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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

INSTITUTO DE ECONOMIA










LAVINIA BARROS DE CASTRO











REGULAO FINANCEIRA:
TEORIA, ACORDOS DE BASILEIA E A EXPERIENCIA RECENTE DO BNDES



















RIO DE JANEIRO
2009


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LAVINIA BARROS DE CASTRO










REGULAO FINANCEIRA:
TEORIA, ACORDOS DE BASILEIA E A EXPERINCIA RECENTE DO BNDES








Tese apresentada ao Instituto de Economia da
Universidade Federal do Rio de Janeiro como
parte dos requisitos para obteno do Ttulo de
Doutor.





Orientador: Profa. Dra. Jennifer Hermann
















RIO DE JANEIRO
2009



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LAVINIA BARROS DE CASTRO





REGULAO FINANCEIRA:
TEORIA, ACORDOS DE BASILEIA E A EXPERINCIA RECENTE DO BNDES





Rio de Janeiro, dezembro de 2009.




___________________________________________
Orientador: Profa. Dra. Jennifer Hermann IE/UFRJ




__________________________________________
Prof. Dr. Celso Funcia Lemme COPPEAD/UFRJ




_________________________________________
Prof. Dr. Pedro Paulo Serpa Schirmer USP/SP




_________________________________________
Profa. Dra. Viviane Luporini IE-UFRJ




__________________________________________
Prof. Dr. Ernani Teixeira Torres IE- UFRJ


3





















Dedico essa tese aos olhos verdes do Alexandre
e aos multicoloridos de nossa filha, Joana.
Complexos caleidoscpios, em constante mudana.
Refletem por vezes alegrias, noutras apreenses.
Na maioria das vezes espelham apenas uma
doce e profunda compreenso e
mergulhada nesse mar de cores
que vou seguindo adiante.









4

Agradecimentos:


A Gil Bernardo, Superintendente da rea de Gesto de Riscos, grande incentivador desse
tese. Muitas das idias aqui contidas foram com ele amplamente discutidas. Seus profundos
conhecimentos sobre BNDES, sua capacidade de reflexo, originalidade de idias e sua
amizade foram todos elementos fundamentais para a concluso desse trabalho.

A Jennifer Hermann, minha orientadora, que me acompanha desde minha monografia, em
todas as bancas por que passei. Suas leituras rigorosas, sua capacidade analtica e sua clareza
terica so inspiradores para todos aqueles que tm a oportunidade de com ela trabalharem.

A dois Superintendentes do BNDES que contriburam para a idealizao dessa Tese. Por
ordem cronolgica, agradeo a Selmo Aranovich, com quem trabalhei (e muito aprendi) no
GT de Capitalizao, no mbito do Planejamento Estratgico do BNDES, em 2004/5, onde
tive meu primeiro contato com o problema da Regulao Financeira no BNDES. Agradeo
tambm a Ernani Torres que, ento meu Superintendente, por ter me incentivado a escrever
meu primeiro texto sobre Basilia, no Viso do Desenvolvimento, em 2006 e pela
oportunidade de trabalhar como avaliadora do trabalho contratado pelo Banco FUJB sobre
Basilia, regulao financeira e o BNDES.

A Fabio Giambiagi, Chefe do Departamento de Risco de Mercado, pelas parcerias no
trabalho; pela longa relao de respeito intelectual, mesmo nas divergncias; e pela leitura
criteriosa (em tempo recorde, como lhe caracterstico) dos captulos sobre o BNDES, alm
do fornecimento de dados e valiosos artigos.

A Dra. em Risco, Patricia Barros, Chefe de Departamento de Risco de Crdito, pelo
esclarecimento, com enorme pacincia, de inmeras dvidas e tambm pela leitura e
sugestes em alguns captulos. Agradeo tambm a Assessora Florinda Pastoriza, com quem
tenho aprendido muito sobre BNDES e pelas suas observaes valiosas, em alguns captulos.
A Marinho Urubato e Francisco Garrido, Chefes de Controles Internos e de Risco
Operacional, respectivamente, pelo fornecimento de inmeras informaes, sempre com
enorme gentileza. Aos Chefes que j se aposentaram e deixam saudades: Joo Antonio Moura
e Paulo Koler, com seus conhecimentos sobre o BNDES profundo e tambm a Zz, que
est presente nas tarefas do dia-a-dia, como a nossa Secretria de rea.

A todos que trabalham na AGR e que de forma direta ou indireta contriburam para esse
trabalho. Em especial o nosso Sr. Impa, Marcus de Mendes, por tantas observaes
rigorosas (na esperana que perdoe as minhas imprecises remanescentes); e a Leonardo
Brazo, que foi de enorme gentileza e pacincia em explicar todos os passos, mas sobretudo
por ter permitido (aps a autorizao prvia dos Chefes) a divulgao dos resultados (ainda
preliminares, ele sempre enfatiza) do modelo interno de risco de crdito do BNDES, fruto de
um longussimo trabalho, em grande medida seu e de sua equipe.

Agradeo tambm aqueles com quem trabalho mais diretamente no dia-a-dia. No
Departamento de Risco de Mercado agradeo particularmente a Manoel, cujo senso de
responsabilidade e entusiasmo em qualquer trabalho so notrios. Felipe Canedo, Marcio
Gold e Max Benjoin, pelo prazer de, mesmo em meio a pequenas tarefas, trocar breves
discusses de teoria econmica, muitas aqui aproveitadas. Merecem tambm agradecimentos:

5
Bernardo Henrique, Gustavo Zumel e Renato Rangel, cujos trabalhos me permitiram ter uma
melhor percepo de do risco de mercado e de liquidez no Banco e pela organizao de
diversos dados, aqui utilizados.

No Departamento de Risco de Crdito devo muito a Tita, que me substitui de forma muito
mais do que perfeita quando estava de frias, enlouquecida para terminar a tese; a Renata
Fernandes que domina todos os dados contbeis e os aspectos regulatrios e que alimenta
diversas fontes de dados aqui utilizadas. Sobretudo agradeo a minha amiga Mrcia,
companheira de divertidos almoos e de viagens a trabalho.

No departamento de Risco de Risco Operacional agradeo a Macelly pelas sugestes no texto
do Captulo IV, mas tambm a Patrcia Gouvea, pelos dados fornecidos. Em Controles
internos agradeo as parcerias de trabalho com Ivan Fagundes, a doce e divertida Lys Perez e
aos avisos de alerta (que s vezes me salvaram) do Leon, sobre novos normativos do Banco
Central.

Diversas outras pessoas do BNDES de reas alm da AGR contriburam para essa tese, seja
permitindo a publicao de textos prprios, discutindo e esclarecendo diversos pontos ou
fornecendo dados: Robson Costa; Eduardo Rosa, Leonardo Gonzaga, Joo Carlos Luzio,
Dulce Monteiro Filha, Adriano Mendes; Edgar Poubel e Rodrigo Madeira.

Um especial agradecimento deve ser feito a Andr Morandi, hoje na SBCE, por ter me
ajudado a melhor compreender caractersticas dos modelos de risco de crdito em Basilia,
quando ainda engatinhava no tema, e pelas inmeras e valiosas referncias bibliogrficas.

Trabalhando no Banco h oito anos fiz amigos que tornam a o trabalho e a vida muito mais
divertidos. Dos tempos na rea de Exportao guardo com carinho (e com renovados
almoos) as amizades de Fabrcio Bianchi, Marcio Migon, Mrcio Macedo, Marco Aurlio,
Helena Teixeira e Elizabeth Martins. Dos trabalhos na rea de Planejamento e na rea de
Pesquisa e Acompanhamento Econmico: Fernando Puga, Ana Cludia Alm, Andr
Santanna, Marcelo Nascimento, Gisele Costa, Gilberto Borca, Jorge Pasin, Beatriz Meireles
e os saudosos Chico Marcelo e JAPS, que no mais se encontram no Banco.

Em particular agradeo a meu amigo desde os tempos de mestrado, cuja amizade cresceu no
BNDES, Luiz Daniel Willcox, pelo seu esprito crtico e pelos inmeros embates tericos que
mantemos e onde sempre aprendo; e a uma amiga mais recente, cuja amizade comeou na
comparao entre barrigas no elevador, Fernanda Farah, me do lindo Joo Pedro.

A Helena, minha ex-gerente e amiga de todas horas agradeo o apoio, o carinho, a pacincia
em ouvir meus turbilhes de ansiedade e por tantas vezes ter me acalmado, me provando que
eu, s vezes, me preocupo demais com coisas pequenas. Helena e Srgio so nossos (meu e do
Alexandre) grandes companheiros de jantares e viagens.

A meus irmos de sangue, Nando, Bebel e Clarinha, e aos meus irmos de alma, Cia, Pedro e
Luiz Augusto, pela presena constante em minha vida. A amigos mais recentes: Duda,
Natlia, Rebeca e Rei, Gato e Ana Paula, Carol e Brave, Alexandra e Marcos, por tantas
risadas.

A meus adorados pais, que sempre foram meus maiores incentivadores na vida e na academia,
porque essas coisas, a bem-dizer, em minha casa se confundem. Meu pai para mim o maior

6
exemplo de comprometimento na rdua tarefa de perseguir individualmente e sem descanso o
saber. J minha linda me (para mim o maior) exemplo da necessidade de promover o
conhecimento, em todos os meios por onde circula. Juntos, eles se complementam.

A Beth e Srgio, avs maravilhosos, por todo o carinho e amor por nossa filha e por ter
sado com ela tantas vezes quando eu, enlouquecida, precisava trabalhar na tese. A Beth
agradeo particularmente ter revisto as minhas linhas tortas. No existe melhor nem mais til
sogra. Ao Bruno (padrinho amado da Joana) e Livia, pelo carinho e apoio

A Fernando Cardim de Carvalho, meu mentor na vida acadmica e que me orientou, desde a
Bolsa PET at o final do mestrado (1993-1999). O interesse terico pelo tema aqui tratado (e
a percepo de que essa seria a minha Tese) a rigor surgiu em seu curso de Regulao
Financeira, realizado no incio do Doutorado, em 2005, na UFRJ. Devo tambm
agradecimentos aos meus queridos professores: Francisco Eduardo Pires de Souza e Rogrio
Studart, por tantos ensinamentos em economia.

A Beth, da Secretaria da UFRJ pelas inmeras ajudas ao longo de tantos anos, j que sou
quase filha da Instituio.

A turma que organiza meu caos particular: Nenen, Ana Paula, Monica e Antonia. Sem o
trabalho de bastidores de vocs, essa tese seria muito mais difcil.

Por fim, agradeo a Alexandre Horstmann, meu marido, pelo amor, pela compreenso, pelo
humor, pelos abraos apertados e tambm por ter afirmado, inmeras vezes, de forma to
categrica: voc vai conseguir, nas horas de maior desespero. Agradeo profunda e
eternamente por nossa filha Joana, que transformou minha vida.


























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Ideas matter, as much or perhaps even more than self-interest. Our
regulators and elected officials were politically captured-special interests
in the financial markets gained a great deal from rampant deregulation
and the failure to adapt the regulatory structure to the new products. But
our regulators and politicians also suffered from intellectual capture.
They need wider and more robust portfolio of ideas to draw upon.
(George Akerlof e Joseph Stiglitz)

Nous sommes condamns tre libres
(Jean Paul Sartre)

8
RESUMO



Esta tese tem por objetivo discutir a regulao financeira prudencial e refletir sobre desafios e
oportunidades da gesto de riscos em Bancos de Desenvolvimento. Para tanto, os argumentos
tericos em prol da regulao financeira so revisitados (Captulos I e II); feita descrio da
evoluo histrico-institucional de Basileia (Captulo III), apresentam-se os modelos
regulatrios em vigor para risco de crdito, mercado e operacional (Captulo IV); discute-se
aplicabilidade conceitual da aplicabilidade de Basileia em Bancos de Desenvolvimento
(Captulo V); e apresenta-se estudo de caso sobre a experincia de gesto de riscos do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES (Captulos VI e VII).




Palavras-Chave: Basileia, Regulao Financeira, Gesto de Riscos.


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ABSTRACT



The aim of this Thesis is to discuss Financial Regulation and Risk Management in
Developmental Banks. It begins with an overview of the theory (Chapters I and II) followed
by the discussion of Basel Accords in an historical-institutional perspective (Chapter III), and
the presentation of regulatory models for credit risk, market risk and operational risk under
Basel II rules (Chapter IV). Financial Regulation applied to Development Banks is discussed
in Chapter V, whereas Chapter VI and VII present the case study of risk management at the
Brazilian National Development Bank BNDES.





Key-words: Basel Accord, Financial Regulation, Risk Management.


10
LISTA DE FIGURAS, QUADROS (BOX) E GRFICOS


Figura 1 Estrutura de Basileia II................................................................................. 76
Figura 2 Patrimnio de Referncia Exigido................................................................ 98
Figura 3 Metodologia top down............................................................................. 103
Figura 4 Variao do Crdito Pblico versus Privado (Setembro/08 a
Agosto/09)....................................................................................................
207


Box 1 Nota a Imprensa do BIS sobre as mudanas propostas, em 3 de Julho
de 2009.........................................................................................................

92
Box 2 Trechos selecionados sobre a metodologia Maturity Ladder
por Raymundo, Carvalho e Firmo (2009).....................................................

111
Box 3 Processo para aprovao das operaes de crdito no BNDES...................... 176
Box 4 Entrevista com Edgard Poubel, 2009.............................................................. 217


Grfico 1 Ajuste do capital pela Maturidade................................................................... 107
Grfico 2 ndice de Basileia BNDES 2001-2008....................................................... 172
Grfico 3 Brasil: Inadimplncia no SFN........................................................................ 180
Grfico 4 Brasil: Sistema Financeiro Prazo Mdio (dias corridos)............................. 181
Grfico 5 Participao dos Emprstimos Ativos do BNDES no PIB (2001-2008)....... 188
Grfico 6 Carteira BNDESPAR Valor de Mercado..................................................... 193
Grfico 7 Desembolsos e Aprovaes do BNDES.......................................................... 210
Grfico 8 Resultado Preliminar do Modelo Interno de Risco de Crdito utilizando
freqncia de Default (PD) e Taxas de Recuperao Mdias da Carteira
(LGD)..............................................................................................................

220
Grfico 9 Distribuio das Perdas do BNDES por Simulao a partir de dados
histricos........................................................................................................
221
Grfico 10 Evoluo Parcelas de Risco de Crdito (PEPR)....................................... 222
Grfico 11 Qualidade da Carteira de Crdito do BNDES............................................... 224
Grfico 12 PJUR (Carteira de Negociao) Consolidado e BNDES............................... 234
Grfico 13 Consolidado: RBAN Risco de Mercado........................................................ 234
Grfico 14 Parcela de Risco Operacional........................................................................ 237
Grfico 15 ndice de Basileia: Evoluo Jul 08 Set 09................................................. 238
Grfico 16 Evoluo da Margem (PR PEPR RBAN) Consolidado e BNDES....... 240



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LISTA DE TABELAS


Tabela 1 Crescimento da Contribuio da Renda Varivel............................................. 174
Tabela 2 Qualidade da Carteira do BNDES Composio % por Rating........................ 179
Tabela 3 Participao dos Crditos Liquidados sobre Valores Contratados.................... 180
Tabela 4 Recebimento Lquido de Recursos do FAT...................................................... 186
Tabela 5 Desembolsos do BNDES................................................................................. 187
Tabela 6 Indicadores financeiros consolidados do BNDES............................................ 189
Tabela 7 Sistema BNDES (Consolidado): Composio do Passivo Total....................... 190
Tabela 8 Desembolsos do BNDES j realizados para o PAC........................................ 208
Tabela 9 Composio do Passivo do BNDES................................................................... 211
Tabela 10 Rentabilidade do BNDES............................................................................... 213
Tabela 11 Indicadores de Inadimplncia Saldos Contbeis............................................ 225
Tabela 12 Operaes de Crdito do Sistema Financeiro Privado Nacional..................... 225


12
LISTA DE SIGLAS



AfDB African Development Bank
ACE rea de Capital Empreendedor
AGR rea de Gesto de Riscos
AID Ajuda Externa
AINT rea Internacional
ALADI Associao Latino Americana de Integrao
AMA Advanced Measurement Approach
ANDIMA Associao Nacional das Instituies do Mercado Financeiro
APE rea de Pesquisa Econmica
ARH rea de Recursos Humanos
ASA Alternative Standardized Approach
BC Banco Central
BACEN Banco Central
BID Banco Interamericano de Desarrolllo
BIRD Banco Internacional para a Reconstruo e o Desenvolvimento
BIS Bank of International Settlement
BNDE Banco Nacional para o Desenvolvimento Econmico
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDESPAR Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Participaes S/A
CCR Convnio de Crditos Recprocos
CDB China Development Bank
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
CGR Comit de Gesto de Riscos
CGU Controladoria Geral da Unio
CIB Corporate & Investment Bank
CLT Consolidao das Leis Trabalhistas
CMBEU Comisso Mista Brasil-Estados Unidos
CMN Conselho Monetrio Nacional
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica
CODEFAT Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
CVM Comisso de Valores Mobilirios
DECOI Departamento de Controles Internos


13
DENOR/ BACEN Departamento de Normas do Sistema Financeiro/Banco Central
DERIC Departamento de Gesto de Risco de Crdito
DERIM Departamento de Gesto de Risco de Mercado
DRM Demonstrativo de Risco de Mercado
DEROP Gesto de Risco Operacional
EAD Exposure at Default
ECA Export Credit Agencies
EL Expected Loss
EMH Efficient Market Hypothesis
EUA Estados Unidos da Amrica
FAPES Fundao de Assistncia e Previdncia Social do BNDES
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCC Fator de Converso em Crdito
FDIC Fundos de Investimento em Direitos Creditrios
FGC Fundo Garantidor de Crdito
FGE Fundo Garantidor Exportao
FGPC Fundo de Garantia para Promoo da Competitividade
FMI Fundo Monetrio Internacional
FMM Fundo da Marinha Mercante
FINAME Fundo de Financimaneto para Aquisio de Mquinas e Equipamentos
Industriais
FPR Fatores de Ponderao de Risco
FUNTTEL Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes
GCN Poltica de Gesto de Continuidade de Negcios
IAE Indicador Alternativo de Exposio ao Risco Operacional
IBRD International Bank for Reconstruction and Development
IE Indicador de Exposio ao Risco Operacional
IEDI Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial
IGPM ndice Geral de Preos do Mercado
IPCA ndice de Preos ao Consumidor Amplo
IRB Rating Interno Bsico
JBIC Japan Bank for International Cooperation
KDB Korean Development Bank
LGD Loss Given Default
LI Limite de Imobilizao


14
M Maturidade Efetiva
MDC Modelo de Descasamento Cambial
MPMEs Micro, Pequenas e Mdias Empresas
NAFINSA National Financiera Banca de Desarrollo
NIB Nordic Investment Bank
NII Net Interest Income
OECD
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
ORX Operational Risk Exchange
PAS Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente s exposies de
risco sujeita variao do preo de aes
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PCAM Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente ao risco das
exposies em ouro, em moeda estrangeira e em ativos e passivos sujeitos
variao cambial
PCOM Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente s exposies de
risco sujeita variao do preo de mercadorias (commodities)
PD Probability of Default
PDV Plano de Demisso Voluntria
PEE Programa Emergencial de Energia Eltrica
PEC Programa Especial de Crdito
PEPR Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente s exposies
ponderadas por fator de risco
PJUR Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente s exposies de
risco sujeita variao de taxa de juros
PL Patrimnio Lquido
PM&E Pequenas e Mdias Empresas
PIS Programa de Integrao Social
POPR Parcela do Patrimnio de Referncia Exigido referente ao risco
operacional
PPP Parecerias Pblico-Privadas
PR Patrimnio de Referncia
PTBE Primeiro Teorema do Bem-Estar
Rban Risco de taxas de juros das operaes no classificadas na carteira de
negociao
RJU Regime Jurdico nico
RR Recovery Rate
SBCE Seguradora Brasileira de Crdito Exportao S.A.


15
SHCIL Stock Holding Corporation of India
SIDBI Small Industries Development Bank of India
SMM Shaw-McKinnon Model
SPC Servio de Proteo ao Crdito
SUSEP Superintendncia de Seguros Privados
TBAN Taxa de Assistncia do Banco Central
TBC Taxa Bsica do Banco Central
TCU Tribunal de Contas da Unio
TJLP Taxa de Juros a Longo Prazo
TR Taxa Referencial
UL Unexpected Loss
UM Unidade Monetria
VaR Valor em Risco



16
SUMRIO

INTRODUO.................................................................................................................... 1

1 A JUSTIFICATIVA PARA A REGULAO FINANCEIRA NA
ABORDAGEM DE FALHAS DE MERCADO.............................................................. 4
Introduo......................................................................................................................... 4
Seo II: Evidenciando os Pressupostos Tericos da Abordagem de Falhas de
Mercado: Os Conceitos de Equilbrio Competitivo e os Teoremas do bem-estar............ 6
Seo III: Mercados Eficientes e a Aplicao da Abordagem das Falhas de
Mercado/Falhas de Governo aos Mercados Financeiros...................................................... 10
3.1 Externalidades e Bens Pblicos............................................................................... 13
3.2 Aplicao em Mercados Financeiros........................................................................ 15
3.3 Informao Assimtrica............................................................................................. 17
3.4 Aplicao em Mercados Financeiros........................................................................ 19
3.5 Poder de Mercado..................................................................................................... 23
3.6 Aplicao a Mercados Financeiros........................................................................... 24
3.7 Falhas de Governo (em Mercados Financeiros)........................................................ 25
3.8 O Modelo Shaw MacKinnon................................................................................... 4
Seo IV: Sumrio............................................................................................................. 2
27
29

2 A JUSTIFICATIVA PARA A REGULAO FINANCEIRA NA
ABORDAGEM KEYNES/MINSKY.............................................................................. 31
Introduo.......................................................................................................................... 31
Seo II: Evidenciando os pressupostos tericos da abordagem keyenes/minsky
conceitos de preferncia pela liquidez, finance e funding... 32
2.1 Preferncia pela Liquidez........................................................................................ 32
2.2 Finance e Funding...................................................................................................... 35
Seo III: Fragilidade Financeira e Risco Sistmico........................................................... 38
3.1 Fragilidade Financeira em Minsky e as contribuies de Kindleberger................... 38
3.2 A justificativa para a interveno em mercados financeiros na abordagem
Keynes/Minsky......................................................................................................... 44
3.3 Risco Sistmico......................................................................................................... 48
Seo IV: Concluses - Comparando a Abordagem de Falhas de Mercado com a
Abordagem Keynes/Minsky............................................................................................... 55

3 REGULAO FINANCEIRA - DISCUTINDO OS ACORDOS DE BASILEIA... 58
Seo II: Necessidade da Regulao Bancria, numa Perspectiva Histrico
Institucional........................................................................................................................ 59


17
2.1 Regulao Financeira em Perspectiva Histrico-Institucional................................
60
Seo III: Basileia I Um Marco na Histria da Regulao.............................................. 64
3.1 Regulao Financeira e Basileia I no Brasil............................................................. 66
3.2 Crticas Gerais a Basileia I......................................................................................... 68
3.4 Crticas ao uso do VaR e o tratamento em Basileia I................................................. 70
3.5 A Ausncia de Capital Regulamentar para Risco de Liquidez em Basileia I........... 73
Seo IV: Basileia II versus Basileia I................................................................................ 75
4.1. Crticas e Aprimoramentos de Basileia II................................................................ 79
4.2 Mudanas recentes em Basileia II............................................................................. 89
Concluses......................................................................................................................... 94

4 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DOS MODELOS DE RISCO EM
BASILEIA II NO BRASIL E OS MODELOS AVANADOS NO MARCO
INTERNACIONAL.......................................................................................................... 97
Introduo............................................................................................................................ 97
Seo II: Capital Regulamentar em Basileia II no Brasil.................................................. 97
Seo III: Risco de Crdito em Basileia II no Brasil no Mtodo Padro e
Comparao com o Marco Internacional.......................................................................... 99
3.1 Como feito no Marco Internacional?...................................................................... 99
3.2 Como feito no Brasil?............................................................................................. 100
3.3 Modelos Internos para Risco de Crdito no Marco Internacional............................. 102
Seo IV: Risco de Mercado em Basileia II no Brasil e Comparao com o Marco
Internacional....................................................................................................................... 108
4.1 Quais as Semelhanas e Diferenas entre os Tratamentos Feitos no Brasil e no
Marco Internacional para Risco de Mercado?........................................................... 108
4.2 Risco de Mercado para Risco de Juros e de Aes no Brasil.................................... 110
4.2.1 Risco de Juros.................................................................................................... 110
4.2.1.1 PJUR1........................................................................................................... 110
4.2.1.2 PJUR2, PJUR3 e PJUR4.............................................................................. 111
4.3 Risco de Aes (PACS)............................................................................................ 112
4.4 Risco de Mercado para Risco de Commodities e de Cmbio/Ouro no Brasil.......... 113
4.4.1 Risco de Commodities (PCOM)......................................................................... 113
4.4.2 Risco de Cmbio (PCAM)................................................................................. 113
4.5 Modelos Internos para Risco de Mercado.................................................................. 115
4.6 Pillar II: Risco de Oscilao de Taxa de Juros na Carteira Bancria no Brasil........ 121
Seo V: Risco Operacional em Basileia II....................................................................... 122
5.1 Quais as Semelhanas e Diferenas entre os Tratamentos feitos no Brasil e no 123


18
Marco Internacional para Risco Operacional?..........................................................
5.2 Risco Operacional Modelos Internos..................................................................... 126
5.3 Abordagem de Distribuio das Perdas.................................................................... 129

5 REGULAO FINANCEIRA EM BANCOS DE DESENVOLVIMENTO............. 133
Introduo.......................................................................................................................... 133
Seo II: Bancos de Desenvolvimento............................................................................... 134
2.1 Dificuldades na Definio do Objeto de Estudo...................................................... 134
2.2 Bancos de Desenvolvimento em Perspectiva Histrica............................................. 137
2.3 O Crescimento da Importncia da Gesto de Riscos em Bancos de
Desenvolvimento...................................................................................................... 142
Seo III: Regulao Financeira em Bancos de Desenvolvimento.................................... 147
3.1 Refletindo o que diz a teoria das falhas de mercado e a atuao dos BDs............ 147
3.2 Refletindo sobre o que diz a teoria keynesiana-minskyiana e a atuao dos
BDs........................................................................................................................... 151
3.3 BDs devem ser regulados prudencialmente nos moldes atuais, isto , nos
moldes de Basileia?................................................................................................... 155
Seo IV: O Caso Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico Social.................... 157
4.1 Breve Histrico e Estrutura Atual............................................................................. 157
4.2 O Debate sobre a Aplicabilidade de Basileia II no BNDES e a relao deste
com o Banco Central.................................................................................................. 162
Concluses......................................................................................................................... 165

6 ADMINISTRAO DE RISCOS NO BNDES PR-CRIAO DA REA DE
GESTO DE RISCOS AGR.......................................................................................... 167
Introduo.......................................................................................................................... 167
Seo II: A Gesto de Risco PR-AGR e a necessidade de criao da rea...................... 168
2.1 Consideraes sobre o risco de mercado.................................................................. 169
2.2 Consideraes sobre o risco de liquidez.................................................................... 173
2.3 Consideraes sobre o risco de crdito..................................................................... 175
2.4 A questo da segregao de funes......................................................................... 182
2.5 O problema da responsabilizao.............................................................................. 183
Seo III: O Contexto PR-AGR...................................................................................... 184
3.1 O crescimento dos desembolsos e a escassez do FAT.............................................. 185
3.2 Novas regras contbeis............................................................................................. 190
Seo IV: Desafio inicial: os Sistemas de Informao....................................................... 197
Seo V: Concluses.......................................................................................................... 200



19
7 A EXPERINCIA DA REA DE GESTO DE RISCO DO BNDES
AGOSTO/07 A SETEMBRO/09...................................................................................... 204
Introduo.......................................................................................................................... 204
Seo II: O contexto de criao da AGR..................................................................................... 206
Seo III: A experincia da gesto de risco de crdito da AGR e a evoluo do capital
regulamentar....................................................................................................................... 213
3.1 Desafios iniciais Gesto de Risco de Crdito: levantamento e aprimoramento
de base de dados........................................................................................................ 213
3.2 Modelo Preliminar de Risco de Crdito do BNDES................................................. 218
3.3 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco de Crdito........................................ 222
Seo IV: A Experincia da Gesto de Risco de Mercado da AGR e a Evoluo do
Capital Regulamentar.......................................................................................................... 226
4.2 Modelo Interno para Risco de Juros da Carteira Bancria e a Poltica de Limites
Internos...................................................................................................................... 228
4.2.2 A Metodologia da RBAN................................................................................... 229
4.3 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco de Mercado...................................... 233
Seo V: A Experincia da Gesto de Risco Operacional e a Evoluo do Capital
Regulamentar...................................................................................................................... 235
5.2 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco Operacional..................................... 237
Seo VI: ndice de Basileia e Margem de Capital............................................................ 237
Seo VII: Consideraes Finais: Desafios para a Gesto de Riscos no BNDES............. 241

8 CONCLUSES................................................................................................................. 245

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................................. 251

ANEXOS.............................................................................................................................. 262


1
INTRODUO



Aqueles que refletem sobre Bancos de Desenvolvimento no costumam discutir
Gesto de Riscos. Aqueles que discutem Gesto de Riscos, por sua vez, no costumam refletir
sobre Bancos de Desenvolvimento. Essa tese um esforo em combinar os dois temas, cuja
relevncia, no atual contexto da crise subprime americana, dispensa adjetivos. Trs perguntas
orientam nossa pesquisa:

1) Do ponto de vista terico, Bancos de Desenvolvimento devem ser alvos de
regulao prudencial?
2) A regulao de Basileia um marco adequado para Bancos de Desenvolvimento?
3) No que se refere gesto de riscos, Bancos de Desenvolvimento possuem
caractersticas distintas de bancos privados?

As respostas s perguntas acima sero construdas a partir de: a) reconstruo e anlise
crtica dos argumentos tericos em prol da regulao financeira; b) descrio, ao longo do
tempo, da evoluo do marco institucional de Basileia e dos modelos regulatrios em vigor; e
c) estudo de caso sobre a experincia de gesto de riscos do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social BNDES.
A justificativa maior para a realizao desse trabalho que a regulao financeira em
Bancos de Desenvolvimento tema pouco explorado, a despeito da adeso Basileia II ser
crescente nessas instituies (ver Captulo 5). Em parte, a raridade dos trabalhos nessa rea
decorre da prpria dificuldade da definio do objeto de estudo, dada a diversidade
institucional existente. Para lidar com este problema, utilizaremos uma definio prpria de
Bancos de Desenvolvimento, suficiente para abranger um grande nmero de instituies, mas
que elimina alguns casos cuja incluso inviabilizaria qualquer esforo terico.
J a escolha de nosso estudo de caso defendida, em primeiro lugar, pela importncia
do BNDES na economia brasileira e por seu porte entre outros Bancos de Desenvolvimento
constituindo, portanto, uma referncia
1
. Em segundo lugar, porque o BNDES passou

1
Os ativos do BNDES correspondiam a 7,6% do PIB do pas em junho de 2009 e sua participao no Crdito
Total da economia foi de 17,3%, em mesmo perodo. Em relao a outros Bancos de Desenvolvimento, o
BNDES desembolsou em 31/12/2008 US$ 49,8 bilhes, comparveis com US$ 7,1 bilhes do BID, R$ 10,5
bilhes do BIRD e R$ 5,3 da CAF, embora deva ser observado que, em relao aos ativos totais, o BNDES (US$

2
recentemente por mudanas significativas, seja na assuno de novas funes no
desenvolvimento do pas, seja pelas mudanas recentes na sua estrutura de captao e pelo
prprio crescimento real de seus desembolsos, com diversas implicaes para a gesto interna
de riscos.
Ademais, a experincia da rea de Gesto de Riscos do BNDES (AGR), que se inicia
em agosto de 2007, ganhou maior interesse pela evoluo do contexto externo dos anos de
2007-2008. De fato, a experincia aqui apresentada ocorreu em meio crise financeira
americana, que ganhou contornos internacionais e onde Bancos Pblicos tiveram sua
importncia mundialmente ampliada. Ao mesmo tempo, trata-se de um momento singular, na
medida em que coincide com a implantao das novas regras de Basileia II no Brasil (a partir
de julho de 2008).
Esta Tese no pretende, porm, tratar dos questionamentos tericos aos modelos de
gesto de riscos que ganharam fora aps a ecloso da crise
2
. Tampouco se buscam
explicaes de sua origem, por exemplo, em prticas inadequadas ou modelos inapropriados
de gesto de riscos (mis-modelling, mis-pricing and mis-correlation). A crise subprime ser
aqui discutida apenas quando relacionada aos questionamentos ao marco de Basileia (e s
propostas de reformulao em curso), ou atravs de seus impactos para a gesto de riscos do
BNDES.
O presente trabalho divide-se em sete captulos. Os dois primeiros tratam da
construo terica das principais justificativas para a regulao financeira. Desta forma, o
Captulo 1 dedica-se construo do argumento da regulao por falhas de mercado,
enquanto o segundo captulo trata do risco sistmico. Embora seja pouco usual, optamos
aqui por separ-los, j que se trata de argumentaes cujas teorias subjacentes e os
instrumentos analticos so completamente distintos.
Em seguida, discute-se a regulao financeira em uma perspectiva histrico-
institucional. Isto , apresentam-se as origens da regulao financeira, o lanamento do
Acordo de Basileia I, suas sucessivas revises, em funo de crticas realizadas, o Acordo de
Basileia II e suas revises, incluindo um sumrio dos principais pontos em aberto (Captulo
3). J o quarto captulo apresenta os modelos regulatrios em vigor o que fundamental
para a compreenso da anlise emprica realizada no nosso estudo de caso. Ressaltam-se as
especificidades do marco brasileiro, em comparao com as regras internacionais.

118,6 bilhes) seja significativamente menor que o BIRD (US$ 233,6 bilhes). Fontes: www.iadb.org,
www.worldbank.org e www.caf.com
2
Isto , no se pretende discutir, por exemplo, os questionamentos a hiptese de mercados eficientes nem trata
das construes tericas alternativas: Imperfect Knolowledge Economics (IKE) e Finanas Comportamentais.

3
somente a partir do Captulo 5 que se busca efetivamente responder s perguntas
aqui colocadas. Inicialmente, as respostas so dadas do ponto de vista conceitual (Captulo 5).
Nos Captulos 6 e 7 apresentamos a experincia recente de implantao das regras de Basilia
no BNDES. No sexto captulo, investigamos a gesto de riscos no contexto de Basileia I e
antes da criao da rea de Gesto de Riscos AGR/BNDES. J sob a gide de Basileia II,
apresentamos a experincia da AGR (Captulo 7). A evoluo do capital regulamentar, as
dificuldades na implantao das regras e resultados (preliminares) de modelos internos de
risco so sumarizados. As concluses da tese apresentam, de forma mais direta, nossas
respostas s perguntas inicialmente feitas, tendo por suporte a discusso da literatura e a
experincia do BNDES.
Algumas consideraes metodolgicas finais devem ainda ser feitas. A primeira delas
que, como comum em estudos de caso, renem-se tanto provas quantitativas como
qualitativas. As fontes de evidncias so diversas: documentao (Notas Tcnicas do BNDES,
Relatrios de Anlise, Apresentaes Institucionais, Balanos Contbeis etc.); registros em
arquivos (Atas, Registros Organizacionais, Grficos e Tabelas em rede, entre outros);
entrevistas informais; observao direta (coleta de dados de reas do BNDES); e observao
participante (Yin, 2005).
Como funcionria do BNDES lotada na AGR desde sua criao, tive acesso irrestrito
s fontes de informao e fui tambm responsvel pela formulao e redao de alguns
documentos institucionais, aqui citados. Para mitigar vieses de manipulao dos eventos,
corroborei as afirmaes, sempre que possvel, atravs de dados auditados, apresentaes
institucionais disponveis na internet e notcias de jornal. Alm disso, o contedo das
entrevistas (no gravadas) foi submetido aprovao e reviso dos entrevistados e arquivadas
para fins comprobatrios. Nem todas as evidncias empricas disponveis puderam ser, porm,
utilizadas, em funo de contedo sigiloso/estratgico para o banco. Do ponto de vista de sua
classificao, trata-se de um estudo de caso explanatrio (Yin, idem), onde as principais
perguntas so: como se dava a gesto de riscos antes da criao da AGR? Como se realiza a
gesto a partir de 2008? Quais os principais desafios para a implantao de Basileia II no
BNDES?
Por fim, cabe explicitar que, como em qualquer estudo de caso nico, as
generalizaes feitas a partir da experincia do BNDES devem ser entendidas como
generalizaes analticas (Yin, ibidem) em oposio s generalizaes estatsticas.


4
1 A JUSTIFICATIVA PARA A REGULAO FINANCEIRA NA ABORDAGEM DE
FALHAS DE MERCADO



INTRODUO

Qualquer interveno regulatria em mercados envolve a formulao de regras e
procedimentos, a superviso ao respeito s regras, e o monitoramento das atividades das
firmas alvo da regulao. Quando aplicada aos mercados financeiros, baseia-se no fato de que
o governo tem poderes de que o mercado privado no dispe, tal como a prerrogativa de
impor regras s instituies e prescrever medidas creditcias.
A rigor, o setor financeiro possui algumas peculiaridades em relao aos demais
mercados
3
.

Em primeiro lugar, o lucro de suas firmas advm, em grande medida, de suas
vantagens, em relao ao pblico, de administrar riscos
4
. A primeira dessas a convenincia
de denominao. O intermedirio financeiro pode dividir ttulos de elevado valor em outros
ativos financeiros de menor valor individual, ou, ao contrrio, combinar obrigaes de
devedores em pacotes financeiros convenientes para grandes investidores.
A segunda vantagem a sua capacidade de agregar e diversificar riscos (pooling and
diversifying risks). Isto porque as firmas do sistema financeiro se especializam na avaliao
de riscos e na interpretao de informaes que so custosas ou indisponveis para o pblico
em geral. Atravs da agregao destas informaes em pacotes financeiros, podem contribuir
para uma maior diversificao de riscos para o sistema como um todo, podem, ainda, ofertar
instrumentos especficos que permitam reduzir riscos (hedging).
Alm disso, intermedirios financeiros tm maior capacidade (em relao a agentes
individuais) de promover transformaes de maturidade, conciliando diferenas de prazo
entre pagamentos e recebimentos entre diversos clientes e de conciliar ativos ilquidos com
obrigaes lquidas (Tobin, 1992). O fato de contarem com um cronograma previsvel de
pagamentos, permite-lhes gerir descasamentos e assim administrar uma carteira relativamente
ilquida. Por fim, os intermedirios podem ainda ser favorecidos por benefcios tributrios que
no esto disponveis ao poupador individual.

3
Foge ao intuito dessa tese, que se prope a discutir Regulao Financeira e Gesto de Riscos, apresentar longa
discusso do papel dos Bancos no Crescimento/Desenvolvimento Econmico. Para uma resenha sobre o tema
ver Castro 2008. O tema ser parcialmente abordado no Captulo 2, quando apresentarmos, o conceito de
finance.
4
Estes aspectos encontram-se discutidos em Levine, 1996, p.p 45 e 46, citado em Castro, L. 2006. pp. 20-21.

5
Todavia, embora possuam vantagens para melhor administrar riscos, quando
comparados ao pblico, os intermedirios financeiros adicionam um risco potencial
sociedade: o risco sistmico. Este se refere possibilidade de que a fragilidade financeira de
uma empresa (decorrente de uma m administrao de riscos), ao se tornar efetiva, coloque
em risco outras empresas financeiras e se propague, inclusive, para a economia como um
todo.
Para melhor conduzir nossa discusso, comecemos pela caracterizao de trs tipos
no excludentes de regulao financeira. O primeiro deles uma interveno que procura,
atravs da imposio de regras e de seu monitoramento, contribuir para a reduo da
vulnerabilidade do sistema e, assim, evitar crises financeiras. Denominamos este tipo de
regulao prudencial. Esta a funo clssica atribuda regulao financeira desde os
anos 1930 e o foco desta tese.
Todavia, a regulao pode pretender aumentar a eficincia alocativa do capital,
permitindo que setores/regies superavitrios(as) financiem os deficitrios(as); ou mesmo
visando aspectos distributivos. O governo pode, por exemplo, direcionar crdito a setores
sabidamente pouco atendidos pelo mercado privado, tais como micro e pequenas empresas,
crdito consignado, ou mesmo setores eleitos como prioridade de governo (crdito agrcola
etc.). Trata-se de um segundo conjunto de objetivos que aqui denominamos regulao
alocativa.
5

Por fim, existe a regulao que visa proteger o direito dos poupadores, isto , garantir
os depsitos, as aplicaes financeiras etc.. Embora seguros de depsitos tenham por funo
ltima evitar corridas bancrias, nesse sentido se aproximam dos objetivos do primeiro tipo
aqui caracterizado, existem diversos outros mecanismos de proteo. Em geral, eles
pretendem garantir simplesmente que, em caso de inadimplemento de uma instituio
financeira (independente da existncia de uma efetiva crise financeira), os recursos dos
clientes estejam protegidos. Chamaremos, por falta de melhor denominao, este tipo de
regulao de direito.
Os trs tipos, porm, tem em comum, no limite, a aceitao de que o mercado,
deixado s suas livres foras, para usar a expresso clssica, no leva ao melhor resultado
em termos de bem-estar, para a economia como um todo. H, todavia, duas linhas muito
distintas de argumentao a favor da regulao: 1) o arcabouo terico das falhas de mercado,

5
A denominao de regulao alocativa para uma funo tipicamente atribuda ao Estado de direcionamento
de crdito no consensual. Entretanto, como frequentemente os argumentos em prol da regulao incorporam
argumentos desta natureza, optou-se aqui por consider-la como uma categoria de regulao, porm, separando-a
das demais, a fim de precisar a discusso.

6
que enfatiza problemas (falhas) na capacidade de alocar, de forma eficiente, recursos
financeiros na economia; e 2) a viso keynesiana/minskyana, que enfatiza as conseqncias
de ineficincias do sistema financeiro sobre o desenvolvimento econmico e o potencial risco
sistmico decorrente da prpria expanso do crdito e de atividades de intermediao
financeira. Enquanto a primeira viso discute a ineficincia do sistema sob uma tica
microeconmica, a segunda o faz sob uma perspectiva macroeconmica.
Esse captulo se debrua sobre a construo terica dos argumentos para a regulao
em mercados financeiros na primeira das duas abordagens enquanto o Captulo 2 se dedica
segunda.
Neste captulo, a Seo II, que se segue a essa introduo, apresenta a estrutura terica
da abordagem das falhas de mercado, ressaltando os conceitos de equilbrio competitivo e os
dois teoremas do bem-estar. A partir do esclarecimento dos fundamentos tericos, podemos
partir para a discusso da justificativa da regulao financeira propriamente dita.
Os conceitos de falhas de mercado/governo e de mercados eficientes so os
fundamentais para a defesa da regulao na abordagem de Falhas de Mercado. Por esse
motivo so os principais temas explorados ao longo desse captulo. A Seo III; apresenta
cada uma das consideradas falhas de mercado, seguidas de uma discusso de como o
conceito se aplica a mercados financeiros. A Seo IV; faz um breve sumrio das discusses
apresentadas, a ttulo de concluses.


SEO II: EVIDENCIANDO OS PRESSUPOSTOS TERICOS DA ABORDAGEM
DE FALHAS DE MERCADO: OS CONCEITOS DE EQUILBRIO COMPETITIVO E
OS TEOREMAS DO BEM-ESTAR


Numa perspectiva positiva/descritiva, a abordagem das Falhas de Mercado/Falhas de
Governo envolve um arcabouo terico onde se pressupe uma economia de mercado em que
consumidores tm direitos de propriedade sobre vrios ativos e so livres para negoci-los no
mercado. Ainda nesse arcabouo, os resultados para a economia como um todo (em nvel
macroeconmico) partem, exclusivamente, de uma construo microeconmica preservando
os axiomas da teoria da firma e do consumidor. O equilbrio da economia resulta do
somatrio das demandas dos consumidores (maximizadores de utilidade) e das firmas
(maximizadoras de lucro), conciliadas pela Lei de Walras. Esta, alm de assegurar a

7
compatibilidade entre os dois grupos de agentes, d ao sistema um grau de liberdade na
medida em que asseguram o equilbrio geral, pelo equilbrio dos n 1 mercados.
Uma das principais caractersticas da escola das falhas de mercado sua
fundamentao microeconmica, passo a passo. De fato, a anlise do Equilbrio Geral comea
com um esforo em fixar, sob determinadas hipteses, a alocao, em equilbrio, das
commodities disponveis (dotao) na sociedade economia de troca.
6
Rapidamente, esse
modelo ampliado para o caso de alocao e produo (economia walrasiana).
7
Em seguida,
o modelo de equilbrio estendido, considerando diferentes contingncias ou estados da
natureza e diversos perodos (em nmero finito) Modelo Arrow-Debreu. Acrescentam-se,
aqui, duas dimenses anlise anterior (tempo e estado da natureza) para cada bem, mas as
propriedades do equilbrio mantm-se inalteradas. As hipteses so: os preos so pblicos,
ou seja, a informao simtrica e sem custos; os agentes agem como tomadores de preos
(price takers), e h mercados relevantes para todas as commodities.
Em todos esses modelos, a moeda (se h) apenas vista como um numerrio,
passando a servir de base para os clculos de valor das demais mercadorias. Em outras
palavras, a incluso de ativos financeiros e da moeda no muda, em essncia, a anlise em
economias Walrasianas (troca e produo) ou em economias do tipo Arrow-Debreu. Em
ambas, o nmero de ativos e o espao temporal so finitos, os resultados para a economia do
equilbrio competitivo so eficientes e o equilbrio nico e estvel
8
.
Em qualquer caso das famlias de modelos mencionadas, todo o esforo consiste em
construir (ou averiguar as condies para) um equilbrio que possua a propriedade de ser
Pareto Eficiente (ou Pareto timo). Uma alocao de equilbrio vivel
9
(feasible) dita
Pareto tima se no existe outra alocao (de bens produzidos e consumidos) tal que seja

6
Os modelos mais simples tratam apenas de bens, sendo posteriormente ampliados para incluso de ativos.
7
As hipteses iniciais so preservadas, mas os consumidores se veem agora tambm dispondo de ttulos de
participao acionria das firmas.
8
Existem ainda os modelos de tempo infinito, como, por exemplo, os modelos de Gerao Sobreposta
(Overlapping Generations Model of General Equilibrium), onde h duas ou mais geraes que se sobrepem
continuamente (num processo infinito). Nesses casos, porm, admite-se a possibilidade de: mltiplos equilbrios,
equilbrios sub-timos e no neutralidade da moeda, isto , a incluso da moeda altera a alocao de equilbrio.
Money very often has value in an Overlapping Generations Model, but it never does in a finite horizon Arrow-
Debreu model. The reason for its absence in the latter model is familiar: in the last period its marginal utility to
every consumer is zero, hence so its price. In the second to last period nobody will pay to end up holding any
money, because in the last period it will be worthless. By induction t will have no value even in the first period.
Evidently the logic fails in the infinite horizon setting, since there is no last period. Geanakoplos, 1989, p.214.
Mesmo nesse contexto, a moeda s ser demandada se constar na funo de utilidade do agente ou existir
alguma restrio de liquidez. Caso contrrio, na presena de outros ativos, a moeda dominada e no ser
detida pelos agentes. Agradeo a examinadora Viviane Luporini por essa observao.
9
Ou seja, para cada bem, o somatrio das cestas consumidas desse bem igual soma da dotao inicial da
sociedade com o total produzido pela mesma.

8
fracamente preferida pelos i consumidores e preferida estritamente por algum. A alocao
Pareto tima, portanto, no desperdia bem-estar. O conceito no se refere, porm, a
questes distributivas (a definio formal encontra-se no Anexo A). De fato, numa economia
puramente de troca a alocao que d a um consumidor toda a dotao da sociedade seria
ainda Pareto tima, por definio (no possvel melhorar algum sem a piora de outro). A
mensagem pela no interveno nos mercados:


The principal policy insight of economics that a competitive price system
produces desirable results and that government interference will generally
lead to an inefficient allocation of resources rests on the intimate
connections between competitive equilibrium and Pareto Efficiency.
(Fisher,1989, p.36)


A definio do Primeiro Teorema do Bem-Estar (PTBE), para o caso geral :


If preferences are locally nonsatiated and if (x*, y*, p) is a price
equilibrium with transfers, then the allocation (x*, y*) is Pareto optimal. In
particular, any Walrasian equilibrium allocation is Pareto optimal. (Mas-
Colel et alli, 1995, p.549)
10



J o Segundo Teorema acrescenta algumas condies especiais (no requeridas no
primeiro teorema e abaixo especificadas) para que um planejador possa alcanar uma
determinada alocao tima de Pareto. Ele o faria atravs da redistribuio da riqueza,
fazendo transferncias lump-sum, e deixando o mercado agir:


Considere uma economia especificada por I consumidores e J firmas e
suponha que o conjunto de produo convexo e que as preferncias so
convexas e no saciveis. Ento, para cada alocao tima de Pareto (x*,
y*) existe um vetor de preos p 0 tal que (x*, y*, p) um quasiequilbrio
(quasiequilbrium) de preos com transferncias (idem, p.551, traduo
nossa) .
11


10
No equilbrio walrasiano sem transferncias, a renda de cada consumidor determinada pela dotao inicial e
pelas participaes originais nos lucros das empresas. No caso do equilbrio com transferncias, estas so
incorporadas ou nas dotaes ou nas participaes acionrias. O equilbrio walrasiano , na realidade, um caso
particular de outro, mais geral: o equilbrio com transferncias. Essas transferncias so ditas lump-sum e
tais que o resultado para o oramento do governo nulo (trata-se de subsdios cruzados) e pode ser feita tanto na
riqueza, como nas dotaes iniciais (atravs de bens).
11
A definio aqui utilizada uma verso resumida, que exclui certas notaes matemticas, de Mas-Colel et
alli, 1995, p.552; por isso optamos por uma traduo livre, sem aspas. O conceito de preo de quasiequilbrio
com transferncias igual a de preo de equilbrio com transferncia, apenas substituindo a condio de
maximizao dos agentes no sentido de, ao invs da condio em que qualquer cesta prefervel a xi* precisa

9


Alguns comentrios aqui precisam ser feitos. A definio do Primeiro Teorema do
Bem-Estar, aparentemente, sustenta-se sob hipteses pouco restritivas: no se requer a
convexidade das preferncias, mas apenas a no saciedade local
12
. As outras hipteses so:
mercados completos (com informao simtrica) e comportamento tomador de preos por
parte dos agentes.
pelo relaxamento dessas ltimas hipteses que se estabelecem os conceitos de
falhas de mercado. Aps definir as falhas, consideram-se as circunstncias em que a
interveno do Governo pode melhorar (e aquelas em que no pode) a situao para a
sociedade como um todo so as ditas situaes no restritas de Pareto. Por fim,
acrescenta-se ainda a noo de falhas de governo. A mensagem implcita na teoria
microeconmica convencional : por piores que sejam as falhas do mercado, as de governo
podem vir a ser ainda maiores.
J o Segundo Teorema vai um passo alm do primeiro, pois soma s mesmas
condies do primeiro, as condies de convexidade das preferncias e tecnologias,
afirmando que todo o resultado de Pareto pode ser implementado atravs do mecanismo de
mercado. Desta forma, um governo que queira estabelecer determinado equilbrio paretiano
pode faz-lo, redistribuindo renda e deixando o mercado interagir
13
.
Foge ao escopo dessa tese reunir as diversas crticas aos modelos de Equilbrio Geral.
Entretanto, deve ser enfatizado que se a questo da existncia do equilbrio bem resolvida
para a maioria dos modelos de Equilbrio Geral, a unicidade do equilbrio mais
problemtica e a estabilidade do equilbrio de difcil soluo. Como sintetiza Fisher
(1989):


custar mais do que w, (isto se xi prefervel a xi* ento p.xi > wi), substituda por um requerimento mais
fraco: se xi prefervel a xi* ento p. xi wi. Idem, p.551.
12
Intuitivamente, a convexidade refere-se noo de que cestas com combinaes de produtos so sempre
preferidas a cestas concentradas em algum bem; j a no saciedade local expressa simplesmente que os
consumidores preferem sempre ter mais a menos, uma vez que qualquer excesso de um ou mais bens poder ser
transacionado em mercado para obter algo que d ao consumidor bem-estar.
13
As propriedades do equilbrio e os Teoremas do Bem-Estar j so estabelecidas, mesmo nas verses mais
simples de modelos de equilbrio, com apenas dois consumidores (Caixa de Edgeworth). Analogamente,
constri-se o caso de um consumidor e um produtor. Vale ento o teorema de Stolper-Samuelson: numa
economia 2 x 2, se o preo de um fator aumenta, ento o preo de equilbrio do outro fator decresce. Passa-se
de forma absolutamente anloga para o caso de J produtores produzindo um conjunto de bens, utilizando um
conjunto de insumos e consumidores que possuem, cada um, um conjunto de dotaes iniciais, que servem de
insumos para os produtos. Aqui, se o uso de um insumo da dotao aumenta a produo desse bem que usa este
fator de forma relativamente mais intensiva aumenta, e a produo dos outros bens diminui (Teorema de
Rybcszynski).

10

We do, of course, have some idea as to how disequilibrium adjustment
takes place Yet the very power and elegance of equilibrium analysis of
then obscure the fact that it rests on a very uncertain foundation. We have no
similarly elegant theory of what happens out of equilibrium, of how agents
behave when their plans are frustrated. As a result, we have no rigorous
basis for believing that equilibria can be achieved or maintained if
disturbed. Unless one robs words of their meaning and defines every state of
the world as an equilibrium in the sense that agents do what they do
instead of doing something else, there is no disguising the fact that this is a
major lacuna in economic analysis. (Fisher, 1989, p.36)
14




SEO III: MERCADOS EFICIENTES E A APLICAO DA ABORDAGEM DAS
FALHAS DE MERCADO/FALHAS DE GOVERNO AOS MERCADOS
FINANCEIROS
15



Mercados financeiros transacionam ativos vista, como qualquer mercado de bens e
servios, mas tambm ativos, cuja realizao se d em tempo futuro. Tradicionalmente, o
tratamento da incerteza no arcabouo de equilbrio geral se d pela introduo de bens cuja
entrega (ou simples realizao da operao financeira) condicional realizao de estados
da natureza. Assim, por exemplo, temos o equilbrio de Arrow-Debreu, onde se introduz a
noo de ativos contingentes e cujos resultados da alocao do risco entre os agentes pareto
tima
16
. Quando, ao invs de serem transacionadas commodities contingentes (antes da
resoluo da incerteza), so transacionados ativos financeiros, o conceito o de Equilbrio de
Radner
17
.
De fato, no contexto especfico dos mercados financeiros (Asset Markets), o anlogo
s condies do mercado competitivo (re)produzido atravs da definio de Equilbrio de

14
Vale notar que o autor acredita que o problema da estabilidade no resolvido tambm na teoria Keynesiana,
investigada no Captulo II. Isto porque, por exemplo, a questo do equilbrio abaixo do pleno emprego tambm
est sujeita a pergunta: este equilbrio (com desemprego) estvel? (idem, p.36-37).
15
As condies matemticas e formalizaes envolvidas nas discusses aqui resumidas encontram-se em Mas-
Colel et alli, 1995, caps. 10 a 16 (pp.307-575) e cap. 19 (pp.687-716).
16
Quando se acrescenta ao modelo Arrow-Debreu a hiptese de expectativas racionais, as propriedades
paretianas se mantm, mas o nmero de mercados necessrios para a soluo de equilbrio reduzido (Ver Mas-
Collel et alli, p.687). A definio de Expectativas Racionais atribuda a Muth (1961): Muths own definition of
what he means by rational expectations is given in the followijng familiar quotation; expecations, since they are
informed predictions of future events, are essentially the same as the predictions of the relevant economic
theory(p.316); or put more precisely in the words of Begg (1982a): The hypothesis of Rational Expectations
asserts that the unobservable subjective expectations of individuals are exactly the true mathematical
conditional expectations implied by the model itself.(p.30) Pesaran, M, 1987, p.21.
17
Como no caso geral apresentado, os consumidores so maximizadores de utilidade, sujeitos as restries dadas
pela sua dotao de bens e ativos financeiros, e existe um vetor de preos para ativos transacionados no instante
inicial (t = 0), um vetor de preo a vista e, para cada estado da natureza s e cada consumidor i existe um
plano de portflio (em t = 0) e um plano de consumo em (t = 1) que constituiu um equilbrio de Radner.

11
Radner, onde se introduz, inclusive, bens derivativos, isto , ativos cujo retorno depende de
outros ativos. Esse equilbrio possui a propriedade de ser isento de arbitragens (arbitrage
free)
18
. Entretanto, como a regra, para que as propriedades paretianas da alocao de risco
sejam atingidas, preciso que os mercados sejam completos e que a informao seja obtida
sem custos.
No contexto dos mercados financeiros, a questo da disponibilidade da informao
tida como crucial. Em particular, um mercado dito eficiente quando os preos refletem toda
a informao disponvel (Efficient Market Hypothesis EMH):


A capital market is said to be efficient if it fully and correctly reflects all
relevant information in determining security prices. Formally, the market is
said to be efficient with respect to some information set,, if security prices
would be unaffected by revealing that information to all participants.
Moreover, efficiency with respect to an information set,, implies that it is
impossible to make economic profits by trading on the basis of
19
.
(Malkiel,1992, p.120)


Alguns pontos devem aqui ser ressaltados. O primeiro que a aceitao de que os
mercados financeiros sejam eficientes implica assumir que qualquer interveno externa ser
incua ou dever gerar ineficincias. Em segundo lugar, os preos atuais dos ativos
financeiros refletem de forma acurada todas as informaes relevantes para a tomada das
decises e so tratados, frequentemente, como processos estocsticos sem memria
(Martingale). Mais especificamente, os preos dos ativos seguem um processo totalmente
aleatrio e, portanto, no influenciado pelos movimentos anteriores dos preos. O terceiro
ponto que: Sob a Hiptese de Mercados Eficientes no h espao para bolhas ou exploses
de preos; nessa teoria as oscilaes violentas de preos, comumente referidas como bolhas,

18
In words, there is no portfolio that is budgetarily feasible and that yields a nonnegative return in every state
and a strictly positive return in some state. Idem, p.702.
19
Distinguem-se trs nveis de eficincia nos mercados financeiros. Na forma fraca (Weak Efficient Market
Hypothesis), diz-se que os preos refletem toda a informao disponvel na seqncia de preos. , portanto,
impossvel obter lucros extraordinrios com base no comportamento passado. Esta forma de eficincia
associada a processos estocsticos de passeio aleatrio, que um processo martingale. Um passeio aleatrio {z
it
}
uma seqncia de somas cumulativas: z
1
= g
1
, z
2
= g
1
+ g
2
, z
i
= g
1
+ g
2


+ g
i
, onde {gi} um vetor
formado por elementos rudo branco independentes entre si (logo so i.i.d com mdia 0 e matriz de varincia
finita). fcil mostrar que um passeio aleatrio um processo martingale, ou seja, que: E(z
i
z
i -1
, , z
1
) = z
i -1

Ver Hayashi, 2000, p. 103. J a forma semi-forte de eficincia pressupe que os preos correntes refletem no
apenas toda a informao histrica como toda a informao relevante disponvel. Por fim, na verso forte, toda a
informao que conhecida, por qualquer participante do mercado, reflete-se integralmente nos preos de
mercado. Para cada verso da EMH, existem testes economtricos diferentes a serem aplicados. Foge ao escopo
desta tese, porm, desenvolver e discutir esses conceitos. Para os testes economtricos ver Gruber et alli (2004).

12
nada mais so do que o mercado respondendo a mudanas nos fundamentos. (Cooper,
George, 2008, p.9, traduo nossa)
20
.
A rigor, quaisquer ineficincias que surjam em um mercado competitivo (e qualquer
possibilidade de melhora de Pareto atravs de interveno governamental) tm que ser obtidas
pela violao de pelo menos uma das hipteses: a) no saciedade local; b) mercados
completos; c) comportamento tomador de preos por parte dos agentes (price-takers).
Quando o resultado da livre interao do mercado falha em obter as propriedades
Paretianas, estamos diante de uma falha de mercado. Na literatura, so quatro as fontes de
falhas: i) externalidades; ii) bens-pblicos (embora estes possam ser considerados um caso
particular de externalidades, como veremos); iii) informao assimtrica; iv) poder de
mercado.
As duas primeiras falhas (externalidades e bens pblicos) ocorrem em situaes
onde o benefcio/custo da ao privada no totalmente incorporado por aquele que
pratica a ao levando a uma alocao sub-tima. o caso da presena de externalidades
(quando a ao de um agente ou firma tem consequncias no pecunirias sobre o bem-estar
de outros agentes) e de bens-pblicos. Os bens pblicos so definidos como bens no-rivais (o
consumo por um indivduo no impede o consumo por outro) e no-excludentes ( impossvel
excluir algum de seu consumo). Nessas condies, aparecem alguns bens (nonmarketed
goods or bads) que violam o pressuposto dos mercados completos e, em consequencia, o
resultado deixa de ser Pareto timo.
Alm disso, a hiptese de mercados completos implicitamente requer que as
caractersticas das commodities transacionadas sejam observveis por todos os
participantes do mercado j que se no forem os mercados distintos no podem estruturar-
se. Portanto, na presena de assimetria de informao, entre os agentes, falhas podem
ocorrer. As assimetrias podem ocorrer no momento da assinatura de um contrato, o que pode
gerar seleo adversa (a ser definida) e/ou aps sua assinatura, levando ao problema do
Agente Principal (a seguir apresentado).

20
Foge aos objetivos desta tese discutir a validade da EMH e as diversas crticas que ganharam fora,
especialmente aps a crise subprime em 2007 nos Estados Unidos (ver Cooper, G. 2008; Frydman, R. e
Goldberg, M, 2007). Tambm no o caso de rever a extensa literatura, mais antiga, de Behavioral Finance
(para um sumrio recomenda-se Barberis, Nicholas, 2003 e Shiller, Robert, 2002). O que se pretende aqui
ressaltar que, no contexto dos mercados financeiros, a questo da informao crucial e o surgimento de
bolhas um problema terico extensivamente tratado, sob diferentes abordagens. Vale ressaltar a esse respeito
que o tratamento dado as bolhas em Finanas Comportamentais muito distinto do mesmo na literatura de
Expectativas Racionais. Outra abordagem aqui no explorada o tratamento terico do problema sob a forma de
jogos com iteraes estratgicas sucessivas ao longo do tempo. Agradeo a Celso Funcia Lemme por essas
observaes.

13
Por fim, se existe poder de mercado, caso em que se relaxa a hiptese de agentes
tomadores de preos, ocorre tambm a falha do Primeiro Teorema do Bem-Estar e seu
resultado Paretiano. Esta a falha mais antiga considerada pelo arcabouo neoclssico: a
possibilidade de alocaes sub-timas na presena de monoplios e oligoplios.
Diversos autores defendem que mercados financeiros so especialmente vulnerveis a
resultados alocativos sub-timos como consequencia de falhas relativas informao. De
fato, informaes sobre a qualidade dos clientes de um banco so tipicamente assimtricas
entre devedores e ofertantes de crdito. Esta no , porm, a nica fonte de ineficincia.
Mercados financeiros esto tambm sujeitos a problemas derivados da presena de
externalidades, poder de mercado e mesmo de bens pblicos. Vejamos cada uma,
separadamente, e seus desdobramentos quando presentes em mercados financeiros
21
.


3.1 Externalidades e Bens Pblicos

Uma externalidade est presente quando o bem-estar de um consumidor ou a
possibilidade de produo por uma firma afeta diretamente as aes de outro agente na
economia. Todavia, externalidades pecunirias no geram problemas de ineficincia, j que
esto devidamente precificadas, podendo ser resolvidas pelo mercado. Externalidades podem
ser positivas (gerar aumento de bem-estar para os outros agentes) ou negativas (reduo do
bem-estar). Uma primeira distino se a externalidade exaurvel, privada ou rival
(depletable) ou no exaurvel, pblica ou no-rival (nondepletable). No primeiro caso, a
externalidade possui a propriedade de que, experimentada por um agente, reduz a quantidade
sofrida pelo outro agente ou seja, trata-se de um bem como outro qualquer. Em contraste, no
caso nondepletable, uma externalidade toma as caractersticas de um bem pblico.
De fato, a definio de um bem pblico, como anteriormente afirmado, justamente
de bens no exaurveis, com o consumo no afetando a oferta disponvel. Em analogia com
as externalidades, essas tambm podem gerar satisfao (public goods), ou desprazer (public
bads). Alm disso, a proviso privada de um bem pblico gera uma externalidade, na medida
em que se algum oferta uma unidade de bem pblico, outros se beneficiam. A ineficincia
gerada (no caso dos bens pblicos) se d porque a compra desses gera benefcios diretos no
apenas para o consumidor em questo, mas para todos os outros. A falha na capacidade de

21
Utilizou-se como referncia maior nessas sub-sees o livro de Mas-Colel et alli, 1995.


14
considerar os benefcios para os outros dessa proviso cria o incentivo para o consumidor se
beneficiar do bem provido por outros, produzindo ele prprio um nvel insuficiente (problema
do caroneiro free rider). Assim, s o consumidor que tem o maior benefcio marginal do
bem pblico o prov e todos os outros produzem zero, gerando um equilbrio sub-timo,
onde a quantidade final ofertada inferior a que seria, no caso competitivo (paretiano).
Em princpio, para solucionar a ineficincia causada por essas duas falhas
(externalidades e bens pblicos), seriam possveis duas solues: imposio de quotas/taxas
ou promoo de processos descentralizados de barganha. Em todas elas, imagina-se ser
possvel suprir a falha atravs da criao de um mercado e, portanto, solucionar o problema
que leva falha do Primeiro Teorema
22
. Admite-se, porm, que processos de barganha no
solucionam ineficincias geradas na presena de bens pblicos (j que no se consegue
eliminar o problema do caroneiro), mas apenas (com dificuldades) ineficincias geradas por
externalidades.
No caso dos bens pblicos, a soluo pela interveno requer que no ocorra uma
segunda falha (informacional). Na possibilidade de informaes privadas, a imposio de
cotas e taxas como soluo para a falha de mercado problemtica j que dependeria de
mudanas nos benefcios marginais da firma, mas no nos benefcios marginais do
consumidor (idem, pp. 368-370)
23
. J no caso de outras externalidades, a forma mais direta
de interveno governamental para atingir a eficincia o controle da atividade geradora da
externalidade produzindo as quantidades de equilbrio competitivo
24
.
Uma segunda forma de lidar com o problema das externalidades promover a
barganha e forar a criao de direitos de propriedade (enforceble). Trata-se do Teorema de
Coase: se a comercializao da externalidade pode ocorrer, ento a barganha levar a uma
soluo eficiente, independente de como os direitos de propriedade esto sendo estabelecidos.
A ideia consiste em criar um mercado para cada externalidade, de forma ao consumidor
decidir o quanto (da externalidade) gostaria de consumir, dados os preos
25
.

22
A rigor, h tambm (no caso dos bens pblicos) a soluo pelo Equilbrio de Lindahl. Nela, como se cada
consumidor de um bem pblico estivesse comprando uma commoditie diferente, com o seu prprio mercado.
Cada consumidor, ento, tomando o preo do seu mercado personalizado como dado, determina de forma plena
o seu nvel de consumo do bem, eliminando o problema. Como colocam os prprios autores, o realismo dessa
soluo bastante questionvel.
23
Vale notar que, na presena de assimetria de informao, os resultados de cotas e taxas vistos frequentemente
como equivalentes no mais sero os mesmos do ponto de vista do bem-estar. Em alguns casos, ser melhor
estabelecer taxas; em outros, quotas.
24
Para melhorar o bem-estar atravs desse artifcio, essencial taxar a atividade geradora de externalidade
diretamente.
25
visto como a grande vantagem da soluo de barganha sobre taxas e quotas o seu menor nvel de
requerimento de informaes ao governo. Entretanto, preciso que os consumidores envolvidos na transao

15
Todavia, para que a barganha (soluo entre agentes privados) possa ocorrer, preciso
que os direitos de propriedade sejam mandatrios (enforceable). Se os direitos de propriedade
no so bem definidos, pode no ser claro como um consumidor possa permitir que o outro
gere a externalidade e cobrar por isso. Por esse motivo, os proponentes da barganha focam
na ausncia de instituies legais como um impedimento para chegar ao resultado timo.
Infere-se da que cabe ao governo (apenas) assegurar o bom funcionamento das regras e das
instituies. Alm disso, diante da falta de informao de quanto a externalidade afeta o
consumo, em geral, os processos de barganha (tambm) no so capazes de atingir um nvel
eficiente de externalidade
26
.
As ressalvas aqui listadas servem para reforar a ideia de que, na presena de
assimetrias de informao, muito difcil fazer afirmaes genricas sobre a performance de
abordagens centralizadas (governo impondo taxas ou quotas) ou descentralizadas
(barganha) como solues para falhas de mercado.


3.2 Aplicao em Mercados Financeiros

Em primeiro lugar, informaes sobre a solvncia de instituies financeiras, bem
como sobre o gerenciamento destas instituies so tratados, por alguns autores, como bens
pblicos, porque o consumo da informao por algum no impede que seja consumida por
outrem. Por gerarem benefcios pblicos maiores do que os privados, o governo deve
assegurar sua proviso, impondo a divulgao de informao pelas instituies financeiras.
Ademais, ao fornecer bancos de dados sobre histricos de clientes e firmas, os governos
reduzem assimetrias de informao, outra fonte de falhas, examinada a seguir.
O bom funcionamento do sistema financeiro (a estabilidade) pode ser considerado
tambm um bem-pblico (bem no rival), sendo uma fonte de externalidades positivas para a

tenham conhecimento sobre as preferncias dos demais participantes. Curiosamente, os requerimentos de
informao pelo governo so sempre considerados mais difceis de serem obtidos h, em regra, uma suposta
superioridade do agente privado, no justificada.
26
H outras limitaes. Quando a externalidade de uma firma um insumo para a produo de outra
(externalidade positiva), h interesse de uma firma em que a outra produza sempre mais tornando impossvel o
equilbrio. Em contraposio, externalidades negativas frequentemente envolvem no convexidades, que
impedem o estabelecimento de um equilbrio nico. Nestes casos, alis, a imposio de direitos de propriedade
no resolve o problema. Externalidades podem ainda gerar mltiplos equilbrios locais (multiple local social
optimal) um problema para a teoria microeconmica convencional. Por fim, para que a melhora de Pareto seja
possvel, faz-se necessrio que a atividade geradora de externalidade seja mensurvel: This is not a trivial
requirement; in many cases such measurement may be either technologically infeasible or very costly (consider
the cost of measuring air pollution or noise). (ibidem).

16
economia. Isto porque permite a expanso das atividades econmicas, sendo o benefcio
pblico maior do que o privado. Em contrapartida, um sistema financeiro que no opere bem
gera externalidades negativas, na medida em que se criam problemas de liquidez, maiores
riscos de falncias, etc..
Outro ponto: para um mesmo nvel de renda, um menor nvel de desenvolvimento do
sistema financeiro pode levar a uma m alocao de recursos, impedindo certos setores ou
regies de se desenvolverem. Aqui o governo, atravs da regulao (por exemplo, impondo
crdito direcionado ou mesmo criando instituies financeiras pblicas com atuao focada
em alguns setores pouco atendidos) poderia melhorar a distribuio de recursos da economia
(Stiglitz, 1993, p.25). Este tipo de interveno, porm, est mais relacionados a questes
relativas equidade e, portanto, ao que denominamos regulao alocativa.
Mercados financeiros podem tambm ser afetados por (outros) problemas relacionados
existncia de externalidades. Por exemplo:

1) a observao de que alguns emprestadores esto dispostos a fornecer fundos para
uma determinada empresa aumenta as chances da mesma; tomar recursos, em
melhores condies, em outros mercados (externalidade positiva);
2) a presena de um grande nmero de firmas ruins gera uma externalidade negativa
para o mercado financeiro: torna mais difcil para as boas firmas levantarem
capital (screening costs e externalidades associadas seleo adversa, outra falha
de mercado, a ser discutida mais adiante);
3) externalidades tambm podem se estender entre mercados. De fato, problemas no
mercado de crdito podem afetar o de aes e vice-versa (efeito sinalizao
positiva/negativa). O governo pode intervir de forma positiva monitorando os
bancos e, assim, reduzindo a probabilidade de insolvncia. The design of financial
institutions and regulations may affect the extent and form of monitoring as well as
the extent to which externalities are observed (Stiglitz, idem, p.26).
4) mesmo considerando que os ativos podem ser transferidos entre bancos em caso de
falncia, informaes sobre clientes so ativos que no podem ser facilmente
transferidos, de forma que o fluxo de crdito para determinados tomadores de
emprstimos pode ser rompido pela falncia de uma instituio financeira, criando
uma externalidade negativa para a economia (e uma perda de informao para o
sistema).

17
5) por fim, quando um banco entra em falncia, os poupadores podem concluir que
eventos similares podem afetar desfavoravelmente outros bancos, criando corridas
bancrias que podem ter consequncias desastrosas para a economia como um todo.
Em particular, afirma-se o problema das externalidades da insolvncia bancria.
Aqui, a falha de uma nica instituio financeira pode ocasionar efeitos
significativos na economia de forma que o interesse pblico na solvncia das
instituies financeiras pode exceder os interesses privados de seus donos e
gerentes assim que a literatura de falhas de mercado incorpora o problema das
corridas bancrias e risco sistmico. Voltaremos a esse ponto quando discutirmos a
abordagem keynesiana/minskyana.

Considerando que saques em uma determinada instituio financeira possam ter
efeitos adversos em outras (externalidades negativas), a reduo da probabilidade de falncia,
via regulao, uma forma de o governo melhorar o bem-estar social e assim gerar uma
melhora de Pareto. Entretanto, isso cria um dilema para o governo na viso de abordagem
de falhas de mercado. Por um lado, o governo no pode simplesmente ignorar a questo
quando se depara com uma instituio de grande porte ameaada de quebra, pelas suas
implicaes para a economia. Por outro lado, o socorro cria problemas de moral hazard
(discutida a seguir)
27
. Trata-se do famoso argumento too big to fail.


3.3 Informao Assimtrica

Quando a assimetria de informao existe antes da assinatura dos contratos, pode
ocorrer um problema de seleo adversa (adverse selection). A ineficincia ocorre quando as
decises de negociao de um indivduo informado dependem de conhecimento privado de
uma maneira que adversamente afeta os participantes no informados. Quando a seleo
adversa est presente, participantes no informados desconfiam de qualquer agente
(informado) e a sua disposio para pagar um bom preo (justo) pelo bem se torna baixa,
podendo levar inviabilidade de certos mercados
28
.

27
(The government cannot) sit idly by when faced with the impending collapse of a major financial institution
most insurance gives rise to moral hazard problems the effects of some versions of financial market
liberalization are similar to an insurance companys deciding to abandon fire codes whit similar disastrous
consequences. (Stiglitz, idem, p.27)
28
A referncia clssica para esse problema Akerlof, 1970.

18
No caso da assimetria ps-contratual, as dificuldades surgem pela impossibilidade de
observar/monitorar o comportamento das partes contratadas. A literatura divide os problemas
em dois tipos: aes ocultas (hidden actions) tambm referidas como azar moral ou
oportunismo (moral hazard); e informaes ocultas (hidden information)
29
. A incapacidade
de observar a qualidade/esforo de um trabalhador/gerente um exemplo de hidden actions,
enquanto um maior conhecimento sobre as oportunidades da firma exemplo de hidden
information. Em ambos denomina-se a parte informada do contrato de Agente (Agent) e a
no informada de Principal (Principal).
Considera-se que quando a informao no exgena (uma informao exgena
quando no influencivel por qualquer ao que um participante do mercado possa vir a
tomar, incluindo adquirir mais informao) e os mercados so incompletos, a economia no
Restrita de Pareto. Ou seja, existem intervenes do governo que levam em conta os custos
de informao e estabelecem novos mercados, fazendo com que todos os indivduos fiquem
melhores (Greenwald e Stiglitz, 1986, citado em Stiglitz 1993, p.29).
Para solucionar o problema da existncia de assimetria de informao antes da
assinatura de contratos (modelos de seleo adversa), so apresentadas duas possibilidades:
modelos de sinalizao (signaling), onde o prprio indivduo informado arruma um meio de
sinalizar sua qualidade; e discriminao (screening), quando a parte no informada
desenvolve mecanismos de forma a revelar a informao, em geral introduzindo mecanismos
de auto-seleo (self-select).
Quando h caractersticas no observveis, como por exemplo, a qualidade do
trabalhador ou do demandante de crdito, a soluo competitiva (mesmo que as firmas
tenham expectativas racionais, isto , antecipem corretamente a produtividade
mdia/probabilidade de default mdia dos agentes) leva a um equilbrio que no Pareto
timo.
Caracteristicamente, em situao com assimetria de informao h mltiplos
equilbrios possveis de serem atingidos pelo mercado. Um governo informado sobre os tipos
dos clientes existentes pode melhorar o resultado. Entretanto, quando o governo no capaz
de observar corretamente os tipos dos agentes, as opes de interveno ficam limitadas e o
governo no consegue melhorar o bem-estar (embora ainda possa querer intervir por questes
distributivas, buscando maior equidade). Como de praxe, ressalta-se que a autoridade central

29
Embora nem sempre se considerem situaes de hidden actions como sinnimos de situaes sujeitas moral
hazard, sendo esta um caso particular da primeira, muitos autores associam diretamente os dois conceitos.

19
pode ser incapaz de ter melhor informao caso em que a situao dita constrained Pareto
optimum (or second-best) como anteriormente afirmado.
Uma soluo alternativa estabelecer mecanismos reveladores de verdade
(revelation mechanism), como, por exemplo, o mecanismo de Groves-Clarke
30
. Grande parte
da literatura sobre regulao se concentra na construo desses mecanismos e na prova das
suas propriedades de eficincia. A ressalva de que o oramento do governo no fica
equilibrado quando se implementam tais mecanismos. Entretanto, novamente, h diversas
situaes onde no existe equilbrio e outras onde so gerados mltiplos equilbrios e uma
enorme literatura para tentar criar refinamentos que escolham um equilbrio superior
31
.
No caso da assimetria de informao ps-contratual o problema reside, em ultima
anlise, na existncia de uma incerteza contratual. Pode ser muito custoso (elevados custos de
transao) ou simplesmente impossvel prever e remunerar adequadamente todas as
realizaes possveis em um contrato. A no especificao em contrato abre espao para
aes oportunsticas tratados em modelos de hidden actions. Nessas condies, o que o
principal pode fazer para mitigar o problema criar incentivos para que o agente atue na
direo desejada
32
.
Por fim, no caso dos modelos de Informaes Ocultas (Hidden Information)
problemas ocorrem quando o estado da natureza observvel apenas para o gerente, mas no
para o Principal, caso em que existe um incentivo para mentir. A possibilidade de
informao oculta sobre o estado da natureza reduz os lucros da firma (reduzindo o bem-estar
da sociedade como um todo). Para resolver esse problema, desenvolvem-se os mecanismos
reveladores de verdade
33
.

30
Ver Mas-Colel et alli, 1995, p. 374.
31
As limitaes desses modelos so muitas: 1) nada garante a superioridade paretiana do equilbrio no caso da
implantao dos mecanismos reveladores de verdade; 2) h condies matemticas muito especficas nesses
mecanismos; por exemplo, de que as curvas de indiferena dos agentes cruzem uma nica vez (single-crossing
property); e 3) tanto em modelos de sinalizao como de discriminao h equilbrios de separao (condies
de crdito ou salrios diferenciados de acordo com o tipo do agente) ou de pooling (mesmas condies de crdito
ou salrios iguais). Como cada modelo leva a diferentes implicaes para o bem estar, o estabelecimento a priori
de melhoras de Pareto bastante difcil de ser postulada. Cria-se, em resumo, uma coleo de casos particulares.
32
Novamente, porm, existe uma grande quantidade de hipteses especficas necessrias para a validade dos
modelos. Por exemplo: para o equilbrio ser nico, a funo de utilidade tem de ser cncava estritamente; para o
equilbrio existir, preciso que o esquema de compensao seja crescente monotonicamente nos lucros
(monotone likelihood ratio property). Caso contrrio, o aumento do esforo serve, por exemplo, para transformar
lucros baixos em intermedirios, mas no tem efeito sobre as realizaes de lucros elevados (o contrato timo
no tem um desenho linear). Alm disso, o esquema de compensao timo pode ser assimtrico (remunera
melhor resultados que so menos provveis de ocorrerem ao mesmo tempo em que oferece salrios menores para
resultados que so mais provveis de ocorrerem (Ver Mas-Colel cap.11)).
33
O Princpio da Revelao da Verdade diz que, na tentativa de estabelecer um contrato timo, o dono da firma
pode se limitar a procurar entre contratos que estabeleam que: 1) depois do estado da natureza se realizar, o
gerente deve ser obrigado a informar qual estado ocorreu; 2) o contrato deve especificar pagamentos

20
3.4 Aplicao a Mercados Financeiros

De acordo com Stiglitz (1993), os mercados financeiros, devido existncia de
problemas de informao, so especialmente suscetveis a resultados sub-timos como
consequencia da presena de falhas de mercado: mercados financeiros cujo papel
primordial obter e processar informao provavelmente no apenas difere dos mercados
de bens e servios convencionais, como diferem em formas que sugerem que falhas de
mercado sejam particularmente endmicas (Stiglitz, 1993, p. 24, traduo nossa).
H ampla literatura sobre problemas de assimetria de informao em mercados
financeiros. Uma das primeiras referncias o artigo de Jaffe and Russel (1976), onde os
autores apresentam um modelo em que h dois tipos de demandantes de crdito, mas as
firmas no so a priori capazes de distingui-los
34
. Nesse intuito, utilizam-se de mecanismos
que permitam diferenciar os agentes, conforme discutido acima (modelos de screening):


lenders would use devices to determine a priori the default thresholds of
borrowers. Examples of such devices include the various risk screens in use
such as income, age, and collateral requirements. In our model, such devices
would allow the lender to identify and to influence the default behavior of
distinguishable group. Given the optimal use of these devices, our results
would then apply to credit rationing behavior within each distinguished
group
35
.


Todavia, o artigo considerado seminal para o tratamento do problema do racionamento
de crdito o de Stiglitz and Weiss (1991 [1981]). Para esses autores, racionamento ocorre
quando: 1) indivduos aparentemente semelhantes recebem tratamento diferenciado no
mercado de crdito, onde alguns agentes no recebem emprstimos, ainda que paguem taxas
de juros mais elevadas; 2) quando existem determinados clientes que no conseguem obter
crdito a quaisquer taxas de juros, ainda que com um maior volume de crdito ofertado (isto

diferenciados para cada tipo de estado da natureza; e 3) em cada estado da natureza, o gerente maximiza sua
utilidade se optar por revelar a verdade sobre o estado da natureza. Ibidem, p.497.
34
Embora existam trabalhos ainda mais antigos relacionados a imperfeies do mercado de crdito tais como
Stiglitz 1970, 1972, Freimer e Gordon 1965, Jaffee 1971 e Stigler 1967 (citados em Stiglitz and Weiss, op cit), o
foco destes era o de buscar explicar porque existiam taxas de juros crescentes com o volume de crdito
emprestado, para um mesmo indivduo e no propriamente o racionamento de crdito, fenmeno a seguir
definido. Esses autores buscaram desenvolver o argumento de que a probabilidade de default de um tomador de
recursos em particular cresce quando o volume de emprstimos sobe.
35
Jaffe and Russel, 1976, p.656 citado em Saintive, M. 2000.

21
, se no houvesse racionamento), conseguiriam (pp.249)
36
. A justificativa dos autores para o
racionamento a existncia de seleo adversa e de moral hazard.
Stiglitz and Weiss (1991 [1981]) defendem que, diante da impossibilidade de
distinguir os tomadores de crdito no momento do contrato, os bancos utilizam a taxa de juros
como instrumento de screening: aqueles dispostos a pagar juros mais elevados seriam, em
mdia, os de maior risco. Isto porque, embora o aumento da taxa de juros gere, em princpio,
um maior retorno para os Bancos, atrairia indivduos de maior risco (seleo adversa),
possivelmente levando realizao de menores lucros.
Ademais, na medida em que a taxa de juros suba ou que os termos do contrato mudem,
ocorre uma mudana no comportamento do prprio tomador, que passa a escolher projetos de
maior retorno, porm mais arriscados (idem, p.248). Ou seja, no existe apenas um problema
de seleo adversa, mas uma dificuldade de monitorar as aes (hidden-actions) dos clientes.
O resultado que o equilbrio, na presena de assimetria de informaes menor do que o
que seria o timo. Isto ocorre porque a taxa de juros afeta diretamente a qualidade dos
emprstimos:


Banks making loans are concerned about the interest rate they receive on
the loan and the riskiness of the loan. However, the interest rate a bank
charges may itself affect the riskiness of the pool of loans by either (1)
sorting potential borrowers (the adverse selection effect) or (2) affecting the
actions of borrowers (the incentive effect). Both effects derive directly from
the residual imperfect information which is present in loan markets after
banks have evaluated loan applications. When the price (interest rate)
affects the nature of the transaction, it may not also clear the market
(ibidem, p.247).


Todavia, o problema da assimetria de informao ps-contratual (aes ocultas) no
ocorre somente porque os bancos tm dificuldades em monitorar seus clientes (em como estes
empregam os recursos fornecidos), mas tambm do outro lado do balco. Isto , os clientes
dos bancos tambm, frequentemente, no tm compreenso exata dos riscos envolvidos em
suas aplicaes financeiras, nem como essas sero geridas. Existe, pois, possibilidade de
moral hazard por parte dos gerentes dos bancos o que pode levar a um volume maior de

36
Gary Dymski (1995) escreve sobre um tipo particular de racionamento de crdito, investigando a possibilidade
de discriminao racial. Para o autor, determinadas reas geogrficas ou grupos seriam, ou por questes raciais
ou por se tratarem de reas de baixo desenvolvimento social, excludos do mercado de crdito (a quaisquer taxa
de juros). Esse fenmeno foi por ele denominado red lining, fazendo analogia a um trao feito no mapa,
excluindo determinadas reas.

22
aplicaes financeiras do que seria o adequado, dado o perfil de risco do aplicador
37
. Soma-se
a isso o fato de que se os gerentes dos bancos sabem que no esto sendo monitorados,
tendem a assumir demasiados riscos e podem mesmo tentar desviar fundos para seu prprio
uso (oportunismo).
Na discusso sobre as consequncias da assimetria de informao, admite-se que
alguns segmentos de crdito podem ser mais prejudicados do que outros. No limite, os custos
de transao (necessrios para reduzir a incerteza contratual) em certos mercados podem ser
to altos que limitem as transaes ou levem ao colapso desses mercados.
Mesmo em pases industrializados, admite-se, h situaes de racionamento de
crdito, para determinados segmentos, sugerindo a existncia de problemas fundamentais nos
mercados. Alguns mercados-chave de seguros so simplesmente inexistentes. Em particular,
existe farta literatura relacionando problemas de assimetria de informao s dificuldades das
micro e pequenas empresas em obter linhas de crdito. Frequentemente, alis, contratos que
envolvam emprstimos de longo prazo prescindem de alguma forma de apoio creditcio por
parte do governo (mesmo em pases industrializados).
J em pases em desenvolvimento, a existncia do segmento de crdito de longo prazo
e de seguros, em determinados mercados, costuma ser resultado direto de aes
governamentais (ver Rey e Stiglitz, 1992, citado em Stiglitz, 1993). Nesse arcabouo terico,
a inexistncia de crditos de longo prazo vista como mais uma falha
38
.
Assim, na presena de assimetria de informao, o governo poderia contribuir ao
impor uma administrao mais eficiente dos riscos (risk-bearing), limitando comportamentos
oportunsticos. Ele poderia, por exemplo, impor a contratao de seguros por todos os
participantes. De forma semelhante, poderia reduzir os efeitos de risco moral, fornecendo
informaes; poderia impor transferncias de riscos entre geraes (intergenerational
transfers of risk); criar instituies que aumentem a oferta no mercado, quando esta se
encontra em nvel subtimo; ou, at mesmo, prover diretamente o mercado que falta (missing
market), atravs da criao de instituies financeiras pblicas. Entretanto, esta situao, no

37
Na ecloso da crise financeira subprime tornou-se comum o argumento de que existiam gestores de fundos
(sobretudo nos hedge funds, onde o controle regulador menor) de terem seus bnus atrelados performance do
mercado, mas no serem punidos pecuniariamente, em caso de perdas financeiras. A incapacidade de
monitoramento de suas aes e um esquema de incentivos distorcido teria induzido esses gestores a tomarem
mais risco do que o usual em um tpico caso de moral hazard alavancando as instituies e exacerbando a
vulnerabilidade dessas em um momento de reverso das condies de crdito. Problemas de risco moral tambm
foram atribudos s agncias de rating que, por precificarem o risco de seus prprios clientes, teriam atribudo
notas mais elevadas, do que a verdadeira situao de risco, buscando com isso maiores lucros.
38
Aqui cabe o comentar que no arcabouo keynesiano/minskyano (a seguir discutido) trata-se de um problema
estrutural derivado da impossibilidade de obter a informao. O problema no estaria na assimetria da
informao, mas na sua inexistncia (incerteza no sentido forte).

23
arcabouo das falhas de mercado, vista como uma ltima soluo, dada a existncia de
falhas de governo, examinadas na seo 3.8.


3.5 Poder de Mercado

Como visto, o PTBE assenta-se sobre a hiptese de que os agentes (firmas e
consumidores) so tomadores de preos como se a demanda ou a oferta fossem
infinitamente elsticas aos preos de mercado
39
. No caso onde isso no ocorre, estamos diante
de situaes onde existe algum poder de mercado, quebrando a hiptese price taker.
Frequentemente, assume-se que o poder de mercado das firmas deriva de convexidades
existentes na tecnologia (existncia de economias de escala, etc) ou de custos fixos muito
elevados (monoplio natural)
40
. Outros problemas associados dificuldade de estabelecer
mercados competitivos so a existncia de barreiras entrada, barreiras sada (custos
afundados) etc..
A distoro no bem-estar associada ao caso extremo do monoplio ligada ao fato de
que a firma deseja, sim, aumentar a quantidade vendida, mas se o fizer isso ter de reduzir os
preos de todas as vendas. Ou seja, se o monopolista, de posse das preferncias dos
consumidores, pudesse discriminar perfeitamente preos entre eles, fazendo ofertas distintas
para cada um, a distoro no bem-estar desapareceria.
Grande parte da teoria da regulao se dedica a evitar ou ao menos amenizar possveis
distores no bem-estar causadas por poder de mercado. Monoplios so admitidos, porm,
como inevitveis em certos casos, como o de monoplios naturais. Mas o monoplio
um caso extremo. Muito mais frequentes so situaes onde o poder de mercado d origem a
situaes de poucas firmas no mercado: os oligoplios. Para evitar preos abusivos e
aumentar o bem-estar, prope-se a regulao pelo Estado.

