O VETO PARCIAL NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

Andr Corra de S Carneiro

E-Legis, n.02, p.10 - 14, 1 semestre, 2009

E-Legis | Revista Eletrnica do Programa de Ps-Graduao Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara do Deputados

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O Veto Parcial no Sistema Constitucional Brasileiro

Andr Corra de S Carneiro

Resumo: Este artigo analisa a instituio do veto parcial no sistema constitucional brasileiro, suas caractersticas, seus precedentes, e os efeitos causados na atividade legiferante em decorrncia de sua utilizao. Expe, ainda, que o veto tem o objetivo de gerar equilbrio entre os Poderes, contrabalanando a competncia do Legislativo por parte do Chefe do Poder Executivo. Tambm se aponta que a criao do veto parcial foi fundamentada pela questo dos riders ou caudas oramentrias, que so dispositivos anexados ao projeto de lei, por meio de emendas, com o objetivo de ser sancionado pelo Presidente da Repblica. Ao final, pondera sobre a questo do abuso do poder do veto, quando este transformado em mecanismo que permite ao Presidente da Repblica exercer atividade legiferante exclusiva do Poder Legislativo. Palavras-chave: veto parcial; veto; cauda oramentria; abuso do poder do veto; freios e contrapesos; processo legislativo; relaes executivo-legislativo. Abstract: The article analyzes the establishment of partial veto within the brazilian constitutional system, examining its characteristics, precedents and reflexes in law-making process. It exposes that the veto seeks to generate balance between legislative and executive branches. It also declares that the creation of partial veto was based on the usage of riders amendments attached to the bill, aiming to be validated by the president. Finally, it considers the possibility of the veto be overused, what could allow the president to exert law-making, legislative branchs exclusive activity. Keywords: partial veto; item veto; veto; rider; amendments; abuse of veto power; checks and balances; legislative process; law-making process; executive-legislative relations. 1 Introduo O Direito ptrio consagra o poder de veto1 como mecanismo nsito na tcnica, teorizada por Bolingbroke (BONAVIDES, 2006), de checks and balances, ou freios e contrapesos, exsurgindo como forma de contrabalanar a competncia legiferante do Congresso Nacional por parte do Chefe do Poder Executivo dentro do sistema de controle recproco da ao dos poderes. Com efeito, Montesquieu, em De lEsprit ds Lois, j propalava teoria com o objetivo de gerar equilbrio entre os Poderes, discernindo a faculdade de estatuir (facult de statuer) da faculdade de impedir (faculte dempcher), antecipando, dessarte, a tcnica dos freios e contrapesos (BONAVIDES, 2006). Assim, quando o Presidente da Repblica utiliza-se do veto para refrear determinado pro-

jeto de lei, o faz no uso de sua faculdade de impedir que a proposio se transforme em lei. No obstante, a utilizao dessa prerrogativa deve ser fundamentada. Duas so as justificativas para o veto: a inconstitucionalidade ou a inconvenincia (FERREIRA FILHO, 2002). No primeiro caso, o Presidente veta o projeto por entend-lo em desacordo com a Carta Poltica, utilizando-se, portanto, de um critrio estritamente jurdico o chamado veto jurdico. No segundo, serve-se de um motivo eminentemente poltico, envolvendo uma anlise de vantagem e desvantagem. Cabe ao Presidente avaliar se a matria de que trata o projeto de lei contrria ao interesse pblico. o veto poltico. 2 Caractersticas do Veto O veto, que consiste na manifestao de dissenso do Presidente da Repblica em relao ao projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, caracteriza-se, no sistema constitucional brasileiro, por ser um ato expresso, formal, motivado, total ou parcial, supressivo, supervel ou relativo, irretratvel, insuscetvel de apreciao judicial. Assim, o veto ato expresso, ou seja, decorre sempre de uma manifestao explcita do Presidente da Repblica, uma vez que, transcorrido o prazo prescrito para o veto sem a sua manifestao, ocorre a sano tcita (CF, art. 66, 3). ato formal, visto que dever ser exarado por escrito, com a necessria fundamentao dos motivos do veto, para encaminhamento, em quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal. O veto deve ser sempre motivado para que se saiba das razes que levaram discordncia, se relativas inconstitucionalidade ou falta de interesse pblico, ou se por ambos os motivos. Essa exigncia se faz necessria para que o Poder Legislativo possa analisar as razes que conduziram o Chefe do Poder Executivo ao veto. O Presidente da Repblica tem a prerrogativa de vetar o projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional total ou parcialmente. Ser total quando incidir sobre todo o projeto de lei e parcial quando recair sobre apenas alguns dos dispositivos da proposio. O veto, no Direito brasileiro, somente poder determinar a erradicao de dispositivos constantes de projeto de lei, no sendo possvel a adio ou modificao de algo no texto da proposio, sendo, portanto, somente supressivo.

