Administrao Pblica e Terceiro Setor

Sumrio 1. Administrao Pblica: 1.1 Noes gerais; 1.2 Concentrao e desconcentrao. Centralizao e descentralizao; 1.3 Administrao Direta: 1.3.1 rgos pblicos: 1.3.1.1 Classificao dos rgos pblicos; 1.3.1.2 Caractersticas dos rgos pblicos; 1.4 Administrao Indireta: 1.4.1 Autarquia; 1.4.2 Fundao Pblica; 1.4.3 Agncia Executiva; 1.4.4 Empresa pblica e sociedade de economia mista; 1.4.5 Consrcio Pblico 2 Terceiro setor: entidades paraestatais ou entes de cooperao: 2.1 Servio Social Autnomo; 2.2 Organizao Social (OS); 2.3 Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip); 2.4 Entidade de Apoio 3 Questes: 3.1 Questes comentadas

CAPTULO II

1. AdministrAo pblicA 1.1. noes gerais

De acordo com o art. 18 da Constituio Federal, a organizao polticoadmi nistrativa da Repblica Federativa do Brasil abrange a Unio, os Estados, o distrito Federal e os municpios, sendo todos autnomos. O Estado brasileiro um Estado federado e, assim, no h, apenas, um centro poltico. Os entes integrantes da federao brasileira no so, apenas, uma diviso, uma descentralizao administrativa. No so subordinados Unio. Ao contrrio, a forma de organizao poltica e administrativa adotada no texto constitucional vigente foi atribuir autonomia poltica e administrativa aos entes da federao. Frise-se bem, autonomia e no soberania, j que esta restrita ao Estado brasileiro. Nesse sentido, cada um desses entes Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios so pessoas jurdicas autnomas, no subordinadas uns aos outros, j que so autnomos. Dessa maneira, se autogovernam, se autoorganizam, exercem a funo administrativa e, ainda, elaboram suas leis e demais atos legislativos. Essa ltima caracterstica bastante importante, pois, em razo dela, somente esses entes podem ser chamados de pessoas jurdicas polticas. Apenas eles possuem capacidade poltica no Estado brasileiro.

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Como salientado no captulo anterior, as principais funes estatais so: administrativa, legislativa e jurisdicional. O Estado brasileiro um s. Entretanto, a opo poltica constante da Constituio Federal a diviso dessas tarefas entre os entes da federao. Assim, a Unio, por meio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, produz leis federais; os Estados, valendo-se das assembleias legislativas, elaboram leis estaduais; o Distrito Federal produz, por meio da Cmara Legislativa, leis distritais; e nos Municpios h as Cmaras Municipais, surgindo as leis municipais. No mesmo sentido, a funo jurisdicional desempenhada pela Unio, por intermdio dos rgos integrantes do Poder Judicirio da Unio (STF, STJ, TST, TSE, STM, TRTs, TRFs, TREs, etc.); como tambm realizada nos Estados, por seus Tribunais de Justia1. Da mesma forma, existe diviso no exerccio da funo administrativa, sendo esta, principalmente, desempenhada pelo Poder Executivo, chefiado pelo Presidente da Repblica, na Unio, pelos Governadores, nos Estados e no Distrito Federal, e pelos Prefeitos, nos Municpios. realizada, em regra, de forma tpica, pelo Poder Executivo, mas, de maneira atpica, tambm desempenhada pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio. No pode restar dvida, pelo exposto, de que a repblica Federativa do brasil composta pela Unio, pelos Estados, pelo distrito Federal e pelos muni cpios, os quais so pessoas jurdicas polticas, dividindo-se, entre eles, as funes legislativa, jurisdicional e administrativa. s existe uma pessoa poltica em cada ente. Assim, na esfera federal, somente a Unio pessoa poltica. Na esfera estadual, em cada Estado, h, apenas, uma pessoa poltica (Estado de So Paulo, Estado de Minas Gerais, Estado de Pernambuco, etc.). No mbito municipal, no mesmo sentido, s existe uma pessoa poltica em cada Municpio (Municpio de Porto Alegre, Municpio de Manaus, etc.). Cumpre lembrar que a Constituio Federal assegura que o legislativo, o judicirio e o executivo so poderes harmnicos e independentes entre si. Isso implica que essas funes devem ser atribudas a rgos independentes, repartidos, pois, em trs grandes grupos: os rgos do poder Executivo, os rgos do poder legislativo e os rgos do poder Judicirio.

