Governabilidade

Reformas e

Governabilidade

Reformas e

Marco Maciel

Reformas e Governabilidade

Editorao e Capa: Camila Gabriela Souza Subsecretaria de Projetos Especiais Ncleo de Criao e Marketing Foto de Capa: Waldemir Rodrigues

Maciel, Marco. Reformas e governabilidade / Marco Maciel. Braslia : Senado Federal, 2004. 132 p. 1. Governabilidade, Brasil. 2. Poltica e governo, Brasil. 3. Reforma poltica, Brasil. I. Ttulo. CDD 320.981

SUMRIO

Prefcio .................................................................................

1. As necessrias reformas polticas ................................. 15 2. Sistema eleitoral e fulanizao do voto....................... 27 3. Presidencialismo x Parlamentarismo: um debate superado ....................................................... 37 4. A incgnita que nos ameaa devorar politicamente.. 49 5. Pacto federativo .............................................................. 57 6. Desaos de Estado .......................................................... 67 7. O precrio equilbrio entre liberdade e segurana...... 75 8. Defesa individual x defesa social .................................. 83 9. Federao e igualdade .................................................... 91 10. Mediao e arbitragem................................................. 99 11. Reformas polticas e governabilidade ........................ 107 Dados sobre o autor ............................................................. 119

Direito e poder so duas faces da mesma moeda. Uma sociedade bem organizada precisa das duas. Nos lugares onde o Direito impotente, a sociedade corre o risco de se precipitar na anarquia; onde o poder no controlado, corre o risco oposto, do despotismo. O modelo ideal do encontro entre o Direito e poder o Estado democrtico de direito, isto , o Estado no qual, atravs das leis fundamentais, no h poder, do mais alto ao mais baixo, que no esteja submetido a normas, que no seja regulado pelo Direito, e no qual, ao mesmo tempo, a legitimidade do sistema de normas derive, em ltima instncia, do consenso ativo dos cidados. Norberto Bobbio
O tempo da Memria: De Senectute e Outros Escritos Autobiogrficos (1997)

PREFCIO
Walter Costa Porto *

Lembro que, ao aceitar a indicao de seu nome a Governador de Pernambuco, em 1978, Maciel citou palavras de Nabuco, em cerimnia naquele mesmo Teatro Santa Isabel em que o abolicionista vira, algumas vezes, tempestades levantadas contra si pelo orador que se sente de posse da verdade ao servio da justia. 1 Cem anos antes, justamente em 1878, Nabuco, com a vitria do Partido Liberal, se elegera Deputado Assemblia Geral do Imprio. Como disse, uma vez candidato, abandonando o diletantismo em que vivera at ento, sentira a necessidade de outra proviso de sol interior. 2 E acrescentou: Por felicidade da minha hora, eu trazia da infncia e da adolescncia o interesse, a compaixo, o sentimento pelo escravo bolbo que devia dar a nica or da minha carreira. 3 2. que Nabuco passara os oito anos iniciais de sua vida em um pequeno engenho de acar, no Municpio do Cabo, em Pernambuco. Seu pai, Jos Thomaz Nabuco de Arajo, se elegera deputado Assemblia Geral do Imprio e, ao viajar para o Rio preferiu deix-lo aos cuidados da madrinha, D. Ana Rosa Falco de Carvalho, proprietria do engenho. Invlida, conta Nabuco, ela costumava car em um largo banco de couro que transportavam de pea em pea da casa.
1 2 3

Nabuco, Joaquim, Minha Formao, Braslia, Senado Federal, 1998, p. 175. Nabuco, Joaquim, ob. cit., p. 173. Nabuco, Joaquim, ob. cit., p. 174.

Em 1857, ms e meio depois da morte da madrinha, da enfermeira de seus escravos, como ele anotava, Nabuco teve de partir , desolado, para reunir-se aos pais e irmos, no Rio. Mas no engenho, como ele disse, que cavara, com as pequenas mos ignorantes, esse poo da infncia, insondvel em sua pequenez, que refresca o deserto da vida e faz dela, para sempre, em certas horas, um osis sedutor. 4 Adulto, Nabuco acreditava, por vezes, pisar a espessa camada de canas cadas da moenda e escutar o rangido longnquo de grandes carros de bois. Ele bem sabia que todo trao da vida um desenho de criana esquecido pelo homem, ao qual ele teria sempre que se cingir sem o saber... 5 3. Mas h um incidente contado por Munhoz da Rocha em prefcio a livro de discursos de Nabuco, publicado por iniciativa da Mesa da Cmara de Deputados em que parece como que se acizentara, para ele, a grandeza pica do abolicionismo: em 1906, quando Nabuco retornou ao Brasil, aps uma ausncia de sete anos, para a Conferncia Pan-Americana, seu amigo Antnio Sales o procurou, buscando interess-lo em uma nova campanha, para criao de uma conscincia continental, pan-americana. Nabuco lhe respondeu: No tenho mais a coragem do lugar-comum. 6 4. Mas, na verdade, esse reparo amargo desmentido por suas tantas armaes de valorao desse bolbo, de que haveria de resultar a nica or de sua carreira. Os discursos que pronunciou na Cmara, na semana de maio de 1888, e os do Recife, em 1884 e 1885, no Teatro Santa Isabel, so, para
4 5 6

Nabuco, Joaquim, ob. cit., p. 187. Nabuco, Joaquim, ob. cit., p. 179. Nabuco, Joaquim, Discursos Parlamentares, Rio, Depto de Imprensa Nacional, 1949, p. 25.

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ele, o melhor de minha vida, e a emancipao dos escravos a verdadeira ao formadora para mim, a que toma os elementos isolados ou divergentes da imaginao, os extremos da curiosidade ou da simpatia intelectual, os contrastes, os antagonismos, as variaes de faculdades sensveis verdade, beleza, que os sistemas mais opostos reetem uns contra os outros, e constri o molde em que a aspirao poltica vazada, e no ela somente, a inteligncia, a imaginao, os prprios sonhos e quimeras do homem. 7 5. Desde estudante, sem qualquer experincia de diletantismo o lazaronismo intelectual, como dizia Nabuco , Maciel procurou, tambm, a mesma proviso de sol interior. A poltica, exercida pelo pai, Jos do Rego Maciel Promotor Pblico tambm, como o velho Jos Thomaz Nabuco, Secretrio da Fazenda, Deputado Federal, Prefeito do Recife, Presidente estadual do Partido Social Democrtico , o fascinava. Com pertincia e equilbrio que exerceu todos os postos, ocupou todos os cargos: presidente, por duas vezes, do Diretrio Central de Estudantes, dirigente da Unio dos Estudantes de Pernambuco, titular, aos 23 anos, da Secretaria Assistente do Governo, depois Secretaria do Trabalho e Ao Social, Deputado Estadual, Deputado Federal em duas legislaturas, Governador, Senador, Ministro da Educao e Ministro Chefe do Gabinete Civil da Presidncia, Vice-Presidente, por duas vezes e, agora, mais uma vez, Senador. 6. Em prefcio anterior, falei que Maciel, Vice-Presidente, reescrevera a histria dos vices no Brasil, de que h, desde um passado distante, tantos exemplos deplorveis como os de Floriano Fonseca e Manoel Vitorino. 8 Disse que a essa crnica, to m, ele opusera sua conduta irrepreensvel, de
7 8

Nabuco, Joaquim, Minha Formao, ob. cit., p. 177. Paiva, Rivaldo, Marco Maciel: Uma Histria de Poder, Recife, Ed. do Autor, 1999, p. 14.

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verdadeiro auxiliar do Presidente, buscando o interesse geral e no o proveito, menor, do partido que liderava, procurando, enm, ser, como pretendera o segundo Roosevelt, um executivo mvel, superior aos Departamentos, reportando-os diretamente ao Presidente, como um conjunto adicional de olhos e ouvidos. 9 7. Sempre o vi s voltas com programas e idias conseqentes. Lembro o lema socialismo e liberdade, com que pautou sua atividade de poltico estudantil; o abecedrio, em que tentou reunir os problemas do Estado que governaria; os projetos com que marcou sua presena no Congresso e entre esses, basta que se destaquem dois: o primeiro, o que buscou disciplinar, em nosso Pas, a atuao dos grupos de presso. Foras sociais, prossionais, econmicas e espirituais, de uma nao, enquanto organizadas e ativas como dene a doutrina , os grupos de presso no mereceram, at agora, a devida ateno de nossos estudiosos. Uma tmida regulao havia sido iniciada pelo Regimento da Cmara que, em seu art. 60, possibilitava, a entidades de classe de grau superior, de empregados e empregadores, e rgos de prossionais liberais, credenciar ocialmente junto Mesa representantes que pudessem, eventualmente, prestar esclarecimentos especcos Cmara, por seus rgos tcnicos. O projeto de Maciel, com o registro dessas entidades no Congresso, impunha-lhes, a cada seis meses, a indicao dos recursos, acima de certo patamar, aplicados no intento de inuenciar o poder. Foi o primeiro intento, registrado no Pas, de controle desses grupos, que vitalizam a democracia, mas que podem, tanto e tantas vezes, vici-la. Sepultado nas comisses, a proposta no prosperou.

In Rademaker, Augusto, O Vice-Presidente da Repblica: Um Estudo, Braslia, s. ed., 1974, p. 29.

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O segundo projeto, este exitoso, se converteu na Lei n 9.307/96, possibilitando, aos capazes de contratar, valerem-se da arbitragem para dirimir litgios relativos a direitos patrimoniais. Da oportunidade e do sucesso da medida, basta anotar, como Maciel indica, esse dado expressivo: os procedimentos instaurados nos centros de arbitragem foram apenas 10 em 1996, ano da sano da lei, mas passaram, s em 2001, a 4.412.
o

8. Os textos aqui reunidos mostram com que critrios e embasamento ele enfrenta e procura corrigir os nossos males. H trs dcadas, arma, quer no exerccio de mandatos legislativos, quer em cargos do Executivo e nos rgos de direo partidria, vem-se dedicando a manter o debate do modelo institucional do Pas na agenda poltica brasileira. E enriquece o debate com essas to lcidas ponderaes sobre nosso sistema representativo, os modelos majoritrio e proporcional, o quadro de partidos, a diviso de funes entre poderes do Estado, o pacto federativo, a discriminao de rendas, o precrio equilbrio entre liberdade e segurana. Sempre consciente de que a mais relevante das reformas para o Pas a de natureza institucional e poltica. 9. O ltimo dos eventos de sua carreira de homem pblico foi seu ingresso, recente, na Academia Brasileira de Letras. E cabe, mais uma vez, recordar Nabuco, quando, em carta a Machado de Assis insistia em que se deveria fazer entrar para a Academia as superioridades do Pas. 10 E em uma carta anterior:

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Carta de 8 de outubro de 1904, in Obras Completas de Machado de Assis, Correspondncia, So Paulo/Rio, 1962, p. 76.

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V. sabe que eu penso dever a Academia ter uma esfera mais lata do que a literatura exclusivamente literria para ter maior inuncia. Ns precisamos de um certo nmero de grands Seigneurs de todos os partidos. 11

* Walter Costa Porto professor de Direito Constitucional da Universidade de Braslia e autor, entre outros livros, de O voto no Brasil e Dicionrio do Voto. Foi Ministro do Tribunal Superior Eleitoral de 1996 a 2001.

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Carta de 6 de dezembro de 1901, tambm de Londres, in ob. cit., p. 56.

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1 AS
NECESSRIAS REFORMAS POLTICAS

Alteraes ou mudanas num ou noutro componente do sistema poltico, como tem sido tradio brasileira, no chegam a constituir uma reforma. Por isso, corremos o risco daquilo que, depreciativamente, porm com certa dose de razo, o historiador Jos Honrio Rodrigues chamou de reforminhas de convenincias.

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A estabilidade poltica, a governabilidade e a eccia institucional, ao lado, frise-se, da estabilidade econmica, so fundamentais para o xito de nosso projeto de desenvolvimento e imprescindveis para que o Pas deixe de ser, como o denominou Stephan Zweig, o pas do futuro e passe a ser uma Nao signicativamente presente nestes tempos de mundializao. Para que tal objetivo se cumpra, urge dar-lhe a indispensvel higidez institucional, realizando as inadiveis reformas polticas. Estas devem, como gnero de primeira necessidade, comear tratando dos sistemas eleitoral e partidrio, conquanto a no se esgotem. Geralmente o que tem ocupado a ateno de expressivas lideranas polticas e da mdia so apenas propostas ocasionais de alteraes em pontos muito especcos, ora de legislao eleitoral, ora de legislao partidria. A meu ver, esta concepo, por seu carter limitado, no se caracteriza como um processo de reformas que, segundo j se disse, so formas essenciais de mudanas e que, de acordo com Sorokin, consiste em mudanas cclicas resultantes de causas externas, ou de antagonismos e conitos capazes de pr em risco tanto a estabilidade dos sistemas polticos ou econmicos, quanto a ordem jurdica ou o equilbrio social. Uma viso razoavelmente pacca entre os que se dedicam ao estudo da poltica a de que os mecanismos, os processos, as prticas e as instituies envolvidas na vida pblica constituem sistemas que se inuenciam mutuamente. Como sistema devemos entender no s a denio literal, conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou denir alguma relao, mas sobretudo a concepo sociolgica o conjunto de elementos de tal modo coordenados que constituem um todo cientco uni17

trio ou corpo doutrinrio. Enm, o todo no constitudo pela soma das partes, mas pela funo especca de cada elemento. Ao contrrio da Fsica, cuja caracterstica o equilbrio, no campo social a estabilidade dos sistemas, pela sua complexidade, no permanente. So sistemas entrpicos em que o agravamento dos desequilbrios leva a desajustamentos e crises. Essa peculiaridade nos obriga a distinguir, entre os diferentes sistemas que compem o conjunto do universo poltico, os que inuenciam e os que so inuenciados. Em outras palavras, quais so as variveis condicionantes e quais so as variveis condicionadas. evidente que o sistema eleitoral se constitui como varivel condicionante do sistema partidrio, e ambos como variveis que condicionam o sistema de governo. Quando os trs elementos so inconsistentes ou incompatveis entre si, a entropia torna-se inevitvel, afetando a estabilidade e o equilbrio do sistema. Portanto, advm da a necessidade de fazermos das reformas polticas um processo de ajustamento e aprimoramento do conjunto desses sistemas, e no de simples mudanas ocasionais de um ou outro. Alteraes ou mudanas num ou noutro componente do sistema poltico, como tem sido tradio brasileira, no chegam a constituir uma reforma. Para usar a expresso clssica do lsofo Thomas Kahn, podem at mudar o componente de um sistema, mas no mudam nem o sistema nem seu paradigma. Por isso, corremos o risco daquilo que, depreciativamente, porm com certa dose de razo, o historiador Jos Honrio Rodrigues chamou de reforminhas de convenincias. fundamental lembrar, por outro lado, as limitaes com que nos defrontamos quando lidamos com o que se convencionou chamar de sistema poltico. Os recursos de organizao do Estado e suas instituies polticas, por mais complexo que seja o pas, admitem poucas e limitadas opes, at mesmo por seu carter dicotmico. Cingem-se s seguintes alternativas:
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Forma de Estado Forma de Governo Sistema de Governo Sistema Eleitoral Sistema Partidrio Regime Poltico

Unitrio x Federativo Monarquia x Repblica Parlamentarismo x Presidencialismo Proporcional x Majoritrio Bipartidrio x Pluripartidrio Democrtico x Autocrtico

Algum poder observar que hoje, em alguns pases, j no h mais essa dicotomia com relao a sistema de governo e a sistema eleitoral. Com efeito, no que se refere a sistema de governo, em alguns pases registram-se experincias relativamente recentes do que se tem chamado de presidencialismo mitigado ou parlamentarizado e do qual a Frana e Portugal so exemplos. O mesmo se passa a propsito do sistema eleitoral: h modelos mistos ou hbridos, apelidados incorretamente de sistema distrital-misto, que escolhe os representantes do povo combinando sistema eleitoral majoritrio com proporcional. Seria a Alemanha talvez o pas que mais caracterizaria esse tipo. II Passo agora a fazer, ainda que sumariamente, algumas observaes sobre os mais importantes contornos dos principais temas polticos, detendo-me no sistema eleitoral. Porm, antes de falar das alternativas viveis, preciso aludir s suas nalidades. A representao, segundo a conhecida lio de Giovanni Sartori, cumpre simultaneamente duas funes. A primeira, materializar representatividade, isto , dar voz, voto e expresso poltica s diferentes correntes ideolgicas, doutrinrias ou programticas, existentes na sociedade, por intermdio dos partidos, atendendo-se assim ao requisito essencial da democracia, que
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o pluralismo poltico. Logo, quanto mais partidos disputarem o voto, maior a representatividade do sistema. A outra funo, to relevante quanto a primeira, assegurar a governabilidade, a possibilidade de o Governo tornar efetivas as suas decises imperativas, aquelas dotadas do poder de coero, representadas pelas leis, necessrias ao que Aristteles chamou de o bom governo, ou, na expresso de Montesquieu, o governo da lei. O grande dilema que as duas funes correm na mesma linha ou uem no mesmo espao e, como tal, no h como maximiz-las. Enm, se aumentarmos a representatividade, teremos que diminuir proporcionalmente os padres de governabilidade e vice-versa. Alm da superao desse problema, temos de considerar que a inuncia do sistema eleitoral no modelo partidrio, por sua vez, condiciona o sistema de governo. Vamos gurar uma hiptese concreta. Segundo todas as constataes empricas feitas ao longo dos ltimos 50 anos, o que apenas conrma a chamada lei tendencial de Duverger, os sistemas eleitorais majoritrios limitam ou, para usar expresso em voga no economs, contingenciam o nmero de partidos. Da mesma forma, os sistemas eleitorais proporcionais favorecem a proliferao partidria. Quando pensamos num sistema de governo que no pode existir sem a formao de maioria parlamentar, o sistema eleitoral com ele mais compatvel , necessariamente, o majoritrio. por isso que virtualmente todos os sistemas de governo parlamentaristas, com rarssimas excees, adotam essa modalidade de voto. So exemplos a Gr-Bretanha, Frana, ndia, Austrlia, Espanha, Portugal, Grcia, Israel e Nova Zelndia, para citar apenas alguns. Uma das pouqussimas excees foi o modelo italiano do ps-guerra que, em 54 anos conheceu 58 gabinetes e que, por causa disso, mudou em 1996 o sistema original. Isso nos permite concluir que no h governo parlamentarista estvel sem um sistema eleitoral majoritrio. Os rarssimos que adotam o sistema proporcional o fazem com mecanismos fortemente corretivos da representativi20

dade, como a Alemanha, para tornar vivel a governabilidade e estveis os gabinetes. No Presidencialismo, onde a formao do governo no depende da existncia de maioria parlamentar como, alis, ocorreu nos Estados Unidos durante os dois governos do Presidente Bill Clinton , tanto possvel adotar o sistema eleitoral proporcional quanto o majoritrio. O exemplo americano conrma, tambm, a relao de causa e efeito entre sistema eleitoral e sistema partidrio. Sendo dos poucos presidencialismos que adotam o sistema eleitoral majoritrio, seu modelo de estruturao um dos sistemas bipartidrios existentes no mundo contemporneo. Isso no plano federal, esfera em que o Partido Republicano e o Partido Democrata se revezam no poder, como herdeiros dos federalistas e unionistas desde os tempos da elaborao constitucional norte-americana no sculo XVIII. Esta ponderao serve de advertncia aos partidrios da adoo do Parlamentarismo no Brasil. Parlamentarismo com o sistema eleitoral proporcional signicaria, inevitavelmente, a reedio do superado modelo italiano do ps-guerra, que tanta instabilidade poltica gerou no pas. Os que falam em mudanas do sistema de governo em nosso Pas o que, a meu ver, no constitucionalmente possvel, pois o plebiscito realizado em 21 de abril de 1993 converteu o Presidencialismo em clusula ptrea devem ter em conta tambm que a complementaridade dos trs sistemas (eleitoral, partidrio e de governo) conforma o sistema poltico. Assim, mesmo que apenas por hiptese, a adoo do Parlamentarismo no Brasil exigiria mudar o sistema eleitoral e, por conseqncia, o sistema partidrio. Mas voltemos s duas funes do sistema representativo. Se a representao cumpre dois papis simultneos, o da diversidade e o da governabilidade, como proceder engenharia poltica para encontrar o ponto de equilbrio entre as duas funes? Ser possvel garantir a governabilidade com sistemas eleitorais proporcionais? A resposta a
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ambas perguntas passa pela constatao de que os sistemas polticos no so sistemas clausi, isto , fechados, inexveis ou de correo impossvel. Tanto a modalidade proporcional quanto a majoritria admitem remdios corretivos que permitem dos-los. No caso dos sistemas majoritrios, o melhor exemplo o da Frana, que difere dos demais por corrigir o princpio da maioria relativa, que excludente, pelo da maioria absoluta, permitindo que, por intermdio das alianas num segundo turno, as minorias se alinhem transformando-se em maiorias necessrias para eleger seus representantes. O mesmo ocorre nos sistemas proporcionais. Aqui o melhor exemplo a Alemanha, a qual, como sabemos, adota o sistema proporcional tambm corrigido. Esta armao exige um parntese. O sistema alemo usualmente chamado de distrital ou distrital misto, denominao a meu juzo imprpria. O que na linguagem eleitoral se chama de distrito existe tanto nos sistemas proporcionais quanto nos majoritrios. sinnimo de circunscrio. Assim, em nosso sistema proporcional, a circunscrio ou distrito nos pleitos municipais o municpio, da mesma forma que nos pleitos estaduais o estado e nas eleies federais o Pas. Uma grande cidade, por exemplo, um municpio que contm vrias circunscries ou distritos, enquanto pequenos municpios podem juntar-se sob o ponto de vista eleitoral, para constituir um distrito. A melhor denio de sistema eleitoral, qualquer que seja sua congurao, nada mais do que a regra utilizada para transformar os votos em cadeiras no Parlamento, nas Assemblias Estaduais e nas Cmaras Municipais. Recordese, a propsito, que o sistema alemo, adotado desde a lei eleitoral de 1956 at a reunicao do pas em 1989, embora utilizasse simultaneamente, como ainda hoje, as modalidades majoritria e proporcional, sempre manteve o princpio proporcional como regra de converso de cadeiras em votos. Da concluir que mais adequado ser cham-lo de propor22

