REDES SOCIAIS E INSTITUIÇÕES - Eduardo Marques PDF

REDES SOCIAIS E INSTITUIES NA CONSTRUO DO ESTADO E DA SUA PERMEABILIDADE*
Eduardo Cesar Marques
Esse artigo apresenta um estudo sobre as relaes entre Estado e sociedade na formulao e gesto de uma poltica pblica urbana. A investigao analisa a poltica de saneamento bsico implementada no Rio de Janeiro entre 1975 e 1996 pela empresa estadual concessionria dos servios a Cedae (Marques, 1998a). Utilizei um modelo relacional, baseando a anlise, fundamentalmente, no estudo da rede de relaes entre indivduos, grupos e organizaes que constitui a comunidade profissional do saneamento em nvel local. Essa rede nos permite analisar a constituio da Cedae como organizao estatal ao longo dos anos, a dinmica do poder no seu interior, e a sua insero no ambiente poltico no qual ela opera, assim como explicar o padro de contratao de empresas privadas responsveis por obras e servios de engenharia. O estudo dessa realidade emprica datada e especfica permite apresentar um modelo de anlise de utilizao muito mais ampla sobre as aes do Estado, alm de iluminar aspectos do Estado brasileiro de grande importncia para o debate poltico sobre as transformaes introduzidas recentemente, como o clientelismo e o corporativismo estatais e a privatizao do Estado, mostrando os limites do
impacto dos mecanismos formais sobre tais processos. O artigo se divide em trs partes, alm desta introduo e da concluso. Considerando a pequena divulgao da metodologia de anlise de redes sociais na literatura nacional, apresento, na primeira parte, os atores sociais e polticos considerados no estudo, assim como as principais caractersticas das redes sociais. A segunda parte discute algumas questes conceituais, problematizando a aplicao da perspectiva relacional ao objeto emprico das polticas estatais no Brasil e construindo os conceitos utilizados na anlise. A terceira seo apresenta a pesquisa realizada, destacando as questes mais importantes com relao dinmica da poltica pblica. Aps uma rpida introduo sobre os resultados mais gerais da pesquisa e as principais questes metodolgicas envolvidas, mostro como a rede de relaes leva consolidao institucional da empresa esta-
* Agradeo a Argelina Figueiredo e a Simone Diniz, assim como a dois pareceristas annimos da RBCS, as observaes feitas verso preliminar deste artigo. Desnecessrio dizer que as inconsistncias ainda presentes so de minha inteira responsabilidade.
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projetos e vises de mundo (que fazem parte do mundo das idias). Entende-se aqui por rede social o campo, presente em determinado momento, estruturado por vnculos entre indivduos, grupos e organizaes construdos ao longo do tempo. Esses vnculos tm diversas naturezas, e podem ter sido construdos intencionalmente, embora a sua maioria tenha origem em relaes herdadas de outros contextos. Podemos imaginar a rede como composta por vrias camadas, cada qual associada a um tipo de relao e a um dado perodo de tempo. Todas elas encontram-se em constante interao e transformao, embora o peso relativo das relaes herdadas torne essa dinmica incremental. O pressuposto central da anlise de redes sociais, incorporado aqui, o de que o social estruturado por inmeras dessas redes de relacionamento pessoal e organizacional de diversas naturezas. A estrutura geral e as posies dos atores nessas redes moldam as suas aes e estratgias (constrangendo inclusive as alianas e confrontos possveis), ajudam a construir as preferncias, os projetos e as vises de mundo (j que esses bens imateriais tambm circulam e se encontram nas redes) e do acesso diferenciado a recursos de poder dos mais variados tipos, que em inmeros casos so veiculados pelas redes (desde status e prestgio at recursos mais facilmente mensurveis, como dinheiro e informao). As redes so, portanto, a estrutura do campo no interior do qual esto imersos os atores sociais e polticos relevantes em cada situao concreta.3 O trao comum anlise de redes o enfoque central nas relaes sociais, preocupao antiga das cincias sociais. Embora tenham sido as preocupaes empricas que motivaram as primeiras dcadas de pesquisa sobre o assunto, os esforos analticos recentes baseados no estudo das redes indicam a preocupao com a fundao de uma sociologia relacional, ou com a recuperao, em outras bases tcnicas, das preocupaes originais presentes em clssicos da Sociologia como George Simmel (Emirbayer, 1997; Emirbayer e Goodwin, 1994; White, 1992). Da mesma forma, a anlise de redes tem possibilitado integrar economia e sociedade de uma maneira que recupera a melhor tradio de Max Weber e Karl Polanyi, como o caso
tal, como os grupos e indivduos da empresa se relacionam com o seu ambiente poltico e de que forma os campos do pblico e do privado se interpenetram no interior da comunidade profissional, dando origem a um padro de relaes que denomino permeabilidade. Por fim, resumo as tendncias observadas e os principais avanos analticos da pesquisa para anlises futuras de polticas do Estado.
Atores sociais, redes e polticas pblicas

A anlise de redes nos permite identificar detalhadamente os padres de relacionamento entre atores em uma determinada situao social, assim como as suas mudanas no tempo. Esse estruturalismo de origem emprica apresenta grande potencialidade para o estudo da relao entre pblico e privado na formulao e gesto de aes do Estado. O modelo desenvolvido aqui considera que as polticas estatais podem ser explicadas, pelo menos uma parcela significativa delas, pelo estudo das interaes entre dois atores polticos: os capitais presentes em cada poltica e os atores estatais com ela envolvidos, tendo a comunidade profissional da poltica como campo ou ambiente.1 A comunidade no foi considerada como ator poltico efetivo, j que apresenta grande fragilidade e no desenvolve aes coletivas. Apesar disso, a pesquisa mostrou a sua importncia como campo onde se do as interaes entre os atores estatais e os capitais do setor. 2 A importncia desses atores tem origem na sua capacidade de realizar aes baseadas em seus destacados recursos de poder, assim como na ocupao de determinadas posies na cadeia de produo das aes do Estado (dentro e fora dele), que lhes conferem maior ou menor capacidade de fazer com que o Estado elabore e execute polticas segundo seus interesses particulares. A anlise de seus padres de interao, presentes e herdados, formando uma rede de relaes, explica inmeras dimenses da poltica, tanto no que se refere a seu desenvolvimento e resultados (que pertencem ao mundo da prtica poltica), quanto no que diz respeito ao encontro entre
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dos trabalhos de Granovetter (1973), White (1981) e Burt (1992). Essa sociologia relacional, portanto, no pretende ser nova, embora a utilizao dos mtodos e das tcnicas recentes permita focalizar em um novo patamar analtico as relaes, ao invs dos atributos de grupos e indivduos. As anlises criticam de maneira implcita ou explcita os estudos que tentam compreender os fenmenos sociais usando apenas dados de categorias sociais ou atributos, em vez das informaes referentes a relaes. Dados de atributo dizem respeito a caractersticas ou qualidades, enquanto dados relacionais envolvem contatos, vnculos e conexes que relacionam os agentes entre si, e no podem ser reduzidos s propriedades dos atores individuais (Scott, 1992; Emirbayer, 1997; Emirbayer e Goodwin, 1994). Apesar de importantes para a descrio de inmeros fenmenos, as caractersticas ou atributos no dizem respeito propriamente s aes sociais, mas, na melhor das hipteses, a seus agentes. Nesse sentido, elas explicam uma parte dos fenmenos, mas deixam de lado importantes processos passveis de estudo apenas pela considerao direta de vnculos e relaes. De acordo com essa vertente de anlise, as instituies, a estrutura social e as caractersticas de indivduos e grupos so cristalizaes dos movimentos, trocas e encontros nas mltiplas e intercambiantes redes de relaes ligadas e superpostas. A matria-prima das cincias sociais seria, portanto, o conjunto das relaes, vnculos e trocas entre entidades, e no suas caractersticas (White, 1992; Tilly, 1992). Segundo Tilly (1992), j estaria em constituio uma sociologia estrutural, que difere das posturas estruturalistas anteriores na Sociologia por no partir de postulaes de larga escala sobre as estruturas sociais, nem tampouco tentar derivar delas os fenmenos sociais (Ferrand, 1997; White, 1992; Tilly, 1992; Knoke, 1990; Fors e Langlois, 1997). A sociologia relacional parte do estudo de uma srie de situaes concretas para investigar a interao entre, de um lado, as estruturas presentes, constitudas pelos padres de interaes e trocas e as posies particulares dos vrios atores, e, de outro, as aes, estratgias, constrangi-
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mentos, identidades e valores de tais agentes. Para essa linha de anlise, as redes moldam as aes e as estratgias, mas estas tambm as constroem e reconstroem continuamente, em um processo dinmico e contnuo. Da mesma forma, redes e identidades se constituem mutuamente de uma forma complexa que apenas comea a ser explorada.4 A fora da anlise de redes sociais est na possibilidade de se construir estudos muito precisos em termos descritivos sem impor uma estrutura a priori realidade e aos atores, criando um tipo muito particular de individualismo relacional. Este tipo de anlise permite a realizao de investigaes sofisticadas e diretas sobre os padres de relao entre indivduos e grupos, aproximandonos dos to decantados microfundamentos da ao social sem a perda de viso da estrutura. importante salientar, entretanto, que a potencialidade aberta pela metodologia no substitui a anlise de atributos e estruturas formais, para o que inmeras outras perspectivas como o neoinstitucionalismo, a escolha racional e a anlise espacial continuam tendo muito a contribuir. No entanto, como toda nova ferramenta analtica, a anlise de redes ilumina um amplo leque de aspectos da realidade social que permaneciam at ento obscuros, permitindo novos olhares sobre fenmenos pouco compreendidos, ou mesmo a construo analtica de novos objetos de estudo. Com base nessa metodologia, podemos pela primeira vez analisar a interao entre Estado e sociedade sem recorrer a um padro de relaes a priori, dando espao para que os dois campos se interpenetrem, o que nos possibilita interpretar de maneira mais precisa a realidade social. O uso do conceito de redes permite chegar a um grande detalhamento das relaes individuais sem perder de vista a estrutura do campo inteiro e os padres mais gerais, introduzindo dimenses novas e inusitadas na compreenso do Estado.
Polticas de Estado e redes no Brasil

