observar que um dos entrevistados afirmou, nos seguintes termos, que a empresa atende s solicitaes da Secretaria, no entanto, h que se esperar por muito tempo at que a ajuda necessria seja providenciada. (Gestor 1) Nota-se que apenas durante execuo de poucos contratos, apesar de ser possvel contatar o fornecedor responsvel pelo servio, a Setur obrigada a esperar durante um perodo de tempo considervel at que tenha sua demanda atendida. Sendo assim, entende-se que tal prtica, por parte de alguns fornecedores, afronta as determinaes das clusulas contratuais que dizem respeito aos prazos de reparao de danos decorrentes da prestao do servio. Entretanto, a maior parte dos pesquisados afirma no enfrentar dificuldades relativas ao desrespeito dos prazos normais de entrega estabelecidos no contrato. Durante as entrevistas declarou-se que: os prazos de entrega foram sempre respeitados pela empresa, os servios so prestados com notria pontualidade gerando grande satisfao quanto execuo deste contrato. (Gestor 15) A totalidade dos entrevistados considera o servio prestado compatvel com aquele requisitado por meio do projeto bsico. Dessa forma, em geral, pode-se inferir, a partir dos dados coletados, que os fornecedores tm o cuidado de prestar

o servio de acordo com as especificidades estabelecidas no edital de licitao. necessrio destacar a existncia de gestores que alegam ser o conhecimento das clusulas contratuais uma responsabilidade da comisso de licitao, e no do prprio gestor. No entanto, entende-se ser imprescindvel que o gestor de cada contrato possua tal conhecimento, visto que seu dever de fiscalizar a execuo contratual s pode ser cumprido a partir da comparao entre o que foi inicialmente acordado por meio do instrumento contratual, e o que, de fato, realizado. Ao eximir-se da obrigao de conhecer o contedo do contrato, tais entrevistados demonstram que no esto aptos a desempenhar as atividades de fiscalizao e acompanhamento contratual nos moldes legalmente estabelecidos. A aplicao das sanes administrativas previstas nos art. 86 a 88 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993, no ocorreu durante a execuo da maioria dos contratos. Mesmo nos casos em que se identifica o descumprimento de obrigaes contratuais relativas aos prazos de entrega, em geral, as sanes administrativas no so aplicadas. Afirmou-se que [...] no houve a notificao das empresas contratadas, mesmo havendo descumprimento de clusulas contratuais, pois o ato de notificao muito burocrtico e moroso. Em contratos anteriores, pelo fato de a Setur ter notificado a parte contratada houve paralisao dos respectivos processos, prejudicando as atividades desenvolvidas pela Secretaria. Sendo assim, estabeleo um prazo para que a parte contratada realize as adequaes necessrias e, se dentro deste prazo, a demanda da Secretaria no atendida, a contratada notificada pela Setur.
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Quanto aos contratos sob minha responsabilidade, as adequaes foram, sempre, realizadas antes do trmino deste prazo, no havendo necessidade de notificar a empresa. (Gestor 24) De fato, como expressa Almeida (2009, p. 25), aos fornecedores que descumprirem total ou parcialmente os contratos celebrados com a Administrao Pblica Estadual, sero aplicadas as sanes previstas no Art. 87 da Lei Federal n 8.666, de 1993 [...]. Dessa forma, entende-se que, havendo desrespeito aos prazos de entrega, ou a qualquer outra exigncia contratual, a Setur passa a ter o dever, e no a faculdade, de aplicar tais sanes2. A maioria dos entrevistados no capaz de identificar nenhum outro fator no abordado pelas perguntas capaz de diminuir sua satisfao quanto execuo contratual. Observa-se, ainda, que a maior parte dos pesquisados afirma estar satisfeita com a prestao do servio contratado. Nesse sentido, observou-se que grande parte dos gestores considera que os contratos sob sua responsabilidade atendem bem s demandas da Setur. Constatou-se a existncia de falhas no processo de execuo contratual provenientes de etapas anteriores at mesmo formalizao do contrato, como a inadequada definio do objeto, ou mesmo das exigncias constantes das clusulas contratuais. Assim sendo, percebe-se que a satisfatria execuo contratual depende no somente das atividades de fiscalizao e acompanhamento exercidas pelo gestor, mas tambm de como foi conduzido o processo licitatrio. A comparao dos valores correspondentes aos oramentos realizados durante a fase interna da licitao com os valores
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estabelecidos nos contratos foi feita para que se verificasse a aplicao do princpio da economicidade no contexto dos contratos analisados. O procedimento utilizado pela Secretaria para definir a estimativa e a justificativa de preo constantes do projeto bsico baseia-se na obteno de trs oramentos relativos ao objeto da contratao. A partir de tais oramentos, calcula-se a mdia dos valores obtidos e, dessa forma, ocorre a simulao do preo de mercado correspondente ao objeto que a administrao busca adquirir. Faz-se necessrio ressaltar que o clculo da mdia dos oramentos obtidos em cada pesquisa de mercado no considera a possibilidade de distores decorrentes da heterogeneidade dos valores utilizados. Consequentemente, a interpretao das mdias utilizadas pelos servidores da Setur como justificativa de preo de mercado deve considerar a grande influncia de valores muito altos, ou muito baixos, no resultado obtido pela mdia aritmtica calculada. Foi possvel constatar que o processo de obteno de oramentos pelos administradores da Setur no possui, como exigncia, a verificao dos requisitos necessrios contratao (documentao referente regularidade fiscal), de maneira que propostas com baixos valores podem ser enviadas por fornecedores que no preenchem os requisitos necessrios contratao com o Poder Pblico. Esse fator traduz a possibilidade de a pesquisa do preo de mercado ser, muitas vezes, ilusria, j que as propostas de oramento a serem enviadas, caso sejam considerados os requisitos de contratao, podem ter valores bem mais elevados que aqueles constantes dos oramentos obtidos. Observa-se, a partir da anlise do Grfico 1, a porcentagem que representa a relao entre o valor de cada contrato e a mdia

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Grfico 1: Valores dos contratos de prestao de servio formalizados pela Secretaria de Estado Turismo de Minas Gerais (Setur) em relao s mdias do mercado Minas Gerais, 2008-2009

Fonte: Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais (Setur). Diretoria de Logstica e Manuteno. Nota: Entre os 18 processos disponveis para a anlise das pesquisas de preos realizadas, apenas 11 so baseados em justificativas de preo quantitativas.

de mercado referente ao seu objeto (valor contratual sobre mdia de mercado). Os dados apresentados evidenciam a preponderncia de valores de contratao inferiores ou equivalentes s mdias relativas aos oramentos levantados pela Secretaria. Logo, sob o ponto de vista econmico, observa-se, de uma forma geral, o adequado aproveitamento dos recursos financeiros disposio da Setur. A anlise realizada sugere que a referida Secretaria, ao celebrar seus contratos, assume obrigaes de pagamento em conformidade com os preos praticados no mercado. Nota-se, a partir dos dados coletados, a existncia de alguns valores de contratao extremamente inferiores aos identificados por meio das pesquisas de preo realizadas na fase interna do processo licitatrio.

possvel observar que em uma pequena parte dos contratos analisados a Secretaria pagou preos extremamente inferiores s mdias de mercado, em determinados casos as despesas associadas a esses servios sofreram uma queda superior a 50%. No entanto, alguns pesquisados consideram esses casos pssimas contrataes, uma vez que os servios prestados pela empresa contratada no atendem s necessidades da Setur. Frente a essa situao, a Secretaria notificou parte dos particulares responsveis pela prestao dos servios. Nessa perspectiva, entende-se que contratos vantajosos para a Setur no podem ser definidos como aqueles cujos valores pagos so baixos em relao aos preos praticados no mercado. tambm necessrio
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que sejam observados os requisitos de eficincia ao longo da execuo contratual. Nos contratos em que as pesquisas de preo no eram viveis em razo de fatores associados natureza do servio desejado, foi verificada a existncia de justificativas de preo, muitas vezes baseadas em dispositivos legais, capazes de comprovar que o valor do contrato compatvel com o preo atribudo ao servio no mercado. Desse modo, constatou-se, no mbito dos contratos, a observncia dos pressupostos referentes ao conceito de economicidade. Entretanto, nos poucos casos em que houve descumprimento de obrigaes contratuais e valores muito baixos foram pagos aos fornecedores, no se pde verificar a observncia de tais princpios visto que, segundo Nagel (apud FERNANDES , 2008, p. 49), [...] nem tudo o que de custo reduzido atende bem coletividade. Nessa perspectiva, ainda que nos poucos contratos considerados ineficientes por seus gestores fosse verificado o pagamento de um baixo valor de contratao, em relao ao valor praticado no mercado, no seria possvel constatar a existncia de observncia do princpio da economicidade, visto que no seria verificada a adequada relao custo-benefcio inerente ao princpio. Pode-se, inicialmente, inferir que, na maioria dos contratos, verificou-se a existncia de conformidade com os princpios da economicidade e da eficincia, uma vez que, alm de verificar a satisfao dos gestores frente execuo contratual, observou-se, de modo geral, a compatibilidade dos valores dos contratos com os preos praticados no mercado.

Concluso
Tendo em vista os objetivos iniciais do artigo, referentes verificao de
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sobreposio do princpio da economicidade sobre o da eficincia nos contratos celebrados pela Setur durante os exerccios de 2008 e 2009, nota-se, a partir da anlise realizada a respeito desses princpios, que o princpio da eficincia possui entre seus pressupostos a exigncia de adequada aplicao dos recursos pblicos em seu sentido econmico, e que o princpio da economicidade no se esgota na simples anlise de justificativa do valor do objeto contratado. Retomando-se o entendimento de Fernandes (2008), pode-se inferir que um servio contratado a baixo custo, no necessariamente atende bem aos cidados. O valor de um contrato administrativo pode, ento, ser extremamente baixo comparativamente ao valor praticado no mercado e, mesmo assim, ser capaz de afrontar o princpio da economicidade, caso os aspectos referentes eficincia tendo em vista a busca do interesse pblico no estejam presentes em tal contratao. Paralelamente, observa-se que para que a administrao atenda ao princpio da eficincia tambm exigida uma adequada relao custo-benefcio no que diz respeito alocao dos recursos pblicos. Sendo assim, entende-se ser indissocivel a relao entre os princpios em comento, de forma que um contrato administrativo no pode ser eficiente sem ser econmico e vice-versa. Nessa perspectiva, ao analisar as caractersticas dos contratos que constituem objeto do artigo, buscou-se verificar a existncia de maior ou menor nfase dada a qualquer um desses princpios, no mbito da Setur, e no a total observncia de um deles em detrimento do outro. Ao contrrio do que poderia ser previsto a partir da j mencionada anlise de Pereira [200-] ponto de vista que sugere a existncia de predominncia de contrataes

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ineficientes na administrao pblica , a maior parte dos gestores entrevistados afirmou estar satisfeita com a prestao dos servios contratados pela Setur. No que diz respeito anlise da aplicao do princpio da economicidade nos contratos, conclui-se que os valores acertados pela Secretaria, na maior parte dos casos, no ultrapassaram os limites estabelecidos pelas pesquisas de mercado realizadas. Essa afirmativa capaz de demonstrar que, havendo sido feitas de forma adequada cada uma das pesquisas, a Setur agiu, nesses casos, de forma a obter contrataes vantajosas sob o ponto de vista econmico, tendo em vista as orientaes do TCU previamente citadas. Destaca-se, ainda, a partir dos casos analisados, a necessidade de aprimorar os processos de elaborao das clusulas contratuais na referida Secretaria, de forma a estabelecer critrios objetivos de anlise do cumprimento das obrigaes contratuais. Alm disso, importante que os gestores responsveis pelo contrato possuam os conhecimentos tcnicos especficos necessrios compreenso desses critrios e ao adequado acompanhamento da execuo contratual. Observou-se, em alguns casos analisados neste artigo, que a aplicao das sanes legalmente previstas no ocorre em situaes em que h inexecuo total ou parcial do contrato, tendo em vista o contedo de suas clusulas. Tal procedimento capaz de comprometer a eficincia da execuo dos contratos da Setur, visto que a parte contratada no ter incentivos suficientes para adequar sua prestao de servios s exigncias contratuais. Assim sendo, o interesse pblico envolvido nos servios comprometido, sem que a administrao se utilize dos instrumentos concedidos a ela, por meio da Lei Federal n 8.666, de 21 de

junho de 1993, para punir a parte contratada pelas irregularidades praticadas ao longo da execuo contratual. Entende-se, tambm, ser necessrio questionar a efetividade das pesquisas de mercado realizadas durante a fase interna do processo licitatrio, uma vez que a inadequada mensurao do valor praticado no mercado referente ao servio a ser ad-

...o princpio da economicidade no se esgota na simples anlise de justificativa do valor do objeto contratado.

quirido pela Setur pode provocar o comprometimento do objetivo de selecionar a proposta mais vantajosa para a administrao, finalidade prevista no Art. 3 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993. Assim sendo, nota-se, ao longo do estudo realizado, a existncia de diversos pontos a serem desenvolvidos pela Setur no mbito do processo de execuo contratual especificamente no que se refere aos contratos de prestao de servi55

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os , no que diz respeito, principalmente: ao domnio do contedo do contrato por parte de seu gestor; ao processo de realizao das pesquisas de mercado; e aplicao das sanes administrativas legalmente previstas. No entanto, foram tambm identificados fatores positivos no contexto dos contratos analisados, dentre os quais se faz necessrio destacar: a satisfao da maioria dos gestores em relao aos servios prestados pelas contratadas e a existncia, na maioria dos casos analisados, de valores de contratao inferiores s mdias calculadas referentes aos preos praticados no mercado para a compra do mesmo objeto. Faz-se, todavia, necessrio observar que a satisfao do gestor no que diz respeito execuo contratual deve ser analisada juntamente com a verificao do ponto de vista do usurio final do servio, posto que se observou, ao longo da pesquisa, que a avaliao do gestor do contrato pode divergir de forma considervel daquela realizada por quem de fato utiliza o servio contratado. A partir das concluses obtidas, entende-se adequado introduzir mecanismos de avaliao peridica dos fornecedores no mbito da Setur, tendo em vista a percepo de eventuais descumprimentos de obrigaes contratualmente estipuladas. A formalizao de tais procedimentos de avaliao poderia contribuir para a identificao da necessidade de aplicao das sanes legalmente previstas, bem como para o aprendizado da administrao no que diz respeito sua relao com seus contratados. Dessa forma, sugere-se que os processos de avaliao no se limitem verificao da satisfao dos gestores contratuais, os quais diversas vezes no so os usurios do servio prestado. importante que o destinatrio final do servio contratado
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seja abordado por meio de uma pesquisa de satisfao que vise avaliar a eficincia da execuo contratual. O resultado dessa pesquisa seria, ento, encaminhado ao gestor do respectivo contrato para que fossem adotadas, em cada caso, as providncias necessrias. A comisso de licitao, da mesma forma, teria acesso a tais resultados, os quais poderiam orientar a realizao de licitaes futuras cujos objetos fossem similares aos anteriormente contratados. Sendo assim, o processo de elaborao do edital e, especificamente, das clusulas contratuais seria aprimorado a partir da melhor compreenso das demandas e dos questionamentos dos usurios acerca dos servios a serem contratados. Destaca-se, ainda, a importncia de investir no treinamento e na preparao dos diversos gestores contratuais. Tais aes tornam-se necessrias na medida em que a compreenso inadequada dos deveres como gestor assim como a falta de conhecimento tcnico sobre o objeto do contrato sob sua responsabilidade podem comprometer o sucesso da execuo contratual, resultando em perdas de eficincia nas atividades desenvolvidas pela administrao. Finalmente, destaca-se a necessidade de que outros trabalhos analisem a aplicao do tema deste estudo nos demais rgos e esferas governamentais, com vistas elaborao de ndices de satisfao capazes de mensurar o nvel de eficincia dos contratos celebrados pela administrao pblica. O aprendizado decorrente da realizao desses trabalhos tem o potencial de proporcionar ao Estado meios para que garanta a efetividade da aplicao de diversos princpios da reforma gerencial na prtica administrativa.
(Artigo recebido em janeiro de 2011. Verso final em fevereiro de 2012).

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Notas
As entrevistas foram feitas durante o perodo de 2 de maro a 13 de abril de 2010, sendo que, entre os 27 gestores responsveis pelos contratos em anlise, trs no se encontraram disponveis para a realizao das entrevistas e, por isso, no responderam s perguntas elaboradas. Cada gestor identificado, ao longo do artigo, por meio de nmeros escolhidos aleatoriamente de forma a preservar sua identidade. 2 Ao considerar o estabelecimento do prazo para que a empresa se adeque s exigncias contratuais como uma notificao, apesar de o gestor 24 ter informado que no aplicou sanes durante a execuo contratual, pode-se inferir que tal aplicao ocorreu no momento em que o prazo foi estabelecido.
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Resumo Resumen Abstract A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos Maria Isabel Arajo Rodrigues e Letcia Malta Araujo Este artigo visa averiguar a ocorrncia ou no de sobreposio do princpio da economicidade ao da eficincia nos contratos administrativos firmados pela Secretaria de Estado de Turismo de Minas Gerais, durante os exerccios de 2008 e 2009. Buscou-se, inicialmente, o embasamento legal e terico acerca dos contratos e licitaes no mbito do Direito Administrativo, bem como dos princpios da administrao pblica. Foram realizados o levantamento e a anlise dos contratos de prestao de servios firmados pela Secretaria utilizando-se de entrevistas e da comparao entre os valores dos contratos e os preos de mercado identificados por esse rgo. A partir das anlises, constatou-se, na maioria dos contratos, a observncia dos princpios da eficincia e da economicidade. Verificou-se, ainda, que a ligao entre tais princpios deve, necessariamente, ocorrer no contexto dos contratos administrativos, uma vez que a observncia de um deles no se configura plenamente quando existe desconformidade com o outro. Foram realizadas sugestes acerca do desenvolvimento dos processos de execuo e fiscalizao contratual, sendo enfatizada a necessidade de aplicao de tcnicas de avaliao dos nveis de eficincia correspondentes aos contratos celebrados pela administrao pblica. Palavras-chave: contratos administrativos, princpio da eficincia, princpio da economicidade. La relacin entre los principios de la economa y de la eficiencia en los contratos administrativos Maria Isabel Arajo Rodrigues y Letcia Malta Araujo Este artculo tiene como objetivo verificar si hay preferencia por uno de los principios de la economa y de la eficiencia en los contratos administrativos firmados por la Secretara de Estado de Turismo de Minas Gerais durante 2008 y 2009. Fue presentada la teora acerca de los contratos y licitaciones en el mbito del Derecho Administrativo, as como de los principios de la Administracin Pblica. Fueron analizados los contratos de prstamo de servicios firmados por la secretara utilizndose de entrevistas y de la comparacin entre los valores de los contratos y los precios de mercado identificados. Se constat, en la mayora de los contratos, la existencia de los principios de la eficiencia y de la economia. Se verific que la coneccin entre los principios debe ocurrir en el contexto de los contratos administrativos, una vez que la observancia de uno de ellos no se configura plenamente cuando existe desconformidad con el otro. Fueron realizadas sugerencias acerca del desarrollo de los procesos de ejecucin y fiscalizacin contractual, siendo enfatizada la necesidad de aplicacin de tcnicas de evaluacin de la eficiencia en los contratos celebrados por la Administracin Pblica. Palabras clave: administracin pblica, licitacin, contratos administrativos, principio de la eficacia, principio de la economa.

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The relationship between the principles of economy and efficiency in administrative contracts Maria Isabel Arajo Rodrigues and Letcia Malta Araujo This article attempts to verify and examine the preferential usage of the economic principle over the efficiency principle in regards to the administrative contracts established by the Minas Gerais Secretary of Tourism during the administration period of 2008 and 2009. In order to support this claim, the documental and bibliographical research techniques were used to obtain legal and theoretical fundamentals regarding the contracts and biddings in the scope of Administrative Law, as well as Public Administration. Service contracts endorsed by the State Secretary were subject to a depth analysis that conveyed interviews with personnel, as well as comparison and contrast between contract values and the market prices approved by the Secretary. According to the data provided by the analysis, the presence of the economic and efficiency principles were evident in the majority of the contracts. The data collected demonstrated that the connection between these principles must necessarily occur in the administrative contracts context due their interdependence and mutual requirements for coexistence. Improvements for contractual execution and verification were suggested throughout this monograph by emphasizing the necessity for evaluation on correspondent efficiency levels of contracts negotiated by Public Administration. Keywords: public administration, bidding, administrative contracts, efficiency principle, economic principle.

