Burocracia Pública E Classes Dirigentes No Brasil: Dossiê "Empresariado, Economia E Política"

REVISTA DE SOCIOLOGIA POLTICA DOSSI EMPRESARIADO, ECONOMIA E E POLTICA N 28: 9-30 JUN.
2007
BUROCRACIA PBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

Luiz Carlos Bresser-Pereira
RESUMO
O Brasil experimentou a industrializao e um grande desenvolvimento econmico entre 1930 e 1980. o perodo da estratgia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getlio Vargas e retomada, depois de uma crise nos anos 1960, pelos militares no poder. Em todo esse perodo, a burocracia pblica desempenhou papel-chave, sempre associada burguesia industrial. Essas duas classes surgem para a vida poltica nos anos 1930 e, associadas aos trabalhadores que desempenham o papel de scios menores, promovem a Revoluo Industrial brasileira. Nos anos 1960, a radicalizao de esquerda e o alarmismo de direita, provocados principalmente pela Revoluo Cubana de 1959, levam a um golpe militar em que burguesia e militares associam-se aos Estados Unidos. No obstante, burguesia e burocracia pblica voltam a adotar uma poltica econmica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos anos 1980, porm, a grande crise da dvida externa leva ao rompimento desta aliana, e, a partir do incio dos anos 1990, rendio ao neoliberalismo vindo do Norte. Nesse momento, a burocracia pblica, desorientada, tratou de defender seus prprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porm, envolve-se na Reforma gerencial do Estado de 1995. O neoliberalismo, contudo, que tornara-se dominante, perde hegemonia nos anos 2000 devido a seu fracasso em promover o desenvolvimento econmico. Estes dois fatos, de um lado, restabelecem novas perspectivas republicanas para a burocracia pblica; de outro, sugerem que uma aliana renovada entre a burocracia pblica e a burguesia industrial pode ser novamente possvel, de forma que o pas retome o desenvolvimento econmico. PALAVRAS-CHAVE: Estado; burocracia; empresrios; pacto poltico.
I. INTRODUO Nas sociedades modernas, a classe empresarial e a alta burocracia pblica so os dois grupos sociais estratgicos, do ponto de vista poltico. No processo de desenvolvimento capitalista, as classes sociais estiveram sempre em processo de transformao: a aristocracia perdeu poder e relevncia durante o sculo XIX; o mesmo aconteceu com a classe camponesa; a burguesia deixou de ser apenas uma classe mdia para incluir tambm uma camada alta; a classe trabalhadora diversificou-se, e uma parte dela ganhou denominao de camada ou estrato mdio; a burocracia, que era um pequeno estamento situado principalmente dentro da organizao do Estado, transformou-se em uma grande, seno imensa, classe profissional ou em uma tecnoburocracia, tanto pblica quanto privada1. Em todo este processo, porm, a alta burguesia, formada por empresrios e
rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda de burocratas profissionais e polticos eleitos, desempenharam sempre o papel poltico estratgico 2 . Ainda que a partir do sculo XX, quando a democracia tornou-se o regime poltico dominante e os trabalhadores e as camadas, tanto mdias burguesas quanto profissionais, tenham aumentado sua influncia graas ao poder do voto, os grandes empresrios e a burocracia poltica os primeiros como parte da classe capitalista e os segundos, da classe profissional foram sempre os principais detentores do poder. Embora, com
1 Uso a palavra classe em seu sentido clssico, presente
trola a organizao (tem a propriedade coletiva da organizao, conforme discuti em Bresser-Pereira (1977b)), da mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade individual do capital. Uso camada ou estrato no sentido da sociologia da estratificao social que se baseia nos critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso, cada classe pode incluir mais de uma camada.
2 Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos
em Marx e tambm em Weber, como dependente das formas de propriedade. Neste caso, a classe profissional conRecebido em 12 de dezembro de 2006. Aprovado em 1 de julho de 2007.
que vivem de dividendos, juros e aluguis.

Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 28, p. 9-30, jun. 2007

freqncia, estivessem em conflito, porque possuem interesses corporativos diferentes, associaram-se mais freqentemente em torno da construo e da consolidao das respectivas naes. Sempre souberam que seu poder e prestgio dependem essencialmente da autonomia e da fora do Estado-nao que dirigem, o que leva-os a terem interesses comuns que superam eventuais divergncias ideolgicas. Neste trabalho, procura-se fazer uma anlise abrangente do papel desempenhado pela burocracia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo setor da classe profissional constitudo pelos servidores pblicos, os administradores das empresas estatais, os consultores da administrao pblica e os polticos profissionais. Como o interesse deste estudo volta-se para as classes dirigentes, sua ateno ser dirigida para as camadas altas desses grupos, que podem ser denominadas alta burocracia pblica ou burocracia poltica. Incluem-se os consultores na burocracia pblica, porque eles so, geralmente, ex-funcionrios que desempenham papel importante na definio das estratgias organizacionais e administrativas do aparelho do Estado, constituindo parte da comunidade de gestores pblicos. Consideram-se ainda os polticos, porque, por um lado embora eles tenham, com freqncia, origem burguesa e, mais recentemente, tambm origem trabalhadora , quando so bem-sucedidos, profissionalizam-se, e a maior parte dos seus rendimentos passa a derivar do Estado. Tambm, porque, por outro lado, os altos burocratas no eleitos desempenham papeis polticos. O fato de incluir os polticos profissionais no conceito de burocracia pblica no significa, entretanto, ignorar a ampla literatura existente sobre os conflitos entre polticos e burocratas nem desconsiderar a insistncia de a alta burocracia no eleita brasileira distinguir-se dos polticos profissionais desde os anos 1930. H uma longa histria deste conflito que, at hoje, persiste entre altos servidores pblicos. Entretanto, por um lado, o carter poltico da atividade dos altos servidores foi amplamente demonstrado na clssica pesquisa realizada nos Estados Unidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981). Por outro, como salientaram Loureiro e Abrcio, o aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma atuao cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos, h um total embaralhamento das duas funes (LOUREIRO & ABRCIO, 1999, p. 70). A distino entre os burocratas ou tcnicos, que seriam competentes e identificariam-se com a racionalidade e a eficincia, e os polticos, que seriam clientelistas e despreparados, uma ideologia tecnoburocrtica. No Brasil, ela justificava-se nas fases iniciais do desenvolvimento capitalista brasileiro, quando os polticos, na esfera federal, estavam ainda muito presos aos coronis e ao clientelismo local. Era um modo de a burocracia pblica lograr legitimidade, ao opor-se s formas tradicionais de poltica. Estas formas, porm, foram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo em que o sistema poltico democratizava-se, de maneira que foi ficando claro, de um lado, a proximidade entre tcnicos e polticos, de outro, a necessidade de controlar ambos democraticamente, no apenas os polticos. ngela de Castro Gomes (1994), que estudou as novas elites burocrticas brasileiras, formadas, principalmente, por economistas e engenheiros, salientou o carter maniquesta dessa diviso, seu carter de tradio inventada3. Nas sociedades modernas, na medida em que a classe profissional avana, o processo de profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm com os eleitos. Estes esto para os empresrios assim como os no eleitos esto para os administradores privados dispem de mais recursos polticos e esto mais dispostos a arriscar ou a aceitar uma relativa insegurana , mas, afinal, fazem parte de uma mesma classe profissional que tem, no conhecimento, seu ativo mais importante e, na eficincia ou na racionalidade, sua justificao maior. II. FORMAS DE ESTADO E PACTOS POLTICOS dentro deste quadro amplo, no qual o Estado a expresso da sociedade, o instrumento por excelncia de ao coletiva da nao, que de-
3 A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos
ltimos anos tal representao sofreu duros golpes, no se deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia (GOMES, 1994, p. 2).
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vemos compreender a burocracia pblica. Esta, conjuntamente classe profissional privada, faz parte da classe profissional que reivindica o monoplio do conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo, ao pretender ser a nica classe com a capacidade de lograr eficincia nos processos de trabalho. A atuao poltica da burocracia pblica vai refletir esta condio bsica. Como setor de uma classe social, ela vai defender seus interesses; sendo parte constitutiva do Estado, ela vai identificar-se com a organizao do Estado, vai vestir a camisa do Estado, ao mesmo tempo em que vai responder s presses das demais classes sociais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro, em seu estudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira Repblica, a ao poltica da burocracia pblica vai depender do funcionamento concreto dos aparelhos de Estado e das relaes do Estado com as diversas classes sociais (PINHEIRO, 1978, p. 31). Na condio de parte da classe profissional e de elemento constitutivo do aparelho do Estado, a burocracia pblica tende a fazer parte da classe dirigente. J o fazia como burocracia patrimonial, no Imprio e na Primeira Repblica; o far como burocracia moderna no momento da proclamao da Repblica e depois de 1930; alcanar a condio de classe dirigente principal entre 1964 e 1984; a partir de ento, perde decisivamente poder juntamente burguesia industrial, com a qual aliou-se desde os anos 1930.
QUADRO 1 FORMAS HISTRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAO

