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FEDERAO

E GUERRA
FISCAL
autores
lvaro dias, ary oswaldo mattos filho, bernard appy,
blairo maggi, carlos ivan simonsen leal, cllio campolina,
eduardo campos, fernando rezende, geraldo alckmin,
gilmar ferreira mendes, guido mantega,
henrique eduardo alves, henrique fontana, isaas coelho,
jos renato casagrande, jos roberto afonso, luiz villela,
pauderney avelino, srgio prado, tio viana

organizadores
gilmar ferreira mendes
cesar cunha campos

volume 3

Diretor
Cesar Cunha Campos

Fundadores
Gilmar Ferreira Mendes | Paulo Gustavo Gonet Branco

Diretor Tcnico
Ricardo Simonsen

Diretora-Geral
Dalide Barbosa Alves Corra

Diretor de Controle
Antnio Carlos Kfouri Aidar

Diretora da Escola de Direito


Julia Maurmann Ximenes

Diretor de Qualidade
Francisco Eduardo Torres de S

Coordenador da Escola de Administrao


Gileno Fernandes Marcelino

Diretor de Mercado
Sidnei Gonzalez

Coordenadora do Seminrio Federao e Guerra Fiscal


Giovanna Belo
Assessora Jurdica
Polliana Cristina de Oliveira

CONSELHO DIRETOR
Presidente
Carlos Ivan Simonsen Leal
Vice-Presidentes
Sergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles e Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Vogais
Armando Klabin, Carlos Alberto Pires de Carvalho e Albuquerque, Ernane Galvas, Jos Luiz Miranda, Lindolpho de Carvalho Dias,
Manoel Pio Corra Jnior, Marclio Marques Moreira e Roberto Paulo Cezar de Andrade
Suplentes
Antonio Monteiro de Castro Filho, Cristiano Buarque Franco Neto, Eduardo Baptista Vianna, Gilberto Duarte Prado, Jacob Palis Jnior,
Jos Ermrio de Moraes Neto, Jos Julio de Almeida Senna e Marcelo Jos Baslio de Souza Marinho

CONSELHO CURADOR
Presidente
Carlos Alberto Lenz Csar Protsio
Vice-Presidente
Joo Alfredo Dias Lins (Klabin Irmos e Cia)
Vogais
Alexandre Koch Torres de Assis, Anglica Moreira da Silva (Federao Brasileira de Bancos), Carlos Moacyr Gomes de Almeida, Dante Letti
(Souza Cruz S.A.), Heitor Chagas de Oliveira, Jaques Wagner (Estado da Bahia), Luiz Chor (Chozil Engenharia Ltda.), Marcelo Serfaty, Marcio
Joo de Andrade Fortes, Maurcio Matos Peixoto, Orlando dos Santos Marques (Publicis Brasil Comunicao Ltda.), Pedro Henrique Mariani
Bittencourt (Banco BBM S.A.), Raul Calfat (Votorantim Participaes S.A.), Rodrigo Vaunizio Pires de Azevedo (IRB - Brasil Resseguros S.A.),
Ronaldo Mendona Vilela (Sindicato das Empresas de Seguros Privados, de Capitalizao e de Resseguros no Estado do Rio de Janeiro e do
Esprito Santo), Srgio Ribeiro da Costa Werlang e Tarso Genro (Estado do Rio Grande do Sul)
Suplentes
Aldo Floris, Jos Carlos Schmidt Murta Ribeiro, Luiz Ildefonso Simes Lopes (Brookfield Brasil Ltda.), Luiz Roberto Nascimento Silva,
Manoel Fernando Thompson Motta Filho, Murilo Pinto de Oliveira Ferreira (Vale S.A.), Nilson Teixeira (Banco de Investimentos Crdit
Suisse S.A.), Olavo Monteiro de Carvalho (Monteiro Aranha Participaes S.A.), Patrick de Larragoiti Lucas (Sul Amrica Companhia
Nacional de Seguros), Rui Barreto (Caf Solvel Braslia S.A.) e Srgio Lins Andrade (Andrade Gutierrez S.A.)

Ficha tcnica FEDERAO E GUERRA FISCAL


Organizadores
Gilmar Ferreira Mendes | Cesar Cunha Campos
Orientador Editorial
Jos Roberto Afonso
Coordenao Editorial
Melina Bandeira
Produo Editorial
Manuela Fantinato | Polliana Cristina de Oliveira
Colaborao
Olga Sofia Gianpietro | Levi Verssimo
Reviso
Juliana Gagliardi | Gabriela Costa
Projeto Grfico
Patricia Werner | Maria Joo Macedo

Nota dos editores


Esta publicao resultado do seminrio Federao e Guerra Fiscal, realizado no dia 15 de setembro de 2011, na sede do IDP, em Braslia. Os textos
reunidos nesta compilao foram formulados com base no contedo das
palestras proferidas durante o seminrio ou a partir de suas degravaes,
adotando-se as devidas adaptaes para a forma escrita. Neste ltimo caso,
foi opo dos editores preservar a fala dos participantes, mantendo o tom
de oralidade e o contedo conforme expresso na ocasio.

PREFCIO
Este livro apresenta os anais do seminrio Federao e Guerra Fiscal,
organizado pelo Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e pela Fundao
Getulio Vargas, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), realizado na sede do IDP em Braslia.
O objetivo do evento foi contribuir para que questes da agenda federativa
voltassem ao centro dos debates polticos nacionais. Para tanto, foram
apresentados diferentes pontos de vista sobre temas importantes da agenda
federativa, como a guerra fiscal, os rateios dos fundos de participaes e
renegociao das dvidas subnacionais.
Participaram do seminrio especialistas nacionais das mais altas autoridades
federais e estaduais, membros do Legislativo e do Judicirio. A inteno foi
oferecer um espao de dilogo em que suas diferentes vises pudessem ser
expostas e debatidas e, na medida do possvel, aproximadas.
Ao resgatar a memria do seminrio tornando pblicas as discusses, esperamos
contribuir para incentivar reflexes e aes que aperfeioem o nosso sistema de
governo em busca das melhores polticas pblicas para nosso pas.
Boa leitura!

Ministro Gilmar Ferreira Mendes


Ministro do Supremo Tribunal Federal

Cesar Cunha Campos


Diretor da FGV Projetos

APRESENTAO
Por mais complexas e delicadas que sejam as questes em torno da
guerra fiscal travada pelos estados, o debate pblico, tcnico e racional ajuda
a estreitar as distncias entre os diferentes agentes. Nesse contexto, esta
publicao constitui mais um passo na direo de aproximar os interesses e
as partes da federao brasileira.
Este livro est organizado em trs captulos que reproduzem os painis do
seminrio Federao e Guerra Fiscal, idealizado pelos professores Fernando
Rezende e Everardo Maciel, liderado pelo ministro Gilmar Ferreira Mendes com
apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) - com empenho
particular de Luiz Villela - e realizado em setembro de 2011. Na introduo,
feita uma apresentao mais detalhada e integrada dos temas propostos para a
agenda federativa, pelo professor e ministro Gilmar Ferreira Mendes, incluindo
a definio dos temas de cada painel.
O texto do ministro da Fazenda Guido Mantega tambm apresentado
antes dos captulos por trazer uma viso nacional e privilegiada, retratando
a posio do governo federal.
O primeiro captulo dedicado a traar um panorama atual e esperado
do desenvolvimento regional, que condiciona algumas das questes
mais prementes do federalismo fiscal brasileiro, como o caso particular
da guerra fiscal travada entre os estados em torno do seu Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS).
As relaes intergovernamentais ditam o segundo captulo, no qual
foram destacados os dois temas mais prementes. Primeiro, necessrio, por
imposio da justia, definir critrios de rateio para o Fundo de Participao
dos Estados (FPE). Segundo, governos estaduais e prefeituras das capitais
reclamam da Unio mudanas para reequilibrar as condies da dvida
renegociada sem ferir os princpios da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A guerra fiscal retomada de forma exclusiva no terceiro e ltimo


captulo, no qual se pode acompanhar tanto a defesa da concesso dos
incentivos para fomentar as regies mais pobres, quanto as crticas sobre
sua inconstitucionalidade e danos para concorrncia e finanas.
Um resultado efetivo e imediato do seminrio, apenas pela divulgao
dos debates entre participantes e parlamentares, foi dar subsdios criao
de uma comisso de especialistas no Senado Federal para debater e propor
alternativas para equacionar os problemas federativos do pas, muitos dos
quais discutidos no evento e ora expostos neste livro.
Portanto, a publicao deste livro, ao trazer textos de seus participantes
com reflexes mais circunstanciadas, representa mais uma contribuio ao
alerta necessrio e urgente (como no caso do rateio do FPE e o da guerra fiscal)
para as questes que marcam o federalismo fiscal brasileiro. inegvel que
constituem problemas crnicos, complexos e com profundos antagonismos
de interesse, mas isso no dispensa que autoridades, parlamentares e tcnicos
fujam da misso e responsabilidade de encontrar solues mais adequadas.
Este livro, assim como o seminrio que o motivou, apostam que o dilogo
franco e aberto e a viso estratgica, nacional e abrangente, so atalhos para
encontrar as sadas. Desafios de tal ordem, ou at maiores, j foram enfrentados
em passado no muito distante - como no caso da reforma tributria promovida
pela Constituio de 1988 ou de mudanas legislativas nacionais, como a
Lei Kandir e a Lei de Responsabilidade Fiscal - sempre resultando de acordos
federativos, possveis aps intensos debates e negociaes.
Os novos desafios federativos brasileiros, por certo, sero vencidos
novamente. Basta no fugir deles.

Jos Roberto Afonso


Economista do BNDES

SUMRIO

Introduo

13

Gilmar Ferreira Mendes


Pronunciamento

17

Guido Mantega
Captulo 1. Desenvolvimento Regional e Federalismo Panorama Atual e
Perspectivas

23

lvaro Dias

25

Carlos Ivan Simonsen Leal

29

Tio Viana

35

Blairo Maggi

41

Cllio Campolina

47

Fernando Rezende

59

Captulo 2. Critrios de Rateio das Transparncias Federais e Indexador da


Dvida dos Estados com a Unio

73

Jos Renato Casagrande

75

Henrique Eduardo Alves

79

Jos Roberto Afonso

83

Luiz Villela

89

Srgio Prado

95

Captulo 3. Guerra Fiscal do ICMS

125

Eduardo Campos

127

Geraldo Alckmin

133

Henrique Fontana

137

Pauderney Avelino

139

Ary Oswaldo Mattos Filho

141

Bernard Appy

145

Isaas Coelho

153

Agradecimentos

163

13

Federao e Guerra Fiscal

Introduo
Ministro Gilmar Ferreira Mendes
Ministro do Supremo Tribunal Federal

A ladainha to antiga que j ronda o descrdito. Sim, todos querem


a reforma tributria, at porque o Custo Brasil solapa a competitividade da
indstria nacional e ningum aguenta pagar tanto imposto. A legislao
confusa, enervante e acaba induzindo fraude e sonegao fiscal. A guerra
fiscal entre estados j atingiu o nvel fratricida. O cobertor, no entanto,
curtssimo e, com cada um puxando para o seu lado, nada se move. Ningum
parece disposto a fazer mnimas concesses.
Basta lembrar quando isso tudo comeou a se agravar para concluir que
no d mais para esticar o atraso. Desde 1923, quando criado o Imposto sobre
Vendas de Mercadorias, depois transformado no Imposto sobre Vendas de
Consignaes (1934), a disputa tributria entre as unidades federativas j
apontava, sempre em meio a acaloradssimas discusses, a necessidade de se
estabelecer um sistema tributrio eficiente, capaz de promover, alm da velha
e boa justia fiscal, a reduo das desigualdades regionais tpicas de um pascontinente como o nosso.
Mesmo sob a mo de ferro da ditadura, a guerra fiscal persistiu, movida a
incentivos unilaterais, a ponto de, mediante lei complementar, reforar-se aos
membros da Federao o imperativo de agirem cooperativamente: em 1975,
foi criado o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), cuja anuncia
passou a ser obrigatria para a concesso de benefcios fiscais, necessariamente
vinculados ao desenvolvimento regional, sobretudo do Norte e Nordeste.
No meio do caminho, entretanto, estavam as crises do petrleo e, com elas, a
debacle econmica mundial. As assimetrias regionais, assim como as meias
trapaas para dribl-las, s recrudesceram, bem ao estilo to corrosivo do cada
um por si ou do apocalptico salve-se quem puder.
A partir de 1988, contudo, os ventos da liberdade que arejaram a nova
ordem constitucional brasileira sopraram tambm em favor da maior autonomia
federativa dos estados e municpios, potencializada com a abertura econmica
nos anos 1990. Novamente aparecia oportunidade imperdvel para se fortalecer
o pacto em favor do federalismo cooperativo. Mas exatamente em nome dessa
independncia, os estados passaram a agir ao arrepio do modelo institucional

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estabelecido, com o propsito de atrair investimentos produtivos a todo custo.


As benesses abrangem vasta gama de agrados desde reas para instalao de
fbricas ao perdo de dvidas. O mecanismo mais usual, porm, a reduo de
impostos por vastos perodos, inclusive por meio de mecanismos financeiros.
Esse tipo de disputa tem flego prolongado sobretudo pela insuficincia
alguns usariam ausncia de polticas estruturais voltadas ao desenvolvimento
regional, o que inclui estratgias eficientes de fomento produo e ao emprego.
Ocorre que, alm da desorganizao institucional, dos nefastos efeitos
econmicos, administrativos e polticos, o vale-tudo esbarra em ponto
inegocivel: a higidez da Constituio de 1988.
Ademais, nesse quase quarto de sculo, como um torniquete de ao
contnua e perene uma iseno aqui, um incentivo ali, concomitantemente
com a ampliao de despesas inflexveis e obrigatrias, sem a contrapartida
em receitas, a exemplo do recm fixado piso nacional para remunerao de
professores , paulatinamente a Unio vem concentrando poder custa da
perda de autonomia dos municpios e estados, cada vez mais refns do processo.
Assim, afora a costumeira presso poltica para elevar a j escorchante carga
tributria, agudiza-se a relao de subservincia com o poder central. Retornase velha poltica do pires na mo da poca militar. Tambm hoje pouco se faz
sem o aval do poder central. E nem preciso ser dotado de percepo especial
tamanha a obviedade para compreender que tal dependncia econmica leva
submisso poltica.
Partidarismos parte, a concluso bvia: urge restabelecer o equilbrio
vertical dos poderes, at como forma de atingir, tambm, a eficincia gerencial
e econmica desejvel: muitas vezes, s quem est in locu e vive o problema de
perto sabe administrar a urgncia na aplicao dos minguados recursos.
Foram essas as bases que, de modo geral, nortearam os debates
ocorridos no mbito do seminrio Federao e Guerra Fiscal, promovido pelo
Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP) e pela Fundao Getulio Vargas
(FGV), com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O
objetivo de organizadores e palestrantes esteve a convergir sobretudo para a
propositura de agenda positiva, capaz de incentivar o equilbrio federativo e
desenvolvimento regional.

15

Federao e Guerra Fiscal

A oportunidade da exposio das mltiplas facetas do tema e de afirmao


do modelo federativo resultou enobrecida pela participao de quadros
superlativos da poltica brasileira, bem assim de notveis agentes pblicos
de todo pas, entre os quais ministros de Estado, governadores, senadores e
deputados federais, professores universitrios, alm de tcnicos altamente
especializados na rea.
To profcuo o evento, tamanha a densidade e a repercusso das palestras
que o caminho natural foi perpetu-las nesta publicao cuja honra de apresentar
coube a mim. Convertidas em textos acessveis, tais conferncias conformaram
o embrio de movimento maior que desaguou na convocao, pela presidncia
do Senado, de comisso de especialistas destinada a apresentar propostas para
subsidiar as decises do Congresso nessa tarefa urgente que a redefinio
segura e produtiva das bases para um federalismo fiscal mais moderno e
cooperativo.
A sintonia clara. Para alm da diviso dos royalties do Pr-Sal ou dos
critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados (FPE), j no se discute
o notrio ponto de inflexo em que se encontra o Brasil. Quer econmica ou
politicamente, o pas vem assumindo papel proeminente no concerto mundial.
Por conseguinte, h de proceder definitiva organizao institucional, mediante
regras claras e consistentes que privilegiem o pacto republicano e federativo.
Ressalta, destarte, a responsabilidade do Congresso Nacional em robustecer,
com a legislao cabvel, modelo de Estado que, alm de se compatibilizar com
os anseios da populao por desenvolvimento, assegure condies bsicas
de governabilidade, em cujo cerne se encontra, como largamente sabido, o
equilbrio econmico-financeiro do conjunto e de cada qual das unidades da
Federao brasileira.
Acadmicos e diletantes havero de muito aproveitar esta publicao
de altssima qualidade, certo. Por isso a recomendo a todos, desejando
excelente leitura.

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Federao e Guerra Fiscal

Pronunciamento
Ministro Guido Mantega
Ministro da Fazenda

O tema da guerra fiscal muito presente no meu dia a dia e tem me


dado muito trabalho. No entanto, antes gostaria de comentar outra questo
federativa que est colocada na ordem do dia: a nova lei de distribuio de
royalties do petrleo.
Desde que se fizeram as descobertas do Pr-Sal, o governo tem
discutido como se dar a repartio dessa nova riqueza, que ser extrada
nos prximos anos. A questo como partilhar essa riqueza entre os entes
federativos, de modo que haja uma apropriao equitativa.
Estamos no processo de reconstruo de um consenso que possa
satisfazer a todas as partes, de modo que possamos ter um resultado
favorvel a todos os entes federados. Essa no uma tarefa fcil, uma vez
que h conflitos entre estados produtores e no produtores, municpios
produtores e no produtores, Unio etc.
Trata-se de um conflito federativo. A federao acaba gerando conflitos
de interesses que devem ser mediados pelos poderes Legislativo e Executivo,
para se atingir um equilbrio entre as partes. Cada uma ter que ceder um
pouco. possvel chegar a um entendimento, porque a riqueza do petrleo
um bolo que cresce, sendo possvel atender a todas as necessidades.
Mas talvez o tema mais importante da questo tributria brasileira,
hoje, seja a questo do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) e da guerra fiscal. Dos tributos que temos, possivelmente esse o
que mais traz problemas para a produo.
O ICMS tem sido utilizado pela maioria dos estados para fomentar
e atrair investimentos. A generalizao da guerra fiscal acabou se
transformando em um grande leilo, no qual as empresas visitam os estados
atrs da melhor oferta possvel. Esse leilo beneficia somente as empresas
e acaba gerando conflito entre os estados, conhecido como guerra fiscal.
Nesse contexto, o estado produtor concede crdito de ICMS que depois
no reconhecido pelo estado consumidor. Assim, temos fortes conflitos,
gerando crditos no reconhecidos e crditos acumulados.

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Quando os incentivos fiscais no so reconhecidos pelo Conselho


Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), so tidos como inconstitucionais
e acabam no Supremo Tribunal Federal (STF), que tem acatado as aes
de inconstitucionalidade. Isso causa insegurana jurdica, uma vez que as
empresas no sabem se os incentivos que vinham gozando no passado sero
reconhecidos no futuro.
A generalizao da guerra fiscal leva exacerbao do instrumento,
que deixa de ser eficaz, porque se todos os estados o adotam, no resta
vantagem para nenhum.
O governo federal tem uma proposta de reforma do ICMS para reduzir
as alquotas interestaduais e impossibilitar a concesso desses incentivos
fiscais. Existem hoje duas alquotas, de 12% e de 7%. Os estados que tm
12% de alquota do crdito de 10%, cobrando apenas 2%. Nossa proposta
que haja uma reduo dessas duas alquotas para um patamar prximo a
3% ou 4%. Dessa maneira, mudaramos a cobrana do tributo, tirando da
origem e transferindo para o destino uma parte maior do produto. Essa seria
uma reforma importante no mbito do ICMS, que daria mais conforto para
a produo e mais estabilidade jurdica.
Porm, a parte mais nociva da guerra fiscal quando ela se refere ao
incentivo para a importao de produtos. Falo do tributo interestadual para
importao, que utilizado por uma minoria dos estados, mas que acaba por
incentivar o produto importado. Nessa situao, o produto importado tem
uma incidncia de ICMS menor do que o do produto produzido no Brasil.
Esses estados acabam estimulando o produto estrangeiro, ou a exportao
de empregos para outros pases, o que causa uma situao desconfortvel,
num momento em que a concorrncia internacional se torna aguda.
Com o agravamento da crise internacional, h uma exacerbao
da concorrncia pelos mercados. Os mercados consumidores no se
recuperaram da crise de 2008; continuamos com escassez de consumidores.
As empresas de manufaturados trabalham com capacidade ociosa em todo
o mundo e, em funo disso, a concorrncia entre os pases pela exportao
de manufaturados se intensificou. Naturalmente, pases como o Brasil, que
conseguiram manter o dinamismo e o crescimento, so alvo da cobia dos
exportadores de outros pases.

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Federao e Guerra Fiscal

A intensificao dessa disputa comercial se d de vrias formas. Os


pases usam todos os artifcios e instrumentos que possuem para baratear
os seus produtos e serem mais competitivos. muito comum a manipulao
cambial, por exemplo, em pases que professam polticas que desvalorizam
artificialmente suas moedas, por meio de polticas monetrias expansionistas
ou da mera administrao do cmbio. Isso acarreta uma concorrncia desleal
em relao a pases como o Brasil, que defendem o cmbio flutuante.
Ento, a tendncia de pases exportadores de commodities, pases
com crescimento maior, de valorizao do cmbio, e ns ficamos em
desvantagem nessa competio internacional.
Portanto, se somarmos a isso essa poltica de utilizao do ICMS para
favorecer as importaes, ns agravamos o quadro competitivo, estamos
dando mais vantagens, alm das vantagens cambiais.
Se essa prtica condenvel de utilizao do ICMS persistir, estados que
so contrrios a ela passaro a adot-la para se defender, e todos sairo
perdendo. Por isso, ns estimulamos o Senado a aprovar a Resoluo 72, que
reduz o imposto, o ICMS interestadual, que incide sobre as importaes, de
modo que se perca essa vantagem de fazer guerra fiscal.
Alm da iniciativa de reduo das alquotas do ICMS, que cessaria
os incentivos dados hoje a alguns estados, outras iniciativas esto sendo
promovidas no mbito tributrio. A estrutura tributria do Brasil pesada
e no ajuda a produo. Ela ficou arcaica diante dos novos desafios e das
novas necessidades da produo. Os governos tm tentado implementar
reformas tributrias, mas sabemos as dificuldades de faz-las, pois envolvem
muitos interesses. A soluo encontrada foi fazer modificaes tributrias
por partes.
Comeamos abordando o ICMS, que um dos tributos mais
complicados e resulta em acumulao de crditos que no so ressarcidos
pelos estados. Porm, no mbito do governo federal, algo que tem sido
nocivo para a produo e que nos coloca em desvantagem em relao
aos outros pases, o alto peso de tributos na folha de pagamentos.
Recentemente, demos incio a um processo de desonerao da folha, no
mbito do plano Brasil Maior, eliminando esse tributo, essa contribuio
previdenciria de 20% na folha, e colocando um tributo menor no faturamento

20

da empresa. Portanto, h uma desonerao, uma racionalizao, de modo que


isso vai reduzir o custo da folha de pagamentos, beneficiando principalmente
os exportadores.
A desonerao da folha de pagamentos interessante porque estimula
a formalizao da mo de obra e o aumento do emprego no pas. Vamos
monitorar intensamente esse processo e quando tivermos os resultados desses
setores desonerados, estenderemos a prtica para outros setores produtivos.
Para no falar somente de problemas e conflitos, menciono aqui uma
experincia de mudana tributria muito bem-sucedida no mbito da
federao, que a construo do Simples Nacional. Trata-se de um novo
regime tributrio, aprovado em 2007, para as pequenas empresas, cujo
faturamento agora pode ir at R$ 3,6 milhes anuais. O Simples Nacional
unificou sete tributos federais, estaduais e municipais, simplificando
muito a vida das empresas. Hoje, as pequenas empresas, que representam
76% das empresas brasileiras, pagam um tributo menor e de forma muito
mais simples.
O Simples Nacional mais o programa Microempreendedor Individual
(MEI) j contam com mais de 5,5 milhes de empresas inscritas. Acredito
que um programa de grande sucesso. claro que o ideal seria adotar
esse programa do Simples tambm para as demais empresas, as empresas
grandes, mas a ns teramos que fazer uma unificao de todos os impostos.
Eu diria que talvez esse seria o sonho de todo tributarista brasileiro. claro
que isso significa que esse tributo seria dividido entre as vrias partes, mas
isso talvez tirasse um pouco de autonomia que os estados tm hoje de
atuar com o ICMS. Portanto, eu diria que talvez no seja exequvel fazer
unificao, mas seria, digamos, o ideal do ponto de vista da produo e da
simplificao da produo.

21

Federao e Guerra Fiscal

Do ponto de vista tributrio, temos grandes desafios pela frente.


Precisamos fazer essas mudanas para tornar o Brasil mais competitivo, num
cenrio cada vez mais hostil, mais adverso. A nossa estrutura tributria ainda
pesada e onerosa, embora tenhamos feito vrias redues de tributos
ao longo do tempo. Temos um bom caminho pela frente para reduzir e
simplificar os tributos e, assim, facilitar a vida da produo brasileira nesse
cenrio mundial extremamente competitivo.

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Federao e Guerra Fiscal

CAPTULO 1.
Desenvolvimento
Regional e Federalismo
panorama atual e perspectivas

lvaro Dias
Carlos Ivan Simonsen Leal
Tio Viana
Blairo Maggi
Cllio Campolina
Fernando Rezende

24

25

Federao e Guerra Fiscal

lvaro Dias
Senador da Repblica

A complexidade do tema e a ostensiva falta de um debate qualificado


sobre o federalismo fiscal exigem um esforo hercleo dos grandes
especialistas que integram o nosso painel.
A guerra fiscal, como sabemos, possui muitas frentes e travada
em inmeras e controvertidas trincheiras. Os palestrantes convidados
representam as instncias mais abalizadas para dirimir as dvidas que
pairam sobre o tema.
Enxergo, alm dos limites desse seminrio, uma plateia silenciosa, uma
sociedade acuada por um Estado omisso na prestao de servios bsicos
populao, diante das discrepncias regionais que desfiguram o perfil dos
estados subnacionais.
O sistema federativo apresenta desequilbrios perversos. Nesse
contexto, assinalo a necessidade de se rediscutir o pacto federativo, tendo
presentes as enormes dificuldades em promover reformas de profundidade
no pas. Reconheo, especialmente, nossa impotncia como legisladores
para modificar esse cenrio, e a causa creio ser visvel.
Vivemos sob a gide de um sistema presidencialista forte, que tem como
smbolo de sua fora o instituto da medida provisria, e os governantes, na
maioria das vezes, possuem uma viso estratgica s avessas, circunscrita ao
seu prprio mandato. Prevalece o imediatismo, sobretudo quando se trata
de dividir e discutir a receita ou debater a reforma tributria.
Ainda estamos presos a estruturas arcaicas. A sociedade evoluiu, e ns
no a acompanhamos. Isso porque as grandes reformas esto atreladas
disposio poltica e ao interesse do Poder Executivo.
A nossa Carta Magna aborda, em diversos artigos e captulos, a
responsabilidade do pas para a correo das desigualdades regionais.
As nossas responsabilidades esto ali definidas, e, aqui, aproveito para
fazer mea culpa: ns no fomos capazes de promover os desdobramentos
necessrios propostos pelos constituintes originrios. Ao analisar a
Constituio Federal fica evidenciada a preocupao do legislador com o
equilbrio regional e social.

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Recordemos rapidamente alguns dos dispositivos que impem tais


responsabilidades:
O inciso III do artigo 3 da Constituio Federal de 1988, que menciona
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil; o artigo 23, pargrafo nico, que faz referncia ao equilbrio do
desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional.
Mais adiante, o artigo 43 afirma que ... a Unio poder articular
sua ao em um mesmo complexo geoeconmico e social, visando a seu
desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais.
No tocante tributao, o artigo 151, inciso I da Carta de 1988, admite
a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do
desenvolvimento socioeconmico entre as diferentes regies do pas.
Nos pargrafos 6 e 7 do artigo 165, encontramos os comandos
segundo os quais o projeto de Lei Oramentria dever estar de acordo com
o Plano Plurianual e ter, dentre outras funes, a de reduzir desigualdades
inter-regionais.
Finalmente, podemos assinalar a conexo do inciso VII do artigo 170,
que trata da reduo das desigualdades regionais e sociais, com o caput do
artigo 192 da Carta Maior, segundo o qual o sistema financeiro nacional
deve ser estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado
do pas.
As questes regionais, inequivocamente, permeiam a nossa trajetria.
Com efeito, os movimentos regionalistas tm marcado a histria do pas
desde o Imprio, tendo eclodido sempre cito a Revoluo Farroupilha e as
Balaiadas empunhando a bandeira de uma maior autonomia regional, que
o que se discute, em sntese, nesse momento.
Importante lembrar que, ao contrrio de quase todas as outras
federaes, a federao brasileira foi decretada. O Decreto n 1 criou a
repblica em carter provisrio, a Repblica dos Estados Unidos do Brasil.
Foi Rui Barbosa quem exigiu que fosse uma federao, justamente para
apaziguar as demandas regionais, demandas que enfrentamos at hoje.

27

Federao e Guerra Fiscal

O eminente e saudoso jurista Celso Ribeiro Bastos, grande


constitucionalista e tributarista, afirmava: at mesmo por razes de unidade
nacional no possvel tolerar-se o desnvel de desenvolvimento existente
entre as diversas regies do pas; a preocupao com o desenvolvimento mais
acelerado das regies menos desenvolvidas deve ser diretriz fundamental
da poltica do pas.
Nesse itinerrio, em que pese a Constituio de 1988 expressar de
forma clara a preocupao com os desequilbrios regionais, em 2011,
estamos diante de uma crise do sistema federativo, com nfase na rea fiscal.
Ainda ontem, mais de 1.500 prefeitos estavam defendendo seus pleitos
em Braslia. Os municpios so as maiores vtimas dos desequilbrios e da
crise do sistema federativo. Os prefeitos se agarram a esperanas eventuais
como, por exemplo, a distribuio de royalties.
Sou autor de uma proposta de emenda Constituio (n 23 de 2009)
que altera o art. 159 da Constituio Federal para destinar ao Fundo de
Participao dos Municpios (FPM) parte da arrecadao da Unio relativa
s contribuies previstas nas alneas b e c do inciso I do art. 195.
Minha proposta torna obrigatria a partilha dos recursos das contribuies
sociais incidentes sobre a receita ou o faturamento e o lucro com os municpios,
de maneira a permitir que mantenham sua autonomia financeira.
Recordo que hoje os recursos originrios das contribuies sociais no
integram o bolo do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal
(FPE) e do FPM.
Mas, se por um lado, a partilha das receitas clara, com percentuais
bastante definidos, em que pese distores como esta que pretendo corrigir,
a partilha das despesas confusa, despontando como um ponto de grande
tenso entre unidades da federao.
No que tange s despesas, pode-se dizer que o federalismo ainda
mais imperfeito. minuciosa partilha de rendas no corresponde uma
minimamente consistente discriminao de encargos pblicos, gerando
sobreposies de competncias e flagrantes desperdcios, sem mencionar
a irracionalidade das transferncias de recursos advindos de emendas
parlamentares, as quais esto envoltas numa nuvem de barganhas escusas.

foroso reconhecer que h uma lacuna, um vcuo de coordenao


no cerne do dilogo entre os estados federados. A esse respeito, causa
perplexidade a completa apatia reinante no governo e no Parlamento sobre
essas questes. Na esteira desse cenrio, no de todo improvvel que
questes temporais se desdobrem em emplastros pouco eficazes, deixando
de tratar da questo maior que o prprio pacto federativo.
Estamos cnscios que esse federalismo imperfeito, em gradaes
distintas, sempre viveu em ebulio. Nos dias atuais, avizinha-se uma
crise de grandes propores, o que me leva a recorrer picardia genial de
Machado de Assis: No bom brincar com fogo.
Portanto, esta a grande discusso, e esperamos avanar com a
presena, nesta mesa de debates, do Carlos Ivan Simonsen Leal, do
Cllio Campolina, do Fernando Rezende, do senador Blairo Maggi e do
governador Tio Vianna.
No quero consumir o tempo precioso destinado aos debates.
Agradeo o honroso convite e tenho certeza de que daqui sero extrados
balizamentos importantes para os temas propostos.

lvaro Dias
Senador da Repblica
Graduado em histria pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Iniciou sua carreira poltica como vereador em Londrina e sucessivamente foi
eleito deputado estadual, deputado federal por dois mandatos e senador.
Foi governador do estado do Paran e, atualmente, cumpre seu terceiro
mandato como senador da Repblica.

29

Federao e Guerra Fiscal

Carlos Ivan Simonsen Leal


Presidente da Fundao Getulio Vargas

Embora eu esteja aqui representando a Fundao Getulio Vargas (FGV),


como seu presidente, no papel de professor que fao minhas observaes
a respeito do assunto.
Nos ltimos cinco anos, tenho viajado intensamente ao exterior e
participado de inmeras reunies, em diversas reas. Graas complexidade
e riqueza intelectual da FGV, participo de reunies sobre oramento pblico,
segurana, educao, entre outras, e em todas vejo uma grande expectativa
em relao ao Brasil. Por outro lado, vejo tambm o enorme desafio que
temos pela frente.
At recentemente, no havia uma viso de conjunto em relao
diviso do Fundo de Participao dos Estados (FPE) ou at mesmo quanto
s isenes isoladas. Alguns passos importantes foram dados nesse sentido.
O primeiro, que passou despercebido, foi a sugesto dada pelo presidente
holands da Unio Europeia, de que fosse criada uma figura forte do
oramento europeu. Pela primeira vez, os europeus comearam a falar sobre
a necessidade de ter o oramento comum, a ser discutido em conjunto.
Trata-se de algo extremamente difcil a um territrio de 27 naes, algumas
com longa tradio guerreira entre elas. Os europeus, como ns, tambm
vivem o problema do federalismo.
Essa discusso no apenas tributria, uma discusso fiscal como um
todo. Onde, como e em que eu gasto dinheiro? Como ele arrecadado?
Temos uma estrutura tpica de pas subdesenvolvido para arrecadao.
Dependemos demais de impostos indiretos. H vantagens nesse sistema,
uma vez que possvel arrecadar mais recursos e de forma mais rpida, mas
isso induz a uma srie de distores.
Assim, nosso problema no apenas resolver a questo da guerra
fiscal do ICMS. Isso terrivelmente importante para o curto prazo, mas
se no conseguirmos dar alguns passos frente, ns no conseguiremos
gerar o volume necessrio de investimento que o pas precisa ter para

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educao, infraestrutura, descentralizao das indstrias e da riqueza.