1.

Os Municpios no possuem Poder Judicirio. Em relao ao Distrito Federal, cabe Unio manter o Poder Judicirio, pelo que o Tribunal de Justia do Distrito Federal , na verdade, rgo integrante do Poder Judicirio da Unio.

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De toda forma, independentemente da diviso das funes entre esses rgos, todos esto dentro de uma pessoa jurdica poltica s. Assim, na pessoa jurdica Unio esto os rgos do Poder Executivo (Presidncia da Repblica, Ministrios, etc.), os rgos do Poder Legislativo (Senado Federal, Cmara dos Deputados) e os rgos do Poder Judicirio (STF, STJ, TRFs, TRTs, etc.). So autnomos, independentes, mas, formalmente, a pessoa jurdica e, portanto, quem tem capacidade de adquirir direitos e obrigaes uma s: a Unio. Isso se repete nos Estados e nos Municpios (exceto, nestes, o Poder Judicirio). A pessoa poltica a pessoa me, matriz, originria, primria; aquela cujas competncias decorrem diretamente do texto constitucional. Cabe a ela e somente a ela o desempenho das funes legislativa e jurisdicional. Por outro lado, a funo administrativa pode ser desempenhada de maneiras variadas e, inclusive, pode ser atribuda a outras pessoas jurdicas, que podem fazer parte da Administrao Pblica (pessoas jurdicas administrativas) como, por exemplo, uma autarquia ou uma fundao pblica, bem como podem ser do setor privado, como o caso das concessionrias de servio pblico.

1.2. concentrao e desconcentrao. centralizao e descentrali zao

Essa possibilidade de a atuao administrativa ser realizada de diferentes maneiras est relacionada com a centralizao, a descentralizao, a concentrao e a desconcentrao. Pela concentrao, a pessoa poltica desempenha a funo administrativa por meio de um s rgo, sem diviso, isto , realiza a atividade administrativa de forma concentrada. Ao revs, a desconcentrao representa o exerccio da funo administrativa de maneira desconcentrada, quer dizer, no h a concentrao em um s rgo, mas, sim, a pessoa jurdica poltica se divide em vrios rgos. Ocorre a distribuio interna de competncia. D--se a distino entre os nveis de direo e de execuo no interior da pessoa jurdica. A desconcentrao pode ocorrer2: a) em razo da matria: Ministrio da Sade, Ministrio da Educao, por exemplo; b) em razo do grau de hierarquia: por exemplo, Presidncia da Repblica, Ministrios, Secretarias;

2.

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 150.

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c) em razo do territrio: Superintendncia da Receita Federal no Estado da Bahia, Superintendncia da Receita Federal no Estado do Rio de Janeiro, por exemplo. Assim, para se verificar se a atividade administrativa est sendo realizada de forma concentrada ou desconcentrada, s analisar se em determinada pessoa estatal existe um rgo s ou se h vrios. No primeiro caso, h concentrao e, no segundo, existe desconcentrao. Na centralizao, a pessoa poltica desempenha a atividade administra tiva por seus prprios rgos. No transfere para outra pessoa jurdica. J, na descentralizao, a pessoa poltica se utiliza de outras pessoas jurdicas para realizar a funo administrativa. Na centralizao, h uma pessoa jurdica s: a poltica. Na descentralizao h a pessoa jurdica poltica e a pessoa jur dica que recebeu a atribuio para o desempenho de atividade administrativa. Assim, para se saber se a funo administrativa feita de maneira centralizada ou descentralizada, s verificar se a pessoa poltica Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios realiza a atividade por meio de seus prprios rgos ou se transferiu para outra pessoa jurdica faz--lo. Na primeira hiptese, h centralizao e, na segunda, existe descentralizao. Para visualizar, imagine que no Municpio X exista apenas uma pessoa jurdica a poltica que est dividida em diversos rgos e, entre eles, exista o Departamento de gua e Esgoto. Como se trata de rgo, esse departamento est integrado na estrutura da pessoa poltica. Nesse caso, optou-se pela centralizao. Por outro lado, se, por lei, criada a autarquia Servio Autnomo de gua e Esgoto e, para ela, transferida a atividade que antes competia ao departamento, ocorre a descentralizao. A semelhana entre a desconcentrao e a descentralizao que ambas promovem a distribuio de competncias. Entretanto, a diferena entre elas que na descentralizao a distribuio externa, de uma pessoa jurdica para outra e, por sua vez, na desconcentrao a distribuio interna, dentro da mesma pessoa jurdica. Nesse sentido, com a criao de um Ministrio ocorre a desconcentrao, pois houve a distribuio interna de competncia para um novo rgo. De outra forma, com a criao de uma autarquia se verifica a descentralizao, j que a competncia foi distribuda externamente, da pessoa poltica para a pessoa administrativa. Portanto, o rgo pblico resultado da desconcentrao, e a autarquia, a fundao pblica, a empresa pblica, a sociedade de economia mista e os consr cios pblicos decorrem da descentralizao. Ainda, como a desconcentrao se d no interior da mesma pessoa, existe hierarquia e, ao contrrio, como a descentralizao de uma pessoa jurdica para outra, h vinculao. Ademais,

