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AUTONOMIA DA INSTNCIA DISCIPLINAR - Prof. Jos Armando da Costa


(13/11/2004)
AUTONOMIA DA INSTNCIA DISCIPLINAR
JOS ARMANDO DA COSTA
Advogado

Artigo publicado na Revista Frum Administrativo Ano 1 n 10 2001.


1. Princpio da autonomia das instncias. 2. Relativismo do princpio da independncia. 3. Supremacia da jurisdio
penal. 4. Reflexo da sentena penal condenatria. 5. Eventual projeo da deciso penal absolutria 6. Trancamento
ou arquivamento do inqurito policial. 7. Excluso da denncia do Ministrio Pblico. 8. Falta residual. 9. Subordinao
instncia penal. 10. Sobrestamento do processo disciplinar. 11. Ao reintegratia fundada em absolvio penal. 12.
Improbidade administrativa : causa demissiva independente. 13. Responsabilizao penal de funcionrios e advogados
independe de processo disciplinar.

1. Princpio da autonomia das instncias

De conformidade com as regras e princpios predominantes no nosso ordenamento jurdico, as instncias penal, civil e
disciplinar so, em princpio, e to-somente em princpio, autnomas e independentes umas das outras. No devendo,
assim, o decisrio de uma dessas cidadelas refletirem eficcia nas outras. Da proclamar o art. 125 da Lei n 8.112/90
( Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio) que as sanes civis, penais e administrativas podero
cumular-se, sendo independentes entre si``. Nesse mesmo sentido o Regime Jurdico do Policial Federal, o qual trata
essa matria, com igual feitio, no seu art. 369 (Dec. n 59.310/66).
Por conseguinte, vemos, nas verba legis referidas, erigido em sede de legalidade o princpio geral da independncia e
autonomia das instncias civil, penal e administrativa (em que se inclui a disciplinar).
De efeito, podemos inferir que , sendo as conseqncias emanentes da conduta ilcita do servidor pblico capaz de
render ensejo a que ele venha a ser responsabilizado civil, penal e disciplinarmente, e sendo tais decorrncias por
natureza substancialmente distintas, obviamente que devero ser acionadas as respectivas instncias, as quais sero
provocadas e dinamizadas de modo autnomo e independente, pelo menos em princpio.
Pois bem, havendo o servidor, no exerccio de suas atribuies, cometido fato ilcito passvel de produzir efeitos civis,
penais e disciplinares, dever ser ele, obviamente, responsabilizado, respectivamente, nessas instncias.
Tocante responsabilidade civil do funcionrio, vale, neste passo, assentar os seguintes aspectos:
a) Se os prejuzos forem causados prpria Fazenda Pblica, a indenizao poder ser feita com base no mesmo
procedimento que tenha dado ensejo reprimenda disciplinar, desde que seja conclusivo a esse respeito. Nesse caso,
a liquidao, no que exceder o valor da fiana, poder ser levada a efeito por meio de descontos em prestaes
mensais que no ultrapassem da dcima parte dos vencimentos ou remunerao do servidor, de acordo com o que, a
esse respeito, acenam as disposies legais da Lei n 8.112/90.
b) Nas hipteses de alcance ou improbidade administrativa que acarretem enriquecimento ilcito ou prejuzo ao errio,
podero ser trazidos outros bens que respondam pela indenizao, os quais devero ser seqestrados e penhorados,
na via judicial prpria (cvel).
c) Nos casos de danos causados a terceiros, devero estes, com base no princpio da responsabilidade objetiva das
pessoas jurdicas de direito pblico (Teoria do Risco Administrativo), acionar o Estado, o qual, com esteio na deciso
civil transitada em julgado, dever cobrar, em ao regressiva, tais prejuzos dos funcionrios que tenham agido com
dolo ou culpa (responsabilidade subjetiva).

2. Relativismo do princpio da independncia


Somente em sua viso pontual e assistemtica poderia o princpio da independncia das instncias adquirir a dimenso
absoluta que faz infundir a leitura isolada do dispositivo legal referido. Mas, como sabido, o direito nunca bem
apreendido e assimilado quando visualizado nessas abordagens estreitas. Apenas pelo ngulo de uma metdica

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sistmica poderemos percepcionar as regras de direito de maneira legtima e coerente. A esse respeito, vale conferir o
oportuno e proficiente magistrio de Jean-Louis Bergel:
O jurista deve ser um regente de orquestra, apto a dominar e coordenar todos os instrumentos do direito: a soluo
jurdica no pode provir do som, por vezes discordantes, de uma disposio isolada, mas depende para sua
compreenso, para sua aplicao e sua execuo dos princpios, das instituies, dos conceitos e dos procedimentos
tcnicos de ordem jurdica geral. O jurista no pode ser nem um mero autmato, condenado aplicao servil de uma
regulamentao exageradamente meticulosa, nem um aprendiz de feiticeiro que desencadeia conseqncias
desordenadas e imprevistas por ignorar a dependncia e a insero da regra de direito em seu contexto.
Retornando ao tema do princpio da independncia das instncias, saliente-se que ele, conquanto esteja literalmente
legalizado, comporta algumas derrogaes oriundas de outras disposies legais que lhe antepem excees
juridicamente inesquivveis, perdendo, assim, o seu absolutismo, a menos que se pretenda solapar a sua coerncia
com acervo jurdico-positivo em que essa regra geral de independncia se insere e se integra.
Numa viso interdisciplinar dessa temtica, podemos inferir que a independncia das instncias proclamada no art.
125 da Lei n 8.112/90 no guarda latitude absoluta, dai por que o nosso Cdigo Civil, conquanto no desconhea que
a responsabilidade civil independente da penal, preceitua que ``no se poder, porm, questionar mais sobre a
existncia do fato, ou quem seja o seu autor, quando estas questes se acharem decididas no crime`` (art. 1.525).
Vale ainda acrescer que, em larga harmonia e entrosamento com a disposio legal referida, preceitua o estatuto
processual penal que faz coisa julgada no cvel a sentena penal que reconhecer ter sido o ato praticado em estado de
necessidade, em legtima defesa, em estrito cumprimento de dever legal ou no exerccio regular de direito`` (art. 65).
Em arremate complementar, aduz essa mesma lei processual que, "no obstante a sentena absolutria no juzo
criminal, a ao civil poder ser proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material
do fato" (art. 66).
Diferentemente do Estatuto anterior (Lei n 1.711/52), que era silente a esse respeito, O atual regime jurdico do
servidor federal, ao mesmo tempo que reconhece a independncia dessas instncias (art. 125 da Lei n 8.112/90),
abre, logo em seguida (art.126), uma exceo para admitir a possibilidade projetiva do juzo penal sobre o
administrativo (disciplinar) , nestes termos : A responsabilidade administrativa do servidor ser afastada no caso de
absolvio criminal que negue a existncia do fato ou sua autoria``.
V-se, assim, que a independncia das instncias, como o prprio regime federal aludido reconhece no absoluta, e
sim relativa.
Das disposies legais mencionadas infere-se, pois, que a sentena penal passada em julgado, desde que estabelea
um juzo categrico, positivo ou negativo, a respeito do fato, de sua antijuridicidade e de sua autoria, dever
predominar no apenas na cidadela criminal como tambm nas reas cvel e disciplinar.