Descentralizao de riquezas no significa reduzir a riqueza de So Paulo ou
da Regio Sudeste em detrimento de outras, ao contrrio, significa ampliar
a riqueza de todo o pas. Essa descentralizao depender de investimentos
e de uma viso de longo prazo, o que hoje no podemos ter, uma vez que
no temos um processo oramentrio decente.
Todo pas sempre tem um processo oramentrio. O nosso, no
entanto, no d a devida ateno s necessidades e s estratgias de
desenvolvimento do pas.
Vivemos de aes pontuais, de iniciativas capitaneadas pelo Executivo.
Nossa tradio, no Brasil, sempre foi pautada na centralizao da Unio.
Embora se ganhe em eficcia no curto prazo, esse sistema tende a se
deteriorar no longo prazo, porque melhor descentralizar certas decises.
Nitidamente, ainda no estamos maduros em relao diviso de
receitas e oramento pblico. No h uma cultura na populao que valorize
a compreenso do oramento pblico e os mecanismos de incentivos no
levam a essa discusso.
Precisamos ter um processo oramentrio consistente, que se traduza
para a populao como escolhas. Escolhas essas que so feitas de forma
clara pelos polticos.
Atualmente, o oramento pblico brasileiro de difcil compreenso.
Antes de 1988, durante o regime militar, tnhamos uma regra muito simples
de oramento pblico. Emendas no eram permitidas. O oramento estava
pronto e bastava ao Congresso ratific-lo. A Constituio de 1988 estabelece
um arranjo fiscal com alto grau de detalhamento. Esse no necessariamente
me parece ser o local adequado para entrar em tanto detalhe, e ns vamos
ento para essa histria que se desenvolveu.
Qual a histria que ns temos aqui? De um lado, temos carncias
imensas, de outro h escassez de recursos. Sistematicamente, temos
aumentado os impostos, estranhamente as carncias continuam aumentando
e continuamos sempre no conseguindo pagar.
No haver reforma tributria que funcione com segurana sem haver
folga na Unio, e nesse sentido me permito discordar, do ponto de vista

31

Federao e Guerra Fiscal

tcnico, do senador Blairo Maggi. Essa folga no precisa estar sob a forma
de um fundo. No haver uma transio se no for gerado um excedente no
oramento da Unio que permita fazer esses acertos. Mas os acertos tm
que ter comeo, meio e fim. Todavia, ns todos sabemos por experincia
que a maioria de nossos governadores acertar o acordo inicial, porque eles
sabem que no momento da eleio presidencial seu poder ser enorme e
esse acordo ser revisto. Ento, o que era de curto prazo pode se tornar de
longo prazo e ser possvel introduzir uma distoro.
Sair desse ciclo ser difcil porque isso no culpa de ningum,
apenas como a interao est montada. Onde ela nos leva o que temos de
entender. Podemos continuar do jeito que estamos e ter apenas melhoras
pontuais. Essas melhoras sero, evidentemente, muito bem-vindas e talvez
acalmem no curto prazo algumas questes. Por outro lado, no estamos
olhando para o resto do mundo, o que mortal. A Europa no olhou para o
resto do mundo, pensando que podia manter a sua poltica social de forma
independente. Apesar do estoque de capital fantstico, estamos vendo o
que est acontecendo hoje na Europa.
H no mundo, atualmente, um jogo econmico e geopoltico dominado
por trs grandes blocos: a Europa, a China e os Estados Unidos. Japo fica um
pouco para o lado por causa da demografia. O Brasil tem navegado bem, com
muitos sucessos de curto prazo. As suas polticas sociais permitem uma taxa de
crescimento razovel, mas uma equidade infinitamente maior do que a China,
por exemplo. Assim, conseguimos uma sociedade que nos parece melhor do
que a chinesa, mas no podemos deixar de reconhecer o exemplo europeu.
O que est acontecendo com a Europa hoje? A insistncia em no
querer examinar o problema est levando a Europa para o buraco. um
jogo no cooperativo.
Devemos exercitar a capacidade, que brasileira, de parar e entender.
Precisamos fazer uma evoluo cultural e agir para ter oramento de
verdade, um oramento mandatrio, apesar de nossas imensas disputas.
A palavra mandatrio muito forte. H cerca de cinco anos, a FGV fez
uma pesquisa no Congresso Nacional, que foi respondida por metade dos
senadores e metade dos deputados. Entre as vrias perguntas que fizemos,
estava que tipo de oramento voc prefere?. A grande maioria preferiu

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o oramento impositivo, no o oramento autorizativo. Isso natural,


porque refora o poder ao qual eles pertencem. Depois perguntvamos
o que voc entende por oramento impositivo?. A vinha um problema
muito grave, um problema cultural, que a confuso entre oramento
impositivo e oramento itemista, pelo qual o sujeito quer descrever, por
exemplo, quantas ambulncias sero compradas para determinada coisa.
Os Estados Unidos experimentaram isso no sculo XIX e no deu certo.
Temos que desenvolver a nossa cultura de gesto pblica, entender o que
o oramento, pois sem oramento ns no vamos a lugar nenhum.
As discusses em torno do uso do dinheiro e as discusses por meio de
processos articuladores devem ser a base da nossa Unio, uma troca justa.
preciso que uma parte v para a construo de rede social, que outra parte
v, sim, para o desenvolvimento do pas.
Moro no Rio de Janeiro, mas o meu mais ardente desejo que o Acre
seja um estado extremamente desenvolvido. Porque isso vai melhorar a
minha situao, vai melhorar a situao da FGV, presente tambm no Acre.
Alis, a FGV est presente em todos os estados, todos os estados do Brasil
so do interesse da Fundao. Tudo isso uma coisa s, mas como fazemos
essa evoluo?
Tive o privilgio e a honra de inaugurar um seminrio sobre compras
governamentais do Ministrio da Educao (MEC), no qual esteve presente
a nossa presidenta. H cerca de seis anos, ns comeamos a trabalhar na
reestruturao do MEC. muito comum no Brasil dizer tal coisa no d
certo, tem que mudar a lei, mas em 90% dos casos no preciso mudar a lei,
mas sentar e parar para pensar. Mudar a lei at atrapalha, pois gera enorme
confuso acerca do que fazer e ningum mais se entende, nem mesmo o
juiz sabe como julgar. Nesse trabalho, ento, comprovamos que no caso das
compras governamentais perfeitamente vlido estudar o mercado onde se
est fazendo a compra. Se quero comprar, por exemplo, nibus escolares,
tenho que saber quem so os produtores nacionais, como se organizam,
qual a capacidade dessa indstria, para ento estabelecer mecanismos
de leilo e de compras que deem conta de tudo isso. De acordo com as
regras do Tribunal de Contas da Unio (TCU), fizemos contas dos valores
justos para cada um dos mercados envolvidos na prestao de servios em
material para o MEC e organizamos esse sistema de compras. A economia
foi de R$ 1 bilho.

33

Federao e Guerra Fiscal

Alm da receita, h um componente fundamental que a gesto dos


recursos pblicos. um processo de construo que leva tempo e nunca
chega perfeio. Mas quando se organiza um mercado, natural que os
fornecedores reajam a isso e, assim, todo o mercado se reestrutura.
Trata-se de uma cultura que precisamos desenvolver, que levar um
grande esforo, mas que gera retorno. Se formos bem-sucedidos, nosso
pas estar entre os quatro primeiros do mundo.
Tem que ser parte da nossa estratgia evoluir na cultura oramentria,
tanto do ponto de vista de administrao pblica quanto do ponto de vista
de discusso poltica. A populao tem que se interessar e participar.
Essa discusso precisa evoluir. Ns precisamos, no processo de
educao do povo brasileiro, torn-lo educado em finanas pblicas.
Liberdade no se refere apenas aos direitos de expresso e aos direitos
individuais. No existe liberdade sem compreenso e discusso sobre o
destino do dinheiro pblico.

Carlos Ivan Simonsen Leal


Presidente da Fundao Getulio Vargas
Graduado em engenharia civil pela Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), mestre em economia matemtica pelo Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada (Impa) e doutor em economia pela Princeton University, EUA. Foi professor e diretor da Escola de Ps-graduao em Economia
da Fundao Getulio Vargas (EBEF-EPGE/FGV) e diretor do FGV-Business.
presidente da FGV e membro de diversos conselhos empresariais.

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Federao e Guerra Fiscal

Tio Vianna
Governador do Acre

Tenho a honra de ser de um estado amaznico, que vive as consequncias


de uma falta de organizao federativa altura dos tempos atuais, altura
do Estado brasileiro. Ns somos vtimas da falta de uma unicidade, de
organizao federativa, de uma viso de estado, de um sentimento de
nao. No meu entendimento, a responsabilidade de um estado muito bem
definido, com as grandes diretrizes bem estabelecidas, no est internalizada
dentro do corpo de dirigncias nacionais.
A consequncia que ns temos que quando o princpio federativo se
faz presente, o voto se faz presente na conduo da organizao republicana,
o que afirma o modelo democrtico. Mas na hora que se escolhe o
representante de um estado, ele se descola imediatamente do povo e passa
a sofrer influncia de uma agenda congressual de outra natureza. Tanto no
caso do deputado quanto do senador, h um descolamento automtico
inicial do que seria a responsabilidade da defesa da federao. Quem passa
a ter influncia mais recente, agora, nessa chamada de envolvimento do
representante poltico federado, o partido poltico.
Quando se afirma o debate do voto em lista, do fortalecimento do
partido, se perde a importncia das necessidades da federao na agenda
desse parlamentar representante. Ele cai em um ambiente imediato do
Congresso Nacional, que uma agenda de problemas da Unio, e descola
de uma agenda de problemas estruturantes e respostas estruturantes que
devem fazer parte dos estados federados.
Tenho muita dificuldade de ver uma soluo de curto prazo enquanto
ns no internalizarmos a responsabilidade do que um representante
pblico eleito, que ter como agenda principal o povo na Cmara dos
Deputados, deixando as questes referentes Unio para o Senado.
Estamos longe deste momento na vida republicana. Quando olhamos as
experincias italiana, espanhola, americana de federao, observamos
como poderamos estar frente. Se nos reportamos Constituio de
1988, notamos que o princpio da Assembleia Constituinte, numa nsia
de redemocratizao e de reencontro com as liberdades funcionais da vida

36

nacional, deu muito mais vazo acomodao de interesses corporativos


do que de interesses estruturantes do Estado nacional, da viso de Estado
federativo.
Isso traz um prejuzo incalculvel quilo que o senador lvaro Dias
apresentou aqui: o equilbrio regional, um desenvolvimento regional que
possa ser dinmico e permanente. Chegamos a um encontro imediato
com o debate dos royalties, observando a completa falta de sentimento de
cooperao e de solidariedade entre os estados. como se no houvesse o
princpio federativo na nossa viso de Estado, e isso grave.
Quando observei, dentro do exerccio do mandato, as transferncias para
o estado do Rio de Janeiro, que merecedor, pelo Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e por outros caminhos que soube reivindicar e pressionar,
cheguei a um clculo de mais de R$ 150 bilhes.
O meu estado recebeu R$ 2 bilhes, e sou completamente agradecido
ao Governo Federal pela solidariedade que teve. Mas quando se relaciona
a populao do Acre populao do Rio de Janeiro, dava ainda uma
transferncia prioritria de mais de 45 vezes para o Rio de Janeiro. E observe
que o Rio de Janeiro j tem royalties e mais uma srie de vantagens. A viso
federativa se diminui na hora de uma deciso poltica em nosso pas. Ela
est encolhida, tmida, nela no h um princpio de cooperao e de
solidariedade na vida federativa nacional. preciso determinao e ousadia
dos agentes pblicos para que mudemos essa agenda.
O debate do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS) revela a concentrao de poder no Estado nacional. Ns perdemos.
O que era um grande imposto, hoje perdemos em grande dimenso para o
Imposto de Renda e para o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Quando olhamos os fundos constitucionais, no observamos sequer
o cumprimento dos 3% que eles representam na receita nacional. Eles
no chegam ao desenvolvimento estadual e regional, a um financiamento
vantajoso para captao de recursos nos setores produtivos privados e
pblicos, porque atendem aos interesses do supervit primrio.
A grande realidade essa. O olhar fazendrio nacional histrico no
Brasil que o fundo nacional sinnimo de armazenagem de recursos para
o supervit primrio do pas. E ns pagamos a consequncia disso.

37

Federao e Guerra Fiscal

Se olhamos o que a transferncia delegada que a Constituio


determina que haja entre Unio e estados, observamos a dificuldade
disso ocorrer na prtica. Posso citar o meu estado, por exemplo, com
muita simplicidade: a importao de cebola deve-se ao fato de no ter
lugar apropriado para o cultivo, que deve ter ao menos 600 metros. O
clima no favorvel, por isso precisamos importar, no h viabilidade de
produo de hortalias, dentre elas a cebola. Temos que aguardar uma
disputa de protecionismo de mercado, quando temos cebola a menos
de 150 quilmetros. Ela percorre 30 quilmetros para vir de So Paulo,
no entanto para vir do Peru, 150 quilmetros. Isso se reverte em preo
ao consumidor, o que compromete acesso a bens bsicos de vida, como
segurana alimentar.
Ento, as barreiras burocrticas do Estado no tm relao de
sensibilidade com os princpios federativos, e pagamos o preo por isso.
Quando observamos a guerra do ICMS, muito importante o que o
ministro falou, um ICMS interestadual pautado em uma regra de 2%. Mas
basta olhar para So Paulo para ver o tamanho do estouro que o Estado teria
numa sensibilidade com o tema dessa natureza.
Se olharmos a zona franca de Manaus - sem ela o Amazonas no
teria tido viabilidade como estado, sem a incorporao de tecnologia e
industrializao - observamos que o Estado quebra imediatamente se for
aprovada uma regra desse tipo.
Como compensar? Como tratar? O simples ajuste estruturante do
ICMS causa um pnico dentro da federao, causa uma crise de estabilidade
e de oportunidades entre os estados, o que no fcil.
uma situao muito delicada a situao do federalismo fiscal, ele
depende da poltica. Estamos distantes de uma poltica estruturante unitria,
onde as responsabilidades com o povo e com o sentimento federativo
efetivamente faam parte da nossa agenda, e o resultado um prejuzo
incalculvel. Quem est ganhando hoje? O ministro falou aqui tambm.
Grandes empresas que chegam como verdadeiras vendedoras de si, esto
se vendendo para cada estado, para ver quem d mais para ela lucrar mais, e
no para que o estado tenha uma harmonia entre o emprego, a receita fiscal,
a estabilidade de seus investimentos pblicos e as aes estruturantes.

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Chega a tal ponto essa concentrao de poder que ns olhamos a situao


dos municpios. basicamente uma situao de abandono. Os municpios
no tm viabilidade alguma, precisam recorrer s emendas parlamentares de
Braslia ou a alguma emenda que surja dentro de um ministrio. Ultimamente,
os governos deslocaram emendas de bancadas para emendas individuais.
As emendas de bancadas que tinham uma abertura maior de atendimento
s regionais dos estados, basicamente desapareceram. Concentrou-se muito
dentro da figura do parlamentar. Os municpios recorrem a um projeto ou
outro, e isso termina se transformando em um pedido de uma praa pblica,
no pedido de uma unidade de esporte. A viso estruturante do estado
investidor, da cidade investidora, tende a ficar inibida e retrada, porque a
concentrao de poder dela extrapola os limites constitucionais do que so
tributos arrecadveis pela Unio, pelos estados e pelos municpios.
Um exemplo que eu daria aqui o do Imposto sobre a Propriedade
Territorial Rural (ITR). Todos sabemos que esse imposto pode ser diretamente
transferido ao municpio para ele organizar, cobrar, e ele passaria a ter todo
o recurso desse imposto. Podemos perguntar s mais de 5.800 prefeituras
brasileiras se alguma tem de fato o controle e acompanhamento do ITR, no
tem. E no tem porque nenhuma faz parte da agenda. A cobrana no faz
parte das responsabilidades dos municpios.
Quando olhamos o Imposto de Servios de Qualquer Natureza
(ISS), h uma distncia, porque quase como se no fosse uma fonte. Os
municpios pequenos no enxergam a fonte de captao de recursos para as
suas polticas de financiamento internas.
Ficamos de fato dependentes de uma situao que gerou aquela
famigerada frase de dcadas passadas, do pires na mo, o que uma
tragdia para um Estado federativo, uma tragdia para uma viso de unidade
nacional. O campo de sada uma agenda do Congresso Nacional. No temos
outro caminho a no ser uma agenda onde os poderes se encontrem.
Eu pessoalmente sinto, em 12 anos de experincia no Senado
Federal, que no h uma interface estabelecida entre o Executivo, o
Judicirio e o Legislativo. No se trata uma agenda comum. Chega uma
agenda do Judicirio, depois sai e chega uma do Executivo, e ainda uma
outra do Legislativo, mas ningum se encontra, no tem interface. No

39

Federao e Guerra Fiscal

h um pacto estruturante para as reformas do Estado Nacional, e ns


pagamos o preo.
A Constituio, como o senador lvaro disse, coloca diretrizes da
sua funo de organizao e de sntese de proteo da viso de unidade
nacional federativa, mas ela no capaz por si de levar adiante.
Quando olhamos mais de 1.250 emendas constitucionais geradas nesse
perodo ps 1988, ficamos preocupados porque elas no so estruturantes.
Elas so como um pedao de uma colcha de retalhos, que apresenta um
item a, um item d, mas que no tm uma ao estruturante.
A poltica de distribuio de riquezas do pas est completamente
equivocada, centralizada nas mos da Unio. Fico pensando o que seria do
nosso pas se no tivssemos programas estruturantes pela concentrao do
recurso interno, como o Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) ou
o programa Minha Casa Minha Vida.
Porque o que se via era um ambiente parcimonioso, em que chegava
uma reivindicao e na sequncia o seu atendimento. E esse mundo de
recursos financeiros, que so concentrados na mo do Poder Executivo
federal, no fazia parte da transparncia para a sociedade brasileira, ele no
era dito para a sociedade brasileira a que servia. Quando estava concentrado
no PAC, pelo menos os agentes pblicos podem chegar at esses recursos,
identific-los e entrar na disputa por eles. O mesmo ocorre quando est em
um programa como Minha Casa Minha Vida, como tambm quando est
em um Programa como Mais Alimento.
No chegaremos a lugar nenhum criando impostos que no so
divididos com o sentimento federativo.
No se pode pensar o federalismo sem partilha. Quando se cria um
imposto, a Contribuio Provisria sobre a Movimentao (CPMF) foi um
imposto de boa inteno para a sade, mas se desvirtuou na primeira curva,
porque no tinha um princpio de distribuio de recurso.
A Constituio de 1988, como disse meu colega lvaro Dias, fez uma agenda
de transferncia de responsabilidades, jogou a transferncia poltica como um
grande eixo, mas no a transferncia administrativa em termos de autonomia, de
sobrevivncia dos estados e dos municpios. O preo muito alto.

40

Lembro da Lei 8.080, de 1990, criando a norma operacional bsica


da sade. Qual foi o resultado daquilo? Muita responsabilidade para os
estados e municpios e a sua falncia. Hoje, no meu estado, se o governo
estadual no cuidar de todos os hospitais, os municpios no do conta.
porque se transferiu a responsabilidade, mas no se transferiu a
capacidade de execuo.
A Emenda 29, da qual sou autor, precisa ter como suporte a fonte de
financiamento. Hoje, estaramos com mais de R$ 90 bilhes transferidos
para os setores de sade do pas, atendendo de maneira muito melhor as
necessidades do povo brasileiro. Estamos ainda em R$ 63,64 bilhes.
Entretanto, parece que o debate da fonte no pode seguir o mesmo
caminho da falta de partilha com a Federao e com os municpios.
Que possamos romper com isso. Se no internalizarmos nesse pas uma
viso de federao - uma viso do que significa o estado do Acre, o estado
de So Paulo, o Distrito Federal e os municpios como fontes vivas e capazes
de dar respostas sociedade, com organizaes fiscais, com partilha fiscal,
- teremos o Estado de cabea baixa, alheio a uma viso de desordem que
concentra poder, que concentra riqueza e que demorar muito mais a dar as
respostas que essa nao to bonita, e que ns amamos, precisa ter.

Tio Viana
Governador do Acre
Graduado em medicina pela Universidade Federal do Par (UFPA), fez especializao em clnica mdica na Universidade de Braslia (UNB), residncia
em doenas tropicais e infecciosas no Hospital Emlio Ribas e doutorado em
medicina tropical pela UNB. professor licenciado da Universidade Federal
do Acre (Ufac), membro da Sociedade Brasileira de Medicina Tropical, da
Sociedade Brasileira de Clnica Mdica, do Conselho de Administrao da
Rede Sarah de Hospitais do Aparelho Locomotor. Integra tambm a Academia Acreana de Medicina e a Academia Acreana de Letras. Foi senador da
Repblica e, atualmente, governador do estado do Acre.

41

Federao e Guerra Fiscal

Blairo Maggi
Senador da Repblica

Falarei aqui sobre a questo do Imposto estadual sobre Circulao de


Mercadorias e Servios (ICMS), e depois passaremos por outros dois temas.
Como governador do Mato Grosso por dois mandatos, eu participei
das duas grandes tentativas do presidente Lula em realizar uma reforma
tributria no pas. E as discusses foram acaloradas. Hoje, entendo que
o presidente Lula teve muita pacincia para sentar, conversar, ouvir 27
governadores, com 27 opinies diferentes. Chegamos concluso, no final,
que no tinha como fazer reforma tributria em cima do ICMS, que era o
que se propunha nessas duas ocasies.
O governo nunca falou muito de uma reforma tributria da parte
federal, ele sempre incentivou muito a reforma tributria da parte estadual,
daquilo que no lhe compete, daquilo que, se trouxer qualquer problema,
no ser dele, mas dos estados.
De fato, uma reforma tributria, ou melhor, uma reforma do ICMS,
causa arrepios e pnico nos governadores. Ns no podemos continuar a
discutir esse assunto da forma como ele e foi abordado.
Vou aproveitar a presena do governador do meu estado, Silval
Barbosa, pois sei que ele tem feito essa defesa. Estou falando um pouco
em defesa do meu estado quando digo que ns, como Mato Grosso, ou
Centro-Oeste brasileiro, e muito, provavelmente o estado do Paran,
aqui representado pelo senador lvaro Dias, alm do Acre, no temos
condies de aceitar a reforma tributria que foi discutida nessas duas
grandes ocasies. Porque, a princpio, ela causa um prejuzo e gera uma
falta de recursos imensa para o estado.
Por exemplo, o estado de Mato Grosso, quando assumi em 2003, tinha
um oramento, uma arrecadao em torno de R$ 6 ou 7 bilhes por ano. A
perda na mudana da forma, como se pretendia fazer, era de R$ 600 milhes
por ano. Quer dizer, 10% daquilo que o estado tem como oramento para
gastar, ele iria perder na reforma tributria.

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E hoje no muito diferente. Se trouxermos para os dias de hoje, o


Mato Grosso j tem um oramento de R$ 12 ou 13 bilhes, e se formos fazer
as contas de tudo o que se pretende fazer, de desonerao, de reduo de
alquotas, o ICMS no consumo, alis, no destino e no mais no consumo,
inverter essa situao, o nosso prejuzo no estado de Mato Grosso, iria
passar muito alm do R$ 1 bilho.
Como fazer a reduo de despesas no estado? Como um governador
deve optar por colocar menos dinheiro na sade ou na educao, ou baixar
os salrios dos servidores pblicos? Para comear, no possvel. No tem
como levar adiante uma reforma da maneira como foi discutida, sem que
se pense num fundo, que seja um fundo de compensao, como disse aqui
o senador lvaro Dias. Precisamos ter uma fase de transio, essa fase tem
que ser financiada justamente por um fundo, e esse fundo tem que ser
abastecido pela Unio.
D para fazer uma reforma um pouco mista? D para fazer. De que
forma? So Paulo vai ganhar muito? Ento, coloca uma parte desse ganho
de So Paulo num fundo e a Unio coloca no outro, at que voc tenha essa
regra de transio andando. At que, l na frente, voc consiga, ento, ter
a mesma arrecadao. Ainda assim, isso seria feito com grande sacrifcio,
porque no momento em que se estabelecer tetos, at que a arrecadao
cresa e voc passe desse teto, certamente ficar quatro ou cinco anos sem
aumento de arrecadao, de funcionalismo pblico, sem repasse maior para
a sade, sem nada. um sacrifcio para a sociedade.
E isso no entendimento do Centro-Oeste brasileiro, onde temos a
certeza plena de que h um prejuzo enorme nessa arrecadao, porque
somos aqueles que produzem muito e consomem pouco.
O estado de Mato Grosso tem 906 mil quilmetros quadrados, trs
vezes o estado de So Paulo, quatro vezes o estado do Paran, tem 3 milhes
de habitantes e no tem gente para consumir. Se ns fizermos a inverso
para cobrar o ICMS no consumo, acabou o estado do Mato Grosso. S vo
ficar l os produtores de soja e os criadores de gado.
A sociedade inteira fica clamando por essa reforma, porque acha
que ela trar a diminuio do imposto. No vai trazer nenhum centavo de
reduo de imposto. possvel que ela traga o aumento de carga tributria.

43

Federao e Guerra Fiscal

No sou contra uma reforma, no sou contra uma simplificao. Alis,


temos que caminhar nessa direo da simplificao. Porm, complexo,
complicado. Acho que no somos ns, que estamos no Congresso hoje, que
temos a condio de fazer essa discusso, de chegar a um modelo, porque cada
um tem seu interesse, tem a obrigao de defender o seu estado, a sua federao.
Mas acho que este instituto, o Instituto Brasileiro de Direito Pblico (IDP), junto
com a Fundao Getulio Vargas (FGV) e os nossos grandes estudiosos, podem
apresentar ao Congresso, ou a alguns parlamentares, a ideia de que possvel
fazer alguma modificao.
Nessa questo da reforma do ICMS e da guerra fiscal, eu no vejo,
sinceramente, muita sada.
L no estado do Mato Grosso, se no tivssemos entrado na guerra
fiscal, no teramos atrado grandes indstrias na transformao de protena
vegetal para protena animal, gerando milhares de empregos nas pequenas
cidades do estado do Mato Grosso. Gerando uma classe mdia que vai ao
supermercado, que vai loja, que consome e que tem dinheiro. Aqueles que
trabalham nas fazendas no so os mais importantes no comrcio. Quem
mais importante no comrcio so aqueles que trabalham nas fbricas, nas
empresas de sunos e aves.
Conseguimos implantar algo diferente do que s plantar, colher e
cuidar do gado, atravs do nosso incentivo fiscal. Os primeiros incentivos
fiscais to combatidos foram dados em 2003 e em pouco tempo estaro
fechando o ciclo dos 10 anos o que significa que tero que comear a pagar
100% do imposto.
Aqueles que acham que a guerra ruim, eu falo o seguinte: a guerra
muito boa, pelo menos para aqueles que no tm nada e que devem fazer
alguma coisa.
Temos que ser claros. A guerra fiscal, para aqueles que no so
desenvolvidos como So Paulo, como o meu querido Paran, como o Rio
Grande do Sul, ela necessria e importante. A no ser que ns tenhamos a
capacidade de criar programas regionais, destinar recursos, no sei se a fundo
perdido ou a juros subsidiados, para atrair empresas para essas regies.
O Brasil no um pas pequeno. O Brasil no uma Frana, o Brasil no
a Espanha. O Mato Grosso est de 1.500 a 1.700 quilmetros dos portos

44

brasileiros. Se quisermos sair pelo Pacfico, pela Bolvia, so 1.700 quilmetros.


Se quisermos ir l pela terra do governador Tio Vianna, so 3 mil quilmetros.
Se quisermos sair pelas hidrovias do Norte, so mil quilmetros de estrada
e mais 1.500 quilmetros de navio ou de barcaas. Se quisermos vir para o
Porto de Paranagu, so mais 1.700 quilmetros. Ento, como eu levo uma
indstria para uma regio dessa? S na conversa? No, na conversa no vai.
preciso incentivo, ajuda. A sim faremos uma coisa diferente para o nosso pas.
Quero agora passar a outros dois assuntos muito rpidos: a questo do
Fundo de Participao dos Estados (FPE) e a questo dos royalties.
Quando comeou a se discutir os royalties, ou quando comeou a se pagar
os royalties em 1996/1998, o que se destinava para os estados do Esprito Santo
e do Rio de Janeiro, eram R$ 260 milhes naquele ano. Hoje so R$12 bilhes
que esto indo para l. Dessa quantia, R$ 9 ou 7 bilhes vo para o Rio de Janeiro
e seus municpios, R$ 890 ou 900 milhes vo para o Esprito Santo e todos os
outros 25 estados da federao recebem R$ 1,5 bilho.
Outro dia, nas Comisses de Infraestrutura (CI) e de Assuntos
Econmicos (CAE), eu disse aos governadores Srgio Cabral e Renato
Casagrande, com todo o respeito, que no consigo entender como algo que
est a 300 quilmetros para dentro do mar, a 6 mil metros de profundidade,
de Maca ou do Rio de Janeiro. No . A prpria Constituio diz que
as riquezas do subsolo so da Unio. Tambm diz que preciso pagar os
royalties, tudo bem, vamos pag-los. Mas no pegar R$ 12 bilhes e ficar
para si, enquanto os outros todos ficam com R$ 1,5 bilho.
Nessa discusso do Pr-Sal, os demais estados no produtores, junto
com os municpios, recebero recursos. Ou ns vamos tirar do Rio de Janeiro
e do Esprito Santo, ou a Unio ter que dar a parte dela. Sem recursos
ns no vamos ficar, porque entendemos que vivemos numa federao, e
assim ser feito. Ser feito por fora poltica, so vinte e cinco estados, trs
senadores por estado, contra dois estados com seis senadores. Ento, se
perdeu, vamos negociar.
A questo do FPE no foi diferente. Em 2003, vim a uma reunio com o
presidente Lula e mais 26 governadores e olhei a lista da distribuio do FPE.

45

Federao e Guerra Fiscal

O estado da Bahia, sozinho, recebe mais recursos do FPE do que todo


o Centro-Oeste brasileiro. Isso no est certo tambm.
Procuramos naquela poca fazer um entendimento poltico e no
conseguimos. Eu, como governador, orientei minha Procuradoria, que
pegou a assinatura de mais quatro ou cinco estados, e, juntos, fomos ao
Supremo. Questionamos e o Supremo decidiu que at o final de 2012 o
Senado Federal ter que editar uma nova lei com novos critrios e com
novas taxas para distribuio. Quer dizer, esse pacto federativo que estamos
discutindo hoje aqui, ou essa guerra fiscal, maior que simplesmente a
questo do ICMS. Temos muitas coisas para resolver.
Bem, ento, eu quero agradecer ao ministro Gilmar Ferreira Mendes
o convite por estar aqui, junto com a FGV. O tema instigante, um tema
importante, e poderamos passar horas e horas falando sobre esse assunto.
Agradeo o convite de estar aqui e dizer que a tarefa no fcil.
Infelizmente, no nosso Senado temos muito pouco espao, a no ser nas
Comisses, que infelizmente no aparece na televiso. Aparece na televiso
o nosso Plenrio, mas as discusses acontecem nas comisses. Estamos
tentando, de certa forma, convencer os colegas e mudar um pouco nosso
regimento para termos pelo menos uma vez por semana grandes debates no
Plenrio, para que a populao brasileira possa entender e compreender a
complexidade do que governar um pas como o Brasil.

Blairo Maggi
Senador da Repblica
Graduado em agronomia pela Universidade Federal do Paran (UFPR), por
muitos anos esteve frente da empresa fundada por seu pai, o Grupo Andr
Maggi. Foi governador nos estados do Paran e Mato Grosso, e seu nome figura na lista dos mais influentes do mundo pela revista Forbes. Atualmente,
senador da Repblica.

