Suspenso da eficcia de um acto administrativo ou de uma norma regulamentar

MARIA DA GLRIA F. P. D. GARCIA

(Professora Associada das Faculdades de Direito da Universidade de Lisboa e da Universidade
Catlica Portuuesa!
". Co#e$o a #in%a interven$&o recordando u# facto %istrico' o ba(tis#o do Consel%o de
)stado co#o r&o *urisdicional+ %, #ais de "-. anos.
/o lon0n1uo ano de "234+ o Consel%o de )stado entrou (ara a %istria co#o 5ribunal
Ad#inistrativo n&o co# u#a (ro(osta de anula$&o de u# acto ad#inistrativo #as co# u#a
(ro(osta de u#a #edida cautelar 1ue a Rain%a %o#oloou' a sus(ens&o da efic,cia de u#a
(ostura da C6#ara Munici(al do Porto 1ue (roibia as f,bricas de velas de s7bo no interior da
cidade e 8em lugares privados e obrigava os respectivos donos a remov-las para fora dos
ltimos limites das Barreiras, dentro do prazo de quatro meses a contar da data da sua
publicao9. A sus(ens&o foi deter#inada sob a invoca$&o de 1ue 8da suspenso da postura
se no segue dano algum, antes pelo contrrio da sua eecuo se pode seguir dano
irreparvel para os recorrentes9.
/&o interessa+ a1ui e aora+ analisar o 1ue estava+ ent&o+ e# causa+ ne# 1uais os interesses e#
(resen$a. I#(orta+ isso si#+ retirar do facto tr7s ila$:es.
A (ri#eira enuncia;se do seuinte #odo' (ertence < ess7ncia do recurso contencioso
ad#inistrativo de anula$&o a te#,tica cautelar da sus(ens&o dos efeitos do acto 1ue se
i#(una e# tribunal. Inde(endente#ente do te#(o de es(era (rov,vel da decis&o
*urisdicional+ %, a certe=a de 1ue e>iste u# (ericulu# in #ora. A decis&o sobre a sus(ens&o
dos efeitos i#(:e;se (or1ue se (retende evitar esse (erio+ o (erio da (erda de finalidade do
(r(rio recurso de anula$&o. Fa=+ assi#+ (arte da *usti$a ad#inistrativa a (ossibilidade de
1ue# recorre ver sus(ensos os efeitos do acto sobre o 1ual recai a invoca$&o de ilealidade+
(or1ue+ co#o di=ia C?I@A)/DA+ 8o tempo necessrio para obter a razo no deve
converter-se em dano para quem tem razo9.
A seunda ila$&o B a 1ue se seue' a decis&o *urisdicional sobre a sus(ens&o dos efeitos do
acto i#(unado centra;se sobre a (ondera$&o dos interesses e# conflito+ (Cblicos e (rivados+
(ondera$&o e#(reendida de #odo circunstanciado+ i.e.+ u#a (ondera$&o feita a (artir da
concreta envolvente do acto e# recurso. @ resultado dessa (ondera$&o solve;se nu# *u0=o
neativo sobre os interesses (Cblicos afectados co# a sus(ens&o D da sus(ens&o n&o se seue
dano alu# (ara o interesse (Cblico D e nu# *u0=o (ositivo sobre os interesses (rivados D a
sus(ens&o tra= benef0cios ao recorrente 1ue+ de outro #odo+ teria danos irre(ar,veis.