O que caracteriza, ento, as redes de polticas pblicas no Brasil? A apresentao de algumas importantes distines entre o presente estudo e,
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nos vnculos entre indivduos a sua base. Para a viso hegemnica sobre a realidade brasileira, isso confirmaria a fragilidade institucional do pas e a baixa institucionalizao de nossas organizaes. Embora confirmando a importncia dos relacionamentos pessoais como trao constitutivo do Estado e da sociedade brasileiras, a pesquisa mostra, como veremos, que a consolidao institucional e o relacionamento do rgo estatal com o ambiente poltico que o circunda tambm podem passar pelos vnculos entre indivduos. Os resultados da pesquisa indicam, por exemplo, que as relaes pessoais que tm o ambiente de trabalho como substrato so as que mais crescem no perodo estudado e que, se os vnculos de amizade representavam a base da rede em 1975, j no incio dos anos 1980 eles foram suplantados pelo vnculos pessoais estabelecidos em torno do trabalho. De uma forma geral, a construo da Cedae, ao longo dos anos, como organizao insulada da sociedade e relativamente coesa internamente s compreensvel se considerarmos que a sua rede de relacionamentos foi construda a partir da unio e paulatina fuso de redes menores. Uma importante dimenso desse processo diz respeito estabilidade da rede da comunidade. Redes com grande circulao podem enfraquecer as organizaes, embora em termos agregados possam levar construo de um padro estruturado de vnculos entre os vrios organismos de um campo, fortalecendo o conjunto.5 Redes com pequena circulao de indivduos, como a presente na comunidade estudada, tendem a se consolidar ao longo do tempo, aumentando o insulamento e a solidez da organizao do Estado, ao mesmo tempo que mediam as relaes deste com o ambiente poltico que o circunda.6 Entretanto, os vnculos de relacionamento pessoal no so apenas construtores de solidez organizacional, mas tambm esto por trs da permeabilidade do Estado no setor. A investigao demonstra que a intermediao de interesses no setor de poltica estudado ocorre de forma disseminada por inmeros contatos pessoais entre integrantes do Estado e interesses privados, ao contrrio do padro caracterstico norte-americano de lobbies (Laumman e Knoke, 1987; Laumman et al.,
de um lado, as anlises de redes presentes na literatura internacional e, de outro, algumas interpretaes da literatura nacional sobre o Estado ajuda a especificar o caso brasileiro e a construir conceitualmente nosso modelo de anlise. O estudo concentra-se em grande parte na organizao estatal. Isto se deve ao fato de os demais atores organizacionais serem muito frgeis. A hegemonia da organizao estatal completa nos poucos debates pblicos realizados sobre a poltica estudada. A importncia da Cedae enorme, inclusive para a existncia e manuteno das associaes no estatais do setor. Este fator est presente, provavelmente, na maior parte das polticas estatais brasileiras, mas especialmente importante no caso de uma poltica de nvel subnacional, que tem de enfrentar uma precariedade das organizaes ainda maior do que no caso de polticas federais. Uma segunda caracterstica deste estudo est na considerao, principalmente, de relaes entre indivduos, e no de vnculos entre organizaes. A estruturao dos campos de poltica pblica em redes no privilgio do Brasil ou de pases de industrializao tardia, ou mesmo produto da prevalncia de traos tradicionais de relacionamento baseados na hierarquia e nas relaes pessoais. A literatura de redes tem mostrado amplamente esse tipo de estrutura de relaes nos pases centrais. Apesar disso, no Brasil, a institucionalizao dos procedimentos e a consolidao das organizaes muito menor, deixando mais livres de constrangimentos os vnculos estabelecidos na zona de sombra entre Estado e setor privado, o que caracteriza a permeabilidade estatal. Isso se deve, principalmente, enorme importncia das relaes pessoais, seja pela distino entre indivduo e pessoa (Da Matta, 1978), seja pela permanncia de hierarquias depois da disseminao dos mecanismos de mercado (Lanna, 1997), seja ainda pela permanncia das gramticas polticas do clientelismo e do corporativismo, mesmo aps o desenvolvimento do insulamento burocrtico e do universalismo de procedimentos (Nunes, 1997). Isso quer dizer que, ao contrrio das redes estudadas pela literatura internacional, constitudas em grande parte de relaes entre organizaes, a rede analisada pela presente pesquisa tem

1992), ou do tpico corporatismo social-democrata europeu (Schmitter, 1979), mesmo que de mbito setorial (Cawson, 1985).7 Podemos dizer tambm que o padro de relao entre pblico e privado analisado aqui difere da descrio realizada pela categoria anel burocrtico de Cardoso (1970 e 1974). Embora a idia geral dos dois conceitos seja semelhante, sua especificao evidencia inmeras diferenas. A permeabilidade produzida a partir de uma teia de relaes e cumplicidades construda ao longo da vida dos indivduos, incorporando diferentes tipos de elos que se espalham por todas as dimenses do social. Relaes pessoais e de amizade construdas no decorrer de anos, algumas familiares, outras oriundas da formao profissional, e outras ainda constitudas por vnculos de trabalho e afinidade poltica, constituem essa rede que abrange e integra diversos campos da vida social, tanto dentro quanto fora do Estado. Esse padro no baseado em um pequeno nmero de relaes de carter intencional, localizadas em setores especficos, que ligariam verticalmente os setores pblico e privado (e horizontalmente entre eles), mas, ao contrrio, em incontveis relaes pulverizadas que cobrem todo o campo social e o integram de inmeras formas em todas as direes. necessrio diferenciar tambm o conceito de permeabilidade da idia de privatizao do Estado (Grau e Belluzzo, 1995). Embora eu no negue a ocorrncia de tal fenmeno, estou chamando a ateno para um processo mais geral (no sentido de ocorrer em mais situaes sociais), menos intencional (ou direcionado a fins) e mais resiliente e duradouro (e portanto mais difcil de combater por alteraes na arquitetura institucional). Essa forma de estruturao dos campos da ao estatal est presente em todas as esferas da ao humana, na medida em que estas so baseadas nos relacionamentos pessoais. A estruturao em redes no privilgio da ao estatal, mas na ao do Estado, ou nas atividades em torno dela, que essa rede conforma o que denominamos de permeabilidade, tornando difusas as fronteiras entre pblico e privado. Por todos esses processos, a permeabilidade mais constante do que o sugerido pela categoria
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anel burocrtico, j que se baseia no padro de relaes estabelecido ao longo da vida dos indivduos. Sua limitao pela constituio de normas, procedimentos, regras e organizaes tambm mais difcil e demorada do que seria de acreditar pela idia de privatizao do Estado. A permeabilidade tambm muito mais disseminada do que revelam ambas as categorias, envolvendo uma mirade de ligaes e contatos de pequena, mdia e grande importncia, e em constante transformao. Ao contrrio da presso pessoal orientada a fins e canalizada em elementos especficos no aparelho de Estado, a permeabilidade acontece de uma forma disseminada e dispersa, e canalizada por relaes que na maior parte do tempo no veiculam esse tipo de relao e no tm necessariamente como objetivo a maximizao de interesses especficos. Na maior parte das vezes, o elo foi estabelecido com outras intenes, ou mesmo sem finalidade alguma. Resumindo, partimos da hiptese de que a caracterstica de rede intrnseca estrutura do campo da poltica explica tanto a estruturao e a consolidao dos campos do pblico e do privado separadamente, quanto a permeabilidade entre essas esferas. Embora esse fenmeno esteja presente em todo o mundo, em pases como o Brasil a importncia das redes maior para ambos os processos, e elas tendem a ser mais baseadas em relaes individuais, assim como mais duradouras.
Instituies e redes na construo da poltica de infra-estrutura