CATEGORIA Estado/sociedade Regime poltico Classes dirigentes Administrao
FONTE: o autor.
1821-1930 Patriarcal-dependente Oligrquico Latinfundirios e burocracia patrimonial Patrimonial
1930-1985 Nacional-desenvolvimentista Autoritrio Empresrios e burocracia pblica Burocrtica
1990-... Liberal-dependente Democrtico Agentes financeiros e rentistas Gerencial
As formas histricas do Estado no Brasil esto naturalmente imbricadas na natureza de sua sociedade e, portanto, expressam, de um lado, as mudanas por que vai passando a sociedade e, de outro, a maneira pela qual o poder originrio derivado ou da riqueza, ou do conhecimento e da capacidade de organizao distribudo nesta sociedade. As formas do Estado brasileiro, pensadas de acordo com este critrio, esto resumidas no Quadro 1. No sculo XIX, a sociedade essencialmente patriarcal e mercantil, porque dominada pelo latifndio agro-exportador e pelos comerciantes locais, que no incorporam ainda as idias de progresso tcnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participao importante de uma burocracia patrimonial. A primeira forma histrica de Estado, o Estado patriarcal-oligrquico, patriarcal no plano das relaes sociais e econmicas internas e mercantil no plano das relaes econmicas externas. Caracteriza-se ainda pela participao na classe dirigente oligrquica de uma burocracia
patrimonial. um Estado dependente porque suas elites no tm suficiente autonomia nacional para formularem uma estratgia nacional de desenvolvimento: limitam-se a copiar idias e instituies alheias com pouca adaptao s condies locais. A partir dos anos 1930, quando comea a Revoluo Industrial brasileira, a sociedade passa a ser industrial, porque, agora, os empresrios industriais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se nacional-desenvolvimentista, porque est envolvido em uma bem-sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. No Estado nacional-desenvolvimentista, dominante entre 1930 e 1980, a classe dirigente caracterizada por uma forte aliana entre a burguesia industrial e a burocracia pblica, e o perodo marcado por um grande desenvolvimento econmico. Alm de ser o momento da Revoluo Industrial, tambm o da Revoluo Nacional: o nico em que a nao sobrepe-se condio de dependncia. Seu sentido poltico maior a transio do autoritarismo para a democracia,
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mas ser marcada por dois retrocessos: um em 1937 e o outro em 1964. Os anos 1980 so de crise e de transio, so o momento em que o pas atravessar a pior crise econmica de sua histria uma crise da dvida externa e da alta inflao inercial que merece o nome de Grande crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transio democrtica, mas, em compensao, debilitar a nao e a tornar novamente dependente. Surge, ento, a forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado liberal-dependente. A partir de 1991, as polticas pblicas, embora conservando o carter social acordado durante a transio democrtica, tornam-se, no plano econmico, novamente dependentes, passando a seguir risca as orientaes vindas do Norte. Sociedade e Estado perdem o rumo, o Estado enfraquece-se e torna-se incapaz de fazer o que fizera entre 1930 e 1980: coordenar uma estratgia nacional de desenvolvimento. Com as aberturas comercial e financeira, deixa de ter capacidade de proteger-se contra a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio, que caracteriza os pases em desenvolvimento, e entra em fase de desindustrializao e quase-estagnao. O retorno condio de dependncia coincide, por pequena diferena, com a transio democrtica, porque ocorre em um momento em que as foras polticas que lideraram a transio no contavam com um projeto alternativo para enfrentar a crise do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm porque, nos anos 1990, logo aps o colapso da Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte sobre a Amrica Latina tornara-se quase absoluta. Apesar de ser comum identificar o perodo nacional-desenvolvimentista com o corporativismo, no usa-se este conceito, porque ele mais confunde do que esclarece. Nos anos 1930, h, de fato, um elemento corporativista no Estado brasileiro que reflete-se na Constituio de 1934, a qual prev representao classista no Congresso. Entretanto, o que geralmente usa-se o conceito de corporativismo de Schmitter (1974) e Cawson (1986), que buscaram, por meio dele, explicar sistemas polticos avanados como o da Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus papis intermediar interesses das classes capitalista e trabalhadora representadas por sindicatos. Nesse caso, o corporativismo brasileiro compreendido de maneira negativa, como autoritrio e excludente dos trabalhadores (SANTOS, 1990; COSTA, 1999) o que, de fato, foi , mas preciso entender que o grau de desenvolvimento poltico do Brasil no possibilitava outra coisa. Neste trabalho, sero examinadas tambm as reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista administrativo, o Estado ser patrimonial at os anos 1930, prevalecendo, ento, a confuso intrnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o patrimnio pblico e o privado. Nos anos 1930 comea a Reforma Burocrtica ou do servio pblico. A administrao passa a ser burocrtica ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ao pblica. A partir de 1995, quando comea a Reforma gerencial ou da Gesto Pblica, a administrao assume carter crescentemente, gerencial na medida em que o critrio da eficincia torna-se decisivo. A estas formas de Estado correspondem formas de burocracia: patrimonial, weberiana e gerencial, as duas ltimas podendo ser consideradas modernas, mas a weberiana est ainda preocupada com a racionalidade formal da organizao e com a efetividade de suas normas e regulamentos, enquanto que a gerencial j est voltada para a realizao eficiente das tarefas, ou seja, para a reduo dos custos e o aumento da qualidade dos servios, independentemente das normas e rotinas, que continuam necessrias, mas so flexibilizadas. No Quadro 1, temos ainda os regimes polticos dominantes nesses trs perodos: ele foi oligrquico, entre 1822 e 1930; autoritrio, entre 1930 e 1985; democrtico, a partir de ento. Talvez mais significativos, entretanto, sejam os pactos polticos que caracterizam a sociedade brasileira, desde 1930, e que aparecem no Quadro 2. O perodo 1930-1959 corresponde ao Pacto Popular-Nacional de Getlio Vargas, do qual participam a nova burguesia industrial, a nova burocracia pblica moderna, setores da velha oligarquia e os trabalhadores; tambm a primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Ainda que a democracia seja estabelecida em 1945, no houve mudana de pacto poltico porque, embora nos 15 anos anteriores os trabalhadores no tivessem voto, j participavam, de alguma forma, do processo poltico por meio do populismo de Vargas. Adicionalmente, tanto o presidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presidente Kubitschek, que o suceder depois de um breve intervalo, sero eleitos nos quadros do Pac-
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to popular-nacional que Getlio Vargas liderou. H, em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que no muda o modelo econmico (que continua substituidor de importaes e nacionaldesenvolvimentista), mas muda o pacto poltico, que torna-se burocrtico-autoritrio, porque dele so excludos os trabalhadores, e a burocracia pblica militar ganha papel maior. A partir de 1977, comea a crise desse pacto e do regime militar, surgindo outra coalizo poltica, o pacto popular-democrtico de 1977. Esse pacto conseqncia do rompimento da aliana que a burguesia havia feito com os militares e torna-se realidade a partir da adeso dos empresrios principalmente, industriais s foras que lutavam pela redemocratizao. O pacto populardemocrtico chega ao poder em 1985, mas dois anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, colapsa na medida em que deixou claro que os novos governantes no tinham um projeto para as novas condies que o pas enfrentava e principalmente para dar conta da grande crise da dvida externa e da alta inflao dos anos 1980. Temos, em seguida, um novo perodo intermedirio de crise que transforma-se em hiperinflao, em maro de 1990. No ano seguinte, depois do fracasso de um novo plano de estabilizao, o Plano Collor, o pas rende-se ortodoxia convencional vinda do Norte, e o novo pacto poltico dominante passa a ser o pacto liberal-dependente, que tem como principais participantes os grandes rentistas que vivem de juros, os agentes do setor financeiro que deles recebem comisses, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros no pas interessados em taxas de cmbio apreciadas. Falamos de agentes em vez de empresrios do setor financeiro, porque a maioria deles provm diretamente da classe profissional privada e realiza seus ganhos no mercado graas a seu conhecimento e no a seu capital. H, no entanto, no perodo, um grande avano econmico, que a estabilizao da alta inflao pelo Plano Real um plano de estabilizao comandado por Fernando Henrique Cardoso no governo de transio de Itamar Franco. Esse plano, entretanto, nada tinha a ver com a ortodoxia convencional j ento dominante, mas fora o resultado da aplicao da teoria da inflao inercial desenvolvida por economistas brasileiros para resolver um problema que afligia a sociedade brasileira desde 1980.
QUADRO 2 PACTOS POLTICOS
ANOS 1930-1959 1960-1964 1964-1977 1977-1986 1987-1990 1991-...
Fonte: o autor.
PACTOS POLTICOS Popular-nacional Crise Burocrtico-autoritrio Popular-democrtico (crise) Crise Liberal-dependente
III. SURGE A BUROCRACIA MODERNA: 19301945 A burocracia de Estado moderna, que faz parte da classe profissional, j estava surgindo no final do sculo XIX, mas ela s ganha fora poltica nos agitados anos 1920, quando as camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de maneira intensa sua insatisfao com o domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que permitia-lhe comandar o voto da populao rural e da possibilidade de fraude eleitoral, no lhe dava espao poltico. Virginio Santa Rosa acentua, com vigor, o sentido do tenentismo e da Revoluo de 1930 como sendo resultado da profunda insatisfao das camadas mdias urbanas, que incluam a pequena burguesia, os profissionais liberais, os empregados privados e os servidores pblicos mdios civis e militares. Em suas palavras, as classes mdias urbanas, alijadas das posies de mando e cargos eletivos pela ao decisiva da plebe dos latifndios, ficavam, absurda e criminosamente, margem dos polticos brasileiros, sem influncia orientadora nos destinos ptrios (ROSA, 1976 [1933], p. 38). A partir, porm, da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a Escola de Sociologia de So Paulo e o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) pelo monoplio do conhecimento sociolgico legtimo, formou-se uma espcie de consenso quanto ao carter no-burgus, mas oligrquico, da Revoluo de 1930 e, portanto, da sua importncia menor na histria brasileira. No o caso, aqui, de resenhar esta viso equivocada que, ao rejeitar a possibilidade de uma burguesia industrial nacional no pas, renunciou tambm idia de nao. Hoje, esta questo est superada: sabemos que 1930 foi um divisor de guas da histria brasileira, que a Revoluo Industrial brasileira comeou ento
