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ISSN 0103 8117

BAHIA ANLISE & DADOS


Salvador SEI v. 19 n. 1 p. 1-368 abr./jun. 2009
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Governo do Estado da Bahia
Jaques Wagner
Secretaria do Planejamento Seplan
Walter Pinheiro
Secretria da Administrao Saeb
Manoel Vitrio da Silva Filho
Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia UFBA
Reginaldo Souza Santos
Superintendncia de Estudos Econmicos
e Sociais da Bahia SEI
Jos Geraldo dos Reis Santos
Diretoria de de Indicadores e Estatsticas Distat
Gustavo Casseb Pessoti
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BAHIA ANLISE & DADOS uma publicao trimestral da SEI, autarquia vinculada
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Nando Cordeiro
Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2009.
v.19
n.1
Trimestral
ISSN 0103 8117

CDU 338 (813.8)
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SUMRIO
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Apresentao 5
Entrevista com o Secretrio do
Planejamento do Governo da Bahia
Walter Pinheiro
7
SEO 1: REFLEXES SOBRE
A REFORMA DO ESTADO E
ADMINISTRAO PBLICA
Ideologia e crise fscal: uma
interpretao crtica dos elementos
bsicos da reforma do Estado
Fbio Guedes Gomes
15
Reforma do Estado e da administrao
pblica necessria ao Brasil
na era contempornea
Fernando Alcoforado
35
As reformas institucionais do estado
da Bahia entre 1955 e 2004
Marcelo Rodrigues Vieira
49
Encarando os desafos da governana
pblica no Brasil do sculo XXI
Marcelo Viana Estevo de Moraes
67
Aspectos evolutivos da
administrao pblica brasileira
Maria Gravina Ogata
83
Importncia dos controles na administrao
pblica brasileira: uma refexo
compartilhando pressupostos da teoria de
agncia e da teoria da cultura poltica
Ana Rita Silva Sacramento
Jos Antonio Gomes de Pinho
95
Limites da interveno estatal no
sistema econmico da livre iniciativa
Jos Carrera-Fernandez
Ludymilla Barreto Carrera
109
Ambiguidades no governo Lula: o
que se fez do legado do MARE?
Leonardo Barbosa e Silva
127
Estado gerencial: a necessidade da
concretude da efcincia, efccia e
efetividade em prol da coletividade
Ana Maria Menezes Ferreira
Ldia Boaventura Pimenta
Luiz Carlos dos Santos
137
Reforma do Estado e servio pblico:
a negociao coletiva em debate
Edvaldo Pitanga
Pedro Armengol
Vanusa Lopes
147
As mutaes do Estado e da administrao
pblica engendrando mecanismos
de gesto descentralizada
Luciano Chaves de Farias
161
SEO 2: GESTO E POLTICAS
PBLICAS SETORIAIS
O mito do inchao da fora de
trabalho do Executivo federal
Marcelo Viana Estevo de Moraes
Tiago Falco Silva
Patricia Vieira da Costa
175
Concepo de avaliao no plano diretor
da reforma do aparelho do Estado
Jean Mrio Arajo Costa
Rosemeire Silva Barana
189
O combate pobreza e a necessidade de
uma nova institucionalidade no Brasil
Andr Silva Pomponet
Nair Mamede Couto
199
Avaliao ambiental estratgica: uma
proposta de integrao da poltica ambiental
ao processo de planejamento governamental
Severino Soares Agra Filho
209
Gesto pblica no estatal na rea da cultura:
riscos, vantagens e desafos para o Estado
Elizabeth Ponte de Freitas
221
Estratgias para o desenvolvimento
do turismo na Bahia
Maria Margarete de Carvalho Abreu Perazzo
235
O Estado e a educao indgena
na Bahia: possveis caminhos
Valuza Maria Saraiva
243
SEO 3: EXPERINCIAS E
ESTUDOS DE CASO
O valor da participao na educao
para a cidadania: a experincia do
oramento participativo no municpio
de Alagoinhas, na Bahia
Mayra Landim Ricci
253
Gesto educacional participativa: uma anlise
da efccia do Oramento Participativo no
atendimento de demandas educacionais
Alexssandro Campanha Rocha
Robinson Moreira Tenrio
263
Avaliao e gesto de polticas pblicas
educacionais: contribuies para a
construo de indicadores de qualidade
Rosilda Arruda Ferreira
277
Pintadas e sua rede: aes
de desenvolvimento local e
capital social na Bahia
Antonio Muniz dos Santos Filho
Reuelio Marques Rios
291
A reforma administrativa da dcada
de 1990: o caso do Ministrio
Pblico do Trabalho na Bahia
Maria do Carmo de Souza Sales
303
Proposio de um modelo de relatrio
para a administrao pblica: um
instrumento de governana corporativa
aplicado aos municpios do Corede
Nadia Mar Bogoni
Edison Ryu Ishikura
Eduardo Belisrio de Castro Fimanore
315
A avaliao de desempenho e suas
contribuies para o alcance da efccia
na prestao de servios sociedade
Suely Silva
Renata Miranda Savoy
329
Dimensionamento da fora de trabalho:
a experincia no estado da Bahia
Jorge Alexandre Rosa de Moura
343
Os avanos da gesto de
carreiras no estado da Bahia
Ivone Maria Silva Miranda
357
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APRESENTAO
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Reforma do Estado tornou-se um tema central nas ltimas dcadas. De fato,
diversos pases empreenderam, nos ltimos anos, reformas em seus aparelhos
estatais, em um contexto internacional e institucional de profundas transforma-
es, e buscando, inicial e prioritariamente, atender aos requisitos da chamada com-
petitividade global, neles includa a reduo do papel do Estado na interveno social
e econmica. Independentemente dos contedos expressos por essas reformas, bem
como dos resultados efetivamente alcanados pelas mesmas, permanecem atuais os
desafos impostos a governos e governantes, a exemplo do desemprego, da insegurana
(de todos os tipos), do bem-estar e sade dos cidados, da sustentabilidade ambien-
tal, entre outros, exigindo daqueles refexes e prticas institucionais de adequao s
necessidades atuais. Tais desafos tornam-se ainda mais complexos diante de uma crise
econmica e fnanceira mundial mpar, que reclama, urgentemente, um reposicionamento
das polticas pblicas e aes governamentais.
Repensar o Estado signifca abandonar um vis conservador e paternalista que durante
muito tempo o caracterizou; mas tambm a noo de um Estado gendarme, dado o fra-
casso das polticas liberalizantes em promover o desenvolvimento social e econmico,
com busca de equidade. Nesse sentido, diversos governos vm passando por processos
de reestruturao, buscando enfatizar uma gesto pblica baseada em parmetros de
efcincia e efccia, focada em resultados, porm sem comprometimento da sua funo
precpua de atendimento s diversas necessidades no apenas as essenciais do
cidado, em particular, e da sociedade, em geral. Tais princpios mostram-se relevantes
para a prpria capacidade de responsividade do Estado frente s demandas da socie-
dade civil. Muitos tm sido os esforos direcionados para o estabelecimento de critrios
de avaliao de desempenho para polticas pblicas e programas governamentais.
Este nmero da Revista Bahia Anlise & Dados tem o propsito de contribuir para
o aprofundamento do debate sobre a Reforma do Estado e da Gesto Pblica. Os arti-
gos aqui reunidos refetem a riqueza analtica do tema e fornecem uma viso de diver-
sos caminhos percorridos, os quais podem ainda ser explorados pelo Estado nesse seu
processo de contnua reconfgurao. A Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, em parceria com a Secretria da Administrao do Estado da Bahia e
a Escola de Administrao da Universidade Federal da Bahia, agradecem aos autores
que, de forma criativa, apresentaram suas contribuies; e prestam, de modo especial,
sua homenagem pstuma a Mayra Landim Ricci, por suas instigantes refexes e sua
atuao militante para a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.7-11, abr./jun. 2009 7
BAHIA
ANLISE & DADOS
BAHIA
ANLISE & DADOS
O tamanho do Estado o tamanho das
necessidades
ENTREVISTA COM WALTER PINHEIRO
SECRETRIO DO PLANEJAMENTO DO GOVERNO DA BAHIA
O Estado cresce na medida das necessidades do povo. Este
o raciocnio do homem que responde pela pasta do Planejamento
na Bahia. Nesta entrevista concedida revista Bahia Anlise &
Dados, Walter Pinheiro inverte a lgica do debate sobre o papel do
Estado: Ns precisamos fazer o debate sobre a necessidade de
polticas pblicas para que tenhamos um funcionamento da estru-
tura de Estado levando servio e permitindo acesso. Ento no
um problema de um Estado gigante, mas um Estado necessrio,
diz ele. Aos 50 anos e com a experincia acumulada em quatro
mandatos como deputado federal, cargo de vice-lder do governo
Lula para Acompanhamento de Projetos Estruturantes do PAC
e Execuo do Oramento junto ao Ministrio do Planejamento,
alm de ter passado pela presidncia da Comisso de Cincia e
Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara, este tcnico
em telecomunicaes vem assumindo o papel de principal arti-
culador entre as secretarias do governo estadual. E contribuindo
para redesenhar a funo do Planejamento na Bahia.
BA&D A Bahia tinha uma
tradio em Planejamento que
se perdeu nos ltimos anos. De
que maneira a Seplan est bus-
cando recuperar esta funo no
estado da Bahia?
WALTER PINHEIRO O pro-
cesso de mudana se baseia em
alguns pilares importantes. O
primeiro que voc no planeja
sem o envolvimento de diver-
sos segmentos da sociedade. O
segundo um planejamento que
esteja associado, principalmente,
necessidade de superao dos
problemas e desafos para apon-
tar novos vetores de crescimento,
com duas direes: o desenvol-
vimento econmico, que natu-
ral para gerar renda, trabalho e
aproveitar as potencialidades
da riqueza; e o desenvolvimento
social, com o acesso a servios
e, principalmente, com equidade,
ou seja, distribuio de renda. E
outro aspecto fundamental para o
planejamento a capacidade de
montar uma estrutura de Estado
que preencha as lacunas, que
prepare o Estado para o presente
e para o futuro, e que trabalhe
numa lgica do servio pblico
como uma ferramenta essen-
cial para superar os problemas
e para atender populao. a
histria que termina remetendo
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para a defnio de qual o tama-
nho do Estado necessrio, e a
sua presena, de maneira a esti-
mular todo um processo de apro-
veitamento das potencialidades
locais e integrar esse Estado em
todo o seu universo, ou seja, os
seus territrios em cada canto,
e, obviamente, promover a equi-
dade social, gerar servio, traba-
lho e renda.
BA&D O oramento, no Bra-
sil, no perodo infacionrio, para
muitos era uma pea de fco.
Com a estabilidade econmica,
qual a importncia do oramento
para a execuo dos programas
e das polticas pblicas?
WP O oramento tem valor
em qualquer situao. Quando
voc tem pouco, tem que prio-
rizar. Quando voc tem muito,
tambm tem que estabelecer
onde gasta mais. E o conceito
de oramento o que funda-
mental. Oramento no uma
espcie de caixa onde a gente
vai registrando tudo o que entra
e sai, como se fosse uma mera
operao de entrada e sada de
dinheiro. Oramento programa.
E programa obedece a um rigor
no sentido de estabelecermos
atividades, aes, fnalidades
e objetivos. Portanto, o ora-
mento deve ser uma pea capaz
de materializar o desejo de um
Estado, de um governante e de
uma sociedade. Ento, ele uma
espcie de caderneta de anota-
o que vai servir para orientar
o que eu vou fazer. E para quem
est do outro lado, esperando o
servio do Estado, a oportuni-
dade de fscalizar e ao mesmo
tempo cobrar a execuo.
uma pea que um componente
numa estrutura programtica, e
no simplesmente uma estru-
tura contbil.
BA&D Diante dessa crise
econmica e fnanceira mun-
dial, que muitos atribuem falta
de regulamentao e fscaliza-
o por parte do Estado, qual o
papel reservado ao Estado na
nova ordem econmica que se
confgura?
WP J se discutiu muito, ao
longo dos anos, a chamada des-
regulamentao da economia.
Espalhou-se pelo mundo que
era hora de discutir um Estado
mnimo como sinnimo de ef-
cincia e um Estado ausente
do mercado, como se ele atra-
palhasse a economia. Mas isso
deu em gua, no mundo inteiro,
e particularmente no Brasil. Esse
desmonte do Estado, patrocinado
pelo governo Collor, terminou
jogando o Brasil em difculda-
des extremas. Rompemos esse
paradigma com o governo Lula.
Hoje ns estamos discutindo a
importncia do Estado como ele-
mento aglutinador, orientador e
de planejamento. um Estado
que organiza, que vem com mar-
cos regulatrios, com processos
cada vez mais consistentes de
fscalizao, com aes perma-
nentes de transparncia. Esse
Estado que cresce medida que
voc vai tendo a necessidade de
faz-lo chegar a diversos lugares
aonde a iniciativa privada no
quer ir. Nesse momento de crise,
por exemplo, isso fcou evidente.
Foram as polticas pblicas que
garantiram que mesmo numa
crise internacional brutal a nossa
economia conseguisse se man-
ter aquecida. Essa histria de
qual o tamanho do Estado, a
gente precisaria inverter a lgica.
Ns precisamos fazer o debate
sobre a necessidade de polticas
pblicas para que tenhamos um
funcionamento da estrutura de
Estado levando servio e per-
mitindo acesso. Ento no um
problema de um Estado gigante,
mas um Estado necessrio.
BA&D Como que o senhor
avalia as medidas adotadas pelo
Estado para minimizar os impac-
tos da crise?
WP O Estado reagiu de forma
muito correta, rpida e efciente.
bvio que ns tivemos que fazer
parcerias com as polticas adota-
das pelo governo federal. Muita
gente dizia que a reduo do IPI
ia ser um desastre para ns aqui
na Bahia. verdade que ns per-
demos receitas, mas, por outro
lado, voc criou um ambiente
de estmulo a uma atividade
comercial no estado e de forma
muito descentralizada. Ento, a
gente buscou priorizar os inves-
timentos em reas que pudes-
sem resolver o nosso problema
social, atacar os problemas de
infraestrutura para gerar ativida-
des econmicas localmente, ao
mesmo tempo em que estimulou
o consumo interno. Ns vamos
injetar esse ano na economia
R$ 400 milhes de folha. As pes-
soas que entraram no mercado
de trabalho aplicaram o salrio
no consumo. Ns temos hoje um
comrcio em crescimento com
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.7-11, abr./jun. 2009 9
possibilidade efetiva de manu-
teno do aumento da arreca-
dao. As oportunidades foram
sobejamente aproveitadas. Eu
diria que ns fzemos uma ver-
dadeira reforma tributria sem
aprovar nenhuma matria nem
na Assembleia Legislativa nem
no Congresso Nacional. De certa
forma o dinheiro no foi nem
muito para a mo do Estado nem
muito para os bancos, o dinheiro
fcou na economia.
BA&D Para minimizar os
impactos da crise, o governo
do Estado conseguiu alguns
emprstimos junto a organismos
internacionais e ao governo fede-
ral. Em quais setores esto sendo
alocados esses recursos e quais
os benefcios para a populao?
WP Ns fzemos duas ope-
raes de crdito de grande vulto
nesse perodo. Uma com uma
agncia internacional, o Banco
Interamericano, que foi aplicada
para resolver um problema com
fornecedores, com empreiteiros,
com empresas que haviam sido
contratadas para desempenhar
diversas tarefas na nossa rea de
logstica e infraestrutura estra-
das, cisternas, poos artesianos.
Isso deu um alvio enorme. O
outro recurso foi o que ns obti-
vemos junto ao BNDES numa
operao de crdito feita com
a anuncia do governo federal
para compensar o que ns tnha-
mos perdido de arrecadao
no Fundo de Participao dos
Estados. Esses recursos foram
utilizados para que a gente no
baixasse o nvel de investimento
e deixasse de preparar o Estado
para enfrentar a crise. Ns apli-
camos esses dois crditos de
forma que a gente pudesse aten-
der tambm a essa demanda de
aes descentralizadas e desen-
volver diversas regies, estimular
a agricultura familiar, recuperar
estradas, levando infraestru-
tura para que mesmo no arranjo
produtivo local, na pequena ati-
vidade, as pessoas pudessem
enfrentar a crise com desenvol-
vimento e com renda.
BA&D O PAC, quando foi
lanado em 2007, previa a rea-
lizao de investimentos nas
reas de infraestrutura (logstica,
energtica e social e urbana),
visando a elevao das taxas de
crescimento do pas. Ser poss-
vel realizar at 2010 tudo aquilo
que foi previsto?
WP Ns vamos ter proble-
mas, no que seria uma espcie
de coroamento de toda essa pol-
tica, motivados por questes de
carter ambiental, onde correto
o rigor, para que voc no tenha
um desenvolvimento sem olhar
o meio ambiente. Ns tivemos
problemas envolvendo a prpria
elaborao de projetos, as rela-
es com as instituies fnan-
ceiras, liberao e avaliao de
cada projeto. Mas, no geral, eu
diria que o PAC vai cumprir o seu
papel. Por exemplo, na Bahia ns
estamos injetando R$ 1,2 bilho
para atender a uma demanda
antiga, que solucionar o pro-
blema de esgotamento sanitrio.
Isso est de longo curso avan-
ado. Combina-se a isso o Pro-
grama gua para Todos. Hoje
ns temos um nmero expressivo
da populao baiana atendido
com gua encanada, com esgo-
tamento sanitrio, com cisternas,
com poos artesianos, com sis-
temas simplifcados. Alm disso,
o PAC trouxe a possibilidade de
diversos empreendimentos que
tm a ver com o desenvolvi-
mento da Bahia: o novo polo de
desenvolvimento na regio Sul;
as iniciativas envolvendo a regio
Oeste; o PAC cacau; a melhoria
dos portos baianos, com draga-
gem e ampliao; a infraestrutura
urbana, com Salvador recebendo
um importante sistema virio no
aeroporto e outro sistema virio
na Rtula do Abacaxi, ligado a
uma via expressa. Atendemos
a populao e criamos uma
estrutura capaz de atrair novos
investimentos.
BA&D A ferrovia Oeste-
Leste pode mudar a concentra-
o econmica do Estado?
WP A ferrovia vira um marco
de integrao. E ela inaugura um
processo importante, que tam-
bm faz parte de um projeto do
Estado, que rasgar a Bahia
no sentido leste-oeste, permitir
a ligao. Agora, a ferrovia no
pode ser adotada como uma fer-
ramenta que substitui a cultura
do cacau. Est errado. Ela uma
ferramenta a mais para a gente
modifcar essa lgica. Porque se
for para fcar com uma nica ati-
vidade de novo, monotemtica,
no resolve nosso problema.
Ento, a ideia estimular o sur-
gimento de uma zona de pro-
duo com um carter especial
para exportao; estimular toda
aquela produo de minrio e
10 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.7-11, abr./jun. 2009
a industrializao; chegar at a
regio de gros para permitir o
movimento de carga; estimular
a instalao de indstrias locais.
Assim, os baianos param de
exportar aquilo que primordial
e passam a exportar produtos
com valor agregado. Ela servir
para toda a Bahia no sentido
de captar aquilo que trafega por
outras estradas, por outras fer-
rovias, e que agora pode passar
por dentro da Bahia. Por isso que
ela no foi discutida e trabalhada
de forma isolada, ela asso-
ciada a um conjunto de modais:
o rodovirio, portanto a chegada
de novas estradas no sentido
oeste-leste; aerovirio, com um
novo aeroporto na regio; e o
sistema de portos, com o novo
porto. A essa poltica de desen-
volvimento industrial, associa-se
a instalao de escolas e a for-
mao de profssionais, para que
a gente qualifque o nosso povo
para esse mercado de trabalho.
A gente quer construir a ferro-
via, operar a ferrovia e a gente
quer trabalhar nessas indstrias,
nessas empresas em toda essa
regio da Bahia que a ferrovia vai
cortar, por onde esse novo marco
de desenvolvimento vai passar.
BA&D Na Lei Oramentria
Anual, a LOA, quais projetos o
senhor destacaria no sentido de
fazer a Bahia entrar num novo
ciclo de desenvolvimento?
WP Ns adotamos no ora-
mento um percentual na ordem
de quase 60% (58,7%) ao
social, com a coragem de apor-
tar, mesmo num momento de
crise, um volume expressivo para
essa que a importante rea que
o Estado deve olhar. Ns tivemos
um cuidado enorme de prepa-
rar um oramento que tambm
guardasse relaes com o que
a populao nos respondeu no
Plano Plurianual, buscando aten-
der quelas demandas como as
mais importantes. E nosso maior
desejo que a economia cres-
cendo, a gente continue repar-
tindo esse crescimento com o
povo baiano. O primeiro aspecto
foi dividir a Bahia em diversas
regies, com polos de desen-
volvimento no norte, no oeste,
no extremo-sul, no sudoeste, no
miolo da Bahia, no litoral norte.
A gente trabalhou o oramento
no sentido de descentralizar
o atendimento sade, para
equipar e construir hospitais de
grande porte em todas as regi-
es, evitando assim o desloca-
mento permanente das pessoas
para somente dois pontos: Feira
de Santana ou Salvador. Isso
importante para a economia.
A Sade um dos setores que
mais empregam na Bahia. A
gente aplicou muito na rea edu-
cacional, no s com a contrata-
o de professores e a melhoria
da qualidade do ensino, mas
com a modifcao do sistema de
formao profssional, instalando
diversas unidades por regies. A
gente incentivou a chegada do
parque tecnolgico, a atrao
de investimentos nessa rea.
Preparamos no oramento ques-
tes como segurana: aumentar
o efetivo, capilarizar o atendi-
mento, melhorar os servios com
o uso de novos equipamentos e
tcnicas, para que a segurana
esteja permanentemente pre-
sente, combinada com os outros
fatores. A gente tem a oportuni-
dade, por exemplo, de enfrentar
o crime organizado do mundo
das drogas no s com cadeia,
pancadaria e muita bala, mas
com poltica cultural, com gera-
o de trabalho, com educao,
para permitir as modifcaes das
bases sociais da nossa Bahia.
BA&D O Estado sempre foi
alvo de crticas relacionadas
burocracia, morosidade e falta
de efccia. Com as inovaes
que esto sendo implantadas nos
mbitos federal e estadual, como
melhoraram esses processos?
WP Melhoraram bastante.
Uma das coisas hoje importantes
no Estado, alm do Servio de
Atendimento ao Cidado, toda
uma corrida para a implantao
do e-Gov. Agora, no adianta
voc implantar um sistema extre-
mamente moderno de governo
se voc no levar para as pes-
soas a possibilidade do acesso
que essa modernidade traz. O
que ns buscamos fazer foi apro-
veitar o momento e, por exem-
plo, instalar diversos centros de
cidadania com incluso digital.
Voc aprimorar o modo como o
Estado chega a cada canto, atra-
vs dos seus servios, atendi-
mento ao cidado, o servio de
sade, o sistema de matrcula e
acompanhamento dessa escola,
para quebrar exatamente essa
necessidade do sujeito se dirigir
a um nico ponto do estado ou a
uma lgica permanente de uma
verdadeira maratona de papel,
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onde voc tem que percorrer
diversos rgos e experimentar
a caminhada dos carimbos pelas
almofadas. Ento, acho que essa
foi a grande virada. Ns acaba-
mos com essa estrutura carto-
rial e criamos um mecanismo
onde em cada canto do estado
voc pode acessar os servios
e pode se dirigir a qualquer ser-
vio do Estado sem ter que se
dirigir necessariamente ao ponto
central. Esse foi um esforo bru-
tal, que continua sendo feito em
cada secretaria com as direto-
rias de modernizao, com o
processo cada vez mais cres-
cente de eliminao das etapas
carcomidas de burocracia. Um
processo que eu diria de melho-
ria das condies de trabalho do
servidor, no s as condies
salariais, mas as prprias condi-
es de trabalho, isso impor-
tante. E um processo tambm
crescente de profssionalizao
dessa estrutura pblica. Ou seja,
o Estado tem que ser perene, o
governante que passageiro.
BA&D Quais mecanismos a
Seplan tem utilizado para avaliar
os resultados das polticas pbli-
cas do governo do Estado?
WP Ns temos buscado
fazer um acompanhamento quase
que permanente, primeiro de
como os servios pblicos so
prestados, como cada secretaria
tem executado seu oramento e
quais as prioridades. Esse tem
sido o esforo cotidiano para a
gente trazer cada secretaria para
um programa central. Cada um
tem o seu planejamento, mas
esse programa deve combinar
com o eixo central de governo
que foi apresentado sociedade
na campanha eleitoral e que foi
consubstanciado com o Plano
Plurianual. A ausculta feita pelo
Estado para que a gente pudesse
ouvir da populao todos os seus
questionamentos e desejos s fez
solidifcar a nossa estrutura de
acompanhamento. Agora, a pre-
ocupao nossa hoje no sen-
tido que essa leitura tem que ter
resposta imediata e provocao
permanente, porque no basta
s a gente fcar lendo como cada
secretaria est funcionando sem
que isso seja devolvido com a
sua devida crtica e, bvio, com a
capacidade de correo de rumo
e aprimoramento nas tarefas.
Essa tem sido, eu diria, a ques-
to mais incisiva do trabalho por
parte da Seplan.
BA&D Os dados divulgados
recentemente pela PNAD mos-
tram avanos, embora tmidos,
no campo social. Quais diretrizes
o Estado deve adotar para se tor-
nar mais equnime?
WP O que a PNAD aponta
para a gente: a poltica, por
exemplo, de priorizar o abaste-
cimento de gua foi uma pol-
tica acertadssima. Outro dado
importante que na execuo
oramentria de 2009 vamos
encontrar um crescimento acen-
tuado no item urbanizao.
Voc bota gua, bota esgoto e o
sujeito pede o outro passo, que
a sua rua calada, urbanizada.
E a PNAD tambm traz um dado
importantssimo, que prova o
acerto da nossa poltica, que a
quantidade de domiclios que ns
conseguimos atender com o Luz
para Todos. Em dois anos ns
ultrapassamos a marca de 330
mil unidades benefciadas com
a chegada da energia. A gente
teve um crescimento acentuado
da taxa de ocupao. Tudo isso
vai mudando a qualidade de vida
das pessoas. A PNAD serve tam-
bm para a gente analisar, com
muita frieza, o que que a Bahia
ainda precisa. E tem um dado
que eu acho que muito legal
a gente olhar na PNAD, que a
renda per capita, que no uma
das melhores do Brasil no estado
onde mais de 260 municpios
esto cravados no Semirido,
com difculdades. Mas a gente
v a chegada do computador, as
pessoas acessando a informa-
o, um nmero expressivo de
crescimento de domiclios com
esse tipo de equipamento. Eu
espero que ns, com um olhar
mais criterioso nessa PNAD,
tenhamos oportunidade de con-
tinuar com a nossa poltica de
habitao, que importante
para a gente resolver esse pro-
blema do dfcit habitacional,
e acentuar a nossa poltica de
gua para Todos, para que de
uma vez por todas ns pos-
samos universalizar o acesso
gua na Bahia e o acesso
rede de esgotamento sanitrio,
melhorando consideravelmente
o nosso sistema de sade.
ENTREVISTA CONCEDIDA S JORNALISTAS ANA PAULA PORTO E LUZIA LUNA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.7-11, abr./jun. 2009 13
Seo 1
Reflexes sobre a
Reforma do Estado e
Administrao Pblica
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 15
Ideologia e crise fiscal: uma
interpretao crtica dos elementos
bsicos da reforma do Estado
*
Fbio Guedes Gomes
A
Resumo
O trabalho tem a pretenso de discutir de forma crtica os
elementos tericos subjacentes aos argumentos do discurso da
reforma do Estado. Mais propriamente, toma-se a tese da crise
fscal como um elemento controverso e defende-se que seus
pressupostos tinham uma carga muito mais ideolgica e que
assumiu um papel importante no avano das polticas neoliberais
na periferia do sistema capitalista, mais especifcamente na
Amrica Latina e Brasil.
Palavras-chave: Capitalismo. Estado. Ideologia. Crise fscal.
* Esse texto trata-se de um captulo reformulado da tese de doutorado intitulada Acu-
mulao de Capital via Dvida Pblica: contribuio para uma crtica razo da crise
fscal, defendida pelo autor na Escola de Administrao da Universidade Federal da
Bahia, em julho de 2007.
A
Doutor em Administrao pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com rea de
concentrao em Gesto Pblica e Instituies; mestrado em Economia Regional pela
Universidade Federal da Paraba (UFPB); professor adjunto do Mestrado em Econo-
mia Aplicada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade (FEAC) da
Universidade Federal de Alagoas (Ufal), Campus A. fbgg30@yahoo.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This paper intends to discuss the theoretical elements
underlying the arguments of the discourse on State reform in
a critical manner. More appropriately, the fscal crisis theory
is taken as a controversial element and it is defended that the
presuppositions had a much more ideological load and took
on an important role in advancing neo-liberal policies on the
periphery of the capitalist system, more specifcally in Latin
America and Brazil.
Keywords: Capitalism. State. Ideology. Fiscal crisis.
As ideologias existem porque h coisas sobre as quais, a todo custo, no se deve pensar, muito
menos falar (EAGLETON, 1997, p. 62).
[...] a crena na crise fscal do Estado decorre da sublimao da moral e da ideologia capitalistas
(SANTOS et al, 2004a, p. 92).
sociedades da regio. Impactadas pela crise da
dvida externa dos anos oitenta do mesmo sculo,
as economias dos pases latino-americanos apre-
sentaram os piores ndices de desempenho de
toda sua histria, com o aprofundamento da desi-
gualdade de renda e riqueza. No entanto, ao ini-
ciar-se a dcada de 1990 novas promessas de um
futuro promissor para essas sociedades surgiram,
dessa vez sob o discurso dominante da moderni-
zao, abertura econmica e reformas estruturais,
tudo isso registrado nos documentos da imprensa
internacional dos principais rgos multilaterais,
como Banco Mundial e Fundo Monetrio Interna-
cional (FMI).
INTRODUO
Nos anos noventa do sculo XX, a Amrica
Latina se viu envolvida na onda da globalizao
econmica e do avano das foras polticas neo-
liberais. Os anos anteriores, caracterizados por
crises econmicas, recesses e elevados nveis
infacionrios, pesaram sobre a dinmica das
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
16 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
As principais causas daquele passado sombrio
das economias da Amrica Latina foram sendo
atribudas ao comportamento errtico das gestes
governamentais e s anacrnicas estruturas esta-
tais. A crise do Estado, tomada como a crescente
incapacidade de fnanciamento de seu papel pol-
tico, social e econmico, impunha um pesado nus
em termos fscais e infacionrios s sociedades,
segundo a interpretao convencional. Assim, o
discurso em defesa da reconstruo das econo-
mias subdesenvolvidas da Amrica Latina e de sua
transformao em mercados emergentes, passava,
necessariamente, pelos argumentos em defesa
da reforma do Estado. Mas, essas reformas s se
justifcariam diante de um problema real, que fosse
capaz de convencer a sociedade em geral das
necessidades de se realizar mudanas profundas
nas relaes entre o prprio Estado e a sociedade.
Nesse sentido, o poderoso argumento da crise fs-
cal do Estado se apresentou como um problema
crucial que, se no fosse resolvido, condenaria as
economias da regio reproduo do medocre
padro de crescimento das dcadas passadas.
Este artigo tem, portanto, a pretenso de situar
melhor a discusso sobre a tese da crise fscal como
elemento vital dos argumentos das necessidades
de reforma do Estado na Amrica Latina. No se
trata de uma defesa cega do Estado, mas, antes
de tudo, de uma avaliao crtica dos argumentos
e uma tentativa de situar melhor os interesses sub-
jacentes posio conservadora que acabou pre-
dominando no embate terico e poltico em torno
da prpria proposta de reforma. Assim, prope-se
discutir esses argumentos luz das interpretaes
que defendiam (e ainda defendem) a reforma na
linha neoliberal; e tambm discutir outras perspecti-
vas, que se chocam com essa corrente e procuram
avanar numa perspectiva mais crtica de compre-
enso dos fenmenos subjacentes ao movimento
de transformaes das estruturas estatais.
O trabalho se subdivide, portanto, em quatro par-
tes. Na primeira, discute-se a fora da ideologia na
conformao das ideias enquanto representativas
do jogo de interesses determinados, circunstancial-
mente, em um dado contexto histrico. Na segunda
seo, apresentamos os principais argumentos da
ortodoxia econmica em suas duas linhas interpre-
tativas: neoliberal e social-liberal. Na parte seguinte,
apresentamos algumas interpretaes heterodoxas,
mas ainda incapazes de realizar uma crtica mais
avanada sobre a perspectiva ortodoxa. Essa dif-
culdade ser superada na quarta e ltima seo,
quando discutimos alguns trabalhos que tentam cap-
tar a essncia das relaes entre Estado e capital,
que se desvencilham dos argumentos puramente
macroeconmicos para compreender a crise como
um elemento muito mais sistmico do que algo con-
centrado somente na fgura do Estado. Assim, a
concluso a que chegamos que a tese da crise
fscal assume muito mais uma conotao ideol-
gica, com um importante papel na congregao das
foras polticas em torno da defesa da reforma do
Estado na linha conservadora adotada em alguns
pases da Amrica Latina, especialmente no Brasil.
SOBRE IDEOLOGIA
O flsofo hngaro Istvn Mszros, em O poder
da ideologia, tem a preocupao de situar a ide-
ologia no seu contexto histrico especfco, com-
batendo os mitos da neutralidade ideolgica e da
pureza cientfca que vm predominando no pen-
samento social, principalmente no sculo XX. O
materialismo dialtico a compreenso das contra-
dies que se do no plano concreto das relaes
sociais de produo e de poder, no contexto da
evoluo do sistema capitalista de produo. No
por acaso que esse autor consegue, com den-
sidade e muita fora intelectual, transitar do con-
creto ao abstrato, do local ao global, do passado
ao presente, com habilidade insofsmvel. O real
tomado como ponto de referncia para a constru-
o de categorias abstratas que possam explicar
as condies concretas da dinmica social com
maior rigor analtico.
Mszros (2004) tece uma crtica abrangente
s cincias sociais e a seus principais expoen-
tes que se distanciam das condies concretas e
tentam explicar e compreender os fenmenos de
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 17
natureza social adotando uma transcendentalidade
formal. mais fcil compreender, com o autor,
que a construo cientfca, em vrios campos do
conhecimento, desde a fsica s cincias sociais,
passa pela subjetividade,
algo inerente ao processo
de desenvolvimento das
ideias, por mais que as
cincias sociais defendam
uma neutralidade episte-
molgica em relao ao
conjunto de valores e ide-
ologias de um determinado tempo e de um dado
sistema social e econmico. Em ltima instncia,
o desenvolvimento cientfco refete a heterogenei-
dade de vises de mundo e interesses materiais.
A verdade que em nossas sociedades tudo est
impregnado de ideologia, quer a percebamos,
quer no (MSZROS, 2004, p. 57). O sistema
ideolgico um dos pilares de sustentao da
sociedade liberal-conservadora.
Nas sociedades capitalistas liberal-conser-
vadoras do Ocidente, o discurso ideolgico
domina a tal ponto a determinao de todos
os valores que muito frequentemente no
temos a mais leve suspeita de que fomos
levados a aceitar, sem questionamento, um
determinado conjunto de valores ao qual se
poderia opor uma posio alternativa bem
fundamentada, juntamente com seus com-
prometimentos mais ou menos implcitos
(MSZROS, 2004, p. 58).
Na ordem econmica global, principalmente
depois da desintegrao do mundo sovitico e da
queda do muro de Berlim, a carga ideolgica neoli-
beral-conservadora se fez presente com muito mais
intensidade e amplitude. Parte da sociedade mundial
foi aceitando a ideia de que a alternativa capitalista
ocidental tinha sido vitoriosa, que a histria chegara ao
seu captulo fnal com as reformas pr-mercado, libe-
ralizao do comrcio e mercados desregulados
1
.