Letcia Malta Arajo Graduada em Administrao Pblica, pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Contato: lelezinhamalta@yahoo.com.br Maria Isabel Arajo Rodrigues Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), graduada em Direito pela Universidade FUMEC Fundao Mineira de Educao e Cultura, e em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro. Atualmente Coordenadora do Colegiado do Curso de Administrao Pblica da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da FJP. Contato: isabel.rodrigues@fjp.mg.gov.br

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Reflexes sobre a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia hidreltrica


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Introduo Em todos os Ministrios que compem o governo federal brasileiro, h Consultorias Jurdicas, rgos de execuo da Advocacia-Geral da Unio (AGU), cujos advogados de carreira participam, diuturnamente, do processo complexo de formulao e implementao de polticas pblicas, dos estudos, discusses, tratativas e negociaes para o desenvolvimento de programas e projetos de governo, de valor estratgico para o crescimento do pas. O presente artigo tem por escopo a investigao dessa atuao e do papel que desempenham os advogados de Estado, com abordagem a partir da administrao pblica e dos resultados e impactos previstos para as polticas pblicas. A discusso que se prope sobre a efetividade da atuao da AGU na concepo e execuo de programas e projetos do governo federal, partindo-se da etapa de modelagem das concesses para construo de usinas hidreltricas.

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A implantao de usinas hidreltricas no foi escolhida por acaso. Dada a importncia estratgica da hidroeletricidade para o desenvolvimento econmico e social brasileiro, a participao da AGU no desenvolvimento de tais projetos ganha relevo. O Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE-2019) evidencia, com efeito, que a gerao de eletricidade ter fonte prevalente em usinas hidreltricas, no percentual significativo de 69,85%. As hidreltricas, portanto, so imprescindveis para a expanso da capacidade energtica, planejando-se aumento de 40% da capacidade instalada at 2019. Em outras palavras, sob o enfoque da gesto pblica e dos movimentos de modernizao do Estado, a partir da dcada de 1980, principalmente as denominadas refor mas gerenciais , pretende-se trazer luzes sobre a atuao dos rgos de consultoria e assessoramento jurdico da AGU. No tocante ao processo de modernizao e reforma do Estado, alude-se, mais especificamente, s iniciativas, em nvel mundial, notadamente nos pases ocidentais de orientao capitalista (com destaque para a Unio Europeia e OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico), de reformulao dos paradigmas burocrticos na administrao pblica, em prol de maior eficincia, eficcia e efetividade da atuao governamental e foco nos resultados das polticas pblicas. A gesto por resultados, nesse sentido, prioriza os impactos visados pelo governo para determinado projeto ou programa, para alm da ateno a aspectos formais e procedimentais. Todo um conjunto de novas ideias deriva desta diretriz inicial, entre elas, o planejamento e o alinhamento estratgicos, a orientar decises governamentais, como a alocao de recursos e a capacitao de servidores
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pblicos; a criao de indicadores de avaliao da eficincia, da eficcia e da efetividade, entre outros. Como se disse, para a reflexo proposta, elege-se a rea de gerao de energia eltrica, mais especificamente a outorga de concesso para aproveitamento de potenciais hidrulicos, com foco na etapa inicial de modelagem do leilo, nos termos da Lei n 9.427, de 1996, com a redao dada pela Lei n 10.848, de 2004, que instituiu o novo modelo do setor eltrico, conforme se ver adiante. nesse campo, em particular, que se pretende examinar a atividade jurdica de consultoria e assessoramento prestada pela advocacia pblica, sobretudo no mbito do prprio Ministrio de Minas e Energia, e as transformaes pelas quais passa, sob o influxo dos movimentos reformistas e de tendncias como a New Public Management (Nova Gesto Pblica), a New Public Service e a Governance. O que se prope, em ltima anlise, investigar se a atuao consultiva e de assessoramento jurdico da AGU desenvolve-se com ateno aos objetivos, impactos e resultados das polticas desenvolvidas pelo governo federal, para alm da anlise de aspectos formais, como a competncia, a forma dos atos, procedimentos e requisitos legais, na linha e sob o influxo dos movimentos e tendncias de reforma e modernizao do Estado, inserida que est a instituio no contexto da administrao pblica, em sentido amplo.

O estudo da atuao da AGU sob o enfoque da gesto pblica


O marco da reforma gerencial da administrao pblica federal, no Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, proposto e coordenado pelo ento Titular do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma

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do Estado (Mare), Luiz Carlos Bresser-Pereira. O PDRAE no se implementou como previsto; independentemente disso, contm diretrizes inspiradas em reformas gerenciais que se desenvolviam, sobretudo nos pases da OCDE e da Unio Europeia (UE). A administrao pblica gerencial orientada predominantemente pelos valores da eficincia e da qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes (COSTA, 2008). Breve contextualizao oportuna, na exposio do cenrio poltico, administrativo, social e econmico que ensejou a reformulao do Estado do Bem-estar Social, ou Estado Providncia, no qual se insere a reforma gerencial brasileira. Ainda que cada nao tivesse situao e circunstncias particulares e especficas, decorrncia natural do sistema poltico adotado, do estgio social e econmico, da histria e do modelo de administrao pblica, fato que, de modo geral, o modelo do Estado do Bem-estar Social passou a ser largamente questionado. A partir do final da dcada de 1970, sobretudo, surge a noo de falha governamental. At ento, reconheciase apenas a falha do mercado, que exigia a regulao, principalmente por meio da propriedade estatal e interveno direta do Estado na economia. O consenso sobre o papel provedor do Estado como produtor direto de bens e servios comeou a sofrer forte crtica (MAJONE, 1999). A globalizao econmica passou a pressionar os Estados para que se tornassem mais eficientes, na medida em que a indstria e o mercado nacional precisavam ser mais competitivos em nvel ultranacional. Tambm os parceiros internacionais passam a exigir, crescentemente, maior eficincia dos rgos nacionais que atuam em nvel global. Alm disso, o bom preparo das autorida-

des para representar seus respectivos Estados em nvel global em termos de expertise, credibilidade e capacidade de execuo gera maior capacidade de influenciar as mudanas nos processos de deciso supranacionais e internacionais, o que esperado pelos cidados e setores econmicos de cada nao. Paralelamente, o custo e o peso oramentrio do Estado provedor tornam-se insustentveis, bem assim a interveno direta estatal no

...reduzir o passado a um sistema nico e singular fazer injustia em relao variedade da histria.

domnio econmico e social. Por outro lado, havia disfuncionalidades internas, como a impossibilidade incontestvel de abrangncia total no tocante redistribuio social equitativa e s polticas de reduo das incertezas sociais e econmicas, chegando-se ao limite do comprometimento da competitividade da economia nacional com sobrecarga fiscal e aumento das despesas pblicas. As circunstncias,
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sucintamente expostas, levam reformulao do Estado Providncia e de sua burocracia. No Brasil, particularmente, a transio democrtica gerava a fragmentao da capacidade decisria do governo, demandando processos de deciso politicamente negociados, mais abertos e participativos, que esbarravam na estrutura autocrtica do Estado. Mergulhada nessa crise, havia uma agenda a pressionar o Estado: de um lado, um forte movimento em favor do desmonte, desburocratizao, descentralizao e desestatizao, em parte por imposies financeiras; de outro, a reafirmao pelo poder constituinte da fora do Estado como superinstituio, com previso de muitas e novas competncias, inclusive no tocante infraestrutura (COSTA, 2008). A noo de administrao pblica, constituda por um corpo tcnico profissional, com estrutura hierrquica, procedimentos administrativos e competncias definidas, com funo primordial de cumprimento da lei, surge no sculo XIX e foi a base para a estruturao do Estado Providncia. Com efeito, no seria possvel ao Estado assumir crescentemente atividades, servios sociais e funes, sem a existncia desse corpo tcnico especializado, que os desempenhasse. Pollit e Bouckaert elencam o que designam por caractersticas do modelo burocrtico: [...] esferas fixas de competncias, uma hierarquia definida de setores; uma clara distino entre os papis pblico e privado (e a propriedade que caracteriza este ltimo); especializao e competncia como base para a ao; corpo de servidores de carreira dedicado em tempo integral ao servio pblico; e gesto pela aplicao de um conjunto de regras procedimentais, voltadas ao desenvolvimento dos trabalhos, conhecimento esse
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que consubstancia as competncias tcnicas especficas a cargo do corpo administrativo (POLLIT; BOUCKAERT, 2004, traduo prpria)4, afastando o equvoco da superao do modelo burocrtico na afirmao de que no existiu somente um tipo de regime administrativo, mas vrios, e que reduzir o passado a um sistema nico e singular fazer injustia em relao variedade da histria. Nessa linha, o modelo burocrtico cumpriu e ainda cumpre seu papel, segundo registro de Peters: O sistema tradicional de administrao pblica persistiu por dcadas e, de modo geral, foi extremamente bem-sucedido. Enfrentou vrias guerras mundiais, produziu e administrou a massiva expanso de programas sociais, instituiu a gesto econmica em larga escala para o setor pblico e deu incio a um grande nmero de polticas extraordinrias. Este sistema, contudo, foi do orgulho ao desamparo (G. DOWS and LARKEY, 1986). O que gerou a crtica largamente difundida governana pblica ocorrida durante os anos 80 e 90?5 (PETERS, 1996, traduo prpria) Assim, ainda que haja um grupo de crticos da burocracia, que propem sua supresso, sobretudo o designado grupo dos reinventors, nos Estados Unidos, fato que os polticos sempre reconhecero que a eliminao da burocracia ir limitar diretamente o poder de ao do Estado e as polticas que suporta. A Frana, por exemplo, aumentou o tamanho de seu corpo administrativo em 25% nos ltimos 15 anos (SULEIMAN, 2003). Em sistemas polticos centralizados, como Reino Unido e Frana, o papel da burocracia de estabelecer e man-

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ter o poder estatal reconhecido (POLLIT; BOUCKAERT, 2004). Alm disso, a burocracia6 vista como ator legtimo do Estado, concluindo os dois autores com um veredito final: Em suma, a burocracia continuar a florescer no sculo XXI pelas mesmas razes em que se desenvolveu no sculo passado, por facilitar o processo de governana de maneira que outros modelos de organizao no o fazem. Desafios burocracia iro sempre ser desafios marginais, com a transferncia de tarefas e atividades do setor pblico para o setor privado, por exemplo. Debaixo destas respostas cosmticas propostas pelas reformas, entretanto, ainda se v que a burocracia weberiana continua a definir uma pluralidade de atividades, encargos e responsabilidades (MEIER; HILL, 2005, traduo prpria)7. Em sntese, a burocracia uma forma de organizao social que, particularmente desenvolvida na administrao pblica, traduz-se como meio para realizar, eficientemente, os propsitos polticos do governo dada a racionalidade que a orienta, sob a gide da legalidade, e tendo em conta as dimenses do Estado Moderno. O objetivo da burocracia, em ltima anlise, a eficincia. O que se v, porm, que nem sempre as organizaes burocrticas so eficientes. Essa uma das razes pelas quais os paradigmas burocrticos vm sendo questionados, principalmente a partir dos anos 1980. Robert Merton (1968) fala em disfuno, para referir-se consequncia que se interpe ao ajustamento, criando problemas na estrutura. Merton e Selznick, que constituram o ncleo fundador da teoria organizacional

de base sociolgica nos Estados Unidos a partir dos anos 1940, analisaram casos de radicalizao e descontextualizao dos objetivos e procedimentos burocrticos, que passam a ser objetivos em si, independentemente de sua finalidade, gerando altos nveis de ineficcia organizacional (V ASCONCELOS , 2004). A expresso disfuno burocrtica, portanto, referese a problemas resultantes do funcionamento da organizao burocrtica. Sem dvida, o excesso de formalismo na formulao e aplicao da lei pode ser estudado sob o vis da disfuno burocrtica8. A advocacia de Estado insere-se na organizao burocrtica estatal responsvel pela formulao e implementao de polticas pblicas e programas de governo. sob esse enfoque que a atuao de consultoria e assessoramento jurdico ser estudada. Com efeito, o corpo administrativo (a burocracia, nesse sentido) responsvel pela execuo de programas e projetos governamentais. Na medida em que instrumento de efetivao de polticas pblicas definidas pelo governo, a excessiva neutralidade tcnica desse corpo pode levar desconexo da atuao administrativa em relao aos propsitos polticos e legtimos em jogo. A propsito, Merton aborda especificamente o que refere como devoo a regras: [...] inadequaes na orientao que envolvem incapacidade claramente derivam de fontes estruturais. O processo pode ser brevemente recapitulado. (1) Uma burocracia eficaz exige confiabilidade de resposta e devoo estrita s regras. (2) Tal devoo com as regras transforma-as em absolutas, deixam de ser concebidas relativamente a um especfico conjunto de finalidades. (3) Isto interfere na pronta adaptao
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de tais regras em condies especiais no previstas claramente por aqueles que elaboraram as regras gerais. (4) Assim, os prprios elementos que conduzem eficincia, em geral, produzem ineficincia em casos especficos. A plena realizao da inadequao raramente atingida por membros do grupo que no se divorciaram dos significados que as regras tm para eles. Essas regras tornam-se simblicas, ao invs de estritamente utilitrias.9 (MERTON, 1968, traduo prpria). De outra maneira, o que expe Salis Gomes, fazendo referncia ao trabalho de Derlien: A importncia conferida a partir da ideia do Estado liberal legalidade das condutas, criando uma teoria das formas jurdicas esvaziada de contedo e alheia aos fins da actividade administrativa, contribuiu para que o Estado, excluda qualquer interaco com a sociedade civil (M ONNIER ), olhasse menos para o resultado das polticas pblicas do que para o travejamento jurdico da sua actividade: pensar em termos de programas (com objectivos definidos e projectos para os atingir) est fora do horizonte de quem se habituou a considerar as leis em princpio feitas para a eternidade [...] (D ERLIEN, 1990 apud G OMES , 1998). Valendo-se do reforo de Rui Machete (1991), Salis Gomes expe que a administrao pblica portuguesa exemplo da supremacia da legalidade, em detrimento dos resultados das polticas pblicas, na medida em que o foco est no ato administrativo (tem papel central e o veculo
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normal do poder pblico). A ao organizada por processos que terminam em atos administrativos, e no diretamente em funo de resultados econmicos, sociais ou outros (GOMES, 1998)10.

Novo modelo do setor eltrico, UHE Jirau e a atuao da Consultoria Jurdica


Aps uma dcada de reformas no setor eltrico, a expectativa de expanso da oferta com ganhos de qualidade na prestao dos servios de fornecimento, segurana de suprimento e reduo tarifria no se concretizaram (CORREIA et al., 2006). A partir de 2003, no primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, constatando-se os excessos da postura pr-mercado, a dbil capacidade de ampliao da oferta exclusivamente por meio da liberalizao e as lies aprendidas com a crise energtica de 2001, iniciaram-se estudos no sentido da implementao de um modelo com bases mais firmes em regulao e interveno estatal e com retomada do planejamento centralizado da expanso do sistema. Em maro de 2004, por meio das Leis nos 10.847 e 10.848, e seus respectivos decretos, inaugurou-se novo modelo para o setor eltrico, focado na maximizao da segurana do suprimento de energia eltrica; na eficincia econmica, expressa pelo princpio da modicidade tarifria; e pela universalizao do acesso. No tocante ao primeiro aspecto, priorizaram-se a suspenso da privatizao das geradoras, de modo a concentrar os recursos disponveis na expanso da oferta; o estmulo criao de um mercado de contratos de longo prazo; a criao do Comit de Monitoramento de Setor Eltrico (CMSE), para acompanhamento das condies de oferta e demanda do sistema; a exigncia prvia de licenas ambientais para

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permitir a participao de um novo empreendimento no processo de licitao (evitando-se futuras complicaes legais e atrasos nas obras); e a retomada do planejamento setorial integrado e centralizado pelo Estado, com a criao da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE). O CMSE tem a funo de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurana do suprimento eletroenergtico em todo o territrio nacional. A EPE, por sua vez, vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, tem por finalidade prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico. De modo a implementar tarifas mdicas, foi prevista a compra de energia eltrica por meio de leiles pblicos, tambm em relao energia nova, reduzindo o risco de financiamento de obras de novos empreendimentos. Diferenciando-se os leiles para aquisio de energia de empreendimentos existentes e leiles de energia de novos empreendimentos, pretende-se reduzir significativamente o risco de investimentos dos geradores, que iniciam o empreendimento com fluxo garantido de receitas e com capacidade de viabilizar financiamento mais barato, pela vinculao dos recebveis como garantia junto s instituies financeiras (CORREIA et al., 2006). Registre-se essa significativa modificao da sistemtica da concesso de uso de bem pblico, em relao ao modelo anterior a 2004. Com efeito, passaram a se realizar leiles de compra de energia eltrica, sagrando-se vencedor o proponente que oferte lance com o menor valor de tarifa pelo servio de energia (art. 15 da Lei n 8.987, de 1995, com a alterao promovida pela Lei n 9.648, de 1998). Antes disso, o critrio primordial dos leiles era a melhor oferta pelo valor da concesso. E finalmente, visando ampliao do acesso, o governo federal instituiu o Programa Luz

para Todos. No novo modelo, o mercado de energia eltrica dividido em dois ambientes: Ambiente de Contratao Regulada (ACR), voltado para consumidores cativos; e Ambiente de Contratao Livre (ACL), para consumidores livres. Foram excludas do Programa Nacional de Desestatizao as empresas estatais de gerao, transmisso e distribuio, cuja alienao estava prevista na Lei n 9.648, de 199811. Alm disso, o Mercado Ataca-

Da anlise das manifestaes jurdicas produzidas para a UHE Jirau, podemse extrair trechos que revelam ateno a questes relativas ao impacto e importncia do empreendimento...

dista de Energia Eltrica (MAE) foi substitudo pela Cmara de Comercializao de Energia Eltrica (CCEE). O atual modelo institucional incorpora a existncia de um perodo de transio, com o gradual desenvolvimento de um mercado desregulado e crescimento da participao dos investidores privados na atividade de gerao. A despeito dos preos do mercado
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regulado estarem reconhecidamente baixos, cresce o interesse no mercado livre, refletindo ganhos de competitividade dentro da atividade de gerao e entre produtores e distribuidores. A expanso do mercado livre, sem dvida, evidencia que a queda no preo da energia resultado de instituies mais slidas, instrumentos regulatrios mais claros e uma conjuntura favorvel de excesso de energia. H necessidade de alguns ajustes, relacionados definio mais clara das competncias regulatrias das diferentes agncias reguladoras e a lacunas nas legislaes que tratam de gs natural e sistemas isolados; e ainda existem conflitos de competncia entre diferentes rgos e entidades da administrao direta e indireta (CORREIA et al., 2006). Relativamente aos novos empreendimentos de gerao e aos contratos de concesso de energia eltrica, situao da UHE Jirau, registra-se que o novo modelo prev o seguinte: os contratos de concesso no podero mais ser prorrogados, indefinidamente, enquanto os servios estiverem sendo prestados nas condies estabelecidas no instrumento e de acordo com a legislao em vig or; compete ao poder concedente, ou seja, Unio, elaborar o plano de outorgas, definir as diretrizes para os procedimentos licitatrios e promover as licitaes destinadas contratao de concessionrios de servio pblico para produo, transmisso e distribuio de energia eltrica e para a outorga de concesso para aproveitamento de potenciais hidrulicos, com delegao Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) para operacionalizao dos procedimentos licitatrios respectivos; compete tambm ao poder concedente celebrar os contratos de concesso ou de permisso de servios pblicos de energia eltrica, de concesso de uso de bem pblico e expedir atos
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autorizativos, facultando-se delegao Aneel; a contratao regulada, mediante licitao, ser formalizada por meio de contratos bilaterais denominados Contrato de Comercializao de Energia no Ambiente Regulado (CCEAR); para a energia eltrica proveniente de novos empreendimentos de gerao, tais contratos bilaterais podero prever entrega com incio no 3 ou no 5 ano aps a licitao e prazo de suprimento de no mnimo 15 e no mximo 35 anos; as concesses de gerao de energia eltrica, contratadas a partir da Medida Provisria n 144, de 11 de dezembro de 2003, tero o prazo necessrio amortizao dos investimentos, limitado a 35 anos, contado da data da assinatura do imprescindvel contrato; no processo de licitao pblica de gerao, as instalaes de transmisso de uso exclusivo das usinas a serem licitadas devem ser consideradas como parte dos projetos de gerao, no podendo os seus custos serem cobertos pela tarifa de transmisso; no edital de licitao para novos empreendimentos de gerao eltrica, poder constar percentual mnimo de energia eltrica a ser destinada ao mercado regulado, podendo a energia remanescente ser destinada ao consumo prprio ou comercializao para contratao livre12; cabe ao Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) sugerir a adoo de medidas necessrias para garantir o atendimento demanda nacional de energia eltrica, considerando o planejamento de longo, mdio e curto prazos, podendo indicar empreendimentos que devam ter prioridade de licitao e implantao, tendo em vista seu carter estratgico e de interesse pblico, de forma que tais projetos venham assegurar a otimizao do binmio modicidade tarifria e confiabilidade do Sistema Eltrico. Por outro lado, no houve mu-