A investigao partiu de um amplo levantamento de informaes sobre a poltica de saneamento bsico no Rio de Janeiro. Esse levantamento abarcou dados primrios relativos poltica de investimentos e suas contrataes, estrutura administrativa da empresa concessionria e suas modificaes e comunidade dos engenheiros. De forma a melhor situar a anlise, descrevo a seguir, de forma sucinta, a pesquisa e alguns dos resultados encontrados. Uma primeira linha de investigao foi desenvolvida a partir de pesquisa primria sobre os
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A concentrao das vitrias por empresa tambm seguiu um padro ntido ao longo do tempo. Em momentos de maior escassez de investimentos, a proporo de licitaes ganha pelas empresas mais importantes tende a aumentar, chegando perto de 100% do total anual. Em anos de grande volume de inverses, a participao das menores se eleva, chegando a alcanar quase a metade dos investimentos. Isso indica que as maiores vencedoras tm sempre uma parcela mnima dos recursos garantida, sendo a margem de crescimento das menores subordinada existncia de grandes investimentos. Nesse ltimo particular, pude comprovar tambm a importncia do arcabouo legal (e suas alteraes) na regulao dos padres de vitria em licitaes. Durante o perodo, as licitaes foram reguladas por trs marcos legais distintos: o Decreto-Lei no 200/67, o Decreto-Lei no 2300/86 e a Lei no 8666/93. As mudanas de uma lei para a seguinte representaram, de maneira geral, o estabelecimento de regras mais rgidas, assim como de um nmero maior de restries no decorrer dos certames. Isso ocorreu em especial com a promulgao da Lei no 8666/93, elaborada sob o efeito dos escndalos de corrupo da dupla Collor/PC Farias e do Oramento Geral da Unio e extremamente restritiva. Crticos dessa lei sustentaram, no momento da sua promulgao, que suas elevadas restries elitizariam o mercado.9 A anlise dos vencedores no perodo mostra uma ntida desconcentrao das vitrias ao longo do tempo, elevando o nmero de empresas vencedoras diferentes para um mesmo nmero de contratos. Mais do que isso, o perfil da concentrao guarda aparentemente uma forte relao com os regimes legais: entre 1975 e 1985, a mdia de contratos por vencedor foi de aproximadamente 1,7; entre 1986 e 1992, cerca de 1,3, e nos ltimos trs anos da srie, quase 1,6. A reduo paulatina a partir de 1975, assim como a queda brusca aps 1986, permitem sustentar que o aumento das restries teve um efeito positivo sobre o mercado. Entretanto, a tendncia concentrao observada aps a promulgao da Lei no 8666/93 (embora trate-se apenas de uma tendncia, considerando o pequeno nmero de anos) indica que seus crticos
contratos celebrados pela Cedae com empresas privadas entre 1975, ano da sua criao, e 1996. Esses contratos representam quase a totalidade dos investimentos da concessionria, visto que o volume de obras realizadas pela prpria empresa desprezvel em termos relativos. O levantamento foi feito diretamente nos extratos de contratos publicados no Dirio Oficial do Estado do Rio de Janeiro entre 1975 e 1996.8 Essa linha de anlise permitiu recompor os padres temporais de investimentos da empresa e compar-los aos perfis de investimentos federais, aos perodos de gesto dos governadores e ao ciclo eleitoral. Ao contrrio do que preconiza uma parte substancial da literatura sobre o assunto, no encontrei relaes significativas entre esses processos. Em seguida, espacializo os investimentos segundo as regies da cidade beneficiadas pela poltica ao longo do tempo, partindo de uma base espacial produzida para a anlise, e levando em conta a populao moradora de cada uma das regies. Os perfis temporais de cada tipo de espao foram discutidos luz da dinmica da construo do espao metropolitano (Marques, 1998a). Essa anlise dos aspectos espaciais permitiu colocar em cheque explicaes presentes na literatura que tentam derivar o conjunto das polticas de investimento diretamente da ao de atores como os capitais imobilirio e fundirio e os movimentos sociais urbanos (Marques, 1998c). O levantamento permitiu ainda investigar a concentrao de contratos por empreiteira ao longo do tempo, assim como a relao destes com os processos ocorridos no mercado nacional de obras pblicas no perodo. Essa anlise levou-me determinao das mais importantes empresas presentes na poltica e de seus padres temporais e espaciais de atuao. Encontrei uma concentrao muito significativa de vitrias em poucas empresas. No universo de 777 contratos celebrados pela Cedae no perodo, 212 empresas e consrcios aparecem como vencedores. A empresa mais bem colocada venceu 8,5% do valor total contratado, as cinco primeiras ganharam aproximadamente 30%, e as 24 mais bem colocadas obtiveram cerca de 71%, sobrando para as 188 restantes apenas 29% do total licitado.

podem ter acertado quando previram uma elitizao do mercado de obras pblicas. Isso comprova no apenas que os marcos legais influenciam o mercado e o padro de contrataes do Estado, mas tambm que podem faz-lo nas duas direes. A lista dos maiores vencedores ano a ano tambm apresenta surpresas. A maior parte das empresas pertence ao mercado local, apresentando capitais mdios. As grandes empresas brasileiras de obras pblicas, tpicas dos mercados de grandes obras virias, porturias e hidreltricas do governo federal, aparecem na lista apenas em alguns momentos especficos. Entretanto, a sua participao crescente no final do perodo, fato comprovado pela elevao do capital mdio dos vencedores na dcada de 1990: 42 milhes de reais entre 1975 e 1990, 55 milhes entre 1991 e 1994 e 59 milhes em 1995-96. A dcada de 1980 representou uma conjuntura de crise para o mercado de obras federais atingindo as empresas menores na primeira metade de dcada e, depois, tambm as empresas lderes (Camargos, 1993; Marques, 1998a) , o que nos leva a crer na ocorrncia de um processo de invaso do setor local em anos recentes. Essa distribuio das vitrias sugeriu-me que o mercado de obras pblicas se estrutura de forma hierrquica, com o mercado federal representando um nvel superior e os mercados locais, nveis inferiores a ele. Cada um desses nveis corresponde a uma rede de relaes, a uma comunidade profissional e a um conjunto de instituies estatais. O mercado estudado pela pesquisa um mercado local relativamente perifrico, por ser composto por obras de porte mdio, quando comparadas com as obras virias, mesmo que locais. A maior parte do mercado carioca constituda por empresas locais de mdio porte, tpicas do setor e da comunidade profissional. Entretanto, esse mercado local tambm hierarquizado, apresentando empresas centrais e empresas mais perifricas. Como veremos mais adiante, o que as diferencia quanto capacidade de celebrar contratos com o Estado no o porte, mas essencialmente a sua posio no interior da rede da comunidade profissional da poltica pblica estudada. Em momentos especficos, especialmente quando o mercado federal entra em crise, o funcionamento do
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mercado local alterado pelas invases de empresas de grande porte (Marques, 1998a e 1998c). A recomposio da rede A anlise da estrutura da rede de relaes da comunidade, e das posies dos atores nela, foi possibilitada pelo desenvolvimento de uma segunda linha de pesquisa, complementar primeira. Sob o ponto de vista concreto, a rede um conjunto de relaes que constitui uma estrutura no interior da qual cada n ocupa uma posio com caractersticas especficas. A rede pode ser estudada por meio de uma representao grfica (sociograma, escalagem etc.), de forma a permitir a visualizao das posies e da estrutura, ou por meio de uma reconstituio matemtica do padro de vnculos (matriz de relaes), de maneira a possibilitar a anlise quantitativa das posies e da estrutura geral. Em ambos os casos, necessrio dispor de informaes detalhadas sobre os limites da rede, os vnculos presentes, seu tipo e momento de estabelecimento. Em um primeiro momento, levantei um grande nmero de informaes sobre vnculos entre indivduos, apresentando uma lista de nomes aos entrevistados e os instando a indicar nomes de pessoas que apareciam ligados queles em sua memria.10 Esse procedimento permitiu obter um conjunto de mais de 150 nomes de indivduos interligados por alguns milhares de vnculos. Aps uma dezena de entrevistas, o aparecimento de novos nomes foi-se reduzindo, indicando a aproximao das bordas da rede. Quando no obtive mais nomes novos, interrompi o levantamento. De posse dessa grande lista, solicitei a um segundo grupo de entrevistados que me dissesse o tipo de vnculos de cada relao, dando a eles cinco opes: (a) institucionais, ou seja, relaes construdas em torno do trabalho e suas atividades; (b) polticos, definidos como vnculos de afinidade ideolgica e/ou de participao conjunta em atividades e/ou organizaes polticas; (c) familiares, isto , todos os elos de famlia, mesmo que adquiridos pelo casamento ou adoo; (d) de amizade e (e) de negcios, definidos como todas as relaes intermediadas pelo dinheiro, inclusive, mas no somente, as de corrupo. Posteriormente, a anlise
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Considerando o enfoque relacional do estudo, tratei a corrupo como responsvel pela construo de um padro prprio de relaes de grande solidez, constituindo um dos tipos de vnculo entre indivduos, organizaes e grupos que estrutura um dos mltiplos layers das redes do setor. Utilizei como proxi dessa rede a rede dos vnculos de negcios. Entretanto, no acredito que a poltica pblica seja movida a corrupo, ou mesmo que uma grande parte dos fenmenos associados s aes do Estado seja explicada por atividades ou comportamentos corruptos. A recomposio dessa rede, e a sua importncia no padro geral encontrado, confirmou o tratamento analtico dispensado, mostrando uma rede importante na poltica, mas no central para a sua explicao. Ao contrrio do que supem o senso comum sobre o assunto e alguns trabalhos acadmicos, a rede de corrupo no central nem mesmo para a explicao do padro de vitrias das empresas contratadas, embora contribua para a construo da permeabilidade entre o Estado e o setor privado, como uma das camadas da rede da comunidade. Como j assinalei, uma outra importante caracterstica das redes a sua dinmica de transformao ao longo do tempo. De forma a captar a dinmica dos padres de relao, dividi o perodo em seis momentos, e solicitei a um terceiro grupo de entrevistados que me dissesse quando cada uma das relaes (de cada tipo) havia se iniciado. Considerei os seguintes perodos: T0, antes da criao da Cedae; T1, governos Faria Lima e Chagas Freitas, agrupados pela dificuldade dos entrevistados em diferenci-los; T2, primeiro governo Leonel Brizola; T3, governo Moreira Franco; T4, segundo governo Leonel Brizola, e T5, governo Marcelo Alencar. O conjunto desses procedimentos resultou, portanto, em quatro redes superpostas por perodo, totalizando 24 redes.13 Considerando as caractersticas e a fora de cada tipo de relao, pude superpor as vrias camadas em uma nica rede por perodo.14 De forma a poder controlar as informaes pelas redes existentes antes da criao da Cedae, recompus, com menor grau de detalhe, as redes das empresas concessionrias existentes antes de 1975, utilizando para tal uma srie de entrevistas especficas.
indicou a pequena relevncia quantitativa e qualitativa dos vnculos familiares, o que me levou a somlos com os de amizade na constituio de uma novo tipo de vnculo, denominado de pessoal. importante assinalar que nada impede que a relao entre dois indivduos seja de mais de um tipo simultaneamente, ou que se transforme ao longo do tempo, passando, por exemplo, de institucional para de amizade, ou de institucional para de negcios. Como cada tipo de relao forneceu um layer, ou camada, da rede da comunidade, essas relaes migrariam ao longo de tempo de uma camada para outra. A importncia de se classificar os tipos de vnculo est no fato de que relaes de tipo diferente tm caractersticas diferentes com respeito sua fora, durao e capacidade de transferncia de informaes, apoio, prestgio etc.11 Podemos considerar, por exemplo, que por definio as relaes familiares tm intensidade e durao altas (negativas ou positivas) e que as relaes de trabalho podem ser fortes ou fracas, duradouras ou efmeras. Para relaes cuja intensidade no dada pelo tipo do vnculo, considerei o nmero de citaes de uma dada relao como indicador da sua fora. Vale ainda precisar o tratamento dispensado ao fenmeno da corrupo, includo nos vnculos de negcio. Entendo por corrupo a adoo de comportamento diverso das normas da administrao pblica, tanto por ao quanto por omisso, de forma a favorecer interesses particulares em troca de recompensa, presente ou futura (Pasquino, 1993). Na recompensa citada se incluem no apenas bens materiais, mas tambm empregos e favores para pessoas associadas ao servidor pblico, expectativas de retribuio futura etc.12 A corrupo, tanto como atividade quanto como tipo de vnculo entre indivduos, est presente em larga escala na administrao pblica brasileira. Esse fato comprovado pela grande quantidade de denncias na imprensa, assim como pelos resultados de inmeros trabalhos acadmicos sobre o assunto (Bezerra, 1995; Fleischer, 1997; Grau e Belluzzo, 1995). No caso estudado, a sua presena no setor foi constatada pelos inmeros vnculos dessa natureza indicados em entrevistas com tcnicos da comunidade.