39
O caso limite o do monoplio ou monopsnio, onde h apenas um ofertante ou demandante no mercado. A
perda de bem-estar representada por uma perda social (deadweight loss) do monoplio, que no
incorporada nem ao excedente da firma, nem ao excedente do consumidor. Esta perda social pode ser medida
usando a variao no excedente agregado Marshalliano em relao quantidade tima (equilbrio competitivo).
Tanto no monoplio como no equilbrio competitivo, h condio de maximizao igual receita marginal ao
custo marginal. Entretanto, no primeiro caso, a receita marginal no se iguala (tambm) ao preo, como ocorre
no equilbrio competitivo. Em monoplio, em geral, a curva de demanda se torna negativamente inclinada
(enquanto no mercado competitivo ela perfeitamente elstica aos preos). Alis, sendo monoplio, mas com
preo constante, o resultado do monoplio igual ao do equilbrio competitivo. O caso clssico do monoplio
pressupe uma funo demanda linear (inversa) e retornos constantes de escala. Aqui as quantidades produzidas
so exatamente a metade do que seria no caso competitivo.
40
Lembrando que, para que exista equilbrio de longo-prazo a funo custo tem de exibir uma escala eficiente
uma quantidade estritamente positiva que minimiza os custos mdios de produo.

24
Embora oligoplios sejam extremamente frequentes, na teoria neoclssica causam
desconforto. Isto porque o equilbrio depende de uma interao estratgica por esse motivo
o arcabouo de teoria de jogos se desenvolveu muito nessa rea que torna os resultados uma
coleo de respostas especficas.


3.6 Aplicao a Mercados Financeiros

curioso notar que, na literatura sobre mercados financeiros, o poder de mercado
frequentemente visto como o resultado de uma outra falha de mercado: as falhas de
informao (e no propriamente em relao ao nmero de empresas). Isto porque os bancos
possuem informao especializada sobre a sua base de clientes. Um cliente, visto como um
bom tomador de emprstimo por um banco pode ser considerado de risco para outro, j que os
mercados de emprstimos so segmentados e existe uma competio imperfeita entre
projetos. Por esse motivo (novamente), defende-se que o governo, ao proporcionar
informao pblica, por exemplo, impondo transparncia nos dados das instituies
financeiras, pode reduzir o poder de mercado de cada instituio financeira e contribuir para o
aumento do bem-estar. Nesse sentido, o discurso da regulao nos mercados financeiros
difere, por exemplo, do discurso antitruste tradicional.
Em geral, a questo da competio na indstria bancria complexa. Por um lado, a
falta de competio leva a maiores taxas de juros para os clientes; por outro, proporciona
ganhos de escala, maiores lucros e menores riscos de insolvncia, sendo este ltimo ponto o
que diferencia de outros mercados.
Quando se considera ainda a competio entre bancos nacionais e bancos estrangeiros,
a questo se torna ainda mais polmica
41
. Por exemplo, bancos estrangeiros podem preferir
emprestar para empresas multinacionais, reduzindo o fluxo de fundos para as locais. Alm
disso, como os depositrios podem ser relativamente pouco sensveis a preos, para competir
com os bancos internacionais, os bancos nacionais tm de oferecer juros substancialmente
maiores.
No caso de existirem imperfeies nos mercados financeiros, pode ser que, sem
subsdios governamentais, as instituies locais possam no estar habilitadas a concorrer com
os bancos internacionais, por exemplo, por menores economias de escala e de escopo.

41
Stiglitz argumenta que, devido existncia de processos learning by doing no setor financeiro, a proteo
pode ser ainda mais importante nessa indstria do que em outras.

25
Considerando que governos de pases em desenvolvimento possuem restries fiscais que os
impedem a fornecer subsdios nos volumes necessrios, a proteo (criao de barreiras
entrada) pode ser desejvel (ibidem). Grandes bancos internacionais proporcionam maior
segurana para os consumidores, mas colocam o pequeno e novo banco nacional em grande
desvantagem. Alm disso, bancos nacionais so mais sensveis aos objetivos do governo
nacional, em situaes de crise:

The maximum punishment that the government can normally mete out is to
close the bank. For a large international bank, that may be a relatively small
punishment for a domestic bank, it is the economic equivalent of death
(Stiglitz, ibidem).


Vistas as falhas de mercado, vejamos o tratamento concedido a falhas de governo,
j que, para o arcabouo terico aqui em foco, uma interveno, ainda que teoricamente
justificvel para aumentar o bem-estar de uma sociedade, s se sustenta se as falhas de
mercado forem inferiores s falhas de governo. A breve anlise que se segue focou nos
argumentos utilizados no mercado financeiro.


3.7 Falhas de Governo (em Mercados Financeiros)

A literatura especfica sobre mercado financeiro identifica como falhas de governo
situaes onde intervenes governamentais so motivadas por presses de grupos de
interesse. Nesses casos: Algumas intervenes de fato impedem o funcionamento dos
mercados e redirecionam a alocao de capital de forma dificilmente relacionada a qualquer
correo das falhas de mercado (Stiglitz, 1993, p.32, traduo nossa).
Alm da possibilidade de distores provocadas por presses de cunho poltico,
argumenta-se que, ao criar regras iguais para firmas distintas em sua natureza, cria-se espao
para competies desiguais. Por exemplo, a regulao bancria sem regulao a outras
entidades que fornecem crdito levou perda de competitividade dos bancos frente s demais
instituies nos EUA o que no significa que a atividade reguladora no tenha gerado outros
frutos positivos
42
.

42
Nevertheless, however well-intentioned, regulation has the potential to compromise competition and to
condone, if not in some cases endorse, unwarranted entry barriers, restrictive practices, and other anti-
competitive mechanims (Goodhart et alli, 2001 [1998], p. 46).

26
Na realidade, existe na literatura uma srie de ineficincias que se acreditam derivadas
da imposio de regulao externa (em oposio a situaes de autorregulao). Algumas so
falhas de governo no sentido que o problema advm de m conduo do processo regulador
(1), outras advm simplesmente do excesso de prescrio governamental (2); por fim, h
aquelas distores criadas pela introduo da prpria atividade reguladora (3).
O primeiro caso corresponde com maior preciso ao conceito de falhas de governo,
como considerado na literatura. No segundo caso, trata-se, a rigor, de um desenho
inadequado do aparato regulador (excessivo) e no de falhas de conduo. No terceiro, os
problemas no so derivados exatamente de atitudes incorretas/inadequadas do regulador, mas
introduzem distores ao sistema (por exemplo, ao introduzir seguro de depsitos como uma
rede de segurana, comportamentos do tipo moral hazard so induzidos).
De acordo com Llewellyn (citado em Goodhart et alli, 2001 [1998]), existem diversas
dificuldades envolvidas na atividade reguladora do sistema financeiro que podem tornar
falhas de governo superiores s falhas de mercado:

1) O prprio requerimento de que os bancos adotem aes prudentes e exeram
adequadamente suas responsabilidades fiducirias de difcil verificao e/ou
extremamente custoso. Nesse sentido, falhas do regulador podem ocorrer pela
simples incapacidade de o governo averiguar a solvncia das instituies em
tempo hbil.
2) O excesso de prescrio regulatria pode se tornar disfuncional. Aparatos
regulatrios que sejam demasiadamente complexos e/ou burocrticos criam
incentivos para descumprimentos na margem.
3) Algumas situaes que os supervisores se deparam so muito complexas ou
especficas e, portanto, dificilmente se encaixam nas regras regulatrias
existentes, tornando a punio complexa ou mesmo invivel do ponto de vista
jurdico.
4) A observao de balanos financeiros reflete a posio de uma instituio em
determinado ponto no tempo, podendo mudar rapidamente. Dados os elevados
custos do monitoramento, a ao reguladora pode ser incapaz de resolver
problemas em tempo hbil.
5) Ineficincias podem surgir pela prpria natureza inflexvel do aparato regulatrio.
Regras regulatrias imutveis tendem a impedir firmas de escolher suas prprias

27
formas de reduzir custos e podem se tornar rapidamente obsoletas. Regras
estticas estimulam inovaes financeiras que burlem os regulamentos.
6) A excessiva regulao pode ser disfuncional, no sentido de induzir os agentes ao
mero cumprimento de normas, sem uma efetiva gesto dos riscos: The letter of
the law may be obyed at the cost of the spirit (idem, p.3)
7) Abordagens regulatrias prescritivas tendem a se tornar uma coleo de regras
onde as novas so adicionadas (em geral, aps a criao de uma inovao
financeira que contorne regras antigas) e poucas regras so retiradas, tornando a
legislao de difcil compreenso e aplicabilidade.
8) A regulao pode levar a confrontos entre o regulador e as firmas reguladas, ou
fazer com que firmas se tornem excessivamente conservadoras na concesso de
crdito, por temor de serem punidas, com prejuzo, por exemplo, para o
crescimento do pas.
9) Forar a conformidade das regras regulatrias pode levar igualmente perda de
informao que a observao de mercados livres permitiria.
10) Por fim, considera-se que uma abordagem muito prescritiva pode se provar
inflexvel e no responder suficientemente s condies de mercado agravando
as falhas que se pretendia solucionar.

3.8 O Modelo Shaw-McKinnon

Cabe ainda apresentar, no escopo dessa discusso sobre os efeitos deletrios da
interveno em mercados financeiros, o chamado Shaw-McKinnon Model (SMM,
doravante), ainda que de forma bastante resumida. Este desenvolve o ponto de que o governo,
ao intervir nos mercados financeiros, aumenta no a eficincia, mas sim a ineficincia do
sistema
43
. Embora no se utilize da construo microeconmica das falhas de mercado, seus
argumentos so muito utilizados contra a interveno governamental em mercados financeiros
e, em muitos sentidos, pode ser entendido como uma defesa do argumento das falhas de
governo
44
.

43
Faremos aqui um breve resumo com base em Castro, L. (2006). O SMM tem por base os textos do Gurley and
Shaw (1955), Gurley (1960), Shaw (1973) e MacKinnon (1973).
44
Os fundamentos tericos do modelo SMM so: a teoria dos fundos emprestveis (equivalente ao conceito de
poupana prvia), as teorias de crescimento exgeno dos anos 1940 e 1950, a hiptese de mercados financeiros
eficientes e o Modelo Mundell-Fleming, embora esse se aplique defesa do cmbio flutuante em contexto de
liberao dos fluxos de capital (Ver Hermann, 2002).

28
Segundo McKinnon (1973), prevalece nos pases em desenvolvimento uma atitude
favorvel interveno estatal no mercado de crdito, objetivando alavancar o
desenvolvimento. Entretanto, a tentativa de colocar os juros artificialmente baixos como
estmulo produo local levaria ineficincia no uso dos fatores, bem como na escolha das
tecnologias. Em particular, subsdios ao investimento sob a forma de juros abaixo do mercado
para, por exemplo, a aquisio de mquinas e equipamentos, levariam ao sobreinvestimento
no setor (e subinvestimento em outros).
No SMM, o desenvolvimento financeiro seria reprimido por: a) taxas de juros (taxa de
retorno) abaixo do equilbrio e b) insuficincia de poupana. A represso financeira no
apenas diminui a taxa de crescimento efetiva da economia, na medida em que reduz a
propenso a poupar, mas tambm o que seria o equivalente taxa de crescimento natural da
economia, j que a menor disponibilidade de poupana inibe o progresso tecnolgico. Assim,
a sua negao, no caso, a liberalizao financeira e o controle da inflao seriam a melhor
receita para aumentar os juros reais; em consequencia, a poupana, e, portanto, o crescimento
efetivo.
Desta forma, ao liberalizar os mercados, os juros reais subiriam at atingirem seu nvel
de equilbrio e, desde que controlada a inflao, estes se manteriam em nveis estveis. Assim,
o governo (na verdade a sua retirada) favoreceria a acumulao de capital fixo e, portanto, o
crescimento econmico e o bem-estar. A desmontagem do quadro de represso financeira
exigiria, porm, a construo de um ambiente financeiro competitivo, no qual os bancos
seriam estimulados a conceder crditos a prazos mais longos e a taxas que refletissem a
escassez do capital da economia, mas, ao mesmo tempo, incorporassem os custos
administrativos peculiares de cada tomador (Aldrigui, D., 1997, p.39).
A essncia do argumento de McKinnon que a interveno do governo ineficaz. Em
particular, no se devem manter juros artificialmente baixos (em contraposio s naturais
foras do mercado). Ao contrrio, aumentar o custo de oportunidade dos investimentos
proporciona uma seleo dos empreendimentos de mais alto retorno, preterindo outros que,
apesar de relativamente ineficientes, acabam sendo implementados (na presena da
interveno) apenas devido ao baixo custo de oportunidade do financiamento.






29
SEO IV: SUMRIO



Vimos, ao longo desse captulo, as condies necessrias para que se justifique a
regulao financeira na abordagem das Falhas de Mercado. Buscamos enfatizar a necessidade
de um conjunto de hipteses bastante especficas para cada uma das situaes e alguns dos
problemas tericos associados.
Em cada uma das subsees tecemos comentrios especficos sobre a aplicao da
teoria em mercados financeiros. Como vimos; a existncia de informao assimtrica
suficiente para gerar falhas de mercado em qualquer mercado; em particular, nos mercados
financeiros. Mas, como a informao pode ser tambm considerada como, em um sentido
mais fundamental, um bem pblico, existe a possibilidade de ineficincias tambm sob esse
prisma. Portanto, o problema da informao pode gerar ineficincia quando amplamente
difundida (porque se torna um bem pblico e existe o problema do free-rider), mas tambm
quando no pblica (pois gera falha de mercado via informao assimtrica).
Alm disso, como os gastos com informao no so proporcionais ao montante
emprestado (natureza de custo fixo da informao), existe a possibilidade de emergirem
situaes de monoplio-oligoplio, o que per si outra fonte de falha de mercado. Por fim, h
ainda diversas externalidades geradas pela prpria administrao da informao, como
enfatizamos. Mostramos tambm que, mesmo quando se admite que a falha de mercado possa
ser corrigida pela atuao governamental, se requer do governo que ele tenha informao
completa (conhea os tipos dos agentes, etc). Caso contrrio, uma melhora de Pareto no
possvel.
No caso especfico dos mercados financeiros, admite-se que governos possam, por
exemplo, mitigar efeitos de moral hazard, atravs da oferta pblica de informaes e impondo
taxas; podem oferecer subsdios que corrijam diretamente falhas de mercado; podem impor
transferncias intergeracionais de transferncia de risco; podem criar instituies,
completando mercados (ampliando a oferta existente); ou ainda prover diretamente crdito
para mercados inexistentes, questo particularmente relevante em pases cujos mercados
financeiros sejam incipientes. Quando o objetivo primordial do governo o de garantir a
solvncia do sistema financeiro, governos podem igualmente atuar, atravs da obrigao de
participao em programas de seguros, criando exigncias de capital regulatrio etc..
Como vimos, existem situaes onde se considera, porm, ser impossvel aumentar o
bem-estar, so as chamadas constrained Pareto optimal situations. Nestas, apesar do fato de

30
os mercados competitivos no assegurarem o resultado timo, o governo no capaz de
aumentar o bem-estar da sociedade, atravs da interveno. A soluo pela regulao por
isso a mais facilmente prescrita e aceita pelos autores. No se trata, portanto, de tornar o
Estado um empresrio, mas apenas um juiz ou tutor.
Por fim, inclumos nessa discusso as proposies do chamado Modelo de Shaw-
MacKinnon j que as concluses deste foram utilizadas para justificar o processo de
desregulamentao do sistema financeiro e tambm para a incluso de princpios market
friendlly nos arcabouos regulatrios que emergem, a partir dos anos 1980 a serem
discutidos no Captulo 3. Antes deste captulo, porm, preciso apresentar a justificativa para
a regulao financeira no arcabouo Keynes/Minsky, tarefa do Captulo 2, que agora segue.

31
2 A JUSTIFICATIVA PARA A REGULAO FINANCEIRA NA ABORDAGEM
KEYNES/MINSKY


INTRODUO


O presente captulo tem por objetivo apresentar a construo terica dos argumentos
para a interveno em mercados financeiros na abordagem por ns denominada
Keynes/Minsky. Como o leitor rapidamente perceber, trata-se de corpo terico muito
distinto do anteriormente examinado (Captulo 1), seja em seus instrumentos de anlise, nos
conceitos utilizados, na forma como os argumentos so construdos ou, mesmo, na prpria
linguagem. Optamos por preservar os argumentos tais como estes aparecem na literatura
ainda que os desnveis resultantes dessa escolha possam soar estranhos, para um leitor
desavisado. Aqui, como ser notrio, qualificaremos a atuao do governo, frequentemente,
como interveno, ao invs de regulao, o que ser justificado ao longo do texto.
A Seo II, que se segue a essa introduo, apresenta os fundamentos tericos da
abordagem em foco. Para entender a defesa da regulao financeira, no arcabouo das falhas
de mercado, faz-se necessrio bem-compreender hipteses que sustentam o Primeiro Teorema
do Bem-estar. Analogamente, para entender a justificativa para a interveno em mercados
financeiros na abordagem keynesiana/minskyana, preciso atentar para a sua, digamos, viso
de mundo, que comea por reconhecer em economias monetrias uma dinmica prpria. Os
conceitos ressaltados nessa seo so: preferncia pela liquidez, finance e funding, embora
outros conceitos a eles associados sejam mencionados explicita ou implicitamente sendo
facilmente reconhecidos por aqueles familizarizados com a essa abordagem.
Replicando a estrutura do Captulo 1; a Seo III deste captulo investiga os conceitos
diretamente relacionados interveno em mercados financeiros na abordagem
Keynes/Minsky. Embora o financiamento do desenvolvimento seja uma das justificativas para
a defesa da interveno em mercados financeiros na abordagem Keynes/Minsky e tambm
para o entendimento das funes desempenhadas pelos Bancos de Desenvolvimento, nos
aprofundaremos na questo da regulao prudencial, foco da tese. A maior parte da terceira
seo se dedica aos argumentos especficos para a defesa da regulao prudencial: fragilidade
financeira e risco sistmico. Por fim, a Seo IV compara as duas abordagens, a ttulo de
concluses.

32
SEO II: EVIDENCIANDO OS PRESSUPOSTOS TERICOS DA ABORDAGEM
KEYENES/MINSKY CONCEITOS DE PREFERNCIA PELA LIQUIDEZ,
FINANCE E FUNDING



Na Seo II do Captulo 1 desta Tese, apresentamos, resumidamente, o arcabouo de
Equilbrio Geral, que trata de economias de trocas ou walrasianas de produo. Ali, o
principal objetivo o de estabelecer um vetor de preos relativos de equilbrio e um
correspondente vetor de quantidades. Estes possuem, satisfeitas as hipteses necessrias para
a validade do Primeiro Teorema do Bem-Estar, as propriedades paretianas.


No arcabouo Keynes/Minsky, em contraposio, as economias capitalistas so
entendidas como economias monetrias. Aqui, os resultados agregados, isto para a
economia como um todo, no resultam apenas de seus fundamentos microeconmicos. A
existncia de mecanismos que atuam (apenas) no nvel macro, tais como efeitos
multiplicadores e aceleradores do investimento, so a regra. H falcias de composio e,
mais importante, vulnerabilidades, que emergem da prpria expanso econmica
45
.
A nfase aqui dada existncia de equilbrios perversos (abaixo do pleno emprego)
e na instabilidade endmica das economias monetrias e no busca do estabelecimento do
equilbrio paretiano
46
. Para bem compreendermos a defesa da interveno do governo em
mercados financeiros na abordagem aqui em foco, vejamos, separadamente, alguns conceitos.


2.1 Preferncia pela Liquidez

Em seu livro Teoria Geral do Emprego e da Renda, Keynes (1964, [1936]) estabelece
a concepo de que economias capitalistas modernas precisam, para seu funcionamento, de
um bem particular: a moeda. Diferentemente da concepo usualmente presente nos modelos
de Equilbrio Geral, a moeda no vista apenas como um meio de troca, um estado

45
Na teoria convencional (Equilbrio Geral ou Equilbrio Parcial), apenas atravs de hipteses especficas dos
modelos, as decises dos agentes (por suposto acuradas microeconomicamente) se tornam
macroeconomicamente insustentveis.
46
Vale notar que a abordagem keynesiana tambm utiliza conceitos tais como margem de indiferena, agente
avesso ou propenso a risco, taxas marginais de substituio etc.. A diferena reside nas consequncias
macroeconmicas que resultam das decises micro (repetimos: tambm vistas como acuradas do ponto de vista
do agente). Tampouco se trata de enfatizar situaes de desequilbrio, mais sim da possibilidade de equilbrios
perversos, isto , abaixo do Pleno Emprego, como dito.


33
passageiro (e irrelevante) entre a permuta de bens. O atributo da liquidez a torna um bem
singular. Moeda no demandada pela satisfao de seu usufruto, mas pela possibilidade de
transformao em qualquer outro bem, a qualquer momento. O atrativo da moeda
justamente ter em mos um estoque de riqueza que permite adaptao s mudanas de
trajetria da economia (Carvalho, 1992).
, portanto, racional reter moeda. Pode-se demand-la: 1) como meio de pagamento
ou para a troca demanda transacional por moeda; 2) para saldar antigos dbitos, precaver-se
de eventuais futuros gastos ou aproveitar oportunidades lucrativas demanda precaucional
por moeda; ou ainda 3) como um ativo financeiro demanda especulativa por moeda
(Keynes, 1964 [1936], cap.15).
Enquanto todos os agentes da economia demandam, em maior ou menor medida,
moeda, sua oferta s pode ser feita pelo Banco Central ou pelos bancos comerciais/mltiplos,
atravs da criao de depsitos vista. A oferta de moeda pelo Banco Central est
condicionada estratgia de poltica monetria, j a criao de depsitos vista depende, em
grande medida, da preferncia pela liquidez dos bancos
47
.
Na iterao entre a demanda e a oferta de moeda, por sua vez, determina-se um preo
fundamental da economia: a taxa bsica de juros
48
. Para Keyes, a taxa bsica de juros no
reflete apenas e nem sequer prioritariamente movimentos de fatores reais, relacionados, por
exemplo, produtividade do capital. Ela um fenmeno monetrio, cujos principais
condicionantes so a poltica monetria, as estratgias de crdito dos bancos e a preferncia de
liquidez dos detentores de ativos. (Studart, R., 1995, pp.38-39). Em contraposio, para os
autores a quem Keynes denomina de clssicos, a determinao da taxa de juros ocorre na
interseo entre as curvas de investimento e poupana
49
.
O juro em Keynes o preo cobrado por abrir mo, no do consumo, mas da referida
flexibilidade que o dinheiro proporciona. Logo, qualquer ativo que no represente poder de
compra imediato (e a moeda o bem que o faz por excelncia) deve oferecer uma
remunerao para que o pblico o aceite como alternativa. Se o ativo tiver grande liquidez, o
agente pode ser frustrado nas suas expectativas de rendimento, amenizar o prejuzo; se

47
Only in a very early stage of capitalistic development do banks depend on previous deposits to create credit
(only in this stage do deposits necessarily precede loans and hence saving precedes investment). (Chick, 1986).
48
A taxa de juros acrescida de algum prmio de risco (que reflete caractersticas do empreendimento perante o
Banco que o avalia) que, quando comparada com o rendimento esperado dos investimentos, selecionar os
projetos produtivos a serem colocados (ou no) em prtica.
49
Para Keynes, poupana e investimento no podem juntos determinar o juro simplesmente porque a prpria
posio da curva de poupana varia com o aumento do investimento real, deslocando-se para a direita, pelo
efeito multiplicador, a partir de um aumento no investimento autnomo. (Hansen, 1978 [1953], p.126. Citado em
Daza, 1995, p.154).

34
surgirem novas e melhores oportunidades de lucro, aproveit-las; se surpreendido por um
gasto imprevisto, cobri-lo: ... a taxa de juros determinada na margem de indiferena entre a
moeda e o ativo alternativo... (Carvalho, 1992, p.6).
Ocorre que a preferncia pela liquidez tem conseqncias para a economia, para a
produo e para o emprego. Isto porque a moeda pode se transformar em consumo
imediatamente, mas tambm no se transformar em consumo jamais , alis, esta
possibilidade que temem os empresrios e os fazem, frequentemente, produzir abaixo do
produto de pleno emprego
50
.
O ponto fundamental que a demanda por moeda (mas tambm de outros ativos no
reprodutveis, tais como bens de luxo, objetos de arte etc.) quebra a garantia da transformao
da renda em consumo, existente no arcabouo dos mercados competitivos. Porque os agentes
tm confiana na escassez da moeda, acreditam na manuteno do seu valor, estocam riqueza
sob a forma de moeda. Todavia, a produo da moeda, ao contrrio dos outros bens, no
utiliza capital e trabalho. Logo, a preferncia pela liquidez reduz a atividade econmica (no
neutralidade da moeda).
Em economias monetrias, no apenas todos os bens e ativos so precificados em
moeda (unidade de conta), como a renda e a demanda por bens e ativos requerem, em ltima
instncia, moeda, de forma que esta se torna o representante geral da riqueza. Nesse contexto
(e sendo racional ret-la pelo atributo de liquidez) cria-se a possibilidade de o gasto ser menor
do que a renda. Alm do gasto, a reteno de moeda hoje altera o investimento hoje e, assim,
influencia posies de emprego contemporneas e futuras. Portanto, a moeda no neutra,
nem no curto, nem no longo prazo.
O fato de a produo requerer tempo d s economias monetrias uma (outra)
caracterstica peculiar: a irreversibilidade de algumas decises. Num mundo onde as decises
de investimento so custosas (e irreversveis), alis, a moeda se refora como uma alternativa
segura (Carvalho, idem). As anlises keynesianas/minskyanas so tipicamente sequenciais (e
no simultneas, como no arcabouo de Equilbrio Geral)
51
. H, ao contrrio do arcabouo
visto anteriormente, uma hierarquia decisria, onde a determinao do investimento precede a
determinao da renda e da poupana. O investimento, alis, no se altera apenas por
mudanas de parmetros (como, por exemplo, a tecnologia, como no arcabouo dos mercados

50
De fato, reter moeda, na clebre frase de Keynes: abrir mo do jantar de hoje sem encomendar o jantar de
amanh, citado em Carvalho, 1992.
51
Na abordagem keynesiana, as anlises comeam e terminam em mercados especficos, respeitando a tradio
Marshalliana de Equilbrio Parcial.

35
competitivos); ele tambm oscila porque uma deciso crucial, que depende de expectativas
mais precisamente da expectativa dos empresrios, formadas em um mundo incerto
52
.
Na abordagem Keynes/Minsky est a concepo de que alguns fenmenos histricos
se repetem, outros so absolutamente nicos, sendo a imprevisibilidade das trajetrias sua
maior caracterstica. A cada momento do tempo h mltiplas alternativas de escolha, poucas
so as conhecidas. Algumas possibilidades s surgem no meio dos processos, outras, em seu
curso, desaparecem. As trajetrias econmicas no so indefinidas apenas por sua
complexidade, pela multiplicidade dos fatores envolvidos, mas pela sua prpria natureza. A
incerteza, em seu sentido forte, no calculvel, um conceito que permeia toda a anlise
keynesiana sendo um ponto fundamental de diferena em relao abordagem das falhas de
mercado/governo.
No sentido aqui empregado (Kinight, 1921), a incerteza refere-se s situaes nas
quais no existe uma funo de probabilidade definida (os eventos so nicos e as decises
cruciais) portanto, probabilidades no podem ser calculadas adequadamente. Em
contraposio ao risco, quando a probabilidade do evento desconhecida, mas a funo de
distribuio de probabilidades bem conhecida, a incerteza se refere a situaes em que se
desconhece a funo de distribuio dos eventos. Ou, como preferem definir alguns autores,
soma das probabilidades dos eventos possveis (espao amostral) maior do que um.
Em um mundo incerto, onde as decises de investimento so irreversveis e a
produo requer tempo, o problema do financiamento do investimento se coloca como uma
questo crucial. Entretanto, tal tema foi melhor esclarecido por Keynes em trabalhos
posteriores Teoria Geral (Keynes, 1937 e 1937b). Neles, se enfatiza o papel dos bancos e do
mercado de capitais para o crescimento econmico, atravs de dois conceitos: finance e
funding.


2.2 Finance e Funding

Como esclarece Keynes, 1937a e 1937b, antes de um investimento ser efetivado h
uma demanda por moeda (cash) uma proviso que o empresrio requer para iniciar suas

52
A organizao da produo em uma economia monetria envolve uma hierarquia decisria onde o nvel do
produto efetivo depende, em ltima anlise, de uma deciso dos empreendedores que leva em conta, por um
lado, as possibilidades tecnolgicas existentes (curva de oferta com retornos marginais decrescentes) e, por
outro, as expectativas de demanda desses mesmos empresrios (curva de demanda esperada Z). Ver o
Captulo III em Keynes, 1964 [1936].

36
atividades e manter certa liquidez. A oferta desses recursos, que o autor denominou finance
depende, na ausncia de recursos prprios, da disposio dos bancos em emprestar, isto , da
preferncia pela liquidez dos bancos e no da preferncia dos poupadores. Assim, satisfeita
uma determinada margem de segurana mnima, determinada pelas expectativas dos bancos
e pelas autoridades monetrias ou instituies encarregadas, so os bancos e no os
poupadores que proveem o financiamento de curto prazo (finance).
Como aqueles que demandam recursos de curto prazo (no caso aqui, os investidores)
so apenas parcialmente atendidos pelos poupadores, preciso dispor de uma tcnica para
cobrir a necessidade de recursos, neste intervalo de tempo entre a deciso de investir ser
tomada e o momento no qual os correspondentes investimento e poupana de fato ocorrem
(1937b, p.246). Como adverte o autor, um maior desejo de finance no significa que uma
poupana lquida maior esteja sendo simultaneamente ofertada, assim como, alis, nenhum
investimento lquido foi ainda de fato realizado. S quando o investimento provoca um
aumento na renda que ocorre simultaneamente um aumento na poupana (a igualdade entre
Investimento e Poupana, portanto, se d ex post, e no ex ante).
A tal ponto a existncia do finance uma deciso baseada na preferncia pela liquidez
dos bancos que ele aparece como um fundo reutilizvel (revolving fund), um fluxo de
moeda que pode ser usado para diversos investimentos: "Finance and commitments to
finance are mere credit and debit book entries which allow entrepreneurs to go ahead with
assurance." (Keynes 1937, p.247).
justamente por terem a capacidade de criar moeda e de conceder emprstimos, que
os bancos e as instituies de crdito so considerados as principais fontes de controle do
finance
53
. Entretanto, porque existe incerteza na economia, a proviso do finance depende da
disposio em enfrentar o futuro dos bancos. Ou melhor, depende da ... disposio dos
banqueiros com um todo em assumir posies de maior ou menor alavancagem sobre seus
passivos de terceiros que implica uma maior ou menor disposio de incorrer em maiores
riscos de descasamento de vencimentos ... (Studart, 2005, p.336).
A aceitao do conceito de finance implica, porm, que o limite para o crescimento
econmico deixe de ser o da inexistncia de um volume de recursos ociosos. Na concepo
dos artigos de 1937, a poupana s pode obstruir o investimento (e, portanto, o crescimento)
se sua alocao for o reflexo de uma maior preferncia pela liquidez. O finance, por sua vez,
tambm possui limites para a sua expanso.

53
O finance, porm, um fundo reutilizvel (revolving fund), um fluxo de moeda que pode ser usado para
diversos investimentos.

37
Em primeiro lugar, pelo lado da oferta, h o limite do pleno emprego, acima do qual a
liberao do crdito apenas inflacionria (Kregel, 1986). Em segundo, h o problema da
preferncia pela liquidez dos bancos que refletem a sua avaliao de risco. Alm dos limites
impostos pela relao encaixe-depsito, h o risco para os bancos de, em liberando
indiscriminadamente recursos, atrair maus investidores. Em terceiro h ainda os limites
impostos pelas autoridades monetrias (citado em Castro, 2008).
O problema do financiamento do investimento no se resume, porm, a encontrar
fontes de recursos lquidos ou de curto prazo (finance). De fato, alguns empreendimentos
possuem elevado tempo de maturao e, por isso, necessitam, na ausncia de recursos
prprios suficientes para o autofinanciamento integral do projeto, tambm de recursos de
longo prazo para cobrir fund, por isso o termo funding o investimento
54
.
O Funding o processo pelo qual as famlias ou bancos universais, bancos de
investimento ou bancos de desenvolvimento transferem, por um longo perodo, liquidez para
firmas endividadas, atravs da aquisio de ativos de longo prazo (tais como aes, ttulos
etc.). No caso tpico do arranjo intitucional americano ou ingls, o funding feito no mercado
de capitais, de forma que as firmas, atravs da subscrio de ttulos ou valores mobilirios,
adquirem os recursos para repagar o crdito de curto prazo, ofertado por bancos comerciais,
fechando o circuito do financiamento. No caso (tpico) Alemo, porm, h os Bancos
Universais, que fornecem tanto o crdito de curto como o de longo prazo (finance e funding).
No Brasil, os bancos forneciam crdito de curto prazo, mas o crdito de longo ofertado
basicamente pelo BNDES (Studart, 1995).
Deve ser acrescentado, entretanto, que todo e qualquer financiamento concedido por
um banco pode tambm contribuir, se houver significativos descasamentos de prazos ou por
frustrao de expectativas de renda, para aumentar a instabilidade financeira:


finance allows economic units to become illiquid in the presence (by
way of cash commitments) in exchange for the possibility of recovering
liquidity (plus profitability) in the future; specifically, it permits these units
to acquire assets whose expected cash-flows will exceed the cash
commitments entered into to acquire them. Thus finance allows the
undertaking of future commitments that may turn out to be impossible to
fulfill. Failures of expectations realization then take the form of liquidity
crunches, or in severe cases, of insolvencies and bankruptcies.
(Burlamaqui and Kregel, 2005, p.8, citado em Castro, 2006, pp.26-27)



54
Apesar de ter introduzido o conceito de funding (Keynes, 1937a e 1937b), o autor o explorou pouco. Para uma
discusso ver Davidson, (1986) e Studart (1995).

38

SEO III: FRAGILIDADE FINANCEIRA E RISCO SISTMICO


3.1 Fragilidade Financeira em Minsky e as contribuies de Kindleberger

Partindo dos conceitos estabelecidos no arcabouo keynesiano, Minsky (1982)
enfatiza a incapacidade, em certa medida estrutural, de autorregulao dos mercados e o
carter eminentemente cclico do crdito e das economias capitalistas, em consequencia.
Nesse autor, economias monetrias em expanso so vistas como inerentemente instveis,
sendo a fragilidade financeira uma caracterstica do funcionamento normal de uma economia
monetria. Isto porque as decises tomadas por investidores estabelecem compromissos de
pagamento futuros em nome de expectativas de renda que podem ou no serem
sancionadas pelo comportamento efetivo da economia no futuro:


Se se confirmam as expectativas que justificaram a contratao de dvidas
de ambos os lados da operao a liquidao dos dbitos nos prazos
combinados sustenta um fluxo de renda entre devedores e credores que,
embora no garanta a manuteno do mesmo ritmo de crescimento dos
negcios, tambm no lhe cria, endogenamente, nenhum fator limitativo. Se,
no entanto, frustram-se aquelas expectativas, o rompimento de alguns elos
da cadeia de compromissos financeiros que sustenta as operaes correntes
da economia pode conduzi-la a um crculo vicioso de piora nas condies
gerais de crdito e reduo do nvel de atividade e renda. (Hermann, 1993,
p.18).


Quanto mais desenvolvidos forem os mecanismos de transferncia de renda, maior a
vulnerabilidade da economia, uma vez que perdas sobre ativos retidos pelos bancos so
amplificadas entre os demais agentes da economia. Esta vulnerabilidade, porm, no decorre
somente do maior grau de alavancagem do sistema financeiro. Ela tambm aumenta na
medida em que o prprio crescimento da economia fortalece a relao de dependncia da
tomada de deciso ao estado de confiana na economia. Em outras palavras, a fragilidade
financeira possui um determinante de natureza institucional (grau de desenvolvimento do
mercado financeiro) e outro conjuntural, na medida em que os termos de crdito (prazos e
taxas) se alteram de acordo com as expectativas dos credores e dos devedores.

39
A depender da relao entre a distribuio dos rendimentos esperados e das obrigaes
financeiras assumidas entre as partes contratantes, Minsky estabelece trs tipos de estruturas
financeiras: hedge, especulativa e Ponzi.
Uma estrutura financeira dita hedge quando a soma do valor presente de todos os
rendimentos esperados superior soma do valor presente de todos os compromissos
financeiros assumidos, utilizando a taxa de juros original do emprstimo como taxa de
desconto. Em contraposio, uma estrutura de financiamento considerada especulativa
quando, para um ou mais perodos, os rendimentos esperados so inferiores s despesas
financeiras totais (amortizao do principal acrescida dos juros), mas so suficientes para
cobrir os juros devidos. Tipicamente, o agente especulativo espera conseguir refinanciar a
parcela devida do principal obtendo novos emprstimos (Hermann, 2002, p.194). Eventuais
dficits de caixa so compensados por supervits em outros perodos de tal forma que, ao
final do prazo de vigncia do contrato, o agente consegue liquidar os dbitos adicionais e
ainda obter um rendimento lquido. Por fim, um agente Ponzi aquele que tem que
complementar o pagamento das amortizaes durante alguns perodos com novos
emprstimos contrados
55
. A fragilidade financeira existe nos trs tipos de agentes, em maior
ou menor grau.
A viabilidade de uma estrutura financeira do tipo hedge depende apenas da
confirmao dos rendimentos futuros esperados, independentemente das condies futuras de
crdito (j que o agente no depende de novos emprstimos para saldar a dvida inicialmente
contrada). J nos financiamentos especulativos e Ponzi, se as condies de crdito se
deteriorarem, os novos emprstimos se daro a juros mais elevados, alterando o juro real
mdio do financiamento e minando a rentabilidade esperada (inicialmente) no
empreendimento. Portanto, a viabilidade de liquidao da dvida requer, alm da confirmao
das expectativas do devedor quanto aos rendimentos do empreendimento, que tambm os
juros mdios se comportem conforme o previsto no momento da tomada de recursos. Este
ltimo risco se torna mais elevado no caso do devedor Ponzi.
preciso ter claro que o endividamento no aqui visto, em Minsky (1982), como um
mal per si. Ao contrrio, a possibilidade de exercer, antecipadamente, poder de compra sobre
recursos ainda no gerados pela atividade produtiva permite a ampliao dos nveis de
investimento, consumo e lucro para alm do que seria sustentvel somente com a utilizao de

55
A diferena em relao ao agente especulativo que, enquanto neste o refinanciamento no eleva o valor
original da dvida, no Ponzi, o valor total das dvidas contradas se torna superior (pela capitalizao dos juros
no pagos) ao principal devido de maneira que a dvida cresce.


40
recursos prprios. No caso do crdito Especulativo e Ponzi permite-se, inclusive, que novos
crditos possam ser usados para quitar crditos antigos.
A avaliao das instituies credoras sobre a capacidade de pagamento de seus
clientes atua como um mecanismo de discriminao de preos e de quantidades ofertadas de
recursos. Elegem-se bons pagadores e so estabelecidos maiores quantidades de crdito e/ou
juros relativamente mais baixos (e/ou prazos relativamente mais extensos) para os bons
pagadores, criando at mesmo para os tomadores especulativos e Ponzi, um crculo virtuoso
entre a capacidade de pagamento e condies de acesso ao crdito. Mas, o contrrio tambm
pode ocorrer. Neste sentido, as condies adequadas de refinanciamento podem ser definidas
como aquelas que no pioram as condies iniciais previstas de sustentao da dvida.
Desta forma, a maior ou menor fragilidade de uma estrutura de financiamento passa a
depender: 1) da incerteza inerente renda futura do devedor (inclusive para os devedores
Hedge); 2) do grau de dependncia do devedor em relao a fontes externas de recursos para
sustentar os compromissos financeiros assumidos; e 3) das condies de acesso do devedor a
estes recursos, quando necessrio (Hermann, 1993, pp.34-38).
De acordo com Kregel J. (2008), a maior contribuio de Minsky no est, porm, na
categorizao dos trs tipos de devedores (no perigo que representa o crescimento da
proporo de devedores Ponzi ao longo do ciclo econmico). Estaria, sim, na prpria
dinmica do processo de concesso de crdito dos Bancos, que reduz margens de segurana
(margins of safety) em fases de expanso das atividades:


But Ponzi finance is not the most important contribution Minsky had made
to our understanding of the logic of repeated financial crisis under
capitalism. His analysis was based on the idea of endogenous instability
that stability in the economic systems generates behaviors that produce
fragility, and increasing fragility makes the system more prone to an
unstable response to change in financial or other conditions that are
relevant to the return on investment projects. Minsky expressed this idea in
terms of a declining margin or cushion of safety in financial transactions
and an increase in financial leverage that he called layering. (Kregel, J.,
2008, p.7)


O referido colcho de segurana (cushion of safety) nada mais do que uma forma
de os bancos se precaverem de possveis perdas no precificadas no spread. Trata-se de uma

41
medida preventiva, tomada a fim de cobrir uma determinada margem de erro, ou, em outras
palavras, uma variao adversa (no esperada) dos retornos de um projeto de investimento
56
.
O problema que essas margens de segurana so lentamente erodidas, em tempos de
relativa estabilidade econmica. Na medida em que essas se reduzem, quaisquer mudanas
conjunturais criam condies para que as firmas se vejam em dificuldades de cumprir seus
compromissos de caixa fazendo os bancos, por exemplo, executarem garantias o que, por
sua vez, engendra um processo de espiral para baixo do preo dos colaterais liquidados. O
resultado um processo de deflao de ativos (debt-deflation process):


in which position has to be sold to make position and the downward
pressure on prices raises real debt burdens. Lower prices increase the
necessity to sell and reinforce the excess supply, making it even more
difficult for the investor to fully repay his/her loan from asset sale. (ibidem)


H dois pontos aqui a serem destacados: 1) o crescimento da fragilidade financeira
um processo endgeno em tempos de prosperidade, os colches de segurana so
naturalmente reduzidos; 2) trata-se de um processo racional, ou seja, quando os bancos
observam inadimplncias cadentes e, dado que a manuteno de colches tem custos, h o
incio de um processo de reduo das margens de segurana, que passam a ser vistas como
excessivas. Entretanto, com colches reduzidos e com um maior nmero de agentes ponzi e
especulativos, qualquer pequeno choque na economia pode se transformar em uma crise
financeira. No so necessrias grandes alteraes, porque esses agentes j esto fragilizados
e dependem da renovao do crdito para no inadimplir.
Esse segundo ponto deve ser esclarecido. De acordo com Kregel (veremos que a
interpretao de Kindleberger, C. P, 1996, diferente), a interpretao de Minsky de que os
bancos so, em regra, melhor informados sobre as condies de mercado do que seus clientes
e so, na sua natureza, cpticos em relao capacidade desses cumprirem seus
compromissos de caixa, insistindo na criao de margens de segurana
57
. A questo no est,
portanto, em sucumbir a um processo de euforia (otimismo em relao s condies do

56
Exemplos ajudam a clarear o conceito. Suponha que exista uma demanda por investimento, que se traduz para
o Banco como um projeto a ser financiado. Ocorre que cada projeto possui uma determinada perspectiva de
fluxos e de compromissos de caixa, ao longo do tempo. Para cobrir eventuais diferenas entre estes, criam-se
margens de segurana. Estas podem ser estabelecidas pela diferena entre a quantidade emprestada pelos bancos
e a efetiva quantidade necessria para financiar o projeto integralmente; pelo valor do colateral exigido; pela
quantidade de depsitos compensatrios; ou outras formas de compromisso exigidas pelo banco para recuperar o
emprstimo, em caso de falha nas expectativas de retorno (idem, p.8).
57
In short, bankers are neither gullible nor irrational (ibidem).

42
retorno dos projetos, em tempos de prosperidade econmica), mas sim na incapacidade de
prever o que ocorrer no futuro ou seja, trata-se do reconhecimento da existncia da
incerteza, no sentido forte.
Independente de uma melhor informao (ou, para usarmos um termo comparativo em
relao abordagem das Falhas de Mercado, da existncia de uma informao assimtrica,
onde os banqueiros sabem mais do que a mdia da populao), banqueiros seriam na viso
minskyana (segundo Kregel) igualmente incapazes de prever o que ocorrer no futuro. Em
consequencia, emprestam baseados em dois princpios: 1) confiana (trust) e 2) histrico de
inadimplncia
58
.
importante ter em conta que o interesse do Banco no de curto prazo, ou apenas de
que o cliente pague seu emprstimo, mas que venha a recorrer a novos crditos ao longo do
tempo. Por isso h um incentivo para que sejam criados clientes assduos. Nesse contexto, a
deciso de emprestar para esses depender de sua prpria histria de crdito (capacidade de
repagamento) e dos fluxos futuros esperados.
Desta forma, no que os banqueiros se tornem, digamos, menos desconfiados em
tempos de abundncia, mas sim que eles olhe para as suas carteiras e vejam uma melhora nas
sries de inadimplncia. A consequencia que projetos mais arriscados, antes recusados,
comeam a ser validados. No se abandonam as anlises de projeto. Mas, reconhecida a
incapacidade de antever o futuro, projetos passam a ser avaliados no contexto de uma
economia em expanso, onde existe uma opinio generalizada de que a probabilidade de
inadimplncia est se reduzindo (e efetivamente est!). Com o tempo, no apenas os bancos
expandem crditos para clientes que antes recusavam, como concentram projetos em
determinadas reas simplesmente porque outros bancos tambm esto concedendo e, em
consequencia, o setor se encontra em expanso (de fato):


Indeed, as far as the banker is concerned, the ability of clients to make
interest payments is, if anything, improving relative to their past
performance. Therefore, the margin of safety does not appear to be
declining, since the weight the banker attaches to borrowers who
accumulate a positive repayment history increases with continued timely
repayment ... ...Thus, increasing optimistic expectations of the ability to meet
cash commitments in a cyclical expansion represent a rational reaction to
the evaluation of past events, as expressed in higher probabilities of success.
But, as Keynes pointed out, this success is usually due, not to any particular
expertise on the part of the entrepreneur, but to the expansionary

58
According to J.P. Morgan: A man I do not trust could not get money from me Citado em Kregel, J.,
idem, p.25.

43
environment. The results are excess borrowing, overinvestment, and
concentration of risk. (Kregel, 2008, pp.9-10)


Esta viso no , como advertido, compartilhada por Kindleberger, que atribui a
manias (definida como uma perda de realidade ou de racionalidade, e at algo prximo
histeria ou insanidade em massa, Kindleberger, 1996, p.29) o surgimento de bolhas nos
mercados de ativos; e ao pnico o movimento contrrio, que se transforma em uma crise
generalizada. Assim como em Minsky, h em Kindleberger uma percepo de que as crises
so recorrentes e inerentes ao funcionamento de economias monetrias. Todavia, o autor
destaca a possibilidade de que os mercados se tornem irracionais, o que se manifesta pela
criao de bolhas de preos em mercados financeiros
59
.
Nesse sentido, refuta-se a viso extrema oposta, cuja verso mais radical a dos
mercados eficientes, vista no Captulo 1 onde bolhas, alis, so, a priori, uma
impossibilidade. Kindleberger nega essa concepo, atravs da investigao histrica, que
seu mtodo de anlise e afirma: As pressuposies a priori de mercados racionais e,
consequentemente, a impossibilidade de haver especulao desestabilizadora, so difceis de
serem sustentadas com qualquer leitura mais extensiva da histria econmica. (p.32). Ou
ainda de forma mais premente: Negligenciar a ocorrncia de crises financeiras, com base em
que no pode haver ocorrncia de bolhas e quebras porque isso implica irracionalidade
ignorar um mal em favor de uma teoria (p.284).
Em Kindleberger, as bolhas so alimentadas pelos prprios Bancos, atravs da
expanso do crdito, pela criao de novas instituies financeiras, novos instrumentos de
crdito, ou at mesmo expanso do crdito pessoal fora dos bancos. Esse excesso de crdito
(overtrading) amplia as consequncias da especulao financeira
60
. O movimento de boom

59
A investigao deste autor, porm, no terica nem se restringe a crises nacionais. O processo da formao
ao estouro de uma bolha assim descrito: O que acontece, basicamente, que alguns acontecimentos mudam o
panorama econmico. Novas oportunidades de lucros so aproveitadas at o exagero, de uma forma to prxima
irracionalidade que se transforma em mania. ...Na fase manaca, pessoas ricas ou com crdito transformam
seus bens em dinheiro ou tomam emprstimos para comprar ativos financeiros reais ou ilquidos. No pnico,
ocorre o movimento inverso, de ativos financeiros ou reais para dinheiro, ou reembolso de dbito, com uma
queda brusca nos preos dos produtos primrios, casas, preditos, terras, aes, bnus em sntese, seja qual for o
objeto da mania Kindleberger, 1996 [1978], pp. 3-4, grifos nossos.
60
Os motivos apontados por Kindleberger para booms nos mercados de ativos merece destaque: ... No h
nada to perturbador para o bem-estar e autoestima de algum quanto ver um amigo enriquecer. Quando o
nmero de empresas e particulares que incidem nessas prticas cresce, trazendo consigo segmentos da populao
que normalmente mantm-se parte de tais aventuras, especulao e lucro afastam-se do comportamento normal
e racional em direo o que tem sido descrito como manias ou bolhas. A palavra mania enfatiza a
irracionalidade; bolha prenuncia o estouro. Neste livro, uma bolha um movimento de preo para cima numa
srie ampliada, que depois implode. Uma bolha negativa ampliada um crash (idem, pp.18-19)

44
prossegue at um momento em que ocorre a percepo por um grupo significativo de pessoas
de que h um risco de uma corrida por liquidez.
O sinal que leva ao estouro da boiada pode ser a falncia de um banco, de uma
grande empresa, descoberta de uma fraude, queda de um preo de um objeto de especulao
desregulamentao financeira e outros pouco importa a natureza do bem. O que relevante
que a espiral de preos em queda e o aumento das falncias levam os bancos a suspenderem
emprstimos, criando uma crise de liquidez que pode se estender a tal ponto de levar a um
pnico de portas fechadas. E como se interrompe um processo desses? A seu ver, a mais
apropriada terapia para crises financeiras a atuao de um fornecedor de emprstimos em
ltimo recurso (p.273).


3.2 A justificativa para a interveno em mercados financeiros na abordagem
Keynes/Minsky

Tanto Keynes quanto Minsky (mas tambm Kindleberger) tm em comum, entre
outros aspectos, a defesa de que: 1) a liquidez um atributo essencial dos ativos financeiros; 2)
para um conjunto significativo de decises econmicas, existe incerteza no sentido forte; 3) a
intereno do governo fundamental para evitar o aprofundamento das recesses; 4)
mercados financeiros no so capazes de se autorregular; ao contrrio, a instabilidade
financeira uma caracterstica estrutural das economias monetrias; 4) o mercado financeiro
possui papel crucial no crescimento econmico.
Alm desses pontos, os autores reconhecem a existncia de uma rede de relaes entre
instituies financeiras no bancrias e o sistema bancrio. Entretanto, a nfase da
interveno recai nos bancos, pelo reconhecimento de que toda a crise financeira passa (ou se
agrava) quando os atinge, assumindo um carter de crise de liquidez. Nesse sentido, no que
tange a regulao prudencial propriamente dita, a ideia passa, necessariamente, pelos bancos
embora nenhum deles tenha afirmado que a regulao deva se restringir a essas instituies. A
rigor, o problema da regulao prudencial no colocado diretamente por Keynes, embora o
seja, em alguma medida, por Minsky e Kindleberger.
Neste arcabouo terico, um dos maiores intuitos da interveno regulatria o de
evitar o risco sistmico conceito a seguir discutido. Isto decorre do fato de,
diferentemente de outros setores da economia, a quebra de um banco poder se propagar para
outras instituies bancrias, transformando em sistmico, um problema de origem particular.
Assim, no intuito de evitar as severas consequncias sobre o nvel de atividade e de emprego,

45
o regulador atua no nvel bancrio individual embora seu objetivo ltimo seja evitar a crise
sistmica. (Carvalho, 2003)
61
.
Mas a afirmao acima no a nica defesa da interveno em mercados financeiros
para a escola keynesiana/minskyana. H, pelo menos, outros dois argumentos. importante
aqui observar que o termo usado foi o da interveno, que vai alm da regulao.
Enquanto a primeira se restringe formulao de regras e procedimentos, superviso ao
respeito s regras, e monitoramento das atividades das firmas alvo da regulao, conforme
definido em nossa introduo do Captulo 1, a interveno incorpora a dimenso da regulao,
mas acrescenta a possibilidade de uma atuao mais direta, seja atravs da assistncia de
liquidez (o que objeto da poltica monetria), seja do fornecimento de recursos (finance ou
funding) diretamente, atravs de Bancos Pblicos, por exemplo.
O primeiro dos argumentos para a interveno do governo em mercados financeiros
parte do reconhecimento do carter cclico da economia. Se o crescimento per si
desestabilizador, ento a regulao prudencial deve atuar de forma a evitar a reduo das
margens de segurana, na fase ascendente do ciclo econmico e vice-versa. Ou seja, a
regulao prudencial deve atuar anticiclicamente e prevenir/amenizar crises, restringindo a
alavancagem do sistema. Isso pode passar, por exemplo, por medidas direcionadas aos
bancos, tais como exigncia de seguros de depsitos.
O segundo argumento em defesa da interveno no sistema financeiro parte da
aceitao de que o financiamento do crescimento requer tanto liquidez (finance) como o
fornecimento de recursos por um maior prazo, ou seja, absteno da preferncia pela liquidez
por maior prazo (funding). O reconhecimento de que o financiamento do investimento requer
uma reduo da preferncia pela liquidez das instituies financeiras e dos poupadores e
dado que isto no garantido engendra a defesa da interveno de forma mais ampla do que
a simples regulao das instituies existentes. Mais importante, trata-se de uma interveno
no aplicvel somente em situaes de crise, mas tambm em condies normais de mercado.
A ausncia no mercado de instituies que forneam recursos de longo prazo (funding)
no para essa escola, com a qual nos identificamos, propriamente uma falha de mercado,
mas sim um problema estrutural. No se pressupe tampouco que, ao corrigir a falha se
caminhe para a alocao eficiente de pareto maximizando a utilidade do conjunto dos
agentes. O conceito de eficincia de pareto substitudo, aqui, pelo da funcionalidade, que
varia entre pases e de acordo com diferentes estgios de desenvolvimento de um mesmo pas.

61
Uma breve discusso das origens da regulao feita no Captulo 3 da Tese.

46
Um sistema financeiro ou uma instituio financeira especfica funcional para o
desenvolvimento econmico se ele/ela promove o crescimento, minimizando a fragilidade
financeira (Studart, 1995)
62
.
Ocorre que se, se admite que o crescimento possa ser abortado ou ficar aqum do
potencial por um aumento da preferncia pela liquidez dos bancos, faz-se necessria a criao
de instituies financeiras, cuja estrutura de captao permita o fornecimento de recursos de
longo prazo (funding) ou mesmo de curto prazo (finance). Todavia, dado que o finance, em
condies normais de mercado, costuma ser suprido pelos bancos de forma relativamente
satisfatria, a maior preocupao reside em prover fontes de funding sendo a oferta de
finance por essas instituies mais relevantes em momentos de instabilidade (atuao
anticclica) ou para setores/regies especficos no bem atendidos pelo mercado.
Em particular, em pases onde no exista um mercado de capitais desenvolvido o
suficiente para que o financiamento de longo prazo possa ser feito pelo mercado de capitais
(ttulos, aes ou mesmo bancos de investimento ou universais que forneam recursos em
maiores prazos), a interveno, por exemplo, atravs da criao de Bancos Pblicos ou de
Desenvolvimento se faz necessria, de forma a apoiar o crescimento. A ausncia de funding
tende a ser, insistimos, um problema estrutural (ausncia de instituies que forneam
recursos em maior prazo, o que se deve em geral a existncia de elevada instabilidade
econmica) que, se no resolvido, inibe o desenvolvimento de diversos setores e, portanto, o
prprio crescimento econmico. Esse fornecimento direto de recursos, atravs da criao de
instituies, uma interveno, como advertido, que vai alm da mera regulao.
Vale aqui observar, porm, que se o problema for garantir o fornecimento de finance,
atravs de bancos pblicos, exclusivamente em momentos de crises de confiana, trata-se da
atuao anticclica convencional. A rigor, estamos diante de uma interveno que pretende
evitar quebras (e com isso crises financeiras potencias) e, portanto, estamos indo ao encontro
dos objetivos pretendidos pela regulao prudencial. Todavia, enquanto esta pretende atuar de
forma preventiva, a primeira (fornecimento direto do recurso) no preventiva, mas sim
corretiva/paliativa. J se essas instituies pblicas fornecem basicamente funding, mas
tambm recursos de curto prazo (finance) somente para alguns setores especficos, mal
atendidos pelo mercado e cujo potencial de retorno econmico e social elevado (ex:

62
Functionality is defined as follows: a financial system is functional to the process of economic development
when it expands the use of existing resources in the process of economic development with the minimum possible
increase in financial fragility and other imbalances that may halt the process of growth for purely financial
reasons. Functionality has two distinctive dimensions: one concerns the stability of the financial system and
another is related to the allocation of real resources. This first is the macroeconomic dimension, the second, the
microeconomic. (Studart, idem, p.64)

47
inovao, micro e pequenas empresas, crdito a determinadas regies subdesenvolvidas etc.),
ento a interveno est indo ao encontro dos objetivos pretendidos pela regulao alocativa.
Aqui, alis, o argumento para a interveno tangencia o de falhas de mercado. Este ponto
precisa ser enfatizado.
No nos parece que uma abordagem que rena os elementos aqui ressaltados dos
trabalhos de Keynes, Minsky e Kindleberger, Kregel (abordagem que pode ser denominada
Ps-Keynesiana) seja incompatvel com o reconhecimento de que falhas de mercado
possam existir. Compartilha-se a concepo de que o mercado financeiro, pela existncia de
problemas informacionais e na presena de externalidades ou de poder de monoplio, no
eficaz; e se defende uma atuao governamental que atue no sentido de contribuir para um
maior bem-estar social.
Entretanto, considera-se que o conceito de eficincia alocativa, adotado na abordagem
das falhas de mercado, pouco adequado para tratar do problema do financiamento do
desenvolvimento; que existem problemas de incerteza que vo alm do escopo das
tradicionais falhas; e que, em determinados segmentos, a ao do governo fornecendo crdito
crucial para o crescimento econmico. No que se refere ao tema dessa tese, o fornecimento
direto de recursos de longo prazo, atravs de bancos pblicos de desenvolvimento, vai alm
da regulao, promovendo uma interveno direta ao reconhecer a existncia de problemas
estruturais no mercado financeiro, em contraposio s falhas.
Em suma, os objetivos da interveno numa abordagem keynesiana/minskyana
ampliada (ou ps-keynesiana) so: 1) conter o risco sistmico; 2) atuar de forma anticclica;
3) fomentar o crescimento/desenvolvimento. Apenas o primeiro deles est relacionado
regulao prudencial e centrada na regulao do sistema bancrio, embora sua defesa no
necessariamente se restrinja a regulamentao dos bancos, pelo reconhecimento dos canais
que ligam essas instituies a outras do sistema financeiro. A segunda corresponde
tradicional defesa da interveno keynesiana, em momentos de crise, frequentemente atravs
da mera conduo de polticas monetria e fiscal expansionistas. A terceira, atuao no
fomento ao desenvolvimento, engloba desde um aumento no crescimento (desde que se
respeite a barreira inflacionria) at questes comumente tratadas pela regulao alocativa
(aspectos relacionados distribuio de renda, distribuio setorial e regional); mas a nfase
recai no problema do financiamento de longo prazo (funding), j que o finance mais
comumente suprido pelo mercado, em condies normais, isto , a exceo de momentos de
crises.


48
3.3 Risco Sistmico
63


A seo anterior deixa claro que a regulao prudencial comumente defendida para
conter o risco sistmico. Entretanto, o prprio conceito risco sistmico e sua materializao,
isto , o advento de uma crise sistmica no bem estabelecido na literatura (Carvalho,
2009). Para alguns autores, o conceito definido como a chance de experimentar eventos
sistmicos no sentido forte:


We define a systemic event in the narrow sense as an event, where the
release of bad news about a financial institution, or even its failure, or the
crash of a financial market leads in a sequential fashion to considerable
adverse effects on one or several other financial institutions or markets, ,e.g,
their failure or crash A systemic event in the narrow sense is strong, if the
institution(s) affected in the second round or later actually fail as a
consequence of the initial shock, although they have been fundamentally
solvent ex ante, or if the market(s) affected in later rounds also crash and
would not have done so without the initial shock. We denote these strong
instances of systemic events in the narrow sense as contagion. Otherwise,
i.e, if the external effect is less than a failure or a crash, we denote a
systemic event in the narrow sense as weak. Similarly, systemic events
related to systematic shocks are strong (weak), if a significant part of the
financial institutions/markets simultaneously affected by them (do not)
actually fail/crash (Bandt, O., and Hartmann, P., 2000, pp. 10-11).


Para Bandt/Hartmann (2000), portanto, o risco sistmico ocorre quando instituies
financeiras so levadas falncia e, com isso, afetam o funcionamento do sistema como um
todo ou seja, o elemento de contgio enfatizado, podendo inclusive afetar instituies ex
ante saudveis, como na citao acima. O contgio pode ocorrer porque existem redes de
ligao entre as instituies, ou meramente em decorrncia de pnico e comportamentos
de manada.
Historicamente, a ideia de risco sistmico est, de fato, associada possibilidade de
corridas bancrias (run) que geram pnico bancrio (banking panic). Em princpio, somente
quando uma corrida a um determinado banco se transforma, atravs do contgio, em pnico
que existe o risco sistmico. O contgio ocorre atravs de dois canais distintos.
No primeiro deles, a existncia de uma ampla rede de emprstimos interbancrios faz
com que a insolvncia de um banco comprometa outros. Isso ocorre porque as instituies
possuem ativos e passivos cruzados entre si (umas compram ativos de outras); o que no
ocorre em outros setores da economia, ao menos no na mesma intensidade. Alm disso,

63
Agradeo ao Professor Cardim de Carvalho pelos comentrios realizados nesta seo.

49
tambm de forma distinta de outros setores da economia, a solvncia de um banco depende da
confiana do pblico, de modo que quando ocorre possibilidade de uma corrida bancria
contra um banco, ocorra com outros. Esse processo pode se estender de tal forma a colocar o
sistema bancrio, como um todo, em risco
64
.
O segundo canal de contgio se refere possibilidade de a quebra dos bancos afetarem
o produto real, que decorre do fato de os bancos operarem o sistema de pagamentos e,
portanto, influenciarem diretamente a liquidez da economia. Assim, na medida em que um
banco v falncia, seus depositantes (empresas e famlias) no tm como saldar suas
obrigaes, o que faz com que a crise se irradie para alm do setor financeiro, atingindo a
economia como um todo.
Em princpio, a no ser que se trate de um banco de grande porte, o impacto da
suspenso de acesso a depsitos por um determinado banco no traz per si uma ameaa ao
sistema. O problema que, sob informao assimetrica, o pblico no tem como diferenciar
se a quebra da instituio se deu por razes idiossincrticas, ou por problemas mais
generalizados do sistema. Assim, os clientes buscaro sacar seus depsitos, comportamento
que, se levado adiante e na ausncia de um emprestador de ltima instncia, implicar
liquidao de ativos para honrar aos saques, derrubando o valor dos ativos por debaixo do
valor dos passivos e tornando os bancos, finalmente, insolventes. O ponto nevrlgico do
contgio, portanto, a reao do pblico quando no tem informao precisa sobre como o
seu banco opera.
Esta diviso entre dois canais de contgio tem, inclusive, consequncias do ponto de
vista da atuao das autoridades reguladoras/supervisoras. Enquanto uma corrida a um
determinado banco justifica apenas um socorro de liquidez quela instituio em apuros
(lander of last resort assistance), situaes de pnico costumam exigir muito mais das
autoridades monetrias, incluindo um afrouxamento da poltica monetria para evitar o
agravamento da crise. Na prtica, porm, esta distino pode no ser simples. A grande
dificuldade da literatura, alis, justamente buscar explicar por que bancos (inclusive os ex
ante saudveis) entram simultaneamente em crise frente a eventos como reverses cclicas,
aumentos repentinos de juros, crises nos mercados de aes, desvalorizaes cambiais, etc...
Em resumo, tradicionalmente, a ocorrncia do risco sistmico est relacionada a trs
caractersticas do sistema bancrio:

64
Vale notar que se apenas uma nica instituio (a no ser que esta seja de porte muito grande) improvvel
que se observe o problema do risco sistmico. Porque o valor dos emprstimos relativamente pequeno, em
relao aos ativos totais do sistema, mas tambm porque existem salvaguardas no prprio sistema, tais como os
secured loans, colaterizados por ativos lquidos, normalmente ttulos pblicos.

50

1) bancos trabalham com reservas fracionrias, isto , com reservas de caixa menores
do que o volume dos depsitos. Como existem descasamentos de prazos entre
ativos e passivos, se uma efetiva corrida aos depsitos ocorrer, no haver, em
regra, recursos suficientes de caixa para fazer face aos pagamentos;
2) bancos operam em uma rede de interligaes com outros bancos. Isto faz com que
se um banco de porte significativo (ou um conjunto de bancos pequenos) quebrar
ou tiver problemas temporrios de liquidez, h o risco de afetar o sistema bancrio
como um todo;
3) bancos fazem parte do sistema de pagamentos da economia. Aqui reside um dos
elos de ligao com a economia real. por fazer parte do sistema de pagamentos,
em ltima anlise, que a crise bancria no se restringe ao mercado financeiro, mas
se espalha para todos os demais setores da economia. O outro elo se refere ao fato
de que bancos com problemas de liquidez se veem impossibilitados de concederem
crditos, fazendo cair a demanda agregada. Essa queda, alis, representa um risco
para as empresas, que podem se tornar inadimplentes o que agrava a deteriorao
dos ativos dos bancos.

J para outros autores, a crise sistmica apenas o resultado macroeconmico de um
choque grande o suficiente para mover todo o sistema, seja ele o sistema financeiro, o
sistema econmico como um todo ou a rigor qualquer outro sistema (Carvalho, traduo
nossa, idem, p.7)
65
. Nesse caso, nega-se em essncia o conceito de contgio causado por
pnico, isto , a possibilidade de que instituies ex-ante saudveis sejam afetadas por
corridas bancrias. Alguns autores rejeitam inclusive empiricamente essa possibilidade.
Mesmo em episdios clssicos, como na Crise de 1929, s estariam suscetveis s corridas os
bancos que apresentassem os mesmos riscos (Kauffmann/Scott, 2003, citados em Carvalho,
2009, ibidem).
H ainda autores que consideram sistmico qualquer evento cuja magnitude seja
significativa. Aqui, uma experincia de crise pode ser dita sistmica se medidas severas so
tomadas para combat-la (tais como a nacionalizao dos bancos, congelamento de depsitos,

65
Aqui, o conceito de risco sistmico surge de sries de choques sistemticos, mas devem ser excludas dos
objetivos da regulao prevenir situaes de risco sistmico que ocorram em decorrncia de uma reverso do
ciclo econmico per si. Ou seja, quando o ciclo econmico (ou fundamentos) o responsvel ltimo pelas
falncias em srie.

51
feriados bancrios etc.); ou se os crditos inadimplidos atingem pelo menos 10% do total de
ativos, no pico da crise ou o custo em salvar as instituies atinge, pelo menos, 2% do PIB.
(Barth et al, 2006: 213, citado em Carvalho, idem, p.10).
Essa definio evidentemente ad hoc e cria, para ns, a possibilidade de
desvirtuamento do conceito. Isto porque qualquer firma em qualquer setor, desde que grande
o suficiente, passa a ser fonte potencial de um risco sistmico. Por exemplo, a quebra de
uma grande montadora que tenha impactos relevantes no emprego e no PIB, passa a ser
considerada, nessa definio, uma fonte potencial de crise sistmica ainda que sua quebra
leve a problemas concentrados setorialmente. A defesa da regulao prudencial no setor
financeiro, todavia, se d justamente porque bancos, diferentemente de outras firmas, ao
quebrarem, podem irradiar a crise por toda a economia, porque afetam a liquidez, em
primeira instncia.
Como vimos, existe grande nfase na abordagem Keynes/Minsky no papel dos bancos,
embora ambos reconheam os canais que interligam o sistema financeiro e assim a
possibilidade de que problemas no mercado de ttulos e de aes possam se propagar pela
economia, atravs dos processos de deflao de ativos. O famoso trabalho de Fisher (1933)
discutindo o fenmeno da deflao de ativos (debt-deflation) mostrou uma relao entre a m
performance de mercados financeiros e a Grande Depresso
66
. Nesse sentido, antiga na
literatura a possibilidade de problemas no sistema financeiro afetarem o sistema econmico.
Entretanto, o efeito se d, em grande medida, entre movimentos bruscos nos preos dos ativos
piorando as condies de crdito da economia. As origens da defesa da regulao prudencial
esto relacionadas (como discutiremos no Captulo 3), porm, no aos riscos de processos de
deflao de ativos, mas sim ao temor dos fenmenos das corridas bancrias, porque so essas
as instituies que compem o sistema de pagamentos e, assim, contaminam o lado real da
economia, insistimos.
Goodhart et alli 2001 [1998] compartilham a ideia de que a fonte ltima do risco
sistmico sejam os bancos. Para ele, a possibilidade da emergncia de risco sistmico em
outras instituies seria menos provvel, porque o contgio das instituies financeiras para a
economia como um todo seria menos provvel, j que no haveria o desmantelamento do
sistema de pagamentos caso outras instituies (no bancrias) fossem afetadas. Na mesma
linha de argumentao:

66
Note que a deflao de ativos (tambm) um canal de contgio atravs do qual a venda de ativos por parte de
um agente desvaloriza a carteira de ativos de outros, forando-os, tambm, a vender seus ativos, o que agrava a
queda dos preos, e assim por diante de tal sorte que um choque inicial de preos magnificado.

52


In fact, markets are different form financial corporations. They do not go
bankrupt, as single institutions can, but tend to recover after some time.
While there can be price crashes/liquidity shortages and propagation of
them form one market to the other, the main concern will be with the shocks
that financial market crashes and temporary liquidity crises be they
contagious or not impose on the rest of the financial sector and the real
economy. This has led Anna Shwartz even to the conclusion that financial
market crashes alone are only pseudo financial crises and not real
ones, unless they affect the stability of the banking system and thereby
endanger the availability of a means of payment (Schwartz, 1986, Bordo,
Mizrach and Schwartz, 1995, citado em Bant e Hardmann, 2000, p. 26, grifo
nosso).


J para Kaufman e Scott, o risco sistmico poderia ser gerado em qualquer parte do
sistema financeiro, inclusive em mercado de ttulos pela queda simultnea de preos em um
mercado ou mesmo entre pases (Kauffmann/Scott, 2003: 372, citado em Carvalho, p.8).
H ainda autores que consideram que um problema (colapso dos preos) nos mercados
de ttulos/aes (securities) poderia ter efeitos sistmicos, porm, isso ocorreria na medida em
que afetassem o setor bancrio (Herring and Litan, 1995, p.51, citado em Carvalho, idem,
p.9). Nesse sentido, inclusive, a separao dos mercados (segmentao) ajudaria a evitar ou
atenuar o potencial sistmico das crises. Entretanto, esses mesmos autores enfatizam o papel
da contrao do crdito como suficiente para caracterizar uma crise sistmica, independente
do sistema de pagamentos virem a colapsar
67
.
A questo da existncia de risco sistmico em mercados no-bancrios , de fato,
controversa na literatura. Em termos de volatilidade, bancos de investimento, securities
houses, hedge funds etc. so, em geral, mais arriscados do que a atividade bancria
tradicional. Entretanto, como instituies incapazes de criar depsitos vista possuem, em
princpio, menor probabilidade de a crise se irradiar pela economia.
Se, se aceita que instituies de ttulos e tambm de seguros no comprometem, em
primeira instncia, o sistema de pagamentos de uma economia, torna-se polmica a questo de
crises nesses mercados afetarem diretamente (e no atravs da intermediao bancria) o
sistema econmico. Por esses motivos, o uso do princpio de coeficiente de capital nos
mercados de ttulos e seguros (regulao prudencial) para evitar crises sistmicas foi visto,
durante muitos anos, como questionvel.

67
However, if it is variations in credit supply that constitutes the main channel of contagion of financial crises
to the real economy, systemic risk would not be related solely to bank failures (Carvalho, 2009, p.9).

53
Efeitos de spill over, entretanto, podem, sim, ocorrer do sistema financeiro para o
sistema econmico. Em particular, canais financeiros, sobretudo aqueles que permitem
posies alavancadas a partir de mercados derivativos, podem ligar o sistema financeiro no
bancrio ao setor bancrio e assim contaminar a economia como um todo como mostrou,
inclusive, a recente crise Subprime, que eclodiu nos EUA em 2007 e que tomou no apenas
uma dimenso nacional, mas tambm global a partir do final de 2008
68
.
Outra questo a ser levantada : instituies financeiras no bancrias so passveis de
contgio? Hipoteticamente, o fenmeno do contgio no mercado de aes e de ttulos pode se
dar por questes tcnicas (situaes onde a venda de colaterais leve a uma queda brusca dos
preos dos ativos, ou por arbitragem entre mercados spot e futuros que causem co-
movimentos nos dois mercados), ou por questes de reviso de expectativas
69
. Na literatura,
so mais comuns estes ltimos, como foco em contgio entre mercados internacionais de
securities a partir de mudanas nos preos destes papis (medidos pela mdia ou varincia).
Isto porque tais oscilaes podem afetar outros pases em nveis mais altos; do que seria
justificvel por fundamentos (ou por verificar-se inesperada volatilidade e efeitos de
derramamento para outros mercados durante crises). Como nas anlises bancrias, divide-se
o fenmeno de contgio ocasionado por canais de informao (information-based) do
contgio causado por elevada exposio. No h, entretanto, de acordo com Bant e
Hardmann (2000), estudos na literatura de securities lidando com o fenmeno puro do
contgio (p.27).
Do ponto de vista emprico, embora existam episdios que demonstrem uma forte
autocorrelao entre preos de ttulos (sobretudo quando a questo refere-se a ttulos
soberanos em mercados emergentes), vem sendo argumentado que o aumento da correlao
no preo dos ativos, medida pelo coeficiente de correlao comumente usado viesada
70
.
Alguns trabalhos economtricos buscam, inclusive, contornar esses problemas.
A crise sub-prime evidenciada a partir do final de 2007 alterou a concepo de que os
problemas em instituies financeiras no bancrias sejam isolados. Na realidade, muito

68
As dificuldades de bem estabelecer quais as fontes de risco sistmico so ampliadas quando se observa a
tendncia moderna de bancos captarem recursos atravs da colocao de papis do tipo commercial papers.
Estes interligam diretamente os dois segmentos: de ttulos e de crdito.
69
Ver Bant e Hardmann, 2000, pp. 26-27.
70
As to our knowledge first pointed out in the context of the financial stability in the paper by Boyer, Gibson
and Loretan (1997), of any bivariate normal returns distribution, the correlation coefficient of the two marginal
distributions conditional on the marginals standard deviations increases with the level of the conditioning
samples with high and low volatility will automatically lead to a higher measured correlations coefficient in the
high-volatility data and a lower measured correlation in the low-volatility data, without any effective increase in
the dependences (ibidem, p. 47).

54
antes do estouro da crise, havia a convico de que bancos modernos, uma vez que atuam em
diversos setores, estivessem sujeitos a riscos de oscilaes bruscas em mercados financeiros.
No surpresa, portanto, que problemas no sistema financeiro possam afetar bancos e esses
afetarem, por sua vez, o sistema econmico, atravs do canal do Sistema de Pagamentos.
Na medida em que se aceita que o fenmeno do risco sistmico s ocorre atravs do
canal das instituies bancrias, regras de coeficiente de capital para risco de mercado
aplicados por Basileia I e II (a serem discutidos nos Captulos 3 e 4) seriam suficientes para
assegurar a seguridade do sistema. Nesse sentido, criar mecanismos de regulao para, por
exemplo, o mercado de ttulos era visto (at pouco tempo) como algo que teria custos
desnecessrios, com poucos benefcios para o bem-estar
71
.
Por fim, cabe aqui mencionar que, no caso do mercado de seguros, a questo da
regulao sempre foi vista como mais complexa. Isto porque seguros envolvem prazos muito
diferentes dos emprstimos bancrios, e formas de colaterais que tornam a avaliao de
coeficientes de capital mais difcil. Alm disso, o prmio do seguro, em princpio, j
incorporaria (se o clculo atuarial for adequado) o valor necessrio para cobrir o risco de
eventos individuais e as companhias de seguro j se utilizariam de resseguradoras (em geral
de escopo internacional) ou consrcios de seguros de forma a evitar situaes onde existam
problemas em srie. A argumentao era de que j existia uma forma de autorregulao no
mercado para eventos sistmicos. Por esse motivo, a regulao no mercado de seguros sempre
passou pela questo da proteo ao consumidor a fim de evitar abusos de preos muito
mais do que pela possibilidade de risco sistmico
72
.
Para ns, quando se faz uma discusso das fontes potenciais de risco sistmico, seja
em bancos, mercados financeiros e sistemas de pagamentos h algo em comum. Em qualquer
um deles, est se discutindo, em ltima anlise, um mesmo fenmeno: a possibilidade do

71
Na realidade, essa percepo da no necessidade de regulao das demais instituies financeiras vai de
encontro ao esprito do Glass Steagal Act, que visava segmentar os diferentes mercados; e regular cada um deles,
de forma especfica. Na medida em que se iniciou, a partir do final dos anos 1970, um processo de
desregulamentao do setor financeiro no bancrio e, sobretudo, com o enrijecimento das regras para o setor
bancrio (a partir de Basileia, em 1988), houve um movimento de arbitragem institucional, com as instituies
buscando retirar de seu balano algumas operaes. Esse processo culmina em 1999, quando se assina a lei
Gram-Leach-Bliley Financial Service Modernization Act, que formalmente acaba com o Glass Steagal Act
(voltaremos a esse tema no Cap. 3). Todas essas convices, porm, foram abaladas, com o advento da crise
subprime embora a forma da regulao a ser aplicada ainda esteja em aberto, como veremos (Cap. 4).
72
A quebra da AIG, Fannie-Mac e Fannie-Mae (re)abriu o tema da possibilidade de risco sistmico em mercados
de seguros mas desenvolver tal tema foge ao escopo desse captulo.

55
contgio ou seja, o risco de que a falha de uma instituio, mercado ou sistema afete outros
(as) e, assim, a economia como um todo
73
.
Por esse motivo, nesta tese adotamos o seguinte conceito de risco sistmico: existe
risco sistmico quando a quebra de uma instituio financeira leva outras ao
inadimplemento (contgio), com consequncias para a economia como um todo. Isso
deixa claro que, na perspectiva aqui adotada, o potencial carter sistmico no se restringe a
bancos (no precisa ter origem no setor bancrio); embora em algum momento deva passar
por problemas nessas instituies, de forma que, atravs de uma retrao nas condies de
liquidez, afetar a economia como um todo. Nesse sentido, defende-se que a regulao
prudencial no deve se restringir a bancos, mas a todas as instituies financeiras, pelo
reconhecimento de que o sistema financeiro possui inmeras interligaes.


SEO IV: CONCLUSES - COMPARANDO A ABORDAGEM DE FALHAS DE
MERCADO COM A ABORDAGEM KEYNES/MINSKY


Na Abordagem das Falhas de Mercado, admite-se a necessidade da regulao
financeira pelo reconhecimento de que, sob circunstncias, o mercado no seja capaz de
sozinho, levar a maximizao do bem-estar para a sociedade, ou seja, que falhe. As
condies para que a interveno seja eficiente so, porm, bastante restritas. Em regra,
alerta-se para o perigo de que as falhas de governo sejam ainda maiores do que as de
mercado e/ou que a entrada do Governo distora incentivos, agravando os desequilbrios j
existentes. Defende-se que o governo aja, mas apenas no sentido de garantir que (ou atenuar
os fatores que impedem que) a oferta e demanda se autoequilibrem.
Desta forma, a defesa da regulao na Abordagem das Falhas de Mercado uma
situao, digamos, intermediria, na medida em que no se advoga que o Estado seja, por
exemplo, o provedor direto do bem ou servio (situao recomendada, alis, para lidar com
determinadas falhas de mercado como, por exemplo, no caso de bens pblicos), mas que
apenas assegure o bom funcionamento dos mercados (ou o melhore). Tampouco se supe que

73
Diferentemente do caso de corridas bancrias, uma literatura bem mais recente (e menos desenvolvida) discute
o problema do risco sistmico em sistemas de pagamentos. Grande parte da discusso gira, porm, em torno de
usar sistemas de pagamentos do tipo lquido ou bruto para evitar problemas no sistema econmico. Em
ltima anlise, atravs do sistema de pagamentos que se d a passagem da crise bancria para o sistema
econmico. Foge ao escopo dessa tese, porm, desenvolver esse ponto.

56
haja ao capaz de efetivamente suprimir a restrio (falha) que impea o resultado timo
da a necessidade do monitoramento permanente.
Em contraposio, a viso Keynesiana/Minskyana enfatiza a incapacidade, em certa
medida estrutural, de autorregulao dos mercados, e refuta a prpria noo/importncia do
conceito de eficincia de Pareto. H certa desconfiana quanto capacidade de atividades
regulatrias impedirem por completo a ecloso de crises mas se acredita ser possvel, em
grande medida, torn-las menos freqentes e, em conjunto com outras formas de interveno,
amenizar a fase recessiva do ciclo.
Na Abordagem Keynes/Minsky, economias monetrias em expanso so vistas como
inerentemente frgeis. O prprio crescimento econmico (via expanso do crdito) aumenta
(per si) a fragilidade financeira da economia levando a crises que comeam nos mercados
financeiros, mas que se propagam para a economia real atingindo o nvel do emprego e do
produto. Muitas vezes, inicia-se um crculo vicioso: do mercado financeiro para a atividade
econmica; do lado real da economia para o mercado financeiro, sucessivamente.
Ainda nessa abordagem, a atuao dos bancos vista como fundamental para o
crescimento econmico. Entretanto, a atuao dos bancos introduz a possibilidade de uma
crise sistmica. O canal de transmisso , classicamente, o sistema de pagamentos, mas se
admite que os mercados financeiros estejam interligados, aumentando a necessidade da
regulao, em todos os segmentos.
importante notar que, no discurso para a defesa da regulao, frequentemente
argumentos das duas abordagens se misturam. De fato, as trs razes mais utilizadas para a
defesa da regulao financeira so: proteger os consumidores da explorao monopolstica;
prover proteo aos clientes (prudential regulation); assegurar a estabilidade do sistema
(systemic stability). (Goodhart, 2004). Enquanto as duas primeiras derivam da anlise de
falhas de mercado, a terceira incorpora elementos da anlise Keynes/Minsky, como vimos
ao longo desse captulo.
Autores representativos do primeiro grupo (abordagem das falhas) como Joseph
Stiglitz, por exemplo, (tambm) reconhecem a necessidade da regulao para assegurar a
estabilidade do sistema, mas revestem o argumento como se fosse (mais uma) falha de
mercado. Por analogia, a regulao sistmica seria considerada necessria quando o custo
social da falha da instituio financeira excede o custo privado. Remete-se, portanto, a
questo da regulao prudencial justificativa da interveno regulatria pelo fato de o custo
social em potencial no ser incorporado na deciso da firma como em qualquer situao
de falha de mercado.

57
importante ter em conta, porm, que a regulao prudencial considerada, no
arcabouo terico das falhas de mercado, necessria, mesmo na ausncia de qualquer risco
sistmico por que: 1) consumidores so considerados inbeis para julgar a sade das
instituies onde so clientes; 2) o valor do contrato do consumidor determinado pelo
comportamento subsequente da instituio; 3) existe um potencial de reclame por
compensao por parte dos clientes (claim on a compensation or deposit insurance fund); e,
finalmente, 4) devido ao prprio papel fiducirio da instituio (Godhart, idem, p.5). Alis, o
carter fiducirio da moeda algo ressaltado pela abordagem Keynes/Minsky, como vimos.
Procuramos mostrar ao longo de nossos dois captulos tericos que, embora se
misturem no discurso da defesa da regulao argumentos das duas escolas, tratam-se de
arcabouos tericos muito distintos em seus mtodos e, algumas vezes, incomparveis nas
suas premissas e concluses. A nosso ver, a necessidade da regulao prudencial melhor
defendida quando remete efetivamente ao problema da fragilidade financeira e do
contgio, preocupaes caractersticas da abordagem Keynes/Minsky, viso terica da qual
compartilhamos.
Por fim, como esperamos ter se tornado claro ao longo dos captulos tericos, em
ambas as escolas existem defesas da interveno pblica nos mercados financeiros que vo
alm da regulao prudencial por isso preciso estar atento a que tipo de objetivos se est
pretendendo, quando se discute a aplicao da regulao em Bancos de Desenvolvimento
tema tratado no Captulo 5 desta tese.


58
3 REGULAO FINANCEIRA DISCUTINDO OS ACORDOS DE BASILEIA



INTRODUO

Este captulo tem por objetivo discutir a evoluo recente da regulao bancria, numa
perspectiva histrico-institucional, com foco nos Acordos de Basileia, mais relevantes para a
compreenso de nosso estudo de caso. Aqui feito um panorama geral sobre a evoluo dos
Acordos, ao passo que, no Captulo 4, restringir-nos-emos ao detalhamento dos modelos de
Basileia II.
Diferente dos captulos anteriores, onde apresentamos os argumentos tericos para a
justificativa/defesa da regulao, pretende-se descrever como evoluiu de fato o aparato
regulador, aplicado a bancos. Ressalta-se a existncia de um processo ininterrupto de
construo, crtica e reviso do arcabouo regulatrio. No nos propomos, todavia, a provar
ou negar a eficcia desses, mas sim descrever, ainda que brevemente, a evoluo (histrico-
institucional) da regulao bancria, nos retendo s crticas e aprimoramentos do marco mais
recente: os Acordos de Basileia, relevantes para o nosso estudo de caso.
De igual forma, escapa nossa inteno, embora reconheamos a relevncia do tema,
fazer uma reflexo sobre aspectos da regulao internacional dos fluxos de capital e de
Balano de Pagamentos, cujas origens remetem tentativa (frustrada) de estabelecer um
emprestador de ltima instncia no nvel internacional, atravs da proposta do Bancor por
ocasio da Conferncia de Bretton Woods (1944). No se trata de negar a importncia da
ordem internacional, insistimos. A questo que nosso objeto de estudo se refere
exclusivamente regulao para evitar crises bancrias e no crises de Balano de
Pagamentos ou mesmo crises Gmeas, isto , financeiras e de Balano de Pagamentos.
Assim, o captulo que agora segue foi organizado em seis sees, sendo a primeira esta
introduo. A Seo II introduz o leitor na perspectiva histrico-institucional adotada nesse
captulo e discute, de forma bastante breve, o nascimento de atividades reguladoras e a
mudana no foco da regulao, atravs dos Acordos de Basileia. A terceira seo, por sua vez,
discute o primeiro acordo de Basileia, apresentando as crticas e aprimoramentos realizados.
A Seo IV, aps uma breve comparao entre os dois acordos, apresenta o arcabouo
institucional de Basileia II para, em seguida, discutir, em termos conceituais, as
especificidades do novo marco. Na quinta seo, apresentam-se as crticas e as mudanas

59
implementadas em Basileia II, desde seu lanamento at julho de 2009. Por fim, a sexta seo
traz as concluses e levanta pontos para debate.

SEO II: NECESSIDADE DA REGULAO BANCRIA, NUMA PERSPECTIVA
HISTRICO INSTITUCIONAL


Em linhas gerais, a adoo de uma perspectiva histrico institucional implica o
reconhecimento de que no existe a priori uma regulao financeira tima, a ser
implementada extensivamente (para todo e qualquer pas) e ad infinitum. Reconhece-se que a
eficcia de um determinado arcabouo varia entre pases e atravs do tempo. Ao contrrio da
anlise econmica padro, busca-se ressaltar um processo evolutivo: a funcionalidade de uma
instituio para certo contexto, durante certo perodo, sua gradativa perda de eficcia, at seu
questionamento e abandono.
Nesse contexto, a existncia de uma inrcia ou de um enrijecimento das regras,
advindos da imposio do prprio marco regulatrio possui um carter dual. Por um lado,
considerada uma propriedade positiva, na medida em que se torna uma fonte de estabilidade
(redutora de incertezas) que facilita a tomada de decises entre os agentes. Por outro e ainda
que seja funcional durante certo tempo uma instituio pode se tornar um empecilho,
quando as condies econmicas j no mais condizem com o contexto em que foi criada,
tornando-se uma fora antagnica ao prprio crescimento econmico.
Por fim: A constraint can open up possibilities: it may enable choices and actions
that otherwise would not exist (Hodgson, 2000, p.5). Isto , embora a racionale da criao
das instituies seja a de reduzir a instabilidade, a explorao de brechas do aparato
institucional pode se tornar um elemento desestabilizador. Por exemplo, ao regular de forma
restrita os bancos, a especulao pode direcionar-se para outras instituies financeiras
inclusive de forma mais intensa do que o faria nas instituies originais. Ao serem exploradas,
podem mesmo levar ao colapso do arcabouo institucional prvio e/ou engendrar mudanas
significativas no marco anteriormente vigente.
Convm observar que a adoo de uma postura histrico-institucional no
inconsistente com uma identificao terica com a escola keynesiana/Minskyana, que
adotamos ao longo da tese (e apresentada no captulo anterior). H em Keynes, 1964 [1936],
referncias enfatizando a importncia das instituies em reduzir a incerteza sistmica e assim
contribuir para o crescimento econmico sendo, portanto, as instituies fatores relevantes

60
de anlise. A viso de que brechas do aparato institucional podem se tornar um elemento
desestabilizador recorrente no arcabouo Keynes/Minsky. Neste captulo, procuramos
caracterizar a evoluo da regulao financeira como regras que evoluem luz das crticas
feitas, criando, a cada momento brechas que so exploradas e terminam por engendrar novas
mudanas no marco. Esclarecida nossa abordagem, passemos anlise proposta.


