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Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crtico e a renovao da agenda de reformas*

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Fernando Luiz Abrucio**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Da redemocratizao ao governo Lula; 3. Renovao da agenda de reformas: quatro eixos estratgicos. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. From redemocratization to the Lula government; 3. Renewal of the reform agenda: four strategic axis. PALAVRAS-CHAVE: reforma do Estado; gesto pblica; profissionalizao da burocracia; eficincia; administrao por resultados; transparncia; trajetria reformista. K E Y W O R D S : state reform; public management; bureaucracy professionalization; efficiency; result-based management; transparency; the reformist trajectory. Este artigo reconstitui, em linhas gerais, a trajetria da administrao pblica brasileira nos ltimos 20 anos, analisando tanto os principais avanos e novidades, quanto os erros de conduo das reformas e os problemas de gesto que ainda persistem. Aps fazer um balano que percorre a Nova Repblica, a era Collor, o projeto Bresser e o governo Lula, o texto apresenta uma proposta de quatro eixos estratgicos para a modernizao do Estado diante dos desafios do sculo XXI. Recent trajectory of the Brazilian public management: a critical assessment and the renewal of the reform agenda This article retraces, in broad terms, the trajectory of the Brazilian public administration in the last 20 years. It analyzes the main advances and

* Artigo recebido e aceito em jun. 2007. ** Doutor em cincia poltica pela USP autor de vrios textos sobre reforma do Estado no Brasil , e no mundo e coordenador do Mestrado e Doutorado em Administrao Pblica e Governo da Eaesp/FGV Endereo: Av. Nove de Julho, 2029, 11o andar CEP 01313-902, So Paulo, SP . , Brasil. E-mail: feabrucio@terra.com.br.

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innovations as well as the mistakes made while conducting the reforms and the management issues that still remain. After assessing a period that covers the New Republic, the Collor era, the Bresser project and the Lula government, the article proposes four strategic axis for modernizing the state, facing the challenges of the 21st century.

1. Introduo
Um balano sobre o processo de reforma nos ltimos 20 anos revela uma dupla realidade. Por um lado, houve avanos e inovaes, em alguns casos deixando razes mais profundas de modernizao. Mas, por outro, constata-se que os resultados foram desiguais e fragmentados para o conjunto do Estado, afora alguns problemas no terem sido devidamente atacados. Separar o joio do trigo desta trajetria reformista o intuito deste artigo. Com base tanto numa sinttica reconstruo histrica quanto nos ideais recentes da nova gesto pblica, procura-se aqui ter um olhar crtico sobre o passado recente com vistas criao de uma agenda efetiva e de longo prazo em torno do tema da gesto pblica.

2. Da redemocratizao ao governo Lula


O processo recente de reforma do Estado no Brasil comeou com o fim do perodo militar. Naquele momento, combinavam-se dois fenmenos: a crise do regime autoritrio e, sobretudo, a derrocada do modelo nacional-desenvolvimentista. Era preciso atacar os erros histricos da administrao pblica brasileira, muitos deles aguados pelos militares, e encontrar solues que dessem conta do novo momento histrico, que exigia um aggiornamento da gesto pblica. Entretanto, a principal preocupao dos atores polticos na redemocratizao foi tentar corrigir os erros cometidos pelos militares, dando pouca importncia necessidade de se construir um modelo de Estado capaz de enfrentar os novos desafios histricos. De fato, o regime autoritrio foi prdigo em potencializar problemas histricos da administrao pblica brasileira, como o descontrole financeiro, a falta de responsabilizao dos governantes e burocratas perante a sociedade, a politizao indevida da burocracia nos estados e municpios, alm da fragmentao excessiva das empresas pblicas, com a perda de foco de atuao governamental. Diante desses problemas, alteraes importantes no desenho estatal brasileiro foram realizadas no final da dcada de 1980. O principal exemplo disso

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foram as reformas nas finanas pblicas, feitas pelo governo Sarney, com destaque para o fim da conta movimento, do oramento monetrio e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), favorecendo o reordenamento das contas pblicas. Para combater o legado do regime militar, as mudanas mais profundas vieram com a Constituio de 1988. Os constituintes mexeram em vrias questes atinentes administrao pblica. Entre estas, trs conjuntos de mudanas podem ser destacados: em primeiro lugar, a democratizao do Estado, que foi favorecida com o fortalecimento do controle externo da administrao pblica, com destaque, entre outras mudanas, para o novo papel conferido ao Ministrio Pblico (MP). Neste aspecto est, tambm, o reforo dos princpios da legalidade e da publicidade; a descentralizao foi outra demanda construda nos anos de luta contra o autoritarismo e que ganhou enorme relevncia na Constituio de 1988. Aps 20 anos de centralismo poltico, financeiro e administrativo, o processo descentralizador abriu oportunidades para maior participao cidad e para inovaes no campo da gesto pblica, levando em conta a realidade e as potencialidades locais. Impulsionadas por esta mudana, vrias polticas pblicas foram reinventadas e disseminadas pelo pas; props-se, ainda, completar a chamada reforma do servio civil, por meio da profissionalizao da burocracia. Nesta linha, houve aes importantes, como o princpio da seleo meritocrtica e universal, consubstanciada pelo concurso pblico. Em consonncia com este movimento, o Executivo federal criou, em 1986, a Escola Nacional de Administrao Pblica (Enap), num esforo de melhorar a capacitao da alta burocracia. Todas essas mudanas trouxeram ganhos administrao pblica brasileira; porm, o sentido de cada uma delas no se concretizou completamente por conta de uma srie de problemas. No que se refere democratizao do Estado, tome-se o exemplo dos tribunais de contas, particularmente os subnacionais, que pouco avanaram no controle dos governantes, quando no estiveram a eles vinculados de forma patrimonialista. A Constituio estabeleceu mecanismos de escolha dos Conselheiros que dificultam a sua autonomia, uma vez que o Executivo tem um enorme poder de interferir neste processo (Arantes et al., 2005). No caso da descentralizao, as dificuldades para potencializ-la foram muitas: houve uma multiplicao exagerada dos municpios, poucos incentivos cooperao intergovernamental foram estabelecidos, a questo metroRAP Rio de Janeiro Edio Especial Comemorativa 67-86, 1967-2007