47

Federao e Guerra Fiscal

Cllio Campolina
Reitor da UFMG

Minha palestra uma tentativa de articular a dimenso territorial do


desenvolvimento brasileiro com a poltica regional e com a questo tributria.
A primeira questo que devemos discutir se refere escala territorial da
qual estamos falando. O que regio?
Regio pode ser o globo terrestre, pode ser uma regio supranacional, a
Unio Europeia ou o Mercosul, por exemplo, pode ser uma nao. Podemos
falar de uma macrorregio, como o caso da Regio Nordeste ou Norte, como
tambm de um Estado federado ou de um municpio. Alis, o Estado federado
e o municpio, no federalismo brasileiro, so as duas instncias federativas
formais, junto com a Unio, formando os trs nveis de recorte polticoadministrativo e, portanto, trs nveis de governo. Podemos, tambm, falar de
uma sub-regio, de uma localidade, de um bairro etc. Enfim, ao falar de regio
ou desenvolvimento regional, temos que escolher a escala territorial sobre a
qual estamos falando. Isso para mim muito importante, porque no final da
minha fala vou concluir dizendo que no podemos fazer poltica regional no
Brasil de uma forma consequente, se ns no pensarmos em uma instncia
intermediria entre o Estado federado e o municpio. Uma regionalizao
precisa ter lgica e racionalidade, obviamente no desrespeitando o recorte
poltico-administrativo dos entes federados que a esto postos. No podemos
continuar trabalhando com as cinco macrorregies oficiais, porque elas so
muito heterogneas. No podemos trabalhar com os estados federados,
porque eles tambm so muito heterogneos, e a dinmica econmica e
demogrfica no respeita as fronteiras polticas. Igualmente, no podemos
trabalhar com os municpios pelo seu grande nmero, e porque, tambm, h
muitas aglomeraes urbanas envolvendo vrias cidades ou sedes municipais.
Acho, portanto, que a definio da escala territorial um primeiro elemento
importante para discutirmos.
O segundo elemento , se ns estamos falando em uma sociedade
democrtica, no podemos tomar a regio apenas como um recorte do mapa
ou como uma paisagem. Esse foi um erro histrico cometido por vrias polticas
regionais que definiam a regionalizao de cima para baixo. As regies possuem

48

condies e caractersticas naturais, histricas e culturais. Elas possuem atores


e agentes. As regies, portanto, devem ser tomadas como elemento ativo de
qualquer processo de desenvolvimento. Elas tm identidade, e, portanto,
preciso considerar a ideia de pertencimento. Isso algo absolutamente
presente em toda poltica regional europeia neste momento, que considera a
homogeneidade, mas ao mesmo tempo, as diferenas de identidade.
Embora eu critique o uso das macrorregies como recortes territoriais,
elas do uma ideia da diferena regional no Brasil. Observe que a Regio
Norte do Brasil possui 45% da rea geogrfica, 8% da populao e 5% do PIB.
O PIB per capita 64% da mdia nacional. Como eu no vou descrever todo
o mapa, vejamos a situao do Nordeste: 18% da rea, 13% do PIB, 27% da
populao, o PIB per capita 47% da mdia nacional. Esse o diagnstico do
Celso Furtado, de 1958.
Tabela 1 - Retrato Regional do Brasil

49

Federao e Guerra Fiscal

Em 1958, quando Celso Furtado criou o Grupo de Trabalho para


o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) para fazer uma poltica de
desenvolvimento do Nordeste, essa regio possua uma renda per capita que
era de 47% da mdia nacional. Ento, estamos, do ponto relativo, na mesma
posio que estvamos h 50 anos. O Nordeste melhorou muito, mas do ponto
de vista relativo est no mesmo lugar. A taxa de analfabetismo, como uma proxy
de desenvolvimento social, de 17% no Nordeste em contraste com 5% a 6% de
outras regies do Brasil.
Nesse contexto, um elemento muito importante o critrio da diviso
territorial. Primeiro, temos que considerar as homogeneidades como um
indicador de semelhanas ou de diferenas, e, ao mesmo tempo, saber quais
as foras que estruturam e comandam o territrio, as foras de polarizao. A
partir disso a, podemos ento definir as escalas territoriais e nveis de governo
sobre os quais vamos trabalhar.
A primeira dificuldade est relacionada rigidez na diviso polticoadministrativa do territrio, em contraste com as dinmicas econmicas e
demogrficas que no respeitam limites territoriais. Isso no algo simples de
ser considerado, mas fundamental.
Uma segunda dificuldade a articulao entre os trs nveis da instncia
federada do Brasil: a Unio, os estados e os municpios. Isso, por exemplo, vai
bater fortemente na questo tributria e como distribuir a carga tributria no Brasil.
O terceiro ponto que no podemos continuar a praticar as polticas
regionais de cima para baixo, como foi feito historicamente no mundo e no
Brasil. No podemos, tampouco, cair na concepo neoliberal recente de
polticas somente de baixo para cima. Precisamos superar ambas as concepes:
top-down e bottom-up.
Um quarto desafio est relacionado necessidade de combinar cooperao
e competio.
Em sntese, o territrio precisa ser considerado, de forma direta e enftica,
no processo de desenvolvimento nacional. Quais so os objetivos centrais para
o desenvolvimento nacional, na perspectiva regional ou territorial? Os objetivos
centrais, na minha perspectiva, so a busca de coeso: coeso territorial,
coeso poltica, coeso econmica e coeso social. Essas quatro dimenses
da coeso precisam ser combinadas na perspectiva de um projeto nacional de

50

desenvolvimento de mdio e longo prazos, que tenha como objetivo, tambm,


a reduo das desigualdades e, consequentemente, de um novo ordenamento
do territrio.
O ordenamento do territrio deve considerar no s o territrio brasileiro
stricto senso, como tambm a plataforma continental e a insero internacional
do Brasil em mbito mundial. Mas do ponto de vista territorial, tem uma
dimenso fundamental que pensar quais decises polticas vamos tomar em
relao integrao com a Amrica do Sul.
No tenho tempo aqui para fazer o histrico da ocupao territorial
da Amrica do Sul. O fato central que a Amrica do Sul foi ocupada pelos
litorais do Pacfico e do Atlntico, com um grande miolo vazio, com ausncia
populacional e de infraestrutura, que persistiu ao longo da histria. Se a deciso
for ampliar a integrao da Amrica do Sul, deve-se tomar decises de polticas
fortes do ponto de vista da malha urbana e da infraestrutura de acessibilidade
de comunicao, especialmente do sistema de transportes, algo a que eu vou
voltar no final.
Em seguida, o fato central que estamos falando de um pas urbano. A
tendncia de urbanizao brasileira nos ltimos anos muda fortemente as
caractersticas territoriais do pas.
Tomando a densidade demogrfica do Brasil, com os dados do Censo
de 2010: somos um pas fortemente ocupado pela costa. O Frei Vicente de
Salvador, j no sculo XVI, dizia que os portugueses estavam arranhando as
costas do Brasil, e o francs Jacques Lambert dizia que havia dois Brasis: um da
costa e outro do interior. Volto a isso, porque quando falarmos de plataforma
continental e em Pr-Sal, preciso saber quais as consequncias territoriais disso.
Penso que se houver uma incorporao crescente da plataforma continental,
poder haver uma tendncia de relitoralizao do Brasil.
Em seguida, o fato central que estamos falando de um pas urbano. A
tendncia da urbanizao brasileira nas ltimas dcadas muda fortemente as
caractersticas territoriais do pas. Entre 1950 e 2010, a populao brasileira
subiu de 50 para 190 milhes de habitantes, e o grau de urbanizao (populao
urbana/populao total) subiu de 35% para 85%.
Alm de urbano, somos um pas metropolitano. Temos, no Brasil, uma das
mais dramticas experincias ocidentais de urbanizao e pobreza. Possumos
22 aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes cada. Entre elas,

51

Federao e Guerra Fiscal

se destacam as regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro. A regio


metropolitana oficial de So Paulo possua, em 2010, quase 20 milhes de
habitantes. No entanto, se considerarmos a regio metropolitana estendida,
tomando um raio de 100 quilmetros da Praa da S, incluem-se as regies de
Campinas, Sorocaba, Santos e So Jos dos Campos, nas quais h comutao
diria de grande nmero de pessoas por via terrestre, constituindo um
aglomerado de mais de 30 milhes de habitantes. A regio metropolitana do
Rio de Janeiro alcana quase 13 milhes de habitantes. A elas se seguem vrias
outras com escala prxima a 5 milhes, como Belo Horizonte, Salvador, Recife,
Fortaleza, entre outras.
A rede urbana e o sistema de infraestrutura, especialmente transportes,
organizam e comandam o territrio. A rede urbana, na sua hierarquia, e a
infraestrutura refletem, e ao mesmo tempo determinam, a distribuio econmica
e demogrfica do pas, qual chamamos de ordenamento do territrio.
No estou desconhecendo o rural. Numa perspectiva de centralidade, a
cidade organiza e comanda o territrio e o rural faz parte do entorno da cidade.
De maneira nenhuma, estou desconsiderando o rural, penso o conjunto do
territrio, mas ele organizado a partir da cidade.
A vem um elemento absolutamente central, so os movimentos migratrios
que ocorrem no Brasil, que so indicadores de desigualdade econmica,
porque as pessoas, da mesma forma que os animais, de uma maneira genrica,
migram na busca de alimentos. Alimento stricto sensu ou em sentido simblico,
que se pode entender como necessidades bsicas associadas ao lazer, como
tambm ao bem-estar. Tomemos as tendncias dos movimentos migratrios
nas ltimas dcadas, que a regio Norte, no quinqunio 1975-80, recebeu
300 mil habitantes, caindo para 90 mil, no quinqunio 1985-90, para 76 mil
no quinqunio 1995-2000 e para 20 mil no quinqunio 2003-2008. Isso
significa que a regio est reduzindo sua atrao populacional.
O Nordeste, que tinha uma expulso enorme, perdeu mais de 800 mil
habitantes no quinqunio 1975-80, caindo de forma sequencial e gradativa
para 400 mil no quinqunio 2003-2008. O Nordeste reduziu sua presso
de expulso. Por outro lado, as regies de atrao, especialmente So Paulo,
reduziram sua fora de atrao para 400 mil. Este ltimo dado no censitrio
ainda - o microdado do Censo ainda no saiu, o dado da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (Pnad) 2008 - mas de 800 mil caiu para 400 mil, ou
seja, o desenvolvimento econmico do Nordeste e as polticas sociais reduziram

52

o movimento migratrio que vinha, de certa forma, inchar as metrpoles da


regio Centro-Sul.
Em contrapartida, a regio Sudeste, que atraa um grande contingente
populacional, reduziu essa atrao de 1 milho para 250 mil, por quinqunio,
entre 1975-1980 e 2003-2008.
A regio Sul expulsava grandes contigentes populacionais, com as
mudanas na estrutura agrcola do Rio Grande do Sul e Paran, com a expanso
da produo de gros, predominantemente em agricultura mecanizada,
reduzindo assim sua presso de expulso.
O Centro-Oeste brasileiro, que atraiu grandes contigentes
populacionais ao longo das ltimas dcadas, com a expanso da fronteira
agrcola e com a mudana da capital para Braslia, reduziu sua atrao.
Isso porque a agricultura da regio predominantemente mecanizada,
necessitando de pouco trabalho. No seu conjunto, no entanto, a regio
Centro-Oeste est muito influenciada por Braslia e seu entorno, que
continuam atraindo grandes contigentes populacionais.
Tabela 2 - Saldo Migratrio Quinquenal

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Federao e Guerra Fiscal

A partir disso a, acho que poderamos analisar, de uma forma rpida, a


dinmica territorial das atividades econmicas e as suas motivaes.
No que se refere indstria, que perde importncia relativa do ponto de
vista da ocupao e da gerao de renda, mas tem uma importncia decisiva na
organizao das prprias cidades e da atividade econmica, temos trs grandes
movimentos ocorrendo.
O primeiro a descentralizao da regio metropolitana de So Paulo
e reaglomerao macroespacial na regio Centro-Sul, que eu nomeei, em
um trabalho que publiquei h mais ou menos 20 anos, de desenvolvimento
poligonal do Brasil.
O segundo movimento a retomada da expanso industrial do Nordeste,
com crescimento e diversificao produtiva na Bahia, Pernambuco e Cear.
E o terceiro so as indstrias que acompanham a fronteira agropecuria e
mineral do Brasil, no sentido das regies Centro-Oeste e Norte do pas.
A consequncia que a regio metropolitana de So Paulo reduziu
sua participao na produo industrial do pas de 44%, em 1970, para
aproximadamente 22%, em 2010. O Sudeste, no seu conjunto, reduziu sua
participao de 81% para 63% no mesmo perodo. Em contrapartida, o Sul
ampliou sua participao de 12% para 20%; o Nordeste de 6% para 9%; o
Centro-Oeste de 1% para 4%; e o Norte de 1% para 5%. Esta ltima regio est
fortemente influenciada pela zona franca de Manaus.
Mapa da Distribuio do VTI

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Embora a regio metropolitana de So Paulo esteja perdendo posio


de forma acelerada, h certa reaglomerao macroespacial na regio CentroSul, aquilo que eu disse ser a tendncia da indstria, uma reaglomerao
poligonal - Belo Horizonte, Uberlndia, Londrina, Porto Alegre, Florianpolis
e Belo Horizonte. Nessa ampla regio, houve a criao de vrias novas reas
industriais, com forte integrao produtiva entre elas, especialmente das
indstrias mais intensivas em conhecimento. Os cariocas no gostaram muito,
porque eles ficaram de fora, mas agora esto se reinserindo com os efeitos da
explorao de petrleo no mar. Nos ltimos anos, h tambm expanso do
Nordeste, especialmente na Bahia, Pernambuco e Cear.
Em seguida, muito importante, sabermos o que est acontecendo com
o setor agropecurio brasileiro. Mencionarei dois dados.
Primeiro, o obviamente conhecido, que o crescimento da participao
da regio Centro-Oeste do Brasil, que tinha 7% do valor da produo
agropecuria e passou para 18, entre 1970 e 2008. A produo de gros
subiu de 10% para 35%. A participao no rebanho bovino subiu de 22%
para 34%. Se somarmos com o rebanho da regio Norte, a participao
sobe para 50% do rebanho bovino brasileiro. A participao do pessoal
ocupado na agricultura da regio Centro-Oeste s 6%, ou seja, a fronteira
agropecuria hoje uma fronteira moderna, ela no ocupa pessoas. Se
tomarmos o dado do Nordeste, a regio tem 19% do valor da produo
agropecuria, muito influenciada pela agricultura irrigada e pela fronteira
de gros, e tem 47% da ocupao, ou seja, uma parte da populao que
est no agrrio do Nordeste de baixa produtividade. Os dados confirmam
estas tendncias que todos conhecem.
Em seguida, eu passo a uma transformao estrutural muito importante
que vem ocorrendo no Brasil. Ao lado da forte urbanizao brasileira, h
um grande crescimento do conjunto de atividades urbanas no produtoras
de bens. Isso que ns economistas chamvamos historicamente de servios,
embora eu ache que essa conceituao de servio est superada. Do ponto
de vista terico e emprico, precisamos ter outras categorias analticas para
analisar essa desordem urbana que vai do mais atrasado fronteira da
modernidade, que ns hoje chamamos de servio.
Vou me deter um minuto para observar o seguinte: em 1976, das pessoas
que tinham ocupao, pelo dado da Pnad, 65% estavam nos setores produtor

55

Federao e Guerra Fiscal

de bens, ou seja, agricultura, indstria, minerao etc. Em 2008, essa


ocupao caiu para 40%. Do ponto de vista da renda, era 59% e caiu para 2%.
E os setores no produtores de bens, ou servios tinham 34% da ocupao
e agora tm 59%, tinham 40% da renda e agora tm 70%. Ou seja, estamos
falando de um pas urbano e de servios. No estou negando a indstria e
nem a agropecuria, inclusive porque a indstria tem uma capacidade de
comando da modernidade tecnolgica no conjunto da economia, ou na sua
preponderncia, mas esse um reconhecimento fundamental para falarmos
de que pas estamos tratando.
Agora vem um elemento novo, at agora pouco considerado nas anlises
do desenvolvimento regional do Brasil, que a plataforma continental. Para
pensar a dinmica regional ou territorial do Brasil, precisamos avaliar as
perspectivas do uso da plataforma continental, do Pr-Sal e do que eu estou
chamando de um risco de relitorizao do Brasil, ou quais as foras que podem
contrariar a integrao territorial e a marcha para a regio central do Brasil.
Fui convidado para ir reunio da Sociedade Brasileira para o Progresso
da Cincia (SBPC) que trataria do mar e falaram: por que chamaram um
economista regional para tratar do mar? Exatamente porque o mar ter
impacto no territrio, o risco da relitoralizao.
Diante desse quadro de transformaes e perspectivas, precisamos
pensar qual o futuro que desejamos, na perspectiva territorial, para o
desenvolvimento brasileiro. O desequilbrio no ordenamento do territrio e a
mega concentrao urbana em algumas metrpoles indicam a necessidade de
repensar a possibilidade de construo de um pas policntrico. O que seria
o Brasil daqui a 50 anos numa utopia, num desejo, num sonho de um melhor
equilbrio do territrio?
Coordenei um longo trabalho feito por encomenda do Ministrio do
Planejamento, de pensar a dimenso territorial do Brasil. Aps exaustivas
anlises, tecnicamente fundamentadas nas caractersticas de homogeneidade
e polarizao do Brasil, conclumos pela busca de orientaes que levassem
ao fortalecimento de novas centralidades. Essas novas centralidades, em
duas escalas, poderiam ser induzidas para a construo de um pas com
melhor ordenamento do seu territrio, e, ao mesmo tempo, mais integrado
Amrica do Sul. Conclumos por uma proposta que considera a existncia de
11 macropolos consolidados no Brasil, aos quais deveriam ser acrescentados

56

sete novos macropolos. Em uma perspectiva sub-regional, foram definidos 22


subpolos que permitiram combinar a integrao e a estruturao do territrio
brasileiro, conforme pode ser observado no mapa abaixo.
Por trs deste mapa, h milhares de pginas de relatrio. Observem
que h trs macropolos na fronteira oeste do pas, que seria uma maneira de
pensar a integrao com a Amrica do Sul, se esse for o desejo. Por trs de
tudo isto, tambm est o cuidado de repensar outro padro produtivo para
a Amaznia, que no sua ocupao devastadora - usar a biodiversidade com
uma revoluo tecnolgica que fosse capaz de identificar outros padres de
utilizao da floresta.
Fizemos uma simulao, para daqui a 20 ou 30 anos, e sugerimos que o
Brasil induzisse a centralizao de servios urbanos nessas novas centralidades
escolhidas. Fizemos ento uma hierarquia de polos, e caso houvesse uma
reorientao da infraestrutura, essa seria uma simulao de rede urbana e de
reordenamento do territrio para daqui a 20 ou 50 anos.
Agora farei certa articulao da questo regional do Brasil, da dinmica
territorial da populao e das atividades econmicas com a questo tributria
e com os desafios de uma poltica regional.
Primeiro, o fato que um sistema tributrio regressivo, com muito tributo
indireto, dificulta fazer justia social.
Segundo, preciso rediscutir os mecanismos de transferncia de fundos
no Brasil.
Terceiro, deve-se discutir a justia distributiva e a luta federativa.
Quarto, algo que tambm ser discutido que temos um sistema
tributrio, principalmente de Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS), muito baseado na territorialidade da produo, da
vinculao da receita ao territrio onde produzido, e isso gera a guerra fiscal
e a forma de incentivos que dada no Brasil.
Portanto, poderamos, a partir da, considerar os seguintes elementos:
o ajuste da poltica regional, a poltica tributria e a poltica fiscal numa
perspectiva do sonho de um melhor ordenamento do territrio brasileiro, de
um Brasil mais policntrico e da coeso territorial, econmica, social e poltica.

57

Federao e Guerra Fiscal

Primeiro, a reduo da tributao indireta e o aumento da tributao direta.


Em segundo lugar, a reduo da tributao na origem e uma maior
tributao no destino.
Em terceiro, a questo que j foi mencionada aqui exaustivamente,
que a questo dos royalties do petrleo do mar, da minerao e das usinas
hidreltricas, entre outros royalties que existem.
Essa uma guerra federativa bsica que est a, muitas pessoas que esto
envolvidas nela, melhor do que eu, j mencionaram.
Por fim, h a necessidade de uma nova institucionalidade da poltica regional.
Em primeiro lugar, isso um ponto central: no se pode fazer poltica
regional recortando regio isolada do Brasil. At hoje, o Brasil est insistindo,
de alguma forma, nisso.
Trabalhei exaustivamente ajudando o ministro Ciro Gomes a repensar
uma poltica regional para o Brasil, nacionalmente, com critrios de realocao
diferenciados. No trabalho que coordenei, posteriormente, para o Ministrio
do Planejamento, atravs do Centro de Gesto e Estudos Estratgicos
(CGEE), fizemos uma proposta de rediviso do pas em 118 sub-regies que
deveriam ser utilizadas para a implementao da poltica regional.
Essa proposta de uma nova regionalizao do Brasil, para efeito de
polticas pblicas, que fosse capaz de combinar com a diviso polticoadministrativa do territrio entre estados e municpios e, ao mesmo tempo,
desse racionalidade poltica regional. Isso foi muito influenciado pelas
experincias mundiais, principalmente da Unio Europeia. Temos que pensar
a nao e como fazer uma poltica regional de dimenso nacional.
Em segundo lugar, a superao desses recortes de agncias regionais
tal como foram redesenhados. Com todo o respeito, a recriao da
Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e da
Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), nesse
momento atual, um recorte a meu ver inadequado. Isso talvez foi muito
adequado na dcada de 1950, quando foram criadas essas superintendncias,
mas acho que hoje isso est superado. Se queremos fazer uma poltica de
desenvolvimento regional que resgate a diferena do Nordeste, temos que
pensar o Nordeste no contexto nacional, e no de forma isolada.

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Em terceiro lugar, uma proposta que foi colocada, mas que no rendeu,
seria a criao de um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional,
exatamente para ter critrios de alocao segundo objetivos diferenciados da
heterogeneidade das regies.
A mesma poltica regional poderia, eventualmente, alocar recursos no
Nordeste ou na metade sul do Rio Grande do Sul, ou do Vale do Ribeira, em
So Paulo, e no necessariamente o conjunto do Nordeste. Tratar de forma
igual os desiguais uma injustia. Portanto, isso deveria levar a um outro
critrio de alocao de recurso.
Concluo com a necessidade de uma nova regionalizao do pas, com
tipologias diferenciadas que permitissem uma certa identidade de regies
que tivessem tipologia semelhantes, para se fazer uma poltica regional de
escala nacional.
Nessa diviso, que resultou daquele longo trabalho, o Brasil seria dividido
em 118 sub-regies. H toda uma tipologia de dizer quais as semelhanas e
diferenas, e todas elas teriam um elemento estruturador do territrio, que seria
uma centralidade urbana com hierarquias diferenciadas. Seria uma forma de
repensar o Brasil com utopias, mas com os ps no cho ao mesmo tempo.
Venho de uma formao em engenharia e depois em economia, pelo
lado da economia poltica, e tento combinar na minha vida, o tempo todo,
a dialtica da anlise e o cartesianismo da ao. Vamos ser abrangentes para
trazer a complexidade do mundo em que vivemos, mas objetivos do ponto de
vista operacional.*
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Cllio Campolina
Reitor da UFMG
Possui graduao em engenharia mecnica e em engenharia de operao pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), especializao
em desenvolvimento e planejamento pelo Instituto Latinoamericano de Planificacion Econmica y Social, mestrado e doutorado em cincia econmica pela
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e ps-doutorado pela University of Rudgers. Foi diretor e presidente do Parque Tecnolgico de Belo Horizonte (BHTEC) e, atualmente, reitor da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Possui mais de 100 trabalhos publicados no Brasil e no exterior.

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Federao e Guerra Fiscal

Fernando Rezende
Professor da EBAPE/FGV

Introduo
Desde os momentos iniciais de construo da nao brasileira, as
diversidades socioeconmicas regionais estiveram no centro das preocupaes
com a construo de um regime poltico que contribusse para a integridade do
territrio, a integrao econmica do pas e a promoo de um desenvolvimento
social e regionalmente equilibrado. Por ocasio da independncia, a construo
do Imprio foi a frmula necessria para evitar a fragmentao territorial,
mas a corrente federalista recobrou foras com a renncia de Pedro I. Com a
instaurao do segundo reinado, o conflito entre republicanos e monarquistas
foi solucionado mediante a devoluo s provncias de considervel autonomia
para instituir e arrecadar impostos e administrar suas finanas, o que na prtica
teria instaurado uma monarquia federativa1.
O acordo inicial no evitou que os conflitos federativos se manifestassem
nos dois sculos que transcorreram desde a independncia, tendo sido
sempre interrompido pela centralizao do poder tributrio por ocasio de
rupturas institucionais marcadas pela assuno de governos autoritrios, com
o pndulo fiscal oscilando no sentido oposto na transio para a democracia2.
As reformas fiscais promovidas na alternncia dos regimes polticos buscaram
novas solues para evitar que o acirramento desses conflitos acabasse por
prejudicar a todos.
Na reforma conduzida em meados dos anos 1960, o equilbrio foi
alcanado mediante uma combinao adequada de quatro elementos: uma
nova repartio das competncias tributrias, com a ampliao dos poderes
de estados e municpios para instituir e arrecadar impostos; a criao de um
moderno regime de transferncia de recursos arrecadados pelo governo
1

Miriam Dolhnikoff. O Pacto Imperial: origens do federalismo no Brasil. So Paulo, Editora Globo, 2005.

Fernando Rezende e Jos Roberto Afonso. The Brazilian Federation: facts, challenges and perspectives.
In T.N.Srinivasan and Jessica Wallack. Federalism and Economic Reforms, Stanford University, 2000.

60

federal a estados e municpios para compensar a concentrao espacial das


bases tributrias, consubstanciado nos fundos de participao - o Fundo
de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) - a partilha de impostos vinculados a investimentos na infraestrutura
econmica; e a instituio de uma efetiva poltica de desenvolvimento regional
comandada pelo governo federal. De acordo com as estatsticas disponveis,
esta soluo teria contribudo para uma significativa reduo das disparidades
de renda entre as regies brasileiras at o final dos anos 1980.
A reforma de 1988 reforou a autonomia tributria de estados e
municpios, promovendo uma significativa descentralizao fiscal, mas os
eventos que a ela se sucederam trouxeram resultados negativos sob essa
perspectiva. Junto com o virtual esgotamento da capacidade de investimento
na infraestrutura, o enfraquecimento e posterior abandono de uma ativa
atuao do governo federal no campo da poltica regional, interrompeu
o processo de convergncia de rendas na federao e reavivou a chama
dos conflitos federativos. A competio entre os estados por atrao de
investimentos para estimular suas economias alou patamares cada vez
mais elevados, culminando com o momento atual em que a concesso de
incentivos se estende aquisio de produtos importados, em detrimento da
indstria nacional.
Traos Marcantes da Dinmica Regional3
Desde o incio da segunda metade do sculo XX, o mapa das
desigualdades regionais passou por uma profunda transformao, mas o
mapa fiscal ficou atrelado a um modelo concebido na dcada de 1960, com
mudanas pontuais processadas em 1988, que aumentaram o descompasso
entre a geografia poltica e a geografia fiscal.
A grande mudana no mapa regional foi o aparecimento de novas
regies, como o Centro-Oeste e o aumento de importncia da regio Norte,
que acusaram forte dinamismo econmico nas ltimas cinco dcadas. Entre
1960 e 2010, o PIB da regio Centro-Oeste foi o que apresentou as maiores
Ver Gustavo Maia Gomes, Disparidades regionais, conflitos federativos e barreiras remoo das distores
tributrias: a nova agenda da poltica regional (mimeo, 2012).

61

Federao e Guerra Fiscal

taxas de crescimento, tendo aumentado para 8,9% sua participao no


PIB nacional, crescimento esse impulsionado pela ocupao econmica
do cerrado e atrao desencadeada pela criao de Braslia. A revoluo
tecnolgica que propiciou o desenvolvimento de um agronegcio altamente
competitivo no Centro-Oeste se estendeu a uma parte do Norte, que tambm
se beneficiou da expanso da fronteira mineral e da consolidao do polo
industrial de Manaus, dobrando sua participao no PIB nacional. A expanso
econmica dessas regies conduziu ocupao de uma grande parte do
territrio brasileiro, que desde a formao do pas apresentava ndices pouco
expressivos de densidade demogrfica.
Outra mudana importante na dinmica regional foi o acelerado processo
de urbanizao. Nas cinco dcadas concludas em 2010, a populao
brasileira adquiriu um perfil marcadamente urbano. Num ritmo acelerado,
a populao urbana alcanou o patamar de 84% do total de habitantes em
2010, e a parcela dessa populao vivendo atualmente em cidades com mais
de 1 milho de habitantes j bem maior do que toda a populao rural do
pas, acentuando as transformaes ocorridas nas relaes econmicas e
demogrficas no espao nacional.
Os fatos anteriormente assinalados contriburam para a reduo das
disparidades regionais entre 1960 e 1990, mas a convergncia dos PIBs
regionais ocorrida nesse perodo foi interrompida nas ltimas duas dcadas,
verificando-se apenas oscilaes pouco significativas na participao das
regies no PIB nacional a partir de 1991. Cabe destacar, entretanto, que o
conjunto dos estados do Nordeste no se beneficiou desse movimento.
Nas ltimas cinco dcadas, a diferena entre as regies Nordeste e Sudeste
permaneceu inalterada, com o PIB per capita do Nordeste exibindo atualmente
a mesma participao no PIB nacional de 50 anos atrs (47%)
A interrupo do movimento de reduo das disparidades econmicas entre
a regies coincidiu com um perodo de importantes quedas nas disparidades
sociais. Nas duas ltimas dcadas iniciadas em 1990, os indicadores sociais
(educao e IDH) revelam que as diferenas nas condies de vida das famlias
residentes nas diferentes pores do territrio brasileiro caram de modo
significativo, contribuindo para que a interrupo da convergncia econmica
coincidisse com um perodo de significativa convergncia social. Essa aparente
contradio pode ser explicada por importantes mudanas ocorridas no

62

federalismo brasileiro, ao longo desse perodo, que sero abordadas em seguida.


O impacto da dinmica regional na federao reflete a interao de vrios
efeitos decorrentes de importantes transformaes processadas na economia
e na poltica, aps a redemocratizao do pas e o advento da Constituio de
1988. Na poltica, o federalismo implantado pela nova ordem constitucional
reforou o poder dos municpios, que passaram condio de entes federados
e tiveram suas competncias ampliadas, tanto no campo tributrio, quanto
no oramentrio. Na economia, a poltica de estabilizao monetria, que
se seguiu adoo do Plano Real, e a reduo do papel do Estado, com a
privatizao das estatais e a abertura econmica e financeira, repercutiram
no espao nacional em face da incapacidade do governo federal para atuar
com o propsito de atenuar as disparidades econmicas entre as regies e de
garantir a competitividade da indstria brasileira no intercmbio comercial
com o resto do mundo.
A competitividade da economia brasileira tambm sofreu as
consequncias da poltica de estabilizao monetria, tanto em decorrncia
da manuteno de uma taxa de cmbio pouco favorvel, quanto em funo
do aumento da carga tributria requerida para sustentar o programa de ajuste
fiscal. Em contrapartida, propiciou a expanso de polticas sociais beneficiadas
pela expanso das receitas da seguridade social, que sustentaram o supervit
primrio e permitiram a ampliao dos programas de transferncia de renda
a famlias pobres e dos gastos em sade e educao. Com isso, a perda de
dinamismo da economia, que alcanou todas as regies, foi acompanhada
da melhoria dos indicadores sociais, explicando a aparente contradio
observada, a partir de 1991, com respeito interrupo do processo de
convergncia econmica a par da melhoria da convergncia social4.
Impactos fiscais da dinmica regional
A despeito de sua importncia, os impactos fiscais da dinmica regional
no tm sido objeto de ateno nos estudos sobre o federalismo brasileiro.
Esses impactos decorrem de dois efeitos principais: mudanas na natureza
e na concentrao espacial da atividade produtiva e na composio e
concentrao das demandas da sociedade por polticas pblicas. Em ambos
Para uma anlise detalhada desses fatos, consultar Fernando Rezende et al., O Dilema Fiscal:Remendar ou
Reformar, FGV, 2007 e Fernando Rezende, A Reforma Tributria e a Federao, FGV, 2009.

63

Federao e Guerra Fiscal

os casos, essas implicaes devem ser analisadas, tanto sob uma perspectiva
esttica quanto dinmica, buscando explorar as consequncias de curto
e longo prazos da dinmica socioeconmica regional para o equilbrio
federativo e o federalismo fiscal.
De acordo com os estudos realizados por Cllio Campolina5, um trao
marcante da dinmica regional brasileira a especializao da atividade
produtiva em distintas partes do territrio nacional. De um lado, esta
especializao determina a forma como as bases tributrias se repartem
no territrio, dada a diviso do poder para tributar. De outro, o acelerado
processo de urbanizao e de concentrao da pobreza em reas urbanas,
impulsionado pela dinmica demogrfica, cria novos desafios para ajustar
recursos e demandas nos limites polticos de cada jurisdio, em face dos
desequilbrios decorrentes dos impactos diferenciados desses dois efeitos.
Na vertente tributria, a especializao regional da atividade produtiva
repercute na repartio territorial das bases tributrias, isto , no potencial
de arrecadao de cada estado em face de suas competncias para instituir
e arrecadar impostos e contribuies. Na vertente oramentria, a dinmica
demogrfica, marcada pelo acentuado processo de urbanizao, determina
o padro das demandas que se exercem sobre o estado e sua distribuio
no territrio, tendo em vista a configurao da rede urbana que decorre da
consolidao de polos econmicos regionais.
No existe a possibilidade desses dois efeitos evolurem de modo a
equilibrar, automaticamente, o potencial de arrecadao tributria de cada
estado com o padro e a intensidade das demandas localizadas nas respectivas
jurisdies. Para que isso ocorra, necessrio que o sistema de transferncia
intergovernamental de recursos opere no sentido de ajustar a disponibilidade
de recursos oramentrios ao tamanho das responsabilidades que devem ser
assumidas pelos governos estaduais, de forma a ajustar a disponibilidade de
recursos s necessidades de gasto, isto , promover a equalizao dos dois
lados do oramento.
Mas isso no suficiente. Como a dinmica populacional no obedece
geografia poltica, isto , a populao se concentra em espaos territoriais
administrados por distintas jurisdies, particularmente no caso de regies

Cllio Campolina, Territrio e Nao; em Fernando Rezende e Paulo Tafner (Ed.) Brasil: O Estado de uma Nao.
IPEA, 2005.

64

metropolitanas e demais aglomeraes urbanas, importante ainda que o


sistema de transferncias contemple incentivos cooperao intergovernamental
na formulao e na gesto das polticas pblicas, para garantir a eficincia
e a eficcia dessas polticas, o que particularmente relevante no caso dos
investimentos. A figura adiante apresentada busca ilustrar uma situao ideal,
na qual uma adequada combinao dos elementos mencionados convergiria
para ajustar o equilbrio federativo dinmica regional.
A repercusso da dinmica regional na repartio das bases tributrias
reflete as seguintes caractersticas do processo de especializao das atividades
produtivas no territrio nacional mencionadas no estudo acima citado.
Concentrao das atividades produtivas modernas, no campo da
indstria e da prestao de servios nas regies Sul e Sudeste, do
agronegcio e da extrao mineral terrestre no Centro-Oeste e parte
ocidental da Regio Norte, de indstrias tradicionais e servios ligados
ao turismo no Nordeste. Importantes excees a este padro so o polo
eletrnico de Manaus e a explorao de petrleo no mar territorial no
litoral do Rio de Janeiro e do Esprito Santo.
Grande disparidade na distribuio das atividades mencionadas no
interior de cada uma das macrorregies, com polos produtivos dinmicos
convivendo com extensas reas que apresentam baixo dinamismo
econmico e, at mesmo, estagnao;
Crescente descolamento da repartio territorial das atividades
produtivas dos limites polticos das jurisdies de cada ente federado,
tendo em vista o comando que as cidades exercem sobre o processo de
ocupao do territrio; e
Aceleradas transformaes na dinmica demogrfica, impulsionadas
pelos fatos acima mencionados, que caminha na direo de concentrao
populacional nas grandes metrpoles e em cidades de porte mdio que
compem a rede urbana brasileira, com o consequente esvaziamento do
campo e mudanas na natureza e na concentrao da pobreza.
A repercusso dessas mudanas na federao se manifestou de duas
maneiras: na reverso da tendncia de descentralizao do poder e dos recursos
fiscais, que foi timidamente ensaiada aps a vigncia da nova Constituio,
e na perda de importncia relativa do conjunto dos estados na federao

65

Federao e Guerra Fiscal

brasileira, visto que as mudanas introduzidas no texto constitucional, em


1988, no tiveram a oportunidade de gerar os efeitos pretendidos, e que as
modificaes que se seguiram a elas agravaram os problemas.
Na rea tributria, a ampliao da base de incidncia do imposto estadual,
com a incorporao dos antigos impostos nicos sobre combustveis, energia
e telecomunicaes ao antigo Imposto sobre Circulao de Mercadorias
(ICM), atenuou o efeito do padro de concentrao das atividades produtivas
na repartio das bases tributrias estaduais, mas tambm contribuiu para
prejudicar o conjunto dos estados e, em particular, os que se localizam nas
regies menos desenvolvidas, que perdem condies de atrair atividades
modernas altamente intensivas em energia eltrica e telecomunicaes.