3. Supremacia da jurisdio penal


Conquanto prevalea, via de regra, a noo da autonomia das instncias, como aludido acima, vale assinalar que, em
hipteses especiais como bem deixam entender as normas legais referidas no item anterior a deciso penal
definitiva faz coisa julgada nas instncias civil e disciplinar, o que no ocorre no sentido reverso, isto , os decisrios
dessas vertentes, em circunstncia alguma, podero constituir prejudicial naquele juzo.
Quais, ento, as razes pr-jurdicas ou extrajurdicas que conferem essa especial posio de supremacia ao juzo
penal?
Dentre outros motivos de igual ou superior peso, destacamos os seguintes:
a) O princpio de ordem pblica que, sem sombra de dvidas, bem mais presente e intenso na matria penal do que
nas questes civis ou administrativas (em que se incluem as de natureza disciplinar);
b) Maior gravidade, pelo menos em princpio, das conseqncias oriundas da instncia penal;
c) O juzo penal, em matria de instruo e prova, bem mais exigente do que as instncias aludidas.
Autores h que vislumbram a razo desse predomnio no carter lgico ou sistmico do ordenamento jurdico, que no
poder permitir que determinado caso, ensejando decises dspares e contraditrias nessas instncias, venha
constituir fator de desgaste, desprestgio e descrdito das autoridades constitudas. Tal supremacia em casos
excepcionais como tais, sobre cortar ensanchas a desconchavos e despautrios, funciona como pondervel fator de
preservao da coerncia do nosso ordenamento jurdico positivo.
Tais argumentos, adicionados aos aspectos referidos nas letras a, b e c mencionadas acima, fortalecem os

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argumentos em favor da primazia que as leis conferem aos decisrios penais. Destaque-se, contudo, que tais aspectos
relacionados com a defesa do descrdito e desprestgio das autoridades constitudas, vistos isoladamente, no so o
bastante para justificar o predomnio da instncia penal, que, nesse caso, poderia ser de qualquer uma delas, e no
necessariamente da criminal.
Com esteio to-somente nesses argumentos (evitar o desgaste dos prolatores de tais decises), pode-se concluir que
os seus defensores, nessa exclusiva alheta, terminam descambando para a defesa do princpio geral da
comunicabilidade das instncias, mngua do reconhecimento da supremacia da res judicata penal .
Da por que o grande jurista Francisco Campos, refutando e refugando o ponto de vista dos que assim raciocinam,
preleciona:
``E como os que invocam a mencionada razo no aceitam a regra de reciprocidade de influncia entre as coisas
julgadas em distintas jurisdies, no h como excluir como improcedente a aludida razo, fechando-se, finalmente, o
circuito lgico em torno nica razo determinante do carter prejudicial da coisa julgada criminal, a saber, a razo do
maior peso ou da maior intensidade com que se exteriorizam no Juzo Penal os motivos de ordem pblica que no civil
tm carter mais remoto ou, se quiser, de segundo plano``.

4. Reflexo da sentena penal condenatria


A deciso criminal condenatria, com trnsito em julgado, faz questo ftica tornar-se indiscutvel no juzo civil, tanto
assim que o credor (a vitima), para reaver a correspondente indenizao, no mais dever suscitar o processo de
cognio, podendo, de pronto, ingressar com a ao de execuo forada, cujo processamento ter por esteio a
sentena penal, a qual constitui ttulo executivo judicial, conforme o disposto no art. 584, II, do Cdigo de Processo
Civil.
O decisrio penal passado em julgado, contendo a insofismvel afirmao de que o servidor pblico cometeu
determinado fato ilcito, repercutir indubitavelmente na seara disciplinar, no mais podendo ser ali discutido, a menos
que o fato elucidado na sentena no seja definido, pela lei ou regulamento, como falta disciplinar.
Afora essa ressalva, a sentena penal condenatria transitada em julgado projetar, sempre, os seus efeitos no campo
disciplinar.
Nesse caso, entendemos que seja despicienda a instaurao do processo disciplinar, se ele j no houver sido
instaurado, hiptese em que o ato punitivo toma por base a sentena judicial.