1 Conforme relata Alexandre de Morais, a natureza jurdica do veto no encontra unanimidade na doutrina constitucional,
existindo inmeros juristas defensores da tese de tratar-se de direito, outros os entendem com um poder; havendo ainda tese intermediria que consagra o veto como um poder-dever do Presidente da Repblica (MORAIS, 2006, p. 594, grifo nosso).

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O veto supervel, relativo ou suspensivo, uma vez que no apresenta carter absoluto, ou seja, no encerra, de forma definitiva, o processo legislativo em relao s disposies vetadas, dado que podero ser restabelecidas pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutnio secreto, em sesso conjunta do Congresso Nacional (CF, art. 66, 4). Uma vez manifestada pelo Presidente da Repblica a discordncia em relao ao projeto de lei ou a alguns de seus dispositivos e comunicada as razes do veto ao Presidente do Senado Federal, no pode o Chefe do Executivo arrepender-se, uma vez que o veto irretratvel. Dessa forma, no se admite a desistncia do veto para o objetivo de considerar-se o projeto de lei tacitamente aprovado2. Por fim, o veto insuscetvel de apreciao judicial, dado que, por ser ato poltico do Presidente da Repblica, insuscetvel de ser enquadrado no conceito de ato do Poder Pblico, para efeito de controle judicial (PAULO e ALEXANDRINO, 2003, p. 81). Assim, o controle judicial das razes do veto no aceito em virtude do postulado da separao dos Poderes, cabendo, somente ao Congresso Nacional, analisar e, eventualmente, superar, os motivos do veto, mormente no que tange a alegada inconstitucionalidade. 3 O veto total no Brasil Michel Temer (1978), ao relatar a evoluo histrica do veto no Brasil, informa que a Constituio Imperial Brasileira de 1824 j adotava o veto total, sem a possibilidade de sua rejeio pela Assemblia Geral, de acordo com a leitura dos seus artigos 62 a 70. O art. 15 do Ato adicional, de 12 de agosto de 1834, entretanto, j previa o veto total ou parcial para os projetos de leis elaborados pelas Assemblias das Provncias. Um ponto importante a ser destacado que, mesmo rejeitado o veto pela Assemblia provincial, o Presidente da Provncia poderia negar-lhe sano, recomendando-lhe alteraes na forma de supresso de artigos (veto parcial) ou negando-lhe por inteiro (veto total). Ainda assim, a Assemblia Geral continuava a ter a regra antiga que lhe vedava reapreciar o veto. A Constituio de 1891, por sua vez, embora s preconizasse o veto total, j permitia a rejeio do veto por dois teros dos Deputados e Senadores (art. 37, 3). Esse qurum qualificado de dois teros subsistiu at a Constituio de 1967 e alteraes promovidas pela Emenda n 1, de 1969. O veto parcial no direito brasileiro s foi introduzido em mbito federal na reforma constitucional de 1926. 4 A problemtica dos riders ou das caudas Conforme salienta Mrio Cassanta (apud SILVA, 2006), o
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poder de veto pressupe um sistema de governo em haja diviso de poderes. Nesses Estados comum a questo dos riders, dispositivos anexados ao projeto de lei, principalmente em relao aos projetos de leis anuais, chamados, nesse caso, de caudas oramentrias. O rider, tambm conhecido como pingente ou cauda, refere-se incluso de disposies, por meio de emenda, a um projeto de lei com o objetivo de ser sancionado pelo Presidente da Repblica. Consoante Manoel Gonalves Ferreira Filho, o rider
decorre da malcia parlamentar que se prevalece da importncia de um projeto para com ele fazer passar uma norma qualquer que, isoladamente apresentada como projeto de lei, no chegaria a vingar porque sabidamente no seria sancionada pelo chefe do Governo. O projeto preferido para essas adjunes o do oramento, pela evidente importncia que tem para todo o Governo. Por intermdio de emenda, o parlamentar inclui num projeto importante um pingente, que em geral nada tem a ver com a matria daquele, a fim de colocar o chefe do Governo no dilema de sancionar o projeto com o rider, apesar da inconvenincia ou necessidade deste, para fulminar a cauda parasitria (FERREIRA FILHO, 1971, p. 34-35, grifo do autor).