Bron (2001) aponta para uma questo extre-
mamente importante, que merece ateno nesse
1
Para uma compreenso crtica das ideias sobre o fm da histria, ver Anderson (1992).
contexto. Diz o autor que, na agenda pblica e nos
principais fruns que discutem a economia interna-
cional, o tema capitalismo saiu completamente da
agenda nas ltimas duas dcadas do sculo passado.
O autor confrma, ainda, que
um dos maiores triunfos do
neoliberalismo foi apontar o
capitalismo como um fen-
meno natural, buscando
cristalizar as tendncias ina-
tas aquisitivas e possessivas
da espcie humana.
Em certo momento os processos histricos
perderam importncia explicativa e os grandes
movimentos da dinmica econmica capitalista
so naturalizados, tornados a-histricos. No
por acaso que Mszros (2004) afirma que
jamais foi to necessrio um exame crtico dos
estratagemas da ideologia dominante. Mas essa
necessidade encontra obstculos, porque exis-
tem dificuldades de se encontrar referncias,
dado que o sistema capitalista e seu metabo-
lismo pem todas as estruturas burguesas em
funcionamento no sentido da destruio do pen-
samento alternativo.
Diante do exposto, podemos arriscar defnir
ideologia como um conjunto de ideias e representa-
es, coerentes ou no, com objetivos de legitimar
procedimentos e comportamentos sociais, polticos
e econmicos. Tem o intuito de alcanar determina-
das posies de vantagem em detrimento de uma
maioria de agentes, indivduos etc., que se compor-
tam acriticamente diante do plano das ideias e das
relaes de explorao.
Para Chau (1981), a ideologia tem como
funo apagar as diferenas e servir como ins-
trumento de persuaso dos indivduos para que
os mesmos aceitem sua condio social e, ao
mesmo tempo, se sintam partcipes da experin-
cia dos bem-sucedidos econmica e socialmente,
ou seja, que os indivduos tenham identidade
social. Esta identidade pode ser expressa na
defesa dos interesses nacionais, na religio, no
futebol etc. Na tradio marxiana a ideologia tem
como funo primordial reforar as condies de
[...] podemos arriscar defnir
ideologia como um conjunto de
ideias e representaes, coerentes
ou no, com objetivos de legitimar
procedimentos e comportamentos
sociais, polticos e econmicos
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
18 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
dominao e obscurecer a natureza de classe
do sistema
2
.
Se a ideologia um instrumento de dominao,
podemos deduzir, ento, que o conceito de hege-
monia, como Gramsci to bem defniu, tambm
inclui a fora das ideias como um dos elos do exer-
ccio do poder, aliado coero ou ameaa de
uso da fora fsica ou material. Ento, uma classe
social pode ser hegemnica porque manipula as
ideias e os valores que infuenciam e mantm
sob domnio uma parte da sociedade
3
. Um corpo
doutrinrio e cientfco pode assumir uma posio
hegemnica quando a sociedade o aceita como
um princpio dado, ex ante. Qualquer tentativa ou
esforo de interpretao e explicao de algum
fenmeno, com base numa racionalidade lgica,
partindo-se desse suposto conjunto doutrinrio,
estar fadado ao malogro porque, possivelmente,
o alcance da compreenso do movimento din-
mico da sociedade, suas bases materiais em fun-
cionamento, ser muito menor.
conhecido o valor que Marx atribui ao movi-
mento real da sociedade, s relaes sociais que
os homens estabelecem entre si, enquanto clas-
ses sociais. Marx e Engels destilam suas crticas
aos jovens hegelianos
4
por estes desconsidera-
rem a atividade real, objetiva dos homens, como
o verdadeiro edifcio em que se erguem as estru-
turas da sociedade. Alguns dos principais flso-
fos iluministas buscaram interpretar o mundo no
plano da abstrao ou, ento, sob a infuncia de
uma carga ideolgica inerente s suas condies
de classe social. Carga esta que servia muito
mais para obscurecer o processo de dominao e
explorao do que para desmistifcar a crueldade
da realidade, porque a maioria daqueles pensa-
dores tinha suas razes no mundo burgus.
neste sentido que se interpreta a viso de Marx e
2
Nascida por causa da luta de classes e nascida da luta de classes, a ideologia
um corpo terico (religioso, flosfco ou cientfco) que no pode pensar realmente a
luta de classes que lhe deu origem (CHAU, 1981, p. 114).
3
Sobre Gramsci e o conceito de hegemonia, ver o excelente trabalho de Coutinho (2003).
4
O sistema hegeliano, principal base da flosofa alem, compreendia que o deter-
minante da vida dos homens, e suas relaes com a natureza e entre si, eram as
ideias, os pensamentos e os conceitos produzidos pelos prprios homens. O tipo de
ideologia idealista censurado em A ideologia alem vergastado por Marx e Engels
precisamente por causa de sua impraticabilidade, de seu distanciamento arrogante do
mundo real (EAGLETON, 1997, p. 53), de seu misticismo.
Engels sobre a ideologia, mais pelo lado negativo,
quer dizer, da crtica
5
.
A superao das difculdades em compreender
a prxis humana em uma sociedade estratifcada
em classes sociais foi, tambm, um dos objeti-
vos importantes dos dois autores em A ideologia
alem e em Teses sobre Feuerbach. Ento, retirar
o vu que encobria a verdade e realizar a crtica ao
transcendentalismo do pensamento que, de certa
maneira, predominava na tradio flosfca ilumi-
nista, foi uma das grandes contribuies da crtica
ideologia na tradio marxiana.
Assim, tomando conscincia de que as situa-
es sociais so historicamente determinadas, a
ideologia como um sistema de ideias, conceitos
e representaes tambm sujeita s determina-
es econmicas e polticas defnidas na sociedade
estratifcada em classes sociais e em contradio
contnua. Isto no signifca dizer, entretanto, que
apenas a classe dominante responsvel pelo
sistema de crenas e pensamento que constitui o
sistema de poder e o perpetua. A ideologia pode,
tambm, servir como importante instrumento de
persuaso por parte de outros grupos ou classes
sociais que se mantm no poder sem, necessaria-
mente, ter origem na base social
6
.
Por outro lado, como apontaram de maneira dis-
tinta Eagleton (1997, p. 50) e Lwy (1985), Lnin deu
um novo signifcado ideologia, superando, rela-
tivamente, a carga pejorativa que tinha em Marx e
Engels. Para o revolucionrio russo, no eram apenas
as classes dominantes responsveis por esquemas
ideolgicos, pela construo de sistemas de ideias.
Conforme Eagleton (1997) e Lwy (1985), para Lnin
o termo ideologia foi ampliado e passou a signifcar
qualquer doutrina sobre a realidade social que tenha
vnculo com uma posio de classe. Pode ser, por-
tanto, tambm, um conjunto de ideias e crenas
5
Em Marx, a ideologia um conceito pejorativo, um conceito crtico que implica ilu-
so ou se refere conscincia deformada da realidade que se d atravs da ideologia
dominante; as ideias das classes sociais dominantes so as ideologias dominantes na
sociedade (LWY, 1985, p. 12). Cf. tambm Eagleton (1997, p. 40).
6
Mesmo as formas de conscincia que tm razes na experincia das classes opri-
midas podem ser apropriadas por seus senhores. Quando Marx e Engels (1996) co-
mentam (a ideologia alem) que as ideias governantes de cada poca so as ideias
das classes dominantes, provvel que tivessem em mente aqui uma observao
gentica, signifcando que essas so as ideias verdadeiramente produzidas pela clas-
se dominante; mas possvel que sejam ideias que apenas estejam em poder dos go-
vernantes, sem importar de onde provm (EAGLETON, 1997, p. 50, grifos do autor).
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 19
que so responsveis pela unio de indivduos em
classe, com o propsito especfco de perseguir seus
interesses e objetivos polticos particulares, indepen-
dentemente das estruturas de poder.
evidente que no se deve correr o risco de sim-
plifcar esta questo, mas as classes subordinadas
tambm so capazes de infuenciar na determina-
o do sistema de crenas. Isto amplia o escopo de
anlise sobre a ideologia e talvez seja nesse sentido
que Mszros (2004) defne outros aspectos onde a
ideologia pode ser compreendida para alm de um
sistema de poder, mas, tambm, como uma prtica
consciente de transformao das estruturas sociais.
Como observamos inicialmente, a ideologia
parte constituinte do conjunto de instrumentos a
servio dos interesses de classes. O capitalismo,
em vrias esferas da vida social, transforma o que
puder em valor material; at a cincia no escapa
sua lgica de mercantilizao. A fabricao de
ideias tambm um dos elementos vitais da conti-
nuidade do sociometabolismo capitalista.
Longe de um positivismo acrtico, os sistemas
cientfcos nas cincias sociais podem ser con-
tra-argumentados, desde que se compreenda,
e isto muito importante, seu contexto histrico
e os interesses materiais que os envolvem. Na
frase que iniciamos o texto, Eagleton (1997) foi
muito feliz em afrmar o carter mistifcador das
ideologias. Assumimos nesse trabalho que esse
mesmo papel coube ideologia da crise fscal
do Estado na Amrica Latina. No menos feli-
zes foram Santos et al (2004a) quando coloca-
ram que a tese da crise fscal representou uma
sublimao moral e ideolgica do capitalismo
contemporneo. Ideologia essa que se espraiou
com um conjunto de argumentos, relativamente
sofsticados, buscando encobrir as verdadeiras
razes em defesa da reforma do Estado. O pro-
blema sim era aqui e alhures adequar [o Estado]
s relaes vigentes e tradicionais de produo
(MARX, 1982, p. 198) e s prprias prticas do
capitalismo contemporneo e suas relaes de
explorao na periferia do sistema.
A ideologia neoliberal da crise fscal do Estado
na Amrica Latina, portanto, nada mais representou
que um sistema de ideias conservadoras, mesmo
que seus argumentos estejam baseados numa cr-
tica ao desenvolvimento capitalista liderado pelo
Estado na regio. Buscou, ao mesmo tempo, res-
gatar, novamente, o papel do Estado sob novas
confguraes e funes, nos marcos estabelecidos
pelo sistema capitalista. Agora, sob a supremacia
do capital fnanceiro e das novas redes de interde-
pendncia determinadas pelas necessidades de
expanso mundial das atividades comerciais, pro-
dutivas e, sobretudo, fnanceiras.
A seguir veremos algumas interpretaes
defensoras e crticas da tese da crise fscal do
Estado. Inicialmente trataremos do pensamento
convencional.
ORTODOXIA ECONMICA E A IDEOLOGIA DA
CRISE FISCAL
A corrente neoliberal
A corrente neoliberal do Consenso de Washing-
ton busca uma conceituao de crise fscal a partir
da crtica ao papel do Estado na economia, princi-
palmente no ps-Segunda Guerra Mundial. Impres-
siona o modo como os neoliberais se preocupam,
no geral, em separar as relaes de causa e efeito
das crises no seio do prprio sistema econmico
de mercado. Geralmente, as crises econmicas
tm como eixos determinantes fatores externos
economia de mercado. Isto j tradicional na viso
da ortodoxia econmica.
A profunda crise econmica que assolou a Am-
rica Latina, na dcada de 1980, e as transformaes
na economia internacional, que vinham ocorrendo
desde a dcada anterior, reservaram para a regio
importantes mudanas. O principal argumento
neoliberal para explicar principalmente o dfcit do
crescimento econmico e os altos ndices infacio-
nrios era o crescimento desmesurado do Estado e
as polticas econmicas errneas.
Por sua vez, com a retomada da hegemonia
norte-americana e a expanso dos mercados
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
20 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
fnanceiros internacionais no incio daquela
dcada, outros espaos econmicos passaram
a ser alvos de interesses dos grandes capitais
monopolistas. A reintegrao internacional des-
ses espaos perifricos
representou, at mesmo,
mudanas de terminologias
usualmente dispensadas
aos pases do bloco ter-
ceiro-mundista. Se depois
da Segunda Guerra Mun-
dial essas economias eram
denominadas de subde-
senvolvidas e, logo depois, nas duas dcadas
posteriores, a literatura as tratava como econo-
mias em desenvolvimento, aps os anos 1990
passaram a ser reconhecidas como mercados
emergentes.
Para a Amrica Latina, por exemplo, essa meta-
morfose semntica ilustra o esvaziamento das pro-
postas de desenvolvimento econmico e social
para a regio. Os espaos se tornaram sinnimos
de mercados, perdeu-se a noo de heterogenei-
dade e as especifcidades das diversas regies se
esvaiu dentro das necessidades de ampliao das
redes comerciais e fnanceiras. O processo de rein-
tegrao latino-americana dinmica da economia
internacional, na dcada de 1990, foi extraordinrio.
Conforme o discurso neoliberal, se a regio conti-
nuasse insistindo em um modelo de desenvolvi-
mento econmico voltado para o mercado interno e
com forte presena do Estado na determinao dos
investimentos domsticos, os pases da regio no
estariam preparados para o jogo competitivo global.
Para os neoliberais, o modelo de desenvol-
vimento por substituio de importaes tinha
alcanado seus limites porque as condies inter-
nacionais mudaram e as fnanas pblicas do
Estado intervencionista contriburam para o qua-
dro recessivo da economia. A crtica, portanto, ao
grau de interveno estatal na regio j denotava
os contornos do que se pretendia: adotar uma nova
viso de gesto estatal, voltada para a busca da
efcincia, produtividade com metas fscais conser-
vadoras e polticas monetrias ortodoxas.
A crise econmica interpretada a partir da tica
ortodoxa explicava que a situao fnanceiro-ora-
mentria do Estado se agravava porque a recesso
diminua a possibilidade de expanso da arrecada-
o de tributos (o chamado
efeito-Tanzi). Neste caso,
s haveria duas maneiras
de fnanciar os dfcits ora-
mentrios: pela emisso
monetria ou pelo endivida-
mento pblico. O primeiro
expediente receita certa
para a elevao dos preos
e, por este motivo, foi amplamente rechaada pela
ortodoxia econmica, mesmo sem levar em conta
em que nvel se situava a atividade econmica, se
com taxas de desemprego elevadas ou no.
Com relao ao endividamento pblico, os
economistas neoliberais tambm demonstravam
preocupaes, porque quanto mais o Estado pro-
movesse a expanso da dvida pblica, maior seria
a concorrncia com a iniciativa privada pela pou-
pana lquida agregada disponvel para emprs-
timos e fnanciamentos. Por consequncia, esse
problema provocava o movimento que a ortodo-
xia econmica denomina de crowding out, isto ,
as empresas que buscavam emprstimos encon-
travam difculdades, em virtude da escassez de
dinheiro; e as taxas de juros mais elevadas refe-
tiam, justamente, essa escassez e a preferncia
dos bancos em conceder emprstimos ao setor
pblico. O efeito imediato disto a reduo dos
investimentos privados e, consequentemente a
retrao do ritmo do crescimento econmico. Com
base nesta avaliao de causa e efeito, a ortodo-
xia econmica buscava culpar a gesto estatal pela
crise econmica na Amrica Latina. A irresponsa-
bilidade fscal teria um componente poltico impor-
tante: o populismo. As foras polticas dominantes
nesses pases (principalmente os grupos oligrqui-
cos) no mediam esforos ou no se preocupavam
com a questo fscal, e atendiam os pleitos sociais
em troca de favores eleitoreiros ou de apoio na con-
solidao do poder. Dessa maneira, o populismo foi
acusado de ser o responsvel, em ltima instncia,
[...] o populismo foi acusado
de ser o responsvel [...] pelos
desequilbrios oramentrios
e aumento do poder de
interveno econmica e
crescimento do tamanho do
Estado na Amrica Latina
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 21
pelos desequilbrios oramentrios e aumento do
poder de interveno econmica e crescimento do
tamanho do Estado na Amrica Latina, causando
inefcincia alocativa e declnio da produtividade
sistmica da economia. A sntese do diagnstico
da ortodoxia econmica apresentada, em linhas
gerais, na Figura 1.
A partir de um diagnstico bastante conserva-
dor que no se interessava por levar em considera-
o as especifcidades das economias nacionais,
a ortodoxia econmica recomendava algumas
prioridades em seu pacote de medidas reformis-
tas para a Amrica Latina: conteno dos gastos
pblicos; reduo da dvida pblica; privatizaes;
abertura comercial; abertura fnanceira; e reforma
do setor pblico.
Os primeiros sinais da crise [1970] foram suf-
cientes para fazer levantar do limbo acadmico
dos departamentos de economia o iderio libe-
ral (nas verses do monetarismo, da economia
de oferta e dos novos clssicos a corrente
das expectativas racionais) diagnosticando que
o excessivo intervencionismo combinado com
a inefcincia alocativa produzia dfcit [pbli-
co]; como este era fnanciado em nveis cada
vez maiores atravs da emisso monetria, o
resultado imediato era a elevao dos preos,
que implicava no desincentivo a investir e que,
por sua vez, repercutia negativamente sobre o
nvel de emprego. Com este diagnstico a so-
luo era nica e defnitiva: fazer uma poltica
de equilbrio fscal do Estado mediante a redu-
o dos gastos, ou seja, reduo das aes do
grande governo (SANTOS, 1998, p. 12-13).
ESTADO
Oramento
Receitas Despesas
>

Dficit Pblico
Inflao
Emisso de
ttulos
Deciso de investir
Emisso
de moeda

Taxas de
juros
elevadas
Efeito-Tanzi
Efeito-Ponzi

Efeito crowding out
Baixo crescimento - desemprego - queda da renda - diminuio da base tributria

Figura 1
Diagnstico da crise econmica na perspectiva da ortodoxia neoliberal
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
22 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
Controlar o dfcit e a dvida pblica no
representa polticas sufcientes; os desequil-
brios oramentrios deveriam ser anulados de
vez. Era Importante, portanto, diminuir o tama-
nho do Estado. Desta maneira, as privatizaes
e a reforma do Estado so elementos vitais para
a soluo dos desequilbrios oramentrios ou da
chamada crise fscal, dos desajustes fnanceiro-
monetrios do Estado.
Para completar a agenda neoliberal, defen-
deu-se a ideia de que os mercados nacionais
tinham que aumentar a efcincia produtiva,
resultando no aumento da oferta de bens de
consumo e de investimentos mais baratos. Isto
teria que ser alcanado mediante introduo de
novos arranjos tecnolgicos e organizacionais.
A supresso das barreiras comerciais e fnan-
ceiras assumiria importncia vital para estimular
e apoiar esse movimento abertura das contas
comercial e de capitais. Portanto, conforme deno-
minao de Gowan (2003), as trs izaes neo-
liberais se autocomplementavam como proposta
de um modelo de desenvolvimento econmico
pr-iniciativa privada: liberalizao econmica
(fnanceira e comercial), privatizao e estabili-
zao monetria.
A concluso a que podemos chegar acerca
da interpretao da ortodoxia econmica sobre
a crise na Amrica Latina de que sua deter-
minao estava nas foras exgenas, princi-
palmente por causa do esgotamento do modelo
de desenvolvimento econmico com base no
forte intervencionismo estatal e suas bases de
financiamento.
A corrente social-liberal
Por sua vez, a corrente denominada social-li-
beral ganhou notoriedade na Amrica Latina como
fonte inspiradora de trabalhos e refexes sobre
a crise econmica da regio. Um dos principais
expoentes dessa linha de pensamento Bresser-
Pereira. Seus principais trabalhos, produzidos na
dcada de 1990, so praticamente idnticos, no
exigindo muito mais que a leitura de alguns de seus
textos para que se tenha uma avaliao mais pre-
cisa de suas ideias-chave
7
.
Em A Crise econmica e reforma do Estado no
Brasil, esse autor busca distinguir-se da abordagem
do Consenso de Washington sobre a interpretao
e diagnstico da crise econmica latino-americana.
Todavia, seu ponto de partida o mesmo: a crise
econmica regional uma crise do Estado. A solu-
o para a crise alinhada ao pensamento ortodoxo:
amplas reformas econmicas e do Estado, voltadas
para o desenvolvimento dos mercados. Bresser-
Pereira (1996, p. 24) defne a abordagem social-
liberal como defensora da combinao de uma
limitada interveno do Estado no plano econmico
e uma frme presena na rea social com a crena
no mercado e na formulao e execuo de refor-
mas orientadas para o mercado. Esta , portanto,
a flosofa poltica que guiar o projeto de reforma
do Estado no Brasil, a partir da segunda metade da
dcada de 1990 (BRASIL, 1995). Entretanto, seria,
ainda, preciso demonstrar a necessidade da reforma
na Amrica Latina. neste contexto que a tese da
crise fscal ganha evidncia, tendo, na interpreta-
o social-liberal, uma importncia vital. Vejamos,
ento, como esta corrente defne a crise fscal e sua
relao com a crise do Estado.
Por crise fscal queremos dizer no s que o
dfcit pblico crnico, ou que a dvida p-
blica excessiva, mas tambm que o Estado
perdeu a capacidade de fnanciar sua dvida
em bases no infacionrias. A eroso das
poupanas pblicas priva o Estado da capa-
cidade de adotar qualquer tipo de poltica de-
senvolvimentista, e, quando o Estado chega
beira da falncia e perde a capacidade de ob-
ter emprstimos, todos os governos, qualquer
que seja sua base social, a ideologia que pro-
fessem ou as promessas de campanha que
tenham feito, terminam tomando medidas que
so necessrias para restabelecer seu crdito
[...] se a retomada do crescimento econmico
o que se busca, o objetivo das medidas de
reforma no deve ser somente reduzir a infa-
7
Outros trabalhos na rea de administrao pblica tomam o conceito de crise fscal
como um pressuposto axiomtico, tornando-se caudatrios da mesma perspectiva da
ortodoxia econmica latino-americana. Podemos destacar alguns como: Diniz (1998),
Souza e Carvalho (1999) e Fleury Teixeira (2001). Todos eles buscam encontrar um
ponto de equilbrio entre as reformas institucionais liberalizantes e as propostas neo-
desenvolvimentistas.
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 23
o e aumentar a competio, mas tambm
o restabelecimento da capacidade do Estado
de mobilizar poupanas e de adotar polticas
pblicas orientadas para o desenvolvimen-
to (BRESSER-PEREIRA; MARAVALL; PR-
ZEWORSKI, 1996, p. 20, grifos nossos).
A questo central que determina, portanto, a crise
do Estado passa pelos sucessivos dfcits pblicos,
que levam, consequentemente, exausto das
poupanas pblicas. A varivel-fuxo determina o
tamanho do componente estoque, isto , defne o
grau de endividamento pblico, dependendo, entre-
tanto, do tempo em que aquelas variveis persistem
e em que ritmo se desenrola o crescimento do PIB.
Se este crescer menos do que o dfcit pblico, a
relao dvida pblica/PIB tende a aumentar; se, ao
contrrio, tende a diminuir.
Para Bresser-Pereira (1996), as economias lati-
no-americanas apresentavam baixo crescimento
econmico, desequilbrios oramentrios e eleva-
o da dvida pblica na dcada de 1980. Esses
problemas causavam uma infao crnica e dimi-
nuam o nvel de poupana agregada. Para agra-
var a situao, os desequilbrios do setor pblico
exigiam emisses monetrias que provocavam
presses sobre os nveis de preos. Assim, para
a ortodoxia econmica, autodenominada social-
liberal, quanto mais crescesse a dvida pblica
e o instrumento para seu fnanciamento fossem
recorrentes emisses monetrias, ocorreria desva-
lorizao da moeda e diminuio da credibilidade
do Estado junto aos mercados. A Figura 2 resume
como a ortodoxia econmica, em sua verso latino-
americana, percebe a crise fscal.
A interpretao social-liberal busca ser um
meio-termo entre a concepo desenvolvimentista
e a neoliberal. Porm, com um discurso que se
autointitula pragmtico quanto ao diagnstico da
crise latino-americana e ao conjunto de reformas
propostas, no passou de uma verso tropica-
lizada da ortodoxia econmica que ainda irradia
dos grandes centros de estudos econmicos neo-
liberais anglo-saxes. Uma questo evidente: as
ambiguidades nos discursos e argumentos social-
liberais. realmente muito difcil identifcar os
limites que separam as ideias social-liberais da
perspectiva neoliberal.
Noutro trecho, o autor se esfora, sem sucesso,
para apresentar a abordagem social-liberal
como algo diferente da perspectiva da ortodoxia
econmica.
O livro comea com uma interpretao da
crise latino-americana, caracterizando-a
como uma crise do Estado, e prope que a
estratgia adequada para a sua superao
, ou ser, uma estratgia orientada ao mer-
cado, mas ser tambm pragmtica e social-
democrtica ou, talvez mais precisamente,
social-liberal , e no uma estratgia neoli-
beral [...] O pressuposto do qual parto o
de que as reformas orientadas para o merca-
do ora em curso na Amrica Latina no so
neoliberais, mas social-liberais (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 13).
Os discursos se afnam e a harmonia das pro-
postas regida pelo mesmo pensamento: o credo
neoliberal. As reformas econmicas propostas pelo
credo neoliberal eram radicais e irrealistas. Mas
no h dvidas de que era necessrio implementar
CRISE FISCAL
Poupana pblica
negativa
Dficit pblico
Falta de crdito ao
Estado
Falta de confiana na
moeda
(inflao -
desvalorizao)
Falta de credibilidade
do governo
Dvidas interna e
externa
altas
Figura 2
Ingredientes da Crise Fiscal na abordagem
social-liberal
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
24 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
reformas orientadas ao mercado (BRESSER-PE-
REIRA, 1996, p. 16). Ora, as duas correntes defen-
dem, abertamente, reformas pr-mercado. Em
linhas gerais, no h como distinguir as duas con-
cepes. O diagnstico da
crise torna-se o mesmo em
ambas as correntes. A crise
fscal tratada da mesma
maneira e a sua soluo,
no caso da proposta social-
liberal, ainda mais abran-
gente. Em poucas palavras,
enquanto o Consenso de Washington prescreveu
as linhas mais gerais, os social-liberais encontra-
ram a maneira de propor, concretamente, a execu-
o do programa de reformas na Amrica Latina e
no Brasil na dcada de 1990. As duas correntes so
faces da mesma moeda em relao ao contedo
das reformas: Reformas econmicas orientadas ao
mercado, privatizao, desregulamentao, libera-
lizao comercial, assim como a disciplina fscal e
as polticas monetrias restritivas, so maneiras de
reformar e fortalecer o Estado, de aumentar a sua
governana, e no de enfraquec-la (BRESSER-
PEREIRA, 1996, p. 20).
Em suma, ambas as abordagens partem de diag-
nsticos similares: a crise do Estado como causa
central da crise econmica. No entanto, enquanto
a corrente neoliberal deposita todos os problemas
no populismo econmico, a corrente social-liberal
descarrega a culpa na macroeconomia do setor
pblico mais especifcamente.
CRISE FISCAL E ALGUMAS INTERPRETAES
HETERODOXAS
Um dos trabalhos mais mencionados sobre crise
fscal na literatura internacional o livro de James
OConnor, USA: a crise do estado capitalista (1977).
A questo central para esse autor a discusso
acerca das antinomias do Estado capitalista na exe-
cuo de suas funes de propiciar as condies
adequadas ao processo de acumulao de capital.
Por outro lado, a capacidade de se legitimar como
entidade poltica, assumindo, tambm, compromis-
sos com objetivo de minimizar os custos sociais do
crescimento econmico sob bases monopolistas.
Para o autor, o Estado norte-americano crescia em
duas direes: em gastos
com capital social e em des-
pesas sociais.
Capital social signifca
os gastos pblicos em: a)
investimentos: projetos e
servios responsveis por
melhorar as condies de
produtividade da mo de obra empregada (parques
industriais, programas educacionais, infraestrutura
etc.); e b) gastos sociais, que ele denomina de con-
sumo social: projetos e servios responsveis por
diminuir os custos de reproduo da fora de tra-
balho (sade e educao). Em uma terceira dimen-
so, OConnor (1977) defne outro tipo de despesas
sociais, representadas no conjunto de dispndios
pblicos com projetos e servios que iriam manter
a harmonia social e o controle das situaes confi-
tantes. O autor apresenta duas teses para chegar
compreenso daquilo que ele compreende como
crise fscal. A primeira tese afrma que:
[...] o crescimento do setor estatal e da despe-
sa estatal funciona cada vez mais como base
do crescimento do setor monopolista e da pro-
duo total. Inversamente [...] o crescimento
do gasto estatal e dos programas do Estado
o resultado do crescimento das indstrias mo-
nopolistas. O crescimento do Estado tanto
causa quanto efeito da expanso do capital
monopolista (OCONNOR, 1977, p. 21).
A segunda tese prope discutir a contradio
entre a acumulao de capital social e as despesas
sociais, criando tenses econmicas, sociais e pol-
ticas. Essa contradio signifca que medida que
a produo social cresce e seu excedente vai sendo
apropriado privadamente, os gastos pblicos em
capital social e despesas sociais vo se alargando.
Desta maneira, o que OConnor (1977) chama de
crise fscal justamente a contradio revelada
pelo estgio de elevado grau de desenvolvimento
do capitalismo monopolista sob bases nacionais. As
[...] enquanto a corrente neoliberal
deposita todos os problemas no
populismo econmico, a corrente
social-liberal descarrega a
culpa na macroeconomia do setor
pblico mais especifcamente
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 25
estruturas monoplicas se expandem e o excedente
econmico se concentra extraordinariamente. Isto
resulta no aumento da fora poltica dos capitalistas,
a ponto destes se negarem a contribuir com impos-
tos ao Estado, socializando, portanto, os custos de
reproduo social do processo de acumulao com
as classes sociais menos favorecidas.
Porm, como as estruturas monopolistas no
podem interromper o processo de acumulao,
demandam cada vez mais do aparato estatal gas-
tos elevados. Por outro lado, as presses mono-
polistas por aportes estatais comprometem os
gastos pblicos com polticas que do sustentao
legitimidade institucional do Estado. Com isto, as
bases de fnanciamento pblico no acompanham
o processo de acumulao, porque, negando-se
os capitalistas a contribuir com mais impostos, o
sistema econmico entra em crise, com o Estado,
consequentemente, comprometendo suas fun-
es de acumulao e tambm de legitimao. Em
OConnor (1977) a crise fscal signifca, em poucas
palavras, um hiato entre as despesas do Estado
e as suas bases de fnanciamento erodidas pelo
esgotamento tributrio e oramentrio determinado
pela condio hegemnica das classes capitalistas
e pelo processo de acumulao.
Em resumo, como o poder do Estado sofre a
infuncia direta dos interesses dos grupos mono-
polistas, suas funes no escapam continuidade
das polticas pblicas que mantm as despesas e
os investimentos que impulsionam a acumulao
de capital. Por outro lado, as bases de receitas
oramentrias diminuem, em virtude da ampliao
dos espaos de poder dos grupos corporativos, que
se negam a contribuir para a socializao dos cus-
tos da produo social. Portanto, a crise fscal do
Estado, na verdade, se trata de uma crise do modo
de produo capitalista e da manifestao contra-
ditria, do capitalismo em sua etapa monopolista
(OCONNOR, 1977, p. 109).
Um dos grandes mritos desse trabalho foi
compreender o Estado como uma instituio social
determinada historicamente. Determinada em cima
das contradies de classes, no capitalismo. Ou
seja, sua anlise rejeita, inteiramente, a perspectiva
dicotmica: Estado versus mercado, Estado versus
sociedade. A crise do Estado no , simplesmente,
uma crise em si. Trata-se, fundamentalmente, de
uma luta de classes pelo excedente econmico e
pela socializao dos custos da produo deste
excedente; um confito social que impe ao Estado
funes econmicas e polticas que, levadas s lti-
mas consequncias, inviabilizam o prprio processo
de reproduo do capital. Portanto, a manifestao
desta disputa poltica a crise fscal do Estado.
O fator determinante a natureza intrnseca do
processo de produo capitalista e suas relaes
sociais de produo na etapa monopolista. Neste
sentido, a categoria crise fscal analisada como
um fenmeno econmico dentro de uma totalidade
sistmica. OConnor (1977) no se prende aos
aspectos do Estado em si. Sua compreenso da
crise fscal do Estado capitalista tomada, enfm,
numa perspectiva dialtica.
Numa perspectiva parecida com a de OConnor
(1977), Harvey (2004a; 2005) trabalha a questo
da crise fscal como um epifenmeno das transfor-
maes poltico-econmicas do capitalismo do fnal
do sculo XX. Ele no se debrua, exatamente,
sobre o tema; trata-o como um pressuposto e
busca explicar a crise fscal a partir do processo de
deteriorao do poderio econmico e poltico norte-
americano, sobretudo a partir da dcada de 1970.
Seguindo um pouco na mesma linha de
OConnor (1977), Harvey (2005) associa a crise
fscal norte-americana ao seu desempenho econ-
mico no fnanciamento do processo de acumulao
do capital, atravs da excessiva militarizao de
suas bases ao redor do mundo. Para ele os Esta-
dos Unidos haviam se defrontado, na dcada de
1970, com um problema comum a todos os regimes
imperiais: a abrangncia excessiva.
Os crescentes custos do confito militar no
Vietn, quando associados regra de ouro
do consumismo domstico interminvel [...]
mostraram-se de impossvel manuteno,
dado que os gastos militares fornecem ape-
nas canais de curto prazo para o capital
excedente e pouco contribuem para o alvio
de longo prazo das contradies internas da
acumulao de capital. O resultado disso foi
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
26 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
uma crise fscal do Estado desenvolvimentis-
ta no interior dos Estados Unidos. A resposta
imediata foi o uso do direito de seigniorage
e a impresso de mais dlares (HARVEY,
2005, p. 57, grifo do autor).
A crise fscal do Estado norte-americano tinha
que ser contornada de alguma maneira, porque esta
situao provocava presses infacionrias mundiais
e perturbava o poder do dlar como padro inter-
nacional, ao mesmo tempo em que enfraquecia a
capacidade econmica imperial do pas. A crise fscal
comprometia os Estados Unidos frente aos seus con-
correntes mais diretos, como Japo e Alemanha Oci-
dental, que ganhavam fora competitiva em vrios
ramos produtivos na dcada de 1970. Ao mesmo
tempo, as presses internas eram enormes para que
houvesse alguma sada para que o pas recuperasse
sua hegemonia mundial. Como o prprio Harvey
aponta, os Estados Unidos, ameaados pelo lado
da produo, reagiram afrmando sua hegemonia
pelo lado das fnanas (HARVEY, 2005, p. 58). Tal-
vez, pela primeira vez na histria, depois do apogeu
do Padro-Ouro, no sculo XIX, o Estado e as altas
fnanas se infuenciavam mutuamente numa escala
extraordinria de operaes integradas.
O endividamento crnico do Estado gerou todo
tipo de oportunidades de atividade especulati-
va, o que, por sua vez, tornou o poder do Es-
tado mais vulnervel a infuncias fnanceiras.
Em suma, o capital fnanceiro passou ao cen-
tro do palco nessa fase da hegemonia norte-
americana, tendo podido exercer certo poder
disciplinar, tanto sobre os movimentos da clas-
se operria como sobre as aes do Estado,
em particular quando e onde o Estado assumiu
dvidas de monta (HARVEY, 2005, p. 59).
Porm, para que o sistema de fortalecimento
do poder imperial do Estado norte-americano fosse
restabelecido e as bases de seu fnanciamento no
fossem comprometidas, as polticas neoliberais
tiveram um papel vital. Propuseram estratgias de
abertura dos mercados, com as desregulamenta-
es econmicas e fnanceiras dos mercados de
capitais das economias domsticas ocidentais. O
Estado norte-americano, atravs da Secretaria de
Tesouro Nacional e do Federal Reserve (FED), jun-
tamente com o FMI e os interesses de Wall Street,
estabeleceram as novas regras da governana glo-
bal, quebrando, defnitivamente, a institucionalidade
de Bretton Woods. Isso tudo j na dcada de 1970!
