Democracia Trans Par en CIA e To Sustentavel

Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel
Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel

Fundao Konrad Adenauer Fortaleza, Cear - 2007
Copyright 2007 by FUNDAO KONRAD ADENAUER EDITOR RESPONSVEL Klaus Hermanns ORGANIZADORES Miguel Macedo Maria Alice Boga COORDENAO EDITORIAL Miguel Macedo COPYDESK Vianney Mesquita Reg. Prof. MTE 00489JP PROJETO GRFICO E CAPA Wiron Teixeira
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Democracia, transparncia e desenvolvimento sus tentvel / Miguel Macedo e Maria Alice Boga Prazeres, organizadores. -- Fortaleza : Fundao Konrad Adenauer, 2007. 216 p. Inclui referncia bibliogrfica ISBN: 978-85-99995-09-9 1. Democracia. 2. Administrao pblica. 3. Polticas pblicas. 4. Desenvolvimento sustentvel. I. Macedo, Miguel (org.). II. Prazeres, Maria Alice Boga (org.). III. Fundao Konrad Adenauer. CDU: 342.34
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SUMRIO
OS AUTORES ...................................................................................7 APRESENTAO .............................................................................9 GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: - INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL .................................................................13 Cassius Guimares Chai PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPO .........................................................33 Marcelo Silva CONSELHOS GESTORES: PARTICIPAO POPULAR OU LEGITIMAO DO PODER PBLICO? ..............................................45 Jacqueline Passos da Silveira MINISTRIO PBLICO, PODER JUDICIRIO E CONTROLE SOCIAL NO COMBATE CORRUPO ...................................71 Hugo Cavalcanti Melo Filho O PAPEL DA SOCIEDADE NAS INSTNCIAS LOCAIS DE PARTICIPAO E CONTROLE ..........................................................85 Francisco Fernando
DILEMAS E PERSPECTIVAS DA CONSTRUO LOCAL E TERRITORIAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E SOLIDRIO .............................................................................................99 Roberto Marinho Alves da Silva TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO MARANHO ....131 Zaira Sabry Azar OS CONCEITOS-MODA E O PROBLEMA DA INCLUSO DOS DIFERENTES ......................................................................149 Benedito Souza Filho GNERO E ETNIA: CULTURAS TRADICIONAIS E POTENCIALIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO ................................167 Ilma Ftima de Jesus POR TRS DE UMA ESCOLHA TECNOLGICA, OPTA-SE POR UM MODELO DE DESENVOLVIMENTO: TECNOLOGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL................................183 Kleber Pettan, Ary A. C. Mansur, Isaac S. B. Jnior PODER PBLICO E SOCIEDADE PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL ..............................................................201 Paulo Afonso
DEMOCRACIA, TRANSPARNCIA E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
OS AUTORES
Cassius Guimares Chai promotor de Justia, mestre em Direito Constitucional pela UFMG, doutorando em Direito Constitucional pela UFMG, coordenador da ps-graduao da Escola Superior do Ministrio Pblico do MA, consultor do programa interinstitucional Ministrio Pblico e Tribunal de Contas do Estado MA, do projeto de Transparncia Fiscal Contas nas Mos Marcelo Silva graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Cear. Ex-Prefeito do Municpio de Maranguape (CE). Atualmente secretrio da Regional III, na Prefeitura Municipal de Fortaleza Jaqueline Silveira advogada e mestra em Direito Constitucional pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Professora da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Ouro Preto e do Curso de Especializao em Controle da Administrao Pblica CAD/MG. Hugo Melo Filho juiz do Trabalho, mestre em Cincias Polticas, psgraduado em Direito Constitucional pela Universidade de Salamanca, Espanha; professor do Curso de Direito da Faculdade Marista e da Escola Superior da Magistratura Trabalhista PE; bacharel em Direito pela UFPE e autor de vrias obras e artigos. Francisco Fernando graduado em Direito pela Universidade do Piau e promotor de Justia da Comarca de Pastos Bons/ MA; membro da comisso consultiva do Programa Contas na Mo, da Procuradoria Geral de Justia e do Tribunal de Contas do Estado do Maranho.
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Roberto Marinho graduado em Filosofia pela Universidade do Rio Grande do Norte, especialista em Polticas Sociais, mestre em Cincias Polticas pela Universidade Federal de Pernambuco; doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pela UNDB. Atualmente Coordenador de Estudo da Secretaria de Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego. Zaira Sabry Azar graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Maranho; especialista em Polticas Publicas pela Universidade Federal do Maranho e militante do MST. Benedito Filho mestre em Antropologia pela Universidade Federal do Par e em Antropologia pela Universidade Autnoma de Barcelona; doutor em Antropologia pela Universidade Autnoma de Barcelona e professor do Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais da Universidade Federal do Maranho. Ilma Ftima de Jesus especialista em Educao, coordenadora da Equipe de Elaborao e Sistematizao da Proposta Curricular na SEMED, coordenadora Executiva do Conselho Municipal das Populaes Afrodescendentes COMAFRO. coordenadora Estadual do Movimento Negro Unificado - MNU e mestra em Educao pela UFMA. Kleber Petan consultor em agricultura familiar e desenvolvimento sustentvel. Eng. agrnomo e doutorando em Planejamento e Desenvolvimento Rural Sustentvel na UNICAMP/SP - kleber.pettan@terra.com.br. Ary A. C. Mansur eng. agrnomo, formado pela Fundao Pinhalense de Ensino; especializao em Agroecologia pela Universidade de Berkeley. arymansur@yahoo.com.br Isaac S. B. Jnior bilogo especializado em Educao Ambiental pela UNIARARAS. isaacbatista@yahoo.com.br Paulo Afonso graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Paraba, com mestrado em Sociologia Rural pela UFPB e doutorado na rea da Sociologia pela Escola do Quilombo dos Palmares.
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APRESENTAO
A promoo do desenvolvimento e o fortalecimento da democracia so objetivos centrais para o trabalho em poltica e para a cooperao internacional da Fundao Konrad Adenauer. Democracia uma forma de Estado e de vida. A forma de Estado representa a matriz poltica. A forma de vida se refere ao comportamento das cidads e cidados que vivem na democracia. O ideal democrtico tradicional no se preocupou em constituir formas efetivas de participao nas decises pblicas. Este um desafio a que o Estado e a Sociedade devem responder. A capacidade de existir e a essncia da democracia dependem de forma decisiva dos conceitos de valores, das condutas e das atuaes polticas dos mesmos atores, cidads e cidados. Democracia incompatvel com corrupo. Como incompatvel com a excluso. Sua legitimidade decorre da representao popular, que vem da vontade dos cidados, para assegurar as liberdades. Como a liberdade de no ter medo de morrer de fome. A excluso o decreto de condenao pobreza extrema e fome. A democracia a cidadania, no um regime com prias. No h democracia sem tica, portanto sem responsabilidade com a condio humana. A tica da democracia a coeso social para a convivncia humana, hoje sob grave risco. A democracia poltica ou se faz social e humana, ou democracia no . Falar em transparncia, por exemplo, no apenas invocar o direito da sociedade de tomar conhecimento de tudo que se passa na rea pblica e, principalmente, controlar a aplicao do dinheiro dos contribuintes. instituir mecanismos para o exerccio do controle social das aes de
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governo e dos servios pblicos, sem o qual no se pode consolidar conceito de cidadania. Esse o princpio que contribui para o controle dos gastos pblicos e para a busca do equilbrio fiscal. No se conhece forma mais eficaz de inibir a corrupo e fiscalizar os desmandos de governos perdulrios do que o exerccio do controle social por uma sociedade informada e capaz de cobrar. Controle social e desburocratizao, pois desta depende fundamentalmente aquele. Trata-se de um processo de mudana que est longe de ser simples: ele passa pela modificao de todo um aparato fundado na crena equivocada de que a maneira de combater a corrupo criar normas e mais normas, controles e mais controles, que nem sempre se mostram eficazes. A criao de novas formas e canais de participao cidad enfrenta uma arraigada cultura poltica elitista e autoritria que no se transforma da noite para o dia. H uma lgica, historicamente predominante, na relao da populao com o Estado, impregnada de apatia, clientelismo, submisso, populismo, cooptao e outros tantos efeitos perversos desta herana cultural. A abertura destas novas formas e canais de participao requer, portanto, uma prtica pedaggica planejada capaz de orientar o necessrio processo de mudana de atitudes, valores, mentalidades, comportamentos, procedimentos, tanto por parte da populao como daqueles que esto no interior do aparelho estatal. isto que esperamos oferecer aqui, a ttulo de contribuir para a discusso e o aprofundamento de idias, posies e experincias. A prtica da gesto democrtica vem produzindo novos aprendizados para os atores da sociedade civil e do governo e contribuindo para alterar significativamente a forma de relao do poder pblico com a populao em nvel local. Nesta publicao, trazemos uma coletnea de artigos reunidos a partir de duas edies da Srie de Debates Adenauer, em 2005 e 2006, realizadas em So Lus, MA. Os cinco primeiros artigos referem-se a Governo, Controle Social e Ao contra a Corrupo, tema central da 5 edio da Srie em 2005. No primeiro, Cassius Guimares Chai faz uma anlise da experincia do municpio de Ribeiro Bonito, em So Paulo, em um paralelo entre administrao pblica e os instrumentos de participao da sociedade civil.
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No que diz respeito gesto pblica e combate corrupo, Marcelo Silva apresenta a experincia da relao entre a cmara municipal e a Prefeitura Municipal de Maranguape, no Cear. Os trs artigos seguintes, Jacqueline Passos da Silveira questiona a participao popular e a legitimao do poder pblico nos conselhos gestores; Hugo Cavalcanti Melo Filho aprofunda a relao entre o Ministrio Pblico, Poder Judicirio e controle social no combate corrupo; e, por fim, Francisco Fernando discute o papel da sociedade nas instncias locais de participao e controle. Na segunda parte, esto seis artigos relativos ao tema central Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel, da 6 edio da Srie em 2006 e que originou o ttulo deste livro. No primeiro, Roberto Marinho Alves da Silva apresenta os dilemas e perspectivas da construo local e territorial do desenvolvimento sustentvel e solidrio; na seqncia, Zaira Sabry Azar tem o olhar para o territrio e as polticas pblicas no Estado do Maranho; e Benedito Souza Filho convida a uma reflexo acerca dos conceitos-moda e o problema da incluso dos diferentes. Nas trs ltimas contribuies, a questo do desenvolvimento se configura como ponto central. Ilma Ftima de Jesus discute gnero, etnia e as culturas tradicionais e potencialidades para o desenvolvimento; Kleber Pettan, Ary A. C. Mansur e Isaac S. B. Jnior abordam o modelo de desenvolvimento a partir das tecnologias para o desenvolvimento sustentvel; e, por ltimo, Paulo Afonso trata da relao do poder pblico e sociedade para o desenvolvimento sustentvel. A Fundao Konrad Adenauer publicou nos ltimos anos, diferentes publicaes acerca dos temas de combate corrupo, oramentos pblicos, desenvolvimento dos municpios e participao cidad. Como, por exemplo, O poder, o controle social e o oramento pblico, produto da Srie de Debates Adenauer 2004. Esperamos que esta seqncia temtica possa oferecer uma combinao de medidas de melhoria relacionadas representao poltica, como mecanismos que assegurem a participao popular direta nas gestes pblicas. Afinal, a convivncia conflituosa entre participao e representao o que permite um difcil, mas mtuo enriquecimento dessas duas formas de democracia. Miguel Macedo Coordenador de Projetos da Fundao Konrad Adenauer no Nordeste e Norte do Brasil, escritrio de Fortaleza
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GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL Cssius Guimares Chai
GOVERNO LOCAL, CONTROLE SOCIAL E AO CONTRA A CORRUPO: A UNIVERSALIDADE DA EXPERINCIA DO MUNICPIO DE RIBEIRO BONITO/ SP ADMINISTRAO PBLICA E SOCIEDADE: INSTRUMENTOS DE PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL
Cssius Guimares Chai
preciso, na verdade, que a alfabetizao de adultos e a ps-alfabetizao, a servio da reconstruo nacional, contribuam para que o povo, tomando mais e mais a sua Histria nas mos, se refaa na feitura da Histria. Fazer a Histria estar presente nela e no simplesmente nela estar representado. Pobre do povo que aceita, passivamente, sem o mais mnimo sinal de inquietao, a notcia segundo a qual, em defesa de seus interesses, ca decretado que, nas teras-feiras, se comea a dizer boa-noite a partir das duas horas da tarde. Este ser um povo puramente representado, j no presente na Histria. Paulo Freire in A importncia do ato de ler, 35ed. Ed.Cortez, p.40
INTRODUO
Se o homem necessariamente deve viver em sociedade, implica a certeza de que, momentaneamente, algum ter um interesse seu resistido, ou em outras palavras, limitaes de ordem externa impor-se-o a fim de
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que as liberdades do seu prximo tambm sejam respeitadas. Equacionar liberdade e igualdade um dos grandes desafios do sistema jurdico, seno o seu maior desafio; contudo, por ser um fato universal, e portanto, desprendido de contextos geogrficos, a tenso das liberdades e das igualdades interessa a todos indistintamente, quer em Ribero Bonito, quer em So Lus do Maranho, e por essa razo pode afirmar-se a questo como universal. Desnecessrio reconstruir-se aqui o contexto das mazelas sociais que por toda sociedade brasileira vivenciada, com suas crnicas de cada dia, com atores distintos, mas semelhantes personagens e enredo: os desvios de conduta; as apropriaes desavergonhadas dos bens pblicos, como se ainda estivesse presente a regncia absolutista, ou seja a vontade do rei sem a premissa da lei. Dos episdios apenas alteram-se os nomes e seus predicados: operaes Farol da Colina; Anaconda; Navalha; etc. imprescindvel a constante mobilizao da parcela da sociedade civil no governamental, e que histrica e de imediato com as relaes de governo no tenha vnculos de subordinao. A experincia de Ribeiro Bonito nesse aspecto revela-se iconogrfica, ou seja, simblica e marcante, emblemtica; pois, embora presente no senso comum, a vigilncia da comunidade local, sempre informada, precisa sair dos muros da inrcia para uma ao igualmente estratgica de reao com os descomprometimentos sociais de interesse geral. Afinal a chamada alternncia de poder como natureza da democracia significa exatamente que, enquanto uns governam por representatividade e representao, os demais, os momentanemante governados, fiscalizam e controlam aqueles, os governantes. Na atual formao social de uma comunidade de livres e iguais que se afirma como, nao democrtica de direito, a sociedade brasileira reagindo aos desmandos dos coronelismos, s excees dos privilgios e impunidade para aqueles que tomam o nome do povo, dizendo-se-lhe representar, fez chegar ao parlamento a sua insatisfao, mesmo que com imposies de poltica externa. E o parlamento, por sua vez, presenteou queles que lhes sufragaram o voto e lhes deram a representatividade poltica de alguns de seus interesses com alguns instrumentos de controle e de participao mais prxima dos atos da administrao da coisa pblica.
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Estes instrumentos, dentre os quais se vem por exemplo o Estatuto das Cidades, o Plano Diretor, a Lei das Licitaes e a to questionada Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 1012000), so mecanismos valiosos que a sociedade, a comunidade local, as entidades civis organizadas, todo e qualquer cidado dispoem para exigir do administrador pblico, seja ele prefeito, presidente de cmara, secretrio de governo, governador etc. no apenas a motivao de seus atos administrativos, mas sobretudo o zelo e a manuteno do patrimnio pblico, promovendo a transparncia de suas decises e um planejamento adequado da captao de recursos e de seus gastos. Nesse sentido, esta uma proposta articulada como um desses instrumentos de conhecer para se libertar, e de se libertar como uma condio de igualdade de participao daquilo que interessa a todos ns, povo brasileiro: o igual respeito e considerao pela justificao adequada dos atos de poder. Para tanto, faz-se necessrio colocar alguns conceitos sobre a Teoria do Governo, suas funes, bem como sobre seus atos. A seguir tratar-se-o alguns aspectos da Cidadania Participativa, objetivando principalmente o vis da participao popular, pontuando-se os mecanismos contidos na LRF, no Estatuto das Cidades e de algumas medidas judiciais, como fator de legitimidade, controle e correo dos atos gesto pblica.
Teoria do governo
Estado e Governo so palavras muitas vezes so tidas por sinnimos. Entretanto, sob uma perspectiva poltica, elas so distintas. O Estado a comunidade poltica integralmente considerada e constitui a pessoa coletiva da sociedade, em funo do direito, expressando a soberania. O Estado o sujeito ativo da soberania. Por outro lado, o Governo a organizao especfica constituda pelo Estado para seu servio. Pelo senso comum, Governo no apenas o conjunto dos poderes e das atividades pblicos, mas tambm, com particularidade, o Poder Executivo. Aquele que executa as vontades do Estado; porm, importa registrar que a vontade do Estado no est livre de controle social.
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O Governo definido como o complexo de rgos (secretarias; ministrios; cargos; funes etc) e instituies encarregado das atividades do Estado. Diante disto conclui-se que governar implica se aplicarem normas, pois as formas de atuao do Governo apresentam-se sob a perspectiva do direito positivo, compreendido por meio de regras gerais e especficas de origem legislativa, administrativa e jurisprudencial. claro que o contedo dessas regras e decises tomadas pelos governantes precisa ser em essncia determinado por finalidades sociais, objetivando o bem pblico, comum. imperioso ressaltar que os governantes (gestores pblicos) no esto acima do bem e do mal. As mesmas normas que se aplicam e se destinam a qualquer um do povo destinam-se e aplicam-se a eles tambm, e com muito maior rigor. E quem deve exercer o controle de seus atos e promover a correo dos excessos o prprio povo, a populao mobilizada e vigilante. Como afirma o professor Baracho Oliveira, os governantes so os exercentes do poder que o povo detem, exercendo a fora mais ampla, entendendo-a no apenas material, mas econmica e at moral. Os governantes so indivduos como os outros, conseqentemente, como todos os membros da coletividade, esto submetidos ao direito objetivo (s leis) do grupamento. O direito objetivo sendo considerado como o conjunto de regras que se impe a todos os membros da sociedade e determina as relaes entre os seus componentes. As regras e os princpios se aplicam a governados e governante.1 A democracia tem necessidade de se estruturar em vista da ampliao das atribuies do Estado que sempre requer melhor organizao de seus rgos visando a um melhor servio ao pblico. A tnica, a marca, de uma sociedade democrtica participativa consiste na transparncia do exerccio do poder pblico e do planejamento adequado e da previso de risco da administrao das atividades pblicas.
1 In Notas em classe na disciplina Processo Constitucional, Programa de Doutorado, rea de Direito Constitucional, 2001. I - UFMG.
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Os interesses e os atos da administrao pblica:

Os interesses da administrao pblica caracterizam-se pelos critrios da publicidade, da transparncia e da legalidade. sempre uma referncia ao disposto no art. 37, caput, da CF (Constituio Federal).
Caractersticas
Publicidade (interesse coletivo e, portanto, de conhecimento geral). A administrao pblica no guarda segredo, no tem interesse privado. Transparncia (a motivao se impe como nota distintiva e constante entre a discricionaridade da doutrina do Estado-social e a vivncia de uma sociedade democrtica. Relaciona-se no dilogo permanente com os cidados). Legalidade (obedecem s postulaes do Estado de Direito, ou seja, se fazem mediante sua anterior previso em lei. Noutras palavras: faz-se apenas mediante o princpio da reserva legal. Se por um lado as caractersticas dos interesses e dos atos da administrao pblica impem uma conduta clara e pautada nos princpios e nas normas jurdicas vlidas, por outro, eles apenas so considerados legtimos se objetivarem a eficincia e a concretizao da justia social conforme descrito a seguir.
Objetivos
A eficincia dos atos, como servios internos administrao ou destinados diretamente ao cidado; noutras palavras, a qualidade do servio ou da atividade. A justia social a interveno planejada para a diminuio das desigualdades materiais; ou seja, promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. A preservar a dignidade humana; construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; A paz social;
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Ter aquelas caractersticas e perseguir aqueles objetivos no o bastante se o agente administrativo pblico no exercer sua atividade movido pelos princpios da impessoalidade e pela moralidade administrativa.
Motivaes
Impessoalidade o interesse da administrao no se confunde com os interesses do administrador. Moralidade o interesse pblico tem um patrimnio constitudo nos deveres da honestidade, imparcialidade e da lealdade s instituies pblicas; o formalismo da reserva legal nunca o bastante para caracterizar uma gesto transparente. Logo, fica certo que os atos da administrao pblica tambm so constitudos por esse elementos, desde a publicidade, passando pela legalidade at a moralidade. Os atos administrativos, sejam de governo ou polticos, baseiam-se na autorizao legal e portanto esto sujeitos verificao, quanto validade e consistncia, pelo sistema judicirio. Se ao Poder Executivo est atribuda a misso de executar os servios da mquina estatal, ao Poder Legislativo cabe o nus de, quando previsto na Constituio Federal ou Estadual ou na Lei Orgnica, autoriz-los e fiscaliz-los, e o Poder Judicirio est incumbido de tomar conhecimento dos desvios e corrigi-los. Os atos polticos so por sua natureza distintos dos atos administrativos. O elemento essencial de sua distino reside no fato de que aqueles no dependem de autorizaes legais ou habilitaes normativas, e estes ou se realizam embasados na condio de atos discricionrios ou vinculados. importante deixar claro que, na vivncia de uma sociedade democrtica de direito, os fundamentos das decises provindas das instncias administrativas necessitam ser coerentes com uma prtica participativa e inclusiva nas coisas da administrao do poder pblico. Ter seus representantes nos parlamentos j no o suficiente. Seguindo essa distino, fica certo que os atos de governo somente podem realizar-se fundados na permisso constitucional (na Constituio Federal). Com o aumento e a diversidade das atividades governamentais impe-se tambm maior e mais prximo controle dos agentes pblicos, administrativos (e/ou) polticos, no exerccio do prprio poder pblico, pois se
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necessrio que os detentores do Poder que reclamam poderes para efetivar seus intentos, tenham a favor da populao instrumentos para fiscalizar, controlar e corrigir os abusos no exerccio desses poderes, ou das funes e seus cargos. Embora haja os atos chamados discricionrios, os quais o administrador dispe de uma margem de liberdade para decidir, estes no esto alheios ou fora do controle a ser exercido pela sociedade, e este controle inicia-se com uma postura participativa e consciente do papel reservado prtica da cidadania.
Cidadania participativa
O cidado deve ter em mente a idia de que ele s poder se sentir igual se puder ter suas pretenses a direitos ouvidas igualmente. Diante da certeza da escassez de recursos, a sociedade precisa conjuntamente decidir como, quando e onde aplic-los. Quem exerce o poder no deve mudar as regras do jogo no meio da partida. Em outros termos: quem decide no pode ele prprio estabelecer as regras da deciso. Seria o prprio absolutismo. O que iguala os homens? A indagao lanada poderia ser respondida, simplesmente, socorrendo-se ao senso comum jurdico, com a afirmao: a lei. Depois de quase duas dcadas aps o movimento das Diretas j, deparase a sociedade brasileira, alm dos paradoxos ento existentes, com aquilo que nominou o ex-ministro Jungman governo esquizofrnico. As mesmas lutas sociais, iguais carncias, o mesmo deficit social, por um lado, e do outro um partido que representou essas angstias e idealizou e praticou a idia de resistir o desmando e de buscar a igualdade mnima da satisfao das necessidades, desde sempre modernas, do homem. De sada, no se pode fugir ao fato de que quatro anos de mandato no corrigiro o deficit social de quase dois sculos de independncia formal, ou quase doze dcadas de repblica excluso, seja porque a independncia restou como simblica, seja porque a repblica instaurada era liberalista, como o eram seus progenitores e mantenedores. Velha ou nova, a coisa no era a de todos.
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De todos apenas a dor. Portanto, os cidados, o povo como um todo, deve tomar para si sua histria e buscar, no dia-a-dia, inteirar-se dos atos de governo, tomar conhecimento das decises administrativas, das licitaes realizadas pelos governos locais, fiscalizar de perto os servios pblicos oferecidos ao povo, com o prprio dinheiro pblico. preciso uma ao continua e conjunta de toda a sociedade, de todos os seus seguimentos, pois dor qualquer um pode sentir, seja a enfermidade, seja a carncia, seja o desemprego. No processo democrtico, o cidado se torna o centro da sociedade. Existe o primado de que todos so iguais por essncia. A igualdade deixa de ser apenas de fato e passa a ser de direito. Assim, uma teoria da Cidadania Participativa compreende as formas e os meios pelos quais os cidados podem exercer a cidadania diretamente ou no. E quando no o fizerem diretamente possam realizar o controle por quem o exera. preciso deixar firmado que votar e ser votado no traduz toda a participao e a fora de controle que o povo pode e deve exercer em razo da administrao pblica. O acesso Justia, o dilogo com os representantes dos poderes pblicos locais, o acompanhamento das atividades dos conselhos municipais, aqui includos os Conselhos de Alimentao Escolar, de Direitos, Tutelar, do Idoso, de Assistncia Social, da Sade, de Educao, a participao efetiva nas audincias pblicas determinadas e permitidas pelo Estatuto das Cidades, pelas aes de proteo ao Meio Ambiente, quando das elaboraes da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Plano Anual e Plurianual Oramentrio. O certo que h inmeras oportunidades de participao e de interveno popular na gesto da coisa pblica. O CIDADO DEVE CONTROLAR E PARTICIPAR DOS PROCESSOS LICITATRIOS DO SEU MUNICPIO. Assim, resta apontar que, no Estado de Direito, a administrao pblica est sujeita e submissa lei, pois essa sujeio visa a garantir e proteger as liberdades pblicas, a igualdade e a segurana de todos os direitos fundamentais. Os cidados devem sempre questionar a imparcialidade, a independncia e a legitimidade daqueles que exercem funes pblicas.
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Democracia direta: concretizando a participao popular na administrao pblica

Na prtica, preciso que o cidado participante desse processo plural de executar e controlar as funes pblicas, as prestaes de servios, possa de plano ter claros o seu papel e os limites de sua atuao, e sobretudo os instrumentos legais dos quais dispe para procurar a correo de eventuais desvios no exerccio do poder pelo administrador pblico, bem como saber identificar alguns mecanismos jurdicos dos quais possa socorrer-se para ver sanada a agresso a direito coletivo ou individual indisponvel. Nesse processo de fiscalizao e controle importante que o cidado tenha argumentos jurdicos-polticos ao seu dispor, e saiba quais momentos nos processos de formulao e execuo de polticas pblicas a lei j lhe assegura a participao. O Princpio do Estado de direito na dimenso democrtica, no apenas representa, mas tambm opera o movimento pela legitimidade da produo normativa. Noutras palavras, uma administrao democrtica pressupe a participao de todos os interessados quando da tomada da deciso, seja qual for, e sempre respeitando nessa composio decisria a diversidade de interesses, etnias, culturas, uma vez que todas elas se vem convexas ou acopladas no sistema do Direito pela Constituio. Como dito alhures, o mundo contemporneo reflete e busca localizar, atravs do Direito, no Direito, um fundamento de validade para o uso e estabelecimento das relaes de Poder.2 Toda questo de fiscalizao e controle da administrao pblica passa incondicionalmente pela clareza de conceitos e dos limites e atribuies de cada cargo e funo pblica. Os equvocos da poltica representativa no podem se perpetuar, sob o custo de uma total ausncia de participao do usurio na prpria administrao pblica. O art. 37 da CF determina que a lei disciplinar as formas de participao do usurio na administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente: I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e
2 Chai, Cssius Guimares. A teoria da ao comunicativa e a legitimidade do direito como resultado construdo pelas partes: o controle de constitucionalidade como indicativo de estado democrtico de direito. In Revista Jris Itinera n. 10, So luis (MA): pgj, jandez 2003.
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interna, da qualidade dos servios; II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5, X e XXXIII; e, III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. (Redao dada ao pargrafo pela Emenda Constitucional n 19/98). Quando, por exemplo, se fala na elaborao do PPA Plano Plurianual, preciso que o cidado esteja acompanhando de perto a atuao dos deputados federais, bem como dos deputados estaduais, quando se tratar do PPA estadual, porque a prpria Constituio Federal determina que na elaborao do PPA sero observados de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, bem como para os programas de durao continuada. CF art. 165. Noutras palavras, os cidados de cada uma das regies geopolticas brasileiras precisam tomar conhecimento dos programas, do planejamento administrativo a mdio e longo prazo que os governantes e os parlamentares esto intentando para toda a sociedade. De igual forma, devem os muncipes saber o que os seus representantes nas assemblias legislativas esto fazendo a titulo de planejamento e programao, visando ao bem coletivo de suas regies. Quanto LDO Lei de Diretrizes Oramentrias, da mesma forma, o cidado deve estar vigilante, pois a LDO o instrumento legal que estabelecer metas, prioridades e orientar a elaborao da proposta oramentria, ou seja, indicar no apenas as prioridades de cada gesto, mas indicar como a receita, o dinheiro pblico dever ser gasto. Ainda quanto LDO, preciso registrar que, tal como as prestaes de contas tm seu prazo para serem entregues, tal a LDO para ser encaminhada e posteriormente sancionada. A regra que a LDO deve ser encaminhada ao Congresso Nacional, Assemblia e Cmara Municipal at oito meses e meio antes de encerrado o respectivo exerccio, ou seja, 15 de abril, e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa, ou seja, 30 de junho. Se esses prazos no so observados, a LDO j no poder cumprir o seu papel, que o de orientar a elaborao da Lei Oramentria Anual LOA. Nesse sentido, da participao popular o Estatuto das Cidades consigna em seu art. 4. que os Planos Oramentrios, assim como as audincias pblicas so
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instrumentos de poltica urbana. No mesmo sentido, a CF em seu art. 198, III, determina que nas aes e servios pblicos de sade que integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico, ser organizado de acordo com, dentre outras diretrizes, direo nica em cada esfera de governo, atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuzo dos servios assistenciais; e com a participao da comunidade. Isto significa que inclusive para a planificao ou planejamento deve estar assegurada a participao da comunidade. Retornando questo do direito, do Direito, ento, como um sistema autopoitico (o direito reproduz direito), um sistema auto-referente de regras jurdicas, retira sua legitimidade (gewalt) pelos procedimentos argumentativos estabelecidos, pela verificao plausvel dos discursos de fundamentao (justificao) e conseqente adequao da interpretao constitucional no discurso de aplicao do prprio Direito; pois, a partir deles, define-se qual a estrutura normativa mais correta para as democracias contemporneas. Nesse sentido, o controle dos servios pblicos um limitador s decises emitidas pelos exercentes de funes pblicas, mormente dos Poderes Executivo e Legislativo3, j que os discursos de justificao podem ser em um mecanismo de controle participativo popular, como, por ex.,
3 No mbito federal a lei 106832003, que disciplina as Competncias da Controladoria-Geral da Unio, determina em seu art. 17 que Controladoria-Geral da Unio compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, s atividades de ouvidoria-geral e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da Administrao Pblica Federal. No pargrafo primeiro deste artigo tem-se que: a Controladoria-Geral da Unio tem como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, e sua estrutura bsica constituda por: Gabinete, Assessoria Jurdica, Conselho de Transparncia Pblica e Combate Corrupo, Comisso de Coordenao de Controle Interno, Subcontroladoria-Geral, Ouvidoria-Geral da Repblica, Secretaria Federal de Controle Interno e at trs corregedorias. J o DECRETO N 4.785, DE 21 DE JULHO DE 2003, que regulamentou as competncias da Ouvidoria-geral da Repblica aponta que Art. 10. Ouvidoria-Geral da Repblica compete: I - apreciar e emitir parecer sobre manifestaes e representaes relacionadas com procedimentos e aes de agentes pblicos, rgos e entidades do Poder Executivo Federal; II - propor a adoo de medidas para a correo e a preveno de falhas e omisses dos responsveis pela inadequada prestao do servio pblico; III - produzir estatsticas indicativas do nvel de satisfao dos usurios dos servios pblicos prestados no mbito do Poder Executivo Federal, a partir de manifestaes recebidas; IV - contribuir com a disseminao das formas de participao popular no acompanhamento e scalizao da prestao dos servios pblicos; V - congregar e orientar a atuao das demais unidades de ouvidoria dos rgos e entidades do Poder Executivo Federal; e VI - realizar outras atividades determinadas pelo Ministro de Estado.
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uma audincia pblica, como espao pblico de conflito concreto, acerca da legitimidade, do direito positivo, e de um discurso de aplicao vazio de democracia, questionados quanto as suas pretenses validades. Dir-se- que uma anlise das razes do administrador pblico de forma reconstrutiva, formal e pragmtica (prtica), indispensvel para se reconhecerem os fundamentos (ir)racionais da comunicao pretendida na construo de uma identidade social4. Essa anlise oferece, ainda, um instrumental para se perceberem manifestaes sistemicamente deformadas da comunicao. Estas patologias da comunicao podem ser concebidas como o resultado de uma confuso entre aes orientadas ao xito (os fins justificam os meios) e aquelas orientadas ao entendimento5. Seguindo esse raciocnio, de se ressaltarem alguns momentos que o cidado tem determinados em lei para apresentar suas razes para o administrador pblico, bem como se apontarem alguns rgos institudos aos quais esto cometidas as funes de correo e disciplina administrativa de eventuais desvios, omisses e ou abusos. As audincias pblicas e os instrumentos judiciais de controle: A Ao Civil Pblica e a Ao Popular; o Mandado de Segurana e o Habeas Data; as controladorias da Unio e dos Estados; as ouvidorias, da Secretaria de Segurana Pblica, do Ministrio
4 Nesse sentido, Michel Rosenfeld arma que a identidade constitucional surge como algo complexo, fragmentado, parcial e incompleto. Sobretudo no contexto de uma constituio viva, de uma living constitution, a identidade constitucional o produto de um processo dinmico sempre aberto maior elaborao e reviso. Do mesmo modo a matria constitucional parece condenada a permanecer incompleta e sempre susceptvel de maior denio. Ao construir sobre esse insight, explora-se a tese segundo a qual, em ltima instncia, prefervel e mais acurado considerarem-se o sujeito e a matria constitucionais como uma ausncia mais do que como uma presena. Em outros termos, a prpria questo do sujeito e da matria constitucionais estimulante porque se encontra um hiato, um vazio, no lugar em que se busca uma fonte ltima de legitimidade e autoridade para a ordem constitucional. Alm do mais, o sujeito constitucional deve ser considerado como um hiato ou uma ausncia em pelo menos dois sentidos distintos: primeiramente, a ausncia do sujeito constitucional no nega o seu carter indispensvel, da a necessidade de sua reconstruo; e, em segundo lugar, o sujeito constitucional sempre envolve um hiato porque ele inerentemente incompleto, e ento sempre aberto a uma necessria mas, impossvel busca de completude. Conseqentemente, o sujeito constitucional v-se constantemente carente de reconstruo, mas essa reconstruo jamais pode se tornar denitiva ou completa. Em suma, a identidade do sujeito constitucional s suscetvel de determinao parcial mediante um processo de reconstruo orientado no sentido de alcanar um equilbrio entre a assimilao e a rejeio das demais identidades relevantes acima citadas. A tese segundo a qual a identidade do sujeito constitucional se desenvolve em um hiato ou vazio guarda anidades com a teoria psicanaltica do sujeito de Freud e Lacan e com a teoria losca do sujeito de Georg Hegel, aqui recuperadas por Rosenfeld. 5 Cf. Curso de Filosoa Poltica e Social, prof. Dr. Xavier Herrero, Ps-graduao, Doutorado em Filosoa, 1. Semestre de 2002.FAFICH/UFMG.
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Pblico e dos Estados e as corregedorias, do Tribunal de Justia, do Ministrio Pblico e Geral do Estado 6.
Instrumentos judiciais e adminstrativos de participao, controle e scalizao dos servios e atos administrativos A ao civil pblica
A conhecida expresso de que a cada direito corresponde uma ao traduz bem a certeza de que algum que tenha um direito seu ferido ou uma pretenso (interesse) resistido possa socorrer-se do amparo judicirio; ou seja, a tutela judicial nada mais significa do que a possibilidade de que algum que tenha interesse e legitimidade sobre uma causa de fato possa lev-la ao conhecimento do Poder Judicirio se o exerccio do seu direito ou de sua legitima vontade se v cerceado. O Cdigo de Processo Civil determina em seu art. 7 que toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para estar em juzo, sendo que para (Art. 3, CPC) propor ou contestar uma ao necessrio ter interesse e legitimidade. Nesse sentido, quando se se tratar de interesse pblico, fica indiscutvel que a legitimidade e o prprio interesse pertencem a todo cidado e que portanto lhe reconhecida a capacidade de postular (pedir; demandar; impetrar) em juzo a defesa e o respeito desse interesse ou patrimnio ou direito quando abusado, quando agredido, quando desrespeitado. Nunca demais registrar-se que o cidado poder defender em juzo direito prprio, porm, apenas poder defender direito de terceiro ou direito pertencente a si e a outros, desde que autorizado em lei. o que se pode ler do art. 6 do Cdigo de Processo Civil (CPC): ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo quando autorizado por lei. Sem prejuzo de outras aes judiciais que possam ser intentadas pelo cidado a fim de defender interesse ou direito prprio, h alguns outros
6 No mbito estadual maranhense, tm-se a Corregedoria Geral do Estado; a Ouvidoria da SSP; a Ouvidoria do MP; as Corregedorias do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e da SSP. E, quando necessrio, nos casos de agresses a Direitos Humanos, a interveno direta do Conselho Estadual de Direitos Humanos e da prpria Secretaria de Justia e Cidadania do Estado.
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instrumentos judiciais, conhecidos como remdios hericos, previstos em sede constitucional, cuja finalidade possibilitar o combate dos excessos e dos arbtrios de poder praticados pela administrao pblica por seus agentes, polticos ou administrativos. Um dos mais conhecidos a chamada Ao Civil Pblica. A Ao Civil Pblica um instrumento judicial cujo objetivo reside em se buscar a responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico, por infrao da ordem econmica e da economia popular, excludas pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios possam ser individualmente determinados. Sua disciplina encontra-se na lei 7347/85. Geralmente vale-se da Ao Civil Pblica (ACP) em questes que envolvam direitos do consumidor, prestao de servios pblicos, como sade, educao, preservao de meio-ambiente, como interdies de matadouros, inadequaes sanitrias na coleta do lixo urbano domstico, hospitalar e industrial etc. O artigo 5. da lei de ACP determina que ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico, pela Unio, pelos estados e municpios, bem como por autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que: esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano, nos termos da lei civil; e inclua entre suas finalidades institucionais a proteo ao meio ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia, ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Ao Civil Pblica objetiva, por fim, a proteo judicial de interesse ou direito de natureza coletiva ou individual homogneo, em qualquer caso, indisponvel.
A Ao Popular
Diferentemente da Ao Civil Pblica, na Ao Popular, a parte legitimada para prop-la o cidado de maneira individualizada, porm, defendendo interesse coletivo, revelado na proteo do patrimnio pblico, seja patrimnio da Unio, dos estados ou do municpios e ou do
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Distrito Federal, bem como do patrimnio de suas autarquias, sociedades de economia mista, empresas pblicas etc. A lei 4717 de 1965 determina em seu artigo primeiro que: Art. 1. Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio artigo 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio representa os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de 50% (cinqenta por cento) do patrimnio ou da receita nua de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municpios e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.
Mandado de segurana: lei 153351

Quando qualquer autoridade pblica abusa do direito, age alm ou aqum de suas funes e atribuies, o cidado prejudicado sempre poder se valer do Mandado de Segurana, desde que no seja cabvel o Hbeas corpus. No apenas a violao de direito, mas a ameaa a direito esto protegidas pela via do mandado de segurana. Os casos mais recorrentes so as transferncias infundadas de professores nos interiores; o atraso no pagamento de salrios; a nomeao de concursados fora da ordem de classificao etc. O art 1 da lei de Mandado de Segurana MS determina que: Conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido e certo, no amparado por Habeas corpus, sempre que, ilegalmente ou com abuso do poder, algum sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte de autoridade, seja de que categoria for ou sejam quais forem as funes que exera:
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1 Consideram-se autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou administradores das entidades autrquicas e das pessoas naturais ou jurdicas com funes delegadas do Poder Pblico, somente no que entender com essas funes. (Redao dada ao pargrafo pela Lei n 9.259, de 09.01.1996).
Habeas data: lei 950797

Conceder-se- Habeas data para assegurar o conhecimento de informaes relativas pessoa do impetrante, constantes do registro ou banco de dados de entidades governamentais ou de carter pblico; bem como para a retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo, e, para a anotao nos assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado verdadeiro mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel. O art. 1. Pargrafo nico. Considera-se de carter pblico todo registro ou banco de dados contendo informaes que sejam ou que possam ser transmitidas a terceiros ou que no sejam de uso privativo do rgo ou entidade produtora ou depositria das informaes.
As audincias pblicas
A audincia pblica um dos instrumentos que permite uma participao mais intensa, seno direta, da populao afetada por uma deciso administrativa com conseqncias sociais complexas, de manifestar sua opinio e levantar suas pretenses aos seus direitos, como, por exemplo, no caso da implantao de um lixo ou da construo de uma penitenciria ou da doao de uma rea pblica. A seguir enumeram-se, a ttulo de exemplo, algumas convocaes obrigatrias de audincia pblica para fins de controle e justificao de decises administrativas.
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CUMPRIMENTO DAS METAS FISCAIS LRF. Art. 9. 4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no 1 do artigo 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas estaduais e municipais. NOMEAO DE MEMBROS DE MESA RECEPTORA DE VOTOS NAS ELEIES Lei 4737/65 (Cdigo Eleitoral) art.35. inc. XIV - nomear, 60 (sessenta) dias antes da eleio, em audincia pblica anunciada com pelo menos 5 (cinco) dias de antecedncia, os membros das mesas receptoras; Art. 68. Em audincia pblica, que se realizar s 14 (quatorze) horas do 69 (sexagsimo nono) dia anterior eleio, o juiz eleitoral declarar encerrada a inscrio de eleitores na respectiva zona e proclamar o nmero dos inscritos at s 18 (dezoito) horas do dia anterior, o que comunicar incontinenti ao Tribunal Regional Eleitoral, por telegrama, e far pblico em edital, imediatamente afixado no lugar prprio do juzo e divulgado pela imprensa, onde houver, declarando nele o nome do ltimo eleitor inscrito e o nmero do respectivo ttulo, fornecendo aos diretrios municipais dos partidos cpia autntica desse edital. DECISES SOBRE PENDNCIAS QUE AFETEM OS DIREITOS DE AGENTES ECONMICOS OU DE USURIOS DE SERVIOS DE TRANSPORTE Lei 10233 de 2001 (dispe sobre Transportes Aquavirios e Terrestres) Art. 68. As iniciativas de projetos de lei, alteraes de normas administrativas e decises da Diretoria para resoluo de pendncias que afetem os direitos de agentes econmicos ou de usurios de servios de transporte sero precedidas de audincia pblica;
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PRESTAO DETALHADA DA APLICAO DOS RECURSOS DA SADE E DE AUDITORIAS SOBRE A OFERTA E PRODUO DE SERVIOS PARA A REDE DE ASSISTNCIA Lei 8689 de 1993. Art. 12. O gestor de Sistema nico de Sade em cada esfera de governo apresentar, trimestralmente, ao conselho de sade correspondente e em audincia pblica nas cmaras de vereadores e nas assemblias legislativas respectivas, para anlise e ampla divulgao, relatrio detalhado contendo, dentre outros, dados sobre o montante e a fonte de recursos aplicados, as auditorias concludas ou iniciadas no perodo, bem como sobre a oferta e produo de servios na rede assistencial prpria, contratada ou conveniada. AUDINCIA PBLICA CONCEDIDA PELA AUTORIDADE RESPONSVEL POR PROCESSO LICITATRIO Lei 8666 de 1993 (Licitaes) Art. 39. Sempre que o valor estimado para uma licitao ou para um conjunto de licitaes simultneas ou sucessivas for superior a 100 (cem) vezes o limite previsto no artigo 23, inciso I, alnea c, desta Lei, o processo licitatrio ser iniciado, obrigatoriamente, com uma audincia pblica concedida pela autoridade responsvel com antecedncia mnima de 15 (quinze) dias teis da data prevista para a publicao do edital, e divulgada, com a antecedncia mnima de 10 (dez) dias teis de sua realizao, pelos mesmos meios previstos para a publicidade da licitao, qual tero acesso e direito a todas as informaes pertinentes e a se manifestar todos os interessados. Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, consideram-se licitaes simultneas aquelas com objetos similares e com realizao prevista para intervalos no superiores a trinta dias, e licitaes sucessivas aquelas em que, tambm com objetos similares, o edital subseqente tenha uma data anterior a cento e vinte dias aps o trmino do contrato resultante da licitao antecedente. (Redao dada ao nico pela Lei n 8.883, de 08.06.1994).
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NOS PROCESSOS DE DESAPROPRIAO RURAL PARA FINS DE REFORMA AGRRIA NE (norma de execuo) INCRA 35 de 2004. Art. 10. obrigatria a realizao de audincia pblica, nos procedimentos administrativos que visem obteno de terras na modalidade compra e venda de que trata o Decreto n 433, de 24.01.1992, alterado pelos Decretos ns 2.614, de 03.06.1998 e 2.680, de 17.07.1998. REUNIO TCNICA INFORMATIVA SOBRE AES COM IMPACTO AMBIENTAL RES CONAMA 279 de 2001. Art. 8 Sempre que julgar necessrio, ou quando for solicitado por entidade civil, pelo Ministrio Pblico, ou por cinqenta pessoas maiores de dezoito anos, o rgo de meio ambiente promover Reunio Tcnica Informativa. 1 A solicitao para realizao da Reunio Tcnica Informativa dever ocorrer no prazo de at vinte dias aps a data de publicao do requerimento das licenas pelo empreendedor. 2 A Reunio Tcnica Informativa ser realizada em at vinte dias a contar da data de solicitao de sua realizao e dever ser divulgada pelo empreendedor. 3 Na Reunio Tcnica Informativa ser obrigatrio o comparecimento do empreendedor, das equipes responsveis pela elaborao do Relatrio Ambiental Simplificado e do Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais, e de representantes do rgo ambiental competente. 4 Qualquer pessoa poder se manifestar por escrito no prazo de quarenta dias da publicao do requerimento de licena nos termos desta Resoluo cabendo o rgo ambiental juntar as manifestaes ao processo de licenciamento ambiental e consider-las na fundamentao da emisso da licena ambiental.
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Cumpre assentar que, quando o cidado usurio toma conhecimento dessas obrigaes assistenciais da administrao pblica, a conseqncia mnima que se espera a desmistificao de que o administrador est ai para exercer o papel do favor. O municpio dever instituir o Conselho Municipal da Assistncia Social, seguido os parmetros estabelecidos para seu equivalente federal. Este dever ser composto por 18 membros, sendo nove indicados pelo chefe do Poder Executivo e nove pela sociedade civil, dentre representantes dos usurios ou de organizaes de usurios, das entidades e organizao de assistncia social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Estadual.
Consideraes nais
Como se pode constatar, ser cidado requer um compromisso constante e renovado a cada desafio posto pela necessidade de uma poltica pblica mais inclusiva, e por uma busca de um servio pblico com melhor qualidade. Resta-nos, enquanto vivermos em um Estado democrtico de direito, resistir s prticas pessoais do exerccio do poder pblico que apenas faz resultar polticas pblicas de excluso do amigo e do inimigo, da oposio e da situao, que nos grotes do serto so traduzidas pelas perseguies polticas e pelo assenhoreamento do patrimnio pblico. Fica o convite de buscarmos conhecer os cdigos de posturas de nossos municpios, as leis orgnicas e as Constituies Estadual e Federal para de fato fazer as nossas intervenes.
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PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPO - Marcelo Silva
PREFEITURA E CMARA MUNICIPAL: GESTO PBLICA E COMBATE CORRUPO

