Negociao Ambiental em reas Porturias e Sustentabilidade

I caro A ronovich
da

C unha

Resumo: O artigo relata os trabalhos de negociao ambiental relativos ao Porto de Santos, nos quais esto envolvidas a Autoridade Porturia e a Agncia Ambiental do Estado de So Paulo, discutindo as oportunidades para articular alianas promotoras da sustentabilidade. Palavras-chave: Negociao ambiental. Gesto ambiental porturia. Portos e sustentabilidade. Abstract: The article describes environmental negotiation process about the Port of Santos, in which participate the Port Authority and the State of Sao Paulo Environment Agency. There is a discussion about opportunities to promote sustainable coalitions. Key words: Environmental negotiation. Ports environmental management. Ports and sustainability.

ste artigo traz resultados parciais de projeto de pesquisa apoiado pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo Fapesp, na modalidade Polticas Pblicas. O mesmo tem como objetivo a incorporao de mecanismos de negociao de conflitos na gesto ambiental, focando o desenvolvimento de uma agenda ambiental para o Porto de Santos. A metodologia adotada consiste no desenvolvimento de uma proposta de roteiro para a agenda ambiental porturia, estabelecida por consenso entre a agncia estadual de controle da poluio, Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Cetesb, e a autoridade porturia, Companhia Docas do Estado de So Paulo Codesp; no passo seguinte, na incorporao de outros interlocutores estratgicos (prefeituras e setor da pesca); e na abertura posterior do processo de dilogo, a interlocutores variados na regio. Paralelamente, sero oferecidas oficinas de capacitao em negociao ambiental, desenvolvidas com base na metodologia de negociao proposta pelos trabalhos do Instituto de Construo de Consensos (Consensus Building Institute, projeto mantido pelo MIT Massachusetts Institute of Technology e pela Harvard Law School). A idia apresentada aos interlocutores, de quem se espera colaborao, de construir o avano para um novo estgio de gesto ambiental das atividades porturias, promovendo a melhoria da qualidade ambiental em
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sua rea de influncia por meio de esforos comuns baseados no dilogo. A construo de dilogo e cooperao para enfrentar situaes de difcil equacionamento tem como contrapartida, nessa viso, a abertura de informaes e a possibilidade de participao dos diferentes segmentos da sociedade no processo de definio e acompanhamento de planos ambientais e seus resultados. A agenda em construo tem como elementos centrais um arrolamento abrangente e criterioso de todos os aspectos de interesse para a melhoria das condies ambientais na rea de influncia das atividades porturias; o reconhecimento das respectivas responsabilidades dos diferentes setores intervenientes; o estabelecimento de planos de ao e de seus calendrios, vinculados inclusive criao de condies de viabilidade econmica/financeira; e a definio de metas de qualidade ambiental para os ambientes naturais e construdos. A orientao geral para o conjunto da agenda est na idia de desenvolvimento sustentvel, de forma que se entenda a resoluo dos conflitos existentes como abertura de novas oportunidades econmicas, associadas melhoria das condies ambientais, superao de fatores de estrangulamento de certas atividades cujos potenciais so afetados negativamente pela falta de planejamento integrado, e s aes de recuperao ambiental. As possibilidades de parcerias sero exploradas, aproveitando tendncias e oportunidades ligadas ao campo das aes de responsabilidade social das empresas, que vem se expandindo e pode ser regionalmente orientado por critrios socioambientais; bem como a diversos casos de medidas de compensao ambiental ligadas aos licenciamentos de projetos de expanso porturia, cuja implantao possa ter sua gesto otimizada. As articulaes j desenvolvidas estimulam uma expectativa positiva em relao adeso de novos interlocutores ao processo de dilogo. H resultados positivos do dilogo fundador da agenda, entre porto e agncia ambiental, capazes de abrir perspectivas estimulantes para estes novos interlocutores, no sentido de serem ouvidos e terem suas demandas levadas em conta.
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Sustentabilidade e Negociao de Conflitos

O processo de desenvolvimento predatrio ultrapassa os limites ecolgicos sem garantir oportunidades a todos os grupos da populao. A produo de escassez uma ameaa no apenas para as prximas geraes: realidade atual, que se pode constatar na simultaneidade dos males do uso perdulrio dos recursos ambientais com o no atendimento s necessidades bsicas de amplos contingentes humanos (CMAD, 1988). Os trabalhos de Ignacy Sachs trouxeram elementos que qualificam as proposies feitas no artigo Nosso futuro comum, apontando dimenses orientadoras para o desenvolvimento a partir da idia de sustentabilidade ecolgica de Constanza:
um relacionamento entre sistemas econmicos dinmicos e sistemas ecolgicos maiores e tambm dinmicos, embora de mudana mais lenta, em que: a) a vida humana pode continuar indefinidamente; b) os indivduos podem prosperar; c) as culturas humanas podem desenvolver-se; mas em que d) os resultados das atividades humanas obedecem a limites para no destruir a diversidade, a complexidade e a funo do sistema ecolgico de apoio vida (Constanza apud Sachs, 1993).