5. Eventual projeo da deciso penal absolutria


Agregue-se que diferentemente da deciso condenatria, que contm sem exceo juzo indiscutvel a respeito do
fato, da sua antijuridicidade e de sua autoria , o julgado absolutrio nem sempre expressa de forma segura e
incontestvel que o acusado seja inocente, razo por que nem toda sentena penal absolutria definitiva poder
provocar reflexos na rbita disciplinar.
Nada obstante, ressalte-se que toda sentena penal absolutria repercute na instncia disciplinar quando a falta
funcional, em sua definio legal, se escudar exata e precisamente num tipo penal. Vale dizer, quando o justo ttulo
punitivo seja, por emprstimo da lei diciplinar, exatamente a hiptese delitiva nos termos do direito penal. E como
somente a jurisdio penal a competente para proclamar a existncia de um crime imputvel a algum, conclui-se
que, sem tal sentena definitiva com transito em julgado, no poder haver punio disciplinar, a menos que haja
resduo disciplinar conectado ao delito criminal. Havendo resduo disciplinar, dever por ele ser responsabilizado o
servidor que seja o seu verdadeiro autor.
Nesse sentido chegou o extinto e saudoso DASP, com a proficincia que lhe era peculiar, a pacificar o entendimento
(at hoje insupervel) de que a absolvio judicial s repercute na esfera administrativa se negar a existncia do fato
ou afastar do acusado a respectiva autoria (Formulao n 30).
Contudo, se o ilcito disciplinar toma como sua hiptese de incidncia fato que apenas se assemelha a determinado
tipo penal, no devendo necessariamente constituir crime, a sentena penal absolutria somente projetar eficcia no
setor disciplinar quando:
a) o julgamento proclame categoricamente a inexistncia do fato que, na instncia disciplinar, constitua a razo nica
da punio do servidor;
b) o decisrio penal declare, de modo cristalino e insofismvel, que o funcionrio acusado no o autor da infrao
penal;
c) o julgado reconhece que o fato fora perpetrado em estado de necessidade, legtima defesa, estrito cumprimento de

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dever legal ou no exerccio regular de direito; e


d) a sentena absolutria conclui que o servidor inimputvel, nos termos do art. 26 do Cdigo Penal.
Por outro lado, destaque-se que jamais poder repercutir na instncia disciplinar a sentena criminal absolutria que
tome por esteio uma das seguintes hipteses:
a) por inexistirem provas da ocorrncia da infrao penal;
b) por no constituir o fato ilcito penal; e
c) por no serem as provas dos autos suficientes para embasar uma sentena penal condenatria.
Em todos esses casos, prepondera o princpio da independncia e autonomia das instncias.
Por conseguinte, no podero os funcionrios pblicos, fundamentados em tais decisrios, pretender elidir as punies
que lhes tenham sido infligidas na instncia disciplinar.

7.Trancamento ou arquivamento do inqurito policial


Preordena-se o inqurito policial apurao de fatos delituosos para embasar a opinio delicti do Ministrio Pblico. O
fato apurvel por tal inquisitrio dever, no mnimo legitimante (sob pena de configurar constrangimento ilegal),
constituir infrao penal em tese.
Vale acrescentar que o fato objeto de apurao deve no apenas configurar ilcito penal, como tambm ter a sua
correspectiva sano ainda no elidida pela intervenincia de alguma extingente de punibilidade.
Em atinncia s circunstncias excludentes de criminalidade (estado de necessidade, legtima defesa, estrito
cumprimento do dever legal ou exerccio regular de direito) , ressalte-se que elas, conquanto no constituam crime em
tese, somente so examinveis e concludas como tal pelo juiz criminal competente, o qual dever, para tanto, se
louvar nas evidncias dos autos, razo por que deve o procedimento policial prosseguir mesmo nesses casos.
Conquanto seja direcionado para informar o Ministrio Pblico, o inqurito policial nem sempre atinge tal desiderato,
chegando, por vezes, a ser trancado ou arquivado.
Arquivamento e trancamento, apesar de ocorrveis por razes quase similmas, apresentam os seus traos de
distino, a saber:
a) quanto oportunidade de sua efetivao, anote-se que o trancamento somente ocorre quando o procedimento
ainda se encontra em curso na repartio policial; enquanto que o arquivamento se verifica quando ele uma vez
concludo, relatado e ajuizado no se preste, por falta de elementos comprobatrios, como lastro da denncia.
b) no tocante s causas ensejadoras, destaque-se que o trancamento se funda em falta de justa causa (inexistncia de
infrao penal em tese; ou porque j esteja extinta a punibilidade) ; ao passo que o arquivamento se respalda nessa
circunstncia e na fragilidade informativa do procedimento policial, que no consegue fornecer elementos suficientes
para a propositura da ao penal a que deveria corresponder.
Saliente-se que tanto o arquivamento quanto o trancamento somente podero ser ordenados pela autoridade judicial
competente, e nunca pelo presidente do inqurito.
O arquivamento do procedimento inquisitorial da polcia, que decidido por mero despacho da autoridade judicial
competente, pode ocorrer quando:
a) no houver indcios suficientes a respeito do fato delituoso noticiado;
b) havendo indcios da ocorrncia dos fatos, inexista qualquer elemento indicativo da autoria;
c) o fato apurado no inquisitrio policial no constitua, em tese, infrao penal.
Ressalte-se que, em nenhum desses casos, poder a deciso judicial projetar eficcia no campo disciplinar.
Nada obstante, agregue-se que tratando-se de dependncia absoluta da deciso penal, isto , nas hipteses em que
a reprimenda disciplinar somente se legitime com o reconhecimento da existncia da infrao penal atribuda ao
servidor (como o caso da previso legal do 132, inciso I, da Lei n 8.112/90), a deciso de arquivamento, chegando
a esvaziar o pressuposto factual da punio, repercutir logicamente na instncia disciplinar.
A esse respeito j havia pacificado o extinto Tribunal Federal de Recursos que a demisso do funcionrio em inqurito
administrativo regularmente processado e, inclusive, objeto de reviso, no pode ser anulada to-s por ter sido