cional moderado ou proporcional corrigido. H dois fatores de moderao. Um deles a clusula de desempenho, aqui impropriamente denominada de clusula de barreira, que gira em torno de 5% dos votos, aceita em vrios pases; e o outro a utilizao simultnea dos dois sistemas para escolha dos parlamentares, o majoritrio e o proporcional. H, dessa forma, dois fatores de correo que, durante mais de 50 anos, vm garantindo a formao de governo e a estabilidade dos gabinetes nos sistemas parlamentaristas. III Em sua verso original, o sistema majoritrio aplicado nos Estados Unidos leva a uma concentrao radical de apenas dois partidos (leia-se: sobretudo no plano federal), com evidente prejuzo da diversidade e do pluralismo. O proporcional, aplicado no Brasil, leva a uma excessiva proliferao partidria, em que nada menos de 15 partidos esto representados no Congresso. Um dos problemas que identicamos em relao representatividade, que deve exprimir a diversidade e o pluralismo, que a exacerbao desse princpio termina impedindo o que poderamos chamar de transparncia ideolgica ou programtica. E isto tem a ver com o ponto de equilbrio entre as duas funes do sistema eleitoral. Em que pas se podem identicar 18 ou 19 correntes doutrinrias ou ideolgicas? Se elas podem ser contadas com os dedos de uma das mos, dividir sua representao em quatro ou cinco legendas para cada uma das ideologias existentes implica diluir e, portanto, afetar drasticamente a nitidez ideolgica do espectro partidrio. O caso brasileiro tem levado alguns partidos a preconizar como remdio a utilizao do sistema majoritrio. Isso seria uma volta ao passado, pois o Brasil o praticou em diferentes modalidades, no perodo compreendido entre a nossa primeira eleio nacional, em 1820, e a Revoluo de 30, a partir da qual adotamos o atual sistema. A instituio
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do sistema proporcional foi uma conquista da universalizao do direito de voto adotada em 1893, na Blgica, exatamente para atender peculiaridade histrica daquele pas, composto de amengos e vales. de notar-se que o sistema majoritrio puro tem tambm ensejado distores e produzido, entre outras coisas, discrepncia entre o nmero de votos e o nmero de cadeiras em que esses votos se transformam. fcil constatar tais distores, bastando observar o funcionamento de alguns sistemas majoritrios, especialmente na Gr-Bretanha, Canad e Turquia. Esta uma aberrao que, freqentemente, no ocorre em pases como a Alemanha, a Holanda, a Sua e o Brasil, que adotam o sistema proporcional. Para dar um exemplo, com relao ao Brasil, nas eleies proporcionais de 1994, o PMDB teve 20,49% dos votos, o que lhe valeu uma representao de 20,85% das cadeiras na Cmara dos Deputados. Preconizar para o Brasil um sistema majoritrio no seria uma boa soluo, visto estar ele sendo questionado at mesmo no pas de origem, a Gr-Bretanha. O desao do modelo poltico brasileiro no reside, na minha opinio, em trocar o sistema eleitoral, mas simplesmente aperfeio-lo. A adoo do sistema proporcional, h tempos reclamado na Inglaterra, uma das promessas de campanha do primeiro mandato de Tony Blair ainda no cumprida. Em compensao, logrou-se quebrar a rigidez do sistema majoritrio com a adoo do modelo proporcional para escolha dos representantes britnicos no Parlamento Europeu. De tal sorte que os ingleses votam pelo sistema majoritrio para eleger os seus representantes Cmara dos Comuns, e pelo sistema proporcional para escolher os seus representantes em Estrasburgo. O que recomenda a manuteno do sistema eleitoral que praticamos e no a sua volta ao passado a adoo de alguns instrumentos corretivos. Vale a pena mencionar: a clusula de desempenho j referida e estatuda na Lei no 9.096/95, com aplicao prevista para as eleies de 2006; o tamanho da circunscrio; e o sistema de distribuio das sobras.
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A clusula de desempenho varia de pas a pas e, entre outros, j a possuem a Alemanha, Argentina, Espanha, Frana, Sucia, Dinamarca, Israel, Nova Zelndia e Sri Lanka. A correo do tamanho da circunscrio fator relevante para maior ou menor proporcionalidade do sistema. Quanto maior, maior a proporcionalidade. O nmero mnimo e o nmero mximo por distrito eleitoral variam de 1 a 22 na Finlndia e, no Brasil, de 8 a 70. Se tal no for possvel, que se faa como na Alemanha, um sistema misto, com parte dos representantes escolhidos pelo sistema proporcional e parte pelo sistema majoritrio. Por m, existe o sistema de distribuio das sobras. O primeiro mtodo utilizado no Brasil, com o Cdigo de 1932, foi o da repartio pelo maior resto. Com a reforma de 1935, pela Lei no 48, passou-se repartio pelas maiores mdias. Em 1945, com a edio do Decreto-Lei no 7.586, passou a cadeira que sobrasse a ser atribuda ao partido que tivesse alcanado o maior nmero de votos. Com o Cdigo de 1950, voltou-se ao sistema das maiores mdias. Sintetizando, espero ter demonstrado que a reclamada reforma poltica em nosso Pas exige muito mais do que simplesmente substituir um sistema eleitoral por outro. Da mesma forma, parece-me claro que a modalidade do voto proporcional incomparavelmente superior alternativa do sistema majoritrio e, nas sociedades de massa, como o nosso caso, indispensvel, por ser mais democrtico e, alm disso, requisito essencial do pluralismo partidrio e da diversidade ideolgica ou programtica. Sem dvida, faltam remdios corretivos. No entanto, esses ajustes no dispensam outras mudanas que complementem a reforma poltica. O sistema partidrio brasileiro tambm exige adaptaes que o tornem mais articulado. Elas esto ao nosso alcance e a maioria delas no exige mudanas constitucionais, mas simples alteraes na legislao ordinria ou complementar para pr cobro a prticas que desvirtuam o pronunciamento soberano das urnas, deformam a correlao
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de foras estabelecidas pelos eleitores e maculam a legitimidade da atuao partidria no Congresso Nacional, nas Assemblias Legislativas, na Cmara Legislativa do Distrito Federal e nas Cmaras Municipais. As experincias nos mostram que, ao longo de quase dois sculos de vida independente, passamos por crises agudas de natureza poltica e institucional. Sem querer deter-me em longo retrospecto histrico, hoje, com a Constituio de 1988, que representou a concluso de longo processo de transio para o Estado de Direito, tornamo-nos uma autntica democracia. Essa foi uma conquista importante. Disso ningum duvida. Precisamos agora melhorar a governabilidade. A democracia condio necessria, porm no suciente para atingir tal objetivo. Urge, agora, dar um passo indispensvel: passarmos de uma democracia de procedimento para uma democracia de deciso, que assegure a desejada governabilidade. Impe-se, desta maneira, a necessidade das chamadas reformas polticas, entendidas no apenas como mudanas restritas aos sistemas eleitoral e partidrio, mas como mudanas que incluam tambm o aperfeioamento do sistema de governo, a redenio do sistema federativo e o revigoramento dos valores republicanos, promovendo a republicanizao da Repblica, como preconizou, h cerca de cem anos, Joaquim Murtinho.

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2 SISTEMA
ELEITORAL E FULANIZAO DO VOTO

O nmero de partidos existentes em cada pas no relevante s para a configurao dos sistemas de governo, mas tambm para a prpria caracterizao da discusso do poder poltico. Indica a medida em que o poder poltico est ou no fragmentado, disperso ou concentrado.

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As principais indagaes, quando falamos de partidos polticos, dizem respeito, de um modo especial, s funes que exercitam na poltica e qual deve ser sua contribuio para o aprimoramento do regime democrtico. H uma indicao clara do preponderante papel que os partidos passaram a exercer no sistema poltico, a partir sobretudo da universalizao do voto, que provocou, entre outras transformaes, a criao do sistema eleitoral proporcional como alternativa ao sistema majoritrio, ento o nico conhecido. Alis, certa feita, disse Norberto Bobbio que a universalizao do voto foi a grande e ltima novidade que a democracia nos trouxe nesses ltimos 200 anos. Em sua obra pioneira Os Partidos Polticos, o professor Maurice Duverger classicou como partidos de notveis os existentes at a adoo do sistema de voto proporcional, utilizado pela primeira vez na Blgica, em 1893. Sua principal caracterstica era tratar de instituies que funcionavam no interior dos parlamentos, com as funes de defender e articular os interesses da classe ali representada e decidir sobre a formao do governo. Como s a burguesia tinha direito representao parlamentar, fcil entender como eram restritos e em grande medida homogneos seus interesses. O sistema eleitoral majoritrio servia convenientemente a essa representao restrita. Nos distritos industriais, os deputados representavam a indstria; nas cidades porturias, os armadores e os comerciantes; nas reas rurais, os proprietrios de terras; e assim sucessivamente. Nos mais antigos desses sistemas, como os da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos, no havia necessidade de mais de dois partidos para harmonizar interesses que, podendo ser divergentes, nunca chegavam a ser antagnicos. Conservadores e liberais predominavam na Inglaterra; nos Estados Unidos,
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federalistas e unionistas, que mais tarde foram substitudos por republicanos e democratas. No Brasil do sculo XIX no foi diferente: liberais e conservadores, luzias e saquaremas como se dizia poca, alternaram-se no poder durante a maior parte do Imprio. Isso tambm permite evidenciar como era estreita e limitada a competio eleitoral. Um partido apresentava seu candidato em cada distrito e um reduzidssimo nmero de eleitores escolhia, de acordo com as atividades preponderantes em sua circunscrio, os que deviam represent-lo. II A primeira reao a essa espcie de representao corporativa partiu de um poltico e pensador ingls, Edmund Burke, que, num discurso aos seus eleitores, na cidade de Bristol, pronunciado em 1774, ao se declarar eleito, traou o que mais tarde veio a ser doutrina pacca sobre a natureza do mandato parlamentar: Dar uma opinio direito de todos os homens; a dos eleitores uma opinio de peso e respeitvel, que um representante deve sempre alegrar-se de escutar e estudar com a maior ateno. Porm, instrues imperativas, mandatos que o deputado est obrigado cega e implicitamente a obedecer, votar e defender, ainda que contrrias s convices mais claras de seu juzo e de sua conscincia, so coisas totalmente desconhecidas nas leis do pas, que surgem de uma interpretao fundamentalmente equivocada de toda a ordem e margem de nossa constituio. (...) O parlamento no um congresso de embaixadores que defendem interesses distintos e hostis, interesses que todos e cada um de seus membros devam sustentar, como agente e advogado, contra outros agentes e advogados, mas sim a assemblia deliberante de uma nao, com um interesse: o da totalidade, onde deve prevalecer, no os interesses e juzos locais, mas sim o bem geral que resulta da razo geral do todo.
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A doutrina de Burke caracterizou, a partir de meados do sculo XIX, um mandato legislativo como um mandato ducirio, isto , decorrente da conana entre o eleitor que escolhe e o parlamentar que o representa, independente de seus interesses particulares e de sua vontade. No foi sem razo que a maior parte das constituies europias daquele sculo e do seguinte proibiu expressamente o chamado mandato imperativo, como at ento se considerava a representao parlamentar. Blgica, em 1831; Itlia, em 1846; Prssia, em 1850; Sucia, em 1876; Holanda, 1887; e Dinamarca, em 1915, so alguns exemplos. Enm, a teoria de Burke tornou-se progressivamente incontestvel e sem restries. Esta, porm, no foi a nica transformao que inuenciou a organizao e o desempenho dos partidos polticos. A universalizao do direito de voto, iniciada na Frana, em 1848, vinha sendo pleiteada na Gr-Bretanha desde da Revoluo Industrial, no m do sculo XVIII. Alm de mudar a geograa econmica do pas, gerou, tambm, signicativa mudana na geograa poltica representada, sobretudo, por uma crescente assimetria entre o peso poltico dos velhos burgos agrcolas e as novas cidades industrializadas com seu poder econmico. Esse desequilbrio foi parcialmente resolvido pelo Reform Act, de 1832, a mais ampla reformulao do sistema partidrio ingls, adaptando a geograa poltica do pas sua nova congurao econmica. Nos pases do continente europeu, a expanso do direito do voto, mesmo restrita apenas aos homens, poca, provocou transformaes ainda mais profundas. Os partidos notveis j no atuavam sozinhos na cena poltica. A grande mudana na transio entre os partidos notveis para os chamados partidos de quadros e destes para os partidos de massa que as legendas partidrias deixaram de ser recintos parlamentares para ganhar as ruas. Em outras palavras, externalizaram sua atuao e se tornaram instrumentos indispensveis para a disputa do poder e a formao do governo.
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III A proliferao partidria tornou mais injusto o sistema eleitoral, supostamente majoritrio. No sistema em que concorriam conservadores, liberais, radicais, sociais democratas, socialistas, comunistas e trabalhistas, por exemplo, os votos se dividiam e prejudicavam ora uns, ora outros. O sistema majoritrio, na modalidade distrital, no s privilegia acentuadamente os partidos hegemnicos vejam-se os casos da Inglaterra, do Canad, do Sri Lanka como tambm pune drasticamente os minoritrios, praticamente excluindo-os da representao poltica. Seu contraste com o sistema proporcional, mais equnime e equilibrado, extremamente evidente, j que, neste ltimo, quase perfeita a simetria entre o voto e o nmero de cadeiras no Parlamento. Outro problema do sistema distrital a questo dos limites entre as diferentes circunscries eleitorais, que devem atender a dois requisitos: serem contguos e terem o mesmo peso eleitoral, isto , quantidades equilibradas de eleitores. A correo dessas aberraes s se tornou possvel com a instituio do sistema eleitoral proporcional. O primeiro pas a adot-lo foi a Blgica, em 1893, como forma de equilibrar o poder das duas grandes etnias em que se dividia o pas: os amengos e os vales. Com o novo sistema, posto em prtica em 1897 (primeiro pleito aps 1893), no s se atendeu ao fenmeno da proliferao partidria em face da universalizao do direito de voto, como tambm se deu aos partidos, transformados em enormes organizaes de massa, um novo e decisivo protagonismo. Eles tinham de cumprir as trs funes essenciais que lhes atribui o sistema eleitoral: representar a diversidade, isto , o compromisso com o pluralismo; formar os governos nos sistemas parlamentaristas predominantes na Europa, assegurando, portanto, a governabilidade; e, nalmente, fazer a interlocuo entre o governo e a sociedade, interlocuo essa que um dos grandes objetivos de todo verdadeiro partido poltico.
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Um exemplo dessa transformao o partido socialista alemo que, em 1914, j contava com mais de um milho de liados. O mesmo aconteceu na Gr-Bretanha, onde seus adeptos chegavam a 1,6 milho. No foi sem razo que, trs anos antes, tenha surgido o primeiro estudo emprico sobre os partidos, a famosa obra Sociologia dos Partidos Polticos, com o ilustrativo subttulo Ensaio sobre as Tendncias Oligrquicas das Democracias, do alemo Robert Michels. Ao aludir ao sentido amplo da palavra poltica, quando empregada em relao aos partidos, Michels se estava referindo no s s organizaes partidrias, mas tambm genericamente a todas as organizaes polticas que integram ou conformam o Estado. Com a adoo do sistema proporcional, todos terminaram por concordar que, assim como os sistemas eleitorais condicionam os sistemas partidrios importante ter sempre presente isso, porque no podemos ter a veleidade de pensar que teremos verdadeiros partidos polticos em nosso Pas enquanto no alterarmos o sistema eleitoral que praticamos , estes ltimos, por sua vez, terminam inuenciando a organizao, a estrutura e a funcionalidade do sistema de governo. Como, portanto, o nmero de partidos atuantes na arena poltica passou a ser um dado essencial na congurao dos diferentes tipos de governo sados das urnas, cont-los tornou-se uma tarefa relevante para a cincia poltica. O nmero de partidos existentes em cada pas no relevante s para a congurao dos sistemas de governo, mas tambm para a prpria caracterizao da discusso do poder poltico. Indica a medida em que o poder poltico est ou no fragmentado, disperso ou concentrado. Por outro lado, s ao saber quantos partidos existem, somos alertados para o possvel nmero de correntes de interao que intervm em cada sistema. Como essas possveis correntes de interao ocorrem em mltiplos nveis eleitoral, parlamentar e governamental , isso indica claramente que, quanto maior o nmero de partidos que tm voz, maior ser a complexidade e, por que no dizer, a entropia do sistema poltico.
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IV Seis anos aps o trabalho pioneiro em que Duverger formulou a famosa Lei Tendencial, segundo a qual os sistemas eleitorais proporcionais favorecem a proliferao partidria e as majoritrias levam sua concentrao, Anthony Downs estabelecia, em seu livro Uma Teoria Econmica da Democracia, o efeito condicionante dos sistemas eleitorais sobre os sistemas partidrios. A exemplo de outros, Downs parte do pressuposto de que numa democracia os cidados atuam, sobretudo, a m de maximizar seus prprios interesses, sejam de que natureza forem, e que os partidos formulam polticas para ganhar eleies e no o contrrio. Logo, conclui ele, o m primordial de todo poltico que se candidata ser eleito. O que determina a possibilidade de xito ou fracasso, aduz o autor, no s o desejo de ganhar eleies ou de formular polticas para isso, mas sim as regras eleitorais que lhes permitem ou os impedem de ganhar as eleies. Se as regras eleitorais so determinantes para o xito eleitoral, os sistemas de governo, por sua vez, dependem do grau de estruturao do sistema eleitoral e da existncia do nmero de partidos com representao parlamentar. Se os partidos representassem apenas os interesses ideolgicos da sociedade o que no verdadeiro , nenhum sistema partidrio admitiria mais do que um pequeno nmero de ideologias que o mundo conhece e que podem ser contadas nos dedos de uma s mo. Quando eles extrapolam muito esses nmeros, duas concluses so inevitveis: a primeira a de que representam outros interesses, e a segunda a de que no tm ideologia, sequer doutrina ou programa. (Alis, bom lembrar que nossa Lei Eleitoral Partidria no exige para registro de partido seno um programa, o que me parece mais compatvel com a sociedade de massas de nossos dias.) No Brasil, por adotarmos o sistema eleitoral proporcional por listas abertas, somente praticado, ao que me consta, na
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Finlndia, situamo-nos entre as excees: o eleitor levado a votar em um candidato e no em um partido. Insista-se: quando o eleitor escolhe a legenda, diz-se que o partido cumpre a relevante funo de veculo de articulao entre o Governo, a sociedade e as instituies representativas. No sentido contrrio, quando o eleitor vota no candidato, fulaniza o voto, gerando a fragilizao do sistema partidrio. Repito, toda vez em que o eleitor escolhe a legenda est votando em um partido e, portanto, enseja fazer com que o partido cumpra aquele papel de articulao dos interesses da sociedade e do Governo. Mas quando escolhe uma pessoa, como no sistema eleitoral brasileiro em que se vota em um nome, j que o nosso sistema um proporcional por listas abertas, ele fulaniza o voto, gerando a fragilizao do sistema partidrio. Da explicar-se muito facilmente o to elevado nmero de partidos polticos existentes no Pas e tambm o elevado nmero de partidos que atuam no Congresso Nacional, mormente na Cmara dos Deputados. Tudo isso conduz, insisto, ao aparecimento de uma pletora de partidos polticos, dicultando o seu fortalecimento e, assim, comprometendo a governabilidade, uma das funes essenciais de um verdadeiro Estado partidrio. , pois, fundamental, se pretendemos ter partidos fortes e representativos de parcelas da sociedade, modicar o sistema eleitoral vigente. Alm disso, para melhor vertebrar os partidos, imprescindvel abolir, nas eleies para as Casas Legislativas, a nociva prtica das coligaes, que retiram a nitidez do espectro partidrio brasileiro. Outra exigncia voltada para melhorar o desempenho dos partidos polticos brasileiros e a qualidade da poltica que exercitamos diz respeito delidade partidria, assunto objeto de reiterados comentrios na mdia e na opinio pblica. Na prtica, o eleitor, ao sufragar o seu voto, em face do sistema eleitoral que possumos, votou em candidato, no em partido. Tal conduta somente concorre para o desprestgio do quadro eleitoral brasileiro.
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 uma inconsistncia preconizarmos que a Constituio deva resolver a questo da delidade partidria. No passado, muitas vezes se tentou resolver essa questo por esse caminho e nunca se teve xito. Quando tratamos do tema, estamo-nos referindo, obviamente, delidade ou indelidade na relao partido-representante. , portanto, na minha opinio, uma questo poltica do mbito partidrio, inserida na Lei dos Partidos Polticos. No podemos criar uma exceo a mais, pois nenhum pas do mundo resolveu este problema pela via constitucional. a prpria mecnica dos sistemas partidrios que a resolve, na forma mais conveniente para cada um. questo, por conseguinte, que pode e deve ser resolvida por meio da alterao na legislao partidria. Ademais, convm manter a adoo da clusula de desempenho j existente e impropriamente apodada de clusula de barreira. Essa clusula de desempenho existe nos pases de alta eccia no sistema poltico-partidrio, mormente nos pases europeus, que so pases, todos sabemos, que possuem uma notvel estabilidade poltica e um acentuado nvel de governabilidade. No podemos deixar de insistir na necessidade de termos, tambm no campo eleitoral-partidrio, regras permanentes e transparentes que ensejem a estabilidade e regras livres do casusmo que melhorem o desempenho das instituies. Recorde-se, a propsito, palavras do Professor Maurice Duverger, h cerca de dez anos. Maurice Duverger visitou o Brasil pela vez primeira em 1993 e fez uma palestra na Universidade de Braslia. Na ocasio, ele disse uma frase que ainda hoje soa em meu ouvido. Ponderou ele, com alguma propriedade: O Brasil ser uma grande potncia no dia em que for uma grande democracia. E s ser uma grande democracia no dia em que tiver partidos e um sistema partidrio forte e estruturado.