Marcelo Silva
A palavra corrupo vem do latim corruptus, que significa objeto quebrado. Toda corrupo vai de encontro tica, moralidade, tradio e lei. A comunidade internacional considera a corrupo como o uso do cargo pblico de uma pessoa para proveitos prprios ilegtimos. O corrupto usa o poder em proveitos pessoais. A corrupo tanto pode acontecer na esfera privada como na pblica. Muitas vezes envolve indivduos que atuam nas duas reas. O Lbano definiu, assim: corrupo o comportamento de indivduos privados ou de funcionrios pblicos que se desviam de responsabilidades estabelecidas e usam sua posio de poder para servir a objetivos particulares e assegurar ganhos privados. Quem mais sofre com a corrupo a populao mais pobre. Os desvios dos recursos pblicos comprometem as polticas pblicas mais necessrias classe menos favorecida, como nas reas da educao, da sade, do transporte e da segurana. As primeiras reaes no combate corrupo partiram da sociedade civil de todo o mundo desenvolvido e em desenvolvimento. O movimento comeou, em 1990, na Argentina, com a criao da ONG Poder Ciudadano - cujos componentes, por no acreditarem mais nas medidas anticorrupes governamentais, passaram a mobilizar o povo argentino na luta contra a corrupo generalizada naquele pas. Outra ONG surgiu
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em 1993, na Alemanha, com a denominao de Transparency International (TI), tendo como propsito consolidar coalizes nacionais e internacionais contra a corrupo e prestar assistncia tcnica aos pases que desejem a tica na administrao pblica. O Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crimes UNODC define corrupo como abuso de poder em proveito prprio. So prticas da corrupo: o conflito de interesse, os desvios fraudulentos, a fraude, o suborno, a corrupo poltica, o nepotismo e a extorso. Os pases tem diferentes nveis de corrupo. So muitos os fatores que causam a corrupo: polticas pblicas insatisfatrias, instituies deficientes, mecanismos inadequados de controle e avaliao, baixa organizao da sociedade civil, tmido sistema de justia criminal, injusta poltica salarial dos servidores pblicos e gestes governamentais irresponsveis e sem transparncia. Tamanha a preocupao das Naes Unidas com a questo da corrupo que a ONU instituiu, em 2003, na cidade mexicana de Mrida, a Conveno da ONU contra a Corrupo, com o apoio de inmeros pases. Como proposta final, a conveno consolidou uma estratgia de trabalho em conjunto com instituies governamentais e da sociedade civil para assegurar uma resposta unificada ao problema da corrupo, maximizando o impacto da cooperao tcnica internacional. O foco principal do UNODC o de fortalecer os sistemas judiciais e de aplicao da lei nos pases-membros das Naes Unidas. O Secretrio Geral da ONU Kofi Annan afirmou: A corrupo uma praga insidiosa com enorme potencial de causar efeitos corrosivos na sociedade. Um fenmeno que acontece em todos os pases pequenos, grandes, ricos e pobres mas que no mundo em desenvolvimento produz efeitos muito mais destrutivos. Sobre os males provocados pela corrupo, Wiliam Hofmeisnter, Diretor do Centro de Estudos da Fundao Konrad Adenauer no Brasil, diz que: A corrupo o maior obstculo para o desenvolvimento. Ela aprofunda o fosso entre ricos e pobres, enquanto elites vorazes saqueiam o oramento pblico. Causa distores na concorrncia, ao obrigar empresas a desviar importncias cada vez maiores para obter novos contratos. Solapa a democracia, a confiana no Estado, a legitimidade dos governos, a moral pblica. A experincia demonstra: a corrupo pode debilitar toda uma sociedade.
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No Brasil, as primeiras reaes corrupo aconteceram no Governo Collor (1992), com a consolidao do impeachment do Presidente. E tambm, no chamado escndalo do Oramento (1993), com a instalao da CPI do Congresso Nacional. Em 1996, a partir de contactos com o Poder Ciudadano e a Transparency Internacional, um grupo de cidados fundou a Transparncia, Conscincia & Cidadania TCC-Brasil, sediada em Braslia. Desde ento, logo surgiu a Transparencia Internacional para Latinoamerica y el Caribe TI-LAC, com a participao da Argentina, Bolvia, Brasil, Equador, Panam e Uruguai. Em 1999, a TCC-Brasil, juntamente com outras ONGs, expandiu a Transparncia Internacional no Brasil. Em maro de 2000, foi lanada a Transparncia Brasil, cujo objetivo maior analisar e propor leis, instituies e polticas pblicas que reduzam os nveis da incidncia da corrupo e acabem com a improbidade administrativa no Brasil. J o ministro Waldir Pires, da Controladoria Geral da Unio, diz que: a corrupo existe em qualquer parte do mundo, e no caso do Brasil, alimentado historicamente pela impunidade, pelo coronelismo e o patrimonialismo que ainda predominam nas relaes polticas. Ultimamente no Brasil a corrupo eleitoral tem permanecido na grande mdia, desde que o partido do Governo, e outros partidos tradicionais, foram denunciados pela oferta de mensalidades extras aos deputados federais o chamado mensalo, em troca de votos para aprovao de projetos de lei; como tambm, pela aplicao do caixa doispara financiamento de campanhas nas eleies. Instalaram-se vrias comisses parlamentares de inquritos CPIs no Congresso Nacional que esto apenas cassando alguns parlamentares. No entanto, os nossos congressistas nada agiram com relao s verdadeiras causas da corrupo eleitoral no nosso Pas: o frgil, deficiente e injusto sistema eleitoral vigente. Tambm, a Cmara dos Deputados e o Senado continuaram omissos, juntamente com o Executivo Nacional, com relao necessidade de se realizar transformaes profundas no sistema partidrio brasileiro a chamada Reforma Poltica. Com certeza, esta seria uma grande opor35
tunidade para se mudar as leis que proporcionam toda esta corrupo eleitoral no Brasil; mas, claro, se no esto sendo feitas porque estas mudanas vo de encontro s perspectivas de reeleies destes congressistas. Eles no iriam atirar no p como se diz na linguagem popular. Somente com uma grande mobilizao da sociedade na defesa destas reformas que poderemos faz-las acontecer. Todavia, a problemtica da corrupo no um predicativo somente da esfera pblica; ela est atrelada sociedade como um todo e faz com que a cultura da corrupo perpasse todos os entes federativos e setores privados. O cenrio poltico, econmico, social e cultural do Pas revela, nos seus indicadores, uma dinmica desigual, colocando o Brasil entre as naes mais corruptas do Planeta, ocupando a 46 posio entre 91 pases. As desigualdades brasileiras no campo social e econmico se refletem diretamente nos instrumentos disponveis para o combate corrupo. A imprensa se faz presente nas principais cidades, mas no se distribui uniformemente entre as diversas localidades do Pas. As leis so pouco consideradas e, na prtica, so inacessveis para a maioria da populao. O grau de transparncia baixo, um problema que afeta no apenas o Executivo, como tambm o Legislativo e o Judicirio. No seio do empresariado, o poder de corromper encarado como vantagem competitiva. Para combater a corrupo, os governos devem agir com lideranas fortes e conscientes, que enfatizem e imponham prticas administrativas transparentes, participativas e vigorosas. Para mostrar o Placar Internacional da corrupo, foi institudo o ndice Anual de Corrupo, elaborado pela TI em 1995, 1996, 1997 e 1998. O Brasil se colocou, respectivamente, em 36, 40, 36 e 46 lugares. Em se tratando da corrupo nos municpios, a Transparncia Brasil publicou uma srie de indicaes para os prefeitos eleitos em 2004 intitulado: O que se espera dos Prefeitos, a saber: Realizar um diagnstico sobre prticas de corrupo. Estruturar um Programa anticorrupo. Atribuir a um rgo especfico a tarefa de coordenar o Programa (Ouvidoria). Fazer com que a indicao do Ouvidor no dependa
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apenas do Gabinete, mas inclua outros participantes no processo, como: a Cmara de Vereadores, os conselhos, entidades da sociedade civil, sindicatos etc. Publicar a execuo oramentria. Combater a tendncia dos funcionrios de tratar a informao oficial como se fosse de seu uso particular. Implantar o prego eletrnico. Divulgar, ao mximo, os editais para bens e servios padronizados. Fortalecer, no interferindo, os conselhos municipais. Contratar pessoas para cargos comissionados usando critrios da competncia profissional. Criar e fortalecer controles internos na gesto . Incentivar a cidadania ativa para uma administrao participativa. Acreditamos que, mesmo efetivando as orientaes da Transparncia Brasil, ainda enfrentaremos muitos obstculos para alcanarmos uma Gesto Municipal absolutamente tica, democrtica e eficaz. No nos esqueamos de que a nossa realidade repleta de paradoxos e distores criadas por toda a sociedade, constituda por uma ampla diversidade de seres humanos originada de variadas formaes culturais, valores, viso de mundo e nveis de conscincia. Nosso desafio maior promover mudanas na busca de um novo modelo de desenvolvimento humano que considere que no somos seres separados uns dos outros. Pelo contrrio, estamos todos totalmente interconectados, e, portanto, preciso entender que a atuao governamental ideal aquela que serve o coletivo, e no o interesse individual. Nosso desafio, pois, lutar contra o modelo vigente, combatendo o clientelismo, o fisiologismo, o nepotismo e a corrupo. Como buscar, pois, esta transformao diante um cenrio vigente to paradoxal de crescimento econmico e evoluo tecnolgica avanados, mas onde a tica to violentada ? Ser possvel acreditarmos numa realidade nova onde todos confiem em todos incondicionalmente? Sim, temos que viabilizar o que imaginamos ser impossvel, mas, para tanto, temos que questionar os sistemas, que presentemente estamos atrelados,
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estabelecendo inovaes e reinvenes profundas. No podemos mais nos acomodar, urgente que as lideranas internacionais, nacionais e locais tenham esta conscincia, ou ento, iremos todos ao fundo do poo num suicdio coletivo. O Brasil, em termos de legislao, tem at demonstrado grandes avanos. J em 1988 promulgou uma nova Constituio Federal, que explicita no Captulo VII Da Administrao Pblica, Artigo 37: A administrao direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Outro avano foi o Estatuto Licitatrio mediante a Lei 8.666/93, alterada e consolidada, que veio padronizar e disciplinar o instituto das licitaes como ferramenta do Poder Pblico na busca da maior transparncia das administraes. No entanto, a lei de maior poder coercitivo, a Lei de Responsabilidade Fiscal ( Lei Complementar 101, de 04 / 05 / 2000) citando seu captulo IX, seo I, artigos 48 e 49 que diz:
CAPTULO IX - DA TRANSPARNCIA, CONTROLE E FISCALIZAO
Seo I - Da Transparncia da Gesto Fiscal

Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos. Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da sociedade.
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Pargrafo nico. A prestao de contas da Unio conter demonstrativos do Tesouro Nacional e das agncias financeiras oficiais de fomento, includo o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, especificando os emprstimos e financiamentos concedidos com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social e, no caso das agncias financeiras, avaliao circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no exerccio. O Brasil, com seu vasto territrio composto de 26 estados e 5650 municpios - distribudos em uma rede de tamanhos dspares - certamente, possui grandes dificuldades para ser administrado pelos diversos nveis de governo. H que se consolidar cada vez mais a democracia mediante de um sistema de educao eficaz que beneficie a todos as cidads e cidados brasileiros. Em Maranguape, a nossa trajetria de cidado e de agente poltico foi marcada por diversos meandros. Minha cidadania ativa se consolidou na dcada de 1980 no movimento popular, atuando primeiramente no Movimento Maranguapense de Apoio Comunitrio MAC, e depois, como presidente da Unio das Entidades Comunitrias de Maranguape UNECOM. Na vida pblica, inicialmente, fomos vereador (1992 1996). Depois, fomos eleito vice-prefeito ( PSB ), conjuntamente com o Prefeito Raimundo Nonato de Oliveira (1997 2000). Passados nove meses de governo, com a renncia do Prefeito, assumimos a Prefeitura de Maranguape, permanecendo no cargo at o ano de 2004, j que nos candidatamos reeleio, pelo Partido Verde, sendo eleito com quase 70 % dos votos dos maranguapenses. Nossa participao no mbito dos movimentos sociais na defesa da qualidade de vida do nosso povo, vivenciando intensamente o clamor das lutas populares, muito contribuiu para influenciar o nosso comportamento e as nossas atitudes como gestor maior do Municpio. Certamente que os aprendizados absorvidos neste percurso fizeram com que compreendssemos, mais ainda, as peculiaridades ticas de cada espao com foco nos princpios norteadores da prtica do servir o bem comum, principalmente, o combate corrupo. Grande e desafiadora, pois, era nossa misso de governar Maranguape, realizando transformaes radicais na busca de uma administrao democrtica e justa.
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Para ns, este perodo foi um divisor de guas no modo de governar o nosso Municpio. Samos de um modelo gestor caracterizado pelo clientelismo e pela centralizao do poder para uma prtica administrativa democrtica e transparente. Ainda no governo do Dr. Raimundo Nonato, fizemos ressurgir um projeto de lei de nossa autoria, quando vereador, que propunha atravs de uma importante ferramenta de comunicao Boletim Informativo Oficial tornar bastante claras muitas aes emanadas da gesto municipal. (Ver anexo).
ANEXO
ESTADO DO CEAR PREFEITURA MUNICIPAL DE MARANGUAPE LEI N 1356/97 de 10 de setembro de 1997. Dispe sobre a publicao dos atos oficiais e d outras providncias. O PREFEITO MUNICIPAL DE MARANGUAPE Fao saber que a Cmara Municipal de Maranguape, DECRETA e eu sanciono e promulgo a seguinte Lei: Art. 1o Fica criado o BOLETIM INFORMATIVO, rgo de publicao oficial dos atos da administrao Pblica do Municpio de Maranguape. Art.2o O Boletim Informativo a que os poderes municipais esto obrigados a publicar mensalmente sobre as atividades e determinaes da administrao pblica, na forma do pargrafo nico do art. 110 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, dever conter: a) todas as leis sancionadas; b) as razes dos vetos aos projetos de lei aprovados pela Cmara do Municipal; c) o relatrio com a prestao de contas apresentada pelos Poderes Executivo e Legislativo na primeira sesso de cada legislatura, os rela40
trios semestrais que os Senhores Secretrios e Diretores de Autarquia do Municpio esto obrigados a apresentar ao Prefeito e Cmara Municipal, na forma do inciso V, do art. 104 da lei Orgnica do Municpio de Maranguape; d) o relatrio sucinto da execuo oramentria, at trinta dias antes do encerramento do exerccio, o oramento anual, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias at 31 de dezembro de cada ano, as contas relativas gesto financeira municipal do exerccio imediatamente anterior at 31 de maro, os decretos de abertura de crdito e as suplementaes das dotaes oramentrias, e, com base no art. 42, 3. Da LOM, a divulgao dos montantes de cada tributo arrecadado, os recursos recebidos, os valores tributrios entregues e a entregar, e a expresso numrica de rateio entre os diversos rgos pblicos; e) o balancete mensal dos dois poderes, devendo o executivo inserir quadros com percentuais de participao de cada rgo na receita do Municpio; f ) o incio de qualquer obra, os detalhes do projeto tcnico e o oramento, origem dos recursos e o tempo de sua concluso; g) os editais de alienao de bens municipais; h) os atos de nomeao, atos concessivos de frias, licena prmio, licenas para tratamento de sade e de interesse particular, atos de demisso, exonerao e aposentadoria dos servidores municipais, bem como preenchimento dos cargos em comisso com a respectiva remunerao, e at 31 de maro de cada ano, o relatrio a que seta obrigado a remeter ao Legislativo Municipal, por fora do inciso XXIV, do art. 101 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape; i) a concesso, a permisso e a autorizao para explorao de servios de transporte coletivo, inclusive txi e mototxi; j) as licenas deferidas, os alvars cassados e a localizao das empresas para explorao industrial, comercial e de prestao de servios; k) o movimento mensal das unidades de sade do Municpio; l) anualmente, at 31 de maro, o nmero de alunos matriculado em cada escola e a evaso escolar, ms a ms; m) as subvenes concedidas, com o nome das entidades beneficiadas, o valor e o fim a que se destinam, as bolsas de estudo, com o nome do beneficirio, o seu salrio, o nmero de filhos e o nome do estabelecimento de ensino; n) o nmero de horas trabalhadas por veculos e mquinas da edilidade em
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propriedade particular, detalhando o custo do servio, o valor recebido ou o ato do Chefe do Poder Executivo justificando a dispensa do pagamento; o) as isenes de impostos concedidos, inclusive as de empresa de prestao de servio, que esto instaladas ou vierem a se instalar no Municpio; p) os convnios firmados com o Governo Federal, Estadual e os recursos deles oriundos ou de quaisquer outras origens, e sua destinao, inclusive impostos e taxas recebidas por terceiros, plano de aplicao, bem como a prestao de contas; q) os editais de licitao, as propostas recebidas e a ata dos trabalhos da Comisso de Licitao, na primeira edio do Boletim Informativo, aps a data que proclamou o resultado da licitao; r) o laudo de avaliao de bens imveis a serem adquiridos pela edilidade, detalhando a finalidade, o nome do proprietrio, localizao, estada fsico e valor de aquisio; s) edital dos pedidos de loteamento, detalhando localizao, nome do interessado, rea, nmero de lotes, equipamentos comunitrios existentes ou a serem dotados e reas institucionais; t) edital do incio de todas as obras, inclusive reconstruo e conservao de estradas, pavimentao, indicando os trechos, rea, valor do contrato e prazo de concluso; u) todos os contratos com empresas privadas; v) o valor do imposto sobre servios de qualquer natureza das escolas particulares; w) todos os atos, relatrios e informaes que as autoridades municipais esto obrigadas a apresentar ou a prestar, por fora da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, inclusive as atas e relatrios dos Conselhos Municipais; x) todos os atos, relatrios e informaes que as autoridades municipais esto obrigadas a apresentar ou a prestar, por fora da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, inclusive as atas e relatrios dos Conselhos Municipais; z) o combustvel consumido pelos veculos e mquinas da edilidade, detalhando por veculo, as quantidades e os valores. PARGRAFO NICO As publicaes referentes aos itens g, r, s e t devero ser feitas, com pelo menos 15 dias e antecedncia. Art.3 - A CMARA MUNICIPAL far publicar, em suplemento do Boletim Informativo: a) as leis aprovadas, os projetos de Resoluo, os Decretos Legislativos, inclusive Resoluo que fixa o nmero de vereadores para a legislatura seguinte;
b) as emendas Lei Orgnica do Municpio de Maranguape, com as etapas de tramitao do projeto; c) a convocao extraordinria; d) o exame dos vetos e a promulgao pela Mesa da Cmara, se for o caso; e) a tramitao dos projetos de Lei Complementar; f ) a deciso do Legislativo, autorizando o Prefeito Municipal a se afastar do Municpio, estabelecendo o prazo; g) uma sntese das atividades do Poder Legislativo durante o ms, com resumo das sesses das Comisses; h) todos os atos administrativos; i) relatrio da Comisso Representativa no incio de cada perodo ordinrio, na forma do art. 69 da Lei Orgnica do Municpio de Maranguape; k) a concesso de ttulos de cidadania; l) os atos de criao e constituio de Comisso de Inqurito; m) a ata do termo de posse do Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores, e da relao dos bens dos empossados, com a especificao da data, forma de aquisio e o valor na data da posse; PARGRAFO NICO Na hiptese do Poder Executivo no editar durante o ms o Boletim Informativo, o Poder Legislativo poder faze-lo, justificando a iniciativa. Art. 4o O Chefe do Poder Executivo e o Presidente da Cmara Municipal mandaro afixar o boletim em locais pblicos do Municpio e asseguraro a venda de exemplares nas bancas de jornais da cidade e encaminharo um exemplar ao cartrio competente. Art. 5o Dentro de seis (06) meses, a contar da vigncia da presente Lei, o Poder Executivo remeter Mensagem propondo a estrutura do rgo incumbido da publicao do Boletim. Art. 6o Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao, revogadas as disposies em contrrio. PAO DA PREFEITURA MUNICIPAL DE MARANGUAPE, em 10 de setembro de 1997. Raimundo Nonato de Oliveira PREFEITO MUNICIPAL
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CONSELHOS: PARTICIPAO DEMOCRTICA OU PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO? - Jacqueline Passos da Silveira
CONSELHOS: PARTICIPAO POPULAR OU PRIVATIZAO DO ESPAO PBLICO?

Jacqueline Passos da Silveira Introduo
Uma das grandes crticas feitas ao paradigma do Estado Social diz respeito ao fato de que nele as polticas pblicas foram concebidas e implementadas sem a participao dos cidados (Carvalho Netto, 1999; Habermas, 1997; Oliveira Cattoni, 2002). Sendo ilegtimas, porque feitas de cima para baixo, foram incapazes de produzir resultados satisfatrios, afinal, a Administrao no consegue propor solues adequadas sem levar em considerao os problemas enfrentados concretamente pelos destinatrios de suas aes. Alm do desperdcio de dinheiro pblico e da farta corrupo, a descrena nas instituies polticas, que j era generalizada, alargou-se. E mais: foi retirada dos afetados pelas polticas estatais a oportunidade de exercitarem a cidadania e, de assim, aprenderem a ser cidados (Carvalho Netto, 1999). Este novo paradigma, chamado Estado Democrtico de Direito(Carvalho Netto, 1999; Habermas, 1997), busca incorporar duas lies fundamentais com os erros cometidos durante o Estado Social. A primeira requer entender que a participao dos afetados importante para que as aes do Estado sejam efetivas; a segunda, que para aprender a ser cidado preciso praticar a cidadania. Como o que
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est em questo um aprendizado, conseguido a duras penas, relacionado a uma tentativa histrica de implementar direitos fundamentais de todos, ele no deve ser desconsiderado, nem pela Administrao, nem pela sociedade civil. A partir da dcada de 1990 no Brasil, a inexistncia de canais institucionais para participao popular parece no ser mais problema1. E o que a prtica tem revelado que nem sempre eles surgem como forma de garantir um dilogo com a sociedade, mas para legitimar-se diante dela, chamando ateno para o risco, sempre presente, dos conselhos serem usados para forjar legitimidade. que os governos no se sustentam simplesmente fazendo uso aberto e escancarado da fora bruta. As decises, por mais arbitrrias que sejam, buscam ter uma aparncia de legitimidade. Bobbio (1992, p. 30), citando Kant, pergunta: qual o governo, que no momento da celebrao de um tratado internacional, diz que no vai cumpri-lo? Qual funcionrio pblico, no momento de receber uma verba em pagamento de um servio pblico, diz que vai us-la para fins privados? E preciso estar atento para os riscos envoltos (e por que no?) na participao. Por ser to importante, a participao popular tem de ser levada a srio. Primeiro, reconhecendo que h limites com os quais, inevitavelmente, ela tem de se deparar. Lembrar que nem todos podem participar de tudo o tempo inteiro na Modernidade uma questo relevante ao se pensar esse tipo de participao institucionalizada por meio dos conselhos. Outra questo que no poderia deixar de causar preocupao-e at certa perplexidade- dimensionar a exploso de fruns institucionais para a participao popular a partir da dcada de 90 no Brasil em vista do nosso elevado grau de deficit de cidadania. Pois dizer que a falta de tradio associativa pode ser alterada no implica, de forma alguma, deixar de reconhecer que ela ainda frgil. Seria no mnimo imprudente nem ao menos considerar os riscos, elevados, dos conselhos serem utilizados para acobertar abusos perpetrados pelo poder pblico. Nesta mesma linha, tambm instiga o seguinte: como fazer para que a participao nesses fruns seja capaz de oxigenar a administrao pblica, sem se burocratizar? claro que no
1 A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999, do IBGE, informa que naquele ano existiam no Brasil 26.859 conselhos municipais, com destaque para os Conselhos de Sade, existentes em 5.425 municpios (98,5%); seguindo-se os de Assistncia Social (91,5%); de Educao (91,0%) e de Direitos das Crianas e dos Adolescentes (71,7%) (Bremaeker, 2001, p. 13).
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pretendo dar solues para essas questes. Nem a administrao, nem a academia, podem ditar as regras do jogo democrtico. O objetivo desse artigo to-somente chamar a ateno para alguns obstculos e desafios que a prtica de mais de 15 anos da experincia conselhista no Brasil aps a Constituio de 1988 j nos revelaram mas aos quais ainda permanecemos, em grande medida, cegos, seja pelo entusiasmo comumente associado participao popular, nada bem-vinda durante o regime autoritrio, seja porque os problemas derivados de participao institucional nesta escala so parte de uma histria muito recente de nosso Pas.
Tipos de conselhos
Embora o formato conselho no seja novo, nem no Brasil, nem em pases estrangeiros2, foi aps a Constituio de 1988 que eles se tornaram parte do arranjo institucional de importantes polticas pblicas brasileiras. Conforme j dito, h dezenas de milhares de conselhos espalhados pelo Pas. E no h um s modelo de conselho. Ao contrrio, eles diferem em relao a composio, forma de seleo de seus membros, e as suas competncias, entre outros. De acordo com a pesquisa do IBAM/IPEA e Comunidade Solidria (1997), os conselhos so classificados em trs tipos principais: 1) conselhos de programas- geralmente, so formados por representantes da sociedade civil. Em geral, esto vinculados operacionalizao de aes governamentais especficas, tais como a distribuio de alimentos, de merenda escolar, programas de aleitamento; 2) conselhos temticos- (...) os formatos so muito variveis, embora, em geral, tendam a seguir as caractersticas dos conselhos de polticas, ou seja, a participao de representaes da sociedade civil e assuno de responsabilidades pblicas. Cobrem temas especficos (direitos humanos, negro, mulher etc). (...) existem na esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estmulo estadual.; 3) conselhos setoriaisEsto voltados para a formulao, implementao e monitoramento de
2 De acordo com Elenaldo Celso Teixeira, os conselhos possuem trs origens distintas: de movimentos insurrecionais (como os conselhos da comuna de Paris e os soviets de Petrogrado e da Revoluo Russa de 1917); instncias de poder nos lugares de trabalho (ex. conselhos de fbrica italianos, conselhos de autogesto na Iugoslvia, na Polnia etc); como arranjos neocorporativistas com objetivo de negociar demandas de trabalhadores, usurios e outros grupos de interesses e reduzir conitos distributivos, nos pases de capitalismo avanado (2000, p. 99-100 ).
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polticas pblicas universais presentes nas trs esferas da federao (Unio, estados e municpios). Esses so os mais difundidos porque em muitos casos Unio, estado e municpio precisam t-los para poder receber recursos da poltica setorial (como na sade, assistncia social e criana e adolescentes)3. No caso dos conselhos setoriais, h legislao nacional que traz algumas regras que os governos tm de respeitar. O que eles tm em comum? So instituies permanentes (que funcionam de maneira regular e no quando convocada, como caso do referendo e plebiscito), formais(cujas regras de funcionamento esto definidas na legislao de criao e em regimento) e exercem competncias que podem estar relacionadas formulao, implementao e fiscalizao de polticas pblicas.
Vnculo institucional
Um dos pontos que ainda desperta muita controvrsia diz respeito dvida sobre se os conselhos possuem ou no vnculo institucional com o Estado4. Trata-se de uma questo relevante, na medida em que pode ter implicaes para garantir o que representa hoje um dos grandes obstculos ao bom funcionamento desses fruns: a falta de um suporte institucional adequado5. Ao contrrio de experincias anteriores, os
3 H uma correlao entre a data de criao dos conselhos e a regulamentao da exigncia. Os Conselhos Municipais de Sade, por exemplo, foram criados, em sua maioria, a partir de 1991, quando foi editada a Norma Operacional Bsica 01/91, que regulamenta a transferncia de recursos federais para estados e municpios. A partir da, passou-se a exigir a comprovao de Conselho no municpio, o qual deveria se credenciar na municipalizao para receber recursos (CARVALHO, 1995, p. 96). No mbito estadual, a exploso dos conselhos se deu a partir de 1993, com a edio da NOB 01/93, pela qual os estados passaram a ter que comprovar a existncia de Conselho e Fundo para se credenciarem aos reajustes dos valores de recursos dos SUS. O Conselho Nacional de Sade, encarregado da scalizao, exigiu o cumprimento da norma, sob pena de cancelamento e/ou congelamento dos valores dos repasses (Idem, p. 96). 4 Em Minas Gerais, por exemplo, muitos conselhos esto ligados Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes- SEDESE, de acordo com informaes levantadas pela equipe de realizao do I SEMINRIO INTEGRADO DE CONSELHOS ESTADUAIS DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL DE MINAS GERAIS. 5 Nas palavras de Tatagiba: Embora ainda no tenhamos estudos voltados especicamente para a anlise do perl dos conselheiros, j dispomos de informaes muito preciosas que se encontram diludas no conjunto dos estudos, e que nos permitem realizar algumas consideraes. A mais importante delas o reconhecimento unnime da falta de capacitao dos conselheiros, tanto governamentais quanto no governamentais, para uma interveno mais ativa no dilogo deliberativo no interior dos conselhos. Esse reconhecimento caminha junto com a defesa de programas de capacitao e com o debate sobre o contedo desses programas.(2002, p. 69). (grifos meus).
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conselhos de programas, setoriais e temticos esto inseridos na estrutura administrativa do Estado. O primeiro ponto importante a ser destacado com colocaes o seguinte: o governo tem de assumir responsabilidade na manuteno desses fruns para que a participao no seja ilusria. De que adianta a previso legal de que, na sade, os representantes dos usurios devero ser paritrios em relao a todos os outros segmentos juntos, se muitos deixam de participar porque no tm dinheiro para ir s reunies do Conselho?6 Isso no quer de forma alguma fomentar a idia de que a sociedade no possa fazer sua parte. preciso lembrar tambm que, se esse custo onera o Estado, pagamos todos. Algo que sobretudo os prefeitos e secretrios de milhares de pequenos municpios brasileiros precisam ter em mente antes de querer tornar o Municpio mais participativo.7 Estou chamando a ateno para os vnculos institucionais por uma razo simples, mas de fundamental importncia. Para a sociedade civil, tais vnculos abrem possibilidades de atuao, mas, ao mesmo tempo, representam condicionamentos inclusive decorrentes das dificuldades da to alardeada crise do Estado 8. importante no perder de vista essas relaes para no criar expectativas demasiadas em relao aos conselhos, nem cair na tentao cmoda de nos desobrigar de assumir nossa parcela de responsabilidade pelas aes ou omisses a que damos causa. Da parte do governo, a existncia de tais vnculos implica reconhecer que o exerccio de competncias conjuntas no esvaziou os poderes do Executivo ou do Legislativo. Na verdade, se bem entendidos, os conselhos buscam complementar a representao dita tradicional e no contradizla. Eles buscam, fundamentalmente, tentar romper com uma idia, que se mostrou equivocada, que considera que os problemas polticos podem
6 De acordo com pesquisa realizada por Correia(2000), que ser retomada no ponto 4. 7 A existncia de grande nmero de conselhos acaba gerando problemas para a ocupao desses espaos e para a rotatividade dos mandatos dos conselheiros, na medida em que grande parcela dos 5.506 municpios existentes no Brasil possui menos de 10 mil habitantes. S em Minas Gerais encontramos 400 municpios com menos de 5.000 habitantes (Noronha, 2000, p. 84). 8 A estratgia de aproximao entre Estado e sociedade nos anos 90 denominada, por Dagnino, de uma conuncia perversa. (...) faz parte de um campo marcado por uma conuncia perversa entre um projeto participatrio, construdo, a partir dos anos 80, ao redor da extenso da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mnimo que se isenta progressivamente do seu papel de garantidor de direitos (Dagnino, 2002, p. 288-289).
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ser resolvidos com respostas tcnicas, trazendo para os centros de deciso as histrias particulares, enfim, toda essa vida negligenciada pelo Estado Social. Em outras palavras, uma tentativa de oxigenar a administrao pblica, somando a vivacidade da sociedade civil, a percepo dos problemas concretos, ao modo de funcionamento da administrao. E, para o desempenho dessas funes, necessrio que o Estado contribua para garantir condies mnimas de funcionamento dos conselhos de maneira coerente com o grau de incentivo que vem sendo dado criao desses espaos.
Quem compe os conselhos?

Os conselhos devem ter uma composio plural, capaz de expressar as principais foras e interesses presentes em determinada poltica. E aqui precisam ser feitos dois esclarecimentos. O primeiro diz respeito prpria representao. Seria impossvel que cada ponto de vista, de cada minoria, ou maioria, cada segmento ideolgico, religioso, enfim, fosse corporificado em um representante com assento no Conselho. No apenas pelos evidentes embaraos operacionais que eles criariam, mas pelo simples fato de que no a existncia de um negro, uma mulher ou um usurio em um conselho que assegura que estejam sendo representados os interesses de negros, mulheres ou usurios. No h relaes necessrias, o que demanda uma fiscalizao dedicada e atenta dos representados. Segundo, a composio dos conselhos deve favorecer a manifestao da divergncia. O conflito, melhor exprimindo, os argumentos em contrrio, tm de ter na esfera pblica canal para se expressarem, sob pena de esses embates serem afastados para outros fruns, longe dos nossos olhos e do controle pblico. Ao contrrio, dar espao para a divergncia permite que interesses egostas possam ser explicitados e confrontados com argumentos contrrios, podendo se chegar formao de compromissos mais equnimes (Habermas, 1997). Por fim, falar da composio dos conselhos ns d oportunidade para abandonar idias ingnuas que ainda no foram completamente extintas. Refiro-me percepo de que sociedade civil no pode ser considerada
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como por si virtuosa9. Da sociedade tambm partem impulsos no democrticos. O mesmo acontece com o Estado, que j no pode ser visto como o ponto de universalizao dos interesses pblicos. Esse entendimento uma das grandes contribuies dos chamados novos movimentos sociais, sobretudo os movimentos ambientalistas. Conforme lembra Carvalho Netto (1999), nas aes ambientais, em grande parte delas, o Estado o principal vilo, seja por suas aes, seja por suas omisses. Os conselhos so formados de representantes da sociedade civil e do governo. Do lado do governo, geralmente, esto presentes representantes de rgos do Executivo. Os segmentos e nmero de representantes variam de acordo com o que estabelece a legislao de criao ou o regimento desses fruns. No caso dos conselhos setoriais, h uma legislao nacional que traz algumas regras sobre o assunto. H quem defenda uma composio ampla da parte governamental, incluindo no apenas representantes das reas sociais, mas tambm de reas de suporte. O setor pblico deve estar representado por agentes pblicos titulares de cargos de direo da Administrao direta ou indireta (a lei deve definir expressamente a composio) responsveis pelas reas sociais e por aqueles que atuam em reas de suporte e articulao, para que se possibilite a atuao no s dos setores responsveis pelas reas sociais, mas tambm de reas de planejamento, oramento e finanas do Executivo (Moreira, 2002, p. 25). A prtica tem dado margem a duas questes principais que dizem respeito representao governamental. Poderia haver um representante do governo de outro ente da Federao no Conselho, um representante do governo estadual tendo assento em um conselho municipal, por exemplo? A resposta negativa em face do nosso federalismo. Dentro dos limites de competncia fixados pela Constituio, Unio, estados e municpios so autnomos, com governos e administraes prprios. Alm disso, so
9 O conceito de sociedade civil, como se sabe, ganha fora no contexto dos processos de (re) democratizao do pases do Leste Europeu e da Amrica Latina nos anos 1970 e 1980 (Arato, Cohen, 1992; Costa, 1997, p. 3), adquirindo uma conotao associada a um projeto por demais normativo. Mesmo os autores de Civil Society and Political Theory apontaram algumas inconsistncias na reformulao do conceito, no sentido de sublinhar os limites da atuao da sociedade civil para efetuar a passagem para a transio democrtica (Arato, Cohen, 1995).
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independentes, no havendo qualquer hierarquia entre eles que pudesse autorizar ingerncias indevidas. Poderia haver a presena de representantes de outros poderes no Conselho, a presena de vereadores no Conselho municipal de sade, por exemplo? A resposta tambm negativa, pois fere a independncia dos poderes. Em nenhuma hiptese, no quer dizer que articulaes, seja entre os diversos entes da Federao, seja entre os poderes, no sejam necessrias. Do lado da sociedade civil 10, encaixado um campo vasto de associaes civis (associaes comunitrias, entidades filantrpicas, movimentos sociais, entidades religiosas), organizaes como sindicatos e associaes profissionais, e tem tambm lugar em muitos conselhos o cidado no vinculado a nenhuma associao organizada, eleito por sua comunidade ou regio para represent-la junto ao Conselho11. A presena dos moradores viabiliza a implementao do critrio territorial na definio dos assentos no Conselho. Alm disso, a insero no Conselho do cidado comum, familiarizado com os problemas do contexto que representa, pode ser a alternativa para democratiz-lo. Alm de determinar os segmentos, importante tambm saber as propores de cada um deles. Levando em conta a pluralidade e a necessidade de favorecer a incorporao de grupos minoritrios, podem ser pensados critrios 1) que representem os principais interesses conflitantes; 2) que favoream a incluso de grupos minoritrios, instituindo algum tipo de mecanismo de discriminao inversa, como o dos usurios, na sade12; 3) mesclando critrios de incluso territorial com critrios que busquem promover a incluso de grupos mais vulnerveis, como o caso do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, onde h representantes de cada uma das 09 regionais administrativas do Municpio, ao lado de
10 muito importante estar sempre atento para as distores que ocorrem no caso da sociedade civil. Como relata Maria do Carmo Meireles Cruz(2000), em referncia aos conselhos de sade, muitas vezes acontece que as vagas a serem preenchidas por representantes dos usurios so ocupados por funcionrios da rede pblica ou privada. 11 De acordo com pesquisa realizada por Luciana Tatagiba (2004) sobre conselhos do Municpio de So Paulo, a representao societria assume a seguinte caracterizao: associaes civis, 34.3%; moradores, 25.7%; sindicatos e associaes prossionais, 20.1%; organizaes patronais e empresas, 19,8%. 12 No Brasil, a proposta participativa na sade surge em oposio a um modelo de assistncia privatista e excludente, e a incorporao de agentes mais excludos uma das principais demandas do modelo de SUS, encampado pela Constituio de 1988. Neste sentido, vide Carvalho, 1995.
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representantes de grupos minoritrios, como representantes de associaes de portadores de deficincias e patologias crnicas13. Muitos conselhos so paritrios. Alguns conselhos, como criana e adolescente e assistncia social14, possuem composio paritria entre governo e sociedade por fora do que prev a legislao nacional. A composio paritria significa que um conselho compe-se em propores iguais, usualmente, metade de representantes do governo de um lado e metade de representantes da sociedade civil de outro. A paridade manifesta-se de forma diferente no Conselho da Sade: nela, os usurios so paritrios em relao aos outros segmentos (profissionais de sade, prestadores de servio, governo e outros representantes da sociedade civil). H conselhos onde prevalecem, em nmeros, os representantes da sociedade civil. Chamo a ateno para o Conselho da Pessoa Deficiente, identificado por Luciana Tatagiba (2004), em pesquisa realizada no Municpio de SP. Ele tem 7 membros permanentes e a lei faculta a qualquer pessoa portadora de deficincia ou que possua parentes nessa condio, aps cadastro no Conselho, a participao nas plenrias mensais, com direito a voz e voto. No h conselheiros governamentais. Segundo Tatagiba(idem), h, em mdia, participao de mais de cem pessoas nas reunies ordinrias do Conselho. De outro lado, h conselhos em que os representantes do governo so numericamente mais fortes. Neste caso, dependendo da presena do governo em relao aos conselheiros da sociedade civil, o prprio objetivo de existncia do Conselho frustra-se. Alm disso, sem perspectiva de influenciar de maneira efetiva as decises do Conselho, os segmentos marginalizados tendem a buscar outros caminhos, muitas vezes no democrticos, para viabilizar suas demandas. De acordo com Cortes (1998, p. 13), diante do processo de excluso ou restrio do nmero de representantes de entidades mdicas e do setor privado dos conselhos municipais, esses segmentos vm se retirando dos conselhos e cavando opes para influenciar as polticas de sade. Uma condio bsica para se chegar a um consenso, ver o outro, o interlocutor, como um igual, ou seja, algum que capaz de se posicionar
13 De acordo com a lei municipal 7536/98. 14 Respectivamente, Leis 8.069/90 e 8742/93.
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criticamente em relao ao contedo transmitido. A busca de consenso implica o reconhecimento das diferenas. O princpio da paridade tem de ser lido sob esse enfoque, ou seja, como um compromisso na busca de promover a incluso. E o primeiro passo reconhecer as assimetrias. H relatos de casos em que faltam recursos at para o deslocamento para as reunies. Em pesquisa realizada por Correia (2000), em Santana do Ipanema, no interior do Alagoas, os usurios, embora em maior nmero, so os menos presentes s reunies. Embora as associaes comunitrias da zona rural sejam as mais numerosas no Municpio e tenham dois representantes no Conselho, a freqncia de sua participao baixa. O motivo apontado pelos conselheiros a dificuldade de deslocamento da zona rural para a cidade, onde as reunies acontecem. Outra carncia grave diz respeito falta de conhecimentos tcnicos. No podemos esquecer de que, durante muito tempo, a sociedade civil brasileira adotou uma estratgia de confronto com o Estado. Agora, como a eles so submetidas vrias questes de ordem tcnica, muitas vezes a participao deles torna-se meramente figurativa. Nas palavras de Raimundo Bonfim, (...) para ser conselheiro, a vivncia poltica no suficiente, preciso conhecer como funciona o Conselho e a mquina pblica. (2000, p. 63)
Como so selecionados os membros dos conselhos?

A forma tradicional de seleo dos governantes bem conhecida: eleies, hoje, universais, e peridicas. E os conselheiros? Provavelmente grande parte da populao no foi convidada ou convocada a participar de eleies para conselheiros. Talvez muitos ainda nem saibam que eles existam e as funes que eles exercem. Embora os conselhos possam interferir na construo de polticas pblicas, a autorizao para o exerccio dessa competncia no derivada de vitria em disputa eleitoral com voto universal, tampouco de seleo em concurso pblico. A manifestao peridica pelo voto no representa garantia de um governo democrtico. E insuficiente para gerar uma prtica legtima, mas o voto resultado de uma escolha supostamente ligada a um processo anterior de discusso que, mesmo sujeito s manipulaes, tem maior visibilidade e dirige-se
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a um pblico mais amplo do que aquele a quem dirigida a escolha dos conselheiros. A publicidade dos atos de escolha dos conselheiros certamente menor do que aquela j institucionalizada da escolha de polticos, que se d por meio de regras conhecidas, e onde os adversrios supostamente frise-se - cumprem um papel fiscalizador. Todavia, comeam a ter lugar processos de escolha dos conselheiros dirigidos a um pblico bastante amplo, contando at mesmo com o apoio tcnico do TRE15; mas seria esse o melhor caminho para democratizar o Conselho? Essa questo simples pode nos colocar em contato com dilemas da participao na modernidade. Explico. De um lado, necessrio dar visibilidade ao processo de escolha dos conselheiros para que possa haver controle pblico sobre ele, para torn-lo legtimo e buscar evitar abusos. Do outro lado, a presena da sociedade civil em fruns institucionais para construir polticas pblicas tem sentido se ela for capaz de fazer uma conexo com os problemas cotidianos, ou seja, trazer os argumentos e demandas do morador, do usurio, dos idosos, das mulheres, negros, enfim, para a discusso na Administrao Pblica. Do contrrio, melhor no gastar tempo, dinheiro e esforos, mantendo uma estrutura que reproduz o que j existe, com a desvantagem de os participantes no receberem qualquer remunerao, terem menor disponibilidade de tempo, e apoio tcnico, material, pessoal, muito precrio, quando existente. Por isso, a seleo dos conselheiros precisa ser coerente com a necessidade de no tornar o Conselho uma instncia burocrtica, distanciando-o da riqueza da sociedade civil. De acordo com Teixeira, Embora no sejam eleitos como representantes da maioria da populao, a legitimidade dos membros do Conselho decorre da sua estreita vinculao sociedade atravs das entidades representadas e do processo de interlocuo que estas desenvolvem ou podem desenvolver com a populao (Teixeira, 2000, p. 105).
15 Luciana Tatagiba (2004) traz dois exemplos inditos do Municpio de So Paulo. (...) no caso da eleio no Conselho de Habitao, que teve direito a urna eletrnica e superviso do Tribunal Regional Eleitoral. Na eleio, em 23 de maro de 2003, mais de 31 mil pessoas escolheram os 16 representantes das entidades populares que fariam parte do Conselho, em 41 zonas eleitorais espalhadas na cidade (...) No Grande Conselho Municipal do Idoso a eleio dos representantes da sociedade civil um momento poltico importante de mobilizao. Na ltima eleio, que escolheu os membros da gesto 2004-2005, dos 22 mil idosos cadastrados para votar (tem direito a voto todas as pessoas de 50 anos ou mais, residentes no municpio de So Paulo), 14.000 votaram, nos 30 equipamentos municipais da cidade. A eleio foi realizada em dois turnos.
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Considero que o melhor a ser feito buscar informar a sociedade civil sobre a existncia dessa enorme quantidade de conselhos que existem hoje no Brasil. Afinal, no se pode controlar o que nem se sabe que existe; mas escolhas desse tipo so excees, no momento. Em verdade, h vrias formas para seleo dos representantes, sendo comum a adoo de mecanismos diferentes de escolha de acordo com o segmento a ser representado. Da parte da sociedade civil, h escolha por meio de voto em assemblias e fruns prprios ao segmento social representado16; eleio pela populao local; escolha pelo Executivo com base em lista de nomes elaborada pelas entidades da sociedade civil; escolha dos conselheiros no governamentais pelo Executivo. 17 Ainda h, porm, critrios com pouca abertura democrtica na seleo de conselheiros. Na pesquisa de Vera Shattam(2004) sobre os Conselhos de sade do Municpio de SP, ela identifica que muitos grupos chegaram ao conselho por meio dos vnculos que j mantinham com os agentes estatais. Grupos excludos no organizados, ou mesmo grupos organizados, mas sem vnculos polticos, acabam no participando Isso criaria, segundo aquela autora, um crculo vicioso (idem). As relaes menos transparentes tendem a ser mais fortes no mbito local, pois, muitas vezes, a base de articulao que se verifica no nvel nacional no encontra similar nos estados e municpios.
Quem os conselheiros representam? As entidades a que eles esto diretamente vinculados?