66

Dinmica Regional e Equilbrio Federativo


Apesar da importncia para a receita estadual, a opo de concentrar a
arrecadao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS)
nas novas bases incorporadas, em 1988, no foi capaz de sustentar a fatia dos
estados no total de tributos arrecadados no pas, em face do aumento dos
tributos federais, do crescimento da importncia dos servios na economia
e da perda de dinamismo do produto industrial (em porcentagem do PIB
nacional, a arrecadao do ICMS hoje praticamente a mesma gerada pelo
antigo ICM no incio da dcada de 1970).
De outra parte, alm da explorao dessas novas bases tributrias no
ter sido suficiente para evitar a perda de participao dos estados no bolo
fiscal, a concentrao da arrecadao do ICMS nesses setores contribuiu
para ampliar o espao que os estados no industrializados passaram a ter
para conceder benefcios tributrios, com o propsito de atrair investimentos
industriais, aproveitando-se do diferencial de alquotas aplicadas ao comrcio
interregional para fomentar a guerra fiscal. Com a posterior iseno do ICMS,
concedida exportao de produtos primrios e semimanufaturados, essa
prtica se estendeu aos estados das novas regies dinmicas em virtude de as
bases econmicas que sustentaram seu crescimento no contriburem para a
gerao de receitas prprias, a no ser de forma indireta.
O espao para a expanso da guerra fiscal tambm se beneficiou da
mudana no regime de transferncias, que reforou o oramento dos estados
das regies menos desenvolvidas mediante a regra adotada, em 1989, para
a repartio dos recursos do FPE, cuja base havia sido aumentada em 1988.
O estabelecimento de um pr-rateio dos recursos desse fundo garantiu a
entrega de 85% do seu montante para as regies Norte, Nordeste e CentroOeste, juntamente com o congelamento, a partir desse ano, dos coeficientes
aplicados diviso dos recursos entre os estados. Alm de reforar o caixa dos
estados dessas regies, essa nova regra contribuiu para ampliar as disparidades
na repartio do FPE entre eles, uma vez que a parcela apropriada por cada um
deixou de ser ajustada s mudanas na economia e na demografia nacional
ocorridas desde ento.
A melhoria que a ampliao da base de incidncia do ICMS e as novas
regras aplicadas repartio do ICM trouxeram para os oramentos dos
estados, em especial para os que se localizam nas regies menos desenvolvidas,

67

Federao e Guerra Fiscal

no se traduziu, todavia, em maiores capacidade de investimento e graus de


liberdade para decidirem sobre a aplicao de seus recursos oramentrios.
A centralizao das decises relativas formulao e gesto das polticas
sociais, que se seguiu ampliao das transferncias federais de recursos
vinculadas a gastos nessa rea e s novas regras constitucionais que
ampliaram, ou estabeleceram, a vinculao das receitas de estados e
municpios a gastos em educao e sade, repercutiu sob a forma da
perda de controle dos governos estaduais sobre o uso dos recursos que
formam seus oramentos, cuja rigidez foi ainda reforada pelas obrigaes
financeiras decorrentes da renegociao dos contratos da dvida com o
governo federal e pelo peso dos compromissos previdencirios.
O engessamento dos oramentos estaduais esbarrou no acelerado
processo de urbanizao do pas, que alcanou todas as regies, repercutindo
intensamente nas demandas por investimentos na infraestrutura urbana num
contexto em que a populao pobre se concentrou nas cidades, em particular
nas metrpoles, e que as desigualdades na repartio da renda demandavam
maior ateno dos poderes pblicos para essas reas.
Esse fato repercutiu na poltica estadual de duas maneiras: na enorme
deteriorao dos servios e da infraestrutura urbana, que ficaram carentes
de recursos para investimentos; e na incapacidade dos governadores
usarem o oramento para adotar polticas de desenvolvimento, de modo
a atender s demandas de suas populaes por melhores oportunidades
de emprego e renda.
Como o forte ritmo de urbanizao ocorreu em todas as regies, os
polticos se viram pressionados a gerar empregos urbanos. Sem capacidade
para fazer poltica fiscal do lado do gasto, restou o poder para atrair
investimentos privados mediante a concesso de benefcios do ICMS,
ainda que atropelando a legislao vigente e provocando o acirramento dos
conflitos federativos.
Na ausncia de uma perspectiva nacional assentada em uma clara
percepo das origens dos problemas apontados, a opo adotada foi a
de exacerbar o individualismo, por meio do aumento da temperatura da
competio fiscal, com duas importantes consequncias. De um lado,
reforou o padro de especializao da atividade produtiva, e, portanto, das
bases tributrias no territrio nacional. De outro, contribuiu para ampliar

68

as diferenas intrarregionais, em funo da maior ou menor capacidade de


cada estado para aproveitar as oportunidades oferecidas pela natureza da
competio fiscal.
Um fato novo adiciona dificuldades para lidar com essa situao. Na nova
realidade decorrente da abertura da economia, da privatizao das estatais
e das novas tecnologias aplicadas ao comrcio internacional, os conflitos
federativos decorrentes da no reviso de decises adotadas no passado
para atenuar o efeito da adoo do princpio de origem no ICMS (diferenas
de alquotas aplicadas a operaes interestaduais) deixam de ser marcados
apenas por diferenas regionais de desenvolvimento. A entrada de estados
das regies desenvolvidas na guerra fiscal marca o efeito dessa nova realidade
e das possibilidades de aproveitamento das vantagens geradas pelo Mercosul,
contribuindo para enfraquecer ainda mais os laos econmicos entre os
estados brasileiros, que passam agora a assumir uma dimenso supranacional.
A justificativa de estados de regies desenvolvidas para entrar nessa
guerra a ausncia de uma poltica industrial que desconcentre a produo do
setor. No curto prazo, a concesso de vantagens fiscais a produtos oriundos
do exterior traz benefcios adicionais para os estados que adotam essa prtica,
inclusive devido ao fato de a importao gerar receita. Porm, a consequncia
disso transferir a indstria para fora do pas, no mais para outros estados
da federao. No mdio prazo, todos saem perdendo, pois o estmulo
importao, alm do afrouxamento dos laos econmicos entre as regies
brasileiras acarreta a quebra de cadeias produtivas nacionais, comprometendo
a competitividade da produo brasileira e a sustentao do crescimento.
Consequncias e Providncias
Nesse contexto em que o ritmo de crescimento da economia est
aprisionado em uma armadilha fiscal de baixo crescimento, a coeso federativa
ameaada por oportunidades que a abertura econmica, a integrao
regional e as novas tecnologias aplicadas ao setor produtivo oferecem para
que as regies estreitem os laos econmicos com outros pases e continentes.
Por seu turno, medida que o afrouxamento dos laos econmicos entre as
regies brasileiras avana, os conflitos federativos ganham intensidade e criam

69

Federao e Guerra Fiscal

maiores dificuldades para aprovar a reforma do federalismo fiscal, o que s


poder ser alcanado por meio de uma iniciativa do governo federal de propor
e adotar uma nova poltica federal de desenvolvimento regional.
A repercusso desses conflitos se manifesta na ausncia de uma viso
estratgica voltada para a recuperao da importncia e do papel dos
estados na federao, que esbarra na dificuldade de encontrar uma soluo
para pacificar o passado. foroso reconhecer que os benefcios fiscais
concedidos nos ltimos anos geraram uma nova realidade socioeconmica
nas regies em que os projetos incentivados se localizaram, o que no pode
ser simplesmente apagado.
A pacificao do passado impe o reconhecimento dessa situao, que
tambm depende desse reconhecimento estar associado a uma concomitante
adoo de medidas para evitar que as prticas do passado se reproduzam
no futuro. Convm assinalar que em meados da dcada de 1970, situao
semelhante foi encontrada e, mesmo em um contexto em que o governo militar
dispunha de condies para impor sua vontade, a opo foi a de preservar a
situao criada pela concesso de benefcios do ento ICM e adotar novas
regras para evitar que essa prtica fosse continuada.
Como as novas regras estabelecidas na Lei Complementar 24/75 foram
sendo solenemente ignoradas, a mesma soluo adotada naquele momento
no fornece a garantia necessria para o alcance de um acordo em torno da
convalidao dos benefcios j concedidos. Isso depende da eliminao da
principal arma utilizada na expanso da guerra fiscal, que a permanncia do
diferencial de alquotas aplicadas ao comrcio interregional de mercadorias
e servios.
Mas a eliminao dessa arma no suficiente. preciso que isto seja
tratado simultaneamente com a busca de resposta para a questo do que
necessrio pr no lugar dos benefcios do ICMS para sustentar os projetos que
se instalaram em vrias partes do pas em decorrncia desses incentivos, pois
a incapacidade de os projetos que deles se beneficiaram se sustentarem, aps
a eliminao da principal arma da guerra fiscal, acarreta um passivo fiscal de
dimenses incompatveis com a capacidade de os estados darem conta dele.

70

Tambm importante, para a reduo dos conflitos e antagonismos, a


adoo de uma nova iniciativa do governo federal para recuperar seu papel
de promotor da convergncia de rendas na federao, a qual precisa estar
assentada em uma estratgia regional que tenha na devida conta a nova
realidade criada ps-abertura da economia. Nesse sentido, o foco dessa
estratgia deve estar dirigido para a criao das condies essenciais
promoo da competitividade da produo nacional no mercado global, o que
implica em investimentos na modernizao da infraestrutura econmica, no
apoio inovao e absoro de novas tecnologias e no esforo de melhoria
do padro educacional e da qualificao da fora de trabalho. No se trata de
buscar a recuperao das instituies que no passado desempenharam esse
papel, como os organismos regionais de desenvolvimento, e sim na seleo de
novas prioridades e instrumentos.
O desenho e a implantao dessa poltica dever se beneficiar do
tratamento em conjunto dos temas que esto sendo apreciados no Congresso
Nacional, incluindo mudanas no ICMS para coibir o incentivo a importaes,
a reviso dos critrios de rateio do FPE, a repartio dos royalties do petrleo,
e as regras adotadas na renegociao da dvida dos governos estaduais com a
Unio, o que deve facilitar o avano das negociaes, tendo em vista os efeitos
complementares que ajudam a equilibrar ganhos e perdas decorrentes de
mudanas que se fazem necessrias em cada um deles.
Comentrios Finais
Com o avano da abertura externa e o aumento da presena do Brasil no
exterior, a fragmentao dos interesses nacionais nos faz retroceder a momentos
que presidiram a construo do Estado nacional. poca da independncia,
as provncias brasileiras estavam economicamente mais relacionadas com o
exterior do que com as pertencentes a outras regies do pas. A construo
do imprio, segundo alguns historiadores, teria sido a frmula adotada para
manter o pas unido e evitar o que se sucedeu na Amrica espanhola. Esse
risco no mais existe, mas o enfraquecimento dos laos econmicos entre os
estados brasileiros pode, sim, trazer prejuzos para a sustentao de ndices de
crescimento econmico e de bem-estar social compatveis com o potencial do
pas, o que redundar em prejuzos para todos.

71

Federao e Guerra Fiscal

O acirramento dos conflitos e o consequente afrouxamento da coeso


federativa se manifesta com vigor a cada rodada em que o tema da reforma
tributria entra na agenda do governo federal. Como em um ambiente
beligerante impossvel que os estados se ponham de acordo, a nica
possibilidade de a reforma avanar transferir a responsabilidade, isto , a
conta das compensaes demandadas para o governo federal. Como isso s
possvel se a Unio puder gerar os recursos para arcar com essa conta, o
resultado no mnimo curioso. Aumenta a centralizao de recursos e reduz,
consequentemente, a posio dos estados na repartio do bolo fiscal.
importante, pois, promover um amplo debate sobre as causas e as
consequncias dos problemas vivenciados pela federao brasileira, tendo
em vista explorar as possibilidades de superar as barreiras que os conflitos
federativos no campo tributrio erigem para o crescimento econmico e a
reduo das desigualdades sociais e regionais.*
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Fernando Rezende
Professor da ebape/fgv
Possui graduao em cincias econmicas pela Universidade Federal
Fluminense (UFF) e mestrado em economia pela Vanderbilt University,
EUA. professor na Escola de Administrao da Fundao Getulio Vargas
(EBAPE/FGV).

73

Federao e Guerra Fiscal

CAPTULO 2.
Critrios de Rateio das
Transparncias Federais e
Indexador da Dvida dos
Estados com a Unio

Jos Renato Casagrande


Henrique Eduardo Alves
Jos Roberto Afonso
Luiz Villela
Srgio Prado

75

Federao e Guerra Fiscal

Jos Renato Casagrande


Governador do Esprito Santo

Passadas as eleies, torna-se claro o grau de maturidade poltica que


alcanamos no Esprito Santo. Os partidos se organizaram livremente para
a disputa, os eleitores puderam escolher o melhor para seus municpios
sem presses ou imposies e o conjunto do estado, mesmo assistindo
a algumas das mais acirradas campanhas dos ltimos tempos, aceitou de
maneira democrtica e civilizada a voz das urnas. Esse resultado comprova o
acerto da deciso que tomamos no governo, de agir como mediadores que
buscam condies de equilbrio para a disputa e no como protagonistas de
um processo cuja conduo cabe apenas a candidatos e eleitores.
Esta foi a posio democrtica de um governo que respeita, dialoga e se
relaciona com todos os partidos representados na Assembleia Legislativa.
Mas foi tambm consequncia da nossa responsabilidade com a manuteno
do ambiente de estabilidade poltica, institucional e administrativa que
temos hoje no Esprito Santo. Foi esse ambiente, fundado na coeso da
sociedade capixaba, que nos permitiu crescer acima da mdia nacional e
atrair investimentos das mais diferentes regies do pas e do mundo. E
com essa unidade e coeso que vamos enfrentar as graves ameaas que hoje
pairam sobre o nosso estado.
H poucos meses, antes de iniciarmos de fato o processo eleitoral,
fomos atingidos pela unificao das alquotas de Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios (ICMS) sobre produtos importados. Essa deciso
significou de imediato o enfraquecimento do nosso mecanismo de incentivo
importao, o Fundo para Desenvolvimento das Atividades Porturias
(Fundap), mas seus efeitos perversos sobre nossa economia s comearo
a ser sentidos a partir do ano que vem. Agora, o Congresso Nacional
acaba de aprovar novo modelo de distribuio dos royalties do petrleo,
penalizando de forma durssima as receitas estaduais. E tanto no primeiro
como no segundo caso, s poderemos resistir a essa truculncia federativa
e construir alternativas para seguir em frente se mantivermos a unidade de
ao que nos trouxe at aqui.
No plano interno, j demos passos importantes, como o lanamento do
Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Esprito Santo (Proedes), que

76

rene diversas ferramentas de incentivo ao desenvolvimento sustentvel


e constitui um marco inovador, tanto por sua abrangncia quanto pelo
compartilhamento de sua gesto com a sociedade. Sua estruturao
prev iniciativas relacionadas com a manuteno do equilbrio fiscal e
com a formulao e implementao de uma poltica de desenvolvimento
ativa. Nesta linha, o principal objetivo da nossa poltica o de ampliar a
capacidade competitiva desse espao regional, bem como cooperar com
as empresas locais para os respectivos fortalecimentos em seus mercados.
Tambm estimularemos a diversificao da nossa economia em atividades
mais intensivas em conhecimento.
Dentre as muitas demandas para que o ambiente externo s empresas
seja mais favorvel ao alcance de elevados ndices de competitividade,
estabelecemos como focos estratgicos a melhoria da logstica, a educao
e a inovao. Uma diretriz pragmtica de atuao de governo estadual em
favor do desenvolvimento, tambm distanciada da simples concesso de
incentivos fiscais, to criticada nos ltimos anos como guerra fiscal.
De fato, a nossa proposta vai em direo muito distinta. Economistas
avaliam que o pas, a partir dos anos 1980, mergulhado em problemas de
inflao e dvida externa, deixou de lado as polticas de desenvolvimento
direcionadas, agravando as desigualdades regionais. Assim, os governos
locais, em aes defensivas, investiram como foi possvel na tentativa de
compensar as crescentes diferenas econmicas e, por consequncia,
sociais. Com o Proedes, no entanto, colocaremos em prtica uma perspectiva
legtima e eficiente para o alcance dos objetivos do desenvolvimento
para todos. Mas o Esprito Santo no poder mudar o quadro atual
sozinho. Necessitamos da presena da Unio em grandes investimentos
na infraestrutura de sua responsabilidade portos, aeroportos, rodovias e
ferrovias , e na defesa de nossos direitos.
Por isso, precisamos agora somar foras no campo externo, para enfrentar
esse novo avano sobre nossas finanas. Contamos com o veto da presidenta
Dilma medida aprovada pelo Congresso. Mas, se tal no ocorrer, iremos
Justia em defesa dos interesses dos cidados capixabas. E para isso, mais do
que nunca, precisamos estar unidos na mesma voz e no mesmo propsito. Se
conseguimos atravessar o mar revolto das disputas municipais sem comprometer
nossa unio, agora somos todos Esprito Santo. E assim, juntos, vamos at o fim
nessa luta, que de todos ns.

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Federao e Guerra Fiscal

Jos Renato Casagrande


Governador do Esprito Santo
Graduado em engenharia florestal pela Universidade Federal de Viosa
e em direito pela Faculdade de Direito de Cachoeiro de Itapimirim. Foi
senador da Repblica, deputado federal, deputado estadual e vice-governador do estado do Esprito Santo. Foi ainda secretrio de estado de
Agricultura do Esprito Santo, secretrio municipal de Meio Ambiente da
Serra e secretrio municipal de Desenvolvimento Rural de Castelo. governador do estado do Esprito Santo.

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Federao e Guerra Fiscal

Henrique Eduardo Alves


Deputado Federal

Eu acredito que este tema, federao e guerra fiscal, associado


reforma poltica, reflete os dois pontos crticos que temos hoje no Brasil.
Temos que tratar e resolver essas duas questes. Agora, se me
perguntarem se vamos tratar e resolver, eu, com 40 anos de vida pblica e
11 mandatos como deputado federal, digo que estou pessimista. Ainda no
me parece vivel o enfrentamento dessa questo no Congresso Nacional.
O sujeito que mora no municpio, no mora num pas abstrato, no mora
no estado do Esprito Santo. Ele mora no municpio, na sua cidade, l no
seu assentamento, na sua comunidade l onde ele vive com a sua famlia,
onde estudam os seus filhos, onde sofre com a questo da segurana, da
sade e da falta de capacitao profissional. Eu posso aqui testemunhar:
prefeitos de municpios, pequenos e mdios, passam cerca de dois teros
do seu tempo em Braslia; mais do que na sua cidade.
Eu me desloco do meu estado para Braslia toda tera-feira e volto toda
quinta-feira h mais de 40 anos fao esse itinerrio e toda tera-feira
eu encontro 10, 20, 30, 40 prefeitos do meu estado. Os que no vieram
numa determinada tera, eu encontro na semana seguinte. Apesar do
bolo tributrio desse imenso pas to rico, cantado em prosa e verso, e do
fundo de participao que recebem, os municpios no tm condies de
executar os programas sociais e as polticas pblicas, ambos obrigatrios.
Alguns vivem apenas disso, e, aqui e acol, com um irrisrio Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) que venham a arrecadar.
Os prefeitos vivem com projetos debaixo do brao para trazer a Braslia
e acabam se perdendo nessa imensido de Esplanada, com mais de 40
ministrios. E o custo que isso representa? E o custo do tempo que se gasta?
Entre a elaborao de um projeto e as viagens a Braslia, o contato com o
seu deputado para conseguir uma audincia com um ministro, chegar ao
ministrio, e, finalmente, encaminhar o pedido, o prefeito vive uma via
crucis. uma misso para meses, anos. Quando o projeto aprovado, se for
aprovado, o custo j outro, a demanda j outra. Fica esse n que nunca
desatado.

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A Unio a grande detentora desse recurso tributrio, na faixa de


60%. O estado detm cerca de 25% a 30%, e os municpios mal passam
dos 10%. Justamente l onde o cidado tem a sua necessidade educacional,
de sade, de segurana e de habitao. Onde as ruas tm que estar limpas
para as crianas no ficarem correndo nas guas abertas ao sol e chuva,
no h sequer saneamento bsico. No se consegue resolver isso nunca
porque no se reverte a distribuio do bolo tributrio e, como foi dito aqui,
o desequilbrio s vem se agravando com medidas pontuais.
Tambm foi dito muito bem que no adianta reforma tributria fatiada.
fcil, o velho jeitinho brasileiro. Vira um belssimo queijo suo, onde
cada pedao gostoso de saborear, mas o resultado final um desastre!
Com esse tratamento que se d ao bolo tributrio ao longo dos
anos por meio de portarias, decretos e medidas pontuais que s agravam a
situao como ter coragem de fazer reforma tributria? Um mea culpa que
eu fao da nossa incapacidade, da incompetncia dos nossos polticos e
eu me incluo entre eles de no conseguir no Congresso Nacional, com
coragem, pautar e fazer uma reforma tributria.
O fato que ningum quer perder nada, impressionante! Cada um
cuida de si, mas e os outros? E o todo? E os pequenos e os frgeis? E os
indefesos? Aqueles que no tm voz, no tm vez, mal tm voto, como
que se faz? A reforma tributria tem que acontecer sim, mas no se
consegue oper-la.
Vou dar um exemplo muito claro, a questo dos royalties do petrleo.
Esse apenas um item das imensas riquezas nacionais. Participei de uma
reunio com o ministro Mantega e com as lideranas do Rio de Janeiro, do
Esprito Santo, de estados nordestinos, do Senado e da Cmara, e uma
proposta foi feita pelo governo federal. J se avanou muito no entendimento
da distribuio da riqueza nacional do petrleo em relao aos royalties do
regime de concesso.
A Rede Globo noticiou que o ministro Mantega apresentou uma
proposta intitulada royalties do regime de concesso, ou seja, sugere
no se esperar a partilha e comear a partir de agora a distribuio. J um
avano estabelecido nos royalties do regime de concesso.

81

Federao e Guerra Fiscal

A Unio, que tem hoje a fatia de 30%, reduziu para 20%. Abriu mo de
um tero. Foi um gesto elogivel da Unio. Os estados reduziram de 26%
para 25%, um gesto muito pequeno em direo ao que se quer conseguir,
que evitar a derrubada do veto. Os municpios tiveram uma perda maior,
uma reduo de 30% das suas receitas.
Terminada a exposio do avano em relao aos royalties, eu questionei
o ministro Mantega sobre a seguinte questo: o petrleo tem os royalties
e tem a participao especial, que a joia da coroa. A participao
especial no petrleo arrecadado hoje representa trs vezes a arrecadao
dos royalties. Mas onde est a proposta de redistribuio, de um acordo
em relao participao especial? Ele demorou um minuto para responder
por que no tinha como responder. Achou que em se resolvendo os royalties
se resolveria a questo toda mas no resolve.
Disse a todos que no tenho o direito de chegar aqui e enganar a
mim mesmo e aos senhores. Se no houver uma proposta consistente dos
governadores; se no for um ato de concesso de parte a parte, no haver
jeito. Estamos caminhando clere e apressadamente para a derrubada do
veto, e se isso acontecer ser o caos total; ser a desorganizao absoluta.
Haver aes e mais aes no Supremo, e isso no o ideal.
Os estados no produtores so 24. Os municpios no produtores
so 5.380 dos 5.500 municpios brasileiros. Se no houver uma proposta
consistente e equilibrada no por ser generosa, pois um direito, uma
riqueza do pas teremos a derrubada do veto, e esse o pior dos mundos.
Se em relao aos royalties, que apenas um item, no estamos
conseguindo nos entender, avaliem em relao ampla reforma tributria
que necessria.
Pediria que todos os debates aqui realizados e as palestras aqui expostas
sejam contextualizados e encaminhados s lideranas partidrias. Vamos
ter que enfrentar logo essa questo da reforma tributria, de uma melhor
distribuio do bolo tributrio e de uma inverso para que os municpios
possam receber mais. E providos de recursos, disponham de polticas
pblicas para atender o cidado que l vive, l se casa e l tem filhos. L a
sua vida, a sua esperana, o seu presente e o seu futuro.

82

H 40 anos, fao campanha e repito que os prefeitos no podem


ficar suplicando ao governo federal. Eleio vai, eleio vem prefeitos e
governadores so eleitos e nada muda.
Este pas conseguiu a oportunidade de sediar uma Copa do Mundo e
uma Olimpada juntas, quase no mesmo ano. Isso no foi de graa. O Brasil
conquistou isso pelas suas praias, pelas belezas, pelo Rio de Janeiro, pelo
Esprito Santo? No! porque o Brasil, hoje, um pas diferenciado; o
Brasil, hoje, conseguiu se impor. Comeou com o ex-presidente Fernando
Henrique Cardoso, avanou muito com o ex-presidente Lula e est
avanando mais, se Deus quiser, com a presidenta Dilma. Ento, neste pas,
no cabe mais o jeitinho. Neste pas, no cabe mais um Congresso que se
acomode. Neste pas, no cabe mais uma poltica com p minsculo. O
pas tem que se conscientizar, e, graas a Deus, isso j comea a acontecer.
Poltico que no observar isso, ou muda ou ser mudado.
Graas a Deus, na minha 11 eleio, tive a maior votao de todas as
dez anteriores. um sinal de que, com humildade, eu cumpro o meu dever.
Mas cada vez eu me preocupo mais e me sinto incapaz de chegar e ter o
poder de convencimento, de agregar, de somar, de sacudir o Congresso
Nacional, para fazer as coisas que o pas est exigindo e que nosso dever.
No estamos l apenas para sermos deputados e senadores, para
ostentar uma medalhinha ou um ttulo qualquer. Estamos l para tratar
dessas questes. A federao, que precisa ser reformulada na sua cultura,
na distribuio mais justa da sua riqueza, na sua equidade, no seu respeito a
menores e maiores, tem na reforma poltica a base para esta transformao
poltico-nacional.

Henrique Eduardo Alves


Deputado Federal
Graduado em direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
um dos proprietrios do Sistema Cabugi de Comunicao, do qual fazem
parte a TV Cabugi, afiliada da Rede Globo no Rio Grande do Norte, rdios
como a Rdio Globo Natal, Rdio Difusora, e daTribuna do Norte, do qual
presidente. deputado federal.

83

Federao e Guerra Fiscal

Jos Roberto Afonso


Economista do BNDES

A agenda de debate das relaes federativas no Brasil, em 2011, voltou a


ficar intensa - para no dizer, polmica e claramente conflitiva. O embate mais
marcante envolveu a discusso e votao no Senado Federal de projeto de lei
dispondo sobre o tamanho das rendas governamentais extradas da explorao
de petrleo e, sobretudo, sua diviso federativa. No plano horizontal, houve
um impasse e grave embate entre os estados, prevalecendo a matemtica mais
elementar: a imensa maioria de representantes dos governos de regies no
produtoras aprovou mudana na partilha, at mesmo em relao explorao
j em curso, para benefici-los, em detrimento dos governos de regies
produtoras e, em menor escala, do governo federal. Este, por sua vez, no
apresentou propostas e ficou ausente da votao decisiva. Ao p da letra, foi
mais um conflito regional do que federativo. A proposta ainda aguarda votao
na Cmara dos Deputados e, depois, sano ou veto presidencial.
possvel dizer que a guerra pelas rendas de petrleo constitui uma
ponta do iceberg de questes ou polmicas que se avolumam no pas em torno
do federalismo fiscal, embora no ganhe maior visibilidade ou consistncia.
premente definir critrios de rateio para a maior fonte de repartio da
receita federal em favor dos estados - o Fundo de Participao dos Estados (FPE).
A distribuio vigente, baseada em tabela definida em lei complementar ao final de
1989, e que congelou os coeficientes individuais, foi considerada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que franqueou sua aplicao at o final de
2012. Uma nova lei complementar que fixe adequadamente critrios de rateio
para o FPE precisar ser votada at o final desse exerccio financeiro. possvel
que muito das posies extremadas que marcaram o debate sobre diviso das
rendas de petrleo no Senado, ao final de 2011, voltem cena para acordar o
novo rateio, porque, no atual contexto poltico, cada representante de uma regio
ou estado tende a defender uma proposta que assegure a receita atual e ainda
maximize ganhos no FPE. O impasse inexorvel diante da completa ausncia nos
debates do governo federal (que, por princpio, poderia ter uma viso nacional
e abrangente do quadro) e da falta de definio de um espao ou grupo que
procurasse aproximar os divergentes interesses estaduais.

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Os maiores estados e prefeituras do pas seguem reclamando das


condies, que se tornaram draconianas, da renegociao de suas dvidas
junto ao Tesouro Nacional, porque a correo pela variao do ndice Geral de
Preos (IGP) somada aos juros de 6% a 9%, tem implicado um custo superior,
at mesmo o Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (Selic). Na maioria
dos casos, a prestao devida maior que a paga (porque foi fixado um teto
para a receita corrente) e enormes resduos acumulados para o final dos
contratos, o que j levou a saldos astronmicos e impagveis. O desequilbrio
decorrente da aplicao do IGP infla os saldos devedores, e alguns governos,
mesmo tendo pagado todas as prestaes em dia, devem muito mais do que no
incio dos contratos. O descompasso to flagrante quanto falta de discusso
e soluo de um problema que, no limite, vai estourar s na prxima gerao
ou na seguinte, e assim acaba sendo postergado por autoridades e tcnicos,
seja no campo regional, seja no federal. Porm, possvel que a situao mude
diante do interesse crescente dos governos subnacionais em contrair novas
dvidas. Esses governos esbarram nos saldos inflados, superando os limites
fixados pelo Senado, ou chegando muito prximos deles, nos termos da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF).
Outras matrias tambm contribuem para que seja intensa e polmica a
agenda federativa. Na pauta de propostas legislativas a examinar, o conflito segue
em torno dos estados que defendem e os que criticam a concesso de incentivos
fiscais do Imposto estadual sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS),
com ateno monopolizada pelo projeto de resoluo no Senado para anular
a sua cobrana nas transaes interestaduais de insumos importados. uma
faceta mais nova e agressiva da antiga guerra fiscal, com o fomento para
importaes, que despertou uma reao mais forte do empresariado local e dos
estados mais industrializados, que reclamam do incentivo dado para aumento
de produo e emprego no exterior.
Dentre as leis j aprovadas recentemente, chama-se a ateno para a que
regulamentou a aplicao mnima de recursos pblicos nas aes e servios de
sade pblica. Maiores gastos foram cobrados dos governos estaduais, porm,
um veto presidencial acabou por dispensar o governo federal do mesmo rigor.
Isso significa que, diante da crescente demanda social e do encarecimento de
seus custos, a maior presso por expanso dos gastos acabar se refletindo sobre
prefeituras (algumas j gastam na rea mais do que em educao) e, tambm,
sobre os governos estaduais. Alis, na educao, anos atrs se aprovou uma

85

Federao e Guerra Fiscal

expanso do fundo que sujeitou a receita de imposto j vinculada para o setor,


misturando no mesmo fundo a educao infantil, a fundamental e a secundria,
apesar de possurem padres muito diferenciados de custos e de organizao.
Isso induz uma disputa entre redes estaduais e municipais por alunos, para
aumentar sua participao no fundo estadual.
No faltam questes e polmicas na federao brasileira. No se pode dizer
que h uma crise, mas tambm no se pode negar que existam inquietaes
crescentes e desafios a serem enfrentados. As perspectivas so as mais confusas
ou incertas possveis. Na prtica, muito pouco ou nada se avanou, nem no
debate de alternativas para equacionar os problemas inegveis, quanto menos
para comear a apreciar projetos com data fixada e curta (como no caso do FPE).
Pode-se dizer que quem deveria ter uma viso estratgica e ampla, o
governo federal, oscila entre a inpcia e a omisso. Ora defende propostas
isoladas, por vezes pouco consistentes, quase sempre no pactuadas com as
partes federativas envolvidas; tece belos e longos discursos, porm, no usa
efetivamente do poder dado por sua ampla e majoritria base parlamentar
para apreciar, e, ainda que com mudanas, aprovar as medidas mesmo no
caso daquelas que nem so rejeitadas pela oposio. Ora se omite diante de
embates, como os casos da diviso da renda de petrleo ao do FPE, na qual
inevitvel que cada parte defenda inicialmente uma proposta que seja a
melhor possvel para o seu estado e falte algum que paire acima dos interesses
regionais e locais, use uma viso nacional para diagnosticar problemas, buscar
solues e costurar um consenso que atenda o mnimo de cada um ou que
ajude a formar a maioria conclusiva.
No outro campo da federao brasileira, os governos subnacionais nunca
tiveram uma tradio de articulao institucional organizada e sistemtica
como entidades representativas de governos locais em muitas federaes mais
ricas. As frentes municipalistas s lograram mudanas muito relevantes quando
perseguiram objetivos bem especficos. A profunda diversidade econmica,
cultural e institucional entre governos estaduais e municipais, e a multiplicidade
destes ltimos, dificultam um esforo coletivo ou majoritrio para reflexo e para
formulao de propostas, inclusive legislativas. Mesmo considerando apenas
os estados, se o espao natural para articulao de matria fiscal o Conselho
de Secretrios Estaduais de Fazenda (Confaz), este tem se limitado a tratar do
ICMS e, mesmo a, acaba debilitado pelos seus prprios membros que movem
a chamada guerra fiscal de incentivos revelia desse colegiado.

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J no campo dos poderes, no h como se esperar que, num regime de forte


presidencialismo, com uma prtica voltada coalizo partidria, o Congresso
Nacional tome a iniciativa de definir uma pauta de prioridades para grandes
alteraes legislativas e a destrinche revelia do Poder Executivo federal. Outro
o caso do Poder Judicirio, que se tornou muito ativo, inclusive em torno das
principais questes federativas, deliberando sobre os pontos mais polmicos
e com decises fortes (quando no surpreendentes), como a derrubada, por
inconstitucionalidade, da distribuio regional congelada do FPE e da guerra
fiscal do ICMS, atravs de atos internos dos estados.
Se no se sabe quem mudar de posio e tomar a iniciativa de enfrentar a
agenda federativa, inevitvel que as mudanas ocorram, mais dia ou menos dia.
Para tanto, premente buscar entre os membros federados uma consertao
palavra que tanto usam os vizinhos latinos, mas ignorada pelos brasileiros.
Bons exemplos de reformas profundas e bem-sucedidas foram as leis Kandir
(ICMS), de 1996, e de Responsabilidade Fiscal, de 2000, que partiram de
projetos defendidos pelo Executivo federal, mas elaborados conjuntamente
com os executivos estaduais e levados ao Congresso como fruto de um acordo
mnimo entre tais partes. Outras reformas e iniciativas tambm poderiam ser
listadas, mas importa dizer apenas que possvel pactuar mudanas profundas
entre os entes federados, porm, preciso sempre partir de uma estratgia e de
um Executivo federal que tome a dianteira do processo.
Tal pacto, no h dvida, deveria ter um carter abrangente e consistente.
Isso , que fossem acordadas respostas para as diferentes questes que
inquietam a federao brasileira de forma consistente e, na medida do possvel,
com atos editados em datas mais prximas.
Por certo, muito mais difcil e complexo encarar diferentes questes
ao mesmo tempo, porm, esse caminho inevitvel diante das variadas e
importantes tenses que esto esgarando o equilbrio federativo brasileiro.
As profundas mudanas na economia brasileira e no seu federalismo
fiscal nos ltimos anos exigem uma atualizao de diagnstico. Longe fica o
debate federativo que marcou a Assembleia Constituinte, resumindo-se s
competncias tributrias e s reparties obrigatrias das receitas de impostos.
As transferncias constitucionais de receitas movimentaram 8,1% do PIB em
2010, dos quais 5,93% concedidos pela Unio e 2,17% pelos estados. Mas

87

Federao e Guerra Fiscal

so muito mais amplas e sofisticadas as relaes intergovernamentais na atual


federao brasileira. Fluxos importantes de transferncias so realizados de
forma descolada da arrecadao de impostos caso do Sistema nico de Sade
(SUS), que mobiliza mais de 1% do PIB por ano ou mesmo das participaes
em extrao de leo e recursos hdricos, repassando outros 0,4% do PIB. As
prprias transferncias voluntrias, se no so to volumosas (na casa de
0,4% do PIB), passaram a beneficiar diretamente mais prefeituras do que
governos estaduais. O endividamento foi extremamente federalizado depois da
renegociao das dvidas, com um saldo superior a 11% do PIB, que gera um
volume de pagamentos ao Tesouro da ordem de 0,9% do PIB (o que, por si
s, praticamente assegura o cumprimento da meta de supervit primrio dos
estados e municpios). Mesmo fora do campo de transaes oramentrias,
muitas aes abrangem relaes entre governos - caso tpico dos benefcios
do Bolsa-Famlia, regulado, concedido e pago pelo governo federal, mas com
cadastramento e acompanhamento realizado pelas prefeituras.
Alm de atualizar o diagnstico sobre a situao federativa, caberia
tambm aprofundar as anlises sobre as propostas de alteraes legislativas.
Um bom retrato do desconhecimento dos projetos marcou o debate ou embate
recente em torno das rendas de petrleo. Quando se props mudar o regime
de explorao de concesso para partilha da produo, por princpio, se acabou
com o pagamento pelos concessionrios das participaes governamentais
especiais, uma figura que no regime antes vigente implicava em mais repasses
para governos locais do que os prprios royalties, pois foi transformado em
lucro excedente, que caber exclusivamente Unio no novo regime. Para no
falar que, no novo regime, se boa parte do leo pertencer Unio significa
que esta parcela no mais dever Imposto de Renda (IRPJ), Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) e sobre o faturamento - Contribuio
para Financiamento da Seguridade Social (Cofins) / Programa de Integrao
Social (PIS) / Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico (Cide)talvez nem mesmo imposto sobre mercadorias (ICMS). Logo, os ganhos
do Pr-Sal no se transformaro em maior volume de repasse dos fundos de
participao - Fundo de Participao dos Estados (FPE) / Fundo de Participao
dos Municpios (FPM) e aplicaes na seguridade social, sade e mesmo no
ensino. Tais detalhes, que envolvem a reestruturao da explorao de petrleo,
indiretamente tero repercusses importantes sobre a federao, mas foram

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ignorados ou deixados para segundo plano no embate promovido no Senado,


voltado apenas para redistribuir receitas, inclusive as que so pagas aos governos
em que esto localizados campos j em produo.
Para destravar a agenda federativa aqui listada e ter um Executivo federal
mais presente e, sobretudo, eficiente, um caminho possvel ampliar o
leque de questes a serem enfrentadas. Uma matria est ligada outra e as
solues deveriam ser concatenadas, como j alertado por parlamentares e
governadores. Nem preciso recorrer a lies tericas ou experincias histricas
ou internacionais para defender que os entes, que eventualmente viessem
a perder recursos em uma redistribuio do ICMS, cobrado nas transaes
interestaduais ou rediviso das rendas de petrleo, deveriam ser os mesmos que
poderiam ter acrscimo de participao relativa no rateio do FPE, em troca de
reduo de cotas daqueles que ganharam receita das outras fontes.
O que falta, ento, para se ter essa viso abrangente? Antes de tudo,
abandonar a ideia do que seria uma forma de minimalismo o que diferente
de gradualismo. No iremos a nenhum lugar enquanto tentarmos enfrentar
cada questo por vez, mas ignorando os problemas e as alternativas para outras
questes. Outro o caso de buscar equacionar as diferentes questes numa
viso abrangente, com uma ao coordenada e negociada, ainda que cada caso
leve a um ato prprio, distinto do adotado para o outro caso, e, o principal que
as mudanas sejam realizadas gradualmente, ao longo do tempo. O que no se
pode perder o norte, seja para dar consistncia e coerncia nas decises que se
adota, seja para indicar os objetivos de mdio e longo prazos. Mudar aos poucos
no o mesmo que mudar pouco.*
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Jos Roberto Afonso


Economista do BNDES
Economista e tcnico em contabilidade, mestre em economia pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Jos Roberto Afonso economista do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), tendo sido superintendente da rea fiscal e de emprego e do fundo de penso. Atualmente, atua como
consultor tcnico especial no Senado Federal. Especialista em finanas pblicas e
federalismo, j publicou livros e artigos com nfase, principalmente, no federalismo, descentralizao e responsabilidade fiscal.