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politana foi ignorada pela Constituio, alm de o patrimonialismo local ter sobrevivido em boa parte do pas. Acima de tudo, foi criado um federalismo compartimentalizado (Abrucio, 2005b), em que h mais uma atuao autarquizada dos nveis de governo do que o estabelecimento de laos entre eles. Como a descentralizao em um pas to desigual como o Brasil depende da articulao entre os entes federativos, a compartimentalizao afeta diretamente (e de forma negativa) os resultados das polticas pblicas. No obstante as qualidades das medidas em prol da profissionalizao do servio pblico previstas na Constituio de 1988, parte desta legislao resultou, na verdade, em aumento do corporativismo estatal, e no na produo de servidores do pblico, para lembrar a origem da palavra (Longo, 2007). Foram criadas falsas isonomias (como a incorporao absurda de gratificaes e benefcios) e legislaes que tornaram a burocracia mais ensimesmada e distante da populao exemplo claro disso foi o direito irrestrito de greve, que prejudica basicamente os mais pobres. Ademais, estabeleceu-se um modelo equivocado da previdncia pblica, tornando-a invivel do ponto de vista atuarial e injusta pelo prisma social. A soma desses aspectos com a crise fiscal do Estado redundou, na dcada de 1990, num cenrio administrativo em que o maior incentivo ao funcionrio pblico estava no final da carreira a aposentadoria integral , enquanto seus salrios minguavam e crescia a parcela das gratificaes no rendimento, as quais dependiam mais da fora poltica de cada setor do que do mrito medido por avaliaes de desempenho. Pouco a pouco, a opinio pblica percebeu que a Constituio de 1988 no tinha resolvido uma srie de problemas da administrao pblica brasileira. Esta percepo infelizmente foi transformada, com a era Collor, em dois raciocnios falsos e que contaminaram o debate pblico: a idia de Estado mnimo e o conceito de marajs. As medidas tomadas nesse perodo foram um desastre. Houve o desmantelamento de diversos setores e polticas pblicas, alm da reduo de atividades estatais essenciais. Como o funcionrio pblico foi transformado no bode expiatrio dos problemas nacionais, disseminou-se uma sensao de desconfiana por toda a mquina federal, algo que produziu uma lgica do salve-se quem puder. Foi neste contexto que, paradoxalmente, se constituiu um regime jurdico nico extremamente corporativista. O irnico desta histria burlesca de Collor que, em nome do combate aos marajs e ao Estado-elefante, seu governo foi marcado pela maior corrupo de todos os tempos no pas e pela tentativa de usar o poder estatal para ampliar os tentculos privados de seu grupo poltico. Aps o interregno do governo Itamar, que chegou a produzir documentos com diagnsticos importantes sobre a situao da administrao pblica

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brasileira (principalmente o trabalho organizado por Andrade e Jaccoud, 1993), mas que no teve grande iniciativa reformista, a gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso foi bastante ativa. Entre os seus pilares, estava a criao do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (Mare), comandado pelo ministro Bresser-Pereira. Sua plataforma foi erigida a partir de um diagnstico que ressaltava, sobretudo, o que havia de mais negativo na Constituio de 1988 e apoiava-se fortemente no estudo e tentativa de aprendizado em relao experincia internacional recente, marcada pela construo da nova gesto pblica. Bresser foi pioneiro em perceber que a administrao pblica mundial passava por grandes mudanas, tambm necessrias no Brasil, mas nem sempre ele soube traduzir politicamente tais transformaes para as peculiaridades brasileiras. Este diagnstico foi exposto de forma clara e profunda no livro Reforma do Estado para a cidadania (1998). Vale ressaltar os principais avanos obtidos pela chamada reforma Bresser. Em primeiro lugar, a maior mudana realizada foi, paradoxalmente, a continuao e o aperfeioamento da civil service reform, por mais que o discurso do Plano Diretor da Reforma do Estado se baseasse numa viso (erroneamente) etapista com a reforma gerencial vindo depois da burocrtica. Houve uma grande reorganizao administrativa do governo federal, com destaque para a melhoria substancial das informaes da administrao pblica antes desorganizadas ou inexistentes e o fortalecimento das carreiras de Estado. Um nmero importante de concursos foi realizado e a capacitao feita pela Enap, revitalizada. Em suma, o ideal meritocrtico contido no chamado modelo weberiano no foi abandonado pelo Mare; ao contrrio, foi aperfeioado. Uma segunda ordem de mudanas diz respeito rea legal, especialmente no campo da reforma constitucional, com as Emendas nos 19 e 20. Medidas que implicaram tetos para o gasto com funcionalismo, alteraes no carter rgido e equivocado do Regime Jurdico nico e introduo do princpio da eficincia entre os pilares do direito administrativo. Tais mudanas constituram peas essenciais na criao de uma ordem jurdica que estabeleceu parmetros de restrio oramentria e de otimizao das polticas. O ministro Bresser tambm foi responsvel por um movimento menos palpvel em termos legislativos, e mesmo de difcil mensurao, pois tem efeitos mais de longo prazo. Ele se empenhou obstinadamente na disseminao de um rico debate no plano federal e nos estados sobre novas formas de gesto, fortemente orientadas pela melhoria do desempenho do setor pblico. Neste sentido, a existncia do plano diretor como diretriz geral de mudanas teve um papel estratgico. Esse projeto foi essencial para dar um sentido de agenda s aes, ultrapassando a manifestao normalmente fragmentadora das boas