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marcando o fim do Estado Oligrquico e o incio do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta transformao, entretanto, s foi possvel porque a prpria oligarquia dividira-se regionalmente, os setores voltados para o mercado interno dessa oligarquia aliando-se s camadas mdias urbanas na luta por uma participao poltica maior. Nos termos de Nelson Werneck Sodr, desde o momento em que a classe dominante se apresentava cindida, surgia a possibilidade de recompor a aliana entre os setores daquela classe e os grupos atuantes da classe mdia (SODR, 1962, p. 322). O comando coube a um poltico autoritrio e nacionalista, cujo liberalismo e positivismo da juventude, importados da Europa, cederam realidade de um pas que no havia ainda realizado a sua revoluo capitalista, mas apenas sua revoluo mercantil. Getlio Vargas liderou uma coalizo poltica heterognea, a Aliana Liberal, para realizar a revoluo e, depois, gradualmente, sem plano, mas com sentido de oportunidade, capacidade de conciliao, esprito republicano e viso do futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica baseada na aliana entre os setores substituidores de importao da velha oligarquia, os empresrios industriais, os tcnicos e os militares do governo, alm dos trabalhadores urbanos4. Antes de 1930, no havia um Brasil feudal, como os intrpretes da primeira metade do sculo XX supuseram, mas houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que, durante a Primeira Repblica, esteve sob o domnio da burguesia cafeeira paulista. Nesse perodo, entretanto, ocorria em So Paulo a emergncia de uma burguesia industrial de imigrantes e descendentes de imigrantes com pouca ou nenhuma capacidade de formulao e de atuao poltica5. Graas, porm, liderana de Getlio Vargas e s condies favorveis que abriram-se para o Brasil com a crise do sistema central nos anos 1930 , a burocracia pblica moderna ter afinal um papel entre as classes dirigentes brasileiras, associado nova burguesia industrial manufatureira e aos velhos setores da oligarquia voltados para o mercado interno. Entre 1930 e 1964, estas trs classes dirigiro o pas em substituio oligarquia agro-exportadora, associada aos interesses externos. Durante 15 anos sob regime autoritrio ou semi-autoritrio e, a partir de 1945, sob regime democrtico. O perodo autoritrio foi funcional para que a transio de poder realizasse-se, para que a Revoluo Nacional ou seja a formao do Estado-nao e a Revoluo Industrial completassem a Revoluo Capitalista. Antes, no existia democracia, mas o regime eleitoral viciado impedia qualquer mudana mudana que o sistema autoritrio permitiu. O voto secreto, alcanado logo aps a Revoluo de 1930, foi fundamental, a partir de 1945, para que o poder no voltasse para a oligarquia agrrioexportadora em um pas que ainda permanecia principalmente agrcola e pecurio. Conforme observa Pedro Cezar Dutra Fonseca, em sua anlise dos governos Vargas, a Revoluo de 1930 foi originalmente burguesa e oligrquica; obviamente, no criou a burguesia industrial porque hoje h vasta bibliografia mostrando a importncia da indstria brasileira na Repblica Velha (FONSECA, 1989, p. 144); mas, se sua origem foi oligrquica e burguesa, seus resultados foram eminentemente burgueses ou capitalistas; a partir de 1930 comeou no Brasil um novo tipo de desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo agrrio e comercial assentado nas atividades exportadoras de produtos primrios, rumando para outro cuja dinmica iria gradualmente depender da indstria e do mercado interno (idem, p. 184). Conforme assinalou Octavio Ianni, o que caracteriza os anos posteriores a 1930 o fato de que ela cria condies para o desenvolvimento do Estado burgus (IANNI, 1971, p. 13). No seio da burocracia pblica, foram os militares e, especificamente, os tenentes que desempenharam um papel poltico decisivo. Conforme observa Maria Ceclia Forjaz, o comportamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode ser explicado pela conjugao de duas dimenses: sua situao institucional como membros do aparelho militar do Estado e sua composio social como membro das camadas mdias urbanas (FORJAZ, 1978, p. 20). O movimento tenentista, que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, um fenmeno poltico e militar original. Embora os tenentes tenham-se revoltado contra a hierarquia do Exrcito e no h maior afronta para uma organizao militar burocrtica do que isso , eles no foram expulsos do Exrcito, e as punies que sofreram afinal foram menores, por-
4 A expresso substituidor de importaes para caracte-
rizar o setor da oligarquia agropecuria que participou de Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980).
5 A grande exceo foi Roberto Simonsen.
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que eles revoltavam-se em nome do prestgio e da misso do Exrcito6. Embora tenham participado de revoltas ou de revolues, partilhavam uma ideologia essencialmente burguesa como a de Vargas. No era, entretanto, uma ideologia liberal, mas uma ideologia nacionalista e intervencionista. O liberalismo , sem dvida, a ideologia por excelncia da burguesia: foi baseada nele que a burguesia logrou vencer o Estado Absolutista dominado pela aristocracia. Mas as burguesias europia e a americana sempre foram, tambm, nacionalistas: foi o nacionalismo que permitiu burguesia, neste caso, associada primeiro ao rei absoluto e depois aos governos parlamentares, formar os Estados-nao, definir suas fronteiras as fronteiras de seus mercados seguros e lograr xito econmico na competio com os demais Estados nacionais. Nos anos 1920, quando surgem os tenentes, ou nos anos 1930, quando Vargas abandona os liberais e associa-se e eles, o desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o nacionalismo sobrepusesse-se ao liberalismo e foi o que foi feito. Os tenentes foram o lado militar da burocracia moderna do Estado que, a partir da Revoluo de 1930, passa a fazer parte da nova coalizo poltica ou bloco de poder que se forma ento. Houve, entretanto, uma burocracia civil do Estado que tambm comea a ganhar um papel decisivo a partir de deste ponto. Para que isto acontecesse, entretanto, era necessrio que o prprio aparelho de Estado desenvolvesse-se criando os postos para a classe mdia que as escolas superiores estavam formando. E foi isto o que ocorreu. Os anos 1930 foram anos de abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo. No Brasil, isto tambm ocorreu, no simplesmente como um mecanismo de defesa contra a depresso, como ocorreu nos Estados Unidos e na Europa, mas como uma forma de levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento. E, para isto, no havia lugar para o liberalismo econmico, para o laissez faire. A hora de organizar o Estado, de dar-lhe o pessoal e os instrumentos que lhe permitam desenvolver uma poltica nacional de desenvolvimento econmico.
6 Conforme observa Jos Augusto Drummond em seu
Desde que chega ao poder, Getlio Vargas entendeu que as deficincias administrativas eram centrais na explicao do atraso econmico do pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio Vargas em discurso de 1931: agravados esses males com a anarquia administrativa, a desorganizao financeira [do Estado], e a depresso econmica [...] a reao impunha-se (Vargas apud FONSECA, 1986, p. 160). A palavra de ordem, nesse perodo, a da racionalizao, um outro nome para o planejamento da interveno do Estado. Sem uma boa administrao, nada seria possvel fazer. A partir desta tica, a reforma burocrtica ou reforma do servio pblico impunhase. Em 1936, com a criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu governo nessa empreitada. A reforma burocrtica de 1936, que tivera como precursor o embaixador Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a figura poltica e administrativa principal7. Em seguida, a Carta Constitucional de 1937 d um passo adiante com a exigncia de concurso pblico para os funcionrios pblicos e com a previso de um departamento administrativo junto presidncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo dispositivo efetiva-se com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), que passou a ser o poderoso rgo executor da reforma8.
7 Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica
no Brasil ao estabelecer os princpios do mrito no Itamaraty no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi o principal empresrio pblico da reforma. Lopes o principal empresrio de polticas pblicas no perodo 19341937, embora Nabuco jogasse um papel importante em iniciar o processo de definio da reforma, e Vargas tenha sido o empresrio poltico durante todo o tempo (GAETANI, 2005, p. 99). Luiz Simes Lopes continuaria seu trabalho de racionalizao do aparelho do Estado por meio da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, por meio da Escola Brasileira de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a administrao pblica no pas. Em 1954, cria em So Paulo a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos anos 1960, seu Curso de Administrao Pblica. Sobre essa reforma tambm significativa a contribuio de Lawrence S. Graham (1968).
8 O DASP foi criado pelo Decreto-Lei n. 579, de junho de
estudo sobre o movimento tenentista, os tenentes no perderam seu valorizado vnculo com as instituies militares e nem a sua patente de oficiais (DRUMMOND, 1986, p. 51).
1938. Era, essencialmente, um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o Conselho Federal do Servio Pblico Civil que havia sido criado pela Lei n. 284, de outubro de 1936, que institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos e introduzia um sistema de mrito.
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Com o Estado Novo, o autoritarismo brasileiro ressurgia com fora, mas agora revestido de um carter modernizante. Para justificar a deciso arbitrria, o governo apelou para a luta contra o comunismo e o integralismo, movimentos que haviam recentemente tentado tomar o poder, mas a sua verdadeira lgica estava na orientao de Vargas e de uma parte importante das elites nacionalistas brasileiras de levar a cabo a revoluo nacional iniciada em 1930: de realizar a revoluo modernizadora do pas, dot-lo de um Estado capaz e promover a industrializao no obstante insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no carter essencialmente agrcola do Brasil. Embora a Revoluo Nacional fosse uma revoluo burguesa, o Estado Novo dar nfase ao papel da tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo papel, nas empresas e principalmente na organizao do Estado, era estratgico para o desenvolvimento econmico buscado. Em certos momentos, o papel dos profissionais era o de meramente justificar as decises j tomadas, mas, em muitos outros, Vargas realmente valia-se dos conselhos e sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pblicos que reuniam-se em torno do DASP e, mais amplamente, em torno do governo para tomar suas decises. No apenas por meio do DASP, mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e Finanas e do Ministrio da Educao, que tambm foi uma fonte de pensamento da poca, e de outros rgos pblicos que foram criados a partir de 1930, o Estado brasileiro reorganizou-se, ganhou consistncia administrativa e um sentido nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que uma rgida disciplina fiscal o mantinha sadio no plano financeiro. Com isso, estava sendo construdo um Estado forte capaz ; um Estado cuja alta burocracia pblica passava, pela primeira vez, a ter um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro; um Estado que deixava de ser mero garantidor da ordem social, como ocorrera at 1930, para assumir o papel de prestar servios sociais e principalmente de ser agente do desenvolvimento econmico; um Estado cujas burocracias tcnica e poltica constituam, ao lado da burguesia industrial, as classes dirigentes do pas. A burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao participar da criao das primeiras empresas de Economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. Na II Guerra Mundial, Vargas hesitou entre o apoio aos Estados Unidos e Inglaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas percebeu que a vitria ficaria com os primeiros e decidiu, em um momento em que esta no estava ainda decidida, aliar-se aos primeiros. bem conhecida a histria de como Vargas usou esta deciso para obter o financiamento e a tecnologia necessrios para a criao da primeira grande siderrgica nacional a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda. Com a criao desta empresa, da Companhia de lcalis e da Companhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um grande espao para o desenvolvimento da burocracia pblica. O pas passava agora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou modernos da burocracia, por sua vez, ganhavam melhores condies para se associar aos empresrios privados. Conforme observa Martins, de um lado, a juno dos empresrios como os grupos tcnicos da burocracia no interior do aparelho do Estado; de outro lado, o fato de ser colocada em p de igualdade com os empresrios permite tecnocracia adquirir a liberdade necessria para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de critrios universalistas (MARTINS, 1985). Com esse acordo, estabeleciam-se, assim, as bases para que a Nao, por meio de tentativas e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o diagnstico do seu atraso e formulasse uma estratgia nacional bem sucedida de industrializao. IV. NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO VITORIOSO: 1945-1960 Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial, Getlio Vargas ganhava no curto prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. No foi surpreendente, portanto, que em 1945, com a queda pacfica de Getlio Vargas, o Brasil transformasse-se, pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome uma democracia ainda de elites, mas baseada em eleies livres e amplas9. O regime ditatorial violen-