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dana em relao previso de concesso, mediante licitao, do aproveitamento de potenciais hidrulicos de potncia superior a 1.000 kW, destinado execuo de servio pblico, nos termos da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, que estabelece normas para outorga e prorrogaes das concesses e permisses de servios pblicos. A definio das diretrizes e sistemticas para o leilo de contratao de concessionria para construo da Usina Hidreltrica de Jirau, que integra o Complexo do Rio Madeira, no Estado de Rondnia, da competncia do Ministrio de Minas e Energia (MME), poder concedente, nos termos da Lei n 9.427, de 1996 (art. 3), com a redao dada pela Lei n 10.848, de 2004. Trata-se de projeto estruturante, com prioridade na licitao e implantao. A modelagem do leilo de compra de energia eltrica, com outorga da concesso de uso de bem pblico, para aproveitamento hidrulico, foi inteiramente concebida pelo MME dentro das regras do novo modelo do setor eltrico. Por delegao do Ministrio, Agncia Nacional de Energia Eltrica coube promover o procedimento licitatrio, de acordo com as diretrizes emanadas do Ministrio de Minas e Energia. Assim, por meio da Portaria n 36, de 12 de fevereiro de 2008, o ministro de Minas e Energia aprovou as diretrizes para o Leilo de Compra de Energia Eltrica proveniente da Usina Hidreltrica Jirau, publicado no Dirio Oficial da Unio de 13/02/2008, cuja minuta foi submetida formalmente apreciao da Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia, que exarou a Nota Conjur/MME n 37/ 2008, por encaminhamento da Assessoria Econmica. Tambm a minuta da Resoluo n 1, de 11 de fevereiro de 2008, do CNPE, cujo presidente o ministro de Minas e Energia, publicada no Dirio Ofi-

cial da Unio de 15/02/2008, que indica o Aproveitamento Hidreltrico de Jirau como projeto de gerao com prioridade de licitao e implantao e define pontos obrigatrios para o edital de leilo, foi objeto de apreciao formal pela referida Consultoria Jurdica (Parecer Conjur/ MME n 44/2008). E, ainda, a minuta da Portaria n 114, de 20 de maro de 2008, do MME, publicada no Dirio Oficial da Unio de 24/03/2008, que aprovou a sistemtica para o leilo em exame, nos termos do seu Anexo, objeto de Nota Conjur/ MME; e a minuta do decreto que outorga empresa Energia Sustentvel do Brasil S.A. concesso de uso de bem pblico para explorao do potencial de energia hidrulica da UHE Jirau, de 12 de agosto de 2008, publicada no Dirio Oficial da Unio de 13/8/2008, apreciada formalmente pela Consultoria Jurdica por meio do Parecer Conjur/MME n 322/2008. Da anlise das manifestaes jurdicas produzidas para a UHE Jirau, podem-se extrair trechos que revelam ateno a questes relativas ao impacto e importncia do empreendimento, ou seja, aspectos relativos ao mrito da poltica pblica de gerao de energia eltrica, para alm do exame de aspectos de natureza formal, como a competncia e a forma dos atos e procedimentos. A Nota Conjur/MME n 37/2008, por exemplo, consigna o seguinte: [...] 18. A grandiosidade, seja financeira, tcnica ou estratgica, que envolve a implantao deste projeto, assim como a garantia de tarifas mdicas e confiabilidade de fornecimento ao consumidor, requer por parte do governo precaues e condicionantes que justificam a exigncia da formao de uma Sociedade de Propsito Especfi71

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co pelo vencedor da licitao, preferencialmente sob a forma de Sociedade Annima, um limite na composio acionria dos consrcios a serem compostos e o atendimento a alguns padres de governana corporativa exigidos no Novo Mercado da Bolsa de Valores de So Paulo. O Parecer Conjur/MME n 44/ 2008, por sua vez, ressalta: [...] 4. Fica caracterizada a importncia e a prioridade das grandes Usinas Hidreltricas da Amaznia para o atendimento ao Sistema Eltrico aps 2011, em particular, as que j se dispem de estudos de engenharia e ambientais desenvolvidos, de forma que possam ser consideradas para o atendimento ao mercado aps aquele ano. As Usinas que se enquadram nesta situao so as de Jirau e Santo Antnio, no Rio Madeira, e Belo Monte, no Rio Xingu. 5. Dentro da tica do planejamento e levando em considerao as incertezas no perodo, a deciso de implantar as Usinas de Jirau, Santo Antnio e Belo Monte, quase que simultaneamente, com seus cronogramas mnimos, uma soluo robusta, no que diz respeito garantia do atendimento ao mercado, havendo inclusive a necessidade de incorporar simultaneamente outras usinas geradoras de menor porte para assegurar o pleno atendimento ao mercado, no perodo de 2011 a 2016. Vale a referncia, por derradeiro, Nota Tcnica Conjunta n 001/SEE-SPEASSEC-Conjur, que contou com a parti72

cipao de advogada da Unio da Consultoria Jurdica do MME, elaborada com a finalidade de informar Assessoria Parlamentar do Ministrio o posicionamento das reas tcnicas e da Conjur sobre a convenincia e oportunidade de aprovao da Proposta de Fiscalizao e Controle n 47/2008 da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados. Destacam-se: a elaborao conjunta por diversos rgos do Ministrio de Minas e Energia, entre eles a Consultoria Jurdica que, sendo rgo de execuo da Advocacia-Geral da Unio, integra a estrutura organizacional do MME; a participao da Conjur-MME na elaborao de ato que, legalmente, no exige a obrigatria manifestao de rgo de assessoria jurdica; o detalhamento de questes tcnicas e polticas, em abordagem multidisciplinar que ultrapassa o mbito jurdico. Do mencionado trabalho, destaca-se trecho ilustrativo: 28. Uma vez demonstrada a possibilidade, inclusive com previso explcita em Edital, de a ANEEL autorizar alteraes nas caractersticas tcnicas e no projeto base de aproveitamentos hidreltricos licitados, bem como a convenincia em se adotar sempre a melhor soluo tcnica, ainda que ela seja proposta aps a licitao, preciso analisar a importncia estratgica da UHE Jirau. 29. De fato, a simples dimenso da UHE Jirau com 3.300 MW de potncia instalada e 1.975,30 MW mdios de garantia fsica denota a importncia singular desse projeto para a segurana do suprimento de energia eltrica ao mercado brasileiro e para a modicidade de preos e tarifas, visto

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que seu efeito sobre a definio do Custo Marginal de Operao (CMO) do sistema eltrico poder ser percebido a partir do ano que vem. inequvoco, porm, que a anlise documental no suficiente para que se possa apreender o alcance da atuao da Consultoria Jurdica na modelagem da concesso da UHE Jirau, ao longo do desenvolvimento desse projeto, prestando consultoria e assessoramento jurdico ao ministro de Minas e Energia, Secretaria Executiva, ao CNPE, Assessoria Econmica e outras secretarias e departamentos diretamente envolvidos na concepo do empreendimento. A anlise das manifestaes jurdicas formais tem o condo de nos dar apenas uma ligeira noo do envolvimento desse rgo jurdico, no alcanando a participao em reunies, audincias pblicas, elaborao de atos legislativos e normativos, consultas informais, negociao poltica e arranjos de interesses econmicos, tcnicos e ambientais, alm da interface com a multidisciplinaridade de conhecimentos e reas responsveis por esta complexa operao, dentro e fora do Ministrio. H, portanto, um longo caminho nesse estudo exploratrio da atuao da Advocacia-Geral da Unio, sob o enfoque da efetividade das polticas pblicas e dos projetos desenvolvidos pelo governo federal, restando inmeras questes a serem investigadas, in loco, junto ao Ministrio de Minas e Energia e, mais adiante, estendidas a outros ministrios e rgos, tais como: 1. Na modelagem do leilo de compra de energia eltrica, nos projetos estruturantes e em outros, como vem-se dando a participao do rgo de consultoria e assessoramento jurdico? Quais as fases e os proce-

dimentos que contam com a participao da Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia? 2. H consultas informais, por e-mail, telefone ou pessoalmente, aos advogados da Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia? 3. As manifestaes jurdicas exaradas pelo rgo de consultoria e assessoramento

inequvoco, porm, que a anlise documental no suficiente para que se possa apreender o alcance da atuao da Consultoria Jurdica na modelagem da concesso da UHE Jirau...

jurdico tratam, prevalentemente, de questes de natureza formal, como competncia, forma dos atos, procedimento previsto em lei etc.? Ou os impactos e benefcios do projeto so avaliados tambm, ou seja, adentram em aspectos de mrito da poltica pblica? 4. Quais as situaes concretas em que a participao da Consultoria Jurdica foi alm das hipteses legais de obrigatoriedade do parecer jurdico prvio (tais
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como na anlise de minutas de editais e contratos e dispensa de licitao)? 5. No caso da UHE de Jirau, a Comisso de Leiles props ao MME a alterao da data inicial prevista para o Leilo de Compra de Energia Eltrica Proveniente da Usina de 9 de maio para 12 e depois 19 de maio de 2008, tendo a Assessoria Econmica do MME apontado as razes tcnicas que recomendariam o adiamento proposto. H registro de participao da Consultoria Jurdica nas tratativas informais prvias formalizao da deciso, em questes como essa? 6. A Consultoria Jurdica participa das reunies prvias de discusso ou a rotina mais comum de encaminhamento do processo, para anlise formal e a posteriori dos atos normativos, editais, contratos e outras deliberaes? 7. A Consultoria Jurdica acompanha as reas tcnicas e polticas s reunies, sesses no Congresso Nacional e audincias pblicas? 8. Os atos normativos (desde anteprojetos de leis a minutas de portarias e decretos) so elaborados em conjunto com a Consultoria Jurdica? 9. H trnsito e dilogo das reas tcnicas com os advogados? Os advogados envolvem-se em discusses tcnicas ou limitam-se estritamente anlise jurdica e constitucional?

10. H outras caractersticas e perfis recomendveis para melhor atuao da Consultoria Jurdica?

Consideraes finais
No h dvida de que cabe ao rgo de consultoria e assessoramento da AGU manifestar-se sobre relevantes aspectos formais, cuja no obser vncia pode gerar questionamentos judiciais, nulidade dos atos e comprometimento da poltica pblica. O que se sustenta, porm, que, para alm de tais questes, a advocacia de Estado precisa estar atenta aos propsitos, resultados e impactos projetados pelo governo federal e envolver-se, efetivamente e eficazmente, na concepo do projeto, em toda sua extenso multidisciplinar e no jurdica. A produo e a interpretao do Direito, nessa linha, so colocadas como importante instrumental, em favor da consecuo da poltica de governo, de acordo com os legtimos interesses polticos titularizados pelo governante eleito. Esse, parece-nos, o caminho a ser trilhado pela Advocacia-Geral da Unio, atenta aos paradigmas de eficincia e efetividade do Estado e de sua burocracia, que se reformulam continuamente, para atender satisfatoriamente a sociedade e o cidado.
(Artigo recebido em julho de 2010. Verso final em fevereiro de 2012).

Notas
O tema desenvolvido no presente artigo objeto de dissertao de mestrado em Administrao Pblica, concludo pela autora no Instituto Universitrio de Lisboa (ISCTE/IUL), em parceria com a Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getlio Vargas (Ebape/FGV). Registra-se que, sem a colaborao da Consultoria Jurdica do Ministrio de Minas e Energia, a pesquisa no seria possvel.
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A Advocacia-Geral da Unio tem suas competncias previstas no art. 131 da Constituio Federal e na Lei Complementar n. 73, de 10 de fevereiro de 1993. 3 Para informaes mais detalhadas sobre a indstria eltrica, com abordagem de aspectos tcnicos, fsicos e econmicos, consulte-se LOUREIRO, Luiz Gustavo Kaercher. Introduo ao regime jurdico da indstria eltrica: premissas gerais. Revista do Direito, Santa Cruz do Sul, v. 28, p. 143-191, 2008. 4 [] fixed spheres of competence, a defined hierarchy of offices; a clear distinction between public and private roles (and property) of the officials; specialization and expertise as the basis for action; full-time, career appointments for officials; e management by the application of a developing set of rules, knowledge of which was the special technical competence of the officials concerned. 5 The traditional system of administration persisted for decades and on the whole was extremely successful. It fought several world wars, produced and administered a massive expansion of social programs, instituted largescale economic management for the public sector and initiated a host of remarkable policies. This system has now, however, gone from hubris for helplessness (G. Dows and Larkey 1986). What happened to cause the largescale rethinking of governance that occurred during the 1980s and 1990s? 6 Como corpo tcnico que compe as organizaes governamentais. 7 In short, bureacracy will continue to florish in the twenty-first century for many of the same reasons that it has flourished in the last century, it facilitates the governance process in ways that other organizational forms does not. Challenges to bureaucracy will always be challenges at the margin, moving tasks from a public sector bureaucracy to a private sector one, for example. Underneath these cosmetic responses to reforms, however, one will still see Weberian bureaucracies continue to perform a myriad of tasks. 8 O PDRAE diagnostica: Por outro lado, o controle a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser do funcionrio. Em conseqncia, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-se para o servio aos cidados vistos como clientes. Este defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica porque os servios do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justia, a garantir os contratos e a propriedade. (MARE, PDRAE, 1995, p. 15) 9 [] inadequacies in orientation which involve trained incapacity clearly derive from structural sources. The process may be briefly recapitulated. (1) An effective bureaucracy demands reliability of response and strict devotion to regulations. (2) Such devotion to the rules leads to their transformation into absolutes; they are no longer conceived as relative to a set of purposes. (3) This interferes with ready adaptation under special conditions not clearly envisaged by those who drew up the general rules. (4) Thus, the very elements which conduce toward efficiency in general produce inefficiency in specific instances. Full realization of the inadequacy is seldom attained by members of the group who have not divorced themselves from the meanings which the rules have for them. These rules in time become symbolic in cast, rather than strictly utilitarian. 10 Complementando a ideia exposta por Rui Machete: A preponderncia de formalizao, se aumentou a garantia dos cidados e o aperfeioamento do Estado de Direito, conduziu, em contrapartida, segmentao das actividades e sua excessiva autonomizao em relao a aces complementares. No raro h dactilgrafas capazes de escrever, mas no h mquinas ou vice-versa e, quando feitos os concursos, temos finalmente os funcionrios, as mquinas j envelheceram. Os requisitos formais e probatrios requerem que o exerccio do poder administrativo seja sempre documentado. O que no est escrito no processo no existe no mundo administrativo. As exigncias de legalidade sobrelevam ao mrito da resoluo cabal, atempada
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e eficaz das questes (MACHETE, 1991). Ressalva-se, contudo, que notadamente a partir da entrada de Portugal na UE (em 1986), o pas vem avanando muito na modernizao de sua administrao pblica. 11 Lei n 10.848, de 2004: Art. 31. Fica revogado o art. 5o da Lei no 9.648, de 27 de maio de 1998, assegurados os direitos constitudos durante sua vigncia, em especial as atividades autorizadas em seus incisos II e IV. 1o Ficam excludas do Programa Nacional de Desestatizao (PND) a empresa Centrais Eltricas Brasileiras S/A (Eletrobrs) e suas controladas: Furnas Centrais Eltricas S/A, Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf), Centrais Eltricas do Norte do Brasil S/A (Eletronorte) e Empresa Transmissora de Energia Eltrica do Sul do Brasil S/A (Eletrosul) e a Companhia de Gerao Trmica de Energia Eltrica (CGTEE). 12 Informaes extradas da Lei n 10.848, de 2004.

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Resumo Resumen - Abstract Reflexes sobre a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia hidreltrica Tania Patricia de Lara Vaz O presente trabalho contm algumas reflexes sobre o papel da advocacia de Estado, na qual est inserida a Advocacia-Geral da Unio e seus membros de carreira, no desenvolvimento e na implementao de polticas pblicas e projetos do governo federal brasileiro, especificamente sob o enfoque da gesto pblica e dos movimentos de modernizao do Estado e reformulao do modelo burocrtico. Com foco na fase de modelagem do leilo para compra de energia eltrica proveniente da Usina Hidreltrica de Jirau, licitada de acordo com o novo modelo do setor eltrico, examina-se a atuao do rgo de consultoria e assessoramento jurdico do Ministrio de Minas e Energia e o papel que desempenha. Palavras-chaves: disfunes burocrticas, Advocacia-Geral da Unio, setor eltrico. Reflexiones sobre la actuacin de la Abogaca General de la Unin en proyectos de generacin de energa hidroelctrica Tania Patricia de Lara Vaz Este trabajo contiene algunas reflexiones sobre el rol de la abogaca de Estado, en la cual est insertada la Abogaca General de la Unin y sus miembros de carrera, en el desarrollo e implementacin de polticas pblicas y proyectos del Gobierno Federal brasileo, especficamente bajo el enfoque de la gestin pblica y de los movimientos de modernizacin del Estado y reformulacin del modelo burocrtico. Con enfoque en la etapa de modelado de la subasta para compra de energa elctrica proveniente de la Planta Hidroelctrica de Jirau, licitada de acuerdo con el nuevo modelo del sector elctrico, se examina la actuacin del organismo de consultora y asesoramiento legal del Ministerio de Minas y Energa y el rol que desempea. Palabras claves: disfunciones burocrticas, Abogaca General de la Unin, sector elctrico. Reflections on the role of the Attorney Generals Office in hydropower generation projects Tania Patricia de Lara Vaz This paper contains some reflections on the role of State advocacy, which comprises the Attorney Generals Office and its career members, in developing and implementing public policies and projects by the Brazilian Federal Government, particularly under the focus of public management and of movement for state modernization and reform of the bureaucratic model. With a focus on the modeling phase of the auction to purchase electric power from the hydroelectric plant Jirau, bided according to the new model of the electric sector, it examines the role of the legal consultancy and assistance body of the Ministry of Mines and Energy. Keywords: bureaucratic dysfunctions, Attorney Generals Office, electric power sector.

Tania Patricia de Lara Vaz Mestre em Administrao Pblica pelo Instituto Universitrio de Lisboa (ISCTE-IUL), em parceria com a Ebape/FGV. Advogada da Unio e Diretora de Gesto Estratgica da Advocacia-Geral da Unio. Contato: tania.vaz@agu.gov.br.

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Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco
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Introduo Este artigo analisa as prticas de comunicao implementadas pelas prefeituras do Recife e de Caruaru, detendo-se essencialmente nos esforos de comunicao para o cidado por meio do rdio. O estudo permitiu observar se o ato de comunicar dessas administraes municipais est mais voltado para uma comunicao pblica ou para o marketing poltico. Os conceitos so bastante distintos, pois que comunicao pblica prima pelo dilogo e pelo acesso informao de interesse pblico enquanto o marketing poltico promoo do gestor pblico. O pesquisador Francisco Gaudncio Rego definiu marketing poltico como (...) um esforo planejado para se cultivar a ateno, o interesse e a preferncia de um mercado de eleitores, o caminho seguro para o sucesso de quem deseja vencer na poltica (REGO, 1985, p. 23). Portanto, trata-se de uma tcnica mercadolgica que atua no mbito de interesses polticos, buscando entender as necessidades/desejos da sociedade quando esta idealiza candidatos e polticos
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Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco

perfeitos. A partir dessa leitura, constroem-se estratgias de marketing voltadas a convencer o cidado que a melhor escolha o poltico/candidato X ou reafirmar/ promover que o mais indicado j est ocupando a cadeira. A discusso sobre o tema comunicao no mbito governamental tem tido avanos no Brasil. Aps a ditadura militar at os dias atuais, esta tem sido uma luta de muitos atores da sociedade civil, inclusive cobrando s gestes municipal, estadual e federal a elaborao de polticas de comunicao, o que torna o debate sobre o tema bastante oportuno. As principais fontes primrias de pesquisa partiram dos releases, sugestes de pauta, matrias, boletins com sonora, udios de programa e sugestes de nota, que foram sistematizadas nos acervos das secretarias de Comunicao das prefeituras do Recife e de Caruaru. Serviram tambm como dados primrios as entrevistas realizadas com coordenadores de jornalismo, apresentador e gerente de contedo das rdios comerciais, localizadas nos municpios estudados. Durante o labor investigativo, observou-se que as prefeituras do Recife e de Caruaru esto distantes da prtica da comunicao pblica. Como resultado, destaca-se o pouco empenho das prefeituras em informar e dialogar assuntos de interesse pblico com o cidado.