So cinco as dimenses de sustentabilidade a considerar no planejamento: sustentabilidade social, uma busca de maior eqidade da distribuio de renda; sustentabilidade econmica, com alocao e gesto mais eficientes dos recursos e fluxo regular de investimentos; sustentabilidade ecolgica, uma limitao no uso de recursos esgotveis e atividades ambientalmente prejudiciais; sustentabilidade espacial, evitando a destruio de ecossistemas frgeis e garantindo a proteo da biodiversidade; e sustentabilidade cultural, de forma a promover mudanas que traduzam o conceito normativo de sustentabilidade em uma pluralidade de solues particulares, que respeitem as especificidades de cada ecossistema, cultura e local (Sachs, 1993). Mais recentemente, Sachs sublinhou a centralidade da preocupao com a gerao de oportunidades para incluso social pelo trabalho dentro da lei. Pases

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como o Brasil vivem as mudanas impulsionadas pelo processo de globalizao com a marca da excluso: as economias em desenvolvimento so arquiplagos de empresas modernas com alta produtividade do trabalho, imersas num oceano de atividades de produtividade baixa ou muito baixa. A maior parte do PIB, diz Sachs, vem do arquiplago; enquanto a maior parte das pessoas nadam no oceano, tentando sobreviver (Sachs, 2004, p.31). O interesse das empresas numa evoluo em direo sustentabilidade guarda outros significados. Almeida (2002) alinha-se com Porter (1999) ao entender que as empresas tm ganhos ao incorporar a gesto ambiental, reduzindo seus custos por utilizarem menos recursos naturais e diminurem suas perdas na forma de resduos. A sustentabilidade empresarial vem da combinao entre ecoeficincia e responsabilidade social, segundo Almeida, para quem uma boa imagem ambiental um ativo intangvel da empresa. Nessa viso, hoje no Brasil as licenas ambientais so decididas pela sociedade, em funo dos mecanismos participativos que cercam a poltica ambiental, o que torna a reputao ambiental um valor estratgico para a obteno de legitimidade (Almeida, 2002). Tais abordagens valorizam a questo da negociao de conflitos como parte de um esforo pr sustentabilidade. Sachs (2002) fala da necessidade de construir uma gesto negociada e contratual dos recursos ambientais, enquanto a teoria dos stakeholders na administrao de negcios indica a necessidade de a empresa negociar os conflitos que surgem com moradores, grupos de consumidores, ambientalistas, agncias de governo, fornecedores e outros segmentos de alguma forma influentes, participando de jogos caracterizados pela interdependncia estratgica entre os diferentes atores (Andrade, 2000; Almeida, 2002). Os conflitos socioambientais podem ser entendidos como disputas entre diferentes grupos humanos, decorrentes das relaes desses grupos com o ambiente em funo dos distintos usos que do mesmo fazem (Little, 2001). A poltica ambiental brasileira que se caracteriza por contar com um repertrio amplo de instrumentos tcnicos e jurdicos, avana-

dos em vrios aspectos carece ainda de mecanismos de resoluo destes conflitos (Leis, 1999).

Conflitos Ambientais das Atividades Porturias

No Brasil, a zona de costa vive, nas recentes dcadas, um processo de (re)ocupao, no qual os portos se somam como plos de atrao instalao de parques industriais, abertura de estradas e aos processos de expanso imobiliria nos espaos prximos a conjuntos de praias com forte atratividade turstica (Moraes,1999; Barragan Muoz, 2005). As atividades porturias esto na origem de amplas transformaes dos ambientes regionais, e carregam constantemente vasto potencial de impactos. As dragagens e a disposio dos materiais dragados somam-se neste rol a acidentes ambientais com derramamento de produtos; gerao de resduos slidos; contaminaes por lavagens de embarcaes e drenagens de instalaes; introduo de organismos exticos nocivos embarcados em outras partes do Planeta, nas guas de lastro dos navios; e lanamento de efluentes lquidos e gasosos. Projetos de expanso de instalaes porturias acarretam alteraes na dinmica costeira, induzindo processos erosivos e alteraes na linha de costa a partir da supresso de manguezais e outros ecossistemas costeiros, aterros e dragagens; alteraes na paisagem; e comprometimento de outros usos dos recursos ambientais, como turismo, pesca ou transporte local (CIRM, 1998; Porto; Teixeira, 2002). O papel dos portos na dinmica territorial vai alm. Os portos so infra-estruturas estruturantes, como assinala Barragan Muoz (1995; 2005): por seu papel de elos entre circuitos econmicos desenvolvidos no interior do territrio e fluxos comerciais externos concretizados atravs do transporte martimo, determinam a (re)configurao de malhas territoriais, articulando-se a outros modais de transporte e diferentes regies produtivas. Em reas porturias, os usos das guas esto na base da dinmica territorial, assumindo papel central na vida das cidades, desafiadas pelas mudanas produtivas e tecnolgicas dos portos a redesenharem-se e
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reinventarem-se como paisagem, espao urbano, meio de sobrevivncia e socializao, lugar com identidade prpria na rede global (Ferreira; Castro, 1999; Meyer,1999). Historicamente, as cidades porturias alternam ciclos de maior e menor integrao com seus portos, ora deles vivendo, ora sobrevivendo a eles.