Euanto < terceira ila$&o+ (ode a(resentar;se assi#' a nature=a conservatria da #edida
cautelar e# 1ue a sus(ens&o dos efeitos se tradu= obria o tribunal a u# *u0=o ou a u#a
a(recia$&o sobre os interesses (Cblicos e (rivados envolvidos na decis&o i#(unada+ id7ntica
< desenvolvida (ela Ad#inistra$&o no #o#ento da (r,tica desta. U#a a(recia$&o+ (orB#+
co# u#a nuance n&o nelienci,vel. )n1uanto no #o#ento da (ondera$&o dos interesses
inerente < decis&o ad#inistrativa estes s&o analisados e# e>clusivo+ co#o factos Cnicos+ no
#o#ento da (ondera$&o inerente < decis&o *urisdicional de sus(ens&o u# facto novo acresce
<1uele' a (r(ria decis&o ad#inistrativa cu*a lealidade se i#(una e cu*os efeitos se
(retende# sus(ender. @ra este si#(les facto torna le0ti#a u#a interroa$&o 1ue n&o (odia
ser feita no #o#ento da decis&o ad#inistrativa e+ conse1uente#ente+ (er#ite u# *u0=o+ no
#o#ento da decis&o *urisdicional+ i#(oss0vel de ser feito no #o#ento da decis&o
ad#inistrativa. )ssa interroa$&o e o *u0=o corres(ondente di=e# res(eito < 1uest&o de fundo+
a 1uest&o 1ue leva o re1uerente a tribunal+ e+ (or sua ve=+ o #odo co#o o re1uerente a leva a
tribunal. De outro #odo dir;se;, %aver u#a nova realidade a considerar' a da seriedade da
i#(una$&o *urisdicional e do #odo co#o esta B feita.
@ *u0=o de lealidade do acto i#(unado D fu#us boni iuris D be# co#o o *u0=o de
lealidade da inter(osi$&o do recurso D a(recia$&o sobre a e>ist7ncia dos (ressu(ostos
*urisdicionais D s&o+ assi#+ *u0=os 1ue+ (or for$a do facto novo 1ue B o acto ad#inistrativo+
(ode# condicionar a decis&o do tribunal sobre a sus(ens&o dos efeitos do acto. Mas esta
1uest&o+ tal co#o o #odo de a for#ular e# tribunal+ n&o est&o ainda (atentes na %i(tese
descrita. @ 5ribunal Ad#inistrativo do Consel%o de )stado n&o a elevou. Foi (reciso u#
sBculo e #eio (ara a identificar+ cento e cin1uenta anos de a(rofunda#ento da co#(reens&o
do (rinc0(io da se(ara$&o de (oderes. Co#(reens&o 1ue+ nu# (ri#eiro #o#ento+ (er#itiu a
autono#i=a$&o dos tribunais ad#inistrativos (erante a Ad#inistra$&o PCblica e+ nu# seundo
#o#ento+ a sua inser$&o no (oder *udicial. F ent&o o *u0=o *urisdicional ad#inistrativo
an%ou inde(end7ncia face ao *u0=o ad#inistrativo e a 1uest&o enunciada foi identificada e
obteve solu$&o.

Ao lono dos "-. anos 1ue #edeia# a citada interven$&o do 5ribunal Ad#inistrativo do
Consel%o de )stado e a actualidade #uita coisa #udou. @ (rinc0(io da lealidade da
Ad#inistra$&o PCblica a#(liou;se+ transfor#ando;se nu# (rinc0(io de *uridicidadeG a
(resun$&o de lealidade de 1ue o=ava# os actos ad#inistrativos (erdeu ra=&o de serG a
e#er7ncia de u#a nova era$&o de direitos funda#entais *uridici=ou a efic,cia e a efici7ncia
e colocou a (reven$&o e a (recau$&o na orde# do diaG final#ente+ o direito < tutela
*urisdicional efectiva an%ou di#ens&o constitucional.
H. ) B (erante u# 1uadro *ur0dico;(ol0tico novo 1ue se vai (rocurar analisar+ assi#+ u#
(roble#a vel%o+ sabendo 1ue a ?istria se desenrola e# dois (lanos' o da sucess&o
cronolica+ e# 1ue cada #o#ento B u# #o#ento novo e# rela$&o ao 1ue (assou+ e o da
sucess&o cultural+ e# 1ue a evolu$&o co#o 1ue se fa= (or esca#as+ i.e.+ (or sobre(osi$&o do
antio ao novo+ atB 1ue este envel%ece e se sobre(:e a u#a nova co#(reens&o cultural.
H.". A sus(ens&o da efic,cia do acto ad#inistrativo no contencioso ad#inistrativo seue u#a
via (rocessual (r(ria+ cautelar+ #arcada (ela ideia de ur7ncia+ diferenciando;se da via
(rocessual nor#al. @ra a esta via e no seu seio+ o ante(ro*ecto de di(lo#a e# an,lise
acrescenta u#a outra+ a 1ue c%a#o via urent0ssi#a+ (revista no artio ""3I+ (ara as situa$:es
e# 1ue est, e# causa a (rotec$&o de direitos+ liberdades e arantias (essoais.