2.1 Regulao Financeira em Perspectiva Histrico-Institucional

Numa perspectiva histrica, a regulao bancria nasce como uma resposta
severidade alcanada pela Crise de 1929, onde, em grande medida, a inexistncia de um
emprestador de ltima instncia (ou a lentido em responder s necessidades de socorro aos
Bancos) teve consequncias nefastas em termos de renda e produto
74
. Foi ali que, pela
primeira vez, ficou evidente o perigo do risco sistmico, dadas a profundidade e durao
alcanadas pela Grande Depresso Americana
75
. Ficou de uma vez por todas esclarecido
que, diferentemente de outros setores da economia, a quebra de um banco poder-se-ia
propagar para outras instituies (contgio), transformando um problema de origem local, em
depresso econmica e, inclusive, numa questo global, na medida em que a crise se
propagou para outras economias.
A esse respeito cabe esclarecer que a assistncia liquidez um instrumento mais
antigo, criado desde os primrdios das atividades dos Bancos Centrais, na figura do
Redesconto. De fato, desde a constituio do Banco da Inglaterra, em 1844, do FED, em 1913
e de outros bancos centrais, estabeleceu-se a funo de socorrer os bancos (Lander of Last
resort), provendo liquidez queles que por ventura experimentassem situaes de saques
superiores aos seus depsitos a um custo punitivo, como originalmente concebido.
Nesse sentido, o que a crise de 1929 tornou evidente no foi o risco de liquidez per si,
mas sim as possveis consequncias para a economia como um todo da quebra de algumas
instituies bancrias. Criou-se o temor de que o contgio, inclusive entre instituies ex ante
saudveis, atravs de corridas bancrias, repetisse-se na histria. O principal objetivo no era,
propriamente, o de assegurar um direito particular dos depositantes (justificativa caracterstica
da abordagem das falhas-de-mercado, vista no Captulo 1), mas sim, atravs dos Bancos

74
Para uma discusso sobre o papel do Banco Central na crise de 1929, ver Galbraith (1972, 2007) e Friedman e
Schwartz (1963). Para uma perspectiva sobre o contexto histrico e o significado da crise. ver Hobsbawn (2007).
75
As definies de risco de liquidez e risco sistmico encontram-se no Captulo 2.

61
Centrais e, portanto, do Estado, evitar um colapso do sistema financeiro e da economia, em
consequencia (como caracterstico da abordagem keynesiana, apresentada no Captulo 2).
No intuito de evitar (ou precaver) corridas bancrias, os Bancos Centrais ampliaram
seu escopo de atuao. Alm de impor reservas compulsrias e taxas punitivas para
redesconto dos ttulos, foram tambm adotadas medidas regulatrias, tais como: imposio de
seguros de depsito, exigncia de garantias, entre outras.
Historicamente, portanto, a regulao nasce como uma ao: 1) focada em bancos, 2)
de carter prudencial; 3) tutelar; 4) com supremacia do Regulador Nacional (regras de
validade domstica); e 5) com foco no risco de liquidez (Carvalho, 1999).
Outra evidncia que emerge com a crise de 1929 o perigo dos processos cumulativos
de deflao de ativos e da existncia de canais que ligam o mercado de capitais ao mercado
bancrio e estes economia real. Diante de tal, a resposta institucional criada nos EUA e
copiada posteriormente por diversos pases, foi a segmentao financeira, separando bancos
comerciais (coletores de depsitos vista) dos bancos de investimento, ambos das financeiras
e segregando tambm o mercado de capitais de forma a isolar os problemas. Nos EUA, o
marco associado ao Glass-Steagall Act, em 1933.
76



A regulatory revolution took place in the United States in the 1930s in
reaction to the crisis ... Rules for protecting the integrity of markets were
introduced to curb speculation in the securities markets, and more
particularly in the stock exchange. A supervisor was created, the Securities
Exchange Commission, to supervise these markets A second crucial step
was the breaking up of universal banks imposed by the Glass-Steagall Act. It
was expected that banning financial conglomerates controlling both
commercial banks and investment banks should severe the connections
between securities markets and deposit talking activities, preventing the
contagion of a segments problems to the other. A safety net was created, the
main element of which was the introduction of deposit insurance to
tranquilize depositors and prevent bank runs. Prudential regulation was
imposed on banks to contain their risk exposures and reduce the probability
of failure that would activate deposits insurance. (Carvalho, F., 2009, p.11)


A segmentao prevista no modelo do Glass-Steagall Act, porm, foi sendo
gradativamente desconstruda, na prtica, j a partir dos anos 1970, nos EUA mas tambm
em outros pases. Internacionalmente, na medida em este processo de desregulamentao
avanou, os mercados de crdito e o mercado de capitais passaram a desenvolver mecanismos

76
Nesse contexto de mercados (agora) segmentados e sendo os bancos os nicos recolhedores de depsitos a
vista, o Banco Central atuaria no nascedouro do risco sistmico; no caso, limitaria sua atuao ao sistema
bancrio.

62
complexos, que permitiam explorar brechas institucionais crescentes. Em particular, isso
ocorreu com desenvolvimento de mercados de reservas, de atividades de crdito fora do
Balano etc..
A rigor, a partir dos anos 1980 que se inicia formalmente o processo de
desregulamentao financeira. Este processo embasado em ampla reviso da literatura, que
envolve, inclusive, reinterpretao das causas que levaram crise dos anos 1930 (Carvalho,
op.cit, p.11). Nessa adiciona-se o argumento de que a regulao seria disfuncional para o
sistema, na medida em que engendrava problemas de Moral Hazard, por exemplo, pela
existncia de seguros de depsitos:


The first view, held by influential economists such as George Kaufman, was
that systemic crisis were not only extremely rare but, and more importantly,
they were not characterized by the deleterious effects that were emphasized
in the literature Firstly, contagion didnt hit healthy banks, which was
evidence that it was rational and information-based (Kauffman/Scott,
2003, p.380). Secondly, there was no empirical evidence that bank failures
ever ignited downturns in the macro economy. In Kaufmans view deposit
insurance decreased the pressure of market discipline on banks, because
now depositors have no incentive to accumulate information on the bank
they deal with, and, thus, ironically, contributed to make the banking system
more fragile. The policy implication of these arguments is clear: reduce
protection of depositors that market discipline will take the place of
regulation, with higher efficiency. (Carvalho, idem, p.12)


Alm desta (primeira) viso, haveria, no debate dos anos 1980 sobre o papel da
regulao financeira, outros dois grupos de argumentos (Carvalho, ibidem). Na segunda viso,
as crises financeiras so consideradas eventos extremos, porm, com consequncias to
adversas para a economia, que deveriam ser evitados pela ao regulatria, funcionando tal
qual um seguro para eventos muito raros (Goodhart et ali, 2001, [1998], p.9).
Na terceira viso, as eventuais crises financeiras seriam consequncias de choques
adversos de extrema violncia e no de um mau desenho regulatrio. Todavia, contra isso, o
mercado j utilizava tcnicas de gesto de risco, incluindo a manuteno de reservas de
capital, para fazer face s perdas inesperadas (Kauffmann and Scott, 2003, p. 382, citado em
Carvalho, p.13). A constituio de capital contra risco , alis, o princpio que orienta os
Acordos de Basileia, lanado pela primeira vez em 1988, ainda que, em seu nascedouro,
houvesse uma preocupao em nivelar as condies de jogo, como veremos a seguir.

63
Por fim, tambm nos anos 1980 ganha fora (apesar de datarem do incio dos anos
1970) o argumento pela no interveno nos mercados financeiros baseados na hiptese de
mercados eficientes e do Modelo Shaw-MacKinonn (ver Captulo 1):
Nesse enfoque, a incompletude do mercado financeiro seria resultado das
polticas de represso financeira, amplamente praticadas nas dcadas de
1950-70, em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A represso
derivava da vigncia de uma srie de barreiras regulatrias visando,
essencialmente, a segurana do sistema financeiro e de seus usurios, e da
prpria presena do Estado como provedor de fundos diretamente ou atravs
de um BD. Identificava-se ainda uma dimenso macroeconmica da poltica
financeira ...
Validadas essas hipteses, a atuao do Estado no setor financeiro deveria
limitar-se a duas funes: a superviso do mercado, visando garantir a
transparncia (mxima informao) e segurana jurdica dos negcios, e a
manuteno de um ambiente macroeconmico saudvel, entendido como a
vigncia de sistemtico equilbrio monetrio e fiscal (Hermann, J. 2009.
pp.6-7).


Foge ao escopo dessa tese descrever as medidas prescritas no sentido da
desregulamentao financeira
77
. O ponto aqui ressaltar que, tendo por caldo de cultura os
argumentos acima mencionados, ocorre uma quebra no paradigma da regulao financeira, a
partir de 1988, atravs da criao do Acordo da Basileia.
Por fim, cabe mencionar que, ao longo dos anos 1990 e na primeira metade dos anos
2000, o processo de desregulamentao financeira se acelerou de forma que afloraram e se
desenvolveram diversos intermedirios entre bancos e tomadores finais de crdito
constituindo o chamado Shadow Banking System. Ao mesmo tempo em que surgia essa nova
configurao do sistema, a regulao financeira continuava segmentada, sendo mais restritiva
para com as instituies bancrias.
Numa interpretao histrico-institucional, o mencionado desenvolvimento do Shadow
Banking System aparece, inclusive, como uma resposta ao prprio enrijecimento das regras e
punies da legislao Bancria, que foram sendo construdas ao longo do tempo,
particularmente aps a introduo das regras de Basileia, a seguir analisado
78
.




77
Para uma discusso sobre a liberalizao financeira no caso brasileiro ver Hermann, J., 2009b.
78
Como demonstrou a crise subprime, a regulao pr-existente provou ser simplesmente incapaz de lidar com a
complexa rede de ligaes entre instituies financeiras requerendo novas mudanas no marco regulamentar,
que hoje esto em pleno curso.

64
SEO III: BASILEIA I UM MARCO NA HISTRIA DA REGULAO
79



Basileia I manteve a tradio de natureza tutelar da regulao. Isto foi feito atravs da
imposio de um capital regulatrio s instituies
80
. Diferentemente dos marcos anteriores
da regulao financeira, Basileia possui regras de validade internacional, no focada no
risco de liquidez e centrada no conceito de capital regulatrio. Isto , os bancos devem
reter capital para fazer face aos seus riscos. H um reconhecimento implcito de que qualquer
regulao exgena tem por reao a busca por formas de burlar as regras criadas, de forma
que qualquer controle de riscos s se torna efetivo se incentivar os bancos ao autocontrole
(Carvalho, 1999).
Na literatura sobre risco, o capital necessrio para lidar com o risco das atividades
bancrias denominado capital econmico. A fim de calcul-lo, os administradores dos
bancos devem definir uma probabilidade de perdas em relao qual se sintam confortveis.
O capital definido de forma a garantir que as perdas no ultrapassem esse montante. J o
capital regulatrio fora os bancos a provisionar a quantidade de capital que seria a
adequada (supostamente) para fazer frente aos seus riscos (perdas inesperadas). Entretanto,
so os supervisores (em vez dos administradores de risco dos bancos) que definem a
freqncia das insolvncias que esto dispostos a aceitar. Em princpio, os dois conceitos
deveriam resultar no mesmo, embora na prtica isso frequentemente no ocorra.
O primeiro Acordo de Basileia foi concebido, originalmente, para ser aplicado
(apenas) a bancos internacionalmente ativos, em pases industrializados. Embora a
estabilidade do setor financeiro fosse em si um objetivo, havia a preocupao em nivelar as
condies de competio (leveling the player field) entre bancos de diferentes pases que, por
estarem submetidos a marcos regulatrios distintos, competiam em condies desiguais no
cenrio internacional. Em particular, houve uma preocupao dos bancos americanos que, por
estarem sujeitos a uma legislao mais rgida, comearam a perder espao para bancos
japoneses no mercado internacional (Carvalho, 1999).
Entretanto, com o passar dos anos, Basileia I se tornou uma importante referncia, seja
para pases desenvolvidos ou em desenvolvimento. O Acordo passou a ser aplicado a todos os

79
Este Seo uma verso revisada de dois artigos publicados Castro (2007 e 2007b). Agradeo as crticas,
sugestes bibliogrficas e contribuies de Andr Morandi na elaborao dos referidos artigos.
80
Em dezembro de 1987, o Comit da Basileia (Basel Committee on Banking Supervision) lanou um
documento de consulta (consultative paper) propondo requerimentos internacionais de capital: Committee on
Banking Regulation and Supervisory Practices. Em julho de 1988, o Comit lanou a verso final conhecida
como Acordo da Basileia (BCBS), 1988.

65
bancos, independentemente de seu tamanho ou de sua atuao (exclusivamente nacional e/ou
internacional) ou ainda independente de as instituies reguladas se limitarem a atividades de
curto prazo (Bancos Comerciais) ou atuarem em todos os segmentos do crdito, como o
fazem os Bancos Mltiplos.
Em Basileia I, o modelo era muito simples, fundamentalmente porque concebido para
ser simples (Carvalho, idem). Originalmente, restringia-se, como dito, ao risco de crdito,
estabelecendo uma razo entre a quantidade de capital de uma firma bancria e seu Ativo
Ponderado pelo Risco (APR). Isto , cada ativo da carteira do Banco recebe uma
classificao de risco qual corresponderia um determinado percentual pr-estabelecido de
capital regulatrio.
81
As categorias de ponderao, porm, foram sendo ampliadas ao longo do
tempo. O quociente Capital/APR deve, na recomendao internacional, ser de no mnimo 8%
ou adaptado pela Autoridade Monetria. Isto significa, por exemplo, que para operaes de
crdito em geral e outros crditos (cujo percentual de 100%) dever ser provisionado 8%
de capital sobre o valor da operao; j para repasses financeiros (com coeficiente de 50%)
bastam 4%.
Para computar o chamado ndice de Basileia, divide-se o capital regulamentar exigido
pelo fator de Basileia, no caso da experincia internacional, igual 8%. Isso significa que, para
cada unidade de capital regulamentar, possvel gerar um valor de 12,5 em operaes de
crdito (100/8) ou de 25,0 (100/4) em operaes de repasses financeiros. Para fins
regulatrios, o capital dividido em dois nveis (Tier I e Tier II)
82
.
Ainda no escopo de Basileia I, em 1996, foi lanada uma emenda ao acordo inicial
(BCBS, 1996), adicionando ao capital exigido para risco de crdito, uma nova parcela de
capital, para fazer face ao risco de mercado. Essa incorporao se deu pelo reconhecimento de
que os requerimentos de capital excluam riscos cada vez mais importantes para o sistema
bancrio; em particular, o risco de oscilao de preo dos ativos tais como ttulos, aes etc..
O referido documento descrevia, porm, duas abordagens para tratamento regulamentar:

81
importante ter em conta que o capital regulatrio independe do capital provisionado a ttulo de Proviso
para Devedores Duvidosos (PDD) nos Balanos dos Bancos. Esta corresponde perda esperada, enquanto o
capital reguatrio se refere a um colcho de capital para fazer frente s perdas inesperadas. Voltaremos a este
tema diversas vezes ao longo desta tese.
82
O Capital de Nvel I (Tier I) consiste em itens ... que podem ser qualificados como capital principal e que
atendem a trs critrios: sejam comuns a todos dos membros do sistema bancrio do pas em questo; sejam
totalmente visveis nos balanos publicados pelos bancos e afetem significativamente as margens de lucro e a
capacidade competitiva dos bancos (Cornford, A, 2006, p.46). Na prtica isso inclui o que geralmente se
considera o Patrimnio Lquido da Instituio. J o Capital de Nvel II consiste em formas menos puras de
capital, o que deixa, aos reguladores nacionais, certo grau de discricionariedade (idem). Por serem;
considerados uma forma inferior de capital, o Capital de Nvel II limitado ao valor do Capital de Nvel I.


66
mtodo padro e mtodo dos modelos internos, tendo sofrido algumas modificaes, em
1997.
Como, porm, alguns ativos no balano saam dos requerimentos de capital de risco de
crdito (e passavam a ser calculados sob a forma de risco de mercado ver Anexo B); houve
relativa reduo do capital regulamentar para alguns bancos. Isto , para aqueles bancos que
tinham grandes carteiras com instrumentos de negociao e foram autorizados a utilizar
modelos internos, onde os requerimentos so, na prtica, menores
83
.
Assim, atravs da emenda para risco de mercado, pela primeira vez, os reguladores
aceitaram que alguns bancos utilizassem modelos internos para calcular riscos. Isto ficava,
porm, restrito ao clculo do risco de mercado, sendo o capital regulamentar para esse risco
adicionado ao j existente para risco de crdito. Alm disso, os modelos internos deveriam
satisfazer a algumas condies mnimas quantitativas e qualitativas, sendo o prottipo dos
modelos o J.P. Morgans RiskMetrics Variance Model
84
.


3.1 Regulao Financeira e Basileia I no Brasil

No Brasil, o equivalente ao Glass Steagall Act, a Reforma financeira de 1964, ano
em que se deu a segmentao dos mercados financeiros. A partir de ento, as instituies
financeiras passaram a ser divididas entre: Bancos Comerciais, Bancos de Investimento,
Bancos de Desenvolvimento, Financeiras, etc.. Como no marco internacional, essa
segmentao comeou a ser erodida lentamente, na medida em que os bancos de investimento
foram sendo incorporados aos bancos comerciais, um processo que data do incio dos anos
1970. Finalmente, em 1988, foi criada a figura dos Bancos Mltiplos, embora essa j fosse
uma realidade bem antes desta data.

83
Com a emenda de risco de mercado, a definio da capital foi estendida para incluir o chamado Tier III,
composto por instrumentos de dvida de menor prazo: ... dado o reconhecimento de que a liquidao de
posies com exposio ao risco de mercado muito mais rpida do que no caso de operaes com exposio ao
risco de crdito tradicional ... ( Cornford, idem, p.47).
84
De acordo com Dowd, K (p.9-10), em 1989, Dennis Weatherstone, Chairmain do JP Morgan, solicitou a sua
equipe um relatrio dirio de uma pgina que indicasse os riscos e potenciais perdas de todo o portflio do banco
nas prximas 24 horas. Esse relatrio teria de ser entregue s 4:15 da tarde, todos os dias. Assim nasceu o 4:15
report que tinha como um dos principais desafios somar riscos de natureza distintas. A partir desse relatrio, foi
desenvolvido o que hoje se conhece como Valor em Risco (VaR), um modelo que aponta a perda mxima
esperada para o prximo dia. A metodologia desenvolvida pelo grupo acabou sendo apresentada ao grande
pblico em uma conferncia em 1993, gerando grande interesse por parte dos gestores de risco de diversas
instituies. Voltaremos a discutir as metodologias VaR adiante.

67
Paradoxalmente, aqui, apesar do fim da segmentao, a regulamentao permaneceu
forte no apenas junto a bancos, mas tambm em outras instituies no financeiras (inclusive
Hedge Funds) atravs de outros rgos reguladores tais como CVM, SUSEP e SPC
85
.
Quando o Acordo Basileia I foi introduzido, em 1994, a razo Capital/APR
estabelecida foi a mesma do padro internacional, isto , de 8%. Essa foi elevada para 11%, a
partir de 1997
86
. Evidentemente, quanto maior o requerimento, menor a capacidade de
alavancar o crdito dos bancos.
Em Basileia I, as parcelas de capital regulamentar exigido compunham o Patrimnio
de Referncia Exigido (PRE), sendo requeridas para fazer face ao Risco de Crdito, Risco de
Swaps (risco da contraparte) e Risco de Mercado, sendo este limitado ao risco de oscilao de
cmbio e ouro e operaes com Juros Pr-fixados. De forma similar ao marco internacional, o
Patrimnio de Referncia (PR) era composto pelo Patrimnio Lquido; e o Nvel II por
Dvida Subordinada, limitado ao valor do Nvel I, e Instrumentos Hbridos de Capital e
Dvida, limitados a 50% do valor do Nvel I
87
.
Como no marco internacional, para computar o chamado ndice de Basileia divide-se o
PRE pelo fator de Basileia (adaptado para 11%) a fim de encontrar um ativo ajustado.
Dividindo o Patrimnio de Referncia (PR, abaixo definido) por esse ativo ajustado, chega-
se ao ndice de Basileia:


1 , 0
x
PRE = ; sileia ndicedeBa
x
PR
=

Onde:

PRE = PRE
juro pr
+ PRE
cmbio
+ PRE
swap
+ PRE
crdito


85
Esta caracterstica, alis, provavelmente ajudou aos Bancos Brasileiros se revelarem menos frgeis, quando da
recente crise subprime. Cabe, porm, comentar que, a nosso ver, a sade financeira dos bancos brasileiros est
diretamente associada a um comportamento perverso do ponto de vista do desenvolvimento econmico (seja em
termos de crescimento, seja em termos de equidade): a baixa relao Crdito/PIB e, a outra face da moeda, o alto
percentual de ttulos pblicos em carteira. Nesse sentido, permitindo-nos uma metfora, a sade do sistema
financeiro seria um pouco como uma flor do pntano, embora se reconhea a eficincia do sistema financeiro
nacional associada, por exemplo, ao amplo desenvolvimento do e-banking. Essa eficincia tecnolgica, alis,
explica-se historicamente pelo convvio com alta inflao por dcadas, onde a rapidez dos processos era um
elemento estratgico de sobrevivncia.
86
Vale notar que o Comit da Basileia recomenda que, para pases onde se perceba um maior risco, a relao
Capital/APR seja mesmo mais elevada.
87
A Resoluo 3444 de 28/02/2007 fez ajustes no que pode ser considerada Capital de Nvel I e II. As mudanas
mais significativas foram a determinao da deduo da aquisio de aes de Bancos pblicos, incluindo o
Banco do Brasil, e a possibilidade de incluir alguns instrumentos hbridos no capital de Nvel I, desde que
limitado a 15% do Patrimnio Lquido da Instituio.

68
PRE
juros pr
= VaR das operaes em reais remuneradas a taxas pr-fixadas
PRE
cmbio
= 1,0 x Exposio Cambial
PRE
swap
= 0,20 x Risco de Crdito das Operaes de Swap
PRE
crdito
= 0,11 x Ativo Ponderado pelo Risco
88


Essas regras se mantiveram at junho de 2008, data que marca o incio de Basileia II
no Brasil. Alm do ndice de Basileia, as instituies financeiras brasileiras esto sujeitas a
outros Limites Regulamentares, a serem informados periodicamente ao Banco Central:

- Limite de Exposio cambial, em at 30% do Patrimnio de Referncia (PR)
89
;
- Limite de imobilizao, em at 50% do PR;
- Limite de exposio ao setor pblico, em at 45% do PR;
- Limite de diversificao de risco por cliente, em at 25% do PR.

Embora as exigncias dos rgos Reguladores fossem realizadas apenas atravs da
observao de fatos contbeis, sem a necessidade da constituio de reservas junto ao Banco
Central, a no observncia dos limites leva a sanes pecunirias (multas) e outras
penalidades, inclusive proibio temporria, at ajuste, de novas operaes
90
.



3.2 Crticas Gerais Basileia I

Desde o seu lanamento, em 1988, algumas crticas a Basileia I se tornaram evidentes:

88
Na ltima verso vigente no Brasil (antes da introduo das regras de Basileia II), existiam cinco categorias:
0% para Caixa, Ttulos Pblicos e Operaes com Garantias do Tesouro; 20% para Depsitos bancrios e
Disponibilidades em moeda estrangeira; 50% para Repasses Interfinanceiros; 100% para Operaes de Crdito
em Geral e outros Crditos; 300% para Crditos Tributrios. Quando Basileia I foi lanada no Brasil, em 1994,
existiam apenas quatro categorias de risco. A introduo da ponderao para crditos tributrios foi feita pela
Circular 2.916 de 06/08/1999. As demais categorias foram estabelecidas antes, pela Resoluo 2.099, de
17/08/1994.
89
Para calcular a exposio cambial faz-se a soma do descasamento cambial com 70% da menor exposio com
moeda estrangeira. A Resoluo 3488, de 29/08/2007 mantm em 30% do PR o limite de exposio cambial,
mas permite ao Banco Central alterar o limite de exposio em ouro, moeda estrangeira e operaes sujeitas
variao cambial, desde que observado o limite mnimo de 15% e o limite mximo de 75%
90
As sanes e penalidades previstas so: 1) convocao dos representantes legais para a regularizao de
situao; 2) multa pecuniria; 3) imposio de limites na distribuio de resultados; 4) impedimento de
contratao de novas operaes em excesso exposio cambial; 5) recolhimento ao BACEN, at cinco dias
aps notificao, valor correspondente ao excesso de operaes contratadas com o setor pblico e vedao a
contratao de novas operaes com rgos e entidades do setor pblico, at que o excesso seja eliminado; 6)
excluso de montante equivalente ao excesso de imobilizao apurado do valor do Patrimnio de Referncia
PR, base de clculo dos demais limites (BNDES, 2005, p.4).

69
1. O pequeno nmero das categorias de risco pr-estabelecidas provou-se inadequado
em face da diversidade das operaes bancrias. O capital exigido jamais refletiu
adequadamente os distintos perfis de risco dos ativos das instituies (Carvalho,
op.cit).
2. O acordo permitia operaes de arbitragem entre instituies financeiras no
reguladas e bancos (regulatory arbitrage) e ganhos de arbitragem entre operaes
com ponderaes de risco regulatrias diversas daquelas praticadas pelos mercados.
Ou seja, havia incentivos a desalinhar a razo risco-retorno apenas para cumprir
formalmente os requerimentos estabelecidos pelo Banco Central.
3. No incentivava a adoo de tcnicas de mitigao de risco (hedging), uma vez que
os colaterais e as garantias no so ponderados em sua capacidade mitigadora
efetiva;
4. No considerava avaliao de correlaes entre diferentes categorias de risco.

A crtica mais contundente Basileia I, entretanto, se refere tendncia de que regras
criadas aprofundem recesses, em perodos de baixa atividade econmica. Isto porque o uso
de medidas centradas em taxas de adequao de capital faria com que, na fase descendente do
ciclo de negcios, quando j existe uma tendncia de reduzir o crdito produtivo, essa fosse
reforada pela maior exigncia de capital regulamentar para essa categoria do ativo. Assim, ao
invs de buscar melhorar a adequao do capital, por exemplo, dando incentivos para que os
bancos levantassem recursos em mercado, as normas de Basileia incentivariam a reduo em
suas carteiras dos emprstimos s firmas. Soma-se a isso o fato de que uma reduo dos
emprstimos em perodos recessivos tende a se reverter novamente sobre os bancos,
aumentando a inadimplncia das firmas e questionando os benefcios desse tipo de regulao
(Stiglitz, 2002, p.116).
Outro problema referia-se ao prprio uso de categorias de risco, mesmo em tempos
normais, j que essas atribuem risco zero a operaes com ttulos pblicos. Isto tenderia a,
sobretudo em pases como o Brasil, onde as taxas de juros pagas sobre ttulos pblicos so
bastante altas, reforar a tendncia j existente dos bancos em se concentrarem em operaes
de tesouraria (ttulos), em vez de crdito produtivo.
Por fim, ao exigirem elevados requerimentos de capital independentemente do
tamanho dos bancos, o marco regulatrio teria contribudo para exacerbar a concentrao
bancria embora seja difcil aferir o quanto. Cabe a ressalva de que o aumento da

70
concentrao bancria uma realidade em diversas regies do mundo por diversas razes, que
fogem ao escopo dessa tese analisar
91
.

3.4 Crticas ao uso do VaR e o tratamento em Basileia I

Como vimos, os modelos de risco de mercado em Basileia baseiam-se em
metodologias de Valor em Risco (VaR, doravante) que, embora possuam diversas vantagens,
sofrem de alguns problemas estruturais. Vejamos.
O VaR uma aplicao da Teoria do Portflio, na qual se supe que os investidores
escolhem suas alocaes baseados no retorno esperado e no desvio-padro, entendido como
uma medida de risco. A aquisio do ativo para compor a carteira depende, portanto, do
retorno esperado que dever ser, no mnimo, igual ao retorno do ativo livre de risco da
economia (risk free return), acrescido de um prmio de risco
92
.

Enquanto na teoria do
portflio o risco apurado pelo desvio-padro, o VaR apura a perda mxima esperada no
patrimnio lquido decorrente de variaes nos fatores de riscos, considerando volatilidades,
correlaes e medidas de sensibilidade (Dowd, 2006) .


Mais precisamente, o VaR avalia o risco de uma mudana adversa no valor dos ativos
e dos passivos da instituio. Para isso, o primeiro passo a definio de um valor crtico de
perdas mximas que o gestor aceita tomar (nvel de significncia), considerando um
determinado prazo de manuteno em carteira da posio (holding period). Em seguida,
apura-se qual a diferena, em termos monetrios, entre o Patrimnio Lquido inicial e esse
ponto crtico (que nos d a perda esperada e a perda inesperada) ou do Patrimnio Lquido
Esperado e o ponto crtico (o que revela apenas a perda inesperada)
93
.
Uma das principais vantagens da metodologia VaR poder ser aplicada a quaisquer
tipos de risco: mercado, crdito, operacional etc., ao passo que a Teoria de Portflio usada
somente para o cmputo do risco de mercado. Alm disso, ao invs de pressupor retornos
normais, como o faz a Teoria do Portflio, o VaR pode ser utilizado para qualquer formato da

91
Para uma discusso sobre a tendncia mundial sobre a concentrao bancria ver BIS, 2005.
92
Na teoria do portflio, o objetivo do gestor maximizar o retorno esperado, para um determinado nvel de
risco constante (desvio constante); ou, de forma equivalente, minimizar o risco (desvio) para um dado retorno
esperado. Pressupe-se que os retornos sejam normais. O princpio bsico que o que importa no o risco
individual de cada posio ativa, mas seu risco considerando a relao de cada fator de risco os demais, ou seja,
considerando a matriz de varincia-covarincia dos ativos. Algebricamente, seja r
i
o retorno do ativo i, r
f
o
retorno do ativo livre de risco e RP
i
o prmio de risco. Ento, os agentes compram o ativo i se r
i
r
f
+ RP
i
, onde
RP
i
o prmio de risco. Ou seja, RP
i
= (r
i
- r
f
)
i
, onde
i
= Cov (r
i
, retorno do portflio) / Var (Portflio). Ver
Marins, 2004.
93
Referimo-nos aqui ao ponto crtico unilateral inferior da distribuio de probabilidade do PL - ou de uma
proxy dessa distribuio, quando ela desconhecida (Marins, idem).

71
funo de densidade de probabilidades do patrimnio lquido. Mais do que isso, o VaR
permite comparar diferentes riscos, j que aufere as perdas em unidades monetrias. Em
resumo, o VaR uma medida nica, sumria, que mensura as perdas do portflio de forma
que perdas maiores do que o VaR ocorrem somente em probabilidades muito pequenas, para
um horizonte previamente definido
94
.
Por todas essas vantagens, o VaR comeou a ser amplamente usado por instituies
financeiras para aferir seus riscos e passou a ser adotado, j em Basileia I para aferir o risco de
mercado da carteira de negociao
95
. Todavia, o VaR apresenta diversas limitaes:

1) s aufere riscos em condies normais de mercado, j que exclui as perdas da
cauda (acima do nvel de significncia estabelecido);
2) extremamente sensvel s volatilidades do mercado, de forma que quando a
instabilidade do mercado aumenta, as perdas auferidas elevam-se de forma
significativa. Isso significa que um instrumento que bem reflete o
comportamento do mercado, entretanto, ao ser usado como metodologia para
capital regulamentar comporta-se de forma pr-cclica;
3) diferentes metodologias de VaR podem chegar a estimativas muito distintas de
risco (Beder, 1995, citado em Down, p.13). Mais grave ainda que se use uma
mesma metodologia, os resultados estimados podem ser diferentes, por exemplo,
a depender das sries escolhidas como Proxy. (Marshall and Siegel 1997, citado
em Down, idem).
4) embora existam trs metodologias para aferir o VaR Padro (que assume funo
de densidade normal para as perdas), Histrica (onde a funo de perdas
construda a partir dos dados da instituio) e Monte Carlo (onde a partir de dados
da empresa so geradas inmeras simulaes aleatrias at encontrar a funo que
melhor se adqua aos dados) as instituies adotam frequentemente, por
simplicidade, a primeira. A hiptese de normalidade, porm, nem sempre a
melhor descrio estatstica dos dados.

94
Por exemplo, suponhamos que o nvel estabelecido de confiana seja de 99% e que um banco tenha um VaR
dirio de US$ 35 milhes. Assim, h apenas uma oportunidade em 100 de que, sob condies normais de
mercado, ocorra um prejuzo acima de US$ 35 milhes.
95
Para uma discusso de por que o VaR foi escolhido como padro para Basileia I, ver Jorion, P. 1998.

72
5) O VaR pode ser usado de forma oportunstica pelos gestores, por exemplo, ao
explorar estratgias de alto risco na cauda, que esto fora do escopo da anlise do
VaR
96
.
Alm dessas, quando se impem parmetros especficos e iguais para todas as
instituies (VaR regulatrio) a metodologia se torna ainda mais pr-cclica:


...If everyone uses VaR, there is a danger that this hedging behaviour will
make uncorrelated risks become very correlated and again firms with bear
much greater risk than their VaR, models might suggest. Poorly thought
through regulatory VaR constraints can also destabilise the financial system
by inducting banks to increase their risk-taking: for example, a VaR cap
gives risk managers an incentive to protect themselves against mild losses,
but not against larger ones in excess of VaR. VaR regulatory constraints can
also exacerbate cyclical effects, and so financial crises, or even bring them
about (See Danielsson (2002), Danielsson and Zigrand (2001), Basak and
Shapiro (2001) and Danielsson et al. (2001). (Dowd, 2006, p.14)


Devido s reconhecidas limitaes do VaR, o Acordo de Basileia buscou responder s
crticas de diversas maneiras. Em relao ao VaR s ser aplicvel em condies normais de
mercado, Basileia I recomendou que as instituies complementassem suas anlises com
estudo de perdas severas (ou perdas esperadas na cauda expected shortfall) e que fossem
implementados testes de validao (backtesting) e testes de estresse.
Para contornar a segunda crtica (metodologia ser extremamente sensvel s
volatilidades do mercado), foi estabelecida a segmentao entre as carteiras de negociao e
bancria e aplicao do VaR primeira, somente. O uso do VaR para carteira de negociao
considerado, em geral, adequado, j que o elevado impacto das volatilidades, tpico da
metodologia VaR, de fato, reflete uma perda potencial imediata.
Vale aqui notar que, no Brasil, apesar de a segmentao entre carteiras no ter sido
realizada em Basileia I, o Banco Central introduziu um VaR regulatrio para operaes pr-
fixadas onde existe um parmetro (calibrado para a realidade nacional) que se reduz
automaticamente quando a volatilidade do mercado aumenta e vice-versa, contribuindo para

96
A depper problem is that risk is endogenous: if VaR estimates are too inaccurate and users take them
seriously they could take on much bigger risks and lose much more than they have bargained for. For example,
traders will have an incentive to seek out and trade positions where risk is over or underestimated (Ju and
Pearson, 1999). They will therefore take on more risk than suggested by VaR estimates that fail to take account
of how traders or other affected parties will respond do our VaR estimates will be biased downwards and the
evidence suggest that the magnitude of these underestimates can be very substantial. VaR limits might also
encourage traders to respond by taking more low-probability, high-impact risks, their motivation being that such
risks are likely to pay off (because they increase earnings in normal times), and the occasional very high loss is
allowable because it meets the VaR constraint (ibidem).

73
atenuar a ciclicidade intrnseca da metodologia VaR e evitar ordens em massa de venda de
posies (quando justamente o mercado est em queda),
J o problema da possibilidade de diferentes resultados para uma mesma metodologia
de VaR (terceira crtica acima), foi respondida em Basileia I atravs de uma postura
conservadora. Introduziu-se um multiplicador (multiplier ou hysteria factor ver Anexo B),
que, no caso do marco internacional, aumenta linearmente as perdas apuradas nos modelos.
Foi tambm estabelecido que o VaR possui 99% de nvel de significncia (assim apenas uma
a cada cem perdas no est coberta pelo capital regulamentar) e dez dias de holding period
(ou seja, os instrumentos de curto prazo so mantidos na carteira por esse perodo).
97

A quarta crtica fica resolvida em Basileia I da seguinte forma: as instituies que
forem autorizadas a usar os modelos internos tero de provar ao regulador que seus modelos
so adequados, o que significa, entre outras coisas, mostrar que os dados aderem funo
de probabilidades presumida no modelo.
Por fim, a quinta crtica recebeu uma resposta, somente muitos anos depois, em 2009,
em resposta dimenso verificada pela crise financeira de 2008-09 nos EUA (crise subprime
ver Seo 5.2). De toda forma, crtica mais holstica quanto ao uso do VaR permanece,
at hoje, sem resposta sendo, alis, aplicveis a vrias metodologias estatsticas:


A key issue was the validity or otherwise of the statistical and other
assumptions underlying VaR, and both Nassim Taleb (1997a,b) and
Rischard Hoppe (1998) were critical of the naive transfer of mathematical
and statistical models from the physical sciences where they are well suited
to social systems where they were often invalid. Such applications often
ignore important features of social systems the ways in which intelligent
agents learn and react to their environment, the non-stationarity and
dynamic interdependence of many market processes and so forth features
that undermine the plausibility of many models and leave VaR estimates
wide open to major errors. (Down, p. 13)


3.5 A Ausncia de Capital Regulamentar para Risco de Liquidez em Basileia I

O risco de liquidez se refere possibilidade de um banco ou corporao no ter
recursos de caixa suficiente para cobrir suas obrigaes em sua integridade ou, ao cobri-las,

97
De acordo com o modelo de Basilia no marco internacional, o resultado do VaR (ver Anexo B) deve ser
multiplicado por trs (a fim de reduzir o risco de subestimativa de capital) ou por quatro, caso a carteira no seja
diversificada. Vale ressaltar que o nmero trs est associado ao prprio nvel de significncia. Isto porque 99%
segnifica aceitar uma perda a cada 100 dias ou algo prximo a trs no perodo de um ano. Agradeo a Pedro
Schirmer por esssa observao.


74
ter de incorrer em termos desfavorveis. Diz-se que uma instituio se torna ilquida se os
seus passivos se tornam exigveis antes da realizao dos seus ativos, seja por m
administrao dos prazos, seja por inadimplncia dos devedores (Andr Marins, 2004,
p.286)
98
.
comum tratar o risco de liquidez atravs da avaliao do fluxo de caixa em
risco, que est associado efetivamente possibilidade de frustraes de fluxo de caixa, ou
seja, de um eventual default nos pagamentos de um cliente. Diante de uma frustrao de
receitas (retorno dos emprstimos), a instituio financeira dever vender ativos para fazer
face aos seus compromissos (caso em que o risco ser avaliado pela perda do valor causado
pela venda imediata do papel), ou ter de captar a mercado a custo mais elevado do que o
usual (caso em que o risco mensurado pelo efetivo custo de captao) incorrendo na
menor das perdas.
Entretanto, o risco de liquidez no precisa estar necessariamente associado a uma
inadimplncia de clientes ou frustrao de caixa. Em situaes de perda de confiana na
instituio bancria em questo ou no sistema financeiro (efeito contgio, discutido no
Captulo 2), podem ocorrer saques em conta corrente em valores superiores aos normalmente
verificados nos bancos comerciais ou mltiplos tornando a instituio ilquida. Para cumprir
seus compromissos, o banco provavelmente ter de se desfazer de ativos, recorrer captao
no interbancrio (como no caso anterior) ou, em casos extremos, pedir ajuda ao Banco Central
(emprestador de ltima instncia). O que difere aqui que o fato gerador do risco de liquidez
no esteve (necessariamente) associado ao risco de crdito envolvido nos retornos dos
emprstimos.
Cabe aqui observar que, caso a situao que levou a maiores saques em um
determinado banco seja generalizada para o sistema financeiro como um todo, estamos diante
da possibilidade de um risco sistmico.

98
O conceito de risco de liquidez, porm, deve ser visto com cautela, j que a liquidez , a rigor, um atributo de
todo e qualquer ativo financeiro. Um ativo tanto mais lquido quanto mais favorvel a expectativa (ou, de
forma equivalente, menores as perdas esperadas) de convert-lo em moeda no curto prazo sendo a moeda o
ativo mais lquido por excelncia. O risco de liquidez difere, porm, do conceito prmio de liquidez elaborado
por Keynes, na sua teoria de alocao de portflio. Nesta, o valor do prmio depende de quanto o agente est
disposto a abrir mo em favor da maior convenincia, segurana e flexibilidade de dispor do ativo a qualquer
momento (Carvalho, 1992, p.81). O prmio de liquidez varia inversamente ao grau de confiana em relao s
expectativas de retorno de todos os demais componentes da carteira. Ou seja, o prmio de liquidez depende da
incerteza (no mensurvel) atribuda ao futuro. Essa caracterstica gera um rendimento implcito, flutuante ao
longo do tempo e sem contrapartida monetria (ao contrrio do risco de liquidez/fluxo de caixa) dependendo da
composio da carteira e de diversos outros fatores. Para uma discusso do carter no mensurvel do prmio de
liquidez, ver Zendron, p. 2006, pp. 52-58.

75
Uma das grandes crticas feitas a Basileia foi a de justamente no existir capital
regulamentar para cobrir risco de liquidez o que de outra forma teria criado um colcho
extra de capital para este tipo de perda
99
. A incorporao do risco de liquidez foi uma das
mudanas propostas somente nas recentes revises do acordo de Basileia, ps-crise subprime.
Basileia II (2001) e suas sucessivas revises at 2006; continuou sem incorporar esse risco, ao
menos diretamente.


SEO IV: BASILEIA II VERSUS BASILEIA I

A concepo de que as exigncias de capital deveriam ser mais sensveis aos riscos
efetivamente incorridos pelas instituies est no cerne das mudanas propostas em Basileia
II. Algumas caractersticas de Basileia I, entretanto, permanecem.
A grande semelhana entre Basileia I e II est em impor aos prprios bancos o uso de
seu capital para se defenderem dos riscos. Do ponto de vista do Capital Regulamentar
(Patrimnio de Referncia), permanecem as mesmas definies classificados em Capital do
Tipo I e II. O texto do novo acordo continua a focar em bancos internacionalmente ativos
(embora se espere que, como em Basileia I, seja adotado indiscriminadamente). Assim como
no acordo de 1988, Basileia II, lanado em 2001 e revisto em 2004 e 2006, continua a ter por
objetivo declarado promover a segurana sistmica do mercado financeiro. Em ambos os
acordos, o ndice de Basileia estabelecido atravs da razo entre a quantidade de capital de
uma firma bancria e as exigncias regulatrias para cobrir os riscos. Por fim, para risco de
mercado houve poucas alteraes at 2006.
Como dito, Basileia I adota uma postura de regulao prudencial de forma tutelar, isto
, procura regular a atividade bancria atravs da imposio s instituies de um capital
regulatrio. Basileia II faz o mesmo porm, ao permitir o uso de modelos internos para todos
os riscos, caminha para um mtodo de incentivos reforando uma tendncia j perceptvel
no primeiro acordo aps a introduo do risco de mercado, em 1996 (Carvalho, idem).
Em certo sentido, Basileia II procura estabelecer a autorregulao do sistema
financeiro. Entretanto, essa afirmao precisa ser ponderada. Isto porque no apenas o
Banco Central que define quais as instituies aptas para o uso de modelos internos, como

99
Vale lembrar que o risco de liquidez e o de mercado esto associados s possibilidades de perdas decorrentes
de mudanas no previstas nos fatores subjacentes as perdas previstas (perda mdia esperada supe-se que j
esteja incorporada nos spreads cobrados pelos bancos). Embora no previstas, considera-se a possibilidade de
mensurao das perdas (da o conceito de risco e no de incerteza).

76
porque Basileia II refora a capacidade de os BCs intervirem a qualquer momento. Ou seja,
se por um lado se admite que os bancos, ao menos os maiores, com melhor capacidade de
monitoramento dos prprios riscos, desenvolvam seus modelos internos, a responsabilizao
do Banco Central na superviso cresce.
A rigor, o novo acordo amplia a ideia de exigncia de capital e passa a ser constitudo
por trs pilares bsicos: I - Exigncia de Capital (j existente em Basileia I, mas agora
ampliada); II - Inspeo Regulatria; e III - Disciplina de mercado. A figura abaixo mostra o
desenho:
Figura 1: Estrutura de Basileia II











Fonte: Castro, Lavnia (2007b)


Uma grande diferena entre Basileia I e Basileia II a maior sofisticao estatstica no
tratamento dos riscos. Para cada categoria de risco, existem tcnicas padro e/ou bsica
(onde as categorias so pr-fixadas pelo Comit da Basileia) e o uso de modelos internos.
Nas primeiras, os pesos atribudos aos ativos continuam a ser fixados de forma exgena.
Mesmo nas abordagens padres, h mais categorias de risco do que antes existia, permitindo
uma maior sensibilidade. Nos modelos internos, h duas vertentes, uma bsica e outra
avanada.
atravs do Pilar I que se estabelece o ndice de Basileia. Para defini-lo agora,
multiplicam-se os requerimentos de capital para o risco de mercado e operacional por um
fator de 12,50 (ou fator de 9,09, caso o requerimento para a relao capital/ativo ponderado
I) Exigncia de
Capital
II) Inspeo
Regulatria
Risco de
Crdito Risco de
Mercado
Risco
Operacional
Mtodos:
- Padro
- Ratings Internos - IRB
Bsico
Avanado

Mtodos:
- Padro
- Ratings Internos
Mtodos:
- Indicador Bsico
- Padro
- Avanado (AMA)

III) Disciplina de
Mercado

77
pelo risco seja de 11%, como no Brasil). s parcelas para cobrir o risco operacional e o de
mercado devem ser somadas parcela de capital para risco de crdito
100
.
A principal ideia por trs do Pilar I aprimorar a relao entre o requisito de capital e
o risco. Na realidade, um problema essencial de Basileia I era de que muitos pases definiam o
risco de crdito a partir de um dado atraso nos pagamentos. Na prtica, a perda esperada de
um cliente era registrada somente quando o emprstimo j era considerado irrecupervel
(Carvalho, op.cit). Ou seja, ao invs de avaliar o risco baseado em critrios da evoluo
prevista do crdito, os bancos comeavam a acumular capital apenas quando se considerava o
default quando a perda j era inexorvel. Atravs dos modelos internos seria possvel, em
princpio, prever (com base no comportamento passado da carteira) a perda esperada, antes
que ela se concretizasse contabilmente.
Em Basileia II, o risco de crdito passa a ser passvel de ser apurado em duas
abordagens: padro e mtodo dos ratings internos (ou modelos internos). Este se divide, por
sua vez, em mtodo bsico e avanado, como mostra a figura. O mtodo padro
bastante semelhante metodologia de Basileia I. J os do ratings internos, do graus de
liberdade para que o Banco use estimativas prprias e, at mesmo (no mtodo avanado) que
construa o seu modelo de apurao do risco, com relativa liberdade. No caso do risco de
mercado, houve poucas modificaes. A discusso detalhada desses modelos feita, porm,
no Captulo 4.
Ainda no Pilar I, foi introduzida uma nova categoria: Risco Operacional, que rene os
riscos de perda resultantes de processos internos, pessoas e sistemas inadequados ou falhos
ou de eventos externos. De forma similar ao risco de crdito, o risco operacional pode ser
administrado em trs vertentes: mtodo Indicador Bsico, Padro e Avanado (AMA). O
incentivo para desenvolver metodologias mais avanadas dado pelo elevado custo do
mtodo do indicador bsico. Neste, a partir do resultado bruto dos ltimos trs anos (Receita
Operacional Bruta), aplica-se simplesmente um fator de 15%.
A incluso do risco operacional no Pilar I de Basileia provm do reconhecimento de
que o desenvolvimento tecnolgico, o crescimento do e-commerce, a intensificao de
processos de fuses e aquisies, entre instituies com sistemas distintos, a emergncia de
bancos como provedores de diversos servios e at mesmo o uso crescente de tcnicas que

100
No caso do risco de crdito, as instituies autorizadas a usar o IRB approach (modelos internos) para aferir
as perdas, devem multiplicar o resultado dos seus modelos por um fator de 1,06 para criar um adicional de
capital (buffer).

78
mitigam riscos de crdito e mercado, mas que aumentam o risco operacional, ampliaram a
dimenso deste risco nos Bancos. (BIS, 2001, p.1)
J os pilares II e III receberam inicialmente menor ateno, embora do ponto de vista
do escopo e atuao da Regulao sejam mudanas significativas. Em primeiro lugar, h a j
ressaltada ampliao do papel do Banco Central pelo Pilar II Superviso podendo este
avaliar a forma de clculo do capital exigido praticada por cada banco e intervir sempre que
julgar necessrio. O objetivo maior estabelecer um dilogo permanente entre regulados e
rgo regulador, aumentando a segurana do sistema, permitindo intervir em situaes de
crescimento do risco e/ou evitando a criao de vantagens ou desvantagens entre instituies
reguladas.
Aspectos como, por exemplo, a concentrao da carteira dos bancos em um
determinado setor ou cliente, dever ser acompanhada de perto pelo Regulador e medidas
podero ser estabelecidas para reduzir ou mitigar o risco da concentrao.
101
Soma-se a isto o
fato de que Basileia no considera correlaes entre pases na carteira. Em particular, os
benefcios da diversificao entre pases emergentes e desenvolvidos na carteira no so
incentivados deixando a cargo do Pilar II (Griffith-Jones, Segoviano, and Spratt, 2004).
Outro risco relevante que tratado no Pilar II (no entra no clculo do ndice de
Basileia) o risco de juros da carteira bancria, que se aplica aos ttulos mantidos at o
vencimento ou instrumentos considerados disponveis para venda (ver Anexo C)
102
. Em
suma, no Pilar II encontram-se exigncias extras de capital, alm dos requerimentos de
capital mnimos (Pilar I).
J o Pilar III visa incentivar a disciplina pelo mercado atravs do desenvolvimento de
um conjunto de requisitos de transparncia. O objetivo fomentar a padronizao nos
procedimentos contbeis e na divulgao das informaes. Assim seria possvel reduzir a
assimetria de informao, sendo esta considarada a principal fonte de falhas em mercados
financeiros, como visto no Captulo 1. Do ponto de vista analtico, incentiva o setor bancrio
a caminhar no sentido da autorregulao, sem prejuzo da regulao pelo governo. O comit

101
Cabe observar que a questo da concentrao chegou a fazer parte do Pillar I, mas foi depois retirada.
Agradeo ao Professor Pedro Schimer por esse comentrio.
102
O risco de juros da carteira bancria deve ser computado pela instituio, informado ao regulador e deduzido
do excesso de capital ou margem. Isto , reduzido da diferena entre o capital (Patrimnio de Referncia) e
o capital regulamentar exigido para fazer face aos riscos (Patrimnio de Referncia Exigido = Risco de Crdito +
Risco de Mercado + Risco Operacional).

79
reconhece, porm, que em casos excepcionais, a transparncia de certos itens de informaes
exigidas pode prejudicar seriamente a posio do banco, se forem de natureza confidencial
103
.


4.1 Crticas e Aprimoramentos de Basileia II

Basileia II representa um grande avano no sentido da maior sensibilidade ao risco.
Entretanto, diversos problemas foram ressaltados e muito j se fez para corrigi-los. Esta
seo aponta as principais crticas realizadas, as mudanas implementadas no marco e faz
observaes especficas sobre o caso brasileiro, quando considerado pertinente.


a) Carter Pr-Cclico de Basileia II

A principal crtica feita a Basileia II refere-se natureza pr-cclica do novo acordo.
Como em Basileia I persiste o questionamento mais geral de que, em momentos expansivos
do ciclo econmico, exige-se menos capital regulamentar (perda inesperada) para risco de
mercado, ao mesmo tempo em que as reservas de capital para fazer face perda esperada
(associada a risco de crdito e embutidas no spread cobrado pelos bancos) esto sendo
reduzidas naturalmente, em funo da queda da inadimplncia e vice-versa. Esse problema
da pr-ciclicidade seria, porm, agravado no novo acordo, tal qual aparece na verso lanada
em 2001, quando do uso dos modelos internos. Vejamos o porqu.
Em Basileia II, na abordagem dos modelos internos (tanto na bsica quanto na
avanada), o capital regulatrio auferido atravs de trs variveis: a probabilidade de default
(PD), a perda dado o default (LGD), a exposio no default (EAD) e um parmetro de ajuste
pela maturidade efetiva dos crditos (M). A frmula para aferir as perdas multiplicativa
(PD*LGD*EAD), porm os fatores no so independentes, ao contrrio.
Em particular, conforme cresce a PD, aumentam as perdas dado o inadimplemento
(LGD) ou, o que d no mesmo, diminui o valor de recuperao dos crditos (Recovery Rate
RR), estabelecido como um percentual das exposies em risco (EAD). Este fenmeno ocorre
em virtude da correlao entre a probabilidade de default e as perdas dado o default (em

103
A esse respeito vale lembrar que um dos principais pontos da crise americana de 2008-09 foi a revelao de
um elevado risco off-balance. Trata-se de mais um exemplo de como a criao de certas regras pode ser
desestabilizadora. Para fugir das exigncias regulamentares, muitos ativos foram colocados para fora do
Balano, tornando as recomendaes do Pillar III, na prtica, de pouca serventia.

80
funo do menor valor de recuperao das garantias, em momentos de baixa do ciclo
econmico). Ou seja, os dois parmetros bsicos para as perdas (PD e LGD) so
correlacionados com um mesmo fator de risco sistmico, qual seja, o estado da economia.
De fato, existe farta evidncia emprica de que a PD e a capacidade de recuperao
(RR) sejam variveis negativamente correlacionadas ao longo do ciclo econmico; em outras
palavras, que ambas dependem do estado da economia. Apenas para citar um exemplo, um
estudo realizado por Frye (2000) mostra que na fase recessiva do ciclo, quando a
inadimplncia est aumentando, a capacidade de recuperao dos ttulos declina em 20 a 25%
em relao ao valor mdio de resgate em tempos normais
104
. O problema que, muitas vezes,
os modelos utilizados pelos bancos assumem essas variveis como independentes, "dando-nos
uma falsa sensao de segurana"
105
. Esse problema foi reconhecido em Basileia em 2004,
como veremos. Neste captulo abordaremos essa questo de forma mais geral, deixando uma
discusso mais detalhada para o Captulo IV.
Um outro problema que, frequentemente, os dados de default costumam ser
escassos, prejudicando a qualidade estatstica das probabilidades estimadas. A rigor, j
existem tcnicas que buscam mitigar esse problema, mas os problemas muitas vezes no so
totalmente sanados
106
. Ademais a escassez de eventos de default cria dificuldades tambm
para o estabelecimento de backtest, quando no sua impossibilidade.
107

Na realidade, o problema ainda mais complexo. Embora, em Basileia II, as
probabilidades de perda e os requisitos de capital sejam calculados independentemente da
carteira do Banco (modelo dito portfolio-invariante ver Captulo 4) na prtica, existem
bancos com maior grau de concentrao em suas carteiras do que outros (por devedor, por
setor, por pas e regio), assim como varia entre as instituies o prazo mdio da carteira.
Isso coloca um desafio para as prprias instituies e para os reguladores em definir
parmetros comuns. Muitas vezes, h correlaes entre diferentes setores da economia que
no necessariamente passam por um fator nico de risco sistmico. Isso ocorre, por exemplo,
em bancos de menor porte, com carteiras menos diversificadas setorialmente; ou com Bancos
de Desenvolvimento que estejam envolvidos com projetos de fomento a um determinado setor
ou regio. Como dito, o modelo de risco de crdito em Basileia II no trata esse problema no

104
Citado em Altman et alli, 2003.
105
A expresso utilizada por Frye, op. cit.
106
Para tcnicas de computar risco em carteiras com baixa freqncia ver Pluto, K e Tasche, D, 2005
107
Agradeo ao Professor Pedro Schirmer o comentrio.

81
Pilar I, isto , tais riscos no entram no ndice de Basileia (Ver Box 1), mas apenas em
capitais adicionais requeridos (Pilar II)
108
.
Na literatura sobre o risco de crdito, a dinmica das probabilidades de default no
tempo em relao s condies de mercado depende da metodologia e das tcnicas utilizadas
pelos bancos. Basicamente, existem duas metodologias: a pontual (Point-in-Time - PIT) e a
ao longo do ciclo (Through-the-Cycle - TTC)
109
. Se a primeira reflete as variaes de
mercado de forma contempornea, ela, por outro lado, tende a acompanhar o ciclo econmico
(alm de capturar maior volatilidade de curto prazo). A metodologia ao longo do ciclo,
utilizada em geral pelas agncias de rating, atualizada com menor freqncia, ou seja,
perde-se na preciso e atualidade da informao, mas se ganha em estabilidade (a volatilidade
suavizada).
Reconhecendo esses problemas, a reviso no acordo de Basileia II, feita em 2004,
tratou do problema da pr-ciclicidade da seguinte forma
110
:

As probabilidades estiamdas devem ser uma mdia de longo prazo das taxas de
default aunais (5 anos).

Os bancos que usarem o mtodo padro devero utilizar os parmetros das agncias
de rating, que j adotam modelos ao longo do ciclo, minimizando (supostamente)
o problema.
As instituies que adotarem o mtodo dos ratings internos bsico (onde se permite
o uso de estimativas internas da probabilidade de default) devero se basear em um
histrico de sua carteira de, no mnimo, cinco anos (a fim de tornar a informao
suavizada). Os pesos dados para calcular o capital regulatrio sero fornecidos
pelo regulador, que dever calcul-los num cenrio de stress. Isto significa que, na
fase ascendente do ciclo, haver sobras de capital. Estas serviro de colcho
(buffer) para a fase recessiva do ciclo, contribuindo para a estabilidade do sistema.
As instituies que adotarem o mtodo dos ratings avanados (onde os bancos
podem modelar todas as variveis: PD, LGD e EAD), havero de ter seus modelos

108
O ajuste para correlao de defaults e tratamento do risco de concentrao , na realidade, um exerccio
complexo, cujos mtodos ainda esto em discusso. Ver Basel Committee on Banking Supervision, Publication
n. 15, 2006.
109
Para uma discusso do problema, ver Altman, E. Rijken, H, 2005.
110
Na verso de 2004 do Acordo (Bis, 2004), a preocupao em evitar o probelema da prociclicidade aparece de
forma bastante ntida no pargrafo 447 para estimativas de Probabilidades de Default (PD) e pargrafo 468 para
as Perdas dado o default (Loss Given Default LGD).

82
validados. O regulador dever fiscalizar se no esto ocorrendo problemas de
correlao (esta verificao est de acordo com o Pilar II) e/ou se o modelo elimina
de fato flutuaes dentro do ciclo. Novamente se exige uma correo, que crie
colches de capital na fase expansiva, a serem usados nos vales do ciclo.

Em suma, o que se est aqui chamando ateno que a pr-ciclicidade de Basileia II
no foi algo ignorado, (mesmo antes da crise subprime), mas sim reconhecido, e tratado na
reviso de 2004. Se as emendas so capazes de, na prtica, reverter essa tendncia algo que
ainda est para ser provado, j que Basileia II ainda est em implementao e, inclusive,
sofreu novas alteraes como ser apontado a seguir.

b) Agravar a Dificuldade de Acesso ao Crdito para Firmas com Piores Ratings

Outra crtica feita ao acordo de Basileia II (2001) se refere ao fato de que firmas com
rating inferior a BBB- na S&P ou Baa3 na Moodys (isto abaixo do grau de investimento)
so consideradas de maior risco e, consequentemente, emprstimos a estas devem custar mais,
em termos de capital regulatrio.
Em princpio, esse tratamento seria mais apropriado, evitando o tratamento
homogneo a todo e qualquer crdito s firmas, independente de sua qualidade, tal qual o
vigente em Basileia I. O problema saber se, na prtica, os maiores requerimentos de capital
criam a possibilidade de agravar um problema clssico do mercado de crdito o
racionamento de recursos para determinados segmentos, considerado uma falha de
mercado.
O aumento dos custos de capital para proviso de risco de crdito justificado na
literatura seja pelas maiores perdas esperadas (associadas s probabilidades de default mais
elevadas), seja pelas maiores perdas no esperadas. A perda esperada (ou deve ser)
considerada no spread cobrado pela instituio, sendo as perdas no esperadas o efetivo
risco, que deve ser coberto por reservas de capital.
Por esse motivo, quando se calcula o capital regulamentar em Basileia II para risco de
crdito, inicialmente consideram-se todas as perdas (esperadas e no esperadas) e, depois,
deduzem-se as perdas esperadas, para evitar uma dupla contagem
111
. Ao final, o capital

111
O mesmo procedimento feito para risco de mercado. No caso do risco operacional, porm, temendo que as
firmas no estivessem computando o referido risco, o capital regulamentar foi estabelecido para as perdas

83
regulamentar se aplica somente s perdas no esperadas, isto , aquelas acima da esperana
matemtica (perda mdia).
Para que esse tratamento no resultasse em distores que inviabilizassem o crdito a
determinados segmentos, Basileia II fez um ajuste curva de probabilidade de default (PD)
em seu modelo, tornando a funo de capital regulatrio cncava para incrementos nas PDs
(como ser mostrado, em maiores detalhes, no Captulo 4). Desta forma, firmas investment-
grade tm, relativamente, maior carga de capital em Basileia II do que empresas speculative-
grade. Isto porque, na medida em que a PD aumenta, tambm crescem as Perdas Esperadas
(Expected Loss - EL), deduzidas da conta do capital regulamentar. A partir de certo ponto,
porm, as PDs so elevadas o suficiente para que o que se espera perder (EL) tornar-se mais
relevante do que as Perdas no Esperadas (Unexpected Loss UL). Ou seja, para a cobertura
do risco de crdito, nas faixas onde ele mais elevado, demanda-se (relativamente) mais
spread ao devedor (EL) do que reservas de capital para a cobertura de eventos extremos (UL).
Em suma, o capital regulamentar , relativamente, menor.

c) Vis contra Crdito de Longo Prazo

Uma terceira crtica ao acordo refere-se ao tratamento de crditos de longo prazo. Isto
porque, visando a uma maior aderncia ao risco, o acordo inicial (2001) estabelecia maiores
provisionamentos de capital para crditos mais longos. Conforme apontado, os requerimentos
de capital para risco de crdito so ajustados pela maturidade (M maiores detalhes tambm
no Captulo 4). De fato, em Basileia II, so a qualidade de crdito da empresa (avaliada em
capacidade de gerar fluxos de caixa e das garantias prestadas), mas tambm o prazo das
obrigaes assumidas os determinantes do risco em termos de capital regulamentar.
Ora, se j existe uma preferncia maior por emprestar a curto prazo (devido aos
menores riscos de liquidez, de variao de juros, de reverso de rating etc.), essa seria
reforada por Basileia II, sobretudo para firmas no consideradas investment grade com
graves implicaes para o desenvolvimento econmico. Na melhor das hipteses, os bancos
responderiam nova exigncia fazendo diversos e sucessivos crditos de curto prazo,
aumentando custos de transao (Zendron, P. e Sobreira, R, op.cit.).
A soluo encontrada veio a reboque do prprio formato cncavo de K (capital
regulamentar exigido para fazer face ao risco de crdito) em relao s PDs. Isto faz com

esperadas e no esperadas. Todavia, permitido deduzir as perdas esperadas do clculo do capital regulamentar
se a instituio conseguir provar que j as inclui no spread cobrado pela instituio.

84
que, no caso de emprstimos de maior prazo, o ajuste de maturidade tambm atenue o efeito
do aumento da carga de capital para firmas avaliadas com maior probabilidade de default. De
fato, quando se alongam os prazos, a exigncia de capital em Basileia II cresce, sim, mas
aumenta menos do que proporcionalmente para firmas de maior risco (porque se supe que
sua qualidade possa melhorar ao longo do tempo), comparando com aquelas de melhor
qualidade de crdito (porque essas possuem maior probabilidade de piorar seu rating do que
melhor-lo, com o passar dos anos).
Do ponto de vista do desenvolvimento econmico, porm, no se elimina o problema
do vis contra o crdito de longo prazo, ele apenas atenuado para firmas de pior rating. A
justificativa dada pelos estudiosos de finanas : existe farta evidncia emprica de que o risco
de crdito cresce com o prazo. Essa afirmao, porm, questionada por alguns, j que a
existncia de longas relaes de crdito entre bancos e clientes (o exemplo apontado, em
geral, so os bancos alemes) acaba por reduzir a inadimplncia, na medida em que crescem
os laos de interdependncia e melhora o fluxo de informao entre os devedores e credores
etc. (Ver Zendron, P. e Sobreira, R., idem).
Alm disso, existe um problema de adaptao do fator M s caractersticas dos
diferentes pases. O reduzido prazo mdio das operaes de crdito uma caracterstica
comum a diversos pases emergentes. Por exemplo, no caso brasileiro, em parte devido a
nossa longa histria inflacionria, o mercado de crdito privado ainda possui um vis curto-
prazista (estimulado por ttulos pblicos de liquidez diria e elevada rentabilidade). Ainda que
esta situao na margem esteja melhorando, este um tema que merece especial ateno. Para
se ter uma ideia da distncia do Brasil em relao calibrao feita pelo BIS, o parmetro da
maturidade estipulado em Basileia II foi de 2,5 anos (30 meses), no Brasil o prazo mdio de
pessoas jurdicas era de 13,6 meses em julho de 2007, antes do anncio das novas regras de
Basileia II.

d) Vis contra Micro e Pequenas Empresas

Foi tambm apontado que o novo acordo (2001), ao diferenciar empresas pelo seu
risco, tendia a exacerbar a tendncia concentrao das carteiras dos bancos em emprstimos
para firmas grandes e consolidadas (consideradas pelo mercado de menor risco), em
detrimento de empresas de menor porte, menos consolidadas. Em particular, sofrem as
Micro, Pequenas e Mdias Empresas (MPMEs) e firmas novas, com consequncias negativas
para o emprego e para o desenvolvimento econmico, em geral. fato consagrado na

85
literatura sobre as falhas do mercado de crdito que existe uma tendncia a um menor acesso
ao crdito pelas MPMEs sendo o fato, inclusive, considerado uma falha de mercado, como
discutido no Captulo 1.
As razes apontadas so; em geral: o fraco balano patrimonial, a pouca informao
disponvel para anlise de risco (histrico muito recente ou informaes de baixa qualidade),
as dificuldades em apresentar garantias; o maior custo administrativo (deseconomias de
escala) etc.. O diagnstico feito por ocasio do lanamento de Basileia II foi de que a
tendncia natural a restringir o crdito a esse tipo de empresa seria reforada pelo novo marco
regulatrio e uma vasta literatura se desenvolveu acerca desse tema.
Para amenizar esse problema, foi estabelecida, em 2004, uma emenda que d
tratamento diferenciado s MPMEs em relao s exigncias de capital para os demais
emprstimos (Soberanos, Grandes Empresas e Bancos). No mtodo padro de avaliao de
risco de crdito, ficou estabelecido que bancos que possuam MPMEs em suas carteiras tero
os requerimentos de capital reduzidos em torno de 10% no montante da exposio. O
argumento para reduzir o capital regulatrio para esse tipo de firma foi o fato de estas serem
menos suscetveis ao risco sistmico, de a economia entrar em desacelerao e mais
vulnerveis a riscos idiossincrticos do que outras exposies (corporativas/soberanas/
bancos).
Em suma, o problema do vis de crdito s MPMEs no mercado de crdito existe,
Basileia II (2001) o acentuava e a reviso de tratamento especial feita no acordo de 2004
ajuda a atenuar o problema. Existe, porm, uma questo de calibrao em pauta. preciso
saber se, por exemplo, reduzir em 10% os requerimentos de capital, como o sugerido no
marco internacional, adequado para outros pases que no participaram das sucessivas
consultas do Bank of International Settlement BIS.
A esse respeito, importante ressaltar que tanto em pases emergentes como em pases
desenvolvidos, as MPMEs sofrem restries ao crdito mas os problemas tendem a ser
ainda maiores no primeiro grupo
112
. Como veremos no Captulo 4, no Brasil, se introduziram

112
Para manter a nossa comparao, no caso brasileiro, um estudo da Serasa, com base nos demonstrativos de
cerca de 43 mil empresas com faturamento at R$ 4 milhes nos setores da indstria, comrcio e servios
abrangendo o perodo de 2000 at o primeiro trimestre de 2006 mostrava grandes diferenas no perfil das dvidas
entre grandes e pequenas empresas sendo, portanto, a calibrao uma questo fundamental. De acordo com o
referido estudo, no setor industrial, onde o endividamento mdio das MPMEs o dobro dos realizados nos
setores de comrcio e servios, o endividamento bancrio mdio foi de 29% no perodo 2000-2006 o que
representa aproximadamente a metade do endividamento das grandes empresas. A situao, porm, vem
melhorando na margem, impulsionadas por polticas pblicas e novas linhas de crdito destinadas pelo Banco do
Brasil, BNDES etc.. Ver Castro, 2007.

86
fatores diferenciados para emprstimos de varejo para a abordagem padro de risco de
crdito.

e) Vis contra Bancos de Menor Porte e Agravamento da Concentrao Bancria

Ao permitir que alguns bancos adotem mtodos internos de avaliao e que outros
tenham de seguir requerimentos de capital impostos pelo Banco Central, foi apontado que
Basileia II poderia agravar as desigualdades entre bancos.
A esse respeito, um estudo do Basel Committee on Banking Supervision simulou as
diferenas de exigncia de capital entre dois grupos de bancos
113
. O resultado encontrado foi:
bancos que usam mtodos avanados teriam uma reduo no capital requerido de quase 30%;
aqueles que utilizam a metodologia padro teriam um aumento de quase 40% nas
necessidades de provisionar capital. Como existe uma tendncia (dada pelo elevado custo,
pela necessidade de possuir longas sries histricas e mesmo pela sofisticao dos modelos)
de que sejam justamente os maiores aqueles habilitados a usar o mtodo de ratings internos,
haveria uma tendncia a intensificar a concentrao bancria, fenmeno que j vem crescendo
no mundo
114
.
Para fazer frente a este problema, alguns pases buscaram algumas solues
alternativas. Por exemplo, esteve em estudo nos EUA, a criao de um Acordo de Basileia IA,
com objetivo de criar um marco intermedirio que no prejudicasse tanto os bancos de menor
porte. Esse poderia ser aplicado a todos os bancos americanos, exceto os 10 maiores, que
deveriam adotar os modelos avanados em Basileia II. A ideia era aumentar a sensibilidade
ao risco, sem perder competitividade frente aos bancos de maior porte. Entretanto, em meados
de 2007, a ideia foi descartada e foi reafirmado que todos os bancos devero aderir a Basileia
II.
O fato de que a aprovao dos mtodos internos (para quaisquer dos riscos) ser
condicionada a que o banco comprove a eficincia da metodologia utilizada est relacionada a
uma questo maior da regulao. Ao mesmo tempo em que deve ser sensvel a combinaes
idiossincrticas de riscos (admitindo que cada instituio tem um perfil nico de riscos), a
regulao deve buscar ser justa, isto , elaborada de modo a no discriminar entre

113
BCBS, 2006.
114
A este respeito cabe destacar estudo recente de Yanaka e Holland (2009), onde se mostra que, no caso
brasileiro, os modelos avanados no devero ocasionar economias de capital. Ver tambm Scherchtman, 2004.

87
regulados, para que se evite criar vantagens ou desvantagens a instituies especficas. Esse
problema, porm, em grande medida persiste.
Vale o registro de que, no caso brasileiro, em funo da prpria estabilizao dos
preos, que provocou queda nas receitas dos bancos, bem como da entrada de grupos
internacionais, com fuses e aquisies, a concentrao bancria vem aumentando nos
ltimos anos. Em 1995, os 10 maiores bancos (comerciais e mltiplos) dispunham de cerca de
70% do ativo total do sistema, considerando bancos comerciais e mltiplos. Em dezembro de
2006, esta proporo havia subido para 82,2% dos ativos. Este , portanto, um tema
importante e atual.

f) Vis Contra Bancos Nacionais versus Bancos Estrangeiros em Pases em Desenvolvimento

Alm das maiores dificuldades para os bancos pequenos, h de se considerar ainda a
possibilidade de que, em pases menos desenvolvidos, bancos nacionais no tenham o grau de
sofisticao requerido para fazer seus prprios modelos. possvel que, em determinados
pases, apenas os bancos estrangeiros atinjam os requisitos necessrios e que com isso
provavelmente obtenham exigncias de capital inferiores. O fato criaria condies desiguais
de concorrncia bancria.
Em casos mais graves, isso poderia estimular um processo de fuso e aquisio de
bancos nacionais por bancos internacionais. H um temor, inclusive, de que estes bancos,
menos comprometidos com as economias locais, agravem fenmenos de fuga de capital em
momentos de crise financeira e ou cambial, contribuindo para o aprofundamento de recesses
nesses pases. Vale ressaltar que, na crise financeira recente vivida pela economia brasileira
(2008/2009), os bancos estrangeiros foram os que menos contriburam para o crescimento do
crdito
115
.
provvel tambm que, nos pases menos desenvolvidos, no se disponha de
classificao externa (por empresas de rating) para alimentar mesmo o mtodo mais simples
de regulao (Mtodo Bsico) para todos ou algum dos riscos
116
. Nesses casos, o Banco

115
Considerando a base de setembro de 2008 at junho de 2009, as operaes de crdito do setor pblico no
Brasil aumentaram 25,2%. Esta evoluo foi muito superior a evoluo do crdito concedido pelo setor privado
nacional (3,9%) e do crdito concedido por bancos estrangeiros (2,6%). Fonte: BNDES, 2009b, elaborado a
partir de dados do Banco Central, Boletim Mensal.
116 Ainda que Basileia II incentive o desenvolvimento de Agncias de Rating nos pases em desenvolvimento,
essas precisam ser muito bem reguladas a fim de evitar que cometam erros que resultem em racionamento de
crdito para determinadas empresas ou setores. No Brasil, as principais agncias internacionais j operam,
usando a mesma estrutura conceitual utilizada internacionalmente. A questo da regulao das agncias , de

88
Central dever continuar fornecendo os pesos (o que, alis, se verificou no Brasil), o que torna
Basileia II bastante semelhante ao acordo prvio, porm com requerimentos de capital, em
mdia, mais elevados sobretudo quando se considera a incorporao de um novo risco: o
operacional. Conforme ressaltado, o mtodo bsico para risco operacional calcula o
coeficiente de capital em 15% da receita operacional bruta do banco. Esse valor foi calibrado
para pases desenvolvidos e pode ser inadequado para pases em desenvolvimento, em que a
receita operacional bruta dos bancos , em geral, bastante elevada. Por esse motivo, alis, no
Brasil o requerimento firmado foi de 15% das receitas lquidas, como veremos.

g) O Risco Operacional Difcil de ser Apurado

O risco operacional reconhecidamente apresenta alguns problemas, dentre eles
destacam-se
117
:

Os dados de risco operacional so de baixa freqncia, com magnitudes muito
diferenciadas entre si, dificultando o uso de aproximaes por distribuies de
probabilidade de uso mais difundido, tal como a Normal. Outro problema se refere
a prticas de truncagem (s se apuram dados a partir de certo valor) e pode haver
censura, ou seja, h bancos que buscam ocultar perdas no Balano.
Pelas suas caractersticas intrnsecas, uma anlise de risco operacional deve
segmentar a quantificao das perdas nos aspectos freqncia e severidade. Cada
uma destas dimenses dever ser tratada como passvel de ser estimada por uma
determinada e distinta funo de densidade de probabilidade, a ser descoberta
atravs de testes de aderncia. Aps as anlises em separado, juntam-se freqncia
e severidade para se chegar distribuio conjunta de perdas. Nem sempre, porm,
existem dados completos na freqncia, na severidade ou em ambos.
O fato de que muitas instituies no possuem sries histricas de perdas bem
estabelecidas, j que a prtica contbil frequentemente as apurava como outras
despesas financeiras nos Balanos.
Existe dificuldade de definir, na prtica, o que deve ser tratado dentro da categoria
de perdas decorrentes de falhas de processos, pessoas e sistemas ou eventos

fato, um tema que vem sendo discutido em nvel internacional e merece ateno sobretudo aps a crise
supprime.
117
Alex Aaltonen, 2009.

89
externos, de forma a evitar uma dupla contagem entre riscos j apurados, por
exemplo, como de crdito ou de mercado.
Despesas trabalhistas, que geralmente so uma das maiores categorias de perdas,
para as instituies em geral so estimadas a partir das provises feitas que, em
geral, diferem bastante dos pagamentos realmente efetuados. Alm disso,
lanamentos de reforo de proviso e reverso tambm entram na base de dados de
perdas. Muitas vezes, um processo trabalhista de longa durao (chegando at a
40 anos) e o histrico de receita operacional exigido pelo Regulador s apura cinco
anos de srie histrica
118
;
Nem sempre as categorias de eventos previstos em Basileia possuem informaes
em sistema (alguns controles so gerenciais) e nem sempre os itens definidos pelo
Comit so relevantes para o Banco nem ocorrem em condies suficientes para
modelar;
Fatos geradores de risco operacional tais como crescimento da administrao
financeira, entrada de novos negcios, fuses e aquisies, ambientes
inflacionrios, mudana no ambiente operacional, mudana e processos e sistemas
so de difcil anlise, j que so todos eventos nicos, que causam mudanas
estruturais na instituio.

Mas os problemas no se restringem mensurao do risco para as instituies
financeiras, como tambm para o prprio regulador. Como calibrar a exigncia do capital
regulatrio para risco operacional, sendo as perdas geradas to diferentes entre as instituies?
De fato, foi somente aps inmeras consultas pblicas e pesquisas quanto s prticas dos
Bancos (Quis) que os fatores se estabeleceram. Foram ento fixadas trs abordagens distintas
(bsica, padro e avanada) as demais crticas, seguem sem resposta institucional.

4.2 Mudanas recentes em Basileia II

A ltima verso integral do Acordo de Basileia II data de 2006. Esta, porm, mantm
o Acordo de 2004 sem alteraes, apenas acrescentando alguns pontos, como por exemplo: o
risco da contraparte para algumas posies da carteira (Trading Activities) e o tratamento de

118
Esse um dos motivos pelo qual, por exemplo, o departamento de risco operacional deve estar bastante
interligado com o departamento jurdico da instituio.

90
Double Default para risco de crdito, ou seja, o risco de que tanto o tomador como o
garantidor entrem em default.
Por esse motivo, alis, o acordo citado neste captulo foi muitas vezes a verso de
2004, que efetivamente traz mudanas significativas em relao proposta de 2001 ao invs
da verso de 2006. Em relao verso de 2006, o BIS faz os seguintes esclarecimentos sobre
os novos itens acoplados:


Two areas that the BCBS identified where immediate work should be done
concerned (1) finding a prudentially sound treatment under the Revised
Framework for exposures to "double default," where the risk of both a
borrower and a guarantor defaulting on the same obligation may be
substantially lower than the risk of only one of the parties defaulting; and (2)
applying the Revised Framework to certain exposures arising from trading
activities. These issues consist of the following: 1) the treatment of
counterparty credit risk for over-the-counter derivatives, repo-style and
securities financing transactions; and the treatment of cross-product netting
arrangements; 2) the treatment of double-default effects for covered
transactions; 3) the short-term maturity adjustment, in the internal ratings-
based approach; 4) improvements to the current trading book regime,
especially with respect to the treatment of specific risk; and 5) the design of
a specific capital treatment for failed transactions and transactions that are
not settled through a delivery-versus-payment framework (non-DvP) em
Bank of International Settlement BIS,
http://www.bis.org/publ/bcbs116.htm, acessado em 02/09/2009.


Outro aprimoramento, realizado ainda em 2006, foi o lanamento pelo BIS de um
paper que estabelece princpios gerais para que supervisores entre pases estabeleam uma
melhor comunicao. De fato, devido existncia de Bancos que atuam globalmente,
eventuais diferenas na implementao das regras de Basileia II poderiam gerar conflitos
regulatrios.
Como resultado dos desdobramentos da crise americana subprime, o Comit da
Basileia lanou, em julho de 2008 dois documentos: Guidelines for Computing Capital for
Incremental Risk in the Trading Book e o Proposed Revision to the Basel II Market Risk
Framework. Esses documentos foram colocados sob a forma de propostas em consulta
pblica, como a regra em Basileia, em janeiro de 2009, e se tornaram um pacote de medidas
efetivamente em julho de 2009.
Basicamente trata-se de itens que pretendem fortalecer o arcabouo regulatrio de
Basileia II, de forma a incluir: elementos de fragilidade advindos da carteira de negociao,
incluindo produtos complexos e ilquidos de crdito; produtos complexos de securitizao
na carteira bancria (ex CDOs of ABS); exposies a veculos fora do balano (asset-

91
backed commercial papers conduits); melhor apurao do risco de concentrao e exposies
fora do balano (enhanced disclosure requirements for securitizations and sponsorship of off-
balance sheet vehicles) e aspectos ligados a risco de reputao (at ento fora do escopo de
Basileia II).
Atravs desses documentos, aparentemente, o Comit estava apenas alargando o
escopo da regulamentao e reforando a importncia do Pillar III transparncia e
disclosure:


The Basel Committee on Banking Supervision today issued a package of
consultative documents to strengthen the Basel II capital framework. These
enhancements are part of a broader effort the Committee has undertaken to
strengthen the regulation and supervision of internationally active banks
in light of weaknesses revealed by the financial markets crisis. Nout
Wellink, Chairman of the Basel Committee and President of the Netherlands
Bank, said that "the proposed enhancements will help ensure that the risks
inherent in banks' portfolios related to trading activities, securitisations and
exposures to off-balance sheet vehicles are better reflected in minimum
capital requirements, risk management practices and accompanying
disclosures to the public." Press Release em 16 de janeiro de 2009, grifos
nossos.


Entretanto, nesse processo de reviso, o Comit tambm anunciava que estava
promovendo melhoras na avaliao de instrumentos financeiros, no gerenciamento de capital
para risco de liquidez e nas prticas de testes de estresse (idem). Alm de simplesmente
adicionar capital regulamentar, foram propostos aprimoramentos nas exigncias para o uso de
modelos VaR, estabelecidos critrios comuns para precificao prudente (prudent valuation)
dos instrumentos financeiros para fins de clculo de risco de mercado; e foi afirmado o poder
do regulador em requerer ajustes a valores correntes distintos dos usualmente fornecidos pelas
instituies financeiras em documentos padres: ... in particular where there is uncertainty
around the current realisable value of a position due to illiquidity (BIS, 2009)
119
.
O Box 1 abaixo; ilustra as nossas colocaes e esclarece os aspectos revistos pelo
pacote (grifos nossos):






119
Para uma defesa do uso do VaR ver Finger, 2009.

92












































Os desdobramentos da crise para a regulao financeira, porm, no param. Em
7/09/2009, o Comit de Basileia II lanou um documento intitulado: Comprehensive
response to the global banking crisis onde se afirmou que o marco de Basileia estava no
apenas fortalecendo aspectos de regulao microprudencial, como introduzindo uma viso
macroprudencial, que inclui a construo de colches de capital contra-cclicos, como
At its 8-9 July meeting, the newly expanded Basel Committee on Banking Supervision approved a final
package of measures to strengthen the 1996 rules governing trading book capital and to enhance the
three pillars of the Basel II framework. The package is part of the Basel Committee's broader
programme to strengthen the regulatory capital framework. The programme aims to introduce new
standards to:
1. promote the build-up of capital buffers that can be drawn down in periods of stress,
2. strengthen the quality of bank capital and
3. introduce a leverage ratio as a backstop to Basel II.
Under this programme, the Committee is also taking measures to mitigate any excess cyclicality of the
minimum capital requirement and to promote a more forward-looking approach to provisioning. It
will issue a consultative proposal on this broader programme by the first quarter of 2010.
The Committee's recently agreed trading book rules (Revisions to the Basel II market risk framework
and Guidelines for computing capital for incremental risk in the trading book ), which take effect at the
end of 2010, introduce higher capital requirements to capture the credit risk of complex trading
activities. They also include a stressed value-at-risk (VaR) requirement, which the Committee believes
will help dampen the cyclicality of the minimum regulatory capital framework.Under the Basel II
enhancements approved at the July meeting, the Committee is strengthening the treatment for certain
securitisations in Pillar 1 (minimum capital requirements). It is introducing higher risk weights for
resecuritisation exposures (so-called CDOs of ABS) to better reflect the risk inherent in these products,
as well as raising the credit conversion factor for short-term liquidity facilities to off-balance sheet
conduits. The Committee is also requiring that banks conduct more rigorous credit analyses of
externally rated securitisation exposures.
The Committee is issuing supplemental guidance under Pillar 2 (the supervisory review process) of
Basel II. This guidance addresses the flaws in risk management practices revealed by the crisis. It
raises the standards for:
firm-wide governance and risk management;
capturing the risk of off-balance sheet exposures and securitisation activities;
managing risk concentrations; and
providing incentives for banks to better manage risk and returns over the long term.
The supplemental guidance also incorporates the FSF Principles for Sound Compensation Practices
The Basel II package includes enhancements to the framework's third pillar (market discipline) to
strengthen disclosure requirements for securitisations, off-balance sheet exposures and trading
activities. These additional disclosure requirements will help reduce market uncertainties about the
strength of banks' balance sheets related to capital market activities.
Banks and supervisors are expected to begin implementing the Pillar 2 guidance immediately. The new
Pillar 1 capital requirements and Pillar 3 disclosures should be implemented no later than 31 December
2010. The Committee also agreed to keep in place the Basel I capital floors beyond the end of 2009.

Box 1
Nota a Imprensa do BIS sobre as mudanas propostas, em 3 de Julho de 2009

93
mecanismos para evitar o risco sistmico, oriundo de bancos com relaes interconectadas
120
.
As medidas em estudo visam:

1. Mudanas no que se considera capital de Nvel I, que passar a incluir participaes
acionrias (ativos mais lquidos) e lucros no distribudos, com o cuidado de
garantir que as aes sejam de alta qualidade. Os critrios devem ser internacionais.
2. Introduzir parmetros de alavancagem no Pillar I, de forma a calibrar as
caractersticas dos diferentes pases.
3. Adicionar um padro global mnimo de capital para risco de liquidez suficiente para
cobrir: a) uma avaliao em situaes de estresse; e b) a fixao de uma taxa
estrutural de liquidez para longo prazo (long-term structural liquidity ratio).
4. Incorporar colches de liquidez acima dos requerimentos mnimos em vigor. Esse
dever incluir limitaes conservadoras para distribuio de lucros. O Comit
tambm estabelecer provises para perdas esperadas, de forma prospectiva
(forward looking).
5. Incorporar recomendaes para reduo do risco sistmico associado a bancos de
fronteira (cross-border Banks)
6. Criar exigncias de capital diferenciada para bancos considerados sistmicos
(Systemic Banks); ou seja, instituies cuja falncia possa colocar em risco o
prprio sistema financeiro tero exigncias mnimas de capital mais elevadas e o
colcho de capital exigido ser maior.
7. Incluir aes para limitar o excessivo pagamento de dividendos, bnus e outras
formas de compensao de executivos.
8. Incorporar critrios prudnciais para riscos e performance sustentvel.
9. Aumentar o nvel de e a qualidade do capital de forma a promover a estabilidade
dos sistemas nacionais e da economia global. Os supervisores devem garantir que
os bancos em suas jurisdies atuem de forma consistente com esses princpios.

120
Mr Nout Wellink, Chairman of the Basel Committee and President of the Netherlands Bank, stated that
central banks and supervisors have responded to the crisis by strengthening microprudential regulation, in
particular the Basel II framework. We are working toward the introduction of a macroprudential overlay which
includes a countercyclical capital buffer, as well as practical steps to address the risks arising from systemic,
interconnected banks. BIS, 2009b.


94
As propostas a serem ainda elaboradas sero encaminhadas para consulta at o final de
2009 e passam a ser implementadas em 2010, devendo os requerimentos ser calibrados entre
pases, pela Autoridade Monetria. A implementao das novas regras deve ter o cuidado de
no impedir a recuperao da economia real:


The Basel Committee will issue concrete proposals on these measures by
the end of this year. It will carry out an impact assessment at the beginning
of next year, with calibration of the new requirements to be completed by
end-2010. Appropriate implementation standards will be developed to
ensure a phase-in of these new measures that does not impede the recovery
of the real economy. Government injections will be grandfathered.
Mr Wellink emphasised that "these measures will result over time in higher
capital and liquidity requirements and less leverage in the banking system,
less procyclicality, greater banking sector resilience to stress and strong
incentives to ensure that compensation practices are properly aligned with
long-term performance and prudent risk-taking" (BCBS, 2009f).



CONCLUSES

Este captulo buscou reproduzir o processo de construo e reviso da regulao nos
Acordos de Basileia, a partir das crticas recebidas, em uma abordagem histrico-
institucional. Como vimos, a regulao financeira nasce como uma resposta ao perigo do risco
sistmico, por isso focada em instituies bancrias e no risco de liquidez e em linha com a
argumentao vista no Captulo 2 dessa tese.
A partir do primeiro acordo de Basileia passou-se, porm, para um marco de validade
internacional, que pretende assegurar ex ante a sade financeira das instituies bancrias,
sendo o risco de liquidez apenas indiretamente tratado. Em Basileia II, o regulador usa
mtodos difundidos no mercado para tratar dos riscos de crdito, mercado e operacional,
apenas sendo mais conservador no tratamento de alguns parmetros, por exemplo: exigindo
elevados nveis de confiana; holding-periods de 10 dias, para risco de mercado; introduzindo
multiplicador sobre o valor do VaR de risco de mercado, aplicando multiplicadores para os
modelos de risco de crdito, de forma a criar folgas de capital; impondo elevado coeficiente
para risco operacional, no modelo bsico, etc.. Ademais, existem os outros riscos
supervisionados no Pilar II, tal como o risco de concentrao, risco de juros da carteira
bancria etc..