Foi com o objetivo de eliminar os riders que se imaginou a criao do veto parcial, permitindo ao Chefe do Poder Executivo expurgar as disposies estranhas inseridas no projeto de lei. 5 O veto parcial: precedentes estrangeiros Nos Estados Unidos da Amrica, foi criado o chamado item veto, com a finalidade de derriscar os riders dos projetos de lei. A Constituio da Pensilvnia foi a primeira a estabelecer, em 1873, o veto parcial para leis oramentrias, exemplo seguido por vrias outras constituies estaduais que deram ao veto parcial esse mesmo alcance. Corwin (apud FERREIRA FILHO, 1971), em sua obra The President: Office and Powers, expende que, aps 1873, diversas emendas Constituio federal foram apresentadas com o fito de conceder ao Presidente o item veto ou selective veto. Ainda, assinala que Roosevelt, em 1938, e Eisenhower, em 1957, reivindicaram, sem sucesso, sua instituio, tendo em vista o aumento da utilizao de caudas oramentrias. Tambm a Argentina apresenta, nas Constituies estaduais de Entre Rios, Catamarca e San Luis, exemplos de adoo do veto parcial em amplitude e alcance bem prximos do existente no Direito brasileiro. No obstante, a Constituio Argentina (art. 72) prev que o veto parcial importa em nova apreciao do projeto inteiro, suspendendo, desse modo, at que o Congresso finalize essa deliberao, a entrada em vigor da parte no vetada e, portanto, sancionada do projeto (NOVARO e HRONCICH apud FERREIRA FILHO, 1971).

Veja, nesse sentido, deciso do Supremo Tribunal Federal (RDA 70/308 e ss.)

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Destaca Haroldo Valado que a Constituio Mexicana dispe sobre o veto parcial de forma idntica Constituio Argentina, conforme informa F. Tena Ramrez:
Segn dicho precepto, el proyeto de ley o decreto desechado em todo o em parte pro el ejecutivo, ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su origen; ceber ser discutido de nuevo por sta, y si fuese confirmado por las dos terceras partes del nmero total de votos, pasar otra vez a la Cmara revisora; si por sta fuese sancionado por la misma mayora, el proyeto ser lei o decreto y volver al ejecutivo para su promulgacin (VALLADO, 1958, p. 18)

aos interesses nacionais, o vetar, total ou parcialmente, dentro de 10 dias teis a contar daquele em que o recebeu, devolvendo, nesse prazo e com os motivos do veto o projeto, ou a parte vetada, Cmara onde ele se houver iniciado.

6 A adoo do veto parcial no sistema constitucional brasileiro Manoel Gonalves Ferreira Filho (1971) afirma que o instituto do veto parcial foi adotado pela primeira vez no Brasil no mbito das Constituies estaduais, em que pese sua previso contida no art. 15 do Ato adicional, de 12 de agosto de 1834 (TEMER, 1978). As Constituies da Bahia, do Maranho e de Minas Gerais (FERREIRA FILHO, 1971), bem como a do Par e a do Cear (NUNES e CASSANTA apud VALLADO, 1958) j aceitavam o veto parcial do Chefe do Executivo antes mesmo da reviso constitucional de 1926. A instituio do veto parcial na Constituio Federal foi motivada pela necessidade que teve o Presidente Epitcio Pessoa de vetar totalmente a Lei do Oramento da Despesa para 1922 para no sancionar as caudas oramentrias, ento existentes, em seu texto (VALLADO, 1958). Mrio Cassanta expende que o ento governador de Minas Gerais, Artur Bernardes, logrou xito em incluir, em 1920, na Constituio mineira, o veto parcial para qualquer projeto de lei, nestes termos:
O veto s poder ser parcial, quando a parte vetada e a sancionada no forem mutuamente dependentes e conexas, de maneira que, com a sua supresso, a parte sancionada continue a ser um ato inteligvel e completo, correspondendo, em conjunto, inteno e propsitos do Congresso (CASSANTA apud SILVA, 2006, p. 222).