A solu$&o (ro*ectada co#(reende;se e *ustifica;se. Leva i#(l0cito u# crescendo de luta contra
o te#(o nas decis:es *urisdicionais+ e# defesa de valores (ri#,rios da orde# *ur0dica. ?,
situa$:es e# 1ue a via da ur7ncia n&o basta. J (reciso criar (ara elas u#a outra+ a via
urent0ssi#a.
PorB#+ se *untar#os ao 1ue ve# de ser dito as v,rias leis avulsas 1ue cria# vias (rocessuais
urentes+ #uitas (or i#(osi$&o da leisla$&o co#unit,ria+ co#o B o caso do Decreto;Lei nI
"K3LM2+ de "- de Maio + a (erunta 1ue coloco B esta' 1ue contencioso ad#inistrativo esta#os
a criarN
/u# #undo onde as vias urentes se #ulti(lica#+ o resultado n&o (ode dei>ar de ser o o(osto
do 1ue se (retende atinir' nada ser, decidido co# ur7ncia. AlB# disso+ B criada u#a nova
fonte de in*usti$a+ resultante da %ierar1ui=a$&o (elo *ulador dos (rocessos urentes+ na falta
de critBrio leal... D sub*ectiva$&o da *usti$a.
A leisla$&o avulsa tende a condu=ir o ordena#ento (ortuu7s a u#a #anta de retal%os+ na
1ual os atro(elos s&o inevit,veis+ erando in*usti$as onde #enos se es(eraria 1ue brotasse#+
i.e+ a (artir da ac$&o dos tribunais.
A(elo+ (ois+ a u#a refle>&o de con*unto da leisla$&o do contencioso ad#inistrativo+ ca(a= de
obviar aos inconvenientes enunciados...
Mas os (roble#as de constru$&o do *usto na decis&o cautelar de sus(ens&o n&o s&o s estes.
H.H. @ conflito entre o interesse da efic,cia da (rossecu$&o do interesse (Cblico inerente <
e>ecu$&o dos actos ad#inistrativos e o interesse da sus(ens&o da efic,cia 1ue sub*a= < decis&o
*urisdicional de sus(ens&o ne# se#(re se (ode resolver nos ter#os e>(editos 1ue o (rocesso
urente i#(:e. )stou a (ensar e# situa$:es e#erentes dos novos ra#os de direito
ad#inistrativo es(eciais+ co#o a decis&o de locali=a$&o de u#a incineradora+ a decis&o de
a#(lia$&o de u#a lin%a de #etro ou a decis&o de edifica$&o de u# novo aero(orto.
)# 1ual1uer das %i(teses citadas+ a (ondera$&o da #ulti(licidade de interesses+ (Cblicos e
(rivados+ e# (resen$a atine raus de co#(le>idade dificil#ente co#(ain,veis co# a
e>i7ncia de celeridade da decis&o *urisdicional de sus(ens&o dos efeitos da decis&o
i#(unada. Fe# falar no facto de o interesse (Cblico na e>ecu$&o do acto n&o se dissociar de
relevantes interesses (articulares e o interesse (rivado da sus(ens&o t&o;(ouco se desliar de
relevantes interesses (Cblicos+ sendo desde loo i#(ortantes os riscos econ#icos do lado
(Cblico e do lado (rivado+ resultantes 1uer da decis&o de sus(ens&o dos efeitos 1uer da
decis&o de n&o sus(ens&o.
Perante a tens&o dos interesses e# *oo+ a dificuldade e# os analisar e>austiva#ente+ e# os
distinuir e %ierar1ui=ar+ e# encontrar critBrios o(erativos 1ue facilite# a descoberta (elo *ui=
da solu$&o *usta nos (ra=os co#(at0veis co# a nature=a do (edido *urisdicional de sus(ens&o+
B e>tre#a.