Comunicao Pblica, um conceito pouco conhecido


O tema Comunicao Pblica comeou a ser discutido conceitualmente no Brasil na dcada de 1990, inspirado no pequeno livro La communication publique, do autor francs Pierre Zmor. A obra foi descoberta pela professora Heloiza Matos,
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na Frana, em 1995, quando realizava pesquisa sobre comunicao poltica. Na poca, estudiosos e pesquisadores j procuravam literatura brasileira a respeito, mas no encontravam. Foi a partir desse contexto que a Dra. Elizabeth Pazito Brando teve a iniciativa de desenvolver uma traduo resumida da obra de Zmor. A traduo [...] acabou por se tornar um marco decisivo na concepo de Comunicao Pblica (BRANDO, 2009, p. 14). O conceito chegou ao Brasil num momento poltico bastante peculiar. Na poca, discutia-se sobre a construo da cidadania; a sociedade civil nascia e, no mesmo perodo, vrios profissionais da rea de comunicao acreditavam que a interface entre o Estado e o cidado no poderia ficar a cargo apenas da mdia, pois que no era portadora da verdade. O pensamento do intelectual Zmor comeou a encontrar consonncia com as discusses no Brasil, principalmente quando defende ideias de que todos os gestores pblicos devem prestar contas sociedade. Este direito garantido ao povo francs, graas ao Artigo 15 da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789, da Constituio: A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico pela sua administrao.No livro La Communication Publique, Zmor traz contedos baseados na sua experincia na Frana. Ele escreve que os propsitos da comunicao pblica caminham junto com os objetivos da instituio pblica e suas funes so: a) informar (levar ao conhecimento, prestar conta e valorizar); b) de ouvir as demandas, as expectativas, as interrogaes e o debate pblico; c) de contribuir para assegurar a relao social (sentimento de pertencer ao coletivo,

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tomada de conscincia do cidado enquanto ator); d) e de acompanhar as mudanas, tanto as comportamentais quanto as da organizao social (ZMOR, 2003, p. 76). O estudioso define comunicao pblica como sendo uma comunicao formal que diz respeito troca e partilha de informaes de utilidade pblica, assim como manuteno do liame social cuja responsabilidade incumbncia das instituies pblicas (ZMOR, 2003, p.77). Ao analisar esse conceito, discorda-se do quesito responsabilidade que cabe s entidades pblicas porque a dinmica da troca de informaes deve ser um movimento de todos, principalmente do cidado. Em se tratando de Brasil, no podemos esperar pelos rgos pblicos. A grande maioria no tem interesse em informar, ouvir e assegurar espaos de dilogo para que o cidado exera o seu papel de ator-participante e incorpore a cultura do controle social. Vale lembrar que a comunicao de domnio pblico e, para tanto, Zmor espera que a prtica da comunicao pblica contribua para alimentar o conhecimento cvico, facilitar a ao pblica e garantir o debate pblico.(ZMOR, 2003, p.77). A comunicao pblica surge como ponte para romper a falta de dilogo entre o funcionrio pblico inacessvel, mal informado, que no sabe ouvir ou no quer, e pessoas interessadas em participar de discusses sobre assuntos de interesse pblico. medida que a populao cobrar essa dinamizao dialgica, os servidores sero obrigados, pelas circunstncias, a se informar mais e serem atentos aos contedos procurados. O dilogo uma forma de avaliao do servio pblico e de recolher ideias, propostas, medir o grau de satisfao,

formas de melhorias etc. (ZMOR, 2003, p. 89). Assim, segundo Zmor, a comunicao pblica se esfora para: a) tornar mais acessvel o servio pblico; b) facilitar os contatos com o usurio; c) redesenhar a arquitetura interna dos locais a fim de evitar filas ou contribuir para que elas sejam mais suportveis; d) estimular formas de trocas mais pessoais e conviviais com os usu-

As matrias produzidas pela prefeitura para as rdios, e que foram estudadas, indicam a ausncia da fala do cidado nos assuntos de interesse pblico.

rios; e) adaptar os horrios de funcionamento dos locais pblicos para melhor atender o usurio; f) facilitar pequenos servios necessrios (posto bancrio no local e em horrio compatvel, fotocopiadora etc.); g) servio de teleatendimento (e no telemarketing), o que exige um tipo de treinamento diferente daquele que se faz para o mercado; h) atualizao das informaes nos
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postos, no teleatendimento, na internet (ZMOR, 2003, p. 88). Em nosso pas, existe uma tendncia para identificar comunicao pblica como a comunicao feita pelos rgos do governo. Mas diante das vrias vises interpretativas da expresso comunicao pblica, possvel encontrar um ponto comum de entendimento que aquele que diz respeito a um processo comunicativo que se instaura entre o Estado, o governo e a sociedade com o objetivo de informar para a construo da cidadania (BRANDO, 2009, p. 10). E acrescenta defendendo que o exerccio da cidadania e a formao do espao pblico dependem das condies de informao e comunicao. A esfera pblica o palco principal para a prtica da Comunicao Pblica, desde que nela os atores Estado, governo e sociedade tenham as mesmas condies de falar e ouvir. Eis um exemplo de democracia que s ser vivenciada a partir de mudanas culturais. Primeiro, o Estado deve garantir e fazer valer o direito do cidado a ter acesso s informaes. Segundo, a sociedade precisa entender que cabe a ela ser um cogestor das entidades pblicas, procurando participar para compreender, entender e verificar se os recursos pblicos esto sendo, por exemplo, empregados de acordo com os objetivos determinados. Grande parte da populao no tem a cultura de cobrar accountability (prestao de contas), como tambm no vivencia a cidadania ao ponto de querer se envolver na discusso pelos assuntos de interesse coletivo. Quantos brasileiros incorporam esse comportamento sua vida? Tal nvel consciencial pertence a um nmero reduzido de pessoas, portanto o que prevalece so mordaas impostas por acreditar que no vale a pena falar ou buscar o que se deseja. Infelizmente, a maioria
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dos brasileiros no sabe que a comunicao um direito humano (DECLARAO DOS DIREITOS HUMANOS, 1948, Art. XIX). A terceira mudana depende de o governo compreender o papel da comunicao para uma gesto participativa e estabelecer polticas que garantam o acesso informao e ao dilogo. So raros os gestores pblicos e governantes que incluem na sua proposta de trabalho uma poltica de comunicao disposta a dialogar, com o cidado, assuntos de interesse coletivo. Portanto, na prtica o mais comum vermos os esforos de comunicao serem trabalhados para promover a imagem do poltico e os seus feitos. Algumas dessas evidncias podem ser percebidas a partir dos objetos estudados das prefeituras pesquisadas. Brando assevera que o conceito comunicao pblica est em construo no Brasil e que existe um cuidado dos pesquisadores brasileiros em diferenci-la da comunicao governamental (BRANDO, 2009, p. 14). Assim, do grupo de autores analisados para este estudo, Jorge Duarte o nico que traz um conceito que mais se identifica com Brando, afirmando que comunicao pblica coloca a centralidade do processo de comunicao no cidado, no apenas por meio da garantia do direito informao e expresso, mas tambm do dilogo, do respeito a suas caractersticas e necessidades, do estmulo participao ativa, racional e co-responsvel. Portanto, um bem e um direito de natureza coletiva, envolvendo tudo o que diga respeito a aparato estatal, aes governamentais, partidos polticos, movimentos sociais, empresas pblicas, terceiro setor e, at mesmo, em certas circunstncias, s empresas privadas (DUARTE, 2009, p. 61).

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Explicando a metodologia
A pesquisa seguiu o mtodo do estudo de caso, uma vez que a pergunta Como as prefeituras do Recife e de Caruaru informam e dialogam assuntos de interesse pblico com o cidado, atravs do rdio? foi de cunho exploratrio e questionou uma prtica do cotidiano. Robert Yin afirma que o estudo de caso uma inquirio emprica que investiga um fenmeno contemporneo dentro de um contexto da vida real, quando a fronteira entre o fenmeno e o contexto no claramente evidente e onde mltiplas fontes de evidncia so utilizadas (YIN, 2001, p.32). Serviuse tambm do mtodo anlise de contedo porque se ocupou em examinar as mensagens. Segundo Laurence Bardin, a anlise de contedo um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes que utiliza procedimentos sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens (BARDIN, 2002, p.38). Os materiais estudados foram produzidos pelas prefeituras ao longo dos anos 2009 e 2010. Objetos da Prefeitura do Recife: 123 boletins sonoros, 252 notcias para rdio, 183 sugestes de pauta e oito programetes de rdio. Prefeitura de Caruaru: 24 programetes de rdio, 23 notas e 15 sugestes de pauta. Alm do arcabouo avaliado, foram entrevistados os responsveis pela comunicao das entidades pblicas estudadas e foi realizado um estudo terico sobre Comunicao Pblica, Comunicao de Interesse Pblico e Marketing Poltico.

interesse pblico, o que torna muitas vezes rdua a identificao de um e de outra. Por isso, faz-se pertinente a descrio dos quatro indicadores utilizados nesta pesquisa. Os indicadores, desenvolvidos pela pesquisadora, nasceram aps anlises e investigaes conceituais sobre Marketing Poltico, Comunicao Pblica e Comunicao de Interesse Pblico. Assim, para melhor entender os relatos, a pesquisadora definiu quatro indicadores: Personalizao, Autopromoo, Monofonia, e Fonte nica (Governo). importante destacar que estes no existiam at serem criados para esta pesquisa. A Personalizao enfatiza a formao da identidade, pela repetio insistente do nome do poltico, slogan, mensagem, cor do partido (texto impresso ou virtual). A Autopromoo o enaltecimento das aes governamentais com excessiva adjetivao nas informaes, relatando apenas o lado bom, sem falar de problemas de gesto. Na Monofonia, a voz do cidado est ausente, principalmente, quando discordante. Para finalizar, Fonte nica (Governo) constitui-se quando a mensagem est centrada nas fontes de informao do governo e no inclui fontes alternativas. As matrias, releases, sugestes de nota e programas das prefeituras de Recife e Caruaru foram analisados e classificados de acordo com os indicadores de marketing poltico. Vale ressaltar que alguns contedos se enquadraram em mais de um indicador.

Indicadores de marketing poltico


Existe uma linha tnue entre o marketing poltico e a comunicao de

Prefeituras do Recife e de Caruaru, evidncias de marketing poltico


As prefeituras do Recife e de Caruaru investem de maneira relevante as suas atividades de comunicao no veculo rdio, principalmente a do Recife, por possuir uma
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diretoria de rdio e comunicao popular. Como os esforos de comunicao utilizados pelas prefeituras so extensos, a proposta foi analisar mais especificamente o rdio devido ao seu alcance, pois atinge todas as classes sociais e um dos canais mais antigos do Brasil. Segundo os estudiosos Ari Luiz Cruz, Dacier Barros e Dirceu Tavares, o rdio o veculo de comunicao mais descentralizado do Estado e existem empresas localizadas em todas as macrorregies. (...) Pernambuco apresenta extenso pblico consumidor do meio rdio. (...) 83% da populao ouve rdio (CRUZ; TAVARES; BARROS, 2006, p. 79-80). Adiante sero apresentados exemplos das prefeituras estudadas que foram analisados. No ms de maro de 2009, a matria sonora Ordenamento da orla (156), da reprter Renata Costa, segue o vis personalista: O prefeito do Recife, em coletiva na tarde desta quarta-feira, explicou como est o processo de ordenamento do comrcio na orla de Boa Viagem. Joo da Costa disse que nas negociaes com representantes dos ambulantes houve acordo em vrios pontos, principalmente quanto ao que est definido no decreto que regulamenta o comrcio na orla. (...) Joo da Costa falou ainda da importncia desse ordenamento para um dos principais cartes postais do Recife. A identidade do gestor municipal reforada pela repetio do seu nome e porque entre as falas da jornalista o prefeito faz duas intervenes. Mais 122 famlias foram beneficiadas pelos programas habitacionais (124), em 30 de julho de 2009. Tiago Salles: Mais 122 famlias de baixa renda foram beneficiadas pelos programas habitacionais da Prefeitura do Recife. Nesta quinta, o prefeito Joo da Costa entregou os conjuntos habitacionais Vrzea II, no bairro da Vrzea, e Aritana, na Imbiribeira. O Vrzea II
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atende a famlias que estavam no auxlio moradia e que vieram das comunidades Padre Jordano, em Boa Viagem, e da prpria Vrzea. J Aritana recebe famlias da ZEIS Aritana, nas proximidades da Avenida Antnio Falco. O prefeito Joo da Costa fala da alegria de poder realizar o sonho da casa prpria para estas pessoas. Prefeito: Isso aqui o objeto do nosso trabalho, n? A gratificao de sempre que a gente pode fazer algo pela cidade, pelas pessoas ... a gente se sente recompensado pela nossa luta, pelo nosso trabalho, por enfrentar dificuldades. Ento, um momento que a gente realiza os objetivos de seu governo, de ter um projeto poltico, de poder mudar de forma objetiva, concreta a condio de vida de muita gente, n? Ento, dentro das nossas limitaes que ser prefeito de uma cidade pobre como o Recife, poder articular recursos, realizar projetos que mudem a vida das pessoas nos deixa muito feliz, to felizes quanto eles que vo receber a casa, n?. Reprter: Outros noves conjuntos habitacionais j esto em construo pela Prefeitura do Recife. Com notcias do Recife, Tiago Salles. Nesta matria, observa-se o esforo para associar o nome do prefeito ao grande feito que realizar o sonho da casa prpria. Esse entendimento reforado tanto nas palavras do reprter quanto nas do prprio gestor. Portanto, dois aspectos denotam a personificao. O primeiro a repetio do nome do prefeito e o segundo est evidenciado na mensagem o prefeito que d casas aos pobres. Alm disso, nota-se a autopromoo devido reportagem estar mais interessada em mostrar veja bem o que o prefeito Joo da Costa est dando aos pobres, do que informar ao cidado quais so as polticas de habitao do municpio e seus projetos para os prximos trs anos de mandato.

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Aniversrio Lei Maria da Penha (139), em 5 de agosto de 2009. Reprter Renata Costa: Nesta quinta a Lei Maria da Penha completa trs anos. Depois que foi sancionada pelo presidente Lula, a Lei Maria da Penha veio para coibir a violncia contra a mulher. Juliana Csar, coordenadora da Mulher, fala o que mudou no Recife aps a aplicao da lei. Coordenadora: A mudana no Recife est inserida dentro de um contexto nacional que a Lei Maria da Penha trouxe alm do debate na sociedade onde ela deveria ser vista como algo inaceitvel, no seria um trabalho privado. No uma coisa particular entre as pessoas, mas algo que o Estado, o poder pblico, tem que interferir. Criao de uma vara especfica para tratar da violncia contra a mulher fica aqui no Recife, isso fez com que o primeiro esforo Maria da Penha, que um espao exclusivo para tratar dessa temtica no Poder Judicirio, fosse criado. Ento alguns rgos foram criados ou ento foram redirecionados para atender exclusivamente este tema. Reprter: Juliana Cesar tambm explica sobre os mecanismos utilizados pela prefeitura para as mulheres em situao de violncia. Coordenadora: A Prefeitura do Recife indicou que deveriam ser criados esses servios de atendimento s mulheres em situao de violncia. um centro de referncia com intervenes de vrias espcies, que a casa abrigo sempre viva em que a situao de violncia est tanta que a mulher corre o risco iminente de morte. Ela vai para esta casa pela Copefil e tambm o Disque Orientao 08002810100. Reprter: Outras atividades exercidas pela Prefeitura do Recife no combate violncia contra as mulheres o bloco Nem Com Uma Flor, que desfila na semana prcarnavalesca, e a caminhada de combate

violncia contra a mulher, que acontece no dia 25 de novembro. Com notcias do Recife, Renata Costa. O debate sobre a violncia contra a mulher uma falcia permeada por dvidas, medos e questionamentos. Vale destacar que a mulher, como pblico principal do tema tratado, no foi ouvida. Onde est o seu ponto de vista? O que se observa a divulgao de algumas aes para combater a violncia, porm no se sabe a opinio

...existe um esforo para formar uma identidade de gestor de sucesso, pois problemas praticamente no so discutidos no programa.

das mulheres e movimentos sobre a efetividade dessas atividades e propostas. A formatao das matrias sonoras segue o roteiro de falas intercaladas entre o reprter e o gestor responsvel pelo assunto em pauta. importante chamar a ateno para a finalizao dos udios, que no informa o nome de contato para tirar dvidas, tampouco o telefone do setor.
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Alm do mais, no instrui o cidado sobre como e onde obter mais informaes ou at como participar para apoiar o projeto. O recifense tem o direito de saber mais das aes. Onde procurar? As matrias produzidas pela prefeitura para as rdios, e que foram estudadas, indicam a ausncia da fala do cidado nos assuntos de interesse pblico. Como foi observada, a monofonia uma realidade na prtica de comunicao da Prefeitura do Recife, porque mostra somente a expresso de um nico ponto de vista sobre temas de ordem comum. Outra questo relevante que, at onde foi possvel pesquisar, no se ouviu ou leu um recifense discordando sobre pautas pblicas.

Em Caruaru, a prefeitura tem o programa Bom Dia, Prefeito, veiculado nas rdios do municpio desde dezembro de 2009, s 7 horas. A Prefeitura de Caruaru compra espaos para transmitir o programa trs vezes na semana (segundas, quartas e sextas-feiras) e as rdios recebem o programa somente em udio, dessa forma, pronto para ser difundido. O vis do texto informacional, sendo pautado o que de interesse para a atual gesto e com evidentes promoes polticas. Mediante esta percepo, denota a falta de compromisso em ensinar populao como utilizar os servios oferecidos pela prefeitura. Segue a descrio e anlise de um desses programas, exibido em 30 de dezembro de 2009.

Quadro 1: Abertura do programa Bom Dia, Prefeito.


Locutor/Fonte Locuo 1 voz nica Locuo 2 - voz nica Locuo 3 - voz nica Locuo 4 - voz nica Locuo 5 - vrias vozes Locuo 6 - voz nica Discurso Bom dia, Prefeito! Bom dia, Prefeito! Bom dia, Prefeito! Bom dia, Prefeito! Bom dia, Prefeito! O programa Bom Dia, Prefeito a Prefeitura prestando contas ao povo.

Fonte: Secretaria de Comunicao de Caruaru, 2009.

Quadro 2 - Programa Bom Dia, Prefeito, quarta feira, 30 de dezembro de 2009 (456)
Locutor/Fonte Apresentador Silvio Discurso Hoje, quarta feira, dia 30 de dezembro, o penltimo dia de 2009. Bom dia a todos. Bom dia, prefeito. Prefeito Jos Queiroz Bom dia, Silvio. Bom dia, meus amigos da cidade, da zona rural. Bom dia, minhas queridas crianas de Caruaru. Apresentador Silvio Prefeito, tivemos um resgate dos festejos natalinos. O ano termina amanh, t confirmado o nosso rveillon?

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Quadro 2 - Programa Bom Dia, Prefeito, quarta feira, 30 de dezembro de 2009 (456)(continuao)
Locutor/Fonte Discurso Prefeito Jos Queiroz Evidente, Silvio, esse ano a gente teve um natal cheio de luzes, cores. Est tendo uma movimentao muito grande, a cidade est participando, a zona rural tambm. E o fechamento do Natal o rveillon, que uma coisa universal, no mundo inteiro. E a a gente vai ter tambm o rveillon de Caruaru, vai ser vivido na frente da Igreja da Conceio, como muitos caruaruenses se acostumaram a participar. Lgico, mas no vai ficar s l. Ns vamos ter nos restaurantes, nas casas de residncia (sic), nos bares, tambm na cidade natalina l no largo da estao ou este rveillon na Igreja da Conceio, em frente Igreja da Conceio, no marco zero. Ento, vai ser um rveillon de muita alegria, de muitos fogos, de muitas cores. Um rveillon para ficar na memria e na histria de Caruaru. Apresentador Silvio Alm do rveillon, Prefeito, quais so as outras boas notcias que o senhor tem pra Caruaru? Prefeito Jos Queiroz Olha, Silvio, eu diria que ns estamos vivendo um trmino de ano, no ? porque, lgico, amanh o ltimo dia do ano comemorando as boas notcias: foi a assinatura junto Caixa Econmica Federal da verba de mais de dezoito milhes, quase dezenove milhes de reais conseguida pelo deputado Volney Queiroz para o banho asfltico de Caruaru, mas tambm outra emenda do deputado Volney Queiroz com trezentos mil reais para o Parque das Rendeiras. Eu j estou com psicose de parque, eu tenho certeza que vai ser algo diferenciado na minha administrao para a vida dos caruaruenses e esta verba de Volney Queiroz vai servir pra gente implantar o mais depressa possvel o Parque das Rendeiras, o Parque da Cohab III que vai ser um negcio fantstico tambm, a exemplo do que o primeiro Parque Severino Montenegro. Eu diria, ento, que estamos terminando o ano com o balano mais que positivo. Apresentador Silvio Esse realmente foi um ano de grandes conquistas e para os funcionrios municipais, em especial, foi um ano pra ficar na histria. Prefeito, explique pra gente o porqu dessa satisfao dos funcionrios. Prefeito Jos Queiroz Olha, Silvio, hoje o ltimo dia da folha de pagamento, n? Hoje o ltimo dia de pagamento do servidor municipal. Ele sabe mais do que ningum, ele tem manifestado esta alegria porque ns pagamos rigorosamente todos os meses, apesar da crise, ao nosso servidor. Ns estabelecemos o piso nacional do salrio com efeito retroativo a janeiro e isso tem dado uma satisfao muito grande aos servidores. Ns fizemos uns reajustes dos mdicos e estamos pagando normalmente esses reajustes. As aposentadorias foram retomadas e o pagamento feito pelo Caruaru Prev, normalmente. A progresso funcional foi respeitada e aquilo que muitos, muitos ainda no acreditavam, aconteceu: o pagamento do dcimo terceiro salrio a todos indistintamente, inclusive os contratados. E o mais importante, n?

