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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 40

Sesses: 26 e 27 de outubro de 2010 Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas na(s) data(s) acima indicada(s), relativas a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanhamento, pelo leitor, da jurisprudncia do TCU quanto aos aspectos relevantes que envolvem o tema. Por esse motivo, a seleo das decises que constam do Informativo feita pela Secretaria das Sesses, levando em considerao ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberao, discusso no colegiado ou reiterao de entendimento importante. Os resumos apresentados no Informativo no so repositrios oficiais de jurisprudncia. SUMRIO Plenrio Variao cambial como fato gerador da concesso de reequilbrio econmico-financeiro. Prego destinado outorga de concesso de uso de rea comercial em aeroporto. A participao em licitao reservada a microempresas (ME) e a empresas de pequeno porte (EPP), por sociedade que no se enquadre na definio legal dessas categorias, configura fraude ao certame. Contratao de servios de consultoria mediante inexigibilidade de licitao. Primeira Cmara Contrato emergencial resultante de falha de planejamento: responsabilidade do parecerista jurdico e da autoridade que decide sobre a oportunidade e a convenincia da contratao. Segunda Cmara Celebrao de contrato com empresa inscrita no Cadastro Informativo de Crditos No Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin). Possibilidade da participao, em certames licitatrios, de entidades sem fins lucrativos. PLENRIO Variao cambial como fato gerador da concesso de reequilbrio econmico-financeiro Em sede de tomada de contas especial, foi promovida a citao de empregados e dirigentes da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT, bem como das empresas integrantes do Consrcio Alpha, em razo de dbito resultante da concesso indevida de reequilbrio econmico-financeiro, mediante termo aditivo ao Contrato n. 11.346/2002. Aps a anlise das alegaes de defesa oferecidas ao TCU, as instrues tcnicas foram unnimes em reconhecer a ausncia, na espcie, dos pressupostos necessrios concesso do reequilbrio econmico-financeiro. De acordo com o Ministrio Pblico junto ao TCU (MP/TCU), o Consrcio dispunha de pelo menos duas medidas para melhor gerir o risco inerente a sua atividade, quais sejam: a contratao de operao de hedge com vistas proteo contra a variao cambial e a manuteno de estoque suficiente para se proteger de variaes bruscas nos preos dos insumos. A despeito disso, optou por no se valer desses mecanismos para no incorrer em prejuzos insuportveis. Portanto, para no arcar com os inevitveis custos das medidas de proteo contra a variao cambial, que comprometeriam a oferta de preos competitivos na licitao, a empresa decidiu assumir o risco de fornecer equipamentos ECT cujos custos no estariam protegidos frente a variaes cambiais. [...] por se tratar de uma deciso que somente a ela competia, sem nenhuma expectativa de ingerncia da Administrao Pblica, revela-se totalmente desarrazoada a inteno do Consrcio em atribuir ECT a obrigao de compens-la por prejuzos manifestamente decorrentes de sua poltica de gerenciamento de riscos inerentes ao seu negcio.. Em seu voto, o relator considerou pertinente a manifestao do MP/TCU, para o qual o dbito deveria ser imputado ao ex-Diretor de Administrao e s empresas integrantes do Consrcio Alpha, beneficirias da irregular majorao dos preos. Para o relator, a mera variao cambial, em regime de cmbio flutuante, no configura causa excepcional de mutabilidade dos contratos administrativos. Segundo ele, a variao diria dos ndices no autoriza pleitos de recomposio de preos, dada a sua ampla previsibilidade. Caso contrrio, no regime de cmbio flutuante, todos os processos em que houvesse variao positiva poderiam ensejar solicitaes de recomposio de preos, o que no ocorre. Na espcie, a reduo dos preos dos equipamentos adquiridos por meio do 2 Termo Aditivo em relao aos originalmente contratados e a no utilizao dos instrumentos de proteo contra variaes cambiais, amplamente oferecidas por todas as instituies do mercado, evidenciavam que a variao cambial no