95
Ou seja, em consonncia com um movimento maior de questionamento da eficcia da
interveno estatal na economia, a regulao financeira evoluiu para um arcabouo que
pretende ser market friendly e que resume um conjunto de pressupostos de boa gesto de
riscos. Nesse sentido, alis, deixa de ser aplicvel somente a bancos (criadores de depsitos
vista), e passa a ser, em princpio, aplicvel a toda e qualquer instituio financeira.
Como, porm, as exigncias de Basileia continuaram a ser impostas somente para
instituies bancrias e em um contexto de desregulamentao de outras instituies
financeiras, houve o recrudescimento do shadow banking system, o que, por sua vez, fez
crescer a alavancagem na economia e, consequentemente, a vulnerabilidade do sistema
financeiro como um todo.
Como citado anteriormente: A constraint can open up possibilities: it may enable
choices and actions that otherwise would not exist (Hodgson, 2000, p. 5). Isto no atesta a
ineficcia da regulao per si, mas antes a necessidade de sua reviso peridica e a construo
de uma regulao mais holstica ou seja, para o mercado financeiro como um todo, a fim de
reduzir o risco de arbitragem regulatria.
Procuramos tambm, aqui, ressaltar que o marco de Basileia longe esteve de ignorar as
crticas a ele realizadas, buscando sempre aprimoramentos embora no se possa dizer que os
problemas apontados foram totalmente sanados.
Chamamos tambm ateno para o fato de que a extenso e profundidade atingidas
pela crise subprime trouxeram para o mbito da regulao financeira mais do que novos
requerimentos de capital para lidar com algumas inovaes advindas do processo de
securitizao de ttulos. De fato, foi reintroduzida no mbito da regulao financeira a questo
do risco de liquidez, seja atravs da incorporao de requerimento de capital para
instrumentos de curto prazo, seja atravs da introduo de limites de alavancagem (leverage
ratios Ver Box 1, grifos nossos). Houve ainda um (relativo) reconhecimento de que a
precificao pelo mercado nem sempre acurada.
Como dito, o Comit adverte que o regulador pode intervir se julgar que os processos
de valuation conduzidos pelos bancos esto subavaliando riscos. Entretanto, isto no chega a
ser uma quebra com o paradigma dos mercados eficientes (Efficiency Market Hypothesis
discutido no Capitulo 1). De fato, uma anlise mais cuidadosa dos textos publicados
demonstra que o Comit prefere tratar o problema da precificao como uma falha de
mercado; no caso, a possibilidade de comportamentos oportunsticos (moral hazard) por
gestores de riscos (ver Box 1, grifos nossos). Alm disso, os princpios do Pillar III so
reafirmados o que significa ressaltar novamente a supremacia do mercado. De toda forma,

96
ao menos fica explicitamente reconhecido que o problema da pr-ciclicidade no estava
resolvido pelas emendas anteriores.
Do ponto de vista terico, isso no o mesmo do que reconhecer que o mercado
financeiro seja estruturalmente sujeito a crises, como na viso Keynes-Minsky, visto no
Captulo 2. Todavia, a preocupao com uma atuao anticclica, que, como buscamos
ressaltar, j havia sido parcialmente incorporada na verso de 2004 do Acordo, ganhou grande
nfase recentemente. Isso significa, em certa medida, um retorno s origens da criao da
regulao financeira. Pode ser que estejamos caminhando para um redesenho conceitual dos
acordos de Basileia, menos baseado nos ditos microfundamentos, e mais preocupado com
questes de ordem macroeconmica. Mas isso, s o tempo dir.





97
4 PRINCIPAIS CARACTERSTICAS DOS MODELOS DE RISCO EM BASILEIA II
NO BRASIL E OS MODELOS AVANADOS NO MARCO INTERNACIONAL


INTRODUO


Este captulo tem por objetivo discutir, em maiores detalhes, o tratamento
regulamentar dos riscos de crdito, mercado e operacional, atualmente utilizados em Basileia
II no Brasil fazendo algumas comparaes entre as regras vigentes internacionais. Tais
resenhas pretendem dar subsdios s discusses realizadas nos Captulos posteriores (5, 6 e 7).
nossa inteno tambm apresentar o arcabouo metodolgico e as orientaes para o uso de
modelos internos, em Basileia II, para cada um dos trs riscos. Embora ainda no exista
normatizao que detalhe o uso desses no pas, tem sido a praxe seguir as recomendaes
internacionais, com algumas poucas adaptaes. Assim, este captulo tambm resenha os
principais aspectos dos modelos internos apresentados no marco internacional, em BIS 2006,
ltima verso do Acordo, ainda em vigor. Pretendemos com isso evidenciar possveis desafios
que hoje se colocam para o nosso estudo de caso.
Por ser um captulo que resume uma srie de normativos e modelos, dispensou-se a
concluso. Assim, aps essa brevssima introduo, apresenta-se o desenho das parcelas de
capital requeridas para em seguida discutir o tratamento dos riscos de crdito, mercado e
operacional (Seo II). Nas sees seguintes (III, IV e V) segue-se uma mesma estrutura:
apresentar os requerimentos regulamentares do caso brasileiro (comparando-a com a
internacional) e, em seguida, os modelos internos, tal qual aparecem na recomendao
internacional. Em anexo se encontram alguns normativos brasileiros, de forma resumida.


SEO II: CAPITAL REGULAMENTAR EM BASILEIA II NO BRASIL


Embora o Banco Central j houvesse emitido comunicados anteriores, a divulgao da
Resoluo CMN 3490/07 que marca o incio da implantao de Basileia II no pas. Tal
Resoluo foi posteriormente detalhada em um conjunto de Circulares (3360 3368) do
Banco Central, emitidas em 12/09/2007.

98
A partir de julho de 2008, entraram em vigor as novas regras de apurao do capital
regulamentar. Em Basileia I, esse era limitado a quatro parcelas: risco de crdito PEPR;
risco de oscilaes em cmbio e moeda estrangeira PCAM; risco de instrumentos pr
fixados PJURpr; e risco da contraparte para Swaps Pswaps (Ver Captulo 3).
Como pode ser observado atravs da Figura 2, o capital exigido (Patrimnio de
Referncia Exigido) passou a ser composto por um nmero maior de parcelas. Em particular,
o risco de mercado sofreu vrias alteraes. Em primeiro lugar, passou a incorporar duas
novas parcelas, para fazer face ao risco de commodities (PCOM) e ao risco de aes (PAS).
Manteve-se o mesmo tratamento antes dado ao cmbio (PCAM) e juros pr-fixados
(PJURpre), mas foram includos outros elementos sujeitos a risco de oscilao de juros
formando a PJUR que inclui, alm do risco pr, o risco de cupom cambial (PJURcmbio),
cupom de ndice de preos (PJURndice) e cupom de taxas (PJURtaxas, que se refere a
cupons em taxas arbitradas como a TJLP, TR, TBC e TBAN)
121
. Alm disso, conforme
afirmado no Captulo 3; foi incorporada a segregao da carteira em negociao e no
negociao (Ver Anexo C), sendo a PJUR e a PAS aplicveis somente a essa primeira
carteira.



121
Embora a TBC e a TBAN j tenham sido extintas no Brasil, ainda existem, no portflio dos bancos
brasileiros, alguns papis nelas denominadas.
Figura 2: Patrimnio de Referncia Exigido

























=

PREjuropr
PRE P
EPR
PRESwap
PREcmbio
+

+

+

(novo)
P
EPR

+


PRE
juro pr

PRE
cupon
cambial

PRE
cupon preos

PRE
cupon de
taxas
+


PRE
cmbio

+


PRE
commodities
+


PRE
aes


PRE
risco
operacional

+


Basileia II
Basileia I

99
O risco de crdito foi ampliado em mais categorias (com diferentes pesos) e passou a
incorporar o que antes aparecia como uma parcela em separado: o Risco
swap
(risco da
contraparte nesses derivativos). Por fim, foi tambm introduzida parcela de capital para o
risco operacional (POPR). Assim, temos seis parcelas de capital, calculadas individualmente e
somadas para constituir o capital regulamentar (PRE)
122
.



Alm disso, foi definido um cronograma de implementao de Basileia II, com datas
para submisso e aprovao dos modelos internos (Comunicado 19.028/09 ver Anexo D)


SEO III: RISCO DE CRDITO EM BASILEIA II NO BRASIL NO MTODO
PADRO E COMPARAO COM O MARCO INTERNACIONAL


O risco de crdito definido como, as perdas resultantes do inadimplemento, seja de
juros, seja de principal, ou ambos.


3.1 Como feito no Marco Internacional?

A abordagem padronizada de Basileia II (BIS 2006) aufere o capital por uma soma de
exposies ponderadas pelo risco, onde algumas delas podem ter seu valor inicial reduzido,
atravs de mitigadores de risco elegveis (garantias, seguros, fianas etc.). O valor da
exposio, aps a deduo dos mitigadores, deve ser multiplicado pelo fator de risco da
contraparte para obter cada parcela do ativo ponderado pelo risco. Uma vez descontados os
valores dos mitigadores e ponderados pelo risco, calcula-se o capital regulamentar aplicando-
se um fator de 8%.
Em princpio, praticamente todos os componentes do ativo devem ser includos, j que
existe um risco de default (ainda que o fator associado seja igual a zero, como para ttulos de

122
Os normativos associados so: PEPR (Circular BC 3360/07); PCAM (Circular BC 3367); PJUR (Circulares
BC 3361 a 3364); PCOM (Circular BC 3368); PACS (Circular BC 3366); POPR (Res. CMN 3380).

PRE = P
EPR
+ P
CAM
+ P
JUR
+ P
COM
+ P
ACS
+ P
OPR


100
governo em pases AAA at AA-), independente do fato de se tratarem efetivamente de
operaes de emprstimos. Desde a Emenda de 1996 para risco de mercado, porm, ttulos e
aes da carteira de negociao e todas as posies em commodities em moeda estrangeira
foram retirados do capital regulamentar para risco de crdito e so tratadas em risco de
mercado (ver Anexo B)
Os fatores ponderadores para operaes de crdito soberanas ou corporativas
dependem de classificaes de risco dadas por Agncias de Ratings; ou Agncias de Crdito
Exportao (Export Credit Agency), enquanto o crdito de varejo recebe um fator de 75%. Os
instrumentos de dvida devem tambm levar em considerao a maturidade residual, alm dos
ratings. Alguns derivativos e objetos de securitizao recebem tratamento especial e, em
determinados instrumentos, possvel inclusive construir um VaR interno (sujeito validao
pelo regulador) para estimar os fatores ponderadores, construdo a partir de modelos para
volatilidade de preos e taxas de mercado.


3.2 Como feito no Brasil?

De forma semelhante ao marco internacional, o primeiro passo para estimar a parcela
de risco de crdito, no Brasil, apurar todas as exposies de balano. Todavia, os
ponderadores so fixados pelo Banco Central, exclusivamente. A rigor, no caso das operaes
de crdito, o saldo contbil que apura o valor das exposies j aparece deduzido da proviso
para risco de crdito, o que feito pela escala BC, que classifica as operaes de A a H, em
funo de seu atraso nos pagamentos. Ou seja, embora exista uma correspondncia entre as
classificaes de risco das agncias externas e a escala BACEN, no Brasil, as ponderaes so
estabelecidas pelo regulador diretamente, tal qual em Basileia I.
O marco nacional tambm considera mitigadores de risco (garantias, fianas etc.),
abatendo o valor das exposies (j descontadas da proviso para risco) e aplica um fator de
11%. No que se refere ao tratamento dos derivativos, aqueles transacionados em balco
devem apurar o risco da contraparte, que proporcional classificao do risco do emissor. J
os derivativos em Bolsa devem ser apurados pelo ganho potencial futuro, cujos fatores de
ponderao levam em conta o prazo remanescente da operao.

101
Assim, a parcela do Patrimnio de Referncia Exigido (PRE) referente s exposies
ponderadas por fator de risco (PEPR) deve ser, no mnimo, igual ao resultado (Circular
3060/07):
PEPR = F x EPR,
Onde:

F = 0,11 e EPR = somatrio dos produtos das exposies pelos respectivos Fatores
de Ponderao de Risco (FPR).

Dentre as exposies esto desde aplicaes de recursos financeiros, a prestao de
garantias, ganhos potencias de operaes com instrumentos financeiros, adiantamentos
realizados (Ex. Adiantamento de Contrato de Cmbio), arrendamento mercantil, operaes a
liquidar de compra ou venda de moeda estrangeira, ouro ou ttulos e valores mobilirios
vista, operaes de recompra etc.. Cotas de FDIC, porm, no entram como exposies e
algumas operaes recebem um fator F maior, tal como as cooperativas de crdito
singulares (F = 0,15), j que se associa um maior risco de crdito a esse tipo de operao.
Alm disso, o capital regulamentar no se aplica apenas parcela efetivamente
desembolsada para os clientes, mas tambm s parcelas contratadas, uma vez que essas so
consideradas um compromisso de crdito no cancelvel incondicional e unilateralmente
pela instituio (Art. 6). Nelas, o valor da exposio deve considerar o valor do
compromisso (deduzido dos valores j desembolsados) por um Fator de Converso em
Crdito (FCC): 20% para crditos com prazo de vencimento em at um ano; 50% para prazos
superiores o que obviamente penaliza instituies que emprestam em maiores prazos.
Apenas as seguintes exposies recebem Fator de Ponderao de Risco (FPR) igual a
zero: a) valores em espcie em moeda nacional, b) valores em espcie para moeda estrangeira
para os pases eleitos pelo Banco Central (ou operaes com ativo objeto em moeda desses
pases), c) aplicaes em ouro (ouro ativo financeiro e instrumento cambial), d) operaes
com o Tesouro Nacional, com o Banco Central do Brasil e com diversos organismos
multilaterais, alm de adiantamento de contribuio ao Fundo Garantidor de Crdito (FGC).



102
3.3 Modelos Internos para Risco de Crdito no Marco Internacional

Na literatura sobre risco, as perdas associadas a default podem ser medidas a partir do
portflio dos bancos (top-down approach) ou atravs de seus componentes (bottom-up
approach). Trata-se de abordagens conceitualmente vlidas, que diferem quanto ao
tratamento conferido s questes de diversificao, concentrao e correlao das exposies
das carteiras de crdito
123
.
Na primeira metodologia, top-down, cria-se uma curva de distribuio de
probabilidades de inadimplemento para uma dada carteira e calcula-se qual a perda mxima
para um dado nvel de confiana; por isso, o modelo dito VaR-Oriented (ver Captulo 3 para
definio de VaR). Em princpio, essa abordagem pode ser aplicada tanto ao risco de crdito,
como operacional ou quaisquer outros riscos.
Na segunda (bottom-up), as perdas de uma dada carteira so computadas de forma
multiplicativa, partindo-se dos componentes bsicos de risco de cada transao. No caso do
risco de crdito, o clculo feito pelo produto da probabilidade de default (PD) pela perda
esperada em caso de inadimplemento (Loss Given Default - LGD), j descontado o valor que
se imagina ser possvel recuperar atravs de garantias, avais etc.
Inicialmente, vejamos a primeira metodologia com mais ateno. A Figura 3 a seguir
mostra o tratamento comumente aplicado para riscos na metodologia top down. A curva
descreve a distribuio da probabilidade das perdas de um banco. A rea sob a curva direita
de uma determinada perda (L, no grfico) a probabilidade de experimentar perdas acima de
L num dado horizonte de tempo. A linha tracejada representa a esperana estatstica (mdia,
para curvas normais) da funo de perda, no perodo definido. A rea total sob a curva soma
100% (probabilidade total) e o formato da curva abaixo representado indica que pequenas
perdas, inferiores mdia, ocorrem mais frequentemente do que perdas grandes, situadas no
canto direito da figura.

123
Como veremos, o tratamento do risco de concentrao em Basileia II no faz parte de seu Pilar I, mas sim do
Pilar II. Uma posio do BCBS sobre o tema do risco de concentrao e aspectos de diversificao e
granularidade das carteiras (e do tratamento dos riscos idiossincrticos e sistemticos) apresentada em BIS,
2006b.

103











Parte-se do princpio de que os bancos, naturalmente, j trabalham com perdas mdias
esperadas (Expected Losses EL) como um componente de custo dos negcios. Estas so
includas no custo do crdito e dos servios financeiros e so provisionadas pelos bancos (e
cobradas dos tomadores de emprstimo). Entretanto, existem momentos onde ocorrem perdas
extremas ou, na denominao usual, existem perdas no esperadas (Unexpected Losses UL).
A probabilidade de que as perdas efetivas excedam soma das perdas esperadas e no
esperadas isto a probabilidade de que o banco no seja capaz de atender as suas obrigaes
atravs de seus lucros e capital igual rea sombreada direita. A probabilidade de que
este evento ocorra igual a 100% menos o nvel de confiana estabelecido. Este limiar o
VaR (perda mxima valor em risco) para esse nvel de confiana.
Em Basileia II, as exigncias de capital para risco de crdito e de mercado foram os
bancos a provisionar recursos para fazer frente (somente) s perdas no esperadas (UL). Na
prtica, calcula-se o VaR (UL + EL) para um determinado nvel de confiana e subtrai-se a
parcela referente a EL, a fim de definir o capital regulatrio. O ponto central da argumentao
de que as taxas de juros cobradas pelos bancos, incluindo prmios de risco, j cobrem as
perdas esperadas (EL). Eventualmente, os recursos mantidos podem at absorver parte das
perdas no esperadas, mas dificilmente o mercado suportaria preos suficientemente elevados
no custo dos financiamentos bancrios para cobrir as perdas em sua totalidade, em momentos
adversos.
124
Nesse sentido, o capital regulatrio cumpre a funo de criar um colcho
(buffer) de capital
125
.

124
Basel Committee on Banking Supervision, 2005, p.2-3.
125
Antes da reviso de 2004, o clculo do capital envolvia ambas as perdas UL e EL. Na realidade, embora se
espere que os bancos naturalmente provisionem recursos para que cubram as perdas mdias esperadas, existe um
Figura 3: Metodologia top down

104
O tratamento recm-descrito , de fato, o aplicado ao risco de mercado em Basileia I
(ps emenda de 1996). No caso do risco de crdito, porm, h algumas importantes
diferenas. Enquanto para cmputo do risco de mercado o Comit de Basileia estabelecia um
intervalo de confiana de 99,0%, um horizonte de dez dias e grande flexibilidade aos bancos
para determinarem suas funes de distribuio de perdas, o mesmo no ocorre em relao ao
risco de crdito. Na metodologia dos Ratings Internos (Risco de Crdito), a margem de
aceitao do risco de inadimplemento bem menor (nvel de confiana de 99,9%), com um
(01) ano de horizonte de tempo e um modelo especfico com hipteses particulares, tratadas a
seguir.
Convm observar, antes de tudo, que o maior horizonte de tempo plenamente
justificvel, j que problemas relativos ao risco de crdito no se manifestam na mesma
freqncia do que oscilaes de preos dos ativos (risco de mercado). importante, porm,
ressaltar o maior conservadorismo para o risco de crdito. O nvel de confiana estabelecido
(99,9 %) significa que h uma probabilidade de menos de 0,1 porcento de que as perdas do
banco em um ano excedam o capital requerido pela Autoridade Monetria.
Passemos agora para a tica bottom-up, efetivamente utilizada para o risco de crdito
em Basileia II. Como dito, embora essa metodologia seja equivalente recm-apresentada, h
algumas peculiaridades adotadas no contexto de Basileia II. Cabe reforar que o modelo a ser
apresentado aplicado somente para risco de crdito, na metodologia dos Ratings Internos
(IRB) e em ambas as verses (Bsica e Avanada)
126
. As hipteses do modelo para
clculo do capital no IRB so:

1) O portflio do banco infinitamente granular. Quanto maior a granularidade de
uma carteira, maior o seu grau de diversificao.
2) O modelo portfolio invariant. Isto , o capital requerido para cobrir um
determinado emprstimo depende apenas do risco deste emprstimo, ou seja,
independente (invariant) da carteira da qual faz parte. A especificao do modelo
supe que h um grande nmero de pequenas exposies bem diversificadas por
setor e regio, de forma que riscos idiossincrticos associados a exposies

temor de que eles no o faam adequadamente. Para garantir que os bancos sejam prudentes, os reguladores
exigem que esses demonstrem estar guardando provises suficientes para cobrir as perdas esperadas.
126
Ou seja, exclui a metodologia mais simples: a Padro. Para calcular o capital regulatrio nesta, aplica-se um
percentual (pr-definido) sobre o valor de cada exposio do portflio, que se supe possuir diferentes riscos de
inadimplemento. Na abordagem padro, portanto, mantm-se, em essncia, a metodologia vigente em Basileia I,
ressalvando-se uma maior diferenciao e sensibilidade ao risco, alm da possibilidade de utilizar categorias de
Agncias de Rating e ECAs e no apenas o Banco Central.

105
individuais tendem a se cancelar uns com os outros. Desta forma, h um nico fator
de correlao entre os ativos, que o risco sistmico da economia:

In the specification process of the Basel II model, it turned out that
portfolio invariance of the capital requirements is a property with a strong
influence on the structure of the portfolio model. It can be shown that
essentially only so-called Asymptotic Single Risk Factor (ASRF) models are
portfolio invariant (Gordy, 2003). ASRF models are derived from
ordinary credit portfolio models by the law of large numbers In the
ASRF model, all systematic (or sytem-wide) risks, that affect all borrowers
to a certain degree, like industry or regional risks, are modeled with only
one (the single) systematic risk factor. (BIS, 2005, p. 5)


3) Os riscos sistemticos e no sistemticos tm funo de distribuio Log-Normal.

Alm dessas, h hipteses especficas relativas s correlaes que, se no tratam de
questes relacionadas ao grau de associao entre exposies de um portflio (o modelo
portfolio invariant, como explicado), fazem a diferenciao entre ativos com distintas
sensibilidades ao risco sistmico. Como visto no Captulo 3, aps a reviso de 2004, Basileia
II divide os ativos do Banco em dois grandes grupos. Colocam-se ativos Soberanos,
Corporativos e Bancrios, de um lado e Operaes de Varejo e crditos s Pequenas e Mdias
Empresas (PM&E), de outro, com fatores distintos de correlao com o risco sistmico
127
.
Para calcular o capital regulatrio, define-se uma funo que possui quatro
componentes bsicos de risco: 1) Probabilidade de Inadimplncia (Probability of Default -
PD), que fixa a percentagem mdia de default para um determinado rating atribudo
empresa no curso de um ano; 2) Exposio ao Default (Exposure at Default EAD), que d a
estimativa do montante das perdas em caso de inadimplemento; 3) Perda dado o Default (Loss
Given Default LGD), que mede o percentual de exposio que o banco pode perder em caso
de default dos clientes. Essas perdas so avaliadas como um percentual do EAD e dependem,
entre outras coisas, da existncia de colaterais
128
; 4) Maturidade Efetiva (M), que fornece uma
medida do prazo mdio de uma determinada exposio. As perdas esperadas (em moeda
corrente) podem ser escritas como:


127
Federal Reserve Board, 2006.
128
Basel Committee on Banking Supervision, idem, p.4.


106
EL = PD * EAD * LGD
Ou, expressas como percentual do EAD: EL = PD*LGD


importante aqui frisar que, alm do uso compulsrio dessa frmula, os bancos
autorizados a utilizar a abordagem IRB devem atender s exigncias de consistncia definidas
pelo Comit da Basileia (risco granular, modelo portflio invariante etc.). A grande diferena
que, no Modelo de Rating Interno Bsico (IRB - Foundation), dada aos bancos a
possibilidade de modelar as Probabilidades de Default (PD) de sua carteira mas no as
LGDs. Estas so pr-definidas (pisos) pelo regulador, tanto para exposies sem como
para exposies com garantias, conforme a classe dos ativos garantidores. A LGD
definida em percentuais que tambm dependem do grau de cobertura das exposies. J no
Modelo de Rating Interno Avanado (IRB Avanado), existe a possibilidade de modelar
todos os componentes, isto : PD, EAD, LGD e o fator M ou PD, LGD e M caso expressas
como percentual do EAD. A seguir nos referiremos apenas a essa segunda verso
(equivalente).
Uma vez modelada a probabilidade de default (PD) e/ou as perdas dado o default
(LGD), preciso ainda condicion-las ao risco sistmico. A implementao do modelo dos
ratings internos bsicos, desenvolvido por Basileia II usa probabilidades mdias de default
em condies normais de negcios e as transforma em PDs condicionais, atravs de uma
funo fornecida pelo Regulador. O objetivo condicionar as probabilidades fornecidas a um
valor conservador do risco sistmico. Este mesmo valor usado para todo o portflio.
Diferentemente das PDs no h, porm, uma funo especfica para transformar as
perdas dado o default (LGDs) em variveis condicionais. Assim, os bancos so demandados
a reportar ao Banco Central as LGDs em condies de baixa do ciclo econmico (downturn
LGD). Ou seja, a perda condicional esperada estimada pelo produto da PD Condicional e
a LGD, avaliada na baixa. Isto significa que as estimativas de perdas so calculadas em um
cenrio de stress (uma vez que as perdas so maiores na baixa do ciclo j que, por exemplo,
os colaterais perdem valor- seus preos de liquidao em mercado caem ou no podem ser
totalmente recuperados em momentos de crise).
O objetivo do regulador , justamente, suavizar o ciclo econmico. H sobras de
capital no momento de expanso que podero ser usadas nos momentos de baixa do ciclo. J
no modelo Avanado, os bancos podem calcular as PDs e LGDs condicionais. A questo de

107
evitar a flutuao cclica dever ser controlada pelo Regulador, atravs do Princpio da
Superviso (Pilar II).
Basileia II define ainda ajustes do capital regulatrio pela maturidade da carteira,
atravs do parmetro M (a maturidade efetiva, medida do prazo mdio de uma exposio de
crdito). Os requerimentos de capital crescem conforme aumenta o prazo das operaes, mas
tambm dependem da probabilidade de default (PD).
Intuitivamente, existe uma maior probabilidade de que o rating de uma empresa seja
revisto se o perodo do emprstimo maior. Assim, os efeitos da correo pela maturidade
so to maiores quanto mais baixas a PD. Espera-se que empresas com baixas PDs
associadas (ou seja, melhor qualidade de crdito) tenham maior potencial de sofrer um
rebaixamento nas suas avaliaes de risco (downgrade) do que empresas que j possuam
elevada PD (pior qualidade de crdito). O Grfico 1, a seguir, ilustra o ponto (a linha de 45
0

ilustra a igualdade entre EL e PD para LGD = 100%).
O Grfico mostra a sensibilidade das exigncias de capital "K" (eixo vertical) a um
aumento da maturidade "M" de 01 ano para 05 anos
129
. No eixo horizontal esto diferentes
probabilidades de default, variando entre zero e 100%. Fica clara a maior sensibilidade de "K"
para aumentos de "M" nas faixas de menor risco (PD).
Grfico 1















129
O grfico feito para uma LGD de 100% apenas para melhor evidenciar graficamente a sensibilidade do
capital s probabilidades de default.

108






Fonte: Elaborado por Andr Morandi
130
.









SEO IV: RISCO DE MERCADO EM BASILEIA II NO BRASIL E
COMPARAO COM O MARCO INTERNACIONAL


O risco de mercado decorre das possibilidades de perdas resultantes de mudanas
adversas nos preos/cotaes ou taxas das variveis ativas e das variveis passivas, nas quais
uma instituio mantenha posies. Em particular, est relacionado existncia de
descasamento entre os indexadores e aos prazos de permanncia nessas posies. A estimativa
do risco considera as volatilidades, correlaes, prazos e distribuies de probabilidade das
variveis (Marins, A., 2004, p. 287).


4.1 Quais as Semelhanas e Diferenas entre os Tratamentos Feitos no Brasil e no
Marco Internacional para Risco de Mercado?


130
Economista, Gerente de Risco FGE & Precificao da SBCE (Seguradora Brasileira de Crdito Exportao
S.A.).

109
Como explicado no Captulo 3, desde 1996, o risco de mercado em Basileia passou a
ser aferido de duas formas, atravs do mtodo Padro ou do mtodo dos Ratings Internos.
Nas regras nacionais, tal s foi introduzido em 2007 (embora os modelos ainda estejam em
fase de validao) atravs da Resoluo 3464/07 e do Comunicado 16.137/07, substitudo
pelo Comunicado 19.028/09
131
. As normas se aplicam aos fatores: juros, aes, cmbio e
commodities.
Tanto no marco nacional quanto internacional, os riscos em instrumentos financeiros
relacionados a taxas de juros e aes se referem exclusivamente a posies classificadas na
carteira de negociao (trading book).
No marco internacional, o capital regulamentar para tais instrumentos os retirou da
parcela de risco de crdito e os transferiu para serem auferidos no risco de mercado. Por esse
motivo, o tratamento regulamentar da parcela de risco de mercado divide-se em duas
componentes: risco especfico (Specific Risk), que protege a instituio de movimentos
adversos no preo, relacionados ao emissor (BIS, 2006, p.167); e risco geral de mercado
(General Market Risk), relativo a mudanas nas taxas de juros ou nos preos das aes. No
caso brasileiro, o mesmo tratamento se aplica somente s aes. Ou seja, apenas o capital para
aes da carteira de negociao foi retirado da PEPR, permanecendo o risco de juros tratado
em ambas as parcelas (PEPR e PJUR).
J os riscos de cmbio e de commodities devem, tanto no marco nacional quanto
internacional, serem avaliados na carteira global do banco (negociao e no negociao,
tambm dita bancria). Estas devem ser reportadas e avaliadas a preos de mercado, mas
tambm se admite que posies sejam marcadas por modelos ou avaliadas em seu valor
histrico (book value).
importante notar, desde o incio, que os mtodos de avaliao do risco de mercado
das duas carteiras costumam diferir, sendo a volatilidade constante no tempo e a hiptese da
normalidade (pelo grande nmero de operaes envolvidas Lei dos Grandes Nmeros)
melhor aceita no tratamento do risco da carteira de negociao do que na carteira bancria.
Alm disso, esta possui, em regra, menor liquidez, sendo a prpria marcao a mercado do
valor da carteira bancria um dos maiores desafios a ser enfrentado pelo gestor de risco

131
A Resoluo CMN 3464/07 estabeleceu um novo modelo de tratamento de risco de mercado. Exigiu-se em
primeiro lugar, a definio e implantao da estrutura, polticas e sistemas de risco de mercado (at 03/2008).
Em segundo foi estabelecido o novo clculo para as parcelas de Risco de Mercado do Patrimnio de Referncia
Exigido. Por fim, foi definido um cronograma que previa at o final de 2009 o incio de autorizao para uso de
modelos internos para Risco de Mercado. Atualmente est em vigor o cronograma disposto pelo Comunicado
19.028/09 ver Anexo D).

110
devido inexistncia (ou baixa liquidez) de curvas de mercado para a precificao dos
ativos/passivos subjacentes voltaremos a esse ponto adiante
132
.
Por fim, o risco de oscilao de juros na carteira bancria (por exemplo, variao dos
juros dos emprstimos, de ttulos mantidos at o vencimento etc.) tratado no Pilar II. Isto
significa, na prtica, que esse ltimo no considerado quando se apura o Patrimnio de
Referncia Exigido e, portanto, no entra no ndice de Basileia. Todavia, o risco de juros da
carteira bancria faz parte do estabelecimento da Margem do Banco, ou seja, quanto o
Banco ainda possui de capital (PR) para fazer face aos riscos adicionais, dentro dos termos
prudenciais.
Assim, o primeiro passo, para gerir o risco de mercado nos moldes de Basileia II
dividir a carteira em negociao e no negociao (ou bancria). No documento do
BIS (2006), so esclarecidos critrios mnimos de elegibilidade
133
.

132
Como veremos, esse era um problema bastante relevante no caso do BNDES, cujas operaes se concentram
em posies indexadas a TJLP, uma taxa de juros administrada pelo Conselho Monetrio Nacional, para a qual
no existe propriamente uma curva de mercado.
133
A trading book consists of positions in financial instruments and commodities held either with trading intent
or in order to hedge other elements of the trading book. To be eligible for trading book capital treatment,
financial instruments must either be free of any restrictive covenants on their tradability or able to be hedged
completely. In addition, positions should be frequently and accurately valued, and the portfolio be actively
managed . Positions held with trading intent are those held intentionally for short-term resale and/or with the
intent of benefiting from actual or expected short-term price movements or to lock in arbitrage profits, and may
include for example proprietary positions, positions arising from client servicing (e.g matched principal
broking) and market making (BIS, 2006, p.158).

111
4.2 Risco de Mercado para Risco de Juros e de Aes no Brasil

4.2.1 Risco de Juros

O tratamento do risco de juros pelo Banco Central do Brasil divide os instrumentos
em: risco pr (PJUR1), risco de cupom de cmbio (PJUR2), risco de cupom de ndices
(PJUR3) e risco de cupom de taxas (PJUR4). As metodologias (nacional versus internacional)
so muito semelhantes, embora com maiores detalhamentos, no marco internacional, para
instrumentos tpicos de mercados mais desenvolvidos como, por exemplo, ativos
securitizados.

4.2.1.1 PJUR1

Para apurar a PJUR1, so precisos os seguintes dados: a) ltima taxa de negociao
(Last-Price) dos contratos de Futuro de DI da BM&F e preos indicativos de mercado,
apurados pela ANDIMA (Associao Nacional das Instituies do Mercado Financeiro), dos
ttulos pblicos prefixados; b) parmetros divulgados diariamente pelo Banco Central: o
multiplicador (M
t
Pre
), um parmetro que serve de base para clculo das correlaes (), um
fator de decaimento para as correlaes (k) e as volatilidades associadas aos vrtices da
estrutura temporal de taxa de juros (sigma i , i = 1 , ... , 10).
O primeiro passo a construo de uma Curva Pr. Como estabelece a Circular
3.361/07: as operaes mantidas em aberto no dia til imediatamente anterior devem ser
decompostas em seus fluxos de caixa com estrutura temporal das datas de vencimento
contratadas. Esses fluxos devem ser marcados a mercado e, em seguida, alocados em 10
vrtices definidos pelo Banco Central (Nota AGR/DERIM 06/2009)
134
.
A Circular 3.361/07 estabelece ainda que o VaR regulamentar (value-at-risk) deve ser
o maior entre o VaR do dia anterior ou o VaR mdia mvel dos ltimos 60 dias, multiplicado
pelo referido fator M
t
Pre
, calculado pelo Banco Central diariamente e que aumenta quando a

134
Para a marcao dos fluxos, necessria a construo da estrutura temporal de taxa de juros associada a
fluxos zero cupom. Para a construo da estrutura, para um dia t, so utilizadas as taxas de negociao, do dia
t, dos contratos de DI Futuro disponveis ... A partir dessas informaes, construmos a estrutura temporal de
taxa de juros prefixada. Para as datas compreendidas entre a data t e a ltima data de vencimento de contrato
de DI Futuro, as taxas so obtidas atravs de interpolao das taxas dos contratos de DI Futuro. Para as datas
aps a ltima data de vencimento, as taxas so obtidas atravs da extrapolao pelo clculo da taxa mdia
implcita esperada do ltimo perodo. (idem, pp.3 e 4)


112
volatilidade diminui e se eleva, caso contrrio comportando-se de forma anticclica (ver
Anexo E).

4.2.1.2 PJUR2, PJUR3 e PJUR4

As parcelas de capital para cobrir risco de variao nas taxas de cupom (Cupom
Cambial; Cupom de preos e Cupom de Taxas) seguem uma metodologia que guarda
relao intuitiva com o VaR denominada Escala de Maturidade (Maturity Ladder),
desenvolvida pelo Comit Internacional da Basileia (BIS). Essa consiste, basicamente, em
alocar os fluxos de vencimentos dos ttulos em vrtices e zonas pr-definidas, com fatores
crescentes de capital em relao ao prazo de vencimento do papel. Consideram-se depois os
possveis descasamentos: no vrtice, em uma mesma zona e entre zonas. O resultado final da
soma das exposies lquidas e o capital extra para os descasamentos multiplicado por um
fator (M), divulgado pelo BACEN (Ver frmulas no Anexo F). Algumas observaes feitas
na nota AGR/DERIM 07/2009 foram consolidadas no Box abaixo:























Continua...
Box 2
Trechos selecionados sobre a metodologia Maturity Ladder por Raymundo,
Carvalho e Firmo (2009)
A presena do multiplicador M tem a finalidade de manter padres prudenciais adequados ao
mercado domstico. Reconhece-se, portanto, existir diferena entre as volatilidades observadas no
mercado brasileiro de taxas de juros, em relao aos mercados mais desenvolvidos (os quais serviram
como base para o desenvolvimento de metodologia maturity ladder). Alm disso, pretende-se
estabelecer um perfil conservador para o modelo, o que incentiva as instituies a desenvolverem
modelos internos para o clculo do requerimento de capital ...
A Exposio Lquida a primeira parcela a ser calculada. Neste clculo, apenas os valores presentes
dos fluxos mapeados nos vrtices so levados em considerao. Assim, exposies lquidas em
vrtices distintos com posies contrrias so canceladas, desconsiderando-se que a correlao entre
maturidades distintas no perfeita.* Parmetros como diferenas nas datas dos fluxos de caixa,
diferenas nos prazos dos vrtices ou possveis diferenas nos instrumentos financeiros mapeados no
so levadas em considerao. Tais descasamentos sero considerados nas prximas parcelas, que
procuram, atravs de clculos conservadores, quantificar descasamentos at agora ignorados.
- Descasamento Vertical (DV)
... O Descasamento vertical procura compensar descasamentos entre as datas dos fluxos de caixa antes
de sua alocao nos vrtices (resultante de instrumentos financeiros com maturidades diferentes).
- Descasamento Horizontal Dentro das Zonas (DHZ)
O descasamento horizontal dentro das zonas contempla divergncias nos movimentos da estrutura a
termo dentro dos vrtices da prpria zona ... taxas com prazos prximos em ativos com vencimentos
curtos tendem a ter correlao menor que taxas com prazos prximos em ativos com vencimentos
mais longos. Isto aponta a necessidade de uma maior penalidade para os fluxos das zonas onde h
menores prazos (zona 1).

113


















4.3 Risco de Aes (PAS)

O clculo do capital regulamentar para aes no marco nacional corresponde soma
algbrica das exposies em aes, em cada pas onde a instituio possui esse instrumento
financeiro. A frmula considera tanto o risco especfico (com fator de 8%) como o risco
geral (tambm 8%) para todas as posies em aes, em todos os pases da carteira (Ver
Anexo G). Todavia, o risco especfico redutvel para 4% no caso de carteiras diversificadas,
isto , nenhum emitente individual supere 15% da carteira.
Caso as aes estejam classificadas na carteira bancria (no negociao), o capital
regulamentar para fazer face ao risco das aes apurado na parcela referente ao risco de
crdito (PEPR) - exclusivamente.


Continuao...
Fonte: Nota AGR/DERIM07/2009, pp.5-8
- Descasamento Horizontal entre Zonas (DHE)
O descasamento horizontal entre zonas contempla divergncias nos movimentos da estrutura a termo
entre as zonas...
* Note que, se as exposies lquidas assumem um mesmo sinal, ento os seus valores so somados, inexistindo
cancelamento. Sob o argumento de correlaes positivas, mas imperfeitas entre maturidades, obteramos algum
cancelamento na apurao do risco.
- Descasamento Horizontal
... taxas em pontos diferentes da estrutura a termo tendem a mover-se de forma conjunta, porm
imperfeita. Anlises empricas de correlaes sugerem que a diferena entre movimentos na estrutura
a termo menor para seguimentos que so prximos e maiores para trechos mais distantes. Os
descasamentos horizontais visam quantificar esse risco.
Zonas de Vencimento
Para quantificar o descasamento horizontal, prope-se a separao dos vrtices em trs conjuntos
(zonas). Alm disso, o descasamento horizontal separado em dois grupos: primeiro; entre as
posies lquidas em cada uma das trs zonas (descasamento horizontal dentro das zonas); e,
posteriormente, entre as posies lquidas entre as diferentes zonas (descasamento horizontal entre
zonas)...

114
4.4 Risco de Mercado para Risco de Commodities e de Cmbio/Ouro no Brasil

Como afirmado anteriormente, os instrumentos relacionados a commodities e
cmbio/ouro so excludos da parcela de risco de crdito (PEPR, no Brasil) e devem ser
apurados no risco de mercado atravs da PCOM e PCAM.


4.4.1 Risco de Commodities (PCOM)

No caso do risco de commodities e instrumentos financeiros derivativos relacionados
(PCOM - Circular 3368/07), o mtodo nacional (assim como o internacional) estabelece como
metodologia padro duas parcelas de risco. A primeira apura o risco direto, referente a
mudanas nos preos vista das commodities. A segunda agrega o risco de base, ou seja, da
relao entre commodities semelhantes mudar ao longo do tempo, o risco de taxa, que
aufere as perdas potenciais provenientes de mudanas no custo de carregamento de posies a
termo e opes e o forward gap risk, que o risco de mudanas no preo futuro das
commodities como consequencia de fatores diferentes da taxa ou movimentos no preo vista
(Ver Anexo H, para frmula).
O fato de o mercado de commodities ser menos lquido, por exemplo, do que ttulos, e
da oferta estar relacionada a aspectos climticos (no caso das commodities agrcolas), ou
ligado a eventos geopolticos (leo), torna-o mais sujeito a oscilaes bruscas.
Consequentemente, estimativas de volatilidade esto sujeitas a maiores erros. A fim de criar
um colcho de capital, o regulador nacional exige as duas parcelas. Assim:


Seguindo orientao de Basileia, o risco direto medido pelo mdulo da
posio lquida, comprada ou vendida, em cada commodity, multiplicada
pelo fator F. Esse fator tem valor igual a 15%. A outra parcela de risco
(essa parcela contempla o risco de base, risco de taxa e forward gap risk)
representada pela exposio bruta em cada commodity multiplicada pelo
fator F
IV
. Esse fator tem valor igual a 3%. (Nota AGR/DERIM 05/2009)


4.4.2 Risco de Cmbio (PCAM)

A Circular 3367/07 pouco altera o tratamento do capital regulamentar para risco de
cmbio/ouro que j estava em vigor (em Basileia I): As exposies em ouro, em moeda

115
estrangeira e em ativos e passivos sujeitos variao cambial, incluindo instrumentos
derivativos, devem ser apuradas em reais, pela converso dos respectivos valores, com base
nas cotaes de venda disponveis na transao PTAX8000 ... do dia anterior apurao
(Art. 1
o
).
Na PCAM, as exposies compradas (no ativo e no passivo) e vendidas (no ativo e no
passivo) devem ser marcadas a mercado pelo perodo remanescente de cada contrato,
tomando-se por base a estrutura temporal da taxa de juros em cada moeda avaliada.
Evidentemente, existe um problema relacionado ao fato de que posies mais longas podem
ser difceis de marcar apropriadamente, dada a baixa liquidez de alguns papis em mercado.
Os Derivativos devem ser apurados com base no montante do ativo objeto e Cotas de Fundos
de Investimento devem ser apuradas com base na composio proporcional ou, na sua
impossibilidade, como uma posio em uma moeda estrangeira.
A rigor, a PCAM composta por trs parcelas de risco: Exp1, Exp2 e Exp3. A parcela
Exp1 formada pela soma dos mdulos das exposies lquidas em cada moeda i. Todavia,
so consideradas como uma nica moeda: dlar americano, euro, franco suio, iene, libra
esterlina e ouro justamente as mais transacionadas no mercado. Isso significa que h
cancelamentos entre posies compradas e vendidas entre moedas diferentes. Como a
correlao entre essas moedas no perfeita, exige-se a Exp2, que considera o mnimo entre
os excessos comprados ou vendidos em cada uma das principais moedas (Nota AGR/DERIM
05/2009). Por fim, a parcela Exp3 diferente de zero somente se as exposies lquidas no
Brasil e no exterior
135
estiverem em posies opostas: Essa parcela uma medida prudencial
necessria para evitar riscos e desequilbrios significativos intragrupo, em funo de possveis
compensaes de exposies e/ou eliminaes contbeis na consolidao entre instituies de
um mesmo conglomerado no pas e no exterior ... (Nota AGR/DERIM 05/2009). As
frmulas encontram-se no Anexo I.
Caso a PCAM fique abaixo de 5% do PR (Patrimnio de Referncia) da instituio, o
valor da PCAM igual a zero.


135
Para dependncias no exterior, o PL da instituio considerado exposio vendida. Caso haja participaes
de investimentos estrangeiros no patrimnio da instituio, esta tambm ser considerada uma exposio
vendida, ter de ser aprovada no Conselho de Administrao e a comunicao de responsabilidade do
administrador responsvel pelo gerenciamento de risco da instituio (Art. 8). A posio vendida com objetivo
de hedge para a participao em investimentos no exterior poder considerar o valor necessrio para
proporcionar a efetiva proteo da referida posio comprada em moeda estrangeira, inclusive computando-se os
efeitos fiscais. Novamente, tem de ser aprovada no Conselho de Administrao e a comunicao de
responsabilidade do administrador de riscos da instituio. Circular 3367/07.

116
4.5 Modelos Internos para Risco de Mercado

Os modelos de risco de mercado, em geral, supem que os preos das variveis
seguem processos estocsticos aleatrios. A hiptese inicial mais comum de que segue um
movimento browniano geomtrico. Nesse caso, supe-se que a varivel possui volatilidade
diria de retorno constante, embora possa ter uma tendncia de variao ao longo do tempo.
Analogamente, pressupe-se que as correlaes entre os diversos riscos sejam constantes ao
longo do tempo, auferidas de acordo com o passado recente. Em situaes de estresse, porm,
verifica-se que essas suposies no so acuradas um problema amplamente reconhecido.
De fato, a avaliao do Patrimnio Lquido da Instituio (e, consequentemente, o
Patrimnio de referncia) depende da volatilidade mdia dos ativos em carteira, da
volatilidade quando existem posies descobertas no ativo e no passivo com volatilidades
distintas e da influncia das correlaes entre posies ativas e passivas sendo, portanto, a
determinao das volatilidades algo crucial (e de difcil anlise) Ver Anexo J. Para estim-
las, utilizam-se modelos que se baseiam em volatilidades passadas (que no necessariamente
se repetem no tempo) ou volatilidades implcitas (volatilidades futuras previstas pelo mercado
distintas das volatilidades passadas).
Ainda que exista o reconhecimento de que os grandes componentes de risco de
mercado (aes, cmbio, juros e commodities) estejam sujeitos a variaes bruscas e
descontnuas (o que dificulta as suas previses), as anlises de risco de mercado
frequentemente se baseiam em hipteses de normalidade e independncia das observaes,
quando se calcula o risco. Anlises mais sofisticadas de risco de mercado abdicam da hiptese
de normalidade/lognormalidade, optando pela utilizao de Simulaes Histricas (que
preservam caractersticas idiossincrticas da carteira) ou Simulaes de Monte Carlo que,
atravs de simulaes aleatrias repetidas inmeras vezes, traam o perfil da distribuio de
probabilidades que melhor descreve o processo estocstico em questo.
O reconhecimento das dificuldades de se estimar o risco das variaes abruptas faz
com que (inclusive do ponto de vista regulatrio) se complemente a anlise dos riscos de
mercado com testes de estresse, utilizando dados histricos e cenrios macroeconmicos
hipotticos, que so reavaliados com certa freqncia. Adicionalmente so feitas anlises de
sensibilidade, isto , simula-se qual seria o efeito para a carteira no caso de um choque
paralelo (de 100/200 bps, por exemplo) nas curvas primrias de risco. Para avaliar a adeso
dos modelos de risco realidade, em condies normais de mercado, os bancos tambm
realizam periodicamente backtesting (retirando destes eventuais situaes extremas

117
incorporadas nos testes de estresse) para avaliar se o modelo capaz de descrever as efetivas
realizaes da carteira.
Para o uso de modelos internos, o primeiro passo traar um perfil em relao
liquidez/densidade dos mercados envolvidos a fim de fazer a avaliao do valor da carteira
(valuation). A depender das caractersticas de liquidez do mercado, corresponder um
determinado tratamento. Por exemplo: 1) se o mercado lquido, com grande nmero de
participantes e elevado giro (diz-se que o mercado Smooth), considera-se, na literatura de
finanas, adequado o uso de metodologia de Valor em Risco VaR, suplementada com testes
de estresse; 2) se h alguma liquidez, nmero razovel de participantes e considervel giro
(choppy markets), o uso de modelos padres deve ser feito com maior cautela; 3) caso o
mercado seja pouco lquido, pouco denso (os mercados secundrios existem, mas so bastante
limitados) e os preos costumam ser negociados caso a caso (Icy Market), a precificao
precisar ser suplementada por modelos e suplementadas por consideraes de risco de
liquidez; 4) por fim, sem situaes em que os mercados so extremamente ilquidos, com
poucas negociaes (algumas vezes nem existem mercado secundrio), onde os ativos so
preservados at o vencimento e os produtos so repletos de especificidades (higly tailored), a
avaliao dos riscos considerada bastante problemtica so os chamados Frozen Markets.
Utilizam-se, neste caso, por falta de outras informaes, as informaes de balano (posio
contbil) complementando a anlise com uso de modelos e fazendo alguns ajustes para a falta
de liquidez das posies (Dowd, idem).
Em suma, a depender das caractersticas das exposies, existem trs metodologias: 1)
marcao a mercado, 2) marcao pelo modelo
136
e 3) marcao pela posio contbil.

A marcao a mercado considerada a mais apropriada para a carteira de negociao,
j que as posies so reavaliadas periodicamente aos preos correntes e os investidores
podem aferir perdas e ganhos com elevada freqncia, em condies de normalidade.
Entretanto, essa marcao s funciona adequadamente para mercados lquidos e para itens
cuja inteno de negociao refere-se ao curto prazo (como o caso da carteira de
negociao), devendo ser avaliada em seus prs e contras, quando utilizada para a carteira que
no se pretende negociar em prazos curtos.
Mais importante, em situaes de estresse de mercado (quando colapsa a demanda ou
a oferta do produto e os preos no so mais representativos), a marcao a mercado pode

136
Em Basileia, a marcao pelo modelo definida de forma ampla: Marking-to-model is defined as any
valuation which has to be benchmarked, extrapolated or otherwise calculated from a market input. When
marking to model, an extra degree of conservatism is appropriate (BIS, 2006, p.160).

118
levar um banco a se desenquadrar em Basileia (como ocorreu recentemente, na Crise
Subprime levando, inclusive, suspenso da marcao a mercado temporariamente) ou, mais
importante, a uma percepo precipitada (e no necessariamente acurada) de que o Banco est
insolvente, induzindo a corridas bancrias. Outro problema associado que a marcao a
mercado padronizada (isto , por todos os bancos e com os mesmos parmetros) exacerba os
movimentos efetivos de preos e sua volatilidade, na medida em que os modelos de clculo de
risco apontam, quando os preos esto caindo, para a venda imediata, gerando um colapso
ainda maior nos preos (Ver Seo 3.3, no Captulo 3). Por esses motivos, deve se considerar
a adequao de seu uso
137
.
A segunda alternativa a valorao da carteira atravs de modelos estatsticos de
precificao market-to-model. A questo se torna ento o risco do modelo, e h
necessidade de validao (e reavaliao peridica) pelas autoridades regulatrias, bem como
sua adequada calibrao (adaptao de um modelo geral s condies especficas, incluindo o
cmputo dos parmetros na realidade do mercado nacional). Um dos problemas do uso dessa
metodologia a possibilidade de esconder perdas
138
.
Em Basileia II, marcaes pelo modelo so permitidas somente em condies em que
a marcao a mercado no possvel e a instituio precisa provar que est sendo prudente
inclusive atravs de validao do modelo por unidade independente (que no tenha
participado da construo do modelo) dentro do banco e/ou auditoria externa. Por fim, os
modelos tm de ser submetidos validao para as tcnicas de valuation e os bancos devem
manter reservas de ajuste para essas posies marcadas a modelo.
Por fim, existe sempre a possibilidade de marcar a carteira por seu custo histrico,
utilizando prticas contbeis usuais (em Basileia, isso admitido para tratar do risco de
cmbio e de commodities, como dito). O problema que, embora eximam os bancos das
oscilaes de curto prazo, os custos histricos em geral no so bons indicadores das
condies futuras. Alm disso, existe o problema do tratamento contbil da depreciao dos
ativos (critrios frequentemente ad hoc), da possibilidade de esconder efetiva lucratividade

137
This methodology (mark-to-market) works will with liquid markets and fairly clear end-of-day markets
prices based on real market traders. The classic example is where positions on organized markets are marked-to-
marked at the end of each trading day, and traders margins are adjusted accordingly so that all gains and losses
are realized immediately. The applicability of mark-to-market therefore depends on having liquid market for the
instruments concerned, and mark-to-market is closely associated with short-term trading horizons (Dowd, K,
2006, p.16).
138
Mark-to-model is also open to abuse if the models are poorly chosen or tampered with, and there have been
numerous cases of hidden losses and fraud related to the misuse of valuation models (e.g, a common one being
to fiddle the values of volatility parameters in option-pricing models to artificially boost Mark-to-model
valuations and, of course to boost the bonuses that go with them) (idem).

119
(posies off-balance, por exemplo de derivativos), alm da tendncia a suavizar os lucros por
conta da taxao existente nos resultados das instituies financeiras (Dow, K, idem)
139
.


No marco internacional (o nacional ainda no est propriamente regulamentado por
documentos especficos), o uso do modelo interno inclui um fator para risco especfico e um
para risco geral de mercado (como na anlise padro) para os riscos de juros e de aes. Para
evitar dupla contagem (risco de default j incorporado no VaR), devem ser deduzidas do
modelo as parcelas referentes ao risco especfico, que se refere ao emissor.
Os modelos para risco especfico devem ser capazes de bem explicar as variaes de
preo no portflio. De fato, exige-se elevado R
2
de forma que as variveis da regresso sejam
capazes de explicar cerca de 90% da variao histrica do preo (ou incluir um termo
especfico para a variao residual no explicada pelas demais variveis
endgenas/regressores). O modelo deve ser capaz de captar aspectos relacionados
concentrao da carteira. Ou seja, tem que ser sensvel a variaes na composio da carteira
e um percentual mais elevado de capital ser requerido para Bancos com carteiras mais
concentradas.
Outra propriedade exigida que o modelo seja robusto em condies adversas em
outras palavras, tem que ser capaz de sinalizar aumento do risco nessas condies:


This could be achieved by incorporating in the historical estimation period
of the model at least one full credit cycle and ensuring that the model would
not have been inaccurate in the downward portion of the cycle (or)
through historical or plausible worst-case environments (Basileia, 2006,
p.194).


O modelo deve ser capaz de capturar o risco de base, incluindo descasamentos de
prazos, diferentes nveis de subordinao etc.; e o risco de evento (risco de migrao no caso
de posies de dvida, eventos que se traduzam em saltos de preos tais como fuso e
aquisio etc.). Tambm se exigem backtest para ambos os riscos: especfico e geral de
mercado. Algumas observaes (Basileia 2006, pp. 194-195):


139
A deficincia das informaes derivadas das posies em Balano (histricas) cresce, por exemplo, no caso
das opes. Ver Marins, A, 2004, p. 302. Por esses motivos, o tratamento de opes em Basileia II bem
delimitado e os requerimentos de capital calculados de forma conservadora, no modelo standard.

120
a) Para risco de juros: a estrutura a termo do modelo deve ser construda usando
prticas comuns em mercado (generally accepted approaches), por exemplo,
estimando taxas futuras para ttulos zero cupons. A curva deve ser dividida em
segmentos de maturidade, como nos modelos padro. O sistema de risco deve
incorporar separadamente os fatores de risco, a fim de apurar o risco de variaes
no spread.
b) Para risco de cmbio (incluindo ouro), cada medida de risco deve incorporar todas
as moedas envolvidas no portflio. Como o VaR em geral calculado em moeda
nacional, devem ser considerados fatores de risco correspondente a taxas de cmbio
entre a moeda nacional e cada uma das moedas que compe a carteira.
c) No caso do risco de oscilao no preo das aes, deve existir, no mnimo, um fator
de risco para acompanhar movimentos bruscos em preos (ndice de mercado).
Posies individuais devem ser expressas atravs da sensibilidade da ao
especfica, em relao ao mercado (). Alternativamente, pode ser feita uma
avaliao dos fatores de risco para vrios setores (ex. entre diferentes setores
industriais ou setores divididos em duas categorias: cclicos e no-cclicos),
tambm atravs de anlise -equivalente. O mais recomendvel ter fatores de
risco correspondentes a cada uma das exposies em aes, analisadas
separadamente (o que seria the most extensive approach idem, p. 195)
d) Por fim, se as posies agregadas em commodities forem pequenas, possvel usar
um nico fator de risco ou subcategoraias (por exemplo, um nico fator para todas
exposies em petrleo). Para bancos mais ativos em commodities, deve ser levada
em conta a variao do rendimento de convenincia (convenience yield) entre
posies em derivativos e posies vista
140
.

140
The convenience yield reflects the benefits from direct ownership of the physical commodity (for example,
the ability to profit from temporary market shortages), and is affected both by market conditions and by factors
such as physical storage costs (idem, p.195).

121
e) Caso se opte pelo uso de VaR, esse deve ser avaliado em base diria, em percentil
igual a 99%; o holding perod de, no mnimo, 10 dias e as observaes histricas
devem envolver pelo menos um ano.
141
Os Bancos devem atualizar suas bases de
dados, no mnimo, trimestralmente, ou sempre que julgar que haja mudanas
materiais. Caso a volatilidade aumente, o regulador pode exigir que o VaR seja
apurado em um perodo menor de observaes
f) No h prescrio do tipo do VaR a ser usado (padro, histrico ou simulao de
Monte Carlo) e os bancos podem estabelecer correlaes para as grandes categorias
de risco, isto , risco de juros, cmbio, aes, commodities. No caso dos
instrumentos de opo, os modelos tm que ser capazes de reconhecer a no
linearidade dos riscos e as volatilidades (vega risk) de taxas e de preos.

Tambm de forma semelhante metodologia padro, os bancos devem manter capital
em base diria para o VaR do dia anterior ou o VaR mdia mvel dos ltimos sessenta dias,
corrigido por um fator M, cujo valor mnimo trs e ao qual deve ser adicionado um fator
entre 0 e 1, de acordo com a performance do backtest; quanto melhor este, mais prximo de
zero o fator
142
.
Nos modelos internos, proxies devem ser evitadas e o modelo deve ser conservador
em cenrios de preos realsticos. Quando as melhores prticas evoluem, os bancos devem
acompanh-las.
Testes de estresse uma exigncia regulamentar e devem incluir tanto critrios de
natureza quantitativa como qualitativa, incorporando tanto o risco de mercado quanto
aspectos relacionados ao risco de liquidez. Os critrios quantitativos devem identificar
cenrios plausveis. Os critrios qualitativos, em contraposio, devem tanto avaliar a
capacidade de o capital absorver grandes perdas potenciais, quanto identificar uma estratgia
para reduzir riscos e conservar capital (p.197).
Alm dos testes com caractersticas firmadas pelos supervisores, devem existir testes
desenvolvidos pelos prprios bancos, que reflitam caractersticas relativas ao risco especfico.
Para isso, os Bancos devem ter informao sobre as maiores perdas ocorrida no perodo

141
O Comit de Basilia imps tambm um multiplicador igual a trs (ver Anexo B) a ser aplicado sobre os
resultados obtidos dos modelos. Este nmero 3 est intimamente ligado ao percentil 99%, uma vez que neste
se permite trs perdas em um ano.
142
Os back-testes podem ser conduzidos tanto em base hipottica quanto em condies atuais de mercado:
Supervisors will have national discretion to require banks to perform backtesting on either hypothetical (i.e.
using changes in portfolio value that would occur were end-of-day positions to remain unchanged, or actual
trading (i.e. excluding fees, commissions, and net interest income) outcomes, or both p.197.

122
solicitado pelo Regulador e essa informao deve ser comparada com o capital requerido
pelo sistema interno. Devem ser ainda feitas uma srie de simulaes de cenrios de estresse
esses podem incluir perodos de grandes distrbios (tal como crises: 1987 para bolsa de
valores, 1992/94 para mercados emergentes etc.), incorporando a reduo de liquidez vivida
nesses perodos. Outro teste requerido para o risco especfico uma avaliao da
sensibilidade das exposies de mercado a variaes nas volatilidades e correlaes: Aplying
this tests would require an evaluation of the banks current positions against the extreme
values of the historical range. Due considerations should be given to the Sharp variation that
at times has occurred in a matter of days in periods of significant market disturbance
(ibidem).
Por fim, os bancos devem ter seus testes prprios que identifiquem caractersticas
idiossincrticas de sua carteira; por exemplo, maior exposio a determinadas regies
combinada com aumento do preo do petrleo etc. (p.198). Os bancos devem prover o
supervisor com relatrios que apresentem a descrio da metodologia usada para identificar e
rodar os cenrios, assim como descrever os resultados.
importante aqui salientar que, quando se discute o uso de modelos internos,
tratam-se dos riscos previstos no Pilar I de Basileia, isto , no capital regulatrio mnimo.
Todavia, existem outros riscos que devem ser mantidos sob controle em Basileia II, que
fazem parte do Pilar II (Superviso Bancria).


4.6 Pillar II: Risco de Oscilao de Taxa de Juros na Carteira Bancria no Brasil

Ainda no Risco de Mercado, h exigibilidade regulamentar para apurar o risco de juros
da carteira bancria. No Brasil, isso feito pela Rban, que deve ser informada mensalmente
e realizado um teste de estresse. Como dito anteriormente, essa parcela reduz a margem de
capital dos Bancos.
A Circular 3365/07 define a Rban como a parcela de capital exigida para fazer face ao
risco de todas as operaes sensveis variao de juros no classificadas na carteira de
negociao. Para auferi-lo, cada banco pode desenvolver seu modelo interno, de forma
relativamente livre
143
. De forma diferente das demais circulares, a Resoluo define apenas
critrios mnimos: tcnicas e conceitos amplamente aceitos no mercado, transformao

143
Para metodologias de mensurao de risco de juros da carteira bancria encontra-se em Nederlandsche Bank,
2005 e Noorarli e Santos, 2005.

123
adequada dos fluxos de pagamentos em fluxo de caixa, sensibilidade a mudanas na estrutura
a termo dos juros etc.. (Ver Anexo K) A rigor, a Circular s especfica quanto ao teste de
estresse e choques paralelos nos juros.
Os testes de estresse devem ser realizados trimestralmente. H dois testes requeridos.
O primeiro deve estimar (supondo que a carteira bancria sujeita a risco de juros no sofra
alteraes pelo perodo de um ano): qual seria a variao, em relao ao PR, do valor de
mercado dessa carteira se, se repetisse, hoje, um choque equivalente s maiores e menores
oscilaes de mercado ocorridas nos ltimos cinco anos? O segundo teste solicita a apurao
de qual teria de ser o tamanho de choques paralelos para levar a instituio a sofrer, no valor
de mercado da mesma carteira, perdas expressivas (Ver Anexo K).


SEO V: RISCO OPERACIONAL EM BASILEIA II


Em traduo literal do texto do Documento de Basileia II (BIS, 2004), a Resoluo
CMN 3380/06 define como risco operacional: a possibilidade de ocorrncia de perdas
resultantes de falha, deficincia ou inadequao de processos internos, pessoas e sistemas ou
de eventos externos (Art. 2). Est explicitamente colocado que, para fins de capital
regulamentar, a definio inclui risco legal, mas exclui risco estratgico e reputacional. O
risco legal definido como: Perda associada inadequao ou deficincia em contratos
firmados pela instituio, bem como a sanes em razo de descumprimento de dispositivos
legais e a indenizaes por danos a terceiros decorrentes das atividades desenvolvidas pela
instituio (BACEN, 2009, p.7). Eventuais requerimentos adicionais de capital podem,
porm, ser feitos no Pillar II de Basileia.
No marco internacional, instituies que no disponham de dados internos podem
recorrer ao uso de bancos de perdas para risco operacional, adquiridos em mercado, como
fonte de informaes. A bem-dizer, dados externos e internos no so excludentes, podendo
ser utilizados de forma composta.
No Brasil, o Banco Central considera necessrio para a construo de modelo interno a
coleta de dados internos e externos, mas tambm anlise de cenrios, coleta de informaes
quanto a fatores de controles internos e de ambiente de negcios, bem como mitigadores de
risco e apurao de matriz de correlao dos eventos de perdas (DENOR/BACEN, p.9).
importante notar, porm que, ao avaliar o risco operacional, algumas informaes so precisas

124
(por exemplo, multas), outras estimadas (proviso para perdas trabalhistas)
144
. Eventuais
recuperaes das perdas devem ser consideradas para fins de gesto do risco operacional, ou
seja, no devem ser abatidas da base de perdas.
As fontes para obteno de informaes de perdas de risco operacional so vrias:
contbil (ex: provises para perdas trabalhistas, cveis e fiscais, legais etc.), departamento de
recursos humanos (horas-extras, etc.), auditoria interna (fraudes internas e externas),
relatrios de controles internos (falhas de processos), departamento jurdico, entre outros.
De forma geral, considera-se que os primeiros anos das bases de dados no possuem
informaes muito precisas. De fato, existe a possibilidade que essas informaes criem
grandes resduos nos modelos, j que diversas contas so classificadas erroneamente, em
decorrncia do estgio inicial de captura de informaes, mas tambm da prpria necessidade
de adaptao dos sistemas aos moldes necessrios para apurar o risco regulamentar. Por fim,
preciso decidir se os dados da base sero avaliados individualmente ou se sero agregados de
forma a dar qualidade base de dados
145
. Montada a base de perdas, deve-se ainda verificar a
existncia de informaes fora do padro (outliers). A retirada destes dados deve ser
justificada e documentada, como a recomendao de Basileia, a seguir comentada.


5.1 Quais as Semelhanas e Diferenas entre os Tratamentos feitos no Brasil e no Marco
Internacional para Risco Operacional?

No marco internacional, existem trs metodologias para apurar o risco operacional: 1)
Basic Indicator Approach; 2) Standardized Approach (para os qual existe ainda uma variante,
o Alternative Standardized Approach ASA); e 3) Advanced Measurement Approach
(AMA).
Analogamente, a Circular BACEN 3383/08 determinou que as instituies financeiras
poderiam optar por 1 dentre 3 modalidades de clculo da Parcela de Risco Operacional para
apurao do PRE, a saber: Indicador Bsico, Padronizada Alternativa e Padronizada
Alternativa Simplificada. O modelo interno para risco operacional ainda no est
normatizado, mas j existe um calendrio das etapas, estabelecido pelo Regulador.

144
Curiosamente, aps a introduo de capital regulamentar para risco operacional, o controle de horas-extras se
tornou uma questo vital, j que perdas trabalhistas so o principal evento de perdas. Nesse sentido, foi reforada
a concepo de que preciso ter um bom ambiente de controles internos.
145
Por exemplo, os dados de fraude em cartes de crdito so geralmente apurados por valor, de forma agregada
ou por perodo (mensalmente).

125
Na verso final do acordo internacional, no Basic Indicator Approach, ficou
estabelecido que os bancos devem manter capital regulatrio igual a um fator (15%) da
receita mdia bruta anual, devendo ser excludos os anos com renda negativa ou zero do
numerador e do denominador.
No Brasil, este mtodo corresponde Abordagem do Indicador Bsico, onde
tambm se aplica um fator de 15%. Nela, a parcela de capital regulamentar (Popr) apurada
pelo fator de 15% aplicado ao Indicador de Exposio ao Risco Operacional (IE). Este
corresponde mdia da soma dos valores semestrais das receitas de intermediao financeiras
e das receitas com prestao de servios, deduzidas das despesas de intermediao financeira
nos ltimos trs anos, considerando sempre o resultado dos dois semestres e multiplicando
por um fator Z (Ver frmula no Anexo L). Ou seja, enquanto no marco internacional o
percentual aplicado sobre as receitas brutas, no Brasil se apura o capital sobre as receitas
lquidas (receitas deduzidas das despesas de intermediao)
146
.
A diferena entre o padro brasileiro e o estabelecido internacionalmente justamente
o fator Z. Este decorreu do reconhecimento pelo legislador nacional que, considerando que
as receitas (lquidas de despesas) da intermediao financeira so bastante elevadas no Brasil,
seria prudente um calendrio (gradual) para a exigncia de capital. Desta forma, o Banco
Central do Brasil estabeleceu um valor de apenas 20% (do correspondente aos 15%) para o
fator Z, no primeiro semestre de 2008, crescente at os 100% em janeiro de 2010. Este fator
foi tambm aplicado ao mtodo intermedirio, abaixo especificado.
No marco internacional, o chamado Standardised Approach uma abordagem
intermediria, que divide as atividades do Banco em linhas de negcios (7) para os quais
existe um determinado percentual de capital regulatrio, , que pode ser de: 12%, 15% ou
18%
147
. Dentro de cada uma dessas linhas, existem possveis eventos de perdas (8)
criando uma matriz 7 x 8 a ser preenchida pelos bancos. Em cada uma delas, a renda bruta
serve como uma proxy para a escala da exposio ao risco de mercado (BIS, 2004, pp. 142-
143). A fim de evitar dupla contagem com outros riscos, o regulador nacional pode permitir

146
Devem ser excludos do IB as perdas ou ganhos provenientes da alienao de ttulos e valores mobilirios e
instrumentos derivativos no considerados na carteira de negociao, despesas de constituio e receitas
provenientes de reverso de proviso.
147
Caso uma posio no seja passvel de classificao em uma das linhas de negcios definidas, deve ser, de
forma conservadora, colocada no fator ponderador mais elevado, isto , 18%.

126
aos Bancos migrar para o Alternative Standardised Approach ASA, que igual ao anterior,
exceto para duas linhas de negcios
148
.
No Brasil, analogamente, dentro do Indicador Alternativo de Exposio ao Risco
Operacional (IAE), existe a Abordagem Padronizada Alternativa e a
Abordagem Padronizada Alternativa Simplificada. Em relao ao padro internacional, a
diferena est na matriz linha de negcios por eventos de perdas, que foi definida de mais
ampla: 8 x 8, j que uma das linhas de negcios definidas em Basileia II Varejo foi
separada de Corretagem de Varejo, que inclui operaes relacionadas corretagem de
aes, ttulos, valores mobilirios e mercadorias.
Assim, no Brasil, temos as seguintes linhas de negcios estabelecidas: I) Varejo; II)
Comercial; III) Finanas Corporativas; IV) Negociao e Vendas; V) Pagamentos e
Liquidaes; VI) Servios de Agentes Financeiros; VII) Administrao de Ativos; VIII)
Corretagem de Varejo (Circular BACEN 3383/08). O processo de distribuio nas linhas de
negcios, como de praxe, tem de ser documentado, contemplando a poltica e os
procedimentos utilizados, previamente aprovados pela Diretoria ou pelo Conselho de
Administrao (Art.4). J dentre os Eventos, no h nenhuma diferena em relao ao
marco internacional. Para fins regulatrios, devem ser includas perdas relacionadas a: I -
fraudes internas; II - fraudes externas; III - demandas trabalhistas e segurana deficiente do
local de trabalho; IV - prticas inadequadas relativas a clientes, produtos e servios; V - danos
a ativos fsicos prprios ou em uso pela instituio; VI - aqueles que acarretem a interrupo
das atividades da instituio; VII - falhas em sistemas de tecnologia da informao; VIII -
falhas na execuo, cumprimento de prazos e gerenciamento das atividades na instituio
(Resoluo Bacen 3380/06).
O IAE corresponde tambm mdia aritmtica dos saldos semestrais dos ltimos trs
anos, considerando operaes de crdito, de arrendamento mercantil e outras operaes com
caractersticas de concesso de crdito e dos ttulos e valores mobilirios no classificados na
carteira de negociao, multiplicada por um fator de 0,035. Devem ser desconsiderados os
saldos de provises constitudas. Na Abordagem Padronizada Alternativa, ambos os
indicadores (IE e IAE) devem ser ponderados por , pr-definidos pelo Banco Central do
Brasil de acordo com a linha de negcio. Na Abordagem Padronizada Alternativa
Simplificada, o IE deve ser ponderado por um fator 15% e o IAE por 18%. Em ambos se

148
Para as linhas retail banking e commercial banking, o ASA difere do Standardised Approach : For these
business lines, loans and advances multiplied by a fixed factor m replaces gross income as the exposure
indicator. The betas for retail and commercial banking are unchanged from the Standardized Approach.

127
aplica tambm o fator Z j comentado e vale a ideia de que se o valor da parcela anual for
negativo, deve ser desconsiderado do numerador. Mas, nesse caso, o denominador no exclui
estas observaes.
Para utilizar a abordagem intermediria, as recomendaes do BIS so de que: o
sistema de gesto de risco operacional tenha responsabilidades claramente definidas, seja
capaz de identificar calcular, acessar, monitorar, controlar/mitigar os riscos. Deve haver
atividades regulares de reporte das exposies sujeitas a risco operacional, incluindo as perdas
estimadas para os executivos. Todas as perdas devem estar bem documentadas e serem
submetidas periodicamente validao (Auditoria interna e externa).


5.2 Risco Operacional Modelos Internos

Dadas as dificuldades associadas mensurao do risco operacional (ver Captulo 3,
item V g), um modelo adequado deve ter especial ateno quanto ao bom ajustamento aos
dados (good fit). Deve ser realista, bem especificado, flexvel e de simples compreenso, de
forma a sensibilizar os gestores das reas de negcios e a Alta Administrao. Dado alto
requerimento de capital dos modelos bsico e intermedirio, h uma provvel reduo de
custos para o Banco, porm o investimento para a construo do modelo interno
considervel, pode no haver dados suficientes e pode simplesmente no haver economia de
capital.
Caso a instituio no disponha de dados internos suficientes para a modelagem,
possvel complementar a anlise com dados externos. Para isso, alis, j existem alguns
bancos de dados prontos tais como o Operational Risk Exchange (ORX), que uma bolsa de
eventos de perda operacional internacional. J h alguns bancos brasileiros que fazem parte
do Consrcio, mas preciso avaliar se os dados so adequados ao uso da instituio em
questo
149
. Uma questo relevante a integrao dos dados de risco operacional com a gesto
qualitativa, isto , uma integrao com as atividades de Controladoria, Auditoria etc. dos

149
A ORX uma bolsa de eventos de perdas da qual fazem parte mais de 50 instituies; fornece dados para
associados, validados por uma Auditoria Externa, sendo o sigilo dos dados mantido. Como exemplos de Bancos
brasileiros associados esto o Bradesco, o ABN, alm de bancos como HSBC, que tambm esto fortemente
representados no pas.

128
bancos. Alm disso, para validar um modelo interno preciso ter uma auditoria interna
qualificada
150
.
Para qualificar para o modelo avanado (AMA), em primeiro lugar, os prprios
Diretores devem estar ativamente envolvidos, preciso ter um sistema de gerenciamento
implantado na sua integridade e, antes de ser efetivamente utilizado, o sistema deve ser
monitorado pelo regulador. preciso ter uma rea de gesto de risco separada e independente
(responsvel por traar metodologias, fazer relatrios, implementar as polticas de risco,
verificar o cumprimento dos limites etc.) e todo o processo deve estar bem documentado.
Auditores externos e internos devem periodicamente rever todos os processos e sistemas, de
forma a garantir que todo o processo de mensurao de risco seja transparente e acessvel
(BIS, 2004, p.147).
Em termos quantitativos, o Banco deve provar ser capaz de dar conta de eventos da
cauda em seus modelos (potentially severe tail loss events) em padres semelhantes ao
do risco de crdito, considerando um perodo de um ano (holding period) e um nvel de
confiana de 99,9%. Os modelos devem ser validados por uma unidade independente. O
capital regulamentar deve ser suficiente para cobrir as perdas esperadas (EL) e perdas no
esperadas (UL), a no ser que o banco seja capaz de demonstrar que j captura de forma
adequada as perdas esperadas nas suas linhas de negcios
151
. O sistema de mensurao deve
ser suficientemente granular de forma a capturar os principais fatores que podem levar a
mudanas significativas na cauda das perdas estimadas.
Os diferentes riscos operacionais devem ser somados para formar o capital regulatrio.
O banco pode usar uma matriz de correlaes internas para reduzir o capital necessrio,
porm tem que provar que esta foi obtida de forma criteriosa, implementada com integridade
e levar em conta, inclusive, situaes de estresse. Os sistemas de risco operacional devem
levar em conta dados internos, dados externos relevantes, anlises de cenrios e fatores
refletindo o ambiente de negcios e sistemas de controles internos de forma complementar:


For example, there may be cases where estimates of the 99.9
th
percentile
confidence interval based primarily on internal and external loss event data

150
A respeito do risco de ter de requalificar a Auditoria interna a fim de que essa seja capaz da validar a
modelagem h ainda o risco de evaso dos auditores, aps treinamento. Esse um risco levantado por vrias
instituies. Para evit-lo, preciso estabelecer boa remunerao.
151
Poder-se-ia argumentar que, no Brasil, as perdas trabalhistas tm de ser provisionadas, logo poderiam ser
abatidas do capital regulatrio. Entretanto, segundo as novas regras contbeis internacionais (IFRS), provises
para perda esperada no podem ser feitas. Aqui est um exemplo de incompatibilidade entre as normas contbeis
e Basileia. O tema IFRS versus Basileia ser retomado no Captulo 4.

129
would be unreliable for business lines with a heavy-tailed loss distribution
and a small number of observed losses. In such cases, scenario analysis, and
business environment and control factors, may play a more dominant role in
the risk measurement system. Conversely, operational loss event data may
play a more dominant role in the risk measurement system for business lines
where estimates of the 99.9
th
percentile confidence interval based primarily
on such data are deemed reliable. In all cases, the bank`s approach for
weighting the four fundamental elements should be internally consistent and
avoid the double counting of qualitative assessments or risk mitigants
already recognized in other elements of the framework.(BIS, 2004, p. 148)


Para poder ter seu modelo interno de risco operacional validado, so necessrios cinco
anos de dados histricos. Entretanto, no primeiro ano em que o Banco migra para o AMA,
trs anos de dados so considerados suficientes. O Banco tem de ter critrios bem
especificados e as perdas documentadas, por linhas de negcios e por evento de perda
embora o Banco possa decidir em que medida estas categorias se aplicam a seu modelo
interno. As informaes devem compreender todas as atividades dos bancos e deve ser fixado
um limite mnimo (minimis Gross Loss) acima do qual todas as perdas devem ser mapeadas.
Eventuais excluses nos dados devem ser justificadas perante o Regulador.
Alm das informaes a respeito das perdas, o Banco deve armazenar informaes
sobre a data do evento, a recuperao de parte das perdas, assim como informaes
descritivas dos motivos que levaram perda.
As perdas com risco operacional que historicamente foram tratadas como risco de
crdito (ex. falhas no gerenciamento de garantias) devem continuar a ser computadas em risco
de crdito, para fins de capital regulamentar. Entretanto, esses eventos de risco operacional
relacionados a riscos de crdito devem ser armazenados separadamente, em bancos de dados
de risco operacional. J os riscos operacionais relacionados ao risco de mercado devem ser
tratados como risco operacional para fins de cmputo de capital regulatrio
152
.
O sistema de risco operacional deve usar dados externos (pblicos ou da indstria),
especialmente se o Banco est sujeito a perdas severas de baixa freqncia. Os dados externos
podem substituir os dados internos para uso do modelo, porm o uso deste deve ser revisto
periodicamente, por unidade independente e deve ser documentado.
O Banco deve ainda utilizar-se de opinies de especialistas em eventos de elevada
severidade. Esses julgamentos podem, por exemplo, servir de base para parmetros de

152
Por exemplo, uma documentao falsa no apurada tipicamente um risco operacional, mas em geral era
apurado em risco de crdito. Segundo Basileia II, deve continuar a ser apurado em risco de crdito, mas se deve
documentar a perda. J uma cotao de um papel que era de 0,21 e foi colocada no sistema como 0,12 dever ser
apurado como risco operacional.

130
funes de distribuio de perdas. Anlises de cenrios devem ser utilizadas para inferir
desvios em relao s hipteses de correlao do modelo. Em particular, para perdas
resultantes de mltiplos eventos de risco operacional. Ao longo do tempo, esses parmetros
devem ser validados comparando o valor estimado com o verificado efetivamente.
Em adio aos dados de perdas (sejam elas efetivas ou baseadas em cenrios), a
metodologia de risco operacional deve ser capaz de capturar o ambiente de negcios e fatores
de controle interno que possam interferir no perfil de risco operacional. A escolha dos fatores
tem que ser justificada como uma causa relevante de risco (driver of risk), baseado no
julgamento de um expert e, sempre que possvel, deve ser traduzido em termos quantitativos,
que possam ser validados. Todos os ajustes estatsticos feitos para se adaptar realidade
devem ser documentados e revistos por unidade validadora independente. Ao longo do tempo,
novamente, os resultados do modelo devem ser avaliados com a efetiva experincia de perdas,
com os dados externos e os ajustes feitos.
Seguros podem ser utilizados como fatores mitigantes do risco, mas at um teto de
20% do total do valor computado pelo AMA. Alm disso, h critrios mnimos para o uso dos
seguros tais como ser Seguradora de bom rating (A, pelo menos); a aplice deve ter um ano
de validade, no mnimo etc..
De acordo com BIS (2004), espera-se que bancos internacionalmente ativos e/ou com
exposies significativas em risco operacional no se utilizem do mtodo bsico. Todavia,
todas as instituies podem combinar o uso dos trs mtodos para grupos de operaes
distintos, desde que: capturem de forma consolidada todas as operaes; nas operaes onde
se opte pelo AMA, o Banco comprove perante o Regulador estar apto para tal; o banco
apresente um plano de trabalho para convergir para o uso do AMA em todas as operaes
(exceto as imateriais); uma parte significativa do risco operacional seja capturada em AMA;
etc. (BIS, 2006, p.152).


5.3 Abordagem de Distribuio das Perdas (Loss Distributional Approach)

Dentre as metodologias AMA de maior difuso est a Loss Distribution Approach,
que, como o nome diz, permite calcular a exposio ao risco operacional baseada na
distribuio das perdas incorridas. Embora Basileia II aceite o uso exclusivo de modelos
baseados em cenrios feitos por experts, a recomendao que as abordagens sejam

131
complementares e os cenrios s sejam utilizados para eventos de alta severidade e baixa
freqncia, cuja descrio estatstica pouco confivel.
Historicamente, a abordagem LDA deriva de modelos atuariais. A partir de dados de
perdas operacionais, inicia-se uma anlise exploratria dos dados. O primeiro passo dividir a
anlise em duas dimenses: freqncia, onde em geral utilizam-se distribuies discretas para
descrever o processo gerador dos dados, e severidade, aproximada por distribuies contnuas
de probabilidade.
Para distribuies de Freqncia, as distribuies mais utilizadas para apurar perdas
operacionais so: Binomial, Binomial Negativa, Geomtrica, Hipergeomtrica e Poisson. Para
identificar a funo que mais se aproxima dos dados, ou seja, comparar histogramas com
aqueles gerados pelas distribuies paramtricas so feitos testes de aderncia, tais como Qui-
Quadrado de Pearson, Likelihood Ratio, Q-Q Plot, P-P Plot (Aaltonen, 2009, pp.17-24)
153
.
J para comparar os histogramas de severidade a distribuies paramtricas contnuas,
utilizam-se testes de aderncia, tais como: Kolmogorov-Smirnov (KS), Cramer-Von-Mises
(CVM), Qui-Quadrado, Anderson-Darling, Likelihood Ration, Q-Q Plot, P-P Plot. AS
distribuies mais frequentemente utilizadas so: Exponencial, Gamma, Lognormal, Weibull,
Distribuio G e H (idem, pp.24-31)
154
.
Assim, por exemplo, a partir de uma distribuio de freqncias onde se apura o
nmero de perdas por ano e a probabilidade de uma distribuio de severidade, que aufere a
probabilidade de perdas divididas por determinadas faixas de valores, constri-se uma tabela
de probabilidade para perda total, considerando todas as combinaes possveis entre o
nmero de perdas e o valor de cada uma das perdas somadas
155
. Ordenando as perdas em
ordem crescente e vendo a probabilidade acumulada possvel inferir qual o VaR associado a,

153
Recomenda-se que, antes da aplicao de um teste, observe-se o histograma visualmente. Isto porque os testes
comparam cada ponto emprico com toda a curva estatstica, ou seja, formatos bem distintos do processo de
gerador de dados podem acabar espuriamente passando no teste. Ou seja, uma anlise deve comear pelo
visual para ento aplicar os testes.
154
A escolha dos testes deve refletir a nfase que se procura dar anlise. Por exemplo, caso se esteja
interessado em eventos extremos, o uso do teste KS mais apropriado, j que ele mede a distncia entre a curva
emprica e da distribuio paramtrica ponto a ponto. J o KVM olha a rea da diferena entre as curvas. Caso o
interesse seja em todas as perdas, o uso do KVM mais adequado.
155
Vejamos um exemplo bem simples. Suponhamos que exista a possibilidade de zero, uma e duas perdas, com
probabilidades de 60, 30 e 10%, respectivamente, e que as severidades possam atingir os valores de R$ 1.000
(50% de probabilidade), R$ 10.000 (30%) e R$ 100.000 (20%). A distribuio conjunta ser uma tabela que
comea com zero perdas (60% de probabilidade) e que faz todas as combinaes possveis de perdas: uma perda
de R$ 1000; uma perda de R$ 10.000; uma perda de R$ 100.000; duas perdas, sendo as duas de R$ 1.000, uma
perda de R$ 1.000 e outra de 10.000 etc. at atingir a perda mxima, isto , duas perdas, sendo cada uma de R$
100.000. Neste ltimo caso, a ttulo de exemplo, a probabilidade da perda total ser R$ 200.000 a probabilidade
de ocorrerem duas perda (10%) vezes a probabilidade da primeira perda ser de R$ 100.000 (20%) e da segunda
ser de 100.000 (20%), o que significa 0,4% - ou seja, consideramos aqui as perdas como independentes.

132
por exemplo, 90%, 95%, 99.9% etc. Para Basileia, como dito, a norma impe 99.9%. O
processo ento se resume a alguns passos:

1) Eleger os principais eventos de perdas a serem apurados
2) Construir as sries de dados de freqncia e severidade com informaes internas
3) Avaliar a excluso dos outliers, justificar e documentar eventuais excluses
4) Fazer histogramas e, com base nas distribuies candidatas, estimar os parmetros.
5) Com base nos parmetros estimados realizar os testes de aderncia de forma a
estabelecer distribuies discretas que se aproximem da freqncia real e
distribuies contnuas que se aproximem da severidade real.
6) Construir a distribuio conjunta das perdas operacionais, que consideram de forma
simultnea freqncia e severidade. Para cada ano simulado, sorteia-se uma
freqncia da distribuio paramtrica estimada e N severidades, somam-se as n
severidades para obter a perda anual total.
7) Numa simulao de Monte Carlo, o passo acima repetido um milho de vezes. As
perdas so ordenadas e o capital para o risco operacional ser o quantil 99,9% dessa
distribuio simulada das perdas.
8) Por fim, somam-se os VaRs de todos os eventos de perdas.

A partir da estimao de cada uma das funes de densidade de probabilidade (e sua
efetiva validao por testes de aderncia), necessrio ainda fazer a seleo de parmetros
para ento construir uma distribuio conjunta de probabilidades de forma a quantificar o
risco operacional. Assim, cria-se uma matriz que avalie a probabilidade conjunta.
As limitaes do LDA so: utilizao apenas de dados internos, que podem ser
incompletos; o uso de dados histricos implica que a anlise das perdas esperadas reflita
apenas experincias ocorridas, podendo no capturar corretamente eventos de cauda, alm das
dificuldades de auditar os modelos. Caso se deseje agregar dados externos anlise, h o
problema de como compatibilizar ambientes operacionais diferentes, escalas diversas, etc. Por
outro lado, agregar-se cenrios pode tornar a anlise passvel de crtica de ser subjetiva,
pouco documentada e enfrentar resistncia da auditoria interna.
No Brasil, porm, o uso de metodologia AMA s comea a ser validado em 2011, de
acordo com calendrio do Banco Central, podendo (como no marco internacional) ser

133
utilizada uma srie (na primeira validao) de trs anos de perdas histricas sendo 5 anos o
perodo mnimo recomendado em geral para a construo das sries. O Anexo L apresenta as
frmulas de clculo.





134
5 REGULAO FINANCEIRA EM BANCOS DE DESENVOLVIMENTO


INTRODUO


Este captulo discute a aplicabilidade da regulao bancria prudencial em Bancos de
Desenvolvimento e introduz o leitor ao nosso estudo de caso: o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Inicia-se esclarecendo os objetivos
pretendidos e as formas de captao utilizadas por Bancos de Desenvolvimento, a fim de, a
seguir, discutir as principais vantagens e desafios para mitigao e administrao de riscos.
O primeiro desafio consiste, pois, em definir o que consideramos Bancos de
Desenvolvimento (BDs, doravante), a despeito da variedade existente entre as instituies
assim denominadas (Seo 2.1). Como se tornar claro, embora existam, inclusive, BDs
privados, limitamos nossa discusso aos BDs pblicos.
O segundo deriva do reconhecimento de que as funes desempenhadas e os objetivos
traados por essas instituies no so apenas distintos entre pases, mas evoluem ao longo do
tempo. Nesse sentido, importante listar funes histricas j exercidas e os novos desafios
(Seo 2.2). Atualmente, a funcionalidade dos BDs tem de ser, por exemplo, repensada luz
de um mercado financeiro cada vez mais globalizado, firmas com atuao internacional e
maiores exigncias quanto gesto de riscos (Seo 2.3).
na terceira seo que nos propomos a refletir sobre a aplicabilidade da regulao em
BDs pblicos. Com base nas teorias descritas nos Captulos I e II, deveria a regulao
prudencial ser aplicada a BDs? O que acrescenta discusso uma perspectiva histrico-
institucional (vista no Captulo 3)? Basileia II um marco adequado para regular BDs?
A ttulo de ilustrar as questes ento colocadas e j caminhando para o nosso estudo
de caso a Seo IV resume as diferentes funes exercidas pelo Banco Nacional de
Desempenho Econmico do Brasil (BNDES), sua atual estrutura de funding e algumas de
suas principais caractersticas. Apresenta-se, ainda que de forma sumria, o debate interno
sobre a aplicao de Basileia II, em meados dos anos 2000, e destaca-se a relao do BNDES
com o Banco Central. A quinta seo apresenta nossas concluses, na forma de um sumrio
dos principais pontos levantados ao longo do captulo.


135
SEO II: BANCOS DE DESENVOLVIMENTO


2.1 Dificuldades na Definio do Objeto de Estudo


BDs so instituies idiossincrticas, que assumem diferentes estruturas de
propriedade (instituio pblica, privada ou de economia mista) e, consequentemente,
possuem distintas formas de composio do capital. Embora seja mais freqente encontrar o
Estado como controlador ou scio parcial, existem tambm BDs exclusivamente privados
156
.
Inclusive existem aqueles em vias de privatizao, como o coreano Korean Development
Bank KDB
157
.
A forma de atuao tambm diferenciada entre as instituies. Existem: organismos
multilaterais, com atuao em diversas regies; instituies de fomento ao desenvolvimento
regional e bancos de desenvolvimento nacionais, que, alis, predominam em nmero
158
.