O desdobramento desse processo foi o alarga-
mento dos limites das bases de fnanciamento do
capitalismo central, com a emisso e negociao
dos ttulos pblicos nos mercados secundrios de
vrias partes do mundo. Assim, o dfcit pblico e o
endividamento estrutural do Estado norte-americano
tornaram-se estratgicos para a sustentao do seu
poder imperial. Os desequilbrios oramentrios se
arrastam por mais de trs dcadas e foram respon-
sveis pelo fortalecimento dos mercados fnancei-
ros internacionais, com Wall Street no comando da
corretagem internacional de compras e vendas de
ttulos pblicos do Tesouro norte-americano.
Na perspectiva brasileira, um dos trabalhos que
tambm se preocupou em abordar as dimenses
interna e internacional da crise da economia bra-
sileira e a deteriorao das fnanas pblicas do
pas, na dcada de 1980, foi o desenvolvido por
Baer (1993). Nele, a crise do Estado brasileiro
abordada como consequncia de um movimento
maior determinado pela crise da economia interna-
cional, a partir do fnal da dcada de 1970. A crise
do Estado teve como elemento central a crise da
dvida externa na dcada de 1980, provocada pelos
movimentos geoeconmicos no plano internacio-
nal, principalmente pela poltica monetria adotada
pelos Estados Unidos, em 1979. Este movimento
provocou a ruptura do padro de fnanciamento
externo brasileiro e exauriu as bases fnanceiras do
Estado desenvolvimentista na periferia.
As sucessivas tentativas de se ajustar frente
aos efeitos econmicos externos levaram o
governo militar, na primeira metade da dcada de
1980, a executar polticas econmicas ortodoxas,
que s contriburam para aprofundar a crise e a
recesso econmica no pas. Os mercados fnan-
ceiros internacionais, depois da moratria mexi-
cana (1982), no estavam, de maneira alguma,
dispostos a continuar fnanciando economias
endividadas. Esta desmotivao se arrastou at
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 27
o fnal da referida dcada, prejudicando, tam-
bm, as tentativas de estabilizao econmica e
o ajuste externo com as polticas, agora, de corte
heterodoxo, que foram adotadas a partir do Plano
Cruzado, em 1986.
A crise fscal, para Baer
(1993), no foi simples-
mente uma crise do Estado
e do seu padro de inter-
veno na economia, como
se defende comumente
entre os neoliberais. Pelo contrrio, a crise fscal
signifcava a expresso do confito distributivo, ou
seja, a transferncia para o Estado do nus do
ajuste do setor privado e a subordinao dita-
dura dos credores internacionais, via estratgias
draconianas de padres de refnanciamento da
dvida externa, grande parte delas nas mos do
prprio Estado.
Apesar da saga dos planos de estabilizao
heterodoxos na dcada de 1980, o ambiente fnan-
ceiro internacional era altamente imprprio para
uma poltica de retomada do crescimento econ-
mico. Dada a dimenso do desajuste fnanceiro do
setor pblico, condies adequadas de fnancia-
mento interno e internacional so imprescindveis
para sustentar um patamar mnimo de crescimento
que viabilize o ajuste fscal e a reestruturao na
base produtiva (BAER, 1993, p. 21).
No entanto, como os desajustes da economia
brasileira vinham dos desequilbrios das contas
externas e o mercado fnanceiro internacional no
estava disposto a abrir mo de sua postura de cre-
dor implacvel com a periferia latino-americana
8
, o
Estado brasileiro assumiu o nus do ajustamento.
Concomitantemente, ele cumpriu seu desiderato de
garantir a reproduo da riqueza privada atravs
dos circuitos fnanceiros e comerciais com a securi-
tizao dos ttulos da dvida pblica.
8
A Amrica Latina teve um tratamento diferenciado pelos mercados fnanceiros inter-
nacionais, na dcada de 1980. Alguns autores, como Canuto (1994), Medeiros (1997),
Carneiro (2002) e Camara e Salama (2005) demonstraram como esses mercados
trataram, de maneiras distintas, a sia e Amrica Latina, durante a crise da dvida
externa, criando um clima de instabilidade econmica nos pases em desenvolvimen-
to. Enquanto isso, para a regio asitica os fuxos de capitais no cessaram, no
comprometendo as estratgias de desenvolvimento econmico nacionais. Tampouco
deterioraram-se as contas pblicas dos Estados da regio. Na Amrica Latina, aps a
moratria mexicana de 1982, os capitais fnanceiros interromperam os fuxos, compro-
metendo, sobremaneira, as economias latinas e, consequentemente, trazendo srios
prejuzos sociais. (Cf. BAER, 1993, p. 202-203).
O trabalho de Baer (1993) se destaca em dife-
rir da avaliao ortodoxa sobre as principais cau-
sas da recesso econmica brasileira na dcada
de 1980. Ao contrrio do pensamento neoliberal, a
autora busca na crise inter-
nacional e seus efeitos na
macroeconomia interna os
elementos da exausto da
poltica intervencionista do
Estado desenvolvimentista
e os desajustes das fnanas
pblicas. Tambm enfatiza a pilhagem do Estado
pelos grupos privados que se protegiam da crise
econmica nacional e garantiam o valor da riqueza
contra o processo infacionrio.
Entretanto, o que podemos afrmar com certa
exatido que, no campo da heterodoxia econ-
mica, nenhum dos trs trabalhos abordados aqui
conseguiu tratar, especifcamente, do conceito de
crise fscal na direo de compreend-la em um
contexto bem maior da reestruturao das relaes
orgnicas entre capitalismo e Estado. Talvez o tra-
balho de OConnor (1977) tenha sido o que mais
tenha se aproximado desta questo, embora aceite
que a crise fscal seja, realmente, um problema e
que ela refete as contradies do elevado desen-
volvimento das foras produtivas do capitalismo
monopolista.
A seguir, discutiremos alguns trabalhos que
aprofundam melhor a discusso acerca do con-
ceito de crise fscal. A preocupao maior deles
demonstrar que as relaes entre Estado e capi-
tal mudaram completamente. Com a responsabili-
dade de gerenciar as crises capitalistas, o Estado
foi se destacando como um dos principais agentes
do capital, com um grau de interao muito maior
do que as estruturas que deram origem ao prprio
sistema. A capacidade de assumir papis e gerir
polticas, que somente o Estado rene, lhe garante
uma situao de extraordinrio privilgio vis a vis
os capitais individuais. Neste sentido, para com-
preender a crise do Estado preciso extrapolar
os limites daquelas perspectivas acima, e levar
em conta as profundas relaes orgnicas entre
Estado e capitalismo.
[...] o ambiente fnanceiro
internacional era altamente
imprprio para uma poltica
de retomada do crescimento
econmico
IDEOLOGIA E CRISE FISCAL: UMA INTERPRETAO CRTICA DOS ELEMENTOS BSICOS DA REFORMA DO ESTADO
28 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
CRTICA RAZO DA CRISE FISCAL
Alguns importantes autores brasileiros tm dei-
xado claro que a ortodoxia econmica no tem razo
em justifcar o conjunto de reformas econmicas, com
especial nfase mudana de eixo das relaes do
Estado com o sistema econmico, em virtude de uma
suposta crise fscal. Como foi abordado, este foi um dos
principais argumentos que predominou em defesa da
reforma do Estado e sobre as mudanas econmicas
neoliberais, na dcada de 1990. At hoje, o discurso
em defesa da responsabilidade fscal, com o controle
sobre as contas pblicas e a manuteno do equilbrio
oramentrio, so argumento poderosos na justifca-
o de polticas de estabilidade macroeconmica.
Geralmente, o Estado responsabilizado por gas-
tar demais e muito mal; isto quer dizer que a crise fs-
cal concebida como um desequilbrio entre receitas
e despesas oramentrias, e resultado da baixa efci-
ncia na alocao e uso dos recursos pblicos. Ainda
mais controverso quando algumas autoridades eco-
nmicas, buscando argumentar em defesa do ajus-
tamento fscal e das solues para os desequilbrios
oramentrios, apelam para argumentos esdrxu-
los como, por exemplo, fazendo comparaes entre
as fnanas pblicas e a economia familiar. Tanto
nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso
(1995/1999, 1999/2003), quanto no primeiro mandato
do presidente Lus Incio Lula da Silva (2003/2007),
este tipo de artifcio foi repetido ad nauseam.
A tese de que as fnanas pblicas apresenta-
vam, na dcada de 1990, desequilbrios oramen-
trios que complicavam as funes pblicas do
Estado brasileiro j foi rechaada por alguns estu-
diosos. No obstante a importncia dessas crticas,
a questo que mais chama a ateno a baixa pro-
duo de trabalhos e estudos que aprofundem a
questo com o objetivo de realizar uma avaliao
mais radical daquilo que se constituiu como um dos
maiores mitos da histria econmica recente
9
.
9
O economista e ex-ministro do Planejamento do governo do presidente Jos Sar-
ney, Joo Sayad, confrmou isto na ocasio dos dez anos do Plano Real. Vejamos: A
dvida pblica interna [brasileira] aumentou de 30% para 60% do PIB por causa dos
altos juros e do esforo de atrair dlares para manter a sobrevalorizao. A mesma
coisa aconteceu na Argentina e em outros pases da Amrica Latina. Os conserva-
dores, como sempre, apontaram o dfcit pblico como causador do problema. Os
dados mostram que, no perodo, o dfcit pblico exceto os juros era nulo ou negativo.
A tese de desequilbrio fscal menos sofsticada do que uma ideologia. Era e conti-
nua sendo uma mentira (SAYAD, 2004, grifos nossos).
Entre alguns autores que emitiram opinio sobre
as fnanas pblicas no Brasil, na dcada de 1990,
destacam-se Belluzzo e Almeida (2002). Os autores
trabalharam o conceito de crise fscal criticando os
custos do ajustamento (externo e interno) da eco-
nomia brasileira na dcada de 1980, e como eles
recaram sobre o setor pblico.
O governo utilizou de suas prerrogativas de
gestor pblico para arbitrar favores e interes-
ses particulares atravs do antigo Oramen-
to Pblico [...] a reconstituio das contas
do setor pblico no deixa dvida de que a
origem da crise fscal e do endividamento
pblico est inteiramente ligada ao ajuste
privado [...] O ajustamento no s preservou
os lucros e o patrimnio do setor privado,
como permitiu o reequilbrio externo em con-
ta corrente, mas, ao mesmo tempo, produziu
o agravamento das incertezas: infao alta,
sem mais confana na indexao, a percep-
o da precariedade da situao cambial, o
aprofundamento da crise fscal e de fnancia-
mento do setor pblico e das empresas es-
tatais (BELLUZZO; ALMEIDA, 2002, p. 145,
grifos nossos).
Como se pode observar, Belluzzo e Almeida
(2002, p. 17) argumentam que o Estado brasileiro
se defrontava com uma grave crise fscal e que ela
derivava, em ltima instncia, de uma crise da sobe-
rania do Estado, [este] ameaado em uma de suas
prerrogativas fundamentais, a de gerir a moeda.
Desta maneira, as demais prerrogativas (poltica fs-
cal e cambial, intermediao fnanceira, investimen-
tos estatais etc.) se tornavam incuas, conforme
os autores. Por sua vez, num breve artigo escrito
recentemente, Belluzzo defende que na dcada
de 1990 a situao fnanceira do setor pblico era
completamente diferente daquela dos anos 1980.
Que as fnanas pblicas alcanaram uma situao
extraordinria e isto teve uma infuncia decisiva
para o lanamento das bases do programa de esta-
bilizao monetria e abertura econmica, proposto
pela ortodoxia econmica, a partir de 1994.
correto afrmar que, nos idos de 1994, na
partida do Plano Real, a situao fnanceira
do setor pblico brasileiro era invejvel. Ne-
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 29
nhum dos planos anteriores de estabilizao
contou com essa vantagem. O ajuste fscal
e o encolhimento do endividamento pblico
antecederam o Real e foram executados pelo
governo anterior. Em 1993, por exemplo,
o governo tinha supervit primrio e opera-
cional, e tanto a dvida lquida como a dvida
mobiliria eram quase insignifcantes como
proporo do PIB (BELLUZZO, 2004).
Mais recentemente, Nogueira Batista Jr. tambm
confrmou a falta de credibilidade da tese de que o
setor pblico apresentava uma grave crise fscal
poca da proposta de reforma do Estado. O autor
inverte a relao de causalidade mostrando que foi
justamente a gesto da poltica monetria execu-
tada pela ortodoxia econmica que causou gran-
des impactos negativos sobre as fnanas pblicas.
Os altos juros praticados no pas em mais de uma
dcada foram os verdadeiros responsveis pelo
desequilbrio das contas pblicas. Ento, as polti-
cas de estabilidade monetria e, principalmente, de
abertura econmica cobraram seu preo no dese-
quilbrio das fnanas pblicas.
Muitos analistas insistem em condicionar a
reduo das taxas de juro ao prvio equacio-
namento dos problemas fscais do governo.
Trata-se de uma inverso. O dfcit pblico con-
tribui para o nvel da taxa de juro, mas a relao
de causalidade tnue e difcil de captar com
preciso. J a relao inversa, da taxa de juro
para o dfcit, clara e cristalina, podendo ser
mensurada com relativa facilidade [...] Graas
overdose aplicada pelo Banco Central, o custo
da dvida pblica continua nas alturas. O setor
pblico, como um todo, paga juros equivalentes
a nada menos que 8% do PIB [...] apesar das
despesas fnanceiras, a situao das contas
pblicas est longe de ser calamitosa. H diver-
sos pontos de fragilidade, mas no existe crise
fscal (BATISTA JR., 2006, grifos nossos).
No obstante a importncia da opinio desses
autores, algumas questes caracterizam suas ava-
liaes e as tornam insufcientes para compreender
o movimento que esteve subjacente ao comporta-
mento do Estado, na periferia capitalista, e de suas
fnanas pblicas: I) o predomnio do diagnstico
macroeconmico (conjuntural); II) o conceito de
crise fscal para esses autores circunscreve-se aos
estreitos limites do conceito de crise fnanceira, na
qual os agentes econmicos encontram obstcu-
los para fnanciarem suas posies devedoras; e
III) no levam em conta a ampla relao de dbito
(dvida ativa) e crdito entre Estado e agentes eco-
nmicos, antes da formao do prprio oramento
fscal (SANTOS et al., 2004a, p. 86 ss.).
A crtica que mais avanou no objetivo de com-
preender o conceito de crise fscal, dentro da lgica
de funcionamento do sistema capitalista e das rela-
es orgnicas estabelecidas entre Estado e capital,
est reunida nos trabalhos desenvolvidos por San-
tos (1998) e Santos e outros (2001, 2004a; 2004b).
Neles, seus autores vo muito mais alm da viso
fnanceira de crise. Tm uma preocupao original
de compreender a natureza do papel do Estado no
capitalismo contemporneo, desvencilhando-se dos
estreitos limites da interpretao macroeconmica
conjuntural. Tambm procuram discutir os elemen-
tos essenciais que explicam a retrica em defesa da
tese da crise fscal e, com isso, do realinhamento do
Estado e da periferia aos movimentos de expanso
do capitalismo global, mediante o acirramento das dis-
putas intercapitalistas. Isso tudo dentro do contexto
da concorrncia entre naes e entre capitais lderes
e rivais e que est levando a um acelerado processo
de concentrao e centralizao de capitais (SAN-
TOS et al.., 2001, p. 6). Para esses autores,
[...] a crise fscal algo construdo, pois a nica
maneira que os governos brasileiros dos ltimos
dez anos [dcada de 1990] encontraram para
legitimar a poltica de ajuste fscal. Na verdade,
o nosso problema est no desequilbrio das
contas externas, tendo no oramento pblico a
principal ncora de sustentao desse desequi-
lbrio, mediante a atrao de capitais externos
atravs das elevadas taxas de juros pagas pelo
governo (SANTOS et al., 2001, p. 4).
Portanto, o ponto de partida compreender a
crise fscal no como uma simples crise fnanceira,
onde os agentes econmicos tm difculdades
de negociar seus dbitos fnanceiros, inclusive o
Estado. A questo fundamental destacar a crise
fscal, ou seja, o esgotamento das condies de
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30 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009
fnanciamento do Estado brasileiro no contexto da
crise estrutural do padro de acumulao capita-
lista em escala mundial. Tambm, enfatizam as
infuncias que o novo padro de acumulao,
sob a hegemonia das fnan-
as internacionais, exerceu
sobre a capacidade regula-
tria dos Estados nacionais
e na possibilidade de ges-
to dos recursos pblicos.
Para se contrapor orto-
doxia econmica, essa pers-
pectiva crtica contesta duas
hipteses centrais que do
sustentao tese da crise fscal do Estado: i) que
o Estado s intervm no sistema econmico pelo
lado do estmulo demanda agregada, por inter-
mdio de polticas fscais expansionistas (aumento
de gastos pblicos, reduo de impostos e con-
cesso de subsdios); e ii) que a crise do Estado
meramente uma crise fscal, ou seja, de desequil-
brios oramentrios. Para negar essas duas hipte-
ses, os autores partem de dois outros pressupostos
que extrapolam a viso analtica do diagnstico da
ortodoxia econmica. Primeiramente, defendem a
ideia de que o Estado no somente atua pelo lado
do estmulo demanda. Pelo contrrio, em virtude,
principalmente, da crise de 1930, suas atribuies e
funes aumentaram consideravelmente no capita-
lismo, e o Estado atua com mais dinamismo sobre
os circuitos produtivos, da intermediao fnanceira
e gesto monetria; por essa razo est inserido na
dinmica capitalista na qualidade de determinante
dela e determinado por ela (SANTOS et al., 2004a,
p. 81).
A partir dessas consideraes, rejeita-se a pos-
sibilidade da crise do Estado ser exclusivamente de
natureza fscal, como interpreta a ortodoxia econ-
mica, ou uma crise em si. Por isso, aqueles auto-
res levam em conta o nvel de profundidade das
relaes orgnicas das estruturas estatais com o
sistema econmico capitalista. Desse ngulo sis-
tmico possvel avaliar as dimenses do padro
de interveno do Estado capitalista, considerando
as esferas mais importantes: fscal, monetria,
fnanceira e produtiva. Entretanto, o aspecto fscal
tem grande relevncia na mensurao da crise,
mas no da mesma forma como quer fazer crer a
ortodoxia, que toma o resultado ex post do balano
[oramentrio] para medir
um dfcit e qualifcar uma
suposta inefcincia do
setor pblico como gestor
dos recursos (SANTOS
et al., 2004a, p. 82). Neste
sentido, os autores corrobo-
ram com a opinio, j assi-
nalada, de que a ortodoxia
econmica tem como princ-
pio a ideia ad hoc da interveno estatal, como se
sua circunstancialidade (interveno direta ou indi-
reta) no desenvolvimento do sistema econmico e
social no fzesse parte do prprio movimento his-
trico da constituio das economias modernas e
de seu impulso acumulao capitalista (SANTOS
et al., 2004a, p. 83). Reforando a viso neolibe-
ral, a ortodoxia econmica toma o Estado como um
elemento circunstancial na dinmica do desenvolvi-
mento econmico.
Se no conveniente adotar as hipteses da orto-
doxia econmica para buscar compreender a crise do
Estado, ento como explicar as difculdades das estru-
turas estatais continuarem se desenvolvendo e exer-
cendo suas funes, de acordo com as demandas
crescentes das economias de mercado? Ou melhor:
se se parte do pressuposto de que a economia capita-
lista vem se desenvolvendo, desde a dcada de 1970,
por meio de sobressaltos, abarcando um nmero
maior de pases (desenvolvidos e da periferia), como
explicar a capacidade estatal de sofrer os impactos,
adaptar-se e reagir s crises sistmicas, e continuar
seu desiderato de apoiar, substancialmente, o funcio-
namento das estruturas capitalistas?
justamente procurando responder a questes
como essas que essa perspectiva de interpreta-
o crtica se distancia das correntes ortodoxas
e de alguns autores mais progressistas. A crise
do Estado, reafrmando, no pode ser tomada
tendo por base, exclusivamente, as relaes fs-
cais. As fnanas pblicas no podem explicar a
A questo fundamental
destacar a crise fiscal [...] o
esgotamento das condies
de financiamento do Estado
brasileiro no contexto da
crise estrutural do padro de
acumulao capitalista em
escala mundial
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 31
si mesmas, para da retirar concluses gerais que
conduzam ao diagnstico ortodoxo. preciso
avaliar a natureza e a dimenso da crise e, prin-
cipalmente, saber se se trata de uma crise locali-
zada no mbito do Estado ou se estamos diante
de uma crise do prprio sistema (SANTOS et al.,
2004a, p. 86). impositivo compreender que as
fnanas pblicas so partes intrnsecas do fun-
cionamento das relaes entre Estado e capital;
logo, a crise das fnanas pblicas tem origem na
prpria crise sistmica e ganha complexidade
medida que as funes estatais vo crescendo e
tomando outras direes, no sistema, que extra-
polam as prprias fnanas pblicas.
No se trata, pois, de uma crise fscal atribu-
da ao Estado; trata-se certamente de uma
crise muito mais abrangente porquanto ela
a expresso de uma crise sistmica, porm
magnifcada pelo discurso ideolgico como
sendo uma crise do Estado que se manifes-
ta atravs de seus elementos constitutivos
fscal, fnanceiro, monetrio e patrimonial ,
sobre os quais o Estado tem forte poder de
deciso, mas no signifcando que seja esta
a instituio que deva absorver os resultados
negativos e, muito menos ainda, que justif-
que a poltica neoliberal [...] a anlise da crise
atual s tem consistncia se compreender o
Estado inserido na dinmica capitalista e na
amplitude das suas relaes complexas, cuja
expresso quantitativa s poder ser deter-
minada a partir da contabilizao dos dbitos
e crditos entre o Estado e os agentes eco-
nmicos (SANTOS et al., 2004a, p. 86-88).
Se se trata de uma crise sistmica do capita-
lismo monopolista, dadas as relaes orgnicas
entre Estado e capital, as diversas dimenses fun-
cionais do Estado se deterioram medida que a
prpria crise do capital vai, progressivamente, se
aprofundando. Assim, tanto pelo lado da questo
fscal, como do ponto de vista fnanceiro (aumento
da dvida pblica), monetrio (aumento da dvida
em moeda sem lastro caso, principalmente, dos
EUA) e, fnalmente, patrimonial (despatrimonia-
lizao do capital imobilizado pblico desvalo-
rizao), o Estado se enfraquece relativamente.
Encontra difculdades de continuar amortizando
a crise estrutural e, ao mesmo tempo, continuar
estimulando as atividades econmicas e con-
tornar, pelo lado social e da reproduo socie-
tal (MSZROS, 2004), as consequncias da
expanso/retrao do capital.
Sendo assim, as interpretaes da ortodoxia
econmica no tm razo em argumentar que a
crise do Estado se resuma sua natureza fscal,
meramente de desequilbrios oramentrios. A
razo outra. Muito pelo contrrio, a crise tem
origem no prprio sistema capitalista que leva ao
acirramento da concorrncia intercapitalista e s
disputas por espaos sobre as estruturas estatais;
a explorao de atividades sob responsabilidade
estatal justifca diagnsticos e interpretaes
conservadoras. Essa concorrncia estimula os
capitais a buscarem novas formas de valorizao
da riqueza acumulada e, com isto, crescem as
presses sobre os Estados nacionais. Conse-
quentemente, as funes estatais que deveriam
estimular o prprio movimento de reproduo do
capital vo se deteriorando por causa da prpria
instabilidade sistmica.
[...] a crise fscal no o elemento originrio
da crise econmica mais geral, mas os resul-
tados desta que levam o Estado situao
de desequilbrio perigoso de suas contas.
Isto signifca dizer que a crise, refetida pelo
crescimento lento, pelo desemprego estrutu-
ral e pela reduo nas taxas de lucros, est
impondo perdas aos diferentes segmentos
sociais, que, por sua vez, buscam solues
que s esto ao alcance do Estado. Porm, o
Estado, cada vez mais, se caracteriza como
um instrumento de classe e nesse jogo saem
ganhando os capitais concentrados e centra-
lizados, que atuam em escala mundial [...]
numa conjuntura em que os resultados eco-
nmicos no so satisfatrios, a soluo
pressionar o oramento pblico para preser-
var as posies de ganhos. Sendo assim, po-
demos ter duas concluses bvias. Primeira,
no o Estado que est vivendo uma crise de
liquidez, disseminando pessimismo e amea-
ando o surgimento de uma crise fnanceira
sistmica; ao contrrio, a crise de realizao
dos capitais que est pressionando o Esta-
do e levando-o a um processo de deteriora-
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o de suas contas. Segunda, nestes termos,
a crise fscal termina sendo algo construdo
e depositado nos limites da esfera pblica,
pois, assim, o contedo dos pleitos dos ca-
pitais lderes jun-
to ao Estado fca
legitimado pe-
rante a sociedade
(SANTOS et al.,
2004a, p. 92-93).
A partir do momento em
que a crise ganha escala
mundial, as presses sobre
a periferia capitalista tambm crescem, com o obje-
tivo de ampliar os espaos de acumulao de capi-
tais. neste contexto que a tese da crise fscal,
defendida pela ortodoxia econmica, funciona como
um forte instrumento ideolgico para que a fora
dos capitais pressione as estruturas estatais no sen-
tido de lhes possibilitarem novas oportunidades de
gerao de lucros. neste momento que entra em
cena o papel das instituies internacionais, como
o FMI, o Banco Mundial e a OMC, em defesa dos
capitais lderes e impondo programas de reformas
e polticas macroeconmicas responsveis pela
reestruturao dos Estados nacionais da periferia e
a abertura dos seus respectivos mercados. A aber-
tura dos mercados aos capitais lderes demonstra
a profundidade da crise econmica internacional.
justo admitir que, quando as presses pelo livre-
comrcio de bens e servios tornam-se uma neces-
sidade premente, porque os capitais necessitam
se deslocar por cima das fronteiras nacionais. Foi
nesse contexto que a periferia latino-americana, na
dcada de 1990, foi reintegrada lgica de expan-
so do capital, ento sob a dinmica da virtuosi-
dade dos mercados fnanceiros.
GUISA DE CONCLUSO
Os desequilbrios das fnanas pblicas no Bra-
sil tiveram origem, portanto, na incapacidade da
gesto governamental brasileira, principalmente na
dcada de 1990, de equacionar os desequilbrios
das contas externas provocados pela estratgia de
insero internacional como resposta positiva aos
capitais lderes
10
. Portanto, o que se defendeu no
Brasil como crise fscal, justifcando um programa de
ajustamento oramentrio, no passou de um feti-
che. Obscureceu os verda-
deiros motivos da expanso
da dvida pblica e tornou-se
um instrumento poderoso em
defesa do desmantelamento
das estruturas produtivas
estatais. Esse movimento foi
importante para a ampliao
do raio de ao dos capitais, internacionais e nacio-
nais, que adquiriram, a partir da liberalizao eco-
nmica, importantes reservas de recursos naturais
e espaos de mercado privilegiados e que estavam
sob controle estatal.
Foi por essa razo que nas ltimas duas dca-
das do sculo passado o Estado perdeu importncia
como eixo central dos projetos de desenvolvimento
nacional, para assumir novas funcionalidades res-
tritas s polticas de estabilizao macroeconmica,
regulao e intermediao fnanceira, fortalecendo
sua posio cardeal de prestamista de ltima ins-
tncia. Essas funes inauguraram uma nova
administrao poltica, ou seja, um perodo onde a
acumulao rentista tornou-se condio hegem-
nica, com o Estado apropriado e, ao mesmo tempo,
garantidor dos ganhos fnanceiros por parte dos
agentes econmicos, internacionais e nacionais.
A dvida pblica se tornou, portanto, o elemento
mais importante do desenvolvimento dos mercados
fnanceiros e uma das principais fontes de seu pro-
cesso de acumulao. O capital fnanceiro se apoia
no crescimento das dvidas estatais, mas isto no
signifca que ele deixe de diversifcar suas opera-
es de intermediao fnanceira. O que se deve
acrescentar que a economia global est assentada
no jogo de disputa e manuteno do poder mundial.
O Estado norte-americano, atravs da capacidade
de emitir a moeda de intercmbio internacional e
10
Em outro trabalho, os autores colocam: O que nos leva a concluir que a reforma
fscal posta em prtica na dcada de 1990 tem se revelado simplesmente um instru-
mento de ancoragem dos desequilbrios externos, com uma preocupao exclusiva
em proteger os interesses de uma parcela minoritria da elite [econmica] internacio-
nal e nacional (SANTOS et al., 2004b, p. 23).
[...] quando as presses pelo
livre-comrcio de bens e servios
tornam-se uma necessidade
premente, porque os capitais
necessitam se deslocar por cima
das fronteiras nacionais
FBIO GUEDES GOMES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.15-34, abr./jun. 2009 33
do seu aparato militar-industrial, gerencia o sistema
econmico internacional com o objetivo de estabele-
cer e manter as bases de fnanciamento, justamente,
de seus papis pblicos. Neste sentido, existe uma
hierarquia mundial de poder, a partir dos Estados
Unidos, que envolve as principais economias euro-
peias mais o Japo. A Europa e a sia, com seus
excedentes auferidos com o comrcio exterior, fnan-
ciam os dfcits gmeos dos EUA. O Brasil mais
recentemente garantiu a sexta posio em termos
de aplicao em ttulos pblicos do tesouro norte-
americano. Este pas, por sua vez, atravs do FED,
do seu Tesouro Nacional e do mercado fnanceiro de
Wall Street, gerencia os fuxos fnanceiros mundiais
e as bases de fnanciamento do Imprio. periferia
do sistema reservado o espao de reintegrao
internacional, nesta nova ordem, contanto que os
mercados sejam livres e os Estados nacionais este-
jam integrados lgica de fnanceirizao global.
Foi justamente no momento da abertura econ-
mica, na primeira metade da dcada de 1990, que
a dvida pblica, em pases como o Brasil, assumiu
um papel primordial, pois se tornou um dos prin-
cipais instrumentos das funes de intermediao
fnanceira do Estado e sustentculo dos ganhos
rentistas dos capitais que circulam livremente pelo
mundo. Estes, a qualquer sinal de necessidade
de fnanciamento do Imprio, se deslocam rapida-
mente ao centro fnanceiro mundial em busca de
valorizao real e em moeda internacional. Neste
contexto, a Amrica Latina e, especialmente, o
Brasil so grandes exportadores de renda lquida.
Enfm, a nova ordem mundial impe aos pases da
periferia uma integrao, consentida pelos princi-
pais grupos locais, pela qual as relaes entre os
Estados e o sistema econmico devem ser modif-
cadas e as funes pblicas alinhadas ao esprito
da fnanceirizao global e adequadas s neces-
sidades de fexibilidade dos mercados internacio-
nais. Evidentemente que a grave crise internacional
mais recente, que se iniciou com mais intensidade
em meados de 2007, atingiu duramente essa din-
mica sistmica, mas no essencial, o movimento de
centralizao da riqueza nos mercados fnanceiros
ainda est longe de diminuir.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 35
Reforma do Estado e da administrao
pblica necessria ao Brasil na era
contempornea
Fernando Alcoforado
A
Resumo
Este artigo tem por objetivo analisar a crise econmica e
fnanceira mundial e suas consequncias, especialmente aquelas
que dizem respeito ao Brasil, e avaliar a necessidade de ser
realizada uma reforma profunda do Estado e da Administrao
Pblica na atualidade para promover o desenvolvimento
econmico e social do pas. A metodologia adotada consistiu
na anlise de publicaes versando sobre a crise econmica
e fnanceira mundial e seus desdobramentos, a reforma do
Estado e da Administrao Pblica implementada no governo de
Fernando Henrique Cardoso, com a avaliao de seus resultados,
e a experincia do Estado em rede na Unio Europeia a fm de
apresentar proposies de reestruturao do Estado no Brasil
para torn-lo efciente e efcaz. O resultado dos estudos apontou a
necessidade de implementao de uma nova reforma do Estado
e da Administrao Pblica no Brasil.
Palavras chaves: Globalizao. Crise econmica mundial
de 2008. Reforma do Estado e da Administrao Pblica no Brasil
nos anos 1990 e 2000. Reforma do Estado e da Administrao
Pblica requerida ao Brasil e Bahia na era contempornea.
A
Doutor em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidade
de Barcelona (UB), Espanha; especialista em Engenharia Econmica e Administrao
Industrial pela Universidade Federal de Rio de Janeiro (UFRJ); professor universitrio;
consultor de organizaes pblicas e privadas nacionais e internacionais nas reas de
planejamento econmico, planejamento e desenvolvimento regional, planejamento de
sistemas de energia e planejamento estratgico. falcoforado@uol.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This articles objective is to analyse the world economic
and financial crisis and its consequences, especially those
related to Brazil and evaluate the need for an in-depth
State and Public Administration reform to be undertaken in
order to promote its economic and social development. The
methodology adopted consisted of analysing publications
concerned with the world economic and financial crisis and
its ramifications and State and Public Administration reform
implemented under President Fernando Henrique Cardosos
government. An evaluation of its results and experience of
the network State in the European Union, in order to submit
proposals for State restructuring in Brazil to make it efficient
and effective is then put forward. The results of these studies
pointed towards the need to implement new State and Public
Administration reform in Brazil.
Keywords: Globalization. 2008 world economic crisis.
State and Public Administration reform in Brazil in 1990 and
2000. State and Public Administration reform required from
Brazil and Bahia in the contemporary era.
A CRISE ECONMICA E FINANCEIRA
MUNDIAL E A NECESSIDADE DE UM PLANO
ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO PARA
O BRASIL
O processo de globalizao que se regis-
tra na atualidade uma consequncia natural do
desenvolvimento do capitalismo, que nasceu nas
entranhas do feudalismo nas cidades medievais
da Europa e se expandiu, progressivamente, cons-
tituindo mercados e Estados nacionais a partir do
sculo XV. O estgio de globalizao do capital se
iniciou tambm nesta poca, com as correntes de
comrcio que vrios pases europeus mantinham
com o Oriente e a partir da descoberta da Amrica
por Cristvo Colombo.
Foi no ps-guerra, a partir da dcada de
1950, que o processo de globalizao atingiu as
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
36 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009
culminncias com a expanso do comrcio inter-
nacional e a transferncia de capitais dos pases
capitalistas centrais para os perifricos atravs de
vultosos fnanciamentos e investimentos diretos.
Segundo Hirst e Thompson (1998, p. 87),
[...] no perodo 1945-73, o fator dominante
que dirigiu a economia mundial foi o cresci-
mento do comrcio internacional; do incio da
dcada de 80 em diante, sustentamos, foi o
crescimento do investimento externo direto.
A avaliao de Hirst e Thompson sobre o longo
boom aps a Segunda Guerra Mundial a de que
seria resultante de um crescimento macio do comr-
cio mundial e do investimento interno (e, em menor
extenso, externo). A prosperidade da economia
mundial baseava-se, em grande parte, na orientao
que era dada s exportaes. De 1960 a 1990, as
exportaes cresceram mais rapidamente do que a
produo. No entanto, a partir da dcada de 1980, o
crescimento do investimento externo direto passou a
suplantar o das exportaes. Entre 1983 e 1990, os
fuxos de investimento externo direto expandiram-se
a uma taxa mdia anual de 34% comparada taxa
anual de 9% para o comrcio global de mercadorias.
O setor fnanceiro expandiu globalmente de
forma exponencial para dar suporte s atividades
produtivas, aos investimentos e ao comrcio inter-
nacional. Segundo Chesnais (1996, p.244),
[...] a hipertrofa da esfera fnanceira pode ser
constatada comparando o montante das tran-
saes vinculadas ao comrcio internacional
de mercadorias com as do mercado de cmbio.
O movimento dirio do comrcio internacional
representou em 1992 apenas 3% do montante
das transaes dirias nos mercados de cm-
bio que j ultrapassavam 1 trilho de dlares
por dia (1,5 trilho de dlares em 1995).