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necessrio salientar que o meio prprio para se promover a desconcentrao e a descentralizao a lei, quer dizer, s por lei possvel a criao de um rgo pblico (desconcentrao; art. 48, XI, CF) ou a criao de uma pessoa administrativa (descentralizao; autarquia, fundao pblica, sociedade de economia mista, empresa pblica e consrcio pblico; CF, art. 37, XIX).
FormAs dE dEsEmpEnHo dA AtiVidAdE AdministrAtiVA atividade realizada por um nico rgo pessoa jurdica sem diviso interna atividade realizada por vrios rgos desconcentrada pessoa jurdica com diviso interna (desconcentrao) distribuio interna de competncia centralizada atividade realizada diretamente pela pessoa poltica, por meio de (centralizao) seus rgos atividade realizada por outra pessoa jurdica descentralizada (descentralizao) distribuio externa de competncia concentrada (concentrao)

No que tange descentralizao, no h unanimidade na classificao das suas espcies, mas a mais usual a descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro3: a) descentralizao poltica: realizada diretamente pela Constituio Federal e cada ente federado possui capacidade poltica, com fonte direta no texto constitucional. Tambm chamada de descentralizao vertical. b) descentralizao administrativa: as atribuies da pessoa jurdica no surgem diretamente da Constituio, mas so distribudas pelo ente fede rado, quer dizer, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com base na competncia poltica que receberam, distribuem competncias para outras pessoas jurdicas. A descentralizao administrativa pode ser subdividida em: territorial ou geogrfica: criada uma pessoa jurdica de direito pblico, com rea geogrfica delimitada e com capacidade administrativa genrica; so exemplos, no Brasil, os territrios federais4; por servios, funcional ou tcnica: a pessoa poltica cria outra pessoa jur dica, de direito pblico ou de direito privado, para exercer determinada atividade. So exemplos as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e os consrcios pblicos. essa descentralizao que d origem administrao indireta; por colaborao: a pessoa poltica transfere a execuo de um servio pblico para uma empresa do setor privado como o caso das conces-

3. 4.

Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 56. Atualmente, no h territrios federais no pas, mas podem ser criados, conforme o art. 18 da Constituio Federal. No passado, eram territrios: Fernando de Noronha, Amap, Rondnia e Roraima.

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sionrias de servio pblico e das permissionrias de servio pblico. Elas no passam a integrar a Administrao pblica e continuam pertencendo iniciativa privada, mas, em razo da descentralizao realizada, podem desempenhar um servio pblico.
dEscEntrAliZAo Poltica Administrativa por colaborao territorial