Agenda Ambiental Porturia Local: Promovendo Pactos de Qualidade

A poltica ambiental brasileira tardou em reconhecer a importncia dos portos como fenmenos de modificao dos ambientes regionais. A agenda ambiental porturia data de 1998, articulando as reas de meio ambiente e transportes atravs das polticas de Gerenciamento Costeiro e de Modernizao dos Portos (CIRM, 1998). Esta agenda prope o desenvolvimento de um modelo de gesto ambiental porturia pautado nas polticas de meio ambiente, recursos do mar e recursos hdricos, orientando-se ainda pelas convenes internacionais e pelo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. As propostas de ampliao dos portos devem compatibilizar-se com o zoneamento ecolgico-econmico da costa, e os Planos de Desenvolvimento e Zoneamento devem ser concebidos de acordo com os planos diretores municipais e propostas de revitalizao de reas porturias. A partir dessa poltica geral, o Ministrio do Meio Ambiente e a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ comeam a promover a elaborao de agendas ambientais locais por parte dos portos. A idia central sobre o desenvolvimento deste instrumento que a agenda local seja um plano de ao pactuado com os principais atores regionais, o que significa estruturar um dilogo com as agncias ambientais, governos locais, movimentos ambientalistas e outros grupos de interesse, pescadores e outros segmentos econmicos diretamente interessados na atividade porturia e/ou em seus desdobramentos nos ambientes de utilizao comum.

Abordagens para uma Gesto Negociada

Em Santos, o desenvolvimento da agenda ambiental do porto se d como um processo de
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concertao com base na abordagem dos ganhos mtuos, conjunto de orientaes presente nos trabalhos dos pesquisadores do Consensus Building Institute (Susskind; Field, 1997; Susskind et al., 2000). Tal viso coloca a possibilidade de construo de jogos de negociao visando a resultados de soma positiva, em que todos os interessados podem obter ganhos. Recomenda-se, para tanto, que o negociador coloque-se no lugar do outro e visualize os resultados que lhe interessam. Dessa forma possvel compor uma zona de possvel acordo, cotejando os objetivos dos diversos atores. Esta pauta deve orientar a organizao das conversaes e tratativas, numa dinmica em que essencial desenvolver articulaes, organizar coalizes, de forma a ampliar as condies de dilogo e convencimento do conjunto de interlocutores. Essa dinmica de dilogo e busca de entendimentos leva em conta, ainda, que os diferentes agentes econmicos utilizam recursos comuns, de distintas formas. Trata-se de dimenso que leva a incorporar abordagens como a de Ostrom e MacKean (2001), que vo buscar nas sociedades tradicionais exem plos de mecanismos de deciso sobre recursos de uso comum, ou recursos de propriedade compartilhada, conjuntos de cuja indivisibilidade dependem os servios por eles prestados s sociedades humanas, como florestas produtoras de gua ou mares cujas condies de qualidade permitem a renovao de cardumes essenciais ao sustento de certos grupos humanos. Para estas autoras, as sociedades modernas deveriam reconhecer que a propriedade privada de determinados bens, longe de se contrapor a regras de prudncia ecolgica que representam limites ao uso de certos recursos, encontra complementaridade na existncia de recursos de propriedade compartilhada, em relao aos quais o nico uso racional aquele definido coletivamente, com parmetros que mantm a integridade do patrimnio comum. A convivncia das atividades porturias com outras economias, utilizando, por exemplo, os canais estuarinos, que tambm servem pesca tradicional,

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enseja uma viso de gesto compartilhada de recursos comuns, como base em processos negociados.

Santos: Rumo Modernizao Ambiental do Maior Porto Brasileiro

A motivao para o processo de dilogo em torno da agenda ambiental porturia em Santos vem da percepo de que os instrumentos de gesto em uso eram limitados, por ocasio da situao de impasse em torno da licena ambiental para a atividade de dragagem no Esturio de Santos e So Vicente. O Porto de Santos e o Terminal da Cosipa, em Cubato, tiveram de paralisar esta atividade em 2001, em funo da contaminao dos sedimentos do esturio com substncias txicas, em especial em algumas regies. Estes materiais eram movimentados no trabalho de dragagem e depois despejados no mar, defronte ao Guaruj. Comprovado seu potencial de contaminao, a agncia ambiental condicionou a liberao da atividade caracterizao dos sedimentos movimentados a cada campanha de dragagem e tambm ao monitoramento dos pontos de disposio e comprovao de manuteno de parmetros ambientais ali adequados. O referido impasse decisrio associado a essa ao de controle deveu-se inexistncia de padres para sedimentos na legislao brasileira, o que viria a ser contornado em 2004, mediante processo de negociao desenvolvido no interior do Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama que resultou na Resoluo 344. O Porto de Santos viria a ser autorizado a dragar, j que a poluio, certamente vinculada em boa parte aos despejos industriais em anos pretritos na regio de Cubato, no to acentuada na regio do canal de navegao diretamente ligada a este porto, enquanto no Canal de Piaagera, acesso ao Terminal da Cosipa, registram-se concentraes de substncias txicas em nveis crticos. Aquela instalao porturia partiu para elaborar alternativa mais complexa e mais cara de gerenciamento da dragagem e disposio dos materiais, ainda em fase de licenciamento. Santos pde retomar a dragagem com esquemas de gesto mais sofisticados que os tradicionalmente praticados, que incluem uma rotina de retirada e despejo de ma-