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3 PRESIDENCIALISMO
X

PARLAMENTARISMO:

UM DEBATE SUPERADO

Num texto escrito entre 1814 e 1820, Benjamin Constant de Rebecque contrapunha genial formulao de Montesquieu uma nova questo. O problema, escreveu ele, no a diviso dos Poderes, mas a quantidade de poder que se deve dividir entre eles. Hoje as prerrogativas de governo no podem ser mais divididas apenas entre os Poderes do Estado, mas tm, para que a democracia sobreviva poliarquia, de ser partilhadas entre eles e a sociedade.

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Tradicionalmente a discusso sobre sistemas de governo no Brasil tem cado restrita s preferncias dos que defendem o presidencialismo adotado pela Constituio de 1891 e os que pleiteiam o parlamentarismo, que teria sido prtica em nosso 2o Reinado1 e na efmera experincia entre 1961 e 1963, como soluo da crise institucional decorrente da renncia de Jnio Quadros. Os crticos do presidencialismo censuram a concentrao de poderes no Executivo, e os presidencialistas, entre os quais me incluo, denunciam a instabilidade dos gabinetes e a dualidade de poderes decorrente da diviso entre chea de Estado e do governo nos sistemas parlamentares. A doutrina constitucional brasileira rica nesse debate, acentuado a partir da Constituinte de 1891, a que me referi, mas presente tambm durante todo o Imprio com a discusso sobre a natureza e os limites do Poder Moderador, ttulo por sinal da obra de Zacarias de Goes e Vasconcelos. Esse, porm, , a meu ver, um debate superado, porque, a opo por qualquer das duas alternativas no pode ser dissociada das variveis que o condicionam, ou seja, o sistema eleitoral e o sistema partidrio. Mesmo atendo-nos s convenincias de um, em favor ou em detrimento das vantagens do outro sistema, preciso ter presente sempre a que presidencialismo e a que parlamentarismo estamo-nos referindo, sempre que aludimos a sistemas de governo. Teoricamente, o sistema parlamentar de governo denido como o da delegao de poderes, em contraste com o regime da separao, caracterstico do presidencialismo. Quando confrontamos a origem histrica, a prtica poltica
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As prticas parlamentaristas comearam com D. Pedro II e tiveram seu incio formal em 1847, com a criao da funo de Presidente do Conselho de Ministros.

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e a conceituao jurdica que justicaram o surgimento e a existncia de ambos os sistemas, no podemos esquecer que tanto a separao, quanto a delegao de poderes, nada mais so que recursos para materializar a especializao das funes de governo e um instrumento para propiciar a sua diviso. Por outro lado, preciso lembrar que as duas alternativas so solues decorrentes das etapas da luta contra o absolutismo, obra da revoluo burguesa, caminho que viabilizou a passagem para a sociedade de classes e desta para as sociedades de massa de nossos dias. II A equao, aparentemente bem resolvida, segundo a qual o Legislativo legisla, o Executivo governa e administra, e o Judicirio julga, foi uma soluo, ao mesmo tempo, criativa, na medida em que dividiu as funes de Estado das funes de governo, e que tanto serve s diferentes formas de governo como s duas formas de Estado: unitrio de um lado, federativo do outro. As muitas modalidades de parlamentarismo hoje praticadas em vrias partes do mundo tm passado por um processo de simbiose, que tambm ocorre com o presidencialismo clssico do modelo americano. Em pelo menos cinco pases europeus Frana, Portugal, ustria, Irlanda e Finlndia , o sistema parlamentar convive com a eleio direta do Presidente da Repblica, circunstncia que permite classic-los como parlamentarismos mitigados ou semi-presidencialismos. Essa experincia comeou no sculo passado, no nal da dcada de 50, por inspirao do ento Presidente da Frana, Charles de Gaulle. Na nova Constituio da quinta Repblica, arquitetou-se o modelo que permite que se eleja, pelo voto direto, o Presidente da Repblica, portanto o Chefe de Estado, e se escolha o Chefe de Governo por intermdio do partido majoritrio ou da coligao de partidos que, eventualmente, constitua a maioria na Assemblia Nacional. Isso gerou um fenmeno denominado
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de coabitao. Por qu? Porque, muitas vezes, se enseja fazer com que o Presidente da Repblica seja de um partido ou de uma coligao de foras distinta da coligao de foras que constitui a maioria parlamentar. Com o sistema presidencialista, o processo de mudanas, ao longo do tempo, tem sido o mesmo. E o melhor ou, certamente, o mais prximo exemplo se assim podemos dizer o modelo brasileiro. Se olharmos a Carta de 1988, iremos vericar que, hoje, praticamos um presidencialismo distinto do presidencialismo que foi exercitado, por exemplo, na primeira Constituio republicana e que era chamado presidencialismo imperial por concentrar excessivamente poderes na mo do Executivo, na mo do Presidente da Repblica. Da por que sempre defendi, continuo defendendo, e de alguma forma est consolidado na Carta de 1988, um presidencialismo que fosse eqipotente, isto , que distribusse as funes de Estado e de Governo de forma no concentradora, ou seja, que os diferentes ramos do poder fossem, os trs, de igual forma potentes e harmnicos. Por isso cunhei a expresso eqipotente, talvez ainda no devidamente registrada no dicionrio. Se olharmos a Constituio brasileira de 1988, vericaremos que, de fato, h uma boa distribuio de poderes entre os trs ramos que integram o nosso presidencialismo: o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Ningum desconhece que o Executivo continua habilitado a administrar e a governar o Pas, mas, de outra parte, o Legislativo cresceu em capacidade de legislar, no seu poder de scalizar e como frum de debates das grandes questes nacionais. Por outro lado, temos um Judicirio que no somente autnomo, muito mais do que isso, independente e que dispe de atribuies que ensejam meios que possam assegurar a todos a prestao jurisdicional por parte do Estado, alm de examinar a constitucionalidade das leis e dirimir os conitos entre os poderes. Todavia, possvel demonstrar que circunstncias locais, peculiaridades regionais ou imposies de natureza poltica
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transformaram o velho princpio da separao de poderes em modalidades que mais adequadamente poderamos chamar de mera especializao de funes. O caso brasileiro tpico. Da promulgao da atual Constituio at o ano de 2001, nada menos do que 77,21% das nossas leis foram de iniciativa do Executivo e apenas 17,81% delas foram de autoria de parlamentares ou de comisses do Congresso. Por outro lado, segundo dados colhidos pelos professores Lus Werneck Viana e Marcelo Burgos, republicados no ensaio Revoluo Processual do Direito e da Democracia Progressiva, 34,2% das aes populares constantes do banco de dados da IUPERJ, levantados por amostragem, foram ajuizadas por parlamentares visando ao controle da administrao pblica. Isto posto, ca evidenciado que o Parlamento, alm de no mais reter o monoplio das iniciativas da lei, atua para o controle da administrao pblica, no s por intermdio dos institutos jurdicos privativos do Legislativo, como tambm se vale do Judicirio, como no caso das aes civis pblicas e das aes diretas de inconstitucionalidade. III Os partidos polticos, ao lado do Estado, do Governo e dos grupos de presso, no so mais os nicos atores dos sistemas polticos contemporneos. Sindicatos, organizaes sociais das mais variadas, o chamado terceiro setor, ao lado das grandes corporaes econmicas, de organismos regionais e internacionais, de entidades de representao prossional e corporativa, afora a mdia, tornaram-se protagonistas fundamentais do processo decisrio da poltica. Em inmeros pases, que admitem e estimulam a participao direta dos cidados na vida pblica, por meio de referendo, plebiscito e de iniciativas populares, a democracia representativa convive, cada vez com mais freqncia, com prticas de democracia direta.
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Foi a anlise dessas profundas transformaes que levou o professor Robert Dahl, em sua obra clssica, a criar o termo poliarquia para denir a multiplicidade de centros de poder nas sociedades de massa contempornea. Como j vivemos a transio da sociedade de classes, que era o Brasil da dcada de 50 e 60, para a sociedade de massas que somos hoje, em face de termos triplicado, nos ltimos cinqenta anos, a nossa expresso demogrca, nem sempre nos demos conta da amplitude da importncia das mudanas. Num texto escrito entre 1814 e 1820, Benjamin Constant e a me rero a Benjamin Constant de Rebecque, francssuo e autor de uma obra sobre o Poder Moderador, e no a Benjamin Constant Botelho de Magalhes, positivista e um dos patronos da nossa Repblica contrapunha genial formulao de Montesquieu uma nova questo. O problema, escreveu ele, no a diviso dos Poderes, mas a quantidade de poder que se deve dividir entre eles. Hoje as prerrogativas de governo no podem ser mais divididas apenas entre os Poderes do Estado, mas tm, para que a democracia sobreviva poliarquia, de ser partilhadas entre eles e a sociedade. A prpria administrao pblica contempornea se defronta com essa realidade e, como sempre acontece entre ns, recentemente, com o aparecimento das agncias reguladoras, demo-nos conta de que o Estado no atua mais diretamente, mas tambm de forma delegada, no exerccio do seu poder regulatrio. O papel clssico da administrao indireta, em sua congurao tradicional no Brasil, com autarquias, sociedades de economia mista e empresas pblicas, sempre passou por transformaes pendulares, ora privatizando as atividades pblicas, ora assumindo a propriedade de empresas privadas. Cresce a populao, crescem as demandas e crescem o tamanho e o poder do Estado. A Constituio de 88 foi prdiga no s em atribuir novas e relevantes funes aos que eram antes rgos dependentes ou auxiliares dos poderes tradicionais, como o Tribunal de Contas da Unio e o Minis43

trio Pblico, mas tambm ao ampliar, de forma acentuada, os seus encargos, prerrogativas e atribuies. Mesmo o prprio princpio original da separao de Poderes foi, em muitos casos e em muitos pases, ampliado a tal ponto que passou a ser substitudo pelo da independncia, como prescreve, alis, o art. 2o do Texto Constitucional vigente entre ns. No constitucionalismo norte-americano, fala-se muito que os poderes so separados. J no faltam os que postulem, pretendam e defendam sua substituio pelo de soberania, como conseqncia de uma demanda crescente por autonomia tcnica, administrativa e nanceira. Na medida em que evolui a doutrina interpretativa do princpio de Montesquieu, esquecemo-nos de que poderes separados, independentes ou soberanos de qualquer pas, no podem conviver sem o seu corolrio essencial, que o da harmonia. IV sempre bom lembrar que os poderes devem ser independentes, mas devem, igualmente, ser harmnicos. Nisso consiste, hoje, a relevante questo do relacionamento e do equilbrio entre os diferentes centros de poder, quer nos Estados unitrios, quer nos modelos federativos, quer no parlamentarismo, quer no presidencialismo, quer nas repblicas, quer nas monarquias. Da mesma forma, preciso ter em mente que a representao continua a cumprir, simultaneamente, duas funes essenciais: assegurar o pluralismo e a diversidade este o primeiro ponto e garantir a governabilidade. Ambas as funes so necessrias e indispensveis, qualquer que seja a forma de Estado, independentemente da forma de governo e do regime poltico. No parlamentarismo, o cumprimento desses requisitos se d, sobretudo, na investidura do poder. No presidencialismo, dele no depende a investidura que se d pela escolha popular, mas torna-se fundamental para o exerccio do poder. Esta a razo por que j se deniu o parlamentarismo, tanto quanto o presidencialismo, como
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mecanismos de freios e contrapesos de poderes que, em desequilbrio, geram entropia e afetam a governabilidade. No foi por outro o motivo que, em seu texto antolgico, Benjamin Constant de Rebecque asseverou que o problema poltico fundamental, em qualquer sistema, no era como dividir o poder, mas como equilibr-lo. Hoje, ningum hesitar em dizer que, nas sociedades de massa, o desao no reside no relacionamento entre poderes, mas como harmonizar a multiplicidade de poderes desse complexo que Robert Dahl chamou de poliarquia. Ns mesmos nos defrontamos com questes cujas implicaes ultrapassam a esfera de atribuies tanto dos estados quanto da Unio e dos municpios. Rero-me, s para dar um exemplo, ao desao da segurana pblica. Quem poder supor que possvel, com a complexidade da vida contempornea, coibir crimes cuja materializao transcende as fronteiras nacionais, atribuindo sua represso exclusivamente aos estados ou, privativamente, Unio? Diante do desao de 11 de setembro de 2001, os Estados Unidos, onde o federalismo adquiriu expresso prpria, em muitos sentidos extremamente acentuada, se viram ante a necessidade de criar um superorganismo federal para cuidar da segurana interna, coordenando agncias federais, foras de segurana estaduais e polcias municipais. Essa multiplicidade de poderes criou problemas e desaos que ainda no sabemos como resolver. Multiplicar organismos e instituies pblicas tem sido a nica via a que recorremos sempre que nos defrontamos com novas questes. Enquanto discutimos uma reforma que sempre tentamos, mas jamais consumamos, como a do Judicirio, andamos em crculo em torno da roda, discutindo se o controle das funes da justia deve ser externo ou continuar interno. Essa me parece a maneira mais eciente de caminharmos sem sair do lugar. Estamos trocando a substncia pela frmula. Assim como a Constituio do Pas no se consuma sem o conjunto de leis que do funcionalidade s suas disposies,
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tambm a Constituio no Judicirio no se esgota na Lei Orgnica da Magistratura, mas se completa com os Cdigos de Processo Civil e de Processo Penal, at aqui remendados, mas ainda no reformados, que lhe do organicidade, funcionalidade e ecincia. O que exige controle, seja ele interno ou externo, no este ou aquele poder. A velha questo de quem scaliza o scal, em relao aos poderes do Estado, diz respeito exatamente ao tema dos sistemas de governo, o desao dos pesos e contrapesos e organizao federativa. Algo que a Constituio americana resolveu de forma to razovel quanto duradoura, ao congur-los no como separados, independentes ou soberanos, como atualmente se discute, mas exatamente o contrrio, como interdependentes, fazendo-os mutuamente responsveis e controlveis uns pelos outros. Justamente como sugeria Benjamin Constant de Rebecque, h quase dois sculos. V Se zermos um balano dos desaos institucionais brasileiros no resolvidos e que inquietam a Nao, pondo em risco a prpria coeso social, a governabilidade e a ecincia das instituies, vamos vericar que muitas vezes focamos as questes marginais, quando deveramos centrar-nos nas transcendentais. Temos visto como persistem, em diferentes nveis, as falhas de autocontrole das prprias instituies estatais. Explicome, lamentavelmente tendo que apelar para algumas situaes correntes. Na questo da segurana pblica, por exemplo, como se admite que a criminalidade se tenha instalado nos mais altos escales dos aparelhos preventivo e repressivo de que dispe o Poder Pblico, de forma to intensa quanto generalizada? No se trata de controle externo ou interno, mas de incapacidade de autocontrole. Ainda nesse captulo, no crvel que o sistema penitencirio se tenha tornado presa to fcil daqueles que deviam
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ser punidos e impunemente continuam a exercer e a comandar as atividades criminosas que deram origem s suas punies. intrigante que em nossa to discutida Federao a simples custdia de um apenado que devia temer o poder do Estado faa o Estado tremer ante a sua simples presena. No nos devemos espantar com o fato de que no Brasil, virtualmente, todas as atividades sejam passveis de cair sob o domnio da delinqncia e dos delinqentes. O que nos deve estarrecer a continuidade das prticas delituosas, como as que vimos reiteradas, anos a o, sem que os mecanismos de controle de que dispe o Estado tivessem sido capazes de detect-las. Ou as que vm sendo assestadas sistemtica e ininterruptamente contra a Previdncia Social. Ou, ainda, como se tornaram possveis aquelas outras enquistadas nos aparelhos scais da Unio e do estado, como se vericou no Rio de Janeiro. A organizao do Estado to relevante quanto a organizao do Governo. Assim, como a reforma poltica no se pode exaurir na simples mudana de pontos especcos da legislao eleitoral ou partidria, a questo federativa, to invocada, mas to pouco debatida, no se pode consumar com a simples discriminao de responsabilidades e competncias. Elas no podem ser exclusivas da Unio, dos estados ou dos municpios. necessrio que sejam compartilhadas e para todas deve haver o que certos especialistas chamam de reserva de domnio de poder. Se um dos entes federativos falha na consecuo de algumas de suas responsabilidades, indispensvel a existncia de um mecanismo que, no implicando interveno, permita aos demais supri-las, pois, nesse caso, a nica vtima sempre a sociedade. Na organizao dos sistemas de governo, se pode ser til combinar prticas parlamentaristas com formas organizacionais tpicas do presidencialismo, na organizao do Estado no podemos tambm querer combinar federalismo simtrico com federao assimtrica; mas esse um assunto que, por sua amplitude, tratarei mais adiante.
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4 A
INCGNITA QUE NOS AMEAA DEVORAR POLITICAMENTE

Equilibrar poderes, distribuir competncias e repartir responsabilidades rigorosamente simtricas, numa Nao to profundamente assimtrica, mais que um desafio de engenharia poltica, continua sendo uma incgnita ainda no decifrada.

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Com a tramitao das reformas constitucionais no Congresso Nacional, inscrevemos em nossa Carta Magna disposies como limite salarial de integrantes dos poderes e dos servios pblicos estaduais, assunto que dicilmente se discutir no Legislativo de qualquer outra federao, monrquica ou republicana, presidencialista ou parlamentarista, e que pouco provavelmente se encontrar em qualquer outra Constituio. A indagao cabvel, a meu ver, como e por que chegamos a tanto? O cerne desse desao no respondido pode-se resumir num simples raciocnio: o sistema federativo, por oposio forma unitria do Estado prevalecente e praticada em todo o mundo ocidental, por ser a nica conhecida at a Constituio americana de 1787, nada mais que uma alternativa para se distribuir espacialmente o poder. Soluo utilizada mesmo em Estados de pequena ou mdia expresso territorial, com muito mais razo aplica-se aos de grande rea geogrca e tem, para a congurao do poder poltico, a mesma relevncia que a teoria de separao funcional dos poderes, velha de mais de dois sculos e meio, desde que formulada por Montesquieu no Esprito das Leis, em 1748. A diviso de funes entre poderes do Estado segundo sua especializao hoje matria pacca como requisito essencial estruturao democrtica dos regimes polticos. Sua consagrao como preceito ideolgico remonta ao artigo 16 da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, que preconiza: Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no est assegurada, nem a separao de poderes determinada, no possui uma Constituio. Por sua vez, a origem e o fundamento da diviso espacial do poder, representados pela Federao, devem ser procurados entre aqueles que criaram o primeiro regime federativo
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em todo o mundo. O modelo confederativo, como se sabe, j era conhecido historicamente e foi adotado nos Artigos da Confederao que precederam e viabilizaram a luta pela Independncia das treze colnias da Amrica do Norte. O que marca a singularidade do novo sistema exatamente a diferena entre as confederaes anteriores e a alternativa criada pelos convencionais da Filadla. Ao comentar os artigos de O Federalista, o constitucionalista Benjamin Fletcher Wright trata do tema, assinalando: (...) o ponto de maior distino entre o novo sistema dos Estados Unidos e o existente na Grcia, na Itlia Medieval, na Sua, na Alemanha ou na Holanda, que, antes de 1787, o governo central nas federaes ou, mais propriamente, confederaes, no passava de um agente dos Estados. Benjamin Constant de Rebecque, antes de Tocqueville, j tinha chamado a ateno, em seus Escritos Polticos, para a circunstncia, por ele considerada mais relevante que o fundamento da teoria de Montesquieu, ao escrever: A questo central do poder no sua diviso, mas a sua quantidade. Para o grande liberal francs de origem sua, no basta saber quem detm o poder, mas de que parcela dispem aqueles que o detm. Os convencionais da Filadla vide, mais uma vez, O Federalista foram acusados exatamente de abandonar os velhos princpios e defender algo para muitos considerado impossvel: como dividir algo indivisvel, como a soberania do Estado? O prprio Hamilton, um dos autores de O Federalista, advogava um poder centralizado. Madison, no chamado Plano Virgnia, previa uma cesso geral de poderes ao governo central. Em compensao, defendia a competncia do Congresso para vetar a legislao estadual que contrariasse, na opinio da legislatura nacional, as clusulas da Unio. O argumento de que a soberania do novo Estado no seria dividida, mas compartilhada entre a Unio e os Estados, terminou prevalecendo, no sem diculdades, porm.
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II Invoco muito sumariamente o modelo americano, tosomente para lembrar o quanto se distingue do nosso caso. Os Estados Unidos nasceram federalistas. O Brasil nasceu Estado unitrio. Nos Estados Unidos, os Artigos da Confederao precedem Independncia e Constituio. Por isso, l tem sentido falar-se em pacto federativo. Entre outras razes, porque o documento que o materializou, a Constituio, foi aberto adeso das antigas colnias e no entrou em vigor seno quando a maioria dos estados, explcita e voluntariamente, o raticou. A Federao brasileira frise-se fruto de rvore republicana. Foi constituda1 pela unio indissolvel e perptua de suas antigas provncias. Precede a prpria Constituio, pois sua origem o Decreto no 1, de 15 de novembro de 1889, que institucionalizou o novo regime. No houve consulta, discusso, negociao, nem sequer adeso. Foi declarada, imposta e considerada clusula ptrea, como, alis, at hoje. aqui onde voltamos forosamente questo levantada por Benjamin Constant de Rebecque, em 1815. Que qualidade de poder se concede Unio, e que parcela dela deve ser atribuda aos estados? Em que medida se deve separar, de forma insosmvel, a soberania nacional da autonomia estadual? Em 1787 retorno aos Estados Unidos da Amrica do Norte , dividir as funes de governo segundo sua especializao era questo resolvida h 40 anos, enquanto institucionalizar a Federao levaria ainda algum tempo. A Constituio foi assinada pelos convencionais em 17 de setembro de 1787, e at dezembro apenas trs das antigas colnias a haviam raticado. Em 1788, mais oito o zeram, e s em 30 de abril de 1789 George Washington tomou posse como primeiro presidente. A raticao por parte da Carolina

Esta a palavra empregada no texto da Constituio de 1891.