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influenciou os custos dos equipamentos de informtica, objeto do contrato, consistindo a variao em risco prprio do negcio. Ausentes os pressupostos necessrios concesso do reequilbrio, os pagamentos efetuados a esse ttulo constituem dano a ser ressarcido ECT. Acolhendo o voto do relator, o Plenrio decidiu rejeitar as alegaes de defesa e julgar irregulares as contas do ex-Diretor de Administrao, imputando-lhe dbito solidrio com as empresas integrantes do Consrcio Alpha e multa. Acrdo n. 2837/2010-Plenrio, TC-018.016/2005-1, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 27.10.2010. Prego destinado outorga de concesso de uso de rea comercial em aeroporto A deciso da Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia Infraero, ao estabelecer o prego para a licitao de concesses de uso de reas comerciais nos aeroportos brasileiros, encontra respaldo na legislao e atende plenamente ao interesse pblico. Foi esse o entendimento defendido pelo relator, ao apreciar representao formulada ao TCU em razo de possveis irregularidades perpetradas pela Infraero no mbito do Prego Presencial n. 030/GRAD-3-SBGR/2010, tendo por objeto a concesso de uso de rea destinada instalao e explorao comercial de chocolateria de rede de lojas exclusivas no segmento de chocolateria, a ser localizada no piso superior do Terminal de Passageiros n. 2, do Aeroporto Internacional de So Paulo/Guarulhos - Governador Andr Franco Montoro. A representante alegou, em sntese, no haver previso legal para a licitao de concesso de espao pblico por meio de prego, devendo, para tanto, ser aplicada a Lei n. 8.987/95 dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos , adotando-se, portanto, a modalidade de concorrncia pblica. De acordo com o relator, a utilizao do prego atende perfeitamente aos objetivos da Infraero, possibilitando decises em que se preservam a isonomia de todos os interessados e os interesses da Administrao na obteno da melhor proposta. Segundo ele, o Regulamento de Licitaes e Contratos da Infraero, aprovado pela Portaria Normativa n. 935/2009, do Ministrio da Defesa, trouxe adequada modificao nos procedimentos at ento adotados pela Infraero, passando a prever a possibilidade de utilizao do prego nos casos em que a concesso de uso de rea no demandar investimentos em benfeitorias permanentes (art. 31, 13). No caso concreto, a licitao na modalidade prego, com critrio de julgamento na maior oferta, no constitui utilizao de critrio de julgamento no previsto por lei, mas, sim, a utilizao do critrio legalmente estabelecido e plenamente adequado ao objeto do certame, com a utilizao do instrumento legal mais especialmente pertinente para os objetivos da Administrao. O relator considerou incabvel, na espcie, a aplicao da Lei n. 8.987/95, como pretendia a representante, uma vez que o objeto licitado no delegao de servio pblico, e a hiptese est expressamente prevista no Regulamento de Licitaes da Infraero. Portanto, sob a tica da consecuo do interesse pblico, os procedimentos licitatrios adotados pela Infraero se mostram especialmente louvveis, porque concretizam os princpios da eficincia, isonomia, impessoalidade, moralidade, dentre outros. Ao final, o relator ponderou que, para a concretizao dos imperativos constitucionais da isonomia e da melhor proposta para a Administrao, a Infraero deve evoluir dos preges presenciais, para a modalidade totalmente eletrnica, que dispensa a participao fsica e o contato entre os interessados. Com base nos fundamentos apresentados pelo relator, deliberou o Plenrio pela improcedncia da representao. Precedente citado: Acrdo n. 3042/2008Plenrio. Acrdo n. 2844/2010-Plenrio, TC-011.355/2010-7, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 27.10.2010. A participao em licitao reservada a microempresas (ME) e a empresas de pequeno porte (EPP), por sociedade que no se enquadre na definio legal dessas categorias, configura fraude ao certame Em processo instaurado para apurar possveis irregularidades praticadas por empresas que supostamente teriam participado, de forma indevida, de licitaes pblicas, a empresa Premier Produtos Alimentcios Ltda. foi instada a se manifestar quanto ao fato de ter vencido, em 2008, licitaes destinadas exclusivamente a ME e EPP, sendo que seu faturamento bruto no ano anterior ao dos certames havia extrapolado os limites legais fixados para o respectivo enquadramento. Segundo a unidade tcnica, caberia empresa dirigir-se competente Junta Comercial para declarar seu desenquadramento da condio de EPP, isso porque, no exerccio de 2007, ela extrapolara o faturamento de R$ 2.400.000,00. Em seu voto, o relator ressaltou que, ao no adotar tal conduta, a empresa descumprira o art. 3, 9, da Lei Complementar n. 123/2006, o art. 11 do Decreto n. 6.204/2007 e o art. 1 da Instruo Normativa do Departamento Nacional de Registro do Comrcio n. 103/2007, beneficiando-se de sua prpria omisso. Nos termos do voto do relator, deliberou o Plenrio no sentido de declarar, com fundamento no art. 46 da Lei n 8.443/1992 e no inciso III do art. 88 da Lei n 8.666/1993, a inidoneidade da empresa Premier Produtos Alimentcios Ltda. (CNPJ