As Constituies Federais seguintes (1934, art. 45; 1937, art. 66, 1; 1946, art. 70, 1; 1967, art. 62, 1; Emenda n 1 de 1969, art. 59, 1; 1988, art. 66, 2) mantiveram o veto parcial, dispondo de forma bem semelhante ao estatudo na Emenda de 1926. Somente a Emenda n 17, de 1965, Constituio de 1946; a Constituio de 1967, com texto anterior Emenda n 1, de 1969; e a Constituio de 1988 adicionaram limitao quanto ao seu alcance. As duas primeiras restringiram o veto parcial nos seguintes termos: O veto parcial deve abranger o texto de artigo, pargrafo, inciso, item, nmero ou alnea enquanto a Constituio atual disps da seguinte forma: O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. 7 O veto parcial no Direito Constitucional brasileiro Conforme j analisado, o veto parcial, no Direito Constitucional brasileiro, pode ser utilizado em qualquer projeto de lei, tratando de matria oramentria ou no. De acordo com o 1 do art. 66 da Carta Poltica vigente, tanto o veto total quanto o parcial podem ser apostos, no prazo de quinze dias teis, caso o Presidente da Repblica considere o projeto inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico. Cumpre salientar que a Constituio atual s permite o veto parcial incidente sobre texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea (CF, art. 66, 2). Cabe notar, ainda, que a doutrina dominante entende que o Chefe do Executivo pode vetar, total ou parcialmente, inclusive, projeto de lei de sua iniciativa que tenha sido aprovado pelo Poder Legislativo sem nenhuma alterao (PAULO e ALEXANDRINO, 2003). Essa mudana de interesse em relao a determinado projeto pode ocorrer, por exemplo, devido demora em sua apreciao pelo Poder Legislativo e pelo fato de essa matria no mais se adequar ao programa de governo adotado pelo Executivo (SILVA, 2006).
O veto ser apreciado em sesso conjunta do Congresso Nacional, dentro de trinta dias a contar do recebimento pelo Presidente do Senado Federal, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores separadamente , em escrutnio secreto (CF, art. 66, 4). Interessante observar que atualmente vota-se contra ou a favor do veto, enquanto que, nas Constituies passadas, votava-se contra ou a favor do projeto.

Cumpre observar que essa disposio, que Ferreira Filho relata ser a primeira a prever o veto parcial para qualquer projeto de lei no Direito brasileiro3, apresenta justa e prudente limitao ao poder de veto. Artur Bernardes, ao assumir a Presidncia da Repblica, imprimiu influncia decisiva para que, na reviso constitucional de 1926, fosse includo dispositivo que criasse, em mbito federal, o veto parcial. O art. 37, 1, da Constituio Federal de 1891, com a emenda de 1926, assim ficou:
Quando o Presidente da Repblica julgar um projeto de lei, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrrio

Dessa forma, o projeto converter-se- em lei se a maioria dos Deputados e Senadores rejeitarem o veto, dispensando-se, nesse caso, a sano. No se atingindo esse qurum qualificado nas duas Casas estar ele mantido e o projeto, ou parte do projeto que foi vetado, ser arquivado. Importa notar que factvel, no Direito Constitu-

3 Acrescenta que as demais Constituies estaduais permitiam o veto parcial apenas para leis oramentrias (FERREIRA FILHO, 1971).