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do Norte e de Rhoder Island, no entanto, s ocorreu quando o Congresso j havia votado as dez primeiras emendas, portanto bem depois de promulgada a Constituio. Entre ns, a amplitude da autonomia e tambm das responsabilidades estaduais foi consagrada na Constituio de 1891, em verso no vericada em qualquer dos textos constitucionais posteriores. O princpio geral estava xado no artigo 65, notadamente em seu item 2o, de acordo com o qual era assegurado aos estados todo e qualquer poder e direito que no lhe foi negado por clusula expressa ou implicitamente contida nas clusulas expressas da Constituio. Ou seja, eralhe permitido tudo que no lhes fosse expressamente proibido. Da mesma forma, outra de suas prescries assecuratrias, o artigo 5o, dava ampla autonomia: Incumbe a cada Estado prover, a expensas prprias, as necessidades de seu governo e administrao: a Unio, porm, prestar socorro ao Estado que, em caso de calamidade pblica, o solicitar. Era auxlio to excepcional a ponto de ser includo entre as atribuies do Congresso Nacional, por fora de sua competncia privativa, inscrita no artigo 34, item 14: conceder subsdios aos Estados, na hiptese do artigo 5o. Trata-se, sem dvida, de uma autonomia outrance, num Pas que, depois de trs sculos de dependncia de uma metrpole europia e de 65 anos de unitarismo centralizado, viu-se sob um regime de partilha de poderes que, testado, mostrou distores, inconvenientes e desajustes s muito tardiamente corrigidos. Entre eles estava no s a regionalizao dos partidos, mas a prpria estadualizao do sistema eleitoral, em face do que dispunha, em seu item 22, o mesmo artigo 34 referente competncia do Congresso: Regular as condies e o processo das eleies para os cargos federais, em todo o Pas. Outro dos aspectos da ampla autonomia estadual est explicitada nos artigos 61 e 62, referentes ao Poder Judicirio.

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O primeiro dispunha que as decises dos juzes ou tribunais dos estados, nas matrias de sua competncia, poriam termo aos processos e s questes, salvo habeas corpus ou esplio de estrangeiro, quando a espcie no estivesse prevista em conveno ou tratado. E o segundo proibia a interferncia da justia dos estados nas questes submetidas aos tribunais federais e as destes nas das justias estaduais. III A despeito da inexperincia nacional na organizao federativa do Estado, apesar de se tratar de um modelo indito e desconhecido no Pas, e sem embargo de suas decincias, a Repblica sob a qual viveu a Nao de 1891 a 1930 foi, assim penso, a fase mais duradoura e de maior continuidade poltica, institucional e econmica do Brasil republicano. bem verdade que sua estabilidade se alicerou em dois pilares: num pacto de convenincia engenhoso como a poltica dos governadores de Campos Salles, que sacricou a autenticidade do voto; e numa continuada ao intervencionista a que no estiveram ausentes sublevaes, insurreies, rebelies e at bombardeio por foras federais das capitais de alguns estados. O que marcou ento as diferenas entre o federalismo americano e a sobrevivncia da federao republicana entre ns? preciso lembrar, desde logo, que as 13 colnias que se confederaram constituam uma pequena nesga na costa ocidental da Amrica do Norte, ao passo que o Brasil do m do sculo XIX j era um pas de dimenses continentais e, desde o Imprio, um conjunto assimtrico de provncias, quer sob o ponto de vista territorial e demogrco, quer economicamente. No primeiro caso, o modelo de diviso espacial dos poderes foi sendo sedimentado ao longo de mais de um sculo, e bom no esquecer que, quando os interesses regionais se confrontaram com os da Unio, o pas viveu a mais sangrenta das guerras civis do continente. Hoje, a distncia que separa o
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estado de maior renda do estado de menor renda de apenas quatro vezes nos Estados Unidos, enquanto entre ns de 14,7 vezes. Isto para nos referirmos ao critrio econmico, porque se apelarmos para a diferena da expresso demogrca, a distncia de um para cem! Equilibrar poderes, distribuir competncias e repartir responsabilidades rigorosamente simtricas, numa Nao to profundamente assimtrica, mais que um desao de engenharia poltica, continua sendo uma incgnita ainda no decifrada. Talvez por isso que a Casa da Federao o Senado da Repblica , cujo primeiro dever a busca do equilbrio federativo, tenha certa diculdade em buscar solues para o enigma que, como a esnge, ameaa devorar-nos politicamente. Soubemos, na Carta de 1988, tornar simtrica a diviso de poderes do Estado, quando poca cunhei o neologismo eqipotncia dos poderes para denir uma das caractersticas de uma repblica verdadeiramente democrtica. Creio que, nessa matria, nossa experincia constitucional tem sido bem sucedida nos perodos de normalidade institucional. O que nos falta agora conciliarmos a assimetria poltica, econmica, territorial e demogrca do Pas com a simetria federativa, requisito sem o qual poderemos continuar sendo uma democracia, mas corremos o risco de desvirtuar a federao que herdamos do regime republicano. No pretendo esgotar o enigma que nos legou Benjamin Constant de Rebecque. Mesmo porque, numa anlise supercial, jamais responderemos questo que angustia toda e qualquer federao. Estaro distribudos de forma equilibrada os poderes de que dispe a Unio e aqueles concedidos aos estados? Os limites colocados pela Constituio so realistas, exeqveis e adequados nossa realidade e s nossas necessidades? Esta, a meu ver, a pergunta que, em algum momento teremos que nos fazer se quisermos, como almejamos, o aprimoramento do regime, a sua ecincia e, acima de tudo, a sua estabilidade.
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5 PACTO
FEDERATIVO

O desafio que, mais cedo ou mais tarde, teremos de vencer a justia de atribuirmos nvel de responsabilidades iguais a entes federativos to desiguais. O desequilbrio entre o poder nacional e o poder estadual , a meu ver, um dos maiores entraves ao fim das disparidades regionais, do qual decorrem todas as demais disparidades de que somos vtimas.

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Equilibrar poderes, distribuir competncias e responsabilidades rigorosamente simtricas em uma nao to profundamente assimtrica, mais do que um desao de engenharia poltica, ainda continua sendo uma incgnita no decifrada, qual a esnge que nos ameaa devorar. O cerne desse desao, que julgo no respondido, podese resumir num simples raciocnio: o sistema federativo, por oposio forma unitria do Estado, nada mais do que alternativa para distribuir espacialmente o poder. Todavia, a questo central do poder no a sua diviso, mas a sua quantidade. Logo, que qualidade de poder se concede Unio? E que parcela dela deve ser atribuda aos estados? Em que medida se deve separar, de forma insosmvel, a soberania nacional da autonomia estadual? Nesse sentido, uma comparao entre os sistemas federativos americano e brasileiro revela-se til no s em funo das circunstncias histricas que caracterizaram a implantao de ambos, mas tambm pela particularidade de que seus fundamentos tericos so os mesmos: igualdade de todos os estados no Senado, o que faz supor a igualdade poltica entre eles; existncia de uma carta de direitos que reserva ao povo garantias e prerrogativas no delegadas Unio nem aos estados; o papel ativo que tanto os estados quanto o Governo Federal exercem simultnea e diretamente em relao ao povo; e o papel de rbitro e guarda da Constituio reservado nos Estados Unidos Corte Suprema e no Brasil ao Supremo Tribunal Federal, embora com diferenas marcantes. Nos Estados Unidos, assim como aqui, tambm ocorreram profundas mudanas. Primeiramente, a centralizao poltica, como conseqncia da guerra da secesso, no sculo XIX. Em segundo lugar, o intervencionismo econmico
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da Unio, depois do New Deal de Franklin Roosevelt, em decorrncia da grande crise da bolsa em 1929. E, nalmente, a grande transformao social decorrente do ativismo em prol dos direitos civis, liderado por Martin Luther King, que deu origem poltica integracionista iniciada por Kennedy e seguida por Johnson na dcada de 60 do sculo passado. No Brasil, h algumas semelhanas nas transformaes que sofremos ao longo dos dois ltimos sculos, sobretudo no ritmo e na intensidade delas. A centralizao no foi conseqncia da questo racial, mas das dissenses polticas; e no ocorreu no sculo XIX, mas no sculo XX, com a Revoluo de 1930, que ps m primeira experincia republicana. O intervencionismo do Estado se expandiu com esse mesmo movimento e est associado ao autoritarismo que deu m democracia de nossas instituies e tornou o Governo Federal o grande, seno o nico, indutor do desenvolvimento econmico; e a forma como se resolveu a questo social facilitou entre ns a integrao racial, evitando a discriminao ostensiva e formas visveis de apartheid interno, mas deixou um enorme passivo em relao s condies econmicas e sociais de descendentes dos escravos e libertos, que ainda no foi resgatado. Alis, oportuno lembrar a terrvel, mas verdadeira sentena prolatada por Joaquim Nabuco em sua pregao em favor do abolicionismo, quando armou que no bastava extinguir a escravido no Brasil. Importante era erradicar seus efeitos. Os efeitos em termos polticos dessa evoluo, paralela mas assncrona, foram sentidos no s em relao ao fortalecimento do governo central e ao conseqente enfraquecimento dos estados, mas tambm aos resultados diferentes produzidos em ambos os pases. Hoje, nos Estados Unidos, a distncia que separa o estado de maior renda do de menor renda de apenas quatro vezes, enquanto no Brasil essa diferena de 14,7 vezes.
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II A emenda que, nos Estados Unidos, em 1913, permitiu ao Imposto de Renda carrear para a Unio uma parcela esmagadora da receita tributria enfraqueceu economicamente os estados. S em 1972, quase sessenta anos depois, o Congresso promulgou a Lei da Partilha da Receita, para tentar atenuar os laos de dependncia econmica das unidades da Federao. E, mesmo assim, durante as comemoraes do bicentenrio da Constituio, em 1987, os especialistas ainda discutiam a ecincia desse limitado auxlio scal para restabelecer o equilbrio federativo. No Brasil, a Revoluo de 1930 e a sua mais drstica conseqncia, o Estado Novo (1937), virtualmente liquidaram, durante 15 anos, o sistema federativo, terminando por implantar um Estado legal e materialmente unitrio. A restaurao democrtica e a Constituio de 1946 inauguraram o que hoje est sendo chamado de federalismo solidrio, compartido ou de cooperao, em virtude da repartio de receitas com o deliberado intuito de evitar os males decorrentes do modelo de discriminao de rendas e responsabilidades iniciado com o federalismo outrance de 1891. Os crticos americanos do modelo econmico indagam, com freqncia, como zeram os professores James McGregor e Richard Morris, se em seu pas o federalismo poder funcionar sem contnuas esmolas federais e se o controle federal de receita precisar signicar o domnio federal de ao estadual. A observao est num artigo cujo ttulo indaga, exatamente, se o federalismo funciona nos Estados Unidos e se a sua bicentenria Constituio estar mantendo um equilbrio eciente e realista entre o poder nacional e o poder estadual. Entre ns os resultados foram diferentes. O modelo implantado em 1891 foi sensivelmente alterado com a Constituio de 1946: uma consulta ao quadro comparativo de competncia tributria dos estados em ambos os textos no deixa dvidas quanto a essa mudana.
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DISCRIMINAO DE RENDAS NO BRASIL

Discriminao Constituio de 1891
Tributos exclusivos da Unio a) importao; b) direitos de entrada e sada de navios; c) taxa de selo; taxa de correios e telgrafos.

Constituio de 1946
a) importao; b) transferncia de quadros para o exterior; c) propriedade territorial rural; d) negcios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal. a) transmisso mortis causa de bens corpreos e incorpreos; b) vendas e consignaes; c) exportao, com limite de 50% ad valorem

Tributos exclusivos dos estados

a) exportao; b) imveis urbanos e rurais; c) transmisso de propriedade; d) indstrias e profisses; e) taxas de solo e atos de sua competncia; f) contribuies a seus telgrafos e correios.

Tributos da Unio partilhados com estados e municpios

a) imposto nico sobre lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos, minerais e energia eltrica: 60% para estados e municpios; b) imposto de consumo: 10% para os municpios, exceto o das capitais, distribudos; c) imposto de renda: 15% para os municpios em partes iguais.

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O problema que, nem no comeo do regime republicano, nem em sua refundao depois do Estado Novo, foi possvel superar o enorme fosso que separa estados e regies menos desenvolvidas dos de maior desenvolvimento. Mesmo diminuindo as distncias em termos de programas, projetos e iniciativas voltadas melhoria da infra-estrutura econmica, as polticas de desenvolvimento regional, iniciadas em 1946 com a vinculao constitucional de receitas federais e posteriormente ampliadas com a criao de organismos de desenvolvimento regional, no foram capazes de transpor o enorme hiato que ainda separa e divide os brasileiros de diferentes reas. Cessam a as semelhanas e as diferenas, em relao s transformaes por que passaram ambos os modelos federativos. III Se nos Estados Unidos persistem dvidas quanto racionalidade do equilbrio federativo, em nosso caso restam certezas. Atribumos aos Estados e aos Municpios obrigaes e responsabilidades nem sempre compatveis com suas disponibilidades de recursos. Alis, situao que se agravou com a concentrao tributria ocorrida sob o regime militar. Essa concentrao foi diminuda com a restaurao democrtica, antes mesmo da Constituinte de 1988, por intermdio das Emendas Constitucionais nos 5/1975, 17/1980, 23/1983 e 27/1985. Em contrapartida, a Emenda Constitucional no 24/1983 vinculou 13% da receita de impostos da Unio manuteno e desenvolvimento do ensino, enquanto nos Estados, Municpios e no Distrito Federal essa afetao, que se mantm no texto da Lei Maior em vigor, atingiu 25% da receita de impostos; e a Emenda no 29/2000, por
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sua vez, prescreveu novas vinculaes para a manuteno dos servios de sade.1 Tais decises mostram que a vinculao de receitas nem sempre parece levar em considerao o equilbrio entre os gravames que se impem Unio e as responsabilidades que se exigem dos demais entes federativos. bem verdade que, tratando-se de propores que incidem sobre diferentes montantes, pode no ser justo criticar os critrios que produzem resultados diferentes para as responsabilidades semelhantes. A crtica, porm, no se cinge polmica questo de afetao de receitas, que se generalizam nos ltimos anos como se as necessidades do Pas pudessem ser previamente estimadas por critrios meramente aritmticos. Diz respeito a uma tendncia mais ampla. Temos um sistema previdencirio descentralizado e uma legislao previdenciria que se pretende unicada. Dispomos de um sistema de sade de enorme diversidade em suas demandas, mas unicado em sua gesto e em seus aspectos econmicos. Temos um sistema penitencirio cuja concepo federal e cuja execuo estadual. Temos um sistema de segurana concebido como se fosse descentralizado em face das peculiaridades regionais, mas que, em suas prticas, quase uniforme nos procedimentos, carncias e est em vias de se transformar num Sistema nico de Segurana um novo SUS. Ser este o modelo desejvel para um pas com tanta diversidade, tantas peculiaridades e tantas disparidades? Em outras palavras, podemos tratar simetricamente uma federao to assimtrica? possvel a questo em outros termos? razovel

No caso da Unio, para o ano de 2000 tomaram-se como base os valores gastos no exerccio anterior acrescidos em 5%; e para os anos subseqentes, at 2004, os valores dos anos anteriores corrigidos pela variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB). Nos Estados e no Distrito Federal a aplicao obrigatria passou a ser de 12% da receita de impostos prprios, e nos Municpios, de 15%.

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mantermos um regime to desequilibrado em suas necessidades e to equilibrado em suas pretendidas solues? Todas essas questes voltam sempre ao desao inicial: como conciliar princpios loscos e doutrinrios, que tm por base a justia, a eqidade e a ecincia do sistema poltico, com uma sociedade to desigual, to frgil em sua composio e to dispersa em seu poder de reivindicao? Isso explica por que, dependentes de repasses e vinculaes que comearam a ser estabelecidos na mudana do modelo inicial de 1891, com o regime refundado em 1946, toda vez que se fala em racionalizar o sistema tributrio, estados e municpios desencadeiam legtima e enorme presso pelo que se convencionou chamar de renegociao do pacto federativo. A pergunta que hoje cabe a mesma que se popularizou nos Estados Unidos, quando, depois da Lei da Partilha de 1972, se indagava se o federalismo daquele pas poderia funcionar sem contnuas esmolas federais. A Constituio em vigor avanou tanto em estipular prescries tpicas de competncia estadual e municipal, que lcito duvidar do equilbrio que deve existir entre o poder nacional e o poder local. Neste sentido, convm lembrar que pases nominalmente unitrios como a Espanha, cuja estrutura de poder sua Constituio dene como Estado das Autonomias, do a suas comunidades regionais bem mais autonomia do que no Brasil desfrutam os estados. A diferena que separa as Autonomias de menor renda das de maior renda, de apenas seis vezes, bem mais prxima dos Estados Unidos do que a do Brasil. Apesar disso, a repartio de competncia no nica, mesmo tratando-se de um Estado Unitrio e no federativo como o nosso. Algumas comunidades autnomas, como o caso do Pas Basco, da Catalunha, de Madri e da Galiza, assumiram competncia que, em relao s demais, mantida na esfera do governo central. Algumas dispem de ampla liberdade em matria de educao, sade e previdncia, por exemplo, enquanto em outras esse encargo se mantm na
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esfera do governo central. A discriminao de rendas funo desses diferentes graus de responsabilidade e autonomia. O desao que, mais cedo ou mais tarde, teremos de vencer a justia de atribuirmos nvel de responsabilidades iguais a entes federativos to desiguais. O desequilbrio entre o poder nacional e o poder estadual , a meu ver, um dos maiores entraves ao m das disparidades regionais, do qual decorrem todas as demais disparidades de que somos vtimas.

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6 DESAFIOS
DE

ESTADO

preciso que a fronteira entre as deficincias e carncias de cada um dos Poderes no seja assunto privativo de suas exclusivas esferas de interesse. Instituies como o Conselho da Repblica poderiam servir de frum para discusso e busca de solues, no s de questes do Estado mas tambm da Federao, sendo indispensvel ter entre seus membros representantes dos trs Poderes e, em carter rotativo, os governadores.