A rede e a consolidao da Cedae O levantamento de informaes sobre a comunidade profissional indicou que esta era fortemente centrada nos rgos estatais, sendo as demais organizaes do setor muito frgeis em termos de discusso autnoma das principais linhas de poltica. Isso se deve a dois fatores. O primeiro deles se relaciona com a prpria dinmica das entidades. A comunidade dos engenheiros sanitaristas no Rio de Janeiro conta com quatro entidades principais, alm das estatais e suas entidades de funcionrios e das empresas privadas: a Associao Brasileira de Engenharia Sanitria (ABES-seo nacional), a ABESseo Rio de Janeiro, a Sociedade de Engenheiros e Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro (SEAERJ) e o Clube de Engenharia.15 As duas ltimas entidades tradicionalmente no se envolvem em discusses de poltica pblica local, embora tenham fornecido quadros para cargos de direo em momentos decisivos da poltica de saneamento.16 A seo local da ABES tem uma atuao muito tmida, explicada, dentre outras razes, pelo fato de o Rio de Janeiro abrigar a sede nacional da entidade. A ABES , sem sombra de dvida, a entidade mais importante do setor, mas se envolve essencialmente com poltica nacional, pouco ou nada opinando nas questes da poltica carioca.17 Alm disso, um segundo fator, relacionado com a composio das diretorias das entidades, contribui para a sua pequena importncia na definio das polticas. Durante o perodo estudado, grande parte dos cargos de diretores dessas entidades foi ocupada por funcionrios da Cedae ou indivduos que tiveram passagem pela burocracia da empresa: entre 1975 e 1996, incluam-se nessa condio 39 diretores do SEAERJ, 5 diretores do Clube de Engenharia, 25 diretores da ABES-seo Rio de Janeiro e 25 da ABES-seo nacional. Uma parte significativa desses indivduos participou da direo de mais de uma entidade, indicando a existncia de uma rede de lideranas da comunidade com razovel estabilidade.18 As raras participaes das entidades em discusses de poltica, portanto, expressavam, em sua maioria, as posies dos grupos presentes no interior da Cedae, e no projetos construdos mediante um dilogo entre indivduos e grupos constitudos na sociedade.
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Essa fragilidade levou-me a realizar o estudo da comunidade a partir da empresa estatal. A Cedae uma empresa pblica de propriedade do governo estadual, tendo sido criada em 1975, quando da fuso dos antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro. A nova empresa teve origem na incorporao empresa estadual de guas da Guanabara, a Cedag, de duas outras concessionrias a Esag, empresa de esgotos da Guanabara, e a Sanerj, empresa de guas e esgotos do antigo Estado do Rio de Janeiro. As trs empresas tinham caractersticas muito diferentes. A Cedag apresentava as melhores condies econmicas e financeiras, operava somente os sistemas de gua do antigo Estado da Guanabara e contava com um quadro de pessoal bem pago e treinado que, ao que tudo indica, operava a empresa com padres tcnicos conservadores e com grande insulamento. A Sanerj, ao contrrio, no apresentava uma situao financeira muito slida, era responsvel pelos sistemas de gua e esgoto de todo o antigo Estado do Rio de Janeiro, sofria de grande ingerncia poltica por parte do gabinete do governador (que utilizava a operao dos sistemas do interior como moeda na negociao poltica com os prefeitos) e no contava com um quadro tcnico to bem treinado e capacitado. A Esag apresentava-se em uma situao intermediria, mas mais prxima da Cedag, por tambm pertencer ao antigo Estado da Guanabara e operar apenas os sistemas localizados em seus domnios.19 O processo de fuso, realizado sob forte comando do grupo que controlava a Cedag, foi importantssimo na histria do setor por inmeras razes. Em primeiro lugar, porque as identidades dos funcionrios da Cedae so at hoje referenciadas s suas empresas originais. Conforme as entrevistas, o processo foi extremamente traumtico, pela perda de poder experimentada por funcionrios da Esag e da Sanerj, mas especialmente por uma srie de sanes a que foram submetidos os tcnicos da ltima empresa, considerada pelo grupo que realizou a incorporao como marcada pelo nepotismo, pela corrupo, pela ingerncia poltica e pela baixa produtividade. O processo de incorporao representou, ento, a
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relacionamentos no interior da Cedae e, a partir dela, com os ambientes polticos mais amplos nos quais ela se inseriu. A questo est em que a rede da Cedae foi construda, em um primeiro momento, pela unio das redes das empresas de origem, assim como por sua paulatina interpenetrao ao longo dos anos. Na Figura 1 podemos observar a rede da comunidade do saneamento em 1975, quando os quadros funcionais das trs empresas foram colocados em contato, mas antes que a estrutura administrativa da nova empresa a tenha impactado. A rede inclua 111 indivduos, conectados por
subordinao dos corpos funcionais da Esag e da Sanerj s regras e ordens impostas nova empresa pelo grupo da Cedag, empenhado em tecnificar a gesto sob um controle poltico nico originado do topo da empresa. Ao que tudo indica, o processo de fuso foi o evento fundador das identidades e dos grupos na Cedae, gerando um processo de alinhamento automtico e alianas que, segundo as entrevistas realizadas, durou at meados da dcada de 1980, e ainda hoje mostra suas marcas.20 Alm disso, um segundo processo, associado a esse primeiro, diz respeito dinmica da rede de
Figura 1 Sociograma da Rede da Comunidade na Criao da Cedae (1975)
Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

