Conferências de Políticas Públicas e Inclusão Participativa

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CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA
Eleonora Schettini M. Cunha
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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, maio de 2012
CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA

Eleonora Schettini M. Cunha*
* Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.
Texto para
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
ISSN 1415-4765 JEL: Z18
SUMRIO
SINOPSE ABSTRACT APRESENTAO 1 INTRODUO......................................................................................................... 7 2 TEORIA DEMOCRTICA, DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA...................... 9 3 DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA NO BRASIL..........................................14 4 CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS, PARTICIPAO E DESIGUALDADE...........17 5 CONCLUSES.........................................................................................................34 REFERNCIAS............................................................................................................36
SINOPSE
O texto apresenta um estudo exploratrio que visa verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas para a incluso de segmentos populacionais que tm sido tradicionalmente excludos de processos de participao poltica, como as mulheres, os negros, os analfabetos, os de baixa escolaridade e com menor renda. O estudo indica que a escala relevante para alguns fatores, bem como o tipo de poltica pblica. Tambm aponta para o necessrio aprofundamento e ampliao de estudos desse tipo, para que se possam produzir informaes mais consistentes e generalizveis. Palavras-chave: Conferncias de polticas pblicas, participao, desigualdade.
ABSTRACTi
The paper presents an exploratory study aims to verify the potential of public policy conferences for the inclusion of population segments that have been traditionally excluded from political participation processes, such as women, blacks, illiterates, low schooling and less income. The study indicates that the scale is relevant to some factors, as well as the type of public policy. It also points to the necessary consolidation and expansion of such studies, so they can produce more consistent and generalizable information. Keywords: Public policy conferences, participation, inequality.
i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.
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Conferncias de polticas pblicas e incluso participativa
APRESENTAO
As conferncias nacionais tornaram-se importantes instrumentos de ampliao da participao social no ciclo de polticas pblicas no Brasil. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), por meio de sua Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), publica no primeiro semestre de 2012 uma srie de textos que visam aprofundar as reflexes a respeito da efetividade destas instituies participativas. Esse esforo de difuso dos estudos sobre o tema est no mbito do programa de pesquisa sobre Democracia e Participao desenvolvido na Diest em parceria estratgica com a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS) da SecretariaGeral da Presidncia da Repblica (SGPR); com o Projeto Democracia Participativa (PRODEP) do Departamento de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); com o Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis); com o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC); e com o Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Com isso, o Ipea pretende fortalecer e incentivar iniciativas que contribuam para a produo de conhecimento sobre o funcionamento do Estado e de suas instituies polticas.
1 INTRODUO
A recente democracia brasileira tem apresentado um reconhecido vigor no que se refere a inovaes institucionais que possibilitam a participao da sociedade em decises acerca de polticas pblicas. Nesse campo, destacam-se os conselhos de polticas pblicas em reas to diversas quanto a sade, o meio ambiente e a poltica para mulheres, alguns deles criados (ou reformulados) por determinao legal, outros por iniciativa de governos. H, ainda, outro tipo de espao que tem se revelado com amplas possibilidades de participao: as conferncias de polticas pblicas. Ainda que no sejam uma novidade no cenrio brasileiro, a natureza, a composio e a extenso das conferncias atuais tm despertado a ateno de estudiosos da participao. Este texto se apresenta como um desses esforos de melhor compreenso dessas inovaes institucionais brasileiras. Constitui-se como um estudo exploratrio que visa
verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas para a incluso de segmentos populacionais que tm sido identificados como os que tm estado recorrentemente em posio de subordinao ou mesmo de excluso de processos de participao poltica, como as mulheres, os negros, os analfabetos, os de baixa escolaridade e com menor renda. Pretende-se verificar se as condies de desigualdade existentes na sociedade brasileira reproduzem-se nesses espaos de participao e quais fatores so mais significativos para esse processo de reproduo. A segunda seo do texto apresenta uma breve reviso terica acerca da relao entre democracia e desigualdade, indicando as formas pelas quais as diferentes correntes tericas da Cincia Poltica, e especificamente da teoria democrtica, lidam com essa relao e com dois princpios que perpassam essa teoria a liberdade e a igualdade. Destacam-se as contribuies da Teoria Democrtica Deliberativa para este debate, por enfatizar o princpio da igualdade e, com isto, introduzir elementos normativos que tm se revelado pertinentes para a anlise dos processos participativos existentes hoje no Brasil. A terceira seo trata, tambm de forma breve, da questo da desigualdade social no Brasil apresentando dados recentes que indicam alguma mudana no quadro geral. Busca apontar possveis relaes entre desigualdade e participao poltica em diferentes espaos. A quarta seo apresenta e analisa os resultados de duas pesquisas sobre conferncias de polticas pblicas. A primeira pesquisa, Participao e Conferncias, foi realizada pela Vox Populi, em 2011, e entrevistou uma amostra aleatria de 2.200 pessoas, distribudas pelos 27 estados brasileiros. Os dados relativos a essa pesquisa com a populao em geral so apresentados conforme o nvel ou etapa da conferncia da qual o entrevistado informou ter participado ou ter participado mais ativamente, quando esteve em mais de uma. A segunda pesquisa, Participao e Assistncia Social, realizada pelo PRODEP em 2009, entrevistou delegados durante a Conferncia Estadual de Assistncia Social de Minas Gerais (Ceas-MG) e seus resultados so apresentados conforme o segmento que os entrevistados representavam naquele evento. Ainda que sejam pesquisas com objetivos e metodologias diferentes, considera-se que ambas levantaram dados acerca do perfil de participantes quanto a caractersticas demogrficas consideradas relevantes quando se trata de desigualdade, principalmente quanto a gnero, raa/cor, escolaridade e renda, muito interessantes para o objetivo deste texto, e tambm por indicarem aspectos que devem ser considerados em desdobramentos futuros.
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A ltima seo do texto, que apresenta as concluses deste estudo exploratrio, indica que a escala relevante para alguns fatores, bem como o tipo de poltica pblica. Tambm aponta para o necessrio aprofundamento e ampliao de estudos desse tipo, para que se possam produzir informaes mais consistentes e generalizveis.
2 TEORIA DEMOCRTICA, DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA

A democracia como uma forma de organizao poltica tem sido associada, desde a antiguidade, ideia de que todos os cidados devem ter igual possibilidade de tomar decises que dizem respeito coletividade, participando tanto da formulao das leis que organizam a sociedade quanto dos processos polticos que constituem os governos. No predominava, entre os pensadores antigos, a concepo de que a democracia seria a melhor forma de governo e as instituies democrticas em vigor poca admitiam apenas a participao poltica daqueles que possuam a condio de cidado, o que exclua parte significativa dos habitantes da plis. As prticas democrticas, portanto, reforavam as desigualdades presentes na estrutura social. As ideias democrticas voltam a instigar o pensamento poltico na modernidade, como contraponto s formulaes e s instituies absolutistas (SANTOS; AVRITZER, 2002), trazendo tona o debate sobre a composio do corpo poltico, ou seja, quem seria considerado cidado e, nessa condio, participaria do processo de constituio dos governos. Dois importantes princpios orientam este debate: o da igualdade e o da liberdade. De um lado, aqueles que enfatizavam a igualdade, como Rousseau (1978), defensor da ideia de que as desigualdades socioeconmicas poderiam comprometer a autonomia dos cidados e sua capacidade de tomar decises coletivas voltadas para o bem comum ou o interesse pblico. Para ele, numa ordem poltica legtima, as condies objetivas no deveriam limitar as oportunidades de participao, sob pena de comprometer a prpria democracia. De outro lado, aqueles cuja nfase era reservada ao princpio da liberdade, considerado como o fundamento moral da ordem social moderna, que assegurava que todos seriam igualmente livres para empregarem e desenvolverem suas capacidades inatas, ao mesmo tempo em que o poder dos governantes deveria ser circunscrito
e responsvel perante os cidados (LOCKE, 2005; MILL, 1981; HAMILTON; MADISON; JAY, 1984). A valorizao de um dos princpios igualdade e liberdade em detrimento do outro estabelece uma tenso que vai marcar a teoria democrtica desde ento, uma vez que eles no necessariamente se completam, podendo at limitarse mutuamente, seja porque a liberdade gera desigualdade, seja porque a busca pela igualdade pode gerar mais liberdade (PINTO, 2004). Se at o sculo XIX havia incertezas quanto desejabilidade da democracia como regime poltico, o sculo XX o viu consagrar-se como aquele que poderia assegurar, em alguma medida, os princpios da liberdade e da igualdade (SANTOS; AVRITZER, 2002; PINTO, 2004). No campo da teoria democrtica, observa-se a forte influncia do pensamento liberal e, em decorrncia, do princpio da liberdade, que veio a orientar a criao e o desenvolvimento das instituies ao longo deste perodo, ainda que a ideia da igualdade nunca tenha sido abandonada. A verificao de que desigualdades socioeconmicas correspondiam a diferenas na quantidade e na qualidade de recursos polticos, desde a formao de preferncias at a participao em processos decisrios, colocou para a teoria democrtica as seguintes questes: quais desigualdades comprometeriam a democracia? Em que medida? Seria possvel repar-las? Se sim, como? Essas questes apontam para dois caminhos na teoria democrtica liberal que produziram distintas explicaes para as desigualdades sociais, bem como concepes de justia e as correspondentes solues para as desigualdades polticas a elas associadas.1 Um primeiro enfatiza a igualdade formal e considera que as desigualdades sociais so produtos das escolhas e da ao dos indivduos, e no decorrncia de estruturas hierrquicas impostas pela tradio, como na ordem social medieval. Nesta perspectiva, as sociedades tenderiam a ser cada vez mais formalmente igualitrias, a despeito das desigualdades reais, e o critrio de justia estaria na prpria liberdade, especialmente a econmica, uma vez que a economia de mercado distribuiria eficientemente vantagens econmicas, respeitando a liberdade de escolha dos indivduos. As solues para as desigualdades se encontrariam no prprio sistema poltico, que abarcaria as faces
1. Diferentemente da abordagem liberal, a tradio marxista considera que as desigualdades so estruturais,
inerentes economia capitalista e sociedade de classes, ou seja, so funcionais s sociedades capitalistas e no se resolveriam por meio da democracia. A nica possibilidade de solucion-las seria a superao da sociedade de classes por meio de uma sociedade material e politicamente igualitria, na qual apenas permaneceriam as desigualdades naturais decorrentes da heterogeneidade humana, como a capacidade fsica, as habilidades etc.
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que se organizam para a expresso das diferenas e se apresentam para a competio partidria, o que reduziria a distncia entre desiguais. Nesta concepo, caberia ao Estado de Direito garantir o funcionamento da economia de mercado e prover a manuteno de uma rede de proteo social que pudesse minimizar os efeitos decorrentes da incerteza econmica (SCHUMPETER, 1961; DOWNS, 1999; DAHL, 2001; DUBET, 2001; KERSTENETZKY, 2003). Um segundo caminho considera que algum nvel de igualdade material precondio para que se formem juzos de valor independentes, inclusive para que todos possam ter condio de participar da demarcao daquilo que considerado como bem comum ou interesse pblico. Esta matriz considera que a justia um valor moral complexo, que inclui a liberdade poltica e a igualdade. Aqueles que a utilizam no marco da economia de mercado consideram que determinados atributos como classe, cor, gnero, etnia e idade determinam os recursos disponveis para os indivduos e, ainda, sua liberdade de escolha e os prprios resultados das transaes econmicas. Assim, para que as escolhas possam ser realmente livres seria necessrio acesso igual a oportunidades polticas, sociais e econmicas. Essa concepo sustenta que o Estado tem importante papel redistributivo, cabendo-lhe desde a regulao da economia at programas de transferncia de renda (MILL, 1981; DAHL, 2001; KERSTENETZKY, 2003). A anlise das experincias democrticas desenvolvidas ao longo do sculo XX gerou contribuies diferenciadas para o debate acerca da relao entre participao poltica, democracia e igualdade. Os tericos polticos elitistas entenderam que as desigualdades sociais no comprometeriam a democracia na medida em que a participao poltica estaria condicionada pela posio dos indivduos na estrutura social: aqueles com posio mais central, ou seja, maior renda e instruo que participariam efetivamente da poltica. s massas, que no se interessam por poltica e/ou no tm condies objetivas para participar dos governos, caberia a escolha dos governantes, o que implicaria uma relativa e benfica apatia poltica (AVELAR, 2007; SCHUMPETER, 1961; DOWNS, 1999; BOBBIO, 1987). Diferentemente, tericos pluralistas e da escolha racional consideraram que as desigualdades no necessariamente gerariam apatia poltica ou falta de interesse por assuntos pblicos. Elas poderiam contribuir para a participao poltica medida que dessem origem organizao de grupos, que teriam a finalidade de obter recompensas
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ou benefcios seletivos e de influenciar efetivamente as decises polticas (DAHL, 1989; OLSON, 1999). A poltica competitiva, envolvendo grupos dos mais diversos matizes, geraria algum equilbrio de poder e, com isso, reduziria desigualdades polticas e sociais. Alguns estudos constataram que as desigualdades sociais geradas pela ordem social capitalista no foram solucionadas pela poltica competitiva e que o funcionamento da democracia representativa no foi suficiente para resolver problemas de (re)distribuio de recursos. Tericos participacionistas propugnaram a importncia de que houvesse diferentes espaos que propiciassem a efetiva participao poltica, associando a qualidade da democracia com a formao de identidades coletivas e a possibilidade efetiva de partilha de poder e de recursos socialmente produzidos (PIZZORNO; KAPIAN; CASTELLS, 1975; AVRITZER, 1996; PUTNAM, 1996; PATEMAN, 1992; MACPHERSON, 1978; SANTOS; AVRITZER, 2002). Nesse mesmo perodo, h uma renovao da teoria democrtica em direo valorizao da deliberao pblica como meio de se alcanarem decises legtimas e resultados polticos mais justos, justificados poltica e publicamente. Essa viso se estrutura como contraponto s formas agregativas de deciso, que vinham associando a democracia com os procedimentos eleitorais e definindo-a como mtodo de escolha de governantes. A teoria democrtica deliberacionista utiliza-se da ideia habermasiana de esfera pblica para ampliar o campo da participao poltica para alm das instituies do Estado, ainda que haja posies diferenciadas entre os tericos quanto aos espaos que propiciam efetiva participao, se aqueles prprios da sociedade civil, se os constitudos nos limites do Estado (MANIN, 1987; HABERMAS, 1997; DRYZEK, 2000; BOHMAN, 1996, 1998; BOHMAN; REHG, 1997; CHRISTIANO, 2007). Ao enfatizar a deliberao como aspecto central para a teoria e as prticas da democracia, alguns deliberacionistas retomam o debate acerca dos princpios que devem organizar as instituies e as prticas democrticas. Dentre os diversos princpios ou requerimentos identificados na literatura que tratam da deliberao democrtica, recoloca-se fortemente o princpio da igualdade, seja no sentido de que todos os cidados de uma comunidade poltica devem ter assegurada a igual oportunidade para o exerccio do poder poltico ou para exercer influncia poltica sobre quem o pratica seja no sentido de que o processo deliberativo deve propiciar iguais condies de participao e deliberao para todos, tanto no que tange s regras quanto na formulao de agenda,
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na apresentao de razes, no debate, entre outras (MANIN, 1987; BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; PETTIT, 2003; GUTMANN; THOMPSON, 2003, 2004; BENHABIB, 2007). Na teoria democrtica deliberativa o princpio da igualdade associado ao princpio da incluso deliberativa, que prediz que todos aqueles que esto sujeitos ao poder poltico e consequncia de suas decises devem ter seus interesses e razes considerados no processo de discusso e de deciso que autoriza o exerccio desse poder e que produz as normas vinculantes (MANIN, 1987; BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; DRYZEK, 2000; PETTIT, 2003; BENHABIB, 2007).2 Para uma parte dos tericos a presena dos diferentes segmentos sociais nos processos deliberativos asseguraria as condies de igualdade (BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; CHAMBERS, 2003; FRASER, 2005). Para outra parte, se cumprida a exigncia de ampla participao, o pblico seria de grande magnitude, o que inviabilizaria a deliberao com qualidade. Assim, mais do que a presena de todos os interessados, deveriam estar presentes pessoas que representam todos os pontos de vista e opinies existentes naquela temtica, cujas razes devem ser consideradas no processo deliberativo (DRYZEK, 2000). Essa uma questo que deve ser considerada ao se analisar inovaes democrticas que ampliam a participao em sociedades desiguais e que desejam incorporar novos segmentos populacionais nos processos de deciso poltica. No que se refere s condies necessrias para a participao deliberativa, alguns tericos consideram que os princpios da liberdade e da igualdade demandam que haja condies que possibilitem a autonomia dos participantes. Isso significa que as suas opinies e preferncias devem ser determinadas por eles mesmos e no por circunstncias e relaes de subordinao emanadas de assimetrias de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social (BOHMAN, 1996; COHEN, 1997, 2000).
2. Outros princpios elencados pelos tericos deliberacionistas: i) publicidade, seja quanto ao espao social
onde deve ocorrer a deliberao seja quanto aos procedimentos, aos meios e natureza das razes oferecidas; ii) reciprocidade/razoabilidade, em que as razes a serem apresentadas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e potencialmente aceitas ou compartilhadas com os demais; iii) liberdade, seja no mbito do indivduo (de conscincia, de opinio, de expresso, de associao) seja no mbito das normas, que no podem constranger a priori; iv) provisoriedade, uma vez que as regras da deliberao, o modo como so aplicadas e os resultados dos processos deliberativos so provisrios e podem ser; e v) accountability, pois os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razes morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os lados e podem ser revistos (CUNHA, 2009).
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A teoria democrtica, portanto, tem sido novamente tensionada pelo princpio da igualdade. Os deliberacionistas, ao enfatizarem-no, no esto abrindo mo da liberdade, mas evidenciando os aspectos sociais no igualitrios que podem comprometer a legitimidade das decises democrticas e, em ltima instncia, a prpria democracia como regime poltico. Esta no uma questo insignificante. O apoio democracia no um valor incorporado por todos os membros dos Estados que hoje se organizam democraticamente, como o caso do Brasil, ainda que se perceba crescimento nesta adeso ao longo dos ltimos anos (MOISS, 1995; MENEGUELLO, 2010). Alm disso, as desigualdades sociais no resolvidas pelos regimes democrticos podem comprometer sua continuidade (PRZEWORSKI et al., 1997). Conhecer os limites e as possibilidades das inovaes democrticas brasileiras pode ser um meio de assegurar o aperfeioamento da prpria democracia e sua capacidade de incluso social e poltica.
3 DESIGUALDADE E PARTICIPAO POLTICA NO BRASIL