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Os desaos do sistema federativo no se cingem ao complexo problema do equilbrio na distribuio de prerrogativas e competncias entre os entes federados. Referem-se tambm ao insubstituvel papel reservado aos Poderes do Estado. Assim como a organizao e as normas de funcionamento do Legislativo e do Executivo tm caractersticas distintas daquelas vericadas nos pases organizados sob forma unitria, tambm o Judicirio assume protagonismos e responsabilidades prprias. Reporto-me funo de arbitramento dos conitos entre os estados e a Unio e entre os prprios estados. Ao dirimilos, os tribunais exercem no s uma tarefa moderadora, mas tambm criativa na interpretao constitucional. Essa funo diz respeito a leis federais, quando a Constituio impe normas a serem observadas pelos estados, dentro dos limites de suas autonomias, e tambm s leis estaduais, para que se contenham no mbito do que lhes permite o estatuto federativo. Tais conitos, embora no prevaleam nos estados unitrios, quando eventualmente ocorrem so resolvidos pela via poltica ou administrativa, nunca pela interveno judicial. O carter moderador do Judicirio na Federao, no arbitramento de tais conitos, bvio. Mas, quando falo do poder criativo, estou aludindo a duas questes extremamente delicadas. A primeira diz respeito circunstncia de que os conitos surgem em face de lacunas ou da inexistncia de leis. Nem por isso os tribunais podem deixar de agir. Nesses casos, devem suprir o papel no preenchido pelo Poder Legislativo. A segunda questo a de que devem estabelecer padres, demarcar competncias e xar comportamentos, nem sempre claros na Constituio e nas leis, relativamente s prerrogativas de cada um dos Poderes, contendo-os nos limites que lhes impe a Lei Maior.
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Alm de arbitrar conitos entre os Poderes, o que tradicional seja nos estados unitrios, seja nos federativos, nesses ltimos, o Judicirio tem suas atribuies sensivelmente alargadas, para suprir as lacunas legais. II Quando se analisa a construo do federalismo norteamericano possvel notar como o desempenho da Suprema Corte foi vital para o novo regime, decidindo casos, dirimindo dvidas e estabelecendo precedentes que, na verdade, extrapolavam muito o mero exame da constitucionalidade das leis, normas, regras e procedimentos que tanto a Unio quanto os estados aplicavam em face de suas respectivas competncias. No Brasil no foi diferente. E a essa questo acrescentou-se outra, largamente discutida desde a Constituinte de 1890/91: a unidade processual em face da pluralidade judiciria, modelo adotado no Brasil, ao contrrio do que aconteceu nos Estados Unidos da Amrica do Norte. Mesmo com a ampla autonomia assegurada pela constituio americana aos estados, foram vrias e de larga signicao as questes dirimidas de interesses divergentes entre eles e a Unio; o cidado e os estados; e esses entre si. Esta sucesso de julgamentos terminou levando famosa denio corrente naquele pas de que a Constituio o que os juzes dizem que ela . Os constitucionalistas costumam invocar no mais do que duas dezenas de tais decises. Restrinjo-me a aludir a trs, que tambm nos dizem respeito. O primeiro julgamento, o de 1793, o caso Chisholm versus Gergia, em que a Suprema Corte reconheceu o direito de os cidados moverem ao contra qualquer um dos estados em um tribunal federal. O segundo, de 1803, no de menor relevncia. Tratase do caso sempre invocado de Marbury versus Madison, de 1803, em que a Corte Suprema tomou a si o histrico poder
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de declarar inconstitucionalidades e, portanto, nulos os atos do Congresso. No Brasil ocorreu o mesmo a partir da Repblica, pois na Monarquia unitria, tanto a interpretao da lei quanto a declarao de sua inconstitucionalidade sempre haviam sido matria privativa do Legislativo. Por m, em 1857 ocorreu uma das decises mais dramticas de toda a histria americana: o caso Scopt versus Standford. Em 1834, o escravo Scopt foi levado, por seu proprietrio, do Estado escravagista do Missouri para o Estado livre de Illinois e, em seguida, para o territrio de Wisconsin, onde a escravido era proibida pelo chamado Compromisso de Missouri, de 1820. Mais tarde, Scopt foi conduzido, de novo, para o Missouri, onde moveu, em 1846, uma ao em favor de sua liberdade, alegando ter vivido em estados onde a escravido no existia. O caso levou 11 anos para ser decidido e chegou Suprema Corte, que sentenciou no ser o autor cidado nem do Missouri, nem dos Estados Unidos e no poder, por conseguinte, mover aes em tribunais federais. At hoje, no possvel saber em que medida essa sentena contribuiu para a guerra civil americana, o nico caminho que restou para se abolir a escravido em face da intransigncia dos escravocratas. No Brasil monrquico, essa questo no foi suscitada perante os tribunais, pois nunca houve, como nos Estados Unidos, provncias livres da escravido. Como se sabe, no perodo imperial, no existia a Federao nem os estados, e, obviamente, no houve nenhum caso de provncia que tivesse um estatuto que a livrasse do trabalho servil. Alm do mais, a legislao civil jamais reconheceu personalidade jurdica ao cativo, tratando-o qual no Direito Romano como res nullius. A matria era da esfera administrativa do Estado. Quando o Conselho de Ministros resolveu pr em execuo a lei de 1831, que proibia o trco, alguns juzes antepuseram o direito de propriedade prpria lei, como ocorreu no incidente de Serinhaem, em Pernambuco, em que o juiz mandou que as autoridades policiais entregassem aos seus
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donos os escravos ilegalmente trazidos da frica. O ato levou o Governo, por iniciativa de Nabuco de Arajo, Ministro da Justia, a adotar a medida extrema de demitir o magistrado, recorrendo ao Poder Moderador, ao qual a Constituio reservava essa faculdade. Mais recentes so os casos de liberdade civil nos Estados Unidos, que culminaram nos litgios Drown versus Junta de Educao, de 1954, dando incio ao processo de integrao racial; e Rof versus Wade, de 1973, sobre o aborto, que ainda gera conseqncias, em face das convices religiosas de importantes parcelas da populao norte-americana. III Mesmo no tendo um protagonismo idntico, pois o papel de guarda e intrprete da Constituio s se estabeleceu com a Constituio Republicana de 1891, ou seja, mais de um sculo depois de a Federao haver sido estabelecida nos Estados Unidos, o desempenho do Judicirio no Brasil cou condicionado a dois modelos: o de 1891, no intervencionista, consoante o modelo norte-americano; e o de 1946, chamado federalismo compartilhado. Recordo seus fundamentos. No caso da Justia estadual, o princpio da dualidade da Justia est contido nos artigos 61 e 62 do texto da Constituio de 1891. Prescreve o primeiro: Artigo 61. As decises dos juzes ou tribunais dos Estados, nas matrias de sua competncia, poro termo aos processos e s questes, salvo quanto a: 1o Habeas corpus. 2o Esplio de estrangeiro, quando a espcie no estiver prevista em conveno, ou tratado federal. Em tais casos, haver recurso voluntrio para o Supremo Tribunal.
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A regra geral s admitia, como se v, duas excees muito estritas. J o artigo 62 dispunha cumulativamente: Artigo 62. As justias dos Estados no podem intervir em questes submetidas aos Tribunais Federais, nem anular, alterar, ou suspender as suas sentenas, ou ordens. E, reciprocamente, a justia federal no pode intervir em questes submetidas aos tribunais dos Estados, nem anular, alterar ou suspender as decises ou ordens destes, excetuados os casos expressamente declarados nesta Constituio. Esse modelo foi alterado. A Constituio de 1946, mudando o modelo federativo at ento vigente em relao ao Judicirio, instituiu o Tribunal Federal de Recursos, permitindo inclusive a criao de outros tribunais federais de recursos, mediante proposta do prprio tribunal e aprovao do Supremo Tribunal Federal, conforme dispunha o artigo 105 da referida Constituio. E o Ato Institucional no 2, j sob o regime militar, datado de 27 de outubro de 1965, ampliou a interveno da Unio ao instituir a Justia Federal de Primeira Instncia. A principal diferena, contudo, reside na orientao doutrinria que inspirou a criao, nos Estados Unidos, da Corte Suprema como Corte Constitucional e, entre ns, a partir de 1891, a do Supremo Tribunal Federal como tribunal no exclusivamente constitucional. O papel de rbitro entre os poderes dos estados e de moderador nos conitos entre os entes federativos no se consumou, portanto, entre ns. A esses dois encargos foi adicionada uma enorme gama de competncias judicirias, que hoje abarrotam de processos de natureza meramente recursal o Supremo Tribunal Federal. A acumulao de funes polticas com atribuies de natureza judicial separou os dois modelos. Lamentavelmente, as tentativas de aproximar os dois padres nunca vingaram. Entretanto, as constituies do
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ps-guerra, em grande parte, quer em estados unitrios, quer naqueles organizados sob forma federativa, seguiram a tendncia de dispor de uma corte exclusivamente constitucional. Lembro aqui, entre os estados unitrios, a Espanha, a Frana, a Itlia e Portugal. Lembro, entre os de regime federativo, a Alemanha, a Rssia, a Polnia, para no recorrer a outros exemplos. Hoje, o fato de estarmos votando emendas constitucionais que disciplinam matria de competncia estadual em relao aos respectivos poderes, no deixa de soar como se estivssemos substituindo nossa Federao por um sistema semifederativo. Temos de reconhecer ser grande o grau de interferncia da Unio em matria que no nem histrica nem organicamente tpica da competncia federal. Os conitos que isso gera em matria penal, dada a progressiva tipicao de crimes de competncia federal, so conhecidos e tm repercusso at mesmo na rea da execuo penal, como acabamos de assistir com as dubiedades relativas ao cumprimento da pena de um delinqente que se tornou famoso nacionalmente. preciso que a fronteira entre as decincias e carncias de cada um dos Poderes no seja assunto privativo de suas exclusivas esferas de interesse. Instituies como o Conselho da Repblica, de to estritas atribuies constitucionais, poderiam ter membros dos trs e no apenas dos dois Poderes e servir de frum para discusso e busca de solues, no s de questes do Estado mas tambm da Federao, sendo indispensvel incluir entre seus membros, a meu ver, em carter rotativo, os governadores.

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7 O
PRECRIO EQUILBRIO ENTRE LIBERDADE E SEGURANA

Assim como o no cumprimento de normas e requisitos mnimos exigidos pela Constituio sujeita os estados interveno federal, necessrio estabelecermos as condies em que, falhando a autoridade pblica no dever de proteger de forma eficiente a vida e os bens dos cidados, responda automaticamente por sua omisso e sujeite o sistema de segurana ao mesmo processo de interveno.

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Um dos maiores desaos dos sistemas federativos est em como equilibrar a liberdade que todos queremos com a segurana de que todos necessitamos. Sem dvida, esse precrio equilbrio tambm existe nos sistemas unitrios de organizao do Estado. A diferena que, nestes, o governo central assume todas as responsabilidades, quer em relao nacional, que tem a ver com a soberania; quer em relao segurana pblica, que diz respeito paz interna. Mas, em ambos os casos, a segurana um conceito que causa necessariamente restries aos desfrutes das liberdades e franquias individuais. Em caso de conito externo, todos concordam que a liberdade, a comear pela via de expresso, sofra restries exigidas pela segurana nacional e pela integridade do Pas. Adotar medidas que tenham por objetivo evitar riscos segurana coletiva, torna-se um recurso aceito por todos. Mesmo em relao segurana interna, virtualmente todas as instituies democrticas prevem institutos com medidas restritivas liberdade individual, geralmente aplicadas depois do estado de stio decretado pela representao nacional. Trata-se de instituto jurdico de natureza poltica que tem a ver no com a soberania, mas com a preservao das instituies democrticas, em face do risco efetivo ou em potencial que elas possam sofrer. O difcil equilbrio decorre do conito entre o exerccio das liberdades individuais em face de prticas delituosas e, entre muitas outras razes, porque o exerccio dos direitos da cidadania para ns ilegais ou ilcitos constitui abuso de direito e no o seu exerccio legtimo e pacco, este sim, preservado pelo ordenamento jurdico-democrtico. A ningum lcito valer-se das franquias individuais para delinqir. Nos sistemas unitrios, o governo central assume todas as responsabilidades, quer em relao segurana nacional,
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quer em relao segurana pblica, como j frisei. Nos regimes federativos, essa responsabilidade em geral partilhada. O governo central assume o monoplio da defesa externa e delega a interna aos governos regionais. O nosso federalismo, mesmo concebido e aplicado outrance em 1891, seguiu esse modelo com a vantagem, sobre o modelo da Constituio Americana de 1787, de assegurarmos aqui a unidade da legislao penal, civil e comercial e dos respectivos processos. As responsabilidades da Unio, nessa matria, se cingiam segurana coletiva no Distrito Federal, onde se localizava a Capital da Repblica, cujos limites marcavam a jurisdio de um impropriamente chamado Departamento Federal de Segurana Pblica. Mas, tal como ocorreu nos Estados Unidos com a ampliao da espcie e natureza dos delitos, aqui tambm foi-se estabelecendo uma dupla jurisdio, que terminou por discriminar aqueles entregues represso federal, permanecendo os demais na esfera das atribuies dos estados. Aqui, como no modelo que seguimos, terminamos por instituir uma polcia federal concorrente com as polcias judicirias dos estados; e a internacionalizao e o carter transnacional dos chamados crimes organizados tornaram ainda mais ampla a jurisdio do governo central em matria penal. Entre ns, s a segurana nacional foi, desde a Constituio do Imprio unitrio, matria de natureza constitucional como em outras federaes. O texto em vigor, contudo, elevou dignidade constitucional, assim como em inmeras outras reas, a segurana pblica que, por sua prpria complexidade, no pode nem deve ser tratada simetricamente em nossa assimtrica federao.1
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A segurana pblica ganhou captulo autnomo e, ao abrir o artigo 144, por sinal objeto da Emenda Constitucional no 19/1998, nele se encontram enumeradas, alm da Polcia Federal, a Polcia Rodoviria Federal, a Polcia Ferroviria Federal, as polcias militares e os corpos de bombeiros militares.

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II Quando a preocupao com os direitos econmicos e sociais comeou a se generalizar no mundo ocidental, depois da Constituio de Weimar, paradigma desse novo modelo, o Presidente Roosevelt, que tantas mudanas provocou em seu pas aps a grande depresso de 1929, aludiu obrigao que tinha o Estado de garantir o que ele chamou de as quatro liberdades: de palavra, de culto, contra as privaes e contra o medo. A liberdade contra o medo no signica apenas livrar de ameaas ou de toda e qualquer espcie de opresso, mas sobretudo, algo mais amplo, hoje sintetizado na doutrina das civilizaes contemporneas como direitos humanos. A sucesso de declaraes de direitos que se seguir das Naes Unidas, aprovada pela Assemblia Geral de 10 de dezembro de 1948, em Paris, ps em questo, nos ltimos anos, a perversidade em que pode se transformar um sistema descentralizado, mas inecaz, de proteo contra a violao de direitos humanos. E, nesse contexto, o Brasil tem sido questionado em todo o mundo e condenado por organismos internacionais de que faz parte: isto, pela impunidade que em vrios estados tem ocorrido, contemporizando com os autores de violaes, embora estas no estejam sob a autoridade federal. O que se tenta agora algo mais inquietante. semelhana do sistema nico que se concebeu e se aplicou em relao sade, pretende-se unicar tambm os sistemas estaduais de segurana. Embora a criminalidade seja um problema imemorial e universal, suas prticas, sua incidncia e sua represso no obedecem a critrios idnticos de ecincia em todos os estados. O problema que a Unio responde agora por violao dos direitos humanos praticados por agentes das autoridades estaduais e tambm por seus prprios agentes. Em 1846, o Brasil se horrorizava com a revelao feita da tribuna da Cmara dos Deputados pelo Ministro da Justia, Nabuco de Arajo, da existncia de oitocentos homicdios
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ocorridos em todo o Pas numa populao estimada entre 9 e 10 milhes de pessoas. O que diriam hoje os responsveis pela segurana pblica daquela poca, se confrontados aqueles dados com os atuais, que indicam a ocorrncia de 50 mil vtimas de mortes violentas por ano no Pas, a includas as vtimas fatais de trnsito? Um nmero quase equivalente ao de perdas de 55 mil vidas de militares americanos, durante os onze anos da guerra do Vietnam. Em outras palavras, morrem quase tantas vtimas de causas violentas no Brasil em um ano, quanto os americanos mortos em onze anos de um dos mais sangrentos conitos da era contempornea. Isto no tem a ver apenas com a questo da liberdade contra as privaes e o medo proclamada por Roosevelt. Nem se cinge fragilidade de um sistema de segurana coletiva dos cidados, que se tem mostrado incapaz de respeitar a liberdade individual e de assegurar proteo ecaz s suas vidas e seus patrimnios. Militarizar a segurana pblica pode ser mais que um erro de concepo. Mais grave, porm, preconizar, como se faz com muita freqncia, o emprego das Foras Armadas em tarefas de preveno e represso ao crime. No s por sua destinao constitucional, que no pode ser desvirtuada sem o risco de grave ofensa Lei Maior, mas tambm pela natureza diversa e oposta de suas nalidades institucionais. A ecincia das Foras Armadas, em qualquer tempo e em qualquer lugar, sempre se mediu por sua capacidade de destruir vidas e patrimnios. Quanto mais letal nesses ns, maior sua eccia. A das foras de segurana pblica tem que ser aferida em todos os resultados que conseguem, preservando a vida e a propriedade dos cidados. Como, ento, conciliar ns exatamente opostos e incompatveis entre si? III Os sistemas de segurana pblica no so um conjunto de organismos e instituies cujos ns podem ser alcanados
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apenas com os resultados que apresentam; mas, isto sim, pelo que proporcionam para que outras instituies dele independentes cumpram o seu papel e sua misso. Temos a errnea concepo, h muito alimentada por julgamentos implcitos e deformados, de que, reprimindo os delinqentes, isto , detendo-os, consuma-se o cerco que garante a segurana dos cidados. Esquecemo-nos, porm, de que no possvel prend-los sem antes identic-los e localiz-los. E, mais importante ainda, indispensvel comprovar os elos, indcios de provas, que ligam o criminoso ao crime. S assim poder o Ministrio Pblico exercer o privilgio da ao penal que, no alicerada em comprovao incontestvel, nula torna a justia. Para que no se extinga a punibilidade pela prescrio indispensvel que o aparelho da justia opere com rapidez, ecincia e equilbrio. Mas no basta apenar o autor do delito. fundamental que se cumpram as condies estabelecidas para a recuperao e a reinsero do apenado na sociedade. Uma preocupao que j estava prevista no inciso XXI do artigo 179 da Constituio do Imprio, concebida nos seguintes termos: As cadeias sero seguras, limpas e bem arejadas, havendo diversas casas para separao dos rus, conforme suas circunstncias de natureza e seus crimes. Trata-se, portanto, de um preceito que, ante as excees conhecidas, no se cumpriu lamentavelmente no Pas em toda a sua extenso. Tenho a impresso de que, se indagssemos se os cidados se sentem seguros com a proteo e as garantias que lhe deve o Estado, dicilmente obteramos respostas satisfatrias. A liberdade contra as privaes e o medo tornouse, ao longo dos anos, um desao ao Estado de direito, um obstculo plenitude da ordem democrtica e um risco que todos corremos, se no tivermos a cooperao, a compreenso
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e a integral participao de todos os entes federativos. Nesta matria no pode haver limite da ao exclusiva dos estados ou da Unio. Assim como o no cumprimento de normas e requisitos mnimos exigidos pela Constituio sujeita os estados interveno federal, necessrio estabelecermos as condies em que, falhando a autoridade pblica no dever de proteger de forma eciente a vida e os bens dos cidados, responda automaticamente por sua omisso e sujeite o sistema de segurana ao mesmo processo de interveno que lhe d ecincia, efetividade e racionalidade. A matria por demais complexa para ser deixada ao arbtrio de quem quer que seja. daquelas que merecem a ateno e o cuidado de um sistema de avaliao e correo permanente de todos os envolvidos. A integridade, os direitos e os bens coletivos dos cidados, se no tutelados adequadamente, tornam a democracia e a liberdade anseios no materializados de todo o sistema poltico. Sem liberdade no h democracia nem igualdade. Sem democracia no h igualdade nem liberdade. Mas sem ordem e sem segurana no pode haver nem democracia, nem igualdade, nem liberdade.

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8 DEFESA
INDIVIDUAL X DEFESA SOCIAL

O ordenamento jurdico do Pas tem sido encarado entre ns como um fim, quando, na realidade, no deveria passar de um meio para atingirmos os mais nobres propsitos a que pode aspirar qualquer civilizao.