Muitos autores defendema posio de que os conselheiros devem cumprir um mandato imperativo, vinculando-se ao seu representante e dele recebendo instrues de como agir, e fazendo, constantemente, prestaes de contas aos representados. a proposta, por exemplo, do Elenaldo Teixeira (2000).
16 Neste sentido, vide o art. 4 da Lei 5.903/91, com a nova redao dada pela Lei 7536 de 19 de junho de 1998, sobre o Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte: Art. 4- Os representantes das entidades prestadoras de servio na rea de sade, dos prossionais e dos usurios de servio de sade sero indicados em plenrias dos respectivos setores, convocadas pelo Conselho Municipal de Sade. 17 Exemplos colhidos da pesquisa realizada por Luciana Tatagiba (2004) com base na legislao que regulamenta os conselhos do Municpio de So Paulo.
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Conforme j dito, a representao a alternativa para lidar com limites estruturais da modernidade. Ento, fica fcil perceber que no seria possvel um representante de cada associao e/ou segmento com assento no Conselho. Quando se decide quem vai participar, automaticamente, delimita-se o universo daqueles que no tero assento no Conselho, certamente, um universo muito maior. Entretanto, eles deliberam sobre direitos de todos. E por isso os conselheiros no podem estar ali apenas para levar demandas de suas associaes para deliberar favoravelmente a elas. Desse modo, estaria ocorrendo uma privatizao do espao pblico. Seria uma prtica corporativa. Mais claramente, insistir em manter vnculos privados com associaes, voltando as costas para o pblico mais amplo, destinatrios das polticas sociais, pode significar para os conselhos dar um tiro nos prprios ps. Para os conselhos sustentarem-se democraticamente, eles precisam conquistar o reconhecimento da sociedade civil; precisam agir de forma a garantir a credibilidade da instituio. Do contrrio, estaro apenas aprofundando o grau de descrdito e prestando um desservio a todos. E assim, melhor serem alterados ou at mesmo extintos, no em prejuzo da representao, mas em razo mesmo de seu fortalecimento. No sentido de reforar a credibilidade e sustentabilidade dos conselhos, so necessrias algumas consideraes. Eleger um conselheiro no pode ser o objetivo final da sociedade civil. , antes, apenas um dos caminhos para o processo democrtico. Os conselheiros tm de levar as discusses e deliberaes dos conselhos mas tambm a um pblico mais amplo; repassar experincias, conhecimentos, contribuir para articular e ampliar o debate pblico sobre os temas e questes que emergem no interior dos conselhos. A dificuldade para motivar as pessoas a participarem politicamente, sobretudo considerando-se o nmero expressivo de canais de participao a serem ocupados18, retira fora dos conselhos na medida em que contribui para a proliferao do que se convencionou chamar de conselheiros pro-
18 Nas palavras de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Em um mesmo municpio, podem coexistir conselhos setoriais diversos, o que diculta, por sua vez, uma articulao das polticas locais. Tal constrangimento cria diculdades de participao, uma vez que usualmente no existem pessoas, quadros e entidades em nmero suciente para uma representao qualicada em vrias instncias de deliberao.(2002, p. 70).
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fissionais, pessoas que participam de vrios conselhos ao mesmo tempo, com pouca renovao de mandatos. 19
Qual a estrutura de funcionamento dos conselhos?

Analisando os textos legais20 que regulamentam os conselhos existentes no Municpio de SP, Luciana Tatagiba (2004) encontrou, em geral, a seguinte estruturao: 1) plenrio; 2) coordenao geral ou mesa diretora; 3) secretaria executiva; 4) comisses temticas permanentes; 5) grupos de trabalho ou comisses temporrias. O plenrio integrado pelos conselheiros titulares. Dentre eles, so retirados alguns conselheiros para compor uma Coordenao geral ou mesa diretora21, rgo de direo e execuo do plenrio, responsvel pelas funes cotidianas dos conselhos. A secretaria executiva um rgo auxiliar da coordenao geral que organiza o trabalho dos conselhos. Sua manuteno cabe ao Poder Executivo. Por fim, a existncia de comisses permanentes e temporrias pode fornecer subsdio, inclusive tcnico, para a atuao dos conselheiros. As primeiras tm por funo auxiliar o plenrio em temas especficos que resultam em pareceres que so levados ao plenrio, para deciso final. A atuao nessas comisses permite ao conselheiro se familiarizar com determinada matria: oramento, finanas,
19 Os problemas so ainda mais visveis no caso de conselhos setoriais. De acordo com pesquisa realizada por Markus Brose em 15 municpios do Estado do Rio Grande do Sul, Os Conselhos no surgiram a partir de uma mobilizao da sociedade local, mas foram criados por exigncia de polticas estaduais e federais e recriam no municpio a fragmentao existente nas outras esferas do Estado. (Brose, 2002, p. 118). No mesmo sentido, a pesquisa feita pela Arquidiocese de Natal, Pastoral da Criana e UFRN: Observamos a desorganizao total dos conselhos, a maioria existe s no papel com a nalidade de receber recursos federais [...] no so rgos que elaboram poltica pblica. (In Tatagiba, 2002, p. 93). 20 A previso legal no quer dizer que a estrutura exista e funcione, na prtica, conforme alerta Tatagiba. Outro ponto a ser lembrado que essa regulamentao feita, via de regra, no regimento interno dos conselhos. Neste sentido, vide a rol de regras que Las de Almeida Mouro (2002), sugere que devam constar do regimento dos conselhos. 21 Gostaria de chamar a ateno para a forma de escolha do presidente: O CEPAM recomenda que o presidente seja eleito entre os membros do conselho (Cepam, 1999, 56)
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entre outras. E os grupos de trabalhos ou comisses temporrias22 podem auxiliar o plenrio do Conselho em assuntos ou questes mais especficas, podendo para tanto convidar pessoas ou instituies que no integram o Conselho, conforme o tema em questo.
Infra-estrutura dos conselhos

Em geral, a infra-estrutura de apoio aos conselhos ainda bastante frgil23. Com base em pesquisa realizada em 111(cento e onze) municpios mineiros com conselhos de direito da criana e do adolescente, Carla Bronzo Ladeira Carneiro e Bruno Lazzarotti Diniz Costa (2001) afirmam que: A realidade na maioria dos municpios pesquisados mostra que nem sempre os conselhos apresentam as condies mnimas de subsistir, o que espelha um baixo grau de institucionalizao e uma fraca autonomia dos conselhos e sua dependncia excessiva do Executivo. Na maioria dos casos, os conselhos funcionam em salas cedidas no espao da prefeitura, com uso de recursos como telefone, material de consumo etc. tambm pertencentes ao executivo municipal. Em pesquisa que realizou sobre os Conselhos de Sade nacional, estaduais e municipais, base de 1993, Antnio Ivo de Carvalho identificou a existncia de suporte tcnico e administrativo no mbito nacional; no mbito estadual, embora na maior parte dos conselhos houvesse previso legal de dotao oramentria para os conselhos, praticamente em ne22 Neste sentido, conra-se a regulamentao do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte(Lei 5903/91 com alteraes posteriores): Art. 7 - O CMS-BH poder convidar autoridades, cientistas e tcnicos nacionais ou estrangeiros para colaborarem estudos ou participarem de comisses institudas no mbito do prprio CMS-BH, sob a coordenao de um de seus membros 23 De acordo com informaes trazidas por Solange Maria Santana(2002), no Estado de So Paulo, a Secretaria de Governo e Gesto Estratgica tem buscado apoiar os conselhos estaduais de cidadania. Atualmente, a sede de cada um dos seis conselhos est localizada num mesmo prdio, espao cedido pelo Governo estadual, onde tambm funciona um Ncleo de Apoio Administrativo, mantido pela Secretaria de Governo e Gesto Estratgica. Casa conselho dispe de cerca de 250m, trs funcionrios, em mdia, e um carro com motorista, alm do suporte comum prestado pelo Ncleo de Apoio Administrativo, tcnicos e assessores. Recentemente, foi instalado um refeitrio no mesmo prdio, destinado ao pessoal que ali presta servio. Um convnio com a Secretaria Nacional de Direitos Humanos possibilitou a compra de computadores de ltima gerao e mveis para cada conselho, alm de aparelhagem de som e vdeo para o Auditrio da Cidadania Andr Franco Montoro, recentemente inaugurado no local. No momento, investe-se na montagem de uma base informatizada que possibilitar o acesso direto dos conselhos rede de comunicao do governo. (2002, p. 99).
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nhum estado essa prescrio foi cumprida (1995, p. 88); nos municpios, a falta de suporte ainda mais grave, apenas 26% dos Conselhos Municipais dispem desse tipo de apoio [secretaria executiva]. (Grifos meus)(1995, p. 91). Apesar dessa realidade, o Conselho, como parte integrante do Poder Executivo, tem de ter recursos para a instaurao e manuteno de sua infra-estrutura, capacitao de seus conselheiros, custeio de despesas de conselheiros relacionadas ao exerccio de suas atividades. Em resumo, precisam de verbas oramentrias e de secretaria executiva para que tenham condies mnimas de cumprir suas responsabilidades.
Formas de deliberao
O trabalho dos conselhos tem de seguir uma ordem. Do contrrio, o tempo sendo consumido com denncias dos problemas encontrados em sua rea de atuao, e falta tempo para as proposies. Quanto ao qurum de deliberao, as decises podem se dar, como em geral, maioria simples, maioria qualificada, e pode haver, tambm, voto qualificado. importante ter em vista que quanto mais as pessoas estiverem racionalmente convencidas da correo da proposta, mais fora ela tende a ter.
Mandato dos conselheiros

A durao dos mandatos dos conselheiros segue o que estiver estipulado na lei que regulamenta o colegiado. H, portanto, variaes. De acordo com o levantamento de dados feito pela Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado de Minas Gerais sobre os conselhos estaduais a ela vinculados, observa-se que o mandato dos conselheiros varia de 2 a 4 anos. A literatura aponta que o xito do Conselho est muito associado vontade poltica do governo em exerccio em compartilhar poder (Lchmann, 2002). Por isso, para viabilizar a continuidade das polticas pblicas, independentemente da renovao dos mandatos dos agentes polticos, melhor que o mandato dos conselheiros no coincida com o mandato dos prefeitos.
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Outro ponto a ser destacado que o mandato dos conselheiros no pertence ao segmento do qual ele faz parte, mas a toda a sociedade. H posies em contrrio. De acordo com Otvio Mercadante (2002, p. 44), por exemplo, (...) o mandato do conselheiro limitado pelo tempo e pela legitimidade que o segmento lhe confere (e que pode por ele ser retirada a qualquer momento). Em outras palavras, nesta viso, o mandato do conselheiro pertence ao segmento que ele representa. Ora, este tipo de entendimento claramente abre espao para prticas corporativas que afrontam a idia de que os conselhos visam a interferir na construo de polticas pblicas que dizem respeito a direitos de todos.
Quais tipos de funes os conselhos exercem?

As funes a serem desempenhadas pelos conselhos levantam preocupaes para a sociedade civil e para o governo. Quanto mais poder de deciso os conselhos tm, mais as tenses se agravam. As funes deliberativas abrem aos conselheiros a possibilidade de participar da discusso e da deciso sobre questes, no sentido de transformar o oramento em polticas, programas e aes concretas para a comunidade, dentro dos limites estabelecidos por lei. importante relembrar que, em certos casos, essa definio j est presente na legislao federal, como no caso dos Conselhos de Sade, Assistncia e Criana e Adolescentes. Quando no h comando legal obrigatrio neste sentido, em geral, a possibilidade de assuno de funes deliberativas incomoda muitos governos, que reagem, desrespeitando-as24. O desrespeito s deliberaes do Conselho apenas recentemente passou a ser debatidos no meio jurdico, em especial nos tribunais25. Entre os juristas, merece destaque a posio seguinte:
24 A centralidade do poder pblico, em alguns casos, acompanhados de aes deliberadas no sentido de neutralizar representantes de outros segmentos, apontada na pesquisa realizada pelo Centro de Defesa dos Direitos Humanos de Juiz de Fora (2003), nos quatro conselhos pesquisados no Municpio. [...] o que se verica, na prtica, a fragilidade dos conselhos diante da centralizao do poder executivo e das suas condies de impedir, neutralizar e desarticular essa ao [de enfrentamento da apropriao do pblico pelo privado]. Mesmo no CMH, onde se verica uma mesa diretora mais democrtica, que incentiva a participao, a discusso, no forando consensos, a sociedade civil pouco se manifesta, pouco prope. 25 Neste sentido, faltam pesquisas para investigar o porqu de essas questes no chegarem apreciao do Judicirio. Na pesquisa de jurisprudncia realizada, foi encontrado o Resp 493.811, da relatoria da Ministra Eliana Calmon do STJ, julgado em 2004, que diz que incumbe ao MP promover as aes civis pblicas necessrias implementao das medidas preconizadas pelos conselhos municipais da criana e do adolescente.
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Nos casos em que a lei municipal outorgue competncia normativa e de fiscalizao a referidos rgos municipais(conselhos), suas decises vincularo a Administrao Pblica, porque se constituem em importantes instrumentos de descentralizao administrativa. As deliberaes dos conselhos vinculam o Poder Executivo de tal forma que resta obrigado a fazer inserir na lei oramentria anual as verbas necessrias ao atendimento do programa proposto, com indicao das fontes de receita.(Appio, 2005, p. 165) Mesmo nos casos em que h expressa previso legal, o efetivo poder deliberativo dos conselhos ainda est longe de ser sedimentado. Tal fato ocorre inclusive pelas dificuldades em se mudar uma cultura organizacional de decidir de portas fechadas e de compartilhar informaes para decidir. Do lado da sociedade civil, h dificuldades de assumir funes mais propositivas. Afinal, durante muito tempo, o seu papel foi mais de contestao e a experincia conselhista ainda recente. preciso estar atento para o fato de que eles deliberam de acordo com certos limites. Primeiro, os conselhos tm de respeitar as competncias que lhes so conferidas por lei, no podendo, portanto, extravasar as competncias do Poder a que esto vinculados. Conselho municipal no pode exercer funes prprias de entes estaduais ou federais e vice-versa. Tambm no podem extravasar as suas reas. Conselhos de sade no deliberam sobre projetos, programas ou aes para crianas e adolescentes que no tenham pertinncia com a rea de sade. Os conselheiros tm de ter clareza quanto esses limites para no desperdiar tempo e esforos em vo e no levantar expectativas que no podem ser concretizadas. De outro lado, os conselhos sempre podero exercer funes consultivas. Do contrrio, no haveria razo para os conselhos estarem em funcionamento. A questo : a) delimitar sobre quais temas os conselhos devero ser ouvidos; b) se h receptividade por parte dos governo em relao s suas sugestes. Todas as questes j ventiladas sobre a contribuio dos conselhos para a construo da legitimidade das decises polticas devem ser, neste ponto, recuperadas. Sem apoio da sociedade, os conselhos tm menos chances de ter condies de cumprirem seus papis. Os conselhos tambm podero cumprir um papel fiscalizatrio. Com a descentralizao ocorrida a partir da Constituio de 1988, municpios e estados tiveram algumas de suas competncias ampliadas em importantes polticas pblicas. E, em algumas reas, a legislao impe
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a obrigatoriedade de existncia de conselho para o estado ou municpio receber repasse de recursos que, em alguns casos, constituem fundos especificamente destinados para aplicao em uma poltica, como acontece na sade. Essas alteraes tm alavancado as inquietaes e discursos em torno do controle social, muitas vezes ofuscando o carter deliberativo dos conselhos. A funo de promover a articulao do debate sobre polticas pblicas entre Estado e sociedade civil e no interior dessa ltima uma importante via para buscar superar a verticalidade e a setorialidade que marcam o formato das polticas pblicas brasileiras26(Tatagiba, 2004). Nas palavras de Maria do Carmo Meireles Cruz: No h como pensar a questo da criana desnutrida sem pensar uma estratgia de gerao de renda que envolve a sade, Educao, Assistncia Social e outras reas que tm programas voltados para esse segmento. (2000, p. 77). Essa uma vertente de atuao ainda pouco explorada e que tem um potencial enorme para criar redes de sustentao para o prprio Conselho. Em alguns casos, a legislao que institui esses conselhos traz previso de exerccio de funes dessa natureza, como as conferncias, obrigatrias na sade, assistncia e criana e adolescentes. Mesmo onde no h previso legal para a realizao de conferncias, nada impede que elas possam fazer parte da agenda dos conselhos.27 claro que essas articulaes tm de ser pensadas em seus contextos especficos. No caso do Conselho Estadual de Direitos Humanos do Estado de Minas Gerais, por exemplo, tm assento representantes de 7(sete) secretarias diferentes (Decreto 43613/2003, art. 8). A questo expressa : essa composio intersetorial tem favorecido ou no a atuao democrtica do Conselho?
26 Exemplo disso o envolvimento dos conselheiros representantes do Governo do Conselho Estadual do Idoso na elaborao do Programa de Aes Integradas de Ateno aos Idosos, coordenado pela Secretaria da Sade, com a participao de outras 14 secretarias de Estado, cujos representantes so, em sua maioria, conselheiros. Referncia feita por Santana (2002, p. 107) em relao experincia ocorrida no Estado de So Paulo. 27 Em So Paulo, a realizao de Conferncias, para alm dos Conselhos e Sade, Assistncia Social e Criana e Adolescente- nos quais assumem carter obrigatrio- tambm est prevista nos Conselhos da Pessoa Deciente, de Habitao, de Segurana Alimentar e do Idoso. No caso do Conselho de Cultura, embora no esteja prevista na lei de sua criao, a realizao de Conferncias passou a fazer parte da agenda do Conselho, sendo a primeira prevista para junho de 2004. Da mesma forma, o Conselho de Polticas Pblicas de Drogas e lcool, tem sua primeira Conferncia agendada para novembro de 2004. (Tatagiba, 2004)
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Publicidade e transparncia das aes dos conselhos

Quando da criao dos conselhos, o foco das preocupaes estava centrado na busca de transparncia e democratizao do poder pblico. Afinal, no incio da dcada de 1990, estvamos nos contrapondo s prticas de um Estado autoritrio. Mesmo as pesquisas, muito contaminadas por tal viso, dedicaram-se a explorar as relaes entre Estado e Conselho. Foram negligenciadas, na teoria e na prtica, anlises e empenho em torno do aprofundamento dos laos entre Conselho e sociedade civil. Acontece que os conselhos multiplicaram-se de tal forma, nem todos contribuindo para a democratizar a administrao. E so muitas vezes to frgeis, que eles vm se arrastando, em muitos casos, de uma forma bastante capenga, muito vulnervel a acobertar abusos perpetrados pelo poder pblico. Zygmunt Bauman j dizia que: Questionar as premissas supostamente inquestionveis do nosso modo de via provavelmente o servio mais urgente que devemos prestar aos nossos companheiros humanos e a ns mesmos (2000, p. 11), pois a idia favorvel a governos participativos parece j to bvia entre ns que pode, justamente por essa razo, cegar nossos olhos para o fato de que a participao popular tambm pode criar problemas. E no h qualquer arranjo institucional capaz de nos livrar dos riscos de que conselhos ou qualquer outro frum ou instrumentorepresentam. Mas isso no quer dizer adotar uma postura fatalista em relao aos riscos inerentes prtica democrtica. Na Modernidade, h instrumentos jurdicos que podem nos ajudar a lidar com eles. E, ao lado disso, a participao popular tem de ser pensada em termos mais amplos, no restrita apenas a esses fruns. Afinal, a simples criao de canais de participao no capaz de fabricar cidadania. O que importa, portanto, no fim das contas, ter uma idia consistente sobre direitos fundamentais e abertura para aprender com os erros e acertos de nossa prtica. No h pesquisas sobre a questo, e isso se justifica em parte pelo prprio referencial de anlise de que elas partem, mas seria necessrio investigar o grau de desconhecimento por parte da sociedade civil sobre os conselhos, seja em relao prpria existncia desses mecanismos, seja em relao s funes que eles exercem, como eles esto organizados, como seus membros so escolhidos etc. O primeiro passo para essa mudana passa pela capacitao dos prprios conselheiros porque, mesmo entre eles, no
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h clareza acerca do que eles so e o que eles devem fazer e como fazer. E capacitar no simplesmente dar cartilhas, pensar a prpria prtica, de modo a alterar antigos preconceitos e internalizar novas concepes para, a partir da, sim, poder fluir uma prtica renovada. Pensando na necessidade de articulao e desenvolvimento de sinergias para dar mais suporte democrtico aos conselhos, e tendo em vista as importantes funes que eles exercem e que podem interferir em polticas pblicas das quais somos todos destinatrios, preciso pensar com seriedade mecanismos para dar transparncia no apenas ao Estado mas tambm, e com urgncia, aos prprios conselhos. O que se prope uma mudana de foco: em vez de os conselhos direcionarem todos seus esforos para o poder pblico, eles devem buscar, de forma compromissada, apoio e sustentao na comunidade, aprimorando suas relaes com a sociedade civil. Concretamente, h inmeros mecanismos que podem contribuir para dar mais visibilidade s aes dos conselhos 1) elaborao de informativos; 2) realizao de encontros com a comunidade28. 3) criao de conselhos distritais e regionais; 4) estabelecimento de mecanismos de prestao de contas29; entre tantos outros. Paradoxalmente, h um impacto brutal sobre os conselhos a partir do momento em que eles passam, quase que inevitavelmente, a se burocratizarem para cumprir exigncias de transparncia. Regras e arranjos institucionais neste sentido podem atingir que as diferenas entre eles e os representantes tradicionais podem se tornar to insignificantes ao ponto de eles perderem a razo de existir.
28 Um exemplo a iniciativa do Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte, que desenvolveu o projeto Conselho na praa. 29 Recebendo o Conselho uma dotao oramentria, as receitas e gastos devero ser divulgados para a comunidade. A sociedade deve ter acesso s contas do Conselho: o valor gasto com dirias, com valetransportes etc.
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Concluso
A participao claramente no constitui um fim em si mesma. Ela tem de contribuir para elaborar vontades pblicas, trazendo para o interior do aparato estatal as vozes, as demandas, as propostas da comunidade, enfim, a riqueza da sua conexo direta com os problemas cotidianos. E, por isso, no podemos nos esquecer dos efeitos colaterais da institucionalizao da participao. Um ponto que fica negligenciado pelas abordagens tericas que ocorre um jogo duplo: se a participao pode permitir o controle do Estado, isso acontece sob a vigilncia e o controle do Estado. Ao acomodar-se ao aparelho estatal, a sociedade civil passa a estar sujeita s rotinas, prazos e procedimentos, ficando sujeitas a controles jurdicos e administrativos30 (Habermas, 1997). Se a participao informal mais fluida e no est voltada diretamente para a deciso, de outro lado, por poder ser mais crtica e mais livre de amarras administrativas, pode apresentar a maleabilidade necessria para o maior amadurecimento das questes e para mudar nossa forma de perceber e lidar com os problemas sociais, o que , afinal, a grande lio deixada pela sensao de desconforto diante da no-confirmao das expectativas de que eles poderiam ser resolvidos assim, simplesmente, por decretos legislativos. Para ilustrar, termino lembrando uma passagem trazida por Mario Volpi(2000) ao relatar a mudana na compreenso acerca do tratamento a ser dispensado a crianas e adolescentes. Durante muito tempo, diz ele, vigorou no Brasil um regime de segregao do dito menor. A passagem da viso do menor, que devia ser reprimido e reintegrado pela via da ao estatal sociedade para uma viso de criana e adolescente como sujeitos de direitos, crticos, e capazes de fazer escolhas, no vem se dando, e nem se dar, com um texto de lei. O ECA no inaugurou um nova ordem na questo da criana e adolescentes, tal como a promulgao da
30 De acordo com Lchmann: Em um estudo sobre um dos mais atuantes movimentos sociais no Brasil, o Movimento de Sade da Zona Leste de So Paulo (MSZL/SP) Bgus (1998) analisa como, com a vitria dos Partidos dos Trabalhadores na cidade de So Paulo em 1988, importantes agentes do movimento foram sugados pela administrao petista, enfraquecendo sobremaneira uma atuao mais crtica e combativa do movimento. Observa-se uma importante modicao ou ruptura no grau de autonomia e na denio de identidade do movimento, na medida em que o novo quadro administrativo, controlado pelas antigas lideranas do movimento passa a cobrar apoio total[...]. (2002, p. 73).
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Constituio de 1988 no inaugurou uma ordem do zero. por isso que Mario Volpi diz que o Conselho de Direitos da Criana e Adolescentes um dos agentes que tm a misso de, na prtica cotidiana, buscar consolidar esta transio paradigmtica de uma doutrina de situao irregular, discriminatria, para uma doutrina de proteo integral e de defesa dos Direitos da Criana e dos Adolescente. (idem, p. 31). Essa a misso, no apenas dos conselheiros, mas de cada um de ns: contribuir para dar curso a essa mudana de paradigmas em cada uma das polticas pblicas, no apenas ocupando esses espaos, muito menos privatizando esses espaos. Mudar a idia de direitos subjacente a elas, no sozinhos, no apenas com as entidades, mas fazendo dessa tarefa uma discusso pblica. Institucionalizar a participao no pode significar desativar o debate pblico e as articulaes mais amplas e informais da sociedade civil que alimentam, renovam e sustentam democraticamente a vitalidade dos conselhos. A prtica capenga pode fazer com que muitos conselheiros desistam da participao (Bonfim: 2000, p. 64). Sem realizar uma reflexo mais profunda, a comunidade, a associao de moradores ou o grupo que o elegeu escolhe outro representante e assim vai tocando para frente. (idem, p. 64). E tendncia mais natural ir mesmo tocando para frente; mas isso tem um custo que perder a oportunidade de identificar os erros e as dificuldades para podermos aprender com eles e mudar. Inclusive para que sejamos capazes de ter responsabilidade o suficiente para no nos deixarmos render ao apelo dos governos participativos eleitoreiros.
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MINISTRIO PBLICO, PODER JUDICIRIO E CONTROLE SOCIAL NO COMBATE CORRUPO - Hugo Cavalcanti Melo Filho
MINISTRIO PBLICO, PODER JUDICIRIO E CONTROLE SOCIAL NO COMBATE CORRUPO

Hugo Cavalcanti Melo Filho
Introduo
Hoje, como ontem, a leitura dos jornais impe-nos uma triste constatao: vivemos em um pas mergulhado na corrupo generalizada, que contamina todas as esferas da administrao, cujo povo perdeu, por completo, a crena na autoridade pblica, na legitimao dos poderes polticos. Perdeu, o que mais grave, o respeito pelas instituies. preciso que tenhamos a exata noo dos riscos que estamos correndo. No basta que nos indignemos. A questo precisa ser discutida, rediscutida e enfrentada. O Estado democrtico somente se pode basear nas instituies, porque so elas, segundo afirma Adam Przeworski, que garantem, com razovel margem de segurana, o equilbrio dos interesses na competio democrtica. Sem os compromissos institucionais, no se sustenta a democracia. E como crer no futuro do Estado brasileiro, numa perspectiva democrtica, se a f nas instituies encontra-se generalizadamente abalada? preciso, antes de tudo, que modifiquemos a nossa atitude. At quando vamos adotar a cmoda desculpa de atribuir as nossas mazelas ndole do povo brasileiro ou estrutura social e poltica? Os aspectos estruturais, isoladamente considerados, no podem ser levados conta de causa de
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tais problemas, conforme ensina Youssef Cohen. As transformaes sociais e polticas decorrem, necessariamente, de decises polticas deliberadas. Decises que, em ltima anlise, so nossas, derivam de nossas escolhas. Se assim , no h como fugir constatao de que somos os responsveis pelo pas que temos. A verdade que os brasileiros, malgrado demonstraes pontuais de poder de mobilizao, deixam a desejar no que tange ao engajamento na luta por um modelo de Estado que possa, efetivamente, servir cidadania. Para no se tornar vtima e cmplice, o cidado quem deve providenciar a soluo de problemas. Mas o que se verifica o contrrio. H alguns anos, o jornal Folha de So Paulo publicou resultado de pesquisa em que 29% dos paulistas afirmaram preferir um poltico que faz e rouba a um que honesto, mas possuidor de menor capacidade de administrar. A pesquisa demonstra que a sociedade brasileira, em geral, permanece indiferente aos malefcios causados pela corrupo ou, quando muito, se preocupa com a corrupo que atinge no cotidiano. A indiferena pode ser confortvel, mas abominvel. Como Gramsci, devemos repudiar a indiferena. O que est em jogo o fortalecimento da prpria cidadania. E este, parece-me, o cerne do problema da corrupo e de tantos outros que afligem nosso Pas: o brasileiro ainda no assumiu sua condio de cidado. Deonsio da Silva, em artigo publicado na Revista Veja, edio de 29/01/01, menciona que o cidado uma figura historicamente recente. O conceito, de origem francesa (...) foi utilizado pela primeira vez em 1774 pelo relojoeiro, professor de msica, poltico e escritor Augustin Caron de Beaumarchais. (...) Certa vez, processado por um conselheiro de Paris, dispensou o advogado e defendeu-se sozinho, ocasio em que disse estas palavras que depois se tornariam famosas: Eu sou um cidado; no sou banqueiro, nem abade, nem favorito, nem corteso, nada daquilo que se chama uma potncia; eu sou um cidado, isto , algo novo, imprevisto e desconhecido na Frana; eu sou um cidado, quer dizer, aquilo que j deveis ser h 200 anos e que sereis dentro de 20, talvez1. Passados duzentos e trinta anos, parece que ainda no zemos verdadeira a previso de Beaumarchais.
1 Cf. O brasileiro est na creche. Veja. So Paulo: Abril, 29.11.2001, p. 114.
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O quadro da corrupo no Brasil

Ainda que a corrupo possa ser considerada endmica em nosso Pas e a despeito da sensao de agravamento do problema a cada dia, dados da Transparncia Internacional revelam que a nossa posio no ranking mundial vem melhorando, ano a ano. Em 1995, o Brasil foi considerado o 6o pas mais corrupto entre 41 pesquisados, com uma nota de 2,70. Em 1996 ficou em 14o lugar entre 54 pases pesquisados, com uma nota de 2,96. Em 1997, a sua nota j subiu para 3,56, sendo o 16o mais corrupto entre 52 pases.2 Se compararmos a posio do Brasil com os demais pases da Amrica Latina, segundo dados de 1996 e 1997, conclumos que, em 1996, ficamos numa posio pior do que a Argentina, porm, j em 1997, esta posio se inverteu. Na sub-regio, os melhores resultados ficaram com a Costa Rica e o Chile (22o e 23o colocaes, com notas respectivas de 6,45 e 6,05). As piores colocaes ficaram com a Colmbia (50o) e a Bolvia(51o)3. No ano de 1998, o Brasil melhorou significativamente aos olhos dos avaliadores, ficando em 36o lugar, entre 52 pases, com 3,56 pontos. Ainda assim, no ranking dos mais honestos publicado na edio de 27 de novembro de 2002 da Revista Veja, ocupvamos o triste 70. lugar, entre 160 pases, perdendo para Sri Lanka, Barein e Malau, segundo dados do Growth Without Governance, 2002. Nos primeiros lugares, h muitos anos, encontram-se os pases escandinavos, Holanda, Cingapura, Inglaterra e trs ex-colnias britnicas (Nova Zelndia, Canad e Austrlia)4. Os parmetros utilizados para avaliar a posio de cada pas so retirados de relatrios, pesquisas, estudos, entrevistas, chegando-se a um ndice composto de vrios fatores. Os resultados revelam que h uma relao direta, ainda que no absoluta, entre o nvel de corrupo e o desenvolvimento econmico do pas. Prova disso o fato de pases ricos como Estados Unidos e Japo no figurarem nas primeiras posies no ranking dos mais honestos. Por outro lado, pases pobres como Nigria,
2 Cf. AMISY NETO, Abro e CHAMA JNIOR, Osmar. A corrupo est diminuindo no Brasil (Entrevista com David Fleisher). Transparncia, Conscincia e Cidadania, www. tcc-brasil.org.br (acesso em 15.8.05). 3 Idem, ibidem. 4 Cf. SALGADO, Eduardo. Corrupo produz pobreza. Veja. So Paulo: Abril, 27.11.02.
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Bolvia e Colmbia figuram entre os primeiros no ranking da corrupo. No se pode negar, ento, que quanto mais miservel o pas, mais ser suscetvel corrupo. Trata-se de um circulo vicioso, na medida em que a corrupo, naturalmente, produz efeitos devastadores na economia. Cruzando os dados das pesquisas j mencionadas, dois economistas do Banco Mundial, Daniel Kaufmann e Aart Kraay, concluram que, por exemplo, o Brasil ter sua renda percapita reduzida em 75%, em oitenta anos, se houver agravamento do quadro de corrupo. De reverso, se nos colocssemos entre os dez pases menos suscetveis corrupo (como Inglaterra e Canad), multiplicaramos por quatro, no mesmo prazo, nossa renda percapita (cerca de 14.000 dlares). Segundo Kaufmannn, a corrupo inibe as vendas das empresas, sem falar nos investimentos internos e externos. O combate corrupo um instrumento eficaz para fazer a economia crescer.5 claro que a qualidade das instituies fator preponderante no desenvolvimento econmico. Como registra a matria de Veja, O dinheiro desviado pelo superfaturamento de obras pblicas e pela sonegao de impostos faz falta para investir em infra-estrutura e sade pblica. Maracutaias como essas no apenas diminuem a arrecadao, mas tambm tm efeito devastador na criao de postos de trabalho. Estima-se que, em economias nas quais a corrupo tem padro intermedirio em termos internacionais como o caso do Brasil , os investimentos sejam 2,6 pontos porcentuais mais baixos que em naes com ndice tico mais elevado, como no Chile. Neste ano, a consultoria Simonsen Associados entrevistou 132 executivos ligados Cmara Americana de Comrcio para saber que fatores desestimulam os investimentos produtivos no Brasil. A corrupo foi apontada como o terceiro maior obstculo, atrs apenas dos impostos e do chamado custo Brasil. A corrupo cria concorrncia desigual e clima de insegurana no meio empresarial. A crena, estabelecida pela prtica, a de que quem tem a maior chance de levar o contrato do governo no a empresa mais competitiva e competente, mas aquela que molhou a mo da pessoa certa. Empresas de todos os tamanhos e setores inteiros da economia so prejudicados com essa distoro6.
5 Idem, ibidem. 6 Idem, ibidem.
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Pesquisa realizada pela Transparncia Internacional, no Brasil, em 2002, consistente de entrevista com representantes de empresas e escritrios de advocacia, revelou que um tero dos entrevistados considera a corrupo fato comum no seu ramo de negcios. Um em cada trs j recebeu pedido de pagamentos de propina para facilitar a concesso de licenas e alvars. Metade das empresas j recebeu pedidos de propina em casos envolvendo impostos e taxas. Das empresas que participaram de licitaes pblicas, a metade recebeu pedidos de propinas7. A compra de votos de parlamentares no governo Fernando Henrique Cardoso, as denncias que envolvem os financiamento de partidos polticos e campanhas eleitorais, o suposto aliciamento de parlamentares para a base de sustentao do governo Lula, a cobrana de propinas por servidores pblicos, flagrados em filmagens clandestinas, a intermediao de empresas de publicidade em emprstimos concedidos a partidos polticos, a distribuio clandestina de recursos entre lderes partidrios, denncias de corrupo nas administraes municipais e estaduais, no mbito do Poder Judicirio, tudo leva a crer que o quadro no se alterou. Talvez as amplas possibilidades de atuao da imprensa, a atuao da Poltica Federal, de rgos de controle do prprio Executivo e, especialmente, a ao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, venham a instaurar o processo de superao do atual quadro de corrupo, tarefa que, certamente, depender da determinao de vrias geraes de brasileiros.
Causas da corrupo
Em sua tese de doutoramento, Raulino Jac Brning , Procurador de Justia em Santa Catarina, sustenta que, partindo-se das causas naturais (imperfeies da natureza humana), se os padres culturais e ticos da Nao propiciarem a corrupo, aumentaro as chances de sua prtica. Se, alm disto, existirem srias injustias sociais, mais se abriro as portas generalizao do fenmeno. Se, nesse quadro, forem adicionados intransparncia administrativa, autoritarismo, excluso social dos negcios
7 Idem, ibidem.
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pblicos, centralizao do poder e outras atitudes antidemocrticas, mais corrupo dever ocorrer. Por ltimo, se nesse processo cumulativo de causas forem includas inmeras distores no ordenamento jurdico, como penas inadequadas, lentido nas investigaes, congestionamento da Justia, mecanismos procrastinatrios, ineficcia dos controles formais, impunidade e outras dificuldades punio dos corruptos, sem dvida, a corrupo torna-se- endmica e imune aos meios clssicos de controle8. Parece-me ter razo o Professor Brning. Com efeito, em certas circunstncias, a natureza humana dar ensejo a prticas que no se coadunam com os padres ticos desejados. A rigor, nunca foram exatamente airosas as referncias dos filsofos natureza humana. Para Maquiavel, por exemplo, os homens geralmente so ingratos, volveis, simuladores, covardes e ambiciosos de dinheiro9. Hobbes, por seu turno, afirma que, para alcanar seus propsitos, os homens esforam-se por destruir ou subjugar um ao outro, pela fora ou pela astcia, durante o tempo necessrio10. Em um ambiente tica e culturalmente inadequado, encontrar o homem campo frtil para a prtica de desvios de toda sorte, como a corrupo. Alis, h quem enxergue a corrupo como questo eminentemente cultural. Marcelo Batlouni Mendroni, em artigo recentemente publicado, vai direto ao ponto: Vejo-a [a corrupo] como uma questo cultural. Somente atravs das prximas geraes poderemos atingir o nvel baixo, no admissvel, mas compreensvel e tolervel daqueles pases. preciso, ento, que todo cidado brasileiro tenha acesso educao de base, a condies de se tornar verdadeiramente um cidado a ponto de conhecer e exercer os seus direitos e deveres. Sim, porque no Brasil somente uma pequena parcela dos cidados tem a exata conscincia e, mais que isso, exerce efetivamente a sua cidadania. Digo que se trata de um fator cultural porque, se no praticado, , no mais das vezes, tolerado. Quantos vem a corrupo acontecer, em sua
8 Cf. Corrupo: causas e tratamento. Transparncia, Conscincia e Cidadania. www. tcc-brasil.org.br (acesso em 15.8.05). 9 Cf. O Prncipe, cap. XVII. 10 Cf. O Leviat, cap. XIII.
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prpria repartio pblica, e no a entregam? Fazem vistas grossas. Fingem que no viram, afinal, o que eles tm a ver com isso? Depois, podero ser perseguidos pelo corrupto. Se no provarem o que viram, sero, eles sim, punidos, ou pior, perdero o emprego. Mais que isso, pensam, e se o corrupto, ou os corruptos (corrupto e corruptor), forem pessoas violentas e vierem revidar e agredir a famlia? E se delatar, como confiar na ao das autoridades para uma investigao sria? Melhor no mexer com isso, concluem. E a corrupo campeia.11 No h negar, por outro lado, que a abissal desigualdade social brasileira elemento indutor da corrupo. Como visto, a misria gera a corrupo, que acentua a desigualdade, num circulo vicioso. Alm disso, a Administrao Pblica opaca aos olhos da sociedade. No h controle social das instituies. Em uma palavra: no se comportam os governantes segundo critrios de transparncia e responsabilidade. A tudo se somem o deficiente arcabouo normativo, a precria ao policial e a insatisfatria atuao do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, que, a toda evidncia, no vm cumprindo o seu papel de forma adequada, aspectos que sero examinados adiante. O resultado a impunidade, que estimula a reiterao das prticas ilegais. Creio ser conveniente fazer referncia a aspectos que se tm constitudo em vias preferenciais da corrupo. Por exemplo, ningum ignora que um dos grandes focos de corrupo no Pas a possibilidade de financiamento privado de campanhas eleitorais. Os principais doadores so pessoas jurdicas que visam, antes, ao lucro e, por isso, no tm compromisso com qualquer ideologia, fato que praticamente impede uma conduta isenta do doador e do beneficirio. Outro importante fator deve ser apontado: a vetusta prtica do nepotismo. O familismo, que grassa em todas as esferas estatais, d o tom patrimonialista Administrao e estimula a corrupo. Por fim, no demais mencionar a precarizao do servio pblico, a sub-remunerao de servidores, a privatizao de servios essenciais, dificultando, ainda mais, o controle social, e, em certa medida, a cumplicidade com servidores inescrupulosos, que deixam de ser punidos em virtude de posturas corporativistas.
11 Cf. Combate corrupo j. Revista Jurdica ltima Instncia. www.ultimainstancia.ig.com.br
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Enfrentamento do problema: o papel do Ministrio Pblico

O Ministrio Pblico atua como garante do regime democrtico, por determinao expressa do artigo 127 da Constituio; O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Sua importncia para a democracia real consiste em sua funo precpua de fiscal da lei. Cabe ao Ministrio Pblico provocar os rgos do Estado e os particulares para que cumpram as leis, bem assim pedir a punio dos que no o faam. , portanto, instituio essencial no combate corrupo. A experincia acumulada a partir de 1988 revela que o acrscimo de prerrogativas confiadas ao Ministrio Pblico pela Constituio revelouse adequado ao interesse social, a despeito das queixas relacionadas com supostos abusos de promotores e procuradores. Com efeito, a disciplina do Ministrio Pblico um dos mais importantes avanos institucionais da Constituio de 1988. O fortalecimento da instituio decorre, diretamente, das regras fixadas na Carta de 1988: desligamento do Ministrio Pblico Federal da advocacia da Unio, fortalecimento das garantias institucionais e funcionais do Ministrio Pblico, anlogas s da magistratura, exigncia de concurso pblico, manuteno do carter nacional da carreira. No mbito do Ministrio Pblico Federal, observou-se o surgimento de investigaes, processos e condenaes contra pessoas e grupos jamais incomodados pela Justia Criminal, com maior eficincia penal nos crimes financeiros, tributrios, ambientais, econmicos, eleitorais, contra a administrao pblica, de lavagem de ativos, entre outros. O choque inevitvel do Ministrio Pblico com os interesses das elites econmicas e polticas provocou reao desses setores, consistentes de mudanas legislativas, como a reintroduo do foro privilegiado pela Lei n. 10.628/02, tentativas de introduo da denominada mordaa, reduo da funo investigatria, entre outras providncias. Todas estas dificuldades, aliadas deficincia quantitativa de membros e servidores, as variadas formas de prescrio, baixa qualidade dos trabalhos de investigao, a legislao processual arcaica e estimulante da procrastinao e da m-f processual, vem impedindo desempenho
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plenamente satisfatrio das funes ministeriais, com prejuzo direto do combate corrupo. Ainda assim, no se pode negar a eficcia do Ministrio Pblico contra os crimes de lavagem de dinheiro, dos abusos de autoridades e da corrupo. Casos como o do Juiz Lalau, Operao Anaconda, Assassinato de Celso Daniel, Combate aos Esquadres da Morte, Mfia dos Combustveis, Operao Uruguai de Fernando Collor, Bar Bodega, Favela Naval (Diadema), Vereador Armando Mello, Operao Gafanhoto, Mfia dos Fiscais da Receita Estadual no Rio de Janeiro, os escndalos da Sudam e do ex-prefeito de Londrina Antnio Belinati, as remessas ilegais de dlares atribudas ao ex-prefeito Paulo Maluf, Improbidade Administrativa no BACEN, CC5, Chacina da Rodovia Castelinho, Vereadores de Emb e outros, so exemplos de ao do Ministrio Pblico em defesa do interesse nacional, afirma Ivan Kardec12. Para o aperfeioamento da atuao do Ministrio Pblico, impe-se a preservao de sua competncia investigatria, matria hoje submetida ao Supremo Tribunal Federal, para que no se revogue, no Brasil, o modelo adotado em quase todos os pases ocidentais, que autoriza a investigao criminal pelo Ministrio Pblico, do que so exemplos Frana, Alemanha, Itlia, EUA, entre outros. Urge a ampliao dos quadros de promotores e procuradores, alm da reestruturao dos quadros de servidores; aperfeioamento material da instituio, especialmente no Estados; reforma da legislao processual. , igualmente, imprescindvel que se assegurem a autonomia administrativa da instituio e a plena independncia funcional de seus membros. Por m, a atuao do Ministrio Pblico, nessa seara, pode ser otimizada com a formao de convnios, como o rmado entre a Controladoria-Geral da Unio e o Ministrio Pblico Federal, em 2004, que ampliou a articulao, integrao e intercmbio das instituies, agilizando as providncias a serem adotadas em decorrncia das aes de scalizao e controle da CGU 13.
12 Cf. Investigar preciso. NBB n. 50, p. 3, www.unamibb.com.br (acesso em 15.8.05). 13 Pela parceria, cabe Controladoria-Geral da Unio, em caso de indcio de ilcito criminal ou de improbidade, encaminhar as constataes Procuradoria (MPF). Havendo ameaa de leso ao patrimnio pblico, a Controladoria, independentemente de solicitao, deve remeter cpias dos relatrios de auditorias ordinrias
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Enfrentamento do problema: o papel do Judicirio