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01.392.601/0001-50) para licitar e contratar com a Administrao Pblica, pelo perodo de seis meses . Precedentes citados: Acrdos n.os 1028/2010, 1972/2010 e 2578/2010, todos do Plenrio. Acrdo n. 2846/2010-Plenrio, TC-008. 552/2010-0, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 27.10.2010. Contratao de servios de consultoria mediante inexigibilidade de licitao Denncia formulada ao TCU apontou indcios de irregularidades no Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Confea e na Mtua Caixa de Assistncia dos Profissionais do Crea. A unidade tcnica promoveu audincia do Presidente e da Advogada da Mtua acerca da contratao de empresa de consultoria por inexigibilidade de licitao fundamentada no art. 25, II, c/c o art. 13 da Lei n. 8.666/93, tendo em vista que os servios contratados, envolvendo a reestruturao organizacional da Mtua, no detm caractersticas prprias que permitam concluir pela sua natureza singular. As razes de justificativa apresentadas foram, em sntese, as seguintes: a) a estruturao de uma empresa no poderia ser entregue a qualquer profissional do ramo, sendo necessrio o conhecimento dos trabalhos j desenvolvidos e os frutos gerados; b) a empresa possua experincia na rea administrativa e conhecia as peculiaridades do sistema Confea Mtua; c) a escolha da empresa no foi realizada com o intuito de limitar a competitividade, mas assegurar que a reestruturao seguisse, pormenorizadamente, as determinaes do Confea; d) o objeto do contrato tornava-se singular em razo da necessidade de se ter uma empresa que conhecesse a estrutura do Confea e pudesse adequar pari passo a reestruturao da entidade; e) se a Mtua optasse por contratar qualquer profissional especializado na rea, correria o risco de contratar um servio que, depois de concludo, no atingiria o objetivo esperado, e uma nova contratao com o mesmo objeto seria demasiadamente onerosa instituio. No entanto, para a unidade tcnica, a empresa fora contratada para execuo de um servio comum (reestruturao organizacional da Mtua), que poderia ser desenvolvido, sem maiores problemas, por diversas empresas do setor. A Mtua cometeu irregularidade quando optou pela contratao da empresa amparada na inexigibilidade de licitao, com o argumento de que os trabalhos eram de natureza singular. Entendemos que o fato de o profissional ou empresa possuir reconhecida expertise em determinado ramo do conhecimento no implica em desconsiderar a possibilidade de que outros concorrentes possam atuar com o mesmo nvel de excelncia e profissionalismo. Da mesma forma, o fato de determinado profissional possuir reconhecida experincia tcnica no torna todos os seus trabalhos necessariamente singulares.. No obstante, a unidade tcnica considerou presentes, na espcie, circunstncias objetivas que atenuariam a gravidade da falta cometida. Conquanto no fosse singular o servio, o fato que se tratava de questo de grande relevncia para a Mtua, pois referente sua reestruturao organizacional e, por consequncia, com reflexos profundos e duradouros no prprio desempenho da instituio no futuro. [...] Por outro lado, o custo da contratao foi relativamente baixo e consentneo com o praticado no mercado.. Ao manifestar concordncia com a anlise da unidade tcnica, o relator ressaltou que, de fato, as circunstncias que envolveram o caso concreto, quais sejam, a grande relevncia da matria para a entidade, os cuidados adotados para a escolha da empresa e o custo da contratao, perfeitamente consentneo com os preos praticados no mercado, atenuaram a gravidade da falha, afastando a hiptese de aplicao de multa. Ao final, o relator props e o Plenrio decidiu acolher parcialmente as razes de justificativa apresentadas pelos responsveis. Acrdo n. 2886/2010-Plenrio, TC-023.360/2008-1, rel. Min-Subst. Andr Lus de Carvalho, 27.10.2010. PRIMEIRA CMARA Contrato emergencial resultante de falha de planejamento: responsabilidade do parecerista jurdico e da autoridade que decide sobre a oportunidade e a convenincia da contratao Ao examinar a prestao de contas da Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU, relativa ao exerccio de 2004, a unidade tcnica identificou possveis irregularidades envolvendo treze contraes diretas, celebradas com fundamento no art. 24, IV, da Lei n. 8.666/93. O expediente da dispensa de licitao teria sido utilizado, sucessivamente, em razo de falhas no planejamento, evidenciadas pela no realizao, em tempo hbil, de licitaes para a substituio de diversos contratos essenciais ao funcionamento da entidade, dando ensejo situao emergencial. Instados a se manifestar, o Chefe do Departamento Jurdico e o Superintendente da CBTU/STU-Recife alegaram, em sntese, que a responsabilidade pela deflagrao do processo licitatrio do gestor da rea que necessita do servio. De acordo com a unidade tcnica, a competncia para adotar as providncias necessrias realizao dos processos licitatrios com a devida antecedncia, de fato, no caberia ao superintendente da CBTU/STU-Recife, j que, nos termos dos [...]