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Qual o equilbrio necessrio e indispensvel entre a defesa social e a defesa pessoal? Como assegurar os direitos coletivos dos cidados sem violar o direito individual dos transgressores, que so tambm cidados? A questo transcende as formas de organizao de Estado e de Governo, para se situar no mbito da organizao da sociedade. Seus fundamentos remontam a uma questo imemorial, a da evoluo dos sistemas penais, em que, como ainda hoje, dois interesses se chocam: a defesa individual e a defesa social. Desses choques surgiram trs sucessivos sistemas. O primeiro poderamos chamar de acusatrio, prevaleceu nas civilizaes clssicas em que o individual sobrepujou o social. O segundo conhecido como inquisitrio, predominante na Idade Mdia e durante o absolutismo, em que o social prevaleceu sobre o pessoal. O terceiro, por m, seria o que pode ser chamado de contraditrio, que passou a viger aps a Revoluo Francesa e busca o equilbrio entre o pessoal e o social. Em qualquer das alternativas, h dois princpios envolvidos na busca desse equilbrio, imprescindvel coeso e estabilidade social. O ideal de uma punio justa para o transgressor das leis o primeiro. O segundo que todo sistema punitivo, qualquer que seja o seu fundamento moral, tem por m evitar a impunidade, a pior das ameaas para um sistema penal equilibrado, eciente e vlido para todos, sem exceo. Aqui entram as distines entre os modelos de organizao do Estado, o unitrio e o federativo. No primeiro, temos que convir que a unidade legal, a unidade processual e da justia, a unidade dos sistemas de preveno, de represso, de punio e de reabilitao do transgressor tornam mais gil, mais eciente e at mais transparente, os instrumentos de
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que dispe o Estado para garantir o justo equilbrio entre o crime e a punio, entre a delinqncia e a represso, entre a reparao do dano e a reabilitao. Os modelos de descentralizao da justia, da diversidade processual e de variedades dos aparelhos repressivos, punitivos e de reabilitao das federaes clssicas como a dos Estados Unidos da Amrica tendem a interferir na ecincia dos sistemas penais e terminam, mais cedo ou mais tarde, gerando, como no exemplo invocado, a necessidade de uma dupla jurisdio: a tradicional, limitada aos estados; e a especial, de natureza federal, para crimes que exigem represso centralizada e, por sua repercusso, jurisdio nacional. No caso dos Estados Unidos da Amrica, esse sistema teve incio quando se tornou necessrio materializar restries da chamada lei seca que proibiu a comercializao de bebidas alcolicas e, mais tarde, quando comeou a federalizar crimes como o seqestro. No federalismo brasileiro, o sistema evoluiu, como todos sabemos, em sentido diverso. Desde o incio, assegurou-se a pluralidade da justia e a unidade processual, com a separao de atribuies entre a Justia Federal e as estaduais. Salvo no caso do artigo 81 da nossa primeira Constituio Republicana, que trata do recurso ao Supremo Tribunal Federal, em matria penal, para reformar ou conrmar a sentena dos tribunais estaduais, todas as demais decises dos juzes ou tribunais dos estados, nas matrias de sua competncia punham termo aos processos de questes que lhes fossem afetos. Esse mesmo dispositivo admitia duas excees: os habeas corpus e as decises relativas aos esplios de estrangeiros, quando a espcie no estivesse prevista em conveno ou tratado. Dessa forma, embora tivssemos maior ou menor grau de ecincia em nosso sistema penal, atribuio que dos estados, no tivemos conitos e diculdades como os que se opem, nos Estados Unidos da Amrica, na tipicao de crimes, que em alguns estados constituem delitos, em outros, no. Tambm nunca tivemos, em razo da unidade processual,
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reserva de mercado para o exerccio da advocacia nesta ou naquela unidade da Federao, em funo de peculiaridades locais. Esse sistema permaneceu fundamentalmente o mesmo, durante toda a Repblica Velha. A Reforma Constitucional de 1926 alterou, relativamente ao Judicirio, apenas a redao dos itens 2 e 3 do artigo 59, que tratava da competncia do Supremo Tribunal Federal, sem, no entanto, tocar na substncia. As mudanas iniciais ocorreram com a efmera Constituio de 1934. A primeira foi a constitucionalizao da Justia Militar, que existia no Brasil desde 1808 com o carter castrense, regulado, por conseqncia, por meio de legislao especca, sem qualquer aluso nos textos constitucionais de 1824 e 1891. Em segundo lugar, substitumos o modelo de pluralidade do sistema judicial e de unidade do sistema processual pelo de pluralidade e especializao do sistema judicial e, por conseguinte, de pluralismo processual, o que tornou o Judicirio bem mais complexo do que os demais sistemas, tanto dos pases unitrios, quanto das federaes. Essa inovao, iniciada em 1934, ampliou-se ainda mais com a Constituio de 1946, que incorporou s Justias Militar e Eleitoral a Trabalhista que, semelhana da Militar, em sua origem, era de natureza administrativa. Em compensao, restringiu a Justia Federal segunda instncia, por intermdio do Tribunal Federal de Recursos, dotado de competncia limitada para julgar em grau de recursos as causas decididas em primeira instncia, em que a Unio fosse interessada, como autora, r, assistente ou oponente, exceto as de falncias ou quando se tratasse de crimes praticados em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio e ressalvada a competncia das justias especializadas, isto , a Militar e a Eleitoral. A Justia Federal de primeira instncia, contudo, foi recriada pelo Ato Institucional no 2, de 27 de outubro de 1965, e regulamentada pelo Ato Complementar no 2, de 1o de novembro do mesmo ano.
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O texto constitucional em vigor ampliou ainda mais a organizao, a estrutura, a competncia e os instrumentos do Poder Judicirio. Em primeiro lugar, instituindo os Tribunais Regionais Federais. Em segundo lugar, instalando em todos os estados, pelo menos um Tribunal do Trabalho, antes de carter regional. E em terceiro lugar, instituindo os tribunais especiais, cveis e criminais, tanto na Justia Estadual quanto na Justia Federal. Em decorrncia da aprovao do Cdigo de Defesa do Consumidor, foi criada uma instncia administrativa prpria para dirimir, pelo processo de conciliao e o estabelecimento de sanes pecunirias, as relaes de consumo. Da mesma forma, com o Estatuto da Criana e do Adolescente, ampliou-se a jurisdio e a competncia das varas da infncia e da adolescncia, mas manteve-se sob jurisdio administrativa os estabelecimentos correcionais, hoje, um dos mais graves problemas do sistema penal brasileiro. II Um exame da perspectiva histrica da evoluo do Judicirio em nosso Pas mostra uma ampliao da estrutura e da interferncia federal no sistema judicial. Em sentido contrrio, na medida em que se ampliou a esfera da prestao jurisdicional do Supremo Tribunal Federal, diminuiu-se o nmero de seus integrantes. Na Constituio Republicana de 1891, eram 15 ministros, e a partir da Constituio de 1934, passou a 11, nmero que se mantm at hoje, com a nica exceo do perodo em que contou com 16 membros, em decorrncia do Ato Institucional no 2, j referido, para cumprir desgnio meramente poltico. Hoje, possumos um dos mais complexos sistemas judiciais existentes em todo o mundo. Caberia aqui uma referncia nova concepo dada pelo texto constitucional em vigor ao Ministrio Pblico, efetivamente um poder autnomo como os demais. Em muitos sentidos, essa congurao restaura o modelo da Carta Imperial de 1824, com a nica diferena
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de que o seu titular distinto, enquanto na Constituio do Imprio, tanto o Executivo quanto o Moderador estavam investidos numa s autoridade. Exatamente por isso, deixo esse tema e o exame de suas conseqncias para outra oportunidade. Minha indagao principal, depois dessa sumarssima e incompleta sntese, a de sabermos se estamos satisfeitos com o sistema judicial e processual que temos. Isto : se a justia de que dispomos garante ao mesmo tempo os direitos individuais e coletivos dos cidados contra os abusos do poder pblico, em todas as suas esferas, bem como contra os delinqentes, em violao ao sistema penal e s liberdades fundamentais do cidado, que so de carter universal, tal como os deniu Roosevelt, quando se referiu liberdade contra o medo e os direitos a ela inerentes: o da vida e o da incolumidade. Essa pergunta dispensa resposta. Sabemos que a complexidade da organizao coletiva nas sociedades de massa transformou o prprio conceito de democracia, levando-nos a adotar generalizadamente aquele criado por Robert Dahl, o de poliarquia, mais adequado para exprimir os vrios centros de poder que atuam nos regimes democrticos e, mais intensamente ainda, se eles se organizam sob a forma federativa. preciso lembrar a advertncia desse grande humanista, mais que economista, que John Kenneth Galbraith, quando chamou a ateno para o poder paralelo ao do Estado, exercido pelas corporaes e organizaes da iniciativa privada num sistema capitalista de livre mercado. Seu alerta, dado no nal da dcada de 60, no livro O Novo Estado Industrial, no s no perdeu o sentido como se tornou premonitrio com o fenmeno da globalizao, da era da informao, da internacionalizao de delitos (como o trco e o consumo de produtos que geram dependncia qumica e psquica) e, mais recentemente, com o terrorismo que no respeita fronteiras, convenincias nem ideologias.
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H prticas socialmente permitidas cujo grau de periculosidade potencial visvel e evidente. Rero-me s que exploram a ingenuidade, a boa-f, a credulidade, a ignorncia e a ambio das pessoas por melhores condies de vida por meio de jogos de azar e outras que tm a mesma potencialidade de gerar desagregao social. Tudo isso justica repensarmos o Estado, suas formas de organizao, a adequao dos sistemas polticos, das prticas econmicas e das formas de organizao social que ns mesmos criamos, institumos e mantemos, por ao ou omisso, e pela crena naquilo que Alberto Torres chamou de o fetiche da lei. O ordenamento jurdico do Pas tem sido encarado entre ns como um m, quando, na realidade, no deveria passar de um meio para atingirmos os mais nobres propsitos a que pode aspirar qualquer civilizao. Ultrapassamos um grau perigoso de propostas fechadas, de unanimidades indesejveis e de projetos salvacionistas. Sistemas polticos, sistemas econmicos e sistemas jurdicos, como qualquer recurso civilizatrio e de progresso, necessitam de constante, permanente e adequado aggiornamento, de exame, discusso e debate que no podem cingir-se aos ambientes fechados das instituies, como o Congresso Nacional, a Universidade e os cenculos de contemplao. Da a insistncia com que me apego ao tema que, podendo parecer monocrdico, na realidade, pede reexo profunda.

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9 FEDERAO
E IGUALDADE

Enquanto no implementarmos polticas de longo prazo e de carter permanente para atenuar as grandes distncias sociais e econmicas, vamos continuar sendo uma Federao desequilibrada, em que a disputa por recursos escassos e sempre insuficientes ser fatalmente predatria.

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De todos os desaos da democracia, o que mais diretamente tem a ver com a organizao federativa o problema da igualdade. Trata-se, como se sabe, de um princpio que, a partir do Iluminismo, do Liberalismo e da Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado, se incorporou aos desgnios da moderna concepo de organizao dos Estados democrticos, tornando-se quase um dogma da losoa e teoria poltica contemporneas. Esse tambm um dos preceitos sob o qual se fundaram no s a nao norte-americana, mas a federao que dela resultou. Cito os Estados Unidos da Amrica por saber que suas instituies ajudaram a moldar a nossa organizao estatal, como se pode constatar lendo a Constituio brasileira de 1891, que institucionalizou a Repblica, a Federao, o Presidencialismo etc. No vou deter-me sobre a questo da igualdade que temos em contraposio com aquela que aspiramos. Entre outras razes, porque, ainda hoje, existe uma enorme distncia entre as liberdades que desejamos e aquelas de que desfrutamos. Quero referir-me essencial igualdade perante a lei e na distribuio de recursos e benefcios. A primeira diz respeito a um limitado conjunto de procedimentos governamentais, como, por exemplo, o direito do voto. A segunda abarca todos os interesses que no se cingem ao mbito poltico, dizendo respeito esfera econmica e social para se obter a igualdade de oportunidades entre todos os grupos sociais. esse conjunto de polticas sociais, dependente sobretudo do progresso econmico, que mais de perto interessa organizao federativa. A desigualdade de meios e recursos, relativamente busca de igualdade numa democracia, no se cinge desigualdade entre pessoas, em razo das oportunidades de acesso
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a benefcios como a educao, a sade, a moradia e os transportes. Envolve, tambm, outra varivel de igual relevncia. aquela resultante da indagao cada vez mais importante: tero todos os cidados das diferentes regies possibilidades de acesso a iguais recursos e benefcios? Estou aludindo, por conseguinte, s diferenas pessoais e s diferenas regionais ou geogrcas. Em outras palavras: numa democracia, ou mais apropriadamente numa poliarquia, para citar Robert Dahl, justo que uns tenham acesso a benefcios que, em razo da diferena de renda ou condies sociais, sejam negadas aos de outros Estados ou regies incapazes de conced-los? Isso, na minha opinio, tem a ver com o problema da igualdade de tratamento para desiguais condies sociais e econmicas entre as distantes regies de um mesmo pas. No modelo de Federao que adotamos com a Constituio de 1891, a Unio no s no interferia como estava impedida de faz-lo, em relao distribuio de recursos, a no ser no caso excepcional de calamidade pblica, ainda assim mediante pedido dos estados afetados. Entendia-se o princpio em razo de rgida e completa separao de competncias tributrias entre a Unio e os estados. Tanto que o primeiro sinal de interferncia da Unio em matria de polticas pblicas regionais se restringiu criao da antiga Inspetoria Federal de Obras contra as Secas, posteriormente transformada em Departamento Nacional de Obras contra as Secas. II O problema, como se viu na Repblica Velha (1891-1930), que iguais tributos, arrecadados em diferentes graus da atividade e desenvolvimento econmico, terminam gerando mais discriminao que igualdade; mostram ainda, em nosso caso, o agravamento das desigualdades regionais que, por sua vez, se reetem nas desigualdades pessoais. Outra conseqncia: as migraes, que no se observam apenas no sentido tradicional, do meio rural para o urbano, em razo da oferta de servios,
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mais atuantes e presentes nas cidades, onde o adensamento populacional tornava imperativa essa distribuio desigual internamente, mas tambm entre as regies de menor para as de maior desenvolvimento. Somente quando passamos do paradigma do federalismo dualstico da Repblica Velha para o federalismo compartilhado em matria de discriminao de rendas que houve um certo abrandamento. A primeira iniciativa de signicao se deu com a Constituio de 1946, ao repartir receitas de tributos federais com os estados e municpios, e dos estaduais tambm com os municpios. Paulatina e progressivamente, porm, essa interferncia da Unio foi-se ampliando, na medida em que as alarmantes distncias do desempenho social e econmico foram no s se tornando evidentes, mas tambm se agravando. E, a esse respeito, no me furto de aludir ao papel crucial e denitivo que teve a literatura regional na conscientizao do Pas. S no invoco algumas das grandes expresses intelectuais, por esse extraordinrio panorama de realidades que revelaram esse Brasil conhecido de poucos, para no incidir no pecado da omisso. Mas no posso deixar de citar o fato de que a preocupao em corrigir as desigualdades regionais foi-se ampliando do Nordeste para o Norte, com a criao da Sudene, da Spevea, mais tarde Sudam, e mais adiante com a instituio da Sudeco e da Sudesul. Nesse rol de providncias, devem ser listados os bancos de atuao regional, como o Banco do Nordeste e, pouco depois, a transformao do antigo Banco de Crdito da Borracha em Banco da Amaznia. Nossas desigualdades regionais inuenciaram diretamente as desigualdades pessoais de renda, emprego, oportunidades de trabalho, educao, sade, habitao, saneamento e transportes, podendo ser comprovadas pela concentrao de baixos ndices de desenvolvimento humano e social das regies Norte e Nordeste, j que os referentes regio Centro-Oeste foram sensivelmente abrandadas pela construo
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e inaugurao de Braslia e a concentrao de investimentos no Brasil Central. Indo alm das diferenas regionais e pessoais de renda e acesso aos benefcios sociais, a questo da igualdade vincula-se, tambm, com as diferentes formas de fragilidade de inmeros grupos sociais, em uma Nao de enorme diversidade cultural, tnica, social e econmica, como o Brasil. Rero-me a grupos tnicos como os negros e os ndios, responsveis por aportes essenciais ao nosso processo civilizatrio e postos margem dos benefcios polticos em razo de discriminao cultural que, durante mais de 100 anos, os privou do direito de voto. Uma situao agravada, no caso dos analfabetos, que tiveram acesso a essa prerrogativa essencial do processo poltico durante todo o Imprio, mas que a perderam com o advento da Repblica e s a recuperaram em 1986 (Emenda Constitucional no 25/1985). A esse respeito, no podemos esquecer todas as demais formas de tratamento discriminatrio, ou de negao de benefcio e normas de proteo do Estado, relativas a distines que ainda persistem, como as diferenas de salrio entre homens e mulheres que exercem trabalhos iguais; e a questo da insero no mercado do trabalho de minorias como os decientes, cujas polticas de tutela e promoo s agora comearam a ser timidamente executadas. Tudo isso se reete no grande fosso que nos torna um dos pases mais injustos e mais desiguais nessa matria em todo o mundo. III claro que a conscincia dessas fragilidades no se deve s questo do federalismo. Mas tem tudo a ver com as polticas pblicas de tratamento simtrico entre regies to assimtricas compostas por nossos estados. Num estado unitrio, as polticas pblicas so executadas forosamente a partir de decises do Poder Central, ao qual cabe delegar algumas delas s regies, em razo do equilbrio entre necessidade e possibilidade de
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cumpri-las. Numa federao, essas decises cabem, tanto no mbito poltico como na esfera administrativa, s suas diferentes unidades, autnomas em ambos os sentidos. Esse paradigma possvel nos estados de pequena expresso territorial, de pouca densidade tnica e cultural, equilibrados economicamente, ou seja, nas federaes simtricas. Nas federaes assimtricas, como Brasil, Estados Unidos, ndia e Rssia, so necessrias polticas compensatrias como forma mais democrtica de reduzir as desigualdades. Por isso, o paradigma federativo mudou no Brasil, a partir da deciso constitucional de 1946. E mudou tambm nos Estados Unidos, no em funo de alteraes constitucionais, mas por um imperativo econmico, a crise de 1929, e pela adoo de polticas pblicas incrementadas pelo Governo da Unio, com providncias como a instituio de polticas sociais de emergncia e os macios investimentos pblicos previstos no New Deal do Presidente Franklin Delano Roosevelt. A prpria lei de 1972 sobre Imposto de Renda e os programas federais decorrentes do movimento de integrao racial so medidas exemplares que merecem ser citadas como resultado desse abrandamento do federalismo original dos Estados Unidos da Amrica do Norte. Enquanto no implementarmos polticas de longo prazo e de carter permanente para atenuar as grandes distncias sociais e econmicas, vamos continuar sendo uma Federao desequilibrada, em que a disputa por recursos escassos e sempre insucientes para mudar essas condies na velocidade desejada ser fatalmente predatria. Impor vinculaes de aplicaes mnimas de receitas pblicas a estados e municpios pode ser uma tentativa, mas acho que dicilmente ser uma soluo. Hoje, podemos dizer que atendemos a constatao biolgica de que todos os homens nascem iguais, mas, lamentavelmente, nem todos tm as mesmas oportunidades. E dar a todos a igualdade de oportunidades o princpio bsico, vital, sem o qual no existe democracia.
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10 MEDIAO E ARBITRAGEM

O instituto da arbitragem, como via coadjutria da prestao jurisdicional por parte do Estado, tem a virtude de extrair do Judicirio, por meio de via rpida, sigilosa e barata, as peculiaridades que se atribuem ao processo judicial no campo do Estado, ou seja, a lentido e muitas vezes o alto custo, assegurando-se, sobretudo, um julgamento feito com rbitros adequadamente habilitados.

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Um dos objetivos do processo de modernizao, importante em termos de mudana social, mas pouco percebido pela prpria sociedade, a diminuio da tutela do Estado e o conseqente aumento dos poderes da cidadania. Exemplos signicativos dessa transformao podem ser encontrados no Cdigo de Defesa do Consumidor; nos Juizados Especiais Cveis e Criminais; no Estatuto da Criana e do Adolescente; e na Lei de Arbitragem, que se inclui entre as prticas usuais da poltica, valorizando a conciliao, a busca do consenso e a soluo pacca dos conitos, alm de oferecer sociedade opo gil e concreta para soluo de litgios com escopo na segurana jurdica. Por suas implicaes, a arbitragem se insere em questes das mais amplas, de interesse geral, em que dois temas so de inquestionvel atualidade. O primeiro diz respeito ao funcionamento do Poder Judicirio, e o segundo, modernizao institucional do Estado brasileiro. A Lei no 9.307/96, de minha autoria, est centrada nos institutos jurdicos do compromisso e do juzo arbitral, ambos previstos no Cdigo Civil e no Cdigo de Processo Civil brasileiros, no sendo, portanto, matria nova no Direito brasileiro. A inovao, na realidade, consistiu em dar previso legal ao assunto, para suprir duas lacunas que tornaram esse instituto jurdico inaplicvel na prtica, ou pelo menos de aplicao extremamente difcil e reconhecidamente morosa. Os impedimentos eram basicamente dois: a circunstncia de que, exatamente por falta de previso legal para a clusula compromissria, a promessa contratual de solucionar eventuais pendncias atravs de decises arbitrais no tinham outro efeito que o de gerar perdas e danos de difcil liquidao; e a necessidade de se homologar obrigatoriamente todo e qualquer laudo arbitral pelo Poder Judicirio, o que
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eliminava, de fato, o sigilo e a celeridade, duas das maiores vantagens desse instituto. Assinala Selma Ferreira Lemes que o objetivo do instituto da arbitragem viabilizar alternativa Justia ocial para resolver os litgios rapidamente e a custo mais baixo. Nesse sentido, o tema de inegvel atualidade. Mas constata-se tambm no haver programa poltico institucional que no se rera necessidade de modernizao da Justia brasileira. O Estado de S.Paulo, em sua edio de 18-3-2003, traduz o desao do Judicirio em nmeros: O Brasil pediu por Justia 12,07 milhes de vezes em 2002 este o volume de aes propostas nas diversas instncias do Judicirio, na Unio e nos estados. Nos ltimos 12 anos, o brasileiro bateu 113,7 milhes de vezes s portas dos tribunais, como aponta o Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio. De 2000 para c, foram 3,5 milhes de aes, mdia de 1 milho por ms, trinta mil todo dia. Ainda na mesma matria, com base em rastreamento feito por um economista, o advogado Ricardo Tosto estimou que o peso da justia morosa alcana, anualmente, valores equivalentes a 2% ou 3% do Produto Interno Bruto (PIB). Da mesma forma, nmeros eloqentes publicados pelo jornal Valor Econmico, em 8-8-2003, demonstram a convergncia entre o Congresso Nacional e a sociedade na busca de aparelhar institucional e legislativamente a arbitragem. De acordo com o jornal, os procedimentos instaurados nos centros de arbitragem no Brasil foram apenas 10, em 1996, ano em que a lei foi sancionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso; e saltaram para 4.412 em 2001, segundo levantamento do Conima Conselho Nacional das Instituies de Mediao e Arbitragem , o que mostra a aceitao que a lei vem recebendo da sociedade brasileira. No Brasil no havia uma cultura da arbitragem. Essa cultura comea a forjar-se e importante para que o instituto realmente se consolide e contribua para reduzir o nmero de feitos que chegam s instncias judicirias do Pas.
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As empresas brasileiras esto optando pela utilizao de clusulas de arbitragem em seus negcios. O Valor Econmico estima que, no campo internacional, 99% dos contratos elejam o referido mecanismo; revela tambm que a difuso dos mtodos alternativos de soluo de controvrsias, como a arbitragem, a mediao e a negociao, est criando um novo campo de atuao para os prossionais de Direito, signicando dizer que estamos ampliando por esse caminho o mercado de trabalho1. II O ilustre e acatado Ministro Seplveda Pertence, exPresidente do Supremo Tribunal Federal, em entrevista Folha de S.Paulo, de 14 de maio de 1995, sintetizou o desao do Poder Judicirio armando: No h juzes, no h dinheiro, mas preciso pensar objetivamente a realidade. Esta, no entanto, no a nica opinio abalizada do Ministro Pertence, de que partilho. Comparto tambm das solues que ele aponta e que dizem respeito, em ltima anlise, ao segundo aspecto da atualidade do problema da modernizao do Estado. Na mesma entrevista, o Ministro do STF diz com muita propriedade: O processo jurdico tradicional lento, quase que inevitavelmente lento. E caro. Ento, precisamos subtrair dessa mquina tradicional do Judicirio, essas peculiaridades. Temos, por exemplo, as experincias dos juizados de pequenas causas, que so excelentes. A Constituio, na mesma linha, acena com outra gura de maior aprofundamento. So os juizados especiais, que envolvem jurisdio criminal a Constituio chama de crimes com pequeno potencial ofensivo e causas cveis. Acontece que o Congresso at agora
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Valor Econmico, 8-8-2003, pg. E1.