Os nveis de desigualdade social na maioria dos pases apresentam estabilidade ao longo do tempo (SORJ, 2004) e no diferente no caso do Brasil, considerado um dos piores pases quanto distribuio de renda, situao que persiste h 25 anos. Observase alterao recente neste quadro, conforme pesquisa de Neri (2011), da Fundao Getulio Vargas (FGV), que analisa a dcada de 2001 a 2011: inflexo do ndice de Gini de 0,60, em 2001, para 0,52, em 2009; reduo em 50,65% da pobreza entre 2002 e 2009; aumento de 27,4% da renda mdia per capita entre 2001 e 2009; a populao que representa os 10% mais pobres teve um crescimento de 69,08% per capita na renda, enquanto os 10% mais ricos tiveram incremento de 12,58%; taxa acumulada de crescimento de 10,03% para os 10% mais ricos e 53,7% para os 50% mais pobres.3 Considerados diferentes segmentos sociais, a pesquisa de Neri (2011) identificou que a renda mdia das mulheres subiu 38% entre 2001 e 2009 enquanto a dos homens foi de 16%; a renda de negros e pardos subiu 43,1% e 48,5%, respectivamente, sendo que a dos brancos cresceu 20,1%; a renda das pessoas sem escolaridade subiu 47%, enquanto a das que tm nvel superior caiu 17,5%. Houve crescimento de 49,1% da renda nas reas rurais mais pobres contra 16% nas metrpoles e 26% nas demais cidades.
3. Comparativamente, a situao era inversa na dcada de 1960, quando o crescimento dos 10% mais ricos foi de 66,87% em relao aos mais pobres (NERI, 2011).
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Esses dados apontam melhora na distribuio da renda, especialmente se considerados os grupos sociais tradicionalmente excludos, como negros, analfabetos, mulheres e populao rural. No caso de negros e pardos, o fator educao foi fortemente determinante para a alterao. No caso das mulheres, maior insero no mercado de trabalho (mais horas trabalhadas, maior participao, maior ocupao) foi fator decisivo (NERI, 2011). Essas alteraes so importantes, uma vez que estudos realizados anteriormente mostraram a associao entre desigualdade de renda, escolaridade e cor, numa variao de 11% para cada ano de escolaridade cursado e rendimento 11% inferior para negros em relao a brancos (HOFFMANN, 2000; FERREIRA, 2000; RAMOS; VIEIRA, 2000). A questo, levantada por Ferreira (2000) e que ainda relevante, a existncia de um crculo vicioso que perpetua a desigualdade e que vincula educao, renda e poder poltico: grande heterogeneidade educacional que gera grande desigualdade de riqueza est criando grandes diferenas de poder poltico, que perpetuam uma grande desigualdade educacional. As melhoras na distribuio de renda significariam maior incluso desses segmentos nos processos de participao poltica? Uma primeira resposta para esta questo pode ser buscada nos processos de participao eleitoral e ali h elementos importantes para anlise. A instituio do sufrgio universal possibilita que todo brasileiro que cumpra as condies estabelecidas em lei est apto a participar do processo eleitoral, como eleitor ou como candidato, independente de sua condio socioeconmica. No entanto, seguindo Dahl (2001), to importante quanto votar poder ser candidato a ocupar postos no governo.4 Para isso, a lei brasileira exige vinculao partidria, condio de cerca de 10% dos eleitores (TSE, 2011).5 Aliados a essa baixa propenso de ingresso em partidos esto os custos de campanhas eleitorais, que certamente restringem e/ou condicionam as pretenses candidatura de parcela significativa de filiados partidrios.6 A participao poltica na esfera pblica propiciada pelo pertencimento a organizaes da sociedade civil e/ou movimentos sociais tambm um caminho interessante para se buscar a relao entre participao poltica e desigualdade social. Nesta direo, pesquisas informam
4. O Brasil dispunha para o Poder Legislativo, nos trs nveis de governo, em 2010, 59.411 cargos de representao poltica, sendo 57.748 para vereadores, 1.059 para deputados estaduais, 523 para deputados federais e 81 para senadores. 5. TSE (2001). Consulta filiao partidria. Disponvel em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas-do-eleitorado/filiados> 6. Como exemplo, pode-se considerar os dados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) relativos prestao de contas dos candidatos a deputado estadual em Minas Gerais, nas eleies de 2010, que declaram valores que vo de R$360.000,00 a R$1.650.000,00 (ver em: <http://spce2010.tse.jus.br/spceweb.consulta.prestacaoconta2010/candidatoServlet.do>).
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que houve um crescimento de 157% de associaes civis no pas, entre 1996 e 2002, que envolviam 1 milho e 500 mil pessoas (GANANA, 2006), o que correspondia a 8,5% da populao brasileira poca. Esses dados no computam a participao em movimentos sociais e outras organizaes no formais, o que pode elevar para 19% o total de pessoas que esto vinculadas ao associativismo no pas (GANANA, 2006). Uma importante diferena deste tipo de participao em relao eleitoral que os espaos do associativismo, pela sua pluralidade e diversidade e por promoverem identidades especficas, apresentam potencial para a incluso de segmentos que se encontram nos estratos populacionais que tm se posicionado desfavoravelmente em relao distribuio de renda, como mulheres, negros e analfabetos. No entanto, no h dados disponveis que confirmem essa potencialidade. Um tipo de participao poltica institudo mais recentemente aquele que ocorre em diferentes reas de polticas pblicas e que se concretiza na forma de conselhos de polticas pblicas, comits de bacias hidrogrficas, oramentos participativos, conferncias de polticas pblicas, dentre outros. Essas so inovaes institucionais que possibilitam a participao institucionalizada, especialmente de representantes de organizaes da sociedade civil, em processos de deliberao acerca de polticas pblicas. A proliferao e capilarizao de conselhos nos trs nveis de governo, nos ltimos 15 anos, geraram algum tipo de conselho em 100% dos municpios brasileiros. Se considerada uma mdia de dez conselheiros para cada um deles e o fato de que a sade e a assistncia social so reas de polticas que alcanam a totalidade dos municpios do pas, tem-se mais de 110 mil pessoas envolvidas nesses espaos, somente nessas reas, o que ultrapassa significativamente o total de cargos disponveis no Poder Legislativo brasileiro, nos trs nveis de governo. Algumas pesquisas sobre o perfil dos conselheiros mostram que eles possuem escolaridade e renda acima da mdia da populao e que essa distino aumenta conforme a escala relativa no nvel de governo (PERISSINOTTO; FUKS; SOUZA, 2004; ABRANCHES; AZEVEDO, 2004; FILGUEIRAS, 2010).7 Tambm apontam que h desigualdades na sua capacidade de deliberao associada s desigualdades sociais, especialmente os usurios da poltica, com variao importante conforme a rea de poltica pblica (CUNHA, 2007, 2009, 2010; ALMEIDA, 2010).
7. Pesquisa realizada com conselhos municipais de assistncia social de Minas Gerais, em 2003, mostra que
os conselheiros pesquisados so em sua maioria mulheres (68,9%), com escolaridade entre 2o grau completo (28,8%) e superior incompleto (9,9%) e completo (47,6%), com renda mensal entre 2 e 10 salrios (61,3%) (CUNHA et al., 2003). J pesquisa recente realizada com conselheiros nacionais (FILGUEIRAS, 2010) mostra que, com relao escolaridade, 37,3% tm nvel superior completo e 50,8% tm ps-graduao (especializao, mestrado e doutorado), sendo que a renda prevalente superior a dez salrios mnimos (SMs) 76,2%.
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Encontram-se na literatura recente diversos estudos sobre as inovaes institucionais brasileiras, especialmente sobre os conselhos de polticas8 e oramentos participativos, a partir de diferentes aproximaes metodolgicas (PIRES, 2011). No entanto, poucos so os estudos sobre as conferncias de polticas pblicas que ganharam destaque nos ltimos dez anos no nvel federal (SILVA, 2009; POGREBINSCHI; SANTOS, 2010; SOUZA, 2011). Quem delas participa? Qual seu potencial de incluso social e poltica? Suas deliberaes alteram ou tm potencial para alterar condies de desigualdade social? Essas so algumas das questes que vinculam esses espaos e as condies de desigualdade descritas anteriormente. Algumas delas sero abordadas a seguir.
4 CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS, PARTICIPAO E DESIGUALDADE