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Quadro 2 - Programa Bom Dia, Prefeito, quarta feira, 30 de dezembro de 2009 (456)(continuao)
Prefeito Jos Queiroz que os servidores contratados, eles eram demitidos. No tem que (continuao) falar s no pagamento do dcimo terceiro, eles eram demitidos. Hoje no, eles permanecem, sabem que vo continuar em janeiro e vo ter naturalmente... ah... esse respeito que ns vamos, devemos ter a ele. Essa a linha humana do nosso governo, que vai prosseguir durante os quatro anos. Apresentador Silvio chegado o final de mais um Bom Dia, Prefeito, mas antes da gente encerrar, em nome dos nossos ouvintes, em nome da nossa produo, os nossos parabns pelo seu aniversrio, que hoje. Muita sade e muita felicidade, prefeito Jos Queiroz. Prefeito Jos Queiroz E eu estou imensamente feliz, completando idade hoje, porque estou ficando mais experiente. Vocs no queiram saber como a experincia me valeu para este primeiro ano de dificuldades. Como a experincia me valeu para superar com a minha equipe de trabalho, com quem eu divido todas as vitrias desse ano. Ento, eu quero agradecer j as manifestaes logo cedo recebidas pelo meu aniversrio. Bom dia! Graas a Deus estamos comemorando esse momento, que um momento de alegria meu e dos caruaruenses. At a prxima sexta-feira j com o ano novo, se Deus quiser.
Fonte: Secretaria de Comunicao de Caruaru, 2009

Quadro 3 Encerramento do Programa Bom Dia, Prefeito


Locutor/Fonte Locuo 1 voz nica tas ao povo. Locuo 1 - voz nica Locuo 2 - voz nica Locuo 3 - voz nica Locuo 4 - voz nica Locuo 5 - vrias vozes Discurso O programa Bom Dia, Prefeito a Prefeitura prestando conBom dia, prefeito! Bom dia, prefeito! Bom dia, prefeito! Bom dia, prefeito! Bom dia, prefeito!

Fonte: Secretaria de Comunicao de Caruaru (2009)

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Todos os programas comeam e encerram com a mesma vinheta, mudando somente a ordem de entrada do slogan. Ou seja, na abertura do programa o slogan pronunciado no final, enquanto que no trmino o slogan vem primeiro. No programa do dia 30 de dezembro de 2009 constatam-se indcios de marketing poltico. A personalizao notada devido presena de slogan; o nome do gestor ou simplesmente a palavra prefeito so repetidos vrias vezes pelo apresentador; existe um esforo para formar uma identidade de gestor de sucesso, pois problemas praticamente no so discutidos no programa. O quesito autopromoo o prefeito discursa entoado por adjetivao e se colocando como o grande marco da gesto de Caruaru foi a principal impresso ao ler o texto do programa. O prefeito Jos Queiroz faz um balano do seu governo abordando apenas o lado positivo, sendo reforado por frases do tipo (...) eu diria, ento, que estamos terminando o ano com o balano mais que positivo (...); (...) essa a linha humana do nosso governo, que vai prosseguir durante os quatro anos (...) e (...) eu tenho certeza que vai ser algo diferenciado na minha administrao para a vida dos caruaruenses (...). O apresentador endossa o enaltecimento quando fala: (...) esse realmente foi um ano de grandes conquistas e para os funcionrios municipais, em especial, foi um ano pra ficar na histria (...). Alm de enaltecer-se, enaltece tambm as aes do deputado Volney Queiroz, repetindo seu nome trs vezes. Ao ouvir essa locuo, notou-se a ausncia de outros atores que podiam ter sido escutados. Por exemplo, o cidado caruaruense, para expressar seu ponto de vista sobre os parques e a festa de rveillon; os servidores pblicos, para falar se esto

realmente satisfeitos com o reajuste salarial ou no. E os mdicos, que tambm tiveram seus vencimentos reajustados. Percebe-se, assim, o mnimo de esforo em estabelecer uma dinmica de comunicao (dilogo) que contemple vrios olhares sobre o mesmo assunto. Esta seria uma comunicao genuinamente democrtica e participativa. Sem contar que a produo do programa no

...a ao de comunicar no est associada prtica de garantir ao cidado o acesso s informaes de interesse pblico.

buscou outras fontes de informao. Poderiam ter falado presidentes de associaes de moradores prximas aos parques, representantes do Caruaru Prev e o presidente do Conselho de Mdicos de Caruaru. No programa de 15 de janeiro de 2010, o apresentador segue com a estratgia de repetir vrias vezes o nome do prefeito, alm do slogan, marca registrada para formar a identidade poltica do gestor municipal.
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Quadro 4 - Programa Bom Dia, Prefeito, sexta-feira, 15 de janeiro de 2010 (509)


Locutor/Fonte Apresentador: Silvio Prefeito: Jos Queiroz Apresentador: Silvio Prefeito: Jos Queiroz Discurso Hoje sexta feira, dia 15. J estamos no meio do ms. Bom dia, prefeito Jos Queiroz. Bom dia, Silvio, bom dia amigos e amigas da cidade, da zona rural. Minhas queridas crianas de Caruaru. O que o prefeito destacaria de aes do governo que esto em andamento agora em janeiro, prefeito Jos Queiroz. Olha, Silvio, tanta coisa, mas tanta coisa boa. Por exemplo, estamos terminando as creches do Cedro e do Rafael. A Academia das Cidaes, no meu querido bairro do Salgado, em parceria com o governo Eduardo Campos, est dentro do cronograma e logo estar disponvel para o lazer da populao l do So Joo da Esccia. As atividades esportivas de orientao sade, de jogos e lazer, sero conduzidas por professores de educao fsica e especialistas da Secretaria de Sade. A Academia do Povo, na Nova Caruaru, est em construo e ter funo idntica Academia das Cidades, a diferena que ela estar inserida num projeto comunitrio e de paisagismo que inclui a igreja do bairro e reas mais amplas para o divertimento das crianas. A Praa do Rosrio... Ah! a Praa do Rosrio... continua, avana firme, assim como prossegue a construo da Ponte de Riacho em Dianpolis e todo complexo urbano, porque no s a ponte. Esperem e vocs vo ver. A perspectiva de entregar essas duas obras simblicas dos novos tempos de Caruaru o ms de maio, se Deus quiser, se nenhum atropelo houver, tenho certeza que essas duas obras sero entregues no ar, na semana do aniversrio de Caruaru. Prefeito, e na rea da sade, quais so as aes?. Olha, to importante quanto qualquer obra fsica, assim como realizamos na Policlnica, realizamos na Policlnica do Salgado, est sendo a informatizao de todo o sistema de sade pblica sob o comando do governo municipal. Ao integrar por via informtica todos os hospitais e unidades de atendimento, a rede fica ao alcance de um comando para os usurios. Ficam facilitadas as marcaes de consultas e o acompanhamento dos pacientes com os respectivos exames e pronturio de atendimento. Caruaru, finalmente, assume um lugar de destaque na modernizao do seu servio municipal de sade. Ao mesmo tempo continuam as reformas nas unidades de atendimento, at que todas fiquem no padro da Policlnica do Salgado, com ar condicionado, TV de plasma, assentos modernos, no formato longarina, e instalaes condignas para mdicos e pacientes. Mas, no esqueam, tem de ser unidade de qualidade e bom atendimento, com mdicos trabalhando e pacientes satisfeitos. Prefeito, h novidades no setor de infraestrutura? Com as licitaes em curso, est cada vez mais prximo o dia do incio do cabeamento asfltico da cidade, bem como dos

Prefeito: Jos Queiroz (continuao)

Apresentador: Silvio Prefeito: Jos Queiroz

Apresentador: Silvio Prefeito: Jos Queiroz

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Ana Paula Costa de Lucena

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Quadro 4 - Programa Bom Dia, Prefeito, sexta-feira, 15 de janeiro de 2010 (509) (continuao)
Locutor/Fonte Discurso Prefeito: Jos Queiroz investimentos em calamento em mais uma dezena de bairros. At o (continuao) ms do aniversrio da cidade, Caruaru ter uma nova fisionomia urbanstica; temos certeza, com base na nossa experincia de administrador. Bem, assim a questo do trnsito, a Destra, est cumprindo sem atropelos os seus cronogramas de concursos e contrataes. Se tudo continuar no ritmo atual, em abril j teremos guardas nas ruas, lotaes nos terminais adequados, inclusive com semforos novos dotados do sistema LED , que d mais visibilidade ao motorista, economiza energia e tem maior durabilidade. No quero nem pedir pacincia populao, quero anunciar que em cento e vinte dias Caruaru mandar, definitivamente, para o passado o caos que herdamos das administraes anteriores. Mesmo reconhecendo o incmodo que ainda nos atinge a todos, temos a perspectiva otimista de que superaremos o desafio de dar capital do agreste um trnsito altura do papel da capital regional, que desempenhamos com muito orgulho. s aguardar. O novo tempo est se vestindo e todos vamos nos beneficiar. Mas eu quero lembrar tambm, Silvio, que ns estamos, estaremos comeando a urbanizao da via principal do distrito industrial e tambm o acesso ao Alto do Moura para dar incio ao grande projeto de revitalizao e de transformao do Alto do Moura, num point internacional, num stio de cultura. Tem muito mais, mas depois a gente conversa. Apresentador: Silvio T bom. Prefeito, assim a gente termina mais uma edio do Programa Bom Dia, Prefeito. Bom dia a todos, bom dia, prefeito Jos Queiroz. Prefeito: Jos Queiroz Bom dia, Silvio, bom dia, amigos e at a prxima segunda-feira, se Deus quiser.
Fonte: Secretaria de Comunicao de Caruaru, 2010.

Ouvindo este e os demais programas, tem-se a impresso de um tom entusiasmado quando falam das obras e dos feitos. Ao ser indagado pelo apresentador sobre as aes do governo, em andamento no ms de janeiro de 2010, o prefeito apenas as descreve sem maiores informaes. Alm de investir verticalmente na autopromoo, prprio do gestor exaltar e falar dos projetos com muitos adjetivos, exemplos: (...) grande projeto de revitalizao e de transformao do Alto do Moura, num point internacional, num stio de cultura (...); A

Academia das Cidades, no meu querido bairro do Salgado (...). Uma das informaes que mereceram destaque neste Bom dia, Prefeito foi a modernizao do servio municipal de sade, ao ser divulgado que a Policlnica do Salgado est sendo informatizada. Porm, em momento algum o programa se preocupou em informar ao cidado um telefone de contato e como proceder para marcar consultas e exames. De que adianta modernizao no servio de sade, se o caruaruense no souber como e onde utilizar o servio?
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Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco

Consideraes finais
A partir do estudo, observou-se que as prefeituras do Recife e de Caruaru destinam grande parte dos seus esforos de comunicao com o cidado por meio do rdio para atender s estratgias de marketing poltico. Nesses esforos, a ao de comunicar no est associada prtica de garantir ao cidado o acesso s informaes de interesse pblico, tampouco promover espaos de dilogo, e a realidade configurase um grande hiato entre prefeitura e muncipe. Desse modo, as anlises levamnos a concluir que tal prtica de comunicao exercida por essas prefeituras est direcionada autopromoo dos seus gestores. Com base nos materiais estudados, e na utilizao dos indicadores inditos de diferenciao criados, constatamos que a Prefeitura de Caruaru direciona fortemente a comunicao para exaltar com expressivo exagero a personalidade do prefeito eficiente e eficaz. A do Recife desenvolve as estratgias de marketing poltico de maneira sutil, porm no menos reveladora, direcionando a comunicao

para fortalecer a imagem do gestor de sucesso. Assim, depois dessas observaes, o que ainda h para dizer sobre a atuao das prefeituras nas rdios? Talvez caiba uma resposta direta: a comunicao praticada por essas entidades pblicas est instrumentalizada no marketing poltico e distante da comunicao pblica, que prima pelo dilogo entre governo, Estado e sociedade. Em termos mais amplos de uma gesto pblica, tal situao pode favorecer a per manncia de uma sociedade desinformada, alheia aos assuntos de interesse pblico e desacreditada na possibilidade de dialogar com as prefeituras. Mesmo com a realizao desses programas e do uso das rdios como ponte entre esses atores sociais, a comunicao governamental que se pauta pela tica do marketing poltico no sem custos para os cidados, pois refora a postura de espera pelo acesso informao nas administraes municipais, que dificulta a realizao de uma verdadeira comunicao pblica.
(Artigo recebido em setembro de 2011. Verso final em janeiro de 2012).

Notas
Presidente da Federao Europeia de Comunicao Pblica e fundador presidente da Associao Francesa de Comunicao Pblica. O Frum Pernambuco de Comunicao (Fopecom) tem ministrado palestras, cursos e oficinas sobre os temas tratados nestas afirmaes e, costumeiramente, a grande maioria dos participantes desconhece o tema e a sua prtica. Artigo XIX - Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.

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Ana Paula Costa de Lucena

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Referncias bibliogrficas BARDIN, Laurence. Anlise de contedo. Traduo Lus Antero Reto e Augusto Pinheiro. Lisboa: Edies 70, 2002. BRANDO, Elizabeth Pazito. Conceito de comunicao pblica. In: DUARTE, Jorge (Org.). Comunicao Pblica: estado, mercado, sociedade e interesse pblico. So Paulo: Atlas, 2009. Cap. 1, p.1-33. . Usos e significados do conceito comunicao pblica. In: ENCONTRO DOS N CLEOS DE PESQUISA DA INTERCOM, 6., So Paulo, 2006. Resumos... Disponvel em: <www.rp-bahia.com.br/biblioteca/intercom2006/resumos/R1037-1.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2009. CMARA MUNICIPAL DE CARUARU. Lei Orgnica do Municpio de Caruaru. Promulgada 05 abr. 1990. Da Poltica de Sade. Art. 128 e 129. Caruaru, 1990. CRUZ, Ari; TAVARES, Dirceu; BARROS, Dacier. Razo e comunicao: elementos de uma identidade nacional. Recife: Ed. Universitria da UFPE, 2006. DUARTE, Jorge. Instrumentos de comunicao pblica. In: DUARTE, Jorge (Org.). Comunicao pblica: Estado, mercado, sociedade interesse pblico. So Paulo: Atlas, 2009. LIRA, Rui. O trabalho da Secretaria de Comunicao na Prefeitura de Caruaru: entrevista [10 dez. 2009]. Entrevistadora: Ana Paula Costa de Lucena. Caruaru, PE. M ELO, Dulce. Diretoria de rdio e comunicao popular : entrevista [26 out. 2009]. Entrevistadora: Ana Paula Costa de Lucena. Recife, PE. ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS (ONU). Declarao Universal dos Direitos Humanos. 1948. Disponvel em: <http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textosinternaiconais-dh/regionais.html>. Acesso em: 3 maio 2009. REGO, Francisco Gaudncio. Marketing poltico e governamental: um roteiro para campanhas polticas e estratgia de comunicao. So Paulo: Summus, 1985. RECIFE. Lei Orgnica do Municpio de Recife. Promulgada em 04 abr. 1990. Cmara Municipal do Recife. Da administrao pblica municipal. Art. 64 e 67. Disponvel em: <http://www.camara.recife.pe.gov.br/leis/lei-organica-do-municipiodo-recife/leiorganicadorecifeatualizadaem20-1-08-2008.rar/view>. Acesso em: 17 dez. 2009. YIN, Robert K. Estudo de caso: planejamento e mtodos. 2. ed. Porto Alegre: Bookman, 2001. ZMOR, Pierre. Comunicao pblica. In: SILVA, Luiz Martins da (Org.). Algumas abordagens em comunicao pblica. Braslia: Casa das Musas, 2003, p. 76-103. (Verso traduzida, resumida e comentada pela Profa. Dra. Elizabeth Brando do livro ZMOR, Pierre. La Communication publique. PUF, Col. Que sais-je? Paris, 1995). . Governo e Comunicao Pblica, a Experincia Francesa. Palestra. Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP). Braslia, 2009.

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Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco

Resumo Resumen Abstract Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco Ana Paula Costa de Lucena O trabalho analisou as prticas de comunicao implementadas pelas prefeituras do Recife e de Caruaru, detendo-se essencialmente nos esforos de comunicao para o cidado por meio do rdio. Permitiu observar se o ato de comunicar dessas administraes municipais est mais voltado para uma comunicao pblica ou para o marketing poltico. Para isso, a pesquisadora criou indicadores de diferenciao inditos entre os temas comunicao pblica e marketing poltico. As principais fontes foram os releases, matrias, udios de programa e sugestes de nota, dos acervos das secretarias de Comunicao das prefeituras do Recife e de Caruaru. Durante o perodo de anlise, observou-se que as prefeituras estudadas esto distantes da prtica da comunicao pblica. Como resultado, destaca-se o pouco empenho das prefeituras em informar assuntos de interesse pblico e dialogar com o cidado. Palavras-chave: Comunicao Pblica; Comunicao de Interesse Pblico; Marketing Poltico; Rdio; Cidadania. Comunicacin pblica o marketing poltico? Un estudio sobre el uso de la radio en dos alcaldas de Pernambuco (Brasil) Ana Paula Costa de Lucena El trabajo analiz las prcticas de comunicacin implementadas por las alcadas de Recife y de Caruaru, y se detuvo esencialmente en los esfuerzos de comunicacin para el ciudadano por medio de la radio. Lo que permiti observar si el acto comunicacional de esas administraciones municipales est ms volcado hacia la comunicacin pblica o el marketing poltico. Por ello, la investigadora cre indicadores inditos de diferenciacin entre los temas de comunicacin pblica y marketing poltico. Como fuentes principales se utilizaron los releases, materias, audios de programa y sugerencias de nota de los acervos de las secretarias de Comunicacin de dichas alcaldas. Durante el perodo de anlisis, se observ que las alcadas estudiadas estaban lejos de la prctica de comunicacin pblica. Como resultado, se destac el poco empeo por parte de las alcadas en informar acerca de asuntos de inters pblico y en dialogar con los ciudadanos. Palabras clave: Comunicacin Pblica; Comunicacin en el Inters Pblico; Marketing Poltico; Radio; Ciudadana. Public Communication or Political Marketing? A case study of two local government radio stations in the state of Pernambuco (Brazil) Ana Paula Costa de Lucena This paper analyzes the communication practices implemented by municipal governments from the cities of Recife and Caruaru, essentially centered on communication efforts aimed at citizens through the radio medium. This allowed the observation of whether these municipal governments acts of communicating point to public communication or political marketing. In order to achieve this, the researcher has created new indicators to differ public communication from political marketing. The main sources used were press releases, articles, audio programs and news flashes suggestions from the archives of the Communications secretariats from the municipal administration offices of both cities: Recife and Caruaru. During the period analyzed, it was observed that the studied municipal governments are far from the practice of public
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Ana Paula Costa de Lucena

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communication. As a result, the little effort put by the cities administrations into informing matters of public interest and creating space for dialogue with citizens is highlighted. Keywords: Public Communication; Communication of Public Interest; Political Marketing; Radio; Citizenship.

Ana Paula Costa de Lucena Mestre em Gesto Pblica para o Desenvolvimento do Nordeste pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), gestora lotada na Secretaria de Transportes do Estado de Pernambuco, professora da Faculdade SENAC-PE, professora executora do curso de Administrao Pblica (modalidade a distncia) pela Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE) e membro do Frum Pernambucano de Comunicao (FOPECOM). Contato: anapaula.lucena@yahoo.com.br

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Guerreiro Ramos

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RSP Revisitada
difcil ignorar um autor como Guerreiro Ramos. Como intelectual, nunca deixou de expressar firmemente suas posies, envolvendo-se em diversas polmicas com figuras como Costa Pinto, Roger Bastide, Florestan Fernandes, entre outros. Sua trajetria profissional e poltica to grande quanto as polmicas nas quais se envolveu: professor, pesquisador, deputado federal (PTB da Guanabara), militante do movimento negro, nacionalista, integralista (na juventude), tcnico em administrao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp). Foi tambm professor em instituies brasileiras e nos Estados Unidos. No Dasp, o autor inteirou-se da problemtica do Brasil e da administrao pblica brasileira. Sua preocupao residia na inadequao dos modelos importados para entender a realidade brasileira. Por isso, segundo o autor, teramos que forjar instrumentos tericos prprios, adequados a nossa realidade social. Guerreiro Ramos ingressou no Dasp em 1945, e nesta ocasio apresentou o trabalho revisitado nesta seo. Neste texto est presente a preocupao do pensador com a construo de uma teoria que orientasse a prtica da administrao: Sem uma teoria, jamais a administrao poder tomar forma e facilmente se converte em dbil presa do oportunismo. Guerreiro Ramos faleceu em 6 de abril de 1982, em Los Angeles, Califrnia. A Revista do Servio Pblico no poderia deixar de lembrar, nos 30 anos do aniversrio de sua morte, de um dos seus mais ilustres colaboradores.