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iniciativas de gesto. Passados 10 anos, possvel reavaliar certas propostas do plano diretor; porm, o que nos falta hoje exatamente um plano orientador das reformas na gesto pblica. Bresser se apoiou numa idia mobilizadora: a de uma administrao voltada para resultados, ou modelo gerencial, como era chamado poca. A despeito de muitas mudanas institucionais requeridas para se chegar a este paradigma no terem sido feitas, houve um choque cultural. Os conceitos subjacentes a esta viso foram espalhados por todo o pas e, observando as aes de vrios governos subnacionais, percebe-se facilmente a influncia destas idias na atuao de gestores pblicos e numa srie de inovaes governamentais nos ltimos anos. Ademais, a reforma Bresser elaborou um novo modelo de gesto, que propunha uma engenharia institucional capaz de estabelecer um espao pblico no-estatal. As organizaes sociais (OSs) e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips) so herdeiras desse movimento s nos governos estaduais, h cerca de 70 OSs atualmente. O esprito dessa idia pode ser visto, hoje, nas chamadas parcerias pblico-privadas (PPPs). No obstante a inovao conceitual, tais formas deram mais certo nos estados do que na Unio, sofrendo no plano federal uma enorme resistncia ao longo da gesto do ministro Bresser-Pereira. Para entender os problemas e fracassos da reforma Bresser, importante analisar o contexto em que ela foi realizada.1 Em primeiro lugar, o legado extremamente negativo deixado pela era Collor, perodo em que houve um desmantelamento do Estado e o servio pblico fora desprestigiado. Por conta disso, quando as primeiras propostas da gesto Fernando Henrique Cardoso foram colocadas em debate, grande parte da reao adveio da idia de que reformar o Estado significaria necessariamente seguir o mesmo caminho neoliberal trilhado pelo presidente Collor. O termo reforma do Estado, no fundo, foi ideologizado na disputa poltica e na produo acadmica, em boa medida como resultado deste legado inicial da dcada de 1990. Um segundo aspecto que influenciou o debate foi o histrico das reformas administrativas no Brasil. Tivemos duas grandes aes neste sentido, ambas em perodos autoritrios: o modelo daspiano e o Decreto-Lei no 200. De tal forma que no tnhamos uma experincia democrtica de reformismo, baseado no debate, na negociao e num processo decisrio menos concentrador.

Sobre o processo decisrio envolvendo a reforma da gesto pblica no perodo Bresser, consultar tambm os excelentes trabalhos de Flvio Rezende (2004), de Humberto Falco Martins (2002) e Valeriano Costa (2002).

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Esta inexperincia das elites sociais e polticas brasileiras no barrou todas as reformas, mas foi um empecilho para muitas delas. Mas o entendimento da proposta Bresser depende da anlise de um terceiro aspecto balizador do debate e da luta poltica nos anos FHC. Trata-se da prevalncia da equipe econmica e de seu pensamento na lgica do governo Fernando Henrique. Obviamente que o sucesso inicial da estabilizao monetria possibilitou um avano na discusso reformista, afora ter includo demandas importantes de transformao do Estado, como a agenda previdenciria. Ademais, no havia uma incompatibilidade natural entre o ajuste fiscal e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O que houve, contudo, foi uma subordinao do segundo tpico em relao ao primeiro. Isso ficou bem claro na discusso da Emenda Constitucional no 19, na qual o aspecto financeiro sobrepujou o gerencial. A viso economicista estreita da equipe econmica barrou vrias inovaes institucionais, como a maior autonomia s agncias, dado que havia o medo de perder o controle sobre as despesas dos rgos. Mas havia outras resistncias polticas, vindas primordialmente do Congresso. Os parlamentares temiam a implantao de um modelo administrativo mais transparente e voltado ao desempenho, pois isso diminuiria a capacidade de a classe poltica influenciar a gesto dos rgos pblicos, pela via da manipulao de cargos e verbas. Ademais, tambm havia senes no ncleo central do governo, sob a influncia do ministro chefe da Casa Civil, Clvis Carvalho, o que levou o Palcio do Planalto a no apostar numa reforma administrativa mais ampla. Nesse contexto, o Mare no teve a capacidade de coordenar o conjunto do processo de reforma do Estado. O melhor exemplo de um tema que escapou ao alcance da reforma Bresser foi o das agncias regulatrias, montadas de forma completamente fragmentada e sem uma viso mais geral do modelo regulador que substituiria o padro varguista de interveno estatal. O fracasso desta estratgia ficou claro, por exemplo, no episdio do apago, que teve grande relao com a gnese mal resolvida do marco regulatrio no setor eltrico. O fato que muitas alteraes importantes no desenho estatal e nas polticas pblicas sob o governo FHC passaram ao largo da agenda da gesto pblica proposta pelo ministro Bresser-Pereira. No se trata de dizer que as idias colocadas pelo plano diretor estavam todas corretas, o que no verdadeiro. Mas preciso fazer com que a agenda de reforma da gesto pblica tenha um carter transversal, capaz de estabelecer um novo paradigma administrativo ao pas e isso o projeto de Bresser proporcionava em maior medida do que a viso da equipe econmica. No h dvidas de que as condies polticas prejudicaram a reforma Bresser. Contudo, ela tambm continha erros de diagnstico. Um deles se rela-