por servio ou funcional

1.3. Administrao direta

A Administrao Direta o conjunto dos rgos pblicos que integram as pessoas jurdicas polticas. Aqui, verifica-se a centralizao, pois a atividade administrativa exercida pelos diversos rgos da pessoa estatal, de forma centralizada. Por isso, tambm conhecida como Administrao centralizada. De acordo com o art. 4, I, do Decreto-Lei 200/67, a Administrao Direta se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios. Esse o modelo que, tambm, deve ser seguido nas esferas estadual e municipal. Uma advertncia deve ser feita. Apesar de, no dispositivo legal mencionado, ter sido considerada, apenas, a estrutura do Poder Executivo, numa acepo restrita de administrao direta, a funo administrativa no privativa dos rgos desse poder e, ao contrrio, tambm desempenhada pelos rgos do Poder Judicirio e do Poder Legislativo, s que de forma atpica. AtEno! Em diversas provas, h a afirmao de que a administrao direta federal se constitui dos servios integrados Presidncia da Repblica e dos Ministrios, sem mencionar os rgos do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio, e tal assertiva considerada correta pelas bancas. Isso ocorre porque, na verdade, na maioria das vezes, a cobrana feita com base no texto literal do mencionado decreto, que considera a administrao direta em sentido estrito. Entretanto, isso no significa que os rgos dos demais poderes no faam parte da administrao direta, considerada em sentido amplo, englobando o executivo (na funo tpica) e os demais (na funo atpica). Nesse sentido, a administrao direta federal refere-se a uma pessoa jurdica s: a Unio. E, no interior desta, existem os rgos do poder Executivo (Presidncia, Ministrios, etc.), do poder legislativo (Cmara dos Deputados, Senado Federal) e os do poder Judicirio (STF, STJ, TSE, TST, TRFs, TRTs, etc.). No podem ser esquecidos, tambm, os tribunais de contas auxiliam o Poder Legislativo na funo de fiscalizao, mas no so subordinados s casas legislativas e o ministrio pblico.

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AdministrAo pblicA FEdErAl (sentido amplo) podEr EXEcUtiVo Presidncia da Repblica Gabinete de Segurana Institucio Assessoria Especial do Presi- nal da Presidncia da Repblica Gabinete Pessoal do Presidente dente da Repblica da Repblica Casa Civil da Presidncia da Ministrio da Agricultura, PecuRepblica ria e Abastecimento Comisso de tica Pblica Ministrio da Cincia e Tecnologia Conselho da Repblica Ministrio da Cultura Conselho de Defesa Nacional Ministrio da Defesa Conselho de Desenvolvimento Ministrio da Educao Econmico e Social Ministrio da Fazenda Conselho de Governo Ministrio da Integrao Nacional Conselho Nacional de Biossegu Ministrio da Justia rana Advocacia-Geral da Unio Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior Ministrio do Esporte Ministrio do Meio Ambiente Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministrio do Trabalho e Emprego Ministrio do Turismo Ministrio dos Transportes Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica

Conselho Nacional de Desenvol- Ministrio da Pesca e Aquicultura Secretaria de Direitos Humanos vimento Industrial Ministrio da Previdncia Social Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial Conselho Nacional de Desestati- Ministrio da Sade zao Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte Conselho Nacional de Poltica Energtica Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Controladoria-Geral da Unio Ministrio das Cidades Ministrio das Comunicaes Ministrio das Relaes Exteriores Ministrio de Minas e Energia Secretaria de Polticas para as Mulheres Secretaria de Portos Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica

Ministrio do Desenvolvimento Secretaria-Geral da Presidncia Agrrio da Repblica Ministrio do Desenvolvimento Vice-Presidncia da Repblica Social e Combate Fome podEr lEGislAtiVo

Senado Federal Supremo Tribunal Federal (STF) Superior Tribunal de Justia (STJ)

Cmara dos Deputados podEr JUdicirio Superior Tribunal Militar (STM)

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

Conselho Nacional de Justia (CNJ) Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

Tribunais Regionais Eleitorais (TREs)

Tribunais Regionais Federais (TRFs) Tribunal de Justia do Distrito Federal e Territrios (TJDFT) Tribunal Superior do Trabalho Tribunais Regionais do Trabalho (TRTs) (TST) ministrio pblico Ministrio Pblico da Unio Ministrio Pblico Federal (MPF) Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) Ministrio Pblico Militar (MPM) Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP)

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De maneira simtrica, a administrao direta estadual uma pessoa jurdica s: o Estado (de So Paulo, de Minas Gerais, etc.). Nela, incluem-se a Governadoria (em alguns Estados, recebe o nome de Gabinete do Governador) e as secretarias, a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justia, o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas. E, na mesma esteira, a administrao direta municipal engloba a Prefeitura (em alguns Municpios, chama-se Gabinete do Prefeito) e suas secretarias, a Cmara Municipal e, nos Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro, o Tribunal de Contas. O que se verifica em todas as esferas que em cada ente estatal s existe uma pessoa poltica e, dentro desta, esto os rgos pblicos apontados. Assim, se um servidor da Cmara Municipal, no exerccio da sua funo, causar um prejuzo a um administrado, a obrigao de indenizar caber ao Municpio, pois este a pessoa jurdica, e no ao rgo. Da mesma forma, se o servidor for de um Tribunal Regional Federal, a responsabilidade ser da Unio.