Administrao e poltica luz da sociologia


Guerreiro Ramos Texto publicado na RSP, vol. 3, no 1, de junho de 1946 A concepo sociolgica, indispensvel em se tratando de questes do homem e da sociedade, , nas suas aplicaes aos problemas da Administrao, uma das orientaes mais modernas, profundas e frutuosas. Da a importncia do presente ensaio que, situando-se na corrente de Karl Mannheim, tem como objetivo especfico o de estabelecer uma distino sociolgica entre a Poltica e a
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Administrao e poltica luz da sociologia

Administrao, e, prticamente, sugerir um caminho para evitar o conflito entre ambas. Seu autor, Sr. Guerreiro Ramos, um jovem socilogo que se vem firmando com trabalhos reputados, pela crtica mais autorizada do pas, como contribuies de valor cientfico. Professor de Sociologia da Universidade da Bahia, cargo de que se acha afastado atualmente, o Sr. Guerreiro Ramos , talvez, no Brasil, a maior autoridade em assuntos sociolgicos de puericultura, matria que constitui o objeto de curso que ministra anualmente, com reconhecido sucesso, no Departamento NacionaI da Criana e sbre a qual publicou Aspectos Sociolgicos da Puericultura, em cuja reproduo se interessou o Bureau de Educao da Liga das Naes, Uma Concepo Multidimensional do Comportamento, As Implicaes Sociolgicas da Puericultura. e, como coautor, Um Inqurito Sbre Quinhentos Menores. E ainda autor de lntroduco Cultura, includo na seleta de livros latino-americanos da Pan American Union, alm de numerosos ensaios esparsos em revistas e jornais. O Prof. Guerreiro Ramos dirigir, a partir do prximo ms, a seo de crtica desta Revista, o que, certamente, far dentro de ampla perspectiva, graas aos seus conhecimentos filosficos e sociolgicos, tanto quanto sua experincia administrativa. (N. R.). Entre os muitos modos de distinguir a administrao da poltica, o sociolgico , certamente, um dos mais fecundos e mais adequados s exigncias da fase atual do mundo contemporneo. O presente modo sociolgico de vr a sociedade o que a considera como um processo, isto , o que a considera como algo em mudana, em devenir, e no como um conjunto de instituies naturais, estabelecidas de urna vez por tdas. A viso quietista da sociedade caracterstica da mentalidade primitiva e das pocas em que a elaborao da concepo do
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mundo est monopolizada por uma minoria esclarecida, pocas, portanto, das quais o presente estdio de nossa civilizao est muito longe. A persistncia do conceito quietista da sociedade uma sobrevivncia. Ela responsvel pela demora com que se operam certas transformaes necessrias para que a sociedade atual se ajuste a imperativos recem-aparecidos na histria e que exigem um tratamento no-dogmtico, no-teolgico, mas sociolgico. No se trata de um imperialismo da sociologia, mas, de um lado, do fato de ser a sociologia a cincia social por excelncia, aquela que possui a perspectiva mais ampla e, de outro lado, de uma razo de estrutura, enquanto a sociologia fruto da descrena na bondade inquestionvel, na eternidade das instituies e na definitiva estabilidade social. O reconhecimento da precariedade fundamental de qualquer tipo de organizao social deve advertir o administrador contra o perigo de uma tcnica ou cincia da administrao que se pretenda auto-suficiente e capaz de resolver tdas as questes que emergem da realidade social. O sucesso da administrao depende de sua modstia e de sua humildade. Na medida em que ela sabe distinguir os seus domnios daqueles que pertencem a outras cincias e se dispe a uma tenso crtica relativa aos seus procedimentos, permanece um instrumento de progresso, erigindo-se em verdadeira prestidigitao quando transpe stes limites e normas. O propsito dste trabalho contribuir para o estabelecimento de uma distino sociolgica entre a poltica e a administrao e sugerir um caminho para evitar o conflito entre ambas.

I O campo da administrao e o da poltica

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Guerreiro Ramos

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Tanto a administrao como a poltica podem ser consideradas como dois campos diversos ou como dois tipos diferentes de conduta. Segundo Alberto Schaeff1e, possvel distinguir duas espcies de acontecimentos na vida social: acontecimentos que se repetem e para os quais existe j uma norma, e acontecimentos de ndole nova que no se encaixam no sistema de previses em vigncia. Ao conjunto dos primeiros chama de assuntos rotineiros do Estado ou administrao e ao conjunto dos segundos chama de poltica 4. bvio que o que modernamente se chama de administrao um campo muito menos extenso do que o indicado por Alberto Schaeff1e. Na expresso assuntos rotineiros do Estado, se inclui tambm a prtica de tda e qualquer espcie de direito. Para o nosso propsito, porm, melhor que assim seja. A vantagem desta distino , exatamente, delimitar, com clareza, um corte vertical na sociedade, separando uma zona dominada de outra cujas fras no foram ainda reguladas. Bem se v que se trata de um esquema e, como esquema, de um mero artficio heurstico. Esta uma distino em absoluto acrdo com o moderno conceito sociolgico da sociedade. De fato, no se pode negar que cada dia verificamos o aparecimento de sucessos diante dos quais se mantm inoperantes as regras j preparadas e que exigem do homem um esfrco de racionalizao. Em sociedades isoladas e pouco complexas, esta zona de acontecimentos se torna pouco percebida, mas em sociedades complexas como a industrial de nossos dias, a irrupo de acontecimentos rebeldes norma prefixada uma espcie de elaborao crnica. Nas sociedades pre-letradas5; a zona do irracional , seno inexistente, prticamente

pouco significativa. A vida do homem desta fase est inteiramente regulada por mores e folkways, tabs e totems, de modo que os impulsos irracionais pouco estmulo encontram para ocorrer. Tda a existncia humana transcorre dentro de estilos tradicionais cujo nmero e espcie so suficientes para preservar os grupos e o indivduo de situaes problemticas. Nesta fase, no existe poltica e a administrao est diluda na estrutura social. Nas sociedades s quais se aplica o conceito de civilizao, a maior ou menor importncia daquelas zonas funo da constituio das classes. Quando estas se configuram de modo rgido, impedindo ou embaraando a circulao vertical dos socii (Antiguidade, Idade Mdia, Regime Antigo) torna-se misso de uma classe dominante, que pode ser uma lite ou ser servida por uma lite, torna-se sua misso impedir que fatres irracionais ameacem a estabilidade social. As classes inferiores, por falta de perspectiva, jazem imersas no conformismo e no Etnocentrismo. Por ste motivo, fica assegurado o primado da rotina ou da administrao, num sentido lato, sbre a poltica. a desintegrao social, promovida, freqentemente, pela inter-comunicao de grupos diferentes ou pela decadncia das lites, que concorre para minar aqule primado da rotina e que torna urgente o aplo poltica. A importncia desta ltima tende a crescer ainda mais medida que as barreiras entre as classes desaparecem e o Estado se recorta do corpo social, deixando de ser uma entidade difusa para se constituir em instituio ntida. Com o aparecimento do Estado, a administrao adquire consistncia. Nas sociedades modernas, no difcil perceber a existncia de uma zona cujos processos esto dominados ou racionalizados e de outra cujos processos constituem
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objeto da poltica. A organizao da sociedade atual, cada vez mais submetida ao princpio democrtico, concorre para que a poltica atue ordinriamente como um subordinador da administrao. Nste particular, estamos diante de um fenmeno tipicamente moderno. A tendncia da administrao foi sempre, como mostrou Haroldo Laski, tornar-se uma classe privilegiada e no considerar os intersses do Estado. Foi com o reconhecimento da legitimidade da opinio pblica e com o desenvolvimento das agncias de contrle externo6 e interno da administrao, desde o parlamento at a imprensa, que ela renunciou sua inclinao de organizar-se em casta. O irracionalismo7 , hoje, inerente sociedade, uma vez que a competio livre e as mais variadas idias e emoes lutam entre si, pela adeso das maiorias que ditam aos govrnos, pelo menos em princpio, as linhas decisivas de sua ao. O desenvolvimento da poltica decorrente da presena dstes fatres, no corresponde a uma atrofia da administrao. Ao contrrio, o seu campo cresceu paralelamente ao avano da industrializao8.

II A conduta burocrtica e a conduta poltica


At agora vimos considerando a poltica e a administrao, de um modo, se me permitem, geomtrico, isto , como dois espaos distintos. Deve ser acentuado que uma e outra no so compartimentos estanques e que h uma ntima relao entre elas. A anlise ficaria incompleta se no considerssemos os estados psicolgicos associados a cada um dstes dois setores do todo social. A poltica e a administrao (e, neste caso, esta ltima mais propriamente chamada burocracia) so ainda
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duas formas de vida, duas experincias, duas cosmovises, cada uma com caractersticos especficos. No livro famoso de Eduardo Spranger, o interessado poder encontrar o estudo do homem poltico, sob um ngulo estritamente psicolgico e em Mirabeau, el poltico9, Ortega y Gasset traa por sua vez, um perfil bastante vlido do carter poltico. Nosso intito, porm, sociolgico e, por isto, ressaltaremos apenas os aspectos mais externos dos dois tipos de conduta10. Ordinriamente se conhece a caricatura da conduta burocrtica. O burocrata, dizse, um indivduo formal, apegado a normas, regimentos, regulamentos e leis. Imputa-se-lhe uma incapacidade espiritual de compreender a rica variedade da vida. Seu esprito, diz-se, de pedra, e at se poderia usar uma linguagem weberiana, dizendo-se que estereotipado. Esta concepo vulgar da burocracia indica, de fato, certos aspectos que correspondem realidade. Seu rro consiste, contudo, em acentuar apenas o carter negativo da burocracia, negligenciando o que encerra de positivo. Sociologicamente, a burocracia, como atitude, se caracteriza por uma certa inflexibilidade11, pela resistncia s mudanas e pela superestimao do statu quo. Sua tendncia admitir que a zona racional e a zona irracional da sociedade so homogneas e, portanto, que a segunda pode ser tratada do mesmo modo que a primeira. Seu comportamento reprodutor, isto , orientado no sentido de, em face de qualquer acontecimento, ainda que este seja uma revoluo, apelar para as normas existentes. Em conseqncia disto, as transformaes da esfera administrativa se operam lentamente12, causando, muitas vzes, embaraos aos outros setores da vida social. Um exemplo disto o que constitui a persistncia de estatutos que perderam de todo

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a funo, em virtude de transformaes sofridas pelas situaes a que se referiam. Alis, o estudo da demora da administrao brasileira, com relao aos outros departamentos da atividade do pas (sobretudo do econmico) tarefa que est exigindo a aplicao de um esprito denodado. As duas obras do Sr. Caio Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo e Histria Econmica do Brasil, so magnficos pontos de partida para este empreendimento. Tambm a poltica, como a burocracia, tem a sua caricatura que a reduz a oportunismo e a sistemtico desrespeito aos precedentes estabelecidos e consagrados. Ainda aqui o vulgo assinala notas legtimas da conduta poltica sem, entretanto, reconhecer o seu sentido positivo. De fato, tda poltica inclinada a tornar a administrao instrumento de seus objetivos. Em todo pas se observa uma frico entre os motivos polticos do govrno e as razes burocrticas. W. Ivon Jennings, em seu livro, The British Constitution, refere que os ministrios ingleses tm a sua ortodoxia que no deve ser violada. Quando um ministro pretende executar uma poltica ameaadora desta ortodoxia, sofre uma espcie de surda sabotagem. O mesmo ocorre na Frana e ocorria na Alemanha antes do nazismo. Esta conscincia de propsitos da burocracia no inteiramente condenvel13. Sua presena, ao contrrio, supe a existncia de um tipo de servidor pblico, altamente qualificado. Uma burocracia capaz de formular claramente os seus princpios o melhor antdoto da improvisao poltica e do caudilhismo. necessrio que a administrao saiba formular um corpo coerente de doutrina e se constitua em verdadeiro sistema para resistir aos embates do radicalismo poltico. Para isto, deve oferecer, em seus quadros, oportunidades para as vocaes tericas, isto , para aqueles indivduos

que no se inclinam para a prtica administrativa, mas para a pesquisa pura. Sem uma teoria, jamais a administrao poder tomar forma e fcilmente se converte em dbil prsa do oportunismo. O principal caracterstico da poltica, entendida como conduta, reconhecer a existncia dos acontecimentos irracionais e admitir a possibilidade de domin-los mediante uma inovao. Trata-se pois de uma conduta que no estereotipada ou reprodutora. No demais lembrar que h circunstncias em que difcil distinguir as duas condutas. Muitas vzes do prprio seio da administrao que partem as iniciativas de atos que devem modificar disposies caducas ou insuficientes o que no invalida a distino, uma vez que as modificaes devero ser decididas, conforme o sentido da poltica, estabelecida pelas autoridades competentes. poltica est sempre associada uma ndole de decidir, de assumir responsabilidade. Quando uma medida se manifesta na prtica desacertada no burocracia que a elaborou que se deve imputar a sua responsabilidade, mas poltica de que veculo.

III A neutralidade poltica da burocracia


Descobre-se, neste caso, a natureza da relao entre os dois modos de atuar e, ao mesmo tempo, um caminho para resolver o problema da neutralidade poltica do servio civil. Os administradores modernos so unnimes em admiti-la como ideal e percebem que s dste modo a administrao pode ficar a salvo de expurgos intermitentes, por ocasio das mudanas de govrno, e adquirir a estabilidade necessria para que o seu patrimnio tcnico seja preservado. Acentue-se que a administrao s poder ajustar-se s exigncias da democracia,
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enquanto submeter-se ao princpio moral da neutralidade poltica. Portanto esta uma questo bsica. Como resolv-la? Em primeiro lugar, necessrio colocla bem, da maneira menos equvoca possvel. Que se entende por um servio civil politicamente neutro? A nosso vr, entende-se assim todo aqule que, com absoluta lealdade e imparcialidade, pe os seus conhecimentos tcnicos a servio das diretrizes traadas pelo govrno. uma definio que, provvelmente no est isenta de defeitos, mas suficientemente clara para constituir um ponto de partida. Da definio se conclui que a burocracia um instrumento e consiste numa certa virtuosidade, nisto que est sempre disposta a dar forma e expresso aos propsitos dos govrnos que se sucedem uns aos outros, periodicamente. Por isto, toda burocracia aparecer sempre como a executora de uma poltica e, portanto, politicamente interessada. Um pblico deseducado no sabe, porm, distinguir a burocracia da poltica e, muitas vzes, acusa reparties de erros que elas s poderiam ter evitado se trassem o ideal da neutralidade. No Brasil, por exemplo, esta confuso conduz a lamentveis resultados. Preliminarmente, se o pblico incapaz de compreender a funo instrumental da burocracia, ociosa qualquer medida tendente a mant-la neutra. Neste caso, dever-se-ia comear pela educao do pblico e habitu-lo a um novo modo de ver. Com respeito ao corpo de servidores, como possvel resolver a questo da neutralidade? Uma das medidas mais conhecidas a que consiste em preencher as posies de chefia com pessoas da confiana direta das
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autoridades competentes. Com ste expediente, provvel assegurar-se a coerncia das diretrizes, mas frqentemente custa de uma desastrosa diminuio da eficincia14, pois nem sempre o chefe da confiana dos seus superiores possui o equipamento tcnico indispensvel para dirigir a repartio que lhe confiada. Como substituto deste expediente, tem-se advogado o incremento da profisso de administrador e a sua subordinao a um cdigo de conduta15. Uma outra medida proibir que os servidores pblicos exeram atividades polticas16. A lei Hatch , nos Estados Unidos, um documento tpico desta orientao. Contudo, por maior que seja a eficcia das medidas restritivas mencionadas acima, jamais suficientemente poderosa para extinguir o resduo ideolgico da conduta burocrtica. A burocracia uma condio existencial e, como tal, um determinante da conscincia. Graas sociologia do conhecimento sabe-se, hoje, que tda modalidade de conduta situacionalmente configurada. A burocracia, como as outras camadas sociais, encerra um contedo ideolgico, isto , est afetada de uma disposio a confundir sua perspectiva parcial com a perspectiva total da sociedade, donde provm o seu atrito com as outras correntes. A chamada ortodoxia das reparties uma manifestao da ideologia burocrtica. Sob a forma de ortodoxia, ela, muitas vzes, embaraa, deturpa, compromete a execuo da poltica do govrno. Se a ideologia um produto inelutvel das condies existenciais, ninguem poder esperar que a burocracia atinja uma arquianglica inocncia. O que possvel reduzir a um mnimo o resduo ideolgico de sua conduta. Para isto, ela deveria realizar uma auto-conscincia de sua n-

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dole e submeter as suas elaboraes a uma crtica sociolgica permanente. Aps a preparao tcnica, seria aconselhvel que o servidor fsse provido de conhecimentos sociolgicos concernentes ao seu campo de ao. Aqui se prope um esbo de programa que parece enfeixar, em linhas gerais, a matria de que le necessita para proceder quela superao.

17. O progresso da racionalizao funcional. 18. A produo e o consumo da cultura. 19. A massa. O pblico. A intelligentzia. 20. O princpio democrtico e o Estado. 21. A planificao, como uma autodeterminao da sociedade. 22. Segunda definio da sociologia. III Estudo sociolgico da civilizao ocidental 23. Classe. Estamento. Partido. Sindicato. 24. A dominao carismtica e suas formas. 25. O processo de rotinizao do carisma. 26. A dominao tradicional e suas formas. 27. A dominao legal e suas formas. 28. A competio na esfera da vida espiritual. 29. O campo da administrao e o da poltica. 30. A mentalidade utpica e a ideolgica. 31. A ideologia burocrtica. 32. A ideologia aristocrtica. 33. A ideologia burguesa-liberal. 34. A ideologia marxista-comunista. 35. A ideologia fascista. 36. A possibilidade da sociologia poltica. 37. A sociologia da revoluo. 38. Terceira definio da sociologia. IV Estudo sociolgico da crise 39. A noo de mudana estrutural. 40. Os tipos ideais. 41 O princpio da interdependncia. 42. A sociologia da demora cultural. 43. A coetaneidade do no-coetneo. 44. A auto-conscincia da tcnica. 45. O processo civilizatrio.
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IV um programa de sociologia para tcnicos de administrao


I Estudo da socializao 1. Hereditariedade e ambiente. Indivduo e pessoa. 2. Conceito sociolgico de natureza humana. 3. Interao versus causa-e-efeito. 4. O processo social. 5. Isolamento e contato. 6. Tipos de interao: competio, conflito, acomodao e assimilao. 7. Conceito sociolgico de contrle social. 8. Primeira definio da sociologia. II Teoria sociolgica das transformaes sociais 9. Formas de sociabilidade das sociedades pre-letradas. 10. Formas de sociabilidade da sociedade antiga e da medieval. 11. Formas de sociabilidade da sociedade industrial. 12. Comunidade e sociedade. 13. Solidariedade mecnica e solidariedade orgnica. 14. A diviso do trabalho social. 15. A anomia e a heterogeneidade das condutas individuais. 16. A desorganizao social, como um processo crnico.

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46. As implicaes sociais e polticas da cincia. 47. A emergncia da sociedade mundial. 48. A sociologia, como um instrumento de organizao da sociedade. 49. O problema moral da sociologia. 50. Quarta definio da sociologia. A primeira parte iniciar o estudante no conhecimento dos processos microscpicos da sociedade, no conhecimento indispensvel daquilo que Jorge Simmel chamava de - socializao, das interrelaes dinmicas que ligam o indivduo sociedade e as partes desta entre si. A segunda parte encerra os materiais para a formulao de uma teoria sociolgica das transformaes da sociedade. diferena do modo de ver da histria, diri-

gido inteiramente para o particular, o sociolgico procura as grandes categorias ou formas da sociabilidade caractersticas das vrias etapas da civilizao. Conhecendoas, o estudante se habituar a distinguir, em sua poca, o que vivo do que morto ou parece viver. A terceira parte um estudo sociolgico da civilizao ocidental, principalmente luz do mtodo tipolgico de Max Weber e da sociologia do conhecimento de Karl Mannheim. A ltima parte o estudo sociolgico da crise. Seu objetivo fornecer ao estudante os elementos necessrios para que possa desenvolver um tipo de conduta em que os resduos ideolgicos estejam reduzidos a um mnimo.

