Imunidade parlamentar: garantia ou privilgio

Agassiz Almeida Filho Mestre em Cincias Jurdico-Polticas pela Universidade de Coimbra

Os problemas polticos despertam o que h de melhor e pior nas pessoas. Talvez porque, no final das contas, eles terminam interferindo na esfera de ao dos indivduos, afetando interesses, direitos e verdades consolidadas. Geralmente, o espao poltico palco de grandes paixes. propcio formao de uma opinio pblica voltil por natureza, cenrio de discusses muitas vezes conduzidas pelo calor das perspectivas ideolgicas. Na nossa atualidade global, a poltica e a atuao dos rgos representativos esto sempre em crise, tentando se adaptar a um conjunto de mudanas que surpreendem tanto o Brasil contemporneo como aquela parte do pas que nunca se libertou do sculo XIX. nesse quadro geral, colorido pelos ataques da imprensa e pelo desprestgio atual do Poder Legislativo, que costuma situarse o instituto da imunidade parlamentar. Mas como enten- d-lo adequadamente? De acordo com a Constituio de 1988, h duas espcies de imunidade parlamentar. A primeira goza de carter absoluto (inviolabilidade). De acordo com ela, o parlamentar no se sujeita a quaisquer conseqncias civis ou penais em razo de suas opinies, palavras e votos, desde que, naturalmente, suas manifestaes ocorram nos marcos do exerccio do mandato. Normalmente, no h muitas controvrsias em relao necessidade de preservar a inviolabilidade da funo parlamentar. A segunda espcie de imunidade, por sua vez, consiste na impossibilidade de prender os membros do Congresso Nacional, desde a expedio do diploma, salvo em flagrante de crime inafianvel. Tambm se configura por meio da possibilidade que a Casa respectiva (Cmara ou Senado) tem de sustar o andamento da ao, recebida a denncia contra senador ou deputado, por crime praticado aps a diplomao. sobretudo em relao imunidade formal ou processual esta ltima que recaem as crticas mais acentuadas. Mas a imunidade parlamentar processual surge com a Constituio de 1988 ou faz parte da tradio jurdico-poltica brasileira? Todas as Constituies do Brasil inclusive os diplomas autoritrios , numa tradio que comea em 1824, trazem a figura da imunidade parlamentar processual ou formal como uma das bases do estatuto jurdico dos congressistas. Perante esse dado histrico, pode-se concluir, primeira vista, que a nossa tradio poltica se baseia em tendncias autoritrias e distribuio de privilgios entre os membros do poder. De fato, o passado autoritrio do pas e a presso que essa herana exerce sobre o funcionamento da democracia de certo modo ainda condicionam nossa cultura poltica. Mas a imunidade parlamentar no fruto do autoritarismo. No que diz respeito s garantias processuais dos parlamentares, a matriz poltica sobre a qual se desenvolve a civilizao brasileira segue a tradio ocidental, o que no permite, portanto, que essas garantias sejam apontadas como uma caracterstica nacional. Ao contrrio do que divulgam algumas opinies mais apressadas, a figura da imunidade no criao brasileira. E no existe apenas no Brasil. Trata-se de um dispositivo funcional presente na quase totalidade das democracias contemporneas.