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determinado sumariamente o arquivamento do inqurito policial por fragilidade de provas (AC n 28.923, DJ de 24
maio 1979, p. 4.083).
Por fim, acentue-se que a deciso que julgar extinta a punibilidade no dever, em princpio, respingar eficcia na
cidadela administrativa disciplinar, a menos que o caso tenha sido alcanado pela prescrio.
7. Excluso da denncia do Ministrio Pblico
O fato de haver o servidor sido excludo da denncia do representante do Ministrio Pblico tambm no constitui
circunstncia oponvel instncia disciplinar para produzir efeito liberalizante de punio administrativa, a no ser que
se trate de ilcito disciplinar absolutamente dependente de crime, como o caso dos delitos disciplinares subsumveis,
com exclusividade absoluta, na hiptese do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90 (Crimes contra a administrao
pblica).
Por conseguinte, vale adicionar que, afora os casos acima referidos, a excluso do servidor da denncia referente aos
fatos que lhes foram atribudos no poder jamais projetar eficcia em seu benefcio.
Como no poderia deixar de ser, nesse sentido que se posiciona o Sumo Pretrio, seno confiramos, nesse tocante, a
sua judiciosa e aprumada fala, in verbis:
O que pode constituir coisa julgada a absolvio pelo juiz, no o fato de o Ministrio Pblico deixar de oferecer
denncia. Se o impetrante houvesse sido absolvido, com trnsito em julgado, que caberia examinar os termos da
deciso judicial, a ver se importou negativa da autoria ou do fato que motivou a demisso do impetrante (MS n
19.820, RT, 417/402).

8. Falta residual
Pontifica o Pretrio Excelso que, "pela falta residual, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, admissvel
a punio administrativa do servidor pblico" (Smula n 18).
Segundo o que se infere dessas criteriosas, sapientes e oraculares palavras, podemos conceituar falta residual como
sendo aquela que toma como suporte existencial de sua configurao fato no compreendido na sentena penal
absolutria. Donde se conclui que a sentena criminal absolutria definitiva, ainda que negue categoricamente a
existncia da infrao penal atribuda ao servidor, no poder lanar eficcia na instncia disciplinar para elidir punio
que se embase noutros fatos que transbordem o corpus delicti plasmado na disposio penal referente.
Em aresto do antigo Tribunal Federal de Recursos (hoje Superior Tribunal de Justia), onde se reconhece a validade do
ato disciplinar que se escudou em falta residual, v-se a seguinte passagem do insigne relator Min. Moacir Catunda: A
orientao jurisprudencial em causa no tem aplicao ao caso, pois o autor no foi denunciado no juzo criminal por
nenhum dos fatos consignados no relatrio e que serviam de base punio administrativa (Ac. n 29.542-RJ, DJ de
3 dez. 1979, p. 9.120).
No intuito de melhor aclarar a noo conceitual de falta residual, veja-se, por exemplo, a hiptese do delito disciplinar
consistente no ato de agresso fsica, no servio, colega de trabalho ou a terceiro que haja demandado a repartio.
Tal comportamento configura, nos termos do art. 132, inciso VII, da Lei n 8.112/90, transgresso disciplinar punvel
com demisso. E, ao mesmo tempo, constitui a infrao penal de leso corporal nos termos do art. 129 da lei penal.
Pois bem, se a sentena criminal passada em julgado conclui, de modo seguro e categrico, que o funcionrio agressor
agiu em legtima defesa, prpria ou de terceiro, restar, ipso facto e ipso jure, insubsistente e sem validez a
reprimenda disciplinar que tenha-se escorado nos fatos reconhecidos judicialmente como descriminados.
Nesse caso, o servidor agressor, havendo sido demitido por essa razo, poder, com base em tal decisrio penal,
requerer no juzo cvel competente a sua reintegrao ao cargo de onde fora despojado por essa razo. J no
ocorrendo o mesmo quando sobre-reste resduo disciplinar, isto , quando, verbi gratia, o autor da agresso fsica,
mesmo em legtima defesa, tenha-se comportado (desnecessariamente e com excesso) de modo escandaloso no
interior da repartio. Nesse caso, a conduta escandalosa, extrapolando o universo ftico do comando sentencial que
reconhece a circunstncia licitizante aludida (legtima defesa), remanesce como razo jurdico-disciplinar idnea para
motivar a punio daquele servidor, cuja conduta poder enquadrar-se no art. 312, inciso V, da referida lei.
De efeito, infere-se que essa parte remanescente o que constitui o resduo disciplinar em comento, no alcanado
pela deciso criminal absolutria, no sendo, por conseguinte, elidida por ela.
Era, e continua sendo ( redivivo no atual Superior Tribunal de Justia), nesse mesmo sentido o entendimento manso e
pacfico do extinto Tribunal Federal de Recursos, conforme atestam os excertos jurisprudenciais abaixo transcritos:
Uma vez que aos funcionrios demitidos no foi imputado um fato nico o que a sentena proclamou no constituir
crime mas um elenco de irregularidades, objeto de investigao em inqurito administrativo, patenteia-se a
existncia de faltas residuais (in DJ de 2 abr. 1981, p. 2.275).

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admissvel a punio administrativa do servidor, no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, porquanto
independentes as instncias cvel, penal e administrativa. Uma vez que a absolvio se deu no pela negativa do fato
ou de que o servidor no tivesse ligao com ele, mas por insuficincia de provas, a existncia de faltas residuais
autoriza a manuteno da punio administrativa (EAC n 35.232, in DJ de 17 set. 1981, p. 9.104).