No que respeita atuao do Poder Judicirio no combate corrupo, dois aspectos devem ser examinados. Primeiro, o da corrupo que se manifesta no mbito do Poder. Segundo, a independncia dos juzes e tribunais no julgamento de aes que envolvam a prtica da corrupo. Quem poder negar a existncia, no Judicirio brasileiro, de indivduos (uma minoria, ainda assim inaceitvel, em se tratando de juzes) indignos da toga que envergam? Quem ignora a ocorrncia de casos inadmissveis de nepotismo e corrupo. Ora, em tempos de misria, desemprego e corrupo, o Judicirio brasileiro chamado a atender s demandas disso decorrentes. E se a estrutura do poder apresenta vcios, o prprio Estado de Direito estar ameaado. O modelo de magistratura a ser construdo em nosso Pas constitui grande desafio, principalmente se considerarmos o nosso modelo de Estado. Demanda determinao, coragem e desprendimento. J hora de avanarmos dessa situao hbrida entre os modelos denominados por Eugnio Zaffaroni de emprico-primitivo e tcnico-burocrtico, em direo ao modelo democrtico de magistratura, em permanente construo. Caracteriza-se o atual modelo brasileiro e aqui utilizo as observaes genricas de Zaffaroni pela existncia de nepotismo, escolha acentuadamente poltica para os tribunais, nvel de servio precrio, ausncia de grandes discusses jurdicas, juiz de perfil neutro e legalista, pouco politizado e engajado eticamente, com independncia apenas formal, alto apego jurisprudncia estandartizada. Em nosso modelo, sobrelevam submisso administrativa aos superiores hierrquicos, controle funcional verticalizado, baixo rendimento operacional, carncia de segurana jurdica, cultura jurdica positivista-legalista, pouco estmulo para as
ou extraordinrias ao MPF. Quando solicitada, a CGU tambm deve fornecer ao Ministrio Pblico informaes e documentos, tendo em vista a responsabilizao civil, administrativa e criminal dos agentes causadores dos danos aos bens, valores e direitos do patrimnio pblico. Ao Ministrio Pblico Federal cabe requisitar informaes e documentos necessrios responsabilizao civil e criminal dos agentes causadores de danos aos bens, valores e direitos do patrimnio pblico. O MPF deve tambm apurar os ilcitos praticados contra a administrao pblica e propor aes penais, cveis ou administrativas, bem como acompanhar sua instruo, desenvolvendo todas as medidas processuais necessrias, alm de fornecer as informaes solicitadas pela Controladoria para instruo de processos em tramitao. Cf. Convnio com Ministrio Pblico fortalece scalizao do CGU. Em questo, n. 157, 19/02/04, www.brasil.gov.br/emquestao/eq157.htm (acesso em 15.8.05).
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evolues cientficas, ausncia de confiana no Judicirio. Embora tenha na magistratura tcnica o seu ponto forte, estruturado de forma exageradamente burocrtica, hierarquizada. Os juzes so selecionados por concurso pblico, mas no existe grande preocupao com sua experincia profissional. H pouca sensibilidade para as desigualdades sociais, morosidade marcante, pouca afeio ao controle de constitucionalidade, relativa segurana jurdica, rgos diretivos eleitos pela cpula dos tribunais e critrios promocionais discutveis. O modelo democrtico contemporneo a ser construdo parte da seleo tcnica dos juzes, mas introduz aprimoramentos democrticos nos mecanismos seletivos. Como refere Luiz Flvio Gomes, reduz o formalismo, confere primazia ao controle de constitucionalidade das leis, com nfase para o controle difuso. Nele, o juiz politizado, engajado eticamente, tem ntida preocupao com os direitos fundamentais, pouco burocratizado e tem independncia real. H suficiente segurana jurdica, estabilidade jurisprudencial, bom funcionamento institucional, respeito legalidade e constitucionalidade, voto igualitrio do juiz, des-hierarquizao. Para ser democrtica e independente, a magistratura precisa ser transparente nas suas aes, lutar pela ampliao do acesso Justia, melhorar a qualidade do seu servio, ser confivel, lutar contra a corrupo, o corporativismo e o nepotismo. Por outro lado, sobreleva o papel do Judicirio no combate corrupo. Conforme observou Tocqueville (1998:117), num povo livre, como os americanos, todos os cidados tm o direito de acusar os funcionrios pblicos diante dos juzes ordinrios e todos os juzes tm o direito de condenar os funcionrios pblicos, a tal ponto a coisa natural. Certamente, na existncia de um Poder Judicirio independente, no sujeito a interferncias do Poder Poltico, a democracia flui de forma regular, eis que assegurada a efetiva proteo dos direitos fundamentais. E, de outro lado, porque estar garantido o controle dos poderes pblicos. Segundo ODonnell, em um sistema legal democrtico, todos os Poderes esto sujeitos autoridade legal dos outros Poderes (1999:619). possibilidade de existncia de agncias estatais legalmente autorizadas a atuar nos casos de aes ilegais ou omisses de outros agentes do Estado (1998) denomina-se indisponibilidade do sistema legal para os governantes, ou horizontal accountability (1999:641).
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claro que entre tais agncias prepondera o papel dos tribunais, porque no conceder um privilgio particular aos tribunais permitir-lhes punir os agentes do poder executivo, quando violam a lei. Seria tirar-lhes um direito natural proibir-lhes faz-lo. (Tocqueville, 1998:117). Se a responsabilizao dos agentes pblicos, existente em qualquer democracia, pela via das eleies livres e justas, com a excluso daquele que procede mal, revela-se insatisfatria, porque realizada posteriormente ao cometimento dos atos passveis de repreenso, outros mecanismos devero ser adotados para um efetivo controle dos poderes polticos. Ainda que se admita, com ODonnell, que a horizontal accountability no fruto de agncias isoladas, mas de uma rede de agncias, no se pode negar o protagonismo do Poder Judicirio nessa atuao, porque a ele atribuda, constitucionalmente, tal funo. Tambm aqui, para bem desempenhar o papel de controle do Poder Poltico, repelindo os abusos do Executivo e do Legislativo, pressupese a independncia judicial dos magistrados. Sem ela, no se efetiva qualquer controle. Parece evidente que no se pode garantir a atuao efetiva do Judicirio, na responsabilizao de agentes pblicos, na perspectiva da inexistncia de independncia judicial, notadamente se decorre da ingerncia poltica na escolha de magistrados, se a responsabilizao estiver a cargo de juzes tendentes ao agradecimento aos que promoveram sua nomeao. Este quadro permite a perpetuao de um Estado com fraca ou intermitente responsabilidade horizontal, deficiente na salvaguarda de direitos e liberdades, e tendentes existncia de poderes essencialmente incontrolveis que poderiam anular de modo unilateral esses direitos e liberdades. (ODonnell, 1999:641). Assim que a independncia judicial, no Brasil, se encontra sob permanente ameaa, em virtude dos mtodos de recrutamento dos integrantes da magistratura brasileira, a partir do segundo grau de jurisdio, que, por isso, est a merecer profundo repensamento.
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Concluses
Vive-se, no Brasil, num quadro de corrupo endmica, que ameaa a legitimao dos poderes e o respeito pelas instituies, fato que decorre do defcit de cidadania da populao e que pe em risco o prprio Estado democrtico. Embora pesquisas revelem que, nos ltimos anos, a corrupo tem diminudo, o sentimento generalizado o de que ela se encontra enraizada no Estado brasileiro, sendo considerada corriqueira entre os empresrios, cuja maioria j recebeu propostas de propina para a prestao de servios pblicos, iseno de impostos e participao em licitaes. Somam-se a tais prticas denncias de compra de votos de parlamentares, financiamento ilegal de partidos polticos e campanhas eleitorais, distribuio clandestina de recursos entre lderes partidrios, de corrupo nas administraes municipais e estaduais, no mbito do Poder Judicirio, que esto a justificar nossa triste posio no ranking da corrupo. Podem ser apontadas como causas da corrupo as imperfeies da natureza humana, os padres culturais e ticos construdos pela sociedade, desiguldade social, opacidade administrativa e centralizao do poder, alm dos defeitos no arcabouo legislativo, anacronismo processual, precariedade das investigaes, morosidade do Judicirio e impunidade. O Ministrio Pblico instituio essencial no combate corrupo. O seu fortalecimento constituiu um dos mais importantes avanos institucionais da Constituio de 1988 e possibilitou o surgimento de investigaes, processos e condenaes nos crimes financeiros, tributrios, ambientais, econmicos, eleitorais, contra a administrao pblica, de lavagem de ativos, entre outros. A atuao do Ministrio Pblico enseja zona de atrito com o poder econmico e com o poder poltico, provocando reaes como a reintroduo do foro privilegiado, tentativas de introduo da denominada mordaa, eliminao da funo investigatria etc., providncias que, somadas a outros problemas estruturais, terminam por impedir o adequado desempenho das funes ministeriais, com prejuzo direto do combate corrupo. O aperfeioamento da atuao do Ministrio Pblico pressupe a preservao de sua competncia investigatria, a ampliao dos quadros de promotores e procuradores, aperfeioamento material da instituio, reforma da legislao processual e, principalmente,
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a garantia da autonomia administrativa da instituio e independncia funcional de seus membros. A atuao do Poder Judicirio no combate corrupo deve ocorrer em duas vertentes: a eliminao da prtica no mbito do prprio Judicirio e o resguardo da independncia interna e externa da magistratura na apreciao dos casos de corrupo que lhe so submetidos. Para isso, impe-se a transformao do modelo de magistratura, avanando-se no sentido de um modelo democrtico, marcado pela politizao, engajamento tico e independncia real do juiz. Por outro lado, no se pode negar o protagonismo do Poder Judicirio no controle e punio dos agentes pblicos, papel que s pode ser bem desempenhado assegurando-se a independncia judicial dos magistrados. A independncia do juiz no ato de julgar ameaada pela ingerncia poltica na escolha de magistrados, cujos critrios esto a exigir urgente reformulao.
Referncias Bibliogrcas
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O PAPEL DA SOCIEDADE NAS INSTNCIAS LOCAIS DE PARTICIPAO E CONTROLE - Francisco Fernando de Morais M. Filho
O PAPEL DA SOCIEDADE NAS INSTNCIAS LOCAIS DE PARTICIPAO E CONTROLE

Francisco Fernando de Morais Meneses Filho
Introduo
O ser humano uma trindade: corpo, mente e esprito. Nessa natureza complexa, os psiclogos tm detectado uma srie de necessidades, alusivas ao fsico, ao intelecto e alma. Tais necessidades estariam organizadas em escales ascendentes, abrangendo desde os anseios mais bsicos do homem (necessidades fisiolgicas), at os mais sublimes, como as necessidades de auto-estima e de auto-realizao. De acordo com os seus graus de evoluo e com os meios sociais onde esto inseridos, os indivduos apresentam nveis diversos de satisfao. Assim, segundo Tania Zagury (tendo por base a classificao do psiclogo americano A. H. Maslow1 so as necessidades humanas so classificadas da seguinte maneira: NECESSIDADES FISIOLGICAS Neste patamar, o homem equipara-se aos animais, precisando de alimentar-se, de beber, de dormir, de relacionar-se sexualmente. Trata-se de necessidades muito poderosas,
1 V. ZAGURY. Tnia. Limites sem trauma. 74 ed. Rio de Janeiro: Record, 2006. pp. 87/88.
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especialmente porque, se o indivduo delas privado, pode, em alguns casos, chegar morte. NECESSIDADES DE SEGURANA Aqui, igualmente, no se distingue, em termos substanciais, o homem dos seres irracionais. que aqueles, da mesma forma que estes, procuram, at instintivamente, evitar qualquer dano sua pessoa ou sua prole; NECESSIDADES DE AMOR E DE AFETO Alm do instinto sexual (fisiolgico), o ser humano (mesmo o de mpeto mais violento) possui a necessidade de ser amado, de ser querido. NECESSIDADES DE RECONHECIMENTO E DE PRESTGIO O indivduo, mais que afeto, necessita de amor-prprio, de auto-estima. que o homem, para evoluir, tem de reconhecer e ver reconhecidos os seus valores e as suas virtudes. NECESSIDADES DE AUTO-REALIZAO Aqui, o homem busca desenvolver completamente suas potencialidades. Quando atinge tal nvel, a pessoa tende a ser mais autnoma e menos escrava das necessidades fsicas e sociais. Ocupa-se, portanto, de questes mais abrangentes, capazes de envolver toda a sociedade. Neste patamar, o ser humano seria mais altrusta e mais desenvolvido espiritualmente. A pergunta : como atender-se a todas essas necessidades? Como se desenvolverem todas essas potencialidades? S h um meio: convivendo-se em uma sociedade minimamente orientada por normas de conduta que possibilitem sacrifcios pessoais em nome da coletividade. Cria-se, ento, o Estado e, com ele, o centro de poder poltico.
Do sistema poltico: forma de Estado; forma de governo; regime de governo e regime poltico
Para se compreender o grau de evoluo social e poltica de um povo, interessante avaliar-se como est distribudo o poder, o modo como transmitido, a forma como controlado e o acesso do povo a ele. Da se falar em sistema poltico. Antes de mais nada, todavia, faz-se necessrio compreender-se o que poder.
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Para se evitarem maiores digresses, arrisca-se uma definio pessoal, que, na realidade, abrange no somente uma relao entre governante e governados; mas, tambm, relaes entre pais e filhos; patres e empregados, mdia e telespectador etc. Em sendo assim, pode-se dizer que poder a capacidade que possui uma pessoa ou um grupo de pessoas de determinar ou, pelo menos, de influenciar (significativamente) condutas humanas. Desta forma, quando se fala de sistema poltico, est-se referindo s relaes ou s implicaes do poder na vida do povo. Assim, quando se quer saber onde se encontra o poder em um Estado, utiliza-se a nomenclatura forma de Estado, especificando tratar-se de um ente centralizado (poder unificado) ou federado (poder distribudo). Quando se quer saber se o poder transferido hereditariamente (monarquia) ou temporariamente (repblica), fala-se em forma de governo. Se se avalia a forma de controle do Poder Legislativo sobre o Executivo, est-se apreciando o regime de governo: presidencialismo ou parlamentarismo. Por fim, na apurao do acesso do povo ao poder, utiliza-se a categoria regime poltico, cujas espcies so regimes democrtico (indireta, semidireta e direta) e no democrtico2. No caso do Brasil, est-se diante de um Estado Federado (forma de Estado), de natureza republicana (forma de governo), regido pelo presidencialismo (regime ou sistema de governo) e de democracia indireta (regime poltico). que, apesar de, geralmente, a participao popular dar-se atravs de representante eleitos, tambm h instrumentos de participao direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular).
2 A respeito de Sistemas Polticos, consultar CAPEZ, Fernando. Direito Constitucional. 14 ed. So Paulo: Damsio de Jesus, 2005. pp. 33 a 37.
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Do nvel da democracia e da cidadania no Brasil

Embora a classificao formal do sistema poltico brasileiro possa dar alguma noo de como se comporta o poder no Pas, s se pode ter uma viso mais precisa da realidade com uma anlise concreta e prxima do comportamento dos cidados. De fato, deve-se verificar a conduta da populao, apurando-se que tipos de necessidades os brasileiros buscam satisfazer por meio do Estado. Estariam satisfeitos com um Estado que se limita a atender a necessidades bsicas (v.g., segurana), ou exigem, ativamente, a satisfao de anseios mais nobres (v.g., educao e sade de qualidades, fiscalizao dos atos administrativos; conservao do meio ambiente)? Considera-se, com a devida vnia aos que entendem o contrrio, que a sociedade brasileira, notadamente no Estado do Maranho, vem apresentando necessidades referentes aos nveis mais elevados de progresso cidado. A assero, no primeiro momento, pode parecer demasiadamente otimista. Afinal poder-se-ia argumentar vem-se presenciando (mormente atravs da mdia) escndalos de toda a ordem. A corrupo, a violncia e a misria invadem a TV, o rdio, a internet, as revistas e os jornais. As mortes do narcotrfico ultrapassaram os limites das favelas e atingem, inclusive, as famlias mais afortunadas. Os desmatamentos, as queimadas e a caa criminosa destroem as ricas fauna e flora brasileiras. As notcias de propina e de trfico de influncia nos mais altos setores do Poder Pblico chamam a ateno. A educao e a sade de qualidade so, para muitos, inalcanveis. Por fim, a economia do Pas ainda aposta no instvel sistema de monoculturas e de benesses ao sistema financeiro, colaborando para robustecer a concentrao de rendas e o fosso que separa a classe rica dos miserveis.
Ento, pergunta-se: onde est o progresso?

O progresso est na revoluo cultural promovida por entidades sindicais e associativas, pela Fundao Konrad Adenauer, pelo Ministrio Pblico, pela AMPEM, pela Associao de Magistrados, pelo Instituto do Homem,
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pela Escola de Formao de Governantes e por tantas outras. Aqui esto sendo firmados os verdadeiros alicerces da cidadania maranhense. Com efeito, o genuno progresso tem de ser construdo, de maneira paulatina, na mente e no corao de cada homem e de cada mulher do Estado do Maranho e do Brasil. No se imagine que os ideais democrticos sero consolidados impositivamente, por meio de leis ou de atos administrativos. Alis, a histria j demonstrou que mesmo os golpes de Estado e as revolues armadas trazem, to-somente, uma efmera e falsa idia de mudana. Na realidade, muitas vezes, mantm-se no poder os mesmos poderosos, os quais, com grande oportunismo, levantam a bandeira da revoluo logo que verificam que os clamores por mudana atingiram nveis insustentveis. Para se ratificar a idia, basta lembrar-se de que, no Brasil: I) o grito de independncia foi emitido por um integrante da famlia real portuguesa; II) a abolio da escravatura foi assinada por uma princesa real; III) a proclamao da Repblica foi dirigida por um Marechal do Imprio; IV) a chamada Revoluo de 1930 foi coordenada pela classe dominante; V) mesmo com o fim da ditadura, mantiveram-se no poder (e, o que mais grave, eleitos pelo povo) vrios poderosos construtores e coordenadores do regime militar. Agora, todavia, as prprias bases democrticas unem-se na busca de mudana. No uma mudana repentina; no uma transformao milagrosa ou imposta por um grupo pretensiosamente sbio; mas uma modificao que se pe a trilhar um caminho gradual, com a formao educacional e tica do povo e mediante fruns contnuos de debate. Alis, a prpria sociedade que, mediante discusses, cursos, palestras e denncias, busca encontrar as solues para as problemticas que a assolam. Por isso, esclarea-se: se h mais escndalos sendo transmitidos pela mdia, tal ocorre justamente porque o grau de indignao e de cidadania do povo est muito maior. A est, portanto, mais uma prova do progresso cultural do Pas fato que no implica dizer, obviamente, que inexistam vrios desafios a enfrentar.
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Dos comits 9840: legtimas instncias de controle social

J na Constituio Federal de 1988, a iniciativa popular era prevista como instrumento de democracia direta a ser utilizado pelos cidados brasileiros. Contudo, somente em 28 de setembro de 1999, veio a lume a lei federal n. 9.840, a qual inseriu o art. 41-A na lei das eleies (n. 9.504/97). O primeiro texto legal de iniciativa popular decorria de mais de um milho de assinaturas de eleitores e surgia a partir de um movimento coordenado pela sociedade civil (especialmente pela CNBB). A lei trouxe a possibilidade de cassao imediata do registro ou do diploma do candidato que comprasse voto, alm de previso de multa para ele. O art. 41-A vem, desde ento, revolucionando a doutrina e a jurisprudncia eleitorais em todo o Pas. Todavia, em nenhum ente federativo parece ter havido melhor ressonncia social do que no Estado do Maranho (embora, lamentavelmente, no se possa dizer o mesmo no que tange esfera judicial em segunda instncia). Com efeito, j no decorrer das eleies municipais de 2000, formouse um grupo de promotores e de juzes eleitorais, os quais buscaram dar efetividade recente norma. Para tanto, mister se fazia conscientizaremse os eleitores da munio jurdica de que dispunham. Em sendo assim, realizaram-se inmeras palestras, audincias pblicas e comcios (nas vias pblicas), cujos protagonistas eram membros do Ministrio Pblico e da Magistratura, bem como integrantes de igrejas e de movimentos sociais. Nos showmcios, amide, tem-se chegado a um pblico maior do que o de coligaes partidrias. No primeiro momento, os comcios da cidadania foram no s desestimulados, como veementemente criticados por membros do Ministrio Pblico e da Magistratura reacionrios, os quais viam com desconfiana essa atitude cidad. Alegavam alguns que um comportamento desse jaez era tpico de quem buscava evadir-se de trabalhos processuais. Outros, com crtica mais ardente, asseveravam tratar-se de um movimento de tpico interesse eleitoreiro e, no, poltico-democrtico. A persistncia e a seriedade das audincias pblicas garantiu a vitria da democracia. O resultado de tais eventos no poderia ser melhor. Nos anos de 2000, 2002 e 2004, o nmero de promotores e de juzes que abraaram a causa cresceu surpreendentemente.
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O mais importante que, a partir de tal movimento, o Ministrio Pblico e o Judicirio maranhense estimularam a criao de vrios comits 9.840 dando nfase ao movimento j iniciado pela CNBB. A partir de ento, cidados passaram a se reunir em entidades informais de fiscalizao eleitoral e administrativa. Os comits, destarte, vm-se consolidando como legtimas instncias de controle social, cujo objetivo precpuo consiste na busca de conhecimento, para, em seguida, aplic-lo na mudana da sociedade.
Dos novos mecanismos de controle

vigncia da lei 9.840/99, vieram-se unir a lei complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e a lei n. 10.257/02 (Estatuto da Cidade). Os dois novos textos legais trouxeram baila importantes mecanismos de controle da sociedade sobre a Administrao Pblica. Na realidade, a mais substancial modificao trazida pelos mencionados diplomas legislativos reside no plano dos princpios. De fato, pelas supracitadas leis, colocou-se em evidncia, no ordenamento jurdico, a idia de uma necessria democracia substancial, em contraposio mera democracia formal. Desde 1988, a Constituio Federal j previa que as contas alusivas Administrao municipal deveriam ficar, anualmente, disponveis aos contribuintes durante o perodo de sessenta dias. Naquela poca, muitos gestores pblicos (especialmente prefeitos e governadores) alegavam que o acesso da comunidade aos documentos da Administrao s poderia ocorrer aps a emisso de parecer prvio dos tribunais de contas. Em suma, a publicidade dos atos do governo estaria plenamente satisfeita com a remessa dos documentos Corte de Contas. Ora, muitas vezes, os tribunais de contas levavam anos para a apreciao dos documentos. Em sendo assim, no raramente, quando o parecer prvio era apresentado Cmara, a comunidade sequer tinha noo dos fatos a que se referiam. Alm disso, como o cidado no tinha (e, de regra, ainda no tem) acesso aos documentos pblicos, a Corte de Contas no recebia
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denncias locais e terminava por emitir juzo apenas formal e contbil, sem exame efetivo dos acontecimentos. Em suma, o mais corrupto dos gestores poderia ter as contas aprovadas tranqilamente, bastando, para tanto, que tivesse consigo uma excelente equipe de contabilidade. Ora, tal publicidade meramente formal no interessa comunidade. Mister se faz que, de fato, o cidado comum saiba todos os passos da Administrao, que pblica. Pois bem, cedio que as normas do Direito devem ser modificadas e reinterpretadas na medida dos interesses da sociedade. Nesse diapaso, surgiu a lei de responsabilidade fiscal, que inseriu o princpio da transparncia na gesto pblica (leia-se: publicidade efetiva dos atos administrativos). Para tanto, trouxe, uma srie de mecanismos de controle social, dos quais os principais so: I) disponibilidade (na Cmara e na Contadoria) de toda a documentao pblica apresentada s Cortes de Contas (v. art. 49, da LRF); II) exigncia de audincias pblicas quadrimestrais (nos meses de maio, de setembro e de fevereiro), para demonstrar-se o cumprimento das metas fiscais previstas na LDO (v. art. 9, 4, da LRF); III) publicao do Relatrio Resumido de Execuo Oramentria (at 30 dias ao final de cada bimestre) e do Relatrio da Gesto Fiscal (at 30 dias ao final do quadrimestre ou do semestre, a depender do nmero de habitantes do municpio) - v. art. 52 a 54, da LRF; IV) a elaborao, a aprovao e a publicao de oramentos-participativos, englobando-se o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual (v. art. 48, LRF e 44, do Estatuto das Cidades). O giro principiolgico (sob influxo da LRF e da Emenda Constitucional 19) tambm passou a exigir melhor rendimento das receitas pblicas. Urge que, alm de legal, a Administrao seja legtima; alm de planejar-se financeiramente, tem de ter prudncia fiscal; alm de moral, tem de ser eficiente. Em suma, o administrador pblico passa a ser responsabilizado no s quando age de forma ilegal; mas, tambm, quando no atinge um bom resultado esperado pelos cidados. Assim, fala-se no somente em responsabilidade, mas de responsividade (responsabilidade e eficincia).
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Da constituio e da preparao das instncias locais de controle

Tendo-se constatado que a sociedade brasileira atinge expressivo grau de evoluo poltica e considerando-se que j existem, no ordenamento jurdico, leis suficientes para assegurar o controle social, surgem, naturalmente, os questionamentos: por que a fiscalizao dos atos de governo pela comunidade ainda ocorre de maneira bastante tnue? O que fazer-se para, efetivamente, implementarem-se os mecanismos de controle? Quais os desafios para a qualificao de agentes comunitrios, em especial nas instncias municipais? Como pode agir a sociedade nas instncias locais de participao e controle? Sobre tais questionamentos que se passar a discutir.
O povo na reconstruo da auto-estima: diagnstico sobre o psquico do cidado

No obstante as indiscutveis conquistas da cidadania brasileira, h de se reconhecer que a passividade e o pessimismo ainda contaminam um sem-nmero de pessoas. Ora, para se modificar o status quo, o cidado tem de acreditar no processo de mudana. Alis, a crena nos resultados a que almeja constitui o principal combustvel para a cidadania. No existe legtimo cidado, se este se encontra despido de confiana. O problema que a auto-estima do brasileiro destruda desde os seus primeiros anos de vida, especialmente se integra um dos mais humildes rinces nordestinos. Para se ratificar a idia, basta que se lembre de que as crianas costumam questionar todo o mundo que as cerca. As suas frases, em geral, so povoadas de perguntas, cujos contedos embaraam a maioria dos adultos. Em reao, os pais e muitos professores costumam reprimir esse impulso para a sabedoria fato que, amide, leva ao sepultamento de uma incipiente alma filosfica.
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O mais grave que, no lugar do filsofo, surge, quase sempre, um ser humano aptico, resignado com as injustias e impossibilitado de crer em si mesmo. Em suma, substitui-se o grmen da cidadania pelo vrus da pusilanimidade, dando-se nfase ideologia somente benfica aos corruptores do sistema. Como se no bastasse, o comportamento de muitos agentes pblicos robustece a idia de incapacidade no esprito do cidado. Alis, algumas condutas ilegais da Administrao, embora costumem passar at desapercebidas, produzem um sinistro efeito ideolgico. A respeito, interessante lembrar-se de que vrios edifcios pblicos (incluindo-se fruns), em todo o Estado (e em todo o Pas), recebem nomes de autoridades tudo em flagrante desrespeito ao princpio da impessoalidade na Administrao Pblica e em direta violao ao art. 37, 1, da Constituio Federal. primeira vista, condutas como essas parecem no surtir repercusso nenhuma. Contudo, se bem se observar, entender-se- o porqu de muitos cidados tratarem o patrimnio pblico com indiferena. que, na prtica, sempre lhes foi transmitida a noo de que o Municpio, o Estado ou o Pas pertencem a um determinado grupo poltico. Como conseqncia, torna-se- impossvel a muitos brasileiros a compreenso de que o desfalque ao errio implica prejuzos ao seu patrimnio.
Da necessidade de qualicao dos agentes comunitrios

Diante do evidente diagnstico acima exposto, bvio que o primeiro grande desafio em prol do controle social diz respeito promoo de mudanas nos valores da comunidade. H de se trabalhar para reverter a baixa auto-estima desenvolvida ao longo do bero familiar. O mais interessante sobre esse processo de reeducao que ele deve ocorrer de maneira gradual, a partir do desenvolvimento de uma relao de confiana entre o reeducador e a comunidade. Explica-se melhor Imagine que um cidado, investido da melhor boa-f e dotado de um esprito altamente politizado, passe a residir num pequeno municpio do Brasil, onde o coronelismo eleitoreiro impere h anos. Imagine que tal
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cidado, em l chegando, passe a constatar um sem-nmero de irregularidades. Imagine que este cidado, sozinho, passe a delatar o principal chefe poltico da regio, levando as ilicitudes ao conhecimento da Justia.
O que, provavelmente, h de acontecer?

A populao quase toda se rebeler contra o recm-chegado, enquanto o chefe poltico se tornar mrtir na regio, garantindo o seu poder por mais dezenas de anos. E, quanto parcela mais consciente do referido municpio, como no houve uma prvia educao cidad, manter-se- inerte, tentando resignar-se com o caos a que est sujeita a Administrao pblica. Alis, o mesmo costuma ocorrer quando a Justia Eleitoral finalmente cassa um chefe poltico. Na eleio seguinte, ainda que o cassado apie um ilustre desconhecido, ter, muitas vezes, vitria certa. Repita-se: sem educao do povo, todas as sementes de cidadania sero inteis, pois tentaro germinar em solo estril. Desta forma, antes de tudo, imprescindvel o fortalecimento de cursos de capacitao de agentes comunitrios em todo o Estado. Tais cursos, obviamente, tero de ter forte contedo cognitivo; mas, principalmente, tero de ser capazes de inserir, nos cidados, um verdadeiro processo de reeducao poltica.
Pela unicao na metodologia dos cursos de qualicao

Desde logo, diga-se no se desconhecerem os maravilhosos caminhos trilhados por inmeras entidades no Maranho. Muitas delas vm-se preocupando em formar e em informar os cidados. Afigura-se importante, todavia, buscar-se, dentro do possvel, a unificao na metodologia de tais cursos, inclusive mediante a expedio do diploma conjunto de formao cidad. Outro aspecto que merece destaque a necessidade de que os cursos de capacitao formem pessoas relativamente autnomas. Para tanto, considera-se imprescindvel prepararem-se os cidados, os comits de cidadania e at os vereadores municipais, para redigirem (adequada95
mente) ofcios, artigos para jornais, convites para audincia pblicas e representaes sobre irregularidades de que tenham notcia. Alm disso, reputam-se tambm de grande valia cursos bsicos de oratria. Afinal, o que se pretende a formao de verdadeiros fiscais do patrimnio pblico, parceiros qualificados e permanentes do Ministrio Pblico. Por fim, esclarea-se que um curso dessa natureza s ter bom xito a partir do compromisso de vrias entidades educacionais, como a UEMA, a UFMA e a Escola de Formao de Governantes.
Do papel do cidado nas instncias locais de participao e controle

Na medida em que se for munindo dos conhecimentos necessrios, o cidado colaborar, de maneira mais eficiente, com as instncias locais de controle social. Com efeito, na medida em que se qualifica, o indivduo compreende a dimenso das atribuies do delegado de polcia, do promotor de justia, do juiz de direito, da Cmara Municipal, dos conselhos de polticas pblicas, das associaes, dos sindicatos, dos comits de cidadania e de tantos outros segmentos de controle do errio. Alis, na omisso de quaisquer desses rgos, o cidado e as demais instncias locais sabero que medida tomar, realizando, em concreto, as ldimas aspiraes de uma democracia plena.
Da concluso
Diante do exposto, est claro que o papel da sociedade nas instncias locais de controle da Administrao passa pela ativa e permanente fiscalizao dos principais atos de governo. O problema encontra-se em saber-se como se construir um esprito verdadeiramente cidado no povo brasileiro e, especificamente, no povo maranhense. Em suma, que passos devem ser dados para implementar-se um esprito de cidadania? Lembre-se de que ningum evolui sem idealizar o objetivo de sua caminhada. Logo, antes de se prosseguir na incessante elaborao do bem-comum, deve-se estar cnscio das qualidades que devem investir o
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verdadeiro cidado. So elas: I) elevada auto-estima; II) disciplina; III) tica; e IV) conhecimento. Ora, para se atingir tal perfil, tem-se, necessariamente, de trilhar o caminho da educao. No de simples educao formal, que se preocupa mais com quantidade do que com qualidade de conhecimento; no da educao elitista, que adestra o homem comum, para servir aos ditames da classe dominante; mas de uma educao que liberta o indivduo dos grilhes culturais que o tm amarrado ao pelourinho da passividade e da indiferena. Desta forma, observa-se que o sucesso da empreitada cidad depende da boa relao entre os indivduos e as instncias legtimas de controle. Quanto mais aqueles buscarem adquirir conhecimentos e implementar mudanas, mais fortes se tornaro as instncias democrticas locais; quanto mais estas se aprimorarem, melhores resultados ensejaro aos cidados. O caminho est traado; os primeiros passos esto sendo dados e a vitria da cidadania j se encontra evidente. Tudo do que se necessita de persistncia na luta democrtica.
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DILEMAS E PERSPECTIVAS DA CONSTRUO LOCAL E TERRITORIAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E SOLIDRIO Roberto Marinho Alves da Silva
DILEMAS E PERSPECTIVAS DA CONSTRUO LOCAL E TERRITORIAL DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E SOLIDRIO

Roberto Marinho Alves da Silva
Nas duas ltimas dcadas houve disseminao de propostas de mobilizao e articulao de locais e de integrao de aes para promoo do desenvolvimento local e territorial sustentvel. A construo de alternativas territoriais de desenvolvimento sustentvel vem sendo abordada e experimentada por organizaes governamentais e no governamentais em diversos pases e regies consideradas pouco desenvolvidas. O desenvolvimento local ou territorial sustentvel no apenas um arranjo estratgico para promoo de crescimento econmico em comunidades ou regies pobres ou estagnadas que esto s margens do progresso alcanado pela civilizao contempornea. A principal estratgia a integrao de iniciativas (aes, programas etc) em torno do desafio de potencializar as capacidades locais e territoriais para promoo de alternativas de trabalho, renda, cidadania e melhoria das condies de vida. Tambm valorizam o uso sustentvel e preservao dos bens naturais e a promoo de iniciativas empreendedoras autogestionrias capazes de oferecer trabalho e renda com novas relaes socioeconmicas solidrias. Essas propostas de desenvolvimento sustentvel surgem da crtica a um modelo que produz riquezas, gerando misria e depredando o meio ambiente. A explorao desordenada dos recursos e a acumulao das
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riquezas tm como conseqncias a perda do equilbrio ambiental com o esgotamento de recursos naturais no presente, colocando em risco o futuro da vida na Terra e a crescente excluso social de bilhes de pessoas. H, no entanto, vrias abordagens, concepes e estratgias de promoo do desenvolvimento local ou territorial. Algumas, por exemplo, enfatizam os aspectos econmicos em detrimento das demais dimenses do desenvolvimento, ou induzem ao localismo, desvinculando as aes locais dos processos mais amplos de construo de alternativas de desenvolvimento. A sistematizao das prticas e proposies fundamental para uma concepo de desenvolvimento territorial sustentvel e solidrio. O presente texto constitui uma sistematizao de reflexes acumuladas pelo autor na vivncia e anlise de experincias e na participao em debates sobre a temtica. Na primeira parte do texto, o debate contemporneo sobre desenvolvimento revisitado, abordando-se os significados de sustentabilidade, solidariedade e qualidade de vida. Em seguida, avanamos na reflexo sobre a articulao entre projeto nacional, regional, local e territorial de desenvolvimento. Na terceira parte, realizada uma abordagem sobre os objetivos e estratgias de conquista do desenvolvimento local e territorial sustentvel e solidrio, dando destaque proposta de formao dos agentes de desenvolvimento solidrio.
Ampliando Percepes: signicados de desenvolvimento

Desenvolvimento, desenvolvimento sustentvel, desenvolvimento solidrio e sustentvel so expresses que esto no dia-a-dia e aparentemente possuem significados semelhantes para as pessoas e instituies que delas fazem uso. No entanto, estamos tratando de termos com significados contraditrios e que esto sendo disputados por diferentes grupos sociais. Tomamos como ponto de partida a constatao de que a idia de desenvolvimento como progresso uma expresso moderna. Expressa uma viso de mundo que marca a civilizao ocidental a partir do Iluminismo, na utilizao mais eficiente das capacidades humanas e dos bens naturais disponveis para a satisfao de necessidades, a realizao de desejos e a viabilizao do conforto. Nesse sentido, o desenvolvimento limitado a sua dimenso econmica (produo de riquezas), tendo por base o pro100
gresso tcnico-cientfico e o consumo de bens e servios como medida. Os parmetros ou indicadores de desenvolvimento so o PIB (Produto Interno Bruto) e o PIB percapita (a diviso matemtica do PIB pelos habitantes de um pas). Essa concepo reducionista do desenvolvimento, fundada no crescimento econmico, omite ou esconde as principais contradies geradas pelo modelo de desenvolvimento capitalista excludente e concentrador, que produz uma sociedade na qual as diferenas sociais e territoriais so cada vez maiores, seja em escala nacional ou internacional. O crescimento econmico orienta-se pelo aumento constante do consumo, ampliando as necessidades, com elevada capacidade de seduo para gerar constantemente novas demandas; mas, ao mesmo tempo, reprime o acesso igual aos bens produzidos com base em justificativas que vo desde a escassez dos recursos (teoria de Malthus) at a despolitizao das desigualdades com base em argumentos morais de mrito, esforo e competncia no aproveitamento de oportunidades. O crescimento econmico, apesar de necessrio, no condio nica nem suficiente para promover a melhoria das condies de vida da populao. O Brasil um exemplo de pas que, em dcadas anteriores, conseguiu ndices elevados de crescimento econmico, chegando a ser considerado a 10 economia mundial, enquanto manteve uma elevada concentrao da renda e das riquezas, perpetuando graves problemas sociais. Percebe-se, ento, que a disputa entre concepes de desenvolvimento claramente ideolgica, pois est relacionada a distintas vises de mundo, refletindo interesses ou conflitos entre os diferentes setores no interior das sociedades. esse processo da disputa que possibilita a crtica ao modelo vigente e a elaborao de concepes e estratgias alternativas de desenvolvimento.
Qual desenvolvimento?
Para conceber um modelo alternativo de desenvolvimento, preciso responder a duas questes fundamentais: qual desenvolvimento? E para quem serve esse desenvolvimento? As respostas a essas questes devem ser formuladas considerando as vrias dimenses ou compreenses do que seja o desenvolvimento, como veremos a seguir.
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O desenvolvimento uma ao cultural, est relacionado s capacidades criativas e criadoras dos seres humanos para a realizao de desejos e a satisfao de necessidades. O desenvolvimento expressa algo contnuo e construtivo, como um desabrochar cultural a partir das experimentaes (empricas) e abstraes (capacidade de ir alm da realidade material ou imediata) que geram o acmulo de conhecimentos nas suas diversas formas (saber popular e cincia). Na perspectiva antropocntrica, o desenvolvimento a capacidade de controle e dominao do ser humano sobre os fenmenos e entes naturais. Na perspectiva holstica, harmonizao entre cultura e natureza, entre a satisfao de necessidades e a preservao dos bens naturais. O desenvolvimento uma transformao das relaes sociais, culturais e produtivas. Trata-se de uma dinmica que pode ou no ser harmoniosa. A idia de mudana, de revoluo, a base do desenvolvimento, pois expressa a constante busca ou incio de uma nova realidade. A transformao dos modos de produo vista como desenvolvimento, como, por exemplo, a passagem da servido para o trabalho assalariado nas sociedades urbanas industriais. Nesse mesmo sentido, a falsa percepo de que as relaes capitalistas so eternas e imutveis pode ser um fator impeditivo do desenvolvimento civilizatrio. O desenvolvimento expressa uma construo societria. As sociedades humanas surgem na medida em que as relaes entre as pessoas se transformam, possibilitando novas relaes sociais. As civilizaes so expresses de acmulos de sociabilidade (proximidade) e de dominao (estranhamento e desigualdade) nas relaes culturais, sociais e econmicas. Desse modo, a conquista da cidadania (como expanso e vivncia de direitos) e o exerccio da autogesto (democracia plena) apresentam-se como o germe de um modelo alternativo de desenvolvimento. Todos esses esforos culturais, econmicos, sociais e polticos devem ser subordinados finalidade do desenvolvimento: a melhoria da qualidade de vida. sob esse aspecto que no pode se reduzido a simples melhoria das condies materiais, que uma sociedade se aproxima ou se distancia do desenvolvimento. Podemos considerar com Celso Furtado (1980) que se o desenvolvimento funda-se na realizao das capacidades humanas, natural que se empreste a esta idia um sentido positivo. As sociedades so desenvolvidas na medida em que nelas mais cabalmente o homem logra satisfazer suas necessidades e renovar suas aspiraes.
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Destruir, no entanto, outras formas de vida, colocar em risco a vida no Planeta para ampliao do consumo no justifica o desenvolvimento. Celso Furtado chama ateno para o mito da noo moderna de desenvolvimento: o estilo de vida criado pelo capitalismo industrial sempre ser o privilgio de uma minoria. O custo em termos de depredao do mundo fsico, desse estilo de vida de tal forma elevado que toda tentativa de generaliz-lo levaria inexoravelmente ao colapso de toda uma civilizao, pondo em risco a sobrevivncia da espcie humana. (Furtado, 1974). esse aspecto que alimenta o debate da sustentabilidade do desenvolvimento, ou seja, a garantia da expanso das capacidades criativas e criadoras de todos os seres humanos em harmonia com o meio ambiente, de modo a utilizar os recursos naturais com a preocupao constante em possibilitar as mesmas (ou melhores) condies para as geraes futuras.
Sustentabilidade de qu?
O debate sobre a questo ambiental uma conquista recente da humanidade em reao s prticas predatrias dos recursos naturais, incentivadas pelo atual modelo de desenvolvimento. Por outro lado, da mesma forma que o termo desenvolvimento expressa diversos significados, a sustentabilidade do desenvolvimento tambm disputada por vrias correntes de pensamento e de interesses socioeconmicos. Existe uma concepo reducionista de sustentabilidade, compreendida como adequao das atividades socioeconmicas aos limites dos recursos naturais, justificando um modelo de desenvolvimento que pode ser limpo, poluindo dentro de determinados limites estabelecidos pelas legislaes ambientais; ou seja, a forma como o conceito de desenvolvimento sustentvel foi apropriado pelo capitalismo: atribuindo valor monetrio poluio que se torna apenas mais um custo para os agentes econmicos e sociais poluidores e no uma questo tica, mais ampla. cada vez mais claro, no entanto, que a sustentabilidade do desenvolvimento no possvel com a manuteno do modo de produo capitalista que transforma tudo em mercadoria (inclusive a vida dos diversos seres) e depende da ampliao constante do consumo para sua expanso. No desafio de uma concepo de sustentabilidade do desenvolvimento, devem ser considerados os seguintes aspectos:
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a sustentabilidade do desenvolvimento tem por base a transformao das relaes entre as pessoas e a natureza, buscando a harmonia entre o bem-estar do ser humano e o meio ambiente. Expressa o compromisso com a manuteno de todas as formas de vida no Planeta, no presente e no futuro. Requer pensar o desenvolvimento em longo prazo, considerando tambm as geraes futuras, levando a adeso s prticas e comportamentos de economia de recursos naturais no renovveis e o manejo adequado dos recursos renovveis. Essa transformao tem por base uma conscincia ecolgica, uma concepo sistmica de uma realidade que complexa: o reconhecimento da unidade da vida no planeta Terra e da importncia da diversidade dos seres vivos. Uma negao do antropocentrismo e de todas as formas predatrias de dominao e explorao da natureza. Para isso faz-se necessrio combinar processos de educao e informao, valorizando a construo ou fortalecimento de uma relao pedaggica que reconhece os outros seres vivos como agentes de aprendizagem da convivncia com o meio ambiente. A sustentabilidade expressa nas diversas dimenses do desenvolvimento, indo alm da dimenso ambiental: social (requer a vida de qualidade para todas as pessoas), cultural (respeito diversidade e pluralismo de culturas), poltica (continuam participativo de conquista da cidadania e do direito de transformao da realidade) e econmica (construo de novas dinmicas de produo e de redistribuio social das riquezas). A sustentabilidade do desenvolvimento implica que este deve ser solidrio! Ou seja, todos devem participar do desenvolvimento e dos seus benefcios.
Que solidariedade?
Considerando a origem etimolgica, podemos identificar duas razes do termo solidariedade. A primeira, da palavra latina solidum (termo jurdico romano que servia para designar a obrigao que pesava sobre os devedores quando cada um era responsvel pelo todo, como na expresso - in solidum) trata da solidariedade como fato e no como valor. A segunda raiz, que vem da palavra latina solidus (um todo internamente composto
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de elementos firmemente coesos), trata da solidariedade como valor, designando um sentimento de sentir-se parte de um todo. A compreenso sociolgica de solidariedade teve forte influncia de Durkheim (1995), que diferenciou dois tipos de solidariedade. A primeira, a solidariedade mecnica, expressa em cdigos culturais fortes e em formas rgidas de integrao, regidas pelas relaes de proximidade (famlia, vizinhana, comunidade). Nesse sentido, a solidariedade fonte de abrigo e segurana, implica sentimento de pertena e dependncia de cada um em relao ao grupo diante das adversidades. O segundo tipo, a solidariedade orgnica, fruto da autonomia do sujeito perante a comunidade, mediada por prticas dessocializantes que expressam uma estranheza generalizada ou a naturalizao da desigualdade que rompe com os sentimentos de semelhana e pertena. Dessa forma, a solidariedade orgnica reduz-se ao mundo do privado e da intimidade, ficando restrita ao crculo familiar, s prticas caritativas e a algumas formas corporativas de solidariedade. Para o autor, h uma tendncia histrica de que a solidariedade mecnica, que inicialmente nica ou quase, d lugar solidariedade orgnica, que se torna aos poucos preponderante. Na contemporaneidade, podemos identificar uma concepo de solidariedade como dever moral de assistncia, que supe uma situao de desigualdade entre aquele que pratica e oque o objeto da solidariedade (concepo tradicional de caridade). Trata-se de um altrusmo facultativo, ao qual se adere por obrigao social, cultural ou religiosa. Tambm expressa uma tentativa de captura e ajustamento da solidariedade, no que se refere s tentativas de humanizao do sistema capitalista mediante de aes filantrpicas de empresas, tambm chamadas de responsabilidade social. Na chamada teoria dos jogos, difundida em vrias anlises sociolgicas, a solidariedade concebida como expresso de vnculos racionais e contratuais. Por exemplo, a cooperao , em ltima anlise, fruto de uma deciso tomada com base em interesses individuais conjugados por permitir atingir resultados mais eficientes que beneficiem os participantes. A cooperao uma deciso racional, considerando as conseqncias provveis diante de opes de ao individual ou coletiva.
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Ainda permanece em disputa outra concepo de solidariedade que pressupe laos de reciprocidade. Expressa tanto a condio fatual de igualdade quanto a identidade e adeso em torno de uma causa comum. na terceira acepo que podemos interpretar a maior parte dos fenmenos que expressam a preservao da solidariedade entre comunidades pobres. As ligaes humanas mais profundas ocorrem como relaes de ajuda mtua motivadas pela sobrevivncia imediata ou como laos de reciprocidade na busca de ideais coletivos entre grupos sociais e naes. nesse sentido que constituda e difundida a concepo de solidariedade como objetivo civilizatrio. Trata-se de um resgate tico da solidariedade, a ser desenvolvida culturalmente e construda socialmente. Tem por fundamento o reconhecimento da reciprocidade como algo irremovvel, que faz parte da prpria condio humana. Nesse sentido, a solidariedade atitude, compromisso poltico e tico com o destino comum que une a vida. nesse sentido que difundida uma perspectiva holstica da solidariedade planetria com todas as formas de vida, como lao natural que conecta todos os seres, vivos e no-vivos, aos presentes existentes e aos futuros seres. Essa concepo fruto dos movimentos libertrios, humanistas, ambientalistas e de contestao que surgiram nas dcadas de 1960 e 1970. Atualmente, alimentada pela perspectiva de uma globalizao solidria baseada na crescente interdependncia dos povos e naes. Em sntese, o desafio da construo de um desenvolvimento que seja solidrio deve considerar os seguintes aspectos: a incluso de todas as pessoas em seus benefcios, promovendo a verdadeira democratizao no acesso e partilha dos bens comuns. Esse o aspecto tico do desenvolvimento que se baseia na igualdade real (e no apenas formal), no direito vida com dignidade. Exige a afirmao de compromisso com uma sociedade no excludente. O rompimento com a viso utilitarista do meio ambiente, reconhecendo os laos de solidariedade entre as diferentes formas de vida, da percepo do ser humano como parte da natureza. Produz nova conscincia de reciprocidade, como sentimento, crena e valor em todas as aes humanas, no cuidado com a vida e com o Planeta. Na poltica, expressa um novo conceito e novas relaes de poder baseadas na solidariedade, na orientao tica de servir e defender os in106
teresses da coletividade, respeitando as diversidades e ampliando as formas e mecanismos de participao. Trata-se da formulao de novas relaes igualitrias de classe, gnero, raa, etnia e gerao. A solidariedade tambm a condio de associao, de articulao de esforos e compromissos voltados para a superao de todas as formas de destruio da vida. Cultivar a solidariedade congregar e organizar os que so destitudos de direitos, os que so vtimas da excluso social e econmica, tendo em vista a constituio de um novo projeto societrio. Podemos concluir com o professor Paul Singer (2004), para quem a grande tarefa do desenvolvimento solidrio oferecer aos excludos do desenvolvimento em sua forma capitalista, oportunidades de participar da produo social e da gratificao correspondente, em sua forma solidria.
Qualidade de vida para quem?