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cional brasileiro, a rejeio parcial do veto total, ou, at mesmo, a rejeio parcial do veto parcial. Em sendo o veto rejeitado, a agora lei uma vez que a rejeio do veto tem o condo de transformar o projeto em lei , ser encaminhada ao Presidente da Repblica para promulgao e publicao. Diferindo completamente do Direito argentino, o veto parcial no suspende a entrada em vigor na parte no vetada. Somente a parte vetada sujeita a reapreciao do Congresso Nacional, enquanto a restante sancionada, promulgada, publicada, passando, ento, a viger. Da decorre que, uma vez derrubado o veto parcial, segue o texto dessa parte para promulgao, publicao e entrada em vigor, o qual ocorrer em data posterior ao do texto no vetado, acarretando, portanto, duas datas de vigncia para a mesma lei: uma da parte sancionada e outra da parte cujo veto foi rejeitado. Nesse sentido, Ferreira Filho assim se manifesta sobre o tema: A imediata entrada em vigor da parte no vetada, que possvel no Direito brasileiro, apresenta vantagens, mas tambm desvantagens graves. Sem dvida, vantajoso que as disposies estabelecidas pelo Congresso e aprovadas pelo Presidente possam desde logo ser aplicadas. Todavia, se superado o veto, ocorre o inconveniente tantas vezes sentido entre ns de uma mesma lei ter vigorado com um texto (o da publicao sem a parte vetada, at a publicao do texto com a parte que fora vetada includa) e passar a vigorar com outro texto. Esse inconveniente tem at provocado a prtica esdrxula de a parte vetada ser publicada com outro nmero, como se fosse outra lei. Dessa situao (em vigor a parte no vetada, pendente a parte vetada) resulta sempre incerteza sobre o alcance e o verdadeiro sentido da lei, o que redunda necessariamente em insegurana jurdica (FERREIRA FILHO, 2002, p. 224, grifos nossos). 8 O abuso do poder de veto O veto foi engendrado pela doutrina clssica consoante a lio de Monstesquieu, isto , como faculdade de impedir (faculte dempcher). Portanto, tem por objetivo permitir que o Chefe do Executivo possa impedir, ou pelo menos dificultar, que dispositivos inconstitucionais ou inconvenientes para o bem comum se transformem em leis. , pois, o veto instrumento de controle da ao parlamentar e dessa forma foi acolhido pelo Direito Constitucional brasileiro. Entrementes, a prtica tem demonstrado utilizao diversa do poder de vetar parcialmente projetos de lei, transformando-o em mecanismo que permite ao Presidente da Repblica legislar, o que se configura em absurdo, no entendimento de notveis doutrinadores4, conforme lio de Manoel Gonalves Ferreira Filho: A prtica constitucional brasileira revela que no perodo posterior

a 1926 os Presidentes da Repblica brasileira souberam transformar o veto parcial em instrumento de legislao, mudaram o seu carter de facult dempcher para facult de statuer (FERREIRA FILHO, 1971, p. 35). Com efeito, a situao era mais gravosa na vigncia das Constituies 1891 (a partir de sua alterao em 1926), 1934, 1946 (no perodo anterior Emenda n 17, de 1965), 1967 (com texto anterior Emenda n 1, de 1969), uma vez que no havia limitao que impedisse que o veto pudesse ser aposto a palavras isoladas, frases e oraes de dispositivo, modificando, dessa feita, o contedo da norma. Outro agravante era que, at a Constituio de 1967 com as alteraes promovidas pela Emenda n 1, de 1969 , para que se derrubasse o veto, era necessrio alcanar o qurum mnimo de dois teros dos Deputados e Senadores. Assim, se o Presidente obtivesse o apoio de um tero mais um dos parlamentares, conseguiria impor suas mudanas alcanadas por meio do veto parcial. Contudo, esse abuso foi aceito pela jurisprudncia, inclusive pela Corte Suprema. Ressalta ainda Manoel Gonalves Ferreira Filho que a gravidade dessa prtica era ainda realada pelo fato de que dava ensejo a uma verdadeira legislao minoritria por parte do Executivo. De fato, sendo necessria maioria qualificada para a rejeio do veto, o desnaturamento da lei era mantido, desde que uma minoria do Congresso, superior, todavia, a um tero, apoiasse o Presidente. O veto parcial servia, destarte, para fraudar a vontade do Congresso, manifestada na aprovao do projeto em termos muito diferentes daqueles em que este se tornava lei (FERREIRA FILHO, 2002, p. 223, grifos nossos). Exemplo relevante desse tipo de arbitrariedade ocorreu por ocasio da elaborao da antiga Lei Orgnica dos Partidos Polticos, Lei n 4.740/65. O Congresso Nacional aprovou esse projeto de lei objetivando introduzir profunda reorganizao. Entretanto, constava nessa proposio disposio que beneficiaria os partidos existentes poca, permitindo conservar a existncia legal desde que preenchessem ao menos uma das seguintes condies que enumerava (art. 47) (FERREIRA FILHO, 1971). O Presidente da Repblica, almejando dificultar o que o Congresso intencionava facilitar, vetou a expresso ao menos uma das, transformando, portanto, em cumulativas as exigncias que o Poder Legislativo queria fossem alternativas. Dessa forma, o art. 47 ficou, assim, dispondo: Ainda se cancelar o registro do partido que no satisfazer ... seguintes condies:. Mesmo com o agravante de o dispositivo ter ficado com essa redao claudicante, o veto no obteve o qurum necessrio para ser derrubado, prevalecendo, por conseguinte, esse texto. Outro exemplo clssico, de contornos mais graves, ocorreu no Estado de So Paulo, quando projeto de lei financeira, contendo aumento na alquota do imposto de