De forma semelhante, h BDs que atuam somente com operaes diretas; h aqueles
que fornecem apoio direto e atravs de agentes financeiros (operaes indiretas); e BDs que
s atuam como bancos de segunda linha, isto , no fazem operaes diretas. Podem apoiar
todos os setores da economia ou focar sua atuao em determinadas atividades (ex: apoio
exclusivo indstria; agricultura; habitao etc.). H BDs especializados em micro e
pequenas empresas, h os que atuam com empresas de todo porte.
Os instrumentos de apoio creditcio so tambm mltiplos. Primordialmente, BDs
oferecem recursos para financiamento, mas podem tambm prover garantias e avais,
equalizao de juros, bem como promover atividades de suporte aos empreendedores, como
fruns de debate, feiras de exportao etc.. Quando as instituies fornecem apoio creditcio

156
De acordo com UN-DESA 2005, existiam 11 BDs privados, em 2002.
157
To meet diversifying needs amid changes in the global financial climate, we are ready to take a major leap
under the governments plan to privatize KDB. Our ultimate goal is to transform into a global investment bank
under a CIB (Corporate & Investment Bank) structure on the back of our vast experiences accumulated as a
corporate banking specialist. To this end, we are planning to offer optimal one-stop services across various
fields, including banking, securities, and capital & asset management, to satisfy your demands. Moreover, based
on the highest standard of business ethics and service mindset, we will continue to be your reliable partner,
assisting you to reach your business goals. Em http://www.kdb.co.kr, visitado em 04/09/2009.
158
Dentre os BDs multilaterais encontra-se o World Bank, atravs do International Bank for Reconstruction and
Development; entre os BDs regionais esto, por exemplo, o African Development Bank, Banca Interamericana
de Desarrollo, Nordic Investment Bank. Por fim, entre os bancos de desenvolvimento nacional podemos citar:
Indian Development Bank, National Financiera Banca de Desarrollo Nafinsa/Mxico, Kreditanstalt fr
Wiederaufbau KfW/Alemanha. Segundo o mesmo relatrio, na poca em que foi redigido (2005), havia cerca
de 750 BDs nacionais e 32 bancos de desenvolvimento multilaterais (incluindo os de atuao regional).

136
exclusivamente sob a forma de seguros, garantias ou equalizao de juros para operaes de
exportao, no so consideradas BDs, mas sim denominadas Export Credit Agencies (ECA)
embora em muitos sentidos se aproximem da natureza dos Bancos Pblicos de
Desenvolvimento
159
.
Tampouco existe padro para as fontes de recursos utilizadas nos BDs. Podem ser
oramentrias, captao no mercado interno e externo, ou provirem de fundos que contam, em
geral, com algum aporte inicial da Unio, governos locais ou de Organismos Multilaterais.
Por serem bancos e no agncias de governo BDs tambm contam com o retorno de suas
prprias operaes como fontes de funding. Alguns BDs atuam tambm como bancos
comerciais, recolhendo depsitos vista
160
. Diversos BDs, porm, no utiliza o pblico no
financeiro como fonte de recursos. Isto , no promovem nem captao de depsitos a vista,
nem de depsitos a prazo. Alguns participam do mercado de Certificados de Depsitos
Bancrios, outros no.
Mas se no possvel definir BDs por sua estrutura de propriedade, sua forma de
atuao local, pelo padro das operaes, pelos instrumentos de apoio creditcio disponveis,
ou ainda pelas fontes de recursos, ainda mais difcil faz-lo por seus objetivos.
Em condies normais de mercado, o papel central dos BDs fomentar investimentos
em reas identificadas como prioritrias mas que, por suas caractersticas, (seja de maior
prazo, seja do elevado volume de capital requerido, seja pela dificuldade de avaliar
propriamente o risco de crdito, devido inexistncia de informaes ou pelo prprio
subdesenvolvimento do sistema financeiro), no so suficientemente atendidas pelo mercado.
Apesar de no terem sido criados com essa funo, BDs podem assumir,
eventualmente, funes anticclicas, contribuindo para amenizar a contrao do crdito, que
se verifica em momentos de grande instabilidade do setor financeiro. Assim, na fase
descendente do ciclo econmico, BDs podem contribuir para o abrandamento da recesso, ao
manter a oferta de recursos ou mesmo aumentando seus desembolsos.
Na fase ascendente, porm, o mais provvel que BDs, ao contrrio, reforcem o ciclo
econmico. Isto porque, ao financiarem a expanso dos investimentos, BDs potencializam o
crescimento da demanda agregada, ainda que no mdio/longo prazo essa atuao resulte

159
No apoio exportao, existem ainda os Eximbanks, que fazem uso dos instrumentos das ECAs, mas tambm
fazem financiamento, ainda que em menor escala, como o caso de Eximbank americano. Alguns BDs, porm,
tambm apoiam exportaes, oferecendo financiamento, seguros, garantias e equalizao. o caso do KfW,
Banco de Desenvolvimento Alemo.
160
O KfW, por exemplo, capta depsitos. O Korean Development Bank (KDB) tambm recolhia depsitos
quando criado (1954).

137
(tambm) em ampliao da oferta agregada e, portanto, contribua para o crescimento
sustentvel.
Ainda no que se refere sustentabilidade do crescimento, pode ser dito que BDs
ajudam a reduzir a incerteza sistmica, seja atravs do compromisso com a manuteno dos
negcios; do financiamento a empreendimentos fundamentais de infraestrutura; da
manuteno das condies de emprstimos (inclusive taxas) em momentos de elevada
volatilidade de mercado; ou do compartilhamento de riscos, atravs da oferta de garantias,
avais, project finance, parcerias pblico-privadas (PPP) etc..
Em geral, BDs so fontes de recursos de longo prazo, e, portanto, fundamentais para a
realizao do investimento em setores econmicos de elevada carga de capital fixo ou
necessidade de desenvolvimento tecnolgico. Todavia, sua funo no se restringe a fornecer
crditos de maior prazo, mas antes reconhecer entraves e oportunidades do processo de
desenvolvimento, bem como atuar em setores onde possvel gerar externalidades positivas
para a sociedade (BNDES, 2007). Sua atuao pode responder a demandas especficas, mas
tambm ocorrer de forma prospectiva, antecipando a demanda futura, ou mesmo criando
setores que ainda no existem na economia (idem).
Tradicionalmente, BDs tm por funo financiar infraestrutura e a produo de bens
de capital. Todavia, alguns BDs tambm fornecem capital de giro, em geral associado a
investimentos, ou mesmo capital de curto prazo para exportaes em momentos de maior
volatilidade do cmbio. Contemporaneamente, ainda comum encontrar BDs atuando no
financiamento da indstria tradicional (txtil, calados e alimentos); entretanto, a ao
focada para reas de baixo desenvolvimento econmico. O apoio a micro e pequenas
empresas e a gerao de emprego so tambm ressaltados por muitos. Em momentos de crise,
a atuao anticclica e a contribuio para a estabilidade do sistema financeiro so igualmente
ressaltadas como funes a serem exercidas por BDs.


Ajudar a desenvolver o mercado de capitais, apoiar a competitividade das empresas no
mercado internacional, compartilhar riscos em empreendimentos de grande porte e/ou retorno
de longo prazo, apoiar atividades inovadoras, desenvolvimento sustentvel (meio-ambiente)
parecem ter se tornado os desafios mais contemporneos dos Bancos de Desenvolvimento
embora, como veremos a seguir, estejam distantes dos objetivos traados, por exemplo, nos
anos 1950.
Vale notar, a ttulo de variedade nos atuais objetivos pretendidos, que alguns BDs
apoiam a produo de bens agrcolas ou commodities metlicas em pases de baixa renda,
apenas para assegurar, no futuro, a diversificao das fontes de importao e assim fomentar a

138
competio e evitar preos sobre-elevados. Este o caso dos investimentos do Banco de
Desenvolvimento da China (China Development Bank) em pases africanos, bem como do
apoio sob a forma de Ajuda Externa (AID) no antigo Banco de Desenvolvimento Japons,
agora transformado em Banco de Cooperao internacional (Japan Bank for International
Cooperation JBIC) em diversos pases. No caso do BD regional islmico (IDB), difundir as
regras e prticas religiosas tambm um objetivo. J no caso do BD alemo (KfW), a questo
da sustentabilidade ambiental ressaltada. Enfim, so inmeros os objetivos pretendidos,
como mostra o Anexo M
161
.
Em suma, no h definio abrangente que comporte a multiplicidade dos desenhos
institucionais existentes. Entretanto, h duas caractersticas que, para ns, so fundamentais
para a definio de uma instituio como BD. A primeira delas atuar em segmentos de
crdito pouco desenvolvidos pelo mercado privado, em particular fornecendo recursos de
longo prazo. A segunda o reconhecimento de que, ao contrrio dos bancos privados, onde
os riscos se contrapem rentabilidade esperada dos projetos, em BDs o risco deve ser
contemplado de acordo com as prioridades de fomento, definidas pelo governo
162
. Por
esse motivo, para fins desta tese, restringimos nossa anlise a BDs nacionais pblicos,
utilizando uma definio relativamente abrangente:


[N]ational development banks can be defined as financial institutions set
up to foster economic development, often taking into account objectives of
social development and regional integration, mainly by providing long-term
financing to, or facilitation the financing of, projects generating positive
externalities (UN-Desa, 2005: 10-11, itlico no original)



2.2 Bancos de Desenvolvimento em Perspectiva Histrica

A nosso ver, a fim de bem discutir o papel exercido pelos BDs, faz-se necessrio
acrescentar uma perspectiva histrico-institucional, em linha com a abordagem apresentada

161
Nele apresentamos material disponvel em stios de BDs, buscando a descrio da misso, viso e/ou
reas de atuao, mantendo algumas informaes complementares que ilustram os pontos recm-levantados. Os
textos so reproduzidos tal qual aparecem, sempre em ingls, para homogenizar.
162
Convm notar que essa concepo implica excluir algumas instituies que se autodenominam BDs, bem
como permitir a incluso, por exemplo, de Agncias de Crdito em nossa definio. De fato, a nica coisa que as
difere dos BDs o instrumento de apoio creditcio, no caso, a oferta de seguros/garantias, ao invs de
financiamento o que, para ns, no aspecto fundamental para a definio do objeto.

139
no Captulo 3 da Tese. Nessa viso, para continuar a ser funcional para o desenvolvimento,
necessrio redefinir, periodicamente, a misso atribuda ao BD em questo
163
.
Historicamente, o surgimento dos primeiros BDs pblicos nacionais data de meados
do sculo XIX, na Europa, quando instituies com caractersticas semelhantes surgiram na
Frana, Alemanha e Itlia. Foi, porm, o final das Grandes Guerras Mundiais que deu fora ao
movimento
164
. A bem dizer, a maioria desses BDs foi criada nos anos 1950, no contexto das
polticas keynesianas do Ps- II Guerra. Muitos pases precisavam ser ento reconstrudos,
como no caso Alemo e Japons. Outros, reveladas a fragilidade e dependncia externa de
suas economias, desejavam transformar suas bases agrcolas para economias de base
industrial, como foi o caso da Coreia e do Brasil
165
. Os desafios eram, quela poca, porm,
bastante distintos dos atuais.
De fato, durante a fase inicial da industrializao, a inexistncia de um mercado
financeiro nacional para financiamento de longo prazo se torna um problema estrutural que,
se no solucionado, inviabiliza o crescimento. Particularmente, quando o crescimento da
estrutura produtiva se d a taxas aceleradas e o desenvolvimento do mercado financeiro
ocorre lentamente, urge encontrar uma soluo, sob o risco de abortar o crescimento e/ou
provocar uma exploso inflacionria (Studart, 1995).
Nesta etapa do desenvolvimento, BDs so considerados fundamentais na criao de
reas/setores, na implantao de novos ramos de negcios e na criao da infraestrutura
bsica. Em geral, o apoio siderurgia, que serve de base para indstria de bens durveis
posteriormente, tambm realizado por BDs. Em um esforo de delimitao temporal pode
ser dito, em linhas gerais, que essa foi a principal funo atribuda aos BDs em diversos
pases, hoje ditos emergentes e mesmo para alguns hoje desenvolvidos, tais como a Coreia
e Japo, ao longo das dcadas de 1950 e 1960.
Na medida em que a economia e o mercado financeiro se desenvolvem, porm, novos
desafios surgem. Muito embora haja farta evidncia emprica da existncia de uma correlao
entre crescimento econmico e desenvolvimento financeiro, nem sempre a expanso dos dois
ocorre pari passu, cabendo aos BDs preencher as lacunas no ocupadas pelo mercado

163
A incorporao de uma perspectiva histrico-institucional no incompatvel nem com a viso
Keynesiana/Misnkiana, que reconhece o papel das instituies, nem sequer com a abordagem das falhas de
mercado. De fato, o argumento desta escola de que BDs devem atuar nas lacunas deixadas pelo mercado. Isto
no impede que essas lacunas variem de lugar e de aspecto, ao longo do tempo. A viso histrico-institucional ,
portanto, uma dimenso complementar e a nosso ver indispensvel para bem compreender as formas de atuao
e as misses atribudas aos BDs.
164
UN-DESA 2005, citado em Zendron, P. (2006)
165
Para uma comparao entre o financiamento do desenvolvimento da Coreia e do Brasil ver Castro, 2006.

140
privado.
166
Assim, por exemplo, no momento de desenvolvimento da indstria de bens de
capital e insumos bsicos, os BDs costumam ter papel de destaque em pases que no
dispem de um sistema financeiro desenvolvido. A ttulo de delimitao histrica, essa etapa
corresponde, em diversos pases, ao vivido nos anos 1970. O fomento a outros setores
especficos tais como indstria qumica, eletrnica etc. tambm se d de forma mais intensa a
partir dessa dcada, sendo os setores eleitos dependentes das estratgias dos governos (pas
especficas).
A partir dos anos 1980, por um lado, foram atribudas novas funes aos BDs, tais
como desenvolvimento social e ambiental, promoo das exportaes, apoio a micro e
pequenas empresas (Bruck, 1998, citado em Zendron, P., p. 120) etc.
167
. Por outro lado, a
consolidao de bancos mltiplos privados atuando em prazos mais largos permitiu, em
alguns pases, a transferncia de uma funo clssica dos BDs o financiamento de
mquinas e equipamentos para o mercado, liberando recursos, por exemplo, para atividades
mais arriscadas (inovaes), ainda que os volumes ofertados de crdito no sejam
expressivos; ou para atividades que efetivamente comprometam valores expressivos em
largos prazos, tais como financiamento de grandes projetos industriais (novas plantas).
O desenvolvimento do mercado de capitais, por sua vez, permitiu, em alguns pases,
uma atuao menor dos BDs no financiamento direto e, por exemplo, mais significativa na
participao em fundos Private Equity. Alternativamente, em algumas experincias, a
estrutura do apoio pblico ao mercado de crdito foi redefinida, de forma a garantir a oferta
de seguros ou garantias da Unio, ao invs do financiamento direto sem, contudo, abandonar a
oferta de financiamento propriamente dita em outros segmentos.
O que se est aqui ressaltando, em suma, que parte das mudanas no foco da atuao
dos BDs experimentada a partir dos anos 1980 decorre dos prprios avanos do sistema
financeiro nacional e foram funcionais para o objetivo maior de desenvolvimento
econmico e social.
Entretanto, a dcada de 1980 tambm marca um perodo de insolvncia de diversos
BDs, que terminaram por levar ao encerramento, em alguns casos, de suas operaes ou

166
De acordo com o seminal artigo de Goldsmith (1969), o tamanho do sistema financeiro est correlacionado
positivamente com a proviso e a qualidade de servios financeiros. Considerando diversas dcadas (1860 a
1963) e diversos pases (35), o autor encontrou um paralelismo estreito entre o desenvolvimento econmico e o
financeiro, alm de indicaes de que perodos de mais rpido crescimento foram acompanhados de taxas de
desenvolvimento financeiro acima da mdia histrica. Seguindo os passos de Goldsmith encontram-se King e
Levine (1993).
167
No caso especfico do apoio exportao, cabe ressaltar, o apoio pblico se justificava; porm, pela
necessidade de nivelar as condies de jogo, a fim de permitir a competitividade das exportaes, em
condies de financiamento (leveling the playing field).

141
privatizaes: O relatrio anual do Banco Mundial de 1983 estimou que 39% dos bancos de
desenvolvimento estavam passando por srios problemas de gesto de portflio (Zendron,
idem. p.123). Diante disso, iniciou-se um processo encerramento de atividades de algumas
instituies e/ou de reestruturao e reavaliao de seus papis
168
.
Ainda no contexto do final dos anos 1980, surgem regras de regulao financeira de
validade internacional lembrando que o primeiro Acordo da Basileia data de 1988. Essas
surgem praticamente ao mesmo tempo em que a participao do Estado na economia era
questionada pelo Consenso de Washington (1989).
Para os adeptos da tese do Estado Mnimo, o no desenvolvimento de certos
segmentos de crdito ocorria pela prpria interveno do Estado, reprimindo o
desenvolvimento natural (isto , pelo mercado), seja pela existncia de subsdios de crdito,
pelo direcionamento do crdito ou desestmulo poupana privada, atravs do
estabelecimento de juros artificialmente baixos
169
.

Neste enfoque, na medida em que
polticas de liberalizao financeira e ajustes macroeconmicos fossem realizados, os
mercados (naturalmente) se completariam, eliminando, com o tempo, a necessidade da
existncia de BDs. No mximo, reconhecia-se que os BDs teriam um papel a desempenhar
nas ditas falhas de mercado.
, portanto, somente em uma viso mais contempornea que se pressupe que BDs
devam se restringir a setores/segmentos de crdito onde o mercado falha, a fim de no
competir com os bancos comerciais e mltiplos, mas sim atuar de forma complementar,
aumentando o bem-estar econmico. Essa viso est em linha com o arcabouo terico visto
no Captulo 1 desta Tese. Algumas consideraes precisam aqui ser feitas.
A leitura de que BDs devem restringir sua atuao onde mercado falha no apenas
no condiz com os propsitos pretendidos historicamente quando da criao dos BDs, como
no capaz de dar conta da capacidade desses em ser uma fonte estvel de funding e, assim,
contribuir para a reduo da incerteza sistmica dos mercados de crdito e capitais. Em
particular, em pases onde exista uma elevada preferncia pela liquidez, seja pela existncia
de ttulos de curto prazo e elevado retorno, ou por motivos estruturais, por exemplo, em

168
Nesse processo de repensar o seu papel, cabe citar que at mesmo conduzir o processo de privatizao foi
considerado uma funo do BNDES, uma vez que esta era a prioridade do governo brasileiro nos anos 1990.
Esta situao onde se atribui ao Estado a necessidade de conduzir o processo de desestatizao conhecido na
literatura por paradoxo neoliberal.
169
Conforme ressaltado no Captulo 1, embora a tese da represso financeira date dos anos 1970, o movimento
de Estado mnimo ganha fora a partir da crise dos anos 1980 e junto com ele a condenao dos BDs.

142
economias que apresentem elevada vulnerabilidade externa, associada ao risco cambial e
oscilaes no preo de commodities, a atuao dos BDs se torna, a nosso ver, fundamental.
Como vimos no Captulo 2, quando se utiliza abordagem keynesiana/minskyana, o
problema do financiamento do investimento envolve no apenas arrumar fontes de liquidez
(finance), mas tambm fontes de recursos de longo prazo (funding). Reconhece-se que ainda
que no se esteja diante de uma situao de crise, uma maior preferncia da liquidez pelos
bancos (que pode ser inclusive estrutural) afete o processo de financiamento do
crescimento/desenvolvimento. Isso justifica, nessa abordagem, a existncia de BDs.
Ou seja, no apenas h o reconhecimento de que o sistema financeiro privado tende a
atuar ciclicamente e que a existncia de BDs pblicos uma maneira de evitar o
aprofundamento das depresses/recesses na economia (embora esse no seja o papel mais
caracterstico dos BDs, insistimos), como BDs so fundamentais para engendrar o
crescimento econmico, na medida, que so uma fonte de recursos de longo prazo. Sobretudo,
em economias emergentes, onde o mercado de capitais (bolsa e ttulos) pouco desenvolvido,
BDs aparecem como uma resposta institucional eficaz (no existe propriamente o conceito de
eficincia, como vimos) porque fomenta o crescimento e, ao mesmo tempo, reduz a
fragilidade financeira do sistema (Studart, 1995).
Isso no implica negar que o aprofundamento do sistema financeiro possa contribuir
para o desenvolvimento econmico, por exemplo, ao ampliar e diversificar fontes de
financiamento. Defende-se, sim, que existem segmentos que, embora extremamente
relevantes, dificilmente sero atendidos pelo setor privado (aqui o argumento se aproxima do
de falhas de mercado), que existem problemas estruturais no mercado de crdito (aqui o
argumento se distancia do de falhas) e que BDs tem um papel fundamental tambm porque
contribuem para a reduo de desigualdades sociais/regionais/setoriais:


Em cenrios muito incertos, como j observado, os setores lderes do
desenvolvimento econmico tendem a ser os mais desfavorecidos. Alm
disso, no h na poltica de liberalizao financeira qualquer elemento que
favorea o financiamento de longo prazo ou de inovaes. Nesse enfoque
crtico, portanto, os BD se tornarem desnecessrios aps a implementao de
polticas de liberalizao uma hiptese, no mnimo, pouco plausvel. Ao
contrrio, vislumbra-se um espao bem definido de atuao dos BD na era
da liberalizao, ainda que tal poltica seja bem-sucedida naquilo que ela
capaz de promover: a expanso e diversificao do mercado financeiro,
embora sem qualquer critrio macroeconmico de direo. Suprir as lacunas
dessa expanso permanece sendo uma funo importante a ser cumprida
pelos BD. (Hermann, 2009, p.8)


143
A segunda considerao de que, a nosso ver, mesmo em pases desenvolvidos,
grandes projetos de infraestrutura, exportaes e atividades de P&D no prescindem do apoio
pblico sob a forma de financiamento, bem como de outras formas institucionais de apoio
creditcio, tais como seguros, garantias e mesmo equalizao de juros. Como dito, as ECAs
so, numa perspectiva mais ampla, uma espcie de BDs. Em pases desenvolvidos onde elas
esto presentes enfatiza-se: o apoio a MPMEs exportadoras, aeronaves, projetos de
construo civil e a prpria criao de empregos
170
.


Portanto, a necessidade da contextualizao histrica e o reconhecimento da
importncia na reavaliao dos focos de atuao de um BD ao longo do tempo aqui defendida
no nos parece negar a necessidade de sua existncia, seja em pases de baixa renda, j com
algum grau de desenvolvimento econmico (pases emergente), nem mesmo em pases
desenvolvidos.
Para ns, BDs foram e so instrumentos necessrios para fomentar o desenvolvimento
seus objetivos que precisam ser revisitados, periodicamente. Na medida em que se
consolida o desenvolvimento econmico/ industrial e financeiro do pas, e que se avana no
sentido de uma maior integrao financeira internacional, torna-se necessrio repensar o papel
e os instrumentos de atuao dos BDs, inclusive para o apoio de empresas nacionais que se
tornam competidoras globais. Para ilustrar o ponto, vejamos a afirmao do BD coreano,
KDB:


With rapid financial paradigm shifts centered on the capital market, consumer
demand is becoming more complex and cross-border competition among financial
firms is getting fiercer. In response, the government has set the national agenda to
induce enlarged overseas financial operation and to turn the financial industry more
high value-added. This is to lay the foundation for the advent of a globally
competitive financial player in Korea. http://www.kdb.co.kr



2.3 O Crescimento da Importncia da Gesto de Riscos em Bancos de Desenvolvimento

Vimos na seo anterior que o longo perodo que se estende entre o final dos anos
1980 at meados dos anos 2000 marcado, de forma geral, pela condenao do apoio pblico
ao financiamento e pelo recrudescimento da defesa da desregulamentao financeira nas

170
No caso especfico das exportaes, o problema notrio. Por exemplo, no segmento de apoio a compras de
aeronaves exportadas (crdito aos importadores modalidade buyer), cujas caractersticas so o elevado valor
agregado e o longo prazo (16 anos, conforme o Acordo Internacional da OECD Arrangement on Officially
Supported Export Credits), encontram-se disponveis formas de apoio creditcio, mesmo em pases
desenvolvidos como EUA, Canad, Reino Unido etc.. Ver Sucupira, R. et alli 2002, para estudos de caso.

144
instituies financeiras no bancrias e surgimento de regras internacionais para as bancrias.
Ao mesmo tempo, sob o impacto das crises de solvncia experimentadas por alguns BDs nos
anos 1980 (mas, tambm, pelo prprio ambiente de imposio das regras de Basileia para as
instituies bancrias), comea a crescer entre BDs a percepo da importncia de uma boa
gesto de riscos. A rigor, houve crescimento nos riscos dessas instituies.
Na medida em que foram sendo reduzidos os recursos pblicos disponveis para o
fomento ao desenvolvimento, criou-se a necessidade (para alguns BDs) de complementar os
recursos pblicos, antes abundantes, com captaes a mercado. Isto implicou em mudanas
estruturais nas condies do passivo dessas instituies. Paralelamente, alargaram-se os
prazos dos emprstimos concedidos (mudanas nas condies do ativo), j que o mercado
passou a assumir o financiamento de itens cujo prazo mdio de 5 a 6 anos, como o de bens
de capital. Em consequencia desse processo, cresceram os potenciais riscos dos BDS: de
crdito, de mercado e de fluxo de caixa.
De fato, o prprio crescimento na participao dos BDs em grandes projetos aumenta
os prazos mdios dessas instituies, ampliando, caso no existam instrumentos mitigadores
adicionais, o potencial risco de crdito da instituio.
Alm disso, na medida em que as prioridades dos BDs caminhem para reas como,
por exemplo, o financiamento de inovaes vistas como armas fundamentais na competio
internacional contempornea mas tambm para grandes projetos em novos setores, o risco
de crdito (e neste caso tambm o risco legal, caso o marco regulatrio do setor no seja bem
estabelecido) se torna inexoravelmente mais elevado. Na mesma linha de argumentao,
estruturas de Project Finance introduzem novos desafios gesto de risco de crdito, j que a
garantia o prprio projeto, de mais difcil execuo.
importante tambm considerar que, quando, no intuito de desenvolver o mercado de
capitais, um BD apoia uma empresa j contemplada com financiamento, atravs de aquisio
de participao acionria, a instituio passa a ter dupla exposio ao risco de uma mesma
firma. Mais grave, o apoio atravs de renda varivel mais arriscado, j que no caso do
financiamento existem garantias que protegem, ao menos em parte, o valor do financiamento.
Do ponto de vista do risco (exclusivamente), o apoio atravs somente de renda fixa
(financiamento), caracterstico da atuao histrica dos BDs, era prefervel
171
.

171
J do ponto de vista dos benefcios gerados para a sociedade, o desenvolvimento do mercado de capitais gera
externalidades positivas. Existe, pois, um conflito (freqente) entre o risco para o BD e seu retorno esperado que,
no caso desta instituio, no o lucro, mas sim o bem-estar da sociedade.

145
Soma-se a isso o reconhecimento de que o prprio processo de liberalizao financeira
inseriu elemento de concorrncia (nacional e internacional) s atividades de financiamento
historicamente ocupadas por BDs. Por um lado, criam-se maiores oportunidades de captao
de recursos no exterior, que podem complementar a estrutura de funding dos BDs. Por outro,
crescem os riscos de descasamento de moedas, prazos e de oscilaes de juros dentro dessas
instituies (risco de mercado). Alm disso, os apoios estrutura de capital, como o apoio
subscrio de aes, fazem crescer os riscos de oscilao de preos de aes (risco de
mercado) na estrutura de ativo do BD.
Em particular, o crescimento dos prazos no ativo, sem correspondente aumento na
oferta de recursos de longo prazo, potencializa a existncia de descasamentos, que precisam
ser geridos. Ademais, as maiores necessidades de captao para atender demanda por
investimentos podem exigir dos BDs criar produtos financeiros, tais como a oferta de papis
securitizados ou de parte das aes de seu patrimnio, ofertadas sob a forma (por exemplo) de
debntures conversveis. Isto introduz, novamente, potenciais riscos de mercado adicionais
instituio, que historicamente no existiam.
Por fim, a assuno de passivos exigveis de curto prazo, de forma a complementar a
estrutura de funding (inexistentes ou irrelevantes historicamente), aumenta o risco do fluxo de
caixa dos BDs.
Em suma, diante de menores recursos no reembolsveis (oramentrios), a questo
do gerenciamento dos riscos se torna ainda mais importante para BDs, sendo fundamental
criar uma estrutura de subsdios cruzados, a fim de manter o apoio em segmentos onde,
justamente pelos seus elevados riscos, so pouco atendidos pelo mercado.
Entretanto, deve ser observado que os maiores termos e menor volatilidade nas
condies dos emprstimos fornecidos por BDs no decorrem de um maior apetite ao risco
dessas instituies ao contrrio, refletem o baixo apetite do mercado. O ponto mais
relevante, porm, no esse.
Devido a caractersticas de suas fontes de captao (mesmo quando essas so feitas em
mercado, j que BDs so considerados como de risco igual ou, em alguns casos, at melhor
do que o Governo), essas instituies so aptas a fornecer os referidos recursos de longo prazo
a taxas constantes, sem comprometer sua sade financeira, contribuindo para reduzir a
vulnerabilidade do sistema financeiro a choques de juros e de liquidez. Seu diferencial no
prazo de captao tambm torna menos custoso fazer subsdios cruzados e assim promover
investimentos em reas/regies onde a escassez de recursos inviabiliza a grande maioria dos
projetos e as condena ao subdesenvolvimento.

146
BDs podem abrir mo da liquidez (para usar uma expresso tipicamente
keynesiana), porque possuem instrumentos de captao que lhe permitem prescindir da
liquidez de forma mais duradoura do que os bancos em geral. At porque, em ltima
instncia, BDs no tm por objetivo obter o maior lucro. Assim, a atuao dos BDs permite
(particularmente em momentos de crise, mas no apenas) reduzir a volatilidade do mercado e
ajudar a suavizar a depresso/desacelerao da economia, sem necessariamente comprometer
sua sade financeira. Essa possibilidade no anula a necessidade de uma boa gesto de riscos;
ao contrrio, refora-a, no contexto recm-descrito.
A nosso ver, BDs dispem de inmeras vantagens em relao aos bancos
comerciais/mltiplos para gerirem certos tipos de riscos.
172
Por exemplo, por serem rgos do
governo, BDs podem precificar seu controlodor diferente do mercado, em transaes
bilaterais. Em outras palavras, passivos cruzados podem ser repactuados em condies menos
sujeitas, por exemplo, s oscilaes de curto prazo de mercado.
Alm disso, se, por exemplo, o governo atrasa ou d default em algumas operaes, o
lucro dos BDs cai e, de imediato, caem os dividendos a serem pagos Unio. J as
instituies privadas tm sempre o risco governo e tero de fazer face aos seus compromissos,
independentemente da inadimplncia do governo.
De forma semelhante, BDs pblicos tm vantagens em apoiar exportaes para pases
de maior risco j que cobranas entre Governos possuem maior chance de serem resolvidas
do que entre bancos privados e Governos internacionais. Ou seja, no apoio exportao,
ECAs, Eximbanks ou Bancos de Desenvolvimento Nacionais que apoiam o setor tm,
relativamente, menor risco pas.
Se a operao for arriscada, mas relevante para o desenvolvimento do pas, o prprio
governo prover a garantia. Trata-se de um arranjo onde h grandes externalidades, para
usar, propositadamente, um termo de mercado. A empresa recebe os recursos e o investimento
se concretiza, gerando renda. No h impacto direto no supervit primrio, mas apenas em
caso de inadiplemento. Isto porque as operaes de emprstimo no entram como gastos na
contabilidade fiscal e apenas o seguro ter de ser pago, em caso de default. Caso a operao
seja bem sucedida, o governo recebe lucro, sobre a forma de dividendos pagos. O BD, por sua
vez, pode apoiar a empresa sem comprometer-se com o risco de crdito. Alm disso, a
empresa, pelo apoio do governo, passa a ser vista como menos arriscada reduzindo seus
custos de captao.

172
Agradeo a Gil Bernardo Borges Leal a entrevista concedida e a discusso desses pontos.

147
Todavia, Bancos de Desenvolvimento Pblicos possuem tambm problemas
especficos para a gesto dos riscos, j que seus desembolsos, muitas vezes, acompanham as
prioridades estabelecidas pelo governo. Assim, existem safras de financiamento,
concentradas em alguns setores, associadas ao ciclo de expanso do desenvolvimento que se
pretende fomentar, por exemplo, em grandes Planos de Desenvolvimento Econmicos
Nacionais. H aqui um dilema entre o risco de manter uma carteira concentrada em alguns
setores ou projetos e o prejuzo social que a ausncia desses investimentos, que precisam ser
grandes (e muitas vezes concentrados) em determinados momentos do tempo, poderiam
representar em termos de desenvolvimento econmico e social.
Em particular, quando se elege, por exemplo, o setor de infraestrutura, o problema no
se restringe concentrao setorial e aos prazos mais longos na carteira dos BDs h ainda
outros problemas associados. Por trs de grandes obras de infraestrutura, h setores cuja
estrutura tipicamente oligopolizada, por exemplo: o setor de construo civil. Ou seja, alm
da concentrao setorial, pode ainda surgir uma concentrao em alguns poucos clientes (no
caso, firmas de construo civil). Mais grave: h questes relativas definio do marco
regulatrio que, se no resolvidas, podem comprometer a capacidade de retorno dos projetos e
deixar o BDs fragilizados, seja do ponto de vista financeiro, seja do ponto de vista legal
173
.
H tambm maiores problemas (em relao a bancos privados) associados ao fluxo de
caixa dos BDs. De fato, h momentos de grande concentrao em projetos de longo prazo o
que significa, devido existncia de um perodo de carncia para os emprstimos,
comprometimento dos fluxos de caixa, a depender do projeto, por um nvel significativo de
meses. Para resolver este problema especfico, existe a possibilidade de realizar, em conjunto
com projetos de investimento de longo prazo, programas de capital de giro, por exemplo,
capital de giro associado a investimento, que possuem um retorno mais rpido para os
BDs. O grande problema ento se torna a velocidade dos desembolsos, que costuma ser
menor nos BDs.
O problema da agilidade dos BDs se deve em parte ao fato de a prpria estrutura de
trmite das operaes ser desenhada (no caso de BDs) para operaes que envolvem anlises
de diversos fatores, em vrias instncias. Alm disso, tratam-se, em primeira ou em ultima
anlise, de recursos pblicos, sob a fiscalizao de diversos rgos e regras especficas,
distintas das de mercado.


173
Para um interessante exemplo desse problema, ver Anexo N.

148

SEO III - REGULAO FINANCEIRA EM BANCOS DE DESENVOLVIMENTO


Uma pergunta de difcil resposta, mas inevitvel no escopo dessa tese : BDs devem
ser alvo de regulao? Como vimos nos Captulos 1 e 2 desta tese, existem dois grandes
grupos de justificativa para a regulao financeira: falhas de mercado e risco sistmico. Nessa
seo, revisitaremos os argumentos aplicados a BDs, separadamente. A seguir, a relao
entre BDs e regulao ser ainda revisitada luz de consideraes de natureza histrico-
institucionais, tema do Captulo 3.


3.1 Refletindo o que diz a teoria das falhas de mercado e a atuao dos BDs

Apenas para organizarmos a discusso, lembremos que formalmente as falhas de
mercado ocorrem na presena de: i) externalidades; ii) bens-pblicos; iii) informao
assimtrica; iv) poder de mercado. Trata-se de situaes onde o equilbrio pode ficar aqum
do paretiano e se admite que, sob determinadas circunstncias, a interveno do governo
possa levar a uma melhora da eficincia. Ressalva-se, porm, que falhas de governo possam
ser superiores s de mercado. Vejamos cada um dos casos.

- Externalidades e Bens-Pblicos

Como vimos no Captulo 1, bens pblicos so considerados casos particulares de
externalidades. Em princpio, se estivermos diante de situaes No Restritas de Pareto,
seriam possveis duas solues para levar a economia a uma maior eficincia: imposio de
quotas/taxas ou promoo de processos descentralizados de barganha. Nenhuma dessas
solues, obviamente, aplica-se ao papel desempenhado por Bancos de Desenvolvimento j
que se trata de intervenes pblicas de outra natureza.
A bem dizer, uma possvel relao entre um BD e a oferta de bens-pblicos
simplesmente a daquele financi-los o que, em princpio, contribuiria para melhorar o bem-
estar social. Como visto, o problema causado pelos bens pblicos a falta de incentivos para
a oferta (problema do caroneiro). Para resolv-lo, seria necessrio dar incentivos ou prover o

149
bem, diretamente. De toda forma, essa atuao foge ao escopo propriamente dito da
regulao, seja ela prudencial, alocativa ou de direito.
174

No que se refere s falhas causadas por externalidades, mercados financeiros podem
ser fonte de externalidades positivas, por exemplo, financiando projetos de investimento em
setores que possuam capacidade de spillover, contribuindo, assim, para o crescimento
econmico. Mas tambm fonte de externalidades negativas, ao recusar crdito para um setor
estratgico, diminuindo o crescimento/desenvolvimento do pas, ou ainda gerando risco
sistmico, a partir de corridas bancrias.
Como apontado no Captulo 1, nessa literatura, as corridas bancrias so tratadas como
se externalidades negativas fossem. Desta forma, a reduo da probabilidade de falncia, via
regulao prudencial, seria uma forma de o governo melhorar o bem-estar social e assim
gerar uma melhora de Pareto
175
. Entretanto, como por definio as corridas bancrias s so
possveis em instituies que captam depsitos vista, a regulao prudencial s se
justificaria (nessa linha de argumentao) em BDs que os captassem.
Cabe aqui um adendo. Como discutido no Captulo 1, alm da regulao prudencial,
tambm defendida a regulao de direito, isto , aquela que protege os direitos dos
consumidores. Esta considerada (no arcabouo das falhas de mercado) necessria tambm
por que: 1) consumidores so considerados inbeis para julgar a sade das instituies onde
so clientes; 2) o valor do contrato do consumidor determinado pelo comportamento
subsequente da instituio; 3) existe um potencial de reclame por compensao por parte dos
clientes (claim on a compensation or deposit insurance fund); e, finalmente, 4) devido ao
prprio papel fiducirio da instituio (Godhart, idem, p.5). Todavia, a regulao de direito
s seria aplicvel em BDs, no caso daqueles que, novamente, lidam com o pblico
(depositantes) diretamente.
Alm desse caso, pela lgica das falhas, BDs teriam somente a contribuir na
reduo das falhas originadas por externalidades. Em primeiro lugar, ao financiar setores-
chave, potencializando o crescimento; em segundo porque, ao fornecer crdito para
determinados setores, contribuem para aumentar as chances das empresas envolvidas
tomarem recursos, em melhores condies de mercado. J na presena de externalidades
negativas, por exemplo, onde a presena de um grande nmero de firmas ruins torna mais
difcil para as boas levantarem capital, os BDs tambm poderiam contribuir para reduzir o

174
Evidentemente, isso no exclui a necessidade da existncia de rgos de controle da Unio, para averiguar a
boa gesto dos recursos pblicos; a execuo efetiva das obras; a qualidade dos servios prestados; etc..
175
Isso, entretanto, acarreta um problema para essa literatura, na medida em que incentiva comportamentos
adversos (moral-hazard) ao criar a percepo do too big to fail, como apontado no referido captulo.

150
problema, ao fornecerem crdito para determinadas firmas que promovam investimentos em
reas consideradas prioritrias, sinalizando para o mercado que essas so elegveis ao apoio
creditcio. Por fim, BDs, ao apoiarem o desenvolvimento do mercado de capitais,
contribuiriam para alargar o mercado, reduzindo a probabilidade de extenso de contgio
entre, por exemplo, o mercado de crdito e o de aes, o que compreendido, por alguns
autores, como uma externalidade negativa. Essas questes, porm, nada tem a ver com a
regulao (prudencial, alocativa ou de direito).

- Informao Assimtrica e Poder de Mercado

No caso da falha ocasionada por informao assimtrica, a interveno justificada
para que o governo contribua atravs da melhora da distribuio da informao entre os
agentes. Esta no a rigor uma funo atribuda a BDs.
Outra forma de interveno mencionada pela literatura o fornecimento direto do
financiamento para setores no atendidos pelo mercado, justamente pela existncia de falhas.
Esta , para diversos autores, a raison dtre da existncia de BDs. Mas aqui, novamente, a
prpria atuao do BD a resposta falha. A regulao em foco no a prudencial (evitar
quebras dos bancos), mas sim relacionada a aspectos distributivos (por exemplo, apoio a
MPMEs, regies pouco desenvolvidas, desenvolvimento urbano).
Mas, se BDs so, justamente, uma forma de combate s falhas (e fonte de melhora do
bem-estar), a regulao que enfatiza aspectos distributivos (por exemplo, imposio de quotas
para micro e pequenas empresas) no deve ser aplicada da mesma forma a essas instituies.
Cabe, sim, a outros rgos pblicos, a fiscalizao das atividades dos BDs, para averiguar se
esses esto de fato cumprindo seus objetivos.
Por fim, no caso de poder de monoplio em mercados financeiros, a atuao de BDs
pode ajudar a restringir o poder de mercado de outras firmas bancrias e contribuir para a
melhora de Pareto, ao fornecer taxas de juros mais baixas. Embora, na prtica, possam
coexistir nichos de mercado onde BDs e instituies privadas atuem, a prtica de juros mais
baixos por BDs no tem por objetivo forar, atravs da concorrncia, a queda do custo do
crdito, mas sim viabilizar setores no atendidos ou seja, pretende-se atuar de forma
complementar s instituies privadas.
Nesse sentido, no faria sentido regular (trata-se aqui da regulao de direito, para
proteger o bem-estar do consumidor) aquele que est (justamente) contribuindo para a
reduo das taxas mdias praticadas.

151
Entretanto, poder-se-ia argumentar que BDs podem se tornar monopolistas
inibindo, inclusive, a atuao de concorrentes privados, ao dispor de fontes de captao mais
baratas do que em mercado. Nesse caso, haveria uma espcie de crowding out, BDs
expulsando bancos privados, na medida em que oferecessem crdito em melhores condies.
Esse ponto precisa ser qualificado, a nosso ver.
Em geral, a falha de mercado associada a poder de mercado (e a possibilidade de
melhora de pareto via interveno) advm da suposio de que firmas com maior poder de
monoplio podem reduzir as quantidades ofertadas e, consequentemente, praticar preos mais
elevados do que o de seu custo marginal. Supe-se que as tecnologias so disponveis para
todos; e que a prtica do maior preo (e menor quantidade) leva a uma perda de bem-estar
social (deadloss). O excedente do produtor no capta todo o benefcio potencial (perda do
consumidor) por isso, a situao dita inferior (de pareto).
Ocorre que o fato de BDs se tornarem monopolistas em um determinado segmento de
crdito, por exemplo, financiamento de longo prazo, est associado possibilidade desses
ofertarem, ao contrrio, juros mais baixos do que os de mercado. Isso seria, para os crticos da
interveno governamental, uma concorrncia desleal somente possibilitada pelo acesso
privilegiado a determinadas fontes de funding e que inibiria o desenvolvimento do setor
privado. Em outras palavras, a curva de custo marginal dos BDs seria (estruturalmente) mais
baixa e as fontes de recursos no disponveis para os demais bancos. Alis, essa mesma
questo pode ser revestida pelo argumento de represso financeira, onde a prtica de juros
baixos pelos BDs inibiria o desenvolvimento dos mercados financeiros. Nesse caso, o juro
baixo funcionaria tal qual uma barreira entrada ou como um preo de expulso, j que
inviabilizaria concorrentes. O resultado seria o de quantidades menores ofertadas em
equilbrio e, portanto, perda de eficincia.
Em ambos os casos, a acusao de exerccio de poder de mercado por BDs no
corresponde a situaes em que se advoga a regulao, ao menos tal qual ela se coloca nas
discusses tradicionais de monoplios. Sobretudo, porque o resultado da ao do BD um
menor preo. Isso no exime, obviamente, a possibilidade de o BD praticar juros/spreads
acima daquele que seria o seu custo marginal (ou seja, daquele que levaria ao resultado
eficiente/timo, ainda que abaixo do mercado) o que seria tambm um exerccio de poder de
monoplio
176
. Todavia, considerando que a funo primordial dos BDs no a da

176
Agradeo a Mrcio Gold Firmo a discusso desses pontos.

152
maximizao de lucro e que os spreads costumam ser bastante baixo nessas instituies, o
problema , a nosso ver, pouco material.
Em suma, a possibilidade de o BD se tornar monopolista e assim gerar uma perda de
eficincia (pela represso financeira) est mais relacionada discusso sobre a legitimidade
(ou no) da prpria forma de atuao dos BDs, de seu papel (razo de ser) e das
consequncias que sua atuao gera para a economia. Frequentemente, alis, passa-se
rapidamente do problema do monoplio para o debate acerca da existncia de subsdios de
crdito, dos custos fiscais desses, da necessidade de nivelamento das condies de jogo (por
exemplo, quando o governo d equalizao de juros para que firmas exportadoras de forma a
poderem competir internacionalmente) etc.. Em resumo, no se refere tradicional discusso
de regulao de preos para evitar a obteno de lucros extra-normais at porque no esse
o caso
177
.


3.2 Refletindo sobre o que diz a teoria keynesiana-minskyana e a atuao dos BDs
178


O Captulo 2 desta tese discutiu a justificativa para a regulao dada pela possibilidade
do Risco Sistmico. Na viso mais tradicional, a fonte de risco sistmico so,
exclusivamente, os bancos comerciais, porque, atravs deles, o sistema de meios de
pagamentos da economia atingido. Nessa lgica, a segmentao do mercado de crdito
bancrio dos demais e a regulao prudencial (exclusivamente) dos bancos seriam suficientes
para evitar o contgio entre essas instituies e, assim, evitar a contaminao da crise bancria
para o restante da economia.
Obviamente, nesse sentido estrito, a regulao prudencial s se aplicaria, em princpio,
aos BDs que captam depsitos vista, como no caso anterior das falhas por externalidades
negativas. Para os demais BDs, o comportamento imprudente (alavancagem excessiva ou m
gesto de riscos) no seria fonte de risco sistmico (aqui entendido no sentido de atingir os
meios de pagamento da economia). Seria, sim, fonte de risco fiscal, caso o Governo viesse a

177
O montante do subsdio de crdito envolvido na prtica de juros abaixo do mercado por um BD no
claramente mensurvel. preciso averiguar se efetivamente existe um gasto por conta do governo, uma vez que
ainda que o subsdio de crdito fosse apurado pela diferena entre o custo mdio (ponderado) da dvida pblica e
a taxa praticada pelo BD, multiplicado pelo volume desembolsado no ano, ainda teriam de serem subtrados
todos os retornos ao governo gerados pela atividade de financiamento do BD isto : dividendos pagos,
dividendos gerados pelo apoio de outras empresas pblicas por um BD, impostos diretos pagos pelo BD e ainda
todos os retornos gerados por impostos indiretos, criados pelas atividades financiadas pelo BD. (BNDES, 2004)
178
Agradeo a minha orientadora, Jennifer Hermann, pelas discusses quanto ao potencial risco sistmico de
BDs.

153
aportar recursos; ou potencial risco de uma crise de crdito. Esta teria custos em termos de
queda do investimento, mas a crise seria provavelmente concentrada em alguns setores e
no uma crise sistmica, na medida em que, insistimos, os meios de pagamentos no seriam
afetados, ao menos em primeira instncia.
importante ressaltar, porm, que, no caso dos BDs que atuam (de forma exclusiva
ou no) atravs de bancos de segunda linha, os repasses de recursos constituem parte do ativo
dos BDs. Tradicionalmente, o problema do risco sistmico ocorre, ao contrrio, quando um
Banco grande devedor de outros (possuindo Bancos Comerciais em seu passivo) de forma
que sua inadimplncia se propaga, em quebras sucessivas. No caso aqui analisado, o problema
se daria na medida em que a insolvncia do BD levasse a uma escassez abrupta de fontes de
recursos para outras instituies portanto, uma crise de crdito.
Assim, muito provavelmente, somente bancos pequenos que fossem
fundamentalmente dependentes dos recursos repassados pelos BDs e que tivessem, ao
mesmo tempo, assumido passivos exigveis de curto prazo, poderiam no ter como honrar
seus compromissos perante seus clientes. improvvel, porm, que a quebra dessas pequenas
instituies engendrassem uma onda de saques em outros bancos, transformando-se, assim,
em crise sistmica.
Ademais, os recursos repassados por BDs so frequentemente destinados a crditos
especficos, tais como crditos agrcolas, crdito a MPMEs etc.. Ou seja, o mais provvel
que problemas de liquidez e, no limite, a bancarrota de um BD levassem a uma reduo
desses crditos na economia. Em consequencia, haveria piora na distribuio de renda e/ou
piora das condies de crdito em mercados especficos etc., mas os impactos no PIB seriam,
provavelmente, modestos a depender, obviamente, do tamanho desses repasses na
economia.
No caso de o BD somente operar atravs de operaes diretas, sua quebra (se a
instituio no for socorrida pelo Governo) geraria potencialmente uma crise de crdito, como
afirmado. Todavia, firmas que tomassem recursos diretamente junto ao BD e tambm
captassem recursos junto ao sistema bancrio poderiam, ao terem sua oferta de crdito
bruscamente revertida, apresentar dificuldades de pagar os bancos comerciais, levando a um
problema nesses e, de forma indireta, gerariam risco sistmico, mas essa possibilidade
remota.
Em suma, independente de o banco atuar somente com operaes diretas, somente
com operaes indiretas ou com ambos, do ponto-de-vista terico no impossvel que BDs
que no captem depsitos vista, mas sejam grandes repassadores de recursos para outros

154
bancos, tornem-se fonte de risco sistmico no sentido tradicional, mas somente de forma
indireta.
Para ns, o mais provvel, todavia, que o comportamento imprudente desses
implique risco fiscal ou uma crise de crdito, com alguns setores sendo afetados
fundamentalmente, mas no uma crise sistmica. Realisticamente, alis, deve se esperar que,
se o BD for de grande porte ele receber aporte de recursos pblicos de forma que o risco se
torne fiscal e, nesse sentido, o problema muito menos de regulao prudencial e muito
mais da exigibilidade de regras de boa gesto pblica, ainda que as fontes de recursos do
Banco no sejam oramentrias nesse caso, o risco fiscal, em segunda ou ltima instncia.
Aqui se levanta outra questo: a regulao prudencial se justifica pelo risco fiscal? A
literatura no responde a essa pergunta. Entretanto, pode ser argumentado que o risco fiscal
no menos importante do que o risco sistmico para o bom funcionamento de uma economia
ou para o bem-estar econmico social da sociedade. Se assim , pelo potencial risco fiscal
e no propriamente pelo risco sistmico justificar-se-ia a regulao prudencial de BDs.
Essa regulao, porm, no deve ser exatamente a mesma aplicada aos Bancos Privados, mas
sim adaptada, porque BDs possuem caractersticas muito especficas, onde prticas de gesto
de risco privadas podem se mostrar inadequadas, como ser apresentado no Captulo 6 e 7,
atravs do nosso estudo de caso. Sobretudo, a regulao deve levar em conta que a sade
financeira do BDs deve ser mantida sem prejuzo de sua misso. preciso considerar suas
formas especficas de atuao, reconhecendo que essas instituies possuem instrumentos de
mitigao de risco no disponveis para os bancos privados, como discutido na seo sobre
riscos em BDs.
preciso tambm atentar para o fato de que o conceito de risco sistmico no
rigoroso na literatura, como vimos no Captulo 2. Alguns autores consideram uma crise ser ou
no sistmica pela sua magnitude ou os gastos para salvar o sistema. Apenas para lembrar o
argumento: se os crditos inadimplidos atingem pelo menos 10% do total de ativos, no pico
da crise ou o custo em salvar as instituies atinge, pelo menos, 2% do PIB, estaramos diante
de uma crise sistmica (Barth et al, 2006: 213, citado em Carvalho, idem, p.10). Se assim
for, qualquer BD cujo porte seja significativo deve ser regulado, de forma prudencial. O
problema que o argumento extensvel para toda e qualquer instituio grande sob o
argumento do to big to fail. Trata-se, a nosso ver, como j apontado, de um desvirtuamento do
conceito do que ser sistmico.
Na nossa concepo, para que um evento de falncia se torne sistmico, preciso: 1)
gerar efeitos de contgio em outras instituies financeiras; 2) atingir, em algum momento, o

155
sistema de pagamentos da economia. No nos parece correto concluir que um BD que no
capte depsitos vista no seja, por definio, fonte de risco sistmico mas sim que essa
possibilidade remota.
Alguns autores levantam ainda a possibilidade do risco sistmico ter origem em
diversos mercados. Inclusive, mesmo que o sistema de pagamentos no colapse, uma queda
brusca em preos de ttulos/aes pode engendrar um problema sistmico. No caso, haveria
uma quebra de diversas instituies financeiras (ainda que sejam apenas as no bancrias que
tivessem uma grande carteira de ttulos/aes), levando a uma contrao do crdito
generalizada, afetando a economia como um todo (Herring, and Litan, 1995, p.50, idem, p.7).
Aqui preciso refletir sobre os BDs que tambm atuam no mercado de capitais.
Alguns BDs tm por funo apoiar o desenvolvimento do mercado de capitais,
atuando tanto no segmento de debntures como de aes. Sua atuao se d, primordialmente,
no mercado primrio e no no secundrio tornando-se uma alternativa de funding para as
empresas. No caso de o BD que tenha esse tipo de atuao, sua quebra (em maior ou menor
medida, a depender de seu porte perante o mercado primrio de debntures e/ou aes) pode
inviabilizar alguns aumentos de capital para firmas e reduzir o investimento na economia.
Novamente, como os BDs no costumam ser devedores de outras instituies financeiras
(mas sim, credores, repassadores de recursos), dificilmente haveria a possibilidade do
contgio, levando provavelmente a uma reduo de novos investimentos na economia e uma
possvel retrao do produto, mas no uma crise sistmica, da forma como ns a concebemos.
Deve ser ainda levantada a possibilidade de causalidade inversa. Isto , um processo
de deflao de ativos; levar o BD a ter problemas de solvncia, caso o comprometimento do
ativo da instituio nesses mercados seja grande. Nesse caso, porm, voltamos situao das
implicaes sistmicas causadas pela quebra de um BD, j analisadas.
preciso ainda refletir sobre os demais objetivos da regulao. No que se refere a
garantir uma melhor distribuio dos recursos (a chamada regulao alocativa, que tambm
pode ser considerada como uma preocupao da abordagem Keynesiana-Minskyana), BDs
so soluo e no fonte de problemas
179
.
Mas se a regulao prudencial tem por objetivo ltimo evitar o crescimento da
fragilidade financeira, faz sentido regular BDs? Sim, porm, pelo argumento de que BDs

179
Cabe aqui adicionar um comentrio sobre o terceiro tipo de regulao discutido nessa Tese, aquela que tem
por objetivo a defesa do consumidor. Essa mais caracterstica da abordagem de falhas de mercado. Do ponto de
vista Keyenesiano/Minskyiano a necessidade da defesa do direito aos depsitos se d mais pelo risco de que, do
contrrio, podem ocorrer ondas de saques, gerando um problema sistmico. Ou seja, a regulao prudencial se
mistura com o que denominamos de regulao de direito.

156
constituem, em ltima instncia, risco fiscal e porque podem gerar uma crise de crdito na
economia (a depender do porte da instituio). Faz sentido regul-los como hoje se concebe a
regulao prudencial?


3.3 BDs devem ser regulados prudencialmente nos moldes atuais, isto , nos moldes de
Basileia?

Ao longo do Captulo 3, vimos que, embora historicamente, a regulao financeira
nasa como uma resposta ao temor de corridas bancrias, a partir dos Acordos de Basileia o
foco da atuao mudou. Na prtica, a partir de Basileia II houve uma convergncia entre o
que se considera serem as melhores prticas do mercado para gesto de riscos com os
princpios da regulao prudencial embora o pressuposto continue a ser de que, atravs de
uma boa gesto (preventivamente), o risco sistmico diludo.
Tradicionalmente, na qualidade de Bancos, os BDs pblicos nacionais se submetem,
em geral, a regras nacionais especficas, podendo ou no estar sob a gide do Banco Central.
No que se refere submisso s Regras de Basileia I, diversos BDs no foram enquadrados
(Ver Anexo M). Apenas para citar alguns, o KfW (BD Alemo), o JBIC (BD Japons) e o
Korea-Exim no aderiram s regras
180
. No Brasil, porm, o BNDES foi enquadrado no marco
regulatrio de Basileia, desde que este foi adotado.
A adeso de BDs a Basileia II , entretanto, muito maior: o China Development Bank,
o KfW e o Korean Development Bank, apenas para citar alguns, o fizeram, recentemente.
181
A
nosso ver, isso ocorre porque a regulao prudencial deixou de estar direcionada apenas ao
problema especfico das corridas bancrias, focando mais diretamente nos riscos individuais
das instituies financeiras, por compreender que as razes do risco sistmico podem derivar
de outros riscos. Na prtica, porm, o marco de Basileia II passou a ser um conjunto de boas
prticas de gesto de risco e, portanto, aplicveis a quaisquer instituies, inclusive BDs.
Essa percepo ampliada no contexto de globalizao financeira, onde no apenas se
faz necessria uma melhor gerncia de riscos (porque esses aumentam) como porque cresce a
importncia da certificao dessa gesto. Em muitos sentidos, Basileia II passou a ser um

180
Sabe-se que trs instituies nacionais de desenvolvimento o alemo KfW, o japons JBIC e o Korea-
Exim no esto sujeitos aos rgos de regulao bancria tanto por serem entendidos como instrumento de
polticas pblicas, como pela assuno de seus riscos pelos Governos centrais dos respectivos pases. (BNDES,
2005, p.62).
181
Ver Zendron, P. e Sobreira, R, 2007.

157
selo de qualidade, inclusive para atrair recursos em mercado e nesse sentido importantes
para BDs que precisam complementar seus recursos. Esta parece ser a razo para que alguns
BDs tenham recentemente optado por, voluntariamente, aderir a Basileia II, mesmo em
pases onde as regras do Acordo no so mandatrias a essas instituies.
Admitindo a hiptese de que com o desenvolvimento do sistema financeiro as funes
dos BDs recaiam em regra sobre operaes a rigor mais arriscadas, mas com elevado retorno
social (tais como o financiamento de inovaes, exportaes de elevado valor agregado e
prazos longos, compartilhamento de riscos em projetos de infraestrutura etc.), um bom
gerenciamento de riscos (o que no significa no correr riscos) dessas instituies se torna, de
fato, crucial para o prprio desenvolvimento econmico do pas.
Mas, como administrar apropriadamente riscos de forma a manter a sustentabilidade
econmico-financeira dos BDs, sem deixar de exercer aquilo que dele se espera, isto , uma
atuao complementar ao mercado e, por isso mesmo, assumindo potenciais maiores riscos?
Mesmo que se proponha, por exemplo, estruturas de diviso dos riscos, atravs de Parcerias
Pblico Privadas, o gerenciamento de riscos desse tipo de estrutura complexo, sobretudo
quando se consideram os riscos legais envolvidos.
No necessariamente o desenho institucional de Basileia II o mtodo mais adequado
para conter os riscos desse tipo de Instituio. Por exemplo, em Basileia, como em geral nos
modelos de risco, supe-se que os maiores prazos fazem crescer os riscos. Ainda que essa
relao seja vlida, ser que crescem em BDs da forma como crescem em instituies
privadas (exponencialmente, por exemplo, como supem diversos modelos)? Ou BDs
possuem formas de mitigar os mais elevados prazos atravs, suponhamos, de operaes com o
Tesouro, que no esto abertas ao setor privado?
A realidade que os modelos de gesto de risco propostos em Basileia foram
desenhados e tiveram seus parmetros calibrados tendo por base a experincia de um conjunto
de bancos comerciais ou mltiplos, situados em pases desenvolvidos cujas caractersticas
so muito distintas das dos BDs. Por outro lado, Basileia II um marco bastante flexvel, na
medida em que permite s instituies, desde que autorizadas pela Autoridade Monetria, a
desenvolverem os modelos adequados s suas caractersticas. Nesse sentido, inclusive, torna-
se difcil a um BD simplesmente no aderir ao novo marco seja pela flexibilidade do marco,
seja porque tal atitude pode vir a dificultar ou encarecer captaes de recursos em mercado.
O que nos parece, sim, necessrio um dilogo com o regulador de forma a
flexibilizar alguns pontos onde o marco ou regras gerais se tornem efetivamente inadequadas
ao gerenciamento dos riscos, que possuem caractersticas particulares nessas instituies. No

158
nosso parecer, BDs, independente de serem ou no fonte de risco sistmico, tm a ganhar
com a superviso e dilogo permanente com o regulador. Existem diversas vantagens, bem
como problemas especficos para a gesto dos riscos nessas instituies, como vimos.
Apresentadas as discusses tericas, passemos introduo do nosso estudo de caso.

SEO IV: O CASO BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO SOCIAL
182


4.1 Breve Histrico e Estrutura Atual

Como diversos BDs, o BNDES foi criado no contexto do ps-II Guerra em um pas
que buscava transformar sua economia de base agrcola para base industrial. De fato, desde a
Misso Cooke (1942), criou-se no Brasil o consenso de que o crescimento da economia,
particularmente o industrial, encontrava-se travado por pontos de estrangulamento,
principalmente nas reas do transporte e energia. Frustradas diversas tentativas de obter
recursos internacionais, o governo brasileiro partiu para uma soluo nacional criando, o
Banco Nacional para o Desenvolvimento Econmico (BNDE), atravs da Lei 1.628 de
20/06/1952.
A rigor, a instituio herdou 41 projetos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidas
(1950) e de estudos do Grupo Cepal-BNDE. No projeto inicial, cabia ao Banco gerir e
administrar o Fundo de Aparelhamento Econmico. Entretanto, com a frustrao dos recursos
da CMBEU (Comisso Mista Brasil-Estados Unidos), o BNDE teve que operar com recursos
menos volumosos (Vianna e Villela, 2005, pp. 30-31). Durante o perodo que se estende de
1950-60, sua atuao focou a criao da infraestrutura bsica e o fomento indstria de base,
concentrando seus esforos, durante anos, em ferrovias e hidroeltricas. Ainda nesse perodo,
em 1966, foi criada a primeira subsidiria do BNDES, a FINAME (Financiamento para
aquisio de mquinas e equipamentos novos). A empresa, que existe at hoje, destinada ao
financiamento da produo, comercializao e fomento exportao de mquinas e
equipamentos produzidos no Brasil, bem como a importao dos no produzidos
nacionalmente.

182
Essa subseo aproveita o verbete por mim escrito em Colli, Bernard e Castro, 1998 na sua integridade e
acrescenta algumas informaes.

159
Importante j ao tempo do Plano de Metas, o BNDE se tornaria absolutamente
decisivo na dcada de 70. Fundamentalmente, a ele coube no apenas financiar os grandes
projetos do IIPND, como inclusive participar da concepo e execuo daquele plano. Neste
contexto, o Banco atuou de forma incisiva no desenvolvimento da Indstria de Bens de
Capital, atravs da FINAME. Data tambm dos anos 1970 o incio do apoio ao
desenvolvimento do mercado de capitais. Em 1974, criaram-se trs subsidirias (Embramec,
Fibase e Ibrasa) que, em 1982, iriam se fundir na BNDES Participaes S.A BNDESPAR.
Foi tambm neste ano que o Banco ampliou seu escopo passando a atuar no campo social,
acrescentando um s em seu nome - e passando a denominar-se Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico e Social -BNDES.
Em 1990, o BNDES passou a sediar o comando do Programa Nacional para a
Desestatizao (junto ao Conselho de Privatizao). Com o advento do Plano Real e, a seguir,
o desequilbrio rapidamente crescente da balana comercial, coube ao Banco assumir diversas
iniciativas voltadas para o esforo das exportaes brasileiras. Sobretudo, a partir de 1997, os
desembolsos para o financiamento de exportaes tornaram-se prioridade no Banco.
A partir de 2006, o BNDES incorporou como uma de suas prioridades o financiamento
a atividades inovadoras em todos os setores, criando linhas especiais, com custos
significativamente reduzidos. Em 2008, a estrutura do conglomerado foi ainda ampliada para
dar maior apoio internacionalizao das empresas, promover uma gesto de riscos integrada,
apoiar o capital empreendedor e o desenvolvimento sustentvel (meioambiente). Desta forma,
o Conglomerado hoje dispe de 20 reas, 2 Secretarias, alm do Gabinete da Presidncia
(Ver Anexo O)
183
.


Tambm a partir de 2008 iniciou-se um processo de Planejamento Estratgico e ampla
reestruturao do quadro de funcionrios do Banco, com novas contrataes e programa de
demisso voluntria. Como resultado do novo processo de Planejamento, estabeleceu-se como
a atual misso do Banco: Promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo da
economia brasileira, com gerao de emprego e reduo das desigualdades sociais e
regionais.
Recentemente, em 2009, foram criadas duas unidades internacionais. A primeira
uma subsidiria, a BNDES Limited, situada em Londres, cujo objetivo atuar como holding
no operacional podendo, entre outras atividades, gerir fundos (embora no esteja apta a

183
As reas criadas foram: rea de Gesto de Riscos (AGR), tema de anlise do Captulo 7, rea Internacional
(AINT), rea de Capital Empreendedor (ACE), rea de Meio Ambiente (AMA), rea de Pesquisa Econmica
(APE). Alm de duas secretarias, uma para acompanhar o processo de modernizao e integrao dos sistemas
de TI (AGIR) e a outra exclusivamente voltada para gerir a carteira agrcola do Banco.

160
realizar de emprstimos, at o momento). A segunda o Escritrio do Uruguai, com sede em
Montevidu, que tem por objetivo aumentar a representao institucional do BNDES em
fruns regionais.
Atualmente, enquanto as duas unidades internacionais no entram em operao, o
Sistema BNDES composto, alm do Banco, pelas suas duas subsidirias nacionais.
Todavia, para fins dessa Tese, quando nos referirmos ao BNDES, salvo explicitamente
colocado, estamos nos referindo ao conceito de Conglomerado.
O BNDES uma instituio de propriedade do Estado (100%)
184
, que paga (alm dos
impostos diretos e indiretos) dividendos Unio. At meados dos anos 1990, o montante dos
dividendos era definido de forma conjunta com o controlador. Desde 1996, o BNDES passou
a destinar, aps deduzida a reserva legal, um mnimo de 25% do seu lucro a ttulo de
dividendos, tendo essa deciso sido incorporada posteriormente no estatuto do Banco
(Decreto n. 2.578 de 05/05/1998). Alm disso, o BNDES tem sido demandado para
pagamento de dividendos complementares conforme ser apontado no Captulo 7
185
.
O BNDES atua em todo territrio nacional (Banco Nacional) e apoia praticamente
todos os setores da economia: infraestrutura, agricultura, minerao, insumos bsicos e todos
os setores industriais. Possui linhas especiais para financiamento exportao, micro e
pequenas empresas, inovaes e meioambiente.
No passado, o BNDES fornecia, alm de recursos para investimento, tambm apoio
creditcio sob a forma de Avais. Atualmente, o BNDES apoia empresas brasileiras,
primordialmente atravs de financiamentos, mas tambm atravs da aquisio de participao
acionria e de fundos (a seguir comentada).
O Banco conta, porm, em alguns emprstimos, com garantias da Unio. Por exemplo,
no apoio a exportaes, pode obter mitigadores de risco atravs do Fundo Garantidor
Exportao FGE ou com o Convnio de Crditos Recprocos CCR, quando os pases de
destino pertencem a ALADI. Para pequenas empresas, existe o Fundo de Garantia para
Promoo da Competitividade FGPC. Atualmente, est em discusso a possibilidade de o
Banco assumir a gesto de Fundos Garantidores ou mesmo operar seguros de exportao,
embora o modelo institucional ainda no esteja claro.

184
Seus funcionrios so admitidos atravs de concurso pblico, obedece s regras da CLT (e no ao RJU), com
estrutura de previdncia particular, a FAPES.
185
O Conselho de Administrao do BNDES pode deliberar sobre o pagamento de dividendos complementares,
em exerccios posteriores. A partir de 1998, o Decreto n. 2673 de 16/07/1998 estabeleceu que os dividendos
devem ser corrigidos, no perodo entre o encerramento do exerccio e seu efetivo pagamento, pela taxa Selic e a
proposta de destinao do lucro do exerccio deve ser submetida ao Ministro da Fazenda e publicado em dirio
oficial. BNDES, 2005, p.14.

161
Alm das garantias e seguros, o BNDES tambm recebe equalizao de juros pelo
Tesouro, em geral para algumas operaes agrcolas ou de apoio exportao. Neste caso
especfico, a equalizao serve para aumentar a competitividade de empresas brasileiras que,
mesmo com o apoio do BNDES, permanecem com custo do financiamento acima das taxas
praticadas no mercado internacional. O Banco tambm opera financiamentos com recursos
no reembolsveis, por exemplo, no apoio a reconstruo do Patrimnio Histrico Nacional e
diversos programas sociais.
O Banco atua tambm no fomento ao mercado de capitais. Para isso, utiliza
instrumentos de renda varivel e de renda fixa, apoiando a abertura de capital das empresas,
subscrevendo debntures (simples, conversveis, permutveis, com bnus de subscrio etc.)
ou ajudando a criar fundos de Private Equity ou Capital Seed (em menor escala).
No que se refere especificamente s participaes acionrias (que podem ou no ter
clusulas de resgates), o mais comum o BNDES atuar no mercado primrio, de forma a
contribuir para o aumento de capital das empresas. O Banco pode participar tanto das
emisses privadas, respeitando as prioridades dos acionistas, como em emisses pblicas.
Frequentemente, a BNDESPAR coloca clusulas de proteo, de forma a evitar que invista
em uma ao com pouca liquidez. Essas salvaguardas so, em geral, relacionadas
performance da companhia, seja por resultado, seja por desempenho do valor de mercado.
Todavia, as condies so uma negociao, isto , existem tambm situaes onde as
companhias impem clusulas do emissor, por exemplo, prevendo o direito recompra (call)
das aes quando o preo de mercado atinge um determinado valor.
186
A atuao do BNDES
no mercado secundrio de aes restringe-se a algumas poucas operaes, consideradas
oportunas, ou na criao de produtos para captao como o PIBB.
187
Contabilmente, a
totalidade da carteira de aes encontra-se, inclusive, sob a forma de disponvel para venda
e no como para negociao.
No que se refere ao funding do BNDES, as fontes de financiamento so o retorno de
suas operaes, recursos provenientes do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), recursos
do antigo fundo PIS-PASEP, Fundo da Marinha Mercante, captaes externas
(preferencialmente junto a organismo multilaterais, mas tambm pela emisso de Bnus) e

186
Agradeo a Felipe Canedo os esclarecimentos.
187
O PIBB um fundo que replica o ndice Brasil 50 (IBX-50), cuja carteira composta pelos 50 papis mais
negociados na bolsa, ponderados pelo valor da empresa. O BNDES entregou um conjunto de aes, recebendo
recursos vista, em troca de cotas do fundo, vendidas ao pblico em geral. Atualmente, as cotas do PIBB s
podem ser adquiridas na Bovespa de algum investidor que tenha se desfeito das cotas. O BNDES entregou ainda
uma put, garantindo que se o preo da cota estivesse abaixo do preo de lanamento aps um ano, o BNDES a
recompraria.

162
captaes a mercado (como o PIBB, por exemplo).
188
Mais recentemente, frente ao
crescimento dos desembolsos, a participao de captaes junto ao Tesouro Nacional foi
ampliada de forma significativa (Ver Captulo 6).
A relao do BNDES com o FAT merece aqui destaque, porque possui implicaes
para a gesto de riscos do Banco. Pela Constituio Nacional, 60% dos recursos do FAT so
destinados ao Ministrio do Trabalho
189
, recebendo o BNDES os 40% restantes. As receitas
do FAT proveem das contribuies PIS/PASEP, bem como receitas financeiras provenientes
de juros recebidos sobre seu patrimnio.
190
Da totalidade dos recursos constitucionais
destinados ao BNDES, parte constituem o chamado FAT Cambial, voltado para operaes de
financiamentos em dlar. Como as despesas do Ministrio do Trabalho no absorvem os
recursos em sua integridade, existe a possibilidade do uso dos recursos ociosos pelo BNDES
o chamado FAT-Especial, em complemento quela parcela destinada constitucionalmente
ao Banco.
As taxas de remunerao para os recursos do FAT pelo BNDES so: 1) TJLP, para
emprstimos utilizando o FAT Constitucional
191
; 2) Selic, para o FAT Especial, quando
este permanece na carteira do Banco, e TJLP quando esses recursos so alocados em
emprstimos; e 3) Libor ou Treasury americana mais variao cambial para o FAT Cambial
(Ver Anexo P para o desenho do arranjo institucional).

188
Em junho de 2009 constava no passivo do BNDES os seguintes Fundos: Fundo da Marinha Mercante
(FMM), Fundo de Participao Social, Fundo Nacional de Desenvolvimento, Fundo de Amortizao da Dvida
Pblica Federal, FGPC, Fundo para Desenvolvimento Tecnolgico FUNTTEL, FGE, Fundo da Terra, Fundo
para o Desenvolvimento Regional, FRD e convnio com o CPRM.
189
Os recursos destinados ao Ministrio podem ser usados para: i) pagamentos de seguro-desemprego e abono
salarial; ii) gastos com programa de formao profissional (Planfor); e iii) recursos destinados intermediao
de mo-de-obra - Sistema Sine - e apoio operacional ao Programa de Gerao de Empregos e Renda (Proger). A
regulamentao do Programa do Seguro-Desemprego e do abono a que se refere o art. 239 da Constituio
ocorreu com a publicao da Lei n. 7.998, de 11 de janeiro de 1990. Essa lei tambm instituiu o Fundo de
Amparo ao Trabalhador FAT e o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT. O
CODEFAT um rgo colegiado, de carter tripartite e partidrio, composto por representantes dos
trabalhadores, dos empregados e do governo, que atua como gestor do FAT. Ver Alem, 2003 e Giambiagi e
Braule Pinto, 2001.
190
importante ressaltar que, do ponto de vista fiscal, o uso dos recursos pelo Ministrio constitui despesas da
Unio. J os recursos destinados ao BNDES no so assim considerados uma vez que se espera que sejam
retornados ao FAT (tratam-se de emprstimos). O risco do BNDES, em primeira instncia: Quando o BNDES
concede financiamentos no h registro nas contas fiscais. Isto porque, embora o BNDES seja uma empresa
100% do Estado, ele faz parte do chamado setor pblico financeiro. O conceito de dficit pblico, contudo,
refere-se ao resultado do setor pblico no financeiro, seguindo os critrios do manual de estatsticas fiscais
elaborado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI). Alem, Ana Claudia, idem.
191
Desde 30.09.1999, a TJLP calculada a partir de dois componentes bsicos: i) a meta de inflao, calculada
pro rata para os doze meses seguintes ao primeiro ms de vigncia da taxa, inclusive, baseada nas metas anuais
fixadas pelo Conselho Monetrio Nacional; do prmio de risco. O prmio de risco incorpora uma taxa de juro
real internacional e um componente de risco Brasil numa perspectiva de mdio e longo prazo.

163
O BNDES remunera ao FAT sob a forma de juros e s amortiza recursos em situaes
de carncia de recursos para fazer frente s despesas ordinrias do FAT. O BNDES paga ao
FAT a chamada TJLP reduzida e capitaliza o restante.

Na prtica, a parte da TJLP que
excede 6% (TJLP reduzida) incorporada ao principal, tanto no ativo quanto no passivo da
instituio. Caso a TJLP fique abaixo de 6%, o BNDES paga o valor da TJLP, na sua
integridade.


4.2 O Debate sobre a Aplicabilidade de Basileia II no BNDES e a relao deste com o
Banco Central

O BNDES, por ser uma instituio financeira, est subordinado tecnicamente
autoridade monetria nacional (CMN e Banco Central).
192
Por ter entre suas subsidirias a
BNDESPAR, est sujeito tambm s regras da Comisso de Valores Mobilirios CVM. Sua
natureza pblica faz com que seja ainda fiscalizado pelo Tribunal de Contas da Unio TCU
e pela Controladoria Geral da Unio CGU. Desde 1994, o BNDES foi enquadrado em
Basileia I (Resoluo 2.099, de 17/08/94)
193
.


O enquadramento do BNDES em Basileia II, porm, gerou um debate dentro do
banco, antes que as regras se tornassem efetivas. A bem-dizer existiam dois grandes grupos de
opinio sobre o tema, dentre os funcionrios do Banco. O primeiro deles defendia que o
BNDES, por no incorrer em risco sistmico (j que no capta depsitos vista) e devido as
suas caractersticas peculiares, no deveria se enquadrar no marco, devendo possuir controles
de risco diferenciados daqueles aplicados aos bancos comerciais e mltiplos. No s seria
inadequado do ponto de vista dos objetivos da regulao prudencial, quanto prejudicaria o

192
... O BNDES est subordinado s Autoridades Monetrias (CMN e Banco Central, cabendo se submeter sua
ao fiscalizadora e regulatria, nos termos do Decreto-lei n 200/67 (art. 189) e da Lei n 4.595/64, conforme
Nota AJ/COJIN 013/04, de 26.03.2004, citado em BNDES, 2005.
193
interessante notar que, dentro da classificao do sistema financeiro nacional, disposta no stio do Banco
Central, o BNDES aparece como uma categoria a parte, separada inclusive de Bancos de Desenvolvimento,
cujo nome o da prpria instituio. As grandes categorias so: Instituies Financeiras Captadoras de
Depsitos Vista, Outros intermedirios financeiros e administradores de recursos de terceiros e as Demais
Instituies Financeiras. Estas se dividem nas seguintes categorias: 1) Agncias de Fomento, 2) Associaes de
Poupana e Emprstimos, 3) Bancos de Cmbio, 4) Bancos de Desenvolvimento, 5) Bancos de Investimento, 6)
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, 7) Companhias Hipotecrias, 8) Cooperativas
Centrais de Crdito, 9) Sociedades de Crdito, Financiamento e Investimento, 10) Sociedades de Crdito
Imobilirio. Isso se deve ao fato de que o Bacen, nesta classificao, define Bancos de Desenvolvimento como
aqueles de atuao regional. Entretanto, no Unicad, lista-se a existncia de quatro Bancos de Desenvolvimento:
BNDES Bandes, BMG e BRDE.

164
prprio papel que se espera do Banco. A expresso maior dessa viso pode ser apreciada no
seguinte texto:


A legislao atual sobre superviso bancria, derivada do Basileia I, no
considera a especificidade do BNDES, nem qualifica o seu papel de banco
de desenvolvimento. Nesse sentido, as resolues do BCB o incluem na
mesma categoria de bancos comerciais, bancos mltiplos etc. (ver Resoluo
BC 2.884, de 29.06.01). Essa ausncia de discriminao um equvoco por
duas razes: a) o BNDES no concorre com as outras instituies
financeiras, mas atua complementarmente a elas; e b) o BNDES, dada a sua
natureza pblica, no corre risco de perda de depsitos ou risco sistmico
mas, ao contrrio, pode ser um instrumento essencial para atender s
necessidades de crdito de longo prazo no pas e abrir espao para as
polticas de curto prazo do BCB, sem que isso leve a interrupes graves dos
investimentos essenciais ao equilbrio de longo prazo da economia brasileira.
A estrutura de superviso bancria em implantao, baseada nos pilares em
que o Basileia II se sustenta, levar consolidao de um marco legal que
no permitir que o BNDES cumpra com eficcia suas funes legais. Pelas
razes apresentadas, so necessrias alteraes na poltica de gesto de risco
do BNDES que permitam compatibilizar princpios de prudncia bancria,
transparncia e eficcia na promoo de polticas de desenvolvimento. Essas
novas regras devem ser discutidas com as autoridades monetrias para que
substituam resolues do BCB que no so aplicveis a bancos de
desenvolvimento. Essas mudanas institucionais evitaro que o BNDES
perca dinamismo, o que ser inevitvel caso seja obrigado a adequar a sua
gesto de risco a um modelo que no foi desenhado para bancos de
desenvolvimento e, em muitos casos, incompatvel com essas funes.
(Prado e Monteiro Filha, 2005, pp. 195 196).


O segundo grupo via na imposio das regras de Basileia ao Banco, ao contrrio, uma
oportunidade de promover uma cultura de controle de riscos na instituio e pressionar no
sentido de adquirir sistemas integrados de risco. Haveria no Banco uma cultura de
desembolsos, sendo uma rea to mais importante, quanto maior os seus desembolsos, mas
no de gesto de riscos. Outro argumento utilizado era de que, ao aderir a Basileia, o BNDES
se prepararia para um futuro onde recursos complementares precisariam ser eventualmente
captados em mercado onde o fato de estar em Basileia sinalizaria a boa gesto da
instituio. Ademais, o fato de Basileia permitir a construo de modelos internos, torna
possvel a construo de probabilidades de inadimplncia compatveis com a realidade do
Banco
194
.
Esse mesmo grupo alegava que o Banco Central frequentemente flexvel na
imposio de regras gerais ao BNDES em assuntos onde o Banco possui idiossincrasias.
Assim, o temor de um tratamento no diferenciado (e, portanto, inadequado) do banco em

194
Nessa linha e em resposta ao artigo de Monteiro Filha e Prado ver Bergamini Jr, 2005.

165
Basileia, na prtica, era um falso problema. Dentre os pleitos atendidos, encontram-se
mudanas voltadas exclusivamente para o BNDES e outras que foram, aps aceitas,
estendidas s demais instituies. Entre os pleitos do BNDES atendidos destacamos,
utilizando como fonte o Relatrio de Capitalizao (BNDES, 2005, pp.22-24):

1) Caracterizao do FAT Constitucional como dvida subordinada, o que permite sua
incluso no Capital de Nvel II para fins de Basileia, limitado a 50% do Capital de
Nvel I. Todavia, o atendimento demanda do Banco foi parcial, j que o pleito
original era de trat-lo como instrumento hbrido de capital e dvida, o que
permitiria que os recursos fossem utilizados em valor igual at 100% do capital de
Nvel I (pleito realizado em junho de 2001).
2) Mudana no clculo da exposio cambial. O BNDES apresentou, em 2003,
argumentos tcnicos questionando o pressuposto da inexistncia de correlaes
entre as moedas estrangeiras, ento adotado. O pleito foi aceito e o resultado foi
uma reduo do capital regulamentar para cobertura do risco de mercado, que foi
estendido a todas as instituies. Entretanto, o impacto foi inferior ao esperado, em
virtude da insero pelo Banco Central de um componente adicional para apurao
do limite, no caso uma parcela a mais, correspondente a 70% do menor valor entre
os somatrios das posies compradas e das vendidas. (Circular BACEN 3.217, de
19/12/03)
3) Concesso de prazo para o BNDES se enquadrar no limite de imobilizao,
mediante autorizao para excluso temporria de algumas aes da carteira de
investimentos. O argumento do Banco (2003) foi de que os esforos para o
enquadramento iam de encontro aos prprios objetivos da BNDESPAR de apoiar
investimentos mediante subscrio de valores mobilirios. O pleito s foi
parcialmente atendido, na medida em que foi dado prazo (mas no a iseno
definitiva) e apenas parte das aes puderam ser retiradas do cmputo do Limite de
Imobilizao. A demanda foi, em 2009, renovada e ampliado o seu escopo para
toda a carteira da BNDESPAR, mas permanece como transitria (ver Captulo 6).
4) Solicitao de autorizao para se reduzir o fator de ponderao para risco de
crdito (ainda no escopo de Basileia I) para operaes com garantia real da Unio
para 0%. O pedido foi aceito, levando a uma reduo da exigncia de capital,

166
reduo da exposio ao setor pblico e aumento do espao para criao de novos
ativos.
5) Reduo do fator de ponderao aplicado a operaes do Programa Emergencial de
Energia Eltrica PEE, com recursos do Tesouro Nacional, de 100% para 50%
(Circular BACEN 3.216, de 16/12/2003). A demanda do Banco foi atendida.
6) Mudana do entendimento do BNDES sobre Proviso para Risco de Crdito no que
toca a apurao da exposio cambial e da exposio ao setor pblico, passando a
ser utilizado o valor contbil lquido o que foi validado pelo Banco Central.

Pelo menos duas iniciativas institucionais buscaram aprofundar o debate sobre a
aplicabilidade de Basileia ao BNDES. O primeiro deles foi a incluso, no mbito do
Planejamento Estratgico de 2004/05, de uma discusso dos impactos potenciais de Basileia
II no BNDES, em conjunto com uma avaliao do marco regulatrio vigente sobre bancos de
desenvolvimento internacionalmente. Coube ao Grupo de Trabalho de Capitalizao, com
participao de funcionrios de diversas reas, refletir sobre o tema e elaborar o relatrio
acima citado. A segunda iniciativa foi a contratao de um estudo Fundao Universitria
Jos Bonifcio para tratar o tema da regulao em Bancos de Desenvolvimento, com
professores doutores especializados no tema. De toda forma, a partir de julho de 2008,
entraram em vigor as novas regras de Basileia no Brasil, sendo o BNDES enquadrado na nova
legislao.


CONCLUSES

Esse captulo procurou relacionar dois conceitos de difcil definio na literatura:
bancos de desenvolvimento e risco sistmico. A depender do conceito de risco sistmico e a
depender de o BD ser ou no captador de depsitos vista, pode-se defender ou no a
regulao prudencial em BDs. Na definio adotada nessa tese para BDs, aqueles que no
captem depsitos vista dificilmente se tornam fonte direta de risco sistmico, mas sim
representam potencial risco fiscal e de crise de crdito. Embora a possibilidade terica de que
a iliquidez ou, no limite, a falncia de um BD possa gerar (de forma indireta) risco sistmico,
ela nos parece remota, do ponto de vista prtico. Todavia, como fontes de risco fiscal e de
risco de crdito, BDs devem ser regulados e fiscalizados pelas Autoridades Monetrias e por
outros rgos competentes.

167
Independente do debate terico, porm, na medida em que as regras de regulao
prudenciais de Basileia caminharam para princpios gerais e tcnicas de gesto de riscos que
so, em grande medida, aplicveis a toda e qualquer instituio financeira, torna-se difcil
sustentar o argumento de que BDs no devam ser submetidos a Basileia II. Fundamental ,
sim, um dilogo permanente com o regulador e uma flexibilidade para que se compreendam
as idiossincrasias dessas instituies. No caso do regulador, importante ter em considerao
que muitas das regras de Basileia foram criadas/calibradas com base na experincia de bancos
privados, a que no necessariamente a mesma dos BDs, e que, se a eles aplicadas
exatamente nos mesmos moldes, podem prejudicar o cumprimento de seu papel. Para o
regulado, por sua vez, cabe empreender esforos de reduo de riscos, onde o regulador
conclui que excessivo. Isso vale tanto para Basileia II como para outras formas de
regulao, tais como a imposio de limites de exposio, limites de imobilizao etc..
Esse captulo tambm investigou a relao entre BDs e a justificativa para a regulao
na abordagem de falhas de mercado. A concepo de que a funo dos BDs operar
exclusivamente onde o mercado falha, porm, para ns insuficiente, pois no reconhece as
funes desempenhadas pelos BDs de fomento ao crescimento e reduo da
vulnerabilidade sistmica.
Buscamos ainda ressaltar o crescimento da importncia da gesto de riscos nos BDs
ao longo do tempo. Chamamos ateno para algumas peculiaridades que permitem que alguns
riscos em BDs possam ser mitigados atravs de instrumentos no disponveis aos bancos
privados e, possivelmente, no bem auferidos atravs das melhores prticas de mercado.
Por fim, o capitulo introduz o leitor ao nosso estudo de caso. Procurou-se nessa curta
seo replicar a discusso mais geral (conduzida na Seo II) sobre as origens do Banco e as
mudanas na definio do que constitui a misso do BNDES, ao longo do tempo. De forma
sumria, mostramos ainda o debate interno sobre a aplicabilidade de Basileia que existiu na
casa.

168
6 ADMINISTRAO DE RISCOS NO BNDES PR-CRIAO DA REA DE
GESTO DE RISCOS - AGR


INTRODUO

Este captulo faz consideraes gerais sobre administrao de riscos pr-criao da
rea de Gesto de Riscos do BNDES (AGR, doravante), ressaltando dilemas corporativos
mais antigos e os motivos que levaram criao da rea. Apresenta tambm as dificuldades
que logo se evidenciaram, seja por caractersticas estruturais do Banco, seja por questes de
ordem conjuntural. Para isso, discute estatsticas recentes, ressaltando o crescimento dos
desembolsos e a escassez de recursos do FAT. Por fim, foram ainda includos alguns dos
desafios regulamentares impostos pela entrada em vigor das novas regras de Basileia e de
Contabilidade Internacional (IFRS).
A despeito de tratar da experincia pr-AGR e desta ter sido criada, a rigor, em agosto
de 2007, os dados do BNDES aqui analisados incluem o ano de 2008. Isto se d por dois
motivos. Em primeiro lugar, porque quando a rea estava sendo instituda, j existia previso
de grande parte dos desembolsos, que em 2008 se concretizariam. Ou seja, os problemas para
a gesto de riscos desse ano j estavam em grande medida colocados. O segundo o simples
aproveitamento da informao. No momento em que essa tese est sendo concluda, 2008 o
ltimo ano consolidado. As consequncias da crise subprime no Brasil, porm, no eram
claras no momento de criao da rea e, por isso, os comentrios pertinentes sero realizados
no Captulo 7.
Em alguns momentos, como se tornar notrio, proposies mais livres sero feitas,
sem que essas possam ser rigorosamente demonstradas. Essa liberdade, por vezes, reflete a
simples inexistncia de dados empricos; em outras, justifica-se por questes de sigilo de
informao, ou mesmo pela inexistncia da devida autorizao do autor para citao das
fontes de entrevistas
195
.
importante tambm ter em conta que muitos dos problemas aqui levantados no
foram ainda resolvidos e, portanto, permanecem como temas a serem tratados pelo BNDES,
ou mesmo seguem como um simples convite reflexo.

195
Como funcionria do BNDES trabalhando na AGR desde sua criao, tive acesso a diversas reunies externas
e internas cujo contedo no pode ser tratado como entrevistas formais a serem devidamente citadas. Algumas
informaes a que tenho acesso so de contedo confidencial (Sigilo Bancrio), onde nomes de empresas ou
valores no podem ser divulgados.

169
Acreditamos que alguns dos dilemas presentes no BNDES para gesto de riscos so,
em certa medida, representativos para Bancos de Desenvolvimento em geral a despeito das
dificuldades em bem se estabelecer o conceito de BDs
196
. Ademais, o porte do Banco e sua
atuao diferenciada tornam este estudo de caso relevante, seja para avaliar questes relativas
ao dilema risco versus retorno social na gesto de Bancos dessa natureza, ou mesmo para
avaliar a necessidade de adaptao de algumas regras da regulao prudencial a esse tipo de
instituio.
Neste captulo, as dificuldades em se adaptar regras gerais a instituies cujos
objetivos so muito distintos daqueles dos bancos comerciais ilustrada pela experincia de
flexibilizao, para o BNDES, da norma relativa ao Limite de Imobilizao do Banco Central
do Brasil. A soluo encontrada, como veremos, demonstra o reconhecimento pelo Regulador
da distinta natureza do apoio do BNDES ao mercado de capitais (Seo IV).
Feitas essas consideraes, cabe dizer que o presente captulo foi organizado em cinco
sees, que se seguem a esta pequena introduo (Seo I). A Seo II discute como se dava a
gesto de riscos no BNDES antes da criao da rea, de forma a ressaltar os motivos que
levaram sua criao. A Seo III sumariza o contexto de desembolsos crescentes e escassez
de funding vividos, bem como aspectos relacionados introduo do IFRS. Breves
consideraes sobre os problemas de Sistemas de Tecnologia de Informao (TI, deste
momento em diante) so feitos na Seo IV, de forma a apresentar um dos grandes desafios
da gesto de riscos no Banco. Finalmente, as Concluses, sob a forma de um sumrio dos
principais temas do captulo, so apresentadas (Seo V). Deixamos para esta seo opinies
e observaes pessoais a cerca de alguns dos temas tratados.