A realizao de conferncias nacionais no uma novidade da recente democracia brasileira. O governo Vargas instituiu as conferncias nacionais de educao e sade em 1937 e a primeira a ser realizada foi a de sade, em 1941, da qual participaram representantes dos trs nveis de governo e especialistas na rea. Aquela primeira conferncia teve o objetivo de contribuir com o governo federal na produo de conhecimento sobre a rea e orientlo na execuo de servios locais e na deciso sobre concesso de auxlios e subvenes federais (PINHEIRO; WESTPHAL; AKERMAN, 2005; BRASIL, 2009). Desde aquela primeira conferncia nacional foi realizado um total de 102 conferncias nacionais at o ano de 2010, sendo que 66% delas ocorreram no perodo de 2003 a 2010, algumas pela primeira vez, denotando a relevncia destes espaos como estratgia do governo federal para propiciar a participao social (SILVA, 2009; SOUZA, 2011). Estima-se o envolvimento de mais de 4 milhes de pessoas, considerando-se as etapas locais e regionais (PETINELLI; LINS; FARIA, 2011), o que denota o potencial dessas inovaes institucionais para a ampliao da participao poltica no mbito do Estado. A singularidade e a inovao dessas conferncias se refletem na sua prpria definio, denotando um conceito em construo. Nesse sentido, Souza (2011, p. 198) as considera como processos participativos que renem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de determinada
8. Ver extensa reviso da literatura que analisa conselhos de polticas pblicas em Cunha (2009).
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poltica, o que implica ouvir diversos segmentos sociais na sua avaliao, na definio de princpios e diretrizes e na deliberao sobre instrumentos de participao. H diferenas significativas entre essas novas conferncias, realizadas a partir da redemocratizao brasileira, e as antigas, que ocorreram anteriormente. Uma primeira que algumas delas so espaos institucionalizados, previstas nas leis que regulamentam as polticas pblicas, como nas reas da sade e da assistncia social, que independem de deciso governamental. Outras so de iniciativa dos governos, podendo ser regulamentadas por decreto ou no. Uma segunda diferena est nos seus objetivos: avaliar a poltica pblica em questo e propor diretrizes que devero compor as agendas governamentais, dando a alguma delas (32%) o carter deliberativo e no s consultivo (SILVA, 2009; FERRAREZI; OLIVEIRA, 2010; SOUZA, 2011). Uma terceira diferena diz respeito aos seus participantes, que tanto integram o governo quanto as organizaes da sociedade civil, em proporo variada, no mais apenas especialistas ou pessoas de notrio saber. Por fim, uma diferena que busca atender a necessidade de maior integrao entre as Unidades da Federao (UFs) que a realizao de etapas municipal, estadual e nacional, que se sucedem constituindo um sistema deliberativo integrado, em que diferentes espaos de participao esto articulados, de alguma forma, em torno de uma determinada rea de poltica pblica (HENDRIKS, 2006; PETINELLI, LINS; FARIA, 2011). Essas duas caractersticas composio dos participantes e realizao integrada entre os nveis de governo indicam um forte potencial para que as conferncias efetivem a ampliao da participao poltica de modo geral. No entanto, a questo que permanece se esses novos espaos participativos tambm tm potencial de incluso de estratos sociais que tm estado em situao marginal na participao poltica. 4.1 QUAL O DESENHO INSTITUCIONAL DAS CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS? Como destacam os neoinstitucionalistas, o contexto institucional oferece as estruturas de oportunidade que possibilitam a participao, ao mesmo tempo em que limitado e condicionado por escolhas passadas (HALL; TAYLOR, 2003; STEINMO et al., 1992). Assim, conhecer o desenho institucional das conferncias de polticas pblicas parece ser um importante caminho para verificar seu potencial de incluso social e poltica. Uma vez que as conferncias nacionais tm sido referncia para as conferncias estaduais e
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municipais, e dada a diversidade dos formatos, esta descrio do desenho institucional focar nas conferncias que constituem o sistema de deliberao das polticas de sade e de assistncia social, em decorrncia da sua capilaridade e regularidade, que denotam sua institucionalizao nos trs nveis de governo.9 O formato das conferncias nacionais varia significativamente, desde sua convocao, que geralmente realizada por um ato do Poder Executivo federal (portaria ministerial ou decreto presidencial), alguns deles em conjunto com o conselho nacional. Ato contguo a divulgao do tema que orientar a conferncia, o perodo de sua realizao e as regras relacionadas s etapas estaduais e municipais (quando houver)10 e ao preenchimento das vagas para participantes da conferncia nacional. As regras procuram organizar o processo de participao em suas diferentes etapas, de modo que ele flua no tempo necessrio para bom termo, ou seja, para que o processo de participao culmine na conferncia nacional. Em alguns casos, esse primeiro regulamento geral elaborado pelo conselho nacional, que tem em sua composio representantes do governo e da sociedade civil. Num segundo momento, os conselhos nacionais ou membros do governo federal delineiam um segundo conjunto de regras, especficas para a deliberao da conferncia em si, o chamado regimento interno, na maioria das vezes tendo como referncia documentos aprovados em conferncias anteriores. A discusso e a aprovao do regimento a primeira atividade da conferncia nacional. Esse processo de deliberao acerca do regulamento e do regimento interno das conferncias possibilita que todos os que delas participam possam discutir e decidir sobre as regras s quais estaro submetidos. Este um aspecto destacado pelos tericos deliberacionistas, ainda que muitas vezes o seu olhar esteja voltado para as regras mais gerais do convvio social e da ordem poltica. No entanto, o princpio serve como parmetro para identificar o potencial das conferncias em produzir decises legtimas. De modo geral, o desenho institucional da conferncia nacional orienta e serve como parmetro para os nveis estadual e municipal, mas tem-se observado algumas inovaes, como conferncias livres e fruns de debates online. Observa-se que, no nvel
9. Para mais detalhes sobre desenhos institucionais de conferncias, ver Souza (2011). 10. Em sua pesquisa, Silva (2009) encontrou que 90% das conferncias nacionais foram precedidas de etapas intermedirias (municipal e/ou estadual).
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local, a conferncia convocada pelo gestor da rea, sozinho ou de forma coordenada com o conselho municipal, tendo como referncia o tema e os objetivos elencados para a conferncia nacional. Cabe ao gestor arcar com os custos de sua realizao, que incluem desde a divulgao e a mobilizao das pessoas at a preparao do local da conferncia, a oferta de alimentao, a elaborao e distribuio do material de apoio, os deslocamentos dos participantes at o local de realizao, dentre outros. Em seguida inicia-se o processo de mobilizao dos cidados, que so convidados a participar das reunies preparatrias para a conferncia, usualmente nos locais de atendimento da poltica, como as Unidades Bsicas de Sade (UBS) e os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras). Para essas assembleias, todos os moradores do bairro ou regio so convidados a participar. O processo pode durar de um a dois dias e organizado de modo que os participantes tenham acesso a alguma reflexo acerca da temtica da conferncia, geralmente propiciado por uma palestra ou exposio realizada por convidado, e recebam informaes sobre a poltica e as aes desenvolvidas por gestor e parceiros. Outra atividade a avaliao quanto pertinncia e ao desempenho da poltica municipal e a proposio de uma agenda para a rea, seja quanto a diretrizes seja quanto a aes. Nesta etapa, denominada local, regional ou distrital, so eleitos delegados que representaro o bairro, o distrito ou a regio administrativa na Conferncia Municipal, usualmente em nmero proporcional populao residente. A etapa seguinte, a conferncia municipal, apresenta variao no nmero de dias, principalmente em funo do tamanho do municpio, podendo ocorrer em mais de um dia. Os delegados eleitos nas reunies ou assembleias preparatrias iniciam seus trabalhos aprovando o regimento interno que orientar a deliberao na conferncia. Segue-se a apresentao de palestra(s) abordando o tema da conferncia, proferida(s) por especialistas ou estudiosos do tema, de modo a propiciar algum nivelamento de informao entre os participantes, e consequente reflexo. De modo geral, a atividade seguinte ocorre em grupos de trabalho, que discutem e deliberam acerca de propostas relacionadas ao tema e subtemas da conferncia, que devero orientar os gestores da rea na produo da poltica pblica. As decises dos grupos so levadas para votao numa plenria final, da qual participam todos os delegados, quando so decididas as deliberaes que integraro o relatrio final da conferncia, a ser encaminhado ao gestor municipal e ao conselho estadual, para que
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possa integrar os documentos que organizam a etapa seguinte, a conferncia estadual. As deliberaes contidas nesse documento tambm devem ser referendadas pelo conselho estadual e publicadas, de modo a dar amplo conhecimento das decises e a orientar o controle pblico acerca do seu cumprimento por gestores e demais envolvidos na poltica pblica. Nas conferncias municipais so eleitos os delegados que participaro da conferncia estadual representando os municpios, conforme as regras estabelecidas pelos organizadores da etapa estadual. As etapas seguintes conferncias estaduais e a nacional seguem desenhos semelhantes. As principais alteraes dizem respeito ao nmero maior de participantes por evento (j houve conferncia nacional com cerca de 3 mil participantes), ao tempo maior de durao da conferncia (dois a cinco dias) e necessidade de maior apoio dos rgos gestores estadual e nacional, uma vez que aumentam os gastos com deslocamentos (do municpio de origem para o municpio onde ocorrer a conferncia), estadia e alimentao. Os custos associados aos processos participativos indicam o necessrio dispndio governamental para a realizao das conferncias, o que implica a previso de recursos oramentrios correspondentes, um indicador importante para verificar a centralidade (ou no) dos processos participativos na gesto governamental. A organizao das conferncias num sistema deliberativo, nos termos analisados por Petinelli, Lins e Faria (2011), que tm incio no nvel local e se estendem ao nacional, amplia significativamente as oportunidades de participao poltica, conforme prenunciam os tericos participacionistas. As conferncias locais/distritais/ regionais e municipais so realizadas num nvel de proximidade que no s reduz os custos de participao, como tambm possibilita que questes concretas e relacionadas ao cotidiano das pessoas sejam por elas debatidas e decididas, o que pode significar efetiva partilha de poder. Alm disso, a depender dos desenhos adotados, as conferncias realizadas em espaos mais prximos dos cidados podem mobilizar um nmero significativo de pessoas interessadas, o que amplia seu potencial de participao. 4.2 QUEM PARTICIPA DAS CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS? A anlise do potencial de incluso das conferncias aponta para a necessria observao do perfil daqueles que delas participam no intuito de verificar se segmentos da populao que tradicionalmente esto excludos de processo participativo encontram possibilidade de maior presena, e possivelmente de expresso, nesses espaos.11
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O desenho institucional que orienta as conferncias aponta para alguns fatores que influenciam a participao. Um deles que a estruturao dos espaos de participao e deliberao, da maioria das polticas pblicas, tem se dado a partir de sujeitos coletivos, ou seja, admite representantes de organizaes que tm atuao na rea h algum tempo no campo da poltica em questo. Isso induz a participao de pessoas e/ou organizaes do governo e da sociedade civil que possuem algum vnculo ou trajetria na rea, na maioria das vezes pertencentes a uma policy community.12 Outro aspecto do desenho trata da forma de seleo dos participantes que tero direito a voz e voto na conferncia. Nas assembleias locais ou regionais ocorre a autosseleo ou autoapresentao voluntria, ou seja, todos tm igual possibilidade de participar e so livres para tal. Nesse momento, os princpios da liberdade e da igualdade orientam a participao. No entanto, a partir da conferncia municipal a participao ocorre por meio de representantes, denominados delegados, que exercem um mandato conferido pelos demais participantes da etapa anterior, ou seja, institui-se mecanismo de representao, cujo principal critrio de definio o pertencimento a algum segmento j identificado na prpria regulao da participao, o que varia conforme a rea de poltica pblica (no caso da sade e da assistncia social os segmentos so o governo, os trabalhadores, os usurios e os prestadores de servios). As conferncias estaduais e nacionais apresentam um critrio adicional, relacionado representao territorial, ou seja, as unidades federadas devem estar representadas. Ressalvadas as excees, a maioria das conferncias no estabelece critrios de discriminao positiva para mulheres, negros, indgenas ou quaisquer minorias especficas. Os delegados so definidos por um processo de escolha, que pode ser uma pequena eleio, durante a conferncia. Mais uma vez, a maioria deles se autoapresenta
11. Ao apresentar proposies de critrios para avaliao de processos participativos, Souza (2011) elenca no mbito de quem participa os seguintes: quantidade de participantes, diversidade, representatividades e grau de abertura do processo. A incluso estaria relacionada a dois desses critrios diversidade e grau de abertura mas o foco deste texto est, principalmente, na diversidade. 12. Por policy community entende-se o conjunto de atores orgnicos de certa rea de poltica pblica, pertencentes ou no ao governo (membros do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de organizaes da sociedade civil, dentre outros) e que compartilham o interesse e a preocupao com as questes e os problemas dessa rea. Esses atores interagem entre si independentemente de algum evento que os mobilize, o que faz com que conheam as ideias e propostas uns dos outros. Essas comunidades variam no grau de fragmentao e abertura, mas tm em comum o fato de acolherem diferentes ideias e propostas, debat-las, avali-las, descart-las ou no, alter-las, aperfeio-las, advog-las em pblico (KINGDON, 1995).
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voluntariamente para representar os pares na conferncia posterior, mas nas etapas municipal e estadual j h a demanda de vnculos anteriores com organizaes, dadas as caractersticas da representao. Um estudo sobre os vnculos institucionais dos delegados das conferncias pode atender ao que Souza (2011) indica como critrio de representatividade daqueles que participam e parece ser um importante caminho para conhecer melhor quais segmentos e interesses tm sido representados nesses espaos, ainda que no seja o foco desta anlise. Tendo cincia de que a participao nas conferncias ocorre por meio de representantes e no de forma direta, conhecer o perfil dos participantes pode contribuir para a compreenso de quais critrios (ainda que subjetivos e no declarados) tm sido relevantes para a escolha dos delegados e em que medida esses espaos propiciam incluso social e poltica, ou seja, a possibilidade de participao para estratos sociais que tm sido excludos de outros processos de representao e/ou participao. Como destacado anteriormente, h uma distino entre tericos deliberacionistas quanto ao que deve estar presente nas deliberaes: todos os segmentos interessados ou todos os discursos existentes. A verificao dos discursos demandaria um tipo de pesquisa com desenho diferenciado do proposto aqui, com foco nos processos deliberativos. Por outro lado, o rol dos segmentos interessados varia conforme a rea de poltica pblica em questo e pode ter uma mirade de tipo de organizaes, o que tambm demandaria um desenho de pesquisa diferente. Neste estudo, de carter exploratrio, optou-se por verificar aspectos demogrficos relacionados aos segmentos que tm participao assegurada na conferncia e que possam indicar se estratos populacionais que tm tido maior dificuldade de insero social e poltica encontram nesses espaos a possibilidade de expresso. A ideia verificar se o princpio da inclusividade, propugnado pelos tericos deliberacionistas, de que todos devem ter igual oportunidade de participar encontra ressonncia nas conferncias ou se as desigualdades socioeconmicas preexistentes interferem ou se reproduzem nesses espaos, limitando a participao. Para isso, so utilizados dados produzidos por duas pesquisas que podem contribuir para a melhor compreenso desse potencial inclusivo das conferncias, sem pretenso de que se constituam afirmaes gerais. Uma primeira pesquisa foi realizada pela Vox Populi, em 2011, que entrevistou uma amostra da populao em geral acerca das suas
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prticas de participao, cujos dados so apresentados conforme a etapa da conferncia ou o nvel de governo. Este um aspecto relevante, uma vez que a escala tem sido apontada como importante elemento definidor da participao (DAHL, 2001). J os dados relativos pesquisa do PRODEP, realizada com uma amostra composta por 115 delegados que participaram da Ceas de 2009, so apresentados conforme o segmento do participante, distino que tem sido apontada como fator relevante para a deliberao (CUNHA, 2009; ALMEIDA, 2010). Considera-se que as distines em relao escala (nvel de governo) e aos segmentos que participam das conferncias apontam elementos que podem subsidiar pesquisas futuras e, por isso, os dados das duas pesquisas so apresentados conjuntamente e em percentuais, o que possibilita a sua melhor comparao. A pesquisa da Vox Populi detectou que 41,8% dos entrevistados j tinham ouvido falar de conferncias, mas apenas 143 deles (6,5%) participaram de alguma, sendo 36,2% no nvel local/distrital/regional, 41,5% no municipal, 15% no estadual e 7,3% no nacional. Aqueles que no participaram alegaram como principais motivos para no faz-lo a falta de tempo (34%), a falta de interesse por poltica (28%) e no ter sido convidado a participar (25%), sendo que 23,8% deles informaram que gostariam de participar futuramente. Apenas 2,1% alegaram no ter condies financeiras para participar, ou seja, uma parcela muito pequena dos pesquisados alega especificamente sua condio social como motivo da no participao, o que confirmado pela informao de que a maioria dos que participaram (88,8%) o fizeram mesmo sem apoio financeiro algum. A significativa disposio para participar, mesmo sem o respectivo apoio financeiro, provavelmente est associada escala, uma vez que a maioria dos participantes esteve em conferncias locais/distritais/regionais ou municipais. Neste nvel, o custo da participao reduzido e parece ser possvel que os prprios participantes tenham arcado com eles. Nos demais nveis, os custos so mais significativos e, geralmente, so cobertos pelos gestores municipais, quando enviam seus representantes, e pelos gestores estaduais para apoio aos participantes oriundos da sociedade civil.
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A pesquisa realizada com a populao em geral mostra que a faixa etria dos participantes das conferncias encontra-se entre 19 e 59 anos, em todos os nveis de governo (tabela 1). J a pesquisa com os delegados da Ceas-MG evidencia uma presena maior de pessoas na faixa etria entre 35 e 59 anos, envolvendo, portanto, menor parcela de jovens (tabela 2). A participao e a observao de diversas conferncias, ao longo dos ltimos 15 anos, tambm permitiram identificar uma menor participao de jovens (a exceo est na Conferncia da Juventude) e pode indicar que eles tm pouco interesse em participar de espaos polticos13 ou tm buscado outras formas de participao poltica, como protestos e outras manifestaes em redes sociais, por meio da web (SANTOS, 2010).
TABELA 1
Participantes por faixa etria e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Faixa etria At 18 anos De 19 a 34 anos De 35 a 59 anos Acima de 60 anos Total
Fonte: Pesquisa Vox Populi, 2011.
Conferncias Local/regional 2,1 42,6 47,9 7,4 100 Municipal 2,8 39,8 47,2 10,2 100 Estadual 5,1 48,7 41 5,1 100 Nacional 0 47,4 42,1 10,5 100
TABELA 2
Participantes por faixa etria e segmento