teriais em espaos alternados e monitoramento constante, com dados fornecidos on-line para a Cetesb. Aderindo proposta de discusso de sua agenda ambiental, a rea de meio ambiente da Codesp realizou, em parceria com a Unisantos, um seminrio sobre o Plano de Desenvolvimento e Zoneamento PDZ do Porto de Santos. Foi a primeira ocasio em que o porto abriu-se discusso pblica de seus aspectos ambientais, convidando como interlocutores as diversas agncias com algum papel de controle de suas operaes, os sindicatos e segmentos empresariais representados no Conselho de Administrao Porturia. Uma primeira pauta de tpicos para aperfeioamento da gesto ambiental do porto foi desenhada, incluindo a necessidade de equipar a sua superintendncia de meio ambiente e qualidade, e estudar formas de rever os contratos de arrendamento em que as questes ambientais no foram includas. Uma descrio no sistemtica de focos de poluio existentes na rea do porto foi esboada, apontando questes como presena de vetores (ratos, pombos) atrados por restos de cargas. Apareceram tambm questes ligadas necessidade de contar-se com um novo padro de desempenho das agncias ambientais, sendo uma das lacunas mais gritantes a inexistncia de um zoneamento ecolgico-econmico regional que pudesse fornecer diretrizes para os planos de expanso da atividade porturia. Tornava-se visvel para os participantes das discusses que a rea de meio ambiente da Codesp, a DCQ, enfrenta conflitos internos, tendo srias dificuldades para participar dos processos de planejamento e operao, o que refora os obstculos ao exerccio do papel de coordenao das aes de gesto ambiental no conjunto do porto, preconizado pelo documento normativo da agenda ambiental porturia oriundo da CIRM.

O Dilogo Codesp Cetesb e seus Primeiros Resultados

Iniciado o trabalho de discusso da agenda ambiental local, foi estabelecida a estratgia de construir inicialmente uma pr-agenda, um roteiro estabelecido por consenso entre a DCQ/Codesp e a Cetesb, com apoio de facilitao a cargo da Unisantos, como base para a ampliao gradativa do grupo organizador
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da agenda local com incorporao de interlocutores prioritrios (prefeituras, segmento da pesca, Ibama regional, entidades empresariais, sindicatos, entidades participantes mais ativamente do Conselho de Meio Ambiente local). Os avanos no processo de dilogo deram lugar a vrios acordos especficos que, por sua vez, incentivam a prosseguir e ampliar o trabalho. O primeiro desafio foi organizar uma pauta de discusses com a qual ambas as equipes se identificassem e que pudessem reconhecer como algo adequado s suas expectativas, ao mesmo tempo em que experimentavam o processo de dilogo. Num primeiro tempo deste exerccio, ambas as instituies apresentaram suas vises sobre os contedos da pauta de discusso, trazendo a descrio das situaes-problema e a apresentao das expectativas em relao aos contedos a desenvolver numa agenda ambiental para o porto. Com base nestas apresentaes, foram identificados tpicos estruturadores: reviso dos procedimentos de gesto, listagem das fontes de poluio, identificao dos passivos ambientais, as tenses porto/cidade e seu equacionamento numa perspectiva de sustentabilidade. Alguns exemplos dos entendimentos que comearam a ser estabelecidos ajudam a visualizar os campos de interesse nessa discusso. O prazo para as licenas de dragagem era um assunto to incmodo para a DCQ/Codesp quanto aparentemente difcil de ser abordado: algo delicado entre interlocutores que alternavam encontros para dialogar sobre uma agenda em construo com outros em que se discutiam solicitaes de licena ambiental, exigncias a serem includas nas mesmas, enfim se exercitavam papis formais muito diferentes, no jogo de comando e controle. Quebrado o gelo, e exposta a incomodidade com a exigidade do prazo, do ponto de vista gerencial de uma estatal que a cada contrato de dragagem deve fazer uma licitao a primeira licena fora expedida para vigorar por um ano a reao dos tcnicos da Cetesb foi inesperada: a primeira licena foi estabelecida com prazo muito curto, basicamente por tratar-se de um novo campo de atuao para a agncia, desconhecendo-se as possveis evolues posteriores no relacionamento gerencial com a Codesp. No h, agora, problemas
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em passar a trabalhar com prazos mais confortveis, depois da experincia j acumulada. Outro passo de um acordo relativo gesto da dragagem avanou vrias reunies depois, representando, desta vez, uma proposta da Cetesb. A tenso em torno deste processo de controle associa-se basicamente, como assinalado, s dificuldades de conciliao dos procedimentos gerenciais da estatal porturia (licitao, contratao, fiscalizao dos contratos etc.) com os prazos das anlises e decises da agncia ambiental. O pessoal da Cetesb trouxe o exemplo de Roterd para sugerir um outro modelo que atenda a ambas as demandas, agregando agilidade de procedimentos. Qual o caminho? O porto estuda reas alternativas para despejo dos materiais dragados e submete agncia ambiental um plano plurianual de dragagem, em que cada tipo de sedimento removido (classificado pelo seu grau de contaminao) destinado a uma diferente zona de disposio final. Depois, a cada ano, define os pontos a dragar e fornece agncia a caracterizao dos sedimentos correspondentes. A agncia licenciadora basicamente ir deliberar sobre a alternativa para a destinao dos sedimentos, pois estar de posse de todos os elementos necessrios avaliao. A agilidade decisria aparece como objetivo compartilhado, que pode ser almejado por ambas as partes, com incorporao das inovaes de gesto necessrias. Outro exemplo a integrao entre as equipes do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis Ibama, rgo executivo da poltica ambiental federal, e da Cetesb. Identificou-se, numa reunio, considervel fonte de perda de energia e tempo no fato de o pedido de licena global de regularizao do porto estar tramitando junto ao Ibama em Braslia, sem dilogo com a agncia estadual a quem compete a licena da dragagem de manuteno, entre outros temas. Para a reunio seguinte, articulou-se a presena da equipe do Ibama responsvel pela anlise do pedido de licena. Nova surpresa positiva: ambiente de franca cooperao, troca imediata de informaes sobre procedimentos, acesso a termos de referncia para