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atos normativos, caberia unidade interessada planejar as contrataes. Entretanto, mediante delegao de competncia do diretor-presidente da CBTU, as contrataes diretas nas unidades regionais so autorizadas pelo superintendente, cabendo-lhe decidir sobre a oportunidade do pedido. Assim, na condio de autoridade mxima da CBTU/STU-Recife, o ento superintendente regional deveria coibir o uso indiscriminado desse expediente. Quanto s razes de justificativa do Chefe do Departamento Jurdico, a unidade tcnica concluiu que deveriam elas ser rejeitadas, porquanto ele atestou estarem presentes os requisitos necessrios para a dispensa de licitao, sem qualquer oposio ou ressalva quanto [...] contratao emergencial da prestao de servios, cuja urgncia decorreu da falta de planejamento e da desdia do administrador.. Diferentemente da unidade instrutiva, o relator entendeu no caber a responsabilizao do Chefe do Departamento Jurdico, uma vez que as situaes apresentadas quele dirigente justificavam o uso da dispensa de licitao. Ainda que o excessivo nmero de contratos firmados emergencialmente fosse indicativo de que havia falhas no planejamento da entidade, podendo o parecerista ter alertado sobre o problema, tal omisso no suficientemente grave a ponto de culminar em sua responsabilizao pela falha ocorrida. O mesmo raciocnio seria vlido para o Superintende da CBTU/STU-Recife. Embora lhe coubesse decidir sobre a oportunidade e a convenincia das contraes diretas, no h informaes nos autos de que teria responsabilidade sobre as falhas de planejamento que acabaram por resultar na contrao emergencial com ausncia de licitao. Com base nos fundamentos apresentados pelo relator, o Colegiado decidiu julgar regulares com ressalva as contas dos agentes pblicos arrolados, sem prejuzo de determinar CBTU que inicie os procedimentos licitatrios em tempo hbil para a substituio tempestiva dos contratos vincendos, para evitar contrataes emergenciais com dispensa de licitao. Acrdo n. 7070/2010-1 Cmara, TC-013.359/2005-2, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, 26.10.2010. SEGUNDA CMARA Celebrao de contrato com empresa inscrita no Cadastro Informativo de Crditos No Quitados do Setor Pblico Federal (Cadin) Ao apreciar a prestao de contas da Refinaria Alberto Pasqualini S.A. Refap, relativa ao exerccio de 2003, a Segunda Cmara, por intermdio do Acrdo n. 5.502/2008, julgou regulares com ressalva as contas dos responsveis e expediu determinaes entidade (item 1.7), dentre elas: 1.7.3. no contrate com qualquer empresa de um grupo em que haja ente inscrito no Cadin (Cadastro Informativo de Crditos No Quitados do Setor Pblico Federal), mesmo na qualidade de consrcio, nos termos do art. 6, inciso III, da Lei 10.522/2002;. Contra a aludida determinao, a Refap interps recurso de reconsiderao, alegando no existir qualquer norma que impea que o grupo Petrobras, no qual est includa a REFAP, contrate empresas inscritas no CADIN. Alm disso, no vislumbra o carter determinante quanto ao destino da contratao no art. 6, inciso III da Lei n. 10.522/2002, pois o texto legal exige a consulta, mas no estabelece o impedimento de contratao com empresas inscritas naquele cadastro. Verifica que se trata de norma restritiva e que, por esta razo, no pode ser interpretada de forma ampliativa.. Em seu voto, o relator destacou que o art. 6, III, da Lei n. 10.522/2002, no veta, de modo absoluto, a celebrao de contratos com empresa inscrita no Cadin, vez que o citado artigo de lei prescreve apenas quanto consulta prvia ao Cadin. O relator fez meno, ainda, ao seguinte trecho do voto condutor do Acrdo n. 390/2004-Plenrio: A Medida Provisria n 1.490, de 07/06/1996, assim estabelecia: Art. 6 obrigatria a consulta prvia ao CADIN, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, para: [...] III - celebrao de convnios, acordos, ajustes