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Brasil 2OlO
O Sistema Partidário
na Consolidação da
Democracia Brasileira
Seminário realizado em 22 e 23 de outubro de 2001, na
Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre.
Organizador: José Antônio Giusti Tavares
3
COLEÇÃO
Brasil 2OlO
O Sistema Partidário
na Consolidação da
Democracia Brasileira
Brasília, 2003
Projeto Editorial: Instituto Teotônio Vilela
Organizador: José Antônio Giusti Tavares
Editoração Eletrônica, impressão e acabamento:
Nova Prova Gráfica
Capa: Luiz Inácio de Melo
Instituto Teotônio V
Teotônio ilela
Vilela
itv@opendf.com.br
Senado Federal, Anexo I, 17º andar
70165-900 - Brasília - DF
Diretoria Executiva
Presidente: Deputada Yeda Crusius
Diretor de Estudos e Pesquisas: Eloi Fernández y Fernández
Diretor de Formação e Aperfeiçoamento: Aluísio Pimenta
Diretor Financeiro: Deputado Sebastião Madeira
Impresso no Brasil
CDU 32(81)
Apresentação ........................................................................... 07
Deputada Federal Yeda Crusius – Presidente do Instituto
Teotônio Vilela
Introdução ................................................................................ 11
Professor José Antônio Giusti Tavares – Coordenador do
Seminário
PAR
ARTETE I – O Pr esidencialismo Brasileir
Presidencialismo Brasileiro o de Coalizão
Presidencialismo de Coalizão: O Dilema Institucional Brasi-
leiro .................................................................................................... 21
Sérgio Henrique Hudson de Abranches
Presidencialismo de Coalizão e Crise de Governança ............. 75
Sérgio Henrique Hudson de Abranches
Presidencialismo de Coalizão Revisitado: Novos Dilemas, Velhos
Problemas ......................................................................................... 83
Octávio Amorim Neto
PAR
ARTETE II – A Nacionalização dos Partidos Políticos
A Nacionalização dos Partidos Políticos e dos Sistemas Partidá-
rios: Uma Medição Empírica e sua Aplicação ao Caso das
Américas ......................................................................................... 101
Scott P. Mainwaring e Mark P. Jones
A Nacionalização dos Partidos Políticos Brasileiros ............. 149
Rogério Schmitt
PAR
ARTETE IV – Partidos, Federação e Repr esentação Política
Representação
Sistemas Partidários Estaduais, Participação Política e
Democracia no Brasil ................................................................... 229
Luís Gustavo Mello Grohmann
Disciplina e Coesão dos Partidos Políticos no Brasil ............. 247
Juliano Corbellini
Yeda Crusius
Deputada Federal
Presidente do Instituto Teotônio Vilela
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 11
Introdução
Parte I
O Presidencialismo Brasileiro
de Coalizão
Presidencialismo de Coalizão:
O Dilema Institucional Brasileiro*
*
Publicado originariamente em Dados, Revista de Ciências Sociais, v. 31, n.1,
1988.
22 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
1
Esta contradição aparente entre o crescimento e diversificação das formas
de intervenção do Estado e o enfraquecimento simultâneo da capacidade de
controle do governo sobre as políticas públicas não é uma peculiaridade
brasileira. Porém, ela se agrava, neste caso, tanto em função das caracterís-
ticas de nosso padrão de desenvolvimento, quanto pelos efeitos do
autoritarismo sobre as pautas de relacionamento entre sociedade e Estado,
quanto, ainda, pela dinâmica da transição do autoritarismo para a nova
ordem institucional, em formação. Ver, a respeito da relação entre interven-
ção do Estado e controle das políticas públicas, F. Lehner e K. Schubert,
“Party Government and the Control of Public Policy”, European Journal of
Political Research, n.12, 1984, pp. 131-46.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 25
A Crise Institucional
2
Para uma análise mais detalhada das características sócio-econômicas do
processo de desenvolvimento brasileiro e suas implicações institucionais, ver
Sérgio H.H. Abranches, “A Recuperação Democrática: Dilemas Políticos e
Institucionais”, Estudos Econômicos, vol. 15, n.3, 1985, pp. 443-63, trabalho
que o presente atualiza e aprofunda no que diz respeito ao argumento polí-
tico-institucional. A presente análise não pretende ajudar a elucidar todo o
dilema institucional brasileiro, mas apenas seu componente político e, espe-
cificamente, aquele associado ao regime constitucional de governo. Há, evi-
dentemente, outros elementos políticos importantes na sua determinação,
sobretudo aqueles que se referem ao corporativismo não-consociacional e ao
controle democrático das políticas públicas. Como há, também, os compo-
nentes sociais e econômicos deste dilema institucional, que merecem trata-
mento em separado.