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Federao e Guerra Fiscal

Luiz Villela
Economista do BID

H pelo menos 20 anos se discute no Brasil a necessidade de uma


reforma tributria, como parte da pauta para promover maior crescimento
econmico e ajudar na agenda de incluso social.
Todas as tentativas de reformas amplas falharam, e os ajustes logrados
pouco contriburam alm de aumentar a carga fiscal. No passaram de
pequenas derramas para atender s necessidades de recursos adicionais.
Entre as quatro caractersticas desejveis de um bom sistema tributrio, o
Brasil se esmerou em atender de suficincia. Os atributos de neutralidade
(eficincia), de equidade e de administrabilidade foram praticamente
esquecidos. Mas introduzimos e abusamos do princpio da convenincia.
O Brasil est em uma grande encruzilhada e para lograr crescer de
maneira sustentada, precisa resolver seus problemas de competitividade e
incluso social. Uma ampla reforma fiscal essencial para isso.
O pas necessita de uma repactuao federativa, em que temas
como guerra fiscal, distribuio de royalties, critrios de rateio do Fundo
de Participao dos Estados (FPE) e indexao das dvidas com a Unio
sejam amplamente discutidos e revistos como parte de um mesmo pacote,
para assegurar o melhor resultado final a todos. A soma dos diferentes
equilbrios parciais no assegura o melhor equilbrio geral, pois h estados
que ganhariam com algumas dessas reformas e perderiam com outras.
Eventuais compensaes, que s poderiam vir da Unio, deveriam
considerar o efeito final, para no compensar apenas os casos de perdas,
desconsiderando que muitos ganharo.
O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) tem acompanhado
os debates a respeito, buscando contribuir mediante o apoio realizao de
estudos, a participao em seminrios e o aporte da experincia que acumulou
por meio de contribuies a inmeras reformas fiscais na Amrica Latina.
Nas ltimas duas dcadas, o BID apoiou importantes programas
de fortalecimento institucional em matria fiscal no Brasil, incluindo os
projetos de modernizao da Receita Federal, o Programa Nacional de
Apoio Modernizao da Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros

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(Pnafe), o Programa Nacional de Apoio Gesto Administrativa e Fiscal


dos Municpios Brasileiros (PNAFM) e, mais recentemente, o Programa de
Apoio Gesto e Integrao dos Fiscos no Brasil (Profisco).
Tentativas anteriores de reforma falharam porque trataram de aspectos
pontuais e no buscaram uma soluo completa que resultasse no reequilbrio
do federalismo fiscal brasileiro. Sabe-se que com uma reforma ampla alguns
entes federados ganharo e outros perdero recursos lquidos disponveis,
razo pela qual a reviso dos sistemas de transferncias intergovernamentais
essencial. Esse era um tema politicamente difcil de ser discutido, mas em
abril de 2010 o Superior Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucionais os
critrios vigentes de rateio do FPE e determinou que novos critrios fossem
estabelecidos at 31 de dezembro de 2012. Alm desse fato, a polmica sobre
a distribuio dos royalties do petrleo traz discusso recursos adicionais
que podem viabilizar uma reforma fiscal em que nenhum ente federado fique
financeiramente em pior situao do que hoje.
Recentemente, o BID logrou aprovar uma cooperao tcnica a fim de
poder dispor de alguns recursos para apoiar a construo de consensos sobre a
necessidade e o desenho aceitvel pela maioria de uma reforma fiscal abrangente
no Brasil. Por isso, est apoiando diretamente esforos como este do Instituto
Brasileiro de Direito Pblico (IDP) e da Fundao Getulio Vargas (FGV), de
promover o dilogo entre as partes interessadas, alm de contratar estudos, fazer
simulaes de impacto e organizar encontros de trabalho. Nossa proposta a de
atuar como facilitador do entendimento. Um dos temas que temos conversado
com os estados o do FPE.
Sob nosso ponto de vista, o objetivo do FPE deve ser o de reduzir (sem
pretender extinguir) a desigualdade entre os estados, ao compensar entes
com menor capacidade de arrecadao prpria, de maneira a promover a
coeso social, garantindo montantes mnimos por habitantes.
Estamos convencidos de que os critrios de rateio do FPE precisam ter
algumas caractersticas principais:
Tornar o sistema fiscal mais equitativo;
Simplificar e aumentar a sua transparncia;
Garantir suficiente flexibilidade nas frmulas de distribuio, para
acomodar as mudanas nas finanas estaduais ao longo do tempo; e
Reduzir a sua sensibilidade cclica.

91

Federao e Guerra Fiscal

Seria desejvel utilizar as transferncias do FPE para equalizar a


capacidade dos estados individuais de prover aos seus cidados um conjunto
padronizado de bens e servios sob a sua responsabilidade, considerando
que os cidados exercem graus mdios de esforo na arrecadao prpria
de recursos e que os gastam de maneira homogeneamente eficiente.
Infelizmente, no existem condies no Brasil para a implantao de
um verdadeiro modelo de equalizao (como o adotado no Canad ou na
Austrlia), dadas as grandes diferenas na definio das bases tributrias entre
os estados, resultante de nosso Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios (ICMS), com mltiplas taxas e diferentes regimes de incidncia (que
impedem a estimao de um sistema de receitas representativas como no
caso do Canad), alm da falta de dados precisos e atualizados sobre as bases
fiscais e os custos dos programas de gastos pblicos.
Com essas limitaes, a melhor abordagem possvel para a reforma
do sistema no curto prazo seria limitar a equalizao ao lado das receitas
e utilizar alguma medida de resultado j usualmente calculada, como a
Receita Lquida Real (RCR) ou a Receita Corrente Lquida (RCL) de cada
estado, descontadas as transferncias do FPE, como critrio para determinar
a sua capacidade fiscal.
No caso brasileiro, as diferenas nas necessidades de gastos podem
continuar a serem abordadas atravs de outros tipos de transferncias
(Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb - , Sistema nico de
Sade SUS - e convnios), que buscam transferir recursos em funo das
necessidades dos estados.
Uma abordagem desse tipo cumpriria a maioria dos objetivos
especificados acima:
1. Seria simples, transparente e fcil de calcular e controlar, sem muita
demora, devido ao pouco tempo necessrio para contabilizar e informar as
receitas do Estado.
2. Aumentaria, em comparao com o atual sistema, a correspondncia
das transferncias per capita do FPE com a necessidade de recursos dos
estados para fazer frente a seus gastos, aumentando assim a equidade.

92

3. Promoveria uma resposta dinmica e gil das transferncias do FPE


a eventuais mudanas socioeconmicas (de populao ou de arrecadao
per capita, por exemplo) e de outro tipo (por exemplo, no regime de royalties)
que poderiam afetar a receita bsica per capita de cada estado.
A situao atual do FPE est longe de cumprir com esses critrios
ou objetivos, e no por menos que foram declarados inconstitucionais
pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Os critrios que hoje temos,
com pisos e tetos para os diferentes estados, criaram graves distores, se
comparados estados pobres dentro das regies mais beneficiadas (85%)
pelo Fundo:
RR, AP e AC recebem +- R$ 2000 per capita/ano
PE e CE recebem +- R$ 300 per capita/ano
AL, MA e PI recebem < R$ 500
No vale pena usar o FPE com outros objetivos de poltica ou para
outras compensaes alm da reduo nas diferenas de capacidade
fiscal entre os estados. Cada poltica deve ter seu prprio instrumento,
adequadamente desenhado e avaliado. O objetivo do FPE deve ser apenas
o de equalizao fiscal. Ao se tentar incluir mltiplos objetivos ao FPE, sua
frmula de partilha ficar complexa, pouco flexvel, com o risco de que um
critrio venha a anular outro. Simples melhor.
A capacidade fiscal de cada estado no esttica, e reformas no ICMS
e na distribuio dos royalties, por exemplo, podem mudar ainda mais a
situao. O ideal estabelecer critrios para o FPE que sejam capazes de
captar rapidamente mudanas abruptas que possam ocorrer na capacidade
fiscal dos estados. O FPE no deve ser visto como instrumento de poltica
regional, e sim como um equalizador fiscal.
Alm disso, um equvoco hoje em dia tratar as regies geogrficas do
Brasil como se constitussem reas homogneas do ponto de vista econmico
e social. Blocos regionais contm importantes diferenas internas. No Norte,
o Amazonas tem um PIB per capita de R$ 14.360, contra R$ 7.809 do Par;
no Nordeste, Sergipe apresenta um PIB per capita de R$ 9.633, contra
R$ 5.961 no Piau. No Centro-Oeste, o Distrito Federal tem PIB per capita
de R$ 51.142, o Mato Grosso de R$ 18.942, e o Tocantins de R$ 11.072.

93

Federao e Guerra Fiscal

E nas regies ricas do Brasil, temos o Esprito Santo com R$ 19.185,


superior aos R$ 17. 756 do Paran! As diferenas dos indicadores sociais
tambm so grandes no plano intrarregional, desqualificando as tradicionais
regies geogrficas como critrio para transferncia de recursos.
O FPE procclico, estimula a expanso dos gastos na fase ascendente
e gera presso por assistncia financeira federal na fase descendente. Seria
interessante contemplar regras para suavizar sua distribuio, criandose algo como um Fundo de Poupana. Uma possibilidade seria a de
se distribuir os recursos de acordo com uma mdia ou ajustados por um
ndice de preos para garantir um fluxo real constante, sendo os excedentes
depositados em contas grficas dos estados, que seriam utilizados em
pocas de necessidade.
Algo semelhante aos chamados fundos de dias chuvosos, mantidos
por vrios estados norte-americanos.*
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Luiz Villela
Economista do BID
Economista com mestrado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro (PUC-Rio), economista fiscal lder da Diviso de Gesto Fiscal e
Municipal do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Atua nas
reas de reforma tributria, de apoio descentralizao e aos governos locais, fortalecimento das relaes federativas e em assuntos relacionados
tributao e poltica fiscal internacional, liberalizao comercial e integrao econmica. Foi professor na Escola de Administrao da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e membro da Comisso de Reforma Tributria
e Descentralizao Administrativa, apoiando a Assembleia Nacional Constituinte em matria fiscal. Possui mais de 20 artigos e cinco livros publicados.

95

Federao e Guerra Fiscal

Srgio Prado
Professor da Unicamp

Introduo
Em fevereiro de 2010, o Supremo Tribunal Federal (STF), atravs do
ministro Gilmar Ferreira Mendes, chamou a ateno da sociedade brasileira
para um problema antigo, que vinha sendo protelado por 22 anos: a
recomposio dos critrios de distribuio do Fundo de Participao dos
Estados (FPE). A manifestao do Supremo respondeu a quatro Aes
Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) propostas por estados do
Centro-Oeste e da regio Sul, que se julgavam prejudicados pela situao
vigente.
O foco do problema se situa na Lei complementar 62, de 1989.
Naquela ocasio, atendendo a um requisito contido nas Disposies
Transitrias da Constituio de 1988, o Congresso Nacional tentou rever
e aperfeioar os critrios de distribuio do FPE. A total impossibilidade
de chegar, conjuntamente com os governadores estaduais, a um acordo
sobre uma soluo tcnica do problema levou a uma opo pragmtica
e imediatista, que ficou depois conhecida como congelamento dos
critrios: negociaes ad hoc geraram um conjunto de coeficientes fixos
para distribuio dos recursos, que vieram a constituir o chamado anexo
da LC 62/1989. Desde ento, a distribuio dos recursos do fundo passou
a ser feita de forma esttica, conforme estes coeficientes, e assim persiste
at o momento1.
A demanda imposta pelo STF questiona exatamente este carter fixo,
esttico, dos critrios de distribuio, e exige que seja restabelecido o
esprito da sistemtica anterior, de um sistema dinmico em que as dotaes
(coeficientes) estaduais no sejam fixas, mas variem na medida em que as
disparidades em desenvolvimento econmico se modificam. O STF admitiu
a vigncia dos atuais dispositivos at dezembro de 2012, quando o problema
ter que ter sido resolvido.

Naquela ocasio, tambm a distribuio do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), que anteriormente
era um fundo de carter nacional, aplicado igualmente a todos os municpios do pas, passou a ser feita por uma
diviso esttica de coeficientes estaduais. Posteriormente, ao longo dos anos 1990 e 2000, a distribuio dos
recursos, internamente aos estados voltou a ser feita conforme os critrios originais, mas o pr-rateio estadual foi
mantido esttico.

96

Decorridos mais de 20 anos, possvel dizer que o sentido original


da criao dos fundos de participao se perdeu na memria poltica e
institucional do pas. As geraes mais jovens de policy-makers, na sua
grande maioria, entendem tais fundos como um mero compartilhamento
esttico, pelo qual os governos subnacionais se apropriam de parcelas
fixas dos impostos federais. No existe conscincia tecnicamente
fundamentada do carter particular que esse tipo de transferncia assume
nas federaes modernas.
Este trabalho tem o objetivo de esclarecer a natureza peculiar de tais
transferncias, discutindo-as no contexto dos modernos sistemas de equalizao
existentes em todas as federaes do mundo, e avaliar as alternativas existentes,
para que se venha a cumprir aquilo que, com absoluta preciso e correo,
exigiu o STF, na pessoa de seu ministro Gilmar Ferreira Mendes.
O Equilbrio Vertical2
Rigorosamente, h em todas as federaes do mundo dois problemas
fundamentais a resolver no que se refere ao financiamento dos governos
subnacionais. Podemos referi-los como os problemas do equilbrio
vertical e do equilbrio horizontal3.
O problema do equilbrio vertical decorre do conflito entre dois traos
bsicos das federaes contemporneas. Por um lado, do ponto de vista da
tcnica e teoria tributrias, mais eficiente atribuir os principais impostos aos
governos de nvel superior (federal, principalmente, e estados, doravante
referidos como Governos de Nvel Superior - GNS), tanto por motivos de
eficincia na arrecadao, como, principalmente, para evitar que impostos
sobre fatores econmicos no fixos sejam utilizados como instrumento
de polticas regionais, gerando a chamada guerra fiscal. Na maioria das
grandes federaes do mundo, os trs impostos mais importantes sobre

Iremos utilizar, no que se segue, as seguintes siglas com seus respectivos significados: GI = governo intermedirio
(estados provncias, etc.); GL= Governo Local (municpios, comunidades, vilas etc.); GNS = Governos de Nvel
Superior (conjunto do governo central e governos intermedirios); GSN= Governos Subnacionais (conjunto dos
nveis de governo, exceto o governo central).

A anlise contida neste item bastante resumida. Para um tratamento extensivo do tema, ver. PRADO, SC. (2006),
Cap.1.

97

Federao e Guerra Fiscal

a renda, sobre folha de salrios e sobre valor adicionado so impostos


nacionais uniformes, legislados e arrecadados pelo governo central4.
Por outro lado, tambm em todas as federaes, os encargos
responsabilidade pela execuo das funes pblicas principais tendem a se
concentrar nos governos regionais e locais. Nas ltimas dcadas do sc. xx, isto
se acentuou, com o abandono da participao direta do Estado nas atividades
produtivas empresas estatais e a ampliao das funes do Estado na rea
social, assim como em funo da ampla preferncia mundial pelos processos de
descentralizao desses encargos.
A conjuno desses dois determinantes receita concentradas acima,
e encargos concentrados abaixo leva ao fenmeno chamado de vertical
gap, que est na base do problema do equilbrio vertical. Os GNS arrecadam
recursos maiores do que aqueles exigidos para financiar seus gastos diretos,
existindo, portanto, um supervit estrutural a seu favor. Por outro lado, os
Governos de Nvel Inferior (GNIs), ou seja, intermedirios e locais, arrecadam
com seus impostos prprios recursos muito inferiores sua necessidade de
financiamento. A situao assim gerada ilustrada pela figura abaixo.

vertical gap
arrecadao
federal

gasto direto
federal

vertical gap

transf.
verticais

arrecadao
subnacional

auto financiamento

gasto direto
subnacional

O Brasil a nica federao em que o Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) atribudo aos governos
intermedirios. A rigor, existe IVA provincial no Canad, onde o Quebec tem IVA prprio e cinco provncias menores
tm IVA no independente, mas harmonizado como o IVA federal. Mas, quando tratamos de IVA nacional, existente
em todo o territrio do pas, todos os casos existentes so de impostos uniformes controlados por legislao federal.
Em nenhum destes casos, os estados/provncias tm autonomia plena para definir alquotas e base tributria, como
no Brasil.

98

A existncia estrutural do vertical gap exige a existncia, tambm


estrutural, de amplos sistemas de transferncias verticais em todas as
federaes5. Os GSNs, principalmente o governo federal, tm que repassar
continuamente, atravs destes sistemas, recursos para o financiamento dos
gastos dos governos subnacionais no cobertos com seus prprios recursos.
A definio da parcela da arrecadao federal que deve ser repassada
para os GSNs conflituosa em qualquer federao. Mas, em federaes
como o Brasil, em que os encargos so na sua maioria concorrentes, e os
trs nveis de governo podem executar praticamente todos os servios,
essa definio se torna um dos problemas polticos centrais da federao.6
A literatura cunhou a vaga expresso pacto federativo para designar um
determinado padro de distribuio dos recursos entre os nveis de governo,
viabilizado pelo sistema de transferncias verticais.
Nas federaes mais desenvolvidas, tais como Canad, Alemanha e
Austrlia, existe sempre algum arranjo institucional para rever periodicamente
a distribuio vertical de recursos, tendo em vista adequ-la constante
modificao da atribuio de encargos. A intervalos regulares (p.ex. cinco
anos), algum tipo de comisso ou colegiado analisa o perfil de encargos
e determina modificao na distribuio vertical, em geral atravs do
compartilhamento de algum imposto federal, mais frequentemente o IVA.
Em pases onde no esto ainda desenvolvidos tais arranjos
institucionais, a distribuio vertical determinada pela fora poltica
dos diferentes nveis de governo em momentos histricos especficos.
Isto pode levar a processos sucessivos do tipo sstole-distole, com
alternncia de concentrao de recursos nos nveis superiores de governo
e nos governos subnacionais.

Algumas poucas federaes so excees que confirmam a regra. Nestas, basicamente por dispositivos de
participao dos governos intermedirios e locais no imposto de renda, estes nveis de governo tm grau elevado
de autofinanciamento: no Canad, na Sua e nos pases nrdicos, os governos locais so autofinanciados em
percentuais que se situam entre 70-80% dos seus gastos. Nas demais federaes, contudo, elevada a dimenso
das transferncias verticais.

6
Em algumas federaes, como o Canad, os encargos relativos a servios sociais so exclusivos das provncias,
sendo vedado ao governo federal executar estes servios. Assim, o governo federal, para implementar projetos
prprios nestas reas, tem que atuar atravs dos GSNs, repassando recursos e financiando aes que so executadas
pelos GSNs.

99

Federao e Guerra Fiscal

Ainda que haja muito a discutir sobre o equilbrio vertical, este no o


tema deste trabalho. Iremos nos concentrar no problema principal do ponto
de vista das desigualdades regionais, que o do equilbrio horizontal.
O Equilbrio Horizontal
De natureza totalmente distinta o problema do equilbrio horizontal.
Ele se origina no fato de que as diferentes regies do pas, mesmo nas mais
desenvolvidas federaes, tm nveis diferenciados de desenvolvimento
econmico. A maior ou menor riqueza da base econmica de cada jurisdio
se reflete na maior ou menor capacidade fiscal de seus governos, quando
consideramos apenas as receitas que podem ser arrecadadas a partir desta
base, com impostos prprios.
Por outro lado, fundamental que todos os cidados da federao recebam
quantidade e qualidade de servios pblicos aproximadamente semelhantes,
sob pena de efeitos perversos sobre a coeso social que necessariamente tem
que ser mantida. Assim, governos mais pobres teriam que manter um nvel
possivelmente exorbitante de tributao sobre seus cidados para prover a
mesma qualidade de servios disponveis em regies mais ricas.
Este grave e fundamental problema das federaes sempre foi resolvido
atravs da utilizao de transferncias redistributivas, ou seja, regies mais
pobres recebem transferncias de recursos que elas mesmas no podem
arrecadar dadas suas bases tributrias. Evidentemente, este processo opera,
de fato, uma transferncia de recursos fiscais arrecadados nas regies ricas
para as regies pobres, em geral atravs do papel do governo federal como
arrecadador dos principais impostos7.
A soluo desse problema exige, nas federaes, a existncia do que
vamos chamar genericamente sistemas de equalizao. Tais sistemas
combinam, em diferentes modalidades, dois elementos bsicos:

7
Em poucas federaes, o processo de redistribuio implica, tambm, transferncia de recursos diretamente das
regies ricas para regies pobres, sem passar necessariamente pela arrecadao federal de tributos. O sistema de
redistribuio da federao alem o exemplo mais tpico deste processo. As transferncias horizontais entre
estados (lnders) permitem que, ao final do processo de redistribuio, cada estado (lander) receba recursos que
virtualmente igualam a capacidade de gasto per capita de todos os estados (lnders).

100

1. Uma dotao de recursos, que pode ser fixa ou varivel. As


dotaes fixas so em geral percentagens da receita de grandes impostos,
ou percentagem da receita total do governo federal. As dotaes variveis
so sempre recursos oramentrios do governo federal, definidas a cada
ciclo oramentrio anual.
2. Um conjunto de critrios de distribuio, que permita alocar os
recursos da dotao de forma que as jurisdies mais pobres recebam
mais recursos.
Princpios Norteadores de Sistemas de Equalizao
H dois princpios gerais norteadores dos sistemas de equalizao:
1. Princpio da capacidade fiscal (doravante PCF) o sistema toma
como referncia as receitas prprias per capita das jurisdies8 e distribui
os recursos de forma que a receita per capita de cada jurisdio seja
igualada ou aproximada da mdia nacional. Este o princpio dos sistemas
alemo e canadense.
2. Princpio das necessidades fiscais (doravante PNF) o sistema faz
uma avaliao das diferenas em necessidades fiscais (demanda por servios
pblicos) e dos custos de proviso entre as jurisdies, gerando indicadores
que servem para ponderar a distribuio per capita dos recursos, alocando
maiores recursos aos que tm maiores necessidades e custos.
A literatura terica de federalismo fiscal consensual no entendimento
de que o segundo modelo superior ao primeiro, mas tambm entende
que a soluo ainda mais eficiente dada pela combinao dos dois
sistemas. SHAH, A. (1996); BOADWAY, R. (1991). Isso porque no apenas
as necessidades e custos podem ser muito distintos entre jurisdies,
situao em que a simples equalizao de receitas pode no ser adequada,
como tambm a capacidade prpria de financiamento pode divergir muito.
Assim, o sistema ideal consideraria necessidades e custos, e utilizaria estes

8
Em geral, toma-se todas as receitas livres, incluindo a arrecadao prpria e as transferncias livres recebidas de
NGS, excludo, obviamente, o prprio fundo equalizador.

101

Federao e Guerra Fiscal

indicadores para distribuir recursos considerando tambm a diferente


capacidade de autofinanciamento das jurisdies.
Entretanto, sistemas eficientes e precisos de avaliao de necessidades
so complexos e custosos, envolvendo detalhada produo de dados e
tratamentos estatsticos. A nica federao que desenvolveu plenamente tal
sistema a Austrlia, que faz em bases permanentes a avaliao de cerca de
quarenta rubricas de despesas sociais, estabelecendo para cada uma delas
uma medida da demanda pelo servio em cada jurisdio e do seu custo
de proviso. Estes indicadores so atualizados constantemente, atravs do
trabalho de uma equipe tcnica permanente com cerca de 50 tcnicos, a
famosa Grants Comission9.
O sistema australiano o que mais se aproxima da perfeio tcnica, uma
vez que o pas de fato combina os dois princpios. O procedimento bsico, neste
caso, fazer a equalizao simples da capacidade de gasto per capita, referida
receita prpria, e depois aplicar a ponderao em funo dos indicadores
de necessidades fiscais e custos. Desta forma, a dotao de provncias que
tem maiores custos ou maiores problemas ampliada, reduzindo os recursos
entregues s demais provncias.
J os sistemas que adotam somente o PCF, demandam menor volume
de dados, embora, quando aplicados devidamente, tambm envolvam
algumas estatsticas problemticas (retomamos frente). Esta foi a opo
adotada por Canad e Alemanha. Seus sistemas no consideram diferenas
em necessidades e custos, limitando-se a igualar (Alemanha), ou reduzir
(Canad), a diferena das capacidades de gasto per capita. Um fator essencial
nesta escolha o grau de disparidades inter-regionais dos pases. Canad
e Alemanha so mais homogneos, e o PCF atende satisfatoriamente. J a
Austrlia tem disparidades mais elevadas, o que levou o pas a enfrentar a
tarefa de calcular necessidades fiscais.
Embora a adoo plena e eficiente do PNF envolva sistemas complexos
e custosos de estatsticas, possvel fazer uma aplicao aproximada deste
princpio de forma bem mais simples e econmica. Trata-se da utilizao de

Para detalhes destes procedimentos, ver PRADO, S. (2006), cap. 4.

102

parmetros macroeconmicos e macrossociais como indicadores indiretos


das necessidades fiscais. Os mais tpicos so o PIB per capita e o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH). tambm possvel utilizar parmetros
setoriais especficos relativos habitao, saneamento, infraestrutura social
e econmica. Indicadores sintticos ou um conjunto de indicadores setoriais
constituem uma aproximao na avaliao de necessidades.
No entanto, o conjunto de necessidades fiscais a que os GSNs
atendem peculiar a cada federao. Depende dos encargos atribudos
a estes governos e dos padres mdios de servios numa dada etapa de
desenvolvimento, assim como da eventual participao do setor privado.
Nenhum indicador sinttico as apreende adequadamente. Por exemplo,
no h indicador sinttico que reflita adequadamente as necessidades fiscais
correspondentes ao conjunto dos encargos estaduais no Brasil. Somente
quando levamos a avaliao de necessidades a abranger todos os setores e
funes, podemos obter bons resultados.
Com base em tudo isso, podemos postular esquematicamente a
existncia de trs modelos possveis de equalizao, que apresentamos como
tipos ideais, os quais abrangem grande parte dos sistemas existentes:
1. Modelos rsticos orientados por necessidades utilizam parmetros
macro ou setoriais para obter aproximao s necessidades fiscais. O FPE
brasileiro (na concepo original, pr 1989) pertence a esta categoria,
utilizando rea territorial e o inverso da renda per capita como parmetros.
Vamos cham-los doravante de modelos paramtricos.
2. Modelos orientados pelo PCF No levam em considerao as
diferenas em necessidades, atuam sobre a receita prpria disponvel de
cada jurisdio, reduzindo diferenas em capacidade de gasto per capita.
Passamos a cham-los modelos de equalizao de receitas.
3. Modelo de equalizao plena (australiano)
a) Realiza avaliao detalhada e abrangente de necessidades fiscais e
custos, utilizando esta avaliao como fator de ponderao na distribuio.
b) Leva em considerao a receita prpria dos governos.
Os sistemas paramtricos tm sido utilizados nos pases em
desenvolvimento. ndia e Brasil so os melhores exemplos. A discusso

103

Federao e Guerra Fiscal

sobre fundos de participao no Brasil, nos anos recentes, tem se dado


exclusivamente no mbito de sistemas paramtricos. Todos os projetos em
discusso hoje no Congresso Nacional, assim como alguns outros de origem
acadmica, se concentram em propor conjuntos alternativos de indicadores
sintticos ou setoriais como critrio de rateio para os fundos de participao.
O modelo de equalizao plena seria, com certeza, o caminho para um
pas como o Brasil, com elevadas disparidades regionais em necessidades,
custos e receita. Mas isto no vivel no curto prazo (entendido aqui
como aquele estabelecido pelo STF para ajuste do FPE), e, portanto, no
vamos aqui nos estender sobre ele10. Deveria, contudo, entrar com certeza
no planejamento de mdio/longo prazos de uma reforma fiscal-federativa
ampla to necessria no Brasil.
Tentaremos justificar em seguida nossa opinio de que na atual
conjuntura, haveria vantagens tcnicas, polticas e operacionais que
recomendariam a adoo do sistema de equalizao de receitas, como um
passo intermedirio para o futuro desenvolvimento de um sistema pleno de
equalizao australiana.
Sistemas Paramtricos de Equalizao
Estes sistemas tm uma caracterstica comum: so todos do tipo
dotao fixa de recursos11. Seu trao distintivo que utilizam indicadores
(parmetros) macroeconmicos e/ou sociais como critrio de equalizao.
Tais parmetros so utilizados como fatores de ponderao incidentes sobre
as dotaes per capita de recursos.

10
Um tratamento exaustivo deste tema foi feito, em anlise comparativa das federaes australiana, canadense,
alem e indiana, em PRADO, S. (2003).

Dotao fixa aqui significa que o montante de recursos definido exogenamente, independentemente dos critrios
de equalizao. Exemplos comuns: percentagem dada da receita federal total (ndia); a totalidade da receita do IVA
(Austrlia); cerca de metade da arrecadao de imposto de renda e IPI (Brasil). evidentemente que estes montantes
variam ano a ano, mas seu montante depende de outros fatores que no os prprios critrios de distribuio. Quando
a dotao varivel, o seu montante resulta da aplicao dos critrios, sendo, portanto, subordinado.

11

104

Os parmetros mais comumente utilizados so:


Renda per capita ou produto bruto per capita das jurisdies;
ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) das jurisdies;
Indicadores diversos de pobreza e carncias sociais; e
Indicadores de carncia em infraestrutura econmica.
O procedimento padro nestes sistemas :
1. Calcular uma distribuio preliminar de recursos em funo da
populao de cada jurisdio, de forma que a cada uma delas seja atribudo
inicialmente um mesmo montante de recursos per capita. Isto gera um
percentual inicial de distribuio uniforme dos recursos.
2. Ponderar esta distribuio pelo indicador de desigualdade escolhido,
de forma que quanto mais desfavorecida a jurisdio, segundo aquele
indicador, mais aumenta o seu coeficiente de participao.
A lgica fundamental destes sistemas uma aplicao rstica e
simplificada do princpio das necessidades fiscais, tal como discutido
acima. No iremos aprofundar exemplos destes modelos, uma vez que so
familiares aos participantes do debate brasileiro.
Trs caractersticas destes modelos so de enorme importncia para a
discusso que realizamos neste texto:
1. A rigidez do sistema. Qualquer um dos possveis parmetros que
podem ser utilizados so relativamente rgidos no curto prazo, alguns deles
sendo gerados a intervalos longos (por ex. PIB, IDH), com o que, durante
este intervalo, a distribuio rgida e esttica. O uso muito comum do
PIB per capita significa que, na melhor das hipteses, a distribuio ficar
esttica por um ano inteiro;
2. Capacidade de refletir as necessidades fiscais. evidente que
qualquer indicador sinttico do tipo daqueles citados acima ser sempre
uma medida altamente imperfeita das diferenas em necessidades fiscais. O
ideal, como j vimos, seria uma avaliao mais detalhada destas necessidades
que cobrisse as principais funes e subfunes do gasto pblico para
as diferentes jurisdies, abrangendo sade, educao, infraestrutura
econmica, habitao, meio ambiente etc., tal como discutido acima. Nos

105

Federao e Guerra Fiscal

pases em desenvolvimento, dadas as dificuldades para obter tais avaliaes,


os parmetros macroeconmicos e sociais tipo renda, IDH etc. atuam como
second best. Iremos retomar este ponto diversas vezes frente; e
3. A considerao da capacidade prpria de gasto. As transferncias
verticais, neste mtodo em que o critrio se apoia num parmetro
exgeno, macroeconmico ou social, tornam-se apenas mais uma receita
dos governos subnacionais beneficiados, e so totalmente independentes
das demais receitas recebidas por eles. No caso brasileiro, por exemplo, o
FPE uma dentre diversas transferncias e receitas prprias recebidas pelos
estados. Isto tem duas consequncias. Primeiro, se alguma destas receitas
tem um comportamento atpico em uma dada jurisdio, por exemplo,
um crescimento inesperado e diferenciado num certo perodo (ou uma
queda importante), o sistema de equalizao no reage a esta modificao,
continuar remetendo para esta jurisdio o mesmo montante de recursos
que resulta do parmetro, que estvel no curto prazo. Com isso, a
jurisdio receber um montante total de recursos muito mais elevado
(ou muito menor), relativamente, que as demais. Em segundo lugar, uma
jurisdio que, perante o critrio adotado (p. ex. o IDH) teria necessidades
maiores de recursos, pode ter receita prpria mais elevada12, com o que
transferncias maiores vo gerar uma receita final muito elevada para esta
jurisdio, o que no reflete necessariamente sua necessidade de recursos,
mas, muito mais, a ineficincia do seu processo oramentrio para atender
s necessidades da sua populao.
Sistemas de Equalizao de Receita
A alternativa mais imediata aos sistemas paramtricos dada pelos
sistemas que no utilizam parmetros exgenos como critrio, mas
partem diretamente da receita prpria disponvel de cada jurisdio.
Em toda federao, os governos subnacionais tm, constitucionalmente,
o poder de arrecadar determinados impostos. Este poder lhes permite

O que pode indicar um estado que, mesmo sendo relativamente rico, no dedica adequadamente seus recursos
para atenuar os problemas sociais que enfrenta.