ou contratos que envolvam desembolso, a qualquer ttulo, de recursos pblicos, e respectivos aditamentos. [...] Art. 7 A existncia de registro no CADIN h mais de trinta dias constitui fator impeditivo para a celebrao de qualquer dos atos previstos no artigo anterior. Assim, pelo disposto no seu art. 7, seria vedada a contratao de empresas inscritas no Cadin. O STF, em julgamento de 19/06/1996, concedeu medida liminar suspendendo os efeitos desse art. 7. Tal ao ainda no foi julgada no mrito. O prprio Poder Executivo, entretanto, quando da edio da MP n 186352, de 26/08/1999, norma que tratava do Cadin, excluiu o referido art. 7. E a prpria Lei n 10.522/02, oriunda da converso da medida provisria, tambm no trouxe esse dispositivo. Dessa forma, no h vedao legal para a contratao de empresas inscritas no Cadin. Permanece em vigor a obrigatoriedade de consulta prvia ao cadastro, pelos rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, direta e indireta, para a celebrao de contratos que envolvam o desembolso de recursos pblicos. Trata-se de medida de pouca efetividade prtica, uma vez que a inscrio ou no no Cadin no trar qualquer
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conseqncia em relao s contrataes a serem realizadas.. Acolhendo o voto do relator, deliberou o Colegiado no sentido de dar provimento parcial ao recurso para tornar insubsistente o subitem 1.7.3 do Acrdo n. 5502/2008-2. Cmara. Acrdo n. 6246/2010-2 Cmara, TC-009.487/2004-8, rel. Min. Raimundo Carreiro, 26.10.2010. Possibilidade da participao, em certames licitatrios, de entidades sem fins lucrativos Representao oferecida ao TCU apontou supostas irregularidades no Prego Eletrnico n. 2/2010, realizado pelo Museu de Astronomia e Cincias Afins MAST, tendo como objeto a contratao de empresa especializada na prestao de servios de apoio administrativo, envolvendo o fornecimento de mo-de-obra para os cargos de recepcionista, supervisor, copeira, mensageiro, reprografista e motorista . A representante alegou que a licitante vencedora, a Associao Brasileira de Defesa do Consumidor e Trabalhador Abradecont, no poderia ter includo, em sua proposta de preos, a previso de lucro, j que a mesma entidade sem fins lucrativos. Ao provisionar valores a ttulo de lucro e tambm beneficiar-se da iseno do pagamento de impostos, a licitante quebra o princpio da isonomia do certame licitatrio. A representante tambm acostou aos autos o Acrdo n. 5.555/2009-2 Cmara, por meio do qual fora expedida a seguinte determinao Fundao Oswaldo Cruz: no habilite em seus certames licitatrios para a contratao de servios de terceirizao ou assemelhados, como o Prego Eletrnico 90/2009, entidades civis sem fins lucrativos, pois no h nexo de relao entre o objeto social dessas entidades e os servios a serem prestados, considerando que terceirizao de mo-de-obra no se coaduna com a natureza jurdica de tais entes, por se caracterizar como ato de comrcio com finalidade econmica; . Em sua instruo, a unidade tcnica salientou que a questo da participao de associaes sem fins lucrativos em certames licitatrios ainda se encontra sob anlise no TCU, isso porque o aludido Acrdo n. 5.555/2009-2 Cmara foi objeto de pedido de reexame. Em respeito aos princpios da busca da melhor proposta para a administrao pblica e do carter competitivo da licitao, o relator entendeu que no seria razovel condenar a conduta do pregoeiro que aceitou a participao da Abradecon no Prego Eletrnico n 2/2010, at porque no h posicionamento definitivo deste Tribunal que impea o ingresso de entidades filantrpicas nos certames licitatrios. Ao final, o relator props e o Colegiado decidiu considerar improcedente a representao. Acrdo n. 6235/2010-2 Cmara, TC-019.632/2010-0, rel. Min-Subst. Andr Lus de Carvalho, 26.10.2010.
Responsvel pelo Informativo: Luiz Felipe Bezerra Almeida Simes, Assessor da Secretaria das Sesses Contato: infojuris@tcu.gov.br