28 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
3
Para uma análise mais detalhada desse processo de “desinstitucionalização”,
que institui um governo sem regime, e seus efeitos políticos, ver meu artigo
“A Busca de Nova Institucionalidade Democrática(?)”, Cadernos de Conjun-
tura, n.3, Iuperj, Rio de Janeiro, dezembro de 1985.
30 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
Tabela 1
Características Institucionais das Principais Democracias
Ocidentais e do Brasil (1946-64)
(Dados referentes aos outros países – 1970’s)
Nº de Partidos
País Regime Estrutura do Forma de com + de 5% % Grandes3
Eleitoral1 Parlamento1 Governo na Câmara Coalizões
Popular2
Alemanha Misto (Prop. Bicameral Parlamentar 03 28
Maj.)
Austrália Majoritário 4 Bicameral Parlamentar 03 00
Áustria Proporcional Bicameral Parlamentar 03 19
Bélgica Proporcional Bicameral Parlamentar 06 16
Canadá Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 04 00
Dinamarca Proporcional Unicameral Parlamentar 05 00
EUA Maj. Distrital Bicameral Presidencial 02 00
Finlândia Proporcional Unicameral Presidencial5 06 42
França Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 04 74
Holanda Proporcional Bicameral Parlamentar 07 49
Itália Proporcional Bicameral Parlamentar 05 43
Japão Maj. Distrital6 Bicamerai Parlamentar 04 20
Noruega Proporcional Bicameral Parlamentar 05 00
N. Zelândia Maj. Distrital Unicameral Parlamentar 02 00
Inglaterra Maj. Distrital Bicameral Parlamentar 02 13
Suécia Proporcional Bicameral Parlamentar 05 00
Suíça7 Proporcional Bicameral Colegiado 05 74
Brasil (1946) Proporcional Bicameral Presidencial 05 80
Brasil (1986) Proporcional Bicameral Presidencial 04
% Proporcional 69%
% Distrital 41%
% Bicameral 88%
% Parlamentar 88%
Média do Número
de Partidos 04
Obs.:
1. Fonte: V. Herman e F. Mendel, Parliaments of the World, Londres, MacMillan,
1977.
2. Fonte: T. Mackie e R. Rose, The International Almanac of Electoral History, Nova
Iorque, Free Press, 1974.
3. Fonte: A. Lijphart, ‘Power-Sharing versus Majority Rule...”, op. cit.
4. O sistema australiano é majoritário por transferência simples.
5. Presidencialista, mas o parlamento pode demitir o gabinete.
6. Regime majoritário, mas com distritos plurinominais.
7. O Executivo é composto por um Conselho Federal, de sete membros, eleitos pelo
parlamento. O presidente e vice-presidente são escolhidos entre os sete, para
mandatos de um ano. Inexiste o voto de desconfiança.
34 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
4
Para uma análise das alianças e coligações no Brasil e correspondentes
referências bibliográficas ver Olavo Brasil de Lima Junior, Os Partidos Políticos
Brasileiros, Rio de Janeiro, Graal. 1983.
40 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
5
Para maiores detalhes, cf. D. Rae, The Political Consequences of Electoral Laws,
New Haven, Yale University Press, 1967.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 41
Tabela 2
Indices de Fracionalização Parlamentar, Concentração,
Oposição e Grandes Coalizões para Democracias
Selecionadas (1970’s) e Brasil (45,50,54,58,62 e 87)
Países FP IC I0 ICA GC
Dinamarca 0,75 0,40 0,60 0,58 0
Austrália 0,59 0,54 0,46 0,84 0
Alemanha 0,57 0,46 0,54 0,91 28
Áustria 0,55 0,51 0,49 0,95 19
Bélgica 0,78 0,32 0,68 0,61 16
Canadá 0,65 0,41 0,59 0,81 0
Finlândia 0,82 0,27 0,73 0,45 42
França 0,42 0,74 0,26 0,86 74
Itália 0,72 0,42 0,58 0,70 43
Holanda 0,84 0,29 0,71 0,46 49
Japão 0,63 0,55 0,45 0,79 20
Noruega 0,72 0,49 0,51 0,62 0
N. Zelândia 0,47 0,63 0,37 1,00 0
Inglaterra 0,52 0,52 0,48 0,98 13
Suécia 0,70 0,47 0,53 0,67 0
Suíça 0,82 0,24 0,76 0,47 74
Brasil 45 0,64 0,53 0,47 0,80 80*
Brasil 50 0,76 0,37 0,63 0,64
Brasil 54 0,78 0,35 0,65 0,58
Brasil 58 0,78 0,35 0,65 0,56
Brasil 62 0,78 0,29 0,71 0,57
Brasil 87 0,65 0,53 0,47 0,77 **
FP – Fracionalização Parlamentar.