9 Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os
comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas estas restries no so suficientes para que no se considere democrtico o regime de 1945-1964.
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tara direitos, mas, no final dos 15 anos do primeiro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo de revoluo industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo econmico que ameaou interromper a transformao em curso. Em dois anos, as grandes reservas internacionais que o pas acumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importados pelos novos ricos e por uma classe mdia deslumbrada. Como, porm, a transio democrtica no implicara em conflito social maior, mas fora antes o resultado de um quaseconsenso estabelecido entre as classes mdias e as elites entusiasmadas com a vitria dos pases democrticos na guerra; no implicara em uma mudana substancial na coalizo poltica dominante no Brasil desde 1930. Por isso, no foi surpreendente que, a partir de 1948, a poltica econmica do governo voltasse a reproduzir o acordo nacional entre a burguesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores em torno da estratgia de desenvolvimento econmico substitutiva de importaes. Faltava nova poltica a legitimao ideolgica necessria, j que a anterior, baseada em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Essa legitimao, entretanto, surgiria na virada da dcada de 1950, no Brasil, com as idias do grupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na Amrica Latina, com as idias da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal)10. Com as idias de Ral Prebisch e Celso Furtado, da Cepal, legitimava-se a estratgia econmica de proteo industria nacional. Esta legitimao baseava-se nas experincias bem-sucedidas de interveno do Estado na Economia na Europa e no Japo, na nova teoria macroeconmica de base keynesiana e na crtica lei das vantagens comparativas do comrcio internacional que fora a principal arma ideolgica do imperialismo liberal para dificultar a industrializao dos pases perifricos e dependentes. A poltica econmica do Brasil desde 1930 constitura-se em uma antecipao a essas crticas da mesma forma que as polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria geral de Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Igncio Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fundamentais para legitimar a industrializao substitutiva de importao no plano poltico. Sero eles que diagnosticaro e defendero com mais vigor e coerncia o pacto poltico formulado por Getlio Vargas e a correspondente estratgia nacional de desenvolvimento o nacionaldesenvolvimentismo. So eles que mostram que o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada por uma oligarquia agrrio-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 comea a Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizo poltica formada pela burguesia industrial, a burocracia pblica, os trabalhadores e a oligarquia substituidora de importaes. Essa anlise ganha consistncia e fora quando, em 1950, Getlio Vargas eleito Presidente da Repblica com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que seguem, at seu suicdio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser conduzido sempre por ele mesmo, e por uma assessoria econmica da Presidncia da Repblica liderada por dois altos burocratas pblicos Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta assessoria logra restabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criao de novas empresas estatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econmica do pas; a Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, um outro grupo de tcnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperao internacional, do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, rene-se em torno da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando de Vargas, realiza um trabalho que mais complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro grupo. Contribua para isto o fato de que esses trabalhos e debates realizavamse em um quadro intelectual em que o planejamento econmico do desenvolvimento estava legitimado: o quadro da teoria econmica do desenvolvimento (development economics) que nasce dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse,
10 O ISEB, fundado em 1955 como setor do Ministrio da
Educao, decorreu da transformao de uma entidade de direito privado, o Ibesp (Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 1950 em Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A Cepal inicia suas atividades em 1948 e, em 1949, publica seu estudo histrico que funda a escola estruturalista latino-americana.
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Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Ral Prebisch um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criao das Naes Unidas e, indiretamente, do Banco Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era muito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos anos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos 1980. As novas empresas estatais e a deciso do Estado de investir na infra-estrutura econmica representavam vitrias para a ala nacionalista da burocracia pblica econmica que, assim, concretizava seus planos de desenvolvimento, e ao mesmo tempo, criava postos de trabalho, prestgio e poder para si prpria. Sua grande vitria, porm, ser a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), em 1952, por proposta do Ministro da Fazenda da poca, o empresrio industrial de So Paulo, Horcio Lafer. O Banco do Brasil encarregava-se, ento, do financiamento da produo, e, com a criao da Carteira de Exportao e Importao (Cexim), passa a financiar o comrcio exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um rgo apropriado o financiamento dos investimentos industriais. Isto s ocorrer em 1952, depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, ento, a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Esta comisso fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma misso americana, a Misso Abink, que tivera como contraparte brasileira Otvio Gouva de Bulhes; no obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se no pas um capitalismo industrial. Esta proposta vai ganhar consistncia no seio da Assessoria Econmica e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, criada para discutir e formular um plano de desenvolvimento para o pas e seu financiamento internacional. Embora dominada pelo campo liberal, a Comisso Mista prope que o Estado encarregue-se da infra-estrutura (energia, transportes, comunicaes), enquanto as iniciativas privada e estrangeira encarregar-se-iam da minerao (principal interesse estratgico dos Estados Unidos naquela poca em relao ao Brasil), e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresas americanas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas pblicos, principalmente, porque o grupo nacionalista queria o monoplio estatal do petrleo, enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois grupos igualmente voltados para o planejamento econmico e a montagem de uma infraestrutura de transportes e de energia de base estatal. Na poltica da Comisso Mista j estava delineado o que viria a ser o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek. Alm de contribuir para o desenvolvimento econmico, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (Bndes) passaria a ser, a partir de ento, e at hoje no obstante a todos os acidentes por que passou a burocracia pblica brasileira uma das bases da autonomia e de poder da burocracia pblica brasileira. O Bndes, assim como o Banco Central, a Petrobrs e alguns outros rgos orientados para a coordenao econmica, seria a materializao da estratgia de insulamento burocrtico que caracteriza o desenvolvimento econmico de pases como o Brasil em que a burocracia pblica joga um papel decisivo, mas a democracia nascente obriga os polticos ao exerccio da prtica do clientelismo. Enquanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios sociais so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo e os rgos relacionados com a infra-estrutura so relativamente preservados, os rgos de coordenao econmica so insulados do clientelismo. Essa uma reivindicao da burocracia pblica, mas uma deciso dos prprios polticos que, assim, reconhecem o carter estratgico dos rgos de coordenao econmica e o perigo que representa para eles mesmos submet-los ao clientelismo. Na medida, porm, em que o desenvolvimento econmico acompanhado pelo desenvolvimento poltico do pas, esse tipo de insulamento vai perdendo importncia relativa porque, de um lado, o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as polticas que promovem. Enquanto a burocracia pblica em sentido amplo desenvolvia-se a passos largos no mbito do Banco do Brasil, do Bndes e das empresas estatais, a burocracia pblica estatutria, que a Reforma Burocrtica de 1936 procurara definir e tornar meritocrtica, retrocedera. Quando Getlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas no logra aprov-lo, como no o lograr Juscelino Kubitschek, que far a mesma tentativa. No
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obstante, conforme relata Celso Lafer (2002 [1970]), a administrao pblica brasileira progredia: estimava-se que, em 1952, a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mrito subia a 9%, contra 4%, em 194311. O grande desenvolvimento da burocracia pblica brasileira, entretanto, estava realizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizaes na poca, quase-estatais como a Fundao Getlio Vargas, criada em 1944 por Vargas e por autarquias como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente por meio da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia se o estatutrio ou o paralelo dever ser principalmente acionado se colocar novamente. Embora o Presidente tente a via estatutria, afinal a via paralela revela-se mais flexvel e mais rpida; o grande nmero de rgos que ento so criados, entre os quais salienta-se o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (GEIA), liderado por Lcio Meira, empregam uma burocracia pblica no estatutria, mas competente, recrutada segundo critrios de mrito; a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal havia-se formalizado a weberiana. Conforme observa Celso Lafer, os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos relevantes (idem, p. 85). Destacamse, entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, j para criar a Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma burocracia paralela, que j pranunciava a lgica do Decreto-Lei n. 200 de 1967 e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental. O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro pas quando comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econmico fora extraordinrio, um parque industrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que podia-se dizer que sua Revoluo Industrial estava completa; a Nao havia ganho coe11 Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de