1.3.1. rgos pblicos

Ficou demonstrado, pois, que a administrao direta o conjunto de rgos pblicos que fazem parte das pessoas jurdicas polticas. Mas, o que um rgo pblico? So centros de competncia institudos para o desempenho de funes esta tais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem5. O rgo pblico um centro de competncia e sua atuao imputada pessoa jurdica. Ou seja, no rgo h cargos, funes e agentes pblicos. Em cada rgo, existe um ncleo de atribuies a serem desenvolvidas e isso materializado por meio da ao humana dos agentes pblicos. o rgo faz parte da pessoa jurdica, pertence ao ser, exactamente como acontece com os rgos da pessoa humana6. Nesse sentido, o rgo no tem vida prpria, no tem personalidade jurdica. despersonalizado. O rgo, por si s, no capaz de adquirir direitos e obrigaes e, formalmente, quem o faz a pessoa jurdica de que ele faz parte. a pessoa jurdica que a proprietria dos bens, que indeniza em caso de prejuzo. o agente pblico est lotado no rgo, que, por sua vez, faz parte de uma pessoa jurdica. Assim, quando o agente pratica o ato a prpria pessoa jurdica quem est atuando. Isso decorre da teoria do rgo, formulada por Otto Gierke7.

5. 6. 7.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68. CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina, 2007. v.1, p. 204. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.

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O rgo o elemento de conexo entre o agente pblico e a pessoa jurdica. A atuao do agente imputada, atribuda, pessoa jurdica. Dessa maneira, quando um agente da fiscalizao municipal embarga uma obra irregular, a execuo do ato no lhe atribuda, mas considerada prpria do rgo em que est lotado e, assim, imputada ao Municpio, isto , juridicamente, foi este quem embargou a construo. Isso ocorre porque h uma relao jurdica externa, entre a pessoa jurdica e outras pessoas, e uma relao interna, que vincula o rgo pessoa jurdica a que pertence8. Essa teoria a adotada na doutrina brasileira e bastante importante, pois justifica a validade dos atos praticados por funcionrio de fato9. Apenas para registrar, podem ser apontadas duas outras teorias acerca da relao do Estado com o agente pblico: a teoria do mandato e a teoria da representao. Pela primeira, o agente pblico receberia um mandato do Estado, mas no foi bem recebida porque no se compreende como o Estado, que no tem vontade prpria, outorgaria o mandato. Pela segunda teoria, o agente pblico seria o representante legal do Estado; algo como um curador ou tutor da pessoa poltica, diferenciando-se, entretanto, pelo fato de que o prprio Estado escolhe seu representante; tambm, no teve boa acolhida j que equipara o Estado a um incapaz. Ainda, cabe anotar que, por essas duas teorias, o Estado no responderia pelos atos que excedessem os poderes do agente10.

1.3.1.1. Classificao dos rgos pblicos

Os rgos pblicos podem ser classificados quanto posio estatal, estrutura e atuao funcional11; esfera de atuao12 e s funes que exercem13. Quanto posio estatal ou hierarquia, podem ser: a) independentes: so os que representam as funes principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. So rgos que esto no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e, tambm, so chamados de rgos primrios. So exemplos: Cmara dos Deputados, Senado Federal, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal

8. 9. 10. 11. 12. 13.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 11 Ver item 2.1.4 no captulo 1. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 505. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 71-75. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 508-509. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 141.