A discusso contempornea sobre o desenvolvimento tambm ancorada no estabelecimento de indicadores sociais, culturais e ambientais. Alm do crescimento econmico, foram produzidos outros indicadores de qualidade de vida, como, por exemplo, o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) - que considera a longevidade, a educao e a renda. Para Amartya Sem (1993), o desenvolvimento a expanso das capacidades humanas de efetivar formas de existncia: desde efetivaes elementares como evitar a morbidade ou a mortalidade precoce, alimentar-se adequadamente, realizar os movimentos usuais etc., at muitas efetivaes complexas tais como desenvolver o auto-respeito, tomar parte da vida da comunidade, entre outras. Este tambm um campo em disputa conceitual e tcnico. A qualidade de vida reduzida na maior parte das vezes ao estabelecimento de mnimos sociais para satisfao de necessidades bsicas das pessoas. A pobreza e a indigncia so tratadas de forma reducionista como indicadores estatsticos socioeconmicos. Expressam uma despolitizao da situao de pobreza que, na verdade, est relacionada s decises polticas, ao acesso e forma de uso da natureza e s atitudes ticas da sociedade diante da vida humana.
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O Programa Brasil Sustentvel e Democrtico (LEROY, 2002) enfatiza a relao entre qualidade de vida e dignidade humana e prope que os indicadores sejam formulados com critrios qualitativos, tendo por base uma tica da eqidade e dos direitos humanos: ambiental: - direito ao meio ambiente com ar puro e gua limpa; acesso a alimentos saudveis e em quantidade suficiente; habitao segura e confortvel; possibilidade de desfrutar do meio ambiente (esttica); espaos de residncia dotados de saneamento bsico com coleta de lixo, rede de esgoto apropriada e tratamento de dejetos; social: - viver em ambiente de paz e segurana, sem ameaas de violncia e com garantias integridade fsica; contar com servios de sade de qualidade; contar com servios de transporte de qualidade; possibilidade de crescimento no trabalho; contar com uma aposentadoria digna; no campo, o acesso terra e garantia do trabalho sem constrangimento; subjetiva: - direitos relativos auto-realizao; acesso informao; acesso educao pblica de qualidade; acesso ao patrimnio cultural da humanidade; acesso ao lazer; liberdade de escolha (profissional, religiosa, sexual); liberdade de relacionamento com pessoas de variadas opes pessoais, tradies culturais, raas, etnias etc; e poltica: - liberdade de organizao, manifestao e expresso; liberdade de escolhas polticas; participao e poder de influncia na tomada de decises, nos diferentes nveis; pleno exerccio da cidadania.
Ampliando Percepes: territorialidades do desenvolvimento

A valorizao do desenvolvimento um acontecimento relativamente recente na histria da humanidade e ocorre juntamente com a valorizao dos espaos nacionais. Mais recentemente, tivemos a valorizao dos espaos regionais, territoriais e locais para promoo do desenvolvimento. Os avanos tecnolgicos, a interdependncia dos mercados e o surgimento da conscincia de uma cidadania planetria conduziram necessidade de construo de indicadores globais de desenvolvimento. So diferentes territorialidades de desenvolvimento enfatizadas em conjunturas distintas.
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Projeto nacional de desenvolvimento

Apesar da atualidade da questo, foi no final do sculo XIX que os atuais pases considerados desenvolvidos conceberam e definiram seus projetos nacionais. Ao analisar tal situao, Marcel Bursztyn (2001) destaca trs elementos fundamentais na implementao dos projetos nacionais de desenvolvimento: viso de longo prazo, predisposio a empreender reformas e a adoo de instrumentos de induo por parte do poder pblico. Entre as reformas empreendidas por aqueles pases, destacam-se: a reforma agrria (ou reordenao fundiria), as polticas de proteo social e a educao, com a implementao do ensino pblico, universalizado e gratuito: nenhum projeto nacional de desenvolvimento cumpre seu papel sem um marcante componente educacional. No Brasil, a questo do projeto nacional tambm surgiu com fora no final do sculo XIX, por ocasio dos debates restritos e elitistas em torno da proclamao da Repblica. Esse debate surgiu com quase um sculo de atraso haja vista que a independncia foi um processo elitista e no resultou no surgimento de uma nao com identidade prpria. No perodo que antecedeu a proclamao da Repblica (outro movimento militar e elitista) os debates sobre a Nao, a identidade nacional e o progresso foram marcados pelas atitudes racistas (influncias do naturalismo e do etnicismo) que atribuam o atraso nacional aos fatores fsicos climticos de um pas tropical e miscigenao das raas. Dessa forma, o debate sobre o projeto nacional foi enviesado e estril. Algumas vozes isoladas levantam-se no incio do sculo XX para denunciar a falsidade dos argumentos e expor as causas estruturais que impedem o desenvolvimento do Pas. Uma das vozes pioneiras pertence a Manoel Bonfim que, em 1905, denuncia a dependncia interna (promovida pelas oligarquias nacionais) e externa (promovida pelas naes metrpoles) como a causa do parasitismo social que impede a constituio da identidade nacional e o progresso nacional. As mudanas deveriam se dar a partir de uma educao para formao de cidados (Bonfim, 1993). O debate sobre um projeto nacional foi retomado em alguns momentos pontuais at a dcada de 1960. A poltica nacionalista de Getlio Vargas e o desenvolvimentismo de Juscelino Kubitscheck elevaram os sonhos de um
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Brasil como potncia mundial. Os conflitos polticos e ideolgicos entre o ideal nacionalista, o antiimperialismo e a abertura ao capital externo levaram a um acirramento de posies que colocou em risco a hegemonia das elites dominantes. O golpe militar de 1964 interrompeu bruscamente esse debate sobre o futuro do Pas e imps um modelo autoritrio e conservador com elementos do nacional-desenvolvimentismo. No final do sculo XX, aumentaram os desafios para os pases com baixo desenvolvimento empreenderem seus prprios projetos nacionais. Num contexto de globalizao, prevalece a doutrina neoliberal, que nega o protagonismo do Estado e da sociedade, transferindo a conduo do processo de desenvolvimento ao mercado. Esse processo acompanhado de forte ideologizao baseada na dominao do capital e na tirania da informao que legitimam a globalizao e influenciam as relaes sociais e o comportamento das pessoas com base nos valores sugeridos pela sociedade da produo e do consumo. Diante disso, uma das principais questes polticas da atualidade se refere possibilidade de um pas conceber e efetivar um projeto nacional de desenvolvimento num contexto de globalizao. possvel que um pas com baixo desenvolvimento defina soberanamente e persiga seus prprios objetivos nacionais? Que estabelea um modelo ou padro de desenvolvimento que oriente e guie suas iniciativa em um mundo cada vez mais globalizado? Na atual conjuntura poltica no Brasil, as possibilidades de um projeto nacional de desenvolvimento ficam estritamente vinculadas s fragilidades e possibilidades de sua insero ativa ou soberana no atual processo de globalizao. No caso do Brasil, a discusso sobre a possibilidade de um projeto nacional com uma insero mais independente no atual processo de globalizao voltou timidamente cena poltica no ano de 2002, durante o processo eleitoral; no entanto, os debates giraram sempre ao redor de temas e problemticas conjunturais com base nas estratgias de marketing eleitoral. O imediatismo no tratamento das questes que foram colocadas efetivamente na agenda poltica reflete um dos principais limites para o debate de uma geopoltica prpria a cada nao, conforme Milton Santos (2001): Assim, as noes de destino nacional e de projeto nacional cedem freqentemente a frente da cena a preocupaes menores, pragmticas, imediatistas, inclusive porque, os partidos polticos nacionais
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raramente apresentam plataformas conduzidas por objetivos polticos e sociais claros e que exprimam vises de conjunto. O resultado no podia ser diferente. cada vez mais ntida a contradio entre o modelo ortodoxo de poltica macroeconmica, do qual o governo no consegue se desvincular, e as orientaes estratgicas do Plano Plurianual 2004-2007 (PPA): Construir uma sociedade dinmica e moderna, tirar o pas da letargia, gerar empregos e riquezas e estabelecer justia social so objetivos que s sero alcanados com um crescimento firme e duradouro. Promover um desenvolvimento sustentado com eqidade social requer grande unio de esforos e a mobilizao da sociedade brasileira. Cabe ao Estado utilizar todos os instrumentos e recursos disponveis para dar o impulso indispensvel retomada do desenvolvimento. Apesar das enormes barreiras presentes (e futuras) para afirmao de um projeto nacional de desenvolvimento no atual cenrio de globalizao, deve-se ressaltar que as mudanas histricas so movidas pela criatividade na definio de estratgias e pelo aproveitamento de oportunidades, e no pela acomodao diante desse caminho que parece irreversvel. Para isso, ser necessrio fortalecer o Estado e suas polticas e democratizar os processos de definio das grandes estratgias nacionais.
Desenvolvimento regional
A valorizao dos espaos regionais no est desvinculada do projeto nacional de desenvolvimento. Resulta da constatao de que o desenvolvimento capitalista seletivo, tanto social como geograficamente. Essas desigualdades so frutos de um processo de desenvolvimento caracterizado por Leon Trotsky, como desigual e combinado, ou seja, combina reas dinmicas ou centrais com reas complementares ou dependentes. Da mesma forma que no plano internacional, o processo de expanso capitalista em um pas marcado principalmente por suas desigualdades regionais socioeconmicas e no por outros fatores relacionados aos seus aspectos fsicos, geogrficos ou demogrficos. No caso brasileiro, as desigualdades regionais entre o Norte e o Nordeste em relao s regies Sudeste e Sul tm origens na concentrao e diversificao dos investimentos econmicos (industrializao) num perodo histrico em que os estados localizados no centro-sul do Brasil eram centros dinmicos da economia
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nacional, enquanto nas demais regies prevaleciam setores econmicos tradicionais marcados pela estagnao. O caso do Nordeste emblemtico. At os anos 1950, a regio encontrava-se mergulhada em profunda crise econmica, social e poltica, distanciando-se do centro-sul do Pas. Sem acompanhar o mesmo ritmo de industrializao, o Nordeste manteve sua participao no novo sistema como fornecedor de mo-de-obra, matrias-primas e divisas, contribuindo para o desenvolvimento industrial no centro-sul e para o aumento das disparidades regionais. Em meados do sculo XX, escancara-se o problema das desigualdades regionais fruto da disparidade de ritmos de crescimento das regies. O aspecto regional do desenvolvimento ganhou espao e importncia no Brasil a partir da ptica desenvolvimentista e da segurana nacional (ordem e progresso). A chamada poltica de integrao nacional buscava impulsionar o processo de expanso e homogeneizao do capital produtivo com base na industrializao, revelando o carter contraditrio do desenvolvimento regional no Brasil. A modernizao econmica regional no ps-60 est relacionada a duas tendncias principais. A primeira, que nesse perodo ocorreu um movimento de desconcentrao espacial da produo nacional, voltada para a integrao do mercado interno, via industrializao, sob o comando do capital concentrado na Regio Sudeste, o que fez com que a economia do Nordeste tenha apresentado altas taxas de crescimento - que acompanharam e at superaram a mdia nacional. Nesse sentido, o Estado exercia forte papel de indutor do desenvolvimento, em razo dos investimentos efetuados nos anos 1960 a 1980, principalmente na infra-estrutura (energia, transportes e comunicaes) e no setor industrial. A segunda tendncia diz respeito ao carter seletivo dessa dinamizao da economia no Nordeste. Para o economista Leonardo Guimares Neto (1997), esta dinamizao resultou em um aprofundamento da heterogeneidade intra-regional. Alm disso, a modernizao econmica regional no apagou as marcas da pobreza e das desigualdades sociais, reflexo de um processo secular de explorao e concentrao das riquezas, da terra e do poder poltico, que vem gerando as diversas e conhecidas formas de excluso social no Pas. Hoje o desenvolvimento regional tratado no Brasil em ptica e dimenso diferentes em relao ao que foi vivenciado a partir da segunda
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metade do sculo XX. Na dcada de 1990, os governos neoliberais no apresentaram uma proposta efetiva para reduo das desigualdades regionais. rgos de desenvolvimento regional, como SUDENE e SUDAM, foram autoritariamente extintos, atribuindo-se a eles o fracasso das recentes polticas governamentais. As novas agncias de desenvolvimento (ADENE e ADA) foram criadas para promoo de parcerias, visando a atrair e ampliar os investimentos privados em reas dinmicas das regies Nordeste e Norte. Nesse contexto, as desigualdades regionais tendem a permanecer e at se agravar. As opes dos projetos de infra-estrutura econmica atuam no sentido de integrao dos espaos dinmicos do Brasil ao mercado externo (integrao competitiva), o que leva necessariamente concentrao dos investimentos em reas dinmicas. Tnia Bacelar de Arajo (1997) chama ateno para o fato de que as atuais estratgias locacionais dos investimentos tendem a aprofundar as diferenciaes regionais herdadas do passado e fragmentar o Brasil, destacando os focos de competitividade e de dinamismo do resto do pas para articul-los economia global. A insero seletiva promovida pelas novas tendncias ter como contra-face da mesma moeda o abandono das reas de excluso (ditas no competitivas). O desenvolvimento regional voltou aparentemente a ganhar relevncia em 2003, com o Governo Lula assumindo compromissos com a retomada das polticas de reduo de desigualdades regionais; no entanto, aps dois anos e meio de governo, a retomada das polticas para as regies caminha a passos lentos. O projeto de recriao da SUDENE e da SUDAM espera pela boa vontade dos parlamentares e pela prioridade a ser estabelecida pelo Governo. Isso no significa apenas falta de deciso poltica, mas tambm a inexistncia de uma perspectiva diferente do desenvolvimento regional. O Ministrio da Integrao Nacional tem valorizado as mesorregies (espaos sub-regionais), onde esto sendo implantadas aes de dinamizao socioeconmica com foco nos chamados arranjos produtivos locais APLs.
Desenvolvimento comunitrio e local

O apelo ao desenvolvimento comunitrio tambm tem origens na primeira metade do sculo XX, como uma das tentativas de amenizar as
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contradies do desenvolvimento capitalista. Tratava-se de uma estratgia de superao do subdesenvolvimento em comunidades pobres. Suas origens encontram-se nas ex-colnias inglesas na frica e nos Estados Unidos, durante a grande recesso da dcada de 1930. No Brasil, nas dcadas de 1950 e 1960, o chamado desenvolvimento de comunidade teve expanso no meio rural com as chamadas misses rurais e a implantao de programas de aes de educao bsica, sade e assistncia tcnica agrcola, promovendo tambm o associativismo, numa perspectiva quase sempre acrtica em relao s causas do subdesenvolvimento. As mudanas de comportamento e a modernizao das atividades econmicas (com um grande incentivo da revoluo verde) eram vistas como soluo ao subdesenvolvimento. Mais recentemente, nos anos 1980 e 1990, ocorre nova valorizao do desenvolvimento local no Brasil. Tem sua origem num contexto contemporneo de reordenamento espacial um tanto contraditrio. O que se convenciona chamar de globalizao, como ampliao do espao econmico internacional, acompanhado de uma relativa revalorizao de espaos locais. Essa recente valorizao do local tem pelo menos trs motivaes polticas distintas: a descentralizao de responsabilidades e de polticas como uma forma de enfrentamento da crise do Estado, como estratgia localizante de regulao da ordem social. nesse sentido que o desenvolvimento local ganha destaque nos processos de descentralizao da gesto de polticas pblicas e na implementao de programas e projetos de combate pobreza, sendo incentivada pelas agncias multilaterais de desenvolvimento (BIRD, Banco Mundial, rgos das Naes Unidas etc.). Os avanos nas teorias de desenvolvimento local, contrapondo-se ao desenvolvimento pelo alto, surgem como resposta acadmica s crises econmicas da dcada de 1970 no concerto mundial (motivao acadmica e tcnica na rea de planejamento). A constatao da permanncia de desigualdades regionais, microrregionais e locais (inclusive em pases da Europa) incentivou o desenvolvimento de metodologias endgenas de planejamento e mobilizao das capacidades locais para promoo do desenvolvimento. Essas metodologias foram sendo difundidas como alternativas de promoo do desenvolvimento local em pases do chamado Terceiro Mundo.
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No Brasil, os interesses das foras de centro-esquerda, que se reorganizaram no recente processo de redemocratizao poltica, passaram a disputar a hegemonia a partir do local. As experincias da gesto municipal popular e democrtica impulsionam as propostas democrticas participativas que viabilizem a implantao de polticas locais, como forma de aprofundar seus vnculos com a sociedade. Com a crise do trabalho nas reas urbanas, a preocupao com o planejamento do desenvolvimento econmico local diante da necessidade de opo de gerao de trabalho e renda ganhou destaque. Esse processo tem reflexos na Constituio de 1988, com a valorizao da municipalizao com base no argumento da proximidade e imbricao entre cidado, sociedade organizada e poder pblico. Alm das preocupaes com a dinamizao da economia local, a valorizao dos espaos locais tambm vem acompanhada do resgate de utopias humanizadoras, na perspectiva de possibilitar sociedade a retomada das rdeas do seu desenvolvimento, com base em prticas cada vez mais democrticas e solidrias; no entanto, o local no um espao autnomo que possa ter um processo autctone de desenvolvimento. constatado que os municpios e regies menos desenvolvidas so fortemente dependentes dos repasses de recursos dos nveis estadual e federal. Tnia Bacelar de Arajo (1996) chama ateno para outros aspectos limitantes. O primeiro de que os problemas no Brasil so de ordem estrutural e de abrangncia nacional. Os espaos locais tm poucas chances de empreender de forma autnoma a superao dos problemas: certas discusses estruturais, num pas como o nosso, ainda so muito importantes e essas no podem ser localizadas. Tm de ser massificadas. O limite estrutural do nosso nvel de escolaridade no uma questo local. uma questo geral, estrutural, um desafio imenso que tem que ser enfrentado de forma massificada. (...) portanto, o patamar das discusses outro e continua sendo: o da discusso dos grandes desafios estruturais do Brasil. O segundo desafio o da relao entre globalizao e desenvolvimento local. A estratgia locacional dos investimentos privados conduz reconcentrao das atividades econmicas com base na seletividade dos investimentos em alguns focos de dinamismo, promovendo a guerra fiscal entre as unidades da Federao na disputa dos investimentos privados, tendo como conseqncia a desintegrao competitiva (Arajo, 1997).
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Faz-se necessria, portanto, a combinao do local com polticas de desenvolvimento regional e nacional, evitando a fragmentao. A globalizao, no entanto, no elimina as opes locais. Para Arajo (1996), o espao local tem pelo menos duas possibilidades num mundo em globalizao: a insero do local no geral ou a identificao de brechas que do sustentabilidade ao local. Ao mesmo tempo em que h uma concentrao no acesso ao mercado globalizado com o acirramento da competitividade com base na melhoria dos padres produtivos em benefcio de grandes grupos econmicos mundiais, colocando em crise setores econmicos tradicionais, so abertas brechas para produtos e servios no nvel local. Isto , ao buscar sadas de minimizao dos efeitos da globalizao, valorizam-se especificidades e potencialidades locais, na busca do que sabe fazer melhor, do que bom e atrativo, implicando a valorizao de novos fatores de produo e impulsionando o ncleo criativo da economia. Em todos os casos, as possibilidades de desenvolvimento tambm so endgenas e requerem a mobilizao de foras locais para empreend-la.
Novas territorialidades do desenvolvimento

Como uma variao do desenvolvimento endgeno, recentemente vm ganhando espao a concepo e a proposta de desenvolvimento territorial. O enfoque territorial do desenvolvimento justifica-se pela necessidade de integrao de espaos, agentes sociais, agentes, mercados e polticas pblicas de interveno. Podemos identificar trs tipologias de territrios: os territrios naturais: bacias e micro-bacias hidrogrficas; biomas e ecossistemas; reas de preservao ambiental; zonas agroecolgicas etc; os territrios tnicos ou culturais: - reas indgenas; quilombolas; outras reas de formaes culturais especficas; os territrios de referncia de polticas pblicas, identificados ou produzidos para facilitar ou potencializar a execuo de polticas pblicas: - os consrcios municipais (de sade, de segurana alimentar etc.); as mesoregies; os territrios de desenvolvimento rural; os plos e distritos industriais ou agroindustriais; os distritos urbanos ou regies metropolitanas etc.
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O atual governo brasileiro vem valorizando as territorialidades e implementando estratgias e programas de desenvolvimento territorial. Entre esses, pode-se destacar: o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais PRONAT, desenvolvido pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, em parceria com outros ministrios e rgos federais, estaduais e municipais e envolvendo a sociedade civil; os consrcios de segurana alimentar e desenvolvimento CONSADs, desenvolvidos pelo Ministrio do Desenvolvimento Social para promoo de atividades produtivas solidrias e de segurana alimentar. a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR, que articula vrios programas do Ministrio da Integrao Nacional (Promover, Pronager, Conviver Semi-rido e Faixa de Fronteira) em espaos subregionais, chamados de mesorregies. Uma das motivaes para o desenvolvimento territorial a constatao das limitaes do desenvolvimento local de base municipal que foram incentivadas em programas governamentais anteriores. H uma constatao de que a promoo do desenvolvimento exige a ampliao das aes ultrapassando os limites polticos dos municpios, devendo considerar os aspectos geogrficos, culturais e os arranjos das cadeias produtivas. Em segundo lugar, percebe-se que as novas institucionalidades geradas em bases territoriais facilitam a articulao e a cooperao de entidades pblicas e da sociedade civil, nas trs esferas (federal, estadual e municipal). A terceira observao necessria de que, dado o seu carter recente, so poucos os acmulos sobre o significado e a eficcia dessa estratgia no Brasil. Alm do mais, como nas demais dimenses ou abrangncias geogrficas, existem diferentes concepes de territrios e de desenvolvimento territorial. Uma das concepes mais avanadas a do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio, apontando para uma concepo holstica de territrio como espao fsico geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
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indicam identidade e coeso social, cultural e territorial. (CONDRAF/ NEAD, 2003). Com essa percepo, a identificao, reconhecimento e mobilizao dos territrios surgem como estratgicas para articular as vrias dimenses do desenvolvimento sustentvel. As polticas de desenvolvimento territorial podem ser instrumentos valiosos para a constituio de novas institucionalidades voltadas para superao da fragmentao de aes, articulando iniciativas conjuntas de desenvolvimento que, de forma isolada, no teriam xito. So, por exemplo, aes ambientais de recuperao de reas degradadas, da gesto de bacias hdricas, articulao de cadeias produtivas ou de arranjos produtivos locais. Nesses casos, o espao territorial parece mais adequado do que o municipal ou comunitrio. A sua principal importncia, no entanto, est na dimenso poltica com a criao de institucionalidades supramunicipais. Para tanto, faz-se necessrio, alm da identificao adequada dos territrios, o apoio sistemtico ao desenvolvimento das seguintes capacidades territoriais: capacitao para autogesto ou gesto social dos territrios, com o fortalecimento das organizaes da sociedade civil e do poder pblico; criao de institucionalidades para gesto social dos territrios, contemplando a diversidade de agentes locais e ampliando a participao cidad nas decises do desenvolvimento territorial; articulao interinstitucional entre os rgos governamentais e sociedade civil para desenvolvimento de aes conjuntas de desenvolvimento; e apoio a iniciativas para dinamizao das economias territoriais, considerando as potencialidades de gerao de trabalho e renda.
Grande desafio: a articulao das diversas territorialidades do desenvolvimento

A valorizao das metodologias endgenas de planejamento e interveno, considerando as diversidades dos espaos locais e territoriais, significa um avano poltico em relao s concepes tradicionais, autoritrias e verticalizadas de desenvolvimento. A histria recente do Brasil, porm aponta para as conseqncias diretas das polticas macroeconmicas nos diversos espaos ou territorialidades, diante das fragilidades e dependncia desses espaos em relao aos fundos
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pblicos nacionais. Concentrar os esforos no local e perder a viso do geral um grande risco, num pas imenso e complexo como o Brasil. A atomizao e o isolamento dos espaos locais e territoriais inviabilizam o seu desenvolvimento sustentvel e solidrio. As estratgias de desenvolvimento sustentvel devem considerar as imbricaes entre os espaos locais, territoriais, regionais e nacional. Da a importncia e urgncia do estabelecimento de polticas nacionais integradas de desenvolvimento que considerem a superao das desigualdades regionais historicamente construdas e as diversidades territoriais para promoo da qualidade de vida para todos.
Polticas Pblicas para o desenvolvimento local e territorial

Considerando o debate sobre as suas potencialidades e limites, o desenvolvimento local ou territorial pode ser concebido como um processo endgeno de mobilizao das capacidades (humanas, sociais, polticas e culturais) e aproveitamento das potencialidades econmicas locais, com a finalidade da melhoria das condies de vida da populao, em harmonia com o meio ambiente. A induo do desenvolvimento local ou territorial fruto da combinao de polticas pblicas adequadas s necessidades e potencialidades locais. A seguir, apresentamos alguns exemplos de objetivos e estratgias, considerando as dimenses do desenvolvimento sustentvel e solidrio. Fortalecimento da Base Econmica Local O desenvolvimento local ou territorial tem por fundamento a sua adequao s caractersticas, condies e possibilidades endgenas (vantagens comparativas) e a criao oportunidades mediante investimentos e reestruturao da base scioeconmica e cultural que promovam novas oportunidades de insero no mercado (vantagens competitivas), capazes da gerao de excedentes. A mobilizao e a formao dos agentes dinamizadores da economia local so fundamentais para articulao das iniciativas, para o planejamento e implantao de estratgias coletivas e particulares de potencializao da
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economia local, com o desenvolvimento de novas atividades econmicas e a agregao de valor aos produtos e servios. Essas estratgias de fortalecimento da base econmica devem estar integradas s demais dimenses do desenvolvimento, tais como a adoo e difuso de tecnologias apropriadas ao local, a preservao ambiental e a valorizao da cultura regional. Sugerimos algumas estratgias econmicas do desenvolvimento local: diagnstico de potencialidades econmicas locais e de identificao e anlise aprofundada dos gargalos que impedem a sua dinamizao; fortalecimento da infra-estrutura de apoio produo local (energia, unidades de beneficiamento, pontos estratgicos de armazenamento, estradas para escoamento, centrais de comercializao etc.); incentivo aos processos de recuperao por trabalhadores de empresas falidas ou em falncia para que passem a ser empresas de autogesto; valorizao da produo, dos produtos e do mercado consumidor local com captao e reinvestimento da poupana local com prioridade participao de empreendimentos nas compras governamentais; qualificao profissional e melhoria educacional da populao economicamente ativa; fomento a novos empreendimentos, com nfase na valorizao dos pequenos negcios familiares, dos empreendimentos coletivos associativos e cooperativos e o incentivo formao de redes de empreendimentos (cadeias produtivas e arranjos produtivos locais); criao de mecanismos de assistncia tcnica, gerencial e organizativa; implantao de instituies locais de microcrdito popular (cooperativas de crdito, bancos do povo etc.); apoio s reas de assentamento de reformas agrria, integrando-as ao local ou territrio no contexto de fortalecimento da agricultura familiar; e a promoo do consumo tico e solidrio e do comrcio justo como padres de comportamento que viabilizam novas relaes entre produo, consumo e natureza.
Incluso social
O desenvolvimento local deve reorientar as aes e iniciativas nos objetivos humanos, em especial no combate pobreza mediante a oferta de emprego e gerao de renda, com a dinamizao da economia e
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ampliao da atividade produtiva. Combinada com as polticas sociais, implica tambm a melhora de acesso aos servios sociais de qualidade. Algumas estratgias: realizao da reforma urbana com a democratizao de infra-estrutura e acesso aos servios bsicos nas reas residenciais, integrando os diversos espaos das cidades; programas de erradicao do analfabetismo e melhoria do nvel educacional da populao com ampliao do acesso educao pblica de qualidade; melhoria dos servios de sade pblica prestados principalmente populao de baixa renda; programas de incentivo moradia salubre com nfase nas iniciativas populares e solidrias de construo e reforma habitacional; ampliao do acesso aos meios de informao, esporte e lazer, priorizando a adolescncia, juventude e idosos/as; desenvolvimento de polticas de segurana alimentar, priorizando crianas, gestantes e nutrizes; ampliao dos programas de assistncia social articulados com as aes estruturais de desenvolvimento local; e promoo de polticas de ateno para as questes de gnero, raa, etnia e gerao, combatendo as formas da discriminao.
Gesto ambiental
Implica a definio de mecanismos da gesto ambiental e incentivo ao desenvolvimento e difuso de tecnologias adequadas aos ecossistemas locais, de modo que as atividades produtivas no comprometam o meioambiente, garantindo que o patrimnio natural possa ser desfrutado pelas geraes presente e futura. A gesto ambiental nos territrios deve considerar tanto as iniciativas produtivas, de explorao e uso de recursos naturais, quanto o manejo de resduos produzidos nas reas urbanas. Algumas estratgias: mecanismos institucionalizados de proteo ao meio ambiente (rgos, planos, programas, legislao etc); programas de recuperao de reas degradas; incentivo criao de reas de reservas naturais;
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insero da educao ambiental nas escolas e na qualificao de agentes econmicos para manejo apropriado de recursos naturais e o cuidado com o ambiente; Adoo e difuso de tecnologias apropriadas para segurana hdrica e energtica; e incentivo, valorizao e certificao da produo agrcola orgnica e diversificada de alimentos saudveis (livres de agrotxicos), e do manejo sustentvel dos recursos naturais (principalmente solo e gua).
Ao Cultural
A valorizao efetiva e afetiva do local como lugar de pertence implica tanto o resgate e valorizao da diversidade cultural local (tradio e inovao), na recomposio e afirmao de identidades territoriais, quanto no respeito s diferenas de base tnica. Verifica-se a presena dessa dimenso mediante o resgate da histria das comunidades, da valorizao do saber popular, da cultura e das potencialidades locais. Essa perspectiva fundamental para entendimento das questes e das solues que devem ser formuladas, antes de tudo, no prprio local, quanto pela valorizao dos conhecimentos locais que devem ser resgatados ou descobertos, como prope Hassan Zaoual (2003, p. 95), com o conceito de stio simblico de pertence: um espao de crenas prticas ajustado s circunstncias locais. Sua transversalidade articula a cultura dos atores da situao, com a sociedade e o meio ambiente. Contrariamente exclusiva viso de mercado que subtrai o homem do seu ambiente social, o stio o inclui e o vincula a suas razes. Ele d sentido a seu comportamento. Outros aspectos so relacionados formao de valores de solidariedade, principalmente a partilha e a confiana no potencial das aes coletivas. Deve-se reconhecer tambm que a cultura a dimenso do crescimento pessoal por meio da conscincia de si mesmo e da sua realidade. Trata-se de um fator fundamental para viabilizar os processos emancipatrios, com a conscincia crtica da realidade como remdio para evitar a reproduo de valores e prticas dominantes de uma sociedade extremamente excludente. O respeito diversidade a base do etnodesenvolvimento, uma variante do desenvolvimento territorial em reas onde vivem populaes remanescentes de quilombos e nas reas onde esto localizados povos indgenas.
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Algumas estratgias: promoo de eventos e espaos de propagao das expresses culturais locais (formao de agentes culturais, resgate de tradies, exposies); programas de apoio aos grupos culturais tradicionais e inovadores locais; ampliao da infra-estrutura com espaos de desenvolvimento de habilidades e de apresentaes culturais (teatros, cinemas etc); aarantia da representao de grupos tnicos nos conselhos e outras esferas decisrias locais; e apoio demarcao de reas ou territrios tnicos (quilombolas e indgenas) etc.
Gesto Pblica
O desenvolvimento local implica o fortalecimento das capacidades locais, por intermdio da descentralizao administrativa (planejamento e gesto das aes) e financeira (recursos para promover as aes de desenvolvimento) para o mbito local. A coordenao entre as esferas governamentais fundamental para que as decises sejam tomadas no nvel mais prximo possvel da populao interessada, ao mesmo tempo em que expressem as orientaes e direes polticas regionais e nacionais de desenvolvimento. O desenvolvimento local depende da sinergia da ao pblica nas diferentes instncias de atuao por meio de mecanismos e espaos de articulao e parceria entre os diversos rgos governamentais e organizaes da sociedade civil. Esses mecanismos devem possibilitar a atuao em rede e o estabelecimento de parcerias que possibilitem a complementaridade de aes em torno de objetivos especficos, evitando a fragmentao que prevalece historicamente nas polticas pblicas. O aperfeioamento da gesto das polticas locais na perspectiva da intersetorialidade possibilita a articulao das diversas reas de atuao com base em um planejamento integrado de desenvolvimento. O desafio estabelecer a conexo entre as exigncias produtivas e do mercado com as necessidades sociais, o que implica a priorizao de atividades produtivas que no estejam voltadas unicamente para os interesses privados de poucos, mas para distribuio de renda.
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Algumas estratgias: polticas pblicas locais e territoriais articuladas com polticas regionais e nacionais e desenvolvimento; parcerias entre organizaes da sociedade civil e poder pblico; ampliao da autonomia financeira com fontes de recursos locais e ampliao da captao externa com base em programas e projetos; formulao de planos de desenvolvimento com caracterstica multidimensional expressa nas prioridades, estratgias e aes; e aperfeioamento da gesto e funcionamento dos rgos governamentais para ao integrada, com mecanismos permanentes de planejamento, monitoramento e avaliao da integrao intersetorial.
Democratizao do Poder
O espao pblico comunitrio adquire peso fundamental em contraposio ao Estado centralizado, expressando a evoluo da democracia representativa para a participativa. Refere-se tanto criao de mecanismos de participao direta dos agentes sociais nas decises quanto criao de mecanismos de comunicao mais geis com a populao, porque preciso estar bem informado para poder participar eficientemente. Implica a mobilizao da sociedade local para que a gesto do processo de desenvolvimento se faa de forma solidria, compartilhada. A mobilizao das diversas foras sociais, econmicas e polticas locais em torno de objetivos comuns uma das principais estratgias do desenvolvimento local. Pressupe uma ao poltica de agentes comprometidos com a tica e os interesses da maioria na conduo das iniciativas solidrias de desenvolvimento local. A capacidade da gesto participativa dever ser transferida para os espaos pblicos, ampliando a participao cidad nos destinos da comunidade ou sociedade local, por intermdio dos mecanismos e instrumentos da gesto e controle social das polticas pblicas e do desenvolvimento. Outro aspecto fundamental a integrao dos diversos agentes sociais por meio das redes de solidariedade e parcerias em torno de objetivos comuns, com base no fortalecimento das organizaes sociais e no respeito autonomia dos diversos agentes.
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Algumas estratgias
Ampliao dos mecanismos de participao popular na formulao de polticas pblicas municipais (conselhos, fruns, oramento participativo etc) e no controle social, visando reduo ou eliminao de brechas para mal uso de recursos pblicos; processos de capacitao sociopoltica para viabilizar o protagonismo de excludos e excludas na construo de polticas pblicas de desenvolvimento e no exerccio do controle social; fortalecimento das organizaes e articulaes da sociedade civil atravs dos fruns, redes etc. Esses espaos devem facilitar o estabelecimento de parcerias para atuao em redes, considerando os espaos locais e territoriais, articulando as diversas dimenses do desenvolvimento sustentvel e solidrio; democratizao dos meios de comunicao (instrumentos comunitrios de comunicao); gesto municipal com base em viso estratgica, fruto de diagnsticos e planos de desenvolvimento local construdos de forma participativa; e ampliao dos mecanismos de gesto participativa na execuo de programas e projetos com a participao direta de organizaes populares.
Economia Solidria: caminho para o desenvolvimento local e territorial sustentvel

Como discutimos ao longo desse texto, podemos pensar os pilares de sustentao do desenvolvimento local e territorial com origem na participao cidad em todas as etapas de planejamento, execuo e controle; na capacitao tico-poltica para o exerccio da autogesto e para a conquista e vivncia da cidadania e da democracia; e na cooperao ativa entre os agentes locais, com autonomia e autodeterminao, na integrao de esforos e aes em torno de compromissos com o desenvolvimento local. A elavao desses pilares exige pacincia, investimento e vontade poltica. Significa conceber e construir de forma solidria o desenvolvimento num ambiente em que a cultura e as prticas polticas predominantes funcionam no sentido contrrio participao e integrao. Um caminho com grande potencial para o do desenvolvimento local ou territorial sustentvel o fortalecimento da economia solidria, como
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estratgia de incluso social. A insero da economia solidria nesses processos fortalece a combinao de aes estruturantes, de acesso e incentivo s opes locais de gerao de trabalho com outras melhorias nas condies de vida da populao. Diversos exemplos de experincias bem sucedidas no Brasil mas mostram que as potencialidades locais, principalmente as econmicas, podem ser aproveitadas, de forma solidria e sustentvel, com a identificao de cadeias produtivas da economia familiar e fortalecimento de organizaes associativas, da promoo de complexos cooperativos, redes de produo, beneficiamento e comercializao etc. Dessa forma, evita-se o risco de cooptao do discurso sobre os arranjos produtivos locais por parte de setores empresariais que no se orientam pela lgica da solidariedade e sustentabilidade. Finalmente, a prtica autogestionria nos empreendimentos de economia solidria pode ser o referencial de contedo e vivncia prtica orientadora da educao cidad e da mobilizao social nos territrios. nesse contexto que se insere a proposta da Secretaria Nacional de Economia Solidria de formao e atuao dos agentes de desenvolvimento solidrio. So agentes internos ou externos que atuam nas comunidades e empreendimentos de economia solidria por meio de metodologias participativas de sensibilizao, mobilizao, formao de monitores ou multiplicadores, acompanhamento, apoio especializado, construo de redes e/ou arranjos produtivos articulados a estratgias de desenvolvimento local (ou com outra identidade territorial), permeadas pela economia solidria e pela autogesto. O Professor Paul Singer (2004) sugere que o processo de desenvolvimento requer um relacionamento simbitico entre a comunidade e os profissionais que estamos denominando de agentes de desenvolvimento. A misso inicial dos agentes levar parte da comunidade, mais esclarecida ou mais inconformada com a situao, a conscincia de que o desenvolvimento possvel pelo esforo conjunto da comunidade, amparado por crdito assistido e acompanhamento sistemtico (incubao). Os agentes devem ser preparados para promover aes poltico-pedaggicas inovadoras e autogestionrias solidrias, includas em um pensamento emancipatrio de incluso e enfowerment: cabe ao agente de desenvolvimento abrir com a comunidade o leque de alternativas de desenvolvimento disponveis e deixar que a comunidade faa sua escolha. Para tanto, preciso
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que a comunidade acesse as informaes pertinentes para a escolha, o que provavelmente demanda a assistncia dos agentes externos. Como a comunidade deve escolher uma entre muitas possibilidades, parece-nos essencial que ela mesma se apodere dos conhecimentos que lhe permitam escolher da forma mais consciente possvel. Para a SENAES (2004), os objetivos especficos da formao de agentes de desenvolvimento solidrio so: desenvolver processos formativos voltados a estratgias de desenvolvimento (includente, sustentvel e solidrio) por meio do fortalecimento da economia solidria, da autogesto e da participao; formar agentes de desenvolvimento solidrio que atuem na formao e acompanhamento de cooperativas e/ou empreendimentos solidrios; experimentar e desenvolver metodologias de formao de multiplicadores, trabalhadores cooperados e empreendedores solidrios em gesto coletiva e administrao dos empreendimentos; e disponibilizar conhecimentos necessrios para a formao e para o funcionamento de cooperativas e/ou empreendimentos econmicos solidrios inseridos em estratgia de desenvolvimento. A formao e atuao desses agentes devem ser assumidas como desafio e prioridade de todos os rgos governamentais e da sociedade civil, que buscam desenvolver iniciativas estruturantes para enfrentamento e superao da pobreza. a alternativa concreta para incluso social mediante o acesso a formas dignas de trabalho por meio da economia solidria, o que pode engendrar uma transformao radical de toda a sociedade.
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Referncias bibliogrcas
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TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO MARANHO - Zaira Sabry Azar
TERRITRIO E POLTICAS PBLICAS NO MARANHO

Zaira Sabry Azar Introduo
Este trabalho resulta da Srie de Debates promovidos pela Fundao Konrad Adenauer durante o ano de 2006, em So Lus, Estado do Maranho. Trata mais especificamente do tema debatido pela srie em Democracia, Transparncia e Desenvolvimento Sustentvel do mesmo ano, intitulada Territorialidade, Polticas Pblicas e Poder Local, Este artigo tem a inteno de debater acerca dos territrios e as polticas pblicas no eEstado do Maranho, desde a compreenso de que preciso pensar contextualmente o tema. A questo central deste estudo diz respeito a complexidades das relaes que sinalizam a demarcao de um territrio, partindo da compreenso de que estas so permeadas por aspectos sociais, econmicos, polticos e culturais, e definidas nas mediaes entre atuantes no contexto no qual se encontra inserido qualquer que seja o territrio. Neste sentido, um territrio no Maranho s pode ser compreendido se pensado na contextualizao histrica do processo socio-econmico
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da qual faz parte. Ento, o fenmeno da territorializao atual do Estado resulta das relaes e mediaes estabelecidas na sua organizao da produo. O territrio, seja urbano ou rural, caracteriza relaes conflituosas de interesses sociais e econmicos entre grupos e setores sociais, cujas relaes so mediadas diretamente pelo Estado, o qual possui papel preponderante no domnio exercido de um grupo sobre outro. Os antagonismos que caracterizam este processo so encontrados na formulao e implementao de polticas pblicas, mediante programas governamentais dicotmicos, o que evidenciado na formulao destas polticas. comum famlias pobres vivenciarem conflitos com rgos e gestores pblicos desde a elaborao de projetos e programas at a liberao e gesto de recursos. Os conflitos se manifestam de vrias maneiras, seja na forma impositiva de agentes financeiros na definio de aplicao de recursos, seja na manipulao da liberao destes recursos, ou, ainda, na limitao destes, por meio, principalmente, de polticas compensatrias e pontuais, o que estabelece entre os pobres a disputa entre si, fragilizando suas relaes e sua organizao como grupo ou classe. O Maranho um estado essencialmente de tradies camponesas. A base de suas relaes, sejam sociais, econmicas, polticas ou culturais, parte do campo, sendo, portanto, impossvel a discusso sobre territrio sem a compreenso dos aspectos determinantes da vida no campo, que se caracterizam na questo agrria do Estado. A questo agrria no Maranho tem como fator iminente a concentrao fundiria, que faz o estado possuir o ndice Gini de 0,903, colocando-o em destaque no que se refere desigualdade social. Assim, preciso compreender os territrios como realidade concreta, sntese de mltiplas determinaes, cuja particularidade como unidade scioterritorial comporta as dimenses econmica, poltica, social, ideolgica e cultural, cuja complexidade determinada na totalidade das relaes constitudas da realidade maranhense nos marcos scio-histricos da sociedade brasileira. Portanto, os territrios se constituem na e da diversidade histrico-social, caracterizada por combinaes que abarcam a origem territorial das famlias, as relaes de trabalho, suas crenas religiosas, sua forma de luta pela terra e capacidade de organizao poltica, ou seja,
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sua particularidade encontra-se na diversidade dos processos vividos pelo territrio, de per se, e as relaes gerais das quais fazem parte.
A questo agrria na centralidade do debate

O Maranho, a despeito de qualquer dvida, hoje o estado que possui os piores indicadores sociais do Pas e apresenta alguns dados que no podem ser desprezados. Sem adentrar a questo conceitual, podemos dizer que o Estado, seguindo a tendncia nacional, considerado, por assim dizer, urbano, com um processo de urbanizao acelerado, o que inegvel, pois em apenas cinqenta anos a populao rural caiu de 82, 68 % para 33, 66 %, enquanto a populao urbana cresceu de 17,32% para 66,34%, conforme dados obtidos no documento Maranho em Dados/2003. Neste processo, no entanto, so notrias as alteraes nos aspectos econmico, poltico e cultural da populao, significado que, como qualquer outro fenmeno social, a urbanizao do Maranho no vem acontecendo de forma isolada, descontextualizada e/ou a histrica. Na verdade, muitos so os determinantes para tal, porm, a despeito de quaisquer que sejam os debates, incontestvel a natureza rural, camponesa, da populao e dos municpios, pois os municpios maranhenses, em regra, no apresentam as caractersticas bsicas do que considerado urbano, como as fbricas, indstrias, as relaes comerciais, o proletariado ou mesmo as relaes determinadas no processo produtivo do mundo das mquinas; a infra-estrutura, como ruas pavimentadas e asfaltadas; meios de transporte automotivos, assim como a arquitetura de prdios e edifcios. O que faz parte da paisagem da grande maioria das cidades so as ruas sem estrutura adequada, frgil comrcio, e populao desenvolvendo atividades diretamente ligadas agricultura. O Maranho eminentemente rural e tem como centralidade poltica, econmica e cultural a questo agrria. Impossvel pensar qualquer assunto que diz respeito ao Estado sem abordar este tema. Portanto, para entrar no debate acerca dos territrios, imprescindvel abordar elementos fundamentais da questo agrria.
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A questo agrria entendida como resultante da transformao do papel da agricultura no modo de produo ao longo da formao socioeconmica brasileira, lembrando que esta formao tem privilegiado a concentrao fundiria em detrimento do grande contingente de famlias camponesas sem terra, e teve um sistema produtivo desenvolvido em padres dicotmicos: um essencialmente agroexportador e outro de subsistncia. Para Silva (1998), a questo agrria trata historicamente das relaes de produo no campo e das formas de expanso do capitalismo no campo, estando, ento, relacionada diretamente com o modo de produo geral da sociedade, significando que a forma de produzir na terra est ligada maneira de produo maior da sociedade, a questo agrria pode ser entendida como a relao do modo de produo da sociedade com o uso da terra, o que implica dizer que a maneira como a terra est organizada para a produo est diretamente ligada ao modo de produo mais global da sociedade. Apontando para um debate mais amplo sobre a questo agrria, no contexto capitalista atual, conforme Fernandes (2001), indispensvel levar em conta os movimentos scioterritoriais, por considerar que estes compem a luta pela terra, no sentido de constituir formas de resistncia mediante a organizao no enfrentamento concentrao fundiria. Segundo o autor, a questo agrria deve ser entendida como resultante (...) do desenvolvimento desigual e contraditrio do capital. Refere-se ao movimento dos problemas inerentes ao desenvolvimento da agropecuria e das lutas de resistncia dos trabalhadores. Possui uma temporalidade prpria que transparece os conflitos, dilemas e tenses de uma dada sociedade, em um determinado espao e reflete-se na totalidade das dinmicas sociais. (FERNANDES E FILHO, 2006, p 2). Isto implica dizer que, para aprofundar o conhecimento sobre a questo agrria, necessria a interao de elementos relacionados agropecuria, como produo agrcola, pecuria e extrativista, estrutura fundiria, luta pela terra, polticas governamentais desenvolvidas
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para o campo e tambm as aes dos movimentos organizados pelos distintos segmentos ligados ao rural. Os aspectos levantados neste item mostram a amplitude conceitual da questo agrria, sendo muitas as dimenses que compem esta categoria, porm, a questo agrria brasileira tem sustentao na maneira como se encontra organizada a estrutura fundiria, dando-se destaque posse, propriedade e ao uso das terras no Brasil. E, por que fundamental abordar esta questo para se debater territrios? Porque o territrio no produzido de maneira isolada. Ele decorre das articulaes conjunturais e estruturais a que estes indivduos ou grupos sociais esto submetidos em uma determinada poca, tornando-se, portanto, intimamente ligado ao tempo e ao modo de produo vigente (CASTANHA, 2004, p. 7) Os indivduos e grupos a que a autora se refere so os sujeitos que formam os territrios, lembrando que podem construir os territrios ou apenas ser territorializados. No sendo o territrio isolado, interesses polticos e culturais, e preponderadamente econmicos, perpassam as relaes nos territrios. E estas relaes no podem ser delineadas sem se pensar a prpria dinmica dos sujeitos sociais envolvidos no processo e seus objetivos.
O papel do Estado na territorializao

