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(lido)Affonso,RuideBrittoÁlvares

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Os desdobramentos da teoria da “escolha pública” no âmbito do

federalismo a levarão a se defrontar com duas ordens de limitações internas ao

seu escopo. A primeira se refere ao que ficou conhecido na literatura como “os

perigos da descentralização”192

, situando-se na pressuposta dimensão da

“eficiência alocativa” do federalismo, assim como nas suas implicações sobre a

estabilidade macroeconômica.

A valorização não qualificada da descentralização do papel de coordenação

do governo central em uma estrutura federativa acaba por estimular uma série de

forças centrífugas e/ou a anomia, comprometendo a eficiência alocativa, a qual

constituiria o principal objetivo de um Estado federal nessa abordagem teórica.

Além dos problemas de eficiência na provisão de bens públicos, a

descentralização descoordenada também poderia comprometer a estabilidade

macroeconômica e a eqüidade distributiva (embora não seja esta, como vimos, um

objetivo prioritário da teoria da escolha pública).

A segunda limitação com que se defronta a teoria do federalismo da public

choice em seus desdobramentos diz respeito à sua dimensão de restrição do

papel do Estado como um todo.

Na visão extremada do competitive federalism, a descentralização do

aparato de Estado, por si só, não eliminaria o “risco” da limitação da liberdade

191

Bélanguer (1988, p. 32).

192

Problematização inaugurada por Remmy Prud’homme em seu artigo “The dangers of decentralization”.
Veja Prud’homme (1995).

72

individual pelo Estado. De fato, na ausência de ponderações (ou na falta de um

“desenho adequado”, dirão mais tarde os neo-institucionalistas) quanto ao

conteúdo da descentralização, cada governo local poderia, ele próprio, tornar-se

um “monopólio”. “(...) Os governos estaduais e locais são, eles próprios,

monopólios dentro de suas respectivas jurisdições”193
.

Segundo um dos expoentes dessa visão “hiperliberal”, Clint Bolick, os

governos locais também poderiam e estariam atuando como leviathans,

padecendo dos mesmos males identificados nos governos centrais. De acordo

com Bolick, teria sido Alexis de Tocqueville um dos primeiros a alertar para os

“perigos” de governos locais poderosos, 150 anos atrás, em sua obra A

democracia na América: “(...) ‘Quando a tirania está estabelecida no seio de um

estado pequeno’, observou ele, ‘é mais perniciosa do que alhures porque atua

num círculo mais restrito e tudo naquele círculo é afetado por ela’. Tal tirania é

criada, explicou de Tocqueville, pela ‘interferência exasperadora [do Estado] numa

multidão de pequenos detalhes’ que vão além do mundo político, ao qual pertence

estritamente, para interferir com os arranjos da vida privada. Não só as ações,

mas também os gostos são regulados”194

.

A expansão da grassroots tyranny nos anos 70 e 80 é apontada por Bolick

como um sintoma de distanciamento do federalismo americano de suas origens.

“O crescimento do Leviatã local é explosivo: apenas nos anos 70 foram

criadas 2 mil novas unidades de governo local. Os governos estaduais e locais

têm 500 mil detentores de cargos eletivos e 13 milhões detentores de cargos

193

Dye (1990, p. 29).

194

Bolick (1993, p. 6).

73

de confiança, comparados com 2 milhões de servidores federais civis. As

burocracias estaduais cresceram 19% nos anos 80, duas vezes mais do que a

população nacional. Os gastos estaduais dobraram no mesmo período, de $ 258

bilhões em 1980 para $ 525 bilhões em 1989”195
.

Ainda segundo Bolick, o “objetivo original” do federalismo, ou seja, o de

“promover a liberdade individual”, teria sido abandonado (grifos meus). “Por um

lado, a maioria dos liberais está geralmente a favor do poder nacional sobre a

autoridade estadual ou local. Mas também tende a preferir a expansão dos

poderes governamentais locais quando exercidos para atingir a justiça social ou

econômica, mesmo que para isso for preciso impor restrições severas à

autonomia individual. Por outro lado, muitos conservadores perderam de vista os

princípios originais do federalismo a favor dos direitos dos estados como um fim

em si mesmo e não como meio para o fim maior da proteção da liberdade. Nesse

construto conservador, o federalismo opera como um escudo que permite o abuso

de direitos por governos locais, em vez de proteger esses direitos (...)”196
.

Olhando os desdobramentos da public choice na teoria do federalismo em

perspectiva, é como se os governos subnacionais fossem tomados como uma

“resposta” à ampliação “excessiva” das funções do Estado sob a égide do Welfare

State. Assim, ao descentralizar-se em unidades menores, o Estado “adquiriria”

propriedades análogas às do mercado ideal (“competitividade” e “eficiência”).

Tudo se passa como se a public choice theory repetisse o erro por ela

imputado ao federalismo fiscal da welfare economics ao conceber o Estado,

implicitamente, como um “complemento” das “falhas de mercado”. Nesse caso

teríamos, analogamente, os governos subnacionais como “complementos” ou

“reparadores” das “falhas públicas”!

