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SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB EXCELENTÍSSIMO SENHOR PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, RODRIGO JANOT. Violar

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EXCELENTÍSSIMO SENHOR PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA, RODRIGO JANOT.

Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas ao específico mandamento obrigatório, mas a todo sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que sustêm e alui-se toda a estrutura nelas esforçada.

Celso Antônio Bandeira de Mello

ALOYSIO NUNES FERREIRA FILHO, brasileiro, casado, Senador da República, Líder do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) no Senado Federal, com endereço no Edifício do Senado Federal, Anexo I, 9º andar, salas 1 a 6, Brasília, DF, vêm, respeitosamente, nos termos do art. 5ª, inc. XXXIV, a, e do art. 129, ambos da Constituição Federal, bem como amparado pelo que determina a Lei 75, de 1993, c/c o art. 14 da Lei nº 8.429, de 1992, formalizar

REPRESENTAÇÃO

em face de FERNANDO DAMATA PIMENTEL, ministro de Estado do Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, com endereço nesta cidade de Brasília, Distrito Federal, na Esplanada dos Ministérios, Bloco J, CEP 70.053-900, para que se apure a legalidade de decisão classificadora como sigilosa em grau secreto em possível conflito com os princípios constitucionais de publicidade e transparência no uso de recursos públicos.

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB I - DOS FATOS No último dia 09/04/2013,

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I - DOS FATOS

No último dia 09/04/2013, em seu sítio da internet, o jornal Folha de São Paulo publicou notícia intitulada “Brasil coloca sob sigilo apoio financeiro a Cuba e a Angola”, por meio da qual informa que, em 18/06/2012, o Representado classificou como secretos contratos firmados pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econômicos e Social do Brasil (BNDES) com os governos de Cuba e de Angola, pelo prazo de 15 anos, ou seja, até 2027, nos termos do quanto disposto pelo art. 24, § 1º, inc. II, da Lei nº 12.527, de 2011 (Lei de Acesso à Informação).

Eis o teor da referida reportagem:

09/04/2013 - 03h45

Brasil coloca sob sigilo apoio financeiro a Cuba e a Angola

RUBENS VALENTE

DE BRASÍLIA

O ministro Fernando Pimentel (Desenvolvimento) tornou secretos os documentos que tratam de

financiamentos do Brasil aos governos de Cuba e de Angola. Com a decisão, o conteúdo dos papéis só

poderá ser conhecido a partir de 2027.

O BNDES desembolsou, somente no ano passado, US$ 875 milhões em operações de financiamento à

exportação de bens e serviços de empresas brasileiras para Cuba e Angola. O país africano desbancou a Argentina e passou a ser o maior destino de recursos do gênero.

Indagado pela Folha, o ministério disse ter baixado o sigilo sobre os papéis porque eles envolvem informações "estratégicas", documentos "apenas custodiados pelo ministério" e dados "cobertos por sigilo comercial".

Os atos foram assinados por Pimentel em junho de 2012, um mês após a entrada em vigor da Lei de Acesso à Informação. É o que revelam os termos obtidos pela Folha por meio dessa lei.

Só no ano passado, o BNDES financiou operações para 15 países, no valor total de US$ 2,17 bilhões, mas apenas os casos de Cuba e Angola receberam os carimbos de "secreto" no ministério.

Segundo o órgão, isso ocorreu por que havia "memorandos de entendimento" entre Brasil, Cuba e Angola que não existiam nas outras operações do gênero.

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB O ministério disse que o acesso a esses

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O ministério disse que o acesso a esses outros casos também é vetado, pois conteriam dados

bancários e comerciais já considerados sigilosos sem a necessidade dos carimbos de secreto.

INEDITISMO

Antes da nova Lei de Acesso já existia legislação que previa a classificação em diversos graus de sigilo, mas é a primeira vez que se aplica o carimbo de "secreto" em casos semelhantes, segundo reconheceu

o

ministério. O órgão disse que tomou a decisão para se adaptar à nova lei.

O

carimbo abrange praticamente tudo o que cercou as negociações entre Brasil, Cuba e Angola, como

memorandos, pareceres, correspondências e notas técnicas.

As pistas sobre o destino do dinheiro, contudo, estão em informações públicas e em falas da presidente Dilma.

Em Havana, onde esteve em janeiro para encontro com o ditador Raúl Castro, ela afirmou que o Brasil bancava boa parte da construção do Porto de Mariel, a 40 km da capital, obra executada pela empreiteira Odebrecht.