9. Subordinao instncia penal


De acordo com a fala do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90 (Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da
Unio), o cometimento de crime contra a Administrao pblica pelo funcionrio constitui ilcito disciplinar causador da
pena de demisso.
Deduz-se, assim, que so esses os delitos disciplinares que, via de regra, quedam totalmente dependentes da
instncia penal.
O fato gerador da pena disciplinar capital , nesses casos, a prtica de crime contra a Administrao, cujo ato punitivo
dever aguardar necessariamente a deciso condenatria da Justia Penal.
Tocante a esse aspecto, j havia, com inexcedvel acerto e intuito normativo, ponderado o extinto DASP que no pode
haver demisso com base no item I do art. 207 do Estatuto dos Funcionrios, se no a precede condenao criminal.
Destaque-se que tal dispositivo, mesmo sendo do estatuto anterior (Lei n 1/.771/52), encontra igual acstica na
atualidade, uma vez que foi ele literalmente reprisado, com simlimo formato grfico, no art. 132, inciso I, do atual
Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio (Lei n 8.112/90).
Anote-se que, em relao ao inciso XI desse mesmo dispositivo legal revogado (Corrupo), conquanto se tratasse
de circunstncia assemelhada, pelo menos em sentido virtual, aos casos do inciso I do mencionado artigo, adotou esse
rgo de pessoal da Unio orientao diversa, havendo aclarado que, nessa hiptese, poderia a Administrao demitir
o funcionrio com base apenas no processo disciplinar, independendo, portanto, de prvia condenao criminal.
Arrazoando o porqu desse tratamento diferenciado, agrega o DASP :
A nica hiptese em que a Administrao estar adstrita a aguardar a prestao jurisdicional a do inciso I do art.
207 (atualmente, art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90), onde se fala genericamente do crime contra a Administrao
pblica. Em todas as outras, a Administrao no necessita aguardar o desfecho do procedimento criminal, vez que a
expressa previso do fato criminoso como ilcito disciplinar autnomo a autoriza a agir, desde logo, aplicando a pena
que o Estatuto cominar. O dispositivo estatutrio remete ao Cdigo Penal, mas isto significa, apenas, que o elemento
ftico da infrao disciplinar exatamente o mesmo do crime homnimo` (Parecer no Proc. n 1.485, de 6-4-1967).
Existe alguma lgica nessa interpretao daspiana, uma vez que no podemos presumir, na lei, palavras inteis (Verba
cum effectu, sunt accipienda), e se o legislador do Estatuto destacou, em item autnomo, o caso de corrupo passiva,
o que j estava, virtualmente, includo no inciso I do art. 207, porque, obviamente, pretendeu estender tratamento
diferenciado hiptese em testilha.
Fazendo ouvido de mercador s peculiaridades acarretveis pela tomada de emprstimo de conceitos institucionais de
outras reas do direito, e levando a noo da independncia das instncias s suas ltimas conseqncias, chegam
alguns juristas e estudiosos da matria a se enfileirar dentre aqueles que entendem que a demisso do servidor
pblico, nos termos do inciso I do art. 132 da Lei n 8.112/90, no deva ficar na dependncia da sentena penal
condenatria trnsita em julgado.
Nesse tocante, vale salientar que os conceitos, categorias ou institutos jurdicos tomados por emprstimos de outros
segmentos do direito quando no ajustados, por lei, s acepes prprias que lhe queira imprimir o ramo receptor
devem ser interpretados no seu originrio sentido e alcance, a no ser que pretendamos transformar o nosso jus
positum numa caixinha de surpresa, em que o seu entendimento ou alcance fique ao sabor do arbtrio, vcio que mais
flagela o direito. Ademais, releva acrescer que, em obedincia aos princpios da certeza e segurana jurdicas, tais
elementos de emprstimos somente podem comportar sentido prprio, especfico e diferenciado diante da existncia
de regra expressa nesse sentido. Fora disso, laborar no campo da dvida, da incerteza e da insegurana jurdica.
Exemplo de tais emprstimos ocorre em relao ao nosso Direito Penal, o qual louvando-se na categoria de
funcionrio pblico (instituto de Direito Administrativo) para regular os crimes contra a administrao pblica deu a
esse instituto, por meio de transfigurao legal, acepo e dimenso prprias, como bem ilustra o art. 127, e seu 1,
do Cdigo Penal.
O mesmo ocorrendo com a Lei n 8.429/94, a qual, ao regular as hipteses de improbidade administrativa, dilata, para
o especfico fim da matria de sua regulao, o conceito de agente pblico, dando amplitude mais abrangedora
figura do agente ativo de tais delitos (civil, criminal e disciplinar), assim dispondo: Reputa-se agente pblico, para os
efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas

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entidades mencionadas no artigo anterior (art. 2).