12

106

obter, autonomamente, com base apenas em sua economia domstica,


um determinado montante de receita. Evidentemente, esta receita ser,
em mdia, proporcional ao nvel de desenvolvimento econmico de cada
jurisdio. Se uma jurisdio tem baixa capacidade econmica, em mdia
conseguir arrecadar menor montante de recursos fiscais per capita que outra
jurisdio mais rica. Assim, a receita prpria per capita que pode ser obtida
por cada jurisdio, passa a representar um indicador adequado para orientar
a distribuio de recursos que visem reduzir as disparidades inter-regionais.
Os sistemas que utilizam esta abordagem tm os seguintes
componentes:
1. So feitas estimativas regulares da capacidade prpria de
financiamento de todas as jurisdies (arrecadao prpria per capita, dados
os impostos prprios e a dimenso das bases tributrias de cada uma);
2. Assume-se o princpio bsico de que a equalizao deve tornar
o mais possvel semelhantes as capacidades finais de gasto per capita das
jurisdies. A ideia que cada jurisdio obtenha, no final do processo,
montantes de recursos por cidado em dimenses semelhantes, que
permitam oferecer servios pblicos semelhantes aos das demais jurisdies,
mesmo que ela seja econmica e fiscalmente mais pobre; e
3. As estimativas de receita prpria so utilizadas diretamente como
inputs para o clculo das transferncias. Jurisdies que tm menor capacidade
prpria de financiamento receberam maiores dotaes, e vice-versa.
Num sistema paramtrico, tal como exposto no item anterior, o
indicador macroeconmico ou social funciona, de fato, como uma proxy da
receita prpria das jurisdies. Se estas tm IDH baixo, ou renda per capita
baixa, dever ter tambm menor receita fiscal per capita, e, portanto, tem
que receber mais recursos. A diferena com o sistema de equalizao de
receita que ele no utiliza um indicador indireto, mas toma diretamente a
receita prpria de cada jurisdio e determina as transferncias a partir da
dimenso relativa desta receita prpria.
Gostaramos de voltar s caractersticas que j destacamos para
os sistemas paramtricos. Vamos contrast-las com o comportamento
correspondente dos sistemas de equalizao de receita.

107

Federao e Guerra Fiscal

1. A rigidez do sistema. Evidentemente, a utilizao das receitas fiscais,


ao invs de parmetros macro ou sociais como base da equalizao, remove
totalmente a rigidez do sistema. As receitas prprias podem ser estimadas
virtualmente em tempo real, com no mximo dois meses de defasagem.
Assim, qualquer modificao em uma receita especfica de uma jurisdio
especfica ir se refletir na sua dotao final de transferncias, garantindo,
no curto prazo, que todas as jurisdies tenham, em mdia, as capacidades
de gasto per capita previstas pelo sistema. Se um estado perde receita, por
exemplo, devido a uma quebra de safra, ou catstrofes naturais, ou mesmo
pela fragilidade de mercados internacionais para seus produtos, em curto
prazo as transferncias do sistema para este estado sero aumentadas,
gerando um efeito compensatrio perda anteriormente verificada;
2. Capacidade de refletir as necessidades fiscais. No mtodo de
equalizao de capacidade de gasto, tal como praticado na Alemanha
e Canad, no h, de forma geral, considerao pelas diferenas nas
necessidades fiscais. O princpio subjacente ao sistema igualar a capacidade
financeira de prover servios (ou reduzir as diferenas nesta capacidade),
sem levar em conta que algumas jurisdies tm algumas necessidades
ampliadas, ou podem enfrentar custos mais elevados para prover os
mesmos servios. De forma geral, a suposio implcita no sistema que
jurisdies mais pobres tero, simultaneamente, menor capacidade prpria
de arrecadao e maiores necessidades fiscais, com o que a equalizao da
capacidade de gasto seria adequada13; e
3. A considerao da capacidade prpria de gasto. Os sistemas de
equalizao de receita no so, por definio, mais uma receita, mas um sistema
que olha as demais receitas das jurisdies e busca reduzir as diferenas
entre elas. Eles tomam como ponto de partida a totalidade das demais
receitas prprias recebidas pelas jurisdies, e determinam a distribuio
dos recursos, de forma a equalizar a sua capacidade final per capita. Assim,
qualquer oscilao significativa na receita prpria de determinadas jurisdies
(para mais ou para menos), ir se refletir num movimento compensatrio das

13
A Alemanha incorpora alguns elementos de necessidades fiscais no muito sofisticados no seu sistema, que
basicamente um sistema de equalizao centrado na capacidade de gasto.

108

transferncias do sistema, trazendo sempre a capacidade de gasto per capita


de cada jurisdio a um equilbrio em toda a federao.
Como j vimos, h duas federaes importantes que utilizam
plenamente este sistema. No Canad, temos um sistema do tipo em que
o critrio de equalizao comanda, e o montante de recursos destinados
s transferncias uma varivel subordinada. O sistema calcula as receitas
prprias das provncias. Depois, calcula a receita prpria mdia do conjunto
das provncias. Todas as provncias que tm receita prpria abaixo da mdia
recebem os recursos necessrios para traz-las at receita per capita mdia
da federao. As provncias mais ricas, que tm receita prpria superior
mdia, nada recebem, e, portanto, mantm poder de gasto superior ao das
demais provncias.
J na Alemanha, este sistema aplicado de forma diferente. A receita
prpria potencial calculada para cada lnder (estado), etapa similar
quela realizada no Canad. Depois, numa primeira rodada, parte da receita
do IVA federal utilizada para reduzir as disparidades entre os diversos
lnders. Nesta etapa, as disparidades em capacidade de gasto per capita
j so bastante reduzidas. Numa etapa final, definem-se transferncias
diretas horizontais entre lnders, de forma que as capacidades de gasto
per capita de todas as jurisdies se tornam virtualmente idnticas. Seria
aproximadamente equivalente a que, no Brasil, depois da distribuio do
FPE, fossem determinadas transferncias adicionais dos estados ricos para
os pobres, a partir da sua arrecadao prpria, para tornar quase igual a
capacidade de gasto entre os estados.
O sistema alemo muito mais redistributivo do que o canadense.
Ambos, contudo, tm como lgica bsica equalizar a capacidade de gasto
per capita das jurisdies. A diferena que a Alemanha fora transferncias
adicionais que retiram recursos das jurisdies ricas, atingindo uma
equalizao quase perfeita. No Canad, as transferncias federais se limitam
a ampliar a capacidade de gasto per capita dos mais pobres, enquanto os
ricos permanecem na mesma situao.

109

Federao e Guerra Fiscal

Um Possvel Modelo de Equalizao de Receitas 14


Como j exposto, este sistema utiliza como insumo bsico a receita
prpria per capita que pode ser obtida pelos estados, a partir de sua
competncia tributria. Vamos supor uma federao com 20 estados
hipotticos, cuja receita prpria per capita apresente o perfil indicado no
grfico abaixo.

O grfico apresenta os 20 estados ordenados por receita prpria per


capita. O estado mais pobre obtm apenas 50 unidades monetrias por
cidado, enquanto o estado mais rico obtm 500 unidades monetrias
por cidado. Este grfico resume a essncia do problema da equalizao
horizontal: a federao deve encontrar formas de reduzir a disparidade em
capacidade de gasto per capita entre as jurisdies.

Esta metodologia especfica para utilizao da equalizao de receitas foi desenvolvida em trabalho realizado por
tcnicos do governo do estado de Gois, em sua participao no Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, em 2007, sob
coordenao do autor. Ver, SILVA, A. L. et alii (2007).

14

110

Vamos admitir que a opo feita por esta federao seja por uma dotao
predefinida de recursos, que pode ser a arrecadao de um dado imposto,
ou pode ser um percentual da receita total do governo federal, ou, como
no Brasil, uma percentagem da arrecadao do Imposto de Renda (IR) e do
Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Existe, portanto, um dado
montante de recursos que deve ser distribudo entre estes estados.
A dimenso da dotao total de recursos vai definir, evidentemente, o
grau em que as disparidades podero ser reduzidas. Dotaes muito elevadas
podem permitir at uma igualao plena da capacidade de gasto, enquanto
uma dotao menor poder apenas reduzir parcialmente as disparidades.
Dada a dotao, possvel escolher diversos graus de redistributividade
para a operao do sistema. Isto feito atravs da seleo do que chamamos
Valor de Referncia (doravante VR). Ele define certo nvel de renda per
capita tal que todos os estados que esto acima deste nvel no recebem
recursos do sistema, e todos os estados que esto abaixo recebem, de
forma inversamente proporcional sua receita prpria. Podemos iniciar
pela possibilidade que chamaramos de mxima redistributividade: o VR
escolhido de forma que os recursos disponveis so esgotados trazendo
os estados mais pobres para o mais elevado nvel de receita per capita
possvel. No nosso caso hipottico, vamos supor que este valor seja de
aproximadamente 245 unidades monetrias.

111

Federao e Guerra Fiscal

Dada a dotao, foi possvel conceder recursos a todos os estados


com receita prpria per capita abaixo de 245 unidades monetrias. Notese que quanto mais pobre o estado, maior o volume de recursos per capita
ele recebe, de forma a que, ao final, no exista nesta federao estado com
capacidade de gasto menor que 245 unidades monetrias. Por outro lado,
os estados mais ricos nada recebem. A rea entre a linha horizontal azul e a
linha vermelha, ponderada pelas populaes dos estados envolvidos, iguala
a dotao total de recursos disponveis para o fundo. Portanto, quanto
maior a dotao total disponvel, mais elevado poder ser o nvel ao qual
sejam trazidos os estados mais pobres.

No outro extremo, podemos imaginar uma situao em que todos os


estados, exceto o mais rico, receberiam algum recurso. Esta seria a opo
de mnima redistributividade, e seria indicada por um VR igual receita
prpria do Estado mais rico (no caso, 500 unid. monetrias). A linha 1
(azul) no grfico acima apresenta esta situao. Todos os estados, exceto o
mais rico, recebem algum recurso, inversamente proporcional sua receita
prpria. Como a dotao total passa a ser dividida entre mais estados, piora
a situao dos mais pobres.
Uma opo intermediria, indicada pela linha 2 (preta) no grfico,
adotaria como VR o valor de 350 unidades monetrias, fazendo com que

112

somente cinco estados ficassem excludos da distribuio, o que melhoraria


a dotao dos estados mais pobres em geral, em relao linha azul.
Nos dois casos anteriores, a distribuio feita por um algoritmo que
distribui os recursos proporcionalmente diferena entre a receita base da
jurisdio e o valor de referncia.
Neste modelo, o controle do grau de redistributividade se apoia na
definio do VR, pela qual se exclui uma dada quantidade de estados mais
ricos da distribuio. Fica evidente que possvel estabelecer de forma
objetiva e simples um processo de elevao constante da redistributividade
do sistema ao longo do tempo, o que permite a transio de um sistema
de baixa redistributividade (o que se aproxima do brasileiro atual, onde
mesmo o Distrito Federal, muito rico, recebe recursos do FPE, o que no
deixa de ser estranho) para um sistema de alta redistributividade, onde os
recursos disponveis se concentrem em melhorar a capacidade de gasto dos
mais pobres.
O Problema de Regular o Grau de Redistributividade
Qualquer sistema de equalizao, paramtrico ou centrado nas receitas,
deve ter como condio essencial garantir aos governos e sociedade
a possibilidade de adotar diferentes graus de redistributividade. Isto se
aplica particularmente aos sistemas que utilizam dotaes predefinidas de
recursos, como a o caso mais frequente. Se tomarmos como exemplo o
Brasil, nosso sistema, para os estados, tem uma dotao dada de recursos:
cerca de 21,5% da arrecadao do IR e do IPI.
Dada a dotao, deve-se poder escolher entre alternativas mais ou
menos redistributivas. A opo mais radical seria utilizar os recursos dados
exclusivamente para melhorar a situao fiscal dos estados mais pobres, e
excluir totalmente os ricos. No outro extremo, o sistema poderia conceder
algum recurso a todos os estados, evidentemente concedendo maiores
recursos para os mais pobres. O sistema atual do FPE, no Brasil, deste
tipo. Todos os estados, mesmos os mais ricos, recebem dotaes do fundo.
Existem duas formas bsicas para definir o grau de redistributividade
de qualquer sistema de equalizao. A primeira simplesmente excluir

113

Federao e Guerra Fiscal

da distribuio dos recursos um conjunto de jurisdies mais ricas e


desenvolvidas, estabelecendo algum critrio de corte que selecione apenas
jurisdies mais pobres. Isto pode ter como critrio o PIB ou a renda per
capita,15 ou ainda, pela receita tributria prpria, ou simplesmente, de
forma discricionria, estabelecer a excluso de determinadas jurisdies.
Nos sistemas existentes, esta opo em geral adotada quando o sistema
de equalizao visa apenas aumentar a capacidade fiscal dos mais pobres,
como tipicamente o caso no Canad. Quando o sistema visa transferir um
volume maior de receitas que compe financiamento necessrio mesmo
para provncias e estados mais ricos, ento todos so includos no processo
(como o caso do sistema australiano)16. O modelo de equalizao descrito
logo acima utiliza esta forma de controle de redistributividade, representada
pela escolha do VR.
A segunda forma a adoo do que vamos chamar, para adotar uma
linguagem compatvel com os sistemas brasileiros, de reservas: definese que x% dos recursos sero distribudos entre estados mais pobres, e y%
dos recursos sero distribudos entre os ricos, definindo tambm algum
critrio para separar os dois universos. A forma, digamos, tecnicamente
mais razovel de fazer isto utilizar algum indicador macroeconmico ou
social como referncia. Por exemplo, x% dos recursos seriam distribudos
entre as jurisdies que tm renda per capita abaixo da mdia do pas, e y%
seria distribudo entre as jurisdies que ficam acima da renda mdia do
pas. Obviamente, x > y uma condio lgica deste raciocnio.
As reservas so, na sua essncia, um mecanismo pelo qual
desmembramos o fundo redistributivo em dois ou mais fundos, cada um
deles distribuindo recursos para um determinado conjunto de jurisdies,
e, eventualmente, por diferentes critrios. No caso brasileiro, o FPE vigente
utiliza um conceito muito peculiar de reserva: 85% dos recursos so

15
Como mencionado, no Canad o sistema exclui dos benefcios todas as provncias cuja receita fiscal prpria seja
superior mdia nacional das receitas prprias.

Na Austrlia, a dotao de recursos que distribuda pela equalizao abrange toda a receita do IVA, que
federal. Seria como se, no Brasil, ao invs de imposto de renda e IPI, os recursos dos fundos de participao fossem
constitudos pela receita global do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Neste caso,
necessariamente todos os estados teriam que participar, ainda que com benefcios maiores para os mais pobres.

16

114

reservados para estados das regies NO-NE-CO, e 15% so distribudos


entre os estados do Sul e Sudeste. Cada um destes subfundos utiliza os
mesmos critrios para alocar recursos entre seus clientes.
Em princpio, os dois mtodos de regulao do grau de redistributividade
podem ser utilizados tanto em sistemas paramtricos como em sistemas de
equalizao de receitas. Nada impediria, por exemplo, que nosso modelo
de equalizao exposto acima utilizasse reservas ao invs de VR. Mas, de
forma geral, os mtodos paramtricos que vm sendo concebidos no Brasil
desde os anos sessenta utilizam amplamente reservas, ou seja, optam
pelo fatiamento da dotao de recursos. A nica possvel vantagem das
reservas em relao ao primeiro mtodo, da excluso, que ela permite
conceder recursos tambm para as jurisdies mais ricas, enquanto o
mtodo da excluso reserva os recursos apenas para os que se situam abaixo
de certo nvel de necessidades sociais, determinado por algum indicador
macroeconmico ou social.
Uma Apreciao Geral dos Dois Sistemas
No h espao neste artigo para uma apreciao tcnica aprofundada dos
dois sistemas. Este trabalho exigiria, principalmente, detalhadas simulaes
das diversas alternativas, nica forma de dirimir muitas das dvidas e
polmicas que cercam a questo. Existe, no Brasil, uma extensa tradio no
uso de sistemas paramtricos, que, pode-se dizer, constituem a linguagem
padro para qualquer tentativa de reforma dos fundos de participao.
Por outro lado, os mtodos alternativos, embora tenham recebido alguma
divulgao no perodo recente, so em geral vistos com reservas por boa parte
dos tcnicos especializados nos governos estaduais. Este item tenta alinhavar,
primeiro, aquelas que entendemos serem as deficincias bsicas dos sistemas
paramtricos. Adiante, tentaremos elencar as crticas mais frequentemente
levantadas contra a equalizao de receitas, complementadas por observaes
crticas de nossa lavra.
As Limitaes dos Mtodos Paramtricos
Existem trs aspectos crticos relevantes quanto ao uso dos sistemas
paramtricos.

115

Federao e Guerra Fiscal

1. A inexistncia do parmetro certo


Sistemas paramtricos so uma aproximao grosseira ao princpio das
necessidades. Na impossibilidade de uma avaliao plena de necessidades
e custos, selecionamos indicadores que simulam grosseiramente esta
avaliao. No Brasil, o sistema criado pelo Cdigo Tributrio Nacional
(CTN) e outros, que foram propostos at os anos 1990, tendiam a utilizar
parmetros sintticos macroeconmicos. No perodo recente, o debate
brasileiro se tornou um verdadeiro torneio de indicadores setoriais diversos,
associados a diferentes critrios de fatiamento das dotaes. Propostas
em andamento no Congresso dividem o FPE em seis ou oito subdotaes,
aplicando a cada uma delas um parmetro distinto.
Mesmo quando adotamos parmetros sintticos, os resultados sero
diferentes para cada parmetro. evidente que, de forma geral, para todos
eles ocorrer que os estados mais atrasados recebero mais recursos,
mas a posio relativa de cada estado pode ser alterada pela mudana de
parmetro. Se partirmos para parmetros setoriais especficos (saneamento,
gua tratada, esgotos etc.), o problema se agrava. Cada combinao de
parmetros ir gerar deslocamentos na posio relativa dos estados na
escala de beneficiamento pelas dotaes do fundo.
O ponto crucial que no h argumentos decisivos para provar
que um dado parmetro ou set de parmetros mais certo, justo ou
adequado. Como o sistema necessariamente um jogo de soma zero,
cada alternativa implicar ganhadores e perdedores. Estes, seguramente,
tendero a considerar adequado outro conjunto de parmetros, que reflita
as suas prprias necessidades. Tudo o que se pode dizer, objetivamente,
que quanto maior o nmero de parmetros utilizados, mais correta ser
a avaliao de necessidades, pois estaramos nos aproximando do sistema
pleno australiano.
Isto tornar extremamente complexo e conflituoso o processo de
reforma, o que j se vislumbra na disparidade de projetos que esto
surgindo no Congresso Nacional. No demais lembrar que estes critrios
de rateio paramtricos foram estabelecidos (outorgados), originalmente,
em pleno regime autoritrio, e na nica situao, desde ento, em que se
tentou reformul-los, resultou a pragmtica anomalia que agora est sendo
questionada, por absoluta impossibilidade de se chegar a um consenso

116

sobre um mtodo tecnicamente adequado. Nada sugere que seja fcil entrar
em acordo agora sobre quais so os parmetros adequados.
2. O isolamento do fluxo de recursos
Sistemas paramtricos criam uma transferncia autnoma, independente,
no sentido de que o sistema no leva em considerao a receita prpria que
o Estado j dispe, e distribui os recursos do fundo cegamente com base
nos indicadores escolhidos. Se um estado que, pelo indicador, deve receber
recursos maiores, j detm receita prpria elevada, ela acabar contando
com recursos inadequadamente elevados, e vice-versa. Mais importante
ainda, a funo equalizadora se torna muito limitada, uma vez que qualquer
modificao nas receitas prprias de uma dada jurisdio ser ignorada pelo
sistema, que continuar endereando a ela a mesma quantidade de recursos.
Assim, tendncias de mdio prazo que alterem a receita prpria per capita
das jurisdies, como crescimento econmico diferenciado, surgimento
de novas fontes de receita (recursos minerais, por exemplo) levaro a
desvios cumulativos que resultaro em grandes diferenas na capacidade de
financiamento, que sero ignorados pelo sistema.
3. Sistemas de equalizao x fundos com funo especfica
No debate recente no Brasil, o FPE (e para este efeito, tambm o
FPM) aparece como uma espcie de bombril federativo, com mil e uma
utilidades. Algumas propostas de reforma parecem entender o fundo
como um fundo contra a pobreza: prope que os parmetros nicos
de distribuio sejam ndices de analfabetismo, mortalidade infantil, taxa
de pobreza etc. Em outros argumentos, ressalta-se que a Constituio de
1988 indica a busca do equilbrio socioeconmico como funo do FPE,
e, portanto, deslocam a nfase para indicadores relacionados a polticas de
desenvolvimento econmico. J mesmo antes da deciso do STF, diante da
presso pela extino da guerra fiscal do ICMS, muitos estados passaram
a defender recursos para polticas de desenvolvimento estaduais, um novo
fundo que seria distribudo entre os estados pelos critrios do FPE. Mais
recentemente, ganhou fora a ideia de que os recursos do Pr-Sal sejam
distribudos pelos critrios do FPE!
Este um velho vcio do federalismo brasileiro, certo pragmatismo que
lana mo dos instrumentos que esto mo, sem considerar as implicaes.

117

Federao e Guerra Fiscal

Como o FPE e o FPM so, de fato, os nicos fundos efetivamente


redistributivos existentes, sempre que se trata de distribuir recursos a eles
se recorre.
No entanto, pelo menos ao considerarmos as experincias e a sabedoria
internacional neste tema, fundos de equalizao tm funes muito precisas.
Eles no proveem transferncias que visem financiamento especfico de um
setor ou outro. Em todos os pases onde existem, e no Brasil no diferente,
estes sistemas tm sua lgica estreitamente ligada ideia de autonomia
federativa. A lgica dotar os estados/provncias de recursos necessrios
para que possam prover, considerando o conjunto de suas atribuies,
servios de nvel mdio nacional aos cidados. No h qualquer regra que
obrigue os GSN a dado perfil de gasto: os recursos so livres. Os recursos
sero submetidos alocao pelos seus respectivos governo e parlamentos.
Exatamente porque os recursos do FPE (e de qualquer outro fundo de
equalizao) so livres, faz pouco sentido condicionar sua distribuio a
qualquer setor ou funo especfica, pois no h garantia de que os recursos
sero aplicados nestas reas, sendo o Estado soberano quanto a esta
deciso. Parece ser mais coerente equalizar a receita per capita dos estados,
ao invs de buscar ponderaes orientadas por pobreza, atraso econmico
e outras.
Mas, perguntariam alguns, como fazemos ento com as necessidades
sociais mais graves, ou os casos de atraso econmico agudo? A resposta no
reside em atribuir mltiplas funes ao FPE. Em todas as mais organizadas
federaes, existe uma combinao de transferncias livres, basicamente
aquelas destinadas equalizao, com transferncias condicionadas, que
constituem o que costumamos chamar programas nacionais: o governo
central transfere recursos para serem aplicados em determinado setor
onde desejvel ou necessrio que exista alguma regulao e gesto
nacional, e os GSN respondem pela execuo do gasto. No Brasil, o
programa nacional tpico o Sistema nico de Sade (SUS). O governo
federal responde hoje por parcela majoritria do gasto pblico total em
sade, e os GSN respondem por mais de 90% da execuo deste gasto.
Com caractersticas de sistema de equalizao, o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) tambm um programa nacional, pelo aspecto da

118

regulao federativa na redistribuio de recursos dentro de cada estado,


e pela complementao federal.
A pergunta : porque no existem sistemas semelhantes em reas como
saneamento, infraestrutura de transportes e outros? Porque no existem
programas nacionais srios voltados para o desenvolvimento econmico?
Mais importante ainda, porque os estados no revelam interesse em lutar
por este tipo de transferncias? Uma razo, pelo menos, evidente: seria
prefervel para eles se os recursos, ainda que destinados em princpio a
fins especficos, fossem entregues como recursos livres. No entanto, pelo
mesmo motivo que ningum defenderia que o governo federal entregasse
os recursos do SUS como recursos livres para os estados e municpios, no
parece ser eficiente entregar como recursos livres aos estados recursos que
se destinam a funes especficas.
evidente que a alternativa que indicamos acima exige, de alguma
forma, a reviso do equilbrio vertical na federao brasileira. Isto tambm
aponta para a necessidade de uma reforma mais ampla do sistema fiscalfederativo brasileiro. Sem isto, continuaremos fazendo gambiarras e
pendurando funes no FPE e no FPM.
A Crtica Equalizao de Receitas
Principalmente entre tcnicos estaduais das ditas regies atrasadas
do Brasil, h muitas reservas em relao ao uso da equalizao de receitas.
Infelizmente, na sua maior parte, os debates ocorrem a portas fechadas na
Comisso Tcnica Permanente (Cotepe-Confaz), ou em outros comits
daquele colegiado, de onde tradicionalmente nada sai a pblico que no
seja consensual. Como no h consenso, a sociedade fica impedida de
tomar conhecimento dos debates realizados exatamente na nica instituio
onde provvel que exista conhecimento especializado sobre o tema. No
particularmente louvvel no quesito transparncia. Assim, no dispomos
de documentos minimamente oficiais que sistematizem as crticas e as
exponham ao debate. Ficamos limitados a um apanhado subjetivo de ecos e
opinies recolhidas no contato com esta burocracia.
Uma primeira crtica que parece ser levantada que a equalizao de
receitas critrio s per capita (sic) e ignora o problema dos estados com

119

Federao e Guerra Fiscal

extenso territorial elevada por habitante, o que implicaria custos elevados


para prover servios. O que est em discusso aqui , evidentemente, o
problema da considerao dos custos na equalizao. Num sistema pleno
ideal, os diferentes custos de cada servio seriam considerados no processo.
Mas, como vimos, isto envolve a elaborao de sistemas complicados de
avaliao de custos que no estamos nem remotamente prximos de realizar.
Primeiramente, deve ficar claro que nada impede que seja adotado
um critrio tal como o do antigo CTN, em que 5% dos recursos eram
distribudos pela rea, e os 95% restantes pelo inverso da renda per capita,
e, no caso em tela, pela equalizao de receitas. O problema, portanto, no
de ordem tcnica operacional.
Indo mais precisamente ao foco da questo, o que est em jogo de fato
o dispositivo presente no CTN, e que se manteve de alguma forma nos
coeficientes congelados em 1989, que beneficia duplamente os estados da
regio Norte, tanto pela extenso como pela baixa populao. Devemos ns
simplesmente ratificar e revalidar, hoje, o tratamento privilegiado que recebe
a regio Norte do pas? Nossa opinio que, constatados diferenciais de custo
decorrentes da extenso territorial, de forma abrangente, considerando
todo o pas, eles tm que ser contemplados na equalizao. Outra coisa
reproduzir benefcios discricionrios, concentrados numa nica regio, e
que datam de 40 anos atrs; isto ignorar o processo de metropolizao
ocorrido no pas. muito provvel que uma parcela crescente da populao
da regio Norte se concentre em cidades e regies metropolitanas, com o
que as condies de prestao de servios se aproximam de populaes
igualmente pobres da regio Nordeste, que tem a mesma pobreza, mas no
tem os privilgios na distribuio dos recursos.
Outro conjunto de crticas ataca o fato de que a equalizao de receitas
toma como referncia apenas a receita prpria, tratando igualmente estados
com profundas diferenas em problemas sociais e desenvolvimento.
Vale notar que na equalizao de receitas, tal como demonstrado
anteriormente, os estados mais pobres (medindo pela receita prpria)
recebero mais recursos. Se optarmos por modelos mais redistributivos
(VR mximo, como descrito acima), os estados pobres sero fortemente
beneficiados. Em princpio, quanto mais pobre o estado menor ser sua
receita prpria, e mais recursos receber do sistema. A substituio da

120

equalizao de receitas por parmetros sociais poder eventualmente


alterar alguma coisa na posio relativa dos estados, mas no ir de forma
alguma tornar mais redistributiva ou mais justa a distribuio de recursos.
evidente que esta discusso estril assim colocada. Temos que
realizar simulaes das diversas situaes. Infelizmente, no h espao
neste artigo para apresent-las. No entanto, simulaes que estamos
realizando provam que equalizao de receitas feita com VR de mnima
redistributividade geram resultados muito prximos daqueles obtidos com
sistema paramtrico utilizando o IDH.
O Principal Problema com a Equalizao de Receitas:
Receita Potencial
Os sistemas de equalizao de receita no so isentos de problemas
e dificuldades. A principal delas, infelizmente, particularmente grave e
relevante para as condies brasileiras: para operarem de forma eficiente,
sem gerar incentivos perversos, estes sistemas tm que utilizar como
referncia a receita potencial, e no a receita efetiva de cada jurisdio. Este
requisito que determina a necessidade de algum sistema estatstico no
muito simples.
Em geral, nas federaes, existe uma atribuio uniforme de impostos
para os governos subnacionais, todos eles detm os mesmos poderes
tributrios. O Brasil no exceo. A receita fiscal obtida por cada estado,
atravs de cada um dos impostos que controla, depende, primeiro e
principalmente, da densidade econmica do estado, ou seja, da dimenso da
respectiva base tributria. Depende, depois, da eficincia da administrao
tributria do estado e de sua postura tributria, ou seja, at que ponto ele
fiscaliza rigorosamente e explora adequadamente esta base. Finalmente,
depende tambm do grau de presso tributria que a sociedade local aceita
que seja imposta aos seus cidados, sob a forma de alquotas mais elevadas
para os impostos. No caso brasileiro, assume especial importncia tambm
outro fator: o grau em que cada governo concede incentivos e abatimentos
tributrios para fins de desenvolvimento econmico. Tomando o mesmo
imposto - por exemplo, o ICMS - estados diferentes auferiro receitas
diferentes porque so desigualmente desenvolvidos, ou porque um deles

121

Federao e Guerra Fiscal

menos eficiente na arrecadao, ou porque um deles estabelece alquotas


mais elevadas sobre certos setores, e ainda porque um deles oferece
subsdios tributrios mais amplos (guerra fiscal) do que o outro.
A noo de receita potencial refere-se receita que cada estado obteria
caso todos eles impusessem as mesmas alquotas, apresentassem eficincia
mdia na administrao tributria e concedessem incentivos e abatimentos
rigorosamente iguais. Em suma, indica qual seria a receita per capita do
estado, que decorreria exclusivamente da sua capacidade econmica,
mantidos iguais todos os aspectos que decorrem da poltica tributria dos
estados.
Porque a equalizao deve tomar como referncia a receita potencial
e no a receita efetiva? H duas boas razes. Primeiro, no caso do uso da
receita efetiva, um estado que intencionalmente reduza sua tributao
(menor esforo de fiscalizao, reduo de alquotas etc.) seria premiado,
pois, ao se reduzir sua receita efetiva, o sistema aumentaria sua dotao do
fundo. Em segundo lugar, se a sociedade de dado estado decide, atravs
de seus governos e seus representantes, ampliar a carga tributria prpria
acima da mdia do pas, visando investimentos ou melhoria de servios,
ela seria penalizada se o critrio receita efetiva, pois o aumento de sua
receita, decorrente de esforo fiscal prprio, resultaria em perda de dotao
do fundo.
Ambas as situaes no ocorreriam, caso a referncia fosse a receita
potencial e no a efetiva. Mesmo que o Estado afrouxe sua arrecadao,
o sistema vai sempre considerar a receita que poderia ser arrecadada. Da
mesma forma, se o Estado tributa mais pesadamente que a mdia do pas,
o sistema vai considerar apenas a receita que corresponde a esta presso
tributria mdia.
Concluses: Dois (ou Trs) Sistemas em Perspectiva
Numa tentativa de sntese, entendemos poder sustentar os seguintes
pontos;
1. A forma mais sofisticada e precisa de equalizao horizontal seria
aquela adotada pela Austrlia, que toma como referncia a receita prpria

122

potencial e a pondera por indicadores especficos de necessidades sociais e


custos de proviso. o nico sistema que abrange os dois lados da equao
fiscal-oramentria dos governos: a sua capacidade prpria de se financiar,
e as caractersticas especficas das demandas pelos servios pblicos a que
deve atender e os seus respectivos custos. Para uma federao como a
brasileira, com grandes diferenas em necessidades e custos, este sistema
seria de fato o mais eficiente;
2. Os sistemas paramtricos conseguem apenas uma aproximao
rstica e altamente imprecisa das necessidades fiscais, e ignoram
totalmente as diferenas na capacidade de autofinanciamento das
jurisdies. As transferncias de equalizao so apenas mais uma fonte
de receitas independente. Disto resulta que, por exemplo, se utilizamos
como parmetro o IDH, estados com IDH elevado e baixa receita per capita
acabaro obtendo receita final mais baixa do que os outros. Da mesma forma,
estados com IDH baixo e receita prpria elevada acabaro sobre financiados,
comparativamente s condies dos outros. Outra consequncia disto que
oscilaes na receita prpria dos estados, decorrentes de ciclo econmico,
evoluo de mercados e acidentes naturais, no sero refletidas nas
transferncias. Finalmente, tais sistemas so rgidos a curto e mdio prazos,
devido periodicidade de produo dos parmetros utilizados;
3. A vantagem do sistema tipo australiano fortemente compensada
pelas enormes dificuldades (e custos) associados sua implementao.
Muitos pases em desenvolvimento teriam enorme dificuldade para produzir
as estatsticas e levantamentos necessrios para tal empreitada. Este efetivo
dilema remeteria para a alternativa canadense ou alem, onde o sistema
se limita a equalizar a capacidade de gasto per capita, no levando em
considerao diferenas de custo e necessidades17. Vale registrar tambm
que estes dois pases podem utilizar um sistema simples de equalizao de
receitas, porque a dimenso das disparidades inter-regionais nestes pases
muito menor. Num pas com altas disparidades, obter em mdio prazo um
sistema de avaliao de demandas e custos seria altamente recomendvel;
Registre-se, de passagem, que, no caso brasileiro, um princpio puro de equalizao de capacidade de gasto seria
favorvel, em muitos casos, s regies atrasadas, pois provavelmente a maior parte dos servios sociais tem menor
custo de proviso nestas regies vis--vis as regies desenvolvidas, principalmente pelos nveis mdios salariais. Por
outro lado, quando observamos o problema do aumento do nvel tecnolgico dos servios (por exemplo, em sade),
possvel que tenhamos o efeito contrrio, custos mais elevados na periferia.

17

123

Federao e Guerra Fiscal

4. A primeira grande vantagem da equalizao da receita per capita sua


relativa simplicidade: exige, apenas, uma estimativa da receita potencial,
sem considerao para custos e necessidades. Por este motivo, ela deve
ser tomada como uma opo preliminar, que por si mesma apresenta
vantagens, e que pode no futuro ser substituda por um sistema mais
sofisticado, australiana. Por outro lado, esta grande vantagem pode ser
tornar um obstculo, quando o pas tem um sistema tributrio subnacional
que dificulta a avaliao da receita potencial dos governos.
5. A segunda e principal vantagem da equalizao de receita decorre
de que o sistema toma em considerao as demais receitas da jurisdio,
no se colocando, como no caso dos sistemas paramtricos todos, como
mais uma receita que, ao ser combinada com receitas prprias muito
diferentes, pode gerar resultados pouco equilibrados. Isto torna o sistema
efetivamente equalizador, no sentido de que qualquer tendncia de que as
receitas prprias potenciais de uma dada jurisdio se afastem da trajetria
mdia das receitas das jurisdies envolvidas, o sistema imediatamente ir
alterar as dotaes, compensando a diferena.
6. Desta forma, para a realidade brasileira atual, em termos imediatos,
a discusso deveria se ater opo entre sistemas paramtricos, tais como
os que foram exaustivamente discutidos acima, e um sistema de equalizao
de receitas na forma mais simples, de equalizao de capacidade de gasto
per capita. A mdio prazo, seria essencial implementar uma avaliao mais
precisa de custos e necessidades.*
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Srgio Prado
Professor da Unicamp
Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP), possui mestrado e doutorado em economia pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp). Especialista em finanas pblicas e federalismo fiscal, professor
na Unicamp.