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elaborao de documentos informativos do processo, deciso de implantar uma cmara tcnica integrada trazendo vantagens a todos os envolvidos em termos de eficcia e economia de tempo e energias.

Trabalhando o Entrosamento entre as Agncias Ambientais

Como se v dos pontos pr-acordados para o polmico tpico da dragagem, o que garante a adeso renovada ao processo de dilogo que o mesmo tem como foco as melhorias no processo de gesto abrangendo atitudes e procedimentos de ambas as partes, atividade econmica e atividade de controle ambiental. Diferentemente de adotar-se uma viso maniquesta, ingnua, que seria a de uma postura de cobrana unilateral sobre o porto, como se no houvesse o que melhorar no campo das agncias ambientais. Ao contrrio, o roteiro da pr-agenda vem incluindo vrios aspectos sobre os quais se considera prioritrio estabelecer processos de reviso e/ou construo de cooperao. H lacunas de competncia de fiscalizao na interface navio/porto; campos no resolvidos relativos ao enquadramento das guas nos espaos porturios e uma longa estrada a percorrer, estabelecendo entrosamento entre as muitas agncias com alguma funo de gesto ambiental: rgos federais, estaduais e municipais, de recursos hdricos, de planejamento, de proteo ao patrimnio, de controle do desmatamento, de controle da poluio, de controle sanitrio, de articulao metropolitana, de unidades de conservao, de avaliao de impactos ambientais, entre outros. Uma demanda estratgica, nesse campo do entrosamento das polticas, est na construo de um padro nacional uniforme para o licenciamento dos portos. Santos e Rio Grande, portos com projeo econmica e que j trilham o caminho da construo da conformidade ambiental, denunciam a concorrncia perversa com outros portos brasileiros que no esto submetidos aos mesmos padres de exigncias, praticando preos de fretes diferenciados, numa competio predatria em que a tolerncia com prticas negativas do ponto de vista ambiental vira vantagem econmica.

Outro aspecto que a discusso da agenda permite trabalhar est no paralelismo entre a fiscalizao sobre cada terminal de empresa privada operadora, a cargo da agncia estadual, e sobre o conjunto do porto, que fica por conta do Ibama, que chamou a si o licenciamento dos portos brasileiros. Ambas as aes concorrem para a regularizao ambiental dos portos, que tem como data limite o ano de 2008. At aqui, uma meta s atingida pelo Porto de Rio Grande. De posse de suas licenas, freqente que os gestores ambientais das empresas que operam terminais entendam no ter muitas razes para preocupar-se com a situao de regularidade geral do porto, o que se desdobra em comportamentos de indiferena ou baixo nvel de cooperao com a rea de meio ambiente da Autoridade Porturia. O processo de discusso da agenda dever esclarecer estes atores sobre a complementaridade entre ambas as situaes: cada porto deve ter planos de solues globais, para disposio e tratamento de resduos, preveno e atendimento a emergncias, recebimento de guas de lastro etc. Obras de infraestrutura, como acessos para cargas, dependem igualmente da situao de regularidade ambiental do porto para serem agilizadas. Em vrios aspectos, cada terminal depender, na execuo de seus prprios planos de gesto, do avano nas solues globais para o porto em que se inserem. A falta de uma viso abrangente sobre a gesto do porto e, talvez, uma cultura tcnica exageradamente focada nos aspectos internos de cada empresa parecem estar na origem deste tipo de comportamento dos gestores ambientais das empresas.