Franois Chesnais (1996, p.241) tem a opinio
de que
[...] no campo monetrio e fnanceiro, talvez
mais do que em qualquer outro, que foi maior
a responsabilidade dos governos, a comear
pelos do Reino Unido e dos Estados Unidos,
na criao das condies que permitiam ao
capital concentrado atuar praticamente a seu
bel-prazer, com poucos controles ou freios.
O descontrole do sistema fnanceiro global
associado aos vultosos dfcits em conta corrente
dos Estados Unidos contribuiu decisivamente para
a ecloso da atual crise fnanceira mundial. A crise
fnanceira mundial ocorrida em 2008 teve como
epicentro os Estados Unidos, que vm acumulando
dfcits sucessivos em conta corrente por mais
de 25 anos, fato este que est comprometendo
seriamente o desenvolvimento da produo, do
investimento e do comrcio global. Nouriel Rou-
bini, referindo-se aos Estados Unidos no artigo sob
o ttulo O esquema Ponzi, publicado na revista
Carta Capital em 01/04/2009, afrma que
[...] um pas que gastou mais do que recebeu
por mais de 25 anos, e se defronta com um
pesado dfcit em conta corrente, torna-se o
maior detentor de dvida externa do mundo
tambm um pas Ponzi que, eventualmente,
vai decretar moratria se, com o tempo no
apertar o cinto e comear a perseguir dfcits
em conta corrente menores e balana comer-
cial superavitria. As obrigaes dos EUA de-
vem somar um montante superior a 3 trilhes
de dlares (ROUBINI, 2009a).
Dois cenrios catastrfcos alternativos podem
resultar desta afrmativa de Nouriel Roubini: o primeiro
que os Estados Unidos podero dar o maior calote
do planeta ao decretarem a moratria de sua dvida
(3 trilhes de dlares), agravando ainda mais a crise
atual; o segundo, de comprometimento acentuado
do comrcio mundial, se adotarem a poltica de aper-
tar o cinto, reduzir dfcits e tornar superavitria sua
balana comercial dado o peso da economia ame-
ricana. Estamos, portanto, diante de um quadro de
difcil, seno impossvel superao. Isto signifca dizer
que a crise atual da economia mundial que eclodiu
nos Estados Unidos dever ter continuidade, avan-
ando da recesso em que se encontra depresso.
H muita especulao quanto evoluo futura
da economia mundial. Alguns analistas advogam a
tese de que a economia mundial ter uma evoluo
em V, isto , apresentaria no primeiro momento
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 37
recesso com queda no crescimento cuja retomada
aconteceria imediatamente aps atingir o ponto
mais baixo. Outros consideram o crescimento em
U, isto , haveria recesso com a queda no cresci-
mento econmico, seguida
de um longo perodo de
depresso aps o qual
ocorreria a retomada do
crescimento. Finalmente, os
mais pessimistas defendem
uma evoluo em L, isto ,
haveria recesso seguida
de depresso sem perspectiva de crescimento.
Neste ltimo caso, a retomada do crescimento s
aconteceria com a edifcao de uma nova ordem
econmica mundial.
O Fundo Monetrio Internacional (FMI), por
exemplo, defende uma evoluo entre V e U ao
afrmar que o mundo j ensaia sair da pior recesso
do ps-Segunda Guerra, mas que uma recuperao
mais frme poder demandar mais tempo do que o
previsto (Ver o artigo de Fernando Canzian, Econo-
mia mundial tem reao fraca, diz FMI, publicado
pela Folha de S. Paulo no Caderno Dinheiro em 9 de
julho de 2009). Segundo o FMI, a boa notcia que
as foras que vinham empurrando a economia global
para baixo esto perdendo fora. Mas a m notcia
que ainda muito fraca a fora que nos empurra para
cima, disse o economista-chefe do Fundo, Olivier
Blanchard, ao anunciar as novas previses contidas
no relatrio Panorama da Economia Mundial.
A maior difculdade de recuperao da econo-
mia mundial reside em maior escala nos Estados
Unidos, que se defrontam com um pesado dfcit
em conta corrente, tornando-se o maior detentor de
dvida externa do mundo. Se os Estados Unidos no
apertarem o cinto e comearem a perseguir dfcits
em conta corrente menores e balana comercial
superavitria, vo ter que decretar moratria, colo-
cando em xeque a economia mundial. Ressalte-se
que as obrigaes dos Estados Unidos devem
somar um montante superior a 3 trilhes de dla-
res. No entanto, se os Estados Unidos apertarem
o cinto para evitar a moratria haver o compro-
metimento do comrcio internacional dado o peso
da economia norte-americana. Isto signifca dizer
que, qualquer que seja a soluo para a economia
norte-americana, a crise global atual ter continui-
dade, avanando da recesso em que se encontra
depresso crnica. A evo-
luo da economia mundial
seria, portanto, em L.
Nouriel Roubini apresenta
nova forma de evoluo da
economia mundial, em W,
em seu artigo Cresce o risco
de nova contrao, publi-
cado na Folha de S. Paulo de 25/08/2009. Roubini
afrma que
[...] existem duas razes para que exista ris-
co ascendente de uma recesso de duplo
mergulho, em forma de W. Para comear,
existem riscos associados s estratgias de
sada para o grande relaxamento da poltica
monetria e de estmulo fscal: as autorida-
des sero criticadas por agir e tambm por
no agir. Caso decidam levar a srio os gran-
des defcits fscais e decretem aumento de
impostos, corte de gastos e reduo da liqui-
dez excessiva, podero solapar a recupera-
o e levar a economia a uma estagdefao
(recesso e defao) (ROUBINI, 2009b).
O futuro da economia mundial depende da solu-
o que seja dada gigantesca dvida pblica dos
Estados Unidos e grande dependncia econ-
mica recproca dos Estados Unidos e da China. O
primeiro problema que precisa ser solucionado o
da gigantesca dvida pblica dos Estados Unidos
que, por sua vez, depende tambm da soluo que
seja dada grande dependncia econmica rec-
proca dos Estados Unidos e da China. Esta depen-
dncia decorre, de um lado, do fato das reservas
monetrias chinesas estarem fnanciando decisi-
vamente o crescimento do dfcit dos Estados Uni-
dos e, de outro, o mercado norte-americano ser o
principal destino das exportaes chinesas. Com a
receita gerada por enormes excedentes comerciais
com os Estados Unidos e as polticas que mantm
sua moeda artifcialmente baixa, Pequim o maior
investidor em ttulos do Tesouro norte-americano.
O futuro da economia mundial
depende da soluo que seja
dada gigantesca dvida pblica
dos Estados Unidos e grande
dependncia econmica recproca
dos Estados Unidos e da China
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
38 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009
O aparente controle fnanceiro da China sobre os
Estados Unidos vem ganhando grande destaque.
Ressalte-se que o acmulo por parte da China de
uma enorme reserva em divisas estrangeiras (US$
2 trilhes) efeito colateral de um modelo econ-
mico demasiado dependente das exportaes. O
enorme supervit comercial da China fruto de um
yuan subvalorizado, que vem permitindo que outros
pases consumam bens chineses s custas da pr-
pria populao chinesa. A China no pode vender
as reservas de seu Tesouro sem desencadear o
prprio colapso do dlar, o que supostamente teme.
Um aspecto fundamental a considerar que se os
Estados Unidos adotassem a poltica de reduzir
seus dfcits, isso levaria o pas a comprar menos
produtos chineses.
A recente cpula entre os governos chins e
norte-americano teve como principal objetivo ini-
ciar conversaes para procurar solues conjun-
tas, apesar das divergncias sobre a moeda, para
o dfcit oramentrio norte-americano e o fosso
comercial (exportaes/importaes) entre os dois
pases, entre outros. O governo Obama manteve
a inteno de se centrar na diferena na balana
comercial, frisando que a China no deve contar
com os consumidores norte-americanos para fazer
a economia global sair da recesso, porque o con-
sumo das famlias norte-americanas est em con-
trao. Isto signifca dizer que a China teria que
necessariamente impulsionar o consumo interno
para manter seu crescimento econmico e contri-
buir para uma mais rpida, porm mais equilibrada
e sustentvel, recuperao global.
Martin Wolf, do Financial Times, pergunta se
[...] a economia mundial est saindo da cri-
se? O mundo aprendeu as lies certas? A
resposta para ambas as perguntas : at
certo ponto. Ns fzemos algumas coisas
acertadas e aprendemos algumas das lies
certas. Mas nem fzemos o sufciente e nem
aprendemos o sufciente (WOLF, 2009).
Wolf afrma ainda que devemos colocar estas not-
cias, por mais bem-vindas que sejam, em contexto.
O pior da crise fnanceira pode ter fcado para trs,
mas o sistema fnanceiro continua subcapitalizado e
carregando um fardo ainda desconhecido de ativos
duvidosos. Pelo contrrio, ele est escorado por um
imenso apoio explcito e implcito dos contribuintes.
A probabilidade de prejuzo frente prxima de
100%.
Segundo Wolf, a subcapitalizao do sistema
fnanceiro impacta negativamente sobre a economia
real, inibindo o fnanciamento do setor produtivo e
do comrcio internacional. Muitos pases, inclusive
o Brasil, esto sofrendo quedas acentuadas em
suas receitas de exportao em razo da reduo
da demanda mundial resultante da recesso glo-
bal, mas tambm em consequncia da retrao do
crdito para exportao. Teme-se que a tentativa
de cada pas estimular sua prpria economia na
conjuntura atual, associada adoo de medidas
protecionistas, leve a uma reao em cadeia. Isso
reduziria o comrcio internacional, aumentaria o
desemprego e autoalimentaria a crise em cada pas
e em escala global. A busca de vantagens em cada
pas levaria ao pior cenrio para todos: a depres-
so da economia mundial. Muitos analistas temem
que se repita o que aconteceu durante a Grande
Depresso nos anos 1930. A volta do protecio-
nismo representaria um srio risco para a continui-
dade do processo de globalizao.
Martin Wolf afrma tambm que por trs do
excesso de capacidade e dos enormes aumen-
tos nos dfcits fscais est o desaparecimento do
consumidor que gasta muito, principalmente nos
Estados Unidos. A prudncia do setor privado pro-
vavelmente perdurar em um mundo ps-bolha
caracterizado por montanhas de dvida. Aqueles
que esperam um retorno rpido aos negcios de
costume de 2006 esto fantasiando. Uma recupera-
o lenta e difcil, dominada pela desalavancagem e
riscos defacionrios, a perspectiva mais provvel.
Os dfcits fscais permanecero imensos por anos.
As alternativas liquidao do excesso de dvida
por meio de um aumento da infao ou falncia em
massa no sero permitidas. A alta dependncia
de uma expanso monetria imensa e dfcits fs-
cais nos pases que antes consumiam muito ser
insustentvel no fnal. A viso de Wolf a de que a
evoluo da economia mundial ocorrer em U.
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 39
Para Wolf, quanto mais forte for o crescimento
da demanda nos pases com supervit, em relao
ao PIB potencial, e mais poderoso for o reequilbrio
global, mais saudvel ser a recuperao da econo-
mia mundial. Isso vai acon-
tecer? Wolf duvida. O alto
desemprego persistente e
um baixo crescimento pode-
ro at mesmo ameaar
a prpria globalizao. As
fraquezas fundamentais do setor fnanceiro ainda
no foram tratadas. Dvidas tambm permanecem
sobre o funcionamento do sistema monetrio inter-
nacional baseado no dlar, os alvos corretos para
a poltica monetria, a gesto dos fuxos globais de
capital, a vulnerabilidade das economias emergen-
tes, como demonstrado na Europa central e orien-
tal e, tambm, a fragilidade fnanceira demonstrada
com tanta frequncia e to dolorosamente ao longo
das ltimas trs dcadas.
Uma das consequncias da crise econmica
e fnanceira mundial o agravamento do balano
de pagamentos em conta corrente da maioria dos
pases em razo da queda inevitvel no comrcio
internacional nos prximos anos. Os pases que
apresentam problemas de dfcits nos seus balan-
os de pagamentos tero tambm reduzidas suas
capacidades para importar. Quando isto ocorrer,
eles no tero outra alternativa seno a de substituir
importaes, protegendo seus mercados internos.
imprescindvel que a deciso de adotar uma poltica
de substituio de importaes com o fortalecimento
do mercado interno seja tomada pelo governo brasi-
leiro antes que a situao se torne crtica no pas.
A poltica econmica a ser adotada pelo Brasil
deveria ser orientada no sentido de enfrentar, nos
prximos anos, dfcits crescentes no balano de
pagamentos. At a ecloso da crise mundial, esses
dfcits eram cobertos pela entrada de capitais
externos que devero ser reduzidos signifcativa-
mente nos prximos anos por causa crise de liqui-
dez do sistema fnanceiro mundial. Uma alternativa
seria utilizar as reservas de 200 bilhes de dla-
res em divisas que dispomos na cobertura desses
dfcits. A outra, mais inteligente, seria a de utilizar
esses recursos para investir na produo interna
em substituio ao que o pas importa e reduzir ou
eliminar, em consequncia, o dfcit no balano de
pagamentos. Outra grande vantagem que esta
medida geraria emprego e
renda internamente no pas,
e reduziria sua vulnerabili-
dade externa.
Em outras palavras, o
governo brasileiro deveria
adotar uma nova poltica econmica, centrada no
incentivo industrializao substitutiva de impor-
taes, passando-se a produzir no Brasil o que
importado do exterior. O objetivo seria reduzir os
gastos do pas em divisas com importaes con-
tribuindo, desta forma, para reduzir os dfcits que
devero ocorrer na balana comercial e no balano
de pagamentos do pas em conta corrente, alm
de incrementar a gerao de emprego e renda no
mercado interno.
Essas medidas de poltica econmica so abso-
lutamente indispensveis porque a crise econ-
mica e fnanceira mundial no ter soluo a curto
e mdio prazos. Levando em conta os ciclos longos
de Kondratieff, a crise enfrentada pelo sistema capi-
talista mundial s ter um fm em 2029. Sua dura-
o ser, portanto, de 20 anos no mnimo. Durante
este perodo, vivenciaremos uma situao de caos
sistmico, a no ser que haja uma ao articulada
global que leve superao do problema. Alm
disso, o protecionismo dever ser adotado na maio-
ria dos pases que se defrontaro com problemas
em seus balanos de pagamentos.
Devido a esses fatos, o governo brasileiro pre-
cisa se convencer defnitivamente de que a crise
do sistema capitalista mundial profunda. O Brasil
no uma ilha de prosperidade em um ambiente
de crise geral. A economia mundial se encontra em
recesso e caminha para a depresso. A sada do
estado de depresso para o de retomada s ocor-
rer a longo prazo, se tomarmos por base a expe-
rincia histrica. Ressalte-se que a crise global de
1873 s foi superada em 1896, 23 anos aps, e a
mais recente, a de 1929, s foi superada em 1945,
16 anos aps sua ecloso. O comrcio exterior ser
Uma das consequncias da crise
econmica e fnanceira mundial
o agravamento do balano de
pagamentos em conta corrente
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
40 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009
profundamente afetado nos prximos anos. Nessas
circunstncias, qualquer plano de desenvolvimento
para o Brasil deveria estar fortemente apoiado no
mercado interno.
Uma constatao que se observa no momento
a de que cada pas est buscando solucionar seus
prprios problemas. No Brasil, um grave problema
o fato de termos um presidente e uma equipe
econmica sem viso estratgica. Eles s olham o
curto prazo. O governo brasileiro est perdendo a
grande oportunidade histrica de promover o desen-
volvimento do pas em novas bases. Peter Drucker
(1972), uma das maiores autoridades mundiais em
administrao, afrma na pgina 124 de sua obra O
Gerente Efcaz que
Gerentes efcazes [...] procuram prever o que
estratgico e genrico, em vez de resolver
problemas.
e, na pgina 133, ressalta que
A primeira pergunta que o tomador de de-
cises faz : Essa situao genrica ou
uma exceo? Isso algo que gera um gran-
de nmero de ocorrncias? Ou a ocorrn-
cia um acontecimento nico que precisa ser
tratado como tal? O que genrico deve ser
respondido com uma regra, um princpio. O
excepcional s pode ser tratado como tal e
como se apresenta.
Os ensinamentos de Peter Drucker no esto
sendo seguidos pelos dirigentes do Brasil, que pro-
curam resolver, sobretudo, os problemas de curto
prazo como, por exemplo, o da insufcincia de cr-
dito interno e externo, com a adoo de medidas
voltadas para a reduo dos depsitos compulsrios
dos bancos, a dispensa do IPI na indstria automo-
bilstica e em outros setores industriais, o aporte de
maior volume de recursos ao mercado pelos bancos
estatais, a reduo das taxas de juros, apesar da
taxa Selic continuar elevada tanto quanto os spre-
ads bancrios, entre outras medidas tpicas.
Os dirigentes do Brasil no perceberam ainda
que o que est ocorrendo um acontecimento nico
que precisa ser tratado com a adoo de estratgias
que neutralizem as ameaas ao desenvolvimento
econmico e social do pas, e que contribuam para
aproveitar as oportunidades que a crise atual possa
proporcionar. Acontecimento nico signifca dizer
que as regras utilizadas em condies de norma-
lidade no se aplicam nas condies atuais. Isto
signifca dizer que o governo federal deveria atuar,
na frente interna, adotando um plano estratgico de
desenvolvimento para o pas centrado fundamen-
talmente no fortalecimento do mercado interno e,
na frente externa, buscando incrementar as expor-
taes atravs do comrcio multilateral e bilate-
ral. Este plano estratgico de desenvolvimento
requerer uma nova e urgente reforma do Estado
e da Administrao Pblica no Brasil para dar-lhe
sustentao.
BALANO DA REFORMA DO ESTADO E DA
ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL NOS
ANOS 1990 E 2000
A reforma do Estado e da Administrao Pblica
no Brasil realizada na dcada de 1990 ocorreu em
razo de trs fatores: o processo de globalizao da
economia, a crise de fnanciamento do setor pblico
agravada na dcada de 1980 e a crise do modelo de
gesto imperante no pas. Esta reforma teve incio a
partir do governo Fernando Collor, em 1990, quando
foi dado incio ao processo de introduo do modelo
neoliberal no Brasil, dando incio ao desmonte do
aparato institucional montado no pas de 1930 a
1988 para facilitar o ingresso de capitais externos
considerados indispensveis em razo da insufci-
ncia da poupana interna para fnanciar os investi-
mentos na expanso da economia brasileira.
Em sua obra Um projeto para o Brasil, Fernando
Alcoforado afrma o seguinte:
De 1990 at 1998, o governo brasileiro ado-
tou um conjunto de medidas preconizado
pelo FMI e pelo Banco Mundial para inserir o
Brasil ao processo de globalizao o Con-
senso de Washington que estabelecia trs
passos a serem dados na seguinte ordem: 1)
estabilizao da economia (combate infa-
o); 2) realizao de reformas estruturais
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 41
(privatizaes, desregulamentao de mer-
cados, liberalizao fnanceira e comercial); e
3) retomada dos investimentos estrangeiros
para alavancar o desenvolvimento. levando
em conta este contexto que devemos situar
a reforma do Estado e da Administrao P-
blica no Brasil realizada na dcada de 1990
(ALCOFORADO, 2000, p.92).
Fatores internos e externos contriburam para
que houvesse mudanas no aparato institu-
cional existente no Brasil at 1990. Interna-
mente, a crise fnanceira do Estado, que fazia
com que ele se tornasse incapaz de atuar
como investidor, a insufcincia de poupana
privada interna, a cessao do fnanciamen-
to de bancos internacionais e a reduo de
investimentos estrangeiros diretos no Brasil
a partir da crise da dvida externa na dcada
de 1980 colocaram em xeque o modelo de
desenvolvimento at ento em vigor (ALCO-
FORADO, 2000, p.104).
Externamente, a crise estrutural do sistema
capitalista mundial, no fnal da dcada de
1970, colocou na ordem do dia a necessida-
de dos pases industrializados reestrutur-lo.
Esta reestruturao tinha como principal ob-
jetivo a abertura dos mercados mundiais com
a reduo do tamanho do Estado e menor in-
gerncia dos governos nacionais na atividade
econmica. Para os pases ditos emergentes
como o Brasil, preconizou-se o Consenso de
Washington, expresso adotada em 1990
pelo economista ingls John Williamson, que
contempla um conjunto de medidas estabele-
cido pelo FMI e pelo Banco Mundial para es-
tabilizar as economias dos pases capitalistas
perifricos a fm de adapt-los nova ordem
econmica mundial em gestao centrada na
globalizao (ALCOFORADO, 2000, p.104).
Segundo Eli Diniz, professora do Instituto de
Economia da UFRJ,
[...] no decorrer dos anos 1990, o tema da
reforma do Estado adquiriu centralidade na
agenda pblica brasileira. A partir da pre-
sidncia de Fernando Collor, desencadea-
ram-se as primeiras medidas para reduzir o
Estado e realizar a ruptura com o passado
intervencionista, tpico do modelo da indus-
trializao substitutiva de importaes e do
desenvolvimentismo dos governos militares
de 1964 a 1985. Esse esforo reformista foi
aprofundado no primeiro governo do presi-
dente Fernando Henrique Cardoso, que se
props a tarefa de sepultar a Era Vargas e
superar os entraves representados pela so-
brevivncia da antiga ordem (DINIZ, 2001).
Com a instalao do governo Fernando Henri-
que Cardoso, a reforma do Estado e da Administra-
o Pblica no Brasil ganha destaque na agenda
nacional a partir da criao do Ministrio da Admi-
nistrao Federal e Reforma do Estado (MARE),
que assume, alm das funes tradicionais de
gesto da funo pblica, a atribuio de coorde-
nar o processo de reestruturao da administrao
pblica brasileira. A proposta de reforma destaca a
necessidade de aumentar a governana do Estado,
ou seja, a capacidade tcnica e administrativa de
governar com efetividade e efcincia, voltando a
ao dos servios para o atendimento dos cida-
dos, e limitando a atuao do Estado quelas fun-
es que lhe so prprias.
Com isso, o Estado assumiria um papel menos
abrangente como executor ou prestador direto de
servios, reorientando o foco de sua atuao para a
promoo do desenvolvimento social e econmico,
visando assegurar o atendimento das demandas
sociais bsicas. Nesta nova perspectiva, buscava-se
o fortalecimento do Estado para a execuo das fun-
es de formulao de polticas pblicas, regulao
e coordenao, particularmente em nvel federal, e a
progressiva descentralizao vertical, para os nveis
estadual e municipal, das funes executivas no
campo da prestao de servios sociais e de infraes-
trutura. A modernizao da gesto pblica se funda-
mentaria na observncia dos seguintes princpios:
Focalizao da ao do Estado no cida-
do. O Estado deve ser entendido como o
frum onde o cidado exerce a cidadania,
tendo como objetivos melhorar a qualidade
da prestao do servio pblico na perspec-
tiva de quem o usa e possibilitar o aprendi-
zado social de cidadania;
Reorientar os mecanismos de controle
para resultados, o que signifca substituir a
lgica vigente do controle da legalidade e do
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
42 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009
cumprimento do rito burocrtico para o con-
trole voltado para a consecuo de objetivos;
Flexibilidade administrativa , que permita
alcanar os resultados esperados pela
sociedade;
Controle social , o que quer dizer desenhar
mecanismos de prestao social de contas e
avaliao de desempenho prximos da ao.
Para a implantao desses princpios, foi neces-
sria a construo de um modelo conceitual baseado
na existncia de quatro setores dentro do Estado:
Ncleo Estratgico a.
o setor que edita leis, defne as polti-
cas pblicas e zela pelo seu cumprimento.
Representa o segmento voltado para a con-
secuo das funes estratgicas do Estado
e corresponde aos poderes Legislativo e
Judicirio, e, no poder Executivo, cpula
diretiva, responsvel pelo planejamento e
formulao das polticas pblicas.
Atividades Exclusivas b.
o setor onde so prestados servios que s
o Estado pode realizar. So servios em que
se exerce o poder de regulamentar, arrecadar
impostos, fscalizar e subsidiar do Estado.
Servios No Exclusivos c.
Corresponde ao setor onde o Estado atua
num contexto competitivo, simultaneamente
com organizaes pblicas no estatais
e com a iniciativa privada. So exemplos
deste setor: as universidades, os hospitais,
os centros de pesquisa e os museus.
Produo de bens e servios para o d.
mercado
Corresponde rea de atuao das empre-
sas. caracterizado pelas atividades eco-
nmicas voltadas para o lucro, que ainda
permanecem no aparelho do Estado, como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura.
Dentro dessa perspectiva, o novo desenho ins-
titucional do aparelho do Estado induz ao fortaleci-
mento de suas funes de formulao de polticas,
por intermdio do ncleo estratgico, reservando-se
o espao da prestao de servios para instituies
de trs naturezas bsicas:
no setor de atividades exclusivas , por
intermdio das Agncias Executivas, que
consiste, basicamente, numa qualifcao
adicional dada s autarquias e fundaes
que atuam neste setor, a partir da responsa-
bilizao e comprometimento com resultados
e a contrapartida de fexibilidades mnimas
necessrias para a consecuo dos objeti-
vos estabelecidos em contrato de gesto,
frmado com o ministrio supervisor;
no setor de servios no exclusivos , pela
transformao das instituies que atuam
neste setor em Organizaes Sociais, enti-
dades pblicas no estatais, que, a partir
de autorizao parlamentar especfca, fca-
riam autorizadas a participar do oramento
pblico, mediante contrato de gesto que
defnir os compromissos de resultados
especfcos;
no setor de produo de bens e servios
para o mercado, por intermdio de empre-
sas privadas a partir da concesso, ou
estatais, neste caso, reguladas por meio de
contrato de gesto, celebrado com o minis-
trio supervisor.
Essas diretrizes indicam, primeiramente, a
necessidade de estabelecer a distino entre as
aes a serem realizadas diretamente pelo apare-
lho do Estado, as aes a serem apenas garantidas
pelo Estado e aquelas em que a presena do poder
pblico se dar na forma de regulao, orientao
e fomento para a iniciativa privada. Outra aborda-
gem necessria consiste na defnio das aes
que cabem esfera federal, assumindo-se que um
dos requisitos para a racionalizao do emprego
dos recursos pblicos e para o aperfeioamento do
aparelho do Estado no governo federal a descen-
tralizao, para as outras esferas, de servios cuja
natureza demande informao e deciso em nvel
regional ou local, mais compatveis com o exerccio
do controle social pelos cidados.
A proposta de reforma do Estado do governo Fer-
nando Henrique Cardoso no alcanou, entretanto,
o objetivo de eliminar os pontos de estrangulamento
da administrao pblica brasileira, bem como os
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 43
vcios do passado. A orientao bsica do governo
esteve voltada para as questes relativas crise
fscal e preservao da austeridade orament-
ria. Em consequncia, a reforma administrativa foi
efetivamente contida pelas
metas do ajuste fscal, con-
duzido de forma infexvel
pelo Ministrio da Fazenda.
A principal falha da
reforma do Estado e da
Administrao Pblica posta
em prtica no governo de
Fernando Henrique Cardoso
reside no fato de vincul-la insero subordinada
do Brasil ao processo de globalizao e no a uma
estratgia de desenvolvimento nacional. Outra def-
cincia importantssima na reforma do Estado e
da Administrao Pblica realizada na dcada de
1990 decorre do fato de no ter proposto estrat-
gias que possibilitassem na prtica o aumento da
efcincia e da efccia do aparelho do Estado no
Brasil com a realizao de uma profunda reestrutu-
rao organizacional.
Em sua obra De Collor a FHC O Brasil e a
nova (des)ordem mundial, Fernando Alcoforado
afrma o seguinte:
O Estado no Brasil inefciente e inefcaz
devido falta de integrao dos governos fe-
deral, estadual e municipal na promoo do
desenvolvimento nacional, regional e local.
Associe-se a esse fato a existncia de estru-
turas organizacionais inadequadas em cada
um dos nveis federal, estadual e municipal
que inviabilizam o esforo integrativo nessas
instncias de governo. A falta de integrao
das diversas instncias do Estado , portan-
to, total, fazendo com que a ao do poder
pblico se torne catica no seu conjunto, ge-
rando, em consequncia, deseconomias de
toda ordem (ALCOFORADO, 1998, p. 101).
As estruturas organizacionais do governo em
todos os seus nveis no Brasil esto supera-
das. inadmissvel que estruturas do gover-
no federal, estadual e municipal superponham
esforos, como ainda ocorre hoje em muitos
setores, exaurindo os parcos recursos coloca-
dos sua disposio. Para solucionar esse
problema, seria necessrio fazer com que os
governos federal e estaduais assumissem
funes normativas e de planejamento glo-
bal, regional e setorial em bases
integradas, enquanto as prefeitu-
ras municipais, rgos de desen-
volvimento regional e empresas
estatais fariam a parte executiva
tambm de forma articulada (AL-
COFORADO, 1998, p. 101).
Competiria, portanto, s prefeitu-
ras municipais, aos organismos
de desenvolvimento regional e
s empresas estatais a grande responsabi-
lidade de colocar em prtica todos os planos
de desenvolvimento global, regional, estadu-
al, municipal e setorial elaborados em con-
junto pelas diversas instncias de governo
aps auscultar os parlamentos nos seus n-
veis federal, estadual e municipal, bem como
a sociedade civil. Esse modelo de gesto in-
tegrada do setor pblico no Brasil se contra-
poria ao que prevalece na atualidade, no qual
os governos federal, estadual e municipal so
autnomos nas suas deliberaes e aes, e
politicamente reativos ideia de integrao
(ALCOFORADO, 1998, p. 101).
Repensar a reforma do Estado requer uma
ruptura com o paradigma ainda dominante nos
estudos desta rea que privilegia o papel da tec-
nocracia na gesto governamental em detrimento
da manifestao de setores da sociedade civil.
No basta mais e mais concentrao do poder
tcnico, como ocorre na atualidade. preciso
levar em conta a dimenso poltica da reforma
do Estado, contemplando a participao de seto-
res da sociedade civil atravs de audincias
pblicas, plebiscitos e referendos nas tomadas
de deciso sobre as questes mais relevantes.
A nfase na poltica requer, fundamentalmente,
o fortalecimento das conexes do Estado com
a sociedade e com as instituies representati-
vas, expandindo tambm os procedimentos de
cobrana e de prestao de contas, os meios de
controle social externo, a transparncia e a publi-
cizao dos atos do governo.
A proposta de reforma do Estado
do governo Fernando Henrique
Cardoso no alcanou [...] o
objetivo de eliminar os pontos de
estrangulamento da administrao
pblica brasileira, bem como os
vcios do passado
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
44 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009
Alm das fragilidades acima apontadas, a
reforma do Estado e da Administrao Pblica
posta em prtica no governo de Fernando Henrique
Cardoso, no levou na devida conta a experincia
da Unio Europeia que constituiu o denominado
Estado em rede. Em sua tese de doutorado, Os
Condicionantes do Desenvolvimento do Estado da
Bahia, Fernando Alcoforado afrma o seguinte:
Em consequncia do fracasso do Estado-
Nao clssico em articular a resposta aos
desafos da globalizao da economia, da
tecnologia e da comunicao, os governos
europeus esto tentando administrar seus
pases com a construo de um novo siste-
ma institucional, o Estado em rede (ALCO-
FORADO, 2003, p. 58).
Manuel Castells afrma que a unifcao da
Europa uma fonte de inovao institucional que
poder fornecer algumas respostas crise do Esta-
do-Nao, porque esto sendo criados novos tipos
de governo e novas instituies governamentais nos
mbitos europeu, nacional, regional e local, moti-
vando uma nova forma de Estado que prope ser
chamado de Estado em rede. A integrao euro-
peia , ao mesmo tempo, uma reao ao processo
de globalizao e sua expresso mais avanada
(Castells, 1999). A implantao do Estado em rede
no Brasil se traduziria na integrao dos diversos
organismos do Estado brasileiro em todos os nveis
federal, estadual e municipal no planejamento e na
execuo dos planos de desenvolvimento do pas.
A REFORMA DO ESTADO E DA
ADMINISTRAO PBLICA REQUERIDA AO
BRASIL E BAHIA NA ERA CONTEMPORNEA
Diferentemente da reforma do Estado e da Admi-
nistrao Pblica posta em prtica no governo de
Fernando Henrique Cardoso, que teve como princi-
pal objetivo a insero do Brasil ao processo de glo-
balizao com base no Consenso de Washington,
urge a realizao de uma nova reforma no Brasil
que contribua para promover o desenvolvimento do
pas apoiado fortemente no mercado interno pelas
razes expostas no primeiro item deste artigo. Para
dar sustentao a esta estratgia de desenvolvi-
mento necessrio que o Estado brasileiro, em
todos os seus nveis, disponha de uma estrutura
organizacional efciente e efcaz.
Em suas obras Globalizao e Desenvolvimento
(2006) e Bahia Desenvolvimento do Sculo XVI
ao Sculo XX e Objetivos estratgicos na Era Con-
tempornea (2007), Fernando Alcoforado afrma o
seguinte:
Um projeto de desenvolvimento de um pas
ou de uma regio s ter carter progressista
se gerar transformao, mudana, progresso,
criao e distribuio de riqueza. O desenvol-
vimento econmico se materializa quando h
transformao, mudana, progresso e cria-
o de riqueza, e o desenvolvimento social
s acontece quando a riqueza amplamente
distribuda pela populao, isto , no con-
centrada. Um projeto de desenvolvimento
tem, portanto, carter progressista quando o
desenvolvimento econmico e o desenvolvi-
mento social ocorrem simultaneamente .
A experincia histrica bem sucedida dos pa-
ses lderes do capitalismo mundial (Europa
Ocidental, Estados Unidos, entre outros) e
a dos tigres asiticos (Japo, Coreia do Sul,
Taiwan, entre outros) na segunda metade do
Sculo XX demonstra que as polticas de de-
senvolvimento econmico e social por eles
implementadas alcanaram efccia porque
foram capazes de utilizar ao mximo os fa-
tores internos e externos impulsionadores e
inibir ou neutralizar os fatores internos e ex-
ternos restritivos a seu desenvolvimento.
Os fatores impulsionadores e restritivos ao de-
senvolvimento se localizam em trs planos: 1)
na economia; 2) na sociedade; 3) no territrio.
O trip economia-sociedade-territrio re-
presenta a base sobre a qual as polticas go-
vernamentais de desenvolvimento devem ser
estruturadas para se tornarem efcazes. Uma
poltica desenvolvimentista governamental de
um pas ou de uma regio ser efcaz na me-
dida em que seja capaz de utilizar ao mximo
os fatores internos e externos existentes em
sua economia, na sociedade e em seu territ-
rio impulsionadores de seu desenvolvimento
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 45
econmico e social e neutralizar os fatores
internos e externos a ele restritivos.
Os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento no plano da economia dizem respei-
to disponibilidade de capital como fator de
produo, a existncia de demanda interna e
externa para os produtos ou servios, a pre-
sena de empreendedores internos e exter-
nos interessados em investir, a existncia de
uma estrutura industrial competitiva, a pre-
sena de um ambiente empresarial competiti-
vo que contribua para a inovao de produtos
e processos, e a existncia de uma situao
macroeconmica favorvel.
Os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento no plano da sociedade referem-se
disponibilidade de recursos humanos e de
recursos de conhecimentos como fatores de
produo, a presena de empreendedores
internos interessados em investir, a existn-
cia de mercado interno para os produtos ou
servios, a disponibilidade de infraestrutura
social (educao e sade) e a existncia de
instituies da sociedade civil organizada atu-
antes, de sindicatos de trabalhadores ativos
e de partidos polticos progressistas fortes.
Os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento no plano do territrio dizem respeito
disponibilidade de recursos fsicos naturais ou
construdos pelo homem como fatores de pro-
duo, a disponibilidade de infraestrutura eco-
nmica (energia, transportes e comunicaes),
a existncia de polos de crescimento e desen-
volvimento territorialmente bem distribudos e
a existncia de potencial de desenvolvimento
endgeno ou local em todas as regies.