4 Acordam nesse sentido Mrio Cassanta, Themstocles Cavalcanti, Manoel Gonalves Ferreira Filho, Jos Afonso da Silva, Alexandre de Moraes, entre outros. 5 Vide RDA, vol. 87/60.

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vendas e consignaes (ento existente), foi aprovado no Congresso com clusula de vigncia prevista para noventa dias aps a publicao, tendo por finalidade dar tempo aos contribuintes para que se preparassem para cumpri-la adequadamente. Porm, o Governador do Estado vetou, desse artigo, a expresso noventa dias. Dessa feita, a lei foi promulgada e publicada com essa truncada redao: Esta lei entrar em vigor ... a sua publicao, impondo seus efeitos de imediato para toda a populao (SILVA, 2006). Esse veto posteriormente foi mantido e considerado vlido pelos Tribunais5. Com o objetivo de evitar o mau uso do veto parcial, a Constituio de 1988 disps que o veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. De igual sorte, foi alterado o qurum necessrio para se derrubar o veto de dois teros para maioria absoluta dos Deputados e Senadores. Cumpre lembrar, conforme j exposto, que a Emenda n 17, de 1965, Constituio de 1946, e a Constituio de 1967, com texto anterior Emenda n 1, de 1969, tambm limitaram o veto parcial a texto integral de dispositivo. Apesar da introduo dessas alteraes, comum o Chefe do Poder Executivo utilizar-se do veto parcial de forma a modificar o contedo da norma, contrariando a

prpria finalidade do veto parcial e dando lei contorno e substncia que o legislador no quis. Conforme salienta Michel Temer, o todo lgico da lei pode desfigurar-se tambm pelo veto, por inteiro, do artigo, do inciso, do item ou da alnea. E at com maiores possibilidades. E acrescenta que se isto ocorrer tanto em razo do veto de palavra ou de artigo o que se verifica usurpao de competncia pelo Executivo, circunstncia vedada pelo art. 2 da CF (TEMER, 2006, p. 236). Destarte, o veto parcial, imaginado e proposto com o fito de eliminar abusos por parte dos parlamentares, veio a se tornar, no Brasil, mecanismo a permitir abusos por parte do Presidente da Repblica. Deve ele, portanto, limitar-se a finalidade pela qual foi criado, o de eliminar dos projetos de lei aprovados pelo Legislativo as caudas, os pingentes, os riders. Por fim, pode-se entender o veto como um convite do Poder Executivo ao Legislativo no sentido de que este aperfeioe a elaborao de normas legais, aprovando-as sem o estigma da inconstitucionalidade ou da matria inconveniente. O que no pode ocorrer, entretanto, a substituio do Legislativo pelo Executivo na atividade legiferante, funo precpua daquele Poder.

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