No ordenamento territorial, tm que ser levados em conta os vrios aspectos da vida social das famlias e grupos sociais pertencentes, como a sade, a educao, a produo, o laser, a moradia, como condio bsica para o exerccio da dignidade dos envolvidos. Lembremos, no entanto, que estas so responsabilidade das polticas pblicas e isto implica uma srie de outros elementos considerar. O principal destes elementos so as compreenses dspares, contraditrias, tanto em termos conceituais quanto de implementao das polticas por parte dos rgos governamentais responsveis. E isto no acontece por conta das diversas esferas de responsabilidades: - municipal, estadual ou federal. No mbito de uma
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mesma esfera, pode haver uma discrepncia histrica e arragaida acerca de determinado programa ou poltica pblica. O que caracteriza as polticas pblicas a setorializao e a generalizao. Formuladores de polticas apresentam dificuldades em pensar aes, programas e projetos que articulem as vrias dimenses da vida humana, e dificilmente levam em conta as realidades locais e regionais, as dificuldades, habilidades e condies da populao. Para a implementao de polticas pblicas, necessria a interface do conhecimento e das prticas existentes; exigido o conhecimento das dinmicas sociais e econmicas dos formuladores para intervir nas dimenses micro e macro de uma realidade. Para aprofundar um pouco o tema, importante trazer alguns elementos para o debate. Primeiro, no podemos perder de vista o Estado, o seu papel nas relaes estabelecidas com a sociedade. Como gestor, responsvel pelas polticas pblicas, ele tem ao longo da histria privilegiado os grupos sociais dominantes. Em se tratando do tema do nosso debate, pode ser apontada a relao que o Estado vem mantendo com o setor produtivo agrcola empresarial estabelecida em privilgios, com vultosa liberao de recursos para desenvolvimento de projetos agropecurios e incentivos produo, sem muitos critrios no sentido de que seja garantida a preservao dos recursos naturais e sociais. O maior exemplo disso encontra-se no incentivo e garantias do governo federal aos projetos de monoculturas. No Maranho, esto instalados grandes grupos e corporaes nacionais e internacionais que cultivam grandes extenses de soja, eucalipto e canade-aucar, a despeito de qualquer respeito s populaes. Outro elemento a ser considerado a natureza conflituosa das polticas pblicas. Estas so definidas no conflito de interesses entre diferentes classes, grupos e regies, que tm como premissa a desigualdade, e o Estado reflete esta desigualdade. Na disputa de interesses no jogo das polticas pblicas, o Estado vai referendar as diferenas de interesses e dinmicas. Dos segmentos pobres da populao, exigido alto nvel de organizao e estratgias de mobilizao, como instrumentos e mecanismos de presso, a fim de que sejam definidas polticas voltadas para si; enquanto isso, os grandes grupos empresariais as definem em simples rodadas de negociaes com os gestores dos bens pblicos.
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Por ltimo, o territrio, compreendido no simplesmente como espao fsico, mas como locus pleno de relaes, recursos e conflitos, representa um capital social, que estabelece relaes sociais com a sociedade, com um modelo de uso dos recursos. O territrio, no entanto, pode se encontrar sob duas perspectivas. Dentro do jogo das polticas pblicas ele pode ser um territrio dado, aquele que existe com base em uma poltica existente ou estabelecida de cima para baixo, ao qual os indivduos apenas se adequam ao espao, sem qualquer interveno na sua construo ou mudana; ou pode ser um territrio socialmente construdo, que implica a participao efetiva de sujeitos sociais que definem, por via de aes polticas, a territorializao do espao, invariavelmente em conflito. Um dos aspectos fundamentais na de formao de territrios a conflitualidade, pois, sendo territrio um espao ocupado por sujeitos que desenvolvem relaes econmicas, polticas e culturais, as formas de organizao, as relaes e as aes acontecem no espao. Elas se realizam no espao geogrfico e em todas as suas dimenses: social, poltico, econmico, cultural. (FERNANDES. 2000, p. 3). As relaes concretizam diversidades de interesses em todas estas dimenses. E esta diversidade expressa na conflitualidade que to bem caracteriza as lutas sociais na construo social de territrios. E o Estado neste jogo de interesses e necessidades assume o privilegiamento da supremacia de uma classe sobre outra.
A retrica do desenvolvimento no Maranho

Estamos tratando aqui de territrios formados por populaes pobres do Maranho, o que nos remete fatalmente conflitualidade dos interesses apontados, os quais possuem determinaes sociais histricas que podem ser pontuadas no processo de formao social econmica do Estado. Seguindo a lgica brasileira, o Maranho, desde os tempos coloniais, estabeleceu uma estrutura fundiria de concentrao com conseqncias que perduram at os dias atuais, hoje enfatizadas pelo processo de globalizao. Os denominados grandes projetos, desenvolvidos sob a faceta da Modernidade, do desenvolvimento da regio e da insero do Estado na
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mar da transociedade, concretamente, apresentam muitas similaridades com as mediaes estabelecidas na organizao produtiva do Estado desencadeada na poca em que portugueses, holandeses e franceses se batiam em disputa por estas terras. A subservincia da economia local aos interesses e propsitos estrangeiros ainda evidenciada sob vrios aspectos. Um dos maiores expoentes desta subservincia o papel da Companhia Vale do Rio Doce CVRD, que, na condio de coordenadora do Programa Grande Carajs - PGC, tem se constitudo numa espcie de articulao das estatais/multinacionais, um elo interno de articulao do capital internacional na etapa monopolista do capitalismo (OLIVEIIRA. 1989, p. 49) Vale ressaltar que um dos aspectos mais determinantes para a submisso da economia primria predominante no Estado, na diviso internacional do trabalho atual, continua sendo a sintonia de interesses entre grandes corporaes nacionais e internacionais e a (...) identidade nos projetos das elites dirigentes em nvel local, de modo suficientemente forte para imprimir as marcas do padro de desenvolvimento que foi se gestando para o Maranho ao longo de sua histria, particularmente no que diz respeito ao perodo mais recente (SILVA, 1995, p. 45-6). Essa sintonia representada por este fenmeno da industrializao que marca a evoluo socioeconmica maranhense e que acontece sob a retrica da modernizao e do desenvolvimento, inserido na explorao da regio amaznica, por intermdio do PGC. Apenas para se ter noo da amplitude do Programa, este (...) abrange uma rea de aproximadamente 895 mil quilmetros, em terras do Maranho, do Par e do atual Tocantins. Seus objetivos iniciais esto relacionados diretamente ao mercado externo e gerao de divisas para pagamento da dvida externa brasileira, atravs da explorao dos segmentos minero-metalrgico, agropecurio e agroorestal. O programa conta com a maior reserva de minrio de ferro do mundo, situada no Sul do Par e que apresenta um
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potencial estimado em 18 milhes de toneladas de ferro de alto teor. Alm desse minrio, Carajs dispe tambm de mangans (60 milhes de toneladas), cobre (2 bilhes de toneladas), estanho (100 mil toneladas), nquel (100 milhes de toneladas), ouro (100 toneladas) e ainda bauxita, cromo, tungstnio, zinco, molibdnio, prata, paldio e tntalo. (SILVA, 1995, p. 56-7). Diante do exposto, pode-se tentar imaginar a complexidade das relaes econmicas, polticas e sociais estabelecidas e a diversidade de interesses existentes a partir da, pois A regio de Carajs pode ser lida, nesta ordem, como o amplo teatro de operaes dos mltiplos projetos da CVRD, sobretudo os de explorao mineral, e de uma diversidade de grupos empresariais (madeireiros, mineradores, guzeiros, agropecuaristas, sojicultores, empreiteiros da construo civil, fabricantes de leos vegetais, de papel e celulose e de produtos farmacuticos), que realizam, no momento atual, coadunados com agncias multilaterais, a mais complexa coalizo de interesses industriais e financeiros hoje registrada na Amaznia. (ALMEIDA, 1995, p. 39-40). Dito isto, imagina-se, como que pela extrao do minrio, de seu transporte via corredor ferrovirio, e de sua embarcao, milhares de vidas foram e continuam a ser definidas, pensando a, os conflitos estabelecidos entre as relaes sociais e produtivas das populaes direta e indiretamente atingidas e as prprias do sistema econmico que orienta o referido projeto, o qual tem como intento bsico e primordial a acumulao de capital. No complexo industrial de minerao, uma das responsabilidades do Maranho o escoamento, principalmente do ferro e outros metais extrados da serra do Carajs, no Par, e exportados para diversos pases. Tambm, em 1988, foi iniciada a produo direta de ferro-gusa pelo Estado, com a implantao da Viena Siderrgica do Maranho e da Companhia Vale do Pindar, no Municpio de Aailndia, e da Maranho Gusa, em Rosrio, no ano de 1991. Tudo isto foi complementado pela criao da
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Siderrgica do Maranho e da Gusa Nordeste, ambas instaladas tambm em Aailndia, em 1993, e da Companhia Siderrgica do Maranho (CARNEIRO. 1995, p. 109-10). A manuteno das guseiras exige um suprimento vultoso de carvo vegetal, que tem utilizado material residual das serrarias, da lenha retirada, tanto da mata (nativa ou secundria), quanto das reas denominadas de manejo florestal. A produo do carvo vegetal constitui captulo parte na histria socioeconmica do Maranho, dada a singularidade apresentada pelas relaes de explorao e expropriao das famlias trabalhadoras das regies nas quais se desenvolve. guisa de exemplo, no Municpio Aailndia, por conta da intensidade e da forma de produo de carvo vegetal, estudos acadmicos e de organismos no governamentais constantemente levam a pblico situaes de desrespeito aos direitos humanos praticadas por corporaes empresariais responsveis por guserias na regio, como descumprimento de direitos trabalhistas, trabalho escravo, trabalho infantil, desmatamento indiscriminado, alm da falta de tratamento de resduos qumicos. Estas situaes acarretam condies de insustentabilidade da regio. Atividades agroflorestais so desenvolvidas em projetos de manejo florestal especialmente voltados para a produo do carvo vegetal, a exemplo da implementao da monocultura do eucalipto no leste e sul do Estado, que contribui para a degradao dos ecossistemas estaduais, alm de acirrados conflitos sociais com famlias camponesas da regio. No desenvolvimento socioeconmico que desembocou neste contexto, a questo agrria no Maranho sempre caracterizou a situao de confronto entre as famlias trabalhadoras camponesas e os segmentos latifundirios, ou, usando a classificao feita por Carvalho (2004), classe dominante do campo e as classes populares do campo1, como segmentos sociais
antagnicos do campo.
Este antagonismo teve incio com a resistncia negra, tendo continuidade com histricos movimentos e lutas pela terra. Todos com um ponto em
1 Carvalho (2004) compreende como classes dominantes do campo, diretamente, os mdios e grandes proprietrios de terra, os grileiros, os agroindustriais de grande porte, os madeireiros, os compradores atacadistas de produtos agropecurios e orestais. Indiretamente, a classe composta pelos industriais produtores de insumos agrcolas, mquinas e motores agrcolas. O seu antagonismo expresso atravs das classes populares do campo, constitudas pelos pequenos agricultores proprietrios de terra, posseiros, arrendatrios no capitalistas, parceiros, assalariados rurais, agroextrativistas, ribeirinhos e quilombolas.
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comum: o enfrentamento dinmica ofensiva do crescimento agrcola expansionista intensificado pelo processo denominado, pelo Estado e setores hegemnicos, de modernizao do campo e desenvolvido com a introduo de grandes projetos agropecurios, principalmente a partir da dcada de 1940. Neste processo, com a colaborao do Estado, por meio de polticas desenvolvimentistas, foram implantados grandes projetos agropecurios responsveis por enormes e intensos conflitos no Maranho, e, pela Lei N 2.979, promulgada em 17 de junho de 1969, denominada Lei de Terras ou Lei Sarney, o governo estadual buscou reparar conflitos fundirios existentes e atrair grupos empresarias dispostos a modernizar o campo maranhense. Na verdade, os propagados grandes projetos agropecurios viabilizados por incentivos governamentais acirraram os conflitos pela terra. Desde ento, as grandes corporaes nacionais e internacionais, que responderam ao apelo governamental, ficaram com extensas reas. Sua insero na regio (...) caracterizada pelos conflitos fundirios, pela expulso dos posseiros, pelo desmatamento sem nenhum manejo florestal, pelo aproveitamento da madeira (centenas de serrarias), pela implantao da pastagem, com pecuria extensiva e baixo ndice de rendimento, e, sobretudo, pela especulao de terra s margens das rodovias e da ferrovia (GISTELINCK, 1998, p. 17). Todos os grandes investimentos feitos pelos governos estadual e federal tiveram como foco o desenvolvimento pecuarista na regio. E o que era entendido por modernizao do setor se revelou um sistema de explorao danoso e violento contra as famlias camponesas. Tanto o projeto de colonizao quanto os projetos desenvolvimentistas incidiram sobre a organizao produtiva do Estado, de forma que acirraram conflitos nas relaes sociais. Os impactos afetaram direta e principalmente famlias camponesas que sofreram mudanas nas tradicionais relaes de trabalho. Milhares de famlias foram expropriadas e expulsas da terra. A expulso das famlias do campo, associada expropriao sofrida pelas
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famlias urbanas, ocasionou o atual crescimento desordenado das cidades ou, simplesmente, um inchao populacional intenso, caracterstico das maiores cidades como So Lus e Imperatriz; ou seja, dos projetos considerados espelhos da modernizao desenvolvida no Estado do Maranho, coube populao pobre (camponesa e urbana) pagar a conta. Nesse contexto, no que se refere agricultura propriamente, a agricultura empresarial e a agricultura familiar camponesa permeiam a questo agrria maranhense. Contrrias ideologicamente, os dois projetos de produo agrcola encontram-se tanto de forma implcita como tambm explcita na dinmica sociopoltica e econmica em que esto inseridas as famlias pobres do Estado, refletindo nas mediaes do processo produtivo o antagonismo entre as classes. Uma das atuais manifestaes desse antagonismo muito fortemente representada pelos impasses e controvrsias existentes entre o agronegcio, a nova caracterizao do latifndio e as famlias trabalhadoras camponesas. Apesar de o termo agronegcio sugerir conotao moderna e atual, apenas dissimula seu carter concentrador e excludente, buscando associar sua imagem produtividade agrcola, ao desenvolvimento, riqueza e tecnologia avanada, criando mitos sobre si, como a nfase que dada a sua suposta alta produtividade, o que camufla o aspecto de continuidade da subservincia deste tipo de produo aos interesses capitalistas externos. A imagem do agronegcio construda com a tentativa de renovar a imagem da agricultura capitalista tradicionalmente desenvolvida no Pas. Com uma campanha sistemtica desenvolvida, principalmente, pelos meios de comunicaes de massa, a agricultura de exportao apresentada para a sociedade como um grande potencial para a resoluo dos problemas econmicos do Pas, evidenciando um carter produtivista associado modernidade tecnolgica e camuflando sua natureza perversa de explorao e de concentrao de terra, alm do conservadorismo poltico e econmico inerente ao seu desenvolvimento. Na sua dinmica, o agronegcio se constitui contraditrio porque, seguindo a lgica mercadolgica, ele produz para quem pode comprar, no atendendo um projeto de ordem societria nacional. Por exemplo, enquanto o Brasil exporta produtos como a fibra do algodo, as indstrias nacionais tm que import-la. Alm disso, seus interesses comerciais capitalistas expem o Pas vulnerabilidade em relao soberania alimentar,
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originando situaes em que, num determinado municpio, encontra-se instalada uma grande empresa agrcola exportadora, mas na regio muitas pessoas so subnutridas ou at morrem de fome, demonstrando claramente os interesses que predominam na regio. Como expresso do neoliberalismo, os produtos de origem agropecuria deixam de ser alimentos e passam a ser mercadorias, negociadas nas bolsas de valores. Com isso, o Estado as financia mais, o que incentiva um nmero cada vez maior de mais capitalistas a produzi-las, exigindo mais investimentos governamentais e estabelecendo, assim, um crculo vicioso entre Estado e capital. E esse crculo vicioso, por sua vez, acirra o antagonismo entre as duas formas de produo agrcola e fortalece o agronegcio, consolidando o mito criado pela agricultura patronal. No Maranho, o agronegcio se apresenta nas monoculturas de eucalipto, em Imperatriz; de bambu, eucalipto e cana-de-acar, no baixo Parnaba; de soja e eucalipto, no Cerrado; na pecuria extensiva; na construo das hidreltricas, em Estreito; e na implantao dos plos siderrgicos em Aailndia e Rosrio; e, mais recentemente, a discusso para a criao dos plos de siderurgia em So Lus. Isto posto, fica bem assinalada a contradio existente no desenvolvimento socioeconmico brasileiro e, em especial, do Maranho, representado pelo antagonismo dos segmentos sociais do campo. Nele se encontram as concepes dos diferentes projetos de sociedade, sendo que as mediaes que os perpassam tm, invariavelmente, demandado a constante organizao das famlias que representam o segmento pobre do campo, as famlias sem terra, as famlias de pequenos agricultores, os atingidos por barragens, as famlias atingidas pela base de lanamento aeroespacial de Alcntara.
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Consideraes nais
As reflexes feitas neste artigo dizem respeito ao debate da constituio de territrios e as polticas pblicas no Estado do Maranho, considerando, no entanto, que os territrios se encontram em uma complexidade de relaes sociais, econmicas, polticas e culturais permeadas por determinaes histricas que tm como centralidade a constituio da questo agrria, na qual sujeitos sociais envolvidos, como gestores e poderes pblicos, interferem diretamente nas condies materiais de vida do conjunto de famlias envolvidas no processo. Com a parte nas reflexes feitas, pode ser dito que as polticas e programas pblicos voltados para a constituio de territrios, de maneira geral, no consideram a diversidade das realidades dos sujeitos envolvidos nos processos de territorializao, o que pode ser explicado, em princpio, nas diferenas existentes de aspectos bsicos, como a prpria concepo acerca de territrio. Em regra, para o Estado, estes possuem conotao prioritariamente econmica, na perspectiva de insero destes grupos territorializados nos mercados, tanto na condio de fornecimento quanto de consumo. Por outro lado, existe o entendimento de territrio como uma designao mais voltada superao das dificuldades vividas, pela superao das condies de explorao e humilhao a que vivem submetidas milhares de pessoas e famlias, que passam a constituir, como sujeitos crticos, uma organizao prpria, um espao prprio, de identidade, de resistncia e luta. A resistncia ocorre em razo do modelo e propsito de vida mercadolgico, apresentado sob a perspectiva do modo de vida nico, globalizado; resistncia aos ditames da ideologia do inevitvel, de que nada pode ser feito, de que tudo j est dado; enfim, lgica da fatalidade; a luta, incorporada ao propsito e certeza de que outras formas de vida so possveis, com a crena em valores que se contrapem ao consumo e ao individualismo, e que preservam a amizade, a solidariedade e o respeito diversidade, na perspectiva clara de superao da atual estrutura social. em muitos espaos de territorializao no Maranho, sejam assentamentos ou reas organizados por movimentos e organizaes que lutam no campo ou nas cidades, como o dos trabalhadores rurais sem terra, das quebradeiras de coco, dos quilombolas, dos povos e grupos indgenas; dos
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grupos urbanos que organizam a juventude atravs da arte e da cultura, das famlias sem teto, que esto sendo construdos socialmente os territrios, em contraposio atuao do Estado, o qual, por seu prprio papel histrico, est, inegavelmente, comprometido com os grupos hegemnicos da classe dominante. Esta relao evidencia o desencontro das concepes existentes e das prticas desenvolvidas, pois por um lado, para o poder pblico, a perspectiva territorial de desenvolvimento sustentvel ...permite a formulao de uma proposta centrada nas pessoas, que leva em considerao os pontos de interao entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais e que contempla a integrao produtiva e o aproveitamento competitivo desses recursos como meios que possibilitam a cooperao e coresponsabilidade ampla de diversos atores sociais. (MDA, 2007). (Grifos meus). Existe, de outra parte, a compreenso dos sujeitos que desencadeiam a luta pela construo social destes territrios, de que preciso superar a concepo integradora ao sistema produtivo e competitivo do modelo econmico hegemnico. A luta e resistncia dos grupos citados se constituem no estabelecimento de formas organizativas que rompam com a atual estrutura social, sustentada nas bases da desigualdade e explorao, a qual corroborada com a idia da integrao e competio. E mais, impossvel ser pensada uma integrao entre os sistemas socioculturais e ambientais existentes no Maranho, uma vez que, conforme foi explorado neste artigo, existem duas formas bsicas e antagnicas de produo e relao com a cultura e o ambiente, as quais se expressam na produo agrcola camponesa familiar e na produo desenvolvida pelo agronegcio, representando cada um uma classe social. E, sendo antagnicas entre si, possuem interesses completamente diferentes, o que determina a inviabilidade da integrao entre os referidos sistemas, pois a suposta integrao implica a aceitao ao modelo produtivo hegemnico, o que contraria, na essncia, a proposio feita pelos movimentos sociais emancipadores, que a superao da questo social apresentada na sociedade capitalista: a desigualdade social.
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Em outras palavras, podem ser apontados limites de rgos pblicos para a superao das atuais condies scioeconmicas e culturais encontradas na realidade maranhense, s sendo possvel isto mediante a organizao dos sujeitos sociais oprimidos e expropriados, o que poder viabilizar, de fato, territrios socialmente construdos, na perspectiva da conquista de uma sociedade igualitria.
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OS CONCEITOS-MODA E O PROBLEMA DA INCLUSO DOS DIFERENTES - Benedito Souza Filho
OS CONCEITOS-MODA E O PROBLEMA DA INCLUSO DOS DIFERENTES

Benedito Souza Filho Introduo
A palavra inglesa fashion, que em portugus traduzida como moda, significa uma maneira de vestir que prevalece especialmente em certos setores da sociedade. Significa tambm algo que se enquadra em um estilo ou costume corrente. Ser ou estar fashion, como os jovens costumam dizer, significa obedecer a uma tendncia de enquadramento, de incluso ou participao. Aqueles que no se encaixam nos cdigos sociais e partilham dos significados simblicos que a moda estabelece no podem ser includos em funo de no possurem os capitais exigidos ao processo de incluso. Em outros termos, no esto na moda. A moda, como prtica estilstica e comportamental, alm de poder ser objeto de reflexo das cincias sociais, pode ser ilustrativa de certas prticas operadas por intelectuais, instituies de variados tipos e tambm por setores do Estado. Existe uma srie de conceitos que passaram a ser usados como se obedecessem a uma tendncia geral, como se estivessem na moda. So os conceitos-moda que, ao serem usados, alm expressar significados, revelam interesses e objetivos daqueles que os empregam, j que no desconhecido por parte de quem os utiliza o poder embutido na palavra. (Bourdieu, 1996) que designa o conceito.
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Ao utilizar a designao conceitos-moda, a minha inteno no ser jocoso e muito menos realizar um jogo de palavras, mas sinalizar para o fato de que existe o sentido de um jogo com as palavras, ou melhor dito, um jogo com os conceitos embutidos nas palavras. Esse jogo, que no pode ser confundido como uma prtica ldica, jogado por instituies de diferentes tipos, por setores do Estado, por intelectuais e tambm por agentes sociais. Ele sinnimo de uma verdadeira operao para tornar pblicos determinados conceitos, pois esto relacionados com objetivos e interesses daqueles que, em determinado campo (Bourdieu, 1994), jogam o jogo para impor o conceito em virtude de relacionar-se diretamente com segmentos, grupos ou um pblico-alvo especfico que os conceitos, tornados legtimos, procuram atingir. O jogo, nesse caso, assume uma conotao peculiar, pois exige a tomada de posies e disposies estratgicas de parte daqueles que tomam parte no jogo que, reconhecendo sua dinmica, estabelecem prprios movimentos no ato de jogar, valendo-se do capital de que dispem para participar do jogo e a sua prpria posio no campo em disputa. Els jugadors accepten les regles pel simple fet de jugar el joc, i no pas per un contract; ho fan amb la convicci que val la pena jugar-hi, que el joc sho val1. (Bourdieu, 1994, p. 74). A adoo do termo serve ademais para sublinhar a forma naturalizada, para no dizer caricata, que determinados conceitos, bastante caros a antroplogos e socilogos, passaram a ser utilizados por instituies de diferentes tipos e pelo prprio Estado quando de seus interesses em desenvolver aes, polticas ou programas dirigidos a um pblicoalvo que, nos seus termos, pode ser recoberto por tais conceitos. Por outro, a adoo da designao pretende sinalizar para a existncia de prticas de colonialidade (Santos, 2005, p. 27) operadas por meio dos conceitos adotados. Nesse movimento de enquadramento conceitual verifica-se a instituio de uma autoridade. (Bourdieu, 1992, p. 100), expressa no ato de nomeao, j que o ato de categorizao um ato de magia social que d existncia coisa nomeada, estabelece fronteira, delimita limites. A
1 Os jogadores aceitam as regras pelo simples fato de jogar o jogo, e no por um contrato; o fazem com a convico que vale a pena jog-lo, que o jogo vale.
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eficcia do discurso de categorizao, nomeao maior quanto maior for a autoridade que o enuncia (Bourdieu, 1996, p.111). Os conceitos-moda, segundo a forma como so apropriados e utilizados por ONGs, agncias de cooperao ou financiamento, instituies de apoio, representao ou mesmo por setores do Estado, expressam formas de colonialidade. justamente sobre esta colonialidade, exercida por meio da utilizao de certos conceitos para alcanar segmentos sociais especficos que procurarei centrar as minhas reflexes. Poderamos nos perguntar inicialmente: por que determinados conceitos, noes e categorias, formuladas no campo intelectual, so usados com bastante recorrncia por ONGs, entidades de representao, agncias de cooperao e financiamento, organismos internacionais e pelo Estado? O que define ou possibilita a emergncia desses conceitos? Que conceitos, noes ou categorias so esses? O que faz que tenham visibilidade? A resposta a tais indagaes no simples em funo de remeterem a situaes em abstrato. Apesar dessa limitao, possvel mencionar alguns a ttulo de exemplo: desenvolvimento sustentvel, sustentabilidade, empoderamento, empreendedorismo, quilombolas, remanescentes de quilombos, pluralismo jurdico, saber local. Para minimizar os efeitos dessa abstrao, tomarei como referncia o ttulo do III Debates Adenauer: - Culturas tradicionais, etnia e gnero: potencialidades para o desenvolvimento. Como pode ser claramente identificado, o ttulo mostra alguns desses conceitos: - culturas tradicionais, etnia, gnero e desenvolvimento -, todos eles bastante trabalhados principalmente por antroplogos. Cada um deles tem campo de significado e contexto social de produo, que poderia ser explorado se trabalhssemos a gnese social dessas noes. Quando se fala de culturas tradicionais, etnia, gnero e desenvolvimento, o que nos vem cabea? Que entendimentos temos? Procurarei tom-los como referncia para traar argumentaes. Em vez de proceder a um exerccio pedaggico de explicar o que de fato querem dizer, considero muito mais importante realizar o exerccio da problematizao, sugerindo o entendimento dos contextos social e poltico que permitiram a sua emergncia e os lugares institucionais daqueles encarregados de formul-los e difundi-los.
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Meu interesse no tentar traar a histria social dos conceitos. Ainda que seja inevitvel falar desses conceitos e no o farei de forma aprofundada o meu objetivo discutir os usos que se fazem dele e com que justificativas. Ao realizar tal exerccio, acredito que poderemos nos aproximar da compreenso do processo de naturalizao desses conceitos e das prticas de colonialidade deles tributrias. Os conceitos presentes no ttulo que tomei como referncia e se trata disso e no de simples palavras da forma como esto dispostos, poderiam ser pensados como estanques, separados e relacionados com o desenvolvimento. Poderiam ser pensados de forma articulada e tambm relacionada com o desenvolvimento. Essas duas possibilidades poderiam ser pensadas ainda nos seus aspectos positivos e negativos. Poderiam ser pensados, ademais, pelos problemas que essa relao suscita. No se trata de simples disposio de palavras, mas de mltiplas possibilidades de relaes, acomodaes, adaptaes, articulaes, conflitos, antagonismos, ou mesmo, como o prprio ttulo sugere, de potencialidades. O ttulo pode ser tambm inspirador para discutir a colonialidade do poder e do saber (Santos, 2005, p. 27) expressa por meio dos conceitos.
A naturalizao dos conceitos

A expanso colonial dos pases da Europa ocidental, alm das justificativas econmicas e polticas permitiu o contato entre povos e a constatao da diferena. Desse encontro, a despeito do etnocentrismo dele tributrio, foi sendo forjado o conceito de cultura para dar conta da diversidade social. O conceito de cultura, central na constituio da Antropologia como cincia foi e continua sendo ao longo do tempo alvo de incessantes construes, desconstrues, reconstrues por parte de cientistas sociais e dos antroplogos em particular. Da caracterizao da diversidade, de traos distintivos das sociedades, de grupos sociais, o conceito de cultura foi sendo progressivamente naturalizado, transformado em um termo de uso corrente e quase auto-explicativo. Na relao entre indivduos em sociedade, predominam comportamentos, atitudes, costumes, crenas, restries, proibies. Esses e outros
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elementos permitiram aos cientistas sociais a formulao de inmeros conceitos que, em razo das suas reapropriaes pelos indivduos, passaram a ser usados sem maiores problemas. Assim, a vida social est permeada de idias, noes e conceitos derivados de reflexes acadmicas que o senso comum incorporou ao seu discurso cotidiano. Esse movimento dinmico e interdependente que vai das relaes sociais aos conceitos e destes sua utilizao na vida social caracteriza-se no que Giddens (1974) denominou de dupla hermenutica. A antroploga Manuela Carneiro da Cunha, em conferncia realizada num congresso de antroplogos em Barcelona, na qual discutia esse processo de naturalizao, afirmou que organismos internacionais como a FAO, UNESCO e Banco Mundial passaram a adotar uma noo particular de cultura para orientar polticas de financiamento ou programas de interveno em pases do chamado Terceiro Mundo. De conceito bastante complexo, cultura tornou-se um rtulo e, em muitos casos, um adjetivo. Argumentar que, sendo a realidade o que se disser que ela , qualquer um pode jogar, usando quaisquer instrumentos que escolher. Mas se o projeto de explicao e no de entretenimento, ento a avaliao sobre a adequao de nossos conceitos continua a ser uma questo sria. (Wolf, 2003, p. 307). Seguindo o princpio da dupla hermenutica de Giddens, quando se utiliza fora dos contextos acadmicos os termos etnia, gnero e cultura tradicional, o que se tem em mente quando os enunciamos? Em entendimento de senso comum, a noo de etnia, por exemplo, recobriria segmentos especficos, como grupos indgenas, ou organizaes sociais que tm na sua pertence coletiva alguma ligao com ancestrais escravos. O entendimento de etnia nestes termos permitiria uma leitura mais imediata da vida social e referida de forma genrica a ndios e negros, entendimento este fortemente marcado por uma certa biologizao desses coletivos em decorrncia da idia subjacente de homogeneidade biolgica. O mesmo pode ser identificado com a noo de gnero. Ainda que essa idia no se restrinja exclusivamente s mulheres, ao ser emitida pretendese dar certa visibilidade mulher, seja no sentido de reivindicar coisas, seja para denunciar processos de excluso social, violncia, explorao, submisso, escravizao. Esse termo apropriado quase como exclusivo do universo feminino. Em decorrncia dessa leitura exclusivista poderia
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ser interpretado como estranho, por exemplo, o uso da noo de gnero para reivindicar polticas a fim de favorecer a homens. E culturas tradicionais? Seriam aquelas associadas, por exemplo, a grupos indgenas ou s chamadas comunidades negras rurais por uma suposta ligao com ancestrais escravos. Ambos teriam traos distintivos prprios de matrizes culturais indgenas e africanas - que, objetivamente tomados, se diferenciariam daqueles da sociedade mais ampla. Ento, quando se enuncia cultura tradicional, pretende-se dar existncia a determinado tipo de cultura, cujos modos de ser e fazer estariam associados a essa caracterizao simplista e mais imediata, como ndios ou descendentes de escravos. A cultura tradicional poderia estar associada tambm a um modo de vida campons (Martins, 1986). Os camponeses possuiriam, semelhante aos indgenas ou descendentes de escravos, certas particularidades culturais que funcionariam como fatores de distintividade. Essas particularidades poderiam estar relacionadas, por exemplo, com modos de relao com a natureza e apropriao de seus recursos, saberes prticos, sistemas de valores e de crenas que orientariam essas formas de relao. (Almeida, 2006, Souza Filho, 1998, 2004). Visto de modo distinto, do ponto de vista conceitual o entendimento de etnia e de gnero recobriria um espectro mais amplo e complexo que o que essa viso de senso comum procura designar. Nas formulaes acadmicas, no existiria essa leitura apriorstica, imediata e genrica que as noes de senso comum sublinham. Conceitos como o de cultura, etnia e gnero so bastante caros aos antroplogos. O prprio conceito de cultura, em funo de suas permanentes construes e desconstrues, no um conceito que podemos dizer acabado, plenamente formulado (Geertz, 1989; Laraia 1993; Kuper, 2002; Cuche, 2002). O mesmo se aplica noo de gnero. Aqui, na formulao dessa idia, poderamos discutir a importncia da participao das intelectuais feministas na discusso conceitual relativa s noes de gnero e mulher. Vandana Shiva (1995) argumenta que as categorias masculino e feminino so produtos da cultura e, como resultado, permitem a emergncia de uma ideologia baseada no gnero cuja sustentao se fundamenta no fato de que ambas so determinadas pela Biologia. El concepto occidental de masculinidad que ha dominado el desarrollo y las relaciones entre los g154
neros ha excluido todo lo que la cultura ha definido como femenino. (Shiva, 1995, p. 90). Em relao assimetria fundada na noo de gnero, podem ser identificadas algumas respostas. A primeira formulada por Simone de Beauvoir ao acertar que o masculino e o feminino so categorias biologicamente determinadas. Para alcanar a liberao, deve prevalecer um processo de masculizao da mulher. De este modo, el proceso de liberacin es una masculinizacin del mundo definido dentro de las categoras creadas por la ideologa de gnero. (Shiva, 1995, p. 91). Em relao argumentao de Herbert Marcuse, que v na liberao uma feminilizao do mundo, Vandana Shiva argumenta que a posio dele, ainda que se oponha de Simone de Beauvoir, mantm com esta o mesmo determinismo caracterstico. Ambos supem que o masculino e o feminino so caractersticas naturais e biologicamente dadas. Diferentemente das posies de Simone de Beauvoir e Herbert Marcuse, a terceira resposta assimetria reconhece que as categorias masculino e feminino, derivadas da noo de gnero, so ideologicamente determinadas. Baseada no princpio filosfico de Rajni Kothari, que argumenta que o ser mulher no est necessariamente relacionado com aos princpios feministas, Vandana Shiva ressalta que essa perspectiva no se atrela noo de gnero, defendendo o que ela chama de princpio feminino. Segundo ela, o principio feminino no est nicamente encarnado em la mujer sino que es el principio de actividad y creatividad de la naturaleza, la mujer y el hombre. (1995, p. 95). Toda essa discusso relativa noo de gnero ou as anteriormente mencionadas remete a planos diferenciados: um o campo intelectual, no qual as caracterizaes de etnia, gnero e cultura tradicional so formuladas; a outra so as leituras possveis no senso comum, o que cada uma delas poderia recobrir. Aqui reside o problema fundamental. Por mais que a noo de etnia possa ser aplicada a grupos indgenas, a extrao de senso comum concebe um ndio genrico, desprovido de particularidades culturais e lingsticas. Por mais que se queira designar genericamente etnia aos ndios, esse ndio no um ndio genrico, um ndio que precisa ser caracterizado na sua particularidade social, histrica, cultural. A etnia um conceito que permite dar conta dessas particularidades que no senso comum so homogeneizadas.
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Contrariamente a essa perspectiva generalizante, a noo de etnia que tem sido historicamente trabalhada pelos antroplogos procura ressaltar as particularidades sociais, culturais, lingsticas que definem determinado grupo em termos de sua identidade bsica. A noo de etnia estaria por sua vez vinculada a uma base estritamente social (da estar sempre associada a grupo) tal como a noo de cultura teria por base a Sociedade. (Cardoso de Oliveira, 1976, p.83). Mesmo assumindo que etnia, se vincula a uma base estritamente social, na literatura antropolgica ela tem aparecido, como sublinha Roberto Cardoso de Oliveira (1976, p. 82), de forma adjetivada e intrinsecamente associada a outra noo: a de grupo2. No entendimento de senso comum, etnia, gnero e cultura tradicional se assemelham mais a um emblema, um emblema genrico que serviria para cobrir uma diversidade social e cultural bastante diferenciada. Aqui cabe chamar a ateno para o fato de que muitas instituies de apoio e mediao, agncias de cooperao e financiamento, e mesmo setores do Estado, tm operado com essas noes como emblemas genricos e naturalizados. Necessrio se faz romper com essa viso homogeneizadora. Isso porque, quando o Estado ou determinada agncia de financiamento ou cooperao define polticas, aes ou programas destinados a segmentos recobertos por essas grandes rubricas etnia, gnero, cultura tradicional -, a quem se procura alcanar ao lanar-se mo dessas noes? Se pela noo de gnero, por exemplo, procura-se chegar s mulheres a pergunta que se coloca : de qual mulher se est falando? Isso remete ao problema de que no se est falando de sujeitos genricos. Quando se pensa em polticas, em aes, pensa-se em dirigi-las a segmentos especficos e essas especificidades tm relao com formas de organizao social, grupos que podem definir nos seus prprios termos, um conceito particular de mulher, por exemplo. Se tomarmos como referncia o caso das quebradeiras de coco babau e pensarmos na possibilidade de uma poltica de gnero formulada pelo Estado e a elas dirigida, por certo, se chocar frontalmente com o entendimento que as quebradeiras de coco babau tm da noo de gnero e o
2 Para maior aprofundamento sobre essa questo, leia-se Barth (1969), Poutignat e Streiff-Fenert (1998), Cardoso de Oliveira (2000), Cohen (1980).
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papel e lugar da mulher a partir de seu ponto de vista e de seus interesses como mulheres. Alm dessa dimenso de gnero, as prprias quebradeiras de coco poderiam, a partir de suas prticas cotidianas, referidas organizaes sociais particulares, definir um tipo especfico de cultura e essa cultura ser caracterizada como tradicional, no no seu sentido genrico ou homogneo, mas nas suas especificidades, que estejam diretamente relacionadas com o modo de ser e de fazer dessas mulheres que so mulheres especificamente definidas a partir de contextos sociais, culturais e ecolgicos bastante particulares. Uma importante contribuio da crtica de muitas intelectuais feministas diz respeito importncia de levarmos em considerao o conjunto das condies relacionadas com o objeto do conhecimento. Com relao idia de gnero, por exemplo, no bastaria centrar ateno somente no sexo, mas tambm em outros fatores como pertensa tnica, de classe, sistema de crenas, origem social, entre outros elementos. Isso pode ser aplicado s noes de etnia e cultura tradicional. No existiria um s fator explicativo de cada um desses conceitos, mas um conjunto deles que, pensados articuladamente e referido a um contexto sociocultural especfico, justificaria tais conceitos. Mais importante do que mencionar conceitos que esto de moda sublinhar o contexto social de sua utilizao e os agentes responsveis pela imposio em um campo determinado. Assim poderamos entender no s o sentido dessa apropriao, mas tambm compreender os interesses em jogo relacionados com a operao de imposio desses conceitos na ordem do dia para atingir um grupo ou segmento especfico.
A (re)descoberta do outro e a colonizao conceitual e ideolgica

O processo de dominao e anexao de territrios por parte de pases da Europa ocidental, que caracterizou a primeira etapa da colonizao no sculo XV, permitiu a descoberta da diferena, a descoberta de um outro distinto do europeu e caracterizado como inferior. Orientado por critrios etnocntricos, esse processo de inferiorizao foi marcado pela
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constatao da falta. O outro era desprovido de tudo: sem alma, sei lei, sem cultura, sem Estado (Laplantine, 1995). Na segunda etapa da colonizao, j no sculo XIX, a diferena e a inferioridade continuaram a funcionar como paradigmas para a perpetuao da dominao. As culturas subjugadas continuaram a ser vistas como primitivas: seus modos de vida, valores, sistemas de crenas, e saberes eram considerados atrasados. Nesse movimento classificatrio, a constituio do conhecimento cientfico jogou um papel fundamental. Ele permitiu a construo de uma concepo epistemolgica do mundo assentada em nica forma de saber: o saber caracterizado como cientfico. Assim, outras formas de saber e conceber o mundo foram classificadas como arcaicas, primitivas, atrasadas e, por extenso, destitudas de valor ou importncia. Em relao s distintas formas de saber, a dominao exercida sobre essas culturas implicou que Boaventura Santos (1998, p. 2008) denominou de epistemicdio, ou seja, a morte de conhecimentos locais. A dominao colonial na sua fase hegemnica no sculo XIX passou a justificar-se em nome de uma capacidade superior de conhecer e de transformar o mundo, assentada na cincia. A cincia e, em particular, as cincias sociais assumiram, assim, a condio de ideologia legitimadora da subordinao dos pases da periferia e da semiperiferia do sistema mundial, o que se veio a chamar Terceiro Mundo. (Santos, 2005, p.22-23). O contexto ps-Segunda Guerra permitiu a descoberta, ou melhor, a redescoberta do outro. Esse outro, historicamente destitudo de atributos positivos, reaparece agora coberto de carncias, de necessidades. nesse contexto que ocorre a emergncia do pobre e da pobreza como categorias sociolgicas importantes e, por extenso, a fome como outra caracterstica essencial desse outro. nesse momento que a ordenao do mundo em categorias bipolares-: ricos/pobres; norte/sul; desenvolvidos/subdesenvolvidos passa a ter maior visibilidade. Essa tipologia imps tambm a distino entre saberes: cientfico/no cientfico ou tradicional, local. As caractersticas prprias desses grupos, segmentos ou sociedades definidos genericamente como indgenas, negros, tradicionais, so identificadas como marcas do seu atraso. Os sistemas de conhecimento que orientavam formas de relao com
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a natureza, disciplinando a apropriao e a conservao de seus recursos continuaram a ser vistos como arcaicos e justificadores do atraso. Assim, a modificao do quadro de precariedade vivenciado pelos pases do Sul, pobres e subdesenvolvidos, somente poderia ser alcanada mediante a adoo de aes chamadas de desenvolvimento, concebidas e implementadas pelos pases do norte, ricos e desenvolvidos. No cumprimento desse objetivo, o conceito de desenvolvimento um lugar preponderante. Historicamente, o conceito esteve associado a dois eixos fundamentais: 1) a transio para uma economia moderna, industrial e capitalista e 2) a melhoria na qualidade de vida, erradicao da pobreza e aumento dos ndices de bem-estar material. Contrariamente ao que assevera um desses eixos do conceito, as aes de desenvolvimento implementadas durante los ltimos cincuenta aos en la prctica totalidad del Tercer Mundo, no solamente no ha conseguido eliminar la pobreza y la marginacin social, sino que las ha extendido hasta alcanzar una magnitud sin precedentes. (Viola, 2000, p.11). em funo desses efeitos catastrficos que Arturo Escobar (1996, p. 14) ressalta que o desenvolvimento debe ser visto como rgimen de representacin, como una invencin que result de la historia de la posguerra y que, desde sus inicios, molde ineluctablemente toda posible concepcin de la realidad y la accin social de los pases que desde entonces se conocen como subdesarrollados. O discurso de posse de Herry Truman em 1949 marcou um ponto de inflexo no que concerne s aes chamadas de desenvolvimento. Ele ressaltava a necessidade de resolver os problemas das reas consideradas subdesenvolvidas do Planeta. por essa razo que Andreu Viola (2000) ressalta que o conceito de desenvolvimento se converteu numa palavra-fetiche em funo de abrigar enorme carga de ideologia e de preconceito. um conceito que traz consigo a subjugao de saberes. Na dcada de 1980, as anlises de muitos estudos que tomaram como referncia o conceito de desenvolvimento, ps-doutrina Truman, permitiram que fossem identificadas distintas formas de colonizao da realidade. Refletir sobre o desenvolvimento como um regime de representaes, como sugere Arturo Escobar, ajuda a entender o poder que os discursos sobre o desenvolvimento tiveram e continuam tendo nos pases perifricos que os levaram inclusive a considerarem-se como subdesenvolvidos. Nesse
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caso, romper com essa condio tornou-se a tarefa central desses pases e desenvolverem-se converteu-se em objetivo a ser alcanado a qualquer custo. Creada inicialmente en Estados Unidos y Europa occidental, la estrategia del desarrollo se convirti al cabo de pocos aos en una fuerza poderosa en el propio Tercer Mundo. (Escobar, 1996, p. 24). Esse enquadramento revela o poder da colonizao ideolgica processada mediante conceito de desenvolvimento. Isso serve para confirmar como as reas do Planeta, como sia, frica e Amrica Latina, converteram-se em herdeiras dessas concepes cunhadas pelos pases centrais. Essa mesma colonizao conceitual pode ser percebida na caracterizao da mulher nos pases perifricos. A reflexo sobre a mulher no Terceiro Mundo ressalta um tipo social marcado por necessidades e problemas. A mulher do Terceiro Mundo, segundo Chandra Mohanty (apud Escobar, 1996), sexualmente constrangida, pobre, ignorante, tradicionalista. Essa imagem contrasta com outro tipo, a mulher ocidental, que educada, moderna, independente, controla seu corpo e sua sexualidade. Essas representaes derivam de um conceito ocidental de mulher imposto como modelo a ser seguido. Como regime de representao, o desenvolvimento permite a construo de um amplo campo de pensamento e ao que, segundo Arturo Escobar (1996, p. 31), pode ser percebido a partir de trs eixos fundamentais: 1) nas formas de conhecimento a ele referido, 2) nas formas de poder que regula suas prticas e 3) nas formas de subjetividade fomentadas pelo seu discurso.
Consideraes Finais - a positivao da diferena