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ciona com o conceito muito restrito de carreiras estratgicas de Estado, tanto para o governo federal quanto para o contexto federativo. Ao delimitar o ncleo estratgico em poucas funes governamentais, basicamente ligadas diplomacia, s finanas pblicas, rea jurdica e carreira de gestores governamentais, o projeto da reforma Bresser deixou de incorporar outros setores essenciais da Unio, fundamentais para que ela atue como reguladora, avaliadora e indutora no plano das relaes intergovernamentais. Dois exemplos revelam bem o problema da definio restrita feita pelo plano diretor: a funo de defesa agropecuria e a tarefa de proteo do meio ambiente, que ficaram de fora da proposta original. No primeiro caso, como ficou claro no episdio da febre aftosa, o governo federal tem um papel importante para garantir uma das principais molas da economia brasileira, o setor agropecurio. J o meio ambiente um bem pblico estratgico para o desenvolvimento brasileiro, e os governos subnacionais, especialmente na Regio Amaznica, no tm condies de resguard-lo sozinhos. Alm disso, a definio de carreira estratgica vlida para a Unio no deve ser a mesma para os governos estaduais e municipais, uma vez que as funes bsicas so bem distintas. No obstante esta incorreo, cabe frisar que a reforma Bresser tinha toda a razo em atuar em prol de uma burocracia estratgica, de modo que o ncleo bsico tivesse um status diferenciado em relao ao restante do funcionalismo, como tem ocorrido em todo mundo. Assim, certas funes que no constituem o ncleo do Estado podem ser realizadas por funcionrios terceirizados, ou suas funes podem ser repassadas para entes privados, ao passo que as atividades essenciais precisam de um corpo meritocrtico constantemente capacitado e com maior estabilidade funcional. por esta razo que a noo de emprego pblico, regido pela CLT e diferente do modelo estatutrio (necessrio para as carreiras estratgicas), deve ser resgatada da maneira que fora enunciada pela Emenda no 19. Um segundo erro de diagnstico da reforma Bresser foi estabelecer, em boa parte do debate, uma oposio completa entre a chamada administrao burocrtica e as novas formas de gesto. Esta viso etapista , em primeiro lugar, contraproducente, dado que gera um atrito desnecessrio com setores da burocracia estratgica que poderiam ser conquistados mais facilmente para o processo de reformas. Alm disso, a perspectiva dicotmica leva a crer que uma etapa substitui a outra. Ao contrrio, trata-se mais de um movimento dialtico em que h, simultaneamente, incorporaes de aspectos do modelo weberiano e a criao de novos instrumentos de gesto. Desse modo, a nova gesto pblica tem uma srie de peculiaridades que dizem respeito necessidade de se ter instrumentos gerenciais e democrticos novos para combater os problemas que o Estado enfrenta no mundo contem-

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porneo. Se o formalismo e a rigidez burocrtica devem ser atacados como males, alguns alicerces do modelo weberiano podem, porm, constituir uma alavanca para a modernizao, principalmente em prol da meritocracia e da separao clara entre o pblico e o privado. Em suma, a reforma Bresser no teve fora suficiente para sustentar uma reforma da administrao pblica ampla e, principalmente, contnua. O legado negativo do perodo Collor, a pouca importncia dada ao tema por parte do ncleo central do poder e as resistncias da rea econmica criaram obstculos ao projeto do plano diretor. No se pode esquecer, ainda, da oposio petista reforma, movida pelo peso do corporativismo dentro do partido e por uma estratgia de tachar qualquer reforma da era FHC como neoliberal. Alm disso, a sociedade estava fortemente mobilizada pelas questes da estabilidade monetria e da responsabilidade fiscal, e os principais atores polticos e sociais no deram o mesmo status ao tema da gesto pblica. A reforma da gesto pblica, ademais, enfrentou um problema estrutural: boa parte do sistema poltico tem um clculo de carreira que bate de frente com a modernizao administrativa. Profissionalizar a burocracia e avali-la constantemente por meio de metas e indicadores so aes que reduziriam a interferncia poltica sobre a distribuio de cargos e verbas pblicas. Esta situao s pode ser mudada com a conscientizao da sociedade e de uma elite da classe poltica sobre os efeitos negativos do nosso patrimonialismo profundo. O segundo governo FHC, mesmo tendo incorporado algumas conquistas da reforma Bresser, comeou com a extino do Mare e foi marcado, na maior parte do tempo, pelo empobrecimento da agenda da gesto pblica. Decerto que os avanos na rea fiscal representavam continuidade com as reformas anteriores. Tambm houve inovaes vinculadas sistemtica de planejamento, centradas no PPA (plano plurianual), embora este tenha avanado mais em termos de programao oramentria do que nos de programao das polticas pblicas no por acaso, o PPA hoje funciona mais como um OPA (oramento plurianual). De qualquer modo, os primeiros trs anos do segundo mandato foram caracterizados pela ausncia de uma estratgia de gesto pblica. Um panorama dos caminhos da gesto pblica brasileira desde a redemocratizao no pode ficar apenas na dinmica diacrnica e cronolgica. Houve uma srie de aes inovadoras que no ficaram circunscritas a um dos perodos governamentais em anlise. Seus impactos, entretanto, foram fragmentados e dispersos, sem que por isso fossem menos importantes. Destaque aqui deve ser dado a cinco movimentos.