Essa contradição entre a valorização teórica e política da

195

Bolick (1993, p. 6-7).

196

Bolick (1993, p. 7).

74

descentralização como eixo do federalismo, por um lado, e a constatação de suas

implicações potencialmente negativas sobre a estabilidade macroeconômica e a

eficiência alocativa pública, de outro, bem como sobre a “liberdade individual” no

plano local, será determinante da transmutação da public choice no neo-

institucionalismo.

Como vimos anteriormente, a teoria do federalismo fiscal da welfare

economics, no que se refere à divisão de competências tributárias, atribui as

bases impositivas mais produtivas ao governo central197

.

Aos governos locais caberia a exploração de bases impositivas “(...) que

são relativamente imóveis entre uma jurisdição e outra”198

. A teoria da “escolha

pública” apóia-se, inicialmente, no “princípio da equivalência fiscal” de Mancur

Olson199

, o qual basicamente postula a conveniência de estabelecer uma

correspondência entre gastos e tributação em cada nível de governo, de forma a

induzir níveis maiores de “responsabilidade fiscal”. Segundo a abordagem da

public choice, entretanto, os governos decidiriam quais impostos adotar mais em

termos de cálculo político do que de cálculo econômico, dessa forma: “ (...) a

competição pela base tributária afeta a tomada de decisões políticas com relação

à tributação apenas na medida em que for vista como algo que afete (por

exemplo) a probabilidade de ser reeleito”200
.

Essa abordagem, embora descreva, adequadamente, segundo Bird, os

determinantes da tributação do nível local de governo nos países em

desenvolvimento, não oferece prescrições normativas a respeito do que deveria

ser feito. Tais indicações normativas, no âmbito da public choice theory, são

desenvolvidas por Brennan e Buchanan201

. Em contraste com a teoria do

federalismo fiscal da welfare economics, a qual poderia ser interpretada “como

modelo

da

maximização

de

receitas

(sujeito

a

restrições

197

Cf. Bird (1999, p. 3).

198

Bird (1999, p. 4).

199

Olson (1969, p. 479-487).

200

Bird (1999, p. 8).

201

Brennan e Buchanan (1980).

75

quanto à eficiência e, talvez, à eqüidade), os impostos subnacionais deveriam

incidir em fatores móveis exatamente para que a competição entre tais governos

sirva para inibir a voracidade do Leviatã”202

(grifos meus).

“Segundo essa visão, como diz Mclure (1986), ‘what’s good for the private

goose is good for the public gander’, ou seja, a competição é tão saudável e

benéfica entre governos quanto entre agentes econômicos privados” 203

(grifos

meus).

Por fim, a teoria da “igualação da pressão fiscal” esboçada por Buchanan204

antecipa um componente central da teoria econômica neo-institucionalista sobre a

constituição dos chamados “mercados públicos locais”. Em síntese205

, essa teoria

postula que os indivíduos com situação semelhante em termos distributivos

deveriam ser tratados igualmente pelo fisco. Isso implicaria receber em bens e

serviços públicos o equivalente ao que pagassem sob a forma de impostos, de tal

forma que seu “resíduo fiscal” fosse igual a zero. As transferências do governo

central aos indivíduos deveriam servir para esses propósitos.

Como visto, a teoria da “escolha pública” concentra suas críticas no plano

político-concreto ao Welfare State e no plano teórico-econômico à welfare

economics.

A crítica neoliberal empreendida pela public choice à “intervenção” do

Estado na economia arranca do ataque a uma suposta visão ingênua (naïve) da

welfare economics, bem como da suposição de que Estado e Mercado estariam

compostos por agentes semelhantes sujeitos a regras de comportamento e

objetivos análogos.

Entretanto, a analogia entre o funcionamento de Estados e mercados é

tênue e fugaz, dando logo lugar à crítica radical a toda e qualquer intervenção

202

Bird (1999, p. 8).

203

Mclure (1999), apud Bird (1999, p. 8).

204

Buchanan (1949 e 1950).

205

Wiseman (1987, p. 388-389).

76

estatal na esfera econômica. Se os mercados falham, a intervenção

governamental não garantiria a sua correção e as chamadas “falhas públicas”

reiterariam as “falhas de mercado” ou, inclusive, as amplificariam.

Na verdade, veremos que a public choice theory e o neoliberalismo

extremado parecem ter um caráter bastante limitado no tempo, “resvalando” em

seguida para o “neo-institucionalismo” neoclássico e a new political economy, os

quais irão suplantá-los em seu papel como mainstream.

As proposições antiestatais mais simplórias irão chocar-se, em um intervalo

de tempo não superior a duas décadas (anos 70 e 80), na necessidade de

coordenação dos mercados e de enforcement governamental em todos os níveis

da vida social, de forma a adequar o seu comportamento aos requerimentos de

um capitalismo financeiro globalizado.

77

CAPÍTULO 3 – A TEORIA ECONÔMICA NEOINSTITUCIONALISTA E A NOVA

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