Ela contou ainda que o Brasil trabalhava para amenizar os efeitos do embargo econômico a Cuba. "Impossível se considerar que é correto o bloqueio de alimentos para um povo. Então, nós participamos aqui, financiando, através de um crédito rotativo, US$ 400 milhões de compra de alimentos no Brasil."

Na visita a Luanda, em Angola, Dilma falou em 2011 que "os mais de US$ 3 bilhões disponibilizados pelo Brasil fazem de Angola o maior beneficiário de créditos no âmbito do Fundo de Garantias de Exportações" do BNDES.

A Folha revelou que o ex-presidente Lula esteve em Angola, em 2011, onde participou de um evento patrocinado pela Odebrecht.

O Desenvolvimento diz que os financiamentos têm o objetivo de dar competitividade às empresas

brasileiras nas vendas ao exterior. A Folha não conseguiu falar com as assessorias das embaixadas de

Cuba e de Angola.

Com efeito, referida reportagem alerta para circunstâncias incomuns na condução da política econômica promovida pelo Governo brasileiro em benefício de

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB Governos estrangeiros. Segundo o veículo de imprensa, “

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Governos estrangeiros. Segundo o veículo de imprensa, “só no ano passado, o BNDES financiou operações para 15 países, no valor total de US$ 2,17 bilhões, mas apenas os casos de Cuba e Angola receberam os carimbos de ‘secreto’ no ministério”.

reprográficas das

decisões de classificação de grau de sigilo dos documentos que representam as

transações internacionais em questão.

A

reportagem também reproduz

parcialmente imagens

Em consulta ao sítio eletrônico do Ministério conduzido pelo Representado, verifica-se, de fato, o interesse econômico do Governo brasileiro em investir naquele País, conforme demonstrado no documento eletrônico produzido ainda em 2009 pelo Departamento de Política de Comércio e Serviços, vinculado à Secretaria de Comércio e Serviços do MDIC 1 .

Destacam-se os seguintes trechos:

“Brasil e Angola são países em construção. Têm em comum o desafio de transformar imensas potencialidades em termos de recursos naturais e humanos em riqueza efetiva, de forma a proporcionar níveis crescentes de prosperidade às gerações presentes e garantir o bem-estar de gerações futuras.

As economias dos dois países apresentam inúmeras interfaces nas quais a complementaridade de interesses e capacidades é muito evidente, o que se reflete no significativo fluxo de comércio bilateral. Na verdade, Angola já é, de longe, o principal destino para alocação do investimento direto brasileiro na África.

À medida que as economias do Brasil e de Angola crescem e se diversificam, torna-se mais relevante a participação do setor de serviços na composição da referida complementaridade.”

Curioso é observar que, apesar dos interesses nacionais em investir naquele País, o Governo brasileiro chegou a constatar os riscos políticos e econômicos:

Angola, mesmo no contexto africano, no que tange ao quadro institucional e político, está longe de se configurar como um dos mercados mais seguros, transparentes e previsíveis para alocação do investimento estrangeiro. No entanto, é um país rico em recursos

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB naturais, grande exportador de petróleo, com uma das

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naturais, grande exportador de petróleo, com uma das maiores taxas de crescimento econômico do mundo, onde o investidor estrangeiro disposto a assumir riscos encontrará diversificadas oportunidades de negócios,principalmente no setor terciário.

Há três dezenas de operações de financiamento do BNDES para Angola. Cerca de metade dos projetos é para financiar a construção de rodovias por construtoras brasileiras como Odebrecht, Andrade Gutierrez e Camargo Corrêa. Há também financiamentos para bens e serviços diversos como a construção da Hidrelétrica de Capanga, centros de pesquisa e tecnologia etc. Atualmente, mais de 30 empresas brasileiras operam em Angola.”

Observa-se, portanto, que a reportagem fundamenta-se em fatos concretos, que dão ensejo ao questionamento que ora segue.

II DOS FUNDAMENTOS

Em primeiro lugar, deve-se considerar que a presente representação encontra amparo na legislação especial, uma vez que os fatos trazem, em si, legítimas suspeitas acerca de atos administrativos praticados por autoridade pública federal em possível confronto com preceitos legais e constitucionais vigentes, que dão sustentação a indícios de práticas que podem ensejar responsabilização criminal, administrativa e civil pelo Representado e por agentes a ele subordinados.

A atuação do Ministério Público justifica-se pela conexão material do direito

público atingido, máxime pela função constitucional estabelecida com o propósito de promover a defesa do patrimônio público:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público :

( )

III promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público.”

O sistema normativo legal ratifica a fixação de competência constitucional em

suas diversas manifestações:

(Lei nº 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa)

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB “ Art. 17. A ação principal, que terá

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Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

( )

§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como

parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de

nulidade.