Para serem bem sucedidos na implemen-
tao de suas polticas desenvolvimentis-
tas, os governos precisam fazer com que
os fatores impulsionadores do desenvolvi-
mento existentes em cada um dos trs pla-
nos acima citados (economia, sociedade e
territrio) sejam amplamente utilizados na
promoo do desenvolvimento econmico
e social, e que os fatores restritivos sejam
eliminados ou neutralizados. Isso signifca
dizer que a mais adequada sinergia entre
os fatores existentes nos planos da econo-
mia, da sociedade e do territrio decisiva
para que se alcance o necessrio desenvol-
vimento econmico e social.
Fernando Alcoforado afrma ainda:
O papel do governo na promoo do desen-
volvimento econmico e social de um pas ou
de uma regio reside em sua capacidade de
infuenciar: 1) na otimizao e melhoria dos
fatores de produo existentes (recursos hu-
manos, recursos fsicos, recursos de conhe-
cimentos e capital); 2) na adequada dotao
de infraestrutura econmica e social; 3) na
expanso da demanda interna e no incenti-
vo ao atendimento da demanda externa de
produtos ou servios; 4) na expanso da es-
trutura industrial existente e no aumento de
sua competitividade; 5) na criao de um am-
biente empresarial competitivo que contribua
para a inovao de produtos e processos; 6)
no fortalecimento dos polos de crescimento e
desenvolvimento existentes e na constituio
de zonas ou eixos de desenvolvimento; 7) na
utilizao do potencial de desenvolvimento
endgeno ou local; 8) na criao de condi-
es que permitam tornar o pas ou a regio
menos vulnervel aos efeitos de instabilida-
des e crises na economia mundial, brasileira
e local, promover o crescimento da economia
nacional e regional com distribuio de ren-
da e implementar medidas que contribuam
para a reduo das desigualdades regionais
(ALCOFORADO, 2007, p. 135).
As estratgias relativas aos itens 1, 2, 3, 4,
5 e 8 acima especifcados devem contribuir para
o sucesso das estratgias relativas aos itens 6
e 7. Isto signifca dizer que o desenvolvimento
do mercado interno se realizar com o sucesso
que se alcance no fortalecimento dos polos de
crescimento e desenvolvimento existentes e na
constituio de zonas ou eixos de desenvolvi-
mento, bem como na utilizao do potencial de
desenvolvimento endgeno ou local que seriam,
por sua vez, bem sucedidos se houver otimiza-
o e melhoria dos fatores de produo existen-
tes (recursos humanos, recursos fsicos, recursos
de conhecimentos e capital), adequada dotao
de infraestrutura econmica e social, expanso
da demanda interna e incentivo ao atendimento
REFORMA DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA NECESSRIA AO BRASIL NA ERA CONTEMPORNEA
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da demanda externa de produtos ou servios,
expanso da estrutura industrial existente e
aumento de sua competitividade, e criao de um
ambiente empresarial competitivo que contribua
para a inovao de produ-
tos e processos.
O desenvolvimento do
mercado interno se realizar
na plenitude, portanto, na
medida em que o progresso
econmico e social ocorra
em cada polo de cresci-
mento e desenvolvimento
nos eixos de desenvolvi-
mento e em cada localidade. Ao abordar os polos de
crescimento e desenvolvimento na pgina 194 de
sua obra Globalizao e Desenvolvimento (2006),
Fernando Alcoforado afrma o seguinte:
A estratgia de desenvolvimento de um pas
ou de uma regio deve se apoiar tambm nos
polos que comandam seu crescimento econ-
mico ou desenvolvimento, isto , nas cidades
ou reas economicamente mais dinmicas.
Ressalte-se que o polo de crescimento surge
devido ao aparecimento de uma ou mais ati-
vidades econmicas motrizes que, antes das
demais, realizam a separao dos fatores de
produo, provocam a concentrao de capi-
tais sob um mesmo poder e decompem tec-
nicamente as tarefas e a mecanizao.
preciso destacar que o polo o centro
econmico dinmico de uma regio, de
um pas ou de um continente, e que o seu
crescimento se faz sentir sobre a regio que
o cerca, de vez que ele cria fuxos da regio
para o centro e refuxos do centro para a
regio. O desenvolvimento regional estar,
assim, sempre ligado ao do seu polo. Como
o polo sempre um ponto ou uma rea que
exerce infuncia sobre uma regio, ele tem
de ser canalizado por estradas, por caminhos
que liguem a rea polarizada ao polo. A infu-
ncia exercida pelo polo em uma determina-
da regio pode contribuir decisivamente para
incrementar a demanda interna de produtos
e servios, o uso dos fatores de produo,
a infraestrutura, a capacidade industrial e a
inovao de processos e de produtos.
Foi devido a esse processo, que teve grande
infuncia na integrao do territrio francs
em torno de Pars de 1830 a 1870 e, de-
pois, de 1892 a 1914 e do territrio norte-
americano em torno das grandes
cidades do Nordeste dos Estados
Unidos dos meados do scu-
lo XIX at 1908 , a expanso
das ferrovias, permitindo o cres-
cimento dos polos principais pela
expanso de sua rea de infu-
ncia, pela formao de ns de
trfego e de zonas ou eixos de
desenvolvimento. Ressalte-se
que o conceito de Zona ou Eixo
de Desenvolvimento consiste
em agrupamentos econmicos defnidos a
partir dos grandes corredores de circulao
da produo, propulsores do desenvolvimen-
to regional.
A existncia de vrios polos de desenvolvi-
mento ligados uns aos outros por estradas e
ocupando todos uma rea dinmica, tem re-
percusso sobre todas as atividades econ-
micas regionais e formam aquilo que pode ser
denominado de zonas ou eixos de desen-
volvimento. As zonas ou eixos de desen-
volvimento so o resultado da concentrao
geogrfca das atividades econmicas devi-
do aos efeitos da complementao. Assim, a
presena de determinadas indstrias em um
local favorvel provoca a formao de uma
infra-estrutura e atrai outras indstrias que
lhe so complementares.
Na mesma obra, pgina 197, Fernando Alcofo-
rado faz a anlise do potencial de desenvolvimento
endgeno ou local.
A teoria do desenvolvimento endgeno a
que focaliza, com toda ateno, a questo
regional, apresentando as maiores contribui-
es para a problemtica das desigualdades
regionais e os melhores instrumentos de po-
lticas para sua correo. A capacidade de
a sociedade liderar e conduzir o seu prprio
desenvolvimento regional, condicionando-o
mobilizao dos fatores produtivos dispo-
nveis em sua rea e ao seu potencial en-
dgeno, traduz a forma de desenvolvimento
denominado endgeno.
O desenvolvimento do mercado
interno se realizar na plenitude
[...] na medida em que o progresso
econmico e social ocorra em
cada polo de crescimento e
desenvolvimento nos eixos de
desenvolvimento e em cada
localidade
FERNANDO ALCOFORADO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.35-48, abr./jun. 2009 47
A contribuio da teoria de desenvolvimen-
to endgeno consistiu em identifcar quais
fatores de produo atualmente decisivos,
como o capital social, o capital humano, o
conhecimento, a pesquisa e o desenvolvi-
mento, a informao e as instituies, eram
determinados dentro da regio e no de
forma exgena, como at ento era enten-
dido. Por conseguinte, logo se concluiu que
a regio dotada desses fatores ou estrate-
gicamente direcionada para desenvolv-los
internamente teria as melhores condies
de atingir um desenvolvimento acelerado e
equilibrado. Alm disso, o processo de de-
senvolvimento endgeno pode contribuir
decisivamente para incrementar a demanda
interna de produtos e servios, o uso dos fa-
tores de produo, a infraestrutura, a capa-
cidade industrial e a inovao de processos
e de produtos.
Levando em considerao esses pressupos-
tos, possvel compreender que uma estra-
tgia poltica de desenvolvimento regional
no pode se ater somente a aes de cunho
ortodoxo, como linhas de crdito, incentivos
fscais ou de investimentos na formao bru-
ta de capital fxo. Ela deve tambm procurar
manter e ampliar o estoque de capital social
em sua comunidade, fortalecendo a auto-
organizao social, estimulando a prtica de
solues colaborativas para problemas co-
muns, e promovendo a participao e a aber-
tura ao dilogo com os diversos integrantes
das comunidades regionais.
No que concerne gerao de empresas lo-
cais, pode-se adotar, tambm, como poltica
de desenvolvimento endgeno a implantao
de incubadoras de empresas que so pro-
gramas de assistncia s micro e pequenas
empresas em fase inicial. Sua fnalidade
viabilizar projetos, criando novos produtos,
processos ou servios, gerando novas em-
presas que, aps deixarem a incubadora,
estejam aptas a se manter no mercado. A in-
troduo de novas tecnologias pode ser reali-
zada principalmente em incubadoras de base
tecnolgica, como no setor de telecomunica-
es, eletrnica, informtica, mecnica de
preciso, biotecnologia, qumico, fabricao
de produtos odontolgicos, dentre outros.
Cinco outras iniciativas podem ser desenvolvi-
das no processo de desenvolvimento endgeno:
1) a formao de recursos humanos; 2) o apoio
comunidade; 3) a redistribuio de renda; 4) a con-
servao do meio ambiente; 5) reforma agrria. A
formao de recursos humanos tem como principal
objetivo a qualifcao da mo de obra, o que se
torna fundamental para evitar que a falta de qua-
lifcao dos trabalhadores locais seja um fator de
repulso de investimentos.
No que concerne Bahia, preciso fortalecer
os polos de crescimento e desenvolvimento da eco-
nomia do estado da Bahia (Macrorregio de Salva-
dor, o Litoral, inclusive Salvador, e as regies sob a
infuncia de Juazeiro, Vitria da Conquista, Irec,
Guanambi e Barreiras). O potencial de desenvolvi-
mento endgeno de cada localidade do estado da
Bahia deve ser identifcado e utilizado na plenitude.
O governo do estado da Bahia deveria constituir
sistemas de gesto para coordenar as aes nas
regies abrangidas pelos polos de crescimento e
desenvolvimento da economia estadual, especial-
mente nas zonas ou eixos de desenvolvimento,
envolvendo os governos federal, estadual e munici-
pal, que atuariam de forma integrada. No plano de
cada localidade deveria haver um esforo conjunto
entre as trs esferas de governo, as foras econ-
micas e a sociedade civil na promoo do desen-
volvimento econmico e social.
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risco substancial de recadas. UOL Notcias Internacional, 15
jul.2009.
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 49
As reformas institucionais do estado da
Bahia entre 1955 e 2004
Marcelo Rodrigues Vieira
A
Abstract
A focused debate in recent decades has generated efforts
to implement actions with the objective of modernizing public
administration in Bahia, with strategic planning understood as
a public management tool. This work presents a contribution
for rescuing actions that locate Bahia at the forefront of this
process among Brazilian States and even at federal level. In
spite of the this merit conferred, the GDP macro-indicators, per
capita GDP, HDI and its sub-indexes call for greater refection
on the effectiveness of public policies implemented until now.
Keywords: Public modernization. Planning. GDP. HDI.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Um acentuado debate tem gerado, nas ltimas dcadas,
esforos de implementao de aes com o objetivo de
modernizar a administrao pblica na Bahia, a compreendido
o planejamento estratgico como ferramenta de gesto pblica.
Nesse sentido, este trabalho apresenta uma contribuio ao
resgate de aes que situam a Bahia na vanguarda desse
processo entre os estados brasileiros e at na esfera federal.
No obstante esse mrito atribudo, os macroindicadores de
PIB, PIB Per capita, assim como o IDH e seus subndices nos
conclamam a uma maior refexo quanto efetividade das
polticas pblicas at aqui implementadas.
Palavras-chave: Modernizao pblica. Planejamento.
PIB. IDH.
A
Mestre em Anlise Regional pela Universidade Salvador (Unifacs); especialista em
Gesto Organizacional Pblica pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); especia-
lista em Administrao Financeira pelas Faculdades Integradas Estcio de S/CENID;
graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica do Salvador (UCSal);
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na Superintendncia de
Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI). marcelovieira.ead@gmail.com
INTRODUO
Neste trabalho, so apresentados os princi-
pais marcos de reformas no aparelho de governo
do estado da Bahia, bem como as aes de pla-
nejamento, tendo como marco inicial o governo
de Antnio Balbino em 1955, seguido pelo Plan-
deb, a reforma administrativa de 1966, as diver-
sas aes governamentais de planejamento e
as reformas administrativas dos perodos sub-
sequentes, at o ano de 2004. Como contribui-
o, contudo, apresentada uma brevssima
retrospectiva dos principias legados do perodo
iniciado pelo Estado Novo (1937-1945) at o
incio da dcada de 1950, a includa a criao do
Departamento do Servio Pblico (DSP) atravs
de decreto de 1942. Tambm algumas citaes
do sculo XIX apresentam as ideias modernizan-
tes para o estado brasileiro, temas relacionados
meritocracia que at os dias atuais so recor-
rentes nos programas de governo, contudo, sem
uma efetiva implementao, salvo experincias
isoladas. Assim, este estudo busca contribuir
para uma profunda refexo sobre a persistente
inaptido dos governos em promoverem efcazes
alteraes nas suas estruturas e processos admi-
nistrativos para fazer frente aos desafos efetivos
de promoo do desenvolvimento econmico e
social, at ento com resultados desfavorveis ao
Estado quando medidos pelos macroindicadores
de PIB, PIB per capita, IDH e seus subndices.
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
50 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
A modernizao imposta pelo Estado Novo na
Bahia (1937-1945)
O Estado Novo foi um regime ditatorial, republi-
cano-nacional-unitrio-autoritrio, comandado pelo
presidente Getlio Vargas, entre novembro de 1937
e setembro de 1945, conforme Tavares (2001).
Na Bahia, ele foi instalado com a nomeao
do interventor federal, interino, comandante da 6
Regio Militar, coronel Antnio Fernandes Dantas,
sucedido por Landulpho Alves, em maro de 1938,
que administrou o estado, contando com a seguinte
estrutura administrativa: Secretaria de Segurana
Pblica, Secretaria do Interior e Justia, Secretaria
da Fazenda, Secretaria da Agricultura, Secretaria
da Educao e Sade.
Ele priorizou, em seu governo, a agricultura e
a educao, investindo na implantao de fazen-
das experimentais para melhorar o plantel bovino
leiteiro. Construiu o primeiro avirio da Bahia, em
Feira de Santana. Buscou desenvolver a lavoura
algodoeira, integrando-a ao parque txtil. Construiu
usinas de benefciamento de algodo em Feira de
Santana. Criou feiras animais para a exposio de
gado no Parque de Ondina, em Salvador. Tentou,
tambm, assentar famlias de imigrantes japoneses
na Colnia Agrcola de Mata de So Joo. Cons-
truiu uma fazenda agrcola em Cruz das Almas, com
instalaes administrativas, laboratoriais e residen-
ciais. De igual modo, na educao, sob a direo de
Isaas Alves, inaugurou a escola Duque de Caxias e
o Instituto Normal da Bahia. Pelo Decreto n 11.234
de 1939, reformou todo o ensino normal. Em 1942,
atravs de uma ao militar, foi deposto Landulpho
Alves, sendo nomeado para ocupar o seu lugar o
coronel Onofre Pinto Aleixo (TAVARES, 2001).
PRINCIPAIS MARCOS DE REFORMAS
ADMINISTRATIVAS DA BAHIA
Para Matta (2003), esses marcos podem ser des-
critos como: a criao do Departamento do Servio
Pblico (DSP), atravs de Decreto de 1942, e a sua
transformao em Departamento de Administrao
Geral (DAG), pela Lei n 2.321, da reforma admi-
nistrativa do Poder Executivo baiano de 1966. Ele
passou a funcionar como rgo central do sistema
de administrao, sendo transmudado, em 1980,
na atual Secretaria da Administrao do Estado da
Bahia.
Num breve histrico das reformas administrati-
vas, o autor relembra o artigo do Diretor Geral do
DSP, Renato Bio de Cerqueira, sob o ttulo Antece-
dentes Tericos da Reforma Administrativa no Bra-
sil, no qual demonstrado que o sistema de mrito
e a organizao do pessoal civil do servio pblico
da Unio e dos estados, resultantes das diretrizes
de efcincia e economia adotadas pelo governo
Vargas, antes e depois da Constituio de 1934, e
depois da Constituio de 1937, procediam, essen-
cialmente, de ideias, estudos e projetos h muito
lanados. So relacionados os projetos de 1907,
1911 e 1913, sendo este ltimo do deputado federal
baiano Moniz Sodr, que toca no formalismo jur-
dico de um decreto de 1916, do governo Wenceslau
Braz, sobre concurso e estgio probatrio, porm,
sem ter obtido o devido referendo do Congresso
Nacional, seguido de outras tentativas posteriores.
citado, tambm, um Tratado de Cincia da
Administrao e Direito Administrativo, de Viveiros
de Castro, com um diagnstico do sculo XIX e
anteriores, e pela prescrio proftica para o sculo
XXI: O funcionalismo pblico nunca constituiu uma
carreira que exigisse preparo tcnico... E mais:
Bem merecia da ptria o governo que realizasse
uma reforma administrativa com a seguinte orienta-
o: 1 reduo do quadro dos empregados...; 2
as primeiras nomeaes dependentes da prova
de capacidade; 3 garantir o acesso; 4 fxao
de vencimentos que possam realmente prever a
subsistncia do empregado e de sua famlia; 5
responsabilidade efetiva dos funcionrios.
Outra preciosidade para os estudiosos do
assunto o art. 72 do projeto para a Constituio de
1946, elaborado pelo Instituto dos Advogados Brasi-
leiros (IAB), exprimindo uma integrao da aborda-
gem juridicista e o contedo de orientao gerencial:
Haver junto Presidncia da Repblica um Depar-
tamento Administrativo para o estudo pormenorizado
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 51
das reparties, departamentos e estabelecimentos
pblicos, com o fm de promover, quanto econo-
mia e efcincia, as modifcaes a serem feitas na
organizao dos servios pblicos, sua distribuio
e agrupamento, dotaes
oramentrias, condies e
processos de trabalho, bem
como relaes de uns com
os outros e com o pblico.
Governo Otvio
Mangabeira (1947-1951)
Aps sucessivas inter-
ventorias na Bahia, Otvio
Mangabeira tomou posse
em abril de 1947 e iniciou os estudos para pro-
por um plano de desenvolvimento para o Estado.
Confou a Secretaria de Educao e Sade ao
educador Ansio Teixeira, inaugurando um perodo
de inovaes e realizaes que mudou o quadro
educacional da Bahia. Iniciou, logo no primeiro ano,
a construo de 258 prdios escolares, inclusive o
centenrio Ginsio da Bahia. Construiu os Centros
Educacionais Integrados, as Escolas Classe e as
Escolas Parque. Em apenas quatro anos construiu
escolas de nvel elementar, ginsios e colgios de
nvel secundrio, com qualidade fsica e profssio-
nal, instituindo o concurso pblico para o ingresso
de professores atravs de ttulos e provas escritas
e orais. Absorveu bons quadros diplomados pela
Faculdade de Filosofa, Cincias e Letras da entto
jovem Universidade da Bahia.
O governo de Otvio Mangabeira foi pioneiro
na poltica de apoio e incentivo cultura na Bahia,
criando para isso um Departamento de Cultura na
Secretaria de Educao, transformando-o num
grande centro de apoio e inovao para as artes
plsticas, a msica, o teatro, o cinema e a litera-
tura baiana. Ajudou o curso de formao de biblio-
tecrios, originando a Escola de Biblioteconomia da
Universidade Federal. Iniciaram-se os estudos, pelo
Conselho Nacional do Petrleo, para a construo
da refnaria de petrleo de Mataripe e da hidrel-
trica do So Francisco.
Pela pasta da agricultura foram patrocinadas a
construo de dois navios pesqueiros e a vinda de
colonos srvios, croatas e japoneses para fazendas
experimentais de gado bovino, cavalos e produto-
ras de hortifrutigranjeiros.
Como resultados diretos,
aumentou a produo de
leite e de ovos para o con-
sumo da populao. Com a
construo do matadouro de
So Roque, estabilizou-se o
preo da carne. Verduras e
legumes comearam a ser
entregues populao, ori-
ginrios da fazenda de colo-
nos japoneses, do Rio Seco,
municpio de Santo Amaro.
Para o quadrinio de 1951 a 1955, assumiu o
governo Lus Rgis Pacheco Pereira, no mesmo
perodo em que Getlio Vargas assumia a Presi-
dncia da Repblica.
Governo Antnio Balbino (1955-1959)
Esse governo teve como maior preocupao
a criao da Comisso de Planejamento Econ-
mico (CPE), coordenada pelo economista Rmulo
Almeida, e o Conselho de Desenvolvimento Eco-
nmico da Bahia (Condeb), em maio de 1955. Os
frutos desse trabalho foram colhidos pelas adminis-
traes que o sucederam.
A principal caracterstica desse governo foi sua
preocupao em criar a infraestrutura econmica
do estado. Contemplou, tambm, em seus progra-
mas, as questes sociais, visando oferecer melho-
res condies de vida aos bairros populares da
cidade do Salvador, construindo centros sociais
que forneciam, alm de outros servios, a assis-
tncia mdica.
Para Pedro (1963), a primeira tentativa de pla-
nejamento econmico global do estado da Bahia
ocorreu nesse governo. Encontra-se destacada,
por este autor, a genialidade do trabalho do ento
Secretrio da Fazenda, Rmulo Almeida, sendo
ele o verdadeiro idealizador do modelo institucional
O governo de Otvio Mangabeira
foi pioneiro na poltica de
apoio e incentivo cultura
na Bahia, criando para isso
um Departamento de Cultura
na Secretaria de Educao,
transformando-o num grande
centro de apoio e inovao para as
artes plsticas, a msica, o teatro,
o cinema e a literatura baiana
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
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implementado no Estado e principalmente pela
mudana de cultura organizacional, indispensvel
ao planejamento.
Para o desenvolvimento desse trabalho articu-
lou-se o governo com diversos parceiros, dentre
os quais destacam-se a Universidade da Bahia,
o BNDE, o Banco do Brasil, os Ministrios da
Fazenda e da Agricultura, e a Fundao Getlio
Vargas. Tambm participaram desse planejamento
as classes dirigentes e produtoras locais.
Em sua primeira mensagem enviada Assem-
bleia, o governador Balbino deixou claro o objetivo da
criao da Comisso de Planejamento Econmico
(CPE), qual seja, implementar uma mentalidade pla-
nifcadora, com o intuito de diagnosticar a economia
baiana, elaborar programas e projetos, e institu-
cionalizar o sistema de planejamento do governo
estadual, buscando aproveitar todos os recursos
da Bahia para impulsionar o seu desenvolvimento
econmico. A partir da CPE visualizou-se criar uma
instituio que condicionasse a existncia do plane-
jamento e que, aos poucos, fosse transformando as
outras instituies para essa mentalidade planifca-
dora (BOAVENTURA, 1964). H de se destacar o
pioneirismo desse Estado no planejamento com a
criao dessa Comisso, bem como da Fundao
para o Desenvolvimento da Cincia na Bahia.
Governo Juracy Magalhes (1959-1963)
O incio desse governo foi marcado pela def-
nio do Plano de Desenvolvimento para a Bahia
(Plandeb). A fnalidade do Plano de Governo para
o Estado era a de alcanar melhor utilizao dos
recursos naturais e humanos da Bahia, criando
oportunidades de melhores empregos para a
populao em condies de trabalhar e elevando
progressivamente a renda real per capita a 3%,
anualmente, no mnimo.
Esse Plano considerava como diretrizes:
emprego para a populao; valorizao dos sal-
rios nominais atravs de um abastecimento farto
e do atendimento das necessidades mnimas de
educao e assistncia sanitria populao do
estado da Bahia; aproveitamento dos recursos
naturais, industriais e humanos. Para alcanar
essas diretrizes, o Plano previa: a possibilidade de
fxao dos capitais produzidos pela prpria econo-
mia baiana; capitais de empreendimentos agrcolas
e industriais vindos de fora; os recursos federais ou
de outras origens.
O plano de investimentos pblicos, semip-
blicos, ou patrocinados pelo poder pblico, con-
siderava os seguintes programas bsicos: de
transportes e comunicao, um sistema integrado
de organizao da economia agrcola e do abaste-
cimento alimentar; a expanso de fronteiras agrco-
las; a possibilidade de desenvolvimento industrial
via programa da Petrobras com localizao de
siderrgica mdia na Bahia, dentro do Programa
Siderrgico Nacional, com facilidade de formao
de cadeias produtivas de indstrias metalrgicas
diversas, mecnicas, de materiais de construo,
embalagens. Esses projetos eram viveis pela
localizao de matrias-primas na Bahia.
Segundo Tavares (2001), o Plandeb deveria
ser realizado no perodo de 1960-1963. No o foi
por causa de difculdades econmicas da Bahia e
dos episdios que mobilizaram o pas nos anos de
1960 a 1962, como a renncia do presidente Jnio
da Silva Quadros, em agosto de 1961. Outros
estudiosos defendem que, apesar de o legislativo
baiano ser receptivo ideia do planejamento, as
implicaes polticas determinaram a protelao
da aprovao do plano, deixando-o esquecido,
sem merecer o pronunciamento fnal do plenrio
daquela casa.
Apesar disso, esse Plano foi implementado ao
longo dos governos de Juracy Magalhes e dos
seus sucessores, principalmente no que concerne
sua estratgia industrial, podendo-se afrmar
que a atual estrutura urbana industrial baiana
fruto do Plandeb.
O processo de planejamento na Bahia foi asser-
tivo para o historiador baiano Henrique Tavares, e
assim compreendido por estudiosos, administrado-
res pblicos e polticos do estado, pois, na compre-
enso desses atores, ele visou atender s diversas
linhas de oportunidades das vocaes produti-
vas, considerando as polticas globais, setoriais e
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 53
regionais da Unio para o pas e para o Nordeste,
buscando sua insero nos mercados nacional e
mundial (SPINOLA, 1997).
Destaca-se o bem sucedido planejamento do
desenvolvimento estadual, focalizado nos gran-
des marcos da industrializao e da expanso
dos servios nas principais cidades baianas. Bem
alicerado em diagnsticos das possibilidades do
Estado, antecipando-se ao planejamento federal
que subordinou os interesses regionais dimen-
so nacional dos programas e projetos econmi-
cos. Buscou identifcar oportunidades, elaborando
planos, programas e perfs. Foram criados os
rgos e as entidades de fomento, de crdito, de
pesquisa, de forma articulada nos mbitos regio-
nal e nacional, revisando, periodicamente, suas
premissas e estratgias.
As alianas pioneiras foram frmadas com a
integrao dos esforos do Instituto de Economia e
Finanas da Bahia (IEFB), coordenado por Pinto de
Aguiar; da Universidade Federal da Bahia (UFBA),
dirigida pelo reitor Edgard Santos; e da Secretaria
da Fazenda do Estado da Bahia, comandada por
Rmulo Almeida.
Como nota adicional registra-se que o Plandeb
foi desenvolvido no incio dos anos 1950, quase
que na mesma poca do Plano resultante do Grupo
de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
(GTDN), denominado uma poltica de desenvolvi-
mento econmico para o Nordeste.
Apesar dessa coincidncia temporal, esses pla-
nos foram diferentes nas essncias de suas estra-
tgias industriais. O GTDN propunha um modelo
autnomo, pretendendo replicar no Nordeste o
desenvolvimento capitalista do Centro-Sul; j o Plan-
deb propunha um modelo de integrao ao desen-
volvimento do prprio Centro-Sul. Quanto natureza
das empresas, eles tambm divergiam: o GTDN
objetivava a pequena e mdia empresa de alcance
local; o Plandeb, ao contrrio, defendia a grande
empresa que caracterizava a produo dos bens
intermedirios, visando o mercado do Centro-Sul.
O processo histrico o testemunho vivo do
acerto contido no Plandeb, de estratgia de des-
concentrao concentrada, e o equvoco do GTDN
ao propor uma estratgia deslocada da dinmica
capitalista nacional (SPINOLA, 2003).
Originrios do Plandeb, so tambm implemen-
tados os projetos que caracterizavam o modelo
do estado empreendedor, a exemplo do Fundo
de Desenvolvimento Agroindustrial (Fundagro),
de onde surgiram o Banco do Estado da Bahia
(Baneb) e o Banco de Desenvolvimento do Estado
da Bahia (Desenbanco), a Companhia de Eletri-
cidade da Bahia (Coelba), a Usina Siderrgica
da Bahia (Usiba), a Eletrosiderurgica Brasileira
S.A. (Sibra), o Centro Industrial de Aratu (CIA) e
o Complexo Petroqumico de Camaari (Copec),
entre outros. Ficou contemplada, por sua vez, uma
nova confgurao de um Estado empreendedor e
fomentador em reas estratgicas, implementando
entidades como a Companhia de Engenharia
Rural do Estado da Bahia (Cerb), na perfurao de
poos, Companhia de Adubos e Materiais Agrco-
las da Bahia (Camab), para a distribuio de insu-
mos agrcolas, a Companhia de Armazns e Silos
do Estado da Bahia (Caseb), de armazenagem,
a Matadouros Frigorfcos S.A. (Mafrisa), para o
abastecimento de carne, bem como dezenas de
outras proposies similarmente implementadas
ao longo dos anos.
A estratgia de industrializao baiana de des-
concentrao concentrada vem seguindo um pro-
cesso inverso quela do Centro-Sul do pas. Isso se
d em funo da lgica do processo de desenvolvi-
mento capitalista naquela regio estar voltada para
a produo de bens de consumo, especialmente os
durveis (ou de luxo), para atender principalmente
a demanda daquele mercado e do resto do pas.
Lgica que no era, segundo as anlises realiza-
das, vivel para a regio Nordeste.
Para viabilizar a exportao dos produtos
intermedirios da Bahia para o Centro-Sul, fez-se
necessria a construo de estradas interregionais
que, por seu turno, refetiram de forma negativa nas
condies concorrenciais para as empresas tradi-
cionais nordestinas de bens de consumo, que foram
perdendo mercado para as unidades tecnicamente
mais modernas e melhor administradas, originrias
do Sudeste ou mesmo do exterior.
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
54 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
Governo Antnio Lomanto Jnior (1963-1967)
Este poltico, apesar de ter encomendado
diversos estudos globais para o futuro planeja-
mento estadual, inclusive
para a prpria CPE, no
chegou a concluir tais pro-
postas de planejamento
por fora de mudana de
diretrizes da poltica econ-
mica nacional, voltando-se
implementao de medi-
das parciais.
Ele priorizou a ao social com a desapropria-
o de fazendas no municpio de Candeias para
a instalao do ncleo colonial Landulpho Alves,
sinalizando com o incio da reforma agrria na
Bahia. Neste nterim, a democracia no Brasil foi gol-
peada em 31 de maro de 1964, sendo afastando
Joo Goulart da Presidncia da Repblica e sendo
extintos ou cassados os mandatos de deputados. O
governador Lomanto Jnior reorganizou o secreta-
riado do seu governo e tentou implantar uma nova
mentalidade com a reforma administrativa, sob a
orientao tcnica da Universidade da Bahia, por
intermdio do Instituto de Servio Pblico.
Em 1963, foi apresentado o resultado de uma
pesquisa, trabalho profundo e abrangente de diver-
sas fontes e dados censitrios de 1920 a 1940,
denominado O problema da involuo industrial
da Bahia, o qual mostrava uma relevante discre-
pncia entre os avanos obtidos pelo estado nas
suas estruturas de sistema de transportes e ener-
gtico, no crescimento demogrfco, na balana
comercial externa, na receita tributria, na melho-
ria urbana da capital e em muitos outros aspec-
tos, contrapondo-se reduo de sua importncia
no desempenho industrial na primeira metade do
sculo XX, em comparao com o fnal do sculo
anterior. Constatou-se uma signifcativa estag-
nao nas indstrias txtil e fumageira e o desa-
parecimento de outras empresas manufatureiras
(SPINOLA, 1997).
Naquela poca, o economista Rmulo Almeida
apresentou um importante trabalho, expressando
quantitativamente esse quadro que se convencio-
nou chamar de o enigma baiano, mostrando, com
estatsticas, a participao percentual da Bahia no
total da indstria nacional, apurada no censo de
1920, cuja produo repre-
sentava 2,8%, contra 1,3%
apresentado no censo de
1940 (ALMEIDA, 1977).
Tavares (2001) des-
creve que as empresas
no cresciam em virtude
do sistema econmico
baiano ser estruturalmente
agrrio-mercantil, alm dos problemas nacionais
de estagnao, como a falta de capitais, carncia
de fora motriz, pobreza de mo de obra tcnica
e defcincia do mercado interno. Salienta, ainda,
a subordinao das empresas industriais baianas
s grandes frmas comerciais, pelo mecanismo da
consignao.
Por sua vez, Almeida (1977) cita as principais
razes para essa situao de baixa capitalizao
da Bahia em relao ao Sul. So elas: a decadn-
cia poltica baiana na Repblica; as difculdades de
transportes; a carncia de energia; a carncia de
recursos da fragilizada economia colonial baiana,
que levava a outras carncias; a quase nula imi-
grao, adicionando-se a tudo isso a falta de tiro-
cnio industrial dos ricos comerciantes da terra nos
empreendimentos da produo.
Para Guimares (1966), as naes cnscias
de sua pobreza exigem do governo uma ao
enrgica para que resolvam essas estagnaes
que as afastam, cada vez mais, do mundo desen-
volvido. Por isso um Estado democrtico no
se pode furtar, na atualidade, a intervir no setor
privado da economia. Todavia, um Estado com
difculdades fnanceiras, baixa remunerao de
pessoal, por si s no capaz de transformar-se
em um agente efetivo do desenvolvimento eco-
nmico. J quela poca se analisava a situao
de agravamento das fnanas estaduais frente
poltica do governo federal de convergncia dos
recursos para os seus cofres, conhecida como
ditadura fnanceira da Unio.
[...] um Estado com difculdades
fnanceiras, baixa remunerao
de pessoal, por si s no capaz
de transformar-se em um agente
efetivo do desenvolvimento
econmico
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 55
A reforma administrativa de 1966
O redirecionamento do perfl produtivo do estado
da Bahia, a partir da dcada de 50 do sculo pas-
sado, creditado, em grande parte, implemen-
tao de um planejamento governamental que
deslocou a economia tradicional agroexportadora,
fragilizada pelas oscilaes do mercado em rela-
o a sua estreita pauta de produtos, para um con-
junto de economias regionais focalizadas em suas
verdadeiras vocaes produtivas e de condies
locacionais. O Estado utilizou os instrumentos ala-
vancadores do desenvolvimento, fazendo-se pre-
sente com incentivos fscais e fnanceiros, e com a
orientao ao empresariado. Isso se deu por meio
dos rgos e entidades de promoo e fomento da
esfera estadual e federal, conscientes do panorama
da economia mundial, caracterizada pelos novos
paradigmas da globalizao e pela formao dos
blocos econmicos (SPINOLA, 1997).
A reforma administrativa e a proposta de regio-
nalizao administrativa, ocorrida no estado da
Bahia no ano de 1966, foi uma resposta imperiosa
necessidade que o governo teve, naquele momento,
de rever o seu aparelho administrativo. Ela foi insti-
tuda pela Lei n 2.321, de 11 de abril daquele ano,
para continuar respondendo s novas demandas.
A modernizao pretendida pelo governo da
Bahia na sua estrutura funcional contribuiu para o
aperfeioamento na prestao dos servios pbli-
cos. Como instrumento de planejamento estratgico,
o governo introduziu a sistemtica do oramento-
programa, criando as condies de suporte fnan-
ceiro s aes de governo (SPINOLA, 2003).
A CPE fcou encarregada de promover os estu-
dos bsicos, visando respaldar a execuo dos
programas e projetos implementados pela mquina
governamental. Este modelo trazia nos seus pilares
a ideia de minimizar o grande problema da desar-
ticulao das aes governamentais, at ento
amarrada a uma viso setorial.