SEO II: A GESTO DE RISCO PR-AGR E A NECESSIDADE DE CRIAO DA
REA

A AGR foi criada em agosto de 2007, junto a estabelecimento do Comit de Gesto de
Riscos (CGR)
197
. A primeira pergunta que ento surge : por que um Banco do porte do

196
Conforme admitimos no Captulo 4, dada a grande variedade institucional existente, h grandes dificuldades
em definir/generalizar o objeto Bancos de Desenvolvimento (ver Cap. 4).
197
A AGR foi criada em 07/08/2007, atravs da Resoluo de Diretoria 1.477. Esta deciso foi, porm, revogada
pela Resoluo 1.488 de 22/08/2007, que passou a ser o documento de referncia.

170
BNDES s criou uma rea especifica para gesto de riscos to tardiamente? A resposta
envolve a considerao de vrios aspectos.
Embora o BNDES tenha sido um dos bancos pioneiros no desenvolvimento de
classificaes internas de risco, tendo, j em 1993, estabelecido metodologia prpria para
risco de crdito, a situao, em relao gesto global de riscos, em 2007, era de grande
defasagem em relao aos Bancos Nacionais de maior porte.
A ausncia de uma rea de gesto de riscos, porm, no era vista como algo
imprescindvel para a sobrevivncia da instituio. Isto porque, simplesmente, o BNDES
possui historicamente baixo risco de mercado, de liquidez e, mais relevante, uma carteira de
crdito concentrada em clientes de boa qualidade, sendo mais de 80% dos clientes Investment
Grade. Quanto ao Risco Operacional, alm desse ser uma preocupao mais recente em todos
os Bancos e mesmo em Basileia, argumentava-se que o fato de o BNDES ter, relativamente,
um nmero menor de operaes (quando comparado a Bancos Comerciais ou Mltiplos), o
risco operacional deveria ser baixo. Entretanto, no havia bases de perdas que pudessem
comprovar essa intuio, precisando essas serem construdas para se apurar o risco, em caso
deciso para o uso de modelos internos
198
.
Assim e apesar de o Banco sempre ter seguido Basileia por determinao do BC os
referidos riscos jamais foram vistos como realmente preocupantes. A boa solidez financeira
da instituio era, por sua vez, vista como resultado das prprias caractersticas estruturais do
BNDES, mas tambm dos esforos feitos nessa direo, como veremos
199
.


2.1 Consideraes sobre o risco de mercado

Comecemos por tecer esclarecimentos sobre a magnitude do risco de mercado e seu
tratamento pr-AGR. De fato, um dos primeiros motivos apontados para a necessidade de
melhorar a gesto de riscos no Banco foi justamente a constatao de que, diante de seus
crescentes desembolsos e face escassez de recursos indexados Taxa de Juros de Longo

198
Neste ponto o BNDES no estava muito distante de outras instituies que tambm estavam em processo de
construo de suas bases. Todavia, o BNDES tambm no dispunha de um Plano de Continuidade de Negcios,
sendo essa uma das primeiras tarefas do Departamento de Gesto de Risco Operacional (DEROP) no BNDES.
199
A discusso interna ocorrida por volta de 2005/2007 a cerca de se o BNDES deveria ou no se submeter
Basileia II encontra-se no Captulo 4. O presente Captulo j toma como um dado que o BNDES est submetido
Basileia II e discute os esforos e dificuldades para definir uma rea de gesto de riscos que no apenas
estivesse nos moldes regulamentares definidos pelo Banco Central (capital regulamentar), como fosse capaz de
administrar adequadamente os riscos internos (clculo do capital econmico).

171
Prazo (TJLP, doravante) em 2007/2008, o BNDES teria de, inexoravelmente, intensificar
suas captaes a mercado, ou junto ao Tesouro, provavelmente em outros indexadores.
Portanto, haveria, em um futuro prximo, uma maior necessidade de gerir descasamentos,
seja de taxas e/ou prazos.
Deve-se aqui esclarecer que o BNDES era considerado, historicamente, como
possuindo baixo risco de mercado por ser um banco extremamente casado. Isto : captava e
emprestava recursos (basicamente) corrigidos Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP,
doravante), e com prazos que o favoreciam. De fato, o FAT Constitucional (como vimos no
Captulo 5) um instrumento de dvida quase perptua, na medida em que s esto previstos
pagamentos de principal em caso de faltarem recursos no Ministrio do Trabalho, para o
Seguro Desemprego.
Alm disso, no que se refere s operaes de apoio exportao, o argumento era de
que o BNDES no incorria (em geral) em risco de perdas resultantes por variao cambial.
Isto porque os recursos utilizados seriam, basicamente, o FAT cambial, indexado ao dlar e
tendo a taxa de juros de referncia a Libor do contrato sendo repassados pelo Banco nessas
condies
200
.


Todavia, admitia-se que o fato de o Banco fazer captaes externas em diferentes
moedas criava um potencial risco oriundo de oscilaes de cmbio. Desta forma, o segmento
de risco de mercado, que sempre foi o de maior preocupao para a rea Financeira (AF,
doravante), era justamente esse. Seu gerenciamento era feito, mesmo bem antes da criao da
AGR, com base em modelos de diagnstico e projees constitudos pela AF, atravs do
Modelo de Descasamento Cambial (MDC), que j vinha sendo h alguns anos testado e
consolidado.
Na prtica, at o incio de 2008, para manter os descasamentos cambiais sob controle,
haviam sido criados fundos administrados pelo Banco do Brasil (BB-DTVM). A escolha
dessa instituio se devia no apenas face pblica desse banco, mas tambm ao fato de ser
um dos poucos capazes de dar, no pas, liquidez a operaes do porte das realizadas pelo
BNDES sendo essa prtica reconhecida pelo Banco Central como adequada. O fundo
possua, porm, fins exclusivamente de hedge e no permitia alavancagem
201
. Alm desses

200
Embora no exista descasamento de moedas nas operaes com FAT cambial, existe algum descasamento de
prazos entre o ativo e o passivo do Banco nessa rubrica. Isto porque os pagamentos ao FAT cambial se fazem em
base semestral, enquanto as operaes do Exim (rea de Comrcio Exterior do BNDES) possuem prazo de
carncia e recebem (posteriormente) pagamentos em periodicidade, frequentemente, anual. Tratam-se, porm, de
descasamentos temporrios que implicam risco de liquidez e no de cmbio.
201
A partir de meados de 2008, o antigo fundo cambial foi extinto e substitudo por outro (ainda na BB-DTVM),
com alguma alavancagem. Seu monitoramento feito, alm da AF, tambm pela AGR, como veremos no

172
recursos, a AF tambm realizava, em menor escala, compras/vendas de derivativos de balco,
em geral swaps de cmbio, realizadas diretamente pelo Departamento de Renda Fixa da rea
Financeira do BNDES.
interessante observar a esse propsito que, embora captaes em outras moedas
tenham sempre existido no BNDES, seja no mercado internacional ou no Brasil
(primordialmente junto ao Governo Federal), as reas operacionais sempre relataram grande
dificuldade em repassar os recursos do Banco em outras moedas (ou indexadores) para os
seus clientes.
Em particular, isso ocorria com a cesta de moedas. A cesta de moedas do Banco
tem por objetivo repassar os custos de captao em outras moedas para grandes empresas
exportadoras ou com grande capacidade de gerar divisas. Posteriormente, na medida em que
foram feitas captaes em mercado domstico (ndices de preos e outros indexadores), foram
sendo criados programas que previam o repasse das condies pactuadas aos clientes,
deixando os recursos com custo de 100% em TJLP para reas prioritrias, tais como
infraestrutura, inovao etc.. O maior problema da cesta sempre foi a baixa capacidade de
previsibilidade da variao cambial implcita. Esse problema, inclusive, foi parcialmente
solucionado, transformando a cesta, atravs de swaps entre moedas feitos pela AF,
referenciada quase que exclusivamente em dlar.
Mas a resistncia dos clientes no ocorria apenas em repasses em moeda estrangeira,
tambm se reproduzia nas tentativas de impor (tendo por objetivo repassar as condies de
captao do Banco) percentuais em ndices de preos ou outros indexadores explicitados na
Poltica Operacional do Banco. Isso se verificava mesmo aps vrios anos da estabilizao da
economia.
A explicao simples. Uma das grandes vantagens da TJLP , no apenas o seu
menor custo, mas tambm a sua estabilidade no tempo, permitindo aos muturios assumir
dvidas de longo prazo ps-fixadas, com maior tranquilidade. Alm disso, como algumas
captaes do Banco tinham sido feitas em pocas conturbadas para a economia brasileira, o
spread de risco que havia sido pago poca era elevado, quando comparado situao
vigente em 2007. Assim, uma captao realizada em, por exemplo, ndice de preos acrescida

prximo captulo. Demais derivativos tais como swaps Pr-DI, tambm continuam a ser administrados pelo
Departamento de Renda Fixa, embora as ordens de compra e venda (seja atravs dos fundos do BB, seja
diretamente) so centralizadas no Departamento de Poltica Financeira, ambos da AF. A AGR tambm monitora
esses derivativos.

173
dos cupons da poca, implicava custo final significativamente superior ao dos recursos
tomados em TJLP.
202

Na prtica, o problema era resolvido da seguinte forma: quando a AF (com aval da
Diretoria) julgava as exposies em moedas estrangeiras (ou em outras moedas/indexadores)
excessivas, existia uma ordem de reduzi-las, atravs das j referidas operaes.
Assim, exceo do risco de cmbio, a gesto do risco de mercado no BNDES
correspondia, basicamente, manuteno do Capital Regulatrio, nos moldes de Basileia I
(ver Captulo 3), sendo este, alis, pouco expressivo.
O ndice de Basileia no perodo 2001-2008, o BNDES se manteve em posio bastante
confortvel. A exceo foi o ano de 2002, por conta no s do aumento expressivo dos
desembolsos do BNDES (em funo da crise de confiana que se abateu sobre a economia
brasileira), mas tambm do pagamento de dividendos extraordinrios, o que reduziu seu
Capital Regulatrio (PR).

Grfico 2
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
BNDES INDIVIDUAL
21,90%
11,57%
14,30%
17,47%
19,29%
24,71%
28,92%
19,14%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
ndice de Basilia BNDES 2001-2008

Fonte: Balano do BNDES, vrios anos



202
Um exemplo esclarece o ponto. O BNDES havia feito uma captao junto ao Tesouro ao custo de,
suponhamos, IPCA mais 7%, resultando digamos em algo em torno de 11,5% de custo final, considerando
valores da meta de inflao vigente em 2008. A essa taxa deveria ser ainda somado o spread de risco e o spread
bsico do Banco resultando em algo em torno de 14,0%. Ou seja, ainda que muito mais baratas do que as
condies de mercado vigentes para algumas empresas, era significativamente superior ao valor resultante se o
emprstimo fosse feito em TJLP pura (6,25%) acrescida dos dois spreads (8,25% de taxa final, nas mesmas
condies). O que o Banco fazia frequentemente era suavizar esse custo oferecendo um percentual indexado ao
IPCA e outro em TJLP, de acordo com a prioridade do projeto.

174
2.2 Consideraes sobre o risco de liquidez

No que se refere ao risco de liquidez, a preocupao era historicamente ainda menor
do que a de risco de mercado. Isto porque os passivos exigveis de curto prazo so de baixa
materialidade no BNDES. Desconsiderando algumas captaes em depsitos a prazo (de
baixo valor), no existem depsitos vista no Banco fato, alis, que subsidiava a discusso
acerca da aplicabilidade de Basileia II no BNDES no sentido de o Banco no ser fonte de
risco sistmico (Ver discusso no Captulo 5). Tambm no existiam produtos que
tipicamente elevassem o risco de liquidez de uma instituio financeira, tais como, por
exemplo, cartes de crdito
203
.
Por esses motivos, a administrao do risco de liquidez se concentrava na gesto do
fluxo de caixa, gerido pela AF sem maiores dificuldades (j que os desembolsos so previstos
com certa antecedncia). Este era feito exclusivamente (tanto a operacionalizao quanto o
controle) na AF/DEPOL, atravs de um modelo projetivo de desembolsos que levava em
considerao a evoluo esperada de variveis macroeconmicas e os desembolsos previstos
pela rea de Planejamento (AP de agora em diante). Ou seja, no existia uma segregao
entre quem operava e quem geria o risco. A partir da criao da AGR, o trabalho da AF no se
alterou, mas passou a ser tambm monitorado pela AGR, que tem entre as suas atribuies
tambm verificar a liquidez dos ttulos e valores mobilirios em carteira, ampliando o
conceito de risco de fluxo de caixa para risco de liquidez
204
.


Cabe aqui observar que a administrao dos recursos para fins de caixa do BNDES
feita tambm em fundos administrados pelo Banco do Brasil
205
. A inexistncia de uma
Tesouraria prpria no BNDES seguia a orientao estratgica de que no cabe a um Banco de
Desenvolvimento concentrar esforos nesse tipo de operao (exceto para manuteno de
nveis adequados de caixa). Entretanto, na medida em que cresciam os volumes de
desembolso do BNDES, a questo de ter uma tesouraria interna (em vez de ter os recursos de

203
Cabe observar que o Carto BNDES um crdito pr-aprovado para MPME e funciona como uma
operao indireta. O risco de crdito e de liquidez o do Agente Financeiro, que tambm quem define os
limites pr-aprovados por cliente. Trata-se de produto em expanso. No primeiro semestre de 2009 os
desembolsos foram de R$ 777 milhes, comparado a R$ 312 milhes em igual perodo de 2008.
204
A AGR passou a ser a responsvel pela gesto dos riscos de mercado e de liquidez, embora a
operacionalizao dos recursos de caixa continue sob a responsabilidade da AF/DEPOL, que opera os referidos
fundos da BB-DTVM da Finame, BNDESPAR e BNDES.
205
A maioria dos papeis que compem os referidos fundos so ttulos do governo de curto prazo, embora
algumas aplicaes tenham prazos maiores, a fim de contribuir para a rentabilidade mdia da carteira, dada a
forma de tributao existente no Brasil. Assim, alm do j citado fundo cambial, existe para cada empresa
(BNDES, FINAME e BNDESPAR) um fundo especfico, embora possam ocorrer transferncias de recursos
entre eles, em caso de necessidade para a gesto do caixa do BNDES.

175
curto prazo administrados por terceiros) se tornava mais sensvel na casa, at pela existncia
de uma taxa de administrao. Essa questo j era uma preocupao quando da criao da
AGR, mas at o momento nada foi alterado: a gesto continua atravs dos Fundos BB-
DTVM.
Outro ponto levantado na mesma poca se refere administrao da carteira de renda
varivel. A controvrsia girava em torno do seguinte ponto: por um lado, as participaes
acionrias do BNDES no tm por objetivo primrio a negociao em mercado e por esse
motivo o risco de mercado implcito nas aes, at a criao da AGR, no era monitorado por
unidade externa. Por outro, na medida em que as operaes de renda varivel se tornaram no
apenas mais intensas como passaram a ser usadas como uma das principais fontes de
resultados do Banco (isto j era uma realidade em 2007), monitorar a liquidez dessa carteira
se tornava uma questo relevante sendo por isso a tarefa includa entre as funes da nova
rea (AGR). Por fim, a perspectiva da introduo das novas regras contbeis internacionais
(IFRS) mudava o tratamento contbil at ento conferido voltaremos a essa questo na
Seo III.
A Tabela 1 mostra o crescimento da contribuio da Renda Varivel nos resultados do
Banco. Em 2008, as receitas de intermediao financeira resultantes de operaes de crdito e
repasses somaram apenas R$ 121 milhes (2,3% do lucro lquido do ano), ao passo que a
Renda Varivel gerou R$ 6 bilhes para o Banco (112,9% do lucro lquido). A rigor, porm, o
custo do passivo compensado pelas operaes de crdito, sendo parte expressiva dos
resultados em renda varivel decorrente de resultado contbil, isto , vendido a preo de
mercado com lucro sendo auferido pela diferena do preo histrico.
Tabela 1
Crescimento da Contribuio da Renda Varivel
Resultados consolidados do sistema BNDES: resumo (R$ milhes)
Composio 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008
Renda varivel/a 1.149 1.394 1.152 1.517 2.573 3.520 6.105 6.024
Resultado intermediao financeira 2.931 4.187 3.411 3.469 4.947 4.844 4.804 3.118
Operaes de crdito e repasses financeiros 855 -602 -563 -75 1.339 475 1.997 121
Resultado aplicaes ttulos e valores mobilirios 1.491 3.571 3.133 2.652 3.085 3.282 1.824 2.183
Outras operaes 585 1.218 841 892 523 1.087 983 814
Reverso risco de crdito -1.709 -2.641 -1.880 -1.638 -845 1.052 1.383 445
Despesas pessoal/administrativas/b -423 -485 -603 -860 -763 -775 -804 -984
Outras receitas/despesas/c 269 -194 139 -335 -466 320 -1.015 -865
Tributos/d -1.415 -1.711 -1.181 -655 -2.244 -2.630 -3.159 -2.425
Lucro lquido 802 550 1038 1498 3202 6331 7314 5313
/c Resultado lquido da carteira de cmbio, reverso/proviso de contingenciamentos trabalhistas e cveis e result.lquido de outras receitas e despesas
operac.e no operacionais.
Fonte: BNDES.
/b Inclui participao dos empregados no lucro.
/d Despesas tributrias, pagamento de Imposto de Renda e Contribuio Social sobre o Lucro e resultado lquido do diferimento de impostos.
/a Resultado de participaes societrias.


176
Alm dessas questes, havia, j em 2007, a percepo de que, no futuro prximo, o
risco de liquidez do BNDES no se restringiria ao risco de fluxo de caixa acrescido da
avaliao da liquidez das participaes acionrias e tambm das debntures da
BNDESPAR.
206
Isto porque, na medida em que crescessem os desembolsos do Banco e as
captaes a mercado em ttulos se tornassem mais expressivas, o risco de perdas resultantes
da necessidade da venda antecipada de ttulos (ou outros ativos) tendia a crescer. A
experincia recente do Banco mostrava, inclusive, que poderia existir dificuldade de o
mercado absorver a venda de grandes volumes de determinados ttulo, sem que estes fossem
penalizados por elevadas taxas de desconto, sendo a funo de monitorar a liquidez dos ttulos
em carteira tambm includa entre as atribuies da AGR.
207



2.3 Consideraes sobre o risco de crdito

Antes da AGR, a gesto do risco de crdito era realizada pela rea de Crdito (AC,
doravante), mesma rea que definia o rating das operaes e que verificava o cumprimento
dos limites internos (setoriais) e aqueles definidos pelo Banco Central (Resoluo do BC
2.844/01)
208
. Todavia, a rea jamais foi responsvel pelo clculo do capital regulamentar,
sendo esta funo da alada do Departamento de Contabilidade (DEPCO), situado na AF.
O clculo e reporte do capital regulamentar pela contabilidade, diga-se, no era
incomum entre bancos de grande porte
209
. O fato de o capital regulatrio para risco de crdito
em Basileia I resumir-se a aferir capital de forma muito simples, como um percentual a
depender apenas do tipo de operao se operao de crdito direto, indireto, crditos
tributrios etc. fazia com que diversos bancos atribussem o cmputo do capital
regulamentar Contabilidade. O que diferenciava o BNDES era a existncia, dentro dos
departamentos da AC, que elaboram as classificaes de risco, atividades especificamente

206
O risco de liquidez da carteira da BNDESPAR se refere ao fato de que algumas empresas apoiadas pelo
BNDES atravs da aquisio de participao acionria privada ou de debntures ainda no abriram seu capital,
portanto, so papis ilquidos. Alm disso, a participao do BNDES em algumas empresas significativa de
forma que eventual venda abalaria o preo da ao no mercado.
207
Na prtica nessas ocasies, a AF acabou decidindo por anular/postergar a ordem de venda, para evitar a
materializao das perdas.
208
A atividade de elaborao de classificao de risco na AC segregada em dois departamentos: um
responsvel pela elaborao de classificao de risco de instituies no financeiras; e outro para as instituies
financeiras. H ainda um departamento para recuperao de crditos para Instituies No Financeiras; e outro
para a as Instituies Financeiras.
209
Este fato pode ser apurado pela equipe da AGR em visita as reas de risco de grandes bancos, das quais
participei como funcionria da rea.

177
relacionadas gesto de riscos da carteira de crditos. Alm disso, o comum existir
separao da Contabilidade com a rea Financeira, pelo princpio da segregao de funo
voltaremos a esse ponto adiante.
Outra grande considerao a ser feita de que, ao contrrio do que a inexistncia de
uma rea de gesto de riscos possa sugerir, o BNDES poderia ser acusado de possuir certa
averso a risco, sendo a questo da definio do apetite por risco uma discusso polmica
na casa
210
. Ou seja, a boa composio da carteira do BNDES (em certo sentido meritria
devido ao fato de se tratar de recursos pblicos) reflete, em parte, um vis conservador
existente na casa.
Isso porque, embora a classificao de risco de uma empresa no impea uma
operao, h uma tendncia a rejeitar operaes com rating abaixo de B- ou conceito
cadastral ruim, sendo esses avaliados segundo metodologias semelhantes s de mercado.
Projetos de maior porte, entretanto, so analisados com maior cautela e, a depender de sua
relevncia, so feitos esforos para que mitigadores de riscos sejam acrescentados de forma a
viabilizar a operao e, ao mesmo tempo, proteger a instituio
211
. O processo de aprovao
de crdito no Banco sumarizado no Box 3.


210
Sempre que a questo do apetite por risco vem tona uma frase dita por um Ex-Diretor do Banco ouvida:
Temos de lembrar que o BNDES um Banco; Nacional; de Desenvolvimento Econmico; e Social, nessa
ordem. J os crticos a esse tipo de argumentao, dentre os quais me encontro, defendem que um maior apetite
ao risco faz parte do papel do BNDES no cumprimento do fomento ao desenvolvimento, aceitando riscos que o
mercado no est disposto a tomar porque tem instrumentos que o permitem assim atuar. A gesto de riscos no
deve ser tratada atravs da minimizao ex ante da possibilidade do risco, mas sim de sua administrao.
211
O reforo das garantias no pedido em funo propriamente do porte ou volume de recursos, mas sim em
razo da estrutura do tomador do crdito. Por exemplo, se for uma SPE, na qual no exista garantia dos scios, o
reforo nos mitigadores uma exigncia.
Box 3
Processo para aprovao das operaes de crdito no BNDES
(Resumo de Prado e Monteiro Filha, 2005.)
Continua...

De forma simplificada, o processo de aprovao de crdito no Banco envolve dois
processos fundamentais: a anlise do projeto e a anlise de crdito.*
A primeira feita pela rea operacional responsvel pelo setor (Indstria,
Infraestrutura, Exportao etc.). Nela estudam-se as caractersticas de relevncia
econmica e social do projeto, bem como sua capacidade de pagamento (do projeto
e no da empresa). Aps diversos contatos com a empresa proponente pela equipe
da rea envolvida, feito um documento (Relatrio de Anlise) que deve ser
assinado pela equipe do Banco (tcnicos, gerentes e mesmo o chefe do
departamento, em muitos casos).

178









































Uma importante observao a ser aqui feita consiste em observar o conflito existente
entre a natureza dos modelos de precificao adequados a uma insituio de longo prazo e a
regulao/fiscalizao pblica. Em princpio seria adequado a uma instituio que fornece
crdito de longo prazo utilizar metodologia de avaliao Through the Cycle (TTC).
Entretanto, a fiscalizao pblica feita, por exemplo, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU)
ou pela Controladoria Geral da Unio (CGU), exige que os critrios de classificao sejam
passvies de reavaliao peridica luz de informaes de balano ou de mercado a fim de
minimizar possveis favorecimentos de empresas. Por esse motivo, o BNDES acaba por
adotar, na prtica, avaliaes que tem por base metodologias preponderantemente Point-in-
Continuao....
O projeto a ser avaliado ento encaminhado para a anlise de crdito, feita pela
AC, que determina o rating e o limite interno da empresa (se esta possui ou no
margem para operar com o Banco, considerando todos os projetos em que est
envolvida a empresa, seja individualmente, seja em grupo e as garantias prestadas
em outras operaes).** As metodologias e os critrios de rating do BNDES so
semelhantes aos usados por agncias internacionais de crdito ...
Apuradas as caractersticas dos projetos, fornecido o rating e estabelecida(s) a(s)
linhas da Poltica Operacional (PO) a serem utilizadas no projeto definem-se as
condies do crdito. Estas diferem em termos de taxas, prazos e participao do
Banco, de acordo com as prioridades definidas na PO. A proposta de
financiamento encaminhada ao Comit de Enquadramento de Crdito (CEC),
formado pelos Superintendentes do Banco. Uma vez aprovadas no CEC, deve ser
ainda elaborado um documento particular, assinado pela equipe tcnica, para ser
levada Diretoria em suas reunies semanais, onde o pleito ser novamente
avaliado. As condies do crdito para um projeto em particular podem ser
flexibilizadas, embora isso no ocorra com frequncia, pela Alta Administrao.
Em cada instncia participam tambm advogados do BNDES, sendo esses ainda
mais relevantes na fase final de aprovao do projeto, j que a Diretoria quem
assume os riscos e ser responsabilizada (inclusive com seus prprios bens) em
caso de se averiguarem fraudes, acusaes de favoritismo etc.. Os responsveis
so os Diretores que aprovaram o projeto originalmente (embora a gesto esteja
sob responsabilidade da Diretoria em exerccio).***

Notas:
*No caso de operaes (em Green Field) de renda varivel ou emprstimos para capital de
giro de exportao, feita uma anlise de crdito da empresa e dos controladores (e no
do projeto). Apesar de algumas diferenas, o processo de encaminhamento semelhante,
devendo tambm ser apresentadas no Comit de Enquadramento de Crdito CEC as
operaes em participao acionria ou debntures que se pretenda aprovar.
** A anlise do limite regulamentar (Resoluo BC 2844/01) leva ainda em considerao
as garantias eventualmente prestadas pela empresa em outros projetos e a participao
acionria que eventualmente o banco possua nessa empresa.
*** Algumas reas possuem limites pr-aprovados, sendo esta situao recente, com
objetivo de agilizar o processo de autorizao de crdito pelo Banco.

179
Time, com base em dados que so revistos, no mnimo, anualmente. H, portanto, um
paradoxo entre a lgica do financiamento de longo prazo e a lgica da boa gesto pblica dos
recursos.
212

Retornando aos argumentos que justificavam a no existncia de uma rea de gesto
de riscos no Banco cabe citar aquele que remete ao o fato de o BNDES ser a nica alternativa
para financiamentos de longo prazo na economia brasileira, fazendo com que as empresas
tenham por prioridade pagar ao Banco, antes dos demais crditos. O mais apropriado, talvez,
seja dizer que: as empresas, dado o menor custo dos financiamentos do Banco em relao ao
mercado, tm por prioridade renegociar a dvida com o BNDES, antes de entrar em
inadimplncia com a instituio, principalmente no setor de Bens de Capital, em funo da
dependncia ainda existente deste em relao s linhas da FINAME.
Na direo oposta, isto , dentre os argumentos para a criao de uma rea de gesto
de riscos estava a perspectiva, j existente em 2007, de obteno de Investment Grade para a
economia brasileira (e num cenrio onde ainda no se vislumbrava a crise subprime), trazia a
expectativa de ampliao do acesso ao crdito e a mercados de capitais de outros pases a um
custo financeiro significativamente reduzido. Isso tendia a acontecer, sobretudo, para firmas
mais consolidadas de grande porte, que costumavam ser justamente as principais clientes do
BNDES, dada a escassez de recursos de longo prazo na economia brasileira.
Ou seja, embora a perspectiva fosse de que o BNDES permanecesse sendo uma
importante fonte de recursos em reais, seria natural supor que, em um cenrio de menor
volatilidade da moeda brasileira e/ou oferta abundante de fontes de hedge cambial, os
recursos do BNDES pudessem perder atratividade para empresas de melhor rating. Isso
significa uma possvel mudana no portflio atual de clientes do BNDES, na direo de um
maior risco de crdito que teria de ser gerenciado.
preciso ter em conta que, devido ao grande volume da carteira de emprstimos do
BNDES, o risco de crdito , sem dvida, o mais relevante dentre os riscos. Historicamente, e
essa situao se mantm at o presente, a parcela de empresas com Grau de Investimento
(Investment Grade) gira em torno de 80%
213
. Mesmo considerando-se o auge da crise
(primeiro trimestre de 2009), verifica-se que a qualidade da carteira do BNDES superior a
das instituies financeiras privadas e pblicas. Enquanto a mdia do Sistema Financeiro
Nacional (SFN) para crditos entre D-G era de 5,7%, ao final de maro de 2003, no BNDES,

212
Essa observao foi feita por Patricia Barros Ramos, em entrevista concedida.
213
As Dec. Dir. 188, de 03.04.00, e 251, de 08.06.98, especificaram como definidor do grau de investimento
um rating acima ou igual a BBB- e do grau especulativo quando inferior a BBB- (Prado e Monteiro Filha,
2005, p.194).

180
conforme indica a Tabela 3, era de 0,9%, ficando o rating H tambm significativamente
menor do que a mdia do SFN
214
.

Tabela 2
Qualidade da Carteira do BNDES Composio % por Rating

Em 31/3/2009
AA-C 97,7 91,1 91,0 91,4
D-G 0,9 5,7 5,8 5,5
H 1,4 3,2 3,2 3,1
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
BNDES
Consolidado
SFN
Inst.
Financ.
Privadas
Inst.
Financ.
Pblicas




Em grande medida em resultado desta alta concentrao em empresas Investment
Grade, a inadimplncia tradicionalmente baixa no Banco, o que deixava a instituio
tambm em boa posio, quando comparada a outros bancos pblicos e mesmo privados. O
Grfico 3 mostra a evoluo da taxa de inadimplncia mensal do BNDES no perodo Abril de
2004 Dezembro de 2008.
215
O percentual mdio de inadimplncia no BNDES do perodo
inferior a 1% (a rigor: 0,59%), bastante inferior ao de outros Bancos Pblicos e, sobretudo, do
sistema financeiro privado (Grfico 3).
Quando consideramos os crditos baixados (crditos liquidados), isto , aqueles que
saem da carteira ativa em funo de atrasos superiores h 180 dias (quando passam a ser
100% provisionados), a mdia do BNDES no perodo 1995-2008 tambm bastante baixa, de
1,05% da carteira. Como explicitado na Tabela 3, a partir do ano de 2001 tambm se situam
em nvel menor do que 1%, exceo de 2004, quando monta 1,02%.



214
Vale aqui citar recente publicao: Em 2006, a proporo de emprstimos com classificao de risco mais
grave (D e H) era de 13,8% nos pblicos, contra 8,9% nos privados nacionais e 7,9% nos estrangeiros Valor
Financeiro, Bancos Pblicos, 2009, p.10. Ou seja, a participao desses crditos no BNDES sobretudo muito
menor do que a mdia verificada em Bancos Pblicos.
215
A srie inicia-se em 2003, mas antes de abril de 2004 os dados apresentam ainda algumas inconsistncias que
esto sendo averiguadas pela AGR.

181
Grfico 3

Nota: Inadimplncia calculada como: Saldo Inadimplente da Carteira Ativa/Carteira Ativa
Fonte: Banco Central para os dados de Sf Total, Sf Pblico (inclui BNDES), Sf privado.
Para o BNDES, foram usados dados de Balano.
















Alm disso, existem ainda, em caso de default, as garantias que no Banco so, em
geral, de boa qualidade, muitas operaes sendo at mesmo garantidas por fianas bancrias.
A rigor, o BNDES trabalha com dois tipos: 1) garantias fidejussrias ou pessoais, para os
quais so firmados alguns parmetros; e 2) garantias reais, em valor de 130% sobre o valor
financiado.
Tabela 3
Participao dos Crditos Liquidados sobre Valores Contratados
Fonte: AGR/Departamento de Risco de Crdito/DERIC
A n o
C r d it o s
B aix ad o s
V al o r e s
C o n t r at ad o s
%
B aix ad o s
1 9 9 5 7 1 3 ,2 1 7 .5 1 7 ,2 5 9 ,4 9
1 9 9 6 6 5 8 ,0 7 1 0 .5 8 6 ,7 2 6 ,2 2
1 9 9 7 1 .6 9 5 ,8 5 1 9 .1 4 3 ,4 1 8 ,8 6
1 9 9 8 7 0 1 ,2 5 1 7 .9 5 7 ,9 8 3 ,9 0
1 9 9 9 3 5 4 ,2 8 1 8 .7 2 8 ,1 1 1 ,8 9
2 0 0 0 3 6 7 ,5 1 2 6 .8 8 5 ,1 6 1 ,3 7
2 0 0 1 2 2 4 ,7 2 2 5 .2 6 6 ,8 5 0 ,8 9
2 0 0 2 2 5 9 ,5 8 3 8 .1 0 3 ,3 8 0 ,6 8
2 0 0 3 2 5 3 ,9 7 3 5 .2 2 4 ,7 9 0 ,7 2
2 0 0 4 3 9 1 ,3 7 3 8 .4 3 0 ,6 8 1 ,0 2
2 0 0 5 7 ,1 4 4 9 .0 4 7 ,6 7 0 ,0 1
2 0 0 6 4 2 ,1 4 6 0 .2 8 7 ,9 3 0 ,0 7
2 0 0 7 3 3 ,3 0 8 1 .8 6 9 ,4 8 0 ,0 4
2 0 0 8 8 ,5 3 9 3 .4 3 1 ,2 4 0 ,0 1
1 9 9 5 - 2 0 0 8 5 .7 1 0 ,9 1 5 2 2 .4 8 0 ,6 5 1 ,0 9
An tes d e 1 9 9 5 2 .6 2 4 ,9 1 N/ D N/ D
To ta l 8 .3 3 5 ,8 2


182
Embora o BNDES possa aceitar a dispensa de uma ou ambas as garantias, trata-se de
casos excepcionais
216
. Nas operaes indiretas, porm, como o BNDES s trabalha com
instituies financeiras Investment Grade e dado que o risco de crdito da operao do
agente, as garantias reais so concedidas pela empresa ao agente financeiro. No caso das
operaes diretas, em geral, ambas so exigidas e o BNDES estabelece um Rating
Corporativo para o garantidor, atravs de metodologia interna. O prazo de validade deste
rating , em geral, de um ano (Ver Anexo S).
Em suma, o que se est aqui ressaltando que a Perda Dado o Default (Loss Given
Default LGD, ver Captulo 4), elemento fundamental para calcular o risco de crdito nos
modelos avanados de Basileia II tenderia a ser, em princpio, baixa no BNDES (voltaremos a
esse ponto no Captulo 7).
importante notar que os bons indicadores de crdito do BNDES ocorrem a despeito
do maior prazo de suas operaes. De fato, o prazo mdio histrico da carteira do BNDES
gira entre seis e sete anos, enquanto o setor privado atingiu, em dezembro de 2007, 1,2 anos
para pessoas fsicas (onde entram financiamentos para veculos) e 0,76 anos para pessoas
jurdicas. Portanto, considerando os dados de qualidade da carteira recm-apresentados, no
possvel concluir que os prazos mdios maiores do BNDES, em relao ao mercado,
impliquem, ao menos como se espera (por exemplo, um crescimento exponencial ou linear),
um maior risco de crdito para a instituio o que est em linha com nossa argumentao no
Captulo 5 de que BDs possuem mitigadores, risco e fontes de captao que lhe permitem
desembolsar em maiores prazos, sem necessariamente prejudicar sua sade financeira.











216
Outras situaes particulares que permitem a dispensa de garantias so previstas na Resoluo BNDES
1578/08.
Grfico 4
Brasil: Sistema Financeiro - Prazo Mdio (dias corridos)
200
230
260
290
320
350
380
410
440
470
d
e
z
/0
5
ja
n
/0
6
fe
v
/0
6
m
a
r/0
6
a
b
r/0
6
m
a
i/0
6
ju
n
/0
6
ju
l/0
6
a
g
o
/0
6
s
e
t/0
6
o
u
t/0
6
n
o
v
/0
6
d
e
z
/0
6
ja
n
/0
7
fe
v
/0
7
m
a
r/0
7
a
b
r/0
7
m
a
i/0
7
ju
n
/0
7
ju
l/0
7
a
g
o
/0
7
s
e
t/0
7
o
u
t/0
7
n
o
v
/0
7
d
e
z
/0
7
PJ PF Total


183
2.4 A questo da segregao de funes

Outro problema decorrente dessa estrutura de gesto (pr-AGR) era o reconhecimento
de que no havia, em muitos casos, obedincia aos princpios de segregao entre funes.
Isto , a devida separao entre aqueles que imputam os dados, os que realizam operaes e
aqueles que controlam os diferentes riscos da instituio. O princpio da segregao de
funes est includo entre os 13 princpios relativos a controles internos em Basileia II: Um
sistema efetivo de controles internos requer a existncia de apropriada segregao de funes
e que ao funcionrio no seja atribuda responsabilidades conflitantes. reas de potencial
conflito de interesses devem ser identificadas, minimizadas e sujeitas a monitoramento
cuidadoso e independente. (6 princpio, Comit da Basileia, 1998, traduo Nota
AGR/DECOI).
Este era um problema relevante, a princpio, para o controle de risco de crdito e de
mercado. No primeiro porque, como dito, a prpria AC era quem fazia a avaliao do rating,
definia os limites e geria o risco de crdito na Instituio. No caso do risco de mercado,
porque cabia AF no apenas realizar os clculos de risco para fins de capital regulatrio (em
Basileia I), como contabilizar todos os processos, operar medidas mitigadoras de risco, como,
por exemplo, a realizao de operaes de swap cambial e gerir o risco de mercado.
O argumento da inexistncia da segregao de funes era, porm, questionado
quando aplicado ao BNDES. Muitos o viam como pouco preocupante, j que inexistem
incentivos na casa para que funcionrios do Banco assumissem demasiados riscos (problema
do risco moral ou moral hazard). De fato, embora as participaes nos lucros existam, o
resultado dividido de forma equnime por todos os funcionrios, independentemente da
performance individual. Nesse sentido, o risco de aes oportunsticas se torna menor.
Entretanto, a segregao de funes no responde apenas ao problema do risco moral.
Quando introduzida, permite que diversos controles de verificao sejam colocados ao longo
dos processos, minimizando erros. Alm disso, h ganhos de eficincia, advindos da
especializao em cada instncia: operao financeira objetivando a mitigao do risco,
verificao do risco da operao por metodologia distinta e contabilizao por terceiros.
Alm da questo da falta de segregao de funes, tampouco existia, antes da criao
da AGR, uma viso e gesto integrada dos riscos da instituio. Os componentes de capital
eram calculados de forma desagregada entre diversos departamentos (sendo da
responsabilidade Departamento de Contabilidade DEPCO a consolidao e envio ao
Banco Central). Vale ressaltar que, muitas vezes, o controle do passivo e do ativo para um

184
mesmo instrumento era feito por departamentos distintos, como esclarecem as Tabelas A e B
do Anexo T.
Na prtica, a AGR herdou as estruturas j existentes de Risco Operacional e Controles
Internos e passou a assumir diversas funes antes exercidas pela AC e pela AF. No que se
refere ao capital regulatrio propriamente dito, passou a ser funo da AGR o clculo e envio
dos documentos para fins de apurao de capital regulamentar.


2.5 O problema da responsabilizao

No processo de implementao de Basileia II no Brasil, o Banco Central passou a
exigir das instituies financeiras estruturas especficas para gesto de riscos, bem como um
Diretor responsvel por cada um dos riscos
217
. Essa questo estava mal-definida no Banco,
isto porque o prprio Presidente era o responsvel pelo Risco Operacional e o Diretor da AF
acumulava, dentre diversas funes, tambm a de gerir o risco de mercado. No caso do risco
de crdito, a situao ainda era mais polmica, posto que algumas funes eram exercidas
pela AC e outras pela AF. De certa forma pode ser dito que no havia propriamente um
responsvel, bem estabelecido formalmente, para gesto dos riscos no Banco.
Junto aprovao da nova rea (Resoluo 1.488 de 22/08/2007), foi revogada a
Deciso de Diretoria, que designava o Presidente do Banco como responsvel pelo Risco
Operacional junto ao BACEN; e emitida, posteriormente, uma Portaria do Presidente,
designando o Diretor de Planejamento como o responsvel por esse risco. Atravs da
Resoluo de Diretoria 1.046 de 11/12/2007, o mesmo Diretor incorporou a funo de
responsvel pela Gesto de Risco de Mercado
218
.
Esse ponto mais relevante do que se supe primeira vista. Um dos problemas para
a gesto de riscos no BNDES reside justamente em estabelecer responsabilidades o que
dificulta a cobrana de aes mitigadoras.
De fato, a tradio do BNDES que cada emprstimo passa por diversas instncias
antes de ser aprovado. Indubitavelmente, o processo de aprovao de crdito descrito no Box
3 protege o BNDES de aes individuais no sentido de influenciar a concesso ou no do
crdito, mas tambm torna o processo de aprovao de um projeto lento, crtica recorrente

217
Resoluo 3380/06, para Risco Operacional; Resoluo 3364/07 para Risco de Mercado; Resoluo 3721/09,
para Risco de Crdito.
218
At o momento de concluso desta Tese, a definio do Diretor para Gesto de Risco de Crdito ainda no
havia sido feita. Ao final de 2010 foi nomeado o Diretor 1, j responsvel pela gesto de riscos de mercado,
operacional e controles internos tambm a responsabilidade perante o UNICAD pela gesto de risco de crdito.

185
feita instituio para a qual vem sendo feito um esforo de reduo de tempo entre a
consulta feita por uma empresa e o desembolso. O problema que o fato de envolver diversas
pessoas torna a responsabilizao (funo de assumir riscos) bastante complexa de ser
estabelecida, dada sua diluio ao longo do corpo funcional.
A rigor, se por um lado a responsabilizao coletiva diminui o risco de aes
temerrias, por outro a responsabilizao difusa pode se tornar uma fonte de riscos para
qualquer banco pblico. Isto porque pode abrir uma porta para o risco poltico, ou melhor
dito, criar espao para influencia poltica nas decises de alocao de recursos.
219
Este um
problema relevante para Bancos Pblicos em geral e mais grave em anos eleitorais. H
sempre um desafio da burocracia de como evitar o favorecimento de grupos de interesse ou
em casos extremos de, por influencia poltica, aprovar projetos que compromentam a
sustentabilidade financeira da instituio no longo prazo. H inmeros exemplos na Amrica
Latina de Bancos Pblicos que por m gesto e/ou influncia poltica acabaram por ter suas
atividades encerradas.
Em suma, a criao da AGR se deu, em grande medida, por uma imposio do Banco
Central, que exigia a responsabilizao, segregao de funes e uma estrutura especfica para
Gesto de Riscos. Mas havia, tambm, um movimento na prpria casa junto s reas meio
(reas no operacionais) para um melhor tratamento dos riscos, reconhecendo a necessidade
de aprimorar a gesto numa perspectiva estratgica: aparelhar a instituio para um futuro,
onde o mercado de crdito e de capitais brasileiro estivesse mais desenvolvido e que houvesse
escassez de recursos do FAT para os volumes de desembolsos pretendidos. A prxima seo
apresenta esse cenrio.



SEO III: O CONTEXTO PR-AGR


Quando a AGR foi criada, o BNDES vinha aumentando seus desembolsos a taxas
substantivas, ao mesmo tempo em que sua principal fonte de recursos (o FAT) se tornava
escassa. Ademais, a perspectiva de introduo das novas regras contbeis internacionais

219
Agradeo a Celso Funcia Lemme por essa ressalva.

186
(IFRS International Financial Reporting Standars) trazia novos desafios para a gesto de
riscos do Banco.


3.1 O crescimento dos desembolsos e a escassez do FAT

Como afirmado na introduo, a criao da AGR se deu em agosto de 2007. A crise
subprime havia estourado nos EUA, mas os impactos no Brasil no eram claros. quela
altura, independentemente das repercusses da crise no prprio BNDES, j existia a
perspectiva de um salto nos desembolsos em 2008, em grande medida associados ao PAC,
mas no apenas. De fato, como mostra o Anexo U, que traz uma srie dos desembolsos por
setor CNAE, o crescimento verificado no ano de 2008 foi concentrado em alguns setores
diretamente ligados ao PAC (transporte terrestre, onde grande parcela se refere a concesses
rodovirias; eletricidade e gs; coque, petrleo e combustvel, dentre outros). Porm, verifica-
se tambm expressivo aumento nos desembolsos relacionados a produtos alimentcios (em
particular, houve aumento dos desembolsos para carnes), indstrias tradicionais (txtil, couro
e calados que agregados mostram um crescimento significativo) e telecomunicaes.
A grande preocupao era (j ao final de 2007) de que os maiores desembolsos
poca previstos ocorreriam em um cenrio de escassez de recursos do FAT, considerando o
volume de recursos novos necessrios para fazer face s demandas j contratadas ou em
perspectiva.
A importncia decrescente dos recursos do FAT como funding do BNDES j era uma
realidade ao final de 2007 e uma tendncia para o futuro, derivadas do prprio
amadurecimento do fundo e da perspectiva de crescentes necessidades de recursos
relacionadas prpria formalizao da economia brasileira nos ltimos anos (aumento do
Seguro Desemprego).
Conforme exposto por Giambiagi, Amorim Filho e Rieche (2009), desde a
Constituio de 1988, o BNDES passou a contar com um estoque crescente de recursos do
FAT. Isto decorria: 1) do prprio fluxo garantido dos recursos (FAT Constitucional); 2) do
fato de o BNDES pagar at 6% de juros, capitalizando a diferena entre a TJLP e esse
patamar, quando a TJLP est acima de 6%; e 3) da tomada de recursos do FAT junto ao
Ministrio do Trabalho (FAT Especial). Na medida, porm, em que a TJLP comeou a ser
reduzida, aproximando-se dos 6%; que o FAT se tornou menos expressivo em termos do PIB
como fonte de recursos, pelo prprio amadurecimento do Fundo; e tambm pelo incio da

187
devoluo dos recursos do FAT Especial, devido s maiores necessidades de Gastos do
Ministrio do Trabalho, intensificou-se a preocupao em relao s fontes de funding
tradicionais do Banco.
A Tabela 4 traz uma srie de fluxos/afluxos do FAT em reais correntes e tambm a
evoluo do estoque em reais constantes. Os objetivos so: 1) mostrar que j em 2007,
haviam ocorrido pagamentos lquidos de recursos ao FAT especial e vislumbravam-se (como
de fato ocorreu) novos afluxos em 2008; e 2) o estoque do FAT (em reais constantes) passou a
crescer a taxas muito baixas a partir de 2006.



Composio 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Entrada recursos FAT 5,487 7,798 7,924 10,025 14,143 13,745 10,906 11,838
FAT Constitucional 3,692 4,198 5,364 6,893 6,823 7,644 7,739 10,138
FAT Depsitos Especiais 1,795 3,600 2,560 3,132 7,320 6,101 3,167 1,700
Sada recursos FAT 3,222 3,605 5,926 4,685 5,992 7,077 8,784 8,575
FAT Constitucional 2,012 2,309 2,435 2,834 3,196 3,625 3,962 4,466
FAT Depsitos Especiais 1,210 1,296 3,491 1,851 2,796 3,452 4,822 4,109
Resultado lquido FAT 2,265 4,193 1,998 5,340 8,151 6,668 2,122 3,263
FAT Constitucional 1,680 1,889 2,929 4,059 3,627 4,019 3,777 5,672
FAT Depsitos Especiais 585 2,304 -931 1,281 4,524 2,649 -1,655 -2,409
Estoque FAT Constitutucional Reais Constantes* 65,050 72,953 70,467 74,051 77,235 82,698 84,555 91,315
Estoque FAT Dep. Especiais Reais Constantes* 13,506 16,601 15,509 17,567 23,701 28,439 27,640 25,253
Estoque FAT Total Reais Constantes* 78,556 89,554 85,976 91,618 100,936 111,137 112,195 116,568
Recebimento lquido de recursos do FAT (R$ milhes)
Fonte: BNDES.
* Preos de 2008, def lator IPCA



Esse cenrio de escassez de funding TJLP ocorria em paralelo ao crescimento dos
desembolsos do Banco em termos reais. De fato, se considerarmos os desembolsos do
BNDES em valores constantes de 2008, o Banco desembolsava, em 1995, R$ 19,9 bilhes de
reais. Dez anos depois, esse valor havia multiplicado por um fator de aproximadamente 2,8,
para R$ 54,5 bilhes (Tabela 5). Mesmo considerando em relao ao PIB, o incremento da
participao era significativo passando de 1,01% do PIB em 1995 para 2,19%, em 2005 e
para 2,5 em 2007.






Tabela 4


188
Tabela 5
Desembolsos do BNDES
Ano
Nominais
(R$ milhes)
Reais
(R$ Constantes/a) % PIB
1995 7.098 19.869 1,01
1996 9.672 23.125 1,15
1997 17.894 39.746 1,91
1998 21.302 45.391 2,18
1999 19.975 39.236 1,88
2000 23.393 43.276 1,98
2001 25.679 43.594 1,97
2002 38.152 58.588 2,58
2003 35.088 47.378 2,06
2004 40.014 50.009 2,06
2005 47.086 54.889 2,19
2006 52.281 57.414 2,21
2007 64.892 68.701 2,50
2008 92.236 92.236 3,19
Nota: / a R$ milhes constantes de 2008. Deflator: Deflator implcito do PIB.
Fonte: BNDES



Ainda na mesma Tabela 5 pode ser observado que o crescimento dos desembolsos, a
rigor, havia se intensificado nos ltimos anos. Tomados isoladamente os anos, os grandes
saltos nos valores desembolsados ocorreram no ano de 1997, quando as operaes de
exportao se intensificaram: em 2002, como resposta crise de confiana que o pas vivia
(papel anti-cclico do Banco); e, em 2008, em funo do cronograma do PAC
220
. A taxa real
de crescimento mdio no perodo 1995-2005 foi de 13,0% ao ano, ao passo que nos anos
posteriores (2006-2008) foi de 19,5% aa.
221
No que se refere ao desempenho recente, em 2005
a participao dos desembolsos (fluxo) no PIB estava no mesmo patamar que j tinha atingido
em 1998. Em contrapartida, entre 2005 e 2008, a participao subiu um ponto percentual,
atingindo 3,19% em 2008. Ou seja, a trajetria de crescimento j estava clara, antes que os
efeitos da crise se materializassem, j que seus impactos para essa estatstica so
absolutamente marginais.
Quando se olha o crescimento da carteira (estoque) em relao ao PIB, o problema se
reproduz, embora de forma suavizada, como era de se esperar. Considerando o indicador

220
O impacto da crise subprime se reflete apenas nos ltimos meses de 2008 e de forma mais expressiva apenas
em 2009.
221
verdade que o ltimo perodo inclui um ano (2008) onde o BNDES atuou de forma anti-cclica, ou seja,
trata-se de um crescimento excepcional que tende a ser revertido. Entretanto, no perodo anterior analisado 1995-
2005 a tambm o ano de 2002, onde o BNDES teve atuao semelhante.

189
Total dos Emprstimos/PIB, o BNDES manteve sua participao na economia
relativamente constante, em torno de 5% do PIB entre 2001 e 2007, tendo-a elevado em 2008,
como mostra o grfico abaixo.

















Assim, a grande preocupao era de que simplesmente no houvesse recursos em
TJLP para atender demanda das empresas por recursos, sendo a questo do repasse dos
indexadores difcil, como j explicado.
Alm disso, ao final de 2007, no existia perspectiva de curto prazo de que o governo
fizesse aporte de recursos no BNDES, devido ao compromisso com o supervit primrio do
Governo. Assim, ainda que o BNDES conseguisse os recursos complementares atravs de
operaes com o Tesouro, o que no era certo ao final de 2007, estes se dariam (como, alis,
se verificou) sob a forma de novas dvidas. Como esclarece Giambiagi (2009):


Os emprstimos do Tesouro ao BNDES no implicam um aumento da
dvida lquida do setor pblico e sim um aumento da dvida mobiliria
federal, cuja contrapartida, sob a tica do Tesouro, o aumento do ativo
representado pelo crdito ao BNDES. Vale ressaltar que, no passado recente,
o BNDES recebeu aporte de capital sob a forma de aes na carteira do
Tesouro. Como este se constitui em uma simples transferncia de aes do
Tesouro de uma conta para outra, tambm no constitui dficit pblico.
Grfico 5
Participao dos Emprstimos Ativos do BNDES no PIB (2001-2008)

Fonte: Santanna e Bora Junior, 2009.

190
Todavia, os valores requeridos para atender s demandas da Petrobrs para o
Pr-Sal, bem como para viabilizar projetos do PAC, eram demasiadamente
elevados para serem cobertos por eventuais transferncias de aes da Unio
no existiam aes (de relativa boa qualidade) nesses montantes.


A consequencia dos emprstimos seria de um aumento no Passivo do Banco e no o
Patrimnio Lquido da instituio. Neste caso, ou o BNDES teria de suspender novas
contrataes ou criar-se-ia um problema de capitalizao (insuficincia de capital
regulamentar ou aumento significativo da alavancagem) em futuro prximo.
Mais grave, se as captaes se dessem em indexadores distintos da TJLP (essa
situao j se vislumbrava quando da criao da AGR) haveria: 1) aumento dos
descasamentos de taxas no Banco; 2) risco de liquidez (na medida em que os papis no
pudessem, pelo seu montante, ser vendidos imediatamente e tivessem de ser rolados com
operaes compromissadas); 3) aumento da alavancagem.
De fato, em 2008 essas perspectivas se confirmaram
222
. Vieram recursos do Governo,
sob a forma de dvidas, em indexadores distintos da TJLP, aumentando descasamentos e
criando riscos que teriam de ser administrados. A Tabela 6 apresenta, a esse respeito, a
evoluo do Ativo Total e do Patrimnio Lquido, indicando que a alavancagem (Ativo/PL)
havia sido reduzida entre 2006 e 2007, mas voltou a subir em 2008.

Tabela 6
Indicadores financeiros consolidados do BNDES
(R$ milhes constantes dezembro 2008) /a
Ano Ativo Patrimnio Alavancagem
total Lquido A/PL
2000 172.747 21.825 7,9
2001 179.081 19.475 9,2
2002 214.059 17.513 12,2
2003 197.348 16.679 11,8
2004 197.767 17.026 11,6
2005 199.557 17.919 11,1
2006 207.387 21.120 9,8
2007 214.608 26.393 8,1
2008 277.294 25.267 11,0
/a Deflator: IPCA.
Fonte: BNDES.


222
Em 2009, como veremos no prximo captulo (Cap. 7), a restrio de recursos em TJLP seria resolvida, ao
menos a curto prazo, por um emprstimo do Tesouro neste indexador no valor de R$ 100 bilhes nesse sentido,
inclusive, as repercusses da crise subprime no Brasil contriburam para o pleito de recursos do BNDES.

191
A Tabela 7, por sua vez, evidencia a mudana na composio do Passivo do BNDES.
Salta aos olhos o crescimento da participao dos emprstimos junto ao Tesouro Nacional em
2008 e (em contrapartida) a retrao da importncia das fontes FAT Constitucional e
Depsitos Especiais.
Tabela 7














Nesse contexto, a iniciativa de criao de uma rea de gesto de riscos recebeu, deve
ser enfatizado, forte apoio da Alta Administrao do Banco.


3.2 Novas regras contbeis

Para aumentar a complexidade do ambiente, em dezembro de 2007 foi sancionada a
Lei 11.638 e estabelecido um calendrio para a implantao das novas regras contbeis
internacionais (International Financial Reporting Standards IFRS) no Brasil.
223
Atravs
dessa Lei, as normas da CVM teriam de ser elaboradas em consonncia com as regras

223
Em 28/12/07 foi sancionada a referida Lei n. 11.638, que altera e revoga dispositivos da Lei n. 6.404, de
15/12/76 (Lei das Sociedades Annimas), e da Lei n. 6.385, de 7/12/76. As novas regras passam a vigorar em
2010, mas o Balano de 2009 j precisava ser feito nas novas regras (embora no precisasse ser publicado em
IFRS) ttulo de comparao. Nessa perspectiva, a AF comeou a se preparar para as mudanas necessrias,
devendo ser registrado que o BNDES participou ativamente nas discusses nacionais e internacionais sobre as
novas regras internacionais, com presena em diversos fruns de debate internacionais e se tornando uma
referncia em cursos ministrados sobre o tema

Fonte: Giambiagi, Amorim Filho e Rieche, 2009.


192
internacionais. Embora o Banco Central no houvesse se posicionado formalmente quanto
adoo do IFRS e essa situao permanece at o momento de concluso desta Tese, a
expectativa geral de que o IFRS seja tambm adotado para Instituies Financeiras.
Isso cria, antes de tudo, potenciais conflitos normativos, entre as regras de Basileia e
as do IFRS, ainda que essa questo seja verdadeira no apenas para o BNDES, mas para
diversas instituies financeiras, inclusive em outros pases (por exemplo, na Europa, onde os
dois marcos j se encontravam em fase mais avanada de implementao).
A rigor, a lgica de Basileia baseada em clculos de capital estabelecidos de forma
prospectiva, atravs do uso de modelos estatsticos, enquanto o IFRS se baseia em uma lgica
de balano, ou seja, em informaes derivadas de fatos contveis (efetivamente ocorridos).
Ademais, se os ativos devem preferencialmente ser marcados a mercado em Basileia, no
IFRS, o conceito maior o de valor justo, que no necessariamente o de mercado (mas
pode ser) e que deve ser estabelecido de acordo com critrios internos bem documentados
apenas para ressaltar alguns pontos.
No Sistema BNDES, as participaes acionrias esto na BNDESPAR, mas se
refletem no Plano de Contas do Consolidado. A BNDESPAR no instituio financeira e,
portanto, no est sujeita ao BC, mas sim sujeita legislao aplicvel s Sociedades
Annimas (normas da CVM) e, em consequencia, referida Lei. Em ambos, no plano de
contas, as aes so (at o momento) classificadas no Ativo Permanente (categoria que no
existe no IFRS, que divide o Ativo em Circulante e No Circulante), ao custo histrico. Isto
porque, segundo as regras contbeis do Brasil (Brazilian Gap), at o momento vigente, as
empresas tm de registrar em seu balano suas aplicaes financeiras pelo menor entre dois
valores: custo de aquisio ou cotao em mercado.
Por outro lado, a Circular BC 3.068/01, que vale para o Consolidado (mas no para a
BNDESPAR) e que dispe sobre a inteno de venda de Ttulos e Valores Mobilirios
(TVMs), impe a classificao da carteira em trs categorias: negociao, quando esses
so adquiridos com o propsito de serem ativa e frequentemente negociados; mantido at o
vencimento, quando h inteno e capacidade financeira de mant-los em carteira at o
vencimento; e disponveis para venda, caso eles no se enquadrem nas duas primeiras
categorias (Resoluo 3.068/01).

Como as aes do BNDESPAR visam o apoio e fomento do mercado de capitais
brasileiro e manuteno de posies estratgicas para o governo brasileiro no controle de
algumas empresas, elas no possuem o objetivo primrio de negociao. Alm disso, como

193
no existe vencimento de aes, elas so consideradas, para fins da Resoluo BC 3086/02,
como disponveis para venda, no Consolidado
224
.


Assim, na medida em que o Banco Central aderisse ao IFRS, haveria o problema de
que, tambm para o Consolidado, as aes passariam a ser registradas pelo seu valor de
mercado, tendo como contrapartida uma conta destacada do Patrimnio Lquido, deduzida dos
efeitos tributrios, que montam 34%, em uma conta denominada ajuste a valor de
mercado.
225
O que parece uma questo meramente contbil tem, porm, efeitos bastante
concretos do ponto de vista da gesto de riscos do Banco.


Vale ressaltar que a rigor, se o volume de aes fosse (hipoteticamente) colocado em
negociao, faria o resultado do Banco oscilar, mas no o PL da instituio. Esse um
problema que j existe para outras instituies. Alis, j existe hoje, j que qualquer posio
classificada como de negociao (independentemente do IFRS) deve ser marcada a
mercado, com contrapartida no resultado, pela referida Resoluo do BC. No caso da
categoria disponvel para venda, porm, a compra e venda de aes no altera o resultado
(lucro/prejuzo), j que s se materializa, quando h venda, pela diferena entre o preo de
venda da ao e seu custo de aquisio.


Embora pudesse ser dito que a marcao a mercado colocaria problemas semelhantes
para todas as instituies financeiras, os valores mobilirios do BNDES so bastante
expressivos. Ademais, como o BNDES carrega posies por um prazo longo, a relao valor
contbil/valor de mercado tende a se tornar muito baixa (j que numa perspectiva de longo
prazo a Bolsa de Valores tem tendncia de alta). Por fim, as instituies privadas estabelecem
estruturas independentes especficas, retirando de seus Balanos a parte mais expressiva de
suas participaes acionrias o que no era o caso da BNDESPAR
226
. Quando persistem
posies em aes, elas so classificadas como para negociao, onde a marcao a
mercado j existe, portanto, a introduo das novas regras no traria impacto, sob esse ponto
de vista.

224
Embora esse no seja o objetivo maior, a combinao entre posies mantidas por longo prazo e mercados em
alta permitiu durante os ltimos anos a realizao de resultados expressivos em renda varivel, simplesmente
porque (dado o comportamento da Bolsa brasileira na segunda metade dos anos 2000) o BNDES fez algumas
apostas estratgicas, que se provaram acuradas do ponto de visa da valorizao do mercado (ver Tabela xx para a
contribuio da Renda Varivel nos resultados do BNDES). Com a necessidade de manter uma flexibilidade de
compra e venda era recomendvel, o tratamento como disponvel para venda era considerado o mais adequado.
225
As consideraes realizadas nesta subseo tm por base a Nota Conjunta AF/DEPOL n. 55/08, AF/DEPCO
n.15/08 e AMC/Gecon no. 01/08 do BNDES, sendo a partir de agora citadas como BNDES (2008).
226
Do ponto de vista do BNDES, a colocao da BNDESPAR como uma estrutura independente poderia
implicar simplesmente no risco poltico de perda da carteira (por exemplo, de o governo vender as aes para
contribuir para o supervit primrio).

194
Para se ter ideia da ordem de grandeza dessa questo no BNDES, se considerssemos
a posio de pico da carteira em maio de 2008 (R$ 95,5 bilhes) em relao ao vale em
novembro de 2008 (R$ 50,8 bilhes) haveria uma variao de 88%. O grfico abaixo ilustra a
volatilidade (que reflete em grande medida o ocorrido na Bolsa brasileira) no perodo 2007
junho de 2009.
















Assim, a Lei 11.638, ao abrir caminho para adoo do IFRS no Brasil, criava trs
potenciais problemas para o BNDES no atendimento s normas prudenciais:

1) O Limite de Imobilizao, estabelecido pelo Banco Central, seria ultrapassado pela
incorporao do valor de mercado.
2) Caso o referido limite no fosse cumprido, o valor do excesso de imobilizado
deveria ser abatido do Patrimnio de Referncia (PR) dos Bancos. Isto reduziria o
valor de capital do BNDES para fins de clculo das normas de Basileia, j que esse
compara a relao do capital regulamentar exigido com o PR.
3) Apesar do fato de a marcao a mercado das aes beneficiarem em certo sentido o
Banco, j que o Patrimnio Lquido (PL, doravante) cresce o ajuste a valor de
mercado de ttulos e valores mobilirios classificados como disponvel para venda
Grfico 6
84,8
76,7
83,6
79,5
87,6
95,5
86,8
76,8
73,2
65,9
51,9
50,8
52,7
57,7 57,8
60,8
67,5
73,3
70,3
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
100,0
Carteira BNDESPAR - Valor de Mercado
R$ bilhes

Fonte: BNDES

195
compem, na prtica, o capital Nvel II para fins de Basileia, sendo esse limitado
a 100% do Nvel I.

O terceiro ponto acima precisa ser esclarecido. Conforme estabelece a Resoluo BC
3.532/08, quando as aes esto classificadas como disponvel para venda a contrapartida,
como explicado se d no PL (deduzido da referida conta de crditos tributrios), que
considerado para fins de Basileia, Capital de Nvel I. Entretanto, ao mesmo tempo em que
aumenta o PL em primeira instncia, existe, dentro do conceito de Nvel I, uma conta
redudora para saldos de ganhos e perdas com ttulos e valores classificados como disponveis
para venda. Ou seja, a marcao a mercado das aes classificadas como disponvel para
venda deixaria o capital de Nvel I constante, passando o saldo dessa conta redutora para
capital de Nvel II aumentando-o. Ocorre que o Nvel II limitado ao valor do primeiro
nvel. Como o BNDES tinha excessos no capital de Nvel II o efeito no PR da marcao a
mercado das aes seria marginal.
O que est sendo aqui dito que o incremento no capital regulamentar do BNDES
(PR), decorrente da diferena entre a marcao a mercado e o custo histrico, seria muito
menor do que a efetiva diferena entre os respectivos valores. Mais grave como para fins de
Basileia o que importa o PR deduzido do Excesso de Imobilizao, o incremento do valor
de mercado acabaria por reduzir o capital regulamentar do Banco, j que estouraria o referido
Limite em um valor significativo.
Na realidade, a soluo do problema foi dada pelo prprio Banco Central, que
compreendeu que as participaes acionrias da BNDESPAR no correspondam a aplicaes
financeiras com objetivo primrio de ganhos de capital e flexibilizou o clculo do Limite de
Imobilizao (LI) para o Banco.
A rigor, o Banco Central desde 1996 (Resoluo CMN 2.283/06) flexibiliza para o
BNDES as regras do referido limite, sempre de forma temporria. Para isso, permite que o
Banco retire do clculo do LI as aes adquiridas de forma mandatria, isto , em decorrncia
de: i) medidas ou programas institudos por lei federal; ii) execuo de garantias de operaes
de crdito contratadas
227
.
Porm, com a proximidade de expirao da Resoluo ento vigente e a proximidade
da entrada em vigor das regras do IFRS, foi lanada a Resoluo CMN 3.761/09. Esta
concedeu novo prazo de enquadramento ao Banco at 2012, e incluiu um novo item a ser

227
Este normativo havia sido revogado pela Resoluo CMN 3105/03 (e reeditado desde ento) dando um prazo
de permisso de trs anos.

196
excepcionalizado: iii) investimentos compatveis com o objeto social da instituio. Na
prtica, isso significa retirar toda a carteira da BNDESPAR do limite exatamente como, na
prtica, fazem os Bancos Privados. Isto porque, como mencionado, nestes a carteira de aes
est (na sua maioria) em unidades independentes contabilmente e no entram no limite; e/ou
quando esto na carteira do Banco so classificadas como para negociao, onde, como
dito, j esto marcadas a mercado.
Esse um grande exemplo da flexibilidade do Banco Central para com o BNDES,
entendendo o papel da instituio e criando, inclusive, uma norma exclusiva para o Banco
embora isso no constitua uma regra. Vale lembrar que, no caso do FAT Constitucional, o
parecer do Regulador, depois de diversas consultas, foi contrrio aos interesses do Banco
228
.
Um problema, porm, permanece. Se persistir a concepo do tratamento de marcao
a mercado com contrapartida no PL para as aes, o PL do Banco (Consolidado) flutuar ao
sabor de mercado. Embora a flutuao do PL no seja integral, j que 34% estar registrada a
ttulo de crditos tributrios, a percepo da solidez financeira da instituio fica
comprometida. Novamente, embora esse seja um problema para todos os bancos nacionais, no
BNDES, devido ao volume da carteira de aes, a flutuao tende a ser maior do que em
outras instituies.
O segundo problema que, caso as novas regras do IFRS criem apenas duas
categorias (negociao e no negociao), o Banco dever definir o quanto efetivamente
pretende negociar em aes.
A questo que a atuao de compra e venda de aes no BNDES depende de existir
efetivamente uma oportunidade, uma vez que esse no o maior objetivo da atuao do
Banco. Por outro lado, na programao financeira do Banco, a meta do spread bsico j
considera eventuais ganhos futuros com renda varivel, baseados em projees realizadas,
seja de renda de dividendos ,seja com expectativas de ganhos de capital com algumas vendas.
A questo da marcao a mercado se recoloca tambm para as debntures da
BNDESPAR. Um dos grandes problemas para gesto das debntures do BNDES era que as

228
Quando da implementao de Basileia I, o BNDES argumentou pelo uso do FAT Constitucional como
capital. Isto porque o fundo poder ser considerado um instrumento quase-perptuo de dvida, j que pagamentos
do principal s podem ser exigidos em condies muito especiais (caso se comprove que, mesmo com todos os
recursos do FAT Especial, o Ministrio da Fazenda no tenha recursos para fazer face ao Seguro Desemprego,
como j explicado). O pleito do Banco era de que, se no fosse considerado como Capital de Nvel I, ao menos
que fosse considerado como um instrumento hbrido de capital. Isto permitiria ao BNDES usar os recursos do
FAT Constitucional em um valor de at 100% do Capital de Nvel I (algo entre R$ 22 a R$ 24 bilhes). Todavia,
o Banco Central determinou que o referido Fundo fosse classificado como dvida subordinada, o que tambm
constitui Capital de Nvel II, mas limita seu uso a 50% do capital de Nvel I. Como o estoque do FAT superior
a R$ 100 bilhes, h, digamos, um desperdcio de recursos grandes para capital regulatrio.

197
empresas clientes do Banco pleiteavam o indexador TJLP no momento de subscrio das
debntures. Embora a concesso de apoio sob a forma de debntures indexadas TJLP
fomentasse igualmente o mercado primrio de debntures, essas se tornavam praticamente
no negociveis (ou seja, havia baixo desenvolvimento do mercado secundrio). Isso
significava para a rea de risco, inclusive, um problema para sua correta precificao e
clculo do risco de mercado
229
.
Por fim, cabe ressaltar que, atualmente, o Banco Central s faz exigncia de capital
regulamentar para aes que estejam na carteira de negociao. Assim, a PACS (Parcela de
Capital Regulamentar para Aes ver Captulo 4) igual a zero no BNDES. Desta forma,
caso parte da carteira migrasse para esta categoria, o Patrimnio de Referncia Exigido (PRE
capital regulamentar), em relao situao atual, subiria.
Entretanto, ao contrrio do que se supe, o ndice de Basileia do Banco, que reflete a
relao PRE e PR, melhoraria. Isto porque as aes colocadas como negociao
aumentariam, na prtica, o capital de Nvel I do Banco o que por sua vez criaria espao para
crescer o Capital de Nvel II. Em contrapartida, quando as aes encontram-se como
disponveis para venda, a variao pela diferena entre a apurao pelo valor de mercado e o
custo histrico acaba por ser alocada no Nvel II, que limitado ao Nvel I, como j
explicado. Como atualmente sobram recursos do FAT Constitucional (limitado a 50% do
Capital de Nvel 1), o PR aumentaria, num primeiro momento, em 1,5 vezes a variao dada
pela diferena entre o valor de mercado e o custo histrico (em regra positiva, j que as aes
do Banco foram adquiridas em passado longnquo). Em suma, a exigncia de capital para
risco de crdito (PRE) subiria menos do que proporcionalmente ao PR, melhorando o ndice.
Entretanto, se por um lado a colocao das aes como negociao permite um
aumento do capital regulamentar, h um efeito no sentido inverso dado pelo pagamento dos
dividendos Unio. Pelas atuais regras, o BNDES paga, no mnimo, 25% de seu resultado, a
ttulo de dividendos Unio. Entretanto, em diversos anos (2006, 2007, 2008, por exemplo) o
Banco pagou 100% de dividendos, contribuindo de forma expressiva para o Supervit Fiscal,
porm, reduzindo o capital do Banco a questo da capitalizao do BNDES se tornaria
ainda mais sensvel em 2009, como veremos no prximo captulo.

229
Cabe aqui acrescentar que, do ponto de vista da precificao para fins de clculo de risco, existia ainda a
questo das opcionalidades de alguns instrumentos do Banco. Isto porque algumas debntures do BNDES eram
conversveis em aes. Segundo as novas regras da CVM, j em 2008, o BNDES tinha de informar o risco de
eventuais perdas em derivativos, incluindo derivativos embutidos. O Banco reportou valor zero neste ano,
baseado no fato de que no existiria risco de perda nesses derivativos, j que as debntures s so convertidas em
aes em caso de lucros.

198
Vistos os desafios representados pela escassez de FAT e pela introduo do IFRJ,
passemos questo dos Sistemas de Informao.


SEO IV: DESAFIO INICIAL: OS SISTEMAS DE INFORMAO


A qualidade das informaes sempre uma questo crucial para uma efetiva Gesto
de Riscos. Um dos primeiros trabalhos da AGR foi visitar as reas de Gesto de Risco de
grandes Bancos no pas para colher experincias.

Todos os bancos visitados, sem exceo,
relataram que o primeiro e talvez mais difcil desafio seja a integrao dos diferentes sistemas
e a limpeza das bases de dados porm, esses problemas haviam sido resolvidos anos antes,
embora se repetisse, em menor escala, em processos de fuso ou aquisio de novas
unidades
230
.


Assim como nos bancos privados, no momento de criao de suas reas de risco,
diversos problemas ocorriam nos sistemas, desde problemas na imputao dos dados a
limitaes dos prprios sistemas. O problema era o atraso relativo do BNDES. Em 2007, a
situao do Banco evidenciava que o cmputo dos riscos se encontrava primordialmente em
planilhas excel, apuradas em diferentes departamentos e com distintos sistemas alimentadores
de dados. Existiam, na criao da AGR, pelo menos 10 sistemas relevantes para clculo de
risco, alm de diversos controles gerenciais
231
.
preciso ter em conta que parte dos problemas a serem aqui mencionados est
relacionada s dificuldades de aquisio de novas ferramentas e sistemas de gesto de riscos
pelo BNDES. Por ser empresa pblica, o BNDES est sujeito Lei 8.666, que estabelece
como regra para as compras pblicas o processo licitatrio, apenas excepcionalizando casos
especficos. Desta forma, para modernizar o sistema de TI do Banco, necessrio fazer
licitao pblica, sob a forma de Concorrncia
232
.

230
Os bancos visitados foram: Banco do Brasil, Bradesco, Ita, Unibanco (ainda no havia sido adquirido pelo
Ita), Caixa Econmica Federal, Santander e UBS-Pactual.
231
Os principais sistemas eram: 1) OPE (Sistema Operacional), 2) Sistema Exim (exclusivamente para as
operaes da rea de Exportaes do BNDES), 3) ADA (utilizado para a elaborao das classificaes de risco
do DERIF), 4) GGR (sistema de garantias, integrado ao OPE), 5) EMP (onde esto armazenados os cadastros de
todos os clientes), 6) CGE (para cadastro de grupos econmicos), 7) SIGA (para controle das participaes
acionrias e debntures da BNDESPAR), 8) SCC (Sistema de Cobrana), 9) Sistema de Contabilidade e 10)
sistema para controle de inadimplemento. Alm de controles gerenciais j referidos para marcao a mercado de
Debntures, Derivativos, Garantias e Fluxo de Caixa.
232
Atualmente (2009) os valores de referncia na Lei 8.666 so R$ 8.000 ou, se re-contratados, R$ 16.000.

199
Existiam diversos problemas nos dados do BNDES, que eram resolvidos atravs de
duplos trabalhos (consulta e limpeza) e controles gerenciais.
233
Para resolver esses
problemas, estava prevista a criao de um sistema nico, denominado Projeto AGIR, para o
qual o BNDES obteve consultoria externa. Entretanto, esse Projeto ia muito alm da Gesto
de Riscos, mapeando todos os processos do Banco, envolvendo todas as reas, definindo
macro-processos, prioridades e um longo cronograma de implementao. Ou seja, no havia
tempo hbil (dadas s novas exigncias do Banco Central de Capital Regulamentar) para
aguardar a implantao do sistema integrado do Banco a fim de atender ao conjunto dos
novos normativos de Basileia II.
Quando o AGIR percorreu as reas do Banco para mapear os processos, a estrutura de
Controles Internos e Risco Operacional j existiam sendo assim capazes de apresentar os
requerimentos para aquisio de ferramentas de TI. Isso, porm, no ocorreu com os riscos de
mercado e de crdito, tendo a AF e AC apresentado outras prioridades. Desta forma, o Risco
Operacional e Controles Internos (por serem reas mais antigas), mas tambm por terem
interface com todas as reas Operacionais do Banco, foram includos no Projeto AGIR,
devendo os sistemas de risco de mercado e de crdito serem integrados posteriormente e
adquiridos sob a forma de Leiles de Menor Preo (Prego) ou Concorrncia Tcnica e
Preo.
Sob o temor de aes na Justia movidas por concorrentes dos fornecedores, a rea
Administrativa (AA) do BNDES recomendava o uso de Prego. Tais leiles so
recomendados para produtos e servios que apresentem padro de qualidade comum entre os
ofertantes do mercado. Considera-se que, quando o produto/servio de balco ou de
prateleira, o prego deve ser utilizado pela sua maior agilidade. Todavia, preciso garantir
que o contrato seja bem especificado, mas que, ao mesmo tempo, no faa exigncias muito
particulares, de forma a garantir que haja certo nmero de participantes. Suas grandes

233
Por exemplo: 1) no momento do registro no sistema operacional, nem sempre o registro era cuidadoso,
faltando campos etc.; 2) no sistema que fornecia as informaes para o Balano de Moedas (fundamental para
apurao do Risco de Mercado), havia uma moeda que era usada como residual, ou seja, quando havia
dificuldades de cadastrar as informaes os lanamentos eram feitos nessa moeda; 3) O clculo dos derivativos,
embora monitorados diariamente, pela AF (DEFIX) no tinha sistemas prprios, sendo controlados de forma
gerencial; 4) algumas moedas que no mais existiam, ainda se encontravam cadastradas no sistema e
precisavam ser excludas; 5) o Sistema Exim (que registra as operaes da rea de Exportao do BNDES) era
um sistema a parte, devendo sempre proceder uma consulta em separado, aumentando o tempo gasto nas
apuraes de informao; 6) no que se relaciona ao risco de crdito, um dos principais problemas residia no
sistema de garantias, que continha erros de registro, com valores que no conferiam com os apurados atravs dos
controles gerenciais da AC. Assim, na prtica, valiam os controles gerenciais, mas era preciso corrigir as
informaes do sistema, antes de adquirir uma ferramenta para Risco de Crdito. Por fim, o sistema de Garantias
no guardava a memria das posies, guardando apenas a situao mais recente. Para recuperar dados passados
era preciso fazer uma demanda a rea de TI. Ou seja, era preciso criar um DATAMART de risco de crdito, que
guardasse as sries das Garantias, para desenvolver modelo avanado.

200
vantagens so a transparncia do processo e o baixo risco de contestao do processo.
Entretanto, no caso da gesto de riscos e considerando as especificidades do BNDES, havia o
temor de que o uso de Preges para risco de crdito e de mercado fosse inadequado. Temia-
se adquirir um software que no atendesse s necessidades de flexibilidade de modelo (dadas
as especificidades do Banco) alm do risco de ser, simplesmente, adquirido um software (ou
licena para uso de software) de baixa qualidade e/ou inadequado para o porte do BNDES.
Alm disso, foi necessrio um perodo de conversas com rea de TI de forma a
garantir que o sistema a ser adquirido estivesse em linha com as exigncias da plataforma
atual e da futura (Projeto Agir). Como j comentado, o Banco estava migrando para um
padro nico e teria de garantir que as ferramentas adquiridas para risco de crdito e risco de
mercado fossem capazes de se acoplar a esse novo sistema, quando este ficasse pronto, mas
que tambm fosse funcional no atual estgio. Isso criava um problema inclusive para os
ofertantes do servio, j que precisavam assumir o compromisso de serem compatveis com
um futuro desenho de Sistemas, ainda no perfeitamente concludo.
Por fim, era preciso garantir a construo interna de um banco de dados e de um
DATAMART para extrair os dados. Era preciso ter uma forma eficiente e amigvel de buscar
as informaes entre os atuais sistemas do Banco para alimentar as ferramentas, quando essas
fossem adquiridas. Como se costuma dizer em gesto de riscos: se os dados forem de baixa
qualidade, o que sair dos modelos ser de baixa qualidade. Por esses motivos, foi colocado
como prioridade para os departamentos de gesto de risco de crdito e de mercado criar um
pequeno projeto de TI, exigir de algumas reas operacionais a limpeza nos sistemas de dados
e constituir um DATAMART (Banco de Dados) de risco. Para o risco operacional, de forma
anloga, a prioridade estabelecida foi construir uma base de eventos de perda, nos moldes dos
eventos de risco definidos na Resoluo CMN 3080/06.
A deciso, aps um perodo de consultas entre a AGR e AA, foi fazer leiles por
tcnica e preo (Concorrncia). No caso da Concorrncia, existe uma ponderao entre
elementos tcnicos (considera-se, por exemplo, as certificaes obtidas pela empresa, a
existncia de clientes de grande porte, tempo de experincia, a presena de produtos mnimos
e pontuao para as empresas que fornecem tcnicas/modelos alternativos aos bsicos
exigidos etc.). Entretanto, os critrios precisam ser facilmente compreensveis por quem est
ofertando. O processo da Concorrncia envolve, em geral, uma Consulta Pblica (para
diminuir o risco de contestao) e a abertura dos envelopes, nas fases de: i) habilitao, ii)
tcnica e iii) preo. Se a tcnica for um elemento central para a eficincia do produto a ser
contratado, indica-se a concorrncia (tomada de preo). Porm, devido ao risco de contestao

201
do processo, a construo do edital foi um processo longo, envolvendo diversas reas do
Banco.
234

Antes da criao da AGR, cabe ressaltar, existiram algumas tentativas de se adquirir
sistemas de riscos. Todavia, pelas dificuldades mencionadas dos sistemas de informao e,
possivelmente, pelo enfraquecimento do pleito (j que no existia uma rea especfica que
levasse o assunto adiante), a aquisio no se concretizou.


SEO V: CONCLUSES


A AGR contou desde sua criao com o apoio da Alta Diretoria do BNDES. Em parte,
a criao da AGR respondia a uma requisio regulatria, pela implementao das novas
normas de Basileia II e do IFRS. Alm disso, o prprio estouro da crise subprime nos EUA
colocava em maior relevncia a necessidade de um bom gerenciamento de riscos nos bancos.
Havia, todavia, uma questo estratgica: preparar o BNDES para um futuro, onde
captaes a mercado pudessem ser mais frequentes; potenciais mudanas no perfil dos
clientes do Banco pudessem ocorrer; e risco de perdas resultantes de riscos operacionais
crescessem, na medida em que se ampliavam os volumes desembolsados. Ou seja, o prprio
crescimento absoluto do Banco exigia um aprimoramento das formas de gesto de riscos de
mercado, crdito e operacional, bem como dos controles internos da instituio.
Como vimos ao longo desse captulo, o BNDES sempre foi (historicamente) uma
instituio financeira com baixos riscos, relativamente, monitorando-os de forma estrita. O
que se pretendeu aqui ressaltar que, embora no existisse uma rea especfica para gesto do
risco e mesmo sem sistemas apropriados, no se pode dizer que o BNDES, antes da AGR, no
dispusesse de avaliaes de risco ou mesmo gesto. Todavia, a estrutura era precria e difusa
entre diversas reas.
O que permitia a sobrevivncia nesse ambiente era uma estratgia de minimizao ex
ante do risco, estratgia essa que no era mais condizente com o tamanho que o Banco estava
adquirindo ao final dos anos 2000, nem com o papel que se esperava que viesse a assumir, em
maior proporo no futuro. O apoio inovao, o crescimento dos prazos (PAC), mudanas
no perfil dos clientes, necessidades de captao a mercado, reduo dos spreads etc. traziam

234
Alm da rea proponente, os editais envolvem as reas de TI, Jurdica e Recursos Humanos, devido s
necessidades de contratao para implantao do Software.

202
novos desafios do ponto de vista da gesto financeira do Banco. Alm disso, o BNDES se
encontrava, em 2007, muito defasado em termos de seus sistemas de TI.
Ademais, havia, em parte da casa, o reconhecimento de que a gesto at ento
realizada padecia de: problemas de segregao de funo, dificuldades de responsabilizao,
ausncia de uma viso integrada, de uma cultura de gesto e mesmo indefinio do apetite ao
risco, alm de problemas de sistemas. Nesse sentido, a AGR era tambm uma oportunidade
de ampliar a prpria capacidade do BNDES de assumir riscos (atravs do aprimorando da
gesto), aumentando a possibilidade de o BNDES atender aos desafios do desenvolvimento
(Leal, entrevista concedida).
No caso do BNDES, a nosso ver, a dificuldade em responsabilizar no corpo funcional
as decises e de o possvel nus ser da Diretoria refora um vis para baixo no apetite ao risco
dentro da Instituio, na medida em que os Diretores so os responsveis ltimos pela
deciso
235
. Nesse ponto, cabe lembrar a ao de rgos externos, tipo TCU e, mais
recentemente, o MPF, que reforam o conservadorismo da casa. Isto prejudica, em certos
casos, o papel do Banco no fomento ao desenvolvimento econmico e social do pas (embora
seja difcil aferir o quanto). O estabelecimento formal do quanto o Banco est disposto a
perder em determinados setores ou projetos, considerados prioritrios, para que sejam
estabelecidas as rentabilidades a serem exigidas nos setores no prioritrios (subsdios
cruzados) uma questo fundamental em Bancos de Desenvolvimento. Nesse sentido, a
dificuldade em estabelecer o grau adequado de exposio ao risco da instituio seja, talvez, o
maior desafio do BNDES para uma adequada gesto.
Deve ser tambm considerado que inexiste na casa uma cultura de riscos, sendo uma
rea to mais importante quanto maiores seus desembolsos (h, pois, uma cultura de
desembolsos), ficando a questo do controle dos riscos relegada avaliao da AC e da AF
muitas vezes acusadas de serem excessivamente conservadoras pelas reas operacionais.
Alm de discutir como se dava a gesto dos riscos pr-AGR, esse captulo buscou
descrever os desafios impostos pela mudana nas Regras Contbeis do IFRS, pelos sistemas
de informao, entre outros. Embora os desafios da adaptao do BNDES ao IFRS sejam
muitos, para efeitos dessa tese, isto , no que se refere aos seus impactos para a gesto de
riscos, o ponto mais relevante a mudana do tratamento a ser aplicado s aes e debntures
na carteira do BNDES. Embora at o momento no esteja definido qual ser o tratamento

235
Os responsveis so os Diretores que aprovaram o projeto inicialmente, embora a gesto esteja sob a
responsabilidade da Diretoria em exerccio.

203
conferido a posies que antes constavam no Ativo Permanente nas novas regras contveis,
certo que essa categoria desaparece.
Novamente, a questo da definio de uma carteira de negociao de aes passa pela
questo de definir a disposio em correr riscos da instituio, j levantada. Por outro lado,
existe por detrs dessa questo aparentemente contbil uma questo da natureza das atuaes
da BNDESPAR: se efetivamente no objetivo do Banco operar aes no sentido dos ganhos
de capital, por que usar a marcao a mercado para fins de apurao do valor justo do
IFRS? Independente do fato de se essa vai se refletir no PL ou no resultado, algumas posies
so estratgicas para o governo e no podem ser negociadas. Em que medida a marcao a
mercado reflete efetivamente o risco de mercado do Banco? Ser que o risco de mercado, ao
menos dessa parte da carteira, no melhor auferido por uma possvel variao na renda
futura de dividendos?
Para ns no h dvidas de que colocar a totalidade da carteira da BNDESPAR como
de negociao seja inapropriado
236
. No s pelos motivos j comentados da natureza da
atuao do Banco, mas simplesmente porque se trata de uma carteira que, pelo seu tamanho,
simplesmente no-realizvel, j que a sua venda implicaria uma queda abrupta dos preos.
Seria o mais correto definir um percentual da carteira para negociao? Se assim for, ser
necessrio ter definido um apetite ao risco este o atual estgio das discusses na casa.
No que se refere s dificuldades de modernizao dos sistemas do BNDES cabe
observar que os crticos aos Bancos Pblicos costumam usar o argumento de que estas
instituies so menos eficientes e defasadas tecnologicamente, em relao s prticas do
mercado. Esses mesmos crticos, em geral, defendem a primazia da responsabilidade fiscal.
No se est aqui negando a necessidade da transparncia e do bom uso dos recursos pblicos,
mas apenas ressaltando que, em certos casos, a ineficincia de alguns processos (e inclusive a
baixa agilidade operacional) resulta das dificuldades de modernizao das empresas pblicas,
impostas por princpios (per si corretos) tais como a referida Lei. O problema agravado
quando se considera que o BNDES experimentou na ltima dcada um crescimento
vertiginoso no s de seus ativos, como tambm de suas modalidades operacionais.
To importante quanto mostrar as dificuldades para a aplicao das novas regras
contbeis e de Basileia no BNDES e das dificuldades de mondernizao dos sistemas

236
No caso do BNDES, cabe ainda ressaltar, a passagem pelo resultado (no caso de as aes serem classificadas
para negociao) no aumentaria imediatamente os tributos pagos, porque o BNDES aderiu ao Regime
Tributrio de Transio (RTT), que permite que se considere essa situao usando uma conta de imposto
diferido. Todavia, quando o ttulo fosse efetivamente transacionado, o BNDES pagaria o imposto e tambm
dividendos para a Unio.

204
registrar o dilogo permanente entre o Banco com o rgo Regulador, que permitiu a soluo,
aqui apresentada, para o cumprimento do Limite de Imobilizao. Trata-se de um exemplo
ilustrativo de flexibilidade no atendimento s normas que permitiu s duas Instituies (Banco
Central e BNDES) atingir seus objetivos de curto prazo.
A partir dessas consideraes pode-se, finalmente, passar para o estudo de caso,
exposto no captulo que agora segue.