(Em %)
Segmentos Faixa etria At 18 anos De 19 a 34 anos De 35 a 59 anos Acima de 60 anos Total
Fonte: Pesquisa PRODEP, 2009. Nota: 1No respondeu.
Trabalhadores 0,9 5,1 7 0 13
Prestadores de servios 0 3,5 11,3 2,6 17,4
Usurios 0 3,5 16,5 1,7 21,7
Governo 0,9 14,7 29,6 0,9 46,1
NR1 0 0 0,9 0,9 1,8
Total 1,8 26,8 65,3 6,1 100
13. Segundo Telles e Dias (2010), h poucas pesquisas que indicam a opinio dos jovens sobre poltica. Em umas delas, realizada em Belo Horizonte com jovens eleitores entre 18 e 24 anos, as autoras encontraram que 82% deles no tinham interesse por poltica, desconfiando de partidos polticos e no acreditando que seriam ouvidos por lideranas polticas. Apenas 56% deles consideraram a poltica um tema importante, dentre outros como lazer, trabalho, religio etc., embora tenham a democracia como valor a ser preservado.
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As desigualdades decorrentes do fator gnero tm sido apontadas como relevantes para restringir a participao feminina nos espaos da poltica (MATOS, 2010). No que se refere ao recorte de gnero, a pesquisa com a populao em geral mostra que a participao das mulheres decresce conforme aumenta a escala, ou seja, elas participam mais nos nveis municipal e estadual e menos no nacional (tabela 3). Ao se considerar que a populao de mulheres no Brasil de 51%, as etapas municipais e estaduais tm representao de mulheres acima da faixa populacional em geral.
TABELA 3
Participantes por sexo e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Sexo Masculino Feminino Total
Conferncias Local/regional 50 50 100 Municipal 41,7 58,3 100 Estadual 43,6 56,4 100 Nacional 52,6 47,4 100
TABELA 4
Participantes por sexo e segmento