Do Conflito Cooperao: Planos de Emergncia com Participao da Comunidade

Um exemplo positivo de cooperao interinstitucional, para gerar solues diante de desafios mais complexos na convivncia porto-cidade, est na questo das emergncias ambientais. Dezesseis terminais de produtos qumicos e a Codesp so objetos do programa de Gerenciamento de Riscos da Cetesb que, desde o final da dcada de 1990, vem promoSo Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 2, p. 59-70, abr./jun. 2006

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vendo medidas de segurana para evitar acidentes nas operaes com substncias perigosas (qumicos, petroqumicos, oleosos), e para garantir que existam adequados planos para atendimento a emergncias. Destacam-se como espaos de interesse as aglomeraes de terminais especializados da Ilha Barnab e da Alema. Os terminais devem ter seus planos individuais de emergncia, alm de esquemas de cooperao organizados para somar meios humanos e materiais em grandes ocorrncias, dentro do modelo de planos de auxlio mtuo. Um novo desafio envolver a populao das vizinhanas de instalaes perigosas. No Terminal da Alema, fronteirio Via Anchieta na entrada de Santos, iniciou-se a experincia do Apell Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, plano proposto pelo Programa de Meio Ambiente das Naes Unidas para a preparao de respostas a acidentes ambientais tecnolgicos. A organizao de um conjunto de atividades para que exista alerta e preparao para emergncias em nvel local, incluindo a participao e treinamento das comunidades potencialmente afetadas por ocorrncias como grandes incndios e exploses, depende de uma ampla articulao envolvendo governo local, rgos de atendimento a emergncias, agncias ambientais e as prprias lideranas da comunidade. O Apell uma iniciativa voluntria da empresa, pois envolve a abertura das informaes sobre os riscos ao pblico, algo entendido nessa metodologia como um direito e uma necessidade para que existam esquemas eficazes que garantam o afastamento de todos em casos de acidentes, sem ocorrncia de pnico coletivo. No caso da Alema, a experincia em desenvolvimento se apia na adeso da Petrobrs Transporte Transpetro, que j disponibilizou no interior do grupo de coordenao os estudos de anlises de riscos do seu terminal aquavirio, motivada pela experincia positiva desenvolvida em So Sebastio, onde funciona seu maior terminal. Uma das tarefas do grupo ser organizar uma adequada comunicao dos riscos aos diferentes pblicos. O trabalho vive a fase inicial, que consiste em desenvolver um plano de emergncia para afastamento
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rpido na ecloso de um acidente de grande porte, de baixssima probabilidade em funo das medidas preventivas implantadas, mas ainda assim possvel. Essa operao envolver necessariamente trabalhadores das empresas vizinhas da aglomerao de terminais lquidos, caminhoneiros e moradores de bairros vizinhos, a quem se deve garantir esquemas de retirada ou somente de informao para evitar o pnico, mas sempre com treinamentos. Trata-se de esquema de alta complexidade, envolvendo, entre outros aspectos, um plano de trfego para uma via de acesso ao porto que fica fortemente congestionada em perodos de escoamento de safras.

Acesso Informao e Relaes de Confiana

O caso do atendimento a emergncias uma situao-limite que coloca todos os atores diante da necessidade de administrar, de forma cooperativa, situaes de fato. Limitar-se aos papis tradicionais de agncia que faz controle ambiental aquela que exige providncias mediante licenas ou penalidades e empresa controlada, que se atm busca da conformidade legal, no d conta da proteo s vidas de numerosos moradores e trabalhadores, em condies de crescimento desordenado das malhas urbanas entrelaadas s instalaes porturias, at mesmo por inexistncia em pocas anteriores de mecanismos de gerenciamento ambiental que abrangessem a questo dos riscos. A rea de meio ambiente da Codesp vem incorporando a importncia da informao aberta ao pblico para estruturar processos de dilogo. Nessa linha, desenvolveu o que vem sendo chamado de PDZ Ambiental, ou um captulo de meio ambiente para insero no Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do Porto, cujos contedos sero disponibilizados ao pblico na seqncia dos trabalhos de discusso da agenda ambiental. Partindo da autoridade porturia, surge um rol abrangente das questes ambientais relacionadas vida do porto, para compor um plano de trabalho que poder ser acompanhado e cobrado por todos os setores interessados. O Estudo de Conflitos Legais e Socioambientais para Ocupao do Solo em rea Destinada Atividade Por-