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no conseguiu votar isso, embora existam timos projetos. Eu acho isso da maior urgncia. 2 O instituto da arbitragem, como via coadjutria da prestao jurisdicional por parte do Estado, tem exatamente essa virtude de extrair do Judicirio, por meio de via rpida, sigilosa e barata, as peculiaridades que se atribuem ao processo judicial no campo do Estado, ou seja, a lentido, o alto custo muitas vezes , assegurando-se, sobretudo, um julgamento feito com rbitros adequadamente habilitados. H outra circunstncia que tambm no deve ser esquecida. Todos sabemos das diculdades que existem na busca de solues judiciais do Estado nos casos de comrcio internacional, que envolvem empresas, fornecedores e consumidores de diversos pases. A tendncia do Direito em cada Estado nacional fazer prevalecer a lei, a jurisprudncia e a doutrina em favor de seus nacionais, o que amplia necessariamente o mbito desses conitos. O juzo arbitral a soluo, ao mesmo tempo mais eciente, mais justa e mais barata nesses casos. O Brasil est intensicando o seu comrcio exterior e ampliando suas relaes econmicas e nanceiras com a abertura econmica que data de alguns anos e que tomou muito impulso nos ltimos, sobretudo a partir do grande esforo que fez o Presidente Fernando Henrique Cardoso. Mais do que isso, estamos participando ativa e fecundamente de um novo bloco econmico que busca integrar o mercado econmico com os pases do Cone Sul valendo destacar o esforo feito pelo ento Presidente Jos Sarney para criar o Mercosul. Brevemente, todos os pases da Amrica do Sul formaro
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Diga-se, de passagem: os juizados cveis e criminais estaduais foram criados poucos meses aps a entrevista, pela Lei no 9.099, de 26-9-95; e os federais, seis anos passados desta experincia frutfera, pela Lei no 10.259, de 12-7-01.

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um bloco, porque tendncia do Mercosul converter-se em tal, numa unio aduaneira, num mercado comum. Esse seria o sonho do nosso futuro, sem contar o enlace que devemos fazer, se as negociaes prosperarem, no sentido de estabelecer no s uma integrao hemisfrica, incluindo todo o continente americano (o que pode materializar-se ainda na primeira dcada deste sculo), como ainda dar continuidade aos acordos em andamento entre o Mercosul e a Unio Europia. O arbitramento um instrumento que se impe em nosso Pas. Rio Branco, nos dez anos de sua profcua passagem pelo Ministrio das Relaes Exteriores, recorreu, com xito, arbitragem no campo do Direito Internacional Pblico para a delimitao das fronteiras do Brasil. Tomara consigamos exercit-la de forma a reduzir o nmero de feitos do Estado na prestao jurisdicional e a permitir nossa melhor insero na comunidade internacional. Assim como na Europa e nos Estados Unidos, a tendncia cada vez mais podermos recorrer arbitragem e s suas formas anteriores a mediao, a conciliao , deixando para submeter jurisdio estatal aquelas questes mais relevantes que exijam, conseqentemente, um melhor, mais demorado e acurado estudo.

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11 REFORMAS
POLTICAS E GOVERNABILIDADE

As mudanas institucionais brasileiras tm sido fruto mais de nossas dificuldades conjunturais do que de nossas deficincias estruturais. Exatamente por isso, as frgeis transformaes que temos logrado conseguir costumam resultar precrias umas, inadequadas outras e insatisfatrias quase todas.

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H mais de trs dcadas, tanto no exerccio de meus mandatos legislativos, quanto no desempenho dos cargos que ocupei no mbito do Executivo e nos rgos de direo partidria, venho-me dedicando a manter o debate do modelo institucional do Pas na agenda poltica brasileira. A persistncia com que tenho versado temas dessa espcie nasce da convico de que a mais relevante das reformas do Pas , sem dvida, a de natureza institucional e poltica, de que depende, em ltima anlise, o sucesso de todas as demais. A governabilidade, para usar uma expresso moderna, em nosso, como em qualquer outro sistema poltico, uma decorrncia direta e imediata da racionalidade da engenharia poltica adotada nos sucessivos perodos histricos de cada pas. As mudanas institucionais brasileiras tm sido fruto mais de nossas diculdades conjunturais do que de nossas decincias estruturais. Exatamente por isso, as frgeis transformaes que temos logrado conseguir costumam resultar precrias umas, inadequadas outras e insatisfatrias quase todas. O ideal examinarmos no este ou aquele tema que conforma, perturba ou facilita o sistema de governo apenas, mas sim o sistema poltico em seu conjunto que, em minha viso, algo muito mais abrangente. Comeo, portanto, recorrendo denio conceitual do que devemos conceber como sistema poltico. Dene Karl Deutsch, em sua obra clssica Poltica e Governo: um sistema poltico um conjunto de unidades reconhecveis, que se caracterizam pela coeso e pela co-variao. Da coeso resulta, segundo o autor, a capacidade dos sistemas de constiturem um conjunto de diversas partes que se inuenciam mutuamente. A co-variao, por sua vez, a qualidade que propicia s partes componentes de qualquer
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sistema mudarem em conjunto. Como ressalta Deutsch, se uma unidade muda, a outra muda tambm. Outra singularidade dos sistemas que eles constituem algo diferente da simples soma, juno ou justaposio dos seus componentes. Noutras palavras, os resultados produzidos pelo conjunto do sistema so diferentes, diversos em suma, daqueles que cumprem ou suprem cada um de seus componentes. Da por que a concepo sistmica da poltica, como assinala Norberto Bobbio, em estudo sobre o Estado, torna-se compatvel com qualquer conceituao ideolgica a respeito do seu papel, seja ela positiva, negativa ou neutra.1 Segundo essa concepo, os sistemas polticos nada mais so do que mecanismos capazes de produzir, permanentemente, decises racionais e coerentes, para atendimento demanda da sociedade. A capacidade de tomar decises racionais, coerentes e, como tal, capazes de serem efetivamente aplicadas, que constitui o que convencionamos chamar de governabilidade. O sistema poltico dotado desse requisito essencial, na medida em que os seus diversos componentes cumprem, em conjunto, o seu papel de defender as demandas coletivas, tempestiva e racionalmente. Nos regimes democrticos, essa capacidade de operar de forma conseqente se baseia na funcionalidade do sistema representativo, composto de pelo menos trs subsistemas especcos: o eleitoral, o partidrio e o de governo. Se eles so coerentes e consistentes, maior a funcionalidade e a eccia do sistema poltico. Se, ao contrrio, so inconsistentes, no s maior o grau de conitividade, como cresce igualmente a entropia do sistema. Se examinarmos o sistema eleitoral, concebido, tanto terica quanto empiricamente, como a regra fundamental
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Serve tanto para os que advogam a progressiva instituio do Estado, quanto para os que preconizam a aplicao do seu papel, seja como executor, seja como regulador das relaes econmicas e sociais que se processam em seu interior e sob sua gide.

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de converso de votos em cadeiras, vamos vericar que s h duas variveis possveis: o modelo majoritrio ou o proporcional. Em nosso caso, eles convivem entre si, segundo a natureza do cargo a ser preenchido, podendo ser usados conjunta ou separadamente. Do sistema eleitoral, por sua vez, depende o sistema partidrio. Este, de acordo com o que o professor Maurice Duverger j constatou empiricamente, h mais de meio sculo, o resultado direto do sistema eleitoral adotado. Quando prevalece a modalidade majoritria, a tendncia a existncia de poucos partidos ou de partidos chamados dominantes. Quando se utiliza a modalidade proporcional, o resultado usual o aumento do nmero de partidos com a inexistncia de partidos dominantes. Em todos os pases democrticos, todo e qualquer dos trs subsistemas aqui indicados (eleitoral, partidrio e de governo) obedece a uma ou outra alternativa. O essencial que sejam coerentes e consistentes entre si, pois esta a nica maneira de diminuir a conitividade e entropia do sistema poltico. O que a experincia universal demonstra que podemos, com maior ou menor xito, utilizar mecanismos corretivos e moderadores dos efeitos produzidos pela escolha de um ou outro sistema. Neste caso, temos que levar em considerao que os sistemas representativos devem cumprir, simultaneamente, duas funes essenciais: garantir a governabilidade e assegurar a diversidade. No se pode maximizar as duas funes, j que so capacidades concorrentes. De tal sorte que, quando se aumenta a diversidade, a governabilidade afetada. Da mesma forma, se favorecemos a governabilidade, atingimos a diversidade. O ideal que o conjunto do sistema representativo assegure o mximo de governabilidade possvel com o mximo de representatividade desejvel. Isto nos leva a uma outra constatao. Assim como na congurao dos sistemas representativos s h duas modalidades possveis (majoritria e proporcional), a que
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podemos aplicar fatores de correo e moderao, tambm na engenharia constitucional do Estado os modelos possveis so dicotmicos e, por conseqncia, excludentes: unitrio ou federado (forma de Estado); repblica ou monarquia (forma de governo); presidencialismo ou parlamentarismo (sistema de governo); e democrtico ou autocrtico (regime poltico). No tem sentido nos referirmos s chamadas formas mistas ou hbridas, pois casos como os da Frana, Portugal ou ustria podem ser classicados indistintamente como semipresidencialista ou semiparlamentarista, sem que isto implique alterar a natureza do sistema. Fao aqui um parntese, para assinalar a circunstncia de que o Brasil um dos poucos pases do mundo ocidental que virtualmente experimentou todas as modalidades possveis, tanto na forma de Estado quanto na forma de Governo; tanto nos sistemas de Governo quanto em relao aos sistemas polticos. Por outro lado, j utilizamos, em perodos sucessivos, tanto o sistema eleitoral majoritrio quanto o proporcional, atualmente em vigor. J tivemos fases de bipartidarismo e de pluripartidarismo e, por conseqncia, tambm utilizamos tanto o sistema eleitoral majoritrio quanto o proporcional. Fomos Estado unitrio e, com exceo do Estado Novo, somos uma federao desde 1889. Fomos monarquia e somos repblica. Vivemos pendularmente sob regimes democrticos e autocrticos. J praticamos o presidencialismo e adotamos o parlamentarismo efmero. As experincias nos mostram que, ao longo de todos esses quase dois sculos de vida independente, passamos por momentos de graves rupturas e por crises agudas, tanto de natureza poltica quanto de carter econmico, geradoras de reaes antidemocrticas. Mas, paralelamente, houve progressos acentuados de natureza poltica, de que exemplo a Carta de 1988 que nos assegura o estado de direito e um regime de estabilidade democrtica. H, contudo, aperfeioamentos a serem logrados, em face de nossa prpria experincia e dos precedentes univer112

sais. Por isso, considero a questo das reformas polticas2 matria que exige tratamento prioritrio. Dessas reformas, assim entendo, dependero a efetividade de nosso sistema poltico e a governabilidade que tanto almejamos. Mediante elas criar-se-o as condies para que de uma democracia procedimental possamos ter uma democracia decisional, que nos assegure regras claras para o jogo poltico e a estabilidade institucional compatvel com o que somos. II A democracia representativa um mecanismo que torna possvel e vivel tomar decises coletivas de forma permanente e de maneira racional. De acordo com o chamado aforismo de Sartori, as tcnicas de deciso poltica envolvem duas variveis: custos decisrios e riscos externos. Tal como ocorre com as funes inerentes representao (diversidade x governabilidade), aqui tambm as variveis custos e riscos se contrapem, o que torna impossvel a maximizao simultnea de ambas. Da os corolrios inevitveis: primeiro, quanto maior o nmero de pessoas que tomam as decises para terceiros, menores so os riscos externos e maiores os custos decisrios; segundo, quanto menor o nmero de pessoas que decidem para os demais, menores os custos e maiores os riscos. A questo que os parlamentos democrticos no decidem em funo dos seus prprios interesses e valores, mas tambm em conseqncia dos interesses e valores expressos do que se convencionou chamar opinio pblica. Neles atuam, portanto, dois circuitos excntricos o circuito parlamentar

Utilizo o termo no plural para melhor caracterizar um conjunto de mudanas necessrias ao aperfeioamento no s dos sistemas eleitoral e partidrio, mas tambm do sistema de governo que praticamos, com o fortalecimento da Federao e o revigoramento dos valores republicanos.

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e o circuito popular , cujos pontos tangenciais variam segundo a pauta de assuntos a serem debatidos, podendo haver coincidncia entre eles ou no. Temos de lembrar, contudo, que as questes polticas envolvem, sucessiva, quando no simultaneamente, os trs poderes do Estado. Assim, um sistema dessa natureza, atuando sob to complexo poder decisrio do Estado, leva ao aumento de custos e riscos. O circuito neocorporativo, para usar expresso do professor Domenico Fischela, da Universidade Sapienza de Roma, por sua vez aumenta o arco de recursos e meios capazes de produzir interferncias em cada um dos poderes do Estado, gerando um excesso de demandas que, hoje, como se constata em todo o mundo democrtico, os sistemas polticos no esto em condies de suprir adequada e tempestivamente. No se trata de uma afasia decisria deste ou daquele poder do Estado, mas de todos os poderes. Temos um crescimento geomtrico de demandas e um aumento aritmtico de decises. Esta a ambigidade da poltica contempornea. Basta, para dar um exemplo, olharmos as pautas de nossas casas legislativas. A essas questes se d fcil e compreensvel resposta: a crtica aumenta exatamente porque aumenta a democracia. Em outras palavras: quanto mais democracia, mais se exerce a liberdade de crtica, da mesma forma como a ausncia dela uma caracterstica da falta de democracia. Vistos sob esse ngulo, os recados que a opinio pblica brasileira nos tem mandado so claros e ostensivos. Em todas as partes, como aqui, se pede a modernizao das instituies de suas prticas, processos, mtodos e de seu desempenho, exigindo-se maiores doses de ecincia e maior agilidade nos processos decisrios. As decises polticas so to mais ecazes quanto mais tempestivamente so tomadas. Uma deciso correta, na hora errada, uma pssima deciso, da mesma forma que uma deciso incorreta tomada na hora certa.
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Com essas observaes, quero deixar claro que no sou adepto do reformismo inconseqente, mas considero que no podemos, embora com boas intenes, defender um mobilismo intermitente. necessrio mudar modernizando e, tambm, ponderando o que o principal e o que acessrio nessa matria. Comecemos pelo que, na minha tica, deve ser o incio. A forma de Estado, em nosso caso, o federalismo, clusula ptrea da Constituio, desde 1891. Logo, a forma de Estado est fora de cogitao. A questo da forma de governo dispensa-nos de qualquer comentrio, visto que no h, no momento, ainda que existam ilustres defensores da causa, nenhum movimento advogando o retorno da opo monrquica. Restam, portanto, os sistemas eleitoral, partidrio e de governo. Com relao ao sistema eleitoral, salvo em casos de mudana constitucional, estamos jungidos ao artigo 45, segundo o qual a Cmara compe-se de representantes eleitos, pelo sistema proporcional. No vejo razes, subjacentes ou ostensivas, que justiquem a mudana do sistema proporcional para majoritrio, nem isto parece estar em cogitao. Alis, a tendncia universal exatamente em sentido contrrio, tal como na Inglaterra, o mais antigo sistema majoritrio do mundo. Devo assinalar, a propsito, que a adoo do sistema impropriamente chamado sistema distrital misto, na realidade o modelo alemo, no viola o preceito constitucional, na medida em que a converso dos votos em cadeira se d pela proporo dos votos de cada legenda. O preenchimento de vagas, sim, que obedece aos critrios de assegurar os lugares dos que foram escolhidos em cada distrito, sendo o restante ocupado segundo a posio em cada lista. Isso implica que o atual nmero de cadeiras na Cmara, como ocorreu nas eleies de 1995 na Alemanha, pode ser xo, embora exiba
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alguma variao. Se resolvermos manter o sistema proporcional puro, considero importante que seja em listas fechadas, como forma de fortalecer os partidos, vinculando o eleitor ao partido e no ao candidato, como ocorre atualmente. Com relao ao sistema partidrio, impem-se tambm algumas mudanas, visando ao fortalecimento e adequada vertebrao das nossas agremiaes polticas que padecem de debilidade congnita. Para isso, entendo necessrio abolir as coligaes nas eleies proporcionais e, concomitantemente, adotar regras que ampliem o prazo de liao partidria para os candidatos a postos eletivos. Fortalecer os partidos algo indispensvel, para termos uma sociedade democrtica que enseje a governabilidade. Enm, como disse certa feita Alexis Tocquevile, os partidos polticos so um mal necessrio para os governos das sociedades livres. Cabe examinar agora a questo que diz respeito ao sistema de governo. Minha opinio conhecida e, por isso mesmo, vou resumi-la a uns poucos argumentos. Invoco em primeiro lugar o argumento de ordem tica e os precedentes universais. O presidencialismo a nica opo feita, reiterada e indistintamente, em vrias oportunidades, tanto pelos votos dos constituintes em 1891, 1934, 1946 e 1988, quanto pelas consultas plebiscitrias de 1963 e 1993. Minha dvida se seria legtima a adoo da forma de governo monrquica, por via de mudana constitucional, depois da manifestao conclusiva e decisiva do plebiscito de 1993. Parece-me que a legitimidade democrtica nos impe limites que devem ser respeitados, observando-se os critrios de que as questes decididas pelo eleitorado brasileiro s pelos eleitores possam ser modicadas. Se isto no seria legtimo em relao mudana da forma de governo republicana para a forma de governo monrquica, com igual razo tambm no seria em relao opo presidencialista, feita pelo povo brasileiro, no em uma, mas, frise-se, em duas oportunidades. Exatamente por isso, no vejo razo para um novo plebiscito.
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A preponderncia da vontade popular em matria constitucional a primeira e mais eloqente das lies de Kant em sua Filosoa do Direito. O povo reunido, portanto, no representa simplesmente o soberano, ele o soberano, escreveu o lsofo alemo. Este um preceito observado por todas as constituies contemporneas. A Itlia promoveu uma reforma eleitoral mediante consulta popular em 1993. Nova consulta realizou exatamente para mudar a deciso anterior. O que por plebiscito se fez s por plebiscito se poder refazer. Esta razo por que as maiores democracias do mundo ocidental determinam que as mudanas do texto constitucional sejam sempre submetidas a referendum, como de resto ocorre tambm na maioria dos Estados americanos. A segunda objeo de natureza doutrinria e constitucional, consistindo, portanto, no mnimo, em uma razovel dvida jurdica. O que diferencia o parlamentarismo do sistema presidencialista de governo, seja qual for sua modalidade e a frmula que ele tenha? exatamente a delegao da separao de poderes. Uma consulta Enciclopdia das Instituies Polticas, editada pelo professor Vernon Bogadnor, traduz essas diferenas nos seguintes termos: a diferena do governo presidencial, que se baseia no sistema de separao dos poderes, est em que o sistema parlamentar implica a fuso dos poderes executivo e legislativo. Esta tambm a opinio de muitos e renomados especialistas versados em Direito Constitucional. O artigo 16 da Declarao Universal dos Direitos do Homem, de agosto de 1789, prescreve explicitamente que a sociedade em que a garantia dos direitos humanos no est assegurada e a separao dos poderes no previstos no possui uma constituio. Se o parlamentarismo no , por denio, o sistema delegado pelo parlamento, em contraposio ao presidencialismo que , tambm por denio, o sistema que consagra e se baseia na separao dos poderes, no vejo como conciliar sua adoo com o inciso III do pargrafo 4o
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do artigo 60 da Constituio Federal, ao prescrever que no ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir a separao de Poderes. Convm lembrar que o atual o nico texto constitucional brasileiro que incluiu a separao dos poderes entre as clusulas ptreas e, portanto, irreformveis, no sendo passveis de alterao por emendas. Todos os textos anteriores referiamse apenas imutabilidade de dois preceitos organizacionais, a federao e a repblica. O texto de 1946, como os que lhe antecederam ou os que lhe sucederam, ao no incluir a separao dos poderes, permitiu a Emenda Constitucional no 4, de 1961, que instituiu o efmero parlamentarismo daquele ano, como soluo para a crise poltico-militar, vivida com a renncia do ex-Presidente Jnio Quadros. Estamos hoje, portanto, em situao diversa e no vejo como viabilizar poltica e juridicamente a reimplantao do parlamentarismo, por via de emenda constitucional. O sistema republicano, velho de mais de um sculo, parece-me inteiramente compatvel com o presidencialismo praticado ininterruptamente, desde de 1891, salvo nos dois anos que vo de setembro de 1961 a janeiro de 1963, com todas as conseqncias que conhecemos. Isso no quer dizer que o sistema de governo presidencialista no merea, como a isto j me referi anteriormente, aprimoramentos pelos quais o Congresso ser, em ltima anlise, o principal responsvel.