so, autonomia e identidade, seu Estado, como organizao, estava mais estruturado e profissionalizado e, como sistema constitucionallegal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de maneira que tambm sua Revoluo Nacional estava completa; quando estas duas revolues consumam-se, consuma-se tambm a Revoluo Capitalista: o Brasil j no era mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico passavam a fazer parte integrante do processo econmico. Esse j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando a sociedade e o Estado nessa formao, indica que o Governo Vargas foi ainda uma expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-social resistiu a todas as transformaes [...] a persistncia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista (FAORO, 1975 [1957], p. 733-736). Ora, ao insistir nesta tese, Faoro ignora a diferena fundamental entre o patrimonialismo e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. No considera o carter essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposio ao carter moderno, racional-legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Hollanda, por exemplo, embora escrevendo muito antes, no cometeu quando afirmou: O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva diviso das funes e com a racionalizao, adquirir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos (HOLLANDA, 1969 [1936], p. 106). Entretanto, um acontecimento no previsto a Revoluo Cubana de 1959 que, em breve, transforma-se em um episdio-chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica mudar no plano poltico o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma crise econmica interna aprofundar a crise poltica. V. BUROCRACIA PBLICA NO PODER: 19641984 Durante o governo Collor, a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical
Juscelino Kubitschek, Lafer (2002 [1970]) incluiu um captulo sobre a administrao pblica brasileira com o objetivo de avaliar sua capacidade de implementar um plano de governo abrangente como foi aquele programa.
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que as autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, uma iniciativa importante que a tentativa de transferir para o setor pblico a estratgia da qualidade total uma forma de gesto bem-sucedida no setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo. O mesmo no pode-se dizer da criao das cmaras setoriais segundo Eli Diniz, esse mecanismo representou a retomada das experincias utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa privada (DINIZ, 1997, p. 139). Esta iniciativa foi recebida calorosamente por vrios setores que esperavam ver restabelecida a antiga forma de associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que, significativamente, beneficiou um conjunto de empresas multinacionais. O Brasil, como conseqncia do pacto popular-nacional e da estratgia nacionaldesenvolvimentista que foi adotada entre 1930 e 1960, era, no final desse perodo, um pas em pleno desenvolvimento econmico, que havia praticamente completado sua Revoluo Industrial e Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo Cubana uma revoluo que inicialmente era apenas anti-oligrquica e antiimperialista, mas que, no quadro da Guerra Fria, e dada a incapacidade dos Estados Unidos de aceitarem a nacionalizao de empresas americanas que os revolucionrios comeavam a realizar, transforma-se em uma revoluo comunista apoiada pela Unio Sovitica. Wright Mills viajou para Cuba logo aps a revoluo, verificou que ela no era comunista e apelou a seus compatriotas americanos que a aceitassem em vez de lanar o pas aos braos do comunismo. Seu Listen, Yankees (1960), entretanto, no foi ouvido e Fidel Castro caminhou em direo ao comunismo. No cabe aqui discutir quais foram as conseqncias desta revoluo para o povo cubano; para a Amrica Latina e particularmente para o Brasil, porm, no h dvida que foram desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em um momento em que a Economia da Unio Sovitica estava ainda crescendo aceleradamente e Kruschev prometia alcanar em breve o nvel de desenvolvimento dos Estados Unidos, levou imediatamente a uma radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imaginaram poder repetir aqui a experincia cubana. Esta radicalizao aconteceu aqui em um momento em que, crise econmica provocada pelos gastos excessivos e pela apreciao do cmbio durante o governo Kubitschek, somava-se a crise poltica causada pela eleio e subseqente renncia do Presidente Jnio Quadros, e pela assuno Presidncia da Repblica de Joo Goulart. Goulart, por suas tendncias de esquerda, no contava com a confiana da burguesia que agora unificava-se politicamente, depois de haver permanecido dividida durante 30 anos nem com a confiana dos militares que tambm rejeitavam radicalmente o socialismo ou o comunismo. O resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um quadro de crise econmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar de 1964, que ocorre com o apoio dos Estados Unidos. O pacto popular-nacional de Vargas, reunindo burguesia industrial, burocracia poltica e trabalhadores, que estava em crise desde 1960, rompe-se definitivamente. O novo pacto que reunir toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os militares voltam a ser preeminentes o pacto burocrtico-autoritrio. O ciclo nao e desenvolvimento que caracterizara a sociedade durante todo a primeira metade do sculo estava encerrado na medida em que os dois setores mais nacionalistas da classe capitalista e da burocracia pblica, respectivamente, os empresrios industriais e os militares, haviam aliado-se aos americanos. Um pouco mais tarde, no final dos anos 1960, comearia, no mbito da sociedade, outro ciclo que denominamos de ciclo democracia e justia social um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de nao, aceitando a dependncia, e supunha o desenvolvimento econmico assegurado (estvamos em pleno milagre econmico); mas, em compensao, definia como objetivos sociais bsicos a correo das duas distores que aquele desenvolvimento causava: o autoritarismo e a desigualdade. No mbito do Estado, entretanto, a estratgia nacional-desenvolvimentista teria prosseguimento no quadro de um pacto poltico no qual a burocracia poltica, principalmente militar, mas tam-
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bm civil, matinha sua aliana com a burguesia e, principalmente, com a burguesia industrial. O modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente do ponto de vista poltico e social, afastando os trabalhadores e as esquerdas do poder e promovendo uma forte concentrao de renda da classe mdia para cima, no quadro do que chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializado12 . Entre 1964 e 1984, inverte-se a relao entre a burguesia industrial e a burocracia poltica no Brasil, porque esta, apoiada no seu setor militar, passa a ter precedncia sobre a primeira. Depois de um processo de ajustamento fiscal e externo que faz a inflao retornar para nveis aceitveis e equilibra a conta corrente do pas, conduzido por Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes, e de uma srie de reformas que, significativamente, levam nacionalizao da telefonia e criao da Eletrobrs no obstante o credo liberal e internacionalista dos dois economistas, o Banco Central criado, substituindo a carteira do Banco do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenhava esse papel. E o modelo de industrializao por substituio de importaes ou, mais amplamente, a estratgia nacional-desenvolvimentista retomada com vigor por meio de dois Planos Nacionais de Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha impulso, e definido um modelo tripartite envolvendo o Estado, empresrios nacionais e empresas multinacionais para instalar no pas a indstria petroqumica. No plano da administrao pblica, dois fenmenos aparentemente contraditrios iro ocorrer: a concentrao e centralizao do poder na Unio, e a rpida e significativa ampliao da administrao indireta ou descentralizada vis--vis a administrao direta ou centralizada a nvel federal (WAHRLICH, 1979, p. 8). Desde o incio dos anos 1960, formara-se a convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, esta insa12 Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-
tisfao datava da dcada anterior, mas o desenvolvimento econmico acelerado que ocorria ento permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad hoc, como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No momento, entretanto, em que a crise desencadeia-se, no incio dos anos 1960, a questo retorna. Guerreiro Ramos expressa a insatisfao com o modelo burocrtico vigente: Modelo obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa dominante. Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados, muitos administradores esto tentando resolver problemas de hoje com solues de ontem (RAMOS, 1966, p. 19). Os estudos para uma reforma que tornasse mais eficiente a administrao pblica comearam a ser realizados em 1963, quando o Presidente Joo Goulart nomeou o Deputado Federal Amaral Peixoto como Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma13. No final desse ano, a Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Foi, entretanto, s depois do golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a ser realizada. Em 1967, Roberto Campos comandou uma reforma administrativa ampla a reforma do Decreto-Lei n. 200 ou a reforma desenvolvimentista que ser pioneira, anunciando a reforma gerencial ou da gesto pblica de 1995. Para formular e implementar a reforma uma comisso fora montada, j em 1964, a Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa (Comestra), tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das inovaes14. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Denominamos essa reforma de reforma desenvolvimentista porque ela era realizada no quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a centrar-se
Pereira (1970); inclu e ampliei anlise em Desenvolvimento e crise no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2003 [1968], p. 168-178) a partir de sua terceira edio, de 1972, e completei-a no livro Estado e subdesenvolvimento industrializado (BRESSER-PEREIRA, 1977a). Neste livro fao ampla discusso da classe mdia profissional e da sua burocracia pblica.
13 Objetivando a reforma dos servios pblicos fede-
rais, a Comisso Amaral Peixoto foi instituda pelo Decreto n. 51 705, de 14 de fevereiro de 1963.
14 Jos N. T. Dias foi seu Secretrio-Executivo; seu papel
na implementao da reforma foi fundamental.