Tabela 1 Evoluo dos Vnculos segundo a Origem Vnculos 1975 1975/82 1983/86 1987/90 1991/94 1995/96 Com membros No 295 316 340 298 345 307 da empresa original % 82 68 62 57 55 52 Com membros No 66 152 212 222 283 280 de outra empresa % 18 32 38 43 45 48 Total de Vnculos No 361 468 552 520 628 587 Total de ns No 111 127 153 153 154 151
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.
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361 vnculos. Na figura, denominada sociograma, os retngulos representam funcionrios de uma das trs empresas, as elipses representam funcionrios da gerao anterior, que se retiraram do setor pblico antes da criao das trs concessionrias indicadas mas permaneceram ativos na comunidade profissional no perodo, e as letras indicam indivduos que ocupam posies de especial importncia na rede. Como podemos ver, ntida a existncia de pelo menos trs grandes grupos, construdos segundo a origem funcional dos tcnicos, como mostram as curvas em trao grosso. Tambm possvel notar que a mediao entre os tcnicos provenientes da Cedag e da Esag era realizada por indivduos da gerao anterior (que haviam trabalhado com ambos nas empresas anteriores do antigo Estado da Guanabara), ao passo que os tcnicos originrios da Cedag e Sanerj no apresentavam nenhuma mediao entre si, alm de manterem uma menor quantidade de vnculos. A partir da fuso, as trs redes originais comearam a se interpenetrar, com o estabelecimento paulatino, ao longo dos anos, de vnculos de novas amizades, de relaes de trabalho construdas na nova empresa, de contatos polticos e de negcios. A Tabela 1 apresenta os nmeros absolutos e relativos dos elos com indivduos da mesma empresa de origem e de outra empresa ao longo dos perodos. Como podemos ver, os nmeros absolutos de vnculos crescem bastante no decorrer do tempo, mas o total de indivduos envolvidos em processos de deciso no aumenta na mesma proporo. Isso se deve grande estabilidade da rede, visvel quando observamos as geraes de
tcnicos. Dividi os tcnicos em trs geraes, segundo o seu momento de entrada na comunidade. A primeira gerao inclui os indivduos socializados na comunidade antes da segunda metade da dcada de 1960, nas empresas anteriores Cedag, Esag e Sanerj. A segunda gerao composta pelos indivduos que entraram para o setor nessas empresas. Na terceira inclu os tcnicos socializados no setor j na Cedae, depois de 1975. Do total de 178 indivduos presentes em algum momento na rede, teramos 31 de fora da comunidade propriamente dita, 26 pertencentes primeira gerao, 112 segunda e apenas 9 da terceira. Isso quer dizer que, do nosso universo de tcnicos, 63% j haviam trabalhado em uma das empresas imediatamente anteriores Cedae. Esse percentual sobe para 76% se descontarmos os 31 indivduos de fora da comunidade. A tabela nos informa tambm que, em termos proporcionais, os vnculos com ex-funcionrios da empresa de origem caram ao longo do tempo, mas, mesmo em 1996, 22 anos aps a fuso, eles ainda representam cerca de 50% do total de relaes presentes na rede. Isso nos permite caracterizar a rede da comunidade profissional como fortemente dependente da trajetria histrica seguida. Entretanto, se observarmos os nmeros absolutos, poderemos notar que os vnculos com indivduos das empresas de origem apresentam pequena variao, mas aqueles com membros de outras empresas aumentam muito. Isso nos informa que a colagem interna da nova empresa foi realizada, principalmente, por vnculos estabelecidos com membros de outras empresas, ou seja, pelo processo de fuso das redes originais ocorrido em grande parte entre 1975 e 1990.
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Grfico 1 Total de Vnculos por Tipo e Perodo
700 600 500
No de vnculos
400 300 200 100 0 T0 T1 T2 T3 T4 T5
Perodos
Institucional Pessoal Polticos Negcios Total
O Grfico 1 apresenta a evoluo do total de vnculos por tipo de ligao e perodo. Como podemos observar, o conjunto de vnculos apresenta uma clara tendncia crescente em relao aos perodos anteriores, embora ocorram quedas em 1986-90 e em 1995-96. Essas quedas representam momentos concentrados de sada da rede por aposentadoria e falecimento. Essa tendncia parcialmente encoberta pela entrada mais intensa de membros externos comunidade na rede a partir de 1986, e principalmente depois de 1990. A entrada de tais elementos deu-se principalmente em cargos de chefia e diretoria, que nos primeiros dez anos da empresa eram ocupados quase que exclusivamente por tcnicos do prprio setor. Voltarei a esse ponto mais adiante. As questes mais importantes a considerar, entretanto, esto relacionadas aos tipos de vnculo. Em primeiro lugar, os patamares dos vnculos pessoais e institucionais so muito superiores aos dos vnculos polticos e de negcios. Os vnculos pessoais so os mais importantes no incio do perodo, mas so ultrapassados pelos vnculos institucionais em 1983-86. Alm disso, a tendncia dos vnculos institucionais sempre crescente, ao passo que as relaes de amizade tendem queda
depois de 1983-86, indicando a gradual substituio dos vnculos de afinidade pessoal por vnculos de trabalho como base da rede que d suporte empresa. Portanto, temos um aumento do nmero de vnculos entre tcnicos, causado principalmente pelo estabelecimento de elos entre indivduos de empresas de origem diferentes cada vez mais baseados em relaes de trabalho, ao invs de laos pessoais, de forma paralela fuso das trs empresas. Em seu conjunto, esse processo indica a influncia da rede na consolidao da empresa como organizao, alm da sua maior institucionalizao. Vale ainda comentar os perfis dos vnculos de negcios e de natureza poltica, que apresentam um comportamento temporal similar. O contedo das entrevistas com membros da comunidade profissional indicou um baixo grau de politizao, sendo muito rara a identificao de funcionrios com partidos polticos, ou mesmo com grupos de afinidade ideolgica. O Grfico 1 confirma essa caracterstica, alm de demonstrar um certo paralelismo entre as relaes polticas e as de negcios, que incluem corrupo. interessante observar que, entre 1975 e 1986-90, os vnculos de negcios crescem bastante (33, 59 e 70, respectivamente),

assim como o nmero de indivduos envolvidos (20, 25 e 30), mas a partir de ento se estabilizam nos dois ltimos perodos (83 elos) e cai o nmero de pessoas presentes (31 e 24), principalmente pela sada de tcnicos da comunidade. Em um primeiro momento, ocorre um aumento das redes de corrupo e, posteriormente, o seu adensamento, inclusive com a unificao das redes existentes.21 Esse processo corresponde a duas fases distintas do deslocamento ocorrido durante o perodo no fenmeno da corrupo, fato evidenciado pelo contedo das entrevistas. Aparentemente, no incio do perodo, a corrupo no setor caracterizava-se por um padro localizado e associado a determinados funcionrios especficos, mas pouco a pouco ela foi crescendo em amplitude e abrangncia, alm de se adensar e se consolidar. Segundo os entrevistados, esse processo deve-se principalmente ao fato de a corrupo ter mudado de escala, passando a ser incentivada de fora da concessionria por esquemas de financiamento de campanhas eleitorais e por empresas privadas de maior porte. A rede e a insero da comunidade em seu ambiente poltico Outro conjunto de dinmicas importantes da rede da comunidade diz respeito relao entre a comunidade e seu ambiente poltico mais amplo. Uma parte significativa dos indivduos externos comunidade, j referidos, composta por polticos de carreira ou tcnico-polticos, no sentido de Schneider (1991).22 A pesquisa mostrou que a rede, construda historicamente, pe em contato a burocracia tcnica do setor com, de um lado, polticos e tcnico-polticos investidos de cargos institucionais e, de outro, empresas privadas contratadas pelo poder pblico. As posies na rede transformam o poder institucional, concentrado nos cargos eletivos e de indicao poltica, na gesto concreta e diuturna da poltica. Observemos como isso ocorre. As Figuras 2 e 3 apresentam escalas multidimensionais (MDS) da rede nos perodos 1983-86 e 1987-90, ilustrando os resultados dessa parte da pesquisa. Escalas so procedimentos estatsticos utilizados para reduzir a duas dimenses a varin-
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cia da matriz de relaes que expressa a rede, permitindo a sua representao em um plano cartesiano. O procedimento preciso e de fcil visualizao, e substitui os sociogramas quando a complexidade da rede torna a sua visualizao difcil, e a sua construo imprecisa.23 As escalas apresentam apenas os ns (sem os vnculos), mas as suas posies relativas expressam o padro geral de relaes. As distncias entre os indivduos funcionam como distncias reais e a figura pode ser lida como um mapa.24 Como vimos na Figura 1, os tcnicos oriundos da Sanerj localizavam-se acima e esquerda, os da Esag abaixo e direita e os oriundos da Cedag abaixo e esquerda.25 Ao longo dos perodos, entretanto, o estabelecimento de novos vnculos e a quebra dos antigos deslocaram uma parte significativa dos indivduos oriundos da Sanerj mais para o centro e para o alto, ficando os originrios da Cedag ocupando todo o lado esquerdo e parte do centro do campo. O efeito de interpenetrao dos trs grupos produzido pelos novos vnculos tal que, nos dois perodos representados, a dinmica da rede j no permite a delimitao da origem dos tcnicos por meio de reas contnuas e contguas, como na Figura 1. Assim, reconstrumos os grupos presentes no interior da empresa atravs da comparao dos padres de relaes dos indivduos, incluindo em um mesmo grupo os indivduos com intensas relaes entre si, poucas relaes com os demais e padres gerais de vnculos similares. Os grupos esto delimitados nas figuras atravs das linhas contnuas que cercam indivduos. Nas figuras esto indicadas, ainda, as posies dos ocupantes de cargos institucionais importantes. Observemos inicialmente as posies dos governadores, presidentes da empresa e secretrios. Como podemos ver na Figura 2, referente ao primeiro governo Leonel Brizola (1983-86), o governador, o secretrio e o presidente localizam-se no lado direito do campo, enquanto na Figura 3, relativa administrao de Moreira Franco (198790), os ocupantes de tais cargos (inclusive os trs presidentes da empresa) localizam-se em posio oposta. Essa tendncia se repete em todas as administraes, indicando que os polticos entram
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Figura 2 Rede da Comunidade com Grupos e Diretorias 1983-86 (MDS)
Figura 3 Rede da Comunidade com Grupos e Diretorias 1987-90 (MDS)