(Em %)
Segmentos Sexo Masculino Feminino NR Total
Trabalhadores 1,7 11,3 0 13
Prestadores de servios 10,4 7 0 17,4
Usurios 7,8 13 0,9 21,7
Governo 7 36,5 2,6 46,1
NR 1,8 0 0 1,8
Total 28,7 67,8 3,5 100
J os dados da Ceas-MG (tabela 4) mostram uma forte presena feminina na conferncia (67%), acima do percentual da populao em geral e mesmo dos dados da Vox Populi para as conferncias estaduais. A maior presena feminina na assistncia social possivelmente est relacionada sua trajetria, fortemente identificada com as mulheres, quer sejam como trabalhadoras quer sejam como usurias, diferentemente de outras reas temticas, como cincia e tecnologia, fortemente marcada pela presena
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masculina, o que aponta para a importncia da dependncia da trajetria ao se analisarem algumas dimenses da participao. As pesquisas analisadas apontam que a escala pode ser um fator determinante para a reduo da participao de mulheres, assim como o tipo de poltica pblica parece ser fator relevante para tal. Uma possvel explicao para a maior participao das mulheres no nvel local pode residir no fato de que elas consigam conciliar suas tarefas do cotidiano com mais essa atividade, o que no deve ser possvel quando a participao ocorre nos demais nveis e o que implica um distanciamento no tempo e no espao. As dificuldades aumentam quando no h o aporte de apoios que viabilizem essa participao, como creches ou servios de cuidadores para as crianas nos locais das conferncias ou o financiamento de estadia para as crianas que demandam cuidados especiais.14 Em que medida o fator raa/cor interfere na participao relacionada s conferncias? Os dados colhidos pela pesquisa junto populao em geral (tabela 5) mostram que a participao de negros e pardos prevalece sobre a participao de brancos nas etapas local/regional (56,4%) e estadual (51,3%) equivalendo no nvel municipal (50%) e decrescendo na etapa nacional (47,4%). Nos dois primeiros nveis, a participao fica ligeiramente acima dos dados populacionais recentes, que informam que a populao brasileira constituda por 50,7% de negros e pardos (IBGE, 2010). No nvel nacional, o percentual de participao de negros cai para 47,4%.
TABELA 5
Participantes por raa/cor e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Sexo Branco Negro Pardo Amarelo Indgena Total
Fonte: Pesquisa Vox Populi, 2011. Obs.: A inexistncia de dados para amarelos e indgenas decorre do tipo de pesquisa realizado e no de sua efetiva ausncia nas conferncias.
Conferncias Local/regional 43,6 17 39,4 0 0 100 Municipal 50 15,7 34,3 0 0 100 Estadual 48,7 20,5 30,8 0 0 100 Nacional 52,6 21,1 26,3 0 0 100
14. A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2011, assegurou s mulheres com filhos portadores de algum tipo de deficincia a participao no evento, cobrindo gastos com estadia e alimentao para ambos.
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Na Ceas-MG, a participao de brancos praticamente equivale de negros e pardos (tabela 6). No entanto, ao serem observados os dados por segmento verificase a predominncia de brancos no governo, a equivalncia entre brancos e pardos como prestadores de servios e a predominncia de negros e pardos como usurios. Considerando a especificidade dos usurios da assistncia social, cuja maioria oriunda dos estratos mais pobres da populao, pode-se dizer que a proporo de negros e pardos cerca de 100% maior dentre eles do que a de brancos, o que aponta que a condio de vulnerabilidade tem significativa associao com raa/cor.
TABELA 6
Participantes por raa/cor e segmento