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O mais importante movimento foi montado em torno da questo fiscal. Ele conseguiu vrios avanos, alguns interligados com a agenda constituinte e outros com a proposta Bresser. Seu corolrio foi a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na verdade, esta coalizo trouxe enormes ganhos de economicidade ao Estado brasileiro, mas no teve tanto sucesso no que se refere eficincia (fazer mais com menos). A agenda da eficincia vai exigir aes de gesto pblica, algo cuja importncia os economistas, membros majoritrios desse grupo, ainda no compreenderam. Para tanto, tero de conhecer melhor os mecanismos da nova gesto pblica. Os governos estaduais e, principalmente, os municipais introduziram diversas novidades no campo das polticas pblicas: maior participao social, aes mais geis, e, no caso especfico dos estados, a expanso dos centros de atendimento integrado, uma das maiores revolues na administrao pblica brasileira contempornea. Mesmo assim, h uma enorme heterogeneidade entre esses nveis de governo, com uma grande parcela deles ainda vinculada ao modelo burocrtico tradicional ou, pior, a formas patrimoniais ou, ainda, a uma mistura estranha, mas comum, de ambos os modelos. Ocorreram tambm diversas inovaes nas polticas pblicas, particularmente as vinculadas rea social. Mecanismos de avaliao, formas de coordenao administrativa e financeira, avano do controle social, programas voltados realidade local e, em menor medida, aes intersetoriais aparecem como novidade. Sade, educao e recursos hdricos constituem as reas com maior transformao. bom lembrar que uma das polticas mais interessantes na rea social, os programas de renda mnima acoplados a instrumentos criadores de capacidade cidad, teve origem nos governos subnacionais e no na Unio. Constituiu-se uma coalizo em torno do PPA e da idia de planejamento, no na sua verso centralizadora e tecnocrtica adotada no regime militar, mas, sim, segundo uma proposta mais integradora de reas a partir de programas e projetos. Embora o PPA esteja mais para um OPA na maioria dos governos, alguns estados trouxeram inovaes importantes, como a regionalizao e a utilizao de indicadores para nortear o plano plurianual. Talvez a ao reformista mais significativa na gesto pblica brasileira tenha sido o governo eletrnico. Impulsionado pela experincia do governo estadual de So Paulo, ele se espalhou por outros estados, capitais e governo federal. Sua disseminao impressionante. Seus resultados so excelentes em termos de organizao das informaes. Mais importante ainda,

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a tecnologia da informao tem levado reduo dos custos, bem como ao aumento da transparncia nas compras governamentais, reduzindo o potencial de corrupo. O ponto em que houve menor avano do governo eletrnico exatamente na maior interatividade com os cidados, em prol da maior accountability. O governo Lula continuou uma srie de iniciativas advindas da experincia anterior da modernizao do Estado brasileiro, particularmente no reforo de algumas carreiras, no campo do governo eletrnico e na nova moldagem que deu Controladoria Geral da Unio, hoje um importante instrumento no combate ineficincia e corrupo. Alm disso, aproveitou sua inspirao na democracia participativa para discutir mais e melhor o PPA com a sociedade, em vrias partes do Brasil, realizando um avano no campo do planejamento. S que a experincia petista no plano local, com vrios casos de sucesso, tem sido menos aproveitada do que se esperava, infelizmente. Claro que difcil avaliar um perodo governamental que ainda no acabou, mas alguns pontos podem ser ressaltados. O ponto mais visvel da presidncia Lula no campo da administrao pblica tem sido, at agora, sua incapacidade de estabelecer uma agenda em prol da reforma da gesto pblica. Definitivamente, este no tem sido um tema-chave do atual governo, um erro grave para quem tem o objetivo declarado de aumentar a efetividade das polticas pblicas, notadamente as sociais, sem prejudicar o necessrio ajuste fiscal. No surpreende, portanto, a constante veiculao pela imprensa de exemplos de falhas gerenciais. A pior caracterstica do modelo administrativo do governo Lula foi o amplo loteamento dos cargos pblicos, para vrios partidos e em diversos pontos do Executivo federal, inclusive com uma forte politizao da administrao indireta e dos fundos de penso. Este processo no foi inventado pela gesto petista, mas sua amplitude e vinculao com a corrupo surpreendem negativamente por conta do histrico de luta republicana do Partido dos Trabalhadores. Se houve algo positivo na crise poltica de 2005 que, depois do conhecimento pelo grande pblico do patrimonialismo presente em vrios rgos da administrao direta e em estatais, tornou-se mais premente o tema da profissionalizao da burocracia brasileira. Ao mesmo tempo que abre as portas da administrao pblica politizao, o governo Lula deixa como legado positivo o aperfeioamento de alguns importantes mecanismos de controle da corrupo. As aes da Polcia Federal e, principalmente, o trabalho da Controladoria Geral da Unio so inegveis avanos da gesto petista que devem ser definitivamente incorporados pelo Estado brasileiro.

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Outra experincia bem-sucedida no campo da gesto pblica no governo Lula se deu no plano federativo, representada por duas aes: o Programa Nacional de Apoio Modernizao da Gesto e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal (Pnage) e o Programa de Modernizao do Controle Externo dos Estados e Municpios Brasileiros (Promoex). Esses projetos tm como objetivo modernizar a administrao pblica das instncias subnacionais, particularmente no nvel estadual.2 O Pnage e o Promoex no so os primeiros programas de modernizao das instituies subnacionais comandados pelo governo federal. No governo FHC houve o avano do Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros (Pnafe), que teve um carter pioneiro no auxlio aos governos estaduais na rea financeira. No entanto, os dois programas supracitados so diferentes, em razo de tratarem basicamente da temtica da gesto pblica. Depois de duas dcadas de reformas nas quais a reduo do aparato e dos gastos estatais constituiu o fio condutor do processo, o Pnage e o Promoex priorizaram a reconstruo da administrao pblica em suas variveis vinculadas ao planejamento, aos recursos humanos, sua interconexo com as polticas pblicas e ao atendimento dos cidados. Os resultados dos programas Pnage/Promoex no podem ser avaliados ainda, porque sua implementao est truncada em grande parte, por conta da miopia fiscalista da rea fazendria. Mesmo assim, vale destacar trs qualidades do projeto. Em primeiro lugar, a proposta de um programa nacional para a heterognea federao brasileira, fazendo com que a Unio realize seu papel de indutor de mudanas. Uma segunda qualidade est vinculada realizao de um amplo diagnstico antes da proposio de modelos fechados aos estados. Dessa maneira, evitou-se a lgica soluo em busca de problemas que alimentou algumas reformas induzidas pelo governo federal no perodo FHC. Por fim, o maior avano do Pnage/Promoex foi construir tais programas por meio de ampla participao e discusso com os estados e tribunais de contas. Este modelo intergovernamental e interinstitucional mais participativo e funciona mais em rede do que de forma piramidal. Sua concepo a mais adequada para implementar aes administrativas numa federao, em ntido contraste com a (nefasta) tradio centralizadora do Estado brasileiro. A criao do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), mais conhecido como Conselho, foi outra idia interessante do governo Lula. Este rgo poderia ser um articulador de alianas e coalizes sociais em torno de reformas e temas prioritrios para o Brasil. Porm, sua implementa-

Para uma descrio mais detalhada desses programas, ver Abrucio (2005b).