IC – Índice de Concentração de Cadeiras pelo Maior Partido: proporção de cadeiras
obtidas pelo maior partido.
I0 – Índice de Oposição.
ICA – Índice de Concentração de Cadeiras Acumuladas pelos Dois Maiores Partidos:
soma da proporção de cadeiras obtidas pelos dois maiores partidos.
GC – Grandes coalizões
*No período 1946-64, 80% dos governos foram grandes coalizões
**O governo atual corresponde a uma grande coalizão, mas atribuir-lhe um percentual
careceria de sentido.
44 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
Quadro 1
Fracionamento Parlamentar em Democracias Selecionadas
Sistemas Bipartidários
Bipartidários* FP IC ICA
6
Sobre as democracias consociacionais. ver A. Lijphart, The Politics of
Accommodation, Berkeley, University of California Press, 1968, e
“Consociational Democracy”. World Politics, vol.XXI, n.2. 1969.
46 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
7
Sobre a evolução e o desempenho da “República de 46”, ver Wanderley
Guilherme dos Santos, Crise e Castigo. São Paulo: Vértice, 1987.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 47
Presidencialismo de Coalizão:
A Especificidade do Modelo Brasileiro
8
Cf. A. Lijphart, “Power-Sharing versus Majority Rule: Patterns of Cabinet
Formation inTwenty Democracies”, Government and Opposition, vol. 16, n.4,
1981, pp. 395-413.
50 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
9
Cf. A. Lijphart, “The Netherlands: Continuity and Change in Voting Behavior”,
in R. Rose, ed., Electoral Behavior: A Comparative Handbook, Nova Iorque,
Free Press, 1974, pp. 227-71.
10
Cf. P. Pesonen, “Finland: Party Support in a Fragmented System”, in R.
Rose, ed., Electoral Behavior..., op. cit., pp. 271-315.
11
Cf. S.H. Barnes, “Italy: Religion and Class in Electoral Behavior, in R. Rose,
ed., Electoral Behavior..., op. cit., 171-227.
12
Cf. P. Converse, Political Representation in France, Cambridge, The Belknap
Press, 1986.
13
Cf., para o caso da Alemanha, D.W. Urwin, “Germany: Continuity and
Change in Electoral Politics”, in R. Rose, ed., Electoral Behavior..., op. cit., pp.
109-71.
14
Cf. R.A. Scalapino e J. Masumi, Parties and Politics in Contemporary
Japan, Berkeley, University of California Press, 1962.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 51
Tabela 3
Coalizões Partidárias no Executivo Brasileiro
Período 1946-641
Nº de Par- % Cadeiras % Cadeiras % Cadei- N. de Par-
Coalizões de
tidos na na Câmara no Senado ras no tidos na
Governo2 Coalizão Congresso Câmara
3
Dutra
I Ministério
De 01.46 a 10.46 03 87% 91% 86% 10(04)
II Ministério
De 10.46 a 03.50 03 82% 86% 81% 10 (04)
III Ministério
De 03.50 a 01.51 02 64% 73% 64% 12(06)
Vargas
I Ministério
De 01.51 a 06.53 04 89% 91% 89% 12 (06)
II Ministério
De 06.53 a 09.54 04 85% 89% 85% 12 (06)
Café Filho
I Ministério
De 09.54 a 04.55 04 85% 91% 89% 12 (06)
II Ministério
De 04.55 a 11.55 05 82% 89% 80% 12(06)
Nereu Ramos
De 11.55 a 01.56 68% 70% 67% 12 (06)
Kubitschek 4
Quadro 2
Controle Partidário dos Ministério.— 1946/64
Justiça
Justiça. 15 68 02 09 02 09 02 09 — — 01 05 — — — — 22 100
R.Ext. 06 40 05 33 01 07 03 20 — — — — — — — — 15 100
Faz. 09 47 02 11 02 11 — — 01 05 — — — — 05 25 19 100
Viação 08 46 02 12 03 18 — — — — — — 01 06 03 18 17 100
Agr. 04 23 0l 06 10 59 — — 01 06 01 06 — — — — 17 100
T.I.C. 01 07 — — 11 79 — — — — — — — — 02 14 14 100
Saúde 04 27 — — 02 13 — — — — — — 06 40 03 20 15 100
MEC 01 10 — — 01 10 01 10 01 10 03 30 01 10 02 20 10 100
T.P.S. 01 14 — — 03 44 01 14 01 14 — — — — 01 14 07 100
MIC 02 40 01 20 01 20 — — — — 01 20 — — — — 05 100
Minas 01 20 04 80 — — — — — — — — — — — — 05 100