Pensar o chamado desenvolvimento como regime de representaes nos auxilia a entender os movimentos operados por organismos internacionais, agncias de cooperao e financiamento, entidades de representao e tambm por intelectuais, quando se valem dessa noo para atender a grupos ou segmentos considerados como vulnerveis, desassitidos ou que devem ter atendidos seus pleitos em decorrncia de suas caractersticas particulares tomadas como emblemas, sejam eles de inspirao tnica, ecolgica, cultural ou de gnero. Entendendo dessa forma, possvel tambm nos aproximar dos motivos que levam os segmentos recobertos por estes emblemas serem resgatados,
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positivados e, por essa razo, serem includos na agenda do Estado, de organismos internacionais e de instituies de diferentes tipos como alvos de benefcios traduzidos em programas, aes, investimentos destinados a promover sua incluso social ou responder a expectativas de direitos por eles manifestas Os processos de colonizao significaram historicamente violncia, explorao e subjugao imposta pelos pases centrais a diferentes formas de organizao social e cultural espalhadas pelo Planeta. O efeito perverso e residual dessa histria que ela deixou implantada nessas reas violentadas a pedagogia da colonizao. As aes dirigidas a ndios, descendentes de escravos, a segmentos camponeses e s mulheres por muitas instituies e pelo prprio Estado, reproduzem o paradigma da colonizao nas formas eleitas para implementar suas aes ou nos modelos adotados nas suas intervenes. Mesmo que as aes dirigidas a esses segmentos se destinem a benefici-los, a forma de realiz-las impe conceitos e noes estranhas aos beneficirios dessa interveno, como se a soluo para os problemas e adversidades enfrentadas devessem sempre vir de fora. em relao a esse tipo de interveno que se aplica o princpio da colonialidade do poder e do saber, j que traz embutida na sua manifestao a deslegitimao do outro nas suas formas de saber e na sua capacidade de auto-superao. No caso brasileiro, a questo ambiental e o problema das relaes raciais podem ser apontados como dois eixos dos quais se poderia extrair um sem-fim de problemas que justificariam mobilizaes por um lado e a necessidade de intervenes por outro. A implantao de grandes projetos ou a explorao desenfreada de recursos naturais de variados tipos por parte de particulares, empresas ou conglomerados econmicos nacionais e internacionais que promovem a depredao do meio ambiente e a ameaa a diferentes grupos, permitiu que se tornassem politicamente visveis em funo de sua organizao em movimentos sociais prprios, convertendo-se em sujeitos ativos, sejam em relao aos seus antagonistas mais imediatos, seja em relao ao Estado, reivindicando direitos a que teriam. nesse contexto que a interface dos conceitos de etnia, gnero e cultura tradicional pode ser mais bem entendida. partir desses problemas que se
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pode identificar processos sociais e mobilizaes coletivas que permitiram a visibilidade de problemas como o da devastao de babauais nos Estados do Maranho, Piau, Par e Tocantins. Tais problemas puderam vir a pblico pela ao individual e coletiva das quebradeiras de coco babau organizadas em um movimento interestadual. Aqui no Maranho, nas dcadas de 1970/80 o que estava ocorrendo, por exemplo, com as mulheres que viviam no campo? Se quisssemos falar mais especficamente: o que estava ocorrendo com as quebradeiras de coco babau? Elas estavam envolvidas, juntamente com suas famlias numa luta violenta pela terra e pelo acesso aos babauais, que naquela conjuntura de situao-limite era a principal fonte para manuteno das unidades familiares. Existia naquele momento uma situao de conflito aberto que exigia dos grupos familiares acionarem estratgias, planejamento, clculo das aes, uma diviso sexual do trabalho de guerra, na qual transparecem valores, representaes acerca das relaes entre homens e mulheres. (Paula Andrade, 2005, p.183). Essa identidade bsica est ligada a uma forma de se relacionar com a natureza. Aqui existiria uma cultura tradicional, definida nos termos de um saber e fazer particulares. As quebradeiras de coco, por meio de sua ao poltica, esto insistindo na luta no s para defender o livre acesso aos babauais, mas tambm para dar visibilidade ao seu conceito de mulher no atrelado a uma concepo rigidamente sexista e ligada s chamadas relaes de gnero. O conceito de mulher das quebradeiras de coco babau forjado politicamente ao longo do tempo e tem como elemento central uma identidade poltica constituda coletivamente a partir de formas particulares de relao com a natureza e apropriao de seus recursos. a partir desses problemas que possvel identificar tambm a movimentao das comunidades negras rurais, que permitiu no s a visibilidade dos problemas relacionados com seus territrios, mas tambm a incluso do Artigo 68 na Constituio Federal que assegura o direitos aos chamados remanescentes de quilombos a seus territrios historicamente ocupados. A conferncia mundial sobre racismo, ocorrida em Durban, na frica do Sul, em 2001, imps ao Brasil, como um pas racista, a adoo de polticas de incluso dos chamados racialmente excludos. A onda das aes afirmativas ps-Durban parece ser tambm o resultado de recomen162
daes de instituies internacionais como a ONU. O Plano de Ao de Durban, proposto pela ONU, insta os pases que apresentam nveis flagrantes de excluso social decorrentes do racismo, entre eles o Brasil, a adotarem planos de ao que tenham como princpios norteadores a equidade, a justia social e a igualdade de oportunidades. (Souza Filho, 2004, p. 63). Foi desde ento que se passou a falar com maior nfase de aes afirmativas, polticas de cotas. Essa discusso ganhou visibilidade e os debates, polticas e aes associadas s relaes raciais passaram a ser implementadas. A visibilidade desses grupos, com a de defesa de seus interesses, permitiu a muitos antroplogos realizarem no campo intelectual um movimento de refinamento de suas reflexes no sentido no s de melhor caracterizar esses sujeitos coletivos em termos de suas identidades individuais e coletivas, mas tambm de compreender que essas aes tm como mvel esse componente identitrio, traduzido em formas de ser e de fazer, definidoras de ethos particulares. A ao desses sujeitos coletivos, que responde ao de agresso que ameaa o controle por eles de seus territrios ou de zonas ecolgicas por eles exploradas, no significa somente um movimento de defesa ante uma ameaa iminente, mas, sobretudo, a visibilidade de uma ecologia de saberes (Santos, 2005, p. 24), confirmando, a partir deles, a diversidade epistemolgica do mundo.
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GNERO E ETNIA: CULTURAS TRADICIONAIS E POTENCIALIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO - Ilma Ftima de Jesus
GNERO E ETNIA: CULTURAS TRADICIONAIS E POTENCIALIDADES PARA O DESENVOLVIMENTO

Ilma Ftima de Jesus Introduo
Parabenizamos a organizao desta Srie de Debates Adenauer 2006 sobre a importncia do tema discutido no III evento que tratou das Culturas Tradicionais. Etnia e Gnero: Potencialidades para o desenvolvimento, e agradeo o convite que nos foi formulado para debater esta importante questo que nos toca de perto por nossa origem tnico-racial e pela luta que travamos pela eliminao do racismo, do sexismo e das desigualdades que atingem parcela significativa de mulheres negras. Podemos afirmar que os papis sociais construdos de acordo com cada cultura sobre a mulher vm sendo alterados de acordo com a poca. Os aspectos que dizem respeito s diferenas fsicas ou sexuais diferem dos papis socialmente construdos, denominados diferenas de gnero, que abrangem comportamento, aptides e profisso. Sabemos que a escola parte integrante da sociedade, atuando e ensinando valores e regras. Gnero e etnia so utilizados para anlise das desigualdades sociais e articulados por tericas crticas que nos abrem caminhos para novas perspectivas de investigao. O termo gnero aparece para introduzir uma noo relacional em nosso vocabulrio analtico, enfatizando o carter social das distines baseadas no sexo, indicando uma rejeio ao determinismo biolgico implcito no uso de termos como
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sexo. A palavra gnero interessa s pessoas que desejam que a pesquisa sobre as mulheres transforme os paradigmas disciplinares. Para Scott (1995, p. 73), as categorias gnero e etnia so cruciais para a escrita de uma nova histria, que inclui as narrativas dos oprimidos e das oprimidas e uma anlise da natureza de sua opresso, a fim de que se possa compreender as desigualdades existentes. Gnero e etnia se articulam quando se discute a perpetuao das desigualdades sociais geradas pelo sexismo e racismo para mulheres e negros, respectivamente, uma vez que as desigualdades de gnero, associadas de etnia, constituem num paradoxo oriundo da ideologia sexista e racista que permeia as relaes em nossa sociedade. Na educao importante trabalhar com as diferenas que, embora sinalizem dessemelhanas, no podem dar lugar ao preconceito e discriminao baseadas em gnero ou etnia, buscando opes pedaggicas concretas capazes de construir estratgias a fim de eliminar a ausncia de eqidade de gnero na educao, podendo contribuir para eliminar a discriminao baseada no gnero e que se manifesta nas diferentes fases da vida da mulher, assim como a discriminao tnica aliada de gnero que atinge a mulher negra. Culturalmente, um conjunto de normas e padres veiculados na famlia e na escola condicionam a mulher a um papel secundrio na sociedade; h setores no mercado de trabalho nos quais as mulheres ainda no recebem o mesmo salrio que os homens e politicamente as mulheres participam pouco dos centros decisrios. A categoria gnero surge como forma de distinguir as diferenas biolgicas das desigualdades socioculturais construdas e altera o olhar para mulheres e para homens como segmentos distintos, o que incide nas relaes interpessoais e sociais mediante as quais homens e mulheres so mutuamente constitudos como categorias sociais desiguais. Refere-se, ainda, s diversas participaes de homens e de mulheres nas instituies sociais, econmicas, polticas e religiosas, que incluem atitudes, comportamentos, valores e expectativas sobre o que a sociedade denomina feminino ou masculino. A perspectiva de gnero observa a discriminao em relao s mulheres. A linguagem uma das formas de excluso. O modelo masculino naturalizado como referncia genrica atribui realizaes apenas aos homens. Nas representaes sociais, o homem o modelo. Na construo
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dos processos identitrios, muitas mulheres afirmam ser o professor ou o profissional. Desta forma, a disseminao de uma linguagem masculina ou de um sexismo de linguagem incorporada nas estruturas simblicas, socio-institucionais e jurdicas, inclusive no planejamento de polticas pblicas. As polticas pblicas voltadas para as mulheres devem inserir a preocupao com um desenvolvimento sustentvel a este segmento da populao, o que pressupe a eliminao das desigualdades sociais em todos os campos da atividade humana. A conjugao gnero e etnia responde por causas e persistncias de graves problemas que atingem grande parte da humanidade. H prticas raciais que discriminam aqueles(as) que pertencem a universos socioculturais diferentes: mulheres, crianas, jovens e idosos; negros, desempregados, homossexuais e pobres, entre outros(as). Mais do que constatar a persistncia e o aumento de discriminaes raciais, interessa reflexo sociolgica investigar as razes e as caractersticas que adquire essa conjugao em espaos sociais especficos. Assim, prope-se uma rpida reflexo a partir de como se constroem e se articulam estas categorias nesta realidade.
Gnero como fator de persistncia de diferenas estruturais

A Constituio Brasileira (1988) afirma no Captulo I - Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, artigo 5, pargrafo 1, que homens e mulheres so iguais em direitos e obrigaes e garante a todos tratamento igual perante a lei. O Brasil tambm signatrio de, praticamente, todos os tratados e convenes internacionais de proteo aos direitos humanos das mulheres. O que significa falar de relaes de gnero ou da condio de eqidade entre homens e mulheres? Falar da eqidade de gnero romper com o no-reconhecimento da existncia do outro, do diferente e, ao contrrio disso, caminhar em direo sua incluso e reconhecimento. A perspectiva de gnero garante uma viso comprometida com a diferena e a especificidade femininas, em suas dimenses subjetiva, social e poltica. Por este ponto de vista, a mulher passa a fazer parte e ser reconhecida
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como sujeito, nas arenas da vida cotidiana, na cultura, na histria e nas relaes de trabalho. Para as mulheres, reforada a responsabilidade pela reproduo social, educao dos filhos, sade familiar e por outras necessidades que garantam a manuteno da famlia; no geral, desconsidera-se sua condio de empoderamento e de autonomia. Os homens, ao contrrio, so destinados ao poder e a garantir sua presena nos espaos pblicos (Avelar, 2001). Segundo os indicadores sociais do IBGE (2003), em mdia, as mulheres brancas recebem 40% menos do que os homens para o mesmo trabalho e as negras chegam a receber 60% menos. As diferenas salariais tornam visveis as discriminaes de gnero e racial. A desigualdade de rendimentos se mantm em todas as regies e nos estados brasileiros: 71,3% das mulheres que trabalham ganham at dois salrios mnimos contra 55,1% dos homens. A proporo de mulheres dedicadas aos trabalhos domsticos de 19,2% e aquelas que no tm remunerao perfazem 5,9%, percentual muito superior aos 0,8% dos homens. Mais de 70% da populao feminina ocupada encontra-se no setor de servios, o que indica a persistente segregao feminina no mercado de trabalho (IBGE, 2003). As maiores taxas de desemprego (6,7%) so femininas, enquanto a taxa masculina inferior (5,9%). tambm menor, entre as mulheres, o vnculo sindical. O trabalho domstico, que absorve muitas mulheres e parte significativa de seu tempo, considerado inatividade. No geral, so as mulheres pobres e negras, das periferias urbanas e das reas rurais, que tambm no dispem de servios sociais (creches, pr-escola ou programas de educao), dificultando sua participao na distribuio dos recursos econmicos. A desigualdade persistente produz o fenmeno do aumento das mulheres entre os pobres, o que, por sua vez, implica maior vulnerabilidade s situaes de violncia domstica, sade pr-natal precria, altas taxas de mortalidade materna um indcio do pouco valor dado vida das mulheres aumento da contaminao feminina por HIV, alm de altas taxas de esterilizao As trabalhadoras rurais (AGENDE, 2003), por sua vez, raramente so consideradas como tais para a Previdncia Social, que as caracteriza como donas de casa, exercendo atividades domsticas, portanto, no remuneradas. Elas so poucas vezes beneficiadas com oportunidades capacitao
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profissional e ao crdito agropecurio, bem como tm maiores dificuldades de acesso a benefcios sociais bsicos. De acordo com Hasenbalg (2003), um dos grupos mais vulnerveis pobreza o de domiclios chefiados por mulheres, categoria social que cresceu significativamente nas duas ltimas dcadas, particularmente nas regies urbanas. O Brasil contava, em 1999, com 9,9 milhes de domiclios chefiados por mulheres, dos quais 2, 5 milhes (22%) eram pobres. As mulheres chefes de famlia, que representam 25% das famlias brasileiras, esto concentradas principalmente no meio urbano. Elas esto empobrecidas, uma vez que contam com apenas uma fonte de renda, que at 60% inferior masculina. Nas famlias chefiadas por mulheres, a incidncia de pobreza da ordem de 34% a 35% . Nas eleies de 1998, a bancada feminina no Congresso Nacional foi ampliada: h atualmente 42 deputadas federais e 10 senadoras (Cfmea, 2003). Evidencia-se, portanto, que as diferenas de gnero, seja na esfera do trabalho, da poltica, da sade ou mesmo da educao, ainda so mantidas e reafirmadas pela situao diferenciada do status das mulheres em relao ao dos homens. As hierarquias de gnero, traduzidas em preconceitos e violncia, aprofundam cada vez mais as relaes assimtricas de poder que regem as relaes entre os gneros.
As discriminaes de gnero e as prticas racistas

Nos ltimos anos, algumas pesquisas tm buscado nas condies de gnero o recorte terico para ajustar as explicaes sociolgicas, histricas e culturais das prticas de racismo no Brasil, uma vez que as desigualdades de riqueza e renda exacerbam as hierarquias e as relaes de poder. O racismo est presente em todas as instncias, muitas vezes de forma encoberta, o que dificulta a identificao do agressor como tal. A raa, etnia ou cor da pele continuam sendo critrio determinante de valor social, de seleo no mercado de trabalho, de imposio de um nvel de escolaridade, alm de interferir no lugar que as pessoas ocupam na estrutura social. O movimento feminista aponta a existncia de desigualdades de gnero em todas as esferas da vida e seus caminhos se entrelaam com outros movimentos. Na escala das excluses sociais, as mulheres negras 23%
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do total da populao brasileira constituem, agudamente, o principal alvo de prticas discriminatrias, sobretudo porque recebem tratamentos distintos nas instituies. Por sua vez, os homens negros parecem ser mais vulnerveis vigilncia e perseguio policial. Segundo dados do IBGE (2003), as mulheres com grau de escolarizao igual ou inferior a 3 anos de estudo ganham menos do que os homens com o mesmo grau de escolaridade (61,5%), enquanto as mulheres com maior grau de escolarizao (11 ou mais anos de estudo) ganham 57,1% dos salrios masculinos. De acordo pesquisa realizada por Melo (2003), o emprego domstico concentrava 19% da populao feminina economicamente ativa. Em nmeros, isto eqivale a 5 milhes de mulheres. Desse total, 56% eram mulheres negras; 60% das famlias chefiadas por mulheres negras tm menos de um salrio mnimo de renda; ou seja, o trabalho domstico ainda a ocupao que a sociedade racista lhes destinou como mister principal. Os dados referentes educao e ao emprego demonstram como a situao de racismo, associada aos valores socioeconmicos hegemnicos veiculados pela sociedade de consumo, podem ser explicativos do tipo de excluso violenta mais freqentemente praticada nas escolas e universidades brasileiras. O caso da morte do dentista negro, noticiada no novo milnio, que foi assassinado pela polcia, mostra que inadmissvel um homem negro ser outro a personagem que no suspeito, quando no marginal. A promoo da eqidade de gnero para integrar as demandas e as necessidades das mulheres nos programas nacionais de governo, assim como nas reformas do Estado, outra medida cabvel e necessria. As aes polticas com especificidade de gnero, raa/etnia devem estar vinculadas e relacionadas com todas as reas das aes governamentais e devem romper com a idia de que existem reas nas polticas pblicas as quais estariam desvinculadas ou neutras condio de gnero, raa/etnia. Destacamos ainda a importncia da perspectiva transversal de gnero e tnico-racial nas polticas pblicas centradas em programas de capacitao profissional e gerao de emprego, de combate pobreza e de incluso social; ou seja, trata-se de gerar novas respostas antes os problemas das mulheres pobres e negras, evidenciando, com indicadores relevantes, que homens e mulheres, de variados grupos raciais ou tnicos e de segmentos
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sociais diferentes, enfrentam obstculos tambm diferenciados para superar a pobreza e as discriminaes.
Culturas tradicionais e cultura negra

A contribuio do negro e, conseqentemente, da mulher negra, para a formao da cultura brasileira, que repleta de razes africanas trazidas pelos negros escravizados no Brasil, marcante; entretanto, no valorizada, uma vez que a viso etno-eurocntrica existente na sociedade colabora muito para isto. preciso dizer, primeiramente, que a cultura de um povo resulta do acmulo de formas de relao entre pessoas e destas com a natureza. Expressa por meio da produo geral da vida, incluindo as relaes de trabalho, a distribuio de bens materiais e simblicos, as relaes de poder, os cdigos morais, sociais, religiosos e estticos. Cada cultura, em ltima instncia, revela a viso de mundo que implica a valorizao de certas prticas e a desvalorizao e abandono de outras. A noo de desnvel cultural surge quando se busca estabelecer uma relao de causa e efeito entre raa e cultura. Deste modo, as culturas avanadas seriam criaes de raas superiores, e as atrasadas de raas inferiores. Esta noo equivocada est na base da compreenso da sociedade brasileira sobre a cultura negra, desvalorizada por no corresponder aos padres culturais europeus (brancos). No Brasil, a importncia da cultura para a sobrevivncia da identidade tnico-racial negra inquestionvel. Por meio da cultura, o negro vem resistindo h sculos de tentativas de esmagamento, recriando referncias que possibilitam o mtuo reconhecimento e formas de solidariedade, diante de uma sociedade sabidamente hostil; mas como na sociedade a riqueza da minoria se faz pela explorao de muitos, a classe dominante procura, de todas as formas, impedir, distorcer, negar e cooptar outra viso de mundo que no seja a dela, voltada para a manuteno de seu poder. Por isto, tambm, chama a cultura de todo um povo de folclore, e de cultura marginal, escamoteando a viso de mundo a ser construda desde uma perspectiva popular e revolucionria, contrria a seus interesses. neste contexto que a cultura negra passa a representar poderoso instrumento de manipulao poltica, com vistas inferiorizao racial e social do negro e ao aprofundamento de contra173
dies no interior da populao negra. cultura negra no se atribui o significado mais abrangente, tal como definido inicialmente. Ao contrrio, est circunscrita culinria, ao ldico e ao religioso. Alm disto, s absorvida, quando estes aspectos esto desvinculados da histria de luta e opresso do negro, dentro e fora de frica1. Portanto, para reverter este quadro, necessrio que se desenvolvam projetos visando a: - respeito s religies afro-brasileiras, da qual grande parcela das mulheres negras seguidora, garantindo o livre direito crena; - estimular e fomentar a pesquisa, a divulgao como resgate de manifestaes culturais, saberes especficos junto s comunidades remanescentes de quilombo2 e as disporas; - pesquisar e publicar documento com personalidades femininas negras da histria, da cultura e poltica no Maranho (Joana Apaga-fogo, Amlia (Princesa da Calada do Aougue), Adelina Charuteira, Catarina Mina, Me Antoninha, Maria Firmina dos Reis, Me Andresa, Me Dudu, Maria Arago, e outras); - criar polticas para maior valorizao/difuso das culturas africanas no Brasil e, em especfico, aquelas herdadas pelas populaes negras no Maranho, garantindo, assim, o respeito s manifestaes culturais afrobrasileiras, visando ao intercmbio cultural com pases africanos; - promover o mapeamento e tombamento de casas religiosas de matrizes africanas, stios e documentos detentores de reminiscncias histricas, bem como a proteo das manifestaes culturais afro-brasileiras; e - garantir a difuso do calendrio cultural afro-brasileiro nas bibliotecas escolares e pblicas, respeitando o art. 215, pargrafos 1 e 2 da Constituio.
1 Viso do Movimento Negro Unicado - MNU sobre a questo da cultura. 2 O conceito de quilombo adotado pela Associao Brasileira de Antropologia ABA : Toda comunidade negra rural que agrupe descendentes de escravizados vivendo da cultura de subsistncia e onde as manifestaes culturais tm forte vnculo com o passado.
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Etnia e Cotas
simples falarmos em igualdade de direitos e de raas, mas devemos nos perguntar o que est sendo feito para que isso, de fato, possa ser alcanado. Podemos afirmar que no Brasil muito j se avanou, contudo h necessidade de percorrer um longo caminho rumo igualdade, uma vez que a maioria da populao, composta pelo segmento tnico-racial negro, continua margem da sociedade. Os indicadores apontam que este segmento compe as classes sociais mais desfavorecidas e que possui os menores nveis de escolarizao. Dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no Atlas Racial do Brasil, apresentam relaes de que os negros so 65% dos pobres e 70% da populao indigente e as pesquisas indicam que o nmero de negros nas universidades de apenas 2%. As cotas fazem parte do contexto das aes afirmativas no so a essncia do projeto, mas so fundamentais para o avano das polticas de combate ao racismo. Para aqueles que questionam a eficcia das cotas, respondemos que o Brasil j esperou 500 anos para iniciar o processo de reparao. Vamos ento esperar mais 500 anos? Esse no um assunto novo. O Brasil, no passado, deu cotas para os filhos dos fazendeiros, no ensino superior; hoje h cotas para as mulheres, nos partidos polticos; as cotas esto, ainda, sendo utilizadas pelos ndios em algumas universidades estaduais e no trabalho para pessoas portadoras de deficincias ou necessidades especiais. Em Cricima, desde 2004, uma lei garante cota de 20% das vagas nos concursos pblicos para negros. A pele no e nem pode ser considerada um fator que defina a capacidade ou incapacidade do ser humano. H necessidade de se assegurar a participao negra na vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil. No se pode negar que a criao da Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial pelo atual presidente Lula representa um avano. No ano de 2005, o movimento negro organizou a Marcha Zumbi + 10 em novembro do ano passado, em Braslia DF, realizada em 22 de novembro, por conta do 20 de novembro, Dia Nacional da Conscincia Negra, data em que homenageamos Zumbi dos Palmares, para que o Estatuto da Igualdade Racial pudesse ser sancionado pelo Presidente da Repblica. O Estatuto um passo para que sejam implementadas polticas pblicas em
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benefcio da maioria da populao negra brasileira. um passo importante para a construo de um pas realmente justo. As entidades e organizaes do movimento negro vm intensificando o debate, iniciado h tempos, sobre as polticas de ao afirmativa para negros. Poucos sabem, mas as cotas para negros existiram na poca do Imprio. Dom Joo VI criou vaga para o escravo Joo Evangelista estudar Medicina, mas na Repblica Federativa do Brasil, uma democracia, causa um grande debate, com opinies mais contra do que a favor, como era de se esperar. O Estatuto tambm prev a regulamentao da questo fundiria que envolve as comunidades quilombolas ou remanescentes de quilombos, que no Maranho so inmeras. Com o Estatuto, a Lei 10.639, de 20 de janeiro de 2003, que altera a LDB e insere no currculo escolar a Histria e cultura afro-brasileira e africana, ratificada. Desde o ano de 2001, quando da realizao da Conferncia Internacional de Durban, na frica do Sul, os debates sobre a poltica de aes afirmativas ganharam maior visibilidade. As cotas, uma das estratgias dessa poltica, so discutidas, desde que algumas universidades pblicas resolveram adot-las. A discusso, no sculo passado, foi feita com a Frente Negra Brasileira, em 1931, organizao negra que denunciava a discriminao racial contra o negro naquela poca, acreditando que a comunidade negra teria outra sorte se estudasse muito, o que no se configurou, j que mdicos, advogados e odontologistas, filhos e filhas das lideranas frentenegrinas, mesmo formados, enfrentaram a discriminao racial e o preconceito racial advindos do racismo na sociedade, conforme testemunho publicado. O movimento negro contemporneo ganhou fora em plena poca da ditadura militar no final da dcada de 1970, com a criao do Movimento Negro Unificado MNU, no ano de 1978. A retirada do item cor-raa do Censo, para esconder a superexplorao a que o negro submetido nesta sociedade, foi feita no perodo da ditadura; entretanto, a delegao brasileira na Conferncia de Durban, no ano 2001, leva a proposta de cotas para negros no ensino superior. O que causa espcie como surge uma oposio emocionalmente viva e pouco fundamentada sobre este tipo de proposta. H quem no leu sobre o assunto, no se informou e
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contra. Inclusive pessoas que fizeram parte de entidades negras, fazendo coro com a maioria da academia ou de fora dela. A discusso em torno da poltica de cotas traz questes esquecidas sobre a participao do negro na sociedade e, conseqentemente, no ensino superior do Brasil. O PROUNI abre a possibilidade de entrada nas instituies de ensino superior privadas com a concesso de bolsas de 50% do valor da mensalidade ou integral, mas se o (a) estudante negro(a), e em geral pobre, precisa de assistncia financeira para se manter, comprar o material didtico e, eventualmente, pode necessitar de apoio didticopedaggico. A incluso entrou na ordem do dia tambm para o branco pobre pelas bolsas do PROUNI, beneficiando estudantes de escolas pblicas. Ser que o desastre ter mais pessoas pobres na universidade ou no ter se preocupado com aquelas pessoas pobres que entram na universidade e no conseguem concluir o curso? Em uma faculdade maranhense da capital, que preservarei o nome, por tica, h uma aluna que conseguiu bolsa integral, j que filha de empregada domstica. A aluna no quer continuar a trilha do crculo vicioso do trabalho domstico, porm sofre com a falta de condies para o transporte at o local do curso que fica num bairro nobre da Capital e s vezes falta por esse motivo. bvio que o aproveitamento no ser o mesmo dos(as) estudantes com todas as condies necessrias para cursar uma graduao. As raas tambm so conceitos socialmente construdos e se reproduzem no cotidiano da vida brasileira e aqui no poderia ser diferente. Como no podemos deixar de falar em raas no nosso Pas por no sabermos quanto tempo mais levaremos para desconstruir o que foi forjado sobre ns afrodescendentes, continuamos na luta. A herana a ser enfrentada pesada: praticamente 400 anos de escravismo; preconceito e discriminao advindos do racismo contra o povo negro; no-reconhecimento deste racismo, discriminao e preconceito advindos dele (a ideologia dominante diz que no existe racismo no Brasil, que h democracia racial distribuio de renda e oportunidades iguais entre negros e brancos e a ideologia do branqueamento no Brasil via mestiagem de brancos e negros pressupe que haja uma convivncia harmoniosa entre os povos e em funo disso no h desigualdades); invisibilidade negra nos veculos de comunicao que no veiculam a imagem negra e quando o fazem no sentido pejorativo, repassando seu pensamento em relao ao negro(a), salvo raras excees.
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Muito embora brancos pobres possam sofrer violncia policial, o negro pobre sofre maior perseguio policial, maus-tratos em lojas, discriminao no trabalho e na escola e xingamentos racistas. Hlio Santos, economista, em seu livro, enumera vrios casos em que negros em melhor situao social so submetidos a tratamento humilhante (Santos, 2001:139-148). Portanto, o racismo atinge negros pobres e os que se julgam compor outra classe social. No se deve esperar, como no caso do machismo em relao a ns, mulheres (que tambm gera desigualdades sexuais), que para a mulher negra pesa como mulher, negra e pobre, que o mero advento de uma sociedade sem classes, num passe de mgica, elimine essa ideologia que funciona como agente gerador de desigualdades. Uma hiptese sugerida pela leitura do livro de Hlio Santos, onde a frase lapidar a pobreza tem cor resume muito da relao entre discriminao racial e explorao capitalista, vem da combinao perversa entre racismo e capitalismo no nosso Pas, capitalista com renda concentrada. No entanto, por que o Brasil, uma das 15 economias mais ricas do mundo, tem uma das piores concentraes de renda desse mesmo mundo? Podemos nos perguntar: por que afirmar que h desigualdades raciais no Brasil? At a dcada de 1950, era muito difundida a idia de que o Brasil apresentava uma convivncia harmnica de raas, que havia um paraso racial no Pas. Foi at enviada uma misso da ONU ao Brasil para conhecer a experincia brasileira de mistura de raas, j que os EUA, a frica do Sul e outros pases tinham experincias de intolerncia e segregacionismo. Qual no foi a surpresa dos enviados da ONU ao perceber uma forma particular de racismo. Estudos de Roger Bastide (1959), Florestan Fernandes (1959), Thales de Azevedo (1951), entre outros, tambm contriburam para desmascarar o mito da democracia racial, jogado por terra pelo movimento negro, muito antes. Alm disso, mais recentemente, analisam-se estatisticamente a distribuio de riqueza, a habitao, escolaridade, trabalho infantil do ponto de vista tnico-racial. O estudo do IPEA Desigualdades Raciais no Brasil, de autoria de Ricardo Henriques, e o boletim do DIEESE Desigualdade Racial no Mercado de trabalho (nov/2002) mostram que empregados negros (ganham menos do que os brancos, at 50% menos (dependendo da regio do Brasil); negros so mais desempregados do que brancos, em
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vrias regies metropolitanas do Pas; negros tm consistentemente 2,2 anos a menos de escolaridade mdia do que os brancos, desde 1929; h mais crianas negras do que brancas trabalhando; a indigncia 70% negra embora os negros sejam 45% da populao; as negras tm ainda maior desemprego e menor renda que os homens negros; a mortalidade infantil tem cado mais para brancos que para negros; o analfabetismo maior entre negros do que brancos, quadro que se mantm, apesar da diminuio do analfabetismo em ambos os grupos; o esgoto e a gua tratada vo menos a lares negros do que brancos. (Em algumas comunidades remanescentes de quilombos maranhenses no h gua, os moradores tm de busc-la h quilmetros de distncia). Uma pesquisa recente, nas universidades federais da Bahia, Braslia, Paran e Maranho, mostra que consistentemente os negros tm bem menos assentos universitrios do que a proporo da populao que representam (Queiroz, 2002). A poltica de aes afirmativas3 no deve ser entendida como medida contra brancos, mas como medidas preventivas, corretivas e temporrias, enquanto persistir o racismo no Brasil, que produz conseqncias econmicas e sociais populao negra. Este tipo de medida deve vir acompanhado de polticas sociais de peso, como aumento de vagas em universidades pblicas, assistncia estudantil com bolsas de manuteno, alojamento gratuito, melhoria da qualidade da educao no ensino fundamental e mdio, melhor atendimento de sade, financiamento habitacional e criao de empregos, entre outros. O cidado negro/cidad negra com diploma tem maior possibilidade de ser juiz, deputado, empresrio, liderana social, o que eventualmente pode fazer a sociedade mais sensvel s reivindicaes dos movimentos negros. Curiosamente, quando se levanta a necessidade de cotas raciais, sempre se diz que os negros a se beneficiarem delas devem ter atingido o nvel mnimo exigido pela universidade. Por exemplo, Delcele Queiroz, em recente estudo (Desigualdades raciais no Ensino Superior, 2002), mostrou que muitos negros tm nota superior mnima exigida pela Uni3 Joaquim Barbosa Gomes, no livro Ao Armativa & Princpio Constitucional da Igualdade anota que as polticas de aes armativas podem: concretizar a igualdade de oportunidades; induzir transformaes de ordem cultural, pedaggica e psicolgicas, visando tirar do imaginrio coletivo a idia de supremacia racial versus subordinao racial ou de gnero; coibir a discriminao do presente.
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versidade Federal da Bahia para nela ingressar e que poderiam preencher qualificadamente essas reservas de vagas. Em nossa sociedade, discriminar negativamente a populao negra algo eficiente, no entanto, na hora de reparar a comunidade negra, discriminando-a positivamente, fica difcil. Muitas pessoas ironizam dizendo que a polcia sabe muito bem distinguir negros e negras de no-negros, mas preciso trazer para um patamar mais objetivo a questo. Nossa Constituio (1988), em seu artigo 37, inciso VIII, estabelece reserva de mercado de trabalho para portadoras de necessidades especiais. Nunca se viu ningum reclamando contra essa reserva de vagas, mas s falar em reserva de vagas para negros e negras que aparece logo algum contestando. Por que ser? Os idosos tambm tm sua ao afirmativa: o passe do nibus. Ningum contra. Na verdade, h m vontade de alguns motoristas. E os programas de primeiro emprego para os jovens? Iniciativa louvvel. Lembram da cota para mulheres em partidos polticos? Todos a favor. J cotas para negros? Curioso Talvez uma das razes dessa reao seja que a universidade o local de formao dos quadros do poder. Como deixar os negros adentrarem l? Afinal, saber poder, preciso ter o capital cultural. Alm disso, h que se considerar os indgenas, que tambm esto na fila de espera por melhores oportunidades. Finalizando, urgente uma atitude positiva apoiando aes afirmativas, cotas para negros no ensino superior, ampliao da assistncia estudantil ao mesmo tempo em que isso se d; deve haver a melhoria do ensino superior, mdio, fundamental e educao infantil, sem prejuzo de outras polticas sociais. Uma srie de medidas de valorizao da cultura negra, reviso curricular (Lei 10639) e formao contra o racismo dos professores na universidade so questes que fazem parte de um longo elenco de aes afirmativas que a sociedade brasileira. A mente, isso sim! Ningum pode escravizar. Maria Firmina dos Reis4 (Educadora maranhense e primeira romancista negra brasileira)
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POR TRS DE UMA ESCOLHA TECNOLGICA OPTA-SE POR UM MODELO DE DESENVOLVIMENTO: TECNOLOGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL - Kleber Pettan, Ary A. C. Mansur, Isaac S. B. Junior
POR TRS DE UMA ESCOLHA TECNOLGICA, OPTA-SE POR UM MODELO DE DESENVOLVIMENTO: TECNOLOGIAS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Kleber Pettan Ary A. C. Mansur Isaac S. B. Junior
Introduo
A Agenda 211 consolidou a idia de que o desenvolvimento e a conservao do meio ambiente devem constituir um binmio que promova a ruptura do antigo padro de crescimento econmico, tornando compatveis duas aspiraes nos primeiros anos do sculo XXI: o direito ao desenvolvimento para os pases que permanecem em patamares insatisfa-
1 Agenda 21 uma agenda para o sculo XXI e como cou conhecido o documento de consenso aprovado entre 179 pases, durante a Eco-92: Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento organizado pela Organizao das Naes Unidas, realizado no Rio de Janeiro, em 1992. Esta Agenda contm uma srie de compromissos acordados pelos pases signatrios, que assumiram o desao de incorporar, em suas polticas pblicas, princpios que os colocavam a caminho do desenvolvimento sustentvel. Partindo desse princpio, o governo brasileiro tem mobilizado os vrios segmentos da sociedade para a construo da Agenda 21 brasileira. Para tanto, desencadeou um processo de planejamento participativo a partir do diagnstico e da discusso de temas mobilizadores no mbito de Pas, suas regies, estados e municpios. Seis so os temas mobilizadores: Agricultura Sustentvel, Cidades Sustentveis, Infra-estrutura e Integrao Regional, Gesto dos Recursos Naturais, Reduo das Desigualdades Sociais e Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentvel.
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trios de renda e de riqueza, e o direito ao usufruto da vida em ambiente saudvel pelas futuras geraes. Essa ruptura deve ser capaz de permitir a reconduo da sociedade industrial rumo ao novo paradigma do desenvolvimento sustentvel que exige a reinterpretao do conceito de progresso, cuja avaliao deve ser efetuada por indicadores de desenvolvimento humano (IDH) e no apenas pelos ndices que constituem os atuais sistemas de contas nacionais, como, por exemplo, o Produto Interno Bruto PIB. A formulao e a implementao de polticas pblicas compatveis com os princpios de desenvolvimento sustentvel definidos na Agenda 21, particularmente na rea de cincia e tecnologia e desenvolvimento sustentvel, suscitam complexa reflexo sobre o papel do desenvolvimento cientfico-tecnolgico como vetor definio e implementao de estratgias de desenvolvimento nacional. A abordagem deve estar ancorada na estratgia de no trabalhar os conceitos cincia e tecnologia e desenvolvimento sustentvel como estanques, mas procurar construir as interaes dos dois conceitos, tratando o tema como cincia e tecnologia para o desenvolvimento sustentvel.
Cincia, Tecnologia e poder: a tecnologia no neutra

A espcie humana conviveu por muito tempo com as montanhas, os animais e as florestas, utilizou-os sem destru-los, praticando tcnicas em harmonia com a natureza. No sc. XVIII, a humanidade gerou tecnologias para o desenvolvimento industrial e a partir da dominou a natureza. A Revoluo Industrial foi a mudana tecnolgica de uma economia agrria e baseada no trabalho manual para uma dominada pela indstria mecanizada. Nesta revoluo, a cincia foi utilizada para a gerao de tecnologias para o desenvolvimento industrial e, como conseqncia, provocou profundas transformaes na sociedade. A superao das foras da natureza pela tecnologia industrial espelha a base tica de nosso desenvolvimento tecnolgico. Com arrimo nesta tica, consolidou-se o sistema cinciatecnologiapoder, suporte do desenvolvimento econmico dos sistemas polticos competidores. Tanto no ideal liberal como no marxista, o poder poltico-econmico das classes
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dominantes ou do Estado utiliza, dentre as opes tecnolgicas disponveis, a que mais lhe fortalece e financia a cincia demandada pela escolha tecnolgica, gerando o ciclo de retroalimentao do poder. O sistema todo, que demanda crescimento econmico contnuo e progresso tecnolgico, conquista cada vez mais a natureza e pe seus recursos a servio do poder. Neste sistema, a sociedade e as pessoas so considerados simplesmente como recursos humanos; e as montanhas, os rios, e todo o restante da vida so os recursos naturais. Estes recursos so tratados como nmeros e discutidos mediante ndices pelos modernos instrumentos da gesto social e ambiental, sob o comando de tcnicos cada vez mais especializados em suas reas e com pouca viso de conjunto. Com esta lgica, a promoo do desenvolvimento com base na industrializao foi a idia-fora das polticas pblicas das naes capitalistas pobres no Ps-Guerra. Nos pases de industrializao retardatria, como o Brasil, o processo deflagrou-se em um contexto industrial internacionalmente j consolidado e situado estruturalmente margem das vantagens competitivas dos produtos inovadores (sem concorrentes) e/ ou produzidos por tecnologias inovadoras (mais produtivas ou eficientes que as concorrentes). Essa condio estrutural de inferioridade tecnolgica obrigou o Pas a recorrer a mecanismos de compensao2 para assegurar uma competitividade espria3 de seus produtos.
O Sistema Nacional Tecnolgico Brasileiro

No sistema cinciatecnologiapoder, a inovao, a absoro de inovaes e o aperfeioamento de inovaes so as trs formas de mudana tcnica que definem a liderana ou a submisso tecnolgica entre as naes. A competitividade das economias industrializadas repousa no emprego de tecnologias inovadoras e se organiza em sistemas nacionais de inovao. As economias retardatrias, como a brasileira, baseiam o seu sistema de mudana tcnica na absoro e no aperfeioamento de inovaes geradas
2 Os mecanismos de compensao so preos baixos locais de mo-de-obra e de matrias-primas, explorao predatria dos recursos naturais e proteo ou subsdio estatal. 3 Os ganhos de competitividade considerados esprios quando so alcanados s custas da reduo das condies de vida da populao (atual ou futura) e/ou da explorao predatria dos recursos naturais.
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nas economias industrializadas e configuram-se como Sistemas Nacionais de Aprendizado Tecnolgico (Viotti, 1997). Se essa capacitao aprimorada com a simples aquisio da experincia de produo (tempo e volume), caracterizam-se como sistemas nacionais de aprendizado tecnolgico passivo e a reproduo econmica depende essencialmente de mecanismos de ganhos de competitividade notecnolgicos (esprios) para seus produtos. Quando as economias retardatrias conseguem conjugar seu esforo de capacitao para produzir um esforo a fim de dominar e aperfeioar a tecnologia de produo absorvida, so caracterizadas como sistemas nacionais de aprendizado tecnolgico ativo. Nesse caso, podem reduzir significativamente sua dependncia dos mecanismos de competitividade espria dos seus produtos. Segundo o documento Cincia & Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentvel (2000), que referenda a discusso do tema para a construo da Agenda 21 brasileira, o Sistema Nacional de Aprendizado Tecnolgico brasileiro representa, para a maioria dos setores econmicos, um caso de sistema de aprendizado passivo, incapaz de assegurar nveis mnimos de competitividade tecnolgica maioria de seus produtos. Carece do vetor de dinamismo da capacitao tecnolgica para aperfeioar as inovaes absorvidas, como tambm da capacitao para inovar. A manuteno dos problemas sociais bem conhecidas no desenvolvimento dos pases de economia retardatria pobreza, misria, desigualdade e degradao ambiental esto imbricadas nas fragilidades de um sistema de mudana tcnica que assegure uma competitividade autntica aos seus produtos. Estes pases no esto condenados a reproduzir o aprendizado passivo e a competitividade espria. As possibilidades de constituio de um processo mais longo de transformao de sistemas nacionais de mudana tcnica ainda esto abertas, desde que os pases caminhem na trajetria do aprendizado tecnolgico ativo. A inovao corresponde mudana tcnica de maior potencial de benefcios do avano do conhecimento cientfico e a primeira caracterstica bsica do sistema de mudana tcnica. A inovao estranha ao sistema brasileiro, essencialmente um sistema de aprendizado tecnolgico e no de inovao.
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A escolha dos modelos de desenvolvimento no Brasil

O Brasil um caso de economia retardatria que teve enorme sucesso em seu processo de absoro de capacidade de produzir manufaturas. Conseguiu implantar enorme parque industrial que conta com um nvel de diversificao, complexidade e integrao, alcanado por pouqussimos pases. Essa industrializao foi a principal responsvel de o Brasil ter sido o pas que mais cresceu entre 1900 e 1980. necessrio ento que se criem as condies para que os agricultores familiares se desenvolvam, condies necessrias para o surgimento dos diferenciais e vantagens baseadas em variveis administrveis, a partir do acmulo de conhecimento consistente. Fairbanks (1999) ensina que no mercado no fazer escolhas explcitas optar por deixar que outros atores escolham por voc. Isso inclui uma nao escolher o sistema tecnolgico a ser seguido. Deixar de escolher o modelo de gerao cientfica e tecnolgica empurra o Pas para segmentos e mercados em que as margens de lucro so mais baixas, onde a concorrncia preo/custo mais acirrada e em situao de subordinao aos pases industrializados. Esta a herana do perodo de colonizao e do modelo de desenvolvimento econmico baseado na industrializao retardatria. Fairbanks aponta que, nos pases em desenvolvimento, se estabeleceu um padro de atuao em agricultura no qual os governos passaram a adotar polticas para capacitar os produtores para melhor atender melhor aos espaos do mercado mundial que lhes haviam sido destinados mundialmente. Acrescentem-se a isso as polticas protecionistas voltadas para amparar o modelo de substituio de importaes adotado por alguns pases em desenvolvimento. Esse conjunto de prticas veio acompanhado por uma tendncia por parte dos governos a se dedicarem ao planejamento estratgico no nvel macroeconmico e a se distanciarem das estratgias de fortalecimento da competitividade no nvel micro, que envolve questes como infra-estrutura especfica, capacitao, estudos de mercado, capital social, informao, logstica etc. Por sua vez, os grandes produtores interessados nos mercados indicados para quem deveriam produozir de commodities, em grande escala, passaram a consumir a maior parte dos recursos e da ateno dos governos, que insistiam em reforar as possibilidades dos mais competitivos para
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conquistar o mercado internacional, como estratgia para o crescimento econmico. Aumentou a presso desses setores sobre os governos por subsdios e proteo para os produtos de exportao. Aos pequenos produtores, privados dos sistemas de crdito e de assistncia tcnica, restou manter-se na produo de produtos, produzindo para o autoconsumo e com na venda de excedentes de baixo valor adicionado para intermedirios e consumidores locais. Apoiados por suas organizaes, e acusando os governantes de privilegiarem as grandes empresas agrcolas, os agricultores familiares dedicaram-se por muitos anos a pressionar os governos por polticas compensatrias que atenuassem o processo de excluso social dentro do modelo estabelecido. Ainda hoje os agricultores familiares da Amrica Latina contam com formas associativas de carter predominantemente reivindicativo. Nas palavras de Matos (1998), essas organizaes tendem a confundir os mecanismos de organizao poltica com aqueles de organizao econmica, no conseguindo assim, salvo raras excees, promover a insero competitiva e sustentvel da pequena produo familiar no mercado. O expressivo processo de industrializao garantiu ao Brasil o crescimento econmico, porm foi insuficiente para assegurar o desenvolvimento econmico. O modelo fracassou em seu objetivo de assegurar o bem-estar social para sua populao. Em fins da dcada de 1970, mostrou-se incapaz de manter seu dinamismo e seu crescimento. No reduziu, pelo contrrio, agravou a desigualdade da distribuio da renda nacional e no foi capaz de eliminar a misria. Mostrou-se, ademais, ambientalmente irresponsvel. Durante os anos 1990, o Brasil abandonou as polticas desenvolvimentistas e desmontaram-se as polticas industrial e tecnolgica. Passou-se a buscar no neoliberalismo a abertura e a desregulamentao dos mercados. Esperava-se que a presso competitiva aumentada pela abertura do mercado interno para produtos e capitais externos mudasse o padro tecnolgico das empresas e a prpria natureza do sistema de mudana tcnica brasileiro. O fenmeno de globalizao tecnolgica est se produzindo de maneira inversa ao esperado. O que est ocorrendo um processo de especializao e diferenciao crescentes dos sistemas de mudana tcnica nos estados e a consolidao de ilhas nacionais de competncia cercadas por oceanos
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de regies sem competncia para inovar. Conceber a idia de que a simples insero da economia brasileira nos mercados internacionais globalizados e a presso competitiva dos mercados abertos sero a soluo natural para os problemas da precariedade tecnolgica no parece ser suficiente para mudar a natureza do sistema de mudana tcnica brasileiro. A melhor poltica no a no-poltica, como prope a doutrina econmica dominante. Muito tempo j foi perdido na iluso de que a soluo dos problemas brasileiros viria do simples desmonte das polticas desenvolvimentistas e da conseqente liberao das foras e das potencialidades do livre mercado. O desenvolvimento industrial almejado no Ps-Guerra no foi alcanado pelo Brasil, nem pela maioria das naes pobres. Todos j sabem, ademais, sobre a insustentabilidade do estilo de desenvolvimento das naes ricas e da sua impossibilidade de universalizao. O desenvolvimento sustentvel uma nova idia-fora que emerge neste quadro e progressivamente se impe. O antigo estilo do desenvolvimento brasileiro j se encontrava comprometido pelas enormes limitaes da gerao e da absoro de conhecimentos cientficos e tecnolgicos. A ambio da idia do desenvolvimento sustentvel alcanar essa capacidade, mediante uma tambm ambiciosa poltica de cincia e tecnologia, comprometida com a construo das bases tcnicas e cientficas requeridas sustentabilidade social, ecolgica, econmica, espacial, poltica e cultural.
De qual modelo de desenvolvimento sustentvel estamos tratando?