(Lei nº 8.625/93 Lei Orgânica Nacional do Ministério Público)

Art. 25. Além das funções previstas nas Constituições Federal e Estadual, na Lei Orgânica e em outras leis, incumbe, ainda, ao Ministério Público:

( )

IV promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da

lei:

( )

b) para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa do Estado ou

de Município, de suas administrações indiretas ou fundacionais ou de entidades privadas de que participem;

Portanto, clara é a legitimidade do Ministério Público para promover a defesa do patrimônio público em casos como o presente.

No tocante aos fatos narrados, o art. 37, caput, da Constituição Federal estabelece a primazia da transparência pública dos atos e decisões praticados pelo Poder Público:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência ( ).”

Trata-se, sem dúvida, de um princípio orientador e inafastável aos agentes públicos, que devem, assim, por suas ações e omissões, submeter-se ao controle social.

Essa é a opinião do Prof. JOSÉ AFONSO DA SILVA:

A publicidade sempre foi tida como um princípio administrativo, porque se entende que o Poder Público, por ser público, deve

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB agir com a maior transparência possível, a fim

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agir com a maior transparência possível, a fim de que os administrados tenham, a toda hora, conhecimento do que os administradores estão fazendo.” 2

Mesma lição é conferida por HELY LOPES MEIRELLES:

“A publicidade, como princípio da administração pública (CF, art. 37, caput), abrange toda atuação estatal, não só sob o aspecto de divulgação oficial de seus atos como, também, de propiciação de

conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim, os atos concluídos e os em formação, os processos em andamento, os pareceres de órgãos técnicos ou jurídicos, os despachos intermediários e finais, as atas de julgamento das licitações, os contratos com quaisquer interessados, bem como os comprovantes de despesas e as prestações de contas submetidas aos órgãos competentes. Tudo isso é papel ou documento público pode obter certidão ou fotocópia autenticada para os fins constitucionais, que pode ser examinado na repartição por qualquer interessado, e dele pode

fins

obter

certidão

ou

fotocópia

autenticada

para

os

constitucionais.” 3 [grifou-se]

Ora, a Lei Maior, ao adotar a publicidade como princípio regente da Administração Pública, reverbera-o tal como ideologia sedimentada ao longo de todo o seu texto princípio que é. Nesse sentido, aliás, o hoje Ministro do Supremo Tribunal Federal, Prof. LUÍS ROBERTO BARROSO, ensina:

Os princípios constitucionais são, precisamente, a síntese dos valores mais relevantes da ordem jurídica, consubstanciando premissas básicas de uma dada ordem jurídica, irradiando-se por

todo o sistema (

serem percorridos.” 4

Indicam o ponto de partida e os caminhos a

).

Nesse sentido, com o propósito de conferir ainda maior efetividade a esse postulado constitucional, foi editada a Lei nº 12.527, de 2011, (Lei de Acesso à Informação) que, conforme preceitua seu art. 1º, tem a finalidade de “garantir o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no inciso II do § 3º do art. 37 e no § 2º do art. 216 da Constituição Federal.

2 Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 2000, pág. 653.

3 Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 89.

4 Interpretação e Aplicação da Constituição, 3. ed., 1999. p.148/149.

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB Eis os ditames constitucionais sobre os quais se

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Eis os ditames constitucionais sobre os quais se funda a referida norma legal:

Art. 5º ( )

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de

responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Art. 37 ( )

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na

administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

Art. 216 ( )

§ 2º Cabem à administração pública, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.

Observa-se, pois, que o acesso à informação pública constitui-se direito fundamental do cidadão, como se pode observar pela própria topologia da norma constitucional em referência. É bem verdade que a própria Constituição prevê os casos em que a publicidade deve ser excepcionada. É o que se observa da parte final do inc. XXXIII do art. 5º:

Art. 5º ( )

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de

responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.”

Não logrou, todavia, o constituinte originário, sequer o derivado, estabelecer o alcance e os termos da cláusula de exceção aposta ao inc. XXXIII do citado dispositivo fundamental.

Dessa maneira, veio o legislador ordinário preencher essa lacuna, por meio da edição da Lei de Acesso à Informação supramencionada. Com efeito, estabelece o art. 23:

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB “ Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança

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Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:

I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional; II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as

sido

relações

internacionais

do

País,

ou

as

que

tenham

fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;

III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;

IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou

monetária do País;

V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos

das

Forças Armadas;

VI

- prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e

desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;

VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas

autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.