Naquele mesmo ano, foi criada a Secreta-
ria da Indstria e Comrcio e a CPE foi transfor-
mada numa fundao de planejamento, marcando,
naquele momento, o incio do seu esvaziamento
tcnico. Mais tarde, em 1971, foi criada a Secreta-
ria do Planejamento, Cincia e Tecnologia (Seplan-
tec), absorvendo a CPE.
Governo Lus Viana Filho (1967-1971)
Luis Viana Filho foi o primeiro governador
baiano eleito pela Assembleia Legislativa por via
indireta, no perodo dos governos militares, indi-
cado pelo presidente Castelo Branco. Um dos pla-
nos de seu governo foi fazer da educao um polo
de desenvolvimento, convidando para secretrio de
Educao e Cultura o jovem professor e doutor em
Cincias Polticas pela Universidade de Sorbonne,
Lus Augusto Fraga Navarro de Brito. Este, por sua
vez, reorganizou e fez funcionar o catico sistema
educacional baiano, do nvel elementar ao mdio,
ao normal e ao superior. Colocou em prtica os ino-
vadores Planos de Educao I e II, destacando-o
como o terceiro mais importante secretrio de Edu-
cao da Bahia, na mesma linha em que esto An-
sio Teixeira e Isaas Alves de Almeida.
Nesse governo foi criada a Biblioteca Pblica nos
Barris. No conseguindo implantar editoras pblicas
na Bahia, assinou convnio com as editoras baia-
nas para edio de livros pelo sistema de compra de
exemplares, semelhana do procedimento adotado
pelo Instituto Nacional do Livro. Valorizou o cinema e
o teatro baiano. Concebeu a Universidade de Feira de
Santana. Na rea econmica, concluiu e inaugurou o
Centro Industrial de Aratu (CIA) e lutou pela constru-
o da Usina Siderrgica da Bahia S.A. (Usiba). Dei-
xou acertado com o Presidente Mdici a construo
do Polo Petroqumico da Bahia, em Camaari.
Com a edio do Ato Institucional n 5 (AI-5) em
1968, ele passou a sofrer uma srie de restries
que atingiram o seu governo, inclusive provocando
a sada do seu secretrio de Educao. Nessa oca-
sio, a represso recrudesceu e o pas sofreu a mais
dura fase dos governos militares (TAVARES, 2001).
Governo Antnio Carlos Magalhes (1971-1975)
Jornalista, mdico, poltico e deputado fede-
ral, tornou-se o segundo governador eleito indire-
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
56 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
tamente, com a sano do presidente Mdici. Ele
governou a Bahia num perodo em que o pas estava
submetido s vicissitudes de um regime ditatorial,
de prises e torturas. Cuidou, entre outras coisas,
da infraestrutura urbana de Salvador, com a cons-
truo da Avenida Lus Viana Filho (Avenida Para-
lela); e do Centro Administrativo da Bahia (CAB),
para abrigar a administrao estadual. Incentivou
a ampliao do CIA e aumentou as negociaes
com o governo federal e com os empresrios para
a construo do Polo Petroqumico de Camaari.
Governo Roberto Santos (1975-1979)
Assumiu o governo logo em seguida e ocupou-se
tambm com o progresso da economia, apoiando o
CIA e abrindo as principais vias de acesso e escoa-
mento da produo do Polo Petroqumico de Cama-
ari. Deu ateno especial sade pblica e aos
hospitais pblicos, construindo o hospital-modelo
que leva o seu nome, no bairro do Cabula. Iniciou a
construo da barragem de Pedra do Cavalo, que
visava, dentre outros objetivos, ampliar o abasteci-
mento de gua na Regio Metropolitana de Salva-
dor (RMS).
Governo Antnio Carlos Magalhes (1979-1983)
Dedicou-se, nesse segundo mandato, ao desen-
volvimento do interior do estado. Buscou garantir o
fornecimento de energia eltrica para as cidades
interioranas, que ganharam, tambm, estradas rodo-
virias. Deve ser destacado o plano de valorizao
do oeste baiano, consolidando-se como polo agr-
cola que se ampliou e se afrmou com a produo
de soja. Contextualizando aquele perodo, o Brasil
tinha, na Presidncia da Repblica, o general Joo
Batista de Figueiredo, encarregado da redemocrati-
zao do pas, atravs da abertura e do processo
de anistia dos presos e dos exilados polticos.
Governo Joo Durval Carneiro (1983-1986)
J atravs do processo de eleies diretas,
assumiu o governo do estado o deputado federal
Joo Durval Carneiro, em substituio ao candi-
dato a governador, Clriston Andrade, morto em
acidente areo no interior do estado, a apenas um
ms das eleies.
Entre 1983 e 1994, instalou-se no pas um
quadro de elevados ndices infacionrios, combi-
nado com o esgotamento do modelo nacional de
desenvolvimento, tornando impraticveis quaisquer
tentativas de planejamento ao longo do perodo
(SPINOLA, 2003).
ADEQUAO POLTICO-INSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVA
Na dcada de 1980, o estado da Bahia apresen-
tou variados e complexos signifcados do ponto de
vista poltico-institucional e administrativo, refexo
do quadro nacional, caracterstico de um regime
federativo. Conforme citado, teve como governa-
dores, aps Antnio Carlos e Joo Durval, Waldir
Pires (1987-1989) e Nilo Coelho (1989-1991), que
impuseram formatos polticos e administrativos
diversos a seus governos.
Segundo Santos (1991), uma das caractersti-
cas dos governos baianos aquela de promover
diversas modifcaes na estrutura administra-
tiva estadual, sem, contudo, ensejarem uma real
reforma administrativa, no sentido de espelhar
transformaes estruturais nas polticas pblicas
e no aparelho de Estado. Esses diversos arranjos
visam, no geral, as acomodaes para privilegiar
aes prioritrias e acolhimento das foras polticas
que apoiaram a candidatura vitoriosa.
Dessa forma, qualquer anlise que considere a
organizao administrativa governamental baiana
na dcada de 80 do sculo passado deve levar em
conta as alteraes e os rearranjos institucionais
como parte do processo de transformao econ-
mica, poltica e social (SANTOS, 1991).
Torna-se visvel, nesse sentido, a crescente
expanso da administrao descentralizada ocor-
rida nas dcadas de 1960 e 1970, mais expres-
sivamente, com a proliferao de autarquias
e fundaes e um maior nmero de empresas
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 57
estatais. A consequncia, em termos de expanso
de gastos, que o volume de dispndio das empre-
sas estatais em relao ao total do Estado passou
de 12,6%, em 1970, para aproximadamente 53%,
em 1979. O baixo nvel de
rentabilidade dessas organi-
zaes forou os governos
federal e estadual a apor-
tarem recursos fnanceiros
para sua manuteno.
Modelo de gesto pblica
Santos (1991) esclarece
que, durante o perodo que vai do fm da dcada de
1970 at o fm da dcada de 1980, os trs gover-
nos no se distinguiram em relao s propostas
administrativas de seus planos, sendo o modelo de
gesto o ponto que os diferenciava.
O governo de Antonio Carlos Magalhes con-
servou o modelo anterior de Roberto Santos e o
seu prprio: o de exercer suas funes baseado no
profssionalismo, na competncia tcnica e no for-
talecimento das conhecidas ilhas de competncia,
circunscritas a algumas empresas pblicas e socie-
dades de economia mista, assegurando o ingresso
de servidores pelo reconhecimento de suas quali-
fcaes e tentando afastar o clientelismo. Essas
estruturas passaram a ser criadas ou fortalecidas
para executarem as aes prioritrias de governo,
reunindo os melhores e mais bem remunerados
quadros tcnicos e diretivos.
O governo de Joo Durval Carneiro fugiu a esse
modelo, fazendo concesses exageradas s pres-
ses dos grupos polticos pelos cargos e programas
prioritrios. O terceiro governo, circunscrito naquele
perodo, de Waldir Pires, pareceu ter motivaes
diversas do perodo anterior, prosseguindo com a
eliminao paulatina das ilhas de competncia,
cujo propsito era nivelar o setor pblico. Ao elimi-
nar a autonomia e os privilgios da administrao
indireta, visando o tratamento igualitrio a todos os
rgos pblicos, o governo de Waldir Pires institu-
cionalizou mais uma reforma administrativa, atra-
vs da Lei n 4.697 de 15 de julho de 1987.
Conforme descrito por Santos (1991), houve
um nivelamento por baixo que retirou a visibilidade
dos espaos onde estavam concentrados os melho-
res quadros tcnicos, dirigentes e aes prioritrias.
Diversos foram os exemplos
de normas baixadas pelo
governador Waldir Pires que
paralisaram o setor pblico
no seu conjunto, no esca-
pando nem mesmo as ilhas
de competncia, que j
vinham perdendo qualidade
no governo anterior.
Para concluir o seu man-
dato, j que renunciou para concorrer Vice-Pre-
sidncia da Repblica, assumiu o seu vice, Nilo
Coelho, para o perodo de 1989-1991, que promo-
veu, apesar do curto perodo frente do executivo
baiano, mais uma reforma institucional atravs da
Lei n 5.121, de 06 de julho de 1989.
Diviso institucional do trabalho
Aps 1988, com a promulgao da nova Cons-
tituio Federal, as esferas de governo passaram a
responder por competncias institucionais de forma
mais equilibrada, num movimento de descentraliza-
o das aes governamentais.
At ento, o modelo era altamente centralizado
por razes prprias de um regime autoritrio, de
total dependncia, tendo os estados e municpios
que fazer a adaptao total dos seus planejamen-
tos s polticas e linhas de fnanciamentos federais,
o que se constitua num planejamento para nego-
ciao. Isso levava a uma inverso das tradicio-
nais etapas do planejamento, pela necessidade de
adaptao circunstncia centralizadora.
Uma agenda de governo numa conjuntura de
crise
Com a preocupao de propor uma agenda
para as polticas pblicas estaduais, Santos (1991)
inspira-se no pensamento keynesiano de que o
Estado poderia determinar o montante agregado
Aps 1988, com a promulgao
da nova Constituio Federal,
as esferas de governo passaram
a responder por competncias
institucionais de forma mais
equilibrada, num movimento
de descentralizao das aes
governamentais
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
58 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
dos recursos destinados a aumentar o emprego
sem, no entanto, afetar as tradies generalizadas
da sociedade, e de que preciso defnir um critrio
de agenda para o que urgente e desejvel fazer
no futuro prximo.
Nas suas consideraes ele formula, em pri-
meiro lugar, que a recesso causada por uma
poltica restritiva do governo, sugerindo praticar
uma poltica fscal expansionista e sinalizando que
a Bahia deveria tomar a iniciativa, no mbito regio-
nal, a partir dos instrumentos ao seu alcance, para
desenvolver estratgias no campo econmico que
levassem expanso do emprego.
Apesar de reconhecer que a Unio detm os
maiores instrumentos de poltica econmica, poss-
vel ao governo estadual descobrir nichos possveis
de insero, em ao conjunta com o empresariado,
para defnir a forma de participao dos diferentes
segmentos, como programas diversifcados da agro-
pecuria baiana, verticalizados na agroindstria,
e maior integrao da indstria de transformao.
Essa poltica, alm de proporcionar, no curto prazo, a
expanso do emprego, no mdio prazo, possibilitaria
a modernizao das estruturas produtivas baianas
naquilo que seja possvel para a integrao competi-
tiva. Nesse passo, seria fundamental uma poltica de
cincia e tecnologia, alavancando potencialidades
industriais, agrcolas e agroindustriais.
O segundo ponto abordado por Santos (1991)
refere-se ao alcance e efetividade das polticas
pblicas na rea social, priorizando uma melhor
qualifcao do gasto sem maiores investimentos.
Quanto s novas funes descentralizadoras do
governo federal, ele sugere que o estado deveria
preparar-se para essas funes, bem como buscar
capacitar municpios para as suas novas funes.
Quanto s mudanas administrativas, deveriam
concentrar-se na recuperao operacional do setor
pblico, pois sem isso as polticas pblicas no
teriam o efeito desejado. Sugere assim: o concurso
pblico como forma de acesso; a nfase na quali-
dade do servio pblico prestado; a profssionaliza-
o do servidor pblico, preparando novos quadros
para o planejamento e a execuo dos novos
papis do Estado.
Por fm, sugere Santos (1991) que seja mudado
o comportamento em relao varivel tempo. No
se pode estar preso a um tempo administrativo, cuja
preocupao maior gerenciar a crise. Deve-se
pensar num tempo terico, necessrio para que as
polticas pblicas implementadas no presente pro-
duzam as mudanas estruturais desejadas.
A reforma do aparelho do Estado: 1991-2004
Para o perodo em tela, buscou-se elaborar
uma anlise global com o objetivo de no se per-
der a estratgia de uma poltica sequencial imple-
mentada pelo grupo poltico em foco. Apenas
como referncia aos perodos de governo tem-se:
Governo Antonio Carlos Magalhes (1991-1994).
Retorna ao governo em 1991, dessa vez atravs
do voto, para o seu terceiro mandato, em um turbu-
lento perodo da vida nacional, durante os gover-
nos nacionais de Collor e de Itamar Franco. Nesse
mandato, ele promoveu o ajuste fscal necessrio,
outra reforma institucional, atravs da Lei n 6.074,
de 22 de maio de 1991, pouco restando a fazer
em investimentos pblicos e programas estrutu-
rantes. No governo Paulo Souto (1995-1999), foi
possvel retomar os investimentos pblicos com
recursos da poupana gerada pelo perodo ante-
rior de austeridade e pela nova situao poltica
nacional do governo de Fernando Henrique Car-
doso. Sucedido pelo governador Csar Borges
(1999-2002), retornou Paulo Souto para cumprir
o seu segundo mandato no perodo 2003-2006.
Para Dantas Neto (2003), alm do fato da transi-
o ps-carlista ter cumprido seu ciclo ao longo
de 2003 e j se viver na Bahia a plenitude de um
novo momento bipolar j no mais sufciente
falar em carlismo, no singular, para entender
este fenmeno. Contra os prognsticos histricos,
h que se pensar o carlismo no plural, para alm
do prprio Antonio Carlos Magalhes.
As aes desencadeadas no incio da dcada
de 1990 pelo governo do estado da Bahia, iden-
tifcadas por Santos (1991) como recuperao
operacional do setor pblico, so aliceradas em
trs princpios: a moralizao da mquina pblica;
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 59
qualidade na prestao de servios; profssionali-
zao do servidor pblico.
Diante deste quadro, o estado da Bahia ali-
nhou-se s iniciativas do governo federal, num
amplo processo de modernizao administrativa,
atravs do programa estadual de desestatizao
que buscava, dentro do processo de moderniza-
o, o saneamento fnanceiro, via ajuste fscal, e
a reviso de suas funes no apoio ao desenvolvi-
mento socioeconmico; e o programa estadual de
incentivo s Organizaes Sociais (OS), institudo
no estado pela Lei n 7.027, de janeiro de 1997, e
regulamentado pelo Decreto n 7.007, de novem-
bro do mesmo ano, signifca o exerccio da auto-
nomia do estado da Bahia como Estado-membro,
antecipando-se legislao federal sobre organi-
zaes sociais. Isso se deu como uma resposta
crise do aparelho de Estado como prestador de
servios e atividades de ensino, pesquisa, cultura,
sade e outros. A participao do setor privado na
prestao desses servios encontra-se prevista na
Constituio Federal.
Nesse sentido, esse programa passou a inte-
grar o processo de modernizao administrativa do
estado da Bahia, iniciado em 1991, tentando recu-
perar a governabilidade e a obteno de melhores
resultados de efetividade. Assim, a partir de 1995,
seguindo os princpios norteadores da reforma do
Estado preconizados por Bresser-Pereira, o estado
da Bahia prosseguiu, paralelamente ao ajuste fs-
cal, rumo construo de um Estado mais gil e
mais efcaz, particularmente na rea social. Isso se
deu atravs de parcerias com setores no estatais
para a realizao de algumas atividades, desde que
mantido o compromisso e a participao do Estado
como forma de assegurar a qualidade do servio a
ser prestado populao. Em linhas gerais, a cria-
o das OS signifcou dotar uma instituio privada
de caractersticas pblicas, provendo-a de condi-
es para prestar servios pblicos.
A estratgia de regulao de servios pblicos
A regulao compreendida como a atividade de
controle e de superviso da prestao de servios
pblicos concedidos, permitidos ou autorizados, e
exercida com base em instrumentos legais. O con-
trole e a superviso do Estado sobre as atividades
no so suprimidos, muito pelo contrrio, tendem
a aumentar para proteger tanto os consumidores
quanto os investidores.
Na Bahia, j est operando a Agncia Estadual
de Regulao de Servios Pblicos de Energia,
Transportes e Comunicaes da Bahia (Agerba) e
iniciaram-se estudos para uma agncia reguladora
de servios de gua e saneamento. A Agerba foi
instituda em 19 de maio de 1998, atravs da Lei
n 7.314, e regulamentada pelo Decreto n 7.420,
de 31 de agosto de 1998, como uma autarquia, em
regime especial, vinculada Secretaria de Infraes-
trutura, tendo como principal atribuio o controle e
a fscalizao dos servios pblicos nos segmentos
de energia, transportes e comunicaes.
Essa agncia vem atuando junto Coelba, ao
sistema ferry-boat, ao Consrcio Martimo da Bahia
(Comab), aos servios de distribuio de gs da
Companhia de Gs da Bahia (Bahiags), na fscali-
zao dos transportes intermunicipais e, a partir de
2001, assumiu o gerenciamento, acompanhamento
e fscalizao dos contratos de arrendamento e
cesso de uso dos Terminais de Transporte, que
at a era realizado pelo Departamento de Infraes-
trutura de Transportes da Bahia (Derba).
A experincia da Bahia em novos processos e
sistemas
As secretarias sistmicas Administrao,
Fazenda e Planejamento constituem o trip que
vem liderando, desde a dcada de 1990 at hoje, o
processo de modernizao administrativa do estado
da Bahia. Aps a constatao da sua defcincia de
caixa e obrigaes pendentes de pagamento em
1991, que inviabilizavam novos emprstimos, foi defa-
grado o processo de saneamento das fnanas esta-
duais sob a coordenao da Secretaria da Fazenda
da Bahia (Sefaz). Quando, porm, essa situao fcou
equilibrada, iniciou-se um amplo programa de refor-
mas do Estado atravs de programas e projetos dire-
cionados modernizao da sua administrao.
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
60 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
O sistema administrativo
Um dos fatores que mais evidencia o dinamismo
da administrao pblica a evoluo de suas
estruturas organizacionais. No caso do estado da
Bahia, no trabalho intitulado Bahia (2004), que trata
da evoluo institucional da administrao pblica,
existem referncias dessa evoluo a partir da
dcada de 60 do sculo passado, catalogando
todas as reformas organizacionais a seguir descri-
tas: Lei n 2.321, de 1966; Lei n 4.697, de 1987;
Lei n 5.121, de 1989; Lei n 6.074, de 1991; Lei
n 6.812, de 1995; Lei n 7.435, de 1998; e Lei n
8.538, de 2002.
Essas foram as macrorreformas organizacio-
nais, alm das diversas alteraes parciais na con-
fgurao dos rgos e entidades de governo ao
longo dos anos. Essas estruturas, a partir de 1991,
foram concebidas como suportes bsicos para a
concretizao de polticas, processos e aes,
com caractersticas novas e de natureza inovadora.
Conforme consta no trabalho Bahia (2002), para
esse amplo espectro de reformas a serem empre-
endidas fazia-se necessrio avanar na concepo
de gesto pblica, incluindo a utilizao dos moder-
nos recursos da informtica como ferramenta fun-
damental e imprescindvel.
Essa evoluo alcanou o processo mximo de
enxugamento da mquina administrativa da Bahia
em 1998, confgurando-se como uma das faces
desse movimento de modernizao do aparelho
do Estado entre 1991 a 2001, a reduo de seu
tamanho.
A anlise da confgurao organizacional atual
evidencia a sua natureza essencialmente setorial-
funcionalista, embora se observem alguns meca-
nismos e subestruturas que tentam viabilizar a ao
integrada e sistmica entre diferentes reas de
governo, a exemplo do SAC, da experincia piloto,
em Vitria da Conquista, do Distrito Integrado de
Segurana Pblica (Disep) e das Casas de Recur-
sos Naturais, nas quais o Centro de Recursos
Ambientais (CRA), o Departamento de Desenvolvi-
mento Florestal (DDF) e a Secretaria de Recursos
Hdricos compartilham as mesmas instalaes. Em
funo dessa natureza setorial-funcionalista, ainda
muito baixo o nvel de integrao inter e intra-
rgos estaduais, ressentindo-se esses rgos
da falta de lgica da atuao em conjunto, o que
impacta negativamente sobre as metas e resulta-
dos estabelecidos.
Conforme se encontra registrado em Bahia
(2002), um trabalho realizado pela Seplantec no
ano de 2000 veio confrmar o que foi exposto ante-
riormente, quando sua pesquisa apresentava 28
rgos, dos quais 14 registravam experincia no
campo da desconcentrao das estruturas. Isso
no corresponde, todavia, a aes de descentra-
lizao, uma vez que tais estruturas no estavam
investidas de poder decisrio, sendo a Empresa
Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA), uma
das excees.
Alguns exemplos de modernizao, no mbito
das estruturas e processos de operao de ser-
vios, j consagrados na Bahia e adotados em
outros estados e pases so o SAC, o Sacmvel, o
Sacnet e o Servio de Atendimento Policial (SAP).
Para tornar possvel a implantao, em 2001, do
programa governo eletrnico, foram utilizados os
avanos obtidos nos sistemas de administrao, a
exemplo de planejamento, fnanceiro e de contabi-
lidade, de procuradoria, a modernizao no mbito
dos servios de administrao e o sistema inte-
grado de material, patrimnio e servios (Simpas).
Alm destes podem ser citados: a gesto de com-
pras eletrnicas, o sistema de registro de preos, o
gerenciamento e o acompanhamento de contratos
administrativos, a implantao de programas de
qualidade e de melhoria da gesto e os avanos
signifcativos na tecnologia da informao como
instrumentos de gesto pblica.
Outras iniciativas podem ser citadas como: o
Sistema Informativo de Matrcula (SIM), o Disk
Maternidade, as Casas da Agricultura, a dispo-
nibilizao da ferramenta de videoconferncia
para facilitar a comunicao entre os dirigentes,
a capacitao distncia, as reunies interre-
gionais de planejamento, dentre outros eventos.
Outras iniciativas so: o Sistema de Informa-
es Gerenciais (SIG), gerenciado pela Seplan;
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 61
o Portal do Servidor, disponibilizando diversas
informaes e servios referentes a pessoal para
os servidores e dirigentes pblicos; e o RH-Net,
portal de legislao de pessoal visando a socia-
lizao das informaes
relativas aos direitos e
benefcios dos servido-
res/empregados pblicos,
possibilitando a descen-
tralizao de decises das
respectivas concesses.
Essas iniciativas, mui-
tas delas inovadoras na
administrao pblica, tm
levado reverso da imagem negativa que se faz
dos servios pblicos perante os clientes/cidados.
Em 1995, por exemplo, foi disponibilizado o Bulletin
Board System (BBS), da Prodeb, instrumento que
colocou disposio do pblico um conjunto de
informaes de servios estaduais, alm de proje-
tos e atividades em curso, licitaes, entre outros.
Atravs da rede Internet j esto disponveis
mais de 600 servios do governo do estado. Pelo
portal da Sefaz estadual possvel abrir e fechar
uma empresa, procedimento esse que demandava
muita burocracia anteriormente. possvel usufruir,
entre outros servios, da verifcao dos balanos
do governo do estado e dos valores referentes s
transferncias constitucionais aos municpios, ofe-
recendo maior visibilidade e acompanhamento dos
gastos pblicos pela populao (BAHIA, 2002).
O Comprasnet, sistema de compras eletrnicas
feitas pelo Estado, aberto para os fornecedores de
todo o Brasil, tem se mostrado um importante ins-
trumento de economia nas compras governamen-
tais em funo da ampliao da concorrncia e a
consequente reduo dos preos dos bens e servi-
os ofertados, redundando em substanciais econo-
mias ao errio.
H que se destacar, ainda, na dcada de 1990, a
implantao de projetos de geoprocessamento que
permitem a manipulao, o tratamento, o armaze-
namento e a integrao de informaes geogrfcas
por meio digital. Ferramenta valiosa para a anlise
espacial, possibilitando uma melhor gesto dos
recursos e planejamento de polticas pblicas. A
Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado
da Bahia (Conder) foi a pioneira na utilizao dessa
ferramenta, em 1993, para consecuo e aprimora-
mento de suas atividades.
Outras iniciativas de
suporte a essas novas tec-
nologias foram realizadas,
a exemplo da inaugurao,
em 1998, da rede de infor-
mtica em fbra tica, que
interliga todos os rgos
estaduais instalados no
CAB, a Infoviacab, atuando
como uma intranet estadual, possibilitando o trei-
namento de servidores distncia, videoconfern-
cias e a transmisso instantnea de informaes
com a devida segurana dos dados.
Dando continuidade a esse processo de moder-
nizao foi instituda, atravs do Decreto Estadual n
8.041, de outubro de 2001, a Rede Governo, objeti-
vando interligar todos os rgos e entidades em uma
nica rede de transmisso de dados, sons e imagens,
com alcance em todos os municpios do estado da
Bahia, tendo sido concluda em 2003. Ainda nessa
linha de atuao, o Estado tem buscado a interliga-
o da Rede Governo com outras redes corporati-
vas, nas esferas federal e municipal, possibilitando
a reduo das distncias, no espao e no tempo,
para que os cidados do interior possam ter acesso
aos mesmos servios j disponveis na capital. A
Rede Governo, segundo estimativas da Companhia
de Processamento de Dados do Estado da Bahia
(Prodeb), poder gerar uma economia de custos em
torno de 40%, alm dos benefcios citados.
Apesar de todos os avanos j empreendidos, a
Secretaria da Administrao tinha clareza dos mui-
tos desafos que deviam ser enfrentados quanto
mudana de cultura organizacional: macios
investimentos em capacitao e desenvolvimento
no quadro tcnico e dirigente do Estado; reviso
contnua nos planos de carreiras, dentro de um
modelo participativo com as diversas categorias.
Uma abordagem global e integrada do aparelho do
Estado deve promover meios que levem difuso e
Atravs da rede Internet j
esto disponveis mais de 600
servios do governo do estado.
Pelo portal da Sefaz estadual
possvel abrir e fechar uma
empresa, procedimento esse que
demandava muita burocracia
anteriormente
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
62 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
internalizao de contedos, informaes, vises e
perspectivas de gesto atualizados, alm de exer-
cer a sua competncia institucional de forma pr-
ativa na formulao de polticas e estratgias de
gesto. Nesse sentido, a Saeb tinha como metas j
iniciadas: o desenvolvimento e implementao de
melhores prticas de gesto de pessoas; fortaleci-
mento institucional; desenvolvimento e implementa-
o de metodologias de planejamento estratgico;
gesto inovadora; modernizao tecnolgica; exce-
lncia no atendimento aos usurios.
O sistema fazendrio
Desde a implantao do projeto de moderniza-
o na dcada de 1990, a Sefaz vem reformulando
seus processos de trabalho e a sua estrutura orga-
nizacional, investindo maciamente em capacita-
o do corpo de fscais, na melhoria qualitativa e
quantitativa de informaes sobre o contribuinte,
na infraestrutura tecnolgica, nos instrumentos de
planejamento e controle, e nas instalaes fsicas.
A implantao do planejamento estratgico, com
fxao de metas e acompanhamento trimestral,
compartilhando resultados fnanceiros com os ser-
vidores, vem permitindo Sefaz atuar com mais
inteligncia e rigor no combate sonegao. Isso
tem resultado em uma arrecadao crescente, ape-
sar da conjuntura econmica nacional e internacio-
nal adversa.
As inovaes levaram simplifcao da legisla-
o tributria e padronizao e simplifcao dos
processos e procedimentos, reduzindo o custo e o
tempo de atendimento, permitindo melhor interpre-
tao e aplicao das normas tributrias. Outros
avanos obtidos so a realizao de muitos des-
ses procedimentos pela Internet, implantao do
sistema de gesto dos procedimentos e rotinas
das inspetorias, instalao de quiosques de atendi-
mento e do call center.
O Programa de Modernizao da Secretaria da
Fazenda (Promosefaz), que abrigou muitas dessas
iniciativas, trouxe como resultado o incremento das
receitas do imposto sobre operaes relativas
circulao de mercadorias e sobre prestaes de
servios de transporte interestadual, intermunici-
pal e de comunicao (ICMS), em 2001, superior a
12% em relao ao ano anterior, bem como a racio-
nalizao dos custos do aparato fscalizador.
A implantao do Regime Simplifcado de Apu-
rao do ICMS (Simbahia), aplicvel s micro e
pequenas empresas, criado em 1998, apresentou
como resultados, no ano seguinte, a criao de 36
mil novos empregos, ao tempo em que evitou 25
mil demisses (BAHIA, 2002, p. 390).
O Programa sua Nota um Show de Solidarie-
dade tem atingido o objetivo de conscientizao da
populao para exigir o documento fscal no ato
da compra, explicar o signifcado e importncia do
ICMS e da arrecadao de tributos no geral.
Diversas so as aes em implementao e pla-
nejadas para os prximos anos, envolvendo o uso
intensivo da tecnologia da informao, visando a
continuidade na simplifcao dos procedimentos,
reduo de tempo e custo para o contribuinte e
para o Estado.
O sistema estadual de planejamento
Na rea de planejamento, dois esforos foram
realizados, visando modernizao do processo
de planejamento do Estado. Um deles foi a ativa-
o do ciclo de planejamento e o outro foi a ado-
o do modelo de gerenciamento por programa. O
primeiro demandou: avaliao e redirecionamento
dos instrumentos de planejamento e acompanha-
mento da ao governamental: planos plurianuais,
oramentos e relatrios; desenvolvimento e implan-
tao do Sistema Informatizado de Planejamento
(Siplan), em 1997, e do Mdulo de Informaes
Gerenciais (MIG); desenvolvimento e implantao
do Sistema de Informaes Gerenciais (SIG); e a
institucionalizao do planejamento estratgico.
Como resultados contabilizados at aqui tem-se
que o acesso s informaes atravs do Siplan fcou
visivelmente mais fcil, disponibilizando resulta-
dos, metas alcanadas e investimentos realizados,
investimentos realizados por municpio e programa,
redundando em uma maior facilidade e assertividade
na tomada de deciso pelos dirigentes pblicos.
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 63
A Seplan viu-se fortalecida estruturalmente,
com destaque para a criao da Superintendncia
de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI),
que foi institucionalizada como resultado da fuso
entre o Centro de Estatsticas e Informaes (CEI)
e o Centro de Projetos e Estudos (CPE), recebendo
grandes investimentos em modernizao da sua
infraestrutura, visando dot-la de capacidade para
atender melhor a produo de estudos bsicos
sobre o estado.
Quanto ao segundo esforo, a nfase no
modelo de gerenciamento se refere a um elemento
fundamental da reforma administrativa do Estado
que, segundo Pereira (1996), intrnseco ao pro-
blema da governana, ou capacidade de governar
(BAHIA, 2002).
Em que pese a evoluo dos processos de
planejamento evidenciar sua importncia para
o desenvolvimento do estado da Bahia, existem
obstculos a serem vencidos como, por exemplo:
vincular a estrutura organizacional do sistema de
planejamento em cada rgo/entidade do Estado
ao dirigente mximo, hoje alinhado ao 2 escalo,
o que difculta a implementao de suas competn-
cias; promover a implantao do Siplan nas pre-
feituras municipais do estado, de forma a garantir
uma maior transparncia das aes governamen-
tais, conforme preceitua a Lei de Responsabilidade
Fiscal; consolidar a implantao do SIG nos rgos
e entidades governamentais, tornando-o uma fer-
ramenta de suporte ao trabalho do corpo diretivo
do Estado, inclusive disseminando a cultura da
socializao da informao, visando a melhoria
do processo de planejamento e gesto a partir de
experincias compartilhadas; disseminar a pr-
tica da avaliao em todos os nveis de governo
e, nesse sentido, necessrio se faz investir no
desenvolvimento e na implementao de metodo-
logias que permitam a avaliao dos impactos da
ao governamental nas dimenses setorial e glo-
bal, e tambm na internalizao de novos valores:
accountability, transparncia, responsabilizao,
tica, melhoramento contnuo e inovao; conso-
lidar o modelo de gesto por programa de forma
muito bem articulada, vencendo os obstculos do
modelo funcionalista, departamentalizado, cruzan-
do-o com a viso de transversalidade intragover-
namental; fortalecer a funo planejamento urbano,
especialmente no que concerne defnio de pol-
ticas pblicas (BAHIA, 2002).
rea de cincia & tecnologia
As iniciativas de modernizao na rea de
cincia, tecnologia & inovao (C&T&I) tm como
resultado, num primeiro momento, a implantao
da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da
Bahia (Fapesb), criada em 2001, referendada no
aprendizado institucional e na credibilidade adqui-
rida junto a organismos de pesquisa, setor privado
e, principalmente, na comunidade cientfca baiana,
possibilitando respostas mais efetivas s deman-
das da sociedade.
Num segundo momento, as aes de moderni-
zao levaram ao desmembramento dessas fun-
es de cincia e tecnologia da ento Seplantec,
que a partir de 2003 cede essas funes para a
nova Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inova-
o (Secti), possibilitando, dessa maneira, serem
empreendidas maiores atenes e esforos con-
centrados a essas importantes reas para o desen-
volvimento econmico e social do estado.
Sistema estadual de administrao dos
recursos naturais
As demandas da sociedade tm crescido em
todas as reas do conhecimento, tendo como um
dos fatores a socializao das informaes, criando
uma conscincia cidad, aqui em especial, em prol
do uso racional dos recursos naturais.
As iniciativas governamentais implementadas na
rea do meio ambiente, na dcada de 1990, apon-
tam para resultados visveis quanto incorporao
da dimenso ambiental nas aes, planos e proje-
tos, tanto do poder pblico quanto da iniciativa pri-
vada. A rea de meio ambiente no Estado ganhou
uma nova confgurao institucional em 2002,
quando foi criada a Secretaria de Meio Ambiente
e Recursos Hdricos (Semarh), que absorveu as
AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DO ESTADO DA BAHIA ENTRE 1955 E 2004
64 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009
entidades descentralizadas antes dispersas por
outras secretarias, as autarquias Superintendncia
de Recursos Hdricos (SRH), o Centro de Recursos
Ambientais (CRA) e a Cerb. Essa nova confgura-
o veio reforar a ateno estatal para essa rea
de fundamental importncia no apoio ao novo con-
ceito de desenvolvimento sustentvel, que contem-
pla as questes ambientais. Incorporam-se ainda
novos processos e aes sob a competncia do
rgo: a agilidade nas decises e nos processos
de avaliao e licenciamento, bem como a oferta
de maior transparncia para o empreendedor.
Alguns mecanismos de aferio do efetivo
controle ambiental tm sido criados a exemplo da
Norma Tcnica 002/02, tornando mais claras as
aes ambientais, bem como exigindo maior res-
ponsabilidade e educao ambiental por parte das
empresas.
Necessrio se faz, ainda, criar instrumentos
econmicos para o estmulo s empresas que pro-
movam estratgias de ao com o objetivo de pre-
servar o meio ambiente, sendo um exemplo disso
o ICMS Cidado, contemplando empresas que
incorporam a dimenso ecolgica s suas prticas
(BAHIA, 2002).