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turia, j encaminhado ao Departamento de Avaliao de Impactos Ambientais da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, elenca informaes sobre ocupao do solo e cobertura vegetal, reas de preservao permanente, patrimnio histrico e arqueolgico, fontes de poluio, atividades de pesca artesanal, zoneamentos municipais. Coteja o atual PDZ do porto com estes dados e apresenta uma carta sntese de conflitos socioambientais. Os conflitos identificados incluem dois aspectos de localizao de projetos de expanso. Casos de competio pelo espao com comunidades instaladas de forma mais ou menos irregular como no Stio Conceiozinha, em Guaruj, onde uma populao que inclui pescadores tradicionais disputa a frente de gua na vizinhana do terminal da Cargill Agrcola S.A. Casos em que o conflito se refere destinao de preservao natural ou cultural de certas reas pretendidas para implantao de terminais. A coexistncia dos canais porturios com rotas de pesca de cinco comunidades de pescadores artesanais assinalada e localizada. Conflitos de operao envolvem casos de poluio como as emisses areas das operaes com granis slidos no Terminal de Fertilizantes, ou a perda de produtos ao longo das vias de acesso; ou situaes de riscos de acidentes. So identificados conjuntos naturais, como o Largo de Santa Rita ou o Largo do Caneu, que mantm boas condies para manuteno de vida marinha e avifauna, ou para reproduo de peixes e crustceos, servindo de ponto de pesca artesanal, o que concorre com o trfego porturio. No centro de Santos, as disparidades porto-cidade se do em stio histrico, includo em projetos de requalificao urbana. Outro exemplo de conflito porto-cidade se d no Corredor de Exportaes, vizinho ao bairro da Ponta da Praia dessa mesma cidade, face aos incmodos das emanaes de odores e atrao de pragas urbanas, como pombos e ratos. No conjunto, so mapeados 11 conflitos de expanso porturia e 12 conflitos de operaes. A matriz de fontes de poluio elencou dados de 17 faixas de cais. Vrias dessas situaes tm solues sendo implantadas, enquanto outras permanecem ainda sem controle (Consultoria Paulista, 2006). Estas informaes se somam a outras, j costumeiramente divulgadas, como os avanos em certi-

ficao ambiental dos diferentes terminais, que no conjunto do porto j englobam 19 sistemas de gesto orientados pelas normas da srie ISO 14000. O tratamento da agenda a estes tpicos ser apresentar para cada um a informao clara sobre a situao, as responsabilidades correspondentes, as propostas de prazos para os investimentos necessrios superao progressiva dos aspectos ambientais negativos. Exemplos de boas prticas merecero tratamento especial, visando reforar a idia de que este o caminho para a expanso da economia porturia.

Expandindo o Processo de Discusso e Entendimento: h Razes para Esperar Colaborao?

Nos debates iniciais sobre as questes ambientais ligadas ao Porto de Santos, antes relatados, diversos depoimentos traziam uma imagem difusa, de senso comum, tratando do porto como um emaranhado de situaes praticamente insolveis em termos de gesto ambiental, uma caixa preta de dimenses insuspeitadas. Na dinmica de conflitos, o desconhecimento sobre os riscos gera agressividade do pblico, sendo tomado como uma imposio de ameaa por parte de ator com grande poder (Susskind; Field, 1997). No caso, este ator o porto, este polvo que vai ocupando vorazmente os espaos das cidades e do esturio, com seus ptios de cargas. Para os administradores do Porto Organizado, visando a uma reduo do ndice de conflito, deixar para trs essa etapa seria algo vantajoso, pois a possibilidade do aceso s informaes demonstra senso de responsabilidade e sensibilidade em relao aos outros interesses. Por esse caminho, poder tornar-se possvel ao pblico entender que o volume das operaes porturias e o poder de seus administradores so grandezas diferentes, devendo os administradores lidar com as dificuldades oramentrias e burocrticas habituais no Brasil. A agenda dever naturalmente, no devido tempo, servir de base para uma consulta a organismos financiadores, visando a viabilizao de um plano de qualidade ambiental que nascer desde que a agenda avance com sucesso com aval de diferentes segmentos regionais, o que agrega diversas vantagens
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para a confiabilidade na execuo dos investimentos propostos. Para o porto, este horizonte importante para ampliar as possibilidades de superao dos gargalos financeiros que emperram sua capacidade de responder s exigncias ambientais. Para as empresas que operam terminais e apostam na certificao como principal estratgia ambiental de negcios, o requisito de conformidade legal, sempre cobrado nas auditorias peridicas, pode se solidificar com a evoluo geral do porto. Os depoimentos recolhidos no trabalho de pesquisa sobre gesto ambiental porturia junto a gestores dos portos de Rio Grande, So Sebastio e Santos indicam ser uma tendncia que se fortalece, no contato com os agenciadores das grandes cargas, a demanda por padres avanados de gesto ambiental dos portos, j sendo hoje uma agregao de valor para os negcios porturios poder ostentar um novo patamar de desempenho nesse campo. Essa dinmica se alimenta das demandas do sistema de gesto ambiental da srie ISO 14000, cuja adoo se desdobra na questo do ciclo de vida dos produtos, o que acaba por remeter importadores e exportadores a verificar os diferentes elos da cadeia logstica. As empresas que buscam construir um estgio mais avanado em termos de relaes de confiana com o pblico em contextos conflitantes ligados a instalaes perigosas, como a Petrobras, tm no processo da agenda uma vertente auxiliar estratgica. Trata-se de enfrentar os ciclos de refluxo na mobilizao de energias das diferentes instituies envolvidas na organizao de planos de resposta a acidentes. A empresa, sem concurso dos rgos pblicos em especial o governo local, a quem se liga a Defesa Civil no consegue operar a implantao e manuteno de aes como as do Plano Apell. Mas arcar com todos os nus e agravos de imagem que decorram de qualquer acidente com conseqncias de grandes propores. Nesse sentido, ser fundamental o acrscimo de visibilidade que a agenda trar ao Apell. Evidentemente, os diferentes segmentos da populao regional tero benefcios a esperar com os ganhos em segurana e qualidade ambiental decorrentes das aes concertadas por meio da agenda. Em especfico, diferentes grupos, como os de pescadores artesanais, tero a um ambiente favorvel a conSo Paulo em Perspectiva, v. 20, n. 2, p. 59-70, abr./jun. 2006