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o no teve o sucesso esperado. Isto ocorreu, em primeiro lugar, porque em vez de o CDES centrar o foco em apenas algumas questes, sua agenda tem sido muito pulverizada. Cabe ressaltar que quando todos os assuntos so pautados na mesma intensidade por um governo, este no tem prioridades claras, o que afeta negativamente seu desempenho. Esta caracterstica, na verdade, vlida para vrias das aes da gesto petista. Como defeito mais grave, as decises do Conselho praticamente no tiveram impacto sobre a formulao das polticas pblicas. Seu papel foi mais o de receber sugestes da sociedade do que o de montar uma rede mais efetiva com setores sociais para influenciar e/ou fortalecer uma agenda reformista. Eleito por um discurso em prol de uma ampla transformao da sociedade brasileira, o presidente Lula acreditava que bastava vontade poltica para mudar o pas. A esta viso voluntarista se somou a ausncia de um projeto de reforma do Estado, pois o PT, at h pouco tempo, enxergava em qualquer projeto neste sentido uma natureza neoliberal em outras palavras, um pecado. Resultado: muitas das promessas eleitorais no puderam ser cumpridas porque a gesto pblica no estava preparada para atingir os fins propostos. bem verdade que o governo Lula est colhendo bons resultados em certas reas de polticas pblicas. E tais resultados derivam em parte de uma boa estratgia de gesto. O trabalho do Ministrio do Desenvolvimento Social, por exemplo, est ancorado num conjunto competente de tcnicos e numa estratgia de monitoramento bem formulada. Tal qual este caso, h alguns outros em que a varivel gesto tem sido estratgica. Contudo, so experincias excepcionais e fragmentadas. Mais uma vez, volta-se questo-chave dos ltimos 20 anos: a falta de uma viso integrada e de longo prazo para a gesto pblica brasileira.

3. Renovao da agenda de reformas: quatro eixos estratgicos


A renovao da agenda reformista passa pela definio de quais so as questes centrais para a modernizao do Estado brasileiro. Nesta linha de raciocnio, propomos aqui quatro eixos estratgicos: profissionalizao, eficincia, efetividade e transparncia/accountability. No que tange profissionalizao da burocracia, h cinco questes importantes que devem nortear a modernizao administrativa. A primeira se refere reduo dos cargos em comisso. A crise poltica do governo Lula em 2005 foi impulsionada no s pelo problema do financiamento de campanhas, mas principalmente pela briga por importantes postos nas estatais federais estavam em jogo o enorme poder dos Correios e, sobretudo, do IRB. O fato que no possvel ter, em pleno sculo XXI, mais de 20 mil cargos comissionados
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na administrao direta e incontveis indicaes polticas nas empresas do governo e nos fundos de penso. Obviamente, o presidente eleito precisa contar com um nmero de cargos para repassar aos responsveis pela implementao de seu plano de governo, democraticamente aprovado pelas urnas. Todavia, o montante de indicaes de livre provimento por parte do Executivo federal brasileiro no encontra paralelo em nenhum pas desenvolvido, abrindo brechas para a corrupo. A profissionalizao do alto escalo governamental condio sine qua non para o bom desempenho das polticas pblicas. Uma parte importante destes cargos deve ser preenchida necessariamente pela burocracia estatal, sendo que os agentes polticos devem escolher, na maioria das vezes, os funcionrios de carreira que devem ocupar tais postos. Para tanto, este processo deve ser transparente, com a ampla divulgao do currculo dos servidores escolhidos, e sofrer controle ininterrupto neste diapaso, a idia do exministro Mrcio Thomaz Bastos de acompanhar a evoluo patrimonial e as contas de tais funcionrios foi uma excelente medida. S que h uma parcela dos cargos pblicos que deve ser preenchida por gente de fora da mquina pblica, no apenas porque o eleito precisa colocar pessoas de sua confiana e que compartilhem de suas idias no alto escalo governamental. interessante tambm trazer profissionais do mercado e da academia para oxigenar a administrao pblica e incorporar novas tcnicas e conhecimentos. Isto j vem sendo feito, mas tais escolhas poderiam ser mais transparentes e mesmo competitivas este ltimo quesito valeria principalmente para o preenchimento de postos nas estatais. A abertura de edital para envio de currculos, por exemplo, permitiria uma caa aos talentos capaz de melhorar a gerncia do Estado, alm de mudar a pssima imagem que a sociedade tem do governo. A profissionalizao da burocracia federal passa, ainda, pela redefinio e fortalecimento das carreiras estratgicas de Estado. Como argumentado anteriormente, preciso incluir outras reas que ficaram originalmente de fora da lista proposta pelo plano diretor, tendo como parmetro as funes que a Unio no pode simplesmente descentralizar embora possa compartilhar para outros entes ou repassar para o mercado. Os corpos burocrticos selecionados nesta categoria devem ser aqueles que tm papel-chave nas polticas, e no os funcionrios intermedirios ou que realizam atividades auxiliares qualquer carreiro, como aparece em certas demandas corporativistas, seria um desastre. No bojo desta transformao, preciso transferir algumas tarefas aos estados e municpios que ainda continuam inadequadamente com o governo federal atividades-fim na sade, por exemplo, s podem ser de atribuio dos governos subnacionais.