De outro lado+ B i#(ortante recon%ecer 1ue a avalia$&o da *uridicidade da decis&o i#(unada
e# tribunal reside %o*e+ #uitas ve=es+ nesse refa=er #etdico da (ondera$&o de interesses. A
decis&o *urisdicional sobre a sus(ens&o da efic,cia do acto i#(unado tende+ nestes casos+ a
coincidir co# a decis&o final do (rocesso de anula$&o desse #es#o acto+ volvendo;se e#
verdadeira anteci(a$&o desta e subvertendo o es(0rito cautelar.
Ali,s+ a situa$&o id7ntica nos condu=ir,+ e# certos casos+ a avalia$&o do fu#us boni iuris
(revisto no ante(ro*ecto de di(lo#a e# an,lise+ no artio "".I.
A tend7ncia cada ve= #ais acentuada no sentido da (rocura da *uste=a da ac$&o ad#inistrativa
e# (rinc0(ios de rande indeter#ina$&o e elasticidade+ co#o o (rinc0(io da *usti$a+ o
(rinc0(io da racionalidade+ o (rinc0(io de (roibi$&o do arb0trio ou o (rinc0(io do siste#a+
restrine# a interven$&o do *ui= ao detectar da viola$&o #anifesta+ cla#orosa+ evidente destes
(rinc0(ios. Por outras (alavras+ a decis&o sobre a ilealidade do acto i#(unado+ i.e.+ a
decis&o sobre a viola$&o do acto i#(unado relativa#ente ao (rinc0(io *ur0dico B encontrada
(elo *ui= atravBs de u# *u0=o sobre a #anifesta viola$&o da *usti$a+ u# *u0=o sobre u#a
evidente viola$&o da rede de (rinc0(ios 1ue tece# a orde# *ur0dica. Co#o caracteri=ar+ neste
caso+ o fu#us boni iuris se# anteci(ar o *u0=o final do recursoN Co#o autono#i=,;lo se co#
ele tende a coincidirN
@ e1uil0brio entre a lica da (rud7ncia 1ue caracteri=a+ na ess7ncia+ a ac$&o dos tribunais+ e a
lica da abertura+ 1ue a1uela ac$&o ta#bB# convoca+ e# ra=&o da defesa do direito
constitucional < tutela *udicial efectiva+ te# dificuldade e# encontrar o seu (onto (ti#o na
sus(ens&o da efic,cia da decis&o ad#inistrativa+ (or1ue o 1ue sub*a= < decis&o de sus(ens&o
D fu#us boni iuris D tende a confundir;se co# o *u0=o de lealidade tout court da decis&o. A
flarante in*usti$a+ a cla#orosa e evidente viola$&o dos (rinc0(ios erais de direito tende+ (ois+
a coincidir co# o *u0=o sobre a a(ar7ncia do bo# direito.
@ (roble#a 1ue coloco assu#e (articular evid7ncia na actividade de (lanea#ento urban0stico
e de ordena#ento do territrio. A nature=a (rora#,tica das nor#as dos (lanos+ abertas aos
fins+ fa= #erul%ar o *u0=o de lealidade da nor#a inevitavel#ente no #undo dos factos+ dos
resultados alcan$ados+ e a *uridici=a$&o destes contribui decisiva#ente (ara tornar
indissoci,vel o *u0=o sub*acente < sus(ens&o dos efeitos da nor#a i#(unada do *u0=o
sub*acente < sua anula$&o.
K. Levantei (er(le>idades+ for#ulei dCvidas. I#(orta aora dei>ar (istas de solu$&o.
K.". /os direitos ad#inistrativos es(eciais+ e# 1ue o (rinc0(io da (reven$&o B trave;#estra+
u# siste#a de (rotec$&o cautelar do contencioso ad#inistrativo de anula$&o co#o o da
sus(ens&o da efic,cia (arece desa*ustado.
Id7ntica inade1ua$&o se a(resenta+ e# eral+ nas decis:es ad#inistrativas cu*a e>ecu$&o
acarreta+ (ela ess7ncia das coisas+ nature=a de caso consu#ado ou irrevers0vel D casos da
de#oli$&o de obra+ do abate de ani#ais+ do derrube de ,rvores...