na rede de forma pendular, associando-se ao lado oposto do campo da comunidade j ocupado por seus adversrios. Em termos concretos, isso resultou na utilizao de um lado da rede pelos governadores Chagas Freitas e Leonel Brizola (em seus dois governos), enquanto os governadores Faria Lima, Moreira Franco e Marcelo Alencar utilizaram o extremo oposto do campo. Vale acrescentar que os presidentes sempre se localizam mais ao centro do campo do que o governador e os secretrios, e o seu padro de vnculos tende a ser mais intenso com os vrios grupos da comunidade. Uma dinmica similar ocorre com as diretorias da empresa, que seguem um padro de composio polarizada, pelo qual so escolhidos para as diretorias tcnicos pertencentes aos grupos prximos ao do presidente (e nunca s deste), cobrindo uma rea significativa da comunidade profissional, mas nunca incluindo elementos dos grupos do plo oposto do campo (que havia sido o centro poltico e decisrio de foras polticas adversrias). Mediante as indicaes dos diretores, o presidente se apropria provisoriamente das suas posies e contatos para exercer o seu poder. Como podemos notar na Figura 3, o governo Moreira Franco contou ainda com trs vice-presidentes, cargo inexistente at 1987. Esse cargo foi criado quando a presidncia da empresa comeou a ser ocupada por polticos e outros elementos de fora da comunidade. A partir de ento, o presidente passou a se envolver com a poltica externa, enquanto o vice-presidente (sempre da comunidade) se ocupava da gesto da empresa. Na maior parte das vezes, os vice-presidentes tendem a se localizar ainda mais ao centro do que os presidentes, como mostra a Figura 3, indicando padres de vnculos mais disseminados e equilibrados entre os diversos grupos. Vale mencionar ainda a constituio de um grande grupo no alto da figura, composto pelos indivduos envolvidos em redes de negcios, especialmente corrupo. Esse grande grupo composto pelos trs agrupamentos ligados por esse tipo de vnculo durante os momentos anteriores com origem nas trs empresas originais. Estes localizavam-se em regies distantes entre si, mas foram se aproximando e se associando. A partir de
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um determinado perodo j constituam um nico grupo coeso e prximo, confirmando a j citada mudana do padro de corrupo presente no setor. Esse processo de aproximao paulatina dos grupos indica a existncia de uma tendncia de mdio prazo, no associada a nenhuma administrao em particular.26 Portanto, considerando-se a baixa politizao da comunidade profissional, podemos concluir que so os polticos que se associam aos tcnicos para penetrar no setor e exercer sobre ele o seu poder, e no o contrrio. Esse processo fortemente path dependent e reduz o leque de opes de alianas colocado a cada momento, assim como induz determinadas associaes, como indicam as posies das presidncias nos vrios governos. A penetrao do poder institucional na comunidade profissional, portanto, altamente estruturada e mediada pela rede. Para dar conta de tais dinmicas, diferenciamos o poder institucional, oriundo da investidura de cargos, do poder posicional, associado ocupao de determinadas posies na rede de relaes da comunidade profissional. Ambas as formas de poder so fundamentais para o desenrolar da ao estatal. Enquanto a primeira forma corresponde ao comando concentrado do Estado e s grandes decises, a segunda pertence ao reino das capacidades estatais e da transformao do poder desptico do Estado em poder infra-estrutural, no sentido atribudo a tais conceitos por Mann (1992).27 a rede da comunidade que, em grande medida, d acesso segunda forma de poder. As duas formas de poder correspondem a diferentes facetas do poder estatal e, portanto, transformam-se uma na outra: quem tem cargos consegue, por meio do uso do seu poder, acesso (direto ou emprestado) a posies, e quem ocupa posies de especial relevncia acaba por conseguir poder institucional para disponibilizar seus contatos. Essas transformaes dependem das aes dos atores, por vezes do acaso, e principalmente da histria da rede (e de cada indivduo), j que esta constrange as posies que podem ser emprestadas por algum investido de cargos e tambm influencia o quanto algum com posies a emprestar pode pedir para si. Essa a forma assumida
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Para analisar tal processo, realizei uma srie de entrevistas de forma a obter informaes que me permitissem relacionar as empresas contratistas de maior destaque nas licitaes com a rede da comunidade profissional reconstruda para cada perodo. Nesse caso, as relaes levantadas envolveram apenas vnculos entre indivduos da rede e empresas privadas em um dado momento, sem precisar o tipo de relao existente. A anlise das posies ocupadas por cada empresa, em cada momento, permitiu-me investigar at que ponto o volume de recursos contratado com cada empresa se associa com o padro de relacionamentos construdo por elas. Primeiramente, reconstitu a rede do setor por perodo, incluindo os grupos de indivduos e as empresas privadas. Em seguida, realizei anlises de regresso mltipla, tendo como varivel dependente o volume de contratos assinados em cada perodo e como variveis independentes, algumas estatsticas que medem posies na rede, alm do capital das empresas.28 Cada medida de centralidade testa a importncia, para o valor das vitrias em cada ano, de um tipo de posio na rede. A primeira delas a mais intuitiva, expressando a distncia de cada empresa do presidente e do governador no interior da rede, e testando a possvel importncia do estabelecimento de vnculos diretos entre as empresas e o ncleo central do poder institucional em cada governo. A segunda medida, denominada grau, expressa a centralidade da forma mais simples possvel, totalizando simplesmente o nmero de contatos diretos estabelecidos pela empresa. A terceira medida de centralidade, denominada poder/influncia, assemelha-se ao grau mas considera no apenas o nmero de contatos diretos, como tambm os contatos dos indivduos com os quais uma determinada empresa tem contato. Essa medida testa a importncia da ligao com elementos centrais e/ ou poderosos na rede. A quarta, denominada intermediao, indica em que proporo uma empresa se encontra necessariamente no caminho entre pontos da rede, e testa a importncia da ocupao, pelas empresas, de posies de intermediao na rede da comunidade (tanto entre empresas quanto entre grupos de tcnicos). A
pela relao entre tcnicos do setor e polticos, inclusive os do Legislativo. Esses polticos precisam de tcnicos, do mais alto diretor ao chefe local do distrito, para o atendimento a suas bases eleitorais, e a eles oferecem apoio institucional para sua trajetria no interior da administrao pblica. A rede da comunidade, portanto, alm de contribuir decisivamente para a consolidao interna dos indivduos e grupos no interior da empresa estatal, realiza a insero desta no ambiente poltico mais amplo no qual opera, ao mesmo tempo que permite a transformao de diretrizes gerais em polticas concretas. A dinmica desse processo no caso estudado aponta, entretanto, para um deslocamento da insero da empresa em seu ambiente poltico ao longo do tempo. Isso acontece especialmente na dcada de 1990, mas certamente j estava em construo durante a segunda metade da dcada de 1980. At ento, os cargos institucionais internos comunidade eram ocupados por tcnicos do setor, que se relacionavam diretamente com polticos e tcnico-polticos localizados no ambiente poltico mais ampliado. A partir do incio do governo Moreira Franco, os cargos existentes no interior da Cedae foram sendo ocupados cada vez mais por elementos de fora da comunidade: entre 1975 e 1982, a Cedae teve trs presidentes e dezoito diretores, todos oriundos da comunidade do saneamento, ao passo que no final do perodo, entre 1991 e 1996, a empresa teve trs presidentes de fora para um da comunidade e oito diretores de fora contra quinze oriundos da comunidade. Nesse novo padro, os principais operadores da poltica (em todas as dimenses) passaram a ser o vice-presidente e os diretores, assim como posies inferiores na burocracia da empresa. O poder posicional a ser obtido para a operao da poltica passou a ser trocado por poderes institucionais de menor porte, indicando uma perda relativa de importncia do primeiro em anos recentes. A rede e a permeabilidade do Estado no setor Paralelamente dinmica do poder, a rede da comunidade profissional tambm estrutura o relacionamento entre o Estado e as empresas privadas do setor, integrando os campos do pblico e do privado de maneira quase contnua.