205
7 A EXPERINCIA DA REA DE GESTO DE RISCO DO BNDES AGOSTO/07 A
SETEMBRO/09


INTRODUO


A AGR divide-se em quatro departamentos: Controles Internos (DECOI), Gesto de
Risco de Crdito (DERIC), Gesto de Risco de Mercado (DERIM), Gesto de Risco
Operacional (DEROP) e uma Gerncia Jurdica. Conforme explicitado no captulo anterior,
atualmente o Diretor de Planejamento responde perante o Banco Central pelos riscos
Operacional, de Mercado e Crdito
237
. A estrutura de Gesto de Riscos envolve ainda o
Comit de Gesto de Riscos (CGR), composto pelos Diretores do BNDES e secretariado pelo
Superintendente da AGR (Ver Anexo V para Organograma). A AGR foi criada pela
Resoluo do BNDES 1.488/07, enquanto a Gerncia Executiva Jurdica da rea foi criada
pela Resoluo de Diretoria do BNDES 1.610/08.
Este captulo pretende relatar e discutir a experincia da AGR, desde sua criao at o
presente. Se por um lado se trata de um curto perodo de anlise (Ago 2007-Set2009, ltimo
dado disponvel), por outro envolve uma rica experincia, dado o conturbado cenrio externo
vivido no perodo: repercusses da crise subprime no Brasil, entrada em vigor das regras de
Basileia II no pas, recebimento de recursos do Tesouro em TJLP em valor equivalente a um
novo FAT, dentre outros. Em certo sentido, pode-se dizer que, nesse perodo, o BNDES foi
submetido a um verdadeiro teste de estresse. Em primeiro lugar, durante alguns meses (e isso
vale evidentemente para todos os bancos), a economia mundial parecia estar envolvida em
uma das maiores crises financeiras da histria. Em segundo, porque havia, no BNDES, um
grave problema de funding a ser solucionado, ao mesmo tempo em que os desembolsos
cresciam grande velocidade.
Apesar de diversos processos de gesto de risco no Banco ainda estarem em fase
inicial de implementao, acreditamos que haja questes que j se colocam de forma evidente,
sendo algumas, acreditamos, representativas de Bancos de Desenvolvimento, tal qual
definidos no Captulo 5. Como veremos, o caso BNDES evidencia desde problemas mais

237
A definio de estrutura especfica e de um Diretor para Gesto de Risco Operacional exigida pela
Resoluo 3380/06, atravs da Resoluo 3464/07 para Risco de Mercado e pela Resoluo 3721/09 para Risco
de Crdito.

206
gerais de governana corporativa, at dvidas metodolgicas quanto melhor forma de
mensurar riscos, em situaes onde existem prazos muito mais elevados do que os de bancos
privados (sem necessariamente um crescimento exponencial dos riscos, como discutiremos),
garantias peculiares, formas de captao especficas etc.. De forma geral, o que se pretende ao
longo do texto apresentar, alm da efetiva mensurao dos riscos, algumas dificuldades e
dilemas enfrentados nessa breve experincia, levantando questes que permanecem em
aberto.
O perodo que se estende entre a criao da AGR e o atual estgio (Jul/07 at Set/09)
foi tambm um perodo de mudanas importantes dentro do BNDES. Do ponto de vista
corporativo havia: 1) ampla renovao do quadro funcional e homogeneizao dos planos de
cargos e salrios dentro do Banco
238
; 2) novo processo de planejamento corporativo,
denominado Planejamento Estratgico 2009/2014 onde o BNDES elegeu a inovao, o
desenvolvimento local e regional e o desenvolvimento socioambiental como os aspectos mais
importantes do fomento econmico no contexto atual e que devem ser promovidos e
enfatizados em todos os empreendimentos apoiados pelo Banco. BNDES, 2009); 3) avanos
importantes no mbito do Projeto Agir, que pretende interligar os sistemas de informao
do Banco; 4) incluso de avaliao dos intangveis nos projetos do Banco; 5) criao de
Escritrio de Representao em Montevidu, sede do MERCOSUL, em setembro de 2009,
com intuito de promover a integrao sul-americana e apoio s empresas brasileiras
exportadoras para essa regio, alm de contribuir para aumentar a visibilidade internacional
do BNDES; 6) inaugurao de subsidiria em Londres (em novembro de 2009), denominado
BNDES Limited, que pretende ajudar a promover a internacionalizao de empresas
brasileiras, promover o Brasil como oportunidade de investimento estrangeiro externo, apoiar
companhias brasileiras que j possuem presena Global e ajudar a promover captaes
externas para o BNDES (BNDES, 2009d); 7) criao de novas reas no BNDES tais como a
rea de Meio Ambiente, que antes era um Departamento do Banco, e a rea Internacional,
para promover a internacionalizao das empresas brasileiras, fazer captaes no exterior e
gerenciar as subsidirias e escritrios do BNDES que vierem a ser estabelecidos no exterior.
Discutir todos esses aspectos, evidentemente, levar-nos-ia a um desvio de nosso tema.
J no que se refere crise subprime, existe aqui um dilema: tratar o fenmeno na sua devida
dimenso, ou manter-se fiel aos objetivos do captulo? Considerando nosso perodo de

238
Os planos de demisso voluntria (PDV), a reestruturao de algumas reas do Banco, a criao de novas
reas e as mudanas na direo de unificar os planos de cargos e salrios dos PECs e PUCs, antiga demanda
no corpo funcional, levaram a um aumento nos custos administrativos de R$ 463 milhes no primeiro semestre
de 2008 para R$ 490 milhes em igual perodo de 2009, um crescimento de 5,8%. BNDES, 2009c.

207
anlise, seria impossvel simplesmente ignor-lo, seja pela sua relevncia econmica, seja
pelo significado que adquiriu para o questionamento do paradigma da regulao financeira
internacional. Por outro lado, foge ao escopo desse captulo tratar dos pontos da regulao
internacional postos em xeque pela crise. A nossa escolha foi assim focar a discusso em
como a crise impactou o BNDES, relegando para Anexo algumas tabelas e grficos que
resumem os impactos da crise na economia.
Desta forma, o presente captulo, aps essa breve introduo (Seo I), comea
justamente pela discusso dos impactos da crise subprime no BNDES (Seo II), para
contextualizar a experincia aqui relatada. As sees seguintes discutem a experincia de
gesto de riscos de crdito, mercado e operacional. Os principais desafios, o desenvolvimento
de modelos internos e apurao do capital regulamentar so discutidos para cada um dos
riscos, respectivamente nas Sees III, IV e V. A Seo VI, apresenta a evoluo do ndice de
Basileia e da Margem do Banco. A ttulo de consideraes finais, apresentam-se algumas
questes que permanecem em aberto (SeoVII).
importante aqui observar que o Banco obrigado a reportar ao Banco Central a
evoluo mensal das parcelas do Patrimnio de Referncia Exigido do BNDES individual e
do Consolidado, que inclui tambm as contas da FINAME e da BNDESPAR. A FINAME
dever se tornar uma instituio financeira em futuro prximo, mas at o momento o BNDES
est desobrigado do envio das informaes, embora essas j sejam monitorados pela AGR. Os
dados se iniciam em julho/08 j que esta a data em que entram em vigor as novas regras de
Basileia II, sendo as informaes anteriores no comparveis.
Cabe ainda esclarecer que o Departamento de Controles Internos (DECOI), que faz
parte da AGR, embora fundamental para o bom desempenho do Banco, no ser aqui objeto
de anlise especfica nessa Tese, j que se relaciona com questes mais amplas de
Compliance e no propriamente de regulao prudencial.


SEO II: O CONTEXTO DE CRIAO DA AGR


O surgimento da AGR no tem qualquer relao com o advento da crise subprime;
entretanto, quando a rea foi criada, j havia ocorrido a falncia do New Century Financial
Corporation (abril/07) e o Banco francs BNP-Baribas havia acabado de suspender o resgate
de alguns de seus fundos hipotecrios (09/08/2007). A gravidade da crise se tornaria evidente,

208
porm, ao longo de 2008, tendo atingido o Brasil de forma mais sistemtica a partir de
setembro deste ano (Ver Anexo W para dados), embora j no segundo trimestre de 2009
houvesse a percepo de que os impactos da crise haviam arrefecido. Ou seja, a AGR nasceu
em um contexto bastante peculiar, de reforo da importncia da gesto de risco, ao mesmo
tempo em que a regulao financeira estava sendo questionada, mundialmente.
No que se refere a essa tese, o ponto importante a ser ressaltado o crescimento da
participao dos Bancos Pblicos no crdito, em particular do BNDES. A Figura 4 mostra
que, considerando a base de setembro de 2008 at agosto de 2009, as operaes de crdito do
setor pblico aumentaram 36,0%. Esta evoluo foi muito superior a evoluo do setor
privado (4,2%) grfico da esquerda. J o grfico da direita, mostra que, se separarmos em
trs categorias: BNDES, outros bancos pblicos e bancos privados, a contribuio do BNDES
foi significativa: corresponde a 39% da total da variao do crdito no perodo setembro/08 a
agosto/09.

Figura 4
Variao do Crdito Pblico versus Privado
(Setembro/08 a Agosto/09)

Fonte: Banco Central
Elaborao: APE/BNDES, em Apresentao Institucional da Presidncia do BNDES


Essa atuao dos Bancos Pblicos brasileiros ilustra a funo anticclica de Bancos de
Desenvolvimento discutida no Captulo 5. Entretanto, no caso do BNDES, convm fazer
algumas ressalvas. Em primeiro lugar, a crise na realidade antecipou investimentos j
previstos, em particular queles do Programa de Acelerao do Crescimento PAC. De fato,

209
o PAC passou de uma estimativa de R$ 504 bilhes para R$ 646 bi de 2007 a 2010. Como
grande parte do financiamento do PAC feito pelo BNDES, parte da atuao deste representa
uma acelerao de desembolsos que j estavam, em certa medida, previstos. A Tabela 8
mostra os desembolsos do BNDES j realizados para o PAC, o tamanho dos investimentos
aprovados (e, portanto, h o comprometimento do Banco com desembolsos futuros) e o valor
total dos Projetos na carteira, j que os financiamentos do BNDES tm cobertura limitada.

Tabela 8
Desembolsos do BNDES j realizados para o PAC
PAC no BNDES (R$ milhes)
Posio em 31/07/2009
Desembolso
Total
Valor
Financiado
Investimento
Total
Gerao de Energia Eltrica 12.554 36.399 58.910
Transmisso de Energia Eltrica 1.932 8.698 15.117
Petrleo e Gs/Explorao e Produtos 12.826 18.103 32.348
Refino de Petrleo 20.245 20.676 43.100
Combustveis Renovveis 230 230 301
Rodovias 510 3.719 5.705
Ferrovias 865 3.190 7.802
Marinha Mercante 4.488 15.575 22.545
Saneamento 1.231 3.777 5.608
Urbanizao 152 526 1.320
Metro 1.215 2.035 3.388
Administrao Pblica 22 173 201
Total 56.270 113.101 196.345
Fonte: BNDES


Em segundo lugar, cabe observar que a atuao anticclica do BNDES no o que
convencionalmente se atribui na literatura, isto , um aumento dos gastos (ou no caso dos
desembolsos) em resposta crise, sendo o Banco estruturalmente anticclico (Entrevista
Torres, 2009):


O Banco , pela sua prpria natureza, estruturalmente anticclico. Em um
primeiro momento, sua atuao anticclica decorre simplesmente de poder
continuar (ao contrrio do mercado) fazendo o que sempre fazia. Sua grande
vantagem ter uma fonte de recursos estvel, pouco afetada pelas flutuaes
do crdito em geral e da atividade econmica. Em tempos de crise, o
BNDES atua, no primeiro momento, como um emprestador de ltima
instncia para as empresas, sendo a importncia do Banco maior pela
qualidade dos recursos ofertados (crdito de longo prazo) e no tanto por
sua quantidade. Em um segundo momento, o Banco pode at desenvolver

210
programas de socorro e o faz, mas essa apenas a segunda etapa e,
possivelmente, no a mais relevante. Ou seja, a atuao anticclica do
BNDES no a que usualmente se considera na literatura, no vem sob a
forma de uma resposta imediata a um problema de mercado. Tampouco a
relevncia do Banco decorre de uma corrida para a segurana (o estouro de
uma crise pode levar a uma preferncia maior por Bancos Pblicos, vistos
como menos arriscados pelo pblico). Esse tambm no o caso do
BNDES, posto que no capta depsitos a vista. (Entrevista Torres, 2009)


Porque o funding do BNDES no captado a mercado, ele no precisa ser reavaliado
sob as condies correntes, permitindo ao Banco continuar emprestando nas mesmas
condies de antes da crise (no h a priori deteriorao das condies acordados no passivo
do FAT risco de reprecificao). No h tampouco grandes mudanas no risco do ativo,
quando avaliados sob a tica do risco de crdito dos projetos isto porque estes so em geral
de longo prazo de maturao, sendo as condies conjunturais de demanda menos relevantes
para o sucesso do empreendimento (Torres, idem).
Assim, quando o mercado todo se contrai, o BNDES pode seguir sua trajetria,
emprestando como antes. Ademais, a contrao de liquidez (escassez das linhas de crdito)
faz com que o Banco se torne, no curto prazo, a (praticamente nica) alternativa ao mercado,
aumentando a demanda por recursos do Banco e reduzindo a retrao potencial do crdito
na economia.
A atuao do Banco no corresponde, tampouco, ao que convencionalmente se chama
na literatura de estabilizadores automticos como, por exemplo, taxao sobre valor
agregado, transferncias do governo, importaes ou seguro desemprego. Esses respondem no
sentido contrrio ao ciclo, ajudando na recuperao da economia, naturalmente. O que
permite ao BNDES sua atuao anticclica a segregao de seu funding e de sua taxa (TJLP)
aos fatores de mercado ou seja, atuam como estabilizadores no porque respondem
contrariamente ao mercado, mas porque so independentes dele.
O Grfico 7 abaixo mostra os desembolsos e as aprovaes de operaes de crdito do
Banco. Os desembolsos acumulados em 12 meses atingiram, em agosto de 2009, o valor de
R$ 136 bilhes de reais, enquanto o valor das aprovaes situa-se, na mesma estatstica, em
R$ 153,9 bilhes. Isto , j existe um comprometimento por parte de Banco com projetos
desta ordem de grandeza. Do ponto de vista da gesto de risco de crdito, os compromissos de
crdito exigem capital regulamentar, o que contribui para o crescimento da parcela para fazer
face a esse risco (PEPR), a seguir analisada.

211
















Alm dessa atuao anticclica que decorre, insistimos, do prprio desenho
institucional do BNDES, em momentos de crise o Banco tambm cria alguns programas,
como o caso do Pr Embarque de Curto Prazo (2002), o Programa de Capital de Giro
(2004), do Programa Especial de Crdito PEC (2008), Programa de Apoio ao Setor de
Construo Civil (2009) e do Programa de Apoio aos Estados e DF (2009), apenas para citar
alguns. No caso, porm, da crise de 2008, o Programa Especial de Crdito PEC, lanado
em dezembro, os desembolsos associados no chegaram a ser relevantes, tendo os
desembolsos atingidos R$ 1,4 bilhes no acumulado at Agosto de 2009 de uma dotao
inicial de R$ 13,0 bilhes
239
. Isto se deve, em parte, ao fato de a recuperao do mercado ter
sido relativamente rpida
240
.
No que se refere ao BNDES, o maior impacto da crise talvez tenha sido o de contribuir
para reforar o pleito da maior necessidade de recursos para o Banco perante o Governo

239
Quando se avalia, porm, os valores comprometidos, estes so muito maiores. O valor comprometido at
13/8/2009: R$ 8,5 bilhes, dos quais: R$ 1,4 bi contratados; R$ 2,5 bi aprovados, R$ 2,9 bi em anlise, R$ 1,0 bi
enquadrado, R$ 522 milhes em consulta. O que se est dizendo aqui que, considerando a recuperao da
economia verificada no primeiro trimestre, o valor dos desembolsos desse programa no foi uma contribuio
importante.
240
Quando o Banco saiu com o programa de ajuda de curto prazo, o mercado j estava voltando, tendo o
BNDES inclusive de rever as taxas ofertadas. (Torres, idem) De fato, a taxa do PEC foi alterada de 14,5% para
10,25% aa. Ainda no rol das medidas anticclicas pode ser citada a reduo das taxas para Emprstimos-Ponte de
14,5% para taxas entre 8,15% e 10,05% e reduo de cerca de dois pontos percentuais das linhas de pr-
embarque (crdito de curto-prazo para exportao).
Grfico 7
Desembolsos e Aprovaes do BNDES (R$ bilhes)
153,9
19,0
23,0
19,5
27,6 27,1
41,1 40,4
37,9
54,5
74,3
98,8
121,4
123,6
40,0
92,2
52,3
64,9
47,1
35,1
38,2
25,7
23,4
20,0
21,3
19,1
-
20
40
60
80
100
120
140
160
180
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ago
2009
R
$

b
i
l
h

o
Aprovaes (12 meses)
Desembolsos (12 meses)

Fonte: BNDES

212
brasileiro. Devido ao fato de uma capitalizao direta no BNDES (sob a forma de recursos em
caixa) implicar, pelas regras de contabilidade fiscal, aumento do dficit pblico, o apoio se
deu sob a forma de dvida, assim como havia ocorrido em 2007. Isso equivalia em valores,
como dito na introduo, a um novo FAT. De fato, em dezembro de 2008, o FAT total
(constitucional e especial) era igual a R$ 116,6 bilhes. A Tabela 9 mostra a dependncia
crescente do funding do BNDES dos emprstimos do Tesouro, em perodo recente, onde
houve um aumento de 8,5% de participao desses, em dezembro de 2007, para 30% em
junho de 2009
241
.

Tabela 9
Composio do passivo do BNDES (R$ bilhes) / a
Composio dez/07 % dez/08 % jun/09 %
FAT 105,9 59,6 116,6 46,3 118,9 41,8
Constitucional 79,8 44,9 91,3 36,2 94,9 33,4
Dep. Especiais 26,1 14,7 25,3 10,1 24,0 8,4
Fundo PIS-PASEP 27,9 15,7 29,5 11,7 29,8 10,5
Tesouro Nacional / b 15,1 8,5 43,6 17,3 85,4 30,0
Outros passivos 28,8 16,2 62,3 24,7 50,2 17,7
Total 177,7 100,0 252,0 100,0 284,3 100,0
/a Ativo - Patrimnio Lquido.
/b Inclui emprstimos e repasses, instrumentos hbridos de capital e
outras vinculaes.
Fonte: BNDES.


Alm do grande volume de recursos a grande vantagem, do ponto de vista do BNDES,
em relao s captaes anteriores foi a de que esses vieram em TJLP. A escassez de funding,
relatada no Cap. 6, havia implicado captaes indexadas taxa Selic, ao longo de 2008. Como
a contrapartida dessas eram emprstimos em TJLP, tratava-se de estratgia no sustentvel,
no mdio e longo prazo. Alm da nova captao se dar a um custo mais baixo, a recepo de
recursos em TJLP contribuiu para reduzir os descasamentos de moedas que haviam crescido
em perodo recente, j que o BNDES vinha se tornando crescentemente ativo neste indexador
(voltaremos a esse ponto na discusso de gesto do risco de mercado). As melhores condies

241
O emprstimo de R$ 100,00 bilhes veio em parcelas, o que justifica o valor inferior de R$ 85,4 que aparece
em junho de 2009 (ultimo dado de Balano auditado disponvel). Alis, a primeira parcela de R$ 39 bilhes foi
dividida em trs tranches de R$ 13 bilhes, com spreads cadentes de: 2,5%, 1,0% e 0,0%, isto , ao custo de
TJLP seca. O que corrobora o ponto da valorizao do papel do BNDES perante o governo. Deve porm ser
advertido que a prpria queda da Selic superior verificada pela TJLP reduziu o spread entre as duas taxas,
tornando o custo para o Tesouro (auferido pelo diferencial entre o emprstimo concedido ao Banco e o custo de
captao do Tesouro) de emprestar em TJLP relativamente menor.

213
dos emprstimos do BNDES se explicam, em parte, pela valorizao do papel do Banco na
crise (isto alis foi um fenmeno mundial, j que vrias instituies privadas foram
estatizadas e as pblicas aumentaram seus desembolsos na Europa e nos EUA). Todavia,
tambm contribui para o pleito a prpria reduo do spread entre a TJLP e a SELIC.
O que se est aqui ressaltando que, embora o BNDES tradicionalmente tenha sempre
sido um Banco relativamente casado em seus indexadores (ver Captulo 6), ao longo de
2007 e em 2008, as exposies lquidas por indexador passaram a crescer. Aqui, novamente,
ilustra-se uma tendncia (apontada no Captulo 5), que acreditamos ser comum a diversos
Bancos de Desenvolvimento contemporaneamente, onde crescem as necessidades de gerir os
riscos advindos de potenciais descasamentos de indexadores e prazos.
Salta aos olhos o fato de que a soluo parcial no veio propriamente da criao de
novos produtos financeiros, nem de mudana nas polticas operacionais, mas sim atravs de
um reforo do funding pblico. Em grande medida, os emprstimos em TJLP recebidos do
Tesouro em 2009 colaboraram para a reduo da exposio lquida ativa nesse indexador.
Todavia, na medida em que o BNDES empreste em TJLP a totalidade dos recursos nas
mesmas condies, os descasamentos prvios (coeteris paribus) tendem a se revelar
novamente. De toda forma, caso os recursos no viessem em TJLP, o descasamento futuro
(dados o j vislumbrado crescimento dos desembolsos e as dificuldades relatada no Captulo 6
de repassar os crditos em outras moedas) certamente cresceria
242
.
Por fim, no que se refere rentabilidade do BNDES no perodo recente cabe destacar
que, desde 2006, o Banco passou a incluir na sua meta de spread bsico o resultado esperado
dos ganhos com renda varivel. Isso permitiu uma reduo dos spreads do Banco, em
consonncia com os esforos do governo brasileiro de reduo do custo do crdito. No
perodo mais recente, a menor realizao de resultados em renda varivel, em funo da
queda da Bolsa, a reduo dos spreads praticada, o crescimento dos custos administrativos, o
aumento das provises (contingncias geradas por perdas de processos legais) fizeram cair o
lucro lquido do Banco no primeiro semestre de 2009 de R$ 4,1 bilhes para R$ 702 milhes,
como mostra a Tabela 10.


242
Vale, sob o risco de sermos repetitivos, comentar que possivelmente a aceitao pblica de emprstimos do
Tesouro a um custo mais baixo para o BNDES se deu no ambiente ps-crise subprime, onde os governos do
mundo inteiro ajudaram massivamente instituies financeiras, atravs de injees de capital, inclusive
estatizando alguns bancos.


214









Uma vez comentado o contexto em que se deu a criao da AGR, passemos
propriamente a experincia de gesto, separando a discusso pela origem do risco.


SEO III: A EXPERINCIA DA GESTO DE RISCO DE CRDITO DA AGR E A
EVOLUO DO CAPITAL REGULAMENTAR


O Departamento de Gesto de Risco de Crdito, desde sua criao, concentrou suas
atividades em quatro planos: levantamento e aprimoramento de base de dados;
desenvolvimento de estimativas preliminares de clculo de risco de crdito, atravs do uso de
modelos internos; atendimento a requisitos regulamentares e acompanhamento dos limites de
risco de crdito (internos e regulamentares); elaborao de edital para aquisio de software
de gesto risco de crdito. Entretanto, como no momento de fechamento desta tese o edital de
risco de crdito ainda no estava em audincia pblica, no sero feitos comentrios sobre o
assunto.

3.1 Desafios iniciais Gesto de Risco de Crdito: levantamento e aprimoramento de
base de dados
243


a) O problema do rating do devedor versus rating do garantidor

Um dos grandes problemas iniciais com os quais o Departamento de Gesto de Risco

243
Agradeo a Leonardo Brazo e a Patricia Barros os esclarecimentos metodolgicos, concedidos atravs de
entrevistas, e a permisso de divulgar os resultados preliminares dos estudos da rea.
Tabela 10
Rentabilidade do BNDES

215
de Crdito se deparou foi a existncia de problemas na definio do rating contbil, que em
muitos casos era afetado pelo cmputo de garantias de diversas naturezas. Alm disso, o
BNDES contava com um nmero grande de operaes que fazia uso de garantias federais, tais
como o Fundo de Garantia Exportao (FGE) e o Convnio de Crditos Recprocos (CCR),
que acarretavam distores estatsticas.
De fato, uma primeira apurao das probabilidades de default no Banco mostrava um
fato curioso. Constatava-se freqncia maior de inadimplncia para os devedores classificados
na faixa de risco AA do que a dos devedores classificados em A ou B. Apurados os nmeros,
verificou-se que o problema se concentrava na rea de Exportao do Banco. Para estimar o
tamanho do problema, basta mencionar que, caso se retirasse (integralmente) as operaes da
rea de Exportao da probabilidade de default associada ao rating AA, esta se reduziria em
mais de 50%.
A distoro era causada, em grande medida, justamente pela existncia de algumas
garantias peculiares: FGE e CCR. Tanto o FGE quanto o CCR so instrumentos de grande
qualidade (histrico de inadimplncia muito baixo), cuja existncia permite ao BNDES atuar
de forma diferente do mercado, apoiando operaes de maior prazo para pases considerados
pelo mercado de elevado risco (Ver Anexo Y).
244
De fato, esses dois instrumentos existem
para atenuar o problema da ausncia de instrumentos de seguro privado de longo prazo no
pas, em particular para exportaes. O seguro ofertado historicamente restrito aos
financiamentos pblicos (BNDES e BB/PROEX).
245

Qual a questo que se colocava para a gesto de riscos? Por serem instrumentos
ofertados pela Unio, as operaes que recebem tal apoio recebem rating AA no momento em
que so aprovadas, provisionando risco de crdito zero (tica do garantidor e no do
devedor). Entretanto, em caso de inadimplncia, a recuperao dos crditos demora a ocorrer:
at 210 dias, no caso do FGE, e at 120 dias, no CCR. Como os modelos de risco de Basileia

244
Vale observar que, em termos de valor, a inadimplncia do CCR era muito mais relevante. Entretanto, pela
freqncia (e a estatstica de probabilidade de default apurada pela freqncia no modelo utilizado no Banco),
a relevncia emprica maior a do CCR.
245
No caso do BB/PROEX existe o problema (questionamento internacional) de o Tesouro estar financiando e
garantindo uma mesma operao, simultaneamente: ...No caso do seguro para o Proex, singular o fato do
Tesouro Nacional garantir, por meio de recursos FGE, seus prprios financiamentos e, para tanto, comprometer
duplamente o oramento federal. Por outro lado, o mesmo raciocnio no se aplica aos financiamentos do
BNDES na medida em que este, apesar de ser de total propriedade do governo, uma instituio financeira que
no conta com recursos oramentrios ... em Sucupira e alli, 2002, p. 18. Este problema de garantir e financiar
uma mesma operao se recoloca se o BNDES passar a operar os seguros de crdito exportao, no caso de a
proposta de Eximbank no BNDES se concretizar. Em princpio, todas as operaes do BNDES que hoje
recebem seguro do governo perderiam seus mitigadores de risco (caso contrrio existiria exposio dupla para
cada operao), aumentando as perdas associadas a risco de crdito no Banco na apurao da parcela de capital
regulamentar (PEPR).

216
(e adotados no mercado em geral, independente do marco regulatrio) costumam utilizar o
conceito de 90 dias de atraso para caracterizar a inadimplncia, estatisticamente criava-se uma
distoro no BNDES: crditos com rating AA (ainda que a recuperao v ocorrer em curto
espao de tempo adicional) aparecem, por determinados perodos de tempo, com
probabilidade de default superior, estatisticamente equivalentes a crditos originalmente
classificados como B.
Tratava-se, efetivamente, de um risco de crdito (no recuperao/inadimplncia) ou
de risco de liquidez (em funo do atraso nos pagamentos)? Considerando o histrico dos
pagamentos, a rea de Gesto de Riscos concluiu que o problema no era de crdito, mas sim
de liquidez, j que os crditos eram, na sua quase totalidade, honrados.
interessante aqui se perguntar o que seria uma soluo de mercado para aferir o risco
(melhores prticas)? Provavelmente, seria precificar o rating do importador (utilizando a tica
do rating do devedor) e, talvez, dar um up grade existncia de um Seguro de Crdito da
Unio. Mas, se o BNDES assim o fizesse, provavelmente estaria (como o mercado)
inviabilizando a exportao para pases de risco poltico elevado. Ou seja, seria anulada a
prpria razo de ser do FGE e do CCR. A bem-dizer, o BNDES pode aprovar as operaes
para pases arriscados, sem prejuzo de sua sade financeira, justamente porque existem esses
instrumentos. O FGE e o CCR so colaterais que aumentam a recuperao do crdito, assim
como a fiana bancria e os seguros de outras empresas.
Por outro lado, se, se mantivesse a caracterizao AA, uma vez que a operao est
sendo coberta pelo Tesouro, e se se buscasse apenas compensar a perda para o banco
tratando o risco como o risco de liquidez, o problema estaria apenas parcialmente
solucionado. Isto porque a curva de probabilidades de default do BNDES continuaria a ter um
estranho comportamento que, alis, no refletiria de fato o inadimplemento das operaes. A
soluo encontrada pela rea de Gesto de Riscos, com o apoio da rea de Exportao, foi a
de eliminar a apurao pelo modelo interno de situaes de falso default. Ou seja, no mais
se considerou como em default as operaes da rea de Exportao protegidas pelos FGE e
CCR, que estivessem com atraso superior a 90 dias, mas dentro do prazo regular dos
respectivos instrumentos.
Vale aqui mencionar que, alm do Seguro de Crdito Exportao, outro instrumento
importante de apoio s exportaes brasileiras a equalizao, que cobre o diferencial entre a
taxa de juros interna e as taxas vigentes no comrcio internacional afim de nivelar as
condies do jogo (level the playing field). Na prtica, o Tesouro assume parte do custo do
financiamento, com recursos oramentrios. A grande vantagem desse instrumento seu

217
poder de alavancagem, j que um pequeno diferencial de juros pago pode implicar a
viabilizao de uma exportao de elevado valor, gerando divisas e externalidades para a
economia brasileira. Em geral, os recursos apoiados pelo FGE tambm recebem equalizao.
Mas h aqui um problema operacional. Em caso de inadimplncia, como no existe a receita
proveniente da entrada de divisas, o Banco perde direito equalizao. A argumentao do
BC que o recurso que gera equalizao provm de receitas com o float da entrada de divisas
no pas. Logo, ao no entrarem recursos, no se pode pagar a equalizao. Mas, novamente
temos um conflito aqui entre a lgica do instrumento e a lgica do apoio. Faz sentido para
uma poltica de apoio exportao punir o banco credor com o no pagamento de equalizao
porque a operao (escolhida pelo governo como elegvel ao FGE) entrou em default?
Embora o problema tenha sido solucionado do ponto de vista de eliminar a referida
distoro dos dados, persiste a questo da definio da tica a ser adotada. Os modelos
internos de Basileia pressupem que se utilizem mtodos de rating do devedor, enquanto na
base de dados do BNDES existem crditos cujo rating apurado pelo devedor, outros que so
classificados pelo garantidor (por exemplo, nas operaes indiretas) e ainda aqueles que
misturam os dois mtodos. Por esse motivo, o CGR solicitou rea de Crdito que
desenvolvesse metodologia de forma a homogeneizar o tratamento para tica do devedor.
Provisoriamente, o Departamento de Risco de Crdito tratou os dados da seguinte forma:
quando existiam duas classificaes, utilizava-se o pior dos ratings, de forma conservadora;
quando existia up-grade pelo garantidor, este era retirada, permanecendo o rating original.

b) A questo do crdito agrcola

O BNDES considerado um banco que atua primordialmente na indstria e
infraestrutura. Todavia, o Banco possui uma grande carteira agrcola (a rigor trata-se de
uma carteira agropecuria), cujo estoque superior a 10% dos Ativos
246
. Parte dessa carteira
se encontrava paralisada, isto , com a suspenso de pagamentos. Do ponto de vista do
retorno das operaes nos prazos originais havia, em parte relevante da carteira, atrasos
suficientes para a caracterizao de default, entretanto, por serem legalmente renegociadas,
essas operaes no podiam ser classificadas como inadimplentes. O problema era apurar qual
o valor das parcelas vincendas, em funo dos sucessivos abates, mudanas nas taxas dos
emprstimos e do valor da equalizao a receber do governo federal. O Box abaixo resume as

246
Vale lembrar que nos ativos considera-se a carteira do BNDES a custo histrico (ver discusso do Captulo
6).

218
principais caractersticas da carteira agrcola, reproduzindo entrevista com Edgar Poubel,
2009:
Box 4
Entrevista com Edgard Poubel, 2009

Novamente aqui se coloca um desafio gesto de riscos, tpico de Bancos de
Desenvolvimento. Os programas agrcolas so uma prioridade nacional, e por isso recebem
apoio do governo. Embora no representem risco de crdito propriamente (j que a garantia
dos Agentes Financeiros repassadores e os crditos sero, em algum momento, honrados),
alguns emprstimos vinham sendo renegociados h muitos anos e parte da carteira se
encontrava paralisada. Em que sentido isso no equivalente a um default? Por outro lado,
fazer proviso para risco de crdito, na origem da contratao, criaria um problema de gesto
Embora tambm opere na modalidade de operao direta, com a anlise de projetos de mdio ou grande
porte ligados agroindstria, o Banco tem a maior parte de sua carteira agropecuria formada por operaes
indiretas, realizadas por meio de repasse de recursos aos Agentes Financeiros credenciados, que se
responsabilizam pela anlise de crdito e de mercado dos clientes finais e, portanto, tambm pelos
respectivos riscos. Para exercer estas funes os Agentes Financeiros auferem um percentual de remunerao
sobre os saldos devedores das operaes, ttulo de del credere. Nesta circunstncia, sob a tica do BNDES,
a classificao de risco das operaes de repasse , em princpio, aquela atribuda ao Agente Financeiro
repassador.
Um aspecto relevante desse conjunto de operaes de crdito a existncia de equalizao de taxas de juros
por parte do Governo Federal. A equalizao consiste na cobertura, com recursos do Oramento Geral da
Unio ou, em situaes singulares, dos Fundos Constitucionais, da diferena entre o custo de captao dos
recursos alocados ao crdito rural, pelas Instituies Financeiras, e a taxa cobrada ao produtor rural.
...
Alm dos riscos de flutuaes de preos, a atividade agropecuria est exposta, tambm, a riscos de perdas
expressivas em funo de pragas e de intempries climticas. Por isso o Manual de Crdito Rural MCR, do
Banco Central do Brasil, estabelece que devida prorrogao da dvida na ocorrncia de frustrao de
safras e dificuldades de comercializao, mediante anlise caso acaso e a critrio do Agente Financeiro,
clusula que permite uma certa padronizao nos processos de renegociao de operaes lastreadas em
recursos livres das Instituies Financeiras.
A existncia de equalizao de taxas por parte do Governo Federal interfere nos processos de renegociao
das operaes lastreadas em recursos direcionados do crdito rural, medida em que subordina as
prorrogaes a regras definidas a partir de critrios polticos, derivados de negociaes entre membros do
Poder Executivo, das entidades de classe e das Casas Legislativas, resultando na edio de normas que no
apresentam a padronizao necessria automatizao de processos por parte das Instituies Financeiras
envolvidas.
A cobrana da carteira agrcola se tornou muito complexa a partir de 2006. O BNDES passou ento a ter
grande quantidade de opcionalidades em cada contrato que tornava o acompanhamento dos saldos devedores
muito difcil. O problema envolve uma grande quantidade de contratos (acima de 600 mil), um prazo exguo
para a implementao das novas condies de pagamento pelo muturio e a necessidade de controles
minuciosos dos lanamentos efetuados, derivada do fato de envolver recursos pblicos. Enquanto havia uma
maior padronizao na concesso de benefcios, foi possvel desenvolver softwares capazes de processar, em
tempo hbil, as renegociaes autorizadas pelo Governo. A multiplicao de opes dadas aos muturios
acabou por inviabilizar a forma tradicional de processamento das renegociaes atravs de mecanismos
automticos, tornando a interveno manual praticamente a nica alternativa possvel para a realizao desse
trabalho.
Neste sentido, o BNDES poder contar com a contribuio de seus Agentes Financeiros, que dispem de
ampla rede de postos de atendimento e podem repassar ao Banco as informaes necessrias ao controle do
processo. (Entrevista Poubel, 2009)

219
responsvel por recursos pblicos. Como conceder um emprstimo que, de antemo, no se
sabe quando ser efetivamente pago?
Um dos primeiros trabalhos da AGR, em conjunto com a rea Financeira e rea de
Crdito, foi a proviso dos crditos do PRONAF, cuja carteira se encontrava, em grande
medida, paralisada. Isso foi feito j em 2007 e repetido para 2008. Em setembro de 2009,
houve uma reviso de critrios que resultou em desprovisionamento parcial da carteira
247
.
Simultaneamente, iniciou-se um longo processo de reavaliao dos dados da carteira e
construo de novo modelo para a administrao de operaes de repasse para o crdito
agrcola. Para resolver o problema mais geral, foi criada a Secretaria de Gesto da Carteira
Agrcola, cujos trabalhos ainda se encontram em fase preliminar (a Secretaria foi criada h 3
meses, no momento de fechamento desta tese), mas apontam para o restabelecimento de
novas formas de relacionamento com os Agentes Financeiros repassadores. As avaliaes do
modelo de risco de crdito no tratam do problema, mantendo os crditos agrcolas por sua
classificao original.


3.2 Modelo Preliminar de Risco de Crdito do BNDES

Aps um amplo processo de levantamento e tratamento de dados, o DERIC
desenvolveu dois modelos preliminares para aferir o risco de crdito, em consonncia com as
tcnicas utilizadas em Basileia II (embora ainda sem o desenvolvimento de ajustes do modelo
ao Ciclo Econmico). O primeiro replica metodologias paramtricas bastante difundidas no
mercado. O segundo estima as perdas atravs de simulaes aleatrias, que reproduzem a
distribuio emprica dos dados do Banco. Vejamos as metodologias e os resultados obtidos.
Para obter uma estimativa preliminar do risco de crdito do BNDES, o DERIC utilizou
modelo de amplo uso no mercado, semelhante ao Credit Risk +. Trata-se de um modelo
paramtrico que estima o risco de crdito por uma convoluo entre uma funo Poisson com
uma Gamma. De forma semelhante ao modelo discutido no Captulo 4, as perdas decorrentes
de risco de crdito resultam do produto da probabilidade de default (Probability of Default -
PD), pela Exposio ao Default (Exposure at Default - EAD), j descontada da perda dado o
default (Loss Given Default LGD).

247
O saldo em 31.12.2007 da carteira do PRONAF era de R$ 1,49 bilhes, sendo provisionado na sua
integridade (os crditos passaram a ser classificados como H), assim como as novas operaes, a partir de
2008. Em 31.12.08 o saldo se encontrava em R$ 1,72 bilhes, passando para R$ 1,96 bilhes em 31.08.2009.
Destes R$1,25 foram revertidos, em setembro de 2009.

220
Para apurar a exposio lquida das perdas (EAD x LGD) utilizaram-se taxas mdias
de recuperao para todos os contratos que tm um determinado tipo de garantia, j que o
departamento ainda no dispe de modelo prprio. Assim, para cada contrato, existe um vetor
de taxas de recuperao, construdo a partir de outros contratos que utilizam garantias iguais e
utiliza-se a LGD mdia da base de dados, por faixa de risco. Em outras palavras, usa-se a
mdia histrica das taxas de recuperao associadas s garantias disponveis em cada contrato
como proxy de sua taxa de recuperao. Esses contratos so agregados por CNPJ, de forma a
obter uma estimativa da exposio lquida das perdas por cliente, que o dado que alimenta o
modelo. Caso o contrato possua duas (ou mais) garantias, utilizam-se as informaes de
recuperao referente a cada uma das garantias. Considera-se no o valor da garantia, mas
apenas sua existncia ou no (varivel binria).
So ainda insumos do modelo, alm da probabilidade de default mdia (foi usada
mdia simples), a volatilidade da probabilidade de default (utilizou-se volatilidade mdia ao
longo do tempo, por faixa de risco), dados de proviso de risco de crdito (considerando os
critrios do BC estabelecidos na Resoluo 2.682/99) e informaes relativas concentrao
setorial da carteira do BNDES
248
. O perodo avaliado se estende de 2004/04 at 2009/05
249
.
No modelo desenvolvido, a probabilidade de default reflete a possibilidade de o
devedor (apurado por CNPJ) se tornar inadimplente ao longo de 12 meses, independente do
fato deste voltar a ser adimplente no perodo considerado. Apura-se, para cada faixa de risco,
a freqncia do default. Isto , o nmero de CNPJs que se tornaram inadimplentes em relao
ao nmero total (existente no incio do perodo) de adimplentes, em cada faixa de risco
selecionada. O exerccio repetido, ao longo da srie de dados, sempre reproduzindo a janela
de tempo de 12 meses. Considerou-se como inadimplncia o atraso de mais de 90 dias em
seus pagamentos, como o padro em Basileia, e o nmero de inadimplentes foi agregado
respeitando as classificaes de risco originais na chamada Escala Banco Central. Isto : A;
AA; B; C; D e, de forma agregada, as classificaes de E at H. A rigor, a escala do BC
altera ratings para atrasos inferiores a 90 dias; todavia, o modelo desconsidera essas
informaes, s apurando como inadimplente uma posio com atraso de 91 dias. Os
resultados parciais encontram-se no Anexo Z.

248
No caso do BNDES optou-se pelo uso da volatilidade histrica de forma conservadora, j que o uso de
volatilidades com cadncia exponencial resultaria em menores resultados de perdas.
249
Em 2004/12 entraram no ativo do BNDES 400 operaes sub-rogadas aps a falncia do Banco Santos. Esses
dados foram excludos da srie de PD, j que estavam inadimplentes na origem (devendo constituir informaes
sobre a LGD).

221
O modelo interno mostra que o capital estimado para fazer face ao risco de crdito no
BNDES (perdas no esperadas), considerando as probabilidades internas e as exposies
lquidas das perdas do BNDES de R$ 5,3 bilhes, considerando um nvel de confiana de
99,9%. Alm disso, o modelo mostra que as provises para risco de crdito (PDD) tm sido
muito superiores (R$ 5,5 bilhes) s perdas esperadas (R$ 1,3 bilhes). O grfico ainda
destaca o tamanho da PDD pelo PRONAF, programa agrcola, que a poca deste exerccio
estava provisionado em R$ 2,5 bilhes.

Grfico 8
Resultado Preliminar do Modelo Interno de Risco de Crdito utilizando freqncia de
Default (PD) e Taxas de Recuperao Mdias da Carteira (LGD)

Fonte: Apresentao AGR/DERIC BNDES, Julho de 2009.

O DERIC tambm desenvolveu um modelo de distribuio de perdas simulada por
iteraes que reproduzem as caractersticas das sries histricas do Banco. Ou seja, ao invs
de utilizar uma funo paramtrica que mostra uma convoluo de uma Gamma com uma
Poisson, utilizou-se uma convoluo entre uma Binomial e a distribuio emprica. Para isso,
usou o mtodo de Simulao por Boostrapping
250
. O nmero de simulaes utilizado nesse

250
O boostrapp no paramtrico uma tcnica muito similar simulao de Monte Carlo, onde a amostra
tratada como se fosse a populao original. A cada interao cria-se uma amostra aleatria (amostra com
reposio) de dimenso N, retirada a partir das sries histricas. Existe um gerador de nmeros aleatrios para
obter N nmeros inteiros do conjunto {1, 2, ... N}. Esses nmeros indexam os elementos retirados da amostra.
Aps a gerao dos nmeros aleatrios, utiliza-se essa amostra aleatria para obter o estimador M (M-estimate),
aps resolver um problema de minimizao. O processo interage inmeras vezes para obter uma srie dos
estimadores que podem ser usados como em uma simulao de Monte Carlo. A partir da estimativa da mdia,
calcula-se o erro e a varincia amostral pode ser usada para calcular os desvios dos erros do estimador gerado

222
exerccio preliminar foi de apenas 1.000 iteraes, dadas as limitaes ainda existentes
decorrentes do fato de que o processo de aquisio de Software de Gerenciamento de Risco de
Crdito ainda no ter sido concludo (embora o Edital j tenha sido aprovado pela Diretoria).
Todavia, no caso de risco de crdito, devido menor volatilidade, o menor nmero de
simulaes menos problemtico do que, por exemplo, no caso de Risco de Mercado. Os
resultados encontram-se no Grfico 9 e mostram nmeros bastante semelhantes aos
encontrados no modelo paramtrico. O VaR a 99,9% obtido foi de pouco menos de R$ 6,0
bilhes e a perda esperada de R$ 1,2 bilhes.
Grfico 9
Distribuio das Perdas do BNDES por Simulao a partir de dados histricos

Fonte: AGR/DERIC


Esses dois resultados, embora preliminares, indicam perdas resultantes de risco de
crdito no BNDES bem menor (cerca de 4 vezes) do que o capital regulatrio exigido, a
seguir discutido. Isso corrobora o nosso ponto de que o Banco possui, relativamente, baixo
risco de crdito por suas caractersticas idiossincrticas (Captulo 6) e cria incentivos para o
aprimoramento de modelos internos e sua submisso ao Banco Central, no apenas para
melhor aferir o capital regulamentar, mas tambm a prpria PDD do Banco
251
.



pela amostra original. A partir de ento preciso apenas ordenar a amostra e marcar os valores no nvel de
confiana desejado. Wooldridge, 2002, pp. 378-9.
251
Para resultados para o Sistema Brasileiro ver Yanaka e Holland, 2009 e Schechtman, 2004.

223
3.3 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco de Crdito

Quando se observa o comportamento da parcela de capital regulamentar para risco de
crdito (PEPR), j sob a metodologia de Basileia II, isto , a partir de julho de 2008, vemos
que essa cresce sensivelmente no perodo Junho/08 at Dezembro/08 (Fase I) e depois oscila,
em patamar inferior, no perodo que se estende at Junho/09 (Fase II), para ento voltar a
crescer (Fase III). Isso ocorre tanto na PEPR do BNDES como na do Consolidado, sendo esta
maior pela incluso da carteira de aes da BNDESPAR, que entra com fator de 11%.
















O comportamento da Fase I no Grfico 10, de crescimento quase linear da PEPR, no
possui analogia com o efetivo aumento no risco de default do BNDES, como comum em
crises severas, mas sim da prpria forma como apurada a parcela, que cresce com o tamanho
da carteira de crdito. Ou seja, na abordagem bsica para risco de crdito (atualmente a nica
disponvel para os bancos brasileiros), mantm-se o carter pr-cclico de Basileia I. Isto
porque, se, ao invs de fazer operao de crdito, os bancos colocarem recursos em ttulos
pblicos, seus ndices de Basileia melhoraro. A contrao do crdito ou o empoamento de
liquidez nos bancos, que um comportamento caracterstico em momentos de crise,
reforado pelo marco regulatrio como ressaltado previamente no Captulo III.
Evoluo Parcelas de Risco de Crdito (PEPR)
Bilhes R$
21,80
22,31
23,00
23,84
24,72
25,47
24,13
24,87
24,22
24,71
24,47
25,05
28,42
29,43
29,66
20
22
24
26
28
30
j
u
l
-
0
8
a
g
o
-
0
8
s
e
t
-
0
8
o
u
t
-
0
8
n
o
v
-
0
8
d
e
z
-
0
8
j
a
n
-
0
9
f
e
v
-
0
9
m
a
r
-
0
9
a
b
r
-
0
9
m
a
i
-
0
9
j
u
n
-
0
9
j
u
l
/
0
9
a
g
o
/
0
9
s
e
t
/
0
9
CONSOLIDADO Parcela PEPR BNDES INDIVIDUAL Parcela PEPR
Aumento contnuo da carteira
(op. Diretas, indiretas e saldos a
liberar) em 2008.
Efeito dos mitigadores de risco -
Contabilizao das Garantias . Em
fervereiro h aumento dos Saldos
a liberar compromissos de
crdito)
Aumento contnuo da Carteira - Efeito
maior Op. diretas
Fase I
Fase II
Fase III
Fonte: AGR/BNDES
Grfico 10

224
No caso do BNDES (e de outros bancos pblicos, insistimos), existe aqui um
paradoxo. O BNDES acelerou desembolsos em meio crise. Na prtica, portanto, a ao do
BNDES resultou ser anticclica. Entretanto, ao aumentar sua carteira de crdito, a exigncia
de capital regulamentar aumentou, piorando seu ndice de Basileia. Por um lado, o aumento
da exigncia de capital no BNDES uma atuao, em princpio, anticclica, j que busca
reduzir a expanso do crdito. Por outro, por estar sendo aplicada em um momento de crise, a
ao do regulador resultou ser contra quem justamente estava indo na direo por ele
desejada, isto , contrria do mercado.
Trata-se tambm de um bom exemplo de como formas de aferir capital no modelo
adotado ainda padecem de um vis que poderia ser dito contra operaes de crdito. Isto
porque se o mesmo aumento da carteira do BNDES fosse realizado atravs da aquisio de
ttulos pblicos federais, a parcela de capital exigido para risco de crdito se manteria
constante, uma vez que o coeficiente de capital regulamentar associado zero. Embora possa
ser argumentado que essa lgica apenas expressa o fato de operaes de crdito a empresas
serem de fato consideradas mais arriscadas do que aplicaes em ttulos soberanos, o vis
existe j que se, ao invs de aquisio de ttulo, tratasse-se de um emprstimo para uma
empresa de classificao AA, haveria a aplicao dos mesmos 11%
252
. Em resumo, dada a
crise de liquidez que se instalou na economia por alguns meses, aumentaram as exigncias de
capital regulamentar justamente para os bancos que atuaram contra o ciclo, emprestando
mais.
O comportamento na Fase II do Grfico 10 acima reflete, porm, algo especfico ao
BNDES. Ao longo de 2009, na medida em que os problemas de computo das garantias e
outros mitigadores de risco comearam a ser sanados no Banco, o Departamento de Gesto de
Risco de Crdito pde abat-los do clculo do PEPR, o que no foi feito anteriormente por
necessidades de ajustes nas informaes dos sistemas (Ver discusso no Captulo 6). Por esse
motivo, h uma queda na parcela de capital exigido, que oscila em funo de aumento de
compromissos de crdito assumidos no perodo. Na medida em que esses compromissos se
tornam desembolsos e tambm com o aumento das liberaes, sobretudo para operaes
diretas como para a Petrobrs, que aumentou seus investimentos, a parcela PEPR volta a
crescer. Cabe aqui lembrar que operaes indiretas so menos taxadas, pois entram com fator
de 5,5%, em vez dos 11% das operaes diretas, embora possam existir mitigadores que
reduzam este percentual.

252
verdade, porm, que se for um emprstimo com garantia soberana, aplica-se um mitigador.

225
Em suma, a crise subprime teve um efeito indireto no BNDES ao aumentar (mais do
que o inicialmente previsto) seus desembolsos e ao permitir acesso a novos recursos em
TJLP. Por esses motivos, mas tambm pelo aumento da volatilidade do mercado, como
veremos a seguir, as parcelas de capital regulamentar subiram significativamente aps a
introduo da nova metodologia, em julho de 2008 (Ver Captulo 4). Entretanto, este impacto
no correspondeu, no BNDES, nem a um aumento efetivo da inadimplncia (considerando-se
os dados at o presente), nem a uma piora generalizada da classificao de empresas, nem
mesmo a um aumento significativo do risco de mercado, como veremos adiante.
De fato, em 31/08/2009, a carteira ativa do BNDES Consolidado totalizava R$ 272,5
bilhes, com as operaes de repasse correspondendo a 39,8% do total (R$ 108,4 bilhes,
conforme Informe do Departamento de Gesto de Risco de Crdito DERIC/AGR, Out/09).
No apenas no houve piora sensvel na classificao da carteira, como a rigor a proporo
entre crditos AA aumentou a partir do segundo trimestre do ano, conforme mostra o Grfico
10.
253
Embora em termos relativos ocorra uma piora para os ratings C e mais baixos (D-H),
estes se mantm inferiores a 1% da carteira. A pequena participao dos crditos D-H reflete,
em certa medida, o vis conservador do BNDES, j comentado no Captulo 6. Mas deve ser
lembrado que, quando uma empresa entra em inadimplncia, a partir de certo ponto, o seu
rebaixamento de risco automtico na metodologia do Banco Central.
Grfico 11
Qualidade da Carteira de Crdito do BNDES




253
Esse comportamento explicado, em parte, pelas novas operaes com a Petrobrs e Operaes Indiretas com
Bancos AA.

226
Embora nada se possa inferir estatisticamente, j que a atual crise um evento nico e
seja ainda cedo para afirmar de forma mais categrica, o comportamento de curto prazo da
inadimplncia do BNDES, embora expressivo do ponto de vista da variao percentual, foi
praticamente nulo em termos absolutos: passou de 0,04%, em setembro/08 para 0,29% em
agosto/09 (Tabela 11).
Tabela 11

Fonte: Banco Central
Nota: Valores em reais correntes

A ttulo de comparao com outras instituies, a Tabela 12 mostra a evoluo da
inadimplncia para o setor privado nacional em igual perodo (o Banco Central no divulga a
estatstica cheia).

Tabela 12
Operaes de Crdito do Sistema Financeiro Privado Nacional (R$ Milhes)



















Fonte: AGR/BNDES

Perodo Crdito Inadimplncia1
/

total
5/






2008 Ago 539 907 29 829 5,5
Set 512 268 16 695 3,3
Out 516 522 18 006 3,5
Nov 521 769 18 563 3,6
Dez 524 743 20 430 3,9
2009 Jan 525 544 21 390 4,1
Fev 518 992 22 962 4,4
Mar 521 529 24 824 4,8
Abr 523 745 26 146 5,0
Mai 531 129 27 636 5,2
Jun* 530 875 28 484 5,4
Jul* 533 089 29 414 5,5
d
e
e
c b a d + + =

227
Isto corrobora a intuio (embora nada prove) de que, em Bancos de
Desenvolvimento, operaes de crdito so possivelmente menos sensveis a flutuaes de
curto prazo. Provavelmente, isso deriva do comportamento das firmas preferirem
(obviamente supondo que a crise no seja duradoura) honrar seus compromissos de dvida
queles que so fundamentais para sua estratgia de longo prazo, mas tambm, possivelmente,
a uma maior capacidade dos bancos de desenvolvimento repactuarem condies de crdito,
evitando a inadimplncia, tendo em vista suas fontes mais estveis de funding.
Isso significa que Basileia um marco inadequado para aferir o risco de crdito em
Bancos de Desenvolvimento? Certamente, a metodologia de Basileia I, que permanece na
Abordagem Padro de Basileia II, no capaz de captar a validade ou no da hiptese de
menores taxas (estruturais) de inadimplncia em Bancos de Desenvolvimento. Entretanto, os
modelos internos permitem. Mostramos aqui que, enquanto no modelo padro a parcela de
capital regulamentar se situou em torno de R$ 25,1 bilhes em junho, j o uso de modelo
interno calculou o risco de crdito em R$ 5,3 bilhes, para o mesmo ms.


SEO IV: A EXPERINCIA DA GESTO DE RISCO DE MERCADO DA AGR E A
EVOLUO DO CAPITAL REGULAMENTAR
254


Ao contrrio do risco de crdito, onde o atendimento ao capital regulamentar no teve
grandes alteraes metodolgicas em relao ao j praticado em Basileia I (apenas com um
maior detalhamento de contas e permisso do uso de mitigadores de risco), as mudanas
regulamentares para aferir o risco de mercado foram muitas. Existem trs relatrios com
informaes de risco de mercado que devem ser enviados periodicamente ao Regulador:

1) Demonstrativo Dirio de Risco (DDR), que envolve o envio das parcelas relativas
ao risco de juros (PJUR1, PJUR2, PJUR3 e PJUR4), o limite de exposio cambial
e a parcela de capital para risco de oscilao de cmbio (PCAM);
2) Demonstrativo de Risco de Mercado (DRM), enviado mensalmente, onde se apura
o valor de toda a carteira do Banco, marcada a mercado;

254
Essa seo fortemente baseada na Nota Derim 03/09, assinada por Marcus de Mendes e Mrcio Gold e na
Nota Derim 04/09, assinada por mim e por Marcus Mendes.

228
3) Documento de Limites Operacionais, com periodicidade mensal, que informa o
valor das parcelas PJUR, em suas quatro componentes, PACS, PCAM e PCOM e
RBAN com posio de final do ms
255
.

Como o BNDES ainda no dispe de sistemas integrados nem de software de gesto
de risco de mercado, grande parte do tempo da equipe de Gesto de Risco de Mercado foi
dedicada a criar uma gama de rotinas automatizadas, proceder ampla limpeza de base de
dados, a fim de cumprir os requerimentos do Banco Central, assim como elaborar edital para
aquisio de software.
Apesar da mais ampla rotina na apurao dos dados, o valor do risco de mercado
regulamentar muito inferior ao valor do risco de crdito, tal qual auferido na abordagem
padro. Isto porque o BNDES possui um comportamento bastante singular em relao ao
mercado financeiro em geral, j que concentra suas atividades em operaes de crdito e
praticamente no faz operaes de Tesouraria.
Do ponto de vista regulamentar, em primeiro lugar, o Banco simplesmente no possui
aes classificadas como de negociao (logo, PACS = 0). Em segundo, no h aplicaes
diretamente relacionadas a commodities (PCOM = 0) e, por fim, a exposio cambial fica
abaixo de 5% do PR (portanto, PCAM = 0). Assim, o risco de mercado, que entra no cmputo
do ndice de Basileia resume-se ao comportamento do risco de Juros da carteira de
negociao (PJUR), que resulta das aplicaes realizadas em fundos de Tesouraria do BB (ver
Captulo 4), mantidos para fazer face aos desembolsos.
Alm das parcelas de capital que entram no ndice, existe ainda a parcela de capital
regulamentar referente ao risco de oscilao de juros da carteira bancria (Rban). Como
vimos no Captulo 4, este risco tratado no Pillar II em Basileia e seu resultado deve ser
deduzido da margem que o Banco possui de capital para continuar operando. Ocorre que
para o BNDES o risco de mercado relevante justamente o de sua carteira bancria, j que os
recursos classificados como para negociao so pouco representativos. Os desafios para
uma adequada mensurao da Rban, porm, eram muitos.


255
O DLO tambm inclui a exposio ao risco de crdito (PEPR) a parcela de capital para risco operacional
(POPR), o limite de imobilizao (LI) e a apurao do Patrimnio de Referncia (PR). Alm disso, so enviados
os detalhamentos da PEPR, LI, PR, POPR e Rban, junto ao teste de estresse desta.

229
4.2 Modelo Interno para Risco de Juros da Carteira Bancria e a Poltica de Limites
Internos

O primeiro desafio para a construo de modelo interno para Risco da Carteira
Bancria foi, como no modelo de risco de crdito, aprimorar os sistemas de informao do
BNDES tarefa que foi colocada como prioridade do DERIM, desde sua criao em Agosto
de 2007. Grande parte do tempo foi dedicada limpeza de bases de dados do chamado
Balano de Moedas. Este auferido em diferentes unidades monetrias (UM),
correspondentes aos indexadores existentes nos contratos do BNDES. Ele, porm, no traz a
marcao a mercado da carteira, mas sim a quantidade de UMs multiplicada pelo valor da
UM no dia, conferindo um tratamento ps-fixado a todas as posies (o valor da marcao a
mercado corresponde ao valor corrente).
256

O Balano de moedas se tornou ferramenta fundamental no apenas para apurao do
risco da carteira bancria (Rban), como tambm para o estabelecimento de uma poltica de
limites de descasamento. Apesar de historicamente o BNDES ser um banco casado em seus
indicadores, ao longo de 2007 e 2008, a necessidade de captao de recursos a mercado e
junto ao Tesouro Nacional, a taxas distintas da principal taxa vigente na Poltica Operacional
do Banco (TJLP), fizeram crescer a dimenso do risco de mercado no Banco da carteira
bancria.
De fato, cresceram as exposies lquidas (descasamentos) entre os indexadores do
passivo e ativo. O problema era agravado pelas dificuldades de monetizar (venda em
mercado) os recursos recebidos do Tesouro sob a forma de ttulos, fazendo com que, a rigor,
parte dos valores tivesse que ser rolado atravs de operaes compromissadas (de curtssimo
prazo), de forma a fazer face aos desembolsos programados (com objetivo de reduzir o risco
de liquidez). Por fim, algumas operaes passivas e ativas em um mesmo indexador no
podiam ser canceladas na apurao do clculo regulamentar, porque eram classificadas em
carteiras diferentes, algumas apuradas na Rban e outras na PJUR.
Buscando monitorar e mitigar o problema dos descasamentos, a AGR levou em julho
de 2008 ao Comit de Gesto de Riscos (CGR), a necessidade de se criarem limites de
descasamento de moedas, taxas e ndices. Disso se seguiu um longo trabalho de

256
Os tratamentos de dados envolviam: retirar a proviso para risco de crdito (j que se estava apurando o risco
de mercado); retirar as posies classificadas na carteira de negociao (j apurados na PJUR); retirar as
operaes inter-companhias e tratamento da moeda Real, onde vinham sendo agrupadas diversas moedas
residuais, sem campo exclusivo, e operaes de crdito que recebiam equalizao do Tesouro, mas que na
realidade se tratavam de crditos indexados TJLP (em geral, crditos agrcolas).

230
aprimoramento de informaes, criao de rotinas e relatrios mensais para a Alta
Administrao e proposta de limite, aprovada pelo CGR em Dezembro de 2008.
Os limites foram fixados por indexador e por empresa, obedecendo a um princpio
maior de que a BNDESPAR, pelas suas maiores condies de repasse, deve concentrar
operaes em moedas de mercado (Selic, ndices de Preos e Pr-fixados), deixando o
funding dito nobre (TJLP e TR) para a Finame e o BNDES. O Consolidado se equilibraria
por resultado, isto , na medida em que cada uma das empresas estivesse dentro dos limites.
No que se refere moeda estrangeira, a AF j operava com exposies lquidas inferiores a
5% do Patrimnio de Referncia (PR), estratgia que foi mantida. Por se tratarem de
informaes internas de gesto financeira, os valores das exposies lquidas e os trabalhos de
gesto dos descasamentos no sero apresentados nessa Tese. Atualmente se encontram em
discusso aprimoramentos metodolgicos para a Poltica de Limites.

4.2.2 A Metodologia da Rban

Como explicado no Captulo 4, o Banco Central no define metodologia especfica,
mas apenas condies gerais de ampla aceitao no mercado para o clculo da Rban,
embora bem delimite o teste de estresse a ser aplicado.
O problema consiste justamente em usar uma tcnica de ampla aceitao no
mercado para aferir o risco de operaes que no so feitas em mercado. A rigor, grande
parte do passivo e do ativo do Banco no apresenta sensibilidade significativa s alteraes
das taxas de mercado. Assim, se o uso de VaR j considerado pouco adequado para
mensurar risco da carteira bancria (Ver Captulo 4), esse problema era ainda maior
considerando o portflio do BNDES. No Banco, grande parte das posies, tanto no ativo
quanto no passivo, so de longussimo prazo e no transacionadas em qualquer mercado.
Alm disso, o BNDES possui maior capacidade de renegociao de seu passivo junto ao
Tesouro.
A maior questo se referia ao fato de que grande parte da carteira era indexada a uma
taxa fixada institucionalmente e no transacionada em mercado, dificultando a marcao a
mercado da mesma. Ademais, a tarefa de desenvolver um modelo interno de previso da
TJLP, que bem aderisse ao comportamento dessa varivel nos ltimos anos, no se mostrava
simples. Apesar de, na sua origem, a frmula da TJLP ser determinada pela soma da meta de
inflao com prmio de risco pas, existiam perodos quando o comportamento da taxa fora

231
muito distinto da soma dessas duas variveis, apuradas por proxys de mercado, em especial
nas crises de confiana vividas pela economia brasileira.
A rigor, essa menor volatilidade da TJLP constitui caracterstica muito til para o
financiamento do desenvolvimento. Todavia, do ponto de vista da gesto do risco, era difcil
construir uma estrutura a termo para taxa, sendo tambm pouco adequado tratar a taxa como
flat (isto , constante ao longo do tempo), j que a TJLP e a Selic guardam relao em
maiores prazos. A construo de uma curva hipottica, construda a partir de um modelo
economtrico prprio, trazia o problema de risco de modelo caracterstico de mercados pouco
lquidos (iced market), referido (no Cap. 4). A soluo inicialmente adotada foi utilizar uma
curva construda a partir da estrutura a termo do DI, considerando estudo que mostra que a
TJLP pode ser estimada pela prpria TJLP defasada (componente auto-regressivo), pela Selic
defasada e pela diferena entre Selic e TJLP no perodo anterior (IEDI, 2004).
257

Um outro problema ainda relacionado s caractersticas da TJLP que no passivo do
BNDES encontrava-se a dvida perptua junto ao FAT (FAT Constitucional). Ocorre que o
cmputo dos fluxos de juros pagos (6% sobre o saldo devedor atualizado pela TJLP reduzida,
paga semestralmente) descontados pela taxa livre de risco (Selic anualizada) criava um
problema: tornaria o passivo do Banco muito menor do que o ativo o que se refletiria em
uma sobreavaliao da posio lquida do Balano do Banco.
Alm disso, tal exerccio pressupunha que, uma vez vencidos os crditos (carteira
ativa), o BNDES ganharia a taxa livre de risco (Selic) o que novamente no corresponde s
caractersticas de operao do Banco, que est sempre girando sua carteira de crdito a TJLP.
Por fim, uma outra dificuldade para apurar apropriadamente o risco de mercado do BNDES
era de que a inexistncia de ferramentas de gesto de risco (a ser adquirida em mercado por
licitao pblica) dificultava a apurao de uma matriz interna de varincia-covarincia entre
os diferentes fatores de risco.
Diante das necessidades regulamentares de apurao da Rban, a estratgia do
Departamento de Risco de Mercado (DERIM) foi a de optar por, no curto prazo, uma tcnica
que chamasse ateno para as possveis perdas que um crescimento de descasamentos de
taxas entre posies ativas e passivas poderia resultar para a instituio (de forma a alertar a
Alta Administrao). Em particular, para o risco de estar liquidamente ativo em posies em
TJLP e TR; e passivo em ndice de Preos, Pr-Fixado ou outras taxas de maior valor.

257
Apesar do estudo associar a TJLP a SELIC, utilizou-se o DI como proxy. Assim as previses da TJLP em
trimestres futuros so obtidas pelas previses do DI para os trimestres futuros (lag de 1 trimestre), calculados a
partir dos contratos de DI Futuro. O modelo foi replicado para perodo recente e obteve boa performance
estatstica.

232
Paralelamente, o DERIM desenvolveu e o CGR aprovou uma poltica de administrao de
ativos e passivos, atravs do estabelecimento de Limites de Descasamento, j comentado.
Dessa forma, a primeira escolha para o clculo do risco de mercado da carteira bancria foi a
apurao das perdas esperadas na receita lquida de juros (Net Interest Income NII). Para
tanto, construiu-se um GAP para a carteira banking do BNDES (carteira de crdito,
debntures, bem como aos ttulos pblicos em carteira).
A anlise de GAP reconhecidamente simples e foi adotada como uma metodologia
inicial, a ser aprimorada
258
. Essa opo se deu pelas dificuldades j citadas e pela necessidade
de se avaliar os riscos inerentes a uma estratgia de captao a mercado sem capacidade de
repassar, na mesma velocidade, os indexadores da dvida para os clientes do Banco.
Para calcular o teste de estresse regulamentar, calculou-se o GAP do Banco, na sua
posio, por indexador: TJLP, TR, IGPM, IPCA etc.. Considerando que eram exposies ps-
fixadas, o valor dos fluxos foi utilizado em seu valor corrente. Sobre essa exposio lquida
(segregada por fator de risco), computou-se para cada fator de risco i, o produto do GAP
i

pela variao correspondente ao 1 e 99 percentis das variaes observadas no indexador i.
Assim, verificava-se o valor da perda resultante, para cada um dos percentis, somando-se as
parcelas por fator de risco este foi o valor inferido para o teste de estresse at maro. O
mesmo era feito para o segundo teste imposto pelo BC, isto , para apurar os choques
necessrios para resultar em perdas de 5, 10 e 20% do PR.
O DERIM reconhecia (Nota 04/09), porm, que a avaliao do valor presente pelas
respectivas estruturas a termo de mercado (em vez de apenas da variao na renda esperada
com juros) permitiria, por um lado, uma viso mais completa dos diferentes riscos associados
taxa de juros. Isto : i) risco de apreamento (repricing risk); ii) risco de deslocamentos no
paralelos da taxa de juros (yield curve risk); iii) risco de base (ausncia de correlao perfeita
entre instrumentos semelhantes - basis risk). Por outro lado, permanecem dvidas quanto
adequao da marcao a mercado para a TJLP.
259

Ao longo do segundo semestre de 2008, a gerncia de modelagem concentrou esforos
no estudo de tcnicas alternativas de apurao para o risco de taxas de juros em carteiras

258
A anlise de GAP constitui uma das primeiras metodologias para mensurar a exposio a risco de taxa de
juros da carteira bancria. Na sua forma mais simples, calcula-se a diferena entre as posies ativas e passivas
(incluindo as posies compradas e vendidas off-balance) no Banco sujeitas reprecificao dentro de um
horizonte de tempo especificado (1 ano). Essa diferena representa a exposio do Banco mudana da taxa de
juros.
259
A rigor, a marcao a mercado informada pelo DERIM mensalmente no mencionado relatrio regulamentar
DRM (Demonstrativo de Risco de Mercado), independentemente das dvidas metodolgicas quanto adequao
dos procedimentos de marcao para o BNDES.

233
bancrias de forma que em maro de 2009 foi realizada uma mudana metodolgica, sendo a
atual metodologia sumarizada no Anexo X. As modificaes implementadas a partir de maro
se concentraram em trs pontos. So eles:

(1) As exposies lquidas em cada indexador passaram a ser multiplicadas por um
choque que apura o risco de reprecificao no esperada (perda inesperada), cuja
magnitude depende do indexador;
(2) Passou-se a considerar a existncia de correlaes entre os fatores de risco,
utilizando uma matriz de covarincias que reflete de forma conservadora as
correlaes observadas entre as taxas de juros no mercado;
(3) Foi includo no clculo da RBAN o risco da exposio a taxas de juros de moedas
estrangeiras, at ento no computados.

No que se refere ao teste de estresse regulamentar, convm fazer uma observao. O
atual teste realizado pelo BNDES uma adaptao do teste exigido pelo Banco Central de
forma a ser condizente com a metodologia da Rban do Banco, utilizada a partir de maro de
2009. Isso porque o teste especificado requer a marcao a mercado de todos os fluxos, o que
at o momento no feito pelos motivos expostos. Assim, foi solicitada, pelo Departamento
de Gesto de Risco de Mercado, uma vista do Banco Central ao BNDES para explicar e pedir
permisso para a metodologia utilizada no teste de estresse
260
.
Por fim, cabe acrescentar que a adoo de abordagem de modelos internos para risco
de mercado se refere em Basileia apenas s parcelas de risco do Pillar I, isto : PJUR, PCOM,
PCAM e PAS, o que, do ponto de vista do BNDES, no so as parcelas que possuem as
maiores exposies. Nesse sentido, a prioridade do Departamento o aprimoramento da
RBAN e a constituio de metodologia para avaliar o risco de mercado da carteira bancria de
aes, de forma gerencial (independente do marco regulamentar). Por esse motivo, o Banco
Central foi informado de que no horizonte prximo (at 2010) o BNDES no apresentar
proposta de submisso de metodologia para o uso de modelos internos.


260
Foi tambm solicitada a incluso de uma linha para a incluso do fator Selic dentre os fatores de
diversificao no teste de estresse. Como a metodologia de teste do BC requer a marcao a mercado, no existe
um fator Selic no formulrio de envio de informaes. Entretanto, esse fator deve ser considerado, no caso do
BNDES, para uma correta apreciao da diversificao por fator de risco no teste adaptado, j que a metodologia
da Rban de NII (e no de marcao a mercado) e a Selic um indexador que possui exposio superior a 5%
do PR. O Banco Central recebeu o pleito, mas at o momento de concluso da tese ainda no deu resposta
formal.

234

4.3 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco de Mercado

O capital regulamentar para risco de mercado do BNDES no Pilar I se restringe a
PJUR e, nela as maiores exposies encontram-se em papis pr-fixados (PJUR1). As
posies so em geral de curto prazo, embora algumas posies em maiores prazos sejam
feitas para aumentar a rentabilidade da carteira.
261
Como o Grfico 12 explora, h cinco fases.
A Fase I a pr-crise, que se refere ao perodo jul/08 a set/08, quando a PJUR se
encontra em patamar prximo a R$ 200 milhes. A Fase II espelha o efeito da crise, devido ao
aumento das volatilidades, particularmente em outubro/08. Em novembro/08, a PJUR1 passa
a ser apurada pelo VaR mdia mvel dos ltimos 60 dias teis (Fase III do grfico), em vez
do VaR dirio. A passagem para o VaR mdia mvel, porm, tambm faz com que o
arrefecimento da volatilidade do mercado passe a impactar lentamente a PJUR (essa
justamente a inteno anticclica do modelo regulatrio). A partir de maro, existe certa
estagnao (Fase IV), j que embora a volatilidade diminua, o M imposto pelo Banco
Central aumenta (novamente obedecendo lgica anticclica da metodologia ver Captulo
4). Na Fase V, h reduo das exposies da carteira administrada. Vale comentar que o
comportamento do BNDES individual praticamente o mesmo do que o Consolidado porque,
embora este inclua um nmero maior de fundos do BBDTVM, as maiores exposies
encontram-se no fundo do BNDES individual.


261
Como vimos no Captulo 4, a PJUR 1 obedece a um VaR regulamentar com 10 dias de holding period e 99%
de confiana, que o mximo entre o VaR do dia anterior e a mdia mvel dos ltimos 60 dias, multiplicado
pelo parmetro M. Isso implica que, quando a volatilidade do mercado aumenta, o VaR (dia anterior)
imediatamente aumenta e esse o valor reportado. Todavia, quando a volatilidade cai, o VaR mdia mvel se
torna maior, passando a ser o VaR relatado. O BC pode atenuar esse movimento usando um parmetro (M, que
tanto menor quanto maior a volatilidade do mercado) multiplicador menor. Depois de um certo perodo de
estabilidade, a tendncia que o BC aumente M de forma a criar colches de liquidez. As demais
componentes da PJUR so o risco de mercado referente a cupom de cambio (PJUR2), cupom de ndices de
preos (PJUR3) e cupom de taxas (PJUR4).

235
Grfico 12
73,22
256,52
201,32
993,48
531,77
676,01
580,13
468,63
301,34
301,48 314,50
291,24
234,13
176,73
140,18
-
200,00
400,00
600,00
800,00
1.000,00
1.200,00
jul-08 ago-08 set-08 out-08 nov-08 dez-08 jan-09 fev-09 mar-09 abr-09 mai-09 jun-09 jul-09 ago-09 set-09
PJUR (Carteira de Negociao)
Consolidado e BNDES
R$ Milhes
PJUR Consolidado PJUR Individual
Destaques:
Out/08: Aumento da volatilidade do mercado (pice em Out) +
recebimento primeira parcela ttulos Pr (R$5 bil) + operaes de hedge de
ttulos Pr;
Nov/08:Queda da volatilidade - cai pela metade e impacta linearmente
Dez/08: Sai R$5bi (reclassificao ttulos pr para carteria bancria) porm
isso impacta Var t-1.
Primeiro Trimestre 2009: Pjur em queda por reclassificao de Ttulos
Pr;Queda de Volatilidade;Efeito defasado do VaR Modelo do Bacen
Pjur = Max (Var t-1; Var mdia mvel dos 60 dias teis)
Segundo Trimestre: Queda da volatilidade
Terceiro Trimestre: Reduo da carteira administrada
Fase I:
Pr-Crise Fase II:
Efeitos da Crise Fase III:
VaRdirio ->
VaRMdia Mvel
Fase IV:
Volatilidade
diminui mas "M"
aumenta
Fase V: Reduo
da Carteira
Administrada

Fonte: AGR/BNDES

O Grfico 13 traz a evoluo da Rban. Os principais fatos esto ressaltados. Chama
ateno s consequncias do aumento dos descasamentos pela estratgia de captaes com o
Tesouro Nacional de recursos em indexadores, distintos da TJLP ao longo de 2008 e os
impactos de algumas reclassificaes de carteira.

Grfico 13
Consolidado: RBAN Risco de Mercado
Carteira Bancria (Milhes R$)
451
534
799
1.084
946
448
1.008
800
1.114
1.181
1.218
660
786
834
589
-
200
400
600
800
1.000
1.200
1.400
j
u
l
/
0
8
a
g
o
/
0
8
s
e
t
/
0
8
o
u
t
/
0
8
n
o
v
/
0
8
d
e
z
/
0
8
j
a
n
/
0
9
f
e
v
/
0
9
m
a
r
/
0
9
a
b
r
/
0
9
m
a
i
/
0
9
j
u
n
/
0
9
j
u
l
/
0
9
a
g
o
/
0
9
s
e
t
/
0
9
BNDES CONSOLIDADO
BNDES INDIVIDUAL
Aporte R$ 13 bi
em TJLP (dvida)
+ mudana de
metodologia
Mudana de classificao de ttulos
pr para carteira bancria + queda da
expectativa de IPCA
Descasamentos de
moedas crescentes
+ instabilidade de
mercado
Aporte de R$ 36
bi Inicialmente
sobe
Descasamento
Impacto da Dvida em Selic
Reduo de
Descasamentos
em TJLP e Selic

Fonte: AGR/BNDES
Nota: Os valores indicados se referem ao BNDES Consolidado

236
SEO V: A EXPERINCIA DA GESTO DE RISCO OPERACIONAL E A
EVOLUO DO CAPITAL REGULAMENTAR


Diferentemente dos riscos de mercado e de crdito, a gesto e mitigao do risco
operacional envolve todas as reas de uma Instituio Financeira. Por esse motivo, foi dada
nfase questo da disseminao de cultura de mitigao de risco
262
. Paralelamente,
encontra-se em elaborao um programa de comunicao interna para a conscientizao do
pblico interno sobre a importncia da gesto do risco operacional.
Devido necessidade do recolhimento de uma base de perdas operacionais de cinco
anos para desenvolvimento de modelo interno, o DEROP concentrou suas atividades, desde
sua criao, em quatro linhas: 1) aprimoramento da infraestrutura de processos e sistemas; 2)
criao de base de perdas de risco operacional; 3) atendimento aos requerimentos
regulamentares. 4) desenvolvimento de poltica de gesto de continuidade de negcios e plano
de contigncias. O BNDES at ento no possua Poltica de Gesto de Continuidade de
Negcios (GCN), que foi feita e submetida ao CGR em maro de 2009. Outra atividade
relacionada foi a participao do DEROP no teste de Contingncia do CPD (em outubro de
2008 e em outubro de 2009).
263
Dentre outros trabalhos do DEROP se destacam:

Avaliao e identificao dos riscos operacionais referentes aos processos de
renegociao e cobrana da carteira agrcola, pelos motivos explicados na seo
referente ao risco de crdito
264
.
Avaliao dos impactos de risco operacional na implantao dos escritrios de
representao do BNDES em Montevidu e Londres
265
.

262
No apenas foi criado um Portal da AGR, como os departamentos passaram a realizar periodicamente
palestras para todos os novos empregados do BNDES, a partir de 2008, no mbito do Programa de
Desenvolvimento conduzido pela rea de Recursos Humanos (ARH). Todos os departamentos da AGR
contribuem para o Portal e para os referidos programas promovidos pela ARH.
263
Para tanto, o DEROP agregou ao teste 15 processos de negcio considerados crticos para o BNDES e realizou
a preparao e o acompanhamento dos testes, assim como a avaliao dos resultados registrados. Foi tambm
elaborado um Plano de Gerenciamento de Incidentes - PGI com proposta de utilizao de instalaes
alternativas em cenrios de indisponibilidade no Edserj (prdio atual do BNDES), ou no Ventura Towers (novo
prdio comercial do BNDES, que entrou em operao em meados de 2009).
264
No CGR de 16/12/2008, a AGR props a reavaliao da classificao de risco da carteira agrcola; apresentou
proposta de limite de exposio global ao setor agrcola e props a reviso do modelo de apoio a esse setor (Nota
AGR/DECOI n 19/08, AGR/DERIC n 10/08 e AGR/DEROP n 07/08).
265
Nota AGR/DEROP n 04/09.

237
Reavaliao dos riscos operacionais relativos aos processos do Departamento de
Administrao Financeira (AF/DEFIN), relacionados a Operaes com Ttulos e
Valores Mobilirios; sistema de Dvidas; de Gesto de Tesouraria e CADIP.

No que se refere criao de uma Base de Dados de Perdas, fundamental para
migrao para os modelos avanados de risco operacional, o DEROP desenvolveu um Banco
de Dados para armazenar informaes relativas a perdas e a respectiva exposio a risco.
Foram tambm identificadas as rubricas contbeis com maior probabilidade de registro de
perdas operacionais e quais os tipos de lanamentos manuais, quais valores, que
departamentos e funcionrios envolvidos. Uma grade de eventos de perdas foi desenvolvida.
Como exposto, o BNDES atualmente indica o mtodo do Indicador Bsico. Est
atualmente em estudo a migrao para a Abordagem Padronizada Alternativa ou a
Padronizada Alternativa Simplificada. A questo, porm, no apenas a da identificao das
linhas contbeis h tambm aqui questes que se colocam para Bancos com perfil
semelhante ao do BNDES.
De acordo com a Circular 3383/08 do Banco Central, todas as operaes no
consideradas na linha de negcio Varejo devem ser consideradas na linha de negcio
Comercial. Em simultneo, os financiamentos de projetos de longo prazo devem ser
alocados na linha de negcio Finanas Corporativas.
266
Ocorre que no BNDES, em geral, as
operaes so de longo prazo, embora nem todas sejam financiamentos de projetos (h muitos
produtos sendo financiados). Ou seja, existe uma indefinio quanto nfase regulatria para
a anlise do risco operacional: o fato da operao de crdito ser de longo prazo ou de se
tratar de um projeto? No caso das operaes de financiamento indiretas (atravs de Agentes
Financeiros), devem ser classificadas tambm na linha de Finanas Corporativas?
Independentemente das respostas a serem obtidas do Banco Central (as questes esto sendo
encaminhadas), essas perguntas evidenciam as dificuldades de um Banco de Desenvolvimento
se adequar aos desenhos regulatrios pensados para Bancos Comerciais.
Ademais, poderia ser argumentado que existe um incentivo para arbitragem
regulamentar. Isto porque, optando pelo Indicador Bsico, o capital regulamentar ponderado
a 15% da receita operacional lquida. No caso das abordagens padronizadas, para Finanas
Corporativas a ponderao de 18% e na das linhas Comerciais de 15% - o que significa
que qualquer banco que no tenha grandes volumes de operaes de Varejo (ponderadas a

266
Essas questes foram levantadas em reunio interna, trazidas pelo Departamento de Risco de Mercado,
DEROP em nota interna.

238
12%) possui uma possvel vantagem em permanecer no Indicador Bsico. Mas no se trata
apenas de reduzir ou no capital regulatrio, mas sim de estabelecer o capital adequado.


5.2 Evoluo do Capital Regulamentar para Risco Operacional

O comportamento da parcela de capital para risco operacional (POPR) reflete,
basicamente, as mudanas regulamentares do multiplicador Z, que foi aumentado de 20%
(de julho/08 at dez/08) para 50% (de jan/09 a jun/09) at 80% (de jul/09 a dez/09) e atinge
100% em janeiro de 2010. O BNDES utiliza at o momento a Abordagem do Indicador
Bsico, descrita no Cap. 4.

Grfico 14

Fonte: AGR/BNDES



SEO VI: NDICE DE BASILEIA E MARGEM DE CAPITAL

Como resultado da evoluo das parcelas PEPR, PJUR e POPR, mas tambm de uma
reduo do PR do Banco em funo (basicamente) de pagamentos de dividendos
extraordinrios (o PR do Consolidado teve seu pico de R$ 48,6 bilhes, em julho de 2008,
sendo o seu vale em Maio/09, para R$ 39,6 bilhes), o ndice de Basileia do BNDES caiu
continuamente no perodo, como mostra o Grfico 15.
267


267
Em maio, o BNDES ficou desenquadrado no Limite de Imobilizao e teve que abater o excesso de
Imobilizao do PR. Isso foi resolvido por uma resoluo do Banco Central que permitiu ao BNDES excluir a
carteira de aes do Banco do ndice, o que eliminou esse abate do PR, j em junho (Ver Captulo 6).

239
Grfico 15
11,00%
13,00%
15,00%
17,00%
19,00%
21,00%
23,00%
25,00%
27,00%
24,30%
18,35%
17,17%
16,03%
26,09%
19,14%
18,98%
16,74%
Indice de Basilia: Evoluo Jul 08 - Set 09
BNDES CONSOLIDADO BNDES INDIVIDUAL
Julho 2008
Dezembro 2008
Junho 2009
Julho 2008
Dezembro 2008
Junho 2009
Setembro 2009

Fonte: AGR/BNDES


Esse comportamento de rpido declnio do ndice reforou as preocupaes com a
Capitalizao do BNDES.
268
Essa situao ilustra um problema levantado no Captulo 5 e que
se coloca tanto para o BNDES, como para outros Bancos Pblicos. Como aumentar o capital
dessas instituies para que cumpram seus objetivos de fomento ao crescimento sem, ao
mesmo tempo, ferir a restrio fiscal do pas?
De fato, os Bancos Pblicos contribuem para o supervit primrio ao pagar dividendos
Unio o que , sem dvida, uma questo importante para o Governo brasileiro, ainda mais
em um contexto de desacelerao do crescimento, como em 2009, quando as receitas pblicas
foram reduzidas (no apenas pela reduo do nvel de atividade, mas tambm pelas isenes
de impostos) e os gastos pblicos aumentaram. Entretanto, ao pagar dividendos, os Bancos
so descapitalizados, num momento justamente quando os desembolsos esto aumentando o
que implica aumento da alavancagem e queda do ndice de Basileia. Citamos aqui uma
anlise que corrobora a validade do ponto para outros bancos de perfil semelhante:


O governo ter que comandar um amplo processo de capitalizao dos
bancos pblicos comerciais, se quiser que essas instituies continuem
operando com o p no acelerador do crdito ... Das trs maiores instituies
comerciais federais - Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal e Banco do
Nordeste (BNB) -, a situao mais preocupante a do banco nordestino. De
dezembro de 2008 a junho deste ano, o ndice de Basileia do BNB recuou de
13,08% para 11,66% ... Pelos dados do Banco Central, em junho deste ano, o

268
Como o leitor atento deve ter percebido, o ndice de Basileia melhora em setembro, isso decorre de uma
reverso de proviso para risco de crdito, que aumenta o PR.

240
ndice de Basileia do BB estava em 15,71%. Mas j teria cado para 14,1%
no fim de setembro, tanto pelo forte aumento da carteira de crdito quanto
pela incorporao a seu patrimnio de 49% do capital do Banco Votorantim,
que estava quase no limite operacional ... De dezembro do ano passado a
junho, o ndice de Basileia da Caixa encolheu de 20,63% para 18,80% ...
Diante dos limites operacionais que esto por vir, o economista-chefe do
Banco ABC Brasil, Lus Otvio de Souza Leal, diz que o governo no
deveria sugar tanto as empresas estatais para fazer o supervit primrio
(economia para o pagamento de juros da dvida). Entre janeiro e agosto deste
ano, essas empresas repassaram, em forma de dividendos, R$ 18,2 bilhes
para o Tesouro Nacional, o dobro do registrado no mesmo perodo de 2008.
Apenas em agosto, o BNDES transferiu R$ 4 bilhes e a Caixa, R$ 2 bilhes
... O melhor seria deixar esses recursos nos cofres das instituies, para que
elas os incorporassem ao patrimnio, frisa. Para Arno Augustin, do
Tesouro, no h nada demais nesses repasses ao acionista controlador, j que
as empresas vm ampliando seus lucros. (Nunes, Vicente, Valor
Econmico, 04/10/2009)


Do ponto de vista do financiamento do desenvolvimento, torna-se necessrio pensar
em mecanismos que capitalizem os Bancos Pblicos, preferencialmente com capital de Nvel
I (j que o Nvel II limitado ao I), sem constituir uma despesa primria. Uma forma a
transferncia de aes de estatais ou sociedades de economia mista pertencentes ao Tesouro
Nacional para os ativos dos Bancos Pblicos. Outra forma atravs de aporte de recursos
pblicos que j estejam em Fundos, mas isso constitui apenas capital de Nvel II (dvida
subordinada, limitada a 50% do capital de Nvel I). Nesse caso, ocorre apenas uma
transferncia de Ativos da Unio, sem constituir gasto.
269

Vale notar o poder de alavancagem dos bancos sob a gide regulatria. Cada R$ 1
bilho de aporte no PR permite que se faa, no mnimo (j que ainda so permitidos abates de
mitigadores de risco de crdito), desembolsos da ordem de R$ 9,09 bilhes em operaes
diretas (100/11, j que a regulao exige que se guarde 11% de capital) ou R$ 18,18 de
indiretas (100/5,5), j que a ponderao de 50% de 11%), ou ainda um valor intermedirio,
ponderado. Entretanto, por conta das questes relativas ao IFRS (Ver Captulo 6), passaram a

269
Por exemplo, o Banco do Nordeste (BNB) incorporou ao seu patrimnio R$ 600 milhes do Fundo de
Financiamento do Nordeste (FNE), do qual gestor oficial, com isso assumindo riscos dos repasses e perdendo
direito remunerao por servios prestados: "Para no ser obrigado a suspender os emprstimos e
financiamentos, o banco negociou com o BC a incorporao do patrimnio do FNE, por meio do que o mercado
chama de dvida subordinada ou capital de nvel dois ... Com isso, o ndice de Basileia do BNB foi para patamar
prximo de 17% ... Em 2001, o BB incorporou R$ 2,8 bilhes do FCO (Fundo Constitucional do Centro-Oeste)
a seu patrimnio, o que permitiu liberar R$ 25 bilhes. Em 2005, foi a vez de a Caixa Econmica recorrer ao
Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) para manter as operaes de crdito ativas. Uma dvida
subordinada de R$ 3,4 bilhes permitiu a liberao de R$ 30,9 bilhes em emprstimos e financiamentos. No
incio de 2007, houve um novo reforo. Com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nas ruas, o
Tesouro teve de repassar R$ 5,2 bilhes ao banco por meio de uma dvida. Se no fizesse isso, a Caixa no teria
como financiar obras para o setor pblico (estatais, estados e municpios). Por lei, a instituio s pode
comprometer 45% de seu patrimnio com tais operaes. (Nunes, Vicente,idem)

241
ser negociados junto ao Tesouro aportes de capital que pudessem ser tratados como Nvel I,
que esto presentemente em curso.
O que se est aqui ressaltando, em suma, que: 1) existe um dilema entre contribuir
para o supervit primrio e descapitalizar os bancos pblicos; 2) existem operaes
estruturadas com o Tesouro que permitem aliviar, no curto prazo, esse dilema; 3) existe uma
contradio entre contribuir para o desenvolvimento e atuar de forma anticclica e o marco
regulatrio de Basileia atual (abordagem padro). Cabe, alis, comentar que, logo aps o
anncio dos aportes de capital aos Bancos Pblicos, a Moodys rebaixou em dois nveis o
rating do BNDES e da Caixa Econmica por prever dificuldades futuras de aportes da
Unio.
270
Vale notar que esto atualmente em negociao formas de aporte de capital ao
BNDES, ainda em 2009, alm de uma possvel administrao do Fundo Soberano,
proveniente da administrao dos royalties e receitas da explorao do Pr-Sal. Trata-se,
porm, de temas ainda em aberto.
Por fim, como resultado da queda do PR (basicamente por pagamentos de dividendos
extraordinrios), aumento da parcela de risco de crdito (pelo crescimento da carteira) e
aumento da volatilidade do mercado (PJUR) e mudanas na Rban, o resultado da margem
(Margem = PR PRE Rban) foi de reduo praticamente contnua, como mostra o Grfico
16.















