Um dos assuntos mais explorados ultimamente nos grandes concursos pblicos tem sido a disciplina constitucional e, sobretudo, legal

dos denominados atos de improbidade administrativa. Como bvio, improbidade significa falta de probidade. Existe uma discusso, talvez interminvel (e pouco til), sobre a relao existente entre os conceitos jurdicos de probidade e de moralidade. No devemos esquecer que a moralidade administrativa um dos mais importantes princpios constitucionais informadores de toda a atuao da Administrao Pblica, encontrando-se expresso no caput do art. 37 da Carta Poltica, ao lado dos outros princpios basilares expressos do Direito Administrativo em geral. Autores h que afirmam ser a probidade um conceito mais amplo do que o de moralidade, ou seja, a moralidade estaria contida na probidade. Para outros, o conceito genrico seria o de moralidade e probidade seria espcie nele inserto. Existem, ainda, defensores da tese de que moralidade e probidade seriam simplesmente sinnimos, referindo-se, ambos conceitos, ao mesmo espectro de comandos e situaes. Parece-me, embora eu no possua argumentos objetivos, que moralidade conceito mais amplo do que o de probidade. Eu no conseguiria imaginar um ato que ofendesse a probidade administrativa, mas no atentasse contra a moralidade. Tentem vislumbrar um ato mprobo e moral ao mesmo tempo; no soa razovel! Por outro lado, talvez seja possvel praticar-se um ato que, embora imoral, no constitua ato de improbidade administrativa... Confesso que no consigo elaborar nenhum exemplo (e passei horas tentando, mas nenhum me convenceu!), mas soa a meus ouvidos menos absurdo um ato imoral e no mprobo do que um ato concomitantemente mprobo e moral. A Constituio de 1988 refere-se probidade (ou improbidade) em alguns dispositivos. O mais importante deles, sem dvida, o 4 do art. 37, segundo o qual "os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel". Como complementao desse dispositivo, o art. 15, inciso V, da Carta Poltica arrola a prtica de atos de improbidade como uma das (poucas) hipteses taxativas de possibilidade de suspenso de direitos polticos em nosso ordenamento. Ainda, o art. 85 da Constituio estatui: "Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: ......................................... V - a probidade na administrao;" O dever de probidade obriga a todo e qualquer agente pblico, bem como aos particulares que de alguma forma sejam responsveis pela gesto de recursos pblicos. Regulamentando o art. 37, 4, da Constituio de 1988, foi editada a Lei n 8.429, de 1992, que dispe sobre os atos de improbidade administrativa, classificando-os em trs grupos: os que do ensejo a enriquecimento ilcito; os que geram prejuzo ao errio; os que ofendem os princpios da Administrao Pblica.

A Lei recebe, at hoje, muitas crticas, especialmente relativas a sua quase total omisso no que respeita aos procedimentos judiciais passveis de serem utilizados para sua aplicao, dificuldade de enquadramento de atos em um ou outro dos grupos por ela criados etc. O principal ataque que essa Lei tem sofrido, no entanto, diz respeito alegada existncia de inconstitucionalidade formal concernente ao processo legislativo de que resultou sua promulgao. Segundo a ao que contra ela se encontra pendente no Supremo Tribunal Federal, a Lei teria sido aprovada em desrespeito ao princpio do bicameralismo, pois o texto aprovado na Cmara dos Deputados teria sido substitudo no Senado Federal, remetido de volta Cmara e esta, em vez de apreciar o texto aprovado no Senado, voltou ao texto originalmente nela aprovado e enviou-o para sano, sem que houvesse, em qualquer momento, deliberado acerca do texto a ela enviado pelo Senado. Seja como for, a Lei j est com quase dez anos de existncia! Aguardemos o pronunciamento do STF... OS ATOS DE IMPROBIDADE NA LEI N 8.429/1992 A Lei n 8.429, de 1992, cuida dos atos de improbidade praticados por agente pblico, servidor ou no, contra o Poder Pblico nas trs esferas de Governo. O primeiro ponto digno de nota respeita aos destinatrios da Lei. Seus dispositivos aplicam-se no apenas aos agentes pblicos, mas tambm quele que, mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma, direta ou indireta. Cabe lembrar que o conceito de agente pblico para efeito de aplicao das penalidades previstas na Lei bastante amplo, abrangendo todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades que figuram como sujeito passivo do ato de improbidade administrativa. Engloba os servidores e empregados pblicos, os membros de Poderes, os agentes polticos etc. Os sujeitos passivos (vtimas diretas) dos atos de improbidade administrativa so a Administrao Pblica Direta e Indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, e as entidades particulares que tenham participao de dinheiro pblico em seu patrimnio ou receita, conforme prescreve o pargrafo nico do art. 1 da Lei. A Lei estabelece sanes de natureza administrativa (perda da funo pblica, proibio de contratar com o Poder Pblico), civil (indisponibilidade dos bens, ressarcimento ao errio, multa civil) e poltica (suspenso dos direitos polticos). No cuida de sanes penais (o nico crime previsto na Lei, em seu art. 19, a "representao por ato de improbidade contra agente pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o sabe inocente"). Deve-se notar, entretanto, como expressamente consta do texto legal, que as penalidades previstas na Lei n 8.249/1992 so aplicadas independentemente de outras sanes, previstas em outras leis. Muitos dos atos descritos como atos de improbidade administrativa na Lei n 8.249/1992 coincidem com tipos penais, ou seja, constituem crimes, previstos nas leis penais. Nesses casos, alm das penalidades estabelecidas na Lei n 8.249/1992 para o ato de improbidade, o agente responder na esfera penal quando esse ato for tipificado como crime em uma lei penal, estando sujeito s penas nela cominadas (p. ex., recluso, multa penal). A Lei n 8.429/1992 classifica os atos de improbidade administrativa em trs grandes grupos:

a. Atos de Improbidade Administrativa que Importam em Enriquecimento Ilcito; b. Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio; c. Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios da Administrao Pblica. ATO DE IMPROBIDADE ENRIQUECIMENTO ILCITO ADMINISTRATIVA QUE IMPORTA EM

considerado ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade pblicos. A prtica de atos dessa natureza acarreta para o responsvel, alm das sanes penais, civis e administrativas, a perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio, o ressarcimento integral do dano, quando houver, a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos durante oito a dez anos, o pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA QUE CAUSA LESO AO ERRIO considerado ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres do Poder Pblico. As sanes decorrentes de atos classificados nesse grupo, embora bastante pesadas, so menos gravosas do que as relacionadas aos atos do grupo anterior. Na hiptese ora tratada, independentemente das sanes penais, civis e administrativas, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito ao ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos por cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA QUE ATENTA CONTRA OS

Por ltimo, considerado ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da Administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies. Nessa hiptese, independentemente das sanes penais, civis e administrativas, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito ao ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos por um perodo detrs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou

indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos. Como notamos, as sanes cominadas pela prtica de atos de improbidade administrativa pertencentes a esse terceiro grupo so menos gravosas do que as previstas para os outros dois. Portanto, podemos afirmar que a Lei estabeleceu uma idia de hierarquia entre os grupos de atos de improbidade administrativa no que se refere a sua gravidade e lesividade social. Os atos do primeiro grupo os que importam enriquecimento ilcito seriam os mais lesivos e juridicamente reprovveis, os atos enquadrados na segunda categoria os que causam leso ao errio, sem importar enriquecimento ilcito do agente ocupariam uma posio intermediria e os atos pertencentes ao terceiro grupo os que atentam contra os princpios da Administrao seriam considerados menos graves do que os demais. De toda forma, as penalidades cominadas prtica de qualquer desses atos so significativamente pesadas, o que nos permite afirmar que todos eles so juridicamente considerados atos de grande lesividade social. Em homenagem aos princpios constitucionais da moralidade e da publicidade, a Lei n 8.429/1992 permite que qualquer pessoarepresente autoridade administrativa competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato de improbidade. A aplicao das sanes legais, em qualquer das hipteses, independe da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico e da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas. AO JUDICIAL O Ministrio Pblico legitimado para ingressar com ao cautelar para requerer o "seqestro de bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio" podendo o pedido incluir, quando for o caso, a "investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais" (art. 16). A ao principal seguir o rito ordinrio e pode ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar (se houver). vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes por atos de improbidade administrativa. A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes civis necessrias complementao do ressarcimento do patrimnio pblico. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria . A autoridade judicial ou administrativa competente poder, todavia, determinar o afastamento temporrio do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual. As aes destinadas aplicao das sanes prescrevem em at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana e, em se tratando de exercente de cargo efetivo ou emprego, no prazo

prescricional previsto para faltas disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico. Cabe lembrar que as aes civis de ressarcimento ao errio so imprescritveis, nos termos do art. 37, 5, da Constituio.