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na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo. Duas idias so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar empregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas. H uma evidente correlao entre essa instituio e as organizaes sociais que estariam no centro da Reforma gerencial de 1995. A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia participara ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983, Beltro transformou-se em um arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica, propondo uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando, pela administrao pblica, a retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado (BELTRO, 1984, p. 11; cf. WAHRLICH, 1984). Graas ao ajustamento macroeconmico, ao fortalecimento das empresas estatais, nacionalizao da telefonia e ao grande desenvolvimento que passa a conhecer a partir de ento, sob o comando do Ministro das Comunicaes, Euclides Quandt de Oliveira e s reformas, principalmente, tributria e administrativa, o Estado fortalece-se, seu projeto de industrializao recupera substncia e o pas volta ao desenvolvimento econmico de forma acelerada. Contribui para o milagre econmico (1968-1974) que ento ocorre uma nova poltica macroeconmica pragmtica, comandada desde 1968 por Antnio Delfim Netto, que percebe que a inflao residual tinha mais carter administrado ou de custos do que de demanda. Seguindo, ento, os ensinamentos de Igncio Rangel, aproveita a oportunidade e adota uma poltica expansiva que leva a uma queda da taxa da inflao. Enquanto isso, ocorria no plano macroeconmico, no seio da burocracia pblica no qual os polticos haviam perdido poder, a nova estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimento do ncleo de empresas estatais, que facilitam o processo de desenvolvimento econmico do lado da oferta agregada. A liderana do esforo de planejamento da oferta que ocorre caber, durante grande parte dos anos 1970, ao Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. O xito econmico do empreendimento leva a um novo aumento do poder e influncia da tecnoburocracia pblica. E leva, tambm, a um aprofundamento da sua aliana com a burguesia industrial pela execuo dos dois Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). No obstante ao xito da burocracia pblica em promover o desenvolvimento econmico e aos esforos do governo de implementar a Reforma Desenvolvimentista pelo Ministrio do Planejamento, a crtica do sistema administrativo brasileiro, porque no adaptava-se ao modelo clssico de administrao pblica, continuava viva. Ela vai aparecer principalmente no estudo realizado por Edson Nunes (1997 [1984]), que v nessas prticas um obstculo central ao desenvolvimento econmico do pas e a estratgia de insulamento burocrtico como a forma de contornar o problema. Embora esta crtica fosse compreensvel, no era, entretanto, inteiramente justificada. O clientelismo que havia ressurgido em 1946, com a primeira democratizao, voltaria em 1985, com a redemocratizao. Durante o regime militar, porm, ele permanece presente, sem, entretanto, impedir que o Estado realizasse seu papel de promoo do desenvolvimento econmico. Isto foi possvel porque, por meio do sistema paralelo, havia surgido uma burocracia pblica de alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento industrial de ento. Assim, forma-se, no pas, dentro da burocracia pblica, no obstante a mobilidade dos altos burocratas, uma ntida clivagem entre os altos funcionrios pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na pesquisa que Luciano Martins dirigiu, em 1976, o problema central que se coloca o das articulaes entre o setor governo e o setor produtivo do Estado (MARTINS, 1985, p. 72, 208): os executivos pblicos do segundo setor ganham grande autonomia, seus salrios descolam-se daqueles dos funcionrios, e os controles sobre eles passam a ser relativamente reduzidos.
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A forma de seu recrutamento mais por cooptao do que por concurso. Sua auto-identificao com a condio de executivos e no de funcionrios. Na pesquisa com 107 altos servidores, 77% dos servidores do governo ou aparelho do Estado e 95% dos executivos das empresas estatais identificaram-se com a primeira em vez da segunda denominao. Na mesma poca, oriento tese de doutorado de Vera Thorstensen (1980), na qual o tema central o do conflito entre os dois setores da burocracia pblica na sua relao com as empresas privadas, os representantes do governo procurando regular tanto as empresas privadas quanto as estatais, enquanto os executivos destas ltimas buscavam uma associao mais direta com os empresrios privados. Essa elite burocrtica poltica, contratada principalmente por intermdio de empresas estatais, seguia uma carreira informal e muito flexvel, que Ben Ross Schneider (1994 [1991]) estudou de maneira inovadora15. Os novos administradores pblicos eram principalmente engenheiros e economistas, que nada tinham a ver com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto pela Reforma Burocrtica de 1938. Os resultados que alcanaram em suas autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas de Economia mista foram substanciais. A questo central que colocouse foi: de que forma explicar como um Estado to pouco institucionalizado como o brasileiro tenha tido um efeito to positivo para a industrializao do pas. Ao fazer essa pergunta, ele tinha, naturalmente, como modelo alternativo, o modelo weberiano de burocracia, no qual a organizao burocrtica fortemente institucionalizada, e os burocratas so estritamente fiis a ela. No Brasil, no foi isso que Schneider observou. Pelo contrrio, o que viu foram organizaes estatais mal estruturadas e fragmentadas, a inexistncia de carreiras claramente definidas e formalizadas, e uma intensa circulao dos burocratas entre as agncias. Viu tambm que os critrios de promoo no eram os critrios clssicos da burocracia: antiguidade e mrito aferido principalmente por exames, mas a confiana que o burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a capacidade de alcanar resultados. O prprio conceito de burocrata teve de ser ampliado. Burocratas ou, mais precisamente, altos burocratas eram todos aqueles que trabalham nos principais cargos do governo brasileiro. Mas esses burocratas no enquadravam-se no modelo ideal de funcionrio burocrata. Schneider identificou e definiu quatro tipos de burocratas pblicos: os polticos, os militares, os tcnicos e os tcnicos-polticos. Polticos so os burocratas que, embora participando do processo eleitoral, ocupam cargos importantes na administrao pblica. Militares so os oficiais que ocupam cargos na administrao pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so os que mais aproximam-se do modelo burocrtico convencional e tambm os menos importantes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermedeiam entre a burocracia e a poltica, ou seja, que so capazes de sacrificar a pureza burocrtica em nome de apoio poltico. Todos esses burocratas, que no chegavam a um milhar no Brasil, eram homens e mulheres bem-sucedidos, ambiciosos, bem preparados tecnicamente, havendo estudado nas melhores universidades do pas e do exterior. Eram todos, no momento da pesquisa, nacionaldesenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam salrios elevados, circulavam entre agncias cada quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mesmo os tcnicos, eram polticos tambm. Embora estivessem em um regime autoritrio, sabiam que o total isolamento burocrtico em relao poltica no vivel nem desejvel. O argumento fundamental de Schneider o de que a eficincia desse sistema burocrtico informal est relacionada com sua estruturao por meio de carreiras, as quais realizam-se por nomeaes pessoais. Schneider reivindica ter sido o primeiro a ter levado a suas ltimas conseqncias essa abordagem das carreiras eu diria das carreiras e das nomeaes , como uma alternativa abordagem convencional baseada nas organizaes. Em um pas no qual, quando assume um novo Presidente da Repblica, foram abertos 50 mil cargos para nomeao, estas tornam-se um fator estratgico fundamental. E se forem usadas de uma forma razoavelmente sistemtica e competente, como aconteceu no Brasil, podem ser a forma, por excelncia,
15 curioso, entretanto, observar que Schneider, que em
seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que essa burocracia desenvolvimentista e gerencial bem-sucedida pouco tinha a ver com o burocrata weberiano.
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de definir carreiras de burocratas bem-sucedidos e de estruturar o Estado. Desta forma, nomeaes e carreiras, mais do que organizaes, estruturam o Estado brasileiro. Conforme esclarece Schneider, a rpida circulao burocrtica enfraquece as lealdades organizacionais e aumenta a dependncia nas relaes pessoais, um fato que por sua vez mina as organizaes formais. Alta mobilidade permite aos funcionrios formular e coordenar polticas apesar da fragmentao organizacional, porque eles se importam pouco por suas agncias e porque as personalidades fortes fornecem os canais alternativos de comunicao. Personalismo pode, de fato, melhorar o desempenho burocrtico (SCHNEIDER, 1991, p. 28-29). De acordo com essa abordagem, o essencial compreender a carreira do burocrata e como ela realiza-se, com nomeaes. Por meio do estudo da forma de entrada na carreira, de circulao entre as agncias, das promoes e das formas de sada ou demisso, a abordagem das carreiras permite a Schneider compreender de forma sistemtica e inovadora a natureza personalista e desorganizada, mas flexvel e eficiente do Estado brasileiro. Embora por outras vias, Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a reforma financeira realizada no mbito do Ministrio da Fazenda, entre 1983 e 1987, por um grande nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista de Abreu, Osires de Oliveira Lopes Filho, Malson da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a concluses semelhantes. O episdio que analisou, cujos ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazenda, foram o ltimo grande momento da burocracia poltica brasileira um grupo social que j estava em plena crise. VI. PACTO DEMOCRTICO-POPULAR Os tempos gloriosos desta alta burocracia poltica no poder, porm, estavam contados desde 1974 e, principalmente, de 1977. A escolha do General Ernesto Geisel para a Presidncia da Repblica (1974) e a definio do segundo PND extremamente ambicioso levam a um aprofundamento da aliana entre a burocracia poltica e os empresrios e ao auge do prestgio do primeiro grupo, mas levam tambm s primeiras iniciativas do novo Presidente e do General Golbery do Couto e Silva de promover a abertura poltica que ento chamada de disteno. Dessa maneira, os militares reconheciam a inevitabilidade da redemocratizao, mas procuravam postergla com um processo de redemocratizao lento e gradual. O fato de que a economia mundial j entrara em retrao desde 1973, entretanto, mostrava que esse projeto no tinha grande probabilidade de xito e que o incio da verdadeira transio democrtica uma transio demandada pela sociedade estava espera de uma crise. Esta chega em abril de 1977, quando o Presidente Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em aprovar no Congresso Nacional um projeto de reforma do poder Judicirio, fecha temporariamente o Congresso e muda a Constituio por decreto. O pacote de abril, como foi chamado, causa uma reao forte em toda a sociedade, inclusive na burguesia. Pela primeira vez, desde 1964, os empresrios passam a manifestar insatisfao com o regime e a demandar o retorno da democracia. Compreendi naquela poca que estava iniciandose a transio democrtica e publiquei, em 1978, sete anos antes que essa consumasse-se, o livro O colapso de uma aliana de classes, que previa essa transio a partir da ruptura do acordo firmado entre os empresrios e os militares, que comeava a ocorrer. A transio democrtica que comea em 1977 e termina no incio de 1985 foi o resultado de um novo pacto poltico informal, o pacto popular-democrtico de 1977 uma coalizo poltica popular, porque volta a contar com os trabalhadores, mas que apresenta como grande novidade o fato de a burguesia aliar-se a eles e, mais diretamente, aos amplos setores da classe profissional, inclusive da burocracia pblica, no diretamente comprometidos com o regime militar. Esta coalizo poltica correspondia, no plano do Estado, ao ciclo democracia e justia social, iniciado na sociedade como uma reao ao golpe militar de 1964, da mesma forma que o pacto popular-nacional e a estratgia nacional de desenvolvimento que ele dera origem a estratgia nacional-desenvolvimentista correspondera, a partir de 1930, ao ciclo nao e desenvolvimento, que surgira a partir do incio do sculo XX. O interessante desta coalizo popular e democrtica que ela forma-se antes de chegar ao poder, j em 1977, alcana o poder em 1985 e, dois anos depois, com o terrvel fracasso do Plano Cruzado, entra em colapso, no obstante generosidade de seus propsitos democrticos e sociais e o relativo xito que obteve em lograr a redemocratizao. H muitas razes para isto, mas a principal foi o fato de a democracia ter sido alcanada em meio a uma crise econmica de gra-