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Um quarto aspecto referente profissionalizao diz respeito ao aumento do investimento em capacitao dos servidores pblicos. Este treinamento, ademais, deve estar vinculado a um projeto mais amplo e integrado de modernizao da administrao pblica. Diante das enormes desigualdades da federao brasileira, a Unio ter de ser indutora e parceira dos estados e municpios neste processo de remodelagem da burocracia. A favor deste ltimo argumento, cabe lembrar um dos paradoxos bsicos das polticas pblicas no Brasil: elas so, em sua maioria, realizadas no plano local, exatamente onde as capacidades gerenciais e burocrticas so menos desenvolvidas. A construo de um novo relacionamento entre o Estado e os sindicatos dos servidores pblicos completa o quadro da profissionalizao. Neste quesito, a questo mais premente a regulamentao do direito de greve, dandolhe um carter mais prximo da negociao coletiva, com direitos e deveres mtuos para o governo e para os funcionrios. Evita-se, assim, que a populao mais pobre seja a grande perdedora nas paralisaes, mas tambm seriam garantidos padres estveis de horizonte profissional para a burocracia. A importncia deste tema no est apenas na necessidade de oferecer melhores servios pblicos. Mais do que isso, preciso recuperar a imagem da burocracia junto sociedade, muito manchada pela irresponsabilidade de certos movimentos grevistas. O segundo eixo estratgico o da eficincia. Aqui, uma questo-chave a mudana na lgica do oramento, hoje marcada pelo descompasso entre o planejamento mais geral de metas e a forma como a pea elaborada e executada anualmente. No campo da elaborao, deve-se atacar tanto o carter engessado da maior parte das despesas, quanto as aes extremamente fragmentadas originadas das emendas parlamentares. No fundo, so duas faces da mesma moeda, pois a definio de um grande nmero de gastos obrigatrios deriva da desconfiana em relao ao emendismo parlamentar, e este se torna uma vlvula de escape para que os congressistas tenham algum poder de deciso oramentria. A irracional soma destes dois aspectos produz um resultado bsico: os partidos e, especificamente, o Legislativo tornam-se incapazes de definir uma agenda programtica e sistmica de polticas governamentais. O processo oramentrio brasileiro tambm caracterizado pela enorme liberdade que o Executivo tem para executar os gastos, com grande autonomia em relao ao que fora decidido no Legislativo por isso, o oramento aprovado torna-se autorizativo, e no impositivo. Isso feito por meio do uso constante (e abusivo) do contingenciamento das verbas. Este instrumento totalmente controlado pelo Ministrio da Fazenda, que segue risca sua lgica fiscalista, com pouca articulao com o que ocorre em cada poltica pblica. Ora, metas governamentais s podem ser efetivamente perseguidas, com

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monitoramento e avaliao adequados, se houver certa regularidade na alocao das despesas pblicas, algo que o contingenciamento torna muito difcil, reduzindo, assim, as chances de aumentar a eficincia da mquina pblica. O governo eletrnico o instrumento com maior potencial para elevar a eficincia governamental no Brasil. Muito j se avanou neste terreno, o que garante um alicerce para a continuidade das aes. Mas ainda h vrias reas do Estado que no foram iluminadas pelo chamado e-government, particularmente os cartrios governamentais, que so os rgos avessos transparncia e a qualquer controle pblico. preciso utilizar o governo eletrnico, ademais, em pontos em que j se faz presente, como o caso das licitaes pblicas, que deveriam ser predominantemente baseadas em compras eletrnicas. S que no basta tornar mais transparente o momento da escolha dos fornecedores ou executores de servios pblicos. igualmente necessrio permitir um acompanhamento, em tempo real, da execuo de tais despesas. A eficincia, alm de reduzir gastos governamentais, pode otimizar os recursos disposio tanto do Estado quanto dos cidados. No primeiro caso, por meio de parcerias pblico-privadas (PPPs) e formas de concesso que alavanquem a capacidade de investimento dos nveis de governo. Esta trilha reformista importante para realar que a atuao conjunta ou o repasse de tarefas ao setor privado pode ser uma maneira de fortalecer a ao governamental, em vez de enfraquec-la. Em outras palavras, preciso superar o debate privatismo versus estatismo. Pelo ngulo da sociedade, polticas de desburocratizao podem reduzir os custos das atividades estatais e, ao mesmo tempo, melhorar a vida da populao, reduzindo seus custos de transao para obter servios pblicos. Esta uma linha de atuao que foi iniciada com o ministro Hlio Beltro, ainda na ditadura militar, e que nenhum governo da redemocratizao tornou prioridade. Cabe reforar que desburocratizar no s aumenta a eficincia como combate a corrupo e, principalmente, coloca os cidados em p de igualdade, exatamente num pas em que a desigualdade comea pelo acesso ao Estado a marca do chamado personalismo em nossa histria. A efetividade outro eixo fundamental para uma viso de gesto de longo prazo, uma vez que as polticas pblicas cada vez mais tm seu desempenho avaliado pelos resultados efetivos que trazem aos cidados. Por exemplo, o norte da efetividade reduzir a criminalidade, e no multiplicar presdios. Desse modo, para alm da eficcia constituda pelos produtos da ao governamental , a ao efetiva mensurada por indicadores de impacto. A gesto por resultados hoje a principal arma em prol da efetividade das polticas pblicas. Para tanto, preciso orientar a administrao pblica por metas e indicadores. Embora estes j tenham sido introduzidos em algu-