O sculo XX foi marcado por profundas transformaes ambientais e sociais, porm, s a partir da segunda metade do sculo, alguns pases desenvolvidos, por fora da atuao de grupos ambientalistas, vincularam a deteriorao do meio ambiente ao modelo de desenvolvimento adotado. Passaram a questionar o modelo quanto sua capacidade de promover equilbrio ambiental e eqidade social, abrindo-se, desde ento, uma ampla discusso sobre o que seja desenvolvimento sustentvel ultrapassando o
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econmico e o ambiental, incorporando outras dimenses humana, social, poltica e cultural. Esse processo teve incio na dcada de 1970, com o surgimento de vrias correntes a respeito da questo ambiental. Em 1972, realizou-se em Estocolmo a primeira Conferncia da Organizao das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Homem, da qual resultou uma declarao4 que abordava os principais problemas relacionados com o meio ambiente: industrializao, exploso demogrfica e crescimento urbano. Ainda como resultado dessa conferncia, foi criado um Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento que em 1987, emitiu o relatrio Brundtland, tambm chamado Nosso Futuro Comum5. Essa viso viria a ser ampliada o bastante para mudar o foco do ambiental para o humano. Novo conceito foi consolidado como diretriz para a mudana de rumos no desenvolvimento global, definida pelos 170 pases presentes Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, que ficou conhecida como a Eco-92. Difundiu-se, pois, a expresso desenvolvimento sustentvel, como aquele que responde s necessidades do presente de forma igualitria, mas sem comprometer as possibilidades de sobrevivncia e prosperidade das geraes futuras. Estabeleceu-se tambm que a pobreza, a desigualdade e a degradao no podiam mais ser examinadas de forma isolada. O antigo conceito de preservao ambiental baseado na intocabilidade dos recursos naturais, foi superado e substitudo por outro que condiciona a preservao a um novo modelo de desenvolvimento da civilizao, fundamentado no uso racional dos recursos naturais, para que estes possam continuar disponveis s geraes que ainda viro. Este desenvolvimento no esgota, mas conserva e realimenta sua fonte de recursos naturais, que no inviabiliza a sociedade, mas promove a repartio justa dos benefcios alcanados, que no movido apenas por interesses imediatistas, mas sim baseado no planejamento de sua trajetria
4 Na conferncia foi proclamado tambm o direito dos seres humanos a um meio ambiente sadio e o dever de proteg-lo e melhor-lo para as futuras geraes. 5 Nesse relatrio foram levantados os problemas mais crticos quanto ao desenvolvimento e o meio ambiente e indicadas propostas de soluo que partiam do pressuposto de que era possvel e desejvel conciliar crescimento econmico com conservao ambiental.
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e que, por estas razes, capaz de manter-se no espao e no tempo, d-se o nome de desenvolvimento sustentvel (AGENDA 21 BRASILEIRA).
O princpio da sustentabilidade
Centenas de conceituaes de vrios matizes ideolgicos gravitam em torno da popularizao do conceito de desenvolvimento sustentvel inscrito no Relatrio Brundtland, na base a trade sustentabilidade econmica, social e ecolgica, solidria com as geraes vindouras. Os princpios de sustentabilidade adotados neste debate derivam das bases conceituais do ecodesenvolvimento, tal como formulado por Ignacy Sachs, sintetizadas na seguinte expresso: o ecodesenvolvimento um projeto de Estados e sociedades, cujo centro do desenvolvimento econmico a sustentabilidade social e humana capaz de ser solidria com a biosfera. A compreenso da multidimensionalidade do desenvolvimento, conclamada pela racionalidade aberta, calcada na cincia por se fazer, advoga a idia de que a sustentabilidade econmica e ecolgica ser gestada no interior do desenvolvimento social afirmado nas diferenas regionais e locais. Uma gestao que corresponde a um projeto nacional, conduzido pelo Estado, em associao com as redes de cooperao transnacionais, continentais, subcontinentais e, ao mesmo tempo, as regionais, metropolitanas e locais. Esse imenso desafio de mudana de concepes e de procedimentos polticos nas relaes Estado-sociedade e nos critrios de eficincia do poder pblico proclama a ampliao dos princpios interdependentes de sustentabilidade em relao trade popularizada pelo Relatrio Brundtland. Desta forma, consideram-se seis dimenses da sustentabilidade: sustentabilidade social ancorada no princpio da eqidade na distribuio de renda e de bens, no princpio da igualdade de direitos dignidade humana e no princpio da solidariedade dos laos sociais; sustentabilidade ecolgica sustida no princpio da solidariedade com o Planeta e suas riquezas e com a biosfera que o envolve; sustentabilidade econmica avaliada a partir da sustentabilidade social propiciada pela organizao da vida material; sustentabilidade espacial norteada pelo alcance de uma equanimidade
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nas relaes inter-regionais e na distribuio populacional entre o rural/ urbano e o urbano; sustentabilidade poltico-institucional que representa um pr-requisito para a continuidade de qualquer curso de ao a longo prazo; e sustentabilidade cultural modulada pelo respeito afirmao do local, do regional e do nacional, no contexto da padronizao imposta pela globalizao. Essas seis dimenses devem ser pensadas como sistemas articulados, cuja integrao comporta elementos que se antagonizam ou concorrem entre si, o que torna a construo social do desenvolvimento sustentvel um processo da gesto de conflitos sociais pluridimensionais.
Adequao da base cientica e tecnolgica nacional para o desenvolvimento sustentvel

A adequao da base cientfico-tecnolgica nacional condio decisiva para o Brasil efetivar a aplicao dos princpios do desenvolvimento sustentvel consignados nos termos da na Agenda 21. Encarar o problema da interao do conhecimento cientfico e tecnolgico na superao dos obstculos para este modelo de desenvolvimento requer novos paradigmas e um entendimento mais profundo sobre: os laos entre conhecimento cientfico, inovaes tcnicas e mudanas sociais em favor da sustentabilidade econmica, social e ecolgica; as inter-relaes da poltica pblica de C&T6 com um projeto nacional de desenvolvimento, concebido sob critrios que valorizem os aspectos da nacionalidade, como caminho de valorizao do Brasil na ordem globalizada; os aportes institucionais exigidos para a efetividade das polticas pblicas de cincia e tecnologia postas a servio do desenvolvimento sustentvel; e o elenco de prioridades para que o sistema nacional de cincia e
6 Por C&T compreende-se um conjunto de instituies e grupos, mecanismos, instrumentos e atividades que se articulam de forma sistmatica, reetindo estratgias especcas de gerao e utilizao dos conhecimentos por meio de pesquisa, desenvolvimento e inovao.
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tecnologia possa integrar-se matricialmente aos pr-requisitos da sustentabilidade. Para o desenvolvimento sustentvel, a cincia e a tecnologia correspondem a um sistema de articulao entre uma racionalidade ambiental do processo de desenvolvimento e os processos concretos que definem as possibilidades de estratgias de manejo integrado do meio ambiente. Essa interao requer que o sistema de cincia e tecnologia do qual a poltica pblica de cincia e tecnologia um instrumento esteja sustentado por paradigmas que incorporem o potencial ecolgico, as condies ambientais e os valores culturais na organizao dos processos produtivos. O planejamento de polticas da gesto ambiental, ancoradas nos propsitos do manejo integrado dos recursos naturais, tecnolgicos e culturais de uma sociedade, conduz necessidade de compreenso das inter-relaes dos processos histricos, econmicos, ecolgicos, polticos e culturais e dos caminhos do desenvolvimento. Nesse sentido, a cincia e a tecnologia para o desenvolvimento sustentvel incorporam o saber ecolgico e antropolgico ao saber tcnico.
Mudanas de paradigmas para a conquista de uma cincia cidad

A aplicao progressiva e interdependente da base cientfica e tecnolgica no sistema produtivo em favor do desenvolvimento sustentvel lana as bases da confluncia de projetos multidisciplinares para objetivos comuns. Novas problemticas interdisciplinares infundem novas exigncias de produo do conhecimento e sua aplicao no planejamento do desenvolvimento econmico. Trata-se de um processo concreto, no qual a articulao entre os conhecimentos corresponde ao fundamento primeiro de um desenvolvimento cientfico capaz de responder aos problemas multidimensionais da sustentabilidade do desenvolvimento nacional. O que est em questo, portanto, o desafio da inovao dos paradigmas cientficos que criam obstculos s possibilidades de reorientao das prticas produtivas para o desenvolvimento sustentvel. Esse o ponto crtico. O emprego prtico do sistema de cincia e tecnologia, a
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servio dos princpios e das estratgias expressos pela Agenda 21, um processo complexo que no pode ser reduzido a simples internalizao da dimenso ambiental nos paradigmas econmicos, nos instrumentos de planejamento e nas estruturas institucionais que sustentam a racionalidade produtiva vigente. As mudanas cientficas e tcnicas so fruto de articulaes entre lgicas sociais, econmicas, polticas e culturais. Ao mesmo tempo, produzem transformaes culturais, sociais, econmicas e polticas considerveis. Esse processo mtuo corresponde a uma retroao complexa entre processos de evoluo social e evoluo tcnica, dificilmente previsvel. Nessa interao evolutiva, esto implicados diferentes processos sociais de apropriao das inovaes tcnicas, de resistncias sociais a elas, como tambm de resistncias contra as mudanas sociais induzidas pelas inovaes tcnicas.
Qual o papel do Estado?

O cenrio globalizado da interdependncia dos mercados imps novos aportes ao problema do lugar do Estado nas polticas de desenvolvimento de cada nao. As modalidades polticas e sociais da globalizao diferem em cada pas, e os seus efeitos em curso sobre as estruturas sociais, econmicas e ecolgicas nacionais so mediatizados pelo poder pblico. O desenvolvimento sustentvel uma aprendizagem social de longo prazo, balizada por polticas pblicas orientadas por um plano nacional de desenvolvimento inter-regionalizado e intra-regionalmente endgeno. As polticas de desenvolvimento so processos de polticas pblicas de Estados nacionais. Os estilos de desenvolvimento esto sustentados por polticas de Estado que, por sua vez, respaldam padres de articulao muito determinados dos diversos segmentos sociais e econmicos com os recursos disponveis na natureza. Isso facilmente identificvel, seja nas dificuldades implicadas no emprego da legislao normativa da sustentabilidade urbana, seja, em outro extremo, na tolerncia normativa explorao econmica da biodiversidade ou, ainda, na introduo veloz das sementes transgnicas na agricultura brasileira. O Estado brasileiro tem lugar nuclear na promoo e na regulamentao
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de polticas nacionais de desenvolvimento sustentvel, notadamente, na coordenao dos conflitos sociais implicados nas divergncias de interesses e lgicas de desenvolvimento, entre a pluralidade de agentes sociais presentes na sociedade nacional e transnacional. O gerenciamento das escolhas tecnolgicas atreladas aos processos produtivos essencialmente um problema de poltica pblica de cincia e tecnologia para o desenvolvimento sustentvel.
Qual o papel da sociedade?

Considerando que a capacidade de endogenia regional do desenvolvimento est modulada pela disponibilizao de tcnicas adaptadas s culturas e organizao social, aos meios econmicos, ao nvel tecnolgico e s necessidades locais, o gerenciamento do poder pblico no processo decisrio das escolhas tecnolgicas compreendido como parte de um plano nacional de reduo das desigualdades regionais e de ampliao dos espaos de acesso insero social. A cincia cidad, como chamada, vetor de contribuio para reduzir o abismo entre o mundo cientfico e as necessidades do desenvolvimento social. Essa compreenso convoca, para o trabalho em proposio, a sistematizao de um quadro geral dos conflitos envolvidos nos processos de escolhas tecnolgicas, em um quadro mais geral de identificao dos agentes sociais presentes nos principais processos produtivos, suas identidades, campos de ao, incompatibilidades e complementaridades.
O que uma tecnologia para o desenvolvimento sustentvel?

Na abordagem da cincia cidad, para uma tecnologia ser considerada como tecnologia para o desenvolvimento sustentvel, no basta s ser no-poluente, pois preciso tambm compreender o desenvolvimento sustentvel, na complexidade de relaes mltiplas implicadas no conceito de sustentabilidade. Segundo o documento Cincia &Tecnologia para o Desenvolvimento Sustentvel (2000), tipologicamente, h trs tecnologias implicadas nas
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estratgias, polticas e mecanismos de promoo, coordenao e estmulo inovao e gerao de tecnologias: as tecnologias para a conservao e o uso racional dos recursos; as tecnologias limpas e de despoluio; e as tecnologias de apoio. O documento recomenda que as polticas pblicas brasileiras devem, no caso das tecnologias para a conservao e uso racional dos recursos, privilegiar o desenvolvimento tecnolgico de fontes alternativas e de conservao de energia, de proteo dos recursos hdricos, de melhor aproveitamento cientfico da diversidade biolgica e de sistemas de proteo dos biomas. No caso de tecnologias limpas e de despoluio, a prioridade deve ser para as pesquisas de reduo e tratamento das emisses, resduos e efluentes nos assentamentos humanos e plantas industriais. Entende-se por tecnologias limpas aquelas que otimizam a utilizao de insumos, matrias-primas e energia, reciclando seus resduos para aproveitamento integral, como tambm tratando seus efluentes de modo a liberar um mnimo de resduos, em condies praticamente no poluentes. Enquadram-se neste grupo as tecnologias de irrigao por gotejamento e microasperso; as do sistema de plantio direto ou ainda as tecnologias de caldeiras de alta presso para incrementar a eficincia do uso de combustvel nas usinas termeltricas ou em sistemas de co-gerao em diversos processos industriais. O outro grupo corresponde s tecnologias de despoluio que correspondem s tecnologias para o tratamento de agentes poluidores como resduos e emisses de gases poluentes. So exemplos os filtros eletrostticos para chamins, os sistemas de tratamento de esgotos, entre outras. Nas tecnologias de apoio, o investimento deve dirigir-se prioritariamente ao monitoramento da qualidade ambiental mediante desenvolvimento de tecnologia de sistemas de sensoriamento remoto. Neste contexto, vm se consolidando as tecnologias para o monitoramento da situao ambiental, algumas diretamente produzidas para este fim, outras decorrentes dos progressos tecnolgicos alcanados em outros campos do conhecimento, por exemplo, a tecnologia espacial. Esse um programa de grande importncia para o Pas, porque a apropriao das tecnologias espaciais propicia maior liberdade de ao ao monitoramento ambiental, sobretudo em um territrio de enormes dimenses como o Brasil, com reas muito sensveis do ponto de vista ambiental, como a Amaznia.
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Como produzir tecnologias para o desenvolvimento sustentvel ?

Esta discusso se fundamenta na relao entre o desenvolvimento sustentvel e as possibilidades de adoo deste modelo de desenvolvimento no planejamento brasileiro. Para tanto, sero necessrios: uma poltica tecnolgica orientada para gerar e promover o uso de tecnologias limpas; adoo de aes e atividades que atendam s necessidades tecnolgicas especficas da proteo e uso racional dos recursos naturais; um sistema de inovao que diminua o risco de deteriorao ambiental, causada pela produo e utilizao de tecnologias poluentes; e a prioridade dada aos aspectos sociais e humanos nas estratgias da gerao e difuso das tecnologias.
Consideraes nais
As anlises dos diferentes tipos de tecnologia postulam a prioridade de considerarem os recursos naturais e outros recursos bsicos como um componente crtico e indispensvel para a estratgia da gerao, desenvolvimento e utilizao de tecnologias efetivamente contribuintes para o desenvolvimento sustentvel. Isso implica a necessidade de uma poltica nacional integrada para o conjunto de recursos bsicos que considere as diferenciaes regionais e locais. Para tanto, devem ser estabelecidas estratgias de prioridades e diretrizes das aes nos diversos setores da atividade econmica, nos vrios nveis de governo e na esfera mais ampla da sociedade. Trata-se de uma poltica supra-ministerial. O processo decisrio concernente poltica tecnolgica deve incorporar critrios de prioridades, de avaliao para concesso de benefcios, incentivos e financiamento, bem como de regulamentaes para promover o setor produtivo limpo, assim como induzir os usurios a utilizarem produtos obtidos com tecnologias apropriadas ao desenvolvimento sustentvel. As aes para induzir a utilizao de tecnologias para o desenvolvimento sustentvel dependem da articulao e da integrao de vrios agentes
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da sociedade. No um resultado linear de aes isoladas das agncias promotoras de P&D ou de organismos setoriais, pois supera os limites dos setores produtores e promotores do desenvolvimento tecnolgico, atingindo os segmentos sociais, de alguma forma usurios das tecnologias. Estes devem ser conscientizados e capacitados para a utilizao correta dos recursos, mediante tecnologia de consumo apropriada, como tambm para a opo por tecnologias e produtos menos intenso-energticos e mais eficientes no uso de insumos e recursos. Isso pressupe substanciais esforos de educao e conscientizao para que se criem hbitos, formando assim, cidados conscientes de que por trs de uma escolha tecnolgica, na verdade, opta-se por um modelo de desenvolvimento.
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AGENDA 21 BRASILEIRA. Agenda 21 brasileira: resultado da consulta nacional / Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda 21 Nacional. 2. ed. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, 2004. 158 p. CINCIA & TECNOLOGIA PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL. Cincia & tecnologia para o desenvolvimento sustentvel. Bezerra, M. C. L. e Bursztyn, M. (Coord). Braslia: MMA - Consrcio CDS/UnB/Abipti, 2000. 223 p. FAIRBANKS, M. Arando o mar: fontes desconhecidas do crescimento. Ed. Nobel, 1999. Viotti, Eduardo B. Passive and Active National Learning Systems. Dissertao de PhD defendida na New School For Social Research, 1997. _______ . The Brazilian Science and Technology Policy During the 1990s. Artigo apresentado no KOICA-UNDP Workshop on Science and Technology Policy (TAP 98) - Science and Technology Policy Institute (STEPI), Seul, Coria, 1998.
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PODER PBLICO E SOCIEDADE PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL - Paulo Afonso Barbosa de Brito
PODER PBLICO E SOCIEDADE PARA O DESENVOLVIMENTO LOCAL SUSTENTVEL

Paulo Afonso Barbosa de Brito
Introduo
Setores importantes dos movimentos sociais populares no Nordeste demoraram a se convencer da importncia do investimento na participao popular nos espaos e nas esferas pblicas, dominadas pelos governos ou de iniciativas das diversas instncias do Estado. Isto decorre de uma forte tradio poltica marcada por prticas coronelistas ou patrimonialistas, que, durante sculos, e at a dcada passada, dominou a poltica e a ao estatal na Regio (talvez o Estado de Pernambuco seja uma exceo em virtude da forte presena, na poltica real no Estado, de uma Frente Popular consolidada desde o final da dcada de 1960) e continua marcando as prticas polticas no poder local na atualidade. O crescimento dos movimentos populares, de sua capacidade mobilizadora, bem como da consolidao de estruturas organizativas durante a dcada de 1980, incluindo aqui o trabalho articulado, que passou a ter entre as suas palavras de ordem avanar da reivindicao para proposio, forou, necessariamente, uma incipiente participao popular nas polticas pblicas, j durante o processo constituinte (entre 1986 e 1988), mas principalmente durante a dcada de 1990. Esta demanda se imps como parte significativa da ao dos movimentos, tanto daqueles mais
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vinculados s problemticas urbanas e rurais (os sem-terra, os sem-casa, os moradores de reas de risco, os pequenos produtores ou agricultores familiares, etc), quanto os chamados movimentos de carter identitrios (mulheres, crianas e adolescentes, portadores de necessidades especiais, negros/ as, homossexuais, idosos). A presena em conselhos, conferncias, oramentos participativos, fruns, cada vez mais ocupa grande parte do tempo militante das lideranas dos movimentos populares. A participao nestes espaos de formulao, negociao, realizao e fiscalizao de polticas pblicas, bem como nos espaos prprios da sociedade civil e dos movimentos sociais, com destaque para os fruns sociais, levantou a necessidade de relacionar as aes especficas com projetos globais de desenvolvimento local e regional, o que passa pela consolidao dos direitos, da cidadania e da democracia, e como, nestes aspectos, a Regio Nordeste experimenta grande dvida social para com sua populao, verifica-se uma exigncia maior dos movimentos, das ONGs, das pastorais sociais, dos partidos polticos vinculados luta popular, no sentido de maior articulao ou unidade entre o especfico e o geral, o local e o global, no sentido de qualificar e politizar a luta social, no rumo de um outro modelo de desenvolvimento para o Nordeste, que s ser possvel no interior de outro modelo de desenvolvimento para o Brasil. Uma das iniciativas significativas dos movimentos sociais populares no incio do novo sculo e novo milnio, sem dvida, a ao social estratgica em rede, bem como sua prpria organicidade em rede.Esta atitude se revela como imensa possibilidade de avanar em torno de questes a que os movimentos tm se dedicado nas duas ltimas dcadas, ou seja, a necessidade de relacionar as bandeiras especficas de cada movimento com plataformas gerais de ao, as reivindicaes e presses com negociaes e proposies, a ao direta com institucionalidade. O enfrentamento destas questes desafia os movimentos a se dedicarem tarefa de aprofundar tambm propostas e projetos de democracia e modelos de desenvolvimento, que sejam permanentes para a atualidade e para as sociedades futuras. neste sentido que se traz o debate em torno dos movimentos sociais como parte da sociedade civil, e na sua relao entre sociedade em geral e poder pblico no compromisso de construo de um novo modelo de desenvolvimento, no qual o desenvolvimento local sustentvel uma de suas expresses, embora seja tambm marcado por controvrsias e contradies.
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O avano da participao popular e a permanncia dos graves problemas sociais

A sociedade brasileira vive novo contexto. Desde meados da dcada de 80 do sculo passado, esta novidade caracterizada fundamentalmente pela espetacular participao da sociedade civil na esfera pblica, especialmente dos movimentos sociais, com destaque para aqueles de carter popular. Neste sentido, as noes de direitos e de cidadania ampliam seu espao no interior da crtica sociolgica e da Cincia Poltica, legitimando a luta poltica pelo resgate da dvida social que a nao brasileira tem para com amplas parcelas de sua populao. Esta dvida social extremamente agravada na realidade da Regio Nordeste do Brasil. Todos os indicadores sociais e econmicos apontam os Estados da Regio como os mais afetados, a mortalidade infantil e materna, o analfabetismo e o tempo de permanncia na escola, o acesso ao saneamento bsico e a gua tratada, a renda e o PIB per capita... A ttulo de ilustrao, podemos analisar um destes indicadores. Tomemos a referncia da populao indigente na Regio em relao com esta populao no Pas (Roberto Marinho, 2003:04) os nmeros so referentes ao incio do sculo XXI:
Populao total Brasil Nordeste Maranho Piau Alagoas Cear Bahia Pernambuco Sergipe Paraba R.G. do Norte 169.544.443 47.679.381 5.638.381 2.840.969 2.817.903 7.417.402 13.066.764 7.910.992 1.779.522 3.436.718 2.770.730 Populao Indigente 49.675.400 25.065.501 3.326.337 1.631.938 1.530.500 3.890.999 7.000.812 3.933.250 848.158 1.639.964 1.263.543 % Pop. indigente 29.3 52.57 62.37 61.26 56.84 55.50 53.95 52,13 50.25 49.36 47.69
Fonte: Fundao Getlio Vargas, Mapa do Fim da Fome, 2001.
Embora estes nmeros tenham demonstrado modificaes, pelas ltimas pesquisas realizadas por institutos oficiais, o que certamente conseqncia das polticas de transferncia de renda realizadas pelo ltimo governo federal, estes
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nmeros so reveladores no s da enorme dvida social a que nos referimos h pouco, o que demonstra peculiaridades da Regio Nordeste em relao ao contexto nacional, mas principalmente do modelo de desenvolvimento assumido no Pas nos ltimos anos, conforme afirmao de Marinho: O crescimento econmico verificado recentemente na Regio no se traduziu em melhoria significativa na qualidade de vida da populao empobrecida do Nordeste. O modelo de desenvolvimento tem sido marcado por caractersticas excludentes e de concentrao de renda, onde a renda dos 1% mais ricos superior a renda dos 50% mais pobres. (2003: 04). Esta realidade parece contraditria com a afirmao da democracia na realidade brasileira nas duas ltimas dcadas, enfatizada pela maioria dos analistas sociais e polticos, e mesmo militantes dos movimentos sociais. Como entender que h avanos na consolidao democrtica, e ao mesmo tempo, se aprofundam as desigualdades sociais? As experincias de democracia participativa, que se consolidadem como contribuio da experincia brasileira ao debate e s prticas atuais da democracia, no tm conseguido ainda enfrentar esta questo de fundo, sem a qual certamente no se poder afirmar nem democracia nem desenvolvimento. A participao cidad, configura-se como uma das principais referncias para a afirmao da democracia participativa, mas continua pautando muito timidamente a questo das desigualdades, entre os vetores destacados. Tanto nas experincias quanto na elaborao terica da maioria de seus seguidores, podemos evidenciar: aes coletivas; articulaes verticais de bandeiras de lutas especficas e, articulaes horizontais entre diversas bandeiras de interesse das classes populares ou da tica humanista; expresso de articulao entre diversos sujeitos sociais coletivos; lgica da solidariedade e da integrao, contra a lgica eleitoral competitiva; instrumentos de ao especficos e diversificados mais marcados pela espontaneidade e criatividade, do que por padres preestabelecidos; assume uma identidade civil, popular, social, mas no em contraposio ao poltico, estatal, representativo. Neste sentido, afirmamos que a democracia participativa no uma negao da democracia representativa, mas uma busca de aperfeioamento e criao de referncias para as prticas e elaboraes da democracia que possam pautar as questes centrais da atualidade, como as desigualdades sociais e regionais, os fundamentalismos, a tica, a cultura, a poltica, as relaes internacionais.
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Embora seja necessrio expressar estes significativos avanos das experincias em curso, se faz necessrio tambm registrar os limites. Neste sentido, sem dvidas, urgente que se possa pautar as desigualdades sociais e regionais, condio para a construo de qualquer projeto democrtico e de desenvolvimento sustentvel.
Principais instrumentos de participao popular nas polticas pblicas e na construo de uma nova esfera democrtica Conselhos da Gesto de Polticas Pblicas
A idia original dos conselhos na histria recente do Pas e dos movimentos sociais, vem ainda do perodo entre o fim da ditadura militar e o incio da redemocratizao. Naquele momento, estes conselhos eram pensados, e em alguns casos realizados, como espao de agregao de vrios movimentos, agindo coletivamente em determinadas reas geogrficas da cidade (bairros, regies), ou em reas temticas (em que os mais famosos foram os conselhos de sade da Zona Leste de So Paulo e dos Morros de Casa Amarela, no Recife). Contudo, como reivindicao dos prprios movimentos sociais, os conselhos se institucionalizaram, e, neste processo, passaram a ser considerados como espaos colegiados, com representao dos governos e da sociedade civil, incorporando nesta representantes, tanto de movimentos sociais, quanto de empresrios, de usurios de servios pblicos, de trabalhadores, de entidades filantrpicas de igrejas. Se, por um lado, descaracterizou-se a idia original, por outro, os conselhos ganharam maior importncia e legitimidade do conjunto das foras vivas presentes na realidade. As vrias polticas especficas passaram a se pautar pelas decises dos conselhos (sade, direitos das crianas e adolescentes, assistncia social, desenvolvimento urbano, desenvolvimento rural, habitao, entre outros); mas, tambm, tais experincias fornecem elementos para um debate mais geral sobre a ampliao da cidadania e da democracia participativa, como expresses de um contexto marcado pela socializao da poltica e politizao do social; ou seja, faz parte da luta poltica pela constituio de uma esfera pblica no estatal, que, ao
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comprometer a sociedade com a realizao de polticas pblicas, valoriza, refora e cobra o papel do Estado e dos governos, com a sua responsabilidade de enfrentar os graves problemas da atualidade. Neste sentido, os diversos conselhos municipais e estaduais no devem ser apenas uma expresso articuladora de segmentos sociais especficos, buscando realizao de polticas pblicas que dem respostas as suas demandas, mas um espao plural de todos os setores responsveis pela promoo e defesa dos direitos sociais, como as prprias entidades representativas, as ONGs, as igrejas, os sindicatos, as sssociaes civis e empresariais, os governos, os parlamentos. Desta forma, os conselhos, como expresso de uma esfera pblica no estatal, e no governamental, ao mesmo tempo em que so parte do Estado e do Governo, devem diferenciar-se dos instrumentos da gesto de polticas pblicas especificamente governamentais, como as secretarias, coordenadorias, ouvidorias, que so instrumentos das polticas governamentais e da Administrao Pblica; mas deve diferenciar-se tambm das expresses especificamente articuladoras, organizativas e representativas dos movimentos sociais, como as associaes, os fruns, redes, plenrias, articulaes.
Conferncias de polticas pblicas especficas

So processos de articulaes e debates em torno de polticas especficas, como: mulheres, cidades, crianas e adolescentes, meio ambiente, sade, assistncia social etc. Em geral tm um regulamento que define os critrios de participao desde a base ou o municpio, que se tiram delegados para a Conferncia Estadual, nesta que define os delegados para a Conferncia Nacional. Neste processo, h amplos debates, dependendo do regulamento e da poltica, bem como dos segmentos responsveis nos estados e municpios, a participao mais ou menos ampliada. Em qualquer situao, os contedos em pauta partem da realidade especfica enfrentada em cada Conferncia. Algumas vezes esta uma oportunidade para o aprofundamento de dados reais, estatsticos sobre as questes enfrentadas. Tais dados podem se transformar em bandeiras de lutas dos movimentos sociais, contando com a legitimidade adquirida em um espao oficial, que a conferncia.
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Dependendo do regulamento, a participao dos representantes da sociedade civil e dos movimentos sociais pode ter maior ou menor expresso, mas, certamente, a qualidade da interveno destes representantes depende em grande medida de sua articulao e formao preparada anteriormente. Algumas conferncias chegam a delimitar exatamente o nmero de representantes dos governos (municipal, estadual e federal), dos empresrios do setor, das ONGs que trabalham na reas, dos movimentos sociais populares etc.
Os Oramentos participativos
Experincias foram iniciadas em outras regies do Pas, a partir de 1988, com algumas vitrias de partidos polticos vinculados s lutas populares, em alguns municpios, como Porto Alegre e Belo Horizonte, onde se ganhou maior visibilidade, e, em outros pequenos municpios do interior. Da primeira gerao de experincias de Oramento Participativo, no Nordeste, se tornam conhecidas as experincias de Icapu e Quixad, no Estado do Cear; mas no ano 2000, j se percebiam pouco mais de duas dezenas de municpios no Nordeste, governados por vrios partidos polticos, assumindo tal experincia. Estas iniciativas consistem, fundamentalmente, em um processo participativo, marcado pela mobilizao popular, que envolve amplas parcelas da populao durante quase todo o ano. Apesar de constatar-se diferenas entre as experincias nos diversos municpios, destaca-se como os processos ocorrem. Iniciam-se com as plenrias populares nos bairros e comunidades, onde so levantadas as principais demandas ou necessidades das comunidades locais, apontando-se prioridades, que devem ser respondidas com investimentos e recursos pblicos. Da, o poder pblico prope a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que volta a ser discutida com as comunidades. Muitas vezes o prefeito e parte do seu secretariado vo discutir com as plenrias populares. Estas plenrias elegem delegados (representantes) para as Conferncias Regionais (diviso geogrfica, poltica e administrativa proposta por governos locais, s vezes regulamentadas atravs do Plano Diretor ou Lei Orgnica do Municpio), que por sua vez elegem os delegados para a Conferncia Municipal do Oramento Participativo.
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Em alguns municpios, alm das plenrias nos bairros, realizam-se as plenrias temticas: mulheres, moradia, educao, sade, populaes afro-descendentes, portadores de necessidades especiais etc. que tambm tiram delegados para as Conferncias Municipais. A Conferncia Municipal discute e define as prioridades municipais para o Oramento Pblico do municpio e elege o Conselho Municipal do Oramento Participativo, que ser responsvel tambm pela de fiscalizao do cumprimento das decises do Oramento Participativo. Em alguns municpios, o Conselho realiza grande mobilizao popular, como marcha, por exemplo, para o dia da entrega do projeto de lei oramentria na Cmara de Vereadores, que tem competncia institucional para deliberao final a respeito.
Fruns e/ou redes

So iniciativas mais autnomas da prpria sociedade civil; nascem mais como um espao de afirmao de identidades, articulao e intercmbio de experincias e reflexes sobre problemticas especficas dos pblicos atingidos pelo trabalho dos movimentos sociais e de ONGS. Portanto, no nascem para tratar de questes especficas das polticas pblicas, embora em geral venham a pautar tais questes. Pode haver pelo menos quatro modelos organizativos de fruns: os que articulam pessoas como adeso pessoal de sua participao, podendo estar ou no vinculados a alguma organizao, movimento ou entidade social; os que articulam apenas entidades e movimentos sociais, portanto tm carter representativo; fazem parte dele os representantes de tais entidades ou movimentos; os que no so apenas formados por pessoas, mas incorporam tambm outras entidades da sociedade civil, como ONGs, sindicatos, igrejas, que trabalham na defesa e promoo dos direitos sociais, internamente se definindo os diferenciados papis das pessoas, dos seus movimentos e das entidades de apoio ou assessoria; - Outros tipos so fruns que articulam os participantes j citados, mas tambm organismos do poder pblico, se constituindo como espao plural de debates sobre as questes das sociais. Na realidade, estes aparecem mais nas experincias de trabalho com crianas e adolescentes.
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O debate poltico e terico da participao social

Do ponto de vista do debate terico, podemos apontar duas nfases significativas vinculadas reflexo terica sobre democracia participativa no Brasil: primeiro a Evelina Dagnino, destacando o papel dos movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania, enfatizando o processo participativo que incorpora grupos, comunidades, movimentos diversos, em torno de reivindicaes, mutires autogestionrios, as articulaes de sujeitos que vm a constituir uma sociedade civil de carter movimentalista, o treino democrtico assumindo espaos de negociaes, dilogos, enfrentamentos, acordos, a participao institucionalizada atravs dos conselhos, conferncias etc., num processo e de afirmao da cidadania ativa, responsvel pela irrupo de uma nova cultura poltica no cenrio nacional. (Dagnino: 1994)1. Segundo, a reflexo de Tarso Genro em torno da constituio dos espaos pblicos no estatais, destacando a superao da cidadania como aparncia ou universalidade abstrata reconhecida pelo Estado Moderno, mas como processo civilizatrio educativo e cultural em que a sociedade civil avana em sua organicidade e interveno, fortalecendo-se e expressando sua identidade, mas tambm possibilitando que o Estado se civilize, se amplie e recupere a legitimidade. Portanto, esta nova esfera pblica no estatal porque suas decises no so determinadas pelo Estado, mas tambm no um espao privado porque as demandas esto presididas pelo interesse pblico. (Genro: 1999)2. Conforme Tarso Genro, tendo findado as esperanas nos modelos de grandes transformaes sociais, mas mantendo-se a perspectiva de construo de uma sociedade livre, justa, feliz, as experincias da democracia participativa so ensaios importantes de como relacionar a organizao do Estado com o modo de vida das pessoas, a forma como querem organizar sua vida pessoal e social, as relaes familiares e de vizinhana. Segundo esse autor, as experincias radicais ou totais, tanto da socialdemocracia, quanto do socialismo real de redistribuitivismo via Estado,
1 Ver Evelina Dagnino, em: Anos 90: Poltica e sociedade no Brasil (Movimentos sociais e uma nova noo de cidadania). So Paulo: Brasiliense, 1994. 2 Ver Tasso Genro, em O futuro por armar: democracia e socialismo na era globalitria. Petrpolis RJ: Vozes, 1999.
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no estabeleceu na base da sociedade nenhum vnculo de solidariedade vivida entre os indivduos (exceo para a dedicao voluntria de muitos militantes revolucionrios nos primeiros anos das revolues), no sentido de que estes se tornassem mais humanos, fraternos, tolerantes; bem como nestas experincias sequer a cidadania era considerada como elemento constitutivo de relaes e densidades polticas, o que refora a exigncia de um projeto democrtico precisa reinventar a generosidade, a utopia, a solidariedade, e que ela s possa surgir atravs de uma nova proposta de sociedade, que parta do desejo de um novo modo de vida. Neste sentido, aqueles espaos democrticos e plurais, que reconhecem a legitimidade dos conflitos, mas querem enfatizar a solidariedade e a dignidade, precisam pautar como ... tanto limitar a desigualdade mxima, como pautar a mnima igualdade (Genro, 1995: 48). Ou seja, trata-se da necessidade de discutir as desigualdades mximas suportveis e a igualdade mnima, necessria que garanta a coeso social, como exigncia de uma sociedade civilizada e democrtica. Este autor, ao valorizar as importantes contribuies e peculiaridades da experincia brasileira, arrisca uma previso animadora: O Brasil, pela situao especialssima que tem no contexto mundial, pode ser um palco inovador da experincia democrtica e contribuir fortemente para recuperar a densidade da poltica. Transformando-a, novamente, como nos melhores momentos da modernidade democrtica em movimento humano que se rebela contra as fatalidades da economia e das leis de bronze, pois destas s emerge um desenvolvimento predatrio, que aniquila a cidadania e gera ceticismo quanto ao futuro de liberdade e igualdade. (Genro, 2004: 44). A peculiaridade apontada por Genro, tambm considerada por outros autores como o ineditismo da experincia brasileira (Rubens Pinto Lira, 1989), pode ser percebida como a sociedade civil, iniciando pelos movimentos sociais, sindicais e eclesiais populares, seguida da construo de ONGs e, se espalhando por uma imensa teia de expresses organizativas e mobilizadoras, foi capaz de garantir conquistas positivas na qualidade de vida de amplas massas populares, como terra, trabalho, moradia, creches, transportes, galerias, vias de acesso, escolas, alimentao, equipamentos de uso coletivo; avanos na afirmao de identidades coletivas e contra as discriminaes; avanando rapidamente para a luta institucional, garan210
tindo importantes conquistas, transformando suas aes especficas em polticas pblicas, como o ECA (Estatuto da Criana e do Adolescente), o SUS (Sistema nico de Sade), o SUAS (Sistema nico da Assistncia Social), o Estatuto das Cidades, o P1MC (Programa de Mobilizao Social um Milho de Cisternas), vrios projetos de transferncia de renda para as populaes empobrecidas. Do ponto de vista da consolidao de uma nova cultura poltica, porm, o mais significativo se encontra em torno da participao cidad nos espaos da discusso, deciso, realizao, fiscalizao das polticas pblicas, pois isso possibilita a emergncia de uma nova cultura poltica, que tem incidncia na relao entre o Estado e a sociedade civil. Aps o enorme esvaziamento do Estado, que j vinha se deteriorando com a derrocada das experincias socialdemocratas e do socialismo real, se agrava imensamente com a ofensiva neoliberal. Este avano da sociedade civil rumo constituio de novos espaos pblicos (citados anteriormente: Oramento Participativo, conselhos da gesto, referenduns), exige um contedo novo para o debate democrtico, pois, segundo Genro, este novo espao pblico constitudo por uma eticidade prpria, no um espao estatal porque suas decises no so determinadas pelo Estado, mas tambm no um espao privado, porque as demandas esto presididas pelo interesse pblico. Portanto, trata-se de um espao pblico no estatal, no qual possvel organizar uma esfera pblica democrtica com as condies e regras coletivamente construdas e divulgadas, em que as foras sociais e polticas possam expressar seus conflitos, negociar demandas, construir consensos progressivos. (Genro, 1999: 45 55).
A participao social e os rumos do desenvolvimento

Os primeiros movimentos sociais que pautaram a questo do desenvolvimento em suas agendas foram os movimentos ecolgicos e ambientais. Desde a dcada de 1970, registram-se manifestaes sociais em defesa da incluso dos problemas ambientais na agenda do desenvolvimento das naes. Estas mobilizaes se ampliaram ante a intensificao dos problemas scio-ambientais, como os processos de urbanizao acelerada; o crescimento e a desigual distribuio demogrfica; a expanso descontrolada do uso da energia nuclear, com finalidades blicas ou
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pacficas; o consumo excessivo de recursos no-renovveis; os fenmenos crescentes de perda e desertificao do solo; a contaminao txica dos recursos naturais; o desflorestamento; a reduo da biodiversidade e da diversidade cultural; a gerao do efeito estufa e a reduo da camada de oznio e suas implicaes sobre o equilbrio climtico. (Gustavo F. da Costa Lima, 1997: 222). Particularmente para a Amrica Latina, o problema social e ambiental se agravou enormemente a partir da chamada reestruturao produtiva, expresso mais popular da globalizao hegemnica neoliberal, especialmente do Consenso de Washington, que viabilizou a agenda neoliberal para o Continente, assumindo uma integrao subordinada das elites econmicas e polticas do Continente aos centros definidores da globalizao hegemnica. As expresses mais visveis das conseqncias dessa poltica no Continente, foram as crises do Mxico, em 1998, e da Argentina, em 1999. Ao lado das manifestaes sociais, foi se elaborando um pensamento crtico ao modelo de desenvolvimento do capitalismo urbano-industrial. Tal crtica baseia-se na constatao de que o sistema de mercado no existe para satisfazer as necessidades das pessoas e do equilbrio ambiental, mas para estimular e atender aos desejos dos consumidores e a lucratividade dos produtores. Entre as crticas mais radicais ao modelo de desenvolvimento hegemnico no mundo, destacamos as contribuies de Celso Furtado, em O Mito do Desenvolvimento Econmico, demonstrando as falcias do modelo de desenvolvimento e da impossibilidade de sua universalizao, conforme pretendiam os seus idelogos, mediante a doutrina que prega como os povos pobres tm a possibilidade de atingir os padres dos povos ricos, desde que sigam o exemplo e as recomendaes dos pases industrializados. O autor demonstra como esta proposta irrealizvel, e seus custos em termos de depredao do mundo fsico, apontando um possvel colapso civilizatrio, pondo em risco a sobrevivncia da espcie humana. (Furtado, 1996). Com a globalizao neoliberal, novas frentes de elaborao, vinculadas ao pensamento crtico, so postas disposio da luta social e poltica, como em Boaventura Sousa Santos, em A Globalizao e as cincias sociais. (Santos, 2002). O pensamento ambiental representa outra importante vertente entre as crticas ao modelo de desenvolvimento dominante, embora as elaboraes decorrentes do ambientalismo no possam ser compreendidas de forma
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homognea, pois destacam-se diversas interpretaes. Gustavo Costa Lima localiza pelo menos quatro tendncias no interior do pensamento ambiental: o antropocentrismo, o biocentrismo, a ecologia social e o ecossocialismo (Lima, 1997: 227 230). Neste campo, o autor destaca posies que vo do ecocapitalismo, passando pelo ecossocialismo e o alternativismo comunitrio. A idia e a proposta do desenvolvimento local sustentvel decorrncia das diversas crticas ao modelo de desenvolvimento dominante predatrio (tanto capitalista, quanto das experincias do socialismo real), articulando as diversa iniciativas que denunciavam a falcia do progresso e suas promessas no cumpridas, dos ambientalistas, dos analistas polticos e econmicos, dos crticos da cultura. J no final dos anos 70 e na dcada de 80 do sculo passado, se esboavam as primeiras propostas articuladoras de um outro desenvolvimento, inicialmente conhecido como ecodesenvolvimento, cuja sntese assim apresentada pelo profesasor Ignacy Sachs: a) a satisfao das necessidades bsicas da populao; b) solidariedade com as geraes futuras; c) a participao da populao envolvida; d) a preservao dos recursos naturais e do meio ambiente em geral; e a elaborao de um sistema social que garanta emprego, segurana social e respeito a outras culturas; f) programas de educao. (Lima, 1997:232). A expresso de desenvolvimento sustentvel, no entanto, passa agenda social e poltica internacional s em 1987, como decorrncia da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada em 1983, a partir do relatrio da presidente da Conferncia (Harlem Brundtland primeira ministra da Noruega), que inova em relao s formulaes anteriores, pois se recusa a tratar exclusivamente dos problemas ambientais, optando por uma perspectiva relacional centrada nas interrelaes dos estilos de desenvolvimento e seus impactos sobre a natureza. (Lima, 1997:233). Tal discurso se orienta no sentido da sustentabilidade do desenvolvimento, e da necessidade de articular as dimenses ambientais, econmicas, polticas, ticas, culturais, sociais. Apesar dos inconstetveis avanos do relatrio Brundtland, o documento ainda tema de vrias controvrsias H o destaque de suas qualidades positivas, como a dimenso multidimensional que integra e articula economia, ecologia e poltica, a viso de longo prazo na defesa do ecossistema, a evidncia dos problemas nas relaes norte-sul, ou mais precisamente a
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situao dos pases pobres, a relao entre pobreza, riqueza e degradao. Vrios crticos do conceito (desenvolvimento sustentvel) enfatizam a impossibilidade de conciliar preservao ambiental e enfrentamento da pobreza, nos marcos do capitalismo de mercado, que tm na busca do lucro ilimitado o movente de sua existncia, sendo assim o desenvolvimento sustentvel uma roupagem nova para uma proposta j superada, permanecendo como uma proposta de retrica estatista. Nestes termos de crtica, tal proposta se manifestaria apenas como uma ideologia legitimadora da insustentabilidade capitalista (Lima, 1997: 237). Nos termos destes debates, realizam-se a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, a conhecida ECO 92, no Rio de Janeiro, onde a sociedade civil organizou o Frum Paralelo, forando a explicitao dos conflitos e desafios, apresentando a o debate sobre a necessidade de transformao do discurso e da filosofia do desenvolvimento sustentvel, em ao e realizao; bem como a afirmao de que uma sociedade sustentvel no s desejvel, mas realizvel. A dcada seguinte ECO 92 marcada pelo debate e pelas iniciativas em torno do desenvolvimento local sustentvel, expresso utilizada e defendida desde as instituies responsveis pelo desenvolvimento capitalista na atualidade, como o Banco Mundial, at iniciativas locais e comunitrias, sinceramente comprometidas com transformaes profundas na realidade, sendo caracterizado como a busca de transformaes tanto econmicas, que provoquem mudanas qualitativas na sobrevivncia de amplas camadas da populao, quanto sociais e polticas, enfatizando o papel da cidadania e da sociedade civil como sujeitos co-responsveis por estas transformaes locais, relacionando, inclusive, o desenvolvimento local com poder local. Esta proposta enfrenta vrios elementos contraditrios com a realidade e a tradio do poder local no Brasil, especialmente na Regio Nordeste, em que o local foi se definindo como o espao de domnio do coronel, um espao com traos feudais, das capitanias hereditrias, passando pelas sesmarias e a grande propriedade rural em torno da qual se criaram vrios municpios, tendo as oligarquias como agentes polticos fundamentais nestes municpios, e que, aos poucos, se inclinam para relaes mais assistencialistas e clientelistas, que marcaram a poltica e o poder local na segunda metade do sculo XX. Esta tradio se enfrente com
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as novas formas de participao popular na esfera pblica, apresentadas anteriormente, constituindo novas expresses dos conflitos sociais e das disputas polticas. neste cenrio que deveremos pautar o debate atual sobre o desenvolvimento local sustentvel, que necessariamente dever tocar nas questes da sobrevivncia das pessoas, grupos, populaes, de sua qualidade de vida, mas tambm dos valores ticos e humanitrios, das relaes de gnero, de raa e etnia, de geraes, bem como das relaes polticas.
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