A esse respeito, extramos do brilhante e irretorqvel magistrio do grande jurista Alfredo Augusto Becker est
brilhante lio:
Mesmo no caso de o Direito Tributrio, aparentemente, ter aceito e consagrado um princpio (ou conceito ou categoria
ou instituto ou diretriz) da Cincia das Finanas Pblicas ou de outra cincia pr-jurdica, todavia e sempre e
necessariamente, houve uma deformao e transfigurao naquele princpio (ou conceito ou categoria ou instituio ou
diretriz) quando entrou no mundo jurdico, passando a ter um conceito jurdico que no e nem pode mais ser aquele
contedo original e peculiar da Cincia das Finanas Pblicas ou de outra cincia pr-jurdica.
Porm, quando a aceitao pelo Direito Tributrio foi de princpio ( ou conceito ou categoria ou instituto) de outro ramo
do Direito (ex.: Direito Civil, Comercial; compra e venda, locao, empreitada, etc.), ento (salvo existindo regra
jurdica expressa transfiguradora e deformadora), o Direito Tributrio ao aceit-lo no o deformou e transfigurou. Esta
deformao ocorreu em momento bem anterior: quando aquele princpio jurdico ( ou conceito, etc.) criou-se (entrou
no mundo jurdico) naquele ramo do Direito.
Argumentar em sentido contrrio e diferente, ressalte-se com a devida nfase, eqivaler a decretar, por antecipao,
a falncia da coerncia sistmica do direito e do princpio fundamental e estruturante de justia, uma vez que
deveras impossvel conciliar tais valores se os conceitos tomados por emprstimo de outros ramos do direito possam
ter o elastrio dado arbitrariamente pelo seu intrprete, e no o seu sentido e alcance originrios, ou mesmo o
significado prprio que lhes tenham imprimido, de modo explcito, a lei receptora.
Por oportuno, vale acrescer que a Lei n 8.112/90, ao louvar-se na noo de crime contra a administrao para
plasmar a fatispcie demissria estipulada no seu art. 132, inciso I, no cuidou de estender acepo especfica e
derrogante a esse elemento, o que significa dizer que a sua compreenso jurdica continua sendo de ndole penal,
devendo comportar, por inteiro, os consectrios oriundos de sua natureza originria (Direito Penal). Portanto o tipo
disciplinar de tal dispositivo (art. 132, I) so as infraes penais cometidas pelo funcionrio contra a administrao
pblica.
De efeito, dessume-se que, pelo princpio constitucional do juiz natural, somente o juzo criminal competente poder,
por meio de sentena formal, reconhecer a existncia desses delitos, sem o que inexiste ttulo jurdico para embasar,
por esse motivo, a demisso do servidor pblico. Da por que reprimendas como tais devero aguardar que esses
julgamentos transitem em julgado.
A despeito de ainda no encontrar-se devida e suficientemente pacificada nos nossos tribunais, destaque-se que o
pndulo dessa questo descamba presentemente nesse sentido, seno vejamos alguns excertos jurisprudenciais a
esse respeito:
- Demisso. Estando o decreto de demisso alicerado em tipo penal, imprescindvel que haja provimento
condenatrio trnsito em julgado. Se de um lado certo que a jurisprudncia sedimentada no Supremo Tribunal
Federal indica o carter autnomo da responsabilidade administrativa, a no depender dos procedimentos cvel e penal
pertinentes, de outro no menos correto que, alicerada a demisso na prtica de crime contra a administrao
pblica, este h que estar revelado em pronunciamento do judicirio coberto pelo manto de coisa julgada (STF MS
21.310-8/DF DJ 11.03.94 Rel. Min. Marco Aurlio)
- A autonomia das instncias penais e administrativa firmemente reconhecida por esta Corte, ressalvando-se as
situaes em que ocorre a repercusso dessa naquela, ou seja, quando na instncia penal se conclua pela inexistncia
material do fato ou pela negativa de sua autoria e, ainda, quando o fundamento lanado na instncia administrativa
refira-se prtica de crime contra a administrao pblica (STF MS n 22.076, Rel. Min. Maurcio Correia, DJ
16.10.95).
- Servidor pblico-militar. Ilcito penal. Punio administrativa. Policial que excludo da corporao, por fato tido
como delituoso, sem o julgamento da Justia Criminal. Inviabilidade. Smula n 18 do STF. Segurana concedida.
Sendo imputado ao servidor um ilcito penal, s admissvel a punio administrativa pela falta residual, depois do
julgamento pela Justia Criminal (Ac da 4 Turma do TJPR AC n 15.658-9, in DJ PR 19.08.91, p. 11).
Em concluso, podemos assentar que, somente depois de haver a Justia Criminal reconhecido a prtica de crime
contra a administrao, que o servidor poder ser demitido nos termos do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90.
Podendo a sua demisso, contudo, independer do juzo penal, caso essa mesma conduta, como expresso ftica,
subsuma-se em outro dispositivo legal, como, por exemplo, o inciso IV desse mesmo artigo, quando o fato, por
exemplo, constitua tambm ato de improbidade administrativa, nos termos de uma das hipteses previstas nos arts.
9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92, ou outra hiptese qualquer enquadrvel em dispositivo diverso daquele (inciso I).
Caso contrrio, vale dizer, quando inexista tal alternativa o que no muito provvel, pelo menos a partir da
promulgao da lei de improbidade administrativa acima referida, que abriu, nesse sentido, largas possibilidades de
abrangncia no poder o ato disciplinar expulsivo, mngua de sentena penal condenatria trnsita em julgado,
estribar-se no referido dispositivo estatutrio (art. 312, inciso I).

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10. Sobrestamento do processo disciplinar


Quando o justo ttulo punitivo disciplinar se estrutura e se fundamenta, com absoluta exclusividade na existncia de
um crime contra a administrao pblica, nos termos do art. 132, inciso I, da Lei n 8.112/90, a reprimenda punitiva,
na instncia administrativa, dever necessariamente aguardar o trnsito em julgado da sentena penal condenatria,
conforme analisado, com a devida profuso, no item anterrior.
Se esse juzo de dependncia for percebido e identificado ainda na fase examinatria que precede a abertura do
processo administrativo, dever a abertura deste, por medida de convenincia e economia processual, aguardar o
resultado da instncia penal. Mas se o procedimento j houver sido deflagrado, e advindo noes seguras e
induvidosas a respeito dessa vinculao necessria, dever o presidente do colegiado processante, por meio de
exposio de motivos bem fundamentada e circunstanciada, requerer autoridade instauradora o sobrestamento do
feito at o advento do esperado decisrio criminal.
Advindo deciso condenatria, com trnsito em julgado, restar sem objeto a cognio processual disciplinar, posto
que tal sentena, nos termos do art. 1.525 do Cdigo Civil, faz coisa julgada na instncia disciplinar. Tal decisrio,
traduzindo-se como justo ttulo ensejador da pena de demisso, constituir de per se a base legtima para a edio do
respectivo ato demissrio. Na hiptese reversa, isto , advindo absolvio, dever a sentena fundamentar o despacho
administrativo de arquivamento do processo que fora sobrestado ou das peas denunciatrias (sentido disciplinar) que
ficaram no aguardo do desfecho da instncia penal, a no ser que a deciso judicial chegue a retratar ou a insinuar,
nas suas entrelinhas, a existncia de resduo disciplinar. Nesse caso, dever a autoridade administrativa competente
detonar o correspectivo procedimento apuratrio, ainda que se trate de hiptese a que se comine pena de advertncia
ou suspenso, e desde que no tenha ocorrido a prescrio.
Todavia, vale salientar que, a qualquer momento ou ocasio, poder ocorrer a suspenso do sobrestamento do
processo disciplinar, quando elementos novos supervenientes evidenciando e demonstrando a inexistncia desse
vnculo absoluto de dependncia da instncia penal , cheguem ao conhecimento da autoridade administrativa
competente. Tais elementos, indcios ou evidncias trazendo ao fato anmalo complemento ftico que o faa
deslocar-se para outro tipo autnomo do regime disciplinar atinente esvaziam a medida precautria do
sobrestamento, o qual, perdendo a sua razo de existncia, pressiona legitimamente no sentido de fazer com que o
procedimento anteriormente instaurado retome o seu curso normal , ou, na hiptese de ainda no haver sido
deflagrado, que seja imediatamente inaugurado, pois que tais notcias abrem a contagem do lapso prescricional desse
plus disciplinar.