quistar reconhecimentos de seus direitos e articular parcerias que podem apoiar projetos de capacitao para novas estratgias de gerao de renda ligadas ao turismo, programas de aqicultura e outros. As agncias ambientais governamentais sofrem constantemente um forte desgaste com o conflito associado s decises de licenciamento, freqentemente desacreditadas em seu rigor ocasionando por vezes iniciativas judiciais e pressionadas de outro lado pelas crticas dos segmentos empresariais ao tempo tomado pelas decises. Como visto no caso da dragagem, uma comunicao desarmada entre as partes favorece a compreenso mtua das dificuldades decisrias e o amadurecimento de inovaes gerenciais que podero permitir anlises mais eficazes e rpidas. Evidentemente, haver numerosas razes para que interesses diversos e at contraditrios com essas perspectivas busquem manter os padres tradicionais de administrao da situao. O desafio de um trabalho de concertao tambm deve incluir o entendimento destes interesses e a abertura de alternativas a seus protagonistas.

Portos da Mata Atlntica: Buscando Coalizes Sustentveis

O baixo nvel de eficcia da gesto ambiental pblica nos compartimentos da costa se liga desarticulao entre as diferentes burocracias. Especial ateno deve ser dada falta de combinao dos diferentes instrumentos de gesto ambiental, com destaque para o descolamento entre controle ambiental e planejamento. Os portos, deixados por muito tempo margem de uma gesto ambiental abrangente, passam a ser focos de aes de controle, que tm natureza fortemente conflitante. Falta repertrio de resoluo destes conflitos, o que se agrava sempre que os gestores porturios, do setor pblico ou privado, demonstram pouco domnio do jogo institucional da administrao ambiental. Esse padro de desempenho dos diferentes atores conduziu a impasses decisrios, uma situao de perplexidade que pode ser aquilatada pela manifestao de ningum menos que o Presidente da Repblica, proclamando recentemente a necessidade de um pacto entre a Codesp e a Cetesb, nos assuntos de

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meio ambiente, para superar o emperramento dos investimentos necessrios expanso dos negcios porturios (A Tribuna, 1 set. 2006). Com seu papel estruturador da dinmica territorial, portos como os da costa de So Paulo influenciam no apenas os ambientes marinhos em extenses considerveis, mas tambm ectonos terrestres das zonas de entorno das unidades de conservao da Mata Atlntica. Sendo plos dinmicos das economias regionais, os portos tm no desenvolvimento das agendas ambientais locais a possibilidade de articulao de alianas pr-qualidade ambiental, em que surjam novas oportunidades de sinergias entre distintos ramos econmicos, inclusive combinando-se setores tradicionais a outros do campo das tecnologias mais dinmicas na presente configurao econmica. Interessa verificar se este um caminho para mudar a configurao das tradicionais alianas regionais, em que as operaes porturias compem, no jogo de conflitos, um bloco de interesses de carter predat-

rio, devastador, que articula novos acessos de cargas e passageiros desenhados e implantados sem prudncias ecolgicas, uso especulativo do territrio e plos produtivos de alto impacto, num padro de organizao dos assentamentos caracterizado pela segregao espacial dos mais pobres e pela desestruturao de modos alternativos, tradicionais, de sobrevivncia. O cenrio positivo do ponto de vista da sustentabilidade articula portos com padres avanados de gesto ambiental, planos territoriais que garantem usos mltiplos dos recursos ambientais, com ampliao do papel do turismo e resgate de culturas tradicionais como base para novas formas de produo. Acompanhar a experincia das agendas ambientais porturias locais permitir verificar se pode prosperar a hiptese de as mesmas tornarem-se base para a articulao de coalizes sustentveis, alianas que sejam promotoras de novas economias mais harmnicas em relao aos patrimnios ambientais regionais, e capazes de impulsionar a insero social pelo trabalho dentro da lei.

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Icaro Aronovich da Cunha Socilogo, Doutor em Sade Ambiental, Professor do Mestrado em Gesto de Negcios da Universidade Catlica de Santos. (icarocunha@unisantos.br)

Artigo recebido em 10 de abril de 2006. Aprovado em 15 de maio de 2006.

Como citar o artigo: CUNHA, I.A. Negociao ambiental em reas porturias e sustentabilidade. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, Fundao Seade, v. 20, n. 2, p. 59-70, abr./jun. 2006. Disponvel em: <http://www.seade.gov.br>; < http://www.scielo.br>.
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