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vidade sem precedentes a grande crise da dvida externa dos anos 1980 que trazia no seu bojo o colapso da estratgia nacionaldesenvolvimentista que, desde 1930, tinha o papel de instituio orientadora das decises de investimento e, portanto, do desenvolvimento econmico do pas. Esse colapso no constituiria problema se o pacto democrtico-popular tivesse outra estratgia para substitu-la. No era isto, entretanto, o que ocorria. Os empresrios e os burocratas polticos que chegam ao poder em 1985 no haviam inteirado-se da gravidade da crise da dvida externa uma crise que, alm de no resolver-se, dada a resistncia dos credores em realizar os prejuzos, transformara-se em uma crise fiscal do Estado de forma que pretenderam ignor-la e voltar s altas taxas de desenvolvimento econmico que, nos anos 1950, haviam sido possveis com a democracia. Os anos 1980, entretanto, eram outros, e exigiam uma nova estratgia um novo desenvolvimentismo coisa que os governantes no estavam preparados para adotar. Precisavam dar-se conta de que a crise da dvida externa necessitava uma negociao soberana, mas que esta s poderia ser lograda se fosse combinada com uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise fiscal e com uma poltica de taxa de cmbio que mantivesse a economia competitiva internacionalmente. O Plano Cruzado, que o governo democrtico implementa em 1986, no revelava nenhuma dessas tomadas de conscincia: foi realizado sem que paralelamente iniciasse-se um processo de efetiva negociao da dvida externa, ignorou a necessidade do ajuste fiscal e deixou que a taxa de cmbio apreciada mantivesse o pas nas condies de insolvncia externa, que existia desde que a crise da dvida externa desencadeara-se, no incio da dcada. No surpreendente, portanto, que este plano tenha fracassado to estrondosamente e que seu fracasso tenha, alm de aprofundado a crise econmica, levado ao colapso do pacto democrtico-popular de 1977. O mesmo governo o governo Sarney continuava no poder, mas j sem efetivo poder, porque estava sem a legitimidade que o pacto poltico agora ele prprio deslegitimado pelo fracasso emprestara-lhe at ento. O fracasso era fundamentalmente dos empresrios industriais que tiveram um de seus principais lderes, Dlson Funaro, na chefia do Ministrio da Fazenda, e da burocracia poltica ampliada, com origem nos estados da federao e nas universidades. Os empresrios industriais, que haviam tido um papel decisivo na abertura democrtica, fracassaram em assumir a liderana poltica do pas, porque faltava tambm projeto e porque comprometeram-se com o Plano Cruzado. Aps o seu fracasso, em vez de perceberem que estava na hora de abrir a economia para torn-la mais competitiva e de reformar o Estado para reconstru-lo, ao mesmo tempo em que administrava-se o cmbio e impedia-se que a tendncia sobre-apreciao inviabilizasse o desenvolvimento industrial , insistiram, inclusive, por meio da nova organizao que criam em 1988, o Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (IEDI), em lutar contra a abertura comercial e em defender o estabelecimento de uma poltica industrial indefinida, com isto, mantendo-se enfraquecida politicamente. Esta estratgia no fazia sentido, dada a crise fiscal do Estado e a dimenso da dvida externa em que o pas estava mergulhado. O discurso perdera comeo, meio e fim. Em conseqncia, abriu-se espao para que as idias neoliberais e globalistas entrassem de roldo no pas a partir da quasehiperinflao de 199016. Por outro lado, a burocracia poltica ampliada que ganhara poder com a transio democrtica, agitava de forma populista e irresponsvel a bandeira de um nacionaldesenvolvimentismo que, mesmo na sua verso responsvel, j estava superado pelo fato de que o estgio de desenvolvimento econmico do pas j no autorizava uma poltica protecionista e uma interveno do Estado promovendo poupana forada e investindo por meio de empresas estatais. Nos dois primeiros anos do regime democrtico, o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a necessidade de rever a forma de interveno do Estado na Economia. O retorno da democracia havia transformado a retomada do desenvolvimento e a realizao da justia social em uma questo de vontade. Vargas nunca pensara desta forma. Era populista no plano poltico, no no da poltica econmica. Foi s no final de seu perodo, nos governos Kubitschek e Joo Goulart, que o populismo econmico caracterizara o nacionaldesenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar o pacto democrtico-popular de 1977 e o levara
16 Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de autonomia e relevncia do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas um mercado mas uma sociedade global.
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ao colapso com o Plano Cruzado. Estas iluses pareceram confirmar-se quando o Plano Cruzado, concebido com competncia a partir da teoria inercial da inflao, foi deturpado de forma grosseiramente populista, e durante um ano produziu uma falsa prosperidade. Aps seu fracasso, houve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apreciao cambial e renegociao da dvida externa pela securitizao desta dvida, com um desconto durante minha passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987). Esta tentativa, entretanto, no contou com o apoio necessrio do restante do governo e da sociedade brasileira, que testemunhava, perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almejara. Em vez do ajuste e da reforma, o pas, sob a gide de uma coalizo poltica populista no Congresso Nacional o Centro mergulhou em 1988 e 1989 no descontrole da poltica econmica e, no incio de 1990, na hiperinflao. O Presidente Collor, eleito no final do ano anterior, implementa imediatamente um plano de estabilizao, mas este o Plano Collor , por no neutralizar a inrcia inflacionria, fracassa, ainda que implicasse em um enorme ajustamento fiscal e monetrio. Em 1991, com o incio do segundo governo Collor, ou seja, com a mudana geral do ministrio que ocorre e, especialmente, com a mudana da equipe econmica, a nova coalizo poltica liberal, conservadora e cosmopolita que estava formando-se desde o fracasso do Plano Cruzado, chega ao poder. A partir de ento, o pas estar sob o domnio do pacto liberal-dependente um pacto poltico excludente constitudo fundamentalmente pelos grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros em relao ao Brasil. Dele passam tambm a ser excludos os empresrios industriais e a burocracia pblica que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes dirigentes. Tanto uma quanto a outra haviam ficado marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado, que as havia identificado com o protecionismo e o estatismo, as duas btes noires17 da ideologia neoliberal que invadia o pas naquele momento de forma triunfante. Com o acordo que o Brasil assina com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em dezembro de 1991, o pas subordina-se formalmente ortodoxia convencional. O territrio estava, naquele momento, com seu dficit pblico zerado, devido ao grande ajuste fiscal realiza17 Bestas negras, em francs (nota do revisor).
do pelo Plano Collor, mas a inflao inercial estava em torno de 20% ao ms. Para baix-la, o novo Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutalmente, esperando que, com isso nos termos da carta de inteno assinada com o FMI , a taxa de inflao casse gradualmente para 2% no fim de um ano18. Dado, entretanto, o carter inercial da inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo nvel, no obstante ao desaquecimento econmico e ao dficit pblico que a elevao da taxa de juros provoca. Dois anos depois, j no governo Itamar Franco, o Plano Real logra, afinal, neutralizar de forma heterodoxa a alta inflao inercial que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de uma estratgia que fugia aos ditames de Washington e Nova Iorque, entretanto, durou o perodo que foi necessrio para implementar o Plano Real (primeiro semestre d 1994). Ainda no segundo semestre desse ano, a taxa de cmbio aprecia-se fortemente, e, logo em seguida, a taxa de juros elevada a nveis estratosfricos. A macroeconomia da estagnao comeava, assim, seu curso no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2007). A partir de ento, sob a gide da antiestratgia de desenvolvimento econmico, que a ortodoxia convencional, a economia brasileira cresceria lentamente, ficando sistematicamente para trs, no apenas dos demais pases em desenvolvimento que adotam estratgias nacionais de desenvolvimento e realizam o catch up, mas tambm dos pases ricos. VII. CONCLUSO A Reforma gerencial iniciada em 1995, alm de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, devolve burocracia pblica brasileira parte do prestgio social que perdeu em conseqncia, de um lado, do prprio colapso do regime militar, de outro, do esgotamento da estratgia nacionaldesenvolvimentista. Em ambos os processos polticos, a burocracia pblica teve um papel decisivo que, entretanto, foi substancialmente reduzido, a partir do momento em que o Brasil, depois da grande crise dos anos 1980, no logra substituir a estratgia nacional de desenvolvimento nacional-desenvolvimentista por uma nova estratgia e volta a subordinar-se ao Norte. A burocracia pblica exerce um papel importante quando a respectiva sociedade e, principalmente, a classe bur18 Em 1991, Marclio Marques Moreira substituiu Zlia Cardoso no Ministrio da Fazenda.
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guesa, que nela exerce papel dominante, tem uma razovel clareza sobre os objetivos a serem alcanados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930 e 1980, isto aconteceu, entremeada por uma crise na primeira metade dos anos 1960; mas, desde a grande crise dos anos 1980, o Brasil no conta mais com uma estratgia nacional de desenvolvimento, na medida em que aceitou uma anti-estratgia, que a ortodoxia convencional exportada pelo Norte. H muitas causas que explicam esse desastre nacional, todas elas associadas ao fracasso do pacto popular-democrtico de 1977 em conduzir o pas. Esse pacto foi capaz de promover a transio democrtica, deu origem a toda uma srie de polticas sociais que contriburam para diminuir um pouco a grande concentrao de renda existente no pas, mas no teve proposta em relao ao desenvolvimento econmico e, quando viuse brevemente no poder, em 1985, levou o pas ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Havia necessidade, ento, de uma mudana profunda das polticas econmicas para as quais a sociedade brasileira no estava preparada. As causas imediatas da Grande crise eram a dvida externa contrada nos anos 1970 e a alta inflao inercial que decorreu do uso da indexao de preos, mas era preciso tambm mudar do velho desenvolvimentismo baseado na substituio de importaes e nos investimentos do Estado para um novo desenvolvimentismo que concentrassese em tornar a Economia brasileira mais competitiva externamente por polticas macroeconmicas que combinassem estabilidade com crescimento e que garantissem aos empresrios taxas de juros moderadas e, principalmente, taxas de cmbio competitivas. Esse , essencialmente, o tema de Macroeconomia da estagnao (2007) cujas teses no sero repetidas neste texto. Aqui, o que importante assinalar que os fatores que levaram o Brasil demisso nacional no segundo governo Collor e chegada ao poder de uma coalizo poltica intrinsecamente adversria do desenvolvimento econmico do pas o Pacto liberal-dependente esto desaparecendo. Embora as taxas de crescimento sejam muito baixas quando comparadas com a dos demais pases, a economia brasileira no vive mais o quadro de crise dos anos 1980. Por outro lado, o pressuposto de suas elites intelectuais marcadas pela teoria da dependncia e pelo ciclo democracia e justia social de que o desenvolvimento econmico estava assegurado no havendo por que se preocupar com ele perdeu qualquer base na realidade: o desenvolvimento que estava assegurado durou apenas os anos 1970. Em terceiro lugar, est ficando claro para toda a sociedade o fracasso da ortodoxia convencional aqui e em outros pases como a Argentina e o Mxico em promover o desenvolvimento econmico; quando, neste quadro, a Argentina rompe com a ortodoxia convencional e passa a adotar estratgias macroeconmicas semelhantes s dos pases asiticos (cmbio competitivo, taxa de juros moderada e ajuste fiscal rgido), passa a crescer fortemente. Em quarto lugar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que tornara-se absoluta nos anos 1990, enfraqueceuse de maneira extraordinria nos anos 2000 devido ao fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico e devido ao desastre que representou para os Estados Unidos a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se entre os empresrios industriais, que ficaram calados durante os anos 1990, uma nova conscincia dos problemas nacionais e uma nova competncia em matria macroeconmica por parte de suas assessorias, que sero essenciais para a definio em conjunto com a burocracia pblica de um novo desenvolvimentismo. nesse quadro mais amplo que a idia de um novo desenvolvimentismo que oponha-se tanto ao velho desenvolvimentismo, porque este desempenhou seu papel mas foi superado, quanto ortodoxia convencional que, sendo uma estratgia proposta por nossos concorrentes, mais neutraliza do que promove o desenvolvimento econmico, que devemos pensar o papel da burocracia pblica. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada. Sua rea econmica limita-se racionalidade de reduzir despesas o que necessrio, mas est longe de ser suficiente. Sua rea social logrou grandes xitos, especialmente na Sade Pblica, graas ao xito do Sistema nico de Sade (SUS) em estabelecer um sistema de atendimento de sade populao universal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem logrado tambm avanos na rea da Educao Fundamental, em que j no existe mais um problema de quantidade, e o problema central agora o da qualidade do ensino. E poder ter mais avanos, na medida em que esta qualidade depende no apenas de mais treinamento dos professores, mas principalmente de novas formas de proprie-