11. Ao reintegratria fundada em absolvio penal


Neste passo, vale salientar que a supervenincia de sentena penal com potencialidade projetiva na instncia
disciplinar abre, em favor do servidor pblico demitido chance reintegratria, cuja prescrio (que de cinco anos),
passa a contar a partir do dia em que a respectiva sentena haja passado em julgado.
Ocorre assim em razo da teoria jurdica dos motivos determinantes, a qual sinaliza no sentido de que somente em
face da existncia de circunstncia (sentena absolutria) que torne insubsistente o ato demissrio que surge a ao
nova (reintegratria) para atac-lo, passando da em diante a correr o prazo prescricional. Da j haver assentado,
nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal:
Resultando da sentena absolutria, e s desta, a proclamao da inexistncia do fato criminoso, em virtude do qual,
exclusivamente, se dera a demisso, fora ser entender que, bastante em si esse fundamento, para tornar
insubsistente o ato administrativo, por esvazi-lo de motivao, desde a, surgiu para o autor, a actio nova a atacar,
no juzo cvel, o ato demissrio ( RE 94.590-3, DJ 27.11.1981, p. 12.015).
Simlimo ponto de vista, como no poderia deixar de ser, predomina nas cercanias forenses do egrgio Tribunal
Superior de Justia:
Anulao do ato de demisso. Prazo prescricional. Termo a quo. Juzo administrativo. Vinculao. Instncia criminal.
Negativa da autoria. Teoria dos motivos determinantes. Em se tratando de ao de reintegrao no servio pblico em
razo da absolvio perante o Juzo Criminal, o prazo prescricional comea a fluir a partir da data do trnsito em
julgado da sentena penal absolutria dos fatos que justificaram a aplicao da pena de demisso e no do ato
demissrio. A repercusso da absolvio criminal na instncia administrativa somente ocorre quando a sentena
proferida no Juzo criminal nega a existncia do fato ou afasta a sua autoria. O envolvimento de soldado da polcia
militar estadual em movimento grevista atentatrio segurana da populao, quando proclamada a negativa da
autoria perante o Juzo Criminal, no constitui motivo para convalidar o ato de demisso do servio pblico. Recurso
especial conhecido e provido (RESP 24941/SP - DJ 21.08.2000, p. 181 - Rel. Min. Vicente Leal).

12. Improbidade administrativa: causa demissiva independente

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O constituinte de 1988, pretendendo restaurar neste pas a decncia poltica e administrativa perdida h bastante
tempo, proclamou no seu art. 37, 4, com intuito programtico, que os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
A pouco mais de dois anos depois, precisamente no dia 11 de dezembro de 1990, foi sancionada a Lei n 8.112
(Regime Jurdico dos Servidores Pblicos Civis da Unio), a qual, no seu art. 132, inciso IV, instituiu a improbidade
administrativa como justo ttulo de demisso de cargo pblico. At a era demasiado vaga a noo de improbidade
administrativa, a qual somente veio a adquirir a necessria consistncia a partir da promulgao da Lei n 8.429/92,
que, dando acstica ao ditame constitucional aludido, plasmou nos seus arts. 9, 10 e 11, respectivamente, as
hipteses de improbidade constitutivas de enriquecimento ilcito, dano ao errio e agresso aos princpios da
administrao pblica.
Todos esses casos, alm de constiturem delitos poltico-disciplinares atribuveis aos mais expressivos mandatrios da
Repblica (em que se incluem Presidente, Deputados, Senadores, Componentes de Tribunais Superiores, Generais e
outros mais), configuram hipteses delituais disciplinares imponveis a todos os servidores pblicos das vrias esferas
de governo e poder poltico.
A tipologia insculpida nos arts. 9, 10 e 11 referidos constituem delitos disciplinares autnomos que independem,
como tal, da existncia de sentena judicial (cvel ou penal) reconhecendo a sua prtica. Nesse sentido a mansa e
pacfica jurisprudncia dos nossos tribunais.
Nada obstante, a redao um tanto quando ambgua do art. 20 dessa lei estabelecendo textualmente que a perda
da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena
condenatria tem levado alguns intrpretes e aplicadores do direito a entender que a demisso de servidores
pblicos, nos casos de improbidade administrativa, deva aguardar o desfecho desses decisrios, o que no passa de
ledo engano.
Pois bem, as vrias hipteses de improbidade administrativa (que acarretam enriquecimento ilcito, dano ao errio ou
afronta aos princpios da administrao pblica) podem, alm de configurar infraes disciplinares, constituir danos
civis e crimes, devendo cada um desses gneros de responsabilidade ser afetados s suas instncias respectivas:
disciplinar, cvel ou criminal.
Acrescente-se, ainda, que, afora as cominaes penais, civis e disciplinares, reguladas em legislao especfica, fica o
responsvel pelo ato de improbidade, nos termos do art. 12 da Lei n 8.429/92, sujeito s seguintes reprimendas:
I - na hiptese do artigo 9., perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de
multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do artigo 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos de cinco a oito
anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa
jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do artigo 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo do pblica, suspenso dos
direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida
pelo agente e a proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos.