Notas
Para uma distino de outro ponto de vista, cf. F. J. Goodnow, Politics and Administration, 1900. Consulte-se ainda o magnfico ensaio de Woodrow Wilson O estudo da administrao na Revista do Servio Pblico, maio de 1946 e Marshall E. Dimock, O estudo da administrao, na Revista do Servio Pblico, junho de 1946. Segundo C. H. Cooley, tdas as atuais cincias da vida esto controladas pela idia do desenvolvimento orgnico. No clebre ensaio, The Roots of Social Knowledge, escreve: Darwin gave these studies their orientation by making them studies of process rather than state, of what is going on rather than what is, of a drama than a picture (In Sociological Theory and Social Research, 1930, pg. 306). A chamada sociologia da sociologia um captulo novo em que tm sido pioneiros Jos Medina Echavarra e Francisco Ayala. 4 Esta distino foi exposta no ensaio de Schaeffle, Uber den Wissenschaitlichen Begrifi der Politik, inserido em Zeitschrift fr die gesamte Staatswissenschaften, vol. 53, 1879 (citado por Karl Mannheim, Ideologia y Utopia, Fondo de Cultura Economica, Mxico). Em virtude de no conhecermos o texto alemo e de estarmos baseando o nosso pensamento na exegese que dele faz Mannheim, vamos reproduz-Ia: O socilogo e estadista austraco Alberto Schaeffle afirma que em qualquer momento da vida poltico-social, se podem discernir dois aspectos: em primeiro lugar, uma srie de acontecimentos sociais cuja norma se tornou fixa e que se repetem com regularidade; em segundo lugar, os acontecimentos que se acham ainda em processo de devenir nos quais, em casos individuais, se tem que tomar resolues que produzem situaes novas e nicas. Aos primeiros, deu o nome de assuntos rotineiros do Estado, laufendes Staatsleben; aos segundos o de poltica. O significado desta distino se poder ilustrar com alguns exemplos.
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Quando, na vida habitual de um funcionrio, os assuntos correntes se dispem de acrdo com os regulamentos e normas vigentes, estamos, segundo, Shaeffle, no terreno da administraco antes que no da poltica. A administrao o domnio em que podemos compreender, por meio de um exemplo o que entende Schaeffle por assuntos rotineiros do Estado. Quando um novo caso, seja qual for, pode ser tratado conforme certos preceitos, achamo-nos no diante da poltica, mas de um aspecto estabelecido e recorrente da vida social. Schaeffle marca esta distino com uma carssima expresso, tirada do ramo da administrao. Para os casos que podem ser tratados consultando meramente uma regra estabelecida, emprega a palavra alem Schimmel, que se deriva do latim simile, com o que se quer exprimir que o caso ser tratado de uma maneira semelhante ou similar a precedentes que j existem. Achamo-nos no ramo da poltica quando os enviados a pases estrangeiros celebram tratados que nunca foram feitos antes; quando os representantes parlamentares fixam novas tarifas; quando subministram fundos para uma nova campanha eleitoral; quando certos grupos de oposio preparam uma rebelio ou organizam greves ou quando se reprimem estas, (Ideologia y Utopia, pg. 100). 5 O adjetivo foi criado por Ellsworth Faris para substituir trmos ambguos, tais como: primitivo, inferior, selvagem, etc. O uso do vocbulo est sendo consagrado entre os socilogos americanos e no Brasil foi introduzido por Donald Pierson. Diz E. Faris: Preliterate seems a better word. It is a neutral, connoting no reflection of inferiority, and is, therefore, objective and descriptive. Moreover, it may well be that the introduction of a written symbolic language is the chief differenciation between the culture of city-dwellers and those who belong to the lower societies. But wether this be true or not, it is evident that none of peoples we include in the terms savage and primitive possesses a developed, written language. This is not because such a people cannot learn to read and write. Missionaries and teachers have proved that letters are not impossible to them. They have simply not had the opportunity to learn. They are not literate or iliterate. Preliterate man is then one in whose culture there is no written language. (in The Nature of Human Nature, 1937, pgs. 252-3). 6 Cf, sbre contrle da administrao, Harvey Walker, Public Administration in the United States, 1937, pgs.99 e segs., e Controles da Administrao Pblica, editorial in Revista do Servio Pblico, maio de 1946. 7 Cf. sbre a acepo das palavras racional e irracional, Max Weber, Economia y Sociedad, vol. I, cap. I, edio do Fondo de Cultura Economica, Mxico; Karl Mannheim, Libertad y Planificacion Social, Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 8 Cr. sbre o desenvolvimento da administrao, o estudo de J. Donald Kingsley, The Middle Class and The Evolution of Bureaucracy, inserido em seu livro, Representative Bureaucracy, 1944. 9 In Trptico. Coleccin Austral. 10 O leitor encontrar um equacionamento da questo semelhante ao nosso num estudo de C. J. Friedrich e Taylor Cole, The Systematic Concept of Bureaucracy (In Responsible Bureaucracy, pags.9 e sgs.). Consulte-se ainda The Characteristics of Bureaucracy (In Bureaucracy and Trusteeship in Large Institutions, monografia escrita por MarshaJ E. Dimock e Howard K. Hyde para o Temporary National Economic Commitee). 11 De Haroldo J. Laski: The characteristics of such a regime are a passion for routine in administration, the sacrifice of flexibility to rule, delay in the making of decisions and a refusal to embark upon experiment. In extreme cases the members of a bureaucracy may become a hereditary caste manipulating government to their own advantage. (Artigo Bureaucracy, in Enciclopaedia of the Social Sciences).
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De Haroldo J. Laski: When rules have been in operation or when they have been made by men of considerable experience it is very difficult to resist their authority. Because they are old it is held that they embody necessary experience; and officials are not easily persuaded to abandon them. (Op. cit.). 13 ... since democracy implied also publicity, it was important too that there should be a uniform body of precedents, a consistent tradition, to which reference could be made in order to justify before a legislative assembly the action that was taken. (Haroldo J. Laski, in op. cit.). 14 Sbre os inconvenientes desta medida, manifestou-se recentemente o tcnico de administrao, Wagner Esteita Campos, em artigo para esta Revista (nmero de junho de 1946), do qual destacamos ste trecho: No se deve subestimar, num grupo de trabalho, o extraordinrio papel da direo; todos os seus componentes pedem ser elementos plenamente capazes, mas se a misso de orientar-lhes as atividades e articul-las para um objetivo comum, programando, conduzindo, esclarecendo, controlando, dirigindo, enfim, entregue a mos menos capazes, o esfro conjunto pode ser prejudicado, quando no integralmente tornado inutil. 15 exemplo disto o Cdigo de tica adotado pela Associao Internacional de Administradores Municipais, assim estabelecido: I - Nenhum membro da profisso pleitear ou aceitar um lugar de administrador municipal se no estiver inteiramente de acrdo com os princpios da forma conselho-administrador, e se no estiver certo de possuir as qualificaes necessrias para servir a sses princpios, na qualidade de administrador municipal, em proveito da comunidade. II - O administrador municipal deve ter uma crena inflexvel na dignidade e no valor dos servios prestados pelo govrno e um senso profundo de sua prpria responsabilidade social, na sua qualidade de curador dos intersses do pblico. III - O administrador municipal deve ser movido pelos mais elevados ideais de honra e de integridade em tdas as suas relaes pblicas e pessoais, para que se torne merecedor do respeito e inspirador da confiana da organizao que dirige e do pblico a que serve. IV - O administrador municipal deve estar seguro de que as honrarias e as vantagens pessoais conseguidas custa de informaes confidenciais ou de m aplicao do tempo so frutos de ao desonesta. V - O administrador municipal no um orientador poltico. Para que a poltica municipal seja inteligente e eficaz, o mximo que o administrador pode fazer - e alis deve fazer - informar e aconselhar o corpo legislativo municipal e estimul-lo a tomar decises positivas. VI - O administrador municipal deve compreender que as decises de carter poltico cabem sempre ao conselho, isto , aos representantes eleitos do povo e, por conseguinte, deixar a sses a defesa das diretrizes que venham a sofrer crtica. VII - O administrador municipal deve manter a comunidade informada a respeito dos negcios do municpio, mas colocar-se sempre em segundo plano, acentuando a importncia dos fatos, ao invs de focalizar a sua ao pessoal. VIII - Com o fim de preservar a sua integridade profissional, o administrador municipal deve resistir a tda tentativa de interferncia no seu contr e pessoal, insistir no exerccio do seu prprio julgamento no que toca ao cumprimento das diretrizes do conselho e tratar francamente com ste como rgo, evitando entendimentos secretos com seus membros individualmente . IX - O administrador municipal deve tratar tdas as questes de pessoal base exclusiva do mrito. Consideraes de ordem poltica, religiosa, facial, no devem influir em nomeaes, aumentos de salrios e questes disciplinares. X O administrador municipal jamais deve dispensar favores pessoais. le deve trabalhar em benefcio de tda a comunidade e solucionar todos os problemas administrativos sem discriminao, base de princpios e de justia. (Vide Formas de govrno municipal nos Estados Unidos in Revista do Servio Pblico de dezembro de -944). 16 Em seu trabalho, Neutralidade Poltica do Servio Civil, H. Eliot Kaplan manifesta-se um entusiasta deste tipo de medida. Liberdade para o servidor civil - diz - deve significar fidelidade unicamente ao govrno, e no a qualquer organizao poltica partidria. Aquilo de que mais
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precisamos em nossa democracia de um servio pblico imparcial, desinteressado e desprendido - um servio pblico que represente o servio civil do povo, e no o servio do partido poltico ocasionalmente no poder. Na realidade, a prpria natureza dos servios governamentais de hoje em dia, com as novas reparties de carter social criadas sob a injuno dos programas de bem-estar social e econmico da ltima dcada, mais do que nunca exige uma administrao imparcial dessas reparties. A eliminao de atividade poltica indbita por parte dos servidores pblicos tornou-se agora imperativa. (Separata da Revista do Servio Pblico, agsto de 1945).

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Reportagem: Iniciativas inovadoras na gesto pblica federal so premiadas na 16a edio do Concurso Inovao
por Dominique Lima O 16 Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal consagrou a iniciativa e-Processo, da Receita Federal, que conquistou o primeiro lugar entre as 10 premiadas dessa edio. Como prmio, um representante da equipe responsvel pela prtica inovadora participar de visita tcnica Frana. A revelao foi feita durante a cerimnia de anncio da classificao e da premiao das experincias, realizada em 27 de maro, no auditrio da ENAP. O evento tambm marcou os lanamentos do livro contendo o relato das experincias premiadas em 2011 e da 17 edio do Prmio. O Concurso visa a identificar, premiar e disseminar iniciativas inovadoras de gesto pblica. Busca ainda valorizar o trabalho de servidores pblicos que, com seus esforos e criatividade, transformam ideias em aes inovadoras, beneficiando cidados. Ao longo de 16 anos, foram 1.537 iniciativas inscritas e 321 premiadas. A solenidade contou com a presena do presidente da ENAP, Paulo
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Iniciativas inovadoras na gesto pblica federal so premiadas na 16a edio do Concurso Inovao

Carvalho, e da ministra de Planejamento, Oramento e Gesto, Miriam Belchior. Tambm integraram a mesa de premiao os secretrios executivos do Ministrio da Educao, Jos Henrique Paim Fernandes; do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, Rmulo Paes de Sousa; e do Ministrio do Meio Ambiente, Francisco Gaetani; a secretria de Inspeo do Trabalho, Vera Lcia Ribeiro de Albuquerque, do Ministrio do Trabalho e Emprego; o presidente do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, Jos Carlos Wanderley Dias de Freitas; e a secretria-executiva adjunta do Ministrio da Previdncia, Elisete Berchiol. O presidente da ENAP, Paulo Carvalho, destacou os objetivos do Prmio: reconhecer o trabalho de equipes de servidores pblicos dedicadas a gerar inovao, incentiv-la na gesto pblica e disseminar as solues. As equipes que promoveram essas inovaes merecem nosso reconhecimento e valorizao pelo esforo, compromisso e dedicao, que transformaram uma pequena mudana numa inovao capaz de produzir resultados positivos para as instituies e para os cidados, disse. Para o presidente, uma importante caracterstica do Concurso a valorizao tanto das grandes quanto das pequenas inovaes; das mudanas incrementais, bem como das radicais. O conceito de inovao usado prioriza mudanas de gesto com foco na obteno de resultados positivos, como aquelas que ocorrem quando h reformulao de processos de trabalho, de produtos ou de programas que j existiam na organizao, explicou. A ministra do Planejamento, Miriam Belchior, esteve presente na mesa de entrega dos prmios s iniciativas vencedoras. Ela observou a importncia do Prmio do qual foi membro do comit julgador
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em diversas ocasies para a administrao pblica como instrumento de divulgao dessas iniciativas. Isso porque, na sua viso, as equipes podem se espelhar nas experincias replicveis e tom-las como incentivo para novas prticas inovadoras na gesto pblica. O Concurso tem papel de amplificar inovaes no s no mbito do governo federal, mas tambm dos demais entes da Federao, explicou. Miriam Belchior destacou bons exemplos de inovao do governo, que pretendem alcanar o ideal de fazer mais e melhor com menos. Quem lida com inovao sabe que esse um processo contnuo. Um dos resultados que apontam os estudos feitos com as iniciativas vencedoras a perenidade dessas experincias, caracterstica da maior importncia. Assim, gostaria de convidar cada equipe a preservar avanos que j conseguiram. Mas no se contentar e tentar superar e fazer ainda melhor, concluiu. Alm das viagens, foram ofertados aos vencedores cursos da ENAP entre os quais, o de Especializao em Gesto Pblica , assinatura da Revista do Servio Pblico, publicao dos relatos em livro, certificado e Selo Inovao. Iniciativa da ENAP, em parceria com o MP, o Prmio conta com o apoio, para as premiaes, da Embaixada da Frana, da Agncia de Cooperao Tcnica Alem (GIZ), da Agncia Brasileira de Cooperao (ABC) e da Embaixada Real da Noruega.

Temticas
Olhando o perfil das iniciativas, podemos identificar que muitas delas so voltadas para a melhoria dos processos e para a gesto da informao. O que significa que j h muito estamos nos preparando para a implementao da Lei de Acesso

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Informao, o que da maior importncia. Apreende-se que o Concurso Inovao tambm promove em ltima instncia a melhoria da cidadania e a garantia de direitos por meio do reconhecimento dessas inovaes. Essa foi a concluso do representante do comit julgador do Concurso Inovao Antnio Rito, que tcnico de planejamento de pesquisa na ouvidoria do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Rito tambm mencionou o visvel esforo que as equipes vencedoras empreenderam a fim de encontrar caminhos para resolver necessidades institucionais. Segundo ele, a enorme qualificao tcnica dos servidores foi outra constatao do comit. O resultado do encontro dessas necessidades com a alta qualificao das equipes levou criatividade que percebemos nessas iniciativas inovadoras, disse. A temtica de melhoria dos processos de trabalhos, citada por Antnio Rito, obteve o maior nmero de iniciativas vlidas, representando 22,5% das 111 inscritas nessa edio, sendo trs vencedoras. As 10 aes mais bem colocadas se dividem em: Arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas pblicas, com trs vencedoras; Atendimento ao cidado, com uma iniciativa; Avaliao e monitoramento de polticas pblicas, tambm com uma; Gesto da Informao tem duas vencedoras; e trs experincias vencedoras se enquadram na temtica Melhorias dos processos de trabalho. Como explicitado na fala do presidente da ENAP, a diversidade de temas demonstra que o Prmio atrai prticas de diversos campos da gesto. Todas as premiadas fazem parte do banco de solues, o que importante tanto para a divulgao junto sociedade quanto para o

compartilhamento de experincias bemsucedidas entre as instituies.

Os vencedores
Primeira colocada, a experincia da Receita Federal busca a extino do uso de papel nos processos dentro do rgo pblico mediante a criao do Processo Administrativo Digital (e-Processo). O sistema foi implantado em todas as reas de negcios de 700 unidades administrativas, com 33 mil servidores conectados nos trs rgos pblicos federais: Receita Federal do Brasil (RFB), Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). O representante da equipe, Marcelo de Sousa Silva, detalhou a iniciativa na soleni-

Vencedores foram agraciados com visitas tcnicas internacionais e bolsas para cursos da ENAP, durante cerimnia em que tambm foi lanado o 17 Concurso
dade de premiao. Como seria o trabalho de cada um de ns se um atraso de 90 dias de um e-mail necessrio para dar continuidade ao processo fosse a regra? Essa a forma como nosso servio pblico trabalha e funciona. Essa a realidade dos rgos pblicos em geral: a lida com papel. Ele ainda permanece no nosso dia a dia, porque tem algumas qualidades que nenhum outro meio consegue substituir, exceto um: a imagem do papel, assim ele explicou o conceito do projeto. Segundo a equipe, o Sistema permite uma reorganizao administrativa. A prtica
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Iniciativas inovadoras na gesto pblica federal so premiadas na 16a edio do Concurso Inovao

uma inovao porque o uso da imagem do papel rompe a barreira fsica e temporal de controle concentrado e local, alm de permitir o controle amplo, difuso, atemporal e a distncia, graas transparncia e rastreabilidade garantidas pela tecnologia da informao. Na segunda colocao, ficou o Portal do Software Pblico, do Ministrio do Planejamento. A Iniciativa, que ganhou o direito de realizar uma visita tcnica para um dos pases da Amrica Latina ou da frica, que mantenha acordo de cooperao com a ABC, conseguiu racionalizar a gesto dos recursos de informtica, compartilhar solues de software e incentivar o compartilhamento de solues entre os rgos do setor pblico, de acordo com a Constituio Federal, para mais de 130 mil usurios no Brasil e fora. A ao inova ao delinear cenrios que apontam resultados promissores para gesto de TIC na administrao pblica. O Software Pblico um modelo que permite livre acesso aos conjuntos de softwares e contedos. E o que mais importante: ele permite que o usurio no
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s o use livremente, mas tambm procure qualquer fornecedor no mercado, avaliou o responsvel pela iniciativa, Corinto Meffe, diretor do Departamento de Integrao de Sistemas de Informao do Ministrio do Planejamento. De acordo com Meffe, a ideia de inscrever a iniciativa existiu desde o incio do projeto, em 2003. A equipe decidiu esperar, no entanto, para que a ao estivesse estruturada o suficiente para ser apresentada ao comit julgador. A espera rendeu frutos. Entre eles, atividades que aguardavam para serem iniciadas obtiveram a ateno necessria. Um prmio reconhecido como o do Concurso Inovao gera uma agenda muito positiva, mina resistncias e ajuda na evoluo da iniciativa, explicou Corinto Meffe.

Inovaes
O Departamento de Polcia Federal, por meio de sua prtica inovadora SpadePRO Sistema de Prospeco e Anlise de Desvios em Exames (provas objetivas) , conquistou o terceiro lugar no Prmio. A

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iniciativa foi contemplada com uma visita tcnica Frana. O Sistema consiste em identificar suspeitos de fraudar provas objetivas de concursos pblicos. Entre os resultados, esto mais de 70 concursos pblicos auditados, trs exames da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e indiciamento de mais de 200 pessoas por suspeitas de fraudes em concursos. Para a equipe que concebeu o projeto, a experincia traz novidades porque at o desenvolvimento do Spade-PRO no era possvel verificar se existiam indcios de fraudes nos concursos para ingresso nos cargos e empregos da administrao pblica. Alm de identificar indcios de fraudes, o sistema torna possvel instaurar procedimentos criminais para punir os responsveis pelos atos ilcitos. Na quarta posio, ficou a experincia Compras pblicas sustentveis, do Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro, que conquistou uma viagem Alemanha (ou a um pas que tenha cooperao tcnica com a Alemanha). Segundo Renato Cader, responsvel pelo projeto e representante da equipe, a deciso de se inscrever no Concurso surgiu da percepo de o projeto representar algo novo a primeira compra compartilhada sustentvel feita no mbito da administrao pblica federal. Entre os desafios do Instituto, estava a possibilidade de o potencial do projeto ser incompreendido, o que frearia o processo. Nossa principal angstia era em relao resistncia que a iniciativa poderia sofrer por conta da crena de que produtos sustentveis so mais caros. No entanto, com a compra compartilhada, provamos que o uso do benefcio em escala abaixou consideravelmente o preo. Ainda segundo Cader, a iniciativa foi bemsucedida porque conseguiu conciliar o trip

da sustentabilidade: os aspectos humano, econmico e ambiental. Sobre as perspectivas futuras para a iniciativa, Renato Cader explicou que a segunda compra j foi realizada, com a organizao a cargo da Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). E a terceira ser liderada por um rgo diferente dos dois primeiros, com o intuito de compartilhar conhecimento e expertise. O prmio do Concurso Inovao ser um catalisador e impulsionador da prtica para rgos de toda a administrao pblica federal, comemorou. A quinta colocao ficou com a iniciativa Sistema de Registro Eletrnico de Ponto, do Ministrio do Trabalho e Emprego, que far uma viagem Noruega; em sexto lugar, a prtica inovadora Atividade Pioneira na Polcia Rodoviria Federal e no Brasil Fiscalizao de excesso de peso tambm ter o direito de ir a algum pas da Amrica Latina ou da frica.