Perunto+ e# face do e>(osto+ se n&o valia a (ena fa=er u# esfor$o e enunciar as situa$:es
1ue #erece# trata#ento leal es(ecial e+ desde loo+ (ara elas deter#inar a sus(ens&o
auto#,tica dos efeitos dos actos ad#inistrativos+ co# a #era inter(osi$&o do recurso de
anula$&o. )sta+ ali,s+ B a solu$&o (atente no artio ""-I do Decreto;Lei nI ---LMM+ de "4 de
De=e#bro+ 1ue a(rovou o rei#e *ur0dico da urbani=a$&o da edifica$&o. /este (receito se
deter#ina+ e# ra=&o da irreversibilidade das conse1u7ncias da e>ecu$&o do acto i#(unado+
1ue o recurso contencioso de actos de de#oli$&o+ total ou (arcial+ de obras+ be# co#o os
actos de re(osi$&o dos terrenos nas condi$:es anteriores ao in0cio das obras ou trabal%os+ te#
efeito sus(ensivo e a autoridade te# o dever de i#(edir+ co# ur7ncia+ o in0cio ou a
(rossecu$&o do acto recorrido. @ *ui=+ no entanto+ oficiosa#ente+ be# co#o a re1ueri#ento
do recorrido ou do MinistBrio PCblico+ (oder, conceder efeito devolutivo ao recurso+ desde
1ue %a*a ind0cios de ilealidade da sua inter(osi$&o ou da sua i#(roced7ncia.
Diferente e discut0vel solu$&o se encontra no artio "HMI do rei#e eral das Institui$:es de
CrBdito e Fociedades Financeiras+ a(rovado (elo Decreto;Lei nI HM2LMH+ de K" de De=e#bro+
en1uanto (resu#e+ atB (rova e# contr,rio+ 1ue a sus(ens&o das decis:es to#adas (elo Oanco
de Portual no e>erc0cio dos (oderes de su(ervis&o deter#ina rave les&o (ara o interesse
(Cblico. De #odo id7ntico+ ve*a;se o recente Cdio de Aalores Mobili,rios+ a(rovado (elo
Decreto;Lei nI 324LMM+ de "K de /ove#bro+ no artio K4"I+ nI K+ 1uando (receitua' 8/os
recursos das decis:es to#adas (ela Co#iss&o do Mercado de Aalores Mobili,rios (CMAM!
no e>erc0cio dos (oderes de su(ervis&o+ (resu#e;se+ atB (rova e# contr,rio+ 1ue a sus(ens&o
deter#ina rave les&o do interesse (Cblico9.

K.H. Para alB# da solu$&o anterior#ente (ro(osta+ e# 1ue a sus(ens&o auto#,tica de(ende de
condi$:es e>teriores+ concreta#ente das conse1u7ncias irrevers0veis da e>ecu$&o da decis&o
ad#inistrativa+ defendo ainda a sus(ens&o auto#,tica e# resultado do recurso *urisdicional
inter(osto (or aente do MinistBrio PCblico.
)ntendo+ assi#+ 1ue a ac$&o (Cblica+ i.e.+ o recurso contencioso de actos ad#inistrativos ou
nor#as reula#entares inter(osto (elo MinistBrio PCblico (oderia ter efeito sus(ensivo+ (ela
si#(les ra=&o de ser u#a ac$&o (Cblica+ u# recurso no interesse da lei inter(osto (or 1ue#
te#+ nos ter#os constitucionais+ a tarefa de defender a lealidade de#ocr,tica.
A arantia da lealidade de#ocr,tica 1ue constitucional#ente o MinistBrio PCblico te# (or
#iss&o (rosseuir sairia seura#ente dinificada se fosse interal#ente co#(reendido o (eso
desta institui$&o+ o seu (a(el na resolu$&o dos lit0ios ad#inistrativos e na defesa da lei e do
Direito+ atravBs da sus(ens&o i#ediata dos recursos de actos e reula#entos inter(ostos (or
aentes do MinistBrio PCblico. )stes funcionaria# n&o s co#o crivo das i#(una$:es
*urisdicionais e indis(ens,vel au>iliar dos tribunais ad#inistrativos #as ainda co#o u#
i#(ortante filtro da ac$&o do tribunal sobre a sus(ens&o dos efeitos dos actos ad#inistrativos
e# recurso.
K.K. ) dei>o u#a outra (ista de refle>&o.