Anlise dos macroindicadores
Em que pese o pioneirismo do governo do
estado da Bahia no planejamento e aes de
modernizao at aqui apresentados, quando anali-
sada a efetividade do seu desempenho econmico,
medido pelo Produto Interno Bruto (PIB), o estado
aparece em 6 lugar no cenrio nacional; todavia, o
seu PIB per capita coloca-o na incmoda 19 posi-
o, pela metodologia adotada pelo IBGE, alm
da alta concentrao de renda. Quanto ao desem-
penho no mbito social, mediante anlise atravs
do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) refe-
rente ao ano de 2000, o Estado perde mais uma
vez desempenho, ocupando o 22 lugar entre os
27 entes federados (VIEIRA, 2006). No cenrio
interno, o estudo comparativo entre as suas regies
constatou um forte desequilbrio econmico, confr-
mado pelos dados da Superintendncia de Estudos
Econmicos e Sociais da Bahia, nos quais consta
que a RMS concentra 52,01% do PIB estadual, no
ano de 2003. Com esses resultados nada confort-
veis para o porte e as potencialidades do estado da
Bahia, necessrio se faz um maior aprimoramento
no processo de planejamento, bem como na gesto
das aes pblicas.
CONSIDERAES FINAIS
O resgate histrico dos diversos processos de
planejamento e modernizao da administrao
pblica baiana teve o fto de demonstrar que esse
tema, em que pese a sua denominao, traduz
uma ideia de atualidade. Defrontou-se essa pes-
quisa, entre outros, com relatos de mais de meio
sculo, ou seja, ainda nas primeiras dcadas do
regime republicano. Outro aspecto a considerar
que os temas no fugiam s atuais linhas pro-
gramticas defendidas como enxugamento da
mquina pblica, reduo de gastos, concurso
pblico como mecanismo de acesso aos quadros
de servidores, meritocracia como premissa
ascenso funcional, polticas de desenvolvimento
econmico, polticas educacionais e de sade
pblica, entre outras.
Foram razoavelmente explorados os marcos
das principais reformas administrativas baianas,
com o devido cuidado de manter a cronologia dos
mandatos de governo, com breves relatos de cada
perodo. Uma breve retrospectiva foi feita a par-
tir do Estado Novo at a dcada de 1950. Fica-
ram assim evidenciados como principais eventos
reformistas: a criao do Departamento do Ser-
vio Pblico (DSP), atravs de decreto de 1942;
a primeira tentativa de planejamento econmico
global do estado da Bahia, no governo de Ant-
nio Balbino, incluindo a criao da Comisso de
Planejamento Econmico (CPE), em 1955; a def-
nio do Plano de Desenvolvimento para a Bahia
(Plandeb), no governo Juracy Magalhes (1959-
1963); a reforma administrativa e a proposta de
regionalizao administrativa, ocorridas no estado
da Bahia no ano de 1966, atravs da Lei n 2.321,
MARCELO RODRIGUES VIEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.49-65, abr./jun. 2009 65
no governo Antnio Lomanto Jnior. Era premente
a necessidade do governo rever o seu aparelho
administrativo para atender s novas demandas;
e por ltimo, o grande perodo de reformas, ade-
quando o aparelho de Estado ao modelo geren-
cialista, concebido e adotado em diversos pases
no incio dos anos 1980 e absorvido pelo governo
federal brasileiro na dcada de 1990, tendo na
coordenao o ento ministro da Administrao
Federal e Reforma de Estado, Bresser-Pereira.
Assiste-se, a cada ciclo de governo, um grande
esforo de elaborao do seu respectivo pro-
grama, o que natural. Todavia, verifca-se que
nesse processo colocam-se margem possveis
aprendizagens dos erros e acertos legados, pri-
vilegiando-se sempre o novo. Se, por analogia,
os diversos governos tivessem adotado a viso
schumpeteriana da destruio criativa base-
ada no progresso capitalista pela revoluo inces-
sante de suas estruturas econmicas, implicando
novos produtos, tecnologias e frmas talvez o
estado da Bahia estivesse em outro patamar de
desempenho, mas no se confgurou o caso. Fato
que o estado no vem conseguindo superar,
de forma signifcativa, sua baixa performance
nos indicadores econmicos e sociais no cenrio
nacional. Pela prpria dependncia de recursos
federais, atm-se a tentativas de implementao
de alguns projetos, mesmo que de porte relevante,
sem contar, s vezes, com o correspondente
amparo em uma poltica consistente e integrada,
quer de mbito econmico ou social. Coloca-se,
desse modo, o constante desafo de superao
desse cenrio, conduzindo o estado da Bahia a
uma posio mais confortvel no mbito nacional
sob os aludidos aspectos.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 67
Encarando os desafios da governana
pblica no Brasil do sculo XXI
Marcelo Viana Estevo de Moraes
A
Abstract
The recent decision by the US and various European
governments to intervene in the fnancial system as a response
to the crisis once more calls non-intervention of the State in
economic domain as a dogma and construction of a minimal
State as a directive into question. The crisis tends to strengthen
the understanding of complementarity between the State and
market and the need to mobilize on the discussion regarding
reconstructing public governance.
Policies should be the focus of public action without setting
aside the search for a more and more competitive economy in
this new global context. This implies improving management as a
way of rationalizing expenditure without compromising assisting
the population. The importance of the public management
theme on government agendas is therefore reaffrmed, given
the centrality of concern with the States institutional capacity
to fulfl its role.
Firstly, this paper approaches these world transformations
and changes to the States role. It then contextualizes the Brazilian
economic situation which has made signifcant advances in
recent decades. However it recognizes that there is much to
be done to improve public management. It presents innovative
solutions that the country has been fnding for this, having the
directives of the Braslia Letter on Public Management, set out
in the National Public Management Agenda, as a basis.
Among these solutions are innovations in human resources
management, management models, management cycle
instruments, the federal agenda, intensive technological use,
revision of the legal mark, combating corruption and carrying out
studies and research. All of this sets off from the principle that it
is essential to guide State action for results, under the cover of
good governance, while focusing on citizens and guaranteeing
quality public expenditure at the same time.
Keywords: Governance. Public management. State. New
State roles. Innovation. Human resources. Human resources
management in public service.
A
Ps-graduado em Cincia Poltica e em Relaes Internacionais pela Universidade de
Braslia (UnB); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ);
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Secretrio de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. marcelo.viana@planejamento.gov.br
Resumo
A recente deciso dos governos dos Estados Unidos e de
vrios pases europeus de intervir no sistema fnanceiro em
resposta crise coloca mais uma vez em xeque a no interveno
do Estado no domnio econmico como dogma e a construo
de um Estado mnimo como diretriz. A crise tende a fortalecer
a percepo da complementaridade entre Estado e mercado e
da necessidade de mobilizao em torno da discusso sobre a
reconstruo da governana pblica.
Nesse novo contexto global, as polticas devem ser o foco
da ao pblica sem deixar de lado a busca de uma economia
cada vez mais competitiva. Isso implica aprimorar a gesto de
modo a racionalizar gastos sem comprometer o atendimento
populao. Reafrma-se, assim, a importncia do tema gesto
pblica na agenda dos governos, dada a centralidade da
preocupao com a capacidade institucional do Estado para
cumprir seu papel.
Este trabalho aborda, em primeiro lugar, essas transformaes
mundiais e a mudana do papel do Estado. Em seguida,
contextualiza a situao da economia brasileira, que teve avanos
signifcativos nas ltimas dcadas. Reconhece, contudo, que
muito h por ser feito para aprimorar a gesto pblica. E apresenta
as solues inovadoras que o pas vem encontrando para isso,
tendo por base as diretrizes da Carta de Braslia sobre Gesto
Pblica e o disposto na Agenda Nacional de Gesto Pblica.
Dentre essas solues esto inovaes na gesto de
pessoas, nos modelos de gesto, nos instrumentos do ciclo de
gesto, nos da agenda federativa, o uso intensivo de tecnologia,
a reviso do marco legal, o combate corrupo e a realizao
de estudos e pesquisas. Tudo isso partindo do princpio de que
imprescindvel, sob o manto da boa governana, orientar a ao
do Estado para resultados, tendo como foco o cidado e, ao
mesmo tempo, garantir a qualidade do gasto pblico.
Palavras-chave: Governana. Gesto pblica. Estado.
Novos papis do Estado. Inovao. Gesto de pessoas. Gesto
de pessoas no servio pblico.
BAHIA
ANLISE & DADOS
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
68 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
INTRODUO
O lento processo de desgaste dos preceitos do
Consenso de Washington aparentemente aponta para
o fm de uma era de posies
ideolgicas extremadas, de
antagonismo entre paradig-
mas de planifcao estatal e
de Estado mnimo.
A atual crise mais uma vez coloca em evidncia
o esgotamento da noo de oposio entre Estado
e mercado. Na nova ordem mundial que se desenha
mas ainda no se fez perceber na composio
dos organismos multilaterais de governana des-
pontam os pases em desenvolvimento, que vm
ganhando espao nas arenas poltica e econmica
e, desta vez, no so os protagonistas da crise.
Neste momento de redefnies, fundamental que
os pases latino-americanos mobilizem-se em torno
da discusso sobre a reconstruo da governana
estatal em moldes adequados aos novos tempos.
A redefnio do papel do Estado requer a supe-
rao de extremismos simplistas em busca de
solues mais sofsticadas, com crescente racio-
nalizao da ao estatal que permita a liberao
de recursos para as polticas pblicas mais e mais
complexas de que a populao necessita.
No Brasil, com muito esforo, construmos nos
ltimos anos uma economia slida e estvel. Agora
a hora de investir na gesto, na busca dessas
solues mais sofsticadas. Este trabalho aponta
algumas das fragilidades brasileiras nessa rea, os
desafos que esto colocados e o que o pas vem
fazendo para melhorar a governana pblica.
A COMPLEMENTARIDADE ENTRE ESTADO E
MERCADO
Embora tenhamos aparentemente superado
a era dos extremos, no percorremos o caminho
que levaria inexoravelmente ao fm da histria
(HOBSBAWM, 1994; FURUYAMA, 1992). Durante
o breve sculo XX, assistimos ascenso e queda
da crena na completa planifcao econmica por
parte de um Estado supostamente onipotente como
alternativa vlida de organizao da sociedade. Por
outro lado, vimos forescer e defnhar o fundamen-
talismo de mercado disseminado pelos Chicago
Boys
1
na Amrica Latina,
a era Reagan-Thatcher e o
Consenso de Washington.
Depois das difculda-
des da dcada perdida,
os anos 1990 trouxeram receitas para superar as
difculdades que foram tidas em certos meios como
defnitivas, bem ao estilo do fm da histria. Durante
os anos 90, o mundo esteve sob a impresso de
que havia um consenso claro e robusto sobre o que
um pas pobre deveria fazer para tornar-se mais
prspero (NAIM, 1999). Essas ideias do Consenso
de Washington tiveram enorme infuncia sobre
as reformas feitas em muitos pases, em especial
na Amrica Latina. E em boa parte dos casos sob
os auspcios do Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e do Banco Mundial. Porm, com o tempo,
percebeu-se que a receita no era to consensual
assim. E o consenso que existia, como natural, foi
mudando e diminuindo.
A recente deciso dos governos dos Estados
Unidos e de vrios pases europeus de intervir no
sistema fnanceiro em resposta crise coloca mais
uma vez em xeque a no interveno do Estado
no domnio econmico como dogma e a construo
de um Estado mnimo como diretriz. O desgaste de
posies ideolgicas fundamentalistas mostrou o
esgotamento da ideia de oposio entre Estado e
mercado. A crise tende a fortalecer a percepo da
complementaridade entre os dois. preciso Estado
para suprir as falhas de mercado. E mercado para
suprir falhas de governo.
A CRISE E OS NOVOS VENTOS DA
GEOPOLTICA
Nas ltimas dcadas, nos habituamos a
ver as crises atingirem em cheio os pases em
1
Referncia aos egressos da Universidade de Chicago que trabalharam no governo
de Augusto Pinochet.
preciso Estado para suprir as
falhas de mercado. E mercado
para suprir falhas de governo
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 69
desenvolvimento, chegando como meras marolas
ao mundo industrializado, cujo papel era o de socor-
rer latino-americanos, russos, asiticos, ou quem
quer que estivesse em maus lenis, via pacotes de
organismos fnanceiros mul-
tilaterais. Agora, so os anti-
gos salvadores que esto
no epicentro dos problemas,
o que coloca pases como
Brasil, ndia, China e frica
do Sul, em ascenso e no
diretamente relacionados
crise atual, em posio de
ainda maior relevo perante
os pases desenvolvidos.
A crise deu muito mais nfase aos argumentos
de que os mercados precisam de governana mul-
tilateral e de que a era da hegemonia econmica,
poltica e cultural sem esforo do Ocidente est che-
gando ao fm. A prpria eleio de um defensor da
concertao multilateral como Barack Obama para
a presidncia dos Estados Unidos um indicativo
do quanto esses argumentos ganharam fora.
Essa nova realidade, contudo, ainda no se
refetiu na estrutura e no funcionamento de fruns
e instituies internacionais. Os pases ricos, natu-
ralmente, no tm pressa em compartilhar poder. J
vislumbram essa necessidade, mas pretendem que
as mudanas obedeam aos termos e ao ritmo que
desejarem. De qualquer modo, no novo cenrio que
se desenha, com a superao da ideia de oposio
entre Estado e mercado, e com os pases em desen-
volvimento despontando como partcipes de maior
peso na arena global, fundamental que os pases
da Amrica Latina se mobilizem em torno da discus-
so sobre a reconstruo da governana pblica.
O PAPEL DO ESTADO PS-CONSENSO DE
WASHINGTON
Toda essa refexo ps-Consenso de Washing-
ton aponta necessariamente para uma redefnio
do papel estratgico do Estado, com mudanas
capazes de reorient-lo de modo a responder aos
desafos do sculo XXI. A complexidade crescente
dos mercados e das questes sociais impe a
busca de respostas mais sofsticadas por parte
do Estado, rechaando tanto a postura passiva de
corte liberal quanto o retorno
puro e simples ao modelo
autrquico e tecnocrtico
do passado autoritrio.
Evidencia-se cada vez
mais o papel indispens-
vel do Estado na busca
das solues esperadas
pela sociedade, por meio
da formulao de polticas,
da promoo da compe-
titividade, da regulao dos mercados e da pro-
viso de bens pblicos. As polticas devem ser o
foco da ao pblica sem deixar de lado a busca
de uma economia cada vez mais competitiva. Isso
implica aprimorar a gesto de modo a racionalizar
gastos sem comprometer o atendimento popu-
lao. Reafrma-se, assim, a importncia do tema
gesto pblica na agenda dos governos, dada a
centralidade da preocupao com a capacidade
institucional do Estado para cumprir seu papel.
A pr-atividade estatal deve ser a caracterstica
mais marcante nesta nova etapa, construindo, em
ambiente democrtico, um novo modelo de gover-
nana pblica, baseado na concertao poltica e
na introduo de novos modelos de gesto, ali-
nhados com as melhores prticas internacionais no
campo da administrao pblica.
O governo central nos Estados federais tem
que ser cada vez mais um ncleo de inteligncia e
coordenao, tanto para cima, no que se refere
articulao para a constituio de esferas suprana-
cionais de governana (como a Unio das Naes
Sul-Americanas Unasul no espao regional sul-
americano e a UE no espao europeu), como para
baixo, em relao aos entes subnacionais, com as
atividades de prestao de servios sendo repassa-
das para as esferas estadual e municipal. Estados
e municpios devem ter mais responsabilidades no
fomento do desenvolvimento integrado e sustent-
vel de seus territrios, na atrao de investimentos
A complexidade crescente dos
mercados e das questes sociais
impe a busca de respostas mais
sofsticadas por parte do Estado,
rechaando tanto a postura
passiva de corte liberal quanto o
retorno puro e simples ao modelo
autrquico e tecnocrtico do
passado autoritrio
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
70 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
e na melhoria do ambiente de negcios. Para
fazer frente a tais responsabilidades necessrio
aumentar e fortalecer as capacidades institucionais
desses entes subnacionais.
Alm disso, o Estado
deve ser o mais receptivo
possvel s demandas da
sociedade, atentando para
a transparncia no enca-
minhamento dos interes-
ses dos diversos grupos.
importante que haja respeito
mtuo entre Estado e mer-
cado, reconhecidos ambos como instrumentos leg-
timos de regulao social e econmica. Isso tudo
sem esquecer o fortalecimento cada vez maior do
terceiro setor, partcipe tambm legtimo do jogo.
Cada vez mais o papel do Estado, seguindo a
tendncia internacional, ser o de garantir a quali-
dade da estrutura regulatria, constituindo um sis-
tema de gerenciamento regulatrio e assegurando
a qualidade das regras, novas e antigas, de forma
a proporcionar o melhor ambiente possvel para
que cidados e empresas observem seus direitos
e obrigaes.
O CONTEXTO BRASILEIRO
Em pouco mais de uma dcada, o Brasil pas-
sou por transformaes signifcativas. Temos hoje
uma economia slida e estvel, com infao baixa,
comprometida com a responsabilidade fscal sem a
necessidade de acordos com o FMI, e crescendo
com ateno s questes sociais. O pas alcanou
um patamar de desenvolvimento econmico que o
projeta entre as maiores economias do mundo e
amplia suas responsabilidades no cenrio mundial
e regional. Essa evoluo, paradoxalmente, coloca
em evidncia o quanto ainda est por ser feito, prin-
cipalmente porque as competncias para estimu-
lar o crescimento sustentado no so as mesmas
requeridas para estabilizar a economia. Essa evo-
luo indica que a hora de investir ainda mais na
excelncia em gesto.
O Estado brasileiro precisa garantir um ambiente
regulatrio e de gesto de poltica econmica que
estimule ainda mais investimentos privados, suprindo
possveis falhas de mercado e assegurando a provi-
so de bens pblicos, direta
ou indiretamente, em espe-
cial no que concerne infra-
estrutura produtiva e social
necessria para a integra-
o nacional e regional,
como tem sido feito com o
Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Tudo
isso sem deixar de lado suas responsabilidades na
implementao de polticas de distribuio progres-
siva de renda que revertam o quadro de profundas
desigualdades sociais, instituindo redes de prote-
o e fomentando a incluso socioeconmica dos
decis mais pobres da populao, como acontece
com o Programa Bolsa Famlia.
O Brasil entrou na era de redefnio do papel
do Estado em situao singular. Mais de 40 anos
depois do Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de
1967, que dispe sobre a organizao da adminis-
trao federal, e aps uma sucesso de medidas
de modernizao e reforma administrativa iniciadas
e no completamente concludas, a administrao
pblica brasileira enfrenta o paradoxo de conviver
com prticas patrimonialistas, burocrticas e geren-
ciais. A coexistncia de setores de viso feudal, com
prticas anacrnicas, ao lado de reas modernas,
com mtodos gerenciais inovadores, exige o dese-
nho de estratgias diferenciadas de ao, adequa-
das a cada contexto.
De forma geral, a mquina pblica encontra-se
desaparelhada e orientada por marcos legais e
normativos obsoletos, muitos deles desalinhados
em relao a dispositivos constitucionais, incluindo
alguns ainda no regulamentados. Essa situao
submete o Estado a um risco excessivamente alto
de judicializao e, de forma contraditria, estimula
uma lgica de escapismo da legislao vigente.
A promulgao da Constituio Federal de
1988, cujo ncleo essencial a defesa dos direi-
tos individuais e sociais, no foi acompanhada do
O Estado brasileiro precisa garantir
um ambiente regulatrio e de
gesto de poltica econmica que
estimule ainda mais investimentos
privados, suprindo possveis
falhas de mercado e assegurando
a proviso de bens pblicos
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 71
necessrio aporte de recursos de diversas nature-
zas para habilitar o Estado a implementar polticas
sociais e gerir uma administrao pblica com-
plexa, com relaes crescentes de parceria com o
mercado e com o terceiro setor, em um ambiente de
participao democrtica. A ampliao do aparelho
estatal, no modelo de ao descentralizada, com
baixo investimento na profssionalizao da buro-
cracia e uso intensivo do instituto da terceirizao,
resultou em perda das capacidades de execuo
e de coordenao central, com consequentes frag-
mentao e descontrole internos.
A descentralizao de atividades pressupe
superviso e controle. E a atuao em rede pr-
pria de ambientes complexos, em que interagem
atores pblicos, sociais e do mercado requer com-
petncias de coordenao, de construo de con-
sensos e de atuao em parcerias, para garantir o
alinhamento dos resultados aos macro-objetivos de
governo e s polticas pblicas setoriais.
OS DESAFIOS DA GESTO PBLICA NO BRASIL
Percebe-se atualmente uma convergncia entre
gestores pblicos, especialistas e formadores de
opinio a respeito das fragilidades e potenciali-
dades do Estado brasileiro e da necessidade de
conceber uma agenda propositiva de reforma da
gesto pblica, de natureza federativa. Atentos ao
momento de redefnio do papel estratgico do
Estado, conscientes do dfcit de gesto no Estado
brasileiro e convencidos de que as respostas dos
governos s demandas da sociedade no podem
fcar restritas ao de um s rgo ou instituio,
e nem mesmo a uma nica esfera de governo, ges-
tores pblicos dos estados e da Unio reuniram-se
em Braslia em maio de 2008 para discutir uma
agenda estratgica. O resultado do encontro foi a
Carta de Braslia sobre Gesto Pblica, assinada
pelo Conselho Nacional de Secretrios Estaduais
de Administrao (Consad) e pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto. O documento
convalida o posicionamento sobre a necessidade
de promover uma coalizao de foras no pas.
Os signatrios da Carta comprometeram-se com
um pacto para melhorar a gesto pblica, partindo
do princpio de que imprescindvel orientar a ao
do Estado para resultados, tendo como foco o cida-
do e, ao mesmo tempo, garantir a qualidade do
gasto pblico, tudo isso sob o manto da boa gover-
nana. Ao elaborar o documento os gestores pbli-
cos levaram em conta que, diante das restries
de recursos pblicos, de um lado, e do aumento
das demandas sociais, de outro, faz-se necessrio
que os governos atuem preventivamente, anteci-
pando-se a problemas e descartando solues sim-
plistas e fragmentadas, como a busca da reduo
linear de gastos a qualquer custo.
As diretrizes dispostas na Carta, que em maior
ou menor grau j esto sendo implementadas por
governos estaduais e pelo governo federal, envolvem
oito frentes de atuao: simplifcao dos processos
de trabalho, com reduo do excesso de regras e
controles; melhor articulao entre planejamento e
oramento, com gesto oramentria menos rgida
e voltada para resultados; melhor coordenao de
aes intra e entre governos; reviso do marco legal,
incluindo alterao da Lei de Licitaes e reviso das
formas jurdico-institucionais vigentes; preveno e
1.
Gesto de
pessoas
Profssionalizar e capacitar continuamente a
fora de trabalho
2.
Modelos de
gesto
Simplifcar os processos de trabalho, orientar
a atuao do Estado para resultados e
incentivar a boa gesto
3.
Instrumentos do
ciclo de gesto
Propiciar melhor articulao entre
planejamento e oramento, e tornar o modelo
de gesto oramentria menos rgido
4.
Mecanismos de
coordenao e
integrao
Desenvolver e implementar mecanismos
que propiciem e facilitem a coordenao das
aes intra e entre governos
5.
Uso intensivo
de tecnologia
Aprimorar os sistemas de informao,
adotar ferramentas de gesto modernas
e implementar mecanismos de gesto do
conhecimento
6. Marco legal
Rever o marco legal de forma a propiciar as
condies estruturais necessrias para a
implementao de mudanas de paradigmas,
com maior fexibilidade gerencial
7.
Preveno
e combate
corrupo
Reforar e institucionalizar mecanismos de
transparncia e controle social
8.
Realizao
de estudos e
pesquisas
Quadro 1
As diretrizes da Carta de Braslia
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
72 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
combate corrupo, com nfase em mecanismos
de transparncia e controle social; profssionaliza-
o e capacitao contnua da fora de trabalho; uso
intensivo de tecnologia como ferramenta de apoio
gesto; estudos e pesquisas
como subsdios para polticas
de modernizao do Estado.
Nesse processo de
reforma da gesto pblica,
so vrias as fronteiras que
o Brasil precisa ultrapas-
sar. um processo gradual
e que deve ser compre-
endido como um conjunto
de pequenas reformas. O
sucesso para atingir essas
metas passa pelo envolvimento de cada vez mais
atores, incluindo todos os nveis de governo, todos
os poderes e a sociedade.
OS DESAFIOS
Abaixo so apresentadas algumas iniciativas do
governo brasileiro inseridas na lgica de melhora da
gesto pblica contida na Carta de Braslia. No se
trata de uma lista exaustiva e sim de uma seleo de
aes emblemticas alinhadas com as diretrizes pro-
postas no documento. Esse alinhamento no deve
ser entendido como algo estanque, visto que vrias
das iniciativas poderiam ser consideradas alinhadas
a mais de uma das diretrizes, tendo sido colocadas
sob uma delas apenas para fns de organizao.
Gesto de pessoas
A busca da excelncia na gesto de pessoas
na administrao pblica um desafo central em
qualquer agenda de melhoria da gesto. Desde
2003, a poltica de gesto da fora de trabalho no
Poder Executivo federal tem por norte a recomposi-
o da fora de trabalho, priorizando setores mais
carentes e atendendo demandas inadiveis para o
projeto de desenvolvimento do pas.
Merecem destaque em termos de poltica
de gesto de pessoas as iniciativas do governo
federal em trs dimenses: recomposio da fora
de trabalho, criao de novas carreiras e busca da
profssionalizao dos cargos de direo na admi-
nistrao pblica federal.
Recomposio da fora de
trabalho
O processo de recompo-
sio da fora de trabalho
visa ao fortalecimento da
capacidade de atuao da
burocracia federal diante
das crescentes demandas
e reposio de servidores
frente s aposentadorias
e evases, e est benefciando diversos setores
da administrao pblica, dotando os rgos de
melhores condies institucionais para o cumpri-
mento de sua misso. Tal poltica segue a pre-
missa de que as pessoas so o que h de mais
importante para a melhoria do desempenho das
organizaes pblicas.
Do total de 45.580 vagas de concursos autoriza-
das no ano passado, 63,4% foram destinadas rea
da educao, considerada prioridade pelo governo
federal. Porm, outras reas que executam progra-
mas importantes e tinham dfcit quantitativo e qua-
litativo de pessoal tambm foram contempladas. Tal
esforo incluiu a estruturao das agncias regu-
ladoras e do Sistema de Defesa da Concorrncia,
a ampliao dos programas sociais, o reforo aos
rgos de controle, o fortalecimento da Polcia Fede-
ral e a ampliao dos quadros do ciclo de gesto.
A Lei Oramentria Anual para 2009 prev auto-
rizar concursos pblicos at o patamar de 30.879
vagas, com forte presena, mais uma vez, da rea
de Seguridade Social, Educao e Esportes, com
20.228 vagas, e da substituio de terceirizados,
com 19.423 vagas, das quais 13.778 destinadas a
substituies na rea de educao.
Outra iniciativa que merece destaque a alte-
rao na lei
2
que trata da contratao por tempo
2
Lei n 8.745, de 9 de dezembro de 1993.
Merecem destaque em
termos de poltica de gesto
de pessoas as iniciativas
do governo federal em trs
dimenses: recomposio da
fora de trabalho, criao de
novas carreiras e busca da
profissionalizao dos cargos
de direo na administrao
pblica federal
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 73
determinado, que passou a contemplar mais situ-
aes de urgncia que demandam a contratao
temporria, seja para implantao de rgos ou
entidades, para fazer frente a novas atribuies das
organizaes j existentes,
ou para lidar com aumento
transitrio no volume de
trabalho. Essas mudanas,
dentre outras feitas na legis-
lao em 2008, ajudam a
evitar a manuteno de um
efetivo dimensionado para um volume menor de
trabalho, o que redunda em servios pblicos len-
tos, acmulo de demandas no atendidas, projetos
no analisados. Afastam tambm a necessidade de
manter uma fora de trabalho superdimensionada,
com o consequente desperdcio de recursos pbli-
cos. Alm disso, h reduo de custos de transa-
o em relao ao uso da mo de obra terceirizada
em razo da eliminao dos intermedirios.
Novas carreiras
O governo est investindo em novas carreiras
para substituir funcionrios com baixas qualifca-
o, remunerao e valorizao, que vinham ope-
rando a mquina pblica em algumas reas crticas,
por quadros tcnicos qualifcados, aumentando sua
produtividade e melhorando a qualidade do gasto
pblico. Tal esforo reveste-se de importncia ainda
maior quando se leva em conta a crescente profs-
sionalizao e a forte insero na mquina pblica
das carreiras da rea de controle, o que deixava
executores com baixa qualifcao em situao
cada vez mais vulnervel, em especial nos setores
em que, historicamente, registra-se defcincia de
quadros tcnicos qualifcados.
Em 2008, o governo criou cargos de Especia-
lista em Infraestrutura e de Analista de Infraestru-
tura, possibilitando administrao pblica federal
o recrutamento de profssionais com alto nvel de
qualifcao para atuar nessa rea prioritria para
o desenvolvimento do pas, por tratar de gargalos
estruturais do crescimento. No ano passado, foi
autorizada a contratao de 84 Especialistas em
Infraestrutura e 516 Analistas de Infraestrutura. Os
profssionais j recrutados, 549 engenheiros, foram
alocados, prioritariamente, em rgos que desem-
penham atividades do Programa de Acelerao do
Crescimento, o PAC.
Tambm inegvel a
carncia de quadros espe-
cializados na rea social.
Da a proposta do governo
para a criao da carreira de
Desenvolvimento de Polti-
cas Sociais
3
, atualmente em tramitao no Senado.
O foco dos servidores da nova carreira sero ati-
vidades de assistncia tcnica, monitoramento e
avaliao de programas e projetos na rea social.
O Projeto de Lei prev a criao de 2.400 cargos de
Analista Tcnico de Polticas Sociais.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios,
aprimorando as atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, foi enviado projeto para a cria-
o da carreira de Analista Executivo, em tramitao
na Cmara dos Deputados
4
. A fnalidade prover
2.190 cargos para profssionais qualifcados para
o exerccio de atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, em especial nos servios de
suporte administrativo dos rgos e entidades da
administrao direta, autrquica e fundacional.
Profssionalizao
O estabelecimento de uma agenda que articule
os grandes processos da Administrao Pblica,
integrando planejamento, oramento e gesto,
sempre com foco em resultados, deve ser aliado
profssionalizao da operao e dos nveis tticos
de direo e assessoramento envolvidos nesses
processos.
A fliao poltica natural nos nveis de dire-
o estratgica, onde o assessoramento tende a
ser em parte profssionalizado (no sentido de ser
feito por funcionrios de carreira) e em parte exer-
cido por funcionrios indicados. Funes de direo
3
Projeto de Lei 3.452/2008.
4
Projeto de Lei 3.952/2008.
A fnalidade prover 2.190 cargos
para profssionais qualifcados
para o exerccio de atividades
administrativas e logsticas de
nvel superior
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
74 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
intermediria e de carter ttico-operacional e fun-
es profssionais operacionais tm que ser pro-
fssionalizadas. O grande desafo que se coloca
garantir, por um lado, o legtimo comando poltico
do governo eleito e, por
outro, o preparo necessrio
para a gesto pblica, com
estabilidade que assegure
a continuidade do funciona-
mento da mquina pblica.
Espera-se, sempre, que o
relacionamento entre os funcionrios indicados
e os de carreira seja o mais profssional possvel,
tendo em vista que ambos tm legitimidade e boas
razes para estar onde esto.
O governo federal vem buscando reduzir a
quantidade de funes de livre provimento em
prol de funes ocupadas por servidores de car-
reira, no intuito de ampliar a capacidade tcnica
do Estado para a conduo de polticas pbli-
cas. Esse processo foi iniciado em 2005
5
, com
a defnio de percentuais mnimos dos cargos
em comisso
6
a serem ocupados por servidores
pblicos efetivos.
Em outubro de 2008, mais de 71% dos cargos
comissionados eram ocupados por servidores com
vnculo. Mesmo nos cargos mais elevados
7
, mais
da metade dos servidores tm vnculo.
Agora o governo quer ir alm. Em 2008, enviou
ao Congresso Nacional um projeto que cria as Fun-
es Comissionadas do Poder Executivo (FCPE)
8
,
atualmente em tramitao na Cmara dos Depu-
tados. O projeto prev a destinao privativa de
uma parte das funes comissionadas a servidores
pblicos ocupantes de cargo efetivo.
As FCPE destinar-se-o ao exerccio de ativida-
des de direo, chefa e assessoramento nos rgos
e entidades do Poder Executivo federal, e sero pre-
enchidas mediante utilizao de critrios de mrito e
competncias, implicando em capacitao como um
5
Decreto n 5.497, de 21 de julho de 2005.
6
Cargos do Grupo Direo e Assessoramento Superiores (DAS).
7
DAS superiores a 4.
8
PL 3.429/2008.
dos requisitos para sua ocupao. A poltica de pro-
fssionalizao no Poder Executivo federal tem sido
acompanhada de um aperfeioamento constante
dos mecanismos de qualifcao e capacitao. Por
isso o projeto prev, ainda,
a incluso, nos planos de
capacitao dos rgos e
entidades do Poder Exe-
cutivo, de aes voltadas
habilitao de servidores
para o exerccio das FCPE.
Modelos de gesto
O governo federal vem buscando acentuar o
foco nas aes fnalsticas e, claro, na satisfao
do cidado, alm de eliminar superposies de
aes e estabelecer melhores mecanismos de
coordenao entre elas, reduzindo custos sem
prejuzo da quantidade e da qualidade dos servi-
os prestados. So apresentadas aqui iniciativas
para facilitar a vida do cidado e das empresas:
simplifcao do atendimento, aposentadoria em
30 minutos, centrais de atendimento integrado,
Super Simples e Redesim.
No que diz respeito ao aumento da produtivi-
dade e melhora do desempenho da mquina
pblica, h iniciativas que envolvem no s o
incremento da efcincia, da efetividade e da efc-
cia estatal, como o Anteprojeto de Lei de Contra-
tualizao, o Portal de Convnios e o Comprasnet
estes dois ltimos listados em itens posteriores
, mas tambm o adequado provimento de recur-
sos humanos na administrao pblica federal,
como as iniciativas apresentadas acima, no item
gesto de pessoas.
Por fm, porm no menos importante, o governo
federal vem buscando aperfeioar os programas
que organizam a ao governamental. O Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa
Bolsa Famlia articulam a ao de diversos minis-
trios e tm impacto em todas as regies do pas,
confgurando exemplos de gesto intensiva de
investimentos estratgicos e de gesto integrada
de polticas sociais.
O Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e o Programa
Bolsa Famlia articulam a ao de
diversos ministrios e tm impacto
em todas as regies do pas
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 75
Simplifcao do atendimento ao cidado
A proposta de Decreto de Simplifcao do
Atendimento Prestado ao Cidado, desenvolvida
sob coordenao da Secre-
taria de Gesto (Seges) do
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, foi
colocada em consulta
pblica Casa Civil da Pre-
sidncia da Repblica.
Seu objetivo melhorar o
desempenho da administrao e simplifcar os ser-
vios dos rgos federais nas reas de atendimento
ao cidado, por meio da reduo das exigncias de
apresentao de documentos.
A proposta ratifca a dispensa do reconheci-
mento de frma em documentos ofciais e impede
os rgos e entidades do Poder Executivo de exigir
do cidado informaes que j so do seu conheci-
mento e que integrem banco de dados ofciais. Alm
disso, institui a Carta de Servios ao Cidado, que
ter informaes sobre o padro do atendimento,
prioridades, tempo de espera, prazo para cumpri-
mento de servios, mecanismos de comunicao,
entre outros itens. A proposta foi materializada
mediante a edio do Decreto n 6.932/2009.
Aposentadoria em 30 minutos
Em janeiro de 2009, o Ministrio da Previdn-
cia Social (MPS) implantou uma inovao que vem
facilitando enormemente a vida do cidado: a con-
cesso de aposentadoria
9
e salrio-maternidade
em 30 minutos. Poucos anos atrs, era comum os
telejornais mostrarem pessoas de idade avanada
esperando por horas a fo pela concesso do bene-
fcio. Em alguns casos, o processo chegava a levar
meses. Agora, o trabalhador agenda o atendimento
por telefone, no stio da Previdncia Social ou
nos postos do Instituto Nacional do Seguro Social
(INSS), para receber o benefcio em minutos. Isso
s no acontece quando falta no sistema alguma
9
Tanto por idade quanto por tempo de contribuio.
informao sobre o tempo de contribuio do tra-
balhador. Nesses casos, ele deve apresentar a car-
teira de trabalho ou os carns do INSS.