Somente as sanes complementares de perda da funo pblica e da suspenso dos direitos polticos, includas nos
incisos acima transcritos, que requestam o trnsito em julgado da sentena civil condenatria, como determina o art.
20 da Lei n 8.112/90.
Na rea da administrao pblica federal, os agentes de confiana, que exercem funo comissionada ou que ocupam
cargo em comisso, quando cometerem atos de improbidade, sujeitam-se pena de destituio de cargo em
comisso, nos termos do art. 127, inciso IV, combinado com o art. 135, ambos da Lei n 8.112/90.
Destaque-se, ainda, que o agente pblico que for destitudo da funo de confiana por ato de improbidade
administrativa no mais poder retornar ao servio pblico federal (art. 137, pargrafo nico, da Lei n 8.112/90).
Sobreleva destacar, nesse tocante, a aparente contradio proveniente do confronto entre a dico do art. 135 da Lei

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n 8.112/90 (que permite que a pena de destituio de cargo em comisso seja aplicada autonomamente na instncia
disciplinar) e a do art. 20 da Lei n 8.429/92 (que determina que tal reprimenda somente seja imposta aps o trnsito
em julgado da sentena condenatria). Como dissemos, a antinomia , em verdade, apenas aparente, uma vez que
tais disposies legais encontram especficas e distintas oportunidades de incidncia, sem que necessariamente
incursionem em rota de coliso recproca.
Esclareamos, ento, esse questionamento. Pois bem, se o caso consistente em improbidade administrativa, havendo
salpicado efeito em detrimento do errio ou ensejado enriquecimento ilcito, a composio do prejuzo pblico dever
ocorrer na constncia da ao cvel de improbidade, a qual, nos termos do art. 17 da Lei n 8.429/92, poder ser
proposta pelo Ministrio Pblico competente ou pela pessoa jurdica interessada. Nessa alternativa, o agente pblico
somente perder a sua funo pblica vista da existncia de sentena judicial passada em julgado. No fosse assim,
no teria sido observado, em seu favor, a garantia constitucional do devido processo legal (due process of law). Tal
inflio, imposta sem essa observncia, constituiria constrangimento ilegal passvel de nulidade.
Nada obstante, havendo a destituio de funo resultado de processo administrativo disciplinar, como prev a prpria
lei de improbidade administrativa (art. 14 e seus pargrafos) , e desde que tenham sido observados os princpios
constitucionais do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, inciso LV, da CF/88), no h necessidade dessa
prejudicialidade, uma vez que basta a cognio processual realizada em tal procedimento interno.

13. Responsabilizao penal de funcionrios e advogados independe de processo disciplinar


O esforo exegtico de cunho meramente literal, e portanto reducionista do legtimo labor do intrprete, tem levado
alguns juristas ao errneo entendimento de que, por fora do disposto no art. 171 da Lei n 8.112/90 , a
responsabilizao de crimes funcionais (praticados por servidores contra a administrao pblica) depende do processo
disciplinar que deva ser instaurado para apurar a respeito.
O princpio fundamental e estrutural o da independncia das instncias, o qual somente poder sofrer defeces em
face de disposies expressas em sentido contrrio, como so os casos dos arts. 65 e 66 do Cdigo de Processo Penal ,
1.525 do Cdigo Civil e 126 da Lei n 8.112/90 . Em todas essas disposies h inequvocos intuitos legislativos
(voluntas legis) no sentido de excetuarem a regra geral da autonomia dessas instncias (cvel, penal e disciplinar).
Muito pelo contrrio, o art. 171 referido, homologando tacitamente a regra genrica da independncia das instncias,
estabelece o dever da administrao de oportunizar a agitao da rea penal, quando a transgresso disciplinar
apurada chegue a configurar tambm infrao penal.
Como se percebe, a objetividade jurdica de tal regra direciona-se no sentido de eliminar, ou pelo menos diminuir, a
desbragada e indomvel impunidade reinante nos vrios quadrantes do funcionalismo pblico nacional.
Corroborando tal ponto de vista, assenta o Pretrio Excelso que no obsta instaurao da ao penal a deciso
administrativa que, por falta de prova, inocenta os acusados da imputao de transgresso disciplinar ( RHC n
56.227-2, DJ 16 06.78, p. 4.395).
Tomando-se por esteio o mesmo equvoco dos apressados intrpretes do art. 171 da Lei n 8.112/90, como
demonstrado acima, chegou-se a pensar que os advogados somente poderiam ser denunciados por fato compreendido
em suas atividades profissionais depois da haverem respondido a processo disciplinar perante o Tribunal de tica e
Disciplina (TED) da Seo da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), onde estejam inscritos.
Espancando toda e qualquer dvida nesse tocante, assinala o Supremo Tribunal Federal que a necessidade prvia de
processo disciplinar na entidade de classe para que se possa instaurar ao penal contra advogado por fato decorrente
do exerccio de suas funes no tem previso em lei

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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BERGEL, Jean-Louis. Teoria Geral do Direito, Martins Fontes, 1 edio/2001 Traduo de Maria Ermantina Galvo.
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributrio, Saraiva, 2 edio/1972.
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Almedina, 4 edio/2000.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Revista dos Tribunais, 5 edio/1977.
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