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Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de Justia, demais tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Tribunais de Contas; b) autnomos: esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica. So exemplos: Ministrios, Secretarias de Estado, Secretarias de Municpio, Advocacia-Geral da Unio; c) superiores: so rgos subordinados aos autnomos e independentes, possuem poder de direo, mas no tm autonomia administrativa nem financeira. So exemplos: procuradorias jurdicas, gabinetes, coordenadorias, departamentos, divises; d) subalternos: so aqueles rgos que possuem pequeno poder de deciso e suas atividades so, principalmente, de execuo, de cumprimento das decises dos rgos a que esto subordinados. So exemplos: seo de expediente, seo de pessoal, portaria. Quanto estrutura, podem ser: a) simples: so aqueles rgos que no se subdividem em outros; b) compostos: subdividemse em outros rgos como, por exemplo, o Ministrio da Fazenda est dividido em diversos rgos, entre eles est a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que, tambm, composta por outros vrios rgos como se v nas Superintendncias Regionais, nas quais h as Delegacias Regionais de Julgamento e as Delegacias da Receita Federal do Brasil, e estas se subdividem em outros rgos, at se chegar a um rgo que no mais se divide (rgo unitrio ou simples). Quanto atuao funcional ou composio, podem ser: a) singulares ou unipessoais: a atuao do rgo realizada de acordo com a deciso de um nico agente. At existem outros agentes no rgo, mas exercem funes auxiliares. So exemplos: a Presidncia da Repblica, as Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais; b) coletivos ou pluripessoais: a atuao do rgo decidida por vrios agentes. No ocorre a prevalncia da vontade do presidente do rgo, mas impera a vontade da maioria dos seus membros. So exemplos os Tribunais de Justia, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, o Tribunal de Impostos e Taxas, o Conselho Nacional de Contribuintes. Quanto esfera de atuao, podem ser: a) centrais: atuam em toda a rea territorial da pessoa; b) locais: atuam apenas em parte do territrio da pessoa que integram. Por exemplo, o Ministrio da Fazenda um rgo da Unio e pode atuar

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em todo o territrio nacional, o que o leva a ser classificado como rgo central. Da mesma forma, a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo rgo central, pois atua em toda a rea estadual. Por outro lado, a Superintendncia da Receita Federal da 9 Regio atua apenas no Estado de So Paulo e um rgo federal, o que quer dizer que um rgo local, j que no atua em todo o pas. Assim, tambm ocorre com a Diretoria de Ensino da Regio de Ribeiro Preto, pois um rgo integrante do Estado de So Paulo, mas s atua em parte dele.

1.3.1.2. Caractersticas dos rgos pblicos

Com a distribuio interna de competncia (desconcentrao), cria-se, por lei, um rgo pblico e, com isso, ele passa a integrar, a fazer parte de uma pessoa estatal ou administrativa. parte e no todo e, assim, no possui personalidade jurdica; despersonalizado. Esta a principal caracterstica do rgo pblico. Tambm, o rgo pblico no possui patrimnio prprio, j que os bens pertencem pessoa jurdica de que ele faz parte. Da mesma forma, no tem capa cidade processual e, assim, no pode ser autor ou ru em ao judicial. Nesse sentido, se o Departamento de Polcia Federal cancela, indevidamente, o registro de funcionamento de uma empresa de vigilncia privada, no poder o rgo ser acionado judicialmente para reparar o dano, pois parte da pessoa jurdica Unio e, assim, esta dever ser acionada. Ainda, preciso lembrar que a extino do rgo tambm ocorre por meio de lei. Algumas situaes devem ser ressaltadas, porque no so condizentes com a condio do rgo pblico de ser parte de uma pessoa jurdica, de no ter vida prpria, de ser despersonalizado. So aquelas em que, de maneira excepcional, o rgo no se mantm fiel s caractersticas apontadas. Nesse sentido, pode ser salientada a possibilidade da celebrao, por rgo, de contrato de gesto, nos termos do art. 37, 8, da Constituio Federal14. Na mesma esteira, a defesa judicial, pelo prprio rgo, de suas prerrogativas ou atribuies, situao em que o rgo parte no processo como, por exemplo, ocorre se o Prefeito recusar-se a fazer o repasse oramentrio para a Cmara Municipal, hiptese que autoriza o rgo Cmara a ajuizar mandado de segurana com o fim de exigir o direito ao repasse.

14. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

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Por fim, necessrio destacar que possvel a inscrio de alguns rgos pblicos no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), j que o art. 11, I, da Instruo Normativa n 748/07, da Receita Federal do Brasil, prev que a inscrio naquele cadastro obrigatria para os rgos pblicos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Poderes Executivo e Legislativo dos Municpios, desde que se constituam em unidades gestoras de oramento.
Quanto hierarquia ou posio estatal clAssiFicAo Quanto estrutura Quanto atuao fun cional ou composio rGos pblicos Quanto esfera de atuao cArActErsticAs independente autnomo superior subalterno

simples composto singular ou unipessoal coletivo ou pluripessoal central local

Criao e extino por lei Resultado da desconcentrao Despersonalizados No possuem patrimnio prprio No possuem capacidade processual Alguns rgos podem ser parte em processo para defesa de prerrogativa Podem celebrar contrato de gesto rgos gestores de oramento devem ser inscritos no CNPJ

1.4. Administrao indireta

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, na condio de entes polticos, recebem suas atribuies diretamente do texto constitucional e, dependendo da atividade, podem optar por exerc-la de maneira descentralizada. Para tanto, criam outras pessoas jurdicas e estas passam a atuar de maneira especfica e especializada em determinada atividade administrativa. As pessoas jurdicas criadas so chamadas de pessoas administrativas e ficam vinculadas pessoa poltica da qual se originaram. Formam a administrao indireta. Assim, quando a Unio pessoa poltica cria, por lei, uma autarquia, esta passa a fazer parte da administrao indireta federal. Com a opo pela criao de uma entidade da administrao indireta, deter minada atividade no ser mais exercida por um rgo e passar a ser desem penhada por uma pessoa jurdica. Isso significa maior autonomia, alto nvel de

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Leandro Bortoleto AdministrAo pblicA AdministrAo indirEtA Conjunto das pessoas administrativas, com personalidade de direito pblico ou de direito privado, patrimnio prprio e autonomia administrativa, vinculadas administrao direta, criadas para o desempenho de determinada atividade administrativa AdministrAo dirEtA tErcEiro sEtor Pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, pertencentes ao setor privado, que desenvolvem atividade de interesse pblico

Conjunto dos rgos pblicos que integram as pessoas jurdicas polticas

Autarquia: direito pblico Agncia reguladora: autarquia em regime especial Pessoas jurdicas de Agncia Executiva: autarquia que re- direito pblico cebeu a qualificao (contrato de gesto) Fundao pblica: direito pblico ou direito privado Agncia Executiva: fundao pblica que recebeu a qualificao (contrato de gesto) Empresa pblica: direito privado; prestadora de servio pblico ou Unio, Estados, distrito exploradora de atividade econmica Federal e municpios sociedade de Economia mista: direito privado; prestadora de servio pblico ou exploradora de atividade econmica consrcio pblico: direito pblico (associao pblica) ou direito privado

servio social autnomo

Entidade de apoio

organizao social (os) Vnculo jurdico com a administrao direta: contrato de gesto organizao da sociedade civil de interesse pblico (oscip) Vnculo jurdico com a administrao direta: termo de parceria

3. QueSteS 3.1. Questes comentadas

1. (Fundao carlos chagas Analista Judicirio / trt da 11 regio / 2012) Existem vrios critrios de classificao dos rgos pblicos, tais como, os critrios de "esfera de ao", "posio estatal", "estrutura", dentre outros. No que concerne ao critrio "posio estatal", as Casas Legislativas, a Chefia do Executivo e os Tribunais so rgos pblicos autnomos. superiores. singulares. centrais. independentes.

a) b) c) d) e)

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Administrao Pblica e Terceiro Setor COMENTRIO Questo 1. Alternativa correta: e. rgos independentes so os que representam as funes principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. So rgos que esto no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro como, por exemplo, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal Federal. Alternativa a. rgos autnomos esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica. So exemplos: Ministrios, Secretarias de Estado. Alternativa b. Os superiores so rgos subordinados aos autnomos e independentes, possuem poder de direo, mas no tm autonomia administrativa nem financeira. So exemplos as procuradorias jurdicas e os gabinetes. Alternativa c. Os rgos singulares ou unipessoais so aqueles em que a atuao do rgo realizada de acordo com a deciso de um nico agente. Exemplo: Presidncia da Repblica. Alternativa d. Os rgos centrais so aqueles que atuam em toda a rea territorial da pessoa jurdica a que pertencem como, por exemplo, o Ministrio da Justia, que um rgo federal e atua em todo o pas. Julgue o item abaixo, acerca da classificao dos rgos pblicos. 2. (cespe Analista Judicirio / trt da 21 regio / 2010) Quanto posio estatal, as secretarias estaduais e as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos.
GAB: Certo Errado