270
A deciso da agncia de risco foi divulgada um dia aps o governo anunciar que far mais aportes nos
bancos pblicos para que estes continuem concedendo crdito ... os rebaixamentos seguiram a uma nova
frmula de avaliao da capacidade dos governos de apoiarem bancos locais em caso de prolongamento de uma
crise que afete todo o sistema. A nota de crdito global de longo prazo para depsito em moeda local da Caixa
passou de A1 para A3, assim como as notas de emissor de longo prazo em moeda local do BNDES e do
BNDESPar, e a dvida snior de longo prazo em moeda local do BNDESPar. Apesar da queda, os bancos ainda
so classificados como "grau de investimento", ou seja, tm a chancela da agncia, assim como o Brasil.
(Rangel, Juliana, Globo online, em 16/10/2009).
Grfico 16
Evoluo da Margem (PR PEPR RBAN)
Consolidado e BNDES
Consolidado e BNDES
2
6
,1
7
2
3
,
4
1
1
9
,
9
2
1
7
,
5
3
1
7
,
5
0
1
6
,6
3
1
6
,
3
6
1
6
,0
9
1
7
,
5
6
1
6
,
7
1
1
3
,
6
3
1
3
,
8
0
1
0
,
5
7
1
0
,
1
5
1
3
,0
5
28,16
25,31
22,03
19,57
16,81
14,39
18,34
17,44
17,70 17,46
19,21
18,52
16,35
12,36
10,43
-
5
10
15
20
25
30
jul-08 ago-08 set-08 out-08 nov-08 dez-08 jan-09 fev-09 mar-09 abr-09 mai-09 jun-09 jul-09 ago-09 set-09
Margem Consolidado Margem BNDES


242
SEO VII: CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS PARA A GESTO DE RISCOS
NO BNDES

O BNDES possui diversos desafios em relao gesto de riscos, alguns j foram
solucionados outros permanecem em aberto. Um destes problemas como tratar
adequadamente a mensurao dos efeitos da concentrao setorial e por grupo econmico (e,
tambm, discutir quais os mecanismos de mitigao desses riscos). A rigor, o modelo de
gesto de risco de crdito apresentado ainda precisa ser ajustado, para levar em considerao
os efeitos de concentrao da carteira. Em Basileia, como vimos no Captulo 4, supe-se um
portflio granular, o que no o caso do BNDES. A questo da concentrao tratada no
Pillar II de Basileia permanecendo como um desafio bem estimar o risco que a concentrao
de sua carteira representa para o Banco.
Como ressaltado no Captulo 5, Bancos de Desenvolvimento costumam ter
concentrao setorial e mesmo por empresas (em setores oligopolizados), acompanhando as
prioridades de governo associadas ao ciclo de desenvolvimento do pas. Nesse sentido, o
BNDES, s vezes, atua de forma pr-cclica, j que em momentos de grande expanso da
economia torna-se necessrio o reaparelhamento de alguns setores ou decises estratgicas,
tais como a renovao de frota de marinha, que inexoravelmente aumentam temporariamente
a concentrao do Banco. Nesses casos, no apenas aumenta a demanda agregada, no curto
prazo (ainda que alguns investimentos reduzam, em maior prazo, os gargalos de oferta do pas
e, portanto, reduzem o hiato do produto), como aumenta a concentrao da carteira de crdito
na Instituio e, pelo seu porte, no prprio sistema financeiro nacional.
Para proteger a Instituio, o BNDES possui limites internos prprios para risco de
crdito com setores, empresas e grupo econmico. Entretanto, em 2007, a instituio estava
no apenas defasada em relao a algumas das prticas usuais de gesto de risco de crdito,
como, sobretudo, no havia uma viso do conjunto que integrasse o controle de risco de
crdito das operaes diretas com o das indiretas (feitas pelos agentes financeiros). Embora
existissem limites formais internos, estabelecidos por setor industrial, alguns limites se
tornavam inoperantes, sendo revistos de acordo com a necessidade e estratgia da Diretoria,
em consonncia com as prioridades de governo.
Alm disso, o prprio Banco Central limita as exposies pela Resoluo do
2.844/2001 que fixa em 25% do Patrimnio de Referncia (PR) o limite mximo de exposio
por cliente, incluindo as operaes de emprstimo, as garantias prestadas, debntures

243
subscritas e participaes acionrias.
271
Porm, o que fazer quando inclui-se como prioridade
nacional o desenvolvimento da explorao, por exemplo, de Petrleo no Pr-Sal? Isso
constitui, obviamente, um conflito para o Governo. No caso, a soluo encontrada foi o BC
criar uma resoluo que permite tratar cada empresa da Petrobrs, separadamente. Mas os
problemas no se limitam a esse setor. O prprio PAC acaba concentrando operaes em
Construtoras, que passam a ficar prximas dos Limites, criando um impasse entre a prudente
concesso de crditos e o papel do BNDES no fomento ao Desenvolvimento.
Outro problema anlogo se deve s prprias restries decorrentes da Lei de
Responsabilidade Fiscal. No se est aqui questionando a validade e importncia desta, mas
apenas ressaltando as consequncias, por exemplo, para a concesso de emprstimos a
Estados e Municpios para o financiamento do setor de gs. Como financiar empresas
municipais, sem ferir a Lei? Qual o risco energtico para o pas? Essas questes se colocam
como verdadeiros dilemas para um Banco de Desenvolvimento.
Outra questo que se coloca a dificuldade de aferir corretamente o risco envolvido
em operaes de Project Finance. Esse tipo de financiamento se tornou uma alternativa muito
em voga no BNDES, dada a menor exigncia de garantias fidejussrias. Todavia, como
avaliar corretamente o risco envolvido nessas operaes? Em parte, esse problema decorre da
prpria falta de clareza em relao a que riscos o BNDES como instituio financeira est
disposto a incorrer. Como colocado no Captulo 6, existe uma grande dificuldade de definir o
apetite ao risco da instituio. No caso das inovaes, o problema menos material, j que
basta um oramento relativamente pequeno e a formao de grupos de projetos que,
considerados em conjunto, tm relativa chance de sucesso. Mas, no caso de Project Finance,
tratam-se de volumes muito grandes, cujas receitas futuras dependem algumas vezes de
marcos institucionais no claros (qual a receita esperada de um projeto onde existem dvidas
jurdicas sobre as regras das concesses?).
Outras importantes questes metodolgicas permanecem sem resposta. Qual a melhor
forma de tratar a relao entre probabilidades de default e o prazo no BNDES e, por extenso,
em BDs? Ser o formato exponencial ou mesmo linear comum s melhores prticas
adequada para aferir a relao entre PDs e prazo em BDs? O ajuste cncavo de Basileia pela
maturidade adequado para BDs?

271
Considera-se cliente, para os fins previstos nesta Resoluo, qualquer pessoa fsica ou jurdica ou grupo de
pessoas agindo isoladamente ou em conjunto, representando interesse econmico comum (Pargrafo 1). Em se
tratando do setor pblico, consideram-se clientes a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, cada
qual em conjunto com suas entidades direta ou indiretamente vinculadas (empresas pblicas, sociedades de
economia mista, suas subsidirias e demais empresas coligadas; autarquias e fundaes; demais rgos ou
entidades).

244
O BNDES demonstra baixo risco de inadimplncia, apesar dos elevados prazos, mas
ainda no existe um estudo rigoroso que procure relacionar as duas variveis estatisticamente.
Ser vlido empiricamente para o Brasil o argumento Gerschenkroniano (Gerschenkron,
1973) dos benefcios de uma relao mais duradoura de longo prazo entre os credores de
longo prazo e seus clientes? Trata-se de estudo que, a nosso ver, deve ser feito. Restam
dvidas, porm, se ser possvel aferir de forma estatisticamente slida uma relao, para o
BNDES como um todo, entre as PDs por rating de empresa em prazos semelhantes.
Ademais, ser preciso ainda avaliar essa relao ao longo do ciclo econmico, de forma
condicional, como exige a abordagem dos modelos internos em Basileia II (Ver Captulo 4).
Na gesto de risco de mercado, h tambm problemas metodolgicos que persistem. O
grande desafio como tratar adequadamente o risco das operaes em TJLP, como
largamente discutido. H ainda questes relacionadas ao risco de liquidez do BNDES, ainda
auferido de forma parcial, e, sobretudo, qual o adequado tratamento para mensurar o risco de
mercado das aes da BNDESPAR.
272
Faz sentido a marcao a mercado da carteira,
considerando que algumas posies no podem ser desfeitas (controle acionrio do governo)?
Deve ser criado um VaR ou uma metodologia semelhante desenvolvida para a Rban,
buscando aferir a renda gerada pelas aes? O custo de oportunidade das operaes em renda
varivel para o BNDES deve ser includo na Rban?
273

Por fim, no que ser refere ao capital regulamentar para risco operacional, a lgica de
requerimento maior para operaes de Finanas Corporativas parece ser a de que projetos,
por serem produtos menos homogneos e mais complexos, tm maior risco de erros de
sistemas, processos e legais. A menor exigncia de capital para Varejo se deve ao fato de
serem operaes caracteristicamente de curto prazo, em grande nmero (portanto, erros se
compensam) e padronizadas. Cabe, porm, averiguar estatisticamente se um nmero menor de
operaes de longo prazo, sendo esse o core business da instituio efetivamente implica
maior risco operacional? Ainda no h base de dados no BNDES para responder a essas

272
A AGR tambm tem entre suas funes mensurar e monitorar o risco de liquidez. O BNDES deve aferir o
risco de liquidez, atravs de um documento denominado Demonstrativo de Risco de Liquidez, embora esteja
desobrigado de envi-lo ao Banco Central. Atualmente, esto sendo feitos aprimoramentos na metodologia e nas
bases de dados. Os resultados so considerados, porm, preliminares.
273
Existem ainda questes pontuais menores. Por exemplo, como tratar o risco dos recursos PIS/PASEP? De
fato, no h risco de crdito, mas a remunerao do BNDES depende do spread que se ganha nas operaes com
recursos do Fundo. Como precificar o risco e o retorno adequadamente? Embora este no receba mais aportes
lquidos (trata-se de fundo estabilizado), sua dimenso no desprezvel. Atualmente, os recursos do Fundo
rendem taxas semelhantes a das cadernetas de poupana (TR + 6,0%), recebendo o BNDES uma remunerao
equivalente a TJLP + spread. Entretanto, existe a possibilidade de subsdio cruzado, caso sejam necessrios
pagamentos ao FAT. Alm disso, existe possibilidade de incorporar a diferena ao resultado (lucro), quando a
remunerao paga ao Banco for maior.

245
perguntas, do ponto de vista emprico, mas nos parecem questes vlidas para a reflexo e
mensurao.








246
8 CONCLUSES


Como antecipado na introduo, esta tese se prope a responder trs perguntas:

1) Do ponto de vista terico, Bancos de Desenvolvimento devem ser alvos de
regulao prudencial?
2) A regulao de Basileia um marco adequado para Bancos de Desenvolvimento?
3) No que se refere gesto de riscos, Bancos de Desenvolvimento possuem
caractersticas distintas de bancos privados?

Quando raramente essas perguntas so feitas, existem trs respostas usuais que
procuramos questionar, ou pelo menos relativizar, ao longo de nosso trabalho:

1) Bancos de Desenvolvimento no devem ser regulados porque, como no captam
depsitos vista, no so fontes de risco sistmico;
2) Basileia um marco inadequado para a regulao de Bancos de Desenvolvimento;
3) Bancos de Desenvolvimento possuem maiores riscos do que instituies privadas
porque justamente atuam em segmentos evitados pelo setor privado, por seus
maiores riscos ou em funo de seus maiores prazos.

Vejamos cada uma das perguntas, separadamente. Para responder primeira, foram
dedicados trs Captulos desta Tese (1, 2 e 5). Buscamos mostrar que nenhuma das duas
justificativas para a defesa da regulao Abordagem das Falhas de Mercado ou
Abordagem Keynes/Minsky capaz de fornecer uma resposta definitiva pergunta
colocada.
No caso da Abordagem de Mercado, a regulao financeira prudencial recomendada
para o caso especfico de corridas bancrias, tratadas como externalidades. Neste sentido,
s se justificaria aos BDs que captassem depsitos vista. A teoria no discute o risco
sistmico de forma geral, mas como um caso particular de falhas de mercado.
Ademais, a existncia de BDs se justifica, nessa abordagem, como provedores diretos
de bens (somente) em segmentos de mercado que por ausncia de mercados completos,
existncia de poder de mercado ou de informao assimtrica no atingem o equilbrio
paretiano. Ainda assim, a interveno aceita somente sob a condio de que no resulte em

247
falhas de governo superiores. Como vimos, existe uma srie de condies matemticas e
hipteses qualitativas (por exemplo, informao completa do governo) para que a interveno
se d no sentido desejado.
O mais importante ponto que a regulao prudencial no se coloca como resposta
direta para a eliminao da falha naqueles mercados, onde se supe justificada a existncia de
BDs. Nada impossibilita teoricamente que a regulao prudencial possa ser colocada como
algo complementar, porm, ela no se justifica per si nessas instituies a bem dizer, o
problema no colocado para essas instituies.
Na Abordagem Keynes-Minsky, por sua vez, a existncia de BDs se justifica por
problemas intrnsecos ao mercado financeiro, com objetivo de fomentar o
crescimento/desenvolvimento econmico. Eventualmente, BDs podem tambm atuar de
forma anticclica, embora no constitua a razo de sua existncia. J a regulao prudencial
vista como uma resposta a um problema especfico: o risco sistmico. Portanto, nos casos em
que BDs captem depsitos vista, esses devem (inequivocamente) ser regulados como no
caso visto anteriormente. Todavia, a questo da emergncia de risco sistmico a partir de
problemas de iliquidez em BDs que no faam parte do sistema de pagamentos mais
complexa.
Como vimos, h dificuldades envolvidas na delimitao dos conceitos, seja pela
existncia de inmeras instituies bastante distintas que se denominam Bancos de
Desenvolvimento, seja pela multiplicidade das definies na literatura do que consiste ser o
risco sistmico. Mesmo nos restringindo s nossas definies (Captulo 5) no existe
resposta terica (inequvoca) na Abordagem Keynes/Minsky pergunta se BDs, que no
captem depsitos, sejam fonte de risco sistmico a fim de justificar a ausncia ou presena
da regulao prudencial nessas instituies. Teoricamente, no impossvel que BDs gerem
risco sistmico, mas essa possibilidade remota, do ponto de vista prtico.
Cabe agora fornecer a nossa resposta primeira pergunta desta tese que : BDs
devem ser regulados, no propriamente porque existe a possibilidade de risco sistmico, mas
sim porque BDs so fontes potenciais de crise fiscal e de crise de crdito. Essa nossa
resposta no incompatvel, a rigor, com nenhuma das duas justificativas tericas
apresentadas. O que existe uma lacuna na literatura, que esta tese buscou ajudar a preencher.
De toda forma, o argumento usual para justificar que BDs no sejam regulados no nos
parece adequado.
Essa concluso nos remete nossa segunda pergunta, sobre a adequao da regulao
de Basileia para BDs. Para respond-la, se dedicaram os Captulos 3, 4 e 5 e, em menor

248
medida, tambm os Captulos 6 e 7, j que neles mostramos como se deu a aplicao das
regras de Basileia no BNDES.
Procuramos argumentar, em primeiro lugar, que as revises do Acordo de Basileia
visaram superar algumas das crticas a ele realizadas. Embora os problemas no estejam
resolvidos, o marco regulatrio evoluiu significativamente na superao de vieses existentes
em Basileia I, por exemplo, ganhando maior sensibilidade a riscos, mitigando o problema da
prociclicidade, o vis contra MPMEs, contra empresas inovadoras etc.. Trata-se de
problemas/reas em que se supe, justamente, que BDs atuam. Nesse sentido, a adequao de
Basileia II muito maior do que Basileia I para essas instituies.
O nosso primeiro ponto em relao Basileia justamente que, como comum s
instituies, a regulao financeira evolui ao longo do tempo, bem como as prprias funes
dos BDs. Novos desafios sempre surgiro para a Regulao Financeira assim como para os
BDs. Neste sentido, a questo da adequao ou no das normas precisa ser, periodicamente,
revisitada. Recentemente, com o advento da crise americana e suas repercusses, novas
questes se colocam para a Regulao Financeira, cujas respostas ainda no esto bem
definidas.
Em segundo lugar, buscamos ressaltar que, apesar das diversas mudanas, a regulao
de Basileia continua tendo por objetivo ltimo (embora agora atravs do controle prudencial
de uma maior gama de riscos) evitar o risco sistmico. Apesar de a justificativa ltima
permanecer a mesma, Basileia evoluiu, na prtica, para um conjunto de boas tcnicas de
gesto de riscos, aplicveis, em princpio, a qualquer instituio financeira.
Em terceiro lugar, argumentou-se que Basileia II um marco bastante flexvel, j que
permite a construo de modelos internos e que possui a vantagem de criar (ainda que existam
diferenas menores entre pases) um indicador para comparar instituies financeiras
mundialmente e, portanto, funcionar como um sinalizador de boas prticas de gesto de riscos
para captaes no mercado internacional.
Por todos esses motivos, a resposta de que Basileia , por definio, um marco
inadequado para BDs, no nos parece sustentvel. Um dos principais problema para BDs a
baixa adequao do uso de modelos do tipo VaR para aferir risco de mercado nessas
instituies. Mas isso j no imposto (corretamente) no marco, exceo das carteiras de
negociao (que no constituem, por definio, a maior fonte de riscos de BDs). No que se
refere ao risco de crdito, existe um problema (ainda sem soluo no marco) de como adequar
a relao entre probabilidades de default e o prazo das operaes (fator de ajuste pela
Maturidade M) em BDs. Aqui, o BNDES foi usado como um exemplo de instituio

249
onde o risco de crdito (auferido pela inadimplncia) no cresce como se espera que o faa na
literatura (exponencialmente ou mesmo linearmente) em funo de maiores prazos. Alis, se
assim no fosse, se no existissem formas de mitigao para prazo, por exemplo, a
sustentabilidade financeira dos BDs seria impossvel, por definio.
Um dos resultados empricos mais relevantes desse trabalho justamente a
mensurao do risco de crdito no BNDES na Abordagem Padro, que se assemelha
metodologia prvia de Basileia I, e na Abordagem dos Modelos Internos Avanados.
Apesar do exerccio ainda carecer de aprimoramentos, mostramos que possvel, ainda dentro
do escopo de Basileia, uma reduo do capital regulamentar de mais de cinco vezes o que
parece corresponder melhor ao verdadeiro risco de crdito da instituio (ainda que esse
resultado precise ser ajustado pelo efeito da concentrao por grupo econmico e por setor).
Basileia no nos parece, em suma, ser um marco necessariamente inadequado para
BDs. O que, sim, defendemos a importncia de dilogo entre o regulador e o regulado para
argumentar no sentido de eventuais ajustes que precisem ser feitos. Ademais, o uso de
modelos internos torna possvel adequar o capital regulatrio ao capital econmico,
respeitando as caractersticas idiossincrticas de BDs. Como um subproduto de nosso
trabalho, procuramos fazer um registro da relao de dilogo intermitente, entre o BNDES e o
Banco Central do Brasil.
Por fim, cabe responder ltima pergunta: no que se refere gesto de riscos, Bancos
de Desenvolvimento possuem caractersticas distintas de bancos privados? Refletindo sobre
caractersticas gerais de BDs e atravs de nosso estudo de caso, conclumos que, ao contrrio
do que inicialmente se supe, o fato de assumir operaes em maiores prazos e atuar em
setores de maior risco (MPMEs, Inovaes etc.) no implica, por definio, maiores
problemas para a gesto de riscos.
Isto porque existem diversas vantagens, assim como algumas dificuldades para a
gesto de riscos em BDs. As grandes vantagens em relao s instituies privadas so:

1) BDs possuem, em princpio, menor risco de liquidez, pela menor existncia de
passivos exigveis de curto-prazo, consequencia de sua prpria estrutura de funding
que contam com recursos fiscais e/ou para-fiscais, bem como captaes junto a
organismos multilaterais.
2) Maiores prazos na concesso de emprstimos no constituem impreterivelmente
maiores riscos de crdito para BDs nas mesmas propores do que em bancos

250
privados, porque as captaes so tambm realizadas em maior prazo. Alm disso,
por captarem a longo prazo, BDs possuem maior poder de renegociao de
dvidas, sem ferir sua sade financeira.
3) BDs possuem vantagem no apoio exportao para pases de maior risco porque
cobranas entre governos so mais fceis de serem viabilizadas e porque existem
mecanismos de apoio especficos (no caso do Brasil, FGE e CCR).
4) BDs possuem, em princpio, menor exposio s flutuaes de mercado. Nesse
sentido, os riscos de mercado mais significativos tendem a ser o risco de cmbio, o
risco de oscilao de juros da carteira bancria e o risco de oscilao nos
rendimentos dos dividendos da carteira de aes (j que essas permanecem por
longo tempo nos portflios). Em relao a descasamentos de prazos, provvel que
BDs possuam vantagens, na medida em que a duration do passivo seja (apesar dos
largos prazos das operaes de crdito) menor do que a do ativo. O mesmo no
pode ser dito sobre descasamentos de indexadores, que so uma fonte potencial
relevante de riscos para BDs e que podem aumentar se existirem dificuldades de
repassar os indexadores, como vimos no caso do BNDES.
5) O fato de o Tesouro ser o controlador permite que em caso de default de ttulos do
governo o valor seja abatido dos dividendos a pagar, o que no ocorre em
instituies privadas, que precisam (no mesmo caso) ainda saldar seus
compromissos. Alm disso, eventuais desgios de mercado em funo de crises de
confiana no constituem perda imediata, j que BDs podem precificar o seu
controlador de forma diferente que o mercado em operaes com o prprio
Tesouro. A existncia de ativos e passivos cruzados entre Tesouro e BDs permite
uma gama de instrumentos para a gesto de riscos, no disponveis para as
instituies privadas.

Apesar dessas vantagens, h tambm algumas caractersticas que, do ponto de vista da
gesto de riscos, colocam-se como desafios. O primeiro deles o problema da concentrao
da carteira em grupos e setores. Pela forma natural de atuao de BDs, comum que suas
carteiras sejam concentradas, em determinados perodos. Desenvolver formas de mitigao e
de gesto desses riscos um desafio que se coloca. Outro como bem-aferir o risco de
mercado em instrumentos ilquidos. O uso de marcao por modelo est sujeito a erros que

251
dificultam a gesto. Ademais, existem diversos problemas de governana corporativa em
BDs, sendo o maior deles a dificuldade de se definir qual o apetite de risco da instituio.
Por fim, no evidente que exista menor risco operacional em BDs. Apesar de
contarem com menor nmero de operaes o que, em princpio, reduz as chances de alguns
erros , podem existir maiores dificuldades em alguns campos. Por exemplo, em funo das
prprias dificuldades de modernizao constante de TI, sujeitas ao oramento da Unio ou
regras de licitao pblica, o risco operacional resultante de falhas de sistemas podem ser
maiores em BDs. Alm disso, tipicamente as operaes envolvem projetos e operaes de
longo prazo que, em princpio, possuem risco operacional potencial maior do que operaes
de varejo etc..
Todas essas concluses em relao gesto de riscos so, em alguma medida,
inferncias a partir de nosso estudo de caso. Trata-se, portanto, de uma generalizao
analtica, a partir de um estudo de caso explanatrio. Alm de propor uma Agenda de
Pesquisa, pretendeu-se aqui levantar questes possivelmente teis para mensurao e uma
adequada gesto de riscos em Bancos de Desenvolvimento.

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SP), Texto para Discusso 188, maio de 2009.

YIN, Robert K.: Estudo de Caso: Planejamento e Mtodo. Porto Alegre: Bookman, 2005.

ZENDRON, Patricia: Instituies Bancrias, Concesso de Crdito e Preferncia pela
Liquidez: Trs Ensaios na Perspectiva Ps-Keynesiana. Tese de Doutorado, UFRJ, Setembro
de 2006.

___________ e SOBREIRA, R: Implications of Basel II for the Development Banks, em
Quem Controla o Sistema Financeiro?. Rio de Janeiro: Ibase, 2007

ZYSMAN, Jonh. Governments, Markets, and Growth Financial Systems and the Politics of
Industrial Change, cap. 2, 1983.



ENTREVISTAS

ANDRADE, Leonardo Brazo, Gerente do Departamento de Risco de Crdito da
AGR/BNDES

LEAL, Gil Borges Bernardo, Superintendente da AGR/BNDES

MENDES, Adriano Dias, Gerente do Departamento de Risco de Crdito - AC/BNDES

MORAIS, Macelly Oliveira, Gerente do Departamento de Risco Operacional da
AGR/BNDES

MORANDI, A. entrevista concedida em 17/07/2007;

PASTORIZA, Florinda, Assessora do Superintendente da AGR/BNDES.

PINHEIRO, Felipe Canedo de Freitas, Gerente do Departamento de Risco de Mercado,
AGR/BNDES

POUBEL, Edgar Pontes, Assessor da Secretaria de Gesto da Carteira Agrcola/BNDES

RAMOS, Patricia Barros, Chefe do Departamento de Risco de Crdito/AGR

TORRES, Ernani Teixeira, Superintendente da rea de Acompanhamento Econmico,
BNDES.

263


ANEXOS

264
ANEXO A
EQUILBRIO PARA ECONOMIA COMPETITIVA
(EXTRADO DE MAS-COLEL, 1995)

No equilbrio para economia competitiva (competitive private ownership economy) temos:


a) um conjunto de I consumidores (I > 0), que so maximizadores de utilidade, com relaes
de preferncias racionais, isto , completas e transitivas e que possuem uma dotao inicial
de bens (i) e tambm participaes acionrias dos lucros das firmas (ij), com [0,1];


b) um conjunto de firmas J (J > 0), que so maximizadoras de lucro e que produzem bens y
a partir de insumos contidos nas dotaes iniciais da economia. Cada firma caracterizada
pela tecnologia e um conjunto de produo, no vazio e fechado;


c) um conjunto de dotaes iniciais (i).


Nela, a alocao (x*, y*) e o vetor de preos p constituem um equilbrio walrasiano ou competitivo
se:


(i) Cada firma maximiza seu lucro, dados os preos de equilbrio:




(ii) Para cada consumidor, xi* a escolha que maximiza preferncias dados os preos de
equilbrio e as rendas derivadas de suas dotaes de commodities e participaes nos
lucros:



Onde cada consumidor possui uma dotao inicial
i
e um direito de participao nos
lucros de cada firma j,
ij
, com
ij
[0,1] e =
i

i
;
ij
= 1 para cada firma J.


(iii) A condio de market clearing, que garante que todos os consumidores e firmas consigam
alcanar o nvel desejado de trocas, aos preos de mercado :

i x
i
* = +
j
y
j*

p.x
i
p
i
+
j

ij
p.y
j
*,
p . y
j
p. y
j
*

265
ANEXO B
Basileia I Emenda de Risco de Mercado

Em 1996, foi lanada a emenda para risco de mercado. Atravs dessa, o capital
regulamentar para risco continuou a ser aplicado a toda a carteira dos bancos. Isto , tanto
posies classificadas para negociao, que se pretende transacionar em at um ano, como a
dita carteira bancria (ou no negociao), formada por: i) ttulos mantidos at o
vencimento; ii) aes ou papis que podem ou no ser colocados para a venda a depender da
estratgia da instituio (classificados como disponveis para a venda). Entretanto, foram
retirados alguns itens do ativo ponderado pelo risco, a saber: ttulos e aes da carteira de
negociao e todas as posies em commodities e em moeda estrangeira reduzindo, na
prtica, o capital para risco de crdito.
J o capital para risco de mercado, que passou a ser somado ao risco de crdito, se
restringia exclusivamente a instrumentos classificados como para negociao, tanto aqueles
que aprecem no Balano, como os fora do Balano (off-balance sheet derivatives).*
Temendo, porm, que o uso de modelos internos pudesse reduzir o capital
regulamentar para nveis muito baixos (insuficientes para cobrir os verdadeiros riscos), o
Comit da Basileia imps um multiplicador igual a trs (o referido multiplier, tambm
conhecido como hysteria factor) a ser aplicado sobre os resultados obtidos pelos modelos.
O uso de modelos internos para risco de mercado s era autorizado, porm, se as
instituies candidatas passassem por backtesting, ou seja, testes estatsticos que verificassem
a acurcia do modelo. Alm disso, era preciso proceder testes em condies extremas de
mercado (stress-testing).** Para aquelas que no fossem legitimadas, deveria ser usado o
mtodo padro para risco de mercado, onde o regulador estabelece frmulas e parmetros
para a apurao dos riscos.
No Brasil, porm, a incluso do risco de mercado no fez a separao entre a carteira
de negociao e a bancria. O capital regulamentar para risco de mercado no Brasil se
limitava a duas parcelas: risco da carteira pr-fixada (para o qual se estabelecia um VaR
regulatrio) e risco da carteira sujeita a oscilao de moedas e ouro. Posteriormente, foi
acrescentado o risco de contraparte de ativos fora do balano (swaps), de forma que o ativo
dos Bancos se dividia (ainda sob o escopo de Basileia I) nos quatro componentes expostos na
Figura 2 do Captulo 4. A separao das carteiras e a permisso para o uso de modelos
internos no Brasil s foi incorporada em Basileia II, passando a vigorar a partir de junho de
2008.

Notas:
*Entretanto, para elementos fora do balano tais como derivativos de balco aplica-se capital regulamentar tanto
para risco de crdito como para risco de mercado: Market risk must now be measured for both on-and-off
balance sheet traded instruments. However, on balance-sheet are subject to market risk capital charge only, while
off-sheet derivatives, like swaps and options, are subject to both market risk and credit risk capital charges
(Penza e Bansal, 2001).
** Caso as condies de backtesting de um VaR dirio a 99% de intervalo de confiana e 10 dias de holding
period (Ver seo sobre VaR adiante) no fossem satisfeitas, o fator multiplicador era de 4.

266
ANEXO C
Circular 3068/01.
As regras contbeis no Brasil exigem que, no momento da contratao de um instrumento financeiro,
estes sejam classificados de acordo com a Circular 3068/01. Como se trata de documento importante
para as anlises dos Captulos 6 e 7 preferimos reproduzi-lo abaixo:
...
...
Art. 1
Pargrafo 1. Na categoria ttulos para negociao, devem ser registrados os ttulos e valores
mobilirios adquiridos com o propsito de serem ativa e frequentemente negociados.
Pargrafo 2. Na categoria ttulos disponveis para venda, devem ser registrados os ttulos e valores
mobilirios que no se enquadrem nas categorias descritas nos incisos I e III.
Pargrafo 3. Na categoria ttulos mantidos at o vencimento, devem ser registrados os ttulos e valores
mobilirios, exceto aes no resgatveis, para os quais haja inteno e capacidade financeira da
instituio de mant-los em carteira at o vencimento.
Pargrafo 4. A capacidade financeira de que trata o pargrafo anterior deve ser caracterizada pela
disponibilidade de recursos de terceiros, exceto dvidas subordinadas e instrumentos hbridos de
capital e dvida elegveis a capital, nos termos da Resoluo 2.837, de 30 de maio de 2001,
referenciados na mesma moeda e com prazo igual ou superior ao dos correspondentes ttulos.
Pargrafo 5. O disposto neste artigo tambm se aplica aos ttulos e valores mobilirios negociados no
exterior.
Art. 2. Os ttulos e valores mobilirios classificados nas categorias referidas no artigo anterior, incisos
I e II, devem ser ajustados pelo valor de mercado, no mnimo por ocasio dos balancetes e balanos,
computando-se a valorizao ou a desvalorizao em contrapartida:
I - adequada conta de receita ou despesa, no resultado do perodo, quando relativa a ttulos e valores
mobilirios classificados na categoria ttulos para negociao;
II - conta destacada do patrimnio lquido, quando relativa a ttulos e valores mobilirios
classificados na categoria ttulos disponveis para venda, pelo valor lquido dos efeitos tributrios.
Pargrafo 1. Para fins do ajuste previsto no caput, a metodologia de apurao do valor de mercado
de responsabilidade da instituio...
Art. 3. Os ttulos e valores mobilirios, exceto aes no resgatveis, classificados na categoria ttulos
mantidos at o vencimento, de que trata o art. 1, inciso III, devem ser avaliados pelos respectivos
custos de aquisio, acrescido dos rendimentos auferidos, os quais devem impactar o resultado do
perodo.
Art. 4. Os rendimentos produzidos pelos ttulos e valores mobilirios devem ser computados
diretamente no resultado do perodo, independentemente da categoria em que classificados...
Art. 5. A reavaliao quanto classificao dos ttulos e valores mobilirios, de acordo com os
critrios previstos no art. 1, somente poder ser efetuada por ocasio da elaborao dos balanos
semestrais....

Braslia, 8 de novembro de 2001.

Srgio Darcy da Silva Alves
Diretor

267
ANEXO D
COMUNICADO 19.028/09 BANCO CENTRAL DO BRASIL

Comunica os procedimentos para a implementao da nova estrutura de capital - Basileia II.
...
4. Assim, o Banco Central do Brasil dever proceder s fases seguintes da implementao
da nova estrutura de acordo com o seguinte planejamento, ressaltando que, apesar de as
aes aqui descritas voltarem-se primordialmente ao Pilar 1, a cada uma correspondero
aes equivalentes no mbito do Pilar 2 (Processos de Superviso) e Pilar 3
(Transparncia e Disciplina de Mercado):

I - at o final de 2009: estabelecimento dos critrios de
elegibilidade para adoo de modelos internos para apurao do
requerimento de capital para risco de mercado; divulgao do processo
de solicitao de autorizao para uso de modelos internos para
apurao do requerimento de capital para risco de mercado; e
divulgao dos pontos-chave para formatao de base de dados para
sistemas internos para apurao de requerimento de capital para risco
operacional; II - at o final do primeiro semestre de 2010: incio do
processo de autorizao para uso de modelos internos para apurao do
requerimento de capital para risco de mercado;

II - at o final de 2010: estabelecimento dos critrios de
elegibilidade para a implementao da abordagem baseada em
classificaes internas para apurao de requerimento de capital para
risco de crdito; e divulgao do processo de solicitao de
autorizao para uso da abordagem baseada em classificaes internas
para apurao de requerimento de capital para risco de crdito;

III - at o final de 2011: estabelecimento dos critrios de
elegibilidade para adoo de modelos internos de apurao de
requerimento de capital para risco operacional; e divulgao do
processo de solicitao de autorizao para uso de modelos internos
de apurao de requerimento de capital para risco operacional;

IV - at o final de 2012: incio do processo de autorizao
para uso das abordagens bsica e avanada baseadas em classificaes
internas para apurao de requerimento de capital para risco de
crdito;

V - at o final do primeiro semestre de 2013: incio do
processo de autorizao para uso de modelos internos de apurao de
requerimento de capital para risco operacional.

Braslia, 29 de outubro de 2009.



268
ANEXO E
Circular 3361/07 Risco de Juros Pr (PJUR1)

A frmula da PJUR1 :


Onde:
M
t
Pre
= multiplicador para o dia t, divulgado diariamente pelo Banco Central, cujo
valor est compreendido entre 1 e 3
VaR
t
= valor em risco, em reais, do conjunto das exposies sujeitas variao de
taxa de juros prefixadas para o dia t
O VaR Padro calculado a um nvel de significncia de 99% ( = 2,33):



Sendo:


Onde:
- Pi so os vrtices estabelecidos pelo Bacen para agrupamento dos fluxos de caixa,
- i,t a volatilidade-padro para o prazo i e o dia t (divulgados diariamente pelo
Banco Central),
- VMTMi,t a soma algbrica dos valores dos fluxos de caixa marcados a mercado no
dia t e alocados no vrtice Pi.
- D o nmero de dias do VaR, fixo em 10 pelo Bacen.
- i,t a correlao entre os vrtices i e j, utilizada para efeito de determinao do
VaR padro, segundo a seguinte frmula
274
:




274
O Banco Central agrupa os referidos vrtices em trs famlias de volatilidades. As volatilidades dirias para
os vrtices pertencentes a uma mesma famlia so iguais e correspondem ao mximo das volatilidades
calculadas. Ou seja, o Banco Central procede sempre de forma conservadora, j que quanto maior a volatilidade,
maior o VaR, tudo o mais constante. A correlao entre dois vrtices (i, j) dada por
i,j.


269
ANEXO F
CIRCULAR 3362-3364/07 RISCO DE CUPONS (PJUR2, 3 E 4)



Onde:
- EL exposio lquida do instrumento financeiro (posies ativas menos vendidas);
- DV descasamento vertical no vrtice;
- DHZ descasamento horizontal na zona de vencimento;
- DHE descasamento horizontal entre as zonas de vencimento.
- Mpco um fator multiplicador por exposio sujeita variao da taxa de cupom,
divulgado pelo Bacen.
Calcula-se o valor presente dos fluxos de cada ttulo para aplicar em uma tabela, com
percentuais definidos, conforme o exemplo abaixo.


Tabela 1
Fatores de ponderao da Maturity Ladder.



Pjur 2, 3, 4
Zona
Vrtice (Pi) Prazo
Fator de Ponderao
Dentro das Zonas
Fator de Ponderao
Entre Zonas Adjacentes
Fator de Ponderao
Entre Zonas 1 e 3
P1 1 d.u.
P2 21 d.u.
Zona 1 P3 42 d.u. 40%
P4 63 d.u. 40%
P5 126 d.u.
P6 252 d.u. 100%
Zona 2 P7 504 d.u. 30%
P8 756 d.u. 40%
P9 1008 d.u.
Zona 3 P10 1260 d.u. 30%
P11 2520 d.u.

270
ANEXO G
CIRCULAR 3366/07 RISCO DE AES (PACS)

O risco de aes deve ser apurado da seguinte forma:

=
=
n
j
j ACS ACS
P P
1

A frmula do capital regulamentar no mtodo padro para aes considera o risco
especfico e o risco geral, da seguinte forma:



Onde:
- n o nmero de pases em que a instituio realiza operaes sujeitas variao do
preo das aes;
- n2J o nmero de emitentes aos quais est exposta a instituio no pas j;
- PACSj a parcela referente ao risco das operaes sujeitas variao do preo de
aes, no pas j;
- ELAi,j a exposio lquida em aes do emitente i no pas j;
- Fv o fator de risco geral, aplicvel ao valor absoluto do somatrio das exposies
lquidas em aes ELAi,j, igual a 0,08;
- Fj VI o fator de risco especfico no pas j, aplicvel ao somatrio dos valores
absolutos das exposies lquidas em aes ELAi,j .










271
ANEXO H
CIRCULAR 3368/07 RISCO DE COMMODITIES (PCOM)



( ) EB F EL F P
IV
n
i
i COM
+ |

\
|
=

=1
' ' '



Onde: F = fator aplicvel ao somatrio das exposies lquidas (EL
i
);
n = nmero de tipos de mercadorias nas quais esto referenciadas as exposies;
F
IV
= fator aplicvel exposio bruta (EB);
EL
i
= exposio lquida da mercadoria "i", representativa do valor, em reais, apurado
mediante o valor absoluto da soma de todas as posies compradas menos o valor
absoluto da soma de todas as posies vendidas referenciadas no tipo de mercadoria
"i", includas aquelas detidas por intermdio de instrumentos financeiros derivativos;
EB = exposio bruta, representativa do somatrio dos valores absolutos, em reais, de
cada posio comprada e de cada posio vendida referenciada em mercadorias.















272
ANEXO I
CIRCULAR 3389/08 RISCO DE CMBIO (PCAM)
A PCAM a parcela referente ao risco das operaes sujeitas variao do preo do ouro, moeda
estrangeira e ativos e passivos sujeitos variao cambial (incluindo instrumentos financeiros
derivativos).
As frmulas so as seguintes:

EXP F P
CAM
= ' '
(1)
Onde: F" = fator aplicvel s exposies em ouro, em moeda estrangeira e em ativos e passivos
sujeitos variao cambial.

A parcela EXP segue a seguinte equao abaixo:

3 2 1
Exp G Exp H Exp EXP + + = (2)

Onde: H = fator aplicvel ao montante do menor dos excessos das exposies compradas ou vendidas
(Exp
2
);
G = fator aplicvel ao montante das posies opostas em ouro, em moeda estrangeira e em
ativos e passivos sujeitos variao cambial, no Brasil e no exterior.

A parcela Exp
1
calculada segundo a expresso abaixo:

=
n
i
i i
EV EC Exp
1
(3)
Onde: n = nmero de moedas, incluindo o ouro, para as quais so apuradas as exposies
mencionadas no caput;
EC
i
= total das exposies compradas na moeda "i";
EV
i
= total das exposies vendidas na moeda "i".

O clculo da parcela Exp
2
explicitado abaixo:
)
`

=

= =
1 1
1 1
2
; min
n
i
n
i
i i
ExV ExC Exp
(4)
Onde: n
1
= nmero de moedas, considerando apenas as exposies em dlar dos Estados Unidos,
euro, franco suo, iene, libra esterlina e ouro;
ExC
i
= excesso da exposio comprada em relao exposio vendida, apurado para a
moeda "i";
ExV
i
= excesso da exposio vendida em relao exposio comprada, apurado para a
moeda "i".



A parcela Exp
3
calculada segundo a expresso:

)
`

=

= =
2 3
1 1
3
; min
n
i
n
i
i i
ElE ElB Exp
(5)
} 0 , max{
} 0 , max{
i i i
i i i
EC EV ExV
EV EC ExC
=
=

273
Onde: n
2
= nmero de moedas, incluindo o ouro, para as quais so apuradas as exposies no Brasil;
n
3
= nmero de moedas, incluindo o ouro, para as quais so apuradas as exposies no
exterior, inclusive para subsidirias e dependncias localizadas no exterior;
ElB
i
= exposio lquida no Brasil na moeda "i", resultante da diferena entre o total das
posies compradas e o total das posies vendidas no Brasil;
ElE
i
= exposio lquida no exterior na moeda "i", resultante da diferena entre o total das
posies compradas e o total das posies vendidas no exterior, incluindo subsidirias e
dependncias localizadas no exterior.

Os multiplicadores F
11
e H tm valores 100% e 70%, respectivamente. Caso existam posies opostas
entre as exposies lquidas apuradas pelas instituies no Brasil, integrantes ou no de conglomerado,
e aquelas apuradas pelas instituies e dependncias no exterior, considera-se G igual a 100% do
somatrio dos valores absolutos das exposies lquidas no Brasil e no exterior, a que for menor
caso contrrio G igual a zero.





















274
ANEXO J
COMPORTAMENTO DO PL A PARTIR DAS VOLATILIDADE
(EXTRADOS DE MARINS, A, OP.CIT)

O trecho abaixo reproduz de forma resumida os exemplos dados por Marins (pp. 294-299), utilizando os termos
do autor.

Caso 1: Suponhamos que uma instituio tenha duas posies ativas lineares, independentes e com retorno
esperado igual a zero com volatilidades, respectivamente, iguais a 0,4 e 0,7 e cujos preos iniciais so iguais a 1
e haja 100 unidades de cada um dos ativos. Suponhamos tambm que o Passivo tenha um valor fixo de R$ 200.
Assim, a volatilidade (desvio-padro) de cada unidade monetria do PL ser a mdia ponderada da volatilidade
dos dois ativos que compem o balano. Como a Var (Ax) = A
2
Var(x) temos:



Caso 2: Caso a instituio tenha uma
posio ativa de 400 unidades, com preo igual a um e uma posio passiva de 200 de mesmo preo. Admitindo
que, novamente, as posies sejam lineares, independentes e com retornos esperados iguais a zero e fazendo a
volatilidade do Patrimnio Lquido (ponderando pelo peso da composio do Ativo e Passivo):



Esse exemplo mostra a maior
flutuao do patrimnio lquido (comparando com o Caso 1) decorrente de existirem posies ativas e passivas
com volatilidades distintas. Observe que a posio ativa o dobro da posio passiva, mas que a volatilidade do
passivo menos do que o dobro da volatilidade do ativo, fazendo o patrimnio lquido estar sujeito a uma
volatilidade muito superior. Sendo o PL o saldo lquido da posio ativa e da posio ativa, h uma exposio
lquida ativa. Ou seja, o banco teme a queda do fator de risco da posio ativa e a alta do fator de risco que
indexa a posio passiva.

Caso 3: Consideremos o mesmo Caso 2, mas vamos admitir que exista uma correlao positiva entre as posies
ativas e passivas = + 0,9.

Para efetuar a volatilidade do passivo, devemos agora considerar a varincia de duas variveis correlacionadas.



Logo, temos:





A concluso que o fato de as posies serem correlacionadas positivamente, junto ao fato de uma das posies
encontrar-se no ativo e outra no passivo, diminui muito a flutuao do patrimnio como era de se esperar (o
que a instituio ganha de um lado, perde de outro).

Caso 4: Por fim, vamos repetir o exemplo para o caso em que a correlao seja agegativa, na mesma
magnitude: = - 0,9.




Em suma, a correlao negativa potencializa a flutuao do patrimnio causada pelas volatilidades distintas entre
o ativo e o passivo. Esses exemplos simples tornam claro como importante considerar adequadamente as
volatilidades das posies ativas e passivas para se ter uma ideia do risco de flutuao do Patrimnio Lquido e
como essas consideraes mudam quando se leva em considerao a existncia de correlaes entre as
posies.
[Patrimnio Lquido
1
] = [0,5
2
x 0,4
2 +
0,5
2
x 0,7
2
]
1/2
= 0,40
[Patrimnio Lquido
2
] = [2
2
x 0,4
2
+ (-1)
2
x 0,7
2
]
1/2
= 1,06
Var (Ax
1
+ Bx
2
) = A
2

Var (x
1
)

+ B
2

Var (x
2
) + 2 A x B Cov (x
1
, x
2
)
= Cov (x
1
, x
2
) / Var (x
1
)

Var (x
2
)
[Patrimnio Lquido
3
] = [2
2
x 0,4
2
+

(-1)
2
x 0,7
2
+ 2 x 2 x (-1) x 0,9 x 0,4 x 0,7]
1/2

[Patrimnio Lquido] = 0,35
[Patrimnio Lquido
3
] = [2
2
x 0,4
2
+

(-1)
2
x 0,7
2
+ 2x2x(-1) x (-0,9)x0,4x 0,7]
1/2
[Patrimnio Lquido] = 1,46

275
ANEXO K
CIRCULAR 3365/07 RISCO DE JUROS DA CARTEIRA BANCRIA

Art. 1 A mensurao e a avaliao do risco de taxas de juros das operaes no classificadas na
carteira de negociao, na forma da Resoluo n 3.464, de 26 de junho de 2007, devem ser efetuadas
por meio de sistema que atenda os seguintes critrios mnimos, de acordo com a natureza das
operaes, a complexidade dos produtos e a dimenso da exposio a risco de taxas de juros da
instituio:

I. inclua todas as operaes sensveis variao nas taxas de juros;
II. utilize tcnicas de mensurao de risco e conceitos financeiros amplamente aceitos;
III. considere dados relativos a taxas, prazos, preos, opcionalidades e demais informaes
adequadamente especificadas;
IV. defina premissas adequadas para transformar posies em fluxo de caixa;
V. mea a sensibilidade a mudanas na estrutura temporal das taxas de juros, entre as diferentes
estruturas de taxas e nas premissas;
VI. esteja integrado s prticas dirias de gerenciamento de risco;
VII. permita a simulao de condies extremas de mercado (testes de estresse);
VIII. possibilite estimar o Patrimnio de Referncia (PR) compatvel com os riscos na forma
determinada no art. 3 da Resoluo n 3.490 de 29 de agosto de 2007.

...

Art. 2 Os testes de estresse mencionados no art. 1, inciso VII, devem:

I. ser realizados, no mnimo, trimestralmente;
II. estimar o percentual da variao do valor de mercado das operaes no classificadas na
carteira de negociao em relao ao PR, com utilizao de choque compatvel com o 1 e o
99 percentis, considerando o perodo de manuteno (holding period) de um ano e o perodo
de observao de cinco anos;
III. estimar a quantidade de pontos-base de choques paralelos de taxas de juros necessrios para
acarretar redues do valor de mercado das operaes no classificadas na carteira de
negociao correspondente a 5%, 10% e 20% do PR.
IV. ser realizados individualmente para cada fator de risco que contribua com no mnimo 5% do
total das exposies referentes s operaes no classificadas na carteira de negociao e, de
forma agregada, para as operaes remanescentes.

...







276
ANEXO L
CIRCULAR 3383/08 RISCO OPERACIONAL (POPR)
A parcela de capital para risco operacional na abordagem padro deve ser calculada da seguinte forma:










Art. 8 - O multiplicador "Z" corresponde aos seguintes valores: I - de 1 de julho de 2008 at 31 de dezembro de 2008:
0,20; II - de 1 de janeiro de 2009 at 30 de junho de 2009: 0,50; III - de 1 de julho de 2009 at 31 de dezembro de 2009:
0,80; IV - a partir de 1 de janeiro de 2010: 1,00.

J na Abordagem Padronizada Alternativa:


Onde:
Z = multiplicador, conforme definido no art. 8;
IAEi,t = Indicador Alternativo de Exposio ao Risco Operacional, no perodo anual "t", apurado para as
linhas de negcio "i" mencionadas no art. 4, caput, incisos I e II;
IEi,t = Indicador de Exposio ao Risco Operacional, no perodo anual "t", apurado para as linhas de
negcio "i" mencionadas no art. 4, caput, incisos III a VIII; e
i = fator de ponderao aplicado linha de negcio "i".

Art. 4: para fins de apurao da parcela de Popr, as seguintes linhas de negcio devem ser consideradas:

I. Varejo;
II. Comercial;
III. Finanas Corporativas;
IV. Negociao e Vendas;
V. Pagamentos e Liquidaes;
VI. Servios de Agente Financeiro;
VII. Administrao de Ativos;
VIII. Corretagem de Varejo.

Pargrafo 1 - O valor do fator de ponderao (i) corresponde a: I - 0,12 para as linhas de negcio: Varejo, Administrao
de Ativos e Corretagem de Varejo, mencionadas, respectivamente, no art. 4, caput, incisos I, VII e VIII; II - 0,15 para as
linhas de negcio: Comercial e Servios de Agente Financeiro, mencionadas, respectivamente, no art. 4, caput, incisos II e
VI; e III - 0,18 para as linhas de negcio Finanas Corporativas, Negociao e Vendas e Pagamentos e Liquidaes,
mencionadas, respectivamente, no art. 4, caput, incisos III, IV e V.

J para a Abordagem Padronizada Alternativa simplificada:


Com as mesmas definies.

277
ANEXO M
A Diversidade entre Bancos de Desenvolvimento Trechos em stios oficiais
reproduzidos (sublinhado nos originais, grifos nosso)

Continua...

BD Nacional - Japo - JBIC: Our mission is to contribute to the sound development of the Japanese and
international economy by conducting international finance operation in the following three fields. In
conducting its operations to fulfill this mission, the role of JBIC is to complement the financing provided by
private sector financial institutions: 1) Promoting overseas development and acquisition of strategically
important natural resources to Japan; 2) Maintaining and improving the international competitiveness of
Japanese industries; 3) Responding to disruptions in financial order in the international economy.
BD Regional frica African Development Bank Group: The African Development Bank (AfDB)
Groups mission is to help reduce poverty, improve living conditions for Africans and mobilize resources for
Africas economic and social development. Initiatives: Trade Finance Initiative; African Legal Support
Facility; African Peer Review Mechanism; African Water Facility; Congo Basin Forest Fund; Extractive
Industries Transparency Initiative; Fragile States Facility; Investment Climate Facility.
BD Nacional India - Industrial Development Bank of India IDBI: The primary purpose of the
Industrial Development Bank India is to cater the requirement of credit and other products for the growth
of the Indian industry. The institutions like the National Stock Exchange of India (NSE), the National
Securities Depository Services Ltd. (NSDL) and the Stock Holding Corporation of India (SHCIL) are built
by the Industrial Development Bank of India.
BD Nacional India - Small Industries Development Bank of India SIDBI: Mission: To empower the
Micro, Small and Medium Enterprises (MSME) sector with a view to contributing to the process of economic
growth, employment generation and balanced regional development. Vision: To emerge as a single
window for meeting the financial and developmental needs of the MSME sector to make it strong, vibrant
and globally competitive, to position SIDBI Brand as the preferred and customer-friendly institution and for
enhancement of share-holder wealth and highest corporate values through modern thechnology platform.
BD Nacional Alemanha KfW: KfW Bankengruppe gives impetus to economic, social and ecological
development worldwide. As a promotional bank under the ownership of the Federal Republic and the Lnder
(federal states), it offers support to encourage sustainable improvement in economic, social, ecological living
and business conditions, among others in the areas of small and medium-sized enterprise, entrepreneurialship,
environmental protection, housing, infrastructure, education finance, project and export finance, and
development cooperation ... Financial Cooperation steps in where long-term capital is lacking, where the
market fails or does not yet function adequately. This is where KfW Entwicklungsbank is called upon: 1)
As the German Development Bank it supports developing countries with investments in infrastructure,
financial systems and environmental protection. This way it encourages the introduction of technical,
economic and institutional innovations; 2) The creation of efficient financial systems offers small and
medium-sized enterprises new opportunities. We create opportunities for income and employment; 3) The
reduction of poverty is the overriding objective of FC; 4) In crisis regions, for instance, it contributes
towards stabilising social conditions by financing employment programmes; 5) Its financing operations are not
directed at isolated projects with limited local effects. KfW Entwicklungsbank supports its partners in
overcoming structural obstacles and initiating an economically sustainable and socially just development; 6)
KfW Entwicklungsbank concentrates its operations in a country on selected priority areas. This enables its
funds to be applied more efficiently
BD Nacional - Mexico - National Financiera Banca de Desarrollo Nafinsa: The objectives of Nafinsa
are to promote the overall development and modernization of the industrial sector with a regional
approach; stimulate the development of financial markets and act as financial agent of the Federal
Government in the negotiation, contracting and management of credits from abroad. Nafinsa carries out its
operations in accordance with financing criteria applicable to development banks, channeling its funds
mainly through commercial banks and non-banking financial intermediaries. The principal sources of
Nafinsas resources are loans from international development institutions such as the International Bank for
Reconstruction and Development (IBRD) and the Inter-American Development Bank (IDB), lines of credit
from foreign banks and the placement of securities in the international and domestic markets.


278
Continuao...
BD Regional Nrdico - Nordic Investment Bank: NIB finances projects that strengthen
competitiveness and enhance the environment. The Bank offers long-term loans and guarantees on
competitive market terms to its clients in the private and public sectors. NIB is an international financial
institution owned by Denmark, Estonia, Finland, Iceland, Latvia, Lithuania, Norway and Sweden. The Bank
has lending operations both in its member countries and in emerging markets in: Africa and the Middle East;
Asia; Europe and Eurasia; and Latin America. NIB acquires the funds for its lending by borrowing on the
international capital markets. NIB's bonds enjoy the highest possible credit rating.
BD Multilateral - World Bank International Bank for Reconstruction and Development (IBRD): The
International Bank for Reconstruction and Development (IBRD) aims to reduce poverty in middle-income
and creditworthy poorer countries by promoting sustainable development through loans, guarantees, risk
management products, and analytical and advisory services. Established in 1944 as the original institution of
the World Bank Group, IBRD is structured like a cooperative that is owned and operated for the benefit of
its 186 member countries.
BD Regional - Banco Interamericano de Desarrolllo BID: The IDB, established in 1959 to support the
process of economic and social development in Latin America and the Caribbean, is the main source of
multilateral financing in the region. The IDB Group provides solutions to development challenges by
partnering with governments, companies and civil society organizations, thus reaching its clients ranging from
central governments to city authorities and businesses. The IDB lends money and provides grants. With a
triple-A rating, the Bank borrows in international markets at competitive rates. Hence, it can structure loans at
competitive conditions for its clients in its 26 borrowing member countries. In addition, it also offers
research, advice and technical assistance to support key areas like education, poverty reduction and
agriculture. The Bank is also active on cross-border issues like trade, infrastructure and energy.
BD Nacional China - China Development Bank: China Development Bank Corporation ("the Bank" or
"CDB") is dedicated to the mission of strengthening the competitiveness of China and improving the living
standards of its people in support of the State's medium-to long-term development strategies and policies.
CDB is a leader in the implementation of the State's macroeconomic policies and has assumed an active
role in raising and channelling funds to alleviate the bottleneck restraints and strengthen the weaker links in
the nation's economy, all to the rational development of the economy and society. The Bank is dedicated to
promoting the development of the market through well-planned finance, with balance of established
techniques and pioneering initiatives. These support the State's key national projects, basic industries and the
high-technology sector as well as pillar industries and critical infrastructure construction. The Bank is
especially attentive to the financially disadvantaged peoples and sectors of the nation's economy. In support of
State's policies to implement disciplined development and build a harmonious society, the Bank directs
funding to constrained sectors, including urbanisation, SMEs, agriculture, rural communities and
farmers, along with special programs for health care and education. In answer to the call of the State to
encourage domestic enterprises to "Go Global", the Bank also engages in a wide range of international
cooperative activities. The Bank has endeavoured to adhere to a market-oriented, commercially viable
approach, a strategy validated by the Bank's maintaining and continuously improving its outstanding
internationally-benchmarked market performance and core competitiveness indicators.
BD Nacional Coria Korean Development Bank KDB: Founded in 1954, KDB has fulfilled its role
as a state-owned bank by spearheading the nations industrial and economic development for over five
decades. The Bank has driven remarkable growth throughout the course of industrialization in Korea. In
particular, we made a significant contribution to the countrys recovery from the Asian financial crisis by
taking the lead in the restructuring of ailing companies. More recently, we have exerted our efforts into
nurturing innovative SMEs and venture companies, assisting balanced national development, and expanding
future growth engines.
BD Reginal - Islmico: Islamic Development Bank: The purpose of the Bank is to foster the economic
development and social progress of member countries and Muslim communities individually as well as
jointly in accordance with the principles of Shari'ah i.e., Islamic Law. The functions of the Bank are to
participate in equity capital and grant loans for productive projects and enterprises besides providing financial
assistance to member countries in other forms for economic and social development. The Bank is also
required to establish and operate special funds for specific purposes including a fund for assistance to Muslim
communities in non-member countries, in addition to setting up trust funds. The Bank is authorized to accept
deposits and to mobilize financial resources through Shari'ah compatible modes. It is also charged with the
responsibility of assisting in the promotion of foreign trade especially in capital goods, among member
countries; providing technical assistance to member countries; and extending training facilities for personnel
engaged in development activities in Muslim countries to conform to the Shari'ah.

279
ANEXO N
A QUESTO DAS LACUNAS NO MARCO REGULATRIO


De acordo com Pastoriza (2009), em entrevista concedida e revista pela autora:
A existncia de lacunas no marco regulatrio cria incertezas para o investimento em determinados setores. Em
particular, isso verdade para os investimentos em saneamento. O poder concedente dos servios do ente
municipal, e muitos deles esto licitando suas concesses, havendo grande expanso de concessionrias
privadas, inclusive com investimentos financiados via Parceria Publico Privada. Ocorre que estas reas licitadas
eram anteriormente supridas por empresas pblicas estaduais, posto que o modelo contemplava, via de regra, um
grande empresa pblica por estado da federao. Hoje, ao implementar suas concesses, os municpios que
optam por no renovar as concesses das antigas empresas estaduais, esto reduzindo o fluxo de caixa e a
capacidade de gerao de receitas destas empresas, que em muitos casos, j contrataram grandes financiamentos
junto a instituies financeiras pblicas (BNDES, Caixa entre outras) levando em conta seu porte original. Um
questo que se coloca : como ficaro as empresas pblicas estaduais ao final desse perodo de novas
concesses? Qual ser seu poder de alavacagem financeiro? Ser possvel, no futuro, visualizar alguma
consolidao nesse setor? Como ficar a questo da concesso dos servios nas regies metropolitanas, em que
vrios municpios atuam de forma conjunta ?
Esses problemas se juntam a outros j vivenciados pelas empresas estaduais que operam no setor: baixa
hidrometrizao, dificuldade de cobrar tarifas em comunidades mais carentes, grandes perdas na rede,
obsolescncia de equipamentos, necessidade de expanso das redes de gua, e principalmente esgoto, entre
outros.
importante registrar que, na maioria das vezes, os grande bancos pblicos vem financiando concomitantemente
as antigas empresas estaduais de saneamento e as novas entrantes - que operam ativos destinados a cumprir os
novos contratos de concesso municipais - ou seja, so financiados ambos os players sem que exista clareza de
como o modelo vai funcionar no futuro prximo. Essa questo mais critica quando se fala de tratamento de
esgotos, posto que um subsegmento o de menor rentabilidade, cuja operao subsidiada pela atuao na
distribuio de gua.
No caso brasileiro, a carncia de esgoto em alguns municpios considerada um dos maiores dficits em termos
de desenvolvimento do pas (Ver Ferreira, Norris e Castro, 2006). Embora existam recursos no reembolsveis
para o setor, via Oramento Geral da Unio (OGU), o modelo atual tambm centrado em financiamentos
onerosos que exige o retorno dos emprstimos. Para reduzir o riscos de tais financiamentos, os bancos pblicos
vm buscando balancear os financiamentos destinados expanso da rede de gua e substituio e expanso da
rede de hidrmetros (ambos forte geradores de receita) com outros destinados a ampliar o tratamento de esgotos
(de baixo retorno econmico), de modo a permitir uma maior harmonia do crescimento da empresas.

280
ANEXO O
Organograma do BNDES


























281
ANEXO P
BNDES e o FAT
Relao BNDES/ Recursos do FAT


















SINE e Proger

Retorna TJLP para o FAT
Fonte: BNDES, 2004.




Fat Especial
40%

BNDES

Seguro Desemprego e
Abono Salarial
Programa de
Formao
Profissional
Despesas da Unio
Receitas para Unio
Fundo de
Amparo ao
Trabalhador
Retorna a Libor para FAT

Clientes do
BNDES

80% da arrecadao do PIS/PASEP e
receitas decorrentes de aplicaes
financeiras
(FAT no Cambial)
(FAT Cambial)
Ministrio do
Trabalho e Emprego

282


ANEXO Q

Regulao de Bancos de Desenvolvimento em Basileia I Extrado de BNDES, 2005


BANCOS DE DESENVOLVIMENTO E SUPERVISO BANCRIA
Instituio rgo Supervisor Caractersticas da Superviso Bancria
BIRD Nenhum O BIRD age em sintonia com o FMI e o BIS,
adota as melhores prticas bancrias, inclusive
aquelas preconizadas pelo Acordo de Basileia, e
promove sua adoo pelos bancos clientes.
BID Nenhum O BID no est sujeito a qualquer
regulamentao.
KfW Ministrio da Fazenda No est sujeito legislao bancria alem.
Obrigado a apresentar ao Banco Central alguns
dados de balano e avisar quando a exposio a
qualquer tomador supera determinado limite.
JBIC Ministrio da Fazenda O JBIC no est submetido s normas e
regulamentos do Banco Central.
Controles principais do Ministrio da Fazenda para
o JBIC a seguir:
1. Consultant on general policy of lending
2. Pre-approval of general terms and conditions of
financing
3. Pre-approval of each project of all Untied Loans
and Export Loans for soverign borrowers
4. Pre-approval of each project with uncertainty of
repayment
NIB O NIB uma instituio financeira multilateral
que no est sob o controle direto de qualquer
de seus pases membros
Normas e regulamentos de qualquer dos bancos
centrais da regio no se aplicam ao NIB, que cria
suas prprias normas e regulamentos.
Nafinsa Banco do Mxico


A Secretaria de Fazenda e Crdito Pblico
determina as caractersticas das operaes ativas e
passivas que no impliquem a captao de recursos
do pblico.
Cabe ao Banco do Mxico regulamentar as
operaes ativas e passivas que impliquem a
captao de recursos do pblico, operaes no
mercado financeiro, e operaes com derivativos.
En este sentido, el Banco de Mxico emite
disposiciones dirigidas a las Instituciones de
Crdito. La Circular 2019/95 es la Circular que
regula las operaciones pasivas, activas y de
servicios de la banca multiple banca comercial.
Mediante Circulares "Telefax" el Banco de Mxico
extiende el mbito de vlidez de esta Circular
2019/95 a las Instituciones de Banca de Desarrollo
como Nafin.
Adjunto la direccin de Internet a la que puede
accesar a fin de conocer el ndice y el contenido de
las "Circulares Telefax adicionales a la Circular
2019/95 dirigidas a instituciones de crdito"



283
ANEXO R
BNDES e outros Bancos de Desenvolvimento

US$ milho BNDES BID BIRD CAF
31/12/2008 31/12/2008 30/06/2008* 31/12/2008
Ativos Totais 118.564 72.510 233.599 14.279
Patrimnio Lquido 10.812 19.444 41.548 4.554
Lucro Lquido 2.273 -22,0 1.491 311
Desembolsos 49.791 7.149 10.490 5.292
Carteira de Crdito 92.422 51.173 99.050 10.184
Capitalizao 9,1% 26,8% 17,8% 31,9%
Retorno sobre Ativos 2,2% -0,03% 0,7% 2,4%
Retorno sobre PL 21,2% -0,11% 3,7% 7,2%
Fundado 1952 1959 1945 1968

Fontes: www.iadb.org, www.worldbank.org e www.caf.com
(*) No Banco Mundial, diferente dos outros bancos, o ano fiscal de 12 meses encerra em 30 de junho.

284
ANEXO S
Garantias nas Operaes Diretas do BNDES Resumo Extrado de Mendes (2009)


As metodologias para Rating Corporativo, aplicadas s operaes diretas do BNDES, diferem para
instituies no financeiras, setor pblico e Project Finance, onde se considera um projeto especfico
como uma Corporao isolada para fins de anlise. Atravs do Rating Corporativo determina-se:

1) o montante mximo de exposio da empresa no BNDES (Res. 1.817/09), cujos limites
dependem do Ativo e Patrimnio Lquido da empresa e do PR do BNDES;
2) o Spread de risco a ser cobrado pelo Banco (Res. 1.507/07);
3) o nvel de garantias reais exigido (Res. 1.573/08), com exceo de Project Finance, nos
quais inexiste exigncias de garantias reais; e
4) se recomendvel o apoio financeiro (Res. 1.817/09).


De forma geral, o Rating Corporativo pode ser segregado em trs grandes grupos:

1) Investment Grade (Igual ou maior que BBB-), onde o tratamento do BNDES uma anlise
Operacional Sumria;
2) Grau Especulativo (Faixas B/BB), onde deve haver a Anlise Operacional Padro (Ver
Box 3); e
3) Grau No Recomendvel (Inferior a B-). Para a no recomendao, porm, existem
novamente excees, quando se trata de operaes que estejam sujeitas recuperao de
crdito, programas especficos ou se expressamente justificados e autorizados pelo Comit
de Enquadramento de Crdito (CEC ver Box 3).









285
ANEXO T
Apurao do Capital Regulamentar na Estrutura Pr-AGR

Tabela A Sntese dos Departamentos envolvidos no Clculo dos Capital Regulamentar
em Basileia I no BNDES (Pr-AGR)


Responsvel
rea Departamento
Sistemas Corporativos Processamento
Risco de crdito AF-DEPCO Sistema de Contabilidade, SCC,
CXI
Excel, COSIF
Risco Juro Pr
275
AF-DEPOL SCC Excel,Bloomberg
Risco Cmbio
276
AF-DEPCO Sistema de Contabilidade Excel, txt
Risco Swap
277
AF-DEFIX Controle direto DEFIX Excel


Tabela B Departamentos envolvidos no gerenciamento do Ativo e do Passivo por tipo
de risco para fins de Basileia I


Controle do Ativo
Depto. Responsvel
Controle do Passivo
Depto. Responsvel
Risco de crdito DECOB/GEPC-D:
Operaes Diretas, Subrogadas e Exim
DECOB/GEPC-I:
Operaes Indiretas
DEFIN
Risco Juro Pr Departamentos responsveis pelas linhas: Carto
BNDES, Linha Especial, Linha Especial 2,
Profarma I, Modermaq, Modermaq 2
DEFIX (Derivativos com ponta pre ativa)
DEFIN
Risco Cmbio AEX, AOI, AI, AIE (operaes com parcela em
cesta de moeda)
DEFIX (Derivativos com ponta pre ativa)
DEFIN
Risco Swap DEFIX (Derivativos com ponta pre ativa) DEFIN


275
Para calcular o Risco de Juros Pr, o DEPOL/AF retirava, atravs de uma ferramenta interna denominada
Business Object (BO), as informaes corporativas referentes s exposies em taxas pr e as imputava em uma
planilha Excel. Aps calcular o valor do VaR Bacen, o DEPOL informa mensalmente Contabilidade
(DEPCO) o risco de juro pr, considerando os programas de crdito realizados nessa taxa, expostos na Tabela 2.
276
Embora o Departamento de Contabilidade (DEPCO) fosse o responsvel por calcular diariamente a exposio
lquida em moeda estrangeira, cabia ao DEPOL monitorar e operar o risco de descasamento de moedas. Cabe
insistir que a AGR no alterou as rotinas do DEPOL, mas sim passou a assumir o trabalho antes realizado pelo
DEPCO, isto , o envio das informaes ao Banco Central.
277
Vale lembrar que no contexto de Basileia I, o risco de swap era computado como 20% do valor dos swaps
realizados a ttulo de risco da contraparte isto , o risco de no performance do contrato. O valor de
exposio em swap era residual no BNDES, devido ao baixo uso de instrumentos derivativos pelo Banco. O
processo se dava da seguinte forma: o DEFIX/AF monitorava todos os derivativos feitos pelo Banco e informava
ao DEFIN/AF o valor dos derivativos, que enviava, por sua vez, as informaes para a Contabilidade
(DECOB/AF), responsvel pelo reporte ao Banco Central.

286
ANEXO U



287
A AGR secretaria o
CGR
Comit de
Auditoria
3

Conselhos de
Administrao
2

Auditoria
Diretoria
(6 Diretores, Vice-Presidente
e Presidncia)
CGR: Comit de
Gesto de Riscos
1

(6 Diretores, Vice-Presidente e
Presidncia)

AGR
(Diretor 1)
DERIC
(Departamento
de Gesto de
Risco de
Crdito)
DERIM
(Departamento
de Gesto de
Risco de
Mercado)
DEROP
(Departamento
de Gesto de
Risco
Operacional)
DECOI
(Departamento
de Controles
Internos)
AGR
Assessoria
Jurdica
4

Notas:
1. O Comit de Gesto de Riscos (CGR) composto pela Diretoria do Banco e apenas secretariado pelo
Superintendente da AGR. Nele so levados assuntos relativos a risco e controles internos, em princpio,
mensalmente, embora este possa ser convocado a qualquer momento, para assuntos extraordinrios. O
Comit no possui alada decisria, s recomenda aes da o fato deste se encontrar hierarquicamente
abaixo da Diretoria, apesar de composto pelos mesmos membros.
2. Alguns temas relacionados a risco (tal como a aprovao das Polticas Corporativas de Gesto de Riscos)
devem ser aprovados no apenas pela Diretoria, mas tambm pelos Conselhos de Administrao (BNDES
e BNDESPAR), como orienta o Banco Central.
3. Quando questionado, o CGR responde diretamente ao Comit de Auditoria.
4. A Gerncia Executiva Jurdica tem por funes a) responder s demandas da rea de Gesto de Riscos
no que se refere aos assuntos jurdicos relativos s atividades dessa rea; b) observar as normas
aprovadas pela Diretoria do BNDES, as orientaes e padres do Comit de Padronizao de
Procedimentos Jurdicos, os pareceres e outros documentos assemelhados, emanados pela
Superintendncia da rea Jurdica; e c) contribuir para o aperfeioamento dos servios jurdicos do
BNDES, encaminhando apreciao do Superintendente da rea Jurdica, todas as questes jurdicas
identificadas, no exerccio de suas funes, que necessite elaborao de estudos, emisso de pareceres,
reviso ou estabelecimento de padres e alterao de normas. (Resoluo BNDES 1.610/08)
ANEXO V

Organograma da Estrutura de Gerenciamento de Riscos-BNDES

288
ANEXO W
Efeitos da Crise Subprime na Economia Brasileira

Variao do PIB e seus Componentes Trimestre contra Trimestre do Ano Anterior
(var %)

Economia Real Indicadores Selecionados (Jun/08 a Jun/09)

Notas:
1) Pesquisa Industrial Mensal Produo Fsica Brasil. Fonte: IBGE, Base Original: 2002 = 100
2) Pesquisa Mensal de Comrcio. Fonte: IBGE, Base Original: 2003 = 100
3) Taxa de Desemprego Aberta. Fonte: IBGE
4) ndice de Quantidades. Fonte: Funcex Base Original: 2006 = 100.
5) Saldo de Transaes Correntes. Fonte: Banco Central do Brasil.
6) Investimento Estrangeiro Direto. Fonte: Banco Central do Brasil

Sries
Selecionadas
PIMPF Ind.
Geral
(com ajuste)
Jan07 = 100
PMC
Ampliada
(com ajuste)
Jan 07 = 100
Tx.
Desemp.
Quantum das
Exportaes
Jan 07 = 100
STC acum.
em 12
meses
(US$
milhes)
IED acum.
em 12
meses
(US$
milhes)
Var % das
Despesas do
Governo
(ms contra
mesmo ms
do ano
anterior)
jun/08 110,3 121,6 7,86% 119,8 -17.741,5 30.442,4 5,98
jul/08 112,0 123,2 8,13% 125,7 -19.163,4 30.095,3 14,80
ago/08 110,3 121,5 7,62% 118,4 -21.570,2 32.754,0 3,43
set/08 111,9 126,1 7,67% 122,6 -24.879,5 37.458,4 0,91
out/08 110,3 115,2 7,48% 115,6 -25.970,1 38.184,1 4,37
nov/08 102,5 112,3 7,58% 100,4 -25.571,6 37.828,9 10,93
dez/08 89,6 111,7 6,79% 102,4 -28.192,0 45.058,2 -10,19
jan/09 91,5 118,7 8,20% 76,3 -26.919,6 42.162,1 17,31
fev/09 93,3 121,6 8,48% 77,5 -25.622,1 43.240,4 8,44
mar/09 94,1 123,3 9,04% 95,4 -22.876,1 41.601,2 10,64
abr/09 95,2 119,2 8,91% 100,6 -19.689,3 41.138,4 13,32
mai/09 96,4 123,6 8,84% 98,1 -20.641,7 42.308,3 11,27
jun/09 96,7 131,6 8,11% 114,0 -18.394,9 41.032,6 5,03

Fonte: IBGE em Estatisticas Macroeconmicas BNDES, out/2009 e rea de Pesquisa Econmica, BNDES, out/2009

289
Indicadores de Crdito, Taxas de Mercado e Poltica Anti-Cclica de Governo
Sries
Selecionadas
Crdito
(%PIB)
Taxa de Juros
PF % aa.
Taxa de Juros
PJ % aa.
Dlar - Compra
- mdia mensal
SELIC-Meta
jun/08 36,3 49,1 26,56 1,62 12,25
jul/08 36,7 51,35 27,45 1,59 13,00
ago/08 37,6 52,07 28,31 1,61 13,00
set/08 38,7 53,07 28,28 1,80 13,75
out/08 39,5 54,56 31,81 2,17 13,75
nov/08 40,4 58,05 31,35 2,27 13,75
dez/08 41,3 57,86 30,66 2,39 13,75
jan/09 41,5 54,98 30,99 2,31 12,75
fev/09 41,8 52,59 30,85 2,31 12,75
mar/09 42,5 50,13 28,88 2,31 11,25
abr/09 42,6 48,81 28,78 2,21 10,25
mai/09 43,2 47,28 28,48 2,06 10,25
jun/09 43,7 45,59 27,41 1,96 9,25
Fonte: Banco Central

Comportamento do Crdito


Fonte: Banco Central











290

ANEXO X
Nova Metodologia RBAN
(por Raymundo, M., extrado da Nota DERIM 04/09):

At o momento o risco da carteira bancria continua a ser apurado pela metodologia NII. A migrao para
um modelo de Valor Presente Lquido
278
(Net Present Value), que requer a marcao a mercado de todas as
posies, ainda est em estudo ... A partir de maro de 2009, o DERIM fez alguns aprimoramentos em sua
metodologia:

Passou a considerar como medida para Rban o somatrio (por fator de risco) das perdas
resultantes de variaes nas taxas de juros sobre as posies de descasamento (perda
inesperada).
Para cada fator de risco, considera-se um choque r
i
no indexador i, ao invs da
expectativa de mercado da varivel (perda esperada).
As exposies lquidas em TJLP e no fator de risco pr-fixado devem ser multiplicadas por
um fator de reprecificao. Esse fator obtido pela razo entre o nmero de meses do
perodo em que a posio est sujeita reprecificao e 12 meses. O perodo que a posio
est sujeita reprecificao comea na data onde h a reprecificao e termina daqui a 12
meses (a TJLP includa nesta categoria j que a mesma passvel de alterao ao final dos
trimestres gregorianos).
279

Caso essa posio seja liquidamente ativa, o risco considerado de que a taxa
(remunerao) caia; caso a posio seja passiva, o risco de que a taxa aumente. Assim, a
posio do GAP avaliada em mdulo e aplicada uma variao percentual positiva, definida
previamente.
280


Assim, a Rban apurada da seguinte forma:

RBAN No Diversificada = NII = GAP
i
r
i
(2)

Vale ressaltar que o GAP
TJLP
e o GAP
PRE
acima j esto multiplicados pelo fator de
reprecificao mencionado anteriormente.
Como a forma de clculo considera sempre os piores casos (o risco de queda das taxas em
posies ativas e aumento em posies passivas), introduziu-se um fator mitigador, atravs da
considerao de um efeito diversificao
281
entre todos os fatores de risco, exceto para risco de

278
Nessa outra metodologia so apurados os efeitos de oscilaes das taxas de juros no valor econmico da
posio do Banco. Uma das vantagens dessa abordagem que so capturados os efeitos de oscilaes nas taxas
de juros sob todos os fluxos de caixa projetados da posio, em contrapartida, na abordagem de NII o efeito se
faz sentir apenas sob os fluxos que sero re-precificados no horizonte de um ano.
279
Suponha que tenhamos uma operao pr-fixada que vena daqui a trs meses. A mesma estar sujeita a
reprecificao na data de vencimento (daqui a trs meses) e sofrer o efeito do choque dos juros por 9 meses (= 1
ano 3 meses). Assim, para apurarmos o efeito do choque da taxa de juros sob essa posio, dentro do holding
period especificado, devemos multiplicar a exposio por 9/12.
280
Aps a avaliao da prtica em outras instituies e da recomendao do documento Principles for the
Management and Supervision of Interest Rate Risk, publicado em 2001 pelo BIS, foram estabelecidos choques
de 2% para todos os indexadores, a exceo da TR, cujo choque estabelecido foi de 1%, j que um choque de 2%
para a TR excessivamente conservador.
281
Para ilustrar a intuio por de trs do efeito correlao considere que depois de passados alguns meses seja
verificado que o IPCA est acima da meta de inflao, a reao do Banco Central seria de aumentar a taxa

291
taxa de juros de posies em moeda estrangeira, atravs de uma matriz de correlao
conservadora.
Aps a constatao de que entre os fatores de risco em moedas nacionais no se observam
correlaes negativas, estabeleceu-se uma matriz (6 x 6) de correlao composta por zeros
(0) e um (1), de forma conservadora.

Denotamos essa parcela de risco diversificada por RBAN Nacional Diversificada. A sua frmula
dada por:

RBAN Nacional Diversificada = ( GAP
i
x GAP
j
x r
i
x r
j
x
i,j
)
1/2
, (3),
onde
282
:
i,j
= x sinal(GAP
i
x GAP
j
) + .

Dizemos que a matriz de correlaes acima conservadora porque o valor obtido na frmula (2)
maior ou igual ao valor obtido ao se substituir as correlaes
i,j
pelas correlaes verdadeiras entre os
fatores de risco, digamos
i,j
(com 0
i,j
1). Com efeito, seja (i,j) um par de ndices qualquer. Ento se:

GAP
i
x GAP
j
> 0 =>
i,j
1 =
i,j
=> GAP
i
x GAP
j
x r
i
x r
j
x
i,j
GAP
i
x GAP
j
x r
i
x
r
j
x
i,j

GAP
i
x GAP
j
< 0 =>
i,j
= 0
i,j
=> GAP
i
x GAP
j
x r
i
x r
j
x
i,j
0 = GAP
i
x GAP
j
x r
i

x r
j
x
i,j


O fator de risco de taxa de juros para posies em moeda estrangeiras, antes no incorporado,
passou a fazer parte da RBAN.
Aplica-se um choque no descasamento em moeda estrangeira como um todo. Calcula-se,
separadamente, o NII para as posies em moeda estrangeira e adiciona-se ao NII obtido para
as moedas nacionais, no permitindo nenhum efeito mitigador entre esses fatores de risco.

RBAN Moeda Estrangeira = GAP
ME
x r
ME
(4)

Finalmente, obtm-se a RBAN Diversificada pela frmula:

RBAN Diversificada = RBAN Nacional Diversificada + RBAN Moeda Estrangeira

Para dar conta do risco dos pr-fixados (cuja taxa, por definio, no varia), considerou-se o risco
de reprecificao (re-pricing) da carteira que vence em um ano. Isto , o risco de no conseguir
rodar a carteira a mesma taxa antes fixada.
Devido s mudanas introduzidas e ao fato de o BNDES ainda no dispor das marcaes a
mercado, o teste de estresse foi adaptado de forma a refletir uma avaliao de risco da carteira
bancria em metodologia de NII. Esta calcula o impacto na receita de juros no perodo de 1 ano
atravs de oscilaes dos indexadores nesse perodo. O cenrio base consiste nos valores dos
indexadores para 1 ano assumirem o valor projetado pelo mercado. A alterao na receita de juros
ocorre caso o valor realizado do indexador se desvie do valor projetado para o mesmo. Para manter
a consistncia, o teste de estresse apurado verifica os desvios da taxa efetiva (acumulada em um
ano frente) em relao projeo de mercado (feita um ano antes) por um perodo histrico de 5
anos. Ordenam-se os desvios e consideram-se os percentis 1% e 99%, conforme determina o
Banco Central.
O BNDES deve ter capital alocado suficiente para suportar o mximo dos valores obtidos no teste
de estresse definido pelo Banco Central e no clculo da RBAN sem efeito de diversificao. Caso
se encontre desenquadrado, dever procurar mitigar os riscos atravs de uma reestruturao das
posies assumidas ou atravs de uso de derivativos com objetivo de hedge.
Reporta-se ao Banco Central o valor da RBAN, sob o efeito de diversificao.

SELIC a fim de conter a inflao. Assim, desvios em relao ao valor esperado da inflao ocasionam desvios
em relao ao valor esperado da taxa SELIC, que por sinal tem efeito no mesmo sentido sobre o DI.
282
A funo sinal(x) retorna o valor 1, se x > 0, e 1 se x < 0

292
ANEXO Y
CCR e FGE (Resumo de Sucupira et alli, 2002)

O FGE foi criado em 1998, sendo de propriedade do Tesouro Nacional. Embora a
denominao do Fundo sugira que o instrumento envolvido sejam garantias (portanto, incondicionais),
trata-se de uma garantia da Unio, por meio de um seguro, ou seja, cujo pagamento condicional s
condies pr-estabelecidas na aplice. No caso do FGE, isto implica o seguinte rito: aps 30 dias de
default, h um aviso de sinistro, seguido de uma caracterizao do sinistro, decorrido este prazo. O
pagamento da primeira parcela s ocorre 180 dias depois, enquanto a segunda paga decorridos outros
60 dias.
A funo do FGE justamente lastrear as operaes de Seguro de Crdito Exportao,
cobrindo o risco poltico, independente do prazo, e o risco comercial para operaes acima de dois
anos. Ou seja, trata-se de um instrumento que viabiliza operaes que a preo de mercado se
tornariam, provavelmente, inviveis. Nesse sentido, o FGE constitui um importante mecanismo de
apoio s exportaes nacionais contribuindo, inclusive, para o desenvolvimento dos pases
beneficiados. As reas que recebem o FGE em geral envolvem a importao de equipamentos
brasileiros para: obras de infraestrutura, renovao do parque industrial, modernizao da agricultura
(financiamento de mquinas agrcolas), renovao da frota de transportes pblicos etc.. Por esses
motivos, o FGE um dos principais instrumentos na Integrao Latino-Americana, junto ao CCR e
obedece, portanto, a uma prioridade de governo
283
.
O Convnio de Pagamento e Crditos Recprocos CCR uma cmara de compensao entre
Bancos Centrais integrantes da Associao Latino-Americana de Integrao ALADI ( exceo de
Cuba) mais a Repblica Dominicana. Atravs do CCR, ocorre uma compensao, quadrimestral, dos
saldos dos crditos e dbitos entre pases de forma que somente se transfere a diferena entre essas
operaes, economizando divisas. Funciona, portanto, como um instrumento de clearing peridico, em
vez de exigir uma transferncia de recursos a cada operao. Uma das grandes vantagens do CCR
que ele considerado um crdito de Curto Prazo. Portanto, defaults no precisam ser negociados em
fruns internacionais, tais como Clube de Paris. Ainda que o pas entre em moratria, os crditos so
honrados. Diferentemente do FGE, o CCR um meio de pagamento portanto, no obedece lgica
jurdica do seguro (Sucupira et alli, 2002). Em caso de default, o pagamento imediato, obedecido ao
prazo da compensao quadrimestral. De tal forma que as prprias condies financeiras do contrato
j refletem as condies do Convnio
284
.

283
O FGE constitudo majoritariamente por ttulos cambiais e aes do Banco do Brasil. Contudo, os recursos
para pagamento de indenizaes tm que ser previamente estabelecidos no oramento da Unio. Isto significa
que, mesmo havendo recursos disponveis no caixa, o pagamento de indenizaes fica sujeito s limitaes
impostas ao oramento.
284
Na prtica o BNDES divide suas contas em dois subcrditos. Um com as condies normais do contrato e a
segunda (com outros vencimentos e outras taxas) onde o pagamento ocorre no quadrimestre referente
compensao. H inclusive uma remunerao durante o prazo de quatro meses, mas esta inferior s condies
do contrato, pagando libor de dois meses menos 1/8. H, portanto, tambm aqui uma perda de remunerao para
o Banco, que no vem sendo apurada como risco. Mas o Banco j a conhece no se trata de uma perda
inesperada.

293


























PD por faixa de risco - Resultados preliminares.
Conceito de default: atraso > 90 dias. PD estimada para 12 meses
10, 16%
4, 55%
2, 40%
1, 18%
0, 28%
0, 0%
2, 0%
4, 0%
6, 0%
8, 0%
10, 0%
12, 0%
14, 0%
A A A B C D-H
Cl a sse de Ri sco
%
P robabil idade de Default *

Fonte: Apresentao AGR/DERIC BNDES, Julho de 2009.
Fonte: Apresentao AGR/DERIC BNDES, Julho de 2009.

Srie histrica das freqncias de inadimplncia por faixa de risco
0 , 0 %
2 , 0 %
4 , 0 %
6 , 0 %
8 , 0 %
1 0 , 0 %
1 2 , 0 %
1 4 , 0 %
1 6 , 0 %
1 8 , 0 %
2
0
0
4
0
4
2
0
0
4
0
6
2
0
0
4
0
8
2
0
0
4
1
0
2
0
0
4
1
2
2
0
0
5
0
2
2
0
0
5
0
4
2
0
0
5
0
6
2
0
0
5
0
8
2
0
0
5
1
0
2
0
0
5
1
2
2
0
0
6
0
2
2
0
0
6
0
4
2
0
0
6
0
6
2
0
0
6
0
8
2
0
0
6
1
0
2
0
0
6
1
2
2
0
0
7
0
2
2
0
0
7
0
4
2
0
0
7
0
6
2
0
0
7
0
8
2
0
0
7
1
0
2
0
0
7
1
2
2
0
0
8
0
2
2
0
0
8
0
4
P e r o d o s ( An o - M s )
P D - R a t i n g C P D - R a ti n g s D - H
0 , 0 %
1 , 0 %
2 , 0 %
3 , 0 %
4 , 0 %
5 , 0 %
6 , 0 %
7 , 0 %
8 , 0 %
9 , 0 %
1 0 , 0 %
2
0
0
4
0
4
2
0
0
4
0
6
2
0
0
4
0
8
2
0
0
4
1
0
2
0
0
4
1
2
2
0
0
5
0
2
2
0
0
5
0
4
2
0
0
5
0
6
2
0
0
5
0
8
2
0
0
5
1
0
2
0
0
5
1
2
2
0
0
6
0
2
2
0
0
6
0
4
2
0
0
6
0
6
2
0
0
6
0
8
2
0
0
6
1
0
2
0
0
6
1
2
2
0
0
7
0
2
2
0
0
7
0
4
2
0
0
7
0
6
2
0
0
7
0
8
2
0
0
7
1
0
2
0
0
7
1
2
2
0
0
8
0
2
2
0
0
8
0
4
P e r o d o s ( An o - M s )
P D - R a t i n g A A P D - R a t i n g A P D - R a t i n g B

ANEXO Z
Resultados parciais do Modelo Interno de Gesto de Risco de Crdito no BNDES

294


Provises e perda esperada por faixa de risco

-
1.000,00
2.000,00
3.000,00
4.000,00
5.000,00
6.000,00
AA A B C D E F G H Total
M
i
l
h

e
s
Perda Esperada (2) Provises (4)

Fonte: Apresentao AGR/DERIC BNDES, Julho de 2009
Distribuio de freqncia das taxas de recuperao
Resultados preliminares

0 ,0 %
5 ,0 %
1 0 ,0 %
1 5 ,0 %
2 0 ,0 %
2 5 ,0 %
3 0 ,0 %
0 % 1 0 % 2 0 % 3 0 % 4 0 % 5 0 % 6 0 % 7 0 % 8 0 % 9 0 % 1 0 0 %
In te r v a lo (% )
F
r
e
q

n
c
i
a