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mas experincias brasileiras, o seu uso ainda bem restrito, pouco conhecido do pblico e, pior, de pequena assimilao junto classe poltica. Esta revoluo gerencial depender, portanto, de um convencimento dos diversos atores polticos e sociais sobre a necessidade de se adotar este novo modelo de gesto. Da que no bastaro alteraes institucionais; sero necessrias mudanas na cultura poltica, como ocorreu no caso da responsabilidade fiscal. A lgica segmentada das polticas pblicas deve igualmente sofrer uma transformao. Aes intersetoriais e programas transversais devem ser priorizados. Para tanto, ser necessrio atacar a aliana entre polticos e burocratas em torno do atual modelo administrativo fragmentador. Para ambos, o fracionamento dos ministrios e secretarias aumenta o poderio poltico de cada rea, criando nichos monopolistas de poder. O governo se torna, assim, um conjunto de caixinhas com pouca comunicao entre si. Mesmo a adoo do PPA no mudou isto. Quando h medidas mais efetivas contra esta fragmentao organizacional, elas partem de uma estrutura coordenadora normalmente escolhida pelo governante mximo presidente, governador ou prefeito. S que este rgo coordenador no consegue atingir a totalidade da administrao pblica na verdade, afeta somente uma pequena parte. O caso do Brasil em Ao, na gesto de Fernando Henrique Cardoso, e os primeiros resultados do PAC, na era Lula, demonstram cabalmente que a falta de coordenao intragovernamental condena parte do Estado a ser regularmente pouco efetivo. Ainda no campo da coordenao, a efetividade das polticas pblicas depende muito hoje do entrosamento entre os nveis de governo, uma vez que os entes locais executam as aes, mas precisam de colaborao horizontal e vertical para ter sucesso. Porm, no mais das vezes, a cooperao federativa frgil e h poucos incentivos institucionais a seu favor. Nas reas em que as relaes intergovernamentais so mais azeitadas, as polticas geralmente so mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da sade faz parte do primeiro grupo e o da segurana, do segundo (e fracassado) time. Esta questo, portanto, estratgica para se alcanar maior efetividade governamental. O fortalecimento da regulao dos servios pblicos outro ponto fundamental em prol de um governo mais efetivo. Como muitas tarefas antes realizadas pelo Estado foram repassadas ao setor privado ou mesmo ao terceiro setor, mas continuam sob superviso estatal, preciso ter marcos e aparatos regulatrios que funcionem a contento. Regular bem, bom ressaltar, significa no s garantir o carter pblico dos servios, mas tambm a sua qualidade e nenhum ente privado ou ONG far melhor que o Estado caso no seja regulado. Aumentar a transparncia e a responsabilizao do poder pblico constitui o ltimo eixo estratgico desta agenda de reformas. Nos ltimos anos, muito se avanou no Brasil em termos de democratizao do Estado. Mas

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necessrio aprofundar este processo, pois a administrao pblica brasileira s ser mais eficiente e efetiva caso possa ser cobrada e controlada pela sociedade. Os vrios escndalos recentes desgastaram a imagem do Estado brasileiro e, por isso, a populao s tender a participar mais do controle social se houver avanos no combate corrupo. Transparncia e punio dos envolvidos so duas medidas que resgatariam o sentimento cvico da imensa maioria dos cidados desenganados ou apticos. O Brasil criou uma srie de instrumentos e arenas participativas capazes de estabelecer controle poltico e social dos agentes governamentais. Talvez possam ser montados mais alguns ou disseminados outros para localidades que no os tenham. Mas o problema maior do caso brasileiro fazer valer o que j existe. Tribunais de contas, conselhos de polticas pblicas e ouvidorias precisam cumprir seus papis institucionais onde no so efetivos e na maior parte do pas infelizmente esta a realidade. A lgica do sistema poltico, ademais, pouco contribui para o controle social dos representantes e dos governos. O Brasil recordista em amnsia eleitoral. A maior parcela do eleitorado cerca de 70% no lembra em quem votou nos pleitos legislativos. Os partidos so muito distantes dos cidados, pois a maioria no realiza prvias ou primrias. Pior do que isso: parte significativa das legendas constitui apenas um veculo eleitoral para polticos personalistas, algo que se consubstancia na prtica perversa e intensa do troca-troca partidrio. Decerto que a democracia brasileira avanou muito nos ltimos anos, mas a frgil conexo entre eleitores e eleitos favorece o clientelismo e o patrimonialismo em vrias instncias de poder, sobretudo no plano subnacional. Da que a manuteno do atual sistema poltico refora as piores caractersticas do modelo administrativo. preciso mexer no primeiro para modernizar as profundezas da gesto pblica. Com o intuito de fazer uma modernizao democratizadora e no meramente tecnocrtica do Estado, fruns como o chamado Conselho podem ser incentivados, para que cumpram o papel de levar demandas e propostas da sociedade para o debate com os formuladores de polticas pblicas. S que a maior parte da sociedade, inclusive os setores mais organizados, carece de boas informaes e anlises sobre a qualidade da administrao pblica. preciso criar entidades sociais independentes que aumentem e disseminem o conhecimento sobre as aes e os impactos dos programas governamentais. E aqui o papel dos acadmicos, dos intelectuais e, em suma, da universidade, tem de ser maior do que atualmente. Isso vlido tanto para entender de forma sistemtica e sistmica as polticas pblicas, quanto para repassar populao, de maneira acessvel, indicadores e alternativas de polticas.

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Uma agenda de longo prazo para reformar a gesto pblica brasileira depende, como em qualquer outro campo de polticas pblicas, no s de idias e anlises. Acima de tudo, preciso constituir coalizes. Atores estratgicos precisam ser convencidos da centralidade dessa questo, como j o foram em outros tpicos. A importncia dada ao tema por novos governantes, como Acio Neves com o seu choque de gesto, um alento. Mas o assunto ainda no ganhou dimenso poltica capaz de lev-lo ao centro do debate. Eleies constituem um momento fulcral para impulsionar novas alianas em torno de determinadas questes. Veremos se isso ir ocorrer ou no no pleito municipal em 2008 e, principalmente, na disputa presidencial de 2010. Os formadores de opinio tero um papel central para sedimentar ou no este caminho. E, para que os estudiosos de administrao pblica influenciem este processo, eles precisam, urgentemente, produzir mais pesquisas e publicaes acerca do passado recente e das possibilidades de reforma do Estado brasileiro. Este artigo um convite para que mais colegas se juntem a esta empreitada, aprofundando o entendimento das questes aqui colocadas.

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