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DADOS SOBRE O AUTOR

(Dados coligidos pelo Instituto Frei Caneca de Estudos Polticos e Sociais, de Pernambuco)

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01. MARCO ANTONIO DE OLIVEIRA MACIEL (Marco Maciel). Nascido no Recife, Pernambuco, a 21 de julho de 1940. Quinto dos nove lhos de Carmen Sylvia Cavalcanti de Oliveira Maciel (falecida) e de Jos do Rego Maciel (Advogado, Promotor, Secretrio da Fazenda de Pernambuco, duas vezes Deputado Federal, Prefeito do Recife e Consultor-Geral do Estado de Pernambuco). 02. Casado com Anna Maria Ferreira Maciel, lha de Thimoteo Rodrigues Ferreira e Araminthas de Souza Ferreira (falecidos). Filhos: Gisela (casada com Joel de SantAna Braga Filho), Maria Cristiana (casada com Domingos Fernando Cavadinha Guimares Filho) e Joo Maurcio (casado com Ana Caroline de Oliveira Pereira Maciel). Netos: Joo Pedro e Luiza (lhos de Gisela e Joel), e Maria Isabel (lha de Cristiana e Domingos). 03. Curso primrio (1947/1950) no Colgio Eucarstico (Recife) e Colgio Santa Rosa de Lima (Rio de Janeiro); secundrio, no Colgio Nbrega, do Recife (1951/1958). 04. Curso de Introduo ao Estudo de Problemas Internacionais do Brasil, ministrado pelo Professor Gilberto Freyre, Recife (1960); Curso sobre Instituies Americanas (1963), na Universidade de Havard, como bolsista da Associao Interamericana (AUI); Ciclo de Estudos sobre Segurana Nacional, promovido pela ADESG (1964), no Recife. 05. Presidente eleito e reeleito do Diretrio Central de Estudantes (DCE) da Universidade Federal de Pernambuco (1960/1962). Presidente da Unio dos Estudantes de Pernambuco (UEP), entidade que reune estudantes de todas instituies de ensino superior, no perodo 1962/1963. Delegado da UEP/PE
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junto UNE (Unio Nacional dos Estudantes) em congressos nacionais da entidade. 06. Formado em Cincias Jurdicas e Sociais pela tradicional Faculdade de Direito do Recife, da Universidade Federal de Pernambuco (1959/1963). 07. Advogado, inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil, Seo de Pernambuco (OAB-PE), no exerce a prosso desde sua diplomao como Deputado Estadual. 08. Secretrio-Assistente do Governo de Pernambuco, hoje Secretaria do Trabalho e Ao Social (1964) e Assessor do Governador do Estado de Pernambuco (1964/1966), ambos no Governo Paulo Guerra. 09. Titular de Direito Internacional Pblico da Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP/Recife). 10. Deputado Estadual Assemblia Legislativa de Pernambuco e, durante o mandato, Lder do Governo Nilo Coelho. 11. Secretrio-Geral do Diretrio Regional da Aliana Renovadora Nacional de Pernambuco (1969/1970). 12. Deputado Federal na Legislatura 1971/1975. Reeleito Deputado Federal na Legislatura 1975/1979. Membro efetivo da Comisso de Minas e Energia, e suplente das Comisses de Economia, de Relaes Exteriores e da Bacia do So Francisco, da Cmara dos Deputados. 13. Segundo e, posteriormente, Primeiro Secretrio do Diretrio Nacional da ARENA (1972/1975). 14. Primeiro Presidente da Fundao Milton Campos de Pesquisas e Estudos Polticos da ARENA (1975/1977), insti122

tuio voltada formao de quadros e difuso do programa partidrio. 15. Presidente da Cmara dos Deputados no binio 1977/1979. Na sua administrao ocorreram o lanamento da Coleo Pers Parlamentares, o incio da publicao da srie O Clero no Parlamento Brasileiro: Cmara dos Deputados, 1823-1889; continuidade do Edifcio Anexo IV da Cmara dos Deputados, destinado a abrigar os gabinetes dos deputados. 16. No processo de abertura poltica, ao lado do ento Presidente do Senado Federal, Senador Petrnio Portella, participou das aes que resultaram na Emenda Constitucional no 11, de 1978, e no retorno do Pas ao Estado de Direito. 17. Governador do Estado de Pernambuco (1979/1982), tendo como Vice-Governador o Professor e hoje Deputado Roberto Magalhes, e Prefeito do Recife o ex-Ministro da Fazenda e do Meio Ambiente, ex-Deputado Federal Gustavo Krause. Sua administrao tinha por lema Desenvolvimento com Participao. No plano social, os nmeros atestam a prioridade para a expanso da rede pblica de 1o e 2o graus e a melhoria da qualidade de ensino: 411 escolas construdas e/ou ampliadas (1.046 salas de aula), possibilitando a ampliao de 167 mil vagas nas escolas, 69.792 bolsas escolares, que beneciaram, inclusive 2.649 decientes fsicos, alm da criao de 150 laboratrios de apoio didtico, com audiovisuais. As aes voltadas para interiorizao da sade resultaram na construo/reforma de 37 hospitais e unidades mistas, a construo de 186 postos de sade na zona rural e a xao de um mdico em todas as sedes municipais. Desenvolveu o mais arrojado programa habitacional do Pas construindo 100 mil casas populares, alm de urbanizar favelas, beneciando 256 mil pessoas, e legalizar a posse da terra de 70 mil pessoas da Regio Metropolitana do Recife. Levou os servios de abastecimento dgua para 70 cidades, distritos e vilas de todo o Estado.
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Deu incio efetivo implantao do Complexo Industrial Porturio de Suape com a construo da linha frrea ligando-o Estao Central do Recife, a estao rodoferroviria, o molhe sul, o per dos petroleiros, o parque de tancagem, as barragens Bita e Utinga, a estao de tratamento dgua e o sistema de telecomunicaes. Antes de deixar o Governo, assistiu atracao do primeiro navio no porto de Suape. Iniciativas precursoras do seu governo: modelar sistema de transporte pblico integrado de passageiros da regio metropolitana do Recife, e posterior proposta ao Governo Federal, em 1981, de criao do programa batizado de vale transporte; Sistema Estadual de Proteo ao Consumidor o Procon, um servio pioneiro no Brasil; viabilizao nanceira e incio da construo do Metr do Recife; pavimentou 2.316 quilmetros de rodovias, deixando 1.178 quilmetros em fase de construo; elaborao do primeiro mapa geolgico detalhado do Estado, realizando o levantamento geoqumico para identicao de jazidas de cromo, nquel, cobalto, chumbo, zinco, cobre e ouro. Na agricultura, investiu na diversicao das culturas agrcolas: na Zona da Mata, com a seringueira e a bananeira; no Agreste e no Serto, com o sorgo granfero e forrageiro; no Vale do So Francisco, com o alho. Reintroduziu o plantio do caf. No litoral, deu incio criao de camaro de cativeiro, o qual faz de Pernambuco, hoje, um dos maiores produtores do Nordeste. Idealizou e executou o Projeto Asa Branca e o Projeto Viver. O primeiro perenizou 400 quilmetros de rios do Serto e Agreste pernambucanos, graas construo de 50 barragens regularizadoras e sucessivas; o segundo objetivava melhorar as condies de vida das populaes da regio canavieira, com obras de infra-estrutura em dez vilas rurais, sistemas simplicados de abastecimento dgua, beneciando 125
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mil pessoas, programas de suplementao alimentar e de educao comunitria. Os projetos destinados a incrementar a atividade turstica em Pernambuco receberam especial ateno, como por exemplo, a nalizao de 70% das obras do Centro de Convenes; a ampliao da pista de pouso e triplicao da estao de passageiros (de 8 mil para 24 mil metros quadrados) do aeroporto Guararapes; aes de fortalecimento e divulgao de plos tursticos no interior do Estado, como o Drama da Paixo e o Parque Monumental de Escultura, ambas em Nova Jerusalm. 18. Senador da Repblica, de 1983 a 1991, tendo como suplentes o ex-Deputado Nivaldo Machado e o Advogado Jos Urbano da Costa Carvalho. Reeleito Senador (1991/1999), tendo como suplentes o ex-Deputado Federal Joel de Hollanda e o empresrio Artur Valente. 19. Membro fundador com ilustres guras do Pas do Partido da Frente Liberal, cuja Comisso Nacional Provisria presidiu (1984/1985). Posteriormente volta, no perodo 1987/1989, a dirigir o PFL. 20. Juntamente com Ulysses Guimares, Tancredo Neves e Aureliano Chaves, signatrio do Compromisso com a Nao, documento que instituiu a Aliana Democrtica, pacto poltico que permitiu a transio pacca para a plena democracia, elegendo a chapa Tancredo Neves-Jos Sarney e tornando possvel a convocao da Constituinte (1987/1988). 21. Nomeado pelo Presidente Tancredo Neves Ministro da Educao (1985/1986). Na sua gesto, entre outras providncias, foi regulamentada a chamada Emenda Calmon, instrumento que ampliou signicadamente recursos oramentrios Educao. Extinguiu o Mobral e implantou o programa
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Educao para Todos, desenvolveu o programa de Novas Escolas Tcnicas e criou, sob o ttulo de Nova Universidade, o plano de modernizao das instituies federais de ensino superior. Nesse perodo, props ao Presidente Jos Sarney o restabelecimento da UNE e da UBES, entidades ento na clandestinidade. Cheou a representao do Brasil Conferncia Geral da UNESCO, realizada em Sa, Bulgria, em 1985. 22. Ministro-Chefe do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, no Governo Jos Sarney, de fevereiro de 1986 a abril de 1987. 23. Lder do PFL (1989/1994) e Lder do Governo, no Senado Federal (1991/1992). 24. Eleito em 1994 para o cargo de Vice-Presidente da Repblica, na chapa encabeada por Fernando Henrique Cardoso. Em 1998, novamente no primeiro turno, foi reeleito VicePresidente da Repblica, na mesma chapa. 25. Nos oito anos de mandato de Vice-Presidente da Repblica, ocupou o cargo de Presidente da Repblica 85 vezes, num total de 339 dias. Chefe do Governo interino, sancionou 117 leis, editou 408 medidas provisrias, baixou 1.573 decretos, assinou 944 mensagens ao Congresso Nacional e ao Supremo Tribunal Federal e exarou 236 despachos. 26. Como Vice-Presidente da Repblica, representou o governo brasileiro nas seguintes misses: IX reunio Presidencial do Grupo do Rio, Quito, Repblica do Equador, 1995; XI Conferncia de Chefes de Estado e de Governo do Movimento no-Alinhado, Cartagena de ndias, Repblica da Colmbia, 1995; cerimnia de Posse do Presidente da Repblica do Equador, Abdal Bucaram Ortiz, Quito, 1996; Comisso de Assuntos Parlamentares do MERCOSUL e Primeiro Encontro de Dirigentes Empresariais do Nordeste do Brasil com
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Empresrios do Uruguai, Montevidu, Repblica Oriental do Uruguai, 1996; XXXII Colquio Anual do IDEA, Seminrio Mercosul, o Desao do Crescimento, Bariloche, Repblica da Argentina, 1996; na VI Reunio de Cpula do G-15, Harare, Repblica do Zimbbue, 1996; cerimnia de Posse do Presidente da Repblica da Bolvia, Hugo Banzer Surez, La Paz, 1997; cerimnia de Posse do Presidente da Repblica de Honduras, Carlos Flores Facuss, Tegucigalpa, 1998; VIII Reunio de Cpula do G-15, Cairo, Repblica rabe do Egito, 1998; na EXPO 98, Lisboa, Repblica Portuguesa, 1998; II Reunio de Cpula da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, CPLP, Praia, Repblica do Cabo Verde, 1998; cerimnia de Posse do Presidente da Repblica da Colmbia, Andrs Pastrana Arango, Bogot, 1998; XII Reunio de Chefes de Estado do Grupo do Rio, Panam, Repblica do Panam, 1998; IX Reunio de Cpula do G-15, Montego Bay, Jamaica, 1999; X Reunio de Cpula do G-15, Cairo, Repblica rabe do Egito, 2000; Primeira Reunio da Comisso de Alto Nvel entre a Repblica Federativa do Brasil e a Federao da Rssia, Moscou, 2000; cerimnia de posse do Presidente da Repblica do Peru, Alberto Fujimori, Lima, 2000; Cpula do Milnio, LV Sesso Regular da Assemblia Geral das Naes Unidas (ONU), Nova York, 2000; XI Reunio de Cpula do G-15, Jacarta, Repblica da Indonsia, 2001. 27. Como Vice-Presidente da Repblica, visitou em carter ocial: o Japo, Tquio, 1995; o Secretrio-Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), Boutros Ghali, Nova York, Estados Unidos da Amrica, 1995; a Repblica Argentina, Buenos Aires, 1995; a Repblica do Paraguai, Assuno, 1996; a Repblica Federal da Alemanha, Bonn, Berlim, Munique e Colnia, 1997; a Repblica do Chile, Santiago, 1997; a Repblica Portuguesa, Lisboa e Porto, 1997; o Reino da Espanha, Madri e Egvia, 1997; a Repblica da Guatemala, Guatemala, 1998; a Repblica de El Salvador, So Salvador, 1998; a Repblica da Costa Rica, So Jos, 1998; a Repblica
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da Nicargua, Mangua, 1998; o Reino dos Pases Baixos, Haia e Amsterdam, 1998; a Repblica Popular da China, nos eventos relativos transferncia de soberania do Territrio de Macau (Pequim, Xangai e Macau), 1999; a Repblica Italiana, Milo, 2001; o Reino da Sucia, Estocolmo, 2002; o Reino da Dinamarca, Copenhague, 2002; o Reino da Noruega, Oslo, 2002; a Repblica da Finlndia, Helsinque, 2002; a Repblica do Chile, Santiago, 2002. 28. Membro do Conselho da Repblica, do Conselho de Defesa Nacional (artigos 89 e 91 da Constituio Federal), do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (Lder da Minoria [1989] e Lder do Governo [1991/1992] no Senado Federal) e do Conselho Universitrio da UFPE (1960/1962). 29. Scio-efetivo do Instituto Arqueolgico Histrico e Geogrco Pernambucano (2001) e Scio-honorrio do Instituto Histrico e Geogrco de Gois (1999). 30. Cavaleiro da Ordem Soberana Militar de Malta (2003). 31. Possui, entre outras, as seguintes condecoraes: Estrangeiras: Legio de Honra, Gr-Ocial, Frana; Ordem de Mritos da Repblica Federal da Alemanha; Orden de Mayo, Argentina; Ordem do Infante Dom Henrique, Portugal; Ordem Francisco de Miranda, Venezuela; Medalla de la Republica Oriental del Uruguay; Ordem Aguila Azteca, Mxico; Ordre National du Mrite, Frana; Orden Nacional Al Mrito, Equador; Ordem do Mrito da Repblica Italiana; Ordem Nacional do Mrito do Paraguay; Ordem da Rosa Branca da Finlndia; Ordem al Mrito de Chile; Ordem de Vladimir o Sbio, II Grau, Ucrnia; Ordem do Libertador, Venezuela; Ordem Militar de Cristo, Portugal; Orden du Danebrog, Dinamarca; Ordem do Mrito Libans, Grande Cordo, Lbano; Ordem ao Mrito Melitense, Malta; Ordem de Isabel la Catlica, Espanha; Ordem da Estrela, Romnia. Nacionais: Grande Colar do Congresso Nacional;
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Ordem do Mrito Rio Branco, Gr-Cruz; Ordem do Mrito Naval, Gr-Cruz; Ordem do Mrito Militar, Gr-Cruz; Ordem do Mrito Aeronutico, Gr-Cruz; Mrito Foras Armadas, Gr-Cruz; Mrito das Comunicaes, Gr-Cruz; Mrito Judicirio do Trabalho, Gr-Cruz; Mrito Educativo Nacional, Gr-Cruz; Ordem do Mrito do Trabalho, Gr-Cruz; Mrito Judicirio Militar, Gr-Cruz; Ordem Nacional do Mrito Cientco, Gr-Cruz; Ordem do Mrito da Defesa, Gr-Cruz; Medalha do Mrito Santos Dumont, Aeronutica; Medalha JK, Mrito do Transporte; Mrito Tamandar; Medalha Jos Bonifcio, Senado Federal; Medalha Defesa Civil Nacional; Medalha do Mrito Mau; Medalha do Mrito do Ministrio Pblico Brasileiro. Estaduais: Ordem do Mrito Guararapes, Gr-Cruz, Pernambuco; Mrito Braslia, Gr-Cruz; Mrito Ordem Estadual Renascena, Gr-Cruz, Piau; Ordem do Mrito Aperip Estado de Sergipe, Gr-Cruz; Mrito Joaquim Nabuco, Assemblia Legislativa, Pernambuco; Ordem do Mrito Legislativo do Estado de Minas Gerais; Mrito Dom Bosco; Mrito Educacional Cultural Paulo Sarmento, Amazonas; Mrito Educacional de Pernambuco; Medalha do Mrito Gro-Par; Medalha Pernambucana do Mrito, Classe Ouro; Medalha Conselheiro Joo Alfredo Correa de Oliveira; Mrito Policial Civil (Secretaria de Segurana Pblica, Pernambuco); Ministrio Pblico de Pernambuco; Medalha do Mrito da Fundao Joaquim Nabuco; Medalha Pernambucana do Mrito Bombeiro Militar-Pernambuco; Medalha de Ouro do Mrito Empresarial, Associao Comercial de Pernambuco; Medalha do Mrito Judicirio, Joaquim Nunes Machado; Medalha Marechal Mascarenhas de Moraes (Veteranos da II Guerra, Pracinhas da FEB); Grande Medalha da Incondncia; Colar Mrito do Ministrio Pblico, Rio de Janeiro; Medalha Rui Barbosa (Tribunal de Contas do Rio de Janeiro); Mrito Comercial do Distrito Federal; Medalha Carneiro Felipe; Mrito Industrial de Pernambuco; Ordem do Mrito Cartogrco; Comendador da Ordem do Mrito Cultural de Braslia. Municipais: Ordem do Mrito Capibaribe, Gr-Cruz, do Recife;
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Ordem do Mrito dos Guararapes, Gr-Cruz; Mrito Petrolinense, Medalha Nilo Coelho. Ttulos de Cidadania: Vrios Estados e inmeros Municpios do Pas lhe outorgaram os respectivos ttulos de cidadania. 32. Autor dos projetos de lei que resultaram nas seguintes: Lei de Biossegurana (no 8.974, de 1995), Lei de Arbitragem (no 9.307, de 1996) tambm conhecida como Lei Marco Maciel , e lei que restabeleceu o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (no 8.172, de 1991). Co-autor da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (no 9.394, de 1996, Lei Darcy Ribeiro) e da Lei de Participao dos Trabalhadores nos Lucros das Empresas (no 10.101, de 2000). Atravs de emendas acolhidas em projetos de outros parlamentares, participou da feitura de importantes leis. De sua iniciativa so muitos projetos de lei, como por exemplo, sobre o registro de pessoas fsicas e jurdicas junto s Casas do Congresso Nacional (lobby), aprovado pelo Senado Federal e em apreciao pela Cmara dos Deputados; benefcios scais pesquisa cientca e tecnolgica; abatimento das despesas de instruo para efeito de clculo do imposto de renda etc. 33. Membro da Academia Brasileira de Letras (2004), sucedendo ao Jornalista Roberto Marinho (cadeira 39). Membro da Academia Pernambucana de Letras (1992), sucedendo a Monsenhor Severino Nogueira (cadeira 22). Membro da Academia Brasileira de Cincias Morais e Polticas (1993), sucedendo ao historiador Professor Nilo Pereira (cadeira 44). 34. Exerce pela terceira vez mandato de Senador da Repblica (2003/2011), conquistado nas eleies gerais de outubro de 2002, tendo como suplentes Gustavo Krause, ex-Ministro da Fazenda, ex-Ministro do Meio Ambiente, ex-Governador, ex-Prefeito da Capital e Deputado Federal, e Marcus Cunha, Advogado e ex-Vereador do Recife e ex-Deputado Estadual. , no Senado Federal, membro titular das Comisses de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, e de Servios de Infra-Estrutura,
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e membro suplente das Comisses de Educao e de Assuntos Econmicos. Membro do Diretrio e da Comisso Executiva Nacional do PFL. 35. Tem os seguintes trabalhos publicados: Livros: Vocao e Compromisso (1982, Jos Olympio Editora), Educao e Liberalismo (1987, Jos Olympio Editora), Liberalismo e Justia Social (1987, Centro Grco do Senado Federal), Idias Liberais e Realidade Brasileira (1989, Jos Olympio Editora), Manual do Vereador (com a colaborao do ex-Senador Djalma Bessa, 1997, Massao Ohono Editor). Plaquetes, entre outras: Algumas Consideraes sobre Organizaes Internacionais ONU (1969); Misso do Poltico (1970); O Mar de 200 Milhas e o Desenvolvimento Nacional (1971); Partidos Polticos (1971); Algumas Consideraes sobre Atribuies do Congresso Nacional na Emenda Constitucional no 1, de 1969 (1971-1972); Um conceito de Direito Internacional (1972); Regies Metropolitanas (1973); A Ferrovia como instrumento de Desenvolvimento Nacional (1973); Nordeste: Atualidades e Perspectivas (1975); O Programa Nuclear como Exigncia do Desenvolvimento Nacional (1977); O Poder Legislativo e os Partidos Polticos do Brasil (1977); Poltica e Desenvolvimento; A Universidade e o Aperfeioamento Democrtico (1977); Cem Anos de Repblica; Informtica e Desenvolvimento; Importncia do Mar e Presena da Antrtica; Cincia e Tecnologia; Desenvolvimento Urbano; Sucro-lcool-Qumica: Nova Fronteira Externa; Simplicao das Leis; Participao do Congresso na Poltica Externa; Poltica de Desenvolvimento para uma Nao Multirregional; Uma Poltica para Irrigao; Importncia da Educao para a Realizao Democrtica; Subsdios para uma Poltica Cultural; Poltica de Transporte e a Crise Energtica; Voto e Federao; Nilo Coelho: O Homem e o Poltico; Trabalho e Sindicalismo; Grupos de Presso e Lobby; Democracia Racial e Lei Afonso Arinos; A Proposta Liberal para o Pas de Nossos Dias (1985); Por que a Crise Contempornea? Constituio para o Futuro (1987); Gilberto Freyre Telrico e Universal (1987); Por um
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Novo Presidencialismo (1988); A Doutrina Social da Igreja e a Situao Nacional (1988); Constituio e Repblica (1991); Letras e Poltica (1992); Liberalismo: Conduta e Doutrina (1992); Poltica e tica (1993); Presidencialismo Por que mudar? (1993); Presena de Pernambuco (1995); Democracia e Brasilidade (1995).

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