5endo (resente+ de u# lado+ a crescente co#(le>idade do *u0=o sobre o fu#us boni iuris+ e#
virtude da indeter#ina$&o a#(la dos (rinc0(ios *ur0dicos 1ue ree# a ac$&o ad#inistrativa+
(rinc0(ios 1ue e>ie# u# controlo restrito do tribunal+ e+ de outro+ o au#ento de dificuldade
do *u0=o de (ondera$&o dos efeitos da e>ecu$&o e da n&o e>ecu$&o do acto e# rela$&o aos
interesses e# (resen$a+ interroo;#e sobre se o leislador n&o deveria criar u#a cl,usula de
salvauarda do siste#a de defesa *urisdicional efectiva do direito. )sta cl,usula de
salvauarda consistiria na atribui$&o ao *ui= ad#inistrativo do (oder de+ e# casos li#ite+
converter e# urente u# (rocesso de i#(una$&o contenciosa de u#a decis&o ad#inistrativa
co# funda#ento no facto de+ no caso sub *udice+ o *u0=o sobre a sus(ens&o da efic,cia cu*o
(edido aco#(an%a o recurso tradu=ir a anteci(a$&o da decis&o final do (rocedi#ento sobre a
lealidade da decis&o i#(unada.
K.3. Por Clti#o+ ostaria de le#brar+ e# sede de #edidas cautelares+ a i#(ort6ncia das
astreintes ou #edidas (ecuni,rias co#(ulsrias+ fi>adas (elo *ui= (ara fa=er cu#(rir as
senten$as *urisdicionais.
5e#;se (resente a arantia (revista no artio ""MI do ante(ro*ecto de lei e# an,lise+ en1uanto
re#ete (ara a res(onsabilidade da (essoa colectiva (Cblica e dos seus r&os ou aentes+
delineada (ara valer e# caso de ine>ecu$&o il0cita das decis:es dos tribunais ad#inistrativos
D cf. artio "4KI do #es#o ante(ro*ecto. ) te#;se (resente ta#bB# a ad#issibilidade das
#edidas (ecuni,rias co#(ulsrias+ (or re#iss&o (ara o nI H do artio K23I do Cdio do
Processo Penal. @ (roble#a+ co#o (ode facil#ente ver;se+ n&o decorre da aus7ncia de
(revis&o leal. Decorre das %esita$:es 1ue+ na (r,tica+ os tribunais ad#inistrativos t7# e#
fa=er uso das deter#ina$:es leais 1ue (rev7e# esse instru#ento *ur0dico.
)# Fran$a+ a lei de "4 de Pul%o de "M2. e+ de(ois+ a lei de 2 de Fevereiro de "MM-+ tornara# as
astreintes u# instru#ento le0ti#o+ nor#al e corrente #as os tribunais franceses t7# feito
delas u# uso (arci#onioso co#o a doutrina acentua.
@ a(erfei$oa#ento+ (orB#+ do edif0cio do Direito Ad#inistrativo (assa (ela deter#ina$&o de
(edidas (ecuni,rias co#(ulsrias < Ad#inistra$&o PCblica+ se#(re 1ue esta #ostre relut6ncia
e# e>ecutar as senten$as *urisdicionais. Co#o O)R/ARD PAC5)AU refere+ n&o %,
verdadeiros controlos se n&o %ouver constrani#entos enBricos . A QastreinteR deve o seu
(oder de sedu$&o < inti#ida$&o 1ue ins(ira (R. P)RR@5!. ) n&o B o tribunal 1ue deve definir
as ar#as 1ue arante# a sua (r(ria autoridadeN
3. Aou concluir.
Partindo do (ressu(osto de 1ue o )stado B+ (or ess7ncia+ (erioso+ AL)SA/D)R OICT)L
concluiu+ no en1uadra#ento do )stado liberal norte;a#ericano+ 1ue o (oder *udicial+ a(esar de
l%e co#(etir a Clti#a (alavra+ B o #enos (erioso dos (oderes estaduais .
Mas+ c%eados a1ui+ n&o (osso dei>ar de citar R@/ALD DU@RTI/ e le#brar 1ue 8ainda
1ue os *u0=es deva# ter se#(re a Clti#a (alavra deve# ter (resente 1ue a sua (alavra n&o B a
#el%or (or essa ra=&o9.