COMENTRIO Questo 2. errado. Os ministrios e as secretarias (estaduais e municipais) so considerados como rgos autnomos, quanto posio estatal. Os rgos autnomos esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica. 3. (Fundao carlos chagas Analista Exec. de mandados / trF da 4 regio / 2009) No que se refere aos rgos pblicos, INCORRETO afirmar ser caracterstica destes (algumas no presentes em todos), dentre outras, o fato de que: no possuem patrimnio prprio, mas integram a estrutura da pessoa jurdica. tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram. no possuem personalidade jurdica e so resultado da desconcentrao. podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos. alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira.

a) b) c) d) e)

COMENTRIO Questo 3. Alternativa correta: b. Os rgos pblicos so parte de um todo, qual seja, a pessoa jurdica que integram e, assim, no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica de que fazem parte. a pessoa jurdica que responde pelos atos do rgo e no o contrrio. Como integram uma pessoa jurdica, no possuem patrimnio prprio (alternativa a), so despersonalizados, nascem da desconcentrao (alternativa c). Apesar de no possurem personalidade jurdica, nos termos do art. 37, 8, da Constituio Federal, podem celebrar contrato de gesto (alternativa d). Alguns rgos possuem autonomia financeira e administrativa como os rgos independentes (alternativa e).

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Leandro Bortoleto 4. a) b) c) d) (cespe Analista Administrativo / tsE / 2006) O TRE do Estado do Rio de Janeiro: tem personalidade jurdica de direito privado. tem personalidade jurdica de direito pblico. um rgo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). no tem personalidade jurdica.

COMENTRIO Questo 4. Alternativa correta: d. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) e todos os demais tribunais do Poder Judicirio da Unio STF, STJ, TST, TSE, STM, TRF, TRT so rgos do Poder Judicirio que, na acepo ampla, integram a administrao direta, pois exercem, de forma atpica, a atividade administrativa. Todos esto dentro da pessoa jurdica Unio. Nos Estados, os Tribunais de Justia (TJ) tambm fazem parte da administrao direta estadual. 5. a) b) (cespe Analista Administrativo / trE de Gois / 2008) Assinale a opo correta a respeito da organizao da Administrao Pblica direta e indireta. A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal so entidades polticas que compem a administrao pblica indireta. Por meio do processo de descentralizao vertical da administrao pblica, so criadas entidades com personalidade jurdica, s quais so transferidas atribuies conferidas pela Constituio (CF) aos entes polticos. Na estrutura dos entes polticos, os rgos esto estruturados a partir de critrios de hierarquia. Contudo, h rgos independentes, que no se subordinam a qualquer outro, devendo, apenas, obedincia s leis. o caso da presidncia da Repblica, na estrutura do Poder Executivo federal, e dos gabinetes dos Governadores, na estrutura do Poder Executivo estadual. De forma geral, as autarquias corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profisses regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), fazer licitaes e realizar concursos pblicos para suas contrataes.

c)

d)

COMENTRIO Questo 5. Alternativa correta: c. Os rgos independentes so os que representam as funes principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa; so rgos que esto no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e, tambm, so chamados de rgos primrios. Alm dos apontados na alternativa, so, tambm, exemplos, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de Justia, demais tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Tribunais de Contas. Alternativa a: errada. As pessoas polticas Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios representam a administrao direta. Elas recebem suas competncias diretamente do texto constitucional. Elas que do origem aos entes da administrao indireta. Alternativa b: errada. A descentralizao poltica, tambm chamada de vertical, realizada diretamente pela Constituio Federal e cada ente federado possui capacidade poltica, com fonte direta no texto constitucional. A descentralizao mencionada na alternativa a descentralizao administrativa por servios ou funcional ou tcnica, pela qual a pessoa poltica cria outra pessoa jurdica, de direito pblico ou de direito privado, para exercer determinada atividade. Alternativa d: errada. Os conselhos de profisses regulamentadas so consideradas autarquias. Todavia, em relao OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), em razo de deciso proferida no STF, na ADI 2135/DF, restou assentado que ela no entidade da administrao indireta como os outros conselhos, pois no atua exclusivamente na defesa de interesses corporativos, mas, tambm,

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