No entanto, para que se possa conferir eficácia plena a essa norma, de maneira a não a invalidar, é preciso à autoridade classificadora do sigilo de documentos públicos compatibilizar seus atos e decisões segundo uma interpretação normativa em conformidade com os preceitos constitucionais maiores.

Do contrário, estar-se-ão violando princípios orientadores da própria Lei Fundamental e, por conseguinte, de todo o ordenamento jurídico nacional. E violar um princípio é ainda mais grave que violar uma lei. Esse, aliás, é o magistério de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 5 :

Princípio é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente

por

definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que

lhe

confere a tônica e lhe dá sentido harmônico ( Violar um

).

5 Curso de Direito Administrativo. 16. ed., São Paulo, Malheiros, 2003, p. 818.

SENADO FEDERAL Gabinete da Liderança do PSDB princípio é muito mais grave do que transgredir

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princípio é muito mais grave do que transgredir uma norma. A

desatenção ao princípio

específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de

ou

comandos. É a mais grave forma de

um

implica

ofensa

não

apenas

a

ilegalidade

inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão

de seus valores fundamentais (

).

De fato, a violação de princípio constitucional é a própria negativa explícita dos anseios populares consagrados e lavrados no Texto Maior.

Nesse sentido é que os fatos aqui narrados reclamam apuração.

Segundo a reportagem, os valores dos empréstimos do BNDES aos governos estrangeiros são da ordem de centenas de milhões de reais que, hoje, estão absolutamente isentos de qualquer controle social ou fiscalização pública.

No entanto, em se tratando do manejo de recursos públicos, não pode prevalecer sigilos de qualquer natureza, salvo aqueles que, efetivamente, atendam à previsão constitucional de representar risco à segurança da sociedade e do Estado, o que, à toda evidência, não é o caso aqui exposto.

A Lei de Acesso à Informação, ao regulamentar o dispositivo constitucional, não lançou sob o manto da sombra toda e qualquer informação relacionada a negócios jurídicos e outros documentos internacionais. Pelo contrário, para que a reserva da informação se faça presente ou necessária, é preciso, antes, atender à previsão constitucional, sob pena de invalidar o ato administrativo e, mesmo, a norma legislativa que o sustenta.

Em linha direta: se e somente se o documento ou a informação pública oferecer risco à segurança da sociedade e do Estado é que se justificaria a sua reserva ao controle social.

Portanto, não é todo e qualquer negócio ou documento internacional que atrai o sigilo de informação. A preservação maior há de ser a própria sociedade ou Estado brasileiros, jamais o documento em si ou as relações internacionais que lhe deram ensejo.

Reportagem publicada pela Edição nº 2346, de 6/11/2013, da Revista VEJA, intitulada “Os Segredos do Poder”, evidencia o uso abusivo de um direito legalmente previsto por autoridades públicas e cita casos da história recente da República que foram

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discricionariamente “protegidos” pelo sigilo de informação, apesar das evidências de malversação de recursos públicos e mesmo de notória imoralidade administrativa.

Nos casos aqui relatados, porém, tudo indica que o Representado tão somente conferiu interpretação legislativa contrária à Constituição, o que merece ser apurado e evidenciado. Se assim o fez, deverá responder administrativa, civil ou criminalmente, pela negativa de vigência de direito fundamental do cidadão.

III DO PEDIDO

Nesse sentido, diante de todo o exposto, solicitamos à Vossa Excelência, na qualidade de representante do Ministério Público Federal, e nos termos da competência legal, material e territorial respectiva ao órgão de persecução penal e/ou civil a quem efetivamente compete a adoção das medidas aqui sugeridas, a quem, desde logo, requer seja encaminhada a presente representação a imediata abertura de procedimento administrativo competente para a apuração dos fatos aqui narrados, com o propósito de identificar eventuais ilegalidades e inconstitucionalidades nas decisões administrativas tomadas pelo Representado, bem como, se for o caso, o oferecimento de denúncia criminal, em face da conduta possivelmente antijurídica do envolvido, para que seja promovida a respectiva e necessária ação penal que os fatos reclamam; e, concomitantemente, a abertura de inquérito civil administrativo, a fim de apurar responsabilidades civis e políticas pela eventual prática de atos de improbidade administrativa e, por via de consequência, requerer administrativa ou judicialmente a divulgação pública dos termos dos negócios internacionais em referência, por expressa e indevida violação do dever de publicidade no trato com recursos públicos nacionais.

Termos em que pede deferimento.

Brasília, 4 de novembro de 2013.

Senador ALOYSIO NUNES FERREIRA Líder do PSDB