quinta e ltima medida relacional intitulada informao e mede a proporo dos caminhos da rede que passam por uma determinada empresa, sejam eles nicos ou no (o que a diferencia da intermediao). A Tabela 2 apresenta os coeficientes e as significncias estatsticas dos diversos modelos. Como podemos ver, nos vrios modelos testados, a nica varivel a apresentar comportamento estatstico significativo a varivel informao. Isso indica que a ocupao de posies que permitem s empresas o acesso a um grande volume de informaes que explica o padro de vitrias em licitaes. necessrio observar que no se trata da ocupao de posies que do acesso a informaes privilegiadas, embora essas tambm possam estar presentes, mas da ocupao de posies por onde fluem volumes especiais de informao. Observemos tambm o comportamento das demais variveis nos modelos. Em primeiro lugar, devemos notar que, ao contrrio do que considera o senso comum e uma parte significativa das literaturas pluralista e da teoria das elites, elevados
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volumes de contratos no so garantidos por uma maior proximidade com o ncleo do Executivo (medida pelo nmero de passos na rede at o presidente da empresa) ou pelo estabelecimento de relaes com pessoas importantes (relaes com quem tem muitas relaes, medidas pelo poder/influncia). De forma similar, ao contrrio do que considera a maior parte da literatura neomarxista, assim como uma parcela significativa do senso comum, o poder econmico das empresas (medido pelo porte do capital) no garante elevados valores de vitria ao longo do tempo, j que essas duas variveis no se apresentaram associadas estatisticamente de forma representativa. A anlise indicou tambm que o nmero absoluto de contatos estabelecidos no interior da rede (grau) no conduz a um maior volume de contratos, da mesma forma que a ocupao de posies de intermediao na rede (intermediao). Mas ser que o acesso informao igual para todos os tipos de empresas? Para testar tal hiptese, realizei uma outra anlise de regresso entre o capital das empresas e o acesso a informao. Encontrei como resultado uma alta significn-
Tabela 2 Anlises de Regresso dos Modelos (Coeficientes e Estatsticas t) Varivel Distncia ao Presidente Grau Poder/Influncia Intermediao Informao Capital social Estatstica F (Fisher) Modelo 1 42480.48 (0.053) 176917.74 (0.621) 628894.08 (-0.561) -2055939.62 (-0.937) 1137510.20 (0.994) 0.004379 (0.755) 0.95221 (0.4669) Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4 Modelo 5
25836.77 (0.365)
-1959247,08 (-0.911) 911336.23 (0.867) 0.00465 (0.82) 1.39227 (0.2495)
-1730952.36 (-0.848) 1239874.29 * (2.311) 0.004407 (0.789) 1.8442 (0.1507)
994876.38 * (2.180) 0.003841 (0.71) 2.3799 (0.1020)
917135.88 * (2.286)
5.2275 (0.0251)
* Significativos a 0.05 de probabilidade. Varivel dependente: Valor total mdio anual das vitrias no perodo (R$); nmero de casos: 57. Trs outliers, que distavam mais de trs desvios padres da mdia do perodo, foram retirados da anlise.
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entre os licitantes presente no direito pblico uma fico jurdica, j que na realidade do mercado de obras pblicas a concorrncia mediada pelas posies ocupadas na rede da comunidade. Neste (como na maioria dos mercados), o nmero de empresas no grande, elas no so iguais, equivalentes ou intercambiveis e, especialmente, quase todos os agentes esto em contato entre si e com o Estado, atravs da rede da comunidade profissional construda de forma gradual ao longo dos muitos anos de convivncia e relao entre indivduos, grupos e empresas.
cia estatstica, mas um sinal negativo no coeficiente, indicando que quanto maior o capital das empresas, menos presentes elas esto na rede da comunidade e menor o seu acesso a informaes. Uma ltima regresso testou a relao entre o tamanho das empresas e sua proximidade ao ncleo do poder institucional, investigando a relao entre a varivel capital social e a proximidade do presidente e do governador. Essa anlise tambm apresentou significncia estatstica, mas mostrou uma relao direta entre as variveis, indicando que, quanto maior a empresa, mais prxima ela estar do ncleo do poder oriundo da investidura de cargos.29 Assim, empresas de maior capital ocupam menos posies de informao na comunidade, mas tm maior proximidade com o ncleo do Executivo do que empresas pequenas. Essas ltimas, que representam as tpicas vencedoras de contratos do setor de saneamento em nvel local, por outro lado, apresentam grande nmero de contatos no interior da comunidade profissional e ocupam posies na rede que lhes garantem informaes e contratos por baixo.30 O padro de intermediao de interesses existente , portanto, duplo e combinado, incluindo, de um lado, empresas tpicas do setor de saneamento no Rio de Janeiro (familiares ou de menor porte), que utilizam seus vnculos construdos ao longo do tempo (e da vida de seus membros) para obter informaes e vencer licitaes, e, de outro, empresas de grande porte, com menos vnculos na comunidade mas com maior proximidade com os integrantes do ncleo do poder institucional. A importncia dessas empresas tem crescido na dcada de 1990, no por acaso marcada por uma crise nas obras federais, por uma disseminao das relaes de corrupo na comunidade profissional, por um aumento dos elementos de fora nas diretorias e demais cargos e por uma reduo relativa da importncia do poder posicional na mediao entre a comunidade e o ambiente poltico. Vale acrescentar ainda uma observao com relao ao arcabouo legal que cerca as contrataes do poder pblico. A estruturao em rede da comunidade mostra que o princpio da igualdade
Concluses
Este artigo introduziu uma interpretao nova sobre as relaes entre Estado e sociedade no Brasil. Tomando como ponto de partida um conjunto de atores definidos a partir de suas posies de poder, desenvolvi uma investigao emprica dos padres de vnculos entre indivduos, grupos e organizaes que constituem a rede da comunidade profissional da poltica estudada. A partir desses padres foi possvel analisar e explicar inmeros fenmenos da poltica. Como vimos, a Cedae foi criada a partir da fuso de trs empresas pblicas, em um processo extremamente conflituoso que marcou intensamente a empresa nos seus primeiros anos de existncia. A consolidao da concessionria como organizao estatal integrada dependeu, em grande parte, da interpenetrao das redes das trs empresas na constituio de um nico campo de relaes. A rede da nova empresa, embora organizada em grupos e claramente estruturada, apresenta grande coeso e estabilidade, demonstradas pela pequena variao de seus membros, assim como pela baixa presena de indivduos de fora. A pesquisa mostrou tambm que essa nova rede integrada que insere e media a relao da Cedae com o seu ambiente poltico mais amplo. Como pudemos observar, a entrada dos ocupantes de cargos eletivos e comissionados na comunidade da poltica estudada se d em um padro polarizado pelos grupos presentes no campo, assim como pelas relaes j estabelecidas por seus adversrios em momentos anteriores. As indicaes da presi-