Centrais de atendimento
integrado
O foco na oferta de servi-
os de qualidade mais desa-
fador para o Estado que para
as empresas porque requer a
superao de diferenas de
prioridades entre as vrias reas e os vrios nveis
de governo o que j vem sendo feito em projetos
de espaos de servios integrados ao cidado, como
o SAC baiano, o Poupa Tempo paulista e o Na
Hora do Distrito Federal. A competio entre reas e
nveis pelo reconhecimento do usurio fnal no pode
ser mais importante do que a qualidade do servio
prestado. Isso evita que, para obter um servio a que
tem direito, o cidado precise bater em inmeras por-
tas ou fornecer repetidas vezes informaes de que a
Administrao Pblica j dispe.
Super Simples
10
O regime especial unifcado de pagamento de
impostos e contribuies devidos Unio, aos
estados e aos municpios conhecido como Simples
Nacional ou Super Simples foi institudo em 2007,
dando tratamento tributrio diferenciado e favorecido
s microempresas e empresas de pequeno porte,
que se benefciaram de uma grande reduo da
burocracia e em muitos casos da carga tributria.
Redesim
11
A Rede Nacional para a Simplifcao do Registro
e da Legalizao de Empresas e Negcios, ou Rede-
sim, um sistema integrado que permite a abertura,
fechamento, alterao e legalizao de empresas em
todas as Juntas Comerciais do Brasil, simplifcando
10
http://www8.receita.fazenda.gov.br/SimplesNacional/
11
http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=4&menu=1982
O foco na oferta de servios de
qualidade mais desafador para o
Estado que para as empresas porque
requer a superao de diferenas de
prioridades entre as vrias reas e
os vrios nveis de governo
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
76 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
procedimentos e reduzindo a burocracia ao mnimo
necessrio. Este sistema far a integrao de todos
os processos dos rgos e entidades respons-
veis pelo registro, inscrio, alterao e baixa das
empresas por meio de uma
nica entrada de dados e
de documentos, acessada
via Internet. Com a Rede-
sim, os usurios tambm
podero obter informaes
e orientaes pela Internet. A
Redesim est prevista para
entrar em funcionamento no
segundo semestre de 2009, e ser administrada por
um comit gestor presidido pelo ministro do Desen-
volvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Anteprojeto de Lei de Contratualizao
Trata-se de proposta elaborada pela Secreta-
ria de Gesto do Ministrio do Planejamento para
aperfeioar o desempenho institucional na esfera
pblica federal, regulamentando os artigos 37 e
39 da Constituio Federal, relativos a contratos
de desempenho e aproveitamento das economias
geradas com despesas correntes.
Os contratos de desempenho formalizam o com-
promisso de unidades da administrao pblica direta
ou indireta com seus rgos supervisores para o cum-
primento de metas de desempenho. O foco o resul-
tado em si. As metas fxadas devem ser compatveis
com as orientaes de governo e as polticas pblicas
prioritrias. Alm de incentivar a gesto por resulta-
dos, o contrato de desempenho promove a prestao
de contas dos gestores e a transparncia sobre os
resultados obtidos, o que facilita o controle social.
Em havendo bons resultados no cumprimento
das metas, os rgos podero gozar de maior auto-
nomia gerencial, oramentria e fnanceira, e at
mesmo pagar bnus a seus servidores, caso haja
previso no contrato de desempenho. Por outro
lado, caso as metas pactuadas sejam descumpri-
das em decorrncia de m gesto, culpa ou dolo, o
contrato poder ser rescindido e os administrado-
res responsabilizados.
J a economia com despesas correntes (recur-
sos oramentrios de custeio no executados pelo
rgo ou entidade) tem como foco o aumento da
produtividade via projetos de inovao que possi-
bilitem a reduo de gastos
(com manuteno predial,
transporte, dirias, passa-
gens, compra de materiais,
consultoria e terceirizao,
entre outros), liberando
recursos para investimen-
tos para a populao. Os
servidores em exerccio nos
rgos em que houver economia sero contempla-
dos com premiao.
Programa de Acelerao do Crescimento
12
A expanso do investimento em infraestrutura
condio fundamental para a acelerao do desen-
volvimento sustentvel no Brasil. Dessa forma, o
pas poder superar os gargalos da economia e
estimular o aumento da produtividade e a diminui-
o das desigualdades regionais e sociais. O PAC
um novo conceito de investimento em infraestru-
tura que, aliado a medidas econmicas, vai estimu-
lar os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar
benefcios sociais para todas as regies do pas.
Em quatro anos, o total de investimentos em infra-
estrutura ser da ordem de R$ 503,9 bilhes, nas
reas de transporte, energia, saneamento, habita-
o e recursos hdricos.
O conjunto de investimentos est organizado
em trs eixos: Infraestrutura Logstica, envolvendo
a construo e ampliao de rodovias, ferrovias,
portos, aeroportos e hidrovias; Infraestrutura Ener-
gtica, correspondendo gerao e transmisso de
energia eltrica, produo, explorao e transporte
de petrleo, gs natural e combustveis renovveis;
e Infraestrutura Social e Urbana, englobando sane-
amento, habitao, metrs, trens urbanos, univer-
salizao do programa Luz para Todos e recursos
hdricos. Para a Infraestrutura Logstica, a previso
12
http://www.brasil.gov.br/pac/
Em havendo bons resultados no
cumprimento das metas, os rgos
podero gozar de maior autonomia
gerencial, oramentria e fnanceira,
e at mesmo pagar bnus a seus
servidores, caso haja previso no
contrato de desempenho
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 77
de investimentos de 2007 a 2010 de R$ 58,3
bilhes; para a Energtica, R$ 274,8 bilhes; e para
a Social e Urbana, R$ 170,8 bilhes.
Outro pilar do PAC a desonerao de tributos
para incentivar mais inves-
timentos no Brasil. O PAC
contempla tambm medidas
fscais de longo prazo, como
o caso do controle das
despesas com a folha de
pagamento e da moderni-
zao do processo de licitao, fundamentais para
garantir o equilbrio dos gastos pblicos, bem como
medidas de estmulo ao crdito e fnanciamento.
Tudo isso tem o intuito de estimular o crescimento
do PIB e do emprego, intensifcando ainda mais a
incluso social e a melhora na distribuio de renda.
Mais que um plano de expanso do investimento,
o PAC quer introduzir um novo conceito de inves-
timento em infraestrutura no Brasil, que faz das
obras de infraestrutura um instrumento de univer-
salizao dos benefcios econmicos e sociais para
todas as regies do pas.
O PAC coordenado pelo Comit Gestor do PAC
(CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil,
da Fazenda e do Planejamento. A gesto do PAC
contempla o monitoramento sistemtico e contnuo
das aes necessrias ao bom andamento das
obras, com produo de informaes sintticas e
em tempo hbil, o que permite rpida avaliao das
situaes e eventuais correes nas aes monito-
radas. O Sispac subsidia os processos do PAC por
meio da consolidao das informaes das aes e
das metas, alm de acompanhamento dos resulta-
dos de implementao e execuo do PAC.
Programa Bolsa Famlia
13
O programa Bolsa Famlia um programa de
transferncia direta de renda com condicionalida-
des, que benefcia famlias em situao de pobreza
e extrema pobreza. O programa do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
13
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
integra a estratgia Fome Zero, que visa asse-
gurar o direito humano alimentao adequada,
promovendo a segurana alimentar e nutricional,
e contribuindo para a erradicao da extrema
pobreza e para a conquista
da cidadania pela parcela
da populao mais vulner-
vel fome.
O programa pauta-se na
articulao de trs dimen-
ses essenciais superao
da fome e da pobreza. A primeira trata da promoo
do alvio imediato da pobreza, por meio da transfe-
rncia direta de renda famlia. A segunda, do reforo
ao exerccio de direitos sociais bsicos nas reas de
sade e educao, por meio do cumprimento das con-
dicionalidades, o que contribui para que as famlias
consigam romper o ciclo da pobreza entre geraes.
A terceira, da coordenao com programas comple-
mentares, que tm por objetivo o desenvolvimento
das famlias, de modo que os benefcirios do Bolsa
Famlia consigam superar a situao de vulnerabili-
dade e pobreza. So exemplos de programas com-
plementares os programas de gerao de trabalho e
renda, de alfabetizao de adultos, de fornecimento
de registro civil e demais documentos.
O Bolsa Famlia considerado um dos principais
programas de combate pobreza do mundo, e j teve
sua efcincia atestada. Pesquisas mostram que,
nos lares atendidos, alm de aumento do acesso
alimentao e vesturio infantil, as crianas frequen-
tam mais o sistema de ensino e abandonam menos
a escola. As famlias tambm trabalham mais.
Instrumentos do ciclo de gesto
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to est propondo Presidncia da Repblica um
decreto que regulamenta a gesto oramentria, no
intuito de aperfeioar os instrumentos de execuo
do gasto pblico, possibilitando mais resultados para
a sociedade. O decreto tem por princpios a simplif-
cao dos processos de execuo oramentria, sua
fexibilizao, a priorizao dos projetos j em exe-
cuo, a segurana quanto aos recursos disponveis
O programa Bolsa Famlia um
programa de transferncia direta
de renda com condicionalidades,
que benefcia famlias em situao
de pobreza e extrema pobreza
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
78 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
para a execuo da despesa, com a consequente
reduo da insegurana para os prestadores de ser-
vios, e a contratualizao gerencial entre rgos
executores e centrais.
O Ministrio tambm est
desenhando propostas para
Programao Plurianual da
Despesa e mudanas no
decreto de gesto do Plano
Plurianual, com melhora da
formulao e avaliao de
seus programas.
Ainda no que diz respeito
aos instrumentos do ciclo de
gesto, o Ministrio vem buscando a melhora do
desempenho da administrao pblica federal atra-
vs do aperfeioamento e integrao dos Sistemas
Estruturantes da Administrao Pblica, respon-
sveis pelos processos de planejamento, de ora-
mento, de administrao de pessoal, de patrimnio
da Unio, de coordenao das empresas estatais,
de estruturas organizacionais e de compras.
Agenda federativa
Outra frente de ao importante a da integrao
das aes pblicas no territrio, quer sejam as dos
diversos setoriais de um mesmo nvel de governo,
quer sejam as dos diversos nveis de governo da
Federao. Isso requer ateno ao fortalecimento
das capacidades institucionais de estados e muni-
cpios, no contexto de uma agenda federativa. No
Brasil h uma estrutura administrativa especfca
para cuidar desse tema: a Subchefa de Assuntos
Federativos (SAF), subordinada Secretaria de
Relaes Institucionais.
O governo federal atua em estreita cooperao com
os entes subnacionais e as entidades da sociedade
civil na implementao de polticas pblicas de funda-
mental importncia. Porm o processo de transfern-
cia de recursos da Unio para esses entes e entidades
fragmentado e muitas vezes de difcil entendimento
e utilizao. As ofertas do governo federal voltadas
ao apoio s administraes municipais e estaduais
esto dispersas em vrios rgos. Apresentam-se em
mltiplos formatos e, algumas vezes, se sobrepem.
Alm disso, no existiam mecanismos para canalizar
e organizar as demandas dos entes, de modo a subsi-
diar o direcionamento das aes e dos programas do
governo federal.
Ficava evidente a neces-
sidade de melhorar os meca-
nismos de interlocuo com
estados e municpios, em
especial no que se refere
simplifcao do processo
de descentralizao de
recursos, transparncia e
integrao das aes no
territrio. Por isso, o governo federal desenvolveu
uma nova sistemtica de transferncias de recur-
sos da Unio mediante convnios e contratos de
repasse: o Sistema de Gesto de Convnios, Con-
tratos de Repasse e Termos de Parcerias (Siconv),
tambm conhecido como Portal de Convnios, sis-
tema baseado em web gerenciado pelo Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto.
O Siconv uma ao de simplifcao da relao
entre os entes da Federao que facilitar o acesso de
inmeros potenciais convenentes e contratados aos
vrios programas de governo e tornar mais simples
a comunicao de demandas no contempladas por
esses programas. Assim, haver maior interao entre
a Unio e os demais entes federativos, melhorando o
mapeamento das demandas por polticas pblicas.
O Siconv funcionar como um banco dos principais
programas do governo federal que envolvam des-
centralizao de recursos, por meio de uma interface
completamente adaptada aos usurios fnais, ou seja,
os potenciais convenentes ou contratados.
Uso intensivo de tecnologia
Portal Comprasnet
14
O Comprasnet traz mais transparncia s con-
trataes pblicas porque nele a sociedade pode
14
http://www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=75&sub=109&sec=7
http://www.comprasnet.gov.br/
Ficava evidente a necessidade
de melhorar os mecanismos
de interlocuo com estados e
municpios, em especial no que se
refere simplifcao do processo
de descentralizao de recursos,
transparncia e integrao das
aes no territrio
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 79
acompanhar todos os procedimentos relativos s
licitaes eletrnicas, lances efetuados e propos-
tas vencedoras, avisos de licitaes, entre outros.
O Comprasnet permite acompanhar os preges em
andamento, agendados e
encerrados, e baixar editais.
Tambm registra as licita-
es realizadas por moda-
lidades tradicionais como
carta-convite, tomada de
preos e concorrncia.
O uso massivo do prego eletrnico na con-
tratao de bens e servios no governo federal
uma grande evoluo nas contrataes pblicas.
Realizado no portal Comprasnet, a forma mais
econmica de contratao porque funciona como
um leilo reverso vence quem oferecer o melhor
preo. A sua utilizao no governo federal obtm
uma economia mdia entre 15% e 20%. Tambm
a modalidade mais rpida. So aproximadamente
17 dias para realizar uma aquisio por meio do
prego eletrnico, enquanto uma concorrncia leva
at 120 dias para efetivar-se.
O prego eletrnico o mais seguro porque os
fornecedores participantes no so revelados at
o encerramento da sesso pblica realizada pela
Internet. Tambm democratiza o acesso das empre-
sas, especialmente as de pequeno porte, s aquisi-
es governamentais. Em 2007 foram contratados
R$ 16,5 bilhes por prego eletrnico, valor que
representa quase 70% dos bens e servios comuns
licitados. Em 2008, a sua utilizao gerou uma eco-
nomia de R$ 3,2 bilhes para os cofres pblicos.
Portal do Software Pblico Brasileiro
15
H pouco mais de dois anos o Portal do Sof-
tware Pblico compartilha solues desenvolvidas
pelo governo federal e por uma rede de parceiros.
Hoje existem solues de universidade pblicas e
privadas, de empresas, de prefeituras e da Cmara
dos Deputados, criando uma aliana social cada
vez mais forte em torno da iniciativa. O Portal conta
15
http://www.softwarepublico.gov.br
atualmente com 22 solues, mais de 40.000 pes-
soas com cadastro vlido e grupos de interesse
para discutir tecnologia da informao. As solues
atendem demandas das reas de saneamento, edu-
cao, sade, georeferencia-
mento, TV Digital e gesto de
Tecnologia da Informao.
Marco legal
Um dos mais importan-
tes e audaciosos projetos da Secretaria de Gesto
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to consiste em promover a atualizao do marco
legal que trata da organizao jurdico-institucional
da administrao pblica federal, hoje ainda refe-
renciado no Decreto-Lei 200/1967, mencionado
anteriormente quando se discutiu o contexto da
administrao pblica brasileira neste momento
de redefnio do papel do Estado. Para promover
a necessria atualizao do marco legal preciso,
antes de mais nada, compreender bem as catego-
rias jurdicas existentes no setor pblico, ou seja, a
administrao direta, o modelo de autarquia, de fun-
dao, de empresa pblica e de sociedade de econo-
mia mista, analisando as fnalidades de cada um e as
principais caractersticas de seus estatutos jurdicos.
Alm disso, importante compreender as for-
mas de relacionamento do setor pblico com os
entes do terceiro setor, em especial aqueles com os
quais a administrao mantm relao de fomento
e parceria, como as Organizaes Sociais (OS), as
Organizaes Sociais de Interesse Pblico (OSCIP)
e os servios sociais autnomos.
Para subsidiar o debate em torno dessas ques-
tes e elaborar um Anteprojeto de Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal, o ministro do Plane-
jamento, Oramento e Gesto constituiu comisso
de juristas reconhecidos nacionalmente no mbito
do direito administrativo e constitucional. O projeto
foi concludo e encontra-se em fase de discusso
com os setores interessados.
Ainda no que diz respeito ao marco legal, o
governo enviou ao Congresso Nacional uma srie
de projetos cuja aprovao trar grandes benefcios
O prego eletrnico o mais
seguro porque os fornecedores
participantes no so revelados
at o encerramento da sesso
pblica realizada pela Internet
ENCARANDO OS DESAFIOS DA GOVERNANA PBLICA NO BRASIL DO SCULO XXI
80 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009
para a gesto pblica. Dentre eles, o ajuste na Lei
de Licitaes (PLC 32/2007), a aprovao da Lei
das Agncias Reguladoras (PL 3.337/2004), a cria-
o das Fundaes Pblicas de Direito Privado,
mais conhecidas como Fundaes Estatais (PLP
92/2007), a reformulao do Sistema de Defesa da
Concorrncia (PLC 9/2009), a instituio da Previ-
dncia Complementar do Servidor (PL 1992/2007)
e as emendas constitucionais antinepotismo (PEC
128/2003 e PEC 334/1996).
Preveno e combate corrupo
Controladoria-Geral da Unio
Em janeiro de 2003, a ento Corregedoria-Geral
da Unio foi transformada em Controladoria-Geral
da Unio, com uma srie de mudanas estruturais
que reforaram sua atuao. Desde ento, vem
recebendo substancial aporte de pessoal via con-
cursos pblicos, o que est conferindo mais dina-
mismo ao rgo. A partir de 2006, passou a ter a
competncia no s de detectar casos de corrup-
o, mas de antecipar-se a eles, desenvolvendo
meios para prevenir a sua ocorrncia.
Portal da Transparncia
Lanado pela CGU em novembro de 2004, o
Portal da Transparncia tem por objetivo aumentar
a transparncia da gesto pblica e o combate
corrupo no Brasil. Nele, o cidado pode acom-
panhar a execuo fnanceira dos programas de
governo, em mbito federal, alm de obter infor-
maes sobre os recursos pblicos transferidos
pelo governo federal a estados, municpios e Dis-
trito Federal para a realizao descentralizada das
aes do governo.
Carto de Pagamento do Governo Federal
Nesse mesmo contexto de incentivo integri-
dade e transparncia, o Carto de Pagamento
do Governo Federal substituiu gradativamente o
uso dos cheques na Administrao Pblica federal,
eliminando, assim, vrias etapas e processos de
prestao de contas em papel. Com o carto, tudo
feito por meio eletrnico, tornando o processo
mais gil, seguro, confvel e transparente. Qual-
quer pessoa pode ter acesso aos gastos por meio
do Portal da Transparncia.
Estudos e pesquisas
O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), as secretarias de Gesto e de Recursos
Humanos do Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto, a Escola Nacional de Adminis-
trao Pblica (ENAP) e o Instituto Brasileiro de
Geografa e Estatstica (IBGE) fazem parte de um
grupo que vem desenvolvendo de forma coorde-
nada pesquisas sobre o emprego pblico. Esto
sendo desenvolvidas, por exemplo, anlises de
metodologias que permitam obter parmetros
para defnio do adequado dimensionamento da
fora de trabalho, de modo a propiciar uma gesto
mais profssionalizada dos quadros de pessoal da
administrao pblica federal. Tambm h estudos
para subsidiar o aperfeioamento e a moderniza-
o do processo de recrutamento e seleo no
mbito da administrao pblica, alm de pesqui-
sas sobre carreiras, promoo e dirigentes pbli-
cos, entre outros. Os resultados desses estudos
e pesquisas vo subsidiar a reviso da normati-
zao de aspectos relativos a concursos pblicos,
bem como propiciar elementos consistentes para
um melhor assessoramento aos diversos rgos e
entidades quanto ao planejamento de processos
seletivos.
Os estudos da comisso de juristas, menciona-
dos em item anterior, tambm se encaixam nessa
linha de aperfeioamento da gesto. Alm disso, o
governo federal, em parceria com a Universidade
de Braslia (UnB), est iniciando um projeto cha-
mado Observatrio Nacional da Gesto Pblica.
O objetivo formar uma rede entre os pesquisa-
dores da gesto pblica, possibilitando a todos
o acesso s mais recentes inovaes em gesto
pblica em termos de boas prticas, pesquisas e
ferramentas.
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.67-81, abr./jun. 2009 81
CONSIDERAES FINAIS
Neste momento de redefnio do papel do
Estado preciso avanar na incorporao ao setor
pblico das melhores prticas de gesto, com
incentivos a desempenho e produtividade, sempre
com transparncia, participao e controle social.
necessrio um grande esforo de simplifcao
dos processos de trabalho, evitando o excesso de
regras e controles. O Estado deve reforar o foco
em resultados e rever mecanismos e instrumentos
de avaliao de desempenho institucional. Deve
desenvolver e implementar mecanismos que pro-
piciem e facilitem a coordenao das aes intra
e entre governos, de forma a diminuir as duplici-
dades e sobreposies, e possibilitar a articulao
de esforos e o uso coordenado de recursos. Tam-
bm importante rever o marco legal, propiciando
as condies estruturais necessrias e adequadas
para a implementao de mudanas de paradig-
mas, com maior fexibilidade gerencial. Completam
essa agenda o aperfeioamento dos mecanismos
de recrutamento, seleo, capacitao e gesto de
pessoas no servio pblico, o uso intensivo de tec-
nologias e o aperfeioamento dos mecanismos de
contratao e licitao. Isso tudo parte da agenda
pactuada com o Consad, e em larga medida j
vem sendo feito. Porm, enquanto algumas inicia-
tivas esto em fase adiantada de implantao com
grande sucesso, outras esto apenas comeando
ou no passam de embries.
As aes apontadas neste trabalho, como j foi
dito, no esgotam a agenda de gesto do governo
brasileiro. Muitas iniciativas importantes, como
aquelas relativas governana corporativa das
empresas estatais, ao Programa de Fortalecimento
da Capacidade Institucional para Gesto em Regu-
lao, integrao dos processos do comrcio
exterior, regulamentao do lobby e s reformas
no Judicirio (smula vinculante, partilha em car-
trio, criao do Conselho Nacional de Justia),
para listar apenas algumas, no foram apresenta-
das por mera questo de espao. Boa parte das
iniciativas se articulam. Vrias referem-se a mais
de uma diretriz da Carta de Braslia, como tambm
j foi apontado. Isso um bom indicativo do espao
sinrgico que existe para avanar cada vez mais na
melhora da gesto pblica, sempre incorporando
novas metodologias, ferramentas e prticas moder-
nas para a construo de um modelo de atuao
em bases integradas e cooperativas orientado para
resultados e com foco no cidado. Trata-se, em sn-
tese, de fazer do Estado uma instituio efetiva a
favor da construo do Pas, promovendo o desen-
volvimento em ambiente de governana democr-
tica e participativa.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 83
Aspectos evolutivos da administrao
pblica brasileira
Maria Gravina Ogata
A
Abstract
This study shows how Brazilian Public Administration has
evolved from the patrimonialist model left by the Portuguese royal
family when they arrived in Brazil in 1808 to the managerial model
which was conferred in the light of New Public Administration,
with its bases launched in 1995. The role of regulatory agencies
in the new organizational structure is highlighted and the need
to re-think the States role in Brazil in the light of the new reality
brought in the context of the new world crisis.
Keywords: Public administration. Brazilian State reform.
Regulatory agencies.
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Doutoranda em Administrao Pblica pela Universidad Complutense de Madrid
(UCM); mestra em Geografa Fsica pela Universidade de So Paulo (USP).
mgoconsult@yahoo.com.br
Resumo
O estudo mostra como foi evoluindo a Administrao Pblica
Brasileira, desde o modelo patrimonialista, deixado pela Famlia
Real Portuguesa quando chegou ao Brasil em 1808, at o modelo
gerencial, que foi conferido luz da Nova Administrao Pblica,
cujas bases foram lanadas em 1995. Destaca-se o papel das
agncias reguladoras na nova estrutura organizacional e a
necessidade de se repensar o papel do Estado, no Brasil, luz
da nova realidade trazida no contexto da nova crise mundial.
Palavras-chave: Administrao pblica . Reforma do Estado
brasileiro. Agncias reguladoras.
A ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA:
ASPECTOS HISTRICOS E ECONMICOS
O objetivo deste estudo mostrar como, ao
longo dos anos, vem evoluindo a Administrao
Pblica Brasileira luz dos principais marcos his-
tricos e econmicos, nacionais e internacionais.
O perodo histrico que considerado neste traba-
lho tem como limite temporal o perodo que vai de
1808, ano da chegada da Famlia Real Portuguesa
ao Brasil, at os dias atuais, nos quais so percebi-
das as consequncias da Reforma do Estado Bra-
sileiro, estruturada em 1995.
A presena da Famlia Real Portuguesa trouxe
para a Administrao Pblica Brasileira o burocra-
tismo, a centralizao, o intervencionismo estatal e o
patrimonialismo da cultura administrativa da metr-
pole portuguesa. Toda a estrutura administrativa
de Portugal foi reproduzida no Brasil: um apare-
lhamento complexo, inefciente, altamente dispen-
dioso e pouco adaptvel s condies brasileiras.
Alm da estrutura administrativa, D. Joo VI, Rei
de Portugal, trouxe os funcionrios pblicos de
ento, muitos dos quais permaneceram no Brasil
mesmo depois do seu retorno a Portugal, em 1821
(PRADO JR., 1969, p. 196-197). Isso trouxe con-
sequncias nefastas para a Administrao Pblica
Brasileira de ento.
Nesse mesmo sculo XIX, j no Segundo Rei-
nado, entre 1840 e 1889, o Brasil teve acesso
a progresso material considervel: o vapor foi
introduzido de forma comercial; as primeiras
estradas de ferro foram construdas, a partir de
1850, com recursos nacionais; a indstria manu-
fatureira tambm se inicia, bem como o desen-
volvimento econmico da agricultura cafeeira.
Somente para se ter uma ideia dos investimen-
tos privados no Brasil, na dcada de 1850, foram
fundadas 20 companhias de navegao; trs, de
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
84 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
transporte urbano; duas, de gs; oito, de estra-
das de ferro; alm da construo do cabo tele-
grfico, que ligou o Brasil Europa, e de quase
11.000 quilmetros de telgrafos terrestres (OLI-
VEIRA LIMA, 1986).
Ressalta-se que muitos servios pblicos eram
prestados por particulares, a exemplo da iluminao
pblica no Rio de Janeiro, a construo de ferrovias
e a explorao do transporte fuvial. Alguns servi-
os pblicos eram desempenhados por empresas
estrangeiras em regime praticamente monopols-
tico. Com a crise econmica mundial de 1929, colo-
cou-se em dvida a capacidade de a economia de
mercado assegurar o adequado funcionamento das
atividades tidas como essenciais populao.
At 1930, predominou, de forma absoluta, o
modelo patrimonial de Administrao Pblica, que
se d ao mesmo tempo em que o pas se apoiava
econmica e politicamente em sua elite agrria.
Esse modelo de Administrao Pblica se mostrou
completamente em desacordo com as novas exi-
gncias da poca: avanos tecnolgicos e institu-
cionais requeridos pelo capitalismo de ento.
A partir de 1930 se inicia um rearranjo institucio-
nal com uma completa reformulao do Estado bra-
sileiro, sendo causa e efeito do processo industrial
que se iniciava com o consequente crescimento
da populao urbana e o incio de um longo pro-
cesso de esvaziamento do campo. Naquela poca,
a populao brasileira era, aproximadamente, 80%
rural e 20% urbana, sendo que, atualmente, esse
percentual se inverteu.
Com o processo de industrializao, a elite
agrria comea a perder fora poltica e se ini-
cia uma nova poca, com fortes consequncias
nas relaes entre a sociedade civil e o governo.
Construiu-se um novo pacto social, no qual foram
includos parte da classe trabalhadora, a incipiente
burguesia nacional e os novos atores emergentes
de segmentos da populao urbana.
O modelo poltico posto em funcionamento pela
Revoluo de 30 mostra um Estado que se man-
tm como pilar central do desenvolvimento econ-
mico, onde o planejamento governamental cresceu
em importncia. A partir da, no primeiro governo
Vargas, constata-se que o modelo patrimonialista
de Administrao Pblica comea a conviver com
outro tipo de padro: o modelo burocrtico.
Nesse novo modelo, passou a ter importncia a
montagem da mquina pblica com base nos prin-
cpios do mrito, da centralizao, da separao
entre o pblico e o privado, da hierarquia, da impes-
soalidade, das regras rgidas, da atuao especiali-
zada e tcnica de cunho nitidamente weberiano.
Naquele momento, que era subsequente a 1929,
quando a ordem mundial, em especial o liberalismo
econmico, deu mostras de seu fracasso, o inter-
vencionismo estatal passa a ter ali as suas origens.
Para que se pudesse viabilizar uma nova viso de
Administrao Pblica, foi necessrio estabele-
cer a padronizao de procedimentos, normas de
controle e fscalizao, que se constituem na base
dessa nova ordem burocrtica.
Inicia-se, tambm nesse momento, o duplo
padro que marca a Administrao Pblica brasi-
leira: setores bem capacitados e fortemente tcnicos
que convivem com segmentos pouco capacitados,
onde predominam as prticas clientelistas. Dentre
os setores capacitados, tem-se o alto escalo do
governo, a exemplo dos servidores do Itamarati, e
o segundo caso refere-se burocracia que cuida
da implementao das polticas pblicas (sade,
educao, segurana pblica, dentre outras) (TOR-
RES, 2004).
Quanto ao servio pblico, nessa fase foram
criados o Conselho Federal do Servio Pblico
(1936) e o Departamento Administrativo do Servio
Pblico (DASP), em 1938, constituindo-se em refe-
rncia obrigatria para quem estuda a evoluo da
Administrao Pblica do Brasil. O DASP teve sua
trajetria na vida pblica nacional at 1986, quando
foi extinto. Foi criado para dar resposta moderni-
zao exigida pela industrializao viabilizada pelo
Estado, mas no se pode desconsiderar o fato de
que ele se fortaleceu como instrumento que garan-
tia a sustentao do regime ditatorial.
A Revista do Servio Pblico (RSP), organica-
mente vinculada ao DASP, se constitui no veculo
de inovao dessa poca, comeando a circular
um ano aps a criao desse Departamento, e
MARIA GRAVINA OGATA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 85
publicando ininterruptamente at o ano de 1974. A
partir dessa data, passou a ser publicada pela Fun-
dao Centro de Formao do Servio Pblico, que
sucedera ao DASP, at 1989, com algumas inter-
rupes (KEINERT, 2000).
As transformaes pelas quais passou o Estado
brasileiro podem ser aferidas pelos seguintes nme-
ros: entre 1940 e 1945, surgiram 21 rgos des-
centralizados (que mais tarde seriam denominados
de administrao indireta), dos quais dez cuidavam
da rea econmica. Isso demonstra que o Estado
tinha a necessidade de se estruturar a partir de
uma burocracia pblica moderna, ainda que forte-
mente centralizadora e garantidora da sustentao
do regime ditatorial de Vargas (LIMA JR., 1998).
Tem origem nessa poca a criao de agncias
estatais, dos rgos de planejamento e de fscaliza-
o da implementao das polticas setoriais, que
normalmente no dispunham de poder normativo.
o caso do Conselho Nacional do Petrleo, Conse-
lho Nacional de guas e Energia Eltrica, Departa-
mento Nacional de Produo Mineral, Departamento
Nacional de Estradas de Rodagem, Departamento
Nacional de Portos e a Inspetoria de Obras Con-
tra as Secas. Foram criadas as primeiras grandes
estatais: a Companhia Siderrgica Nacional (1941),
a Fbrica Nacional de Motores, a Companhia Vale
do Rio Doce (1942) e a Companhia Hidreltrica do
So Francisco (CHESF), em 1945.
A conjugao do intervencionismo estatal e do
nacionalismo, que se deu no perodo entre as duas
Guerras Mundiais, resultou na poltica protecionista
de estmulo ao desenvolvimento da industrializao
para atendimento do mercado interno. A populao,
que a cada dia afua aos centros urbanos, pressio-
nava para que houvesse o atendimento demanda
dos servios pblicos de que necessitava.
Com o retorno de Vargas, em 1951, reacendeu
o intervencionismo econmico e a industrializao
do pas. Nessa poca, foram criadas duas estatais
de porte: o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE), em 1952, e a Petrleo Brasi-
leiro S.A. (Petrobras), em 1954.
No perodo histrico subsequente, especial-
mente o de Juscelino Kubitschek, os recursos
fnanceiros foram alocados principalmente para as
autarquias, sociedades de economia mista, admi-
nistraes estaduais e empresas privadas, com
a coordenao dos trabalhos atravs de grupos
executivos nomeados diretamente pelo presidente
da Repblica. Somente 5,2% dos recursos foram
alocados para os rgos da administrao direta
(LIMA JR., 1998).
Nessa poca, acentuava-se a tendncia de con-
centrao regional da renda, visto que a indstria se
concentrava no Sudeste do Brasil. O Poder Pblico
deu subsdios considerveis aos industriais, mas,
ao mesmo tempo, exigiu progressiva nacionaliza-
o das atividades produtivas para que se redu-
zisse o contedo de insumos importados
1
.
A atividade industrial dessa poca apresentou
trs traos principais: 1) estava muito fechada em
si mesma, no se abrindo para o mercado interna-
cional, onde a economia de escala era essencial;
2) a ampliao da base industrial se deu a par-
tir de fnanciamentos que contaram com recursos
externos; e 3) exigia-se a integrao das distintas
regies do pas em um s mercado, o que necessi-
tava de considerveis investimentos para a infraes-
trutura com estradas, construo de hidreltricas,
deslocamento de frentes agrcolas.
O Estado atuava diretamente sempre que a ini-
ciativa privada tivesse difculdade em se estabele-
cer, porm, faltava dinheiro para desenvolver tudo
o que o Estado se propunha a fazer. Desse modo,
fcaram criadas as condies para que as transna-
cionais assumissem o controle do desenvolvimento
(FURTADO, 1982).
O processo de integrao da economia nacio-
nal passa a ter maior importncia nesse momento
histrico, razo pela qual ganham vulto o planeja-
mento econmico e os planos de desenvolvimento
elaborados pelo Estado, como o Plano de Reapa-
relhamento Econmico e Fomento da Economia
Nacional (1951) e o Plano de Metas, este ltimo
durante o governo Juscelino Kubitschek.
No governo de Joo Goulart (1961-1964)
1
Foram criados os Grupos Executivos para gerenciar a canalizao de investimentos
para atividades produtoras de bens intermedirios qumica, celulose, papel, metais
no ferrosos, cimento e outros , cuja demanda crescia rapidamente, com o apoio
fnanceiro do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE).
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
86 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
acentuou-se o nacionalismo, tendo sido promovida
a nacionalizao de diversas companhias con-
cessionrias de servios pblicos. J no perodo
militar de 1964, constata-se que no h marcas
de descontinuidade desse
processo de regulao dos
servios pblicos, dando-se
a transferncia de poderes
executivos para as empre-
sas estatais.
INOVAES DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA NA
DCADA DE 60
A edio do Decreto-Lei n 200, de 25 de feve-
reiro de 1967, tomada por muitos autores que
estudam a Administrao Pblica brasileira como
sendo um marco do processo de desenvolvimento
da Administrao Pblica no Brasil.
Esse Decreto-Lei instituiu uma verdadeira
reforma, que repetiu o que havia sido feito por
Getlio anteriormente em, pelo menos, trs pontos
fundamentais: papel crescente do Estado na eco-
nomia, a natureza autoritria do regime poltico e o
aprofundamento das desigualdades no interior da
Administrao