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dade e de gesto da educao. Fracassa na rea do ensino universitrio que, no Brasil, por ser estatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de pblico no-estatal, como nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha, apresenta resultados altamente insatisfatrios. Na rea da gesto, graas a concursos anuais para todas as carreiras do ciclo de gesto e especialmente para a dos gestores pblicos, o Estado brasileiro conta hoje, na esfera federal, com uma burocracia muito melhor, mais preparada e eficiente do que geralmente imaginase. Na esfera estadual, esto tambm multiplicando-se as carreiras de gestores pblicos. Na rea do poder Legislativo, a burocracia pblica experimentou um grande avano graas s carreiras de assessoramento criadas no Senado e na Cmara dos Deputados. Em apenas um dos trs poderes, no Judicirio, os burocratas stricto sensu possuem o poder final; nos demais, os polticos detm esse poder. Desde a Constituio Federal de 1988, a autonomia da alta burocracia judicial, que inclui, alm da prpria magistratura, o Ministrio Pblico e a Advocacia do Estado e a Advocacia Pblica, tornouse muito mais forte em certos momentos, forte demais. Ocorreu um processo de gradual desvinculao da magistratura pblica de uma ideologia liberal e formalista que atende aos interesses da ordem constituda; ocorreu tambm sua vinculao, de um lado, a seus prprios interesses corporativos, de outro, aos interesses da justia social que animaram a carta de 1988. Entretanto, conforme Vianna, embora parte do Estado, encravado em suas estruturas, o Judicirio como ator no est destinado a irromper como portador de rupturas a partir de um construto racional que denuncie o mundo como injusto (VIANNA, 1997, p. 38). A lenta autonomizao do Judicirio dos interesses econmicos um fator positivo que reflete o fato de que os magistrados percebem-se como parte da classe profissional com deveres para com os pobres, em vez de fazerem parte da capitalista. Est claro, entretanto, que toda a burocracia pblica e, principalmente, a burocracia pblica judicial precisa de mais controle ou responsabilizao social (accountability). A reforma gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao controle social, ou seja, responsabilizao da burocracia pblica perante a sociedade, mas isto vem ocorrendo de maneira lenta. visvel, porm, que a democracia implica no apenas em liberdade de pensamento e eleies livres, no apenas em representao efetiva dos cidados pelos polticos e mais amplamente pela burocracia pblica, mas significa tambm prestao de contas permanente por parte da burocracia pblica, para permitir a participao dos cidados no processo poltico. Os quatro pilares da democracia so: liberdade, representao, responsabilizao e participao. Em outro trabalho (BRESSER-PEREIRA, 2004), indicam-se trs estgios histricos da democracia: a democracia de elites ou liberal, da primeira metade do sculo XX; a democracia de opinio pblica ou social, da segunda metade do sculo XX, e a democracia participativa, que vai aos poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas de democracia esto presentes e embaralhadas: temos muito de democracia de elites, j somos uma democracia social, e a Constituio de 1988 abriu espao para uma democracia participativa. Antes de chegar a ela, porm, alm de melhorarmos os nossos sistemas de participao, ser necessrio tornar a burocracia pblica mais responsabilizada perante a sociedade. No cremos, entretanto, que essa mudana seja possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser uma verdadeira Nao e a ter uma estratgia nacional de desenvolvimento em que este no seja apenas econmico, mas tambm social e poltico. Entre o incio do sculo XX e 1964, a sociedade brasileira, no quadro do ciclo nao e desenvolvimento, enfatizou apenas esses dois objetivos e deixou em segundo plano a democracia e a justia social. A partir do incio dos anos 1970, um novo ciclo da sociedade comeou o ciclo democracia e justia social, que realizou muito nessas duas direes, mas deixou de lado a nao e o desenvolvimento econmico. O grande desafio que se coloca hoje para a sociedade brasileira o de fazer uma sntese desses dois ciclos algo que possvel e que dar orientao e sentido para sua burocracia pblica.
Luiz Carlos Bresser-Pereira (lcbresser@uol.com.br) Doutor em Economia pela Universidade de So Paulo (USP) e Professor da Fundao Getlio Vargas de So Paulo (FGV-SP); foi Ministro da Fazenda, Ministro da Administrao e da Reforma do Estado e Ministro da Cincia e Tecnologia.
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 259-263 JUN. 2007 ABSTRACTS PUBLIC BUREAUCRACY AND RULING CLASSES IN BRAZIL Luiz Carlos Bresser Pereira Brazil underwent industrialization and major economic development during the period that spanned 1930 to 1980 This is the period of strategic national development initiated by Getulio Vargas and taken up again after the crisis of the 1960s by the military regime that was in power. Throughout the entire period, public bureaucracy played a key role, always in consort with the industrial bourgeoisie. These two classes emerged as actors in political life as of the 1930s and together with the workers who were minor partners promoted the Brazilian industrial revolution. During the 1960s the radicalization of the Left and the right-wing alarmism which were both to a large extent stimulated by the Cuban revolution led to a military coup in which the bourgeoisie and the military joined interests with the United States. Nonetheless, both the bourgeoisie and public bureaucracy returned to a nationalist and developmentalist policy during the years that followed. Yet the major foreign debt crisis that took place during the 1980s led to the breaking apart of these alliances, and over the course of the decade, to the surrender to neo-liberalism coming from the North. At that moment, a disoriented public bureaucracy attempted to defend its own corporate interests. As of the 1990s, however, the sector involved itself in the State Administrative Reform of 1995; furthermore, neoliberalism, which then became the dominant current, went on to lose its hegemony over the following decade due to failure in promoting economic development. These two facts work, on the one hand, to re-establish new republican perspectives for public bureaucracy and, on the other, suggest that the renewed alliance of public bureaucracy and industrial bourgeoisie may again be turning into the nations route to re-establishing economic development. KEYWORDS: bureaucracy; ruling classes; entrepreneurs; economic development. * * *
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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 28: 267-271 JUN. 2007 RSUMS BUREAUCRATIE PUBLIQUE ET LES CLASSES DIRIGEANTES AU BRSIL Luiz Carlos Bresser-Pereira Entre 1930 et 1980, le Brsil a connu une industrialisation et un important dveloppement conomique. Cest la priode de la stratgie nationale pour le dveloppement que Getlio Vargas a inaugure et qui a t reprise, aprs la crise des annes 1960, par les militaires au pouvoir. Tout au long de cette priode, la bureaucratie publique, associe la bourgeoisie industrielle, a jou un grand rle. Ces deux classes naissent pour la vie politique dans les annes 1930, et, avec les travailleurs qui sy sont associs dune faon moins importante, ont promu la Rvolution Industrielle brsilienne. Dans les annes 1960, les positions plus radicales de la gauche et lalarmisme de droite, influencs surtout par la Rvolution Cubaine de 1959, ont amen au coup dtat militaire pendant lequel la bourgeoisie et les militaires sassocient aux Etats-Unis. Cependant, la bourgeoisie et la bureaucratie publique reprennent la politique conomique nationaliste et de dveloppement conomique dans les annes qui se suivent. Mais dans les annes 1980, la crise de la dette extrieure provoque la rupture de cette alliance et, partir du dbut des annes 1990, la capitulation au nolibralisme originaire du Nord. La bureaucratie publique, alors dboussole, se met dfendre ses propres intrts. A partir des annes 1990, pourtant, elle fait partie de la Rforme de Gestion de lEtat de 1995. Dautre part, le nolibralisme qui triomphait, perd son hgmonie dans les annes 2000 en raison de son chec promouvoir la croissance conomique. Ces deux vnements non seulement introduisent de nouvelles perspectives rpublicaines lgard de la bureaucratie publique, mais encore suggrent quune nouvelle alliance entre la bureaucratie publique et la bourgeoisie industrielle puisse devenir encore une fois possible si bien que le pays se redresse conomiquement. MOTS-CLS: bureaucratie; classe dirigeante; entrepreneurs; dveloppement conomique. * * *
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Burocracia Pública E Classes Dirigentes No Brasil: Dossiê "Empresariado, Economia E Política"

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1 Uso a palavra classe em seu sentido clssico, presente

que vivem de dividendos, juros e aluguis.

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3 A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos

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QUADRO 1 FORMAS HISTRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAO

1821-1930 Patriarcal-dependente Oligrquico Latinfundirios e burocracia patrimonial Patrimonial

1930-1985 Nacional-desenvolvimentista Autoritrio Empresrios e burocracia pblica Burocrtica

1990-... Liberal-dependente Democrtico Agentes financeiros e rentistas Gerencial

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PACTOS POLTICOS Popular-nacional Crise Burocrtico-autoritrio Popular-democrtico (crise) Crise Liberal-dependente

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4 A expresso substituidor de importaes para caracte-

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9 Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os

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10 O ISEB, fundado em 1955 como setor do Ministrio da

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13 Objetivando a reforma dos servios pblicos fede-

na implementao da reforma foi fundamental.

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15 curioso, entretanto, observar que Schneider, que em

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