Conhea as iniciativas vencedoras da 16 edio do Concurso Inovao


1 Lugar: e-Processo - Processos Administrativos Digitais Instituio: Receita Federal do Brasil rea temtica: Melhoria dos processos de trabalho

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A iniciativa visa extino do uso de papel nos processos dentro do rgo pblico mediante a criao do Processo Administrativo Digital (e-Processo). A promoo da transparncia dos atos pblicos, com gesto do conhecimento, maior autonomia e descentralizao administrativa, fortalece a democracia, bem como melhora o ambiente de negcio e a confiana no governo. O Sistema foi implantado em todas as reas de negcios de 700 unidades administrativas, com 33 mil servidores conectados nos trs rgos pblicos federais: Receita Federal do Brasil (RFB), Procuradoria da Fazenda Nacional (PFN) e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). A substituio de um documento papel por um documento imagem tem o condo de promover no Estado uma verdadeira reengenharia procedimental e administrativa. 2 Lugar: Portal do Software Pblico Brasileiro Instituio: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto rea temtica: Arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas pblicas O Portal do Software Pblico Brasileiro consolida-se como uma iniciativa que conseguiu criar um ambiente comum para compartilhar solues de software no setor

pblico; racionalizar a gesto dos recursos de informtica; reaproveitar as solues de software existentes para diminuir custos e atividades redundantes; estabelecer parcerias e aes cooperadas; reforar a poltica pblica de estimular o uso de software livre; e definir uma forma de licenciamento de software que sustente o compartilhamento de solues entre os rgos do setor pblico de acordo com as prerrogativas legais brasileiras e da Constituio Federal. A prtica trouxe como inovao o compartilhamento de software pblico, que oficializou um novo modelo de licenciamento e de gesto das solues desenvolvidas na administrao pblica, estabelecendo parceria entre diversos rgos, instituies, empresas e cidados, e hoje conta com mais de 100 mil participantes. 3 Lugar: Spade-PRO Sistema de Prospeco e Anlise de Desvios em Exames (Provas Objetivas) Instituio: Departamento de Polcia Federal rea temtica: Gesto da informao A iniciativa foi desenvolvida e aplicada durante a Operao Tormenta, da Polcia Federal (PF), para identificar suspeitos de fraudar provas objetivas de concursos pblicos. O Sistema de Prospeco e Anlise de Desvios em Exames (Spade-PRO) serviu de base para auditar os concursos p-

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blicos realizados pela PF nos anos de 2001, 2004 e 2009. Em razo da efetividade do Sistema, sua utilizao foi estendida aos concursos pblicos realizados pelas seguintes instituies: Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Agncia Brasileira de Inteligncia (Abin), Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJSP) e para o Exame da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Os dados obtidos, utilizados nas aes criminais que apuraram a responsabilidade pelas fraudes, foram fundamentais para evitar o ingresso ilegal de pessoas no servio pblico. O sistema ser adotado pela Polcia Federal para auditar os prximos concursos do rgo e est disponvel para ser aplicado por qualquer instituio que solicite a realizao da auditoria em seus processos seletivos. 4 Lugar: Compras Pblicas Sustentveis: Uma Experincia de Compra Sustentvel Compartilhada no Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro Instituio: Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro rea temtica: Melhoria dos processos de trabalho A Diretoria de Gesto do Jardim Botnico do Rio de Janeiro (JBRJ), motivada pelo desejo de contribuir para adoo de um novo paradigma de consumo na administrao pblica, implementou a

compra compartilhada sustentvel de 48 itens de material de expediente com 10 rgos da administrao pblica federal. Essa foi considerada, pelo Ministrio do Planejamento, como a primeira compra compartilhada sustentvel do governo federal. O projeto, por ser compartilhado, permitiu efetivamente o ganho de escala, gerando uma economia de aproximadamente 50% do valor estimado. Os rgos participantes e a equipe do JBRJ empenharam-se na implementao do projeto. O cadastramento dos produtos no ComprasNet permitiu a codificao dos primeiros produtos sustentveis de material de expediente. Adotou-se, portanto, uma medida inovadora, que colaborar para a reduo do impacto ambiental decorrente do consumo nos rgos pblicos, ao encontro da perspectiva do desenvolvimento sustentvel. 5 Lugar: Sistema de Registro Eletrnico de Ponto Instituio: Ministrio do Trabalho e Emprego rea temtica: Gesto da informao O Sistema de Registro Eletrnico de Ponto (SREP) representou um importante avano nos instrumentos de proteo e de segurana dos trabalhadores e das empresas que utilizam o ponto eletrnico. Ele cobe fraudes de alterao dos horrios

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efetivamente registrados, de supresso ou de impedimento na marcao de horas extras. Aps investigao das modalidades de fraudes e dos sistemas que propiciavam as adulteraes, a equipe tcnica do Ministrio do Trabalho desenvolveu o modelo de regulamentao, consolidado na Portaria n 1.510/2009, que garante as marcaes dos horrios de jornada de trabalho sem possibilidade de adulterao. O SREP composto de um hardware e de um software. O hardware, Registrador Eletrnico de Ponto (REP), preserva as marcaes de ponto e fornece ao trabalhador o seu comprovante. O software opera nos computadores das empresas, permitindo o tratamento seguro dos dados para pagamento das horas trabalhadas. S em 2010, o SREP recuperou uma sonegao de R$ 1,5 bilho em salrios e R$ 446,6 milhes em contribuies previdencirias e do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS). 6 Lugar: Atividade Pioneira na Polcia Rodoviria Federal e no Brasil Fiscalizao de excesso de peso Instituio: Departamento de Polcia Rodoviria Federal rea temtica: Arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas pblicas Anteriormente implementao da iniciativa, a situao encontrada no trabalho de fiscalizao do excesso de peso nos veculos que transitam nas rodovias federais era a de que as multas aplicadas no surtiam o efeito de inibir tal prtica, uma vez que se destinavam somente aos proprietrios dos veculos. Atualmente, aps a deteco e autuao do excesso de peso, confecciona-se um Boletim de Ocorrncia Policial, que encaminhado ao Ministrio Pblico Federal, visando responsabilizao das empresas que embarcaram as cargas. A
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partir da, os envolvidos so acionados judicialmente e apresentado o Termo de Ajuste de Conduta. Aps o acionamento judicial, as empresas se comprometem a no mais transitarem com excesso de peso e assim o fazem. Todo esse servio divulgado pela mdia (emissoras de TV, rdios e jornais) e por meio da assessoria de Comunicao Social do Ministrio Pblico Federal de Minas Gerais. Sempre acompanhada pelo Poder Judicirio, essa inovao j vivenciada em algumas cidades e, em outras, est em fase de estudos. 7 Lugar: Aviso para Requerimento de Benefcio Instituio: Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) rea temtica: Atendimento ao cidado O INSS no mantinha uma relao prxima com seus segurados no que diz respeito a mant-los informados acerca do direito aposentadoria urbana por idade, quando esse era adquirido. No havia uma ao proativa de gesto quanto aos que estariam implementando direitos e aos que necessitariam de orientao e atendimento. Investiu-se na iniciativa de, utilizando os dados constantes do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS), identificar todos os segurados que implementariam o direito aposentadoria por idade. Com base em tais informaes, criou-se um novo servio, que consiste no envio aos segurados do Aviso para Requerimento de Benefcio contendo infor maes cadastrais, renda mensal estimada e orientaes para agendamento do atendimento , no ms anterior quele em que o segurado completa a idade mnima exigida. Foram enviados 36.698 avisos e requeridos 29.274 benefcios, o que demonstra o sucesso da iniciativa.

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8 Lugar: O Censo Suas como processo de aprimoramento e institucionalizao da Poltica de Assistncia Social no Brasil Instituio: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome rea temtica: Avaliao e monitoramento de polticas pblicas O Censo Suas um processo de monitoramento que coleta dados por meio de um formulrio eletrnico preenchido pelas secretarias e conselhos de assistncia social. realizado anualmente desde 2007, por meio de uma ao integrada entre as secretarias de Assistncia Social e de Avaliao e Gesto da Informao. Esse processo alcanou sua maturidade com a incorporao de novos questionrios para a coleta de informaes sobre rgos gestores, conselhos e entidades privadas de assistncia social. Em 2010, 99,2% dos municpios preencheram 28.519 questionrios. Assim, a assistncia social aprimorou seu processo de tomada de deciso, expandindo a rede e a cobertura dos servios. Com os indicadores e as metas de desenvolvimento dos Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras), apurados com base no Censo, foram retroalimentadas aes e projetos de assistncia social, institudos processos gradativos de adequao dos servios s normas e constitudos processos de planejamento para melhoria da gesto do Suas e do controle social. 9 Lugar: Registro de Preos Nacional (RPN) Instituio: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) rea temtica: Arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas pblicas Implementao de modelo gerencial de compras governamentais por meio do

Sistema de Registro de Preos (SRP), chamado Registro de Preos Nacional (RPN), no qual so elaboradas especificaes de materiais, em atendimento s demandas dos alunos do sistema de educao bsica brasileiro (estados e municpios), proporcionando adequao s reais necessidades de seus usurios e maior qualidade. A ferramenta baseada em arranjo institucional entre entes pblicos e privados, visando padronizao, adequao e qualidade dos produtos adquiridos. Dessa forma, o governo federal vale-se do conhecimento dos seus diversos rgos e tcnicos para realizar um nico processo de compra para todo o pas sem, necessariamente, precisar efetivar qualquer contrato, disponibilizando apenas o registro de preos, obtido por meio de prego eletrnico. Assim, o processo de aquisio se torna menos burocrtico e oneroso, primando pelos princpios da legalidade, eficincia e economicidade. 10 Lugar: Vistorias de Aeronaves Centralizao do Planejamento e Controle Instituio: Agncia Nacional de Aviao Civil rea temtica: Melhoria dos processos de trabalho A ideia da centralizao surgiu do objetivo de permitir que os usurios da aviao civil em todo o pas tivessem um tempo de espera igual para a realizao de vistorias. A partir do dia 4 de janeiro de 2010, ento, foi instituda a forma centralizada do controle das vistorias de aeronaves buscando a melhoria e a agilidade do processo. Trata-se de uma centralizao virtual, pois cada inspetor permaneceu sediado em seu prprio local de origem, porm cumprindo as misses definidas pela coordenao central, a fim de atender vistoria em qualquer ponto do territrio nacional.
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Classificao das dez iniciativas premiadas


1o 2o 3o 4o 5o 6o 7o 8o e-Processo Processos administrativos digitais, da Receita Federal do Brasil Portal do Software Pblico Brasileiro, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) Spade-PRO Sistema de prospeco e anlise de desvios em exames, do Departamento de Polcia Federal Compras Pblicas Sustentveis: Uma experincia de compra sustentvel compartilhada, do Instituto de Pesquisas Jardim Botnico do Rio de Janeiro Sistema de Registro Eletrnico de Preo, do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) Atividade Pioneira na Polcia Rodoviria Federal e no Brasil Fiscalizao de excesso de peso, do Departamento de Polcia Rodoviria Federal Aviso para requerimento de Benefcio, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) O Censo Suas como processo de aprimoramento e institucionalizao da Poltica de Assistncia Social no Brasil, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) Registro de Preos Nacional, do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Vistoria de aeronaves Centralizao do planejamento e controle, da Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)

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Federalismo e estratgias eleitorais em sistemas proporcionais com lista aberta: o caso do Brasil ARRETCHE, Marta; RODDEN, Jonathan. Poltica distributiva na Federao: estratgias eleitorais, barganhas legislativas e coalizes de governo. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro: IUPERJ, v. 47, n. 3, p. 549-576, 2004. RENN, Lucio R.; HOEPERS, Bruno. Voto estratgico punitivo: as eleies presidenciais de 2006. Novos Estudos, So Paulo: Cebrap, v. 86, p. 141-162, Maro 2010. Gesto estratgica no Poder Legislativo: o caso da Cmara dos Deputados SERRA, Fernando Ribeiro. Gesto estratgica das organizaes pblicas. Rio de Janeiro: Conceito Editorial, 2010. http://gestaoestrategica.trt10.jus.br/ portal/ A relao entre os princpios da eficincia e da economicidade nos contratos administrativos V ETTORATO , Gustavo. O conceito jurdico do princpio da eficincia da Administrao Pblica. Diferenas com os princpios do bom administrador, razoabilidade e moralidade. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 176, 29 dez. 2003. Disponvel em: http://jus.com.br/revista/texto/4369>. Acesso em: 31 mar. 2012. http://www.jusbrasil.com.br/topicos Ref lexes sobre a atuao da Advocacia-Geral da Unio em projetos de gerao de energia hidreltrica TOLMASQUIM, Maurcio T. Novo modelo do setor eltrico brasileiro . Rio de Janeiro: Synergia, 2011. http://www.ons.org.br/institucional /modelo_setorial.aspx Comunicao pblica ou marketing poltico? Um estudo sobre o uso do rdio por duas prefeituras de Pernambuco BRANDO, Elizabeth Pazito. Comunicao Pblica. XXI Congresso Brasileiro de Cincias da Comunicao. Recife, setembro de 1998. In: ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica. Curso de Comunicao Pblica. Apostila. Junho e julho de 2005. D UARTE , Jorge. Comunicao Pblica: Estado, Mercado, Sociedade e Interesse Pblico. 2 ed. So Paulo: Editora Atlas, 2009.

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Acontece na ENAP

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Iniciada a 17 edio do curso de formao para APO A ENAP deu incio a mais um curso de formao para os candidatos aprovados no concurso pblico para a carreira de Analista de Planejamento e Oramento (APO). Os alunos da 17 edio do curso iniciaram as aulas no dia 5 de janeiro. No final do ano passado, a ministra do Planejamento, Miriam Belchior, autorizou o ingresso de mais 50 Analistas de Planejamento e Oramento, aproveitando as vagas remanescentes do concurso pblico realizado em 2009. O curso de formao, que a segunda etapa do processo seletivo, busca oferecer referenciais para que os analistas compreendam o contexto em que vo atuar e desenvolvam viso realista, crtica e construtiva sobre os principais desafios, em diversas situaes na administrao pblica federal, no planejamento, oramento e implantao de polticas que promovam o desenvolvimento econmico e social. O encerramento do curso est previsto para o dia 27 de abril deste ano. ENAP e MDS apresentam polticas sociais brasileiras a parceiros internacionais Entre os dias 17 e 20 de janeiro, foi realizado na ENAP o Seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento, que contou com a participao de representantes de Tunsia, Palestina, ndia, frica do Sul, Uganda e Egito. O evento faz parte das atividades de cooperao entre a ENAP e o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O objetivo do evento era apresentar as polticas sociais do MDS e explorar possibilidades de cooperao tcnica internacional. Aos cerca de 50 participantes, foram apresentadas a organizao sociopoltica brasileira, o Plano Brasil Sem Misria, o Sistema nico de Assistncia Social, o Programa Bolsa Famlia, o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e o Sistema de Monitoramento e Avaliao do ministrio. Comunicao em situao de crise abordada em curso na ENAP Como melhor acompanhar a comunicao em situaes de crise, em particular o relacionamento com jornalistas, foi o tema discutido durante curso, realizado na ENAP, entre 1 e 3 de fevereiro. Intitulada Comunicao em Situaes de Crise, a atividade buscou aprimorar as habilidades de gestores e analistas para acompanhamento e suporte s atividades de comunicao, aperfeioando conhecimentos sobre os recursos, tcnicas
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Acontece na ENAP

e abordagens que facilitem a comunicao com dirigentes, especialistas em comunicao, jornalistas e o pblico em geral. As aulas foram ministradas pelo assessor especial e diretor do Ncleo de Comunicao Pblica da Secretaria de Comunicao (Secom) da Presidncia da Repblica, professor Jorge Duarte. O curso foi desenvolvido a partir de uma demanda dos alunos do curso Comunicao em Polticas Pblicas oferecido pela primeira vez no Programa de Aperfeioamento para Carreiras de 2011 por um estudo mais aprofundado de situaes de crise, quando competncias de relacionamento com a mdia e estratgias de comunicao eficientes se tornam imprescindveis para a gesto da imagem das organizaes pblicas. Participaram das atividades servidores pblicos federais do Poder Executivo. Segunda edio de seminrio sobre polticas sociais destaca cooperao sul-sul e capacidade de gesto De 27 a 29 de maro, a ENAP e o MDS promoveram o II Seminrio Internacional Polticas Sociais para o Desenvolvimento. O evento apresentou, a instituies de governo estrangeiras, um panorama acerca das polticas brasileiras para o enfrentamento das questes sociais. Estiveram presentes representantes de Cabo Verde, El Salvador, Honduras e Uganda, alm de servidores dos ministrios da Previdncia Social, da Educao e da Sade. Na ocasio, foram elencadas as estratgias brasileiras em relao s questes sociais para promoo da proteo social e erradicao da pobreza. O objetivo foi identificar possveis reas de cooperao, assim como discutir as capacidades institucionais dos ministrios e agncias de desenvolvimento social na gesto de tais atividades. Oficina sobre a nova Lei de Acesso Informao rene representantes de 25 ministrios Desafios, oportunidades e solues j levantadas por rgos do governo foram temas tratados na oficina de intercmbio sobre a Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527/2011), que entra em vigor a partir de 16 de maio. O evento, realizado no dia 26 de maro, no auditrio da ENAP, contou com mais de 120 representantes de 25 ministrios, responsveis pela implementao da nova legislao no Poder Executivo federal. Os participantes destacaram, como um dos maiores desafios, a consolidao da cultura da transparncia, no lugar da cultura de sigilo, que permeia a administrao pblica. Realizada, em conjunto, pela ENAP e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), com apoio da Controladoria-Geral da Unio (CGU) e da Casa Civil da Presidncia da Repblica, a oficina teve como foco principal o intercmbio de experincias e o compartilhamento de solues.

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A Revista do Servio Pblico, editada pela Escola Nacional de Administrao Pblica h mais de 70 anos, publica artigos inditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Polticas Pblicas e Administrao Pblica. Os artigos passam por anlise prvia de adequao pela editoria da revista e posterior avaliao de dois a trs pareceristas por sistema de blind review.
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Stio da internet Escola Nacional de Administrao Pblica. Catlogo de Cursos 2009. Disponvel em: www.enap.gov.br. Acesso em: 8 jan. 2009.
Para mais informaes acesse www.enap.gov.br Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A Braslia, DF CEP 70610-900 Tel: (61) 2020 3037 e 2020 3424 Fax: (61) 2020 3178 E-mail: editora@enap.gov.br

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Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico
De autoria do professor Andrew Graham, do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac), a publicao representa mais um investimento da ENAP em novas metodologias de ensino de aplicao, que permitam a reflexo terica a partir de situaes concretas do setor pblico. O objetivo estimular a investigao, a inovao e o compartilhamento de experincias profissionais, propiciando a reflexo crtica sobre a atuao dos servidores na administrao pblica e sobre as polticas pblicas.

Administrao pblica Coletnea


Edio em lngua portuguesa da coletnea organizada pelos professores B. Guy Peters e Jon Pierre. Administrao pblica - Coletnea rene 28 artigos de especialistas de diversos pases, que sintetizam o pensamento acadmico atual sobre o tema e analisam a relao entre a teoria e os melhores processos de gesto de polticas pblicas. O livro inclui textos de autores brasileiros: Carlos Ari Sundfeld escreve sobre direito administrativo; Fernando Luiz Abrucio destaca desafios contemporneos para a reforma da administrao pblica brasileira e Virglio Afonso da Silva aborda federalismo e articulao de competncias no Brasil. A obra uma co-edio da ENAP e da Editora

Avaliao de custos e benefcios ambientais


De autoria de Ademar Ribeiro Romeiro e Alexandre Gori Maia, refere-se ao contedo apresentado no mdulo Avaliao de custos e benefcios ambientais do Programa de Avaliao Socioeconmica, desenvolvido pelo governo brasileiro com o intuito de garantir a gesto adequada dos investimentos pblicos de grande vulto por meio da formao de quadros qualificados para a avaliao socioeconmica de projetos. O Caderno tem o propsito de registrar e disseminar um tema de indiscutvel atualidade e relevncia. Nele, os autores apresentam e analisam a dimenso ambiental do ciclo de vida dos projetos, destacando-se a avaliao segundo a perspectiva econmico-ecolgica.

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Nome/Instituio: CPF/CNPJ: Endereo: Cidade: Telefone: E-mail: Revista do Servio Pblico Periodicidade: trimestral Assinatura anual: R$ 40,00 Ano 62 2011 Nmero avulso: R$ 12,00 Edio no __________ Exemplar avulso anterior a 1997: R$ 8,00 Cadernos ENAP 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33* 34

UF: Fax:

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Formas de pagamento
Os interessados em adquirir as publicaes ENAP podero dirigir-se diretamente sede da Escola em Braslia ou solicit-las por fax ou pelos Correios, informando os ttulos das publicaes e endereo completo para entrega. O pagamento pode ser realizado por meio de uma das formas a seguir: 1. Nas agncias do Banco do Brasil: Comparea ao caixa e solicite o depsito do valor das publicaes na Conta nica do Tesouro Nacional, Agncia 1607-1 Conta 170.500-8, informe seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o cdigo identificador 11470211401288187. Posteriormente, encaminhe o comprovante de depsito juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 2. No stio do Banco do Brasil (www.bb.com.br), por meio de transferncia entre contas correntes (para clientes do Banco do Brasil): Acesse sua conta. Na guia Transferncias, clique em para Conta nica do Tesouro. Digite o valor total das publicaes solicitadas. No campo UG Gesto finalidade, digite o cdigo identificador: 11470211401288187. No campo CPF/CNPJ, digite o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia comum entre contas correntes. Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Carto de Aquisio. 3. Nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil): Na tela principal, selecione a opo Transferncia. Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro. Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok. Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio. Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum. Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de Aquisio para a ENAP. 4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401 5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Como adquirir na pgina da ENAP para mais informaes.

Escola Nacional de Administrao Pblica Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Tel: (61) 2020 3096 / 2020 3092 Fax: (61) 2020 3178 CNPJ: 00 627 612/0001-09 www.enap.gov.br publicacoes@enap.gov.br

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Revista do Servio Pblico Braslia 61 (3): 325-328 Jul/Set 2010