(Em %)
Segmentos Raa/cor Branco Negro Pardo Amarelo Indgena Outro NR Total
Trabalhadores 5,2 0 7,8 0 0 0 0 13
Prestadores de servios 7,8 1,7 7 0 0 0,9 0 17,4
Usurios 5,2 4,3 7,8 1,7 0,9 0,9 0,9 21,7
Governo 25,2 4,3 11,3 2,6 0 1,8 0,9 46,1
NR 0,9 0 0,9 0 0 0 0 1,8
Total 44,3 10,3 34,8 4,3 0,9 3,6 1,8 100
Os dados das pesquisas indicam que a incluso de negros e pardos tem ocorrido nas conferncias, uma vez que os percentuais de participantes esto prximos aos da populao em geral. A diferena mais significativa ocorre nas conferncias nacionais, quando essa participao decresce. Nesses casos, uma hiptese a ser verificada se o fator raa/cor estaria associado ao fator escolaridade, que se mostrou bastante significativo, como se ver mais adiante. Por outro lado, o segmento tambm se apresentou como um fator de distino, uma vez que usurios so predominantemente negros. Caberia verificar se essas propores se mantm em outras reas de poltica pblica. A escolaridade tem sido apontada como o principal fator de mobilidade social, produzindo efeitos polticos importantes (PEIXOTO; RENN, 2011). Assim, quais seriam os impactos do nvel de escolaridade na participao propiciada pelas
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conferncias? Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2010), a situao das pessoas ocupadas no Brasil, caso da maioria dos entrevistados nas duas pesquisas, de 7,7% delas sem escolaridade, 42% com ensino fundamental (32,6% incompleto e 9,4% completo), 33,7% com nvel mdio (6,7% incompleto e 27% completo) e 16,1% com nvel superior (5% incompleto e 11,1% completo). Os dados da pesquisa realizada com a populao em geral pela Vox Populi mostram que h alteraes significativas no perfil dos participantes conforme a escolaridade considerando-se a escala ou etapa da conferncia: h um forte decrscimo de pessoas com nvel mdio de 38,3% para 10,5% e um aumento na participao daquelas com ensino fundamental (24% para 31,6%), nvel superior (28,7% para 36,8%) e ps-graduao (8,5% para 21,1%), neste ltimo caso em mais de 100% (tabela 7). A escolaridade parece ter significncia quando se trata de escala, com maior participao de pessoas com nvel superior e ps-graduao no nvel nacional, estas ltimas com o crescimento de quase 250% em relao ao nvel local.
TABELA 7
Participantes por nvel de escolaridade e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Nvel de escolaridade Ensino fundamental (incompleto/completo) Ensino mdio (incompleto/completo) Ensino superior (incompleto/completo) Ps-graduao Total
Conferncias Local/regional 24,5 38,3 28,7 8,5 100 Municipal 27,8 40,7 24,1 7,4 100 Estadual 17,9 35,9 33,3 12,8 100 Nacional 31,6 10,5 36,8 21,1 100
Dentre os participantes da Ceas-MG, h predominncia de pessoas com ensino superior nos segmentos dos trabalhadores (12,1%), prestadores de servios (9,5%) e, especialmente, no governo (39,1%), enquanto dentre os usurios prevalece os que detm escolaridade no nvel mdio de ensino (12%), conforme mostra a tabela 8. Os dados de escolaridade, comparados com os relativos ao nvel estadual encontrados pela Vox Populi, apontam para o dobro de participantes com ensino superior, concentrados no segmento do governo. Uma possvel explicao para isso pode estar nas determinaes legais para a rea da assistncia social, que exigem a formao superior para o exerccio das atividades no mbito pblico.
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TABELA 8
Participantes por nvel de escolaridade e segmento

(Em %)
Segmentos Nvel de escolaridade Sem escolaridade Ensino fundamental (incompleto/completo) Ensino mdio (incompleto/completo) Ensino superior (incompleto/completo) NR Total
Trabalhadores 0 0 0,9 12,1 0 13
Prestadores de servios 0 1,8 5,2 9,5 0,9 17,4
Usurios 0,9 2,6 12,2 6 0 21,7
Governo 0 0 6,1 39,1 0,9 46,1
NR 0 0 1,8 0 0 1,8
Total 0,9 4,4 26,2 66,7 1,8 100
Os dados de ambas as pesquisas evidenciam que as pessoas que participam das conferncias, de modo geral, possuem escolaridade acima daquela que caracteriza a populao brasileira em geral, especialmente no que se refere ausncia de escolaridade e ao ensino superior. No entanto, o nvel de escolaridade no foi fator restritivo para a participao dos usurios da assistncia social que apresentaram percentuais inferiores populao em geral para quase todos os nveis de escolaridade (exceto para sem escolaridade). Aqui pode estar operando um importante critrio de incluso baseado na condio de usurio e na sua especificidade, quando se trata dessa rea de poltica pblica. As regras que estruturam a participao na assistncia social alteram uma tendncia de excluso em decorrncia do nvel de escolaridade, fator que demonstra ter um impacto significativo na determinao da participao. Ou seja, se no houvesse a determinao normativa de que esse segmento estivesse presente na conferncia, o processo poltico em si no asseguraria a participao de pessoas com menos nvel de escolaridade. Outro fator que tem sido apontado como determinante para a participao poltica a posio que os indivduos ocupam na estrutura social e que est relacionada sua capacidade produtiva e sua renda. Nessa perspectiva, h tericos elitistas que consideram que o interesse por poltica e pela participao nos espaos polticos estaria mais presente nos estratos sociais superiores, inclusive gerando apatia nos estratos sociais inferiores. Um primeiro fator relacionado a essa dimenso, portanto, diz respeito situao das pessoas no mercado de trabalho. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) relativa aos anos de 2008 e 2009 informa que 58,6% das pessoas em idade ativa estavam ocupadas (IBGE, 2010).
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Ao se constatar o percentual de pessoas ocupadas que participam das conferncias verifica-se que ele superior ao da populao em geral: 68,4% na pesquisa com a populao em geral e 84,5% na pesquisa com delegados da Ceas-MG. No entanto, h distines importantes quando comparados os dados das pesquisas. A realizada pela Vox Populi aponta um maior percentual de trabalhadores por conta prpria ou autnomos (26,3%) quando comparado ao percentual da PNAD para a populao brasileira, que de 20,5%, (tabela 9), para todas as etapas de conferncia. Esse percentual supera o daqueles que esto na mesma situao na Ceas-MG (7,8%), conforme tabela 10. Seria a condio de autnomo um facilitador para a participao, uma vez que este tem maior liberdade na definio de seus compromissos se comparado condio de um trabalhador formal, que deve se submeter s regras de seu empregador?
TABELA 9
Participantes por ocupao e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Posio na ocupao Empregado com carteira Funcionrio pblico Autnomo Desempregado Inativo Total
Fonte: Pesquisa Vox Populi, 2011. Obs.: A inexistncia de dados para amarelos e indgenas decorre do tipo de pesquisa realizado e no de sua efetiva ausncia nas conferncias.
Conferncias Local/regional 25,5 19,1 28,7 2,1 13,8 100 Municipal 19,4 21,3 26,9 5,6 18,5 100 Estadual 28,2 25,6 25,6 0 10,3 100 Nacional 26,3 15,8 26,3 5,3 5,3 100
TABELA 10
Participantes por ocupao e segmento

(Em %)
Segmentos Posio na ocupao Empregado com carteira Funcionrio pblico Autnomo Desempregado Inativo NR Total
Trabalhadores 6,1 4,3 2,6 0 0 0 13
Prestadores de servios 6,1 5,2 0,9 0 5,2 0 17,4
Usurios 5,2 4,3 3,6 4,3 4,3 0 21,7
Governo 7,9 36,5 0 0 0 1,7 46,1
NR 0 0,9 0,9 0 0 0 1,8
Total 25,3 51,2 8 4,3 9,5 1,7 100
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No que se refere Ceas-MG, chama ateno o alto percentual de participantes oriundos do governo (funcionrios pblicos), que somam 51,3%, bem acima daquele encontrado na pesquisa da Vox Populi, de 15,8%. No entanto, este um dado esperado, uma vez que o desenho institucional deste tipo de conferncia reserva ao governo cerca de 50% das vagas, conforme a distino e a repartio dos segmentos, estabelecidas nos seus instrumentos normativos e que tratam da participao institucionalizada. Ainda relacionada dimenso da posio na estrutura social, a renda outro fator que tem sido destacado, especialmente dadas as condies de desigualdade que tm caracterizado a sociedade brasileira neste aspecto. O rendimento mdio mensal das pessoas ocupadas, segundo a PNAD, era de R$ 1.088,00 (um mil e oitenta e oito reais), o que equivaleria a cerca de pouco mais de 2 SMs para o perodo pesquisado (IBGE, 2010). Tendo este dado como referncia, verifica-se que a maior parte das pessoas que participou das conferncias, conforme pesquisa da Vox Populi, possua rendimento acima do mdio, sendo 73,5% no nvel local/regional, 62,9% no nvel municipal, 66,6% no nvel estadual e 72,8% no nvel nacional. No entanto, h variaes relevantes no padro de renda quando se observa a escala: aumento significativo da participao nas conferncias de pessoas com renda de at 1 SM (de 5,3% para 10,5%) e superior a 20 SMs (de 2,2% para 10,6%), decrscimo da participao dos que ganham entre 1 e 2 SMs e 4 e 5 SMs (tabela 11). As conferncias nacionais, portanto, parecem propiciar a incluso dos que se situam na menor faixa de renda (at 1 SM) na mesma proporo que as conferncias municipais, num percentual equivalente aos que possuem renda superior a 20 SMs.
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TABELA 11
Participantes por renda e nvel/etapa de conferncia