124

BIBLIOGRAFIA
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SILVA, A.L. et alii (2007) Fundos de Participao e Sistemas de Equalizao no Brasil. Frum Fiscal dos Estados Brasileiros, Cadernos no. 2, Braslia.

125

Federao e Guerra Fiscal

CAPTULO 3.
Guerra Fiscal
do ICMS

Eduardo Campos
Geraldo Alckmin
Henrique Fontana
Pauderney Avelino
Ary Oswaldo Mattos Filho
Bernard Appy
Isaas Coelho

127

Federao e Guerra Fiscal

Eduardo Campos
Governador de Pernambuco

H pouco eu dizia ao professor Ary Oswaldo que quando vamos ao


mdico e que ele no sabe exatamente o que temos, ele diz: isso psicolgico,
estresse. Quando colocamos diante dos tcnicos um problema muito
complicado, eles dizem: isso a um problema poltico.
O que fica claro que o tema guerra fiscal no um problema novo,
no um problema prprio do Brasil, um problema que toca outras
economias. Vivemos um momento e a eu queria usar esse espao que
tenho, agradecendo a oportunidade, diante de uma plateia to seleta,
para ajudar a chamar a ateno para uma passagem que eu tenho discutido
intensamente com os colegas governadores e junto equipe econmica
do governo federal. Nesse cenrio da economia global, cenrio complexo
em que dois grandes blocos econmicos vivem uma crise que no tem
soluo rpida, nem simples, o Brasil faz um esforo enorme para minimizar
os efeitos dessa crise. Ns tambm estamos vivendo no s a guerra fiscal
de 30 anos do velho Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios
(ICMS), mas outras batalhas e outras guerras importantes, e precisamos ter
muita ateno a todas elas.
De hoje at dezembro de 2012, temos um concerto de ameaas sobre
as receitas pblicas no Brasil e tambm um concerto de ameaas e tenses
sobre a despesa pblica de grande proporo. Para enfrentar esse momento
complexo que vive o mundo, precisamos que as contas pblicas estejam
organizadas e vamos precisar, mais e mais, de capacidade de investimento
para que o pas siga crescendo. preciso encarar como um problema poltico
que precisa do debate tcnico. No se pode prescindir do conhecimento
tcnico, mas precisamos do espao poltico para fazer um debate no entre
governo e oposio, mas um debate muito mais amplo, porque est em jogo
o interesse do pas, do nosso povo e o nosso futuro.
Ns temos, no ICMS, questionamentos sobre as leis de incentivo que
esto vigentes no Brasil. Constitucionais ou no, esto a na sociedade, so
de conhecimento do Ministrio Pblico, dos tribunais, da imprensa, dos
empresrios, dos polticos, dos trabalhadores, de todos. H 30 anos se tem
poltica de incentivo consignada em vrias legislaes estaduais.

128

Mas temos tambm resolues que a qualquer momento podem ser


votadas, numa votao no Congresso, no Senado Federal, que impactam
severamente as contas pblicas dos estados. Na hora em que se coloca
destino puro no ICMS, isso significa bilhes na conta de So Paulo, milhes
na conta da Bahia e alguns milhes na conta de Pernambuco tambm.
Porque na realidade, em graus diferentes, somos exportadores, esse um
fato concreto. Essas ameaas esto postas.
Ns temos no Fundo de Participao dos Estados (FPE) uma deciso j
tomada pelo Supremo Tribunal Federal (STF). A Constituio dizia que em
12 meses teria uma lei complementar definindo os critrios do FPE e mais
de 20 anos depois ns temos a ausncia dessa legislao complementar
fixando os critrios de redistribuio das receitas luz da nova realidade
do pas. Ora, se fosse uma coisa simples j teria se resolvido, mas no se
resolveu porque no to singelo assim. Temos que resolver at dezembro
do prximo ano.
O FPE no pouca coisa para 90% dos municpios brasileiros e no
pouca coisa para 70% dos estados brasileiros que vivem e tm no FPE a sua
principal receita.
Ora, no bastasse isso, ainda vem junto com o debate do Pr-Sal,
o debate dos royalties do petrleo que depende de um veto e atinge
fortemente o Estado do Rio de Janeiro e o estado do Esprito Santo. Esse
debate est posto na sociedade.
Examinemos agora as despesas pblicas. Os estados da federao
vez por outra so tomados de sobressalto porque se vota autorizao de
despesas no Congresso Nacional, sob a forma de Emenda Constitucional,
que tm impacto direto em suas contas. Por exemplo, o piso nacional de
diversas categorias, iniciativa do prprio Poder Executivo e, no caso do piso
nacional do magistrio, com um indexador diferente do que foi o Projeto de
Lei que agora o per capita do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).
No sabemos nem como vai se comportar esse per capita, como ele ser
alterado? Se ele alterar em 11%, como alterou esse ano, ou pode alterar em
15% de uma folha de algo que 25% da folha de pagamento dos estados,
imaginem que isso no pouca coisa. Aqui cabe um registro de que no somos
contrrios ao reconhecimento meritrio, em especial pela via do pagamento

129

Federao e Guerra Fiscal

de um piso salarial para a categoria dos professores. Pernambuco foi o primeiro


estado a pagar o piso do magistrio e vem despendendo com educao muito
acima dos mnimos constitucionais. Referimo-nos ao estabelecimento de
despesas uniformes para realidades inteiramente diversas.
De outro lado, vrias categorias mais organizadas, com poder de fogo,
desejam tambm ter um piso nacional de salrio. A os estados tero que,
com todas as suas diferenas de realidades sociais e econmicas, suportar
tamanho impacto nas suas contas, sem nenhuma proviso, sem transio,
sem medidas compensatrias de adequao. Como vamos encarar essa crise
de longo curso que tem no cenrio internacional para fazer planejamento e
os estados da federao poderem ajudar no seu enfrentamento? No s
resolvendo o problema da guerra fiscal - ns todos somos contra a forma
como ela se d - mas precisamos enfrent-la sem quebrar um valor que o
Brasil construiu por sucessivos governos, que a estabilidade das regras.
Nesse processo de construo democrtica brasileira, conseguimos
apropriar esse valor que da segurana jurdica, pelejado pelo governo
do presidente Fernando Henrique, pelo governo do presidente Lula e
agora pelo governo da presidenta Dilma. Temos que ter muito cuidado
com a soluo tcnica e poltica que vamos adotar para construir a sada
da guerra fiscal. Mas temos que ter tambm a compreenso do outro lado,
do lado da realidade, no dos autos de um processo ou dos balanos das
empresas, mas da realidade poltica e socioeconmica do Brasil, que nos
diz que este ano, nas contas da Receita Federal, vai renunciar R$ 116 bilhes
em gastos tributrios, ou seja, em benefcios tributrios concedidos. Ou
seja, R$ 116 bilhes esto consignados desde a propaganda, o horrio eleitoral
gratuito - que de gratuito no tem absolutamente nada - , a questes relativas
a vrios incentivos, biodiesel, informtica. O que ns temos destinado ao
desenvolvimento regional no chega a R$ 6 bilhes. Fica patente que a
Unio deixou de exercitar uma poltica de desenvolvimento regional que
compreende as desigualdades existentes dentro das prprias regies, dentro
dos prprios estados. H regies do estado de So Paulo que se assemelham
a regies do semirido pernambucano e tem regies de So Paulo que se
assemelham regio metropolitana sul do Recife. No podemos tratar o
Nordeste como sendo uma coisa s. Precisamos entender as diferenas
que tm l dentro, que tm dentro da Regio Sudeste etc. Isso papel do
planejamento, que a Unio tem que jogar em consonncia com os estados.

130

Acho que esse o grande desafio. Temos que fazer dessa ameaa uma
oportunidade para construir um grande dilogo nacional, que seja rpido,
que possa encontrar a sada para, pelo menos, cinco ou seis grandes ameaas
sobre a receita e a despesa pblicas, mas levando em considerao que
temos que guardar o valor da segurana jurdica para muitos investidores
que vieram para o Brasil, empresas que tm as suas aes em Bolsa. Como
explicar a uma grande empresa que do dia para a noite vai ter que provisionar
no seu balano cinco anos de tributo? Isso razovel? Isso inteligente
para um pas que hoje um destino seguro para investimento? Isso pode
ser decidido dessa forma? No pode, eu acho que no razovel que seja
assim. Temos que encontrar a sada jogando com o tempo. Ter uma transio
para o princpio do destino uma sada inteligente, mas precisamos ter
tambm cuidado em garantir os contratos que foram firmados. Falo aqui
dos contratos firmados com base no que foi votado no Parlamento, o que
foi dado de incentivo. Essas empresas apresentaram essa lei de incentivo
nos bancos. Essas empresas foram auditadas pela Receita Federal, que viu
que tinham benefcio fiscal dado no ICMS, ou no? preciso encarar isso
com muita tranquilidade, com esprito pblico, com uma viso do que o
Brasil hoje para o mundo. Podemos ter uma sada que no exponha nem
os tcnicos, nem os polticos, nem esse ou aquele governo, nem esse ou
aquele partido. Essa sada uma sada importante para o Brasil e precisa do
talento, da capacidade poltica de todos ns.
Esse debate ajuda a formar uma opinio, uma massa crtica, encoraja
inclusive o Parlamento e uma extraordinria ideia levarmos de maneira
suprapartidria ao Congresso Nacional a sugesto que parece surgir aqui,
de formar uma comisso que possa mediar esse debate na sociedade e
construir um largo entendimento que possa legar ao Brasil, j no prximo
ano, a capacidade de planejar. Fica impossvel planejar com tantas
interrogaes e incertezas. E estou convicto, esse tipo de situao retarda
investimentos importantes que garantam o crescimento brasileiro. Muitos
empreendedores esto olhando para essas decises e vendo no que vai dar,
at para ter coragem de tocar adiante seus empreendimentos.
claro que tudo o que foi colocado aqui do quanto absurda essa
poltica de incentivo, por exemplo, para a importao, agride a conscincia
de qualquer um.

131

Federao e Guerra Fiscal

Ningum viver impunemente. Por exemplo, o estado vizinho d


um incentivo para importao e voc do outro lado no d. No existe
isso, a sada uma sada conjunta, honrando os contratos, percebendo a
dimenso que o Brasil ganhou e apostando, na verdade, num grande e largo
entendimento poltico, que urgente. Esse um trabalho para ontem, seno
vamos fazer de maneira aodada, um a um, num debate ponto a ponto no
Congresso, que no dar a ideia do tamanho do desafio. Acho que devemos
discutir isso como um todo.
J que os royalties esto a acelerando esse debate, a oportunidade de
apimentar acrescentando mais esses ingredientes e tentando construir uma
soluo negociada, quem sabe at o final do ano.
Isso no acontece sem a participao do governo federal na cabeceira da
mesa. O governo federal tem um papel central nessa mediao, mas no
uma responsabilidade s dele. nossa, do Congresso, da sociedade, das
pessoas que acumularam capacidade tcnica para nos ajudar a resolver. No
um problema s psicolgico, um problema psicolgico, tcnico e poltico.

Eduardo Campos
Governador de Pernambuco
Graduado em economia pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Iniciou sua carreira poltica ainda quando universitrio. Foi deputado estadual e deputado federal, destacou-se como um articulador do governo
Lula nas reformas da Previdncia e Tributria, e figurou, por trs anos consecutivos, na lista do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar
(Diap) como um dos 100 parlamentares mais influentes do Congresso. Foi
tambm ministro de Cincia e Tecnologia e, atualmente, governador do
estado de Pernambuco.

133

Federao e Guerra Fiscal

Geraldo Alckmin
Governador de So Paulo

O tema complexo, polmico e antigo. Nosso pas se chama Repblica


Federativa do Brasil, mas, na realidade, uma federao frgil. Os estados e
municpios so muito frgeis. Por isso, criou-se at uma cultura de que prefeito
tem que ser amigo do governador. O governador, amigo do presidente. Tal a
dependncia. Essa fragilidade institucional, tributria, financeira.
Estabeleceu-se o hbito, no Brasil, de aprovar desoneraes que jogam o
custo sobre estados e municpios. Nada contra a reduo de carga tributria.
uma das bandeiras da sociedade brasileira. O que no se pode fragilizar ainda
mais a federao.
O Brasil um pas continental, e ns precisamos fortalecer a federao, o
governo local. Franco Montoro j dizia: no deve a Unio fazer o que o estado
pode fazer; no deve o estado fazer o que o municpio pode fazer; no deve o
governo fazer o que a sociedade pode fazer.
Sou totalmente favorvel s medidas e polticas de desenvolvimento
regional. Elas so necessrias. Alis, o prprio Imposto sobre Circulao e
Mercadorias e servios (ICMS) j tem essa lgica. Quando vendemos o produto
para o Sudeste do Brasil ou para o Sul, por exemplo, ele sai com uma alquota
interestadual de 12%. Ento, se o ICMS total de 18%, ficam 12% para quem
produz e 6% para o estado ao qual voc vendeu o produto. Quando para o
Centro-Oeste, Norte e Nordeste, a alquota interestadual de 7%. Ficam 7%
no estado de origem e 11% no estado final. Portanto, j existe uma diferenciao
de alquota interestadual. Mas eu entendo que uma coisa so as polticas de
desenvolvimento regional, que so importantes e necessrias, e outra coisa a
guerra fiscal.
Por que eu sou contra a guerra fiscal? Primeiro, pelo aspecto jurdico. A
lgica da democracia o respeito lei. E eu entendo que a segurana jurdica
um pr-requisito para atrair investimentos.
Segundo, porque, na guerra fiscal, o estado renuncia tributos para beneficiar
quem no precisa. No se est fazendo uma renncia fiscal para a padaria
da esquina, para o pequeno empreendedor. So multinacionais biliardrias,
triliardrias, que no precisariam de nenhuma renncia de natureza fiscal.

134

Terceiro, porque quem paga essa conta o pobre, uma vez que menos
imposto significa menos hospital, menos escola, menos saneamento... O rico
no precisa do governo, o hospital dele no do Sistema nico de Sade (SUS),
a escola do filho dele no pblica, o condomnio dele j tem gua e esgoto. Ou
seja, faz-se renncia fiscal no para o setor econmico que precisa, mas para
empresas multimilionrias que j tm, muitas vezes, impostos baixos no pas.
Por exemplo: o remdio no Brasil tem imposto mais alto do que alguns
produtos industriais, que tm margens gigantescas de lucro. Quem paga a conta
a populao pobre, que fica com menos imposto.
H tambm uma desorganizao de mercado brasileiro porque, com a carga
tributria alta, voc pode escolher o tipo de alquota para o mesmo produto.
O que venho observando nessas ltimas duas dcadas, desde o incio do
governo Mrio Covas, que a guerra fiscal se d entre os estados ricos. Nunca
ningum afirmou: se eu no me instalar aqui em So Paulo, eu vou para um
estado mais pobre. O grosso da guerra fiscal envolve estados ricos. Ento, no
um instrumento de desenvolvimento regional, contra o pas.
A questo dos atacadistas mais grave: no passeio de produto,
s passeio de nota fiscal. A guerra fiscal fez milionrios e bilionrios, essa a
realidade. O produto nem sai da origem, s a nota que passeia para fazer
fortuna. Que emprego isso gera? No gera emprego nenhum, um absurdo! E
agora chegamos ao auge, a guerra dos importados.
Quantas indstrias mais ns vamos fechar no Brasil? Quantos empregos
mais ns vamos fechar no pas para gerar emprego l na China? Para receber um
tostozinho de impostos de importao? Importa por aqui, no paga nada.
Devolvo tudo. Devolvo 70%, 80%. Ns precisamos ter um projeto de pas.
Qual o pas que ns queremos? Com polticas pblicas srias, no desta forma.
Sei que no fcil, so temas difceis, e eu deixaria essa reflexo
como contribuio.
O que pode acontecer em uma reforma tributria? Quem ganha, se
apropria; quem perde, no pode perder. Se aumentar a carga tributria, quem
paga o contribuinte. Por isso, entendo que preciso ver o conjunto.
Ns vamos mexer na questo dos royalties, de petrleo e gs. Esse um
tema importante. Algum vai perder, algum vai ganhar. Vamos fazer as contas

135

Federao e Guerra Fiscal

para buscar um equilbrio. Vamos analisar tambm a questo do Fundo de


Participao dos Estados (FPE).
A nica verba que So Paulo recebe de transferncia constitucional o FPE.
O estado tem um quarto da populao brasileira e recebe 1% do fundo, e mais
nada. Qualquer coisa que vier mais do que isso. O FPE ter que ser votado.
Quanto ao ICMS, ns estamos abertos a buscar uma soluo que
melhore a questo.
Acho que a lgica deveria ser: todos a favor do Brasil. Eficincia,
simplificao, reduo da sonegao. Ter um sistema tributrio mais correto,
evitando perdas, procurando, mexendo em vrias questes simultneas para
que no haja grandes perdas para estados e municpios. E fazer passo a passo.
Eu queria saudar a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), porque ns
precisamos da democracia. Todos so iguais perante a lei. a segurana jurdica.
Ento essa deciso do STF, em 14 aes diretas de inconstitucionalidade, por
unanimidade, com vrios relatores diferentes, mostra claramente uma posio
da Suprema Corte e o norte de natureza jurdica.
Acho que o Brasil precisava disso para buscarmos um novo caminho de
desenvolvimento regional que no seja guerra, mas um esforo pela eficincia,
pela produtividade, pela simplificao, pela competitividade, para que seja
possvel avanar.
Por isso, deixo o meu abrao e a disposio de So Paulo de, em um tema
difcil como esse, ajudar a buscar boas solues.

Geraldo Alckmin
Governador de So Paulo
Graduado em medicina pela Universidade de Taubat, com especializao
em anestesiologia no Hospital do Servidor Pblico Estadual de So Paulo.
Iniciou sua carreira poltica como vereador em Pindamonhangaba, ainda
quando estudante de medicina, e depois foi eleito prefeito desta cidade.
Foi tambm deputado estadual, vice-governador de So Paulo e secretrio
de estado de desenvolvimento. governador do estado de So Paulo.

137

Federao e Guerra Fiscal

Henrique Fontana
Deputado Federal

A mim, cabe ser rpido na abertura desses trabalhos e simplesmente


coordenar a palavra que ser passada para cada um dos nossos debatedores.
Mas rapidamente gostaria de introduzir o tema dizendo, da minha convico
pessoal, que efetivamente ao longo desses ltimos anos o nosso pas,
por uma circunstncia histrica que ser analisada em parte aqui pelos
debatedores, progressivamente substituiu uma poltica econmica de busca de
desenvolvimento regional, e praticamente transformou-a em uma poltica de
guerra fiscal para buscar o legtimo desenvolvimento regional que cada uma das
regies do pas e estados almejam.
Como brasileiros, todos ns seguramente queremos um pas onde todos
os estados e todos os nossos concidados possam viver com dignidade,
com qualidade de vida, ter acesso a empregos e a boas condies sociais e
econmicas. Em minha opinio, a guerra fiscal terminou por estabelecer uma
lgica que, na maioria das vezes, coloca as nossas unidades da federao em
disputa, normalmente com resultado muito precrio, para no dizer nulo, para
um pas como um todo.
Eu mesmo represento, na Cmara Federal, um estado que vivenciou
inmeras vezes a experincia de perder investimentos e indstrias importantes,
indstrias que estavam estabelecidas muitas vezes h dez, 20, 30, 40 anos no
nosso estado. Estou aqui relembrando da minha experincia no estado do Rio
Grande do Sul. Tivemos algumas experincias de resultado zero, que geravam,
por exemplo, 2 mil empregos s custas de empregos em outro estado. O Brasil,
portanto, ficou na mesma situao do ponto de vista de desenvolvimento.
Evidente que se compreende o esforo de governadores, de lideranas
polticas, que querem desenvolver estados da federao que esto em uma
situao ainda inferior de desenvolvimento quando comparados a estados
em melhor situao. Mas a minha contribuio para essa reflexo que ns
devemos encontrar caminhos de polticas de desenvolvimento baseados em
outros critrios que no o da renncia fiscal e do leilo, o que muitas vezes
acontece dentro da guerra fiscal.

138

Henrique Fontana
Deputado Federal
Graduado em administrao de empresas e medicina pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Foi vereador e secretrio municipal
de sade em Porto Alegre. J foi reconhecido como um dos parlamentares
mais destacados do Congresso pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) e recebeu prmios do site Congresso em Foco.
Cumpre seu quarto mandato como deputado federal.

139

Federao e Guerra Fiscal

Pauderney Avelino
Deputado Federal *

Por convico, ningum favorvel chamada guerra fiscal, mesmo que


nela reconhea algum efeito positivo. At porque ela no soluo, mas uma
simples contingncia decorrente do desespero de governantes estaduais de
gerar base econmica para criar base tributria. tambm fruto da omisso do
governo central, a partir dos anos 1980 at hoje, no que diz respeito definio
de polticas claras de desenvolvimento regional. Se da parte do governo federal
houvesse, efetivamente, vontade poltica para fazer desenvolvimento regional,
no teramos essa situao que estamos vendo hoje, nem haveria tanta
competio predatria levando estados a brigarem tributariamente por conta
da necessidade e da convenincia de atrair investimentos.
Apesar disso, ao verificar o PIB das regies brasileiras entre 1966 e 2008,
observa-se que houve uma redistribuio mais vantajosa para localidades at
ento menos industrializadas. Nesse perodo, a regio Centro-Oeste cresceu
74,7%, saindo de 4,2% do PIB para 7,4%. Foi o maior crescimento entre todas
as regies. Bom desempenho tambm teve o Norte, saltando de 2% do PIB para
5%. Quanto s regies Nordeste e Sul, a participao no PIB permaneceu a
mesma, 13% e 17%, respectivamente. E o Sudeste teve queda de 9,27%, caindo
de 62,1% para 57,6% do PIB. Embora no sendo favorvel guerra fiscal, no h
como deixar de reconhecer que sem ela dificilmente teramos uma redistribuio
do PIB nas regies como tivemos at agora.
Mas essa prtica no boa para ningum. Os estados perdem em
arrecadao e a receita renunciada raramente chega a representar benefcio para
o consumidor. Insisto em afirmar que, no fundo, essa busca desesperada de
equilbrio em que vivem as unidades federativas teria de ser substituda por uma
reforma tributria consistente e equilibrada.
O governo federal deve dialogar com os estados e coordenar uma mudana
profunda no sistema tributrio, de forma a no excluir nenhum ente da federao.
O governo central no pode se omitir, como vem fazendo nos ltimos 30 anos,
nem renunciar sua prerrogativa de coordenar aes de desenvolvimento
regional, promovendo polticas fiscais e tributrias justas para todos os brasileiros.
O atual modelo chegou exausto. Os estados perderam a capacidade de
investir. Se no investem em infraestrutura e logstica, no h como competir

140

com estados que possuam infraestrutura eficiente e grande mercado. H, pois,


que se inverter essa perversa equao.
Precisamos de uma reforma tributria abrangente e consistente que reduza as
distores de leis e de cobrana de impostos, capaz de aumentar a produtividade
no Brasil e de garantir um crescimento maior e sustentvel da economia.
O Brasil coleciona tanto sucessos quanto crises e, a partir do Plano Real,
tem celebrado estabilizao monetria e crescimento econmico, mas com
uma produtividade ainda baixa. por isso que temos de enfrentar os desafios
institucionais do pas, em vez de nos limitarmos a correes pontuais mediante
legislao esparsa, partindo para priorizar as reformas e transformaes
estruturais. com essa viso que deve ser empreendida a reforma tributria.
Alm de simplificar a legislao e permitir a descentralizao fiscal, a
reforma tributria ter de corrigir distores, regulando a abertura de empresas,
atualmente complicada e onerosa, a taxao excessiva da folha de salrios dos
empregados e, na medida do possvel, um direcionamento do crdito oficial de
maneira mais equilibrada. No por serem grandes e de setores importantes, mas
por critrios de eficincia e de produtividade.
Cito como exemplo positivo o modelo implantado no Amazonas, que
conta com um polo industrial incentivado, a zona franca de Manaus, que,
diferentemente dos demais estados, tem, por lei e pela Constituio Federal,
autorizao para tributar, reduzir alquotas, conferir benefcios fiscais
sem a necessidade de autorizao unnime do Conselho Nacional de Poltica
Fazendria. L, o objetivo tem sido alcanado, pois o modelo, alm de integrar
uma regio do pas que estava esquecida, preserva grande parte da maior floresta
tropical do mundo, a Floresta Amaznica.
*

Cargo exercido no momento de realizao do seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Pauderney Avelino
Deputado Federal
Graduado em engenharia civil e em direito pela antiga Universidade do Amazonas (atual Universidade Federal do Amazonas). Foi professor e um dos fundadores da Construtora Capital S.A, empresa que mantm at hoje, e diretor
da Federao das Indstrias e Centro da Indstria do Amazonas. Quando foi
realizado o seminrio Federao e Guerra Fiscal, Pauderney Avelino exercia o
quinto mandato como deputado federal. Atualmente, secretrio municipal de
educao de Manaus (AM).

141

Federao e Guerra Fiscal

Ary Oswaldo Mattos Filho


Professor da FGV

Tentarei fazer um resumo da situao que temos hoje.


O que existiu, tendo como marco separador a deciso conjunta, em passado prximo, de 14 ou 15 processos do Supremo Tribunal Federal (STF), concernentes chamada guerra fiscal? Da deciso, resultou que no h a menor
dvida jurdica de que os incentivos so ilegais, contrariam a norma da Lei Complementar 24, visto que no passaram pelo Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), ou, em ofertando apreciao do Confaz, no receberam
aprovao unnime.
Isso vem acarretando que, ao longo dos ltimos 15, 20 anos, todos os estados tm feito legislaes prprias concedendo incentivos, agora declarados
ilegais pelo STF.
Aqui irei limitar-me somente s transaes entre os estados, no mexendo, por enquanto, com importao, porque esse um outro problema tambm
muito grande. Nas transaes entre os estados, restou uma situao to recorrente, muito embora no passado j houvesse vrias decises do STF decidindo pela ilegalidade dos incentivos. O mais paradoxal que se verifica que um
mesmo estado s vezes autor, s vezes ru no mesmo tipo de transgresso
Lei Complementar 24. Isso levou a que, num levantamento ligeiro, consegui
contabilizar 17 estados da federao que praticaram como autor ou como ru,
ou em algumas vezes ambos os polos processuais, em ambas as situaes como
transgressores ou reclamando da transgresso da Lei Complementar 24 por outra unidade da federao.
As decises passadas do STF foram todas ignoradas. Os estados continuaram dando incentivo, os outros estados continuaram brigando alegando a inconstitucionalidade do incentivo concedido.
Pois bem, esse cenrio resulta que ns temos ainda na pauta do STF algo
em torno de 35 aes de inconstitucionalidade concernentes a no obedincia
Lei Complementar 24, ou seja, h um universo muito grande que ainda no teve
sua sentena proferida.
Quais so as consequncias ps-deciso do STF? Os estados tero que cobrar os cinco anos, dada prescrio, de incentivo concedido e que foi declarado inconstitucional, por no cumprimento da Lei Complementar? Sim ou no?

142

vivel essa cobrana do passado?


Se um determinado governador no o fizer, ele suscetvel de responsabilizao pela no cobrana, tendo em vista que o Ministrio Pblico tem autonomia individual para buscar esse ressarcimento?
E as empresas que so beneficirias de incentivo fiscal de um lado e esto sendo processadas por outro estado por no recolhimento do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), elas devero recolher
no estado que concedeu o benefcio e tero que pagar no estado que se
sentiu prejudicado?
O Supremo poderia aplicar o princpio da modulao, mas qual a extenso da modulao que pode ser aplicada? A modulao pode chegar ao ponto
de dizer: no vale o passado? O Supremo perdoa o passado e perdoa um tributo estadual, e como fica o futuro? Pode a modulao regrar comportamentos
para passado e para o futuro? Se sim, em que extenso?
Ademais, se o estado, aps a deciso do Supremo, reedita outra lei com
pequenas alteraes, criando os mesmos tipos de incentivo, qual o papel do
Supremo nisto? desobedincia deciso judicial? Quem o responsvel? E
como fica o futuro?
A deciso no fcil, porque quase todos os estados da federao, ao praticarem das mais variadas formas possveis os incentivos sem passar pelo crivo
do Confaz, utilizaram-se, na verdade, do Supremo Tribunal Federal como um
biombo. Os governos estaduais, no dando incentivos, vo sendo processados,
vo processando, a vida continua e o Supremo Tribunal Federal est sem julgar
todos os processos.
Agora no. Agora no, porque tendo em vista que todos os estados recorreram ao Supremo, e se todos os estados recorreram como autores, medida
que vem a deciso do Supremo Tribunal Federal, est se cristalizando, se que
j no estava antes cristalizada, uma jurisprudncia.
Entretanto, se olharmos dois estudos que tive a oportunidade de ver, e com
a liberdade potica de um bacharel em direito que consegue ler alguma coisa de
economia, a chamada guerra fiscal produziu efeitos positivos, ao longo do tempo, para quase todos os estados da Federao. Deixaram de ganhar, mas no
perderam. Deixaram de ter gerao de emprego aqui ou acol, mas empregos

143

Federao e Guerra Fiscal

foram gerados em outros locais. Existem dois estudos, um do Rosemberg Associados e outro da Fundao Getulio Vargas (FGV), ambos com a advertncia
de que esto na fase ainda de reexame do trabalho feito. Esse um dado importante para um bacharel em direito quantificar o efeito da guerra fiscal para ver se
efetivamente houve perda ou, pura e simplesmente, deixou de haver ganho em
algum lugar.
Disso tudo, resultam duas variveis. A primeira varivel que precisamos
modificar a Lei Complementar 24 e, para isso, precisamos encontrar um consenso dos governadores e respectivas Assembleias Legislativas. Partindo da premissa bsica que desse consenso no haver mais burla Lei Complementar na
expectativa da demora do julgamento no Supremo Tribunal Federal.
Que tipo de alterao pode ser feita? Fundamentalmente, o qurum, porque o que levou todos a irem ao Supremo foi a necessidade do qurum unnime
na deciso. Agora qual qurum que se coloca no lugar? um qurum que leva
em considerao regio? Um qurum que leva em considerao a populao
de cada estado? Um qurum que leva em considerao um voto por estado?
Essa uma tarefa que no jurdica. Essa uma tarefa poltica, eminentemente poltica.
O que acontece enquanto os dirigentes polticos, os eleitos pelo povo, discutem qual a metodologia a ser usada para a modificao do qurum com a
deciso do Supremo j publicado, mandando que se obedea a lei posta ou que
se altere seu comando?
Conseguir o mundo poltico andar na velocidade necessria, atingir o consenso, sendo diligente o suficiente para se evitar que o grau de agravamento da
situao continue a crescer?
Por que isso? Porque no fundo ns estamos aqui discutindo - e eu acho
essa discusso extremamente importante - o pacto federativo do Brasil. No caso
do Confaz, temos a discusso do pacto federativo, temos tambm a discusso
do pacto federativo no Fundo de Participao dos Estados (FPE). Ou seja, o
pacto federativo est sobre a mesa para ser discutido ou rediscutido, e quem
dirige essa discusso so os polticos.
Entretanto, precisamos talvez colocar em discusso um ponto que penso
ser relevante. Quando foi feita, quando foi editada, a Lei Complementar 24 no

144

havia Lei de Responsabilidade Fiscal. Essa lei estabelece limites possibilidade


de concesso de incentivos fiscais e financeiros, estabelecendo sanes. Porm,
Lei Complementar no tem sano.
H que se discutir e votar a alterao da Lei Complementar 24. Haver de
se deixar, atravs de uma nova Lei Complementar, comando legal estabelecendo que o passado seja remido e o futuro continue do jeito que os estados sempre viveram nesses ltimos 15, 20 anos, e agregado a isso a existncia da Lei de
Responsabilidade Fiscal que estabelece limites rgidos, inclusive com sanes,
com a reteno do dinheiro disponvel junto ao FPE para a Unio fazer cumprir?
Ou dever permitir que cada estado exera o seu papel, enquanto Poder dentro
da federao, e no atuando como se fssemos um Estado unitrio? Ou, pura e
simplesmente, vamos reformular a lei constante da Lei Complementar 24, estabelecendo um qurum de qualidade, um qurum representativo, um qurum
de consenso, que deve ter o consenso da classe poltica - dos governadores, do
Senado Federal, dos deputados federais e das Assembleias Legislativas.
Esse consenso tem que ser muito rpido, tanto quanto possa andar o fato
poltico, porque fatos geradores esto ocorrendo, e as empresas, infelizmente,
no so pequenos caracis que podem sair de um estado para outro, mudando
de repente, como se fatos econmicos extremamente relevantes no tivessem
ocorrido no passado recente.

Ary Oswaldo Mattos Filho


Professor da FGV
Graduado em direito pela Universidade de So Paulo (USP), possui mestrado em direito comercial pela USP e em direito pela Harvard University,
EUA, alm de doutorado em direito tributrio, tambm pela USP. Foi presidente da Comisso de Valores Mobilirios, membro do Conselho Monetrio Nacional e membro da Comisso de Privatizao. professor da Escola
de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Direito GV/FGV), rbitro do Centro Brasileiro de Mediao e Arbitragem e da Cmara de Arbitragem do Mercado, associado da Academia Brasileira de Direito Tributrio
e associado efetivo do Instituto dos Advogados de So Paulo.