Total 56 37 18 12 36 24 07 05 04 03 06 04 08 05 16 11 151 —
Quadro 3
Composição Regional dos Ministérios — 1946-1964
Estados N. de Ministérios %
RJ/DF/GB 22 17
SP 33 24
MG 24 18
BA 17 13
RS 10 07
PE 10 07
CE 07 05
Outros 12 09
Total 135 100
15
Toda a parte inicial desta seção reproduz, em parte, a seção V de meu
artigo “A Recuperação Democrática...”, op. cit.
64 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
16
Cf. G. Luebbert, “A Theory of Government Formation”, Comparative Political
Studies, vol. 17, n.2, 1983, pp. 229-64.
66 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
17
Cf. P. Merkl, “Coalition Politics in West Germany”, in S. Groennings, E.W.
Keeley e M. Leyerson, eds., The Study of Coalition Behavior, Nova Iorque,
Holt, Rinehart & Winston, 1970.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 69
18
Como ocorreu na República de 46. Ver a respeito, Wanderley Guilherme dos
Santos, Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise, São Paulo, Vértice, 1986.
70 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
*
Publicado originariamente em Conjuntura Econômica, n.26, junho de 2.001
(mídia eletrônica). Departamento de Ciência Política da Universidade Fede-
ral de Minas Gerais.
76 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
1
Refiro-me especialmente a Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Execu-
tivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional (Rio de Janeiro: Editora FGV,
1999).
84 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
O Recrutamento Ministerial
2
Ver Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, Executivo e Legislativo, op. cit.
3
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias: O Caso do
Brasil (Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001).
4
Barry Ames, The Deadlock of Democracy in Brazil: Interests, Identities, and
Institutions in Comparative Perspective (Ann Arbor: The University of Michigan
Press, 2001).
86 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
5
Ver Octavio Amorim Neto, “Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e
Disciplina Legislativa no Brasil”, Dados, vol. 43, nº 3, 2000, pp. 479-517.
6
Octavio Amorim Neto, “Gabinetes Presidenciais, Ciclos Eleitorais e Disci-
plina Legislativa”, op. cit.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 87
7
Para uma maior elaboração teórica deste ponto, ver Octavio Amorim Neto
e Paulo Tafner, “Governos de Coalizão e Mecanismos de Alarme de Incêndio
no Controle Legislativo das Medidas Provisórias”, Dados, vol. 45, nº 1, 2002,
pp. 5-38.
88 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
Tabela I
MPs Originais, Projetos de Lei Originados do Executivo e
Razão entre MPs Originais e Projetos de Lei do Executivo.
8
Para uma análise completa desses valores para PT, PDT, PSDB, PMDB,
PTB, PFL e PPB, entre 1989 e 1998, ver Octavio Amorim Neto, Gary W. Cox
e Matthew D. McCubbins, “Agenda Power in Brazil’s Câmara dos Deputa-
dos,” Seminários de Pesquisa da EPGE/FGV-RJ, 2002, disponível em http:/
/www.fgv.br/epge/home/seminarios.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 91
A Estabilidade Governamental
9
Ver Wanderley Guilherme dos Santos, Sessenta e Quatro: Anatomia da Crise
(São Paulo: Vértice, 1986), p. 121.
92 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira
10
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias, op. cit.
O Presidencialismo Brasileiro de Coalizão 95
11
Scott P. Mainwaring, Sistemas Partidários em Novas Democracias, op. cit., p.
51-96.
98 O Sistema Partidário na Consolidação da Democracia Brasileira