dncia e das diretorias da Cedae representam uma forma de os polticos penetrarem em determinadas regies da rede e se apropriarem provisoriamente das posies de grupos tcnicos, assim como de indivduos. Essa dinmica marca o desenvolvimento de uma forma especfica de poder veiculada pelos elos da rede da comunidade profissional, caracterizada por ns de poder posicional, fundamental para garantir a implementao das diretrizes gerais das polticas estabelecidas, em grande parte, pelos ocupantes do poder institucional. Por fim, o estudo da rede e das posies dos grupos de tcnicos e das empresas privadas no seu interior permite explicar os padres de contratao de empresas privadas pelo Estado. Como vimos, a ocupao de determinadas posies na rede que permite a obteno, ao longo do tempo, de um grande volume de recursos em contratos com o Estado, e no variveis como a proximidade com o ncleo do poder institucional ou o capital das empresas. Esse processo indica a existncia de formas especficas de relacionamento entre o Estado e o setor privado associadas rede da comunidade e impossveis de descrever por meio de conceitos como anis burocrticos e privatizao do Estado. Denominei esse processo de permeabilidade estatal, qualificando-o segundo o porte e as caractersticas das empresas contratadas. Assim, o mesmo fenmeno que responsvel pela consolidao estatal e sua ligao com o restante do Estado d origem a formas de permeabilidade entre este e o setor privado que o fragilizam como organizao. Entretanto, ao contrrio do que tem sido preconizado por uma parte significativa da literatura, a prevalncia de padres de relacionamento individual como base da estruturao do setor estatal no Brasil no um resqucio do atraso em meio ao moderno que deveria ser superado, mas faz parte das caractersticas da prpria constituio do Estado brasileiro, e dessa forma deve ser encarado. S assim ser possvel desenvolver alteraes realistas do arcabouo institucional brasileiro, que compreendam as caractersticas negativas de tais traos e tirem proveito do que eles podem trazer de positivo.
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NOTAS
1 A escolha de tais atores decorre, em grande parte, de uma ampla discusso crtica da literatura sobre Estado e polticas pblicas realizada em Marques (1997). Nesse trabalho, discuti detalhadamente as contribuies das tradies neomarxista, institucionalista, do State-in-society e da anlise setorial com relao s polticas estatais e seus atores. Entende-se por comunidade profissional um campo associado a prticas profissionais e de saber, constitudo pela adeso a organizaes concretas, mas tambm pela comunho de uma determinada viso da sociedade e do seu objeto de interveno. Para uma discusso sobre as diferenas entre o conceito de campo da comunidade profissional, o conceito de setor de poltica de Muller (1985) e Jobert e Muller (1987) e o conceito de policy domain de Laumann e Knoke (1987), ver Marques (1998a). Para uma resenha da literatura de Cincia Poltica que utiliza anlise de redes sociais, ver Marques (1998a). Ver Somers (1993), Gibson e Mische (1995), Mische (1997) e Mische e Pattison (1999). Os trabalhos de Mische esto entre os poucos estudos sobre a realidade brasileira que enfocam movimentos sociais de jovens em perodo recente. Para Schneider (1991), que no utiliza anlises de redes, mas parte de uma clara ontologia relacional, essa a explicao para a grande capacidade de implementao do Estado brasileiro durante as dcadas de 1960 e 1970: os padres de migrao pessoal entre rgos acabaram por criar um padro de grande solidez entre os diversos rgos federais envolvidos com polticas de industrializao. Nesse sentido, podemos dizer que a rede da comunidade contribui para a construo de uma autonomia inserida, no sentido de Evans (1993). Esta aumenta as capacidades estatais, mas ao mesmo tempo limita as suas aes, reduzindo a margem para a adoo de linhas de comportamento predatrias ao restante da sociedade. No se trata de afirmar que no ocorram lobbies implcitos ou explcitos no pas (Dreifuss, 1989), ou que o sistema poltico brasileiro no tenha algumas caractersticas comparveis s dos sistemas corporativistas europeus (Almeida, 1994), mas de descrever de forma precisa a maneira disseminada, resiliente e no inteiramente intencional caracterstica da intermediao de interesses no pas. Voltarei a esse ponto mais adiante. Como a Cedae uma empresa pblica, seus contratos esto sujeitos legislao de contrataes do setor pblico, que estabelece a realizao de licitaes como antecedente necessrio de qualquer contrato, salvo as excees previstas em lei, assim como a publicao dos resultados dessas licitaes em veculos de ampla circulao.
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Para uma descrio detalhada dos regimes legais e sua comparao com relao a inmeros aspectos, ver Marques (1998a). que o apoiavam, funcionando como tercius. Ver Marques (1998a) 17 Uma exceo a essa regra foi a forte oposio da ABES nacional s tentativas do governo Marcelo Alencar de privatizar a Cedae. 18 Ver Marques (1998a) para uma discusso detalhada desse aspecto da rede da comunidade. 19 As empresas da Guanabara eram herdeiras da experincia mais bem-sucedida em termos de gesto e recursos humanos do setor, a Superintendncia de Urbanizao e Saneamento (Sursan), criada em 1957 mas ativa principalmente nos anos 1960. A Sursan foi a primeira empresa do setor a obter um emprstimo internacional (do BID), a instituir a cobrana do consumo de gua por tarifas, a estabelecer o regime de dedicao exclusiva com aumento dos salrios e a implantar uma agncia para cuidar da poluio (IES). Contava ainda com um programa de treinamento de funcionrios que inclua o acesso direto s publicaes estrangeiras mais recentes e um convnio com a ONU por meio do qual inmeros tcnicos freqentaram cursos e estgios no exterior. Cf. Marques (1998a). 20 O rebatimento dos conflitos ocorridos em decorrncia da fuso no imaginrio dos funcionrios aparece em falas como esta, de um tcnico que foi por duas vezes diretor da Cedae: ramos trs grupos os brancos (da Cedag), os porto-riquenhos (da Esag) e os negros (da Sanerj). O entrevistado em questo era portoriquenho. 21 Ver Marques (1998a) para os sociogramas e a descrio das redes de negcios por perodo. 22 Ou seja, indivduos com uma carreira de origem tcnica e associados a determinadas burocracias, mas que a partir de um determinado momento se tornam polticos, inclusive disputando cargos eletivos, sem no entanto representarem eleitorado algum. Em inmeros casos, continuam ligados gesto das questes com as quais trabalhavam, mas realizam principalmente a mediao entre os polticos (que trazem consigo a influncia poltica) e os tcnicos (que carregam consigo a racionalidade tcnica). Schneider (1991, p. 8). Ver tambm Centeno (1994) para o conceito de burocratas-polticos, bastante similar, mas demasiadamente atado realidade do sistema poltico mexicano para descrever a realidade brasileira. 23 O sociograma da Figura 1, por exemplo, inclua 361 relaes, enquanto a escala da Figura 2 apresenta 552 vnculos. 24 Por restries de espao, no apresentei e discuti aqui a rede em cada um dos perodos, assim como a dinmica dos grupos em seu interior, sendo o leitor interessado remetido para Marques (1998a). 25 Obviamente, o que interessa so as posies relativas. As posies esquerda, direita, acima e abaixo so arbitrrias e poderiam ser invertidas sem nenhum prejuzo do sentido da representao.
10 Os procedimentos metodolgicos descritos aqui foram utilizados por se tratar de uma comunidade muito estvel, centrada em uma empresa pblica bastante fechada, especialmente no que diz respeito aos processos de deciso. A quase totalidade dos entrevistados trabalha na mesma empresa h mais de 20 anos e conhece pessoalmente quase todos os outros membros da rede. Tomei a precauo, entretanto, de construir a rede de forma preliminar no decorrer da pesquisa e de escolher as prximas entrevistas a partir das posies dos entrevistados, de forma a cobrir todo o campo. Pesquisas sobre campos mais abertos, como por exemplo sobre um setor da economia em nvel nacional, necessitariam de um desenho de pesquisa mais fechado. 11 Essa uma dimenso muito importante. Alguns autores tm demonstrado que determinados tipos de informao fluem mais facilmente por elos fracos, ao contrrio do que considera o senso comum. Cf. Granovetter (1973). 12 Em Marques (1998a), distingui conceitualmente corrupo de favorecimento de empresa privada (mesmo quando no h recompensa ao funcionrio pblico) e de leso ao Estado (extrao de vantagens do Estado, financeiras ou no, superiores ao servio ou obra realizada pelo produtor privado). Obviamente os trs fenmenos podem ocorrer ao mesmo tempo (e no mesmo episdio), mas a sua distino analtica permite a sua compreenso mais precisa, assim como, no sentido normativo, um combate mais eficaz a cada prtica. 13 Sob o ponto de vista tcnico, cada tipo de vnculo em cada perodo torna-se uma matriz quadrada, com indivduos nas linhas e nas colunas, denominada matriz de adjacncia ou scio-matriz. Sobre questes especficas da metodologia da pesquisa ver Marques (1998a), e para um compndio dos mtodos e tcnicas ver Wasserman e Faust (1994). 14 Considerando a menor confiabilidade das informaes referentes ao tipo de vnculo, optei por us-las detalhadamente apenas como etapa intermediria na construo da rede da comunidade. O nico tipo de vnculo a receber um tratamento individualizado foi o de negcios. 15 A comunidade conta ainda com a Associao dos Empreiteiros do Estado do Rio de Janeiro (AEERJ). Entretanto, esta nunca se mobilizou para realizar aes ou produzir projetos na rea do saneamento, embora, a partir da segunda metade dos anos 1990, tenha comeado a se mobilizar para influir na privatizao do setor. 16 Um presidente do SEAERJ foi presidente de uma das empresas que deram origem Cedae, na dcada de 1970, e dois presidentes do Clube de Engenharia foram presidentes da Cedae. Nos trs casos, as escolhas para a presidncia ajudaram a resolver impasses polticos colocados para os governadores junto aos vrios grupos

26 Em Marques (1998a) reconstru os sociogramas de negcios para cada perodo, encontrando um aumento da rede, uma elevao da sua complexidade, assim como a posterior unificao das redes originais em um nico agrupamento contnuo. 27 Para Mann (1992), o poder do Estado pode ser separado analiticamente em poder desptico a capacidade de suas elites de realizar aes sem negociao com a sociedade e poder infra-estrutural a capacidade das instituies estatais de penetrar no seu territrio para implementar suas aes. 28 As estatsticas da rede so medidas derivadas dos vnculos e da estrutura da rede. Para uma descrio mais pormenorizada da metodologia, ver Marques (1998a e 1998b). Para mais informaes tcnicas, ver Wasserman e Faust (1994). 29 No primeiro caso, a significncia do coeficiente foi de 0,0033, e no segundo, de 0,016. 30 Os trs casos discrepantes indicados na Tabela 2 reforam essa hiptese, j que se relacionam com empresas de grande porte.
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Eduardo Cesar Marques

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Atores sociais, redes e polticas pblicas

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Polticas de Estado e redes no Brasil

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Instituies e redes na construo da poltica de infra-estrutura

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Figura 1 Sociograma da Rede da Comunidade na Criao da Cedae (1975)

Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

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400 300 200 100 0 T0 T1 T2 T3 T4 T5

Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

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Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

Figura 3 Rede da Comunidade com Grupos e Diretorias 1987-90 (MDS)

Fonte: Entrevistas com tcnicos da comunidade.

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-1959247,08 (-0.911) 911336.23 (0.867) 0.00465 (0.82) 1.39227 (0.2495)

-1730952.36 (-0.848) 1239874.29 * (2.311) 0.004407 (0.789) 1.8442 (0.1507)

994876.38 * (2.180) 0.003841 (0.71) 2.3799 (0.1020)

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