145

Federao e Guerra Fiscal

Bernard Appy
Diretor da BM&F Bovespa *

O que guerra fiscal? Guerra fiscal , todo mundo sabe, aquele conjunto
de benefcios que podemos chamar de legtimos para atrair empresas para
determinados estados. Mas a guerra fiscal tem tambm outros tipos de benefcios,
inclusive comerciais, que servem simplesmente para a mercadoria passear, passar
por um estado e voltar para outro, pagando menos imposto. Vou dar um exemplo:
um produto dos estados do Sul e Sudeste. Quando este produto sai para estados
do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, sai a 7%, s vezes vai para outro estado, que
cobra 1% para simplesmente passar por um depsito, e volta para o estado do Rio
de Janeiro com um crdito de 12%. Ou seja, pagou 8, que virou um crdito de 12,
e sumiram 3% somente para a mercadoria passear pelo pas.
Temos os incentivos, j conhecidos de todos aqui, a importaes que
vrios estados esto concedendo para que as mercadorias entrem pelos
portos, sendo esses, do meu ponto de vista, at menos legtimos do que
aqueles feitos para atrair empresas para os estados.
A guerra fiscal tem problemas? O professor Ary Oswaldo mencionou aqui
uns estudos que afirmam no ter problema. Eu, pessoalmente, acho que tem,
acho que gera uma srie de problemas claros, para mim, do ponto de vista da
eficincia da produtividade. Vou dar um exemplo: o estado do Rio Grande do
Sul concede incentivo para atrair uma montadora que talvez, se no fossem
aqueles incentivos, estivesse em So Paulo. Das peas que so usadas, uma
boa parte produzida em So Paulo. Ento, elas transitam pelo pas inteiro, vo
l com alguma ineficincia e depois voltam. O estado de So Paulo concede
benefcio para a moagem de trigo, que produzido no Rio Grande do Sul. O
trigo, que deveria estar sendo processado e modo no Rio Grande do Sul, com
mais eficincia econmica do que hoje, est sendo carregado para So Paulo
porque o estado concede incentivos fiscais.
Uma vez, eu vi um empresrio de uma empresa da rea de informtica
dando uma declarao: a minha empresa tem rodinhas, vou para onde me
derem mais incentivos fiscais. Vocs no sabem o que isso sob o ponto de
vista da eficincia econmica. Que incentivo voc tem para investir em formao
e qualificao de mo de obra se daqui a dois anos voc pode mudar de estado
com a sua empresa, porque o incentivo que o outro estado est te dando

146

maior do que aquele que voc tinha antes? Isso um desastre do ponto de vista
do funcionamento eficiente da economia brasileira.
Existem questes de insegurana jurdica para uma empresa que, por
exemplo, se instala em um estado sem incentivo fiscal e corre o risco de
seu concorrente se instalar no estado ao lado recebendo incentivo fiscal e
comprometendo bastante a capacidade competitiva dela.
Insegurana jurdica hoje mesmo para a empresa que j recebeu incentivo
fiscal. A empresa pode ter uma deciso do Supremo que a obrigue a pagar anos
retroativos de imposto que ela deixou de pagar porque recebeu incentivo. Ou
para a empresa que fez os clculos de competitividade em cima de incentivo e
que de repente pode no t-lo mais.
Quando uma empresa opera em um ambiente de insegurana jurdica,
ela reage cobrando uma margem mais alta para se garantir. Quem paga isso o
povo todo. O povo est pagando por empresas que operam com margens mais
elevadas, para se proteger de uma situao de insegurana jurdica.
Ns temos um problema que eu no vou detalhar aqui, porque todos
conhecem, que o favorecimento a importaes. Temos uma estrutura de
incentivos fiscais que favorecem o produto importado em detrimento do
produto nacional, num contexto em que a produtividade da indstria brasileira
j est formalmente comprometida pela taxa de cmbio. um desastre do
ponto de vista de desenho de pas que ns queremos.
Temos problemas inclusive do prprio ponto de vista do que o
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Em funo dos
incentivos fiscais, a arrecadao do ICMS, ao longo das ltimas dcadas vem
se concentrando em pouqussimas bases, basicamente energia, combustvel e
telecomunicaes. Hoje, o grosso da receita est a, estamos perdendo todo
o resto da base do ICMS, porque ela virou base de incentivo e no mais de
imposto. Isso impede um sistema tributrio mais equilibrado entre vrias reas.
Portanto, a minha posio desse ponto de vista muito clara. At entendo
que em muitos casos a lgica que leva um estado a conceder o incentivo fiscal
uma lgica de promover o desenvolvimento regional. Mas no podemos
fechar os olhos para o fato de que, olhando para um pas como um todo,
esses incentivos fiscais tm efeitos claramente negativos para o crescimento
econmico do pas.

147

Federao e Guerra Fiscal

Tem um ponto aqui que eu queria tratar: a guerra fiscal existe basicamente
porque, na nossa legislao de ICMS, uma parte importante da tributao nas
relaes interestaduais fica no estado de origem e uma parte menor fica no estado
de destino. Essa tributao na origem que permite que um estado conceda um
benefcio, reduzindo o imposto que a empresa paga, e que esse benefcio reduza
o valor do imposto quando o produto consumido num outro estado. Ou seja,
a guerra fiscal existe porque nossa tributao, nas relaes interestaduais, ocorre
dominantemente na origem. Alm de ser causa para a guerra fiscal, a tributao na
origem tambm traz uma srie de outros problemas. Um problema, por exemplo,
que cria um desincentivo para que os estados atraiam empresas exportadoras.
Para dar um exemplo: uma empresa que exporta toda a sua produo est num
estado A e compra insumos no estado B. Esse insumo paga imposto no prprio
estado B e gera crdito para a empresa no estado A. Se eles exportam toda a
produo, ela no tem incidncia de imposto sobre a exportao, e o estado A teria
que devolver imposto, se cumprisse a legislao, para aquela empresa, porque ela
uma empresa exportadora. Ou seja, cria-se um desestmulo.
O que ns temos? Temos uma legislao, por conta da tributao na
origem, que estimula conceder benefcio para importao e cria um desincentivo
para as empresas exportadoras. Tanto que a maioria dos estados do Brasil cria
enormes dificuldades para ressarcimento dos crditos que elas tm de ICMS
correspondentes s operaes de exportao. Isso no tem a ver com guerra
fiscal, mas uma distoro da tributao do imposto na origem.
Tambm temos um problema que eu queria colocar aqui de distribuio
regional da receita. Quando voc tributa na origem, distribui a receita
proporcionalmente produo. Quando voc tributa no destino, distribui a
receita proporcionalmente ao consumo. Isso faz diferena porque a produo
tende a ser mais concentrada regionalmente do que o consumo e, portanto,
a tributao na origem acaba fazendo com que a prpria receita tributria seja
mais concentrada do que seria se fosse apropriada no destino.
Isso s vezes no fica claro no nvel interestadual, mas fica absolutamente
claro quando se olha para o nvel municipal. Vamos dar um exemplo: 25%
do ICMS distribudo para os municpios e disso proporcional ao valor
agregado. Por conta dessa regra, h estados em que os municpios recebem
em valor per capita 100 vezes mais ICMS do que outros que esto no mesmo
estado. Isso estritamente o resultado da distribuio da receita pela produo

148

e no pelo consumo, o que gera enormes iniquidades, que prejudicam hoje os


estados mais pobres do pas.
Se tivssemos a tributao no destino, quem ganharia, em termos de
arrecadao, seriam os estados mais pobres do pas, principalmente os do
Nordeste.
Como chegamos nessa situao em que estamos hoje, de guerra fiscal
generalizada? No incio, alguns estados comearam a conceder incentivos
para as empresas na falta de uma poltica de desenvolvimento regional.
Geralmente, estados mais pobres, verdade, e isso serviu como uma forma de
industrializao, exatamente porque era algo pequeno. O Supremo Tribunal
Federal demorou para cuidar dessa questo, que acabou se generalizando.
Hoje, todos os estados do pas, mais pobres ou mais ricos, concedem incentivos
fiscais - todos. Incentivos que no s so legtimos, mas que tm natureza
mais predatria. Aquilo que teve alguma funcionalidade como poltica de
desenvolvimento regional, hoje perdeu essa funcionalidade. Hoje, isso criou
desfuncionalidades para o pas.
Como que possvel acabar com a guerra fiscal? Bom, uma resposta
muito bvia a seguinte: para acabar com a guerra fiscal, o dr. Ary Oswaldo
j falou aqui, basta cumprir a lei. A Lei Complementar 24 probe os incentivos
concedidos revelia da deciso unnime pelo Confaz, ratificados por decretos
estaduais. Se o Supremo Tribunal declarasse, hoje, ilegais todos os benefcios,
isso acabaria com a guerra fiscal no pas.
Agora ns temos vrios problemas. Primeiro: talvez, a gente nem saiba
quais so todos os benefcios. Muitas vezes, voc tem uma legislao guardachuva debaixo da qual h acordos de gaveta, feitos entre o Fisco estadual e a
empresa, que ratificam aquele benefcio.
Segundo, como o dr. Ary Oswaldo levantou: em muitos casos, os estados
encontram formas de driblar. O Supremo derruba, e eles reeditam a mesma
legislao com pequenas mudanas. A comea toda a discusso de novo, at
onde isso vai?
E terceiro, o que acho ser um ponto importante: apesar de todas as
distores geradas pela guerra fiscal, eu pessoalmente entendo que muito
difcil acabar com todos os benefcios do dia para a noite, porque voc tem
estruturas produtivas montadas em cima disso. Tem empresas que se instalaram

149

Federao e Guerra Fiscal

em determinadas regies em funo desses incentivos. Chegar depois e falar:


olha, o seu incentivo no existe mais, pode inviabilizar empresas, e esse tipo
de mudana muito ruim sob o ponto de vista econmico. Inviabiliza, fecha a
empresa ali, causa um desemprego em massa em um lugar onde est aquela
empresa, e at ela se reinstalar em outro lugar leva um tempo. Isso gera uma
certa turbulncia econmica e social, que eu acho ruim.
Os incentivos que existem hoje so ilegais? So, so ilegais. O ideal seria
acabar com eles do dia para a noite? Eu pessoalmente acho que no, acho que
o ideal ter uma transio, fazer com que eles sejam extintos gradualmente. Na
nossa proposta original do projeto de reforma tributria, essa transio era de
oito anos. Eu acho esse um prazo razovel. Alguns vo dizer que um pouco
longo, outros vo dizer que curto, mas eu acho que um prazo razovel.
Como que voc faz isso? Basicamente, transitando a tributao da
origem para o destino. Isso pode ser feito como ns havamos proposto
atravs de uma Emenda Constitucional, ou pode ser feito como est sendo
discutido hoje por uma resoluo do Senado Federal, algo do ponto de vista
do processo legislativo.
Eu pessoalmente acho que o ideal fazer uma transio gradual para o
destino, e atravs dessa transio eliminar a guerra fiscal no pas.
Algumas questes so importantes nesse debate. Uma primeira questo
que sempre aparece que quando eu fao a transio da origem para o
destino, alguns estados ganham e outros perdem. O primeiro problema seria
apurar quanto um estado ganha e quanto o outro perde? Quando olharmos o
conjunto dos estados, o fim da guerra fiscal, na verdade, vai aumentar a receita
do conjunto dos estados. Por qu? Porque eles arrecadaro aquele imposto que
no esto arrecadando hoje em funo dos benefcios fiscais concedidos. Ou
seja, eles arrecadaro mais. Ningum conhece todos os benefcios, mas pode
ser algumas dezenas de bilhes de reais de receita adicionais para os estados,
com o fim da guerra fiscal.
Ainda assim, quando voc olha o que cada estado diz que ganha e perde,
h um grande problema da contabilizao do que entrou e do que saiu de cada
estado, que com a Nota Fiscal Eletrnica ficou muito mais fcil de fazer.
Uma segunda questo trata da compensao dos estados por alguma
perda que eles tenham em funo da transio da origem para o destino. Essa
uma questo complexa que precisa ser encarada.

150

Pessoalmente, acho que essa questo da compensao dos estados de


uma eventual transio da alquota da origem para o destino, junto com a
discusso do FPE e a discusso dos royalties, deveria ser olhada em conjunto.
Todas tm a ver com transferncias de recursos da Unio para os estados.
Por que no discutir, no como ser a transio agora, mas discutir onde ns
queremos chegar?
A proposta que o Srgio Prado apresentou, de um regime de equalizao
de receitas em que se minimize o mximo possvel, em que h um objetivo de
longo prazo de quanto de receita per capita cada estado tem para aplicar em
polticas pblicas e minimizar o mximo possvel essa divergncia, ter isso como
uma meta de longo prazo.
As receitas prprias e as transferncias hoje esto relativamente situadas
em uma meta de longo prazo e aqueles estados cujas transferncias esto
acima daquilo que seria desejado nesse modelo, constata-se como muito
difcil reduzir a transferncia de algum. Voc mantm o valor real per capita ao
longo do tempo e aquilo que tiver de aumento de arrecadao per capita e de
transferncias, o aumento do valor real das transferncias, acima do crescimento
da populao, voc usa para distribuir proporcionalmente quilo que voc quer
como uma meta de longo prazo. Assim, voc no tem perdedores e caminha
para algo mais justo sob o ponto de vista federativo no pas.
No vamos discutir perda, ningum perde. No mnimo, todo mundo
mantm o valor per capita do que recebe hoje. No vamos discutir perdas, mas
vamos discutir sim como os ganhos decorrentes do crescimento econmico
sero apropriados pelos diversos estados. A sim, fundamental que os
parlamentares tenham uma viso de pas e no uma viso de estado, uma viso
de reduo de desigualdades regionais, desigualdades sociais, e de equalizao
de oportunidades para todos os brasileiros.
Um tema importante que surgiu na poca em que eu estava discutindo a
reforma tributria a questo da convalidao de benefcios.
Quando falamos que vamos transitar para o destino, acabar com a guerra
fiscal, surge inevitavelmente a questo de convalidar os benefcios que existem
hoje concedidos ilegalmente e legaliz-los. Acho um enorme erro faz-lo,
porque quando voc convalida benefcio, convalida as leis guarda-chuva sob as
quais so concedidos os benefcios e que voc no sabe quais so. So contratos

151

Federao e Guerra Fiscal

de gaveta, e, portanto, voc pode, na verdade, criar espao para muito mais
benefcios do que h hoje.
melhor fazer uma transio de longo prazo reduzindo a alquota na
origem. Isso acaba com a guerra fiscal. Convalidar os benefcios, do meu ponto
de vista, um enorme erro e pode gerar enormes distores.
H tambm uma discusso de reduzir a alquota interestadual s para
importaes. Eu honestamente prefiro discutir a transio para o destino
como um todo.
preciso transformar a discusso sobre a poltica de desenvolvimento
regional em uma discusso aberta, franca.
Essa discusso da guerra fiscal, que tem impactos federativos claros que
devem ser vistos no bojo de outras questes federativas, extremamente
importante. Mas as discusses sobre o aprimoramento do sistema tributrio
brasileiro vo bem alm disso e no podem ser perdidas. preciso no perder
de vista que existem outras distores que devem ser corrigidas no sistema
tributrio nacional.
*

Cargo exercido no momento de realizao do seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Bernard Appy
Diretor da BM&F Bovespa
Graduado em economia pela Universidade de So Paulo (USP), possui mestrado em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).
Realiza estudos e pesquisas nas reas de macroeconomia, com destaque
para assuntos relacionados s finanas pblicas e ao sistema financeiro, e
de microeconomia, com foco em estudos setoriais e de competitividade.
Foi secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda e diretor de
estratgia e planejamento da BM&FBovespa. Atualmente diretor de polticas pblicas e tributao da LCA.

153

Federao e Guerra Fiscal

Isaas Coelho
Pesquisador da FGV

A funo primeira de um sistema tributrio gerar receitas para o


governo exercitar a sua funo de prover bens pblicos comunidade.
Nos estados federados, espera-se tambm que exista mecanismo de
redistribuio de receitas pblicas capaz de estabelecer um certo equilbrio
financeiro (federalismo fiscal). A redistribuio de receitas visa atenuar as
disparidades regionais e sociais e opera-se tanto por meio de transferncias
intergovernamentais como de subsdios pagos diretamente populao no
contexto de programas de eliminao da pobreza e outras polticas sociais.
importante, tambm, que a estrutura tributria, ao permitir um clima
propcio maior competitividade e crescimento econmico, favorea a
melhoria da renda e do emprego. Vou me concentrar mais nesse terceiro
objetivo do sistema tributrio, porque entendo que nesse ponto andamos
mais necessitados de reforma. Sobretudo do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) que, como amplamente reconhecido, o n
da questo tributria atualmente no Brasil.
No atual contexto, o sistema tributrio atrapalha a competitividade e
trava o investimento e a produo. O problema maior se localiza no ICMS,
que tributa a produo, quando deveria tributar o consumo. Se eu vou
comprar uma mquina para produzir bens, eu terei que pagar ICMS, tambm
Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para Financiamento da
Seguridade Social (Cofins), sobre o valor dessa mquina. um obstculo
ao empreendedorismo e produo: antes de eu ver qualquer receita,
antes de eu produzir seja o que for, tenho que antecipar imposto, que ser
recuperado, se o for, muito lentamente e sem juros.
claro que, uma vez iniciada a produo, terei que pagar imposto
sobre as vendas, sobre os lucros etc., mas na medida em que eu tributo a
prpria atividade de investir, estou dificultando o crescimento. Isso algo
que as economias modernas eliminaram de seu sistema tributrio h muitos
anos, enquanto no Brasil continuamos tributando a atividade de investir
para produzir.

154

O PIS e a Cofins, que so mais recentes, seguem na mesma toada. O


ICMS tem at certa desculpa porque foi pioneiro entre os Impostos sobre
o Valor Adicionado (IVAs) , que foi introduzido no Brasil em janeiro de
1967, quando o desenho do IVA estava ainda embrionrio. Absorvemos
muitos defeitos de formas primitivas de IVA que existiam em Frana e na
frica francfona. Os IVAs modernos j no tm esses defeitos do ICMS,
mencionados abaixo. O que de lamentar que o PIS e a Cofins, que so
muito mais recentes, tenham replicado a estrutura arcaica do ICMS e, por
incidir nos mesmos erros e limitaes, tenham vindo a penalizar a produo
e a competitividade.
Alm de tributar os bens de capital, o ICMS admite o crdito do prprio
imposto pago na aquisio de insumos apenas segundo o regime de crdito
fsico, no aceitando o sistema de crdito financeiro como nos demais pases.1
Apenas trs pases adotam hoje o sistema de crdito fsico: o Brasil, o Haiti
e a Costa Rica. Esse sistema um anacronismo, e por essa razo que ns
chegamos ao ponto de chamar o Supremo Tribunal Federal (STF) para decidir
se nitrognio insumo ou no . Se tivssemos um ICMS menos antiquado,
o Supremo no seria acionado para decidir matria como essa; no h
lgica nisso. Nesse ponto, estamos, ainda, com uma estrutura tributria
absolutamente superada.
Os crditos lquidos de ICMS que se geram na atividade de exportao
no so devolvidos prontamente. Isso em parte decorre de o imposto caber
aos estados - menos sensveis s questes de competitividade nacional - e
ao fato de ser cobrado no estado de origem (no no estado exportador).
Essas duas condies juntas implicam um desestmulo para que os estados
faam a restituio pronta do imposto pago na aquisio dos insumos.
O Brasil um dos raros pases que tem os servios fora da base do
imposto sobre o valor adicionado.2 Temos ainda um imposto que do tipo
antigo, sobre mercadorias apenas. Muitas vezes, at difcil definir o que
mercadoria, o que servio. Como fcil de perceber, a base do nosso
Pelo critrio de crdito fsico, somente os insumos e materiais fisicamente incorporados no processo produtivo so
reconhecidos como crdito do ICMS. J o critrio de crdito financeiro permite muito mais amplamente o crdito do
ICMS pago nas aquisies.

No Egito, os servios so tributados pelo IVA de forma segmentada, de maneira que servios no geram crdito
contra bens nem bens geram crdito contra servios. No Brasil, os servios prestados esto includos na base do PIS
e da Cofins; somente o ICMS limitado tributao de bens materiais.

155

Federao e Guerra Fiscal

ICMS tem uma intrnseca fragilidade e, mais gravemente, uma estreiteza


cada vez menor, posto que as economias contemporneas tm nos servios
um setor mais dinmico que a produo de mercadorias.
Os estados pouco podem fazer para melhorar a situao porque eles j
esto metidos nessa estrutura. Se por um lado, a no incluso dos servios
reduz injustificadamente a base do tributo, por outro, a prtica do crdito
fsico resulta em considervel glosa (recusa a crdito) de ICMS pago nas
aquisies. Isso gera cumulatividade ou cascata na tributao, a qual,
embora causando efeitos econmicos prejudiciais, alargam a base tributvel
e assim fazem crescer a arrecadao. Ou seja, consegue-se arrecadar mais
por unidade percentual de alquota do que se arrecadaria com um imposto
mais puro sobre o valor agregado, de menor cumulatividade.
Por via das restries ao crdito do ICMS pago nas compras, e
consequente tributao em cascata, se est penalizando a competitividade,
se est atrapalhando a produo. Esses defeitos so difceis de sanar, os
estados no podem faz-lo de sua iniciativa, no questo de legalidade
ou iniciativa da lei, mas simplesmente uma estrutura difcil de ser removida
individualmente por um estado. inegvel que o ICMS um imposto de
vocao nacional e que temos que conviver com nosso arranjo federativo
e a atribuio do imposto ao mbito estadual de governo. O abandono do
sistema de crdito fsico teria que ser coordenado entre todos os estados, e
possivelmente requereria o empenho e bom exemplo da Unio.
Na prtica, com a criao das contribuies sociais, a Unio ocupa as
bases tributrias dos estados e municpios. A Constituio estabelece que
compete Unio instituir impostos sobre (...) rendas e proventos de qualquer
natureza e compete aos estados (...) instituir impostos sobre (...) operaes
relativas circulao de mercadorias (...). Isso significa que a Constituio
no atribui a um imposto em particular, mas sim quela base tributria
privativa, dentro da tradio constitucional brasileira.
A Unio, entretanto, descobriu nas contribuies uma maneira
de avanar sobre as bases que eram privativas dos estados: ela est
cobrando contribuies sobre o faturamento, que equivalente s vendas,
que equivalente sada de mercadorias, que a base tributria dos
estados. Ela est, portanto, se imiscuindo em uma rea de competncia
constitucionalmente estadual. E os municpios expandem as suas bases
atravs do setor de servios, que o setor mais dinmico da economia.

156

Tanto a tributao federal sobre as vendas quanto a tributao dos


servios, dado que escapam da competncia dos estados, os deixam com
bases tributrias estreitas e sem um espao de crescimento correspondente
s suas necessidades de financiamento.
Ento, a Unio lana esses impostos gerais sobre bases que antes eram
privativas dos estados; e sobre servios, que eram bases privativas dos
municpios. Essas contribuies no so partilhadas com os estados nem
com os municpios, o que significa que h um incentivo muito grande para a
Unio recorrer a contribuies ao invs de impostos, contribuies que tm
absolutamente as mesmas caractersticas dos impostos.
Vejam, por exemplo, a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido. Ela
corresponde exatamente ao Imposto de Renda de Pessoa Jurdica, s que
100% receita federal, enquanto o Imposto de Renda de Pessoa Jurdica um
imposto partilhado com os estados e municpios.
O fato de a partilha da receita federal com estados e municpios ser
baseada s sobre a arrecadao de alguns impostos, faz com que a Unio
tenha incentivo para usar menos esses impostos e usar mais outros que
no so compartilhados. o que temos visto nos ltimos tempos em que
a Unio recorreu, alm das contribuies, Contribuio Provisria sobre
a Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira (CPMF) e depois dele ao Imposto sobre Operaes
Financeiras (IOF), impostos que no so partilhados com estados e
municpios.
As contribuies tambm tm sobre os impostos a vantagem de que
no necessitam observar a anterioridade anual. Podem ser cumulativas (a
Constituio requer que novos impostos sejam no cumulativos) e no
tm um alto grau de transparncia, porque, tal qual o ICMS, tambm so
calculadas incluindo o imposto na sua prpria base de clculo.
Os municpios tm a melhor base, uma vez que o setor de servios
representa 65% do PIB brasileiro3. Ou seja, praticamente 2/3 da atividade
econmica corresponde prestao de servios, e somente uma parte
desses servios est includa na base de clculo do ICMS (indiretamente,
pelo fato de que o imposto sobre servios no gera crdito de ICMS). O
setor de servios o que mais cresce na economia brasileira e no mundo
inteiro, um setor dinmico. A economia moderna a economia de servios.
3

Nem toda essa base tributvelnotadamente, os servios prestados pelo setor governamental.

157

Federao e Guerra Fiscal

Ento, os estados dependem de um imposto que est constrangido


pelo fato de que a Unio est tomando suas bases, e tambm pelo fato de
o imposto no poder se estender sobre os servios, como o caso em quase
todos os pases do mundo, em que se aplica o equivalente ao ICMS, o IVA,
sobre os servios. Alm disso, a limitao do ICMS s mercadorias um fator
de iniquidade, porque os tributos sobre os servios (ISS) tm alquotas muito
menores do que os tributos sobre mercadorias, e as pessoas de maior renda
so mais consumidoras de servios do que aquelas de menor renda. Quem vai
a um spa ou utiliza certos servios mais sofisticados vai pagar ISS de at 5%,
enquanto que se comprar mantimentos no supermercado vai pagar 18% de
ICMS. Ento, o tratamento tributrio diferenciado de bens e servios tambm
tem um efeito pernicioso em termos de distribuio de renda.
Pressionados de um lado pelos municpios e de outro lado pela Unio,
como reagem os estados? No desoneram os bens de capital, porque no
dispem dos recursos substitutivos para isso. E procuram concentrar a
tributao na cabea da cadeia de distribuio, atravs da substituio
tributria, da antecipao tributria sem ajuste posterior. Com isso, esto
tornando um imposto que era multifsico num imposto monofsico, ou seja,
num imposto produo to inadequado quanto os impostos de antanho.
Ao mesmo tempo, mantm uma tributao mais onerosa e punitiva sobre
alguns bens sociais bsicos, como so as comunicaes e a eletricidade.
A tributao particularmente onerosa das comunicaes indesejvel,
porque hoje em dia ns queremos que as pessoas se livrem do analfabetismo
tecnolgico e tenham acesso para os meios modernos de comunicao,
internet etc., e ns tributamos as comunicaes com uma alquota de
25% de ICMS que, na verdade, 33%, porque o imposto calculado por
dentro. Ento, no somente cobramos o imposto, mas o cobramos de uma
maneira agravada.
De novo, difcil para os estados corrigir esses defeitos do ICMS devido
ao custo em termos de receita sacrificada.
Os estados mantm barreiras fiscais nos limites com outros estados
e recorrem a incentivos predatrios s custas de outros estados, como foi
bem discutido em outros captulos deste volume. Sobre a guerra fiscal,
importante notar que ela s perniciosa na medida em que o estado obtm
uma vantagem s custas de um outro estado. o caso em que um estado
cria uma situao que gera crdito contra outro, por um imposto que na
verdade no foi pago, ou, se pago, foi restitudo indiretamente. Essa prtica

158

s existe porque o tributo devido no ponto de produo ou importao


e no no ponto de consumo. Se a mercadoria seguisse com suspenso de
imposto at o estado em que vai ser utilizada ou consumida, no haveria
como fazer funcionar essa guerra fiscal.
Devemos chamar de guerra fiscal somente essa franja de ilegalidade, j
que a competio tributria entre estados por uma tributao mais baixa,
mais razovel, mais simples e mais transparente tima, desejvel. Se o
estado pode prescindir de certas receitas para estimular o investimento que
o faa, no deveria haver objeo quanto a isso. No se trata de coibir esse
tipo de incentivo, pois somente so lesivos os incentivos que causam danos
a outros estados.
Devemos nos empenhar em viabilizar as finanas estaduais no mdio e
longo prazos, e antes que os problemas mencionados cheguem a ponto de
ruptura, a ponto de crise aberta nas finanas estaduais. Se nada for feito,
caminhamos para l, porque o ICMS gradualmente deixa de ser um imposto
dinmico e cada vez mais ir revelar as suas debilidades.
Principal fonte de receita estadual, o ICMS representa no conjunto de
estados brasileiros 83% da receita prpria. a grande fonte de recursos
para os estados. Ento, importante ter em conta que estamos tratando de
algo da maior importncia para as finanas estaduais.
Para afrouxar a camisa-de-fora do ICMS e permitir que se faam as
reformas necessrias no tributo, seria preciso aumentar a autonomia fiscal
dos estados: atribuir-lhes a capacidade de fixar as suas alquotas e modificar
as suas bases, inclusive os incentivos, j que incentivo modificao de base
do imposto.
Eu no vejo razo nenhuma para que se estabelea, por resoluo
do Senado ou Lei Complementar, que o estado no pode cobrar mais do
que x% de ICMS. A Constituio no estabelece limite para a alquota do
imposto de renda, para a alquota do IOF, para a alquota do Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI). o que a lei determinar. Um estado no
pode cobrar imposto com ilegalidade, mas ele deve ter ampla liberdade para
cobrar dos seus cidados no do cidado de outro estado os tributos
discriminados na Constituio. Hoje, como est a estrutura tributria, isso
no funciona bem. Se um cidado de Brejo da Madre de Deus (PE) comprar
um veculo, ele pagar ICMS imposto para a prefeitura do Brejo da Madre
de Deus, para o governo do estado de Pernambuco, para o governo federal,
e tambm para o estado de So Paulo e para a prefeitura de So Bernardo

159

Federao e Guerra Fiscal

do Campo, onde supostamente o veculo foi fabricado. Por que o cidado


de Brejo tem que pagar imposto para outro estado e para outra prefeitura?
No devia pagar. O cidado deve pagar impostos somente onde ele tem
voto e voz.4
Na medida em que o estado for tributar os seus cidados, deixemos que
o faa. No processo poltico, quem aumentar os impostos exageradamente
perder as prximas eleies. assim que deve funcionar o processo
democrtico e ele funcionar desde que no haja mecanismo para transferir
o nus do imposto para os demais estados.
Com isso, a meu ver, no precisaramos do Conselho Nacional de
Poltica Fazendria (Confaz) nas funes atuais. A anuncia do Confaz, por
voto unnime, para a concesso de incentivos tributrios s tem sentido
enquanto estiver em p o princpio da tributao, ainda que parcialmente,
no ponto de produo. Se transferirmos a tributao para o ponto de
consumo, essa questo fica resolvida.
E aqui eu me permito discordar daqueles que defendem, com receio de
perda de controle administrativo, o sistema atual de tributao do ICMS. Eu
vejo extrema viabilidade da tributao no destino. Na Comunidade Europeia,
as vendas entre pases so tributadas no destino. No existem barreiras
fiscais entre eles, a mercadoria percorre livremente a rea comunitria. Os
europeus sequer tm avanado com a Nota Fiscal Eletrnica (NF-e) como
no Brasil. Da maneira como estamos introduzindo a NF-e e a escriturao
digital, no vejo dificuldade nenhuma de estabelecermos um bom controle
fiscal das vendas interestaduais.
Atualmente, no caso de exportao, a mercadoria deixa o estado
com alquota zero para exportao. O fisco estadual necessita controlar
a operao, mesmo que o estado nada esteja arrecadando nesse tipo de
sada de mercadoria. A Sefaz precisa controlar, porque se no o fizer algum
vendedor poderia declarar que est exportando quando est de fato vendendo
domesticamente. No existe dispensa de controle porque a alquota zero.
Quando criamos os Estados Unidos do Brasil, com constituio inspirada na congnere norte-americana, deixamos
de copiar o importantssimo artigo que impede a tributao de bens que cruzam a divisa do Estado (No Tax or Duty
shall be laid on Articles exported from any State.) A falta dessa viso (cuja sabedoria s foi entendida plenamente
pelas diversas naes menos o Brasil na segunda metade do sculo 20, quando se criaram os IVAs) explica
muito do nosso atraso tributrio. Releva tambm notar que o combate a todas as barreiras tributrias ao comrcio
interestadual, a bem da unidade econmica nacional, foi uma constante durante a existncia do Imprio do Brasil, a
remoo de tais barreiras tendo requerido em alguns casos at a dissuaso armada.

160

Se fosse dada autonomia aos estados para definir o seu imposto, para
cobrar a sua alquota ao nvel que fosse adequado para as suas finanas,
no seria necessria tanta transferncia de receitas federais para equalizao
das finanas estaduais como atualmente. Tambm, com poder de ajustar
suas alquotas de ICMS, os estados no precisariam ficar manipulando a
base como o fazem hoje. No pode mexer na alquota? Mexe-se na base de
clculo. Complica-se o sistema no esforo de conceder reduo de imposto,
quando o estado poderia, se tivesse mais espao fiscal, simplesmente, se
fosse o caso, baixar a alquota de forma transparente e responsvel.
Essa maior autonomia tributria facilitaria tambm aumentar a receita
porque os estados, com mais liberdade de cobrar seus impostos, precisariam
de menos compensaes da Unio do tipo Lei Kandir.
A definio de um espao tributrio mais amplo para os estados resolveria
de vez o problema da guerra fiscal e melhoraria o ICMS. Seria tambm um
passo importante na direo da simplificao do sistema tributrio. Nessa
linha, se nos for dado sonhar um pouco alm, eu proporia o seguinte:
desconstitucionalizar muito do que h na Constituio em matria tributria.
Por exemplo, o pargrafo 1 do Art. 150 da Constituio reza:
1 A vedao do inciso III, b, no se aplica aos tributos previstos nos
arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e a vedao do inciso III, c, no se aplica
aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem fixao
da base de clculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.
O texto transcrito no merece integrar a constituio poltica de pas
nenhum, um absurdo completo. A Constituio uma Carta Cvica,
um compromisso dos cidados; o seu texto deve ser compreendido por
qualquer pessoa que tenha passado pela escola. O pargrafo citado acima,
como muitos da Constituio, foi escrito para jurista, no para o cidado.
Precisaramos dar uma enxugada na Constituio, voltar um pouco
simplicidade. Poderamos, tambm, a benefcio da transparncia e da
honestidade em matria fiscal, eliminar o clculo por dentro que se faz
no ICMS, no PIS e na Cofins. Quando dizemos que o ICMS 18%, faltamos
com a verdade, pois a alquota real sobre o valor da transao (sem imposto)
mais de 21%.5 Para manter o sofisma de 18%, preciso calcular o imposto
5
A alquota efetiva, normal ou por fora, corresponde ao mltiplo 1(1-t) da alquota (t) nominal, legal ou
por dentro.

161

Federao e Guerra Fiscal

sobre uma base (valor da transao) a que se adiciona o prprio imposto


portanto, o valor da transao mais imposto.
Como os demais pases fazem, chamemos as coisas pelo nome que
tm. Qualquer que seja a alquota apliquemo-la singelamente sobre o preo
de venda. Somente a Bolvia e o Brasil adotam esse sistema de clculo por
dentro do imposto, e a Bolvia nesse ponto segue o nosso mau exemplo.
Devamos unificar e racionalizar o PIS/Cofins, pois no h razo para que
sejam elas duas contribuies com taxas diferentes, critrios diferentes e
ainda por cima calculados no malsinado sistema por dentro. A simplificao
que se prope para o PIS/Cofins no nada exotrica. Trata-se simplesmente
de dar um pouco de racionalidade legislao dessas contribuies.
tambm possvel e desejvel reduzir a complexidade das normas
tributrias. Deveramos fazer um esforo muito firme e persistente para
tornar mais inteligvel a legislao tributria, mais acessvel populao.
Fazendo isso, fomentaremos a melhora das relaes entre fiscos e
contribuintes, promovendo assim a cidadania fiscal.
*

Texto formulado a partir da apresentao realizada no seminrio Federao e Guerra Fiscal.

Isaas Coelho
Pesquisador da FGV
Graduado em economia pela Universidade Catlica de Campinas, possui mestrado em economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA) e doutorado
em economia pela University of Rochester, EUA. membro do Conselho de
Altos Estudos de Finanas e Tributao da Associao Comercial de So Paulo e
da Fora Tarefa de Tributao da Cmara Americana de Comrcio em So Paulo. tambm coordenador de pesquisas em direito tributrio, pesquisador no
Ncleo de Estudos Fiscais da Escola de Direito de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (Direito GV/FGV) e consultor do Fundo Monetrio Internacional e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).

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Federao e Guerra Fiscal

AGRADECIMENTOS

Ana Carolina Oliveira


Angela Maura Mariani Pardo
Everardo Maciel
Fabio Graner
Francisco Tadeu Barbosa de Alencar
Jos dos Santos Carvalho Filho
Juliano Nbrega
Maria Nelma Gaburro
Rita Toledo
Rosa Helena Olmpio
Rosilene Reis Martins
Sandra C. Incio
Srgio Bath
Vanda Branchine