Sendo assim, cabe a pergunta: como e onde surge a imunidade parlamentar processual (freedom from arrest)? Deixando as divergncias tericas de lado, pode-se dizer que as origens do instituto remontam Inglaterra do sculo XVII e Frana revolucionria de 1789. So tempos de construo do Estado de Direito e das liberdades fundamentais, de substituio do Antigo Regime pelo legtimo direito de autodeterminao dos povos. Que os indivduos decidam acerca da sua prpria existncia poltica. Eis a aspirao das revolues liberais. E toda essa reestruturao do domnio passa pela implantao da democracia representativa e dos seus valores. Entre os ingleses, a imunidade parlamentar funcionava, entre outros aspectos, como um mecanismo de proteo contra a priso por dvida. Em 1603, Sir Thomas Shirley, membro da Cmara dos Comuns, foi encarcerado em uma das prises de Londres. O Legislativo exigiu a imediata libertao do detido. Diante da negativa do guardio (warden), contra este foi expedida ordem de priso, que terminou por conquistar a liberdade do parlamentar preso. No caso francs, a imunidade surgiu como proteo dos convencionais contra a presso real. Em 20 de junho de 1789 como nos lembra Carlos Maximiliano , na Sala do Jogo da Pela, o Terceiro Estado jurou que s se separaria quando a Frana tivesse uma Constituio. Diante da ordem real de dissoluo levada pelo mestre de cerimnias, Mirabeau profere suas clebres palavras: V dizer ao seu amo que estamos aqui pela vontade do povo e no sairemos seno ponta de baioneta. A partir de ento, a imunidade parlamentar instalou-se definitivamente em solo francs. A imunidade parlamentar processual surge no perodo das revolues liberais como garantia do parlamento e do parlamentar frente ingerncia do Poder Executivo. Na poca, o enfrentamento entre o monarca absoluto e as foras polticas que se inspiravam na idia de soberania popular soberania do parlamento (Inglaterra) e soberania nacional (Frana) se caracterizava pela supresso das liberdades e pelo ataque aos alicerces da representao poltica. Era uma espcie de cabo-de-guerra entre o princpio democrtico e o princpio monrquico. Nesse contexto, que s se resolve no final do sculo XIX, as garantias do exerccio do mandato parlamentar foram verdadeiras plataformas de resistncia contra a centralizao e a personificao do poder poltico. Na Inglaterra de hoje, como nos lembra Pinto Ferreira, h uma certa tendncia para a relativizao do instituto, baseada no equilbrio poltico que vem sendo construdo pelo parlamentarismo ingls desde as suas origens prmodernas. Na Frana, porm, a imunidade formal continua a gozar de plena aplicao. No se trata apenas de assegurar a independncia parlamentar individual, apoiada no princpio da representao poltica e na vontade popular deciso eleitoral que escolhe os representantes do povo. A imunidade um mecanismo de equilbrio entre os poderes, existindo, com pequenas variaes, em pases como Alemanha, EUA, Portugal e Espanha. Sem ele, o Poder Legislativo deixaria de gozar da autonomia de que necessita para o exerccio pleno das suas funes constitucionais. O princpio da diviso dos poderes exige que se preserve a autonomia das vrias funes do Estado. O instituto da imunidade processual funciona como mecanismo de proteo do Poder Legislativo contra a ingerncia poltica (quando indevida) do Poder Executivo e do Poder Judicirio. Trata-se de um instituto jurdico-poltico que est na base da prpria idia contempornea de

democracia. Afinal, a estruturao do domnio poltico pressupe que a diviso entre as funes executiva, legislativa e judiciria funcione como instrumento de limitao do poder. Nessa linha, qualquer anlise a ser feita acerca da imunidade parlamentar precisa levar em considerao o equilbrio entre os poderes. Trata-se de buscar a democracia real. Quer dizer, no basta olhar para a situao formal do parlamento, analisando, por exemplo, como o Poder Legislativo est descrito na Constituio. Com base nisso, preciso saber se o funcionamento do instituto assegura uma adequada esfera de independncia funcional para a atuao parlamentar ou se foco de impunidade. A imunidade parlamentar uma garantia. Mas como todos os instrumentos que esto na base da democracia contempornea, tambm ela precisa adaptar-se s contingncias histricas e realidade de cada pas. No caso brasileiro, a imunidade parlamentar precisou passar por algumas recentes transformaes com o fim de evitar que ela se convertesse em veculo de impunidade. De acordo com a verso original da Constituio de 1988, a instaurao de processo-crime dependia de autorizao de uma das Casas do Congresso Nacional, conforme fosse o parlamentar senador ou deputado federal. De acordo com esse modelo, eventual processo-crime dependeria de autorizao prvia para ser iniciado. Em 2001, a Emenda Constitucional n 35 alterou o texto da Constituio para adotar um modelo segundo o qual qualquer denncia contra deputado ou senador pode ser recebida pelo Supremo Tribunal Federal. Porm, em razo da imunidade de que gozam os parlamentares, este dar cincia Casa respectiva, que, por iniciativa de partido poltico nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poder, at a deciso final, sustar o andamento da ao. Com a mudana, a suspenso do processo torna-se algo excepcional. possvel pensar na gradativa supresso do instituto da imunidade parlamentar? Sem nenhuma dvida, visto que a Poltica e o Direito tambm so frutos do processo histrico. Mas isso depende da criao de outro critrio de equilbrio entre os poderes ou de um longo amadurecimento das instituies democrticas: representao poltica e participao popular como uma s fora dinmica. No dia em que houver verdadeiro equilbrio entre os grupos que exercem e dependem do poder, quando o povo organizado finalmente definir as opes polticas do pas, a imunidade deixar de ser garantia para transformar-se em privilgio. E numa democracia realmente democrtica nenhum privilgio pode vilipendiar a igualdade entre as pessoas.