(Em %)
Posio na ocupao At 1 SM De 1 a 2 SMs De 2 a 5 SMs De 5 a 10 SMs De 10 a 15 SMs De 15 a 20 SMs Acima de 20 SMs Total
Conferncias Local/regional 5,3 21,3 39,4 23,4 6,4 2,1 2,2 100 Municipal 10,2 26,9 35,1 19,5 4,6 0,9 2,8 100 Estadual 2,6 30,8 43,5 10,2 7,7 0 5,2 100 Nacional 10,5 15,8 36,8 20,1 5,3 0 10,6 100
A pesquisa com os delegados da Ceas-MG aponta que 79,2% dos participantes possuam renda superior a 2 SMs, ainda que a maior concentrao esteja na faixa de 2 a 5 SMs, especialmente para os segmentos dos trabalhadores e do governo, ficando os usurios com predominncia na faixa de 1 a 2 SMs, conforme mostra a tabela 12.
TABELA 12
Participantes por renda e segmento

(Em %)
Segmentos Faixa de renda 1 a 2 SMs 2 a 5 SMs 5 a 10 SMs 10 a 15 SMs 15 a 20 SMs Acima de 20 SMs Sem renda NR Total
Trabalhadores 1,7 6,1 4,3 0,9 0 0 0 0 13
Prestadores de servios 5,2 4,4 2,6 1,7 0,9 1,7 0 0,9 17,4
Usurios 11,3 4,3 1,8 0 0 0 4,3 0 21,7
Governo 2,6 29,6 11,3 2,6 0 0 0 0 46,1
NR 0 1,8 0 0 0 0 0 0 1,8
Total 20,8 46,2 20 5,2 0,9 1,7 4,3 0,9 100
Os dados apresentados por ambas as pesquisas mostram que a posio na estrutura social no tem sido fator determinante para excluso, mas apontam questes relevantes relacionadas incluso. Uma primeira a predominncia de pessoas ocupadas, talvez em
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decorrncia do desenho institucional desses espaos, que condicionam a participao com uma trajetria de participao e/ou pertencimento a organizaes governamentais e no governamentais. No caso da Ceas-MG, por exemplo, s h desempregados entre os usurios. Tambm a condio de renda mostrou-se significativa, especialmente quando considerada a escala, em que maior renda compe com maior escolaridade um importante diferencial. No caso da Ceas-MG as desigualdades de renda entre os participantes so bem menores do que as encontradas na pesquisa realizada pela Vox Populi, inclusive quando observado o nvel estadual, o que pode indicar que o tipo de poltica pblica alm do nvel de governo podem se constituir em fatores importantes para propiciar a incluso de pessoas com menor renda.
5 CONCLUSES
Este estudo teve como objetivo verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas, notveis inovaes da democracia, para promover incluso social e poltica de segmentos da populao tradicionalmente identificados como ausentes de importantes espaos polticos. Os dados disponveis sobre a situao socioeconmica da populao brasileira indicam que tem havido algumas alteraes relevantes no quadro de desigualdade, com melhoras concretas para os estratos sociais em maior desvantagem econmica, mas singelas frente ao grande desafio que ainda persiste, que reduzir significativamente a distncia entre os mais ricos e os mais pobres. Buscou-se, assim, verificar se essas desigualdades tambm persistem e se informam a participao nas conferncias. A democracia, por sua vez, tem sido identificada como o regime poltico que pode contribuir para a alterao do quadro de desigualdade, uma vez que ela possibilita que os diferentes interesses presentes na sociedade se organizem em associaes, grupos ou movimentos sociais e esses, por sua vez, pressionem os governos para a soluo dessa questo. Tambm possibilita que haja alternncia de governos, o que pode levar grupos polticos com projetos mais igualitrios a implementarem polticas pblicas e medidas socioeconmicas que alterem este quadro. Num aspecto mais geral, a democracia percebida como o regime de governo que possibilita a participao dos cidados em processos de deciso poltica, o que num sentido ampliado inclui as conferncias de polticas pblicas.
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O debate interno teoria democrtica deliberacionista, que trata da igualdade deliberativa, tem apontado dois possveis caminhos para se assegurar a legitimidade das decises tomadas em processos participativos sustentados na deliberao: a incluso do maior nmero de pessoas de forma a abarcar a pluralidade da sociedade ou a incluso de todos os discursos existentes sobre uma determinada temtica. Neste estudo, optouse por verificar o potencial inclusivo das conferncias tendo como referncia a primeira alternativa, ou seja, verificar se e em que medida elas so espaos que propiciam a incluso de segmentos sociais que tm estado alijados de processos de participao poltica na sociedade brasileira. Fica para uma agenda futura de pesquisa a verificao da incluso dos diferentes discursos, o que demanda um desenho de pesquisa bem especfico. Por ser um estudo exploratrio, as concluses apresentadas no tm a pretenso de ser generalizveis, mas sim de servir como apontamentos para instigar futuras pesquisas, que venham a ampliar e/ou a aprofundar aspectos aqui tangidos. A anlise dos dados apresentados aponta alguns indcios importantes. Um primeiro que o nvel de governo importa, ou seja, a escala fator que pode propiciar ou restringir a participao de alguns segmentos populacionais. Isso ficou evidente quando se trata da participao de pessoas idosas, mulheres, pessoas negras e pardas, pessoas com ensino mdio e superior/ps-graduao, inativos e pessoas com renda inferior a 2 SMs e superior a 20 SMs. Dentre as caractersticas demogrficas analisadas, pode-se perceber que h certo equilbrio na participao de homens e mulheres quando se trata de participantes de conferncias em geral, assim como na participao de brancos e negros/pardos, ou seja, ainda que de forma no intencional, pois no h critrios especficos que delimitem algum tipo de discriminao positiva desses segmentos, as conferncias tm includo mulheres e negros, observadas as diferenas quando se trata de escala, apontadas no texto. Os fatores que se mostraram mais relevantes para a reproduo da desigualdade foram escolaridade e renda. Ainda que pessoas com baixa escolaridade estejam participando, o percentual de pessoas com nvel mdio e nvel superior/ps-graduao est muito acima da mdia da populao nacional, especialmente se observada a escala. Isso tambm se aplica renda, ainda que as conferncias tambm tenham propiciado a participao de pessoas com baixa renda, mas num percentual inferior ao da populao em geral.
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O tipo de poltica pblica tambm se mostrou um fator relevante. Os dados sobre sexo dos entrevistados da Ceas-MG confirmam a presena massiva de mulheres nessa rea de poltica pblica, o que possibilita levantar a hiptese da dependncia da trajetria da rea para a prevalncia de homens ou mulheres. Outro aspecto que parece ser importante a regulao da poltica pblica, uma vez que no segmento do governo na Ceas-MG predominam pessoas com nvel superior, exigncia que tem alterado os quadros de funcionrios pblicos nessa rea. Outro fator que aponta para essa especificidade escolaridade e renda, se considerados os usurios da poltica. Esses fatores sexo, escolaridade e renda relacionados assistncia social so bastante diferentes daqueles encontrados para participantes de conferncias em geral e reforam a importncia da rea de poltica pblica para alguns dos resultados. Por fim, cabe lembrar que as conferncias de polticas pblicas so compostas por delegados, escolhidos dentre os pares, que os representaro e aos seus interesses e demandas. Aqui cabe uma questo que fica para a reflexo: por que os participantes das conferncias tm escolhido como seus representantes (os delegados) pessoas com maior escolaridade e renda? Ser que o tipo de deliberao ou a complexidade do debate que est ocorrendo nesses espaos os leva a tomar essa deciso? Ser que isso decorre de algum tipo de tecnificao ou burocratizao das conferncias? Quais os possveis arranjos institucionais que podem contribuir para a maior incluso daqueles com menor escolaridade e renda? Essas e outras muitas questes devem instigar novos estudos sobre esse importante espao de participao democrtica.
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CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA

Eleonora Schettini M. Cunha

CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA

* Professora do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

ISSN 1415-4765 JEL: Z18

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Participantes por faixa etria e segmento

Trabalhadores 0,9 5,1 7 0 13

Prestadores de servios 0 3,5 11,3 2,6 17,4

Usurios 0 3,5 16,5 1,7 21,7

Governo 0,9 14,7 29,6 0,9 46,1

NR1 0 0 0,9 0,9 1,8

Total 1,8 26,8 65,3 6,1 100

Rio de Janeiro, maio de 2012

Participantes por sexo e nvel/etapa de conferncia

Participantes por sexo e segmento

Trabalhadores 1,7 11,3 0 13

Prestadores de servios 10,4 7 0 17,4

Usurios 7,8 13 0,9 21,7

Governo 7 36,5 2,6 46,1

Total 28,7 67,8 3,5 100

Texto para Discusso

Conferncias de polticas pblicas e incluso participativa

Participantes por raa/cor e nvel/etapa de conferncia

Rio de Janeiro, maio de 2012

Participantes por raa/cor e segmento

Trabalhadores 5,2 0 7,8 0 0 0 0 13

Prestadores de servios 7,8 1,7 7 0 0 0,9 0 17,4

Usurios 5,2 4,3 7,8 1,7 0,9 0,9 0,9 21,7

Governo 25,2 4,3 11,3 2,6 0 1,8 0,9 46,1

NR 0,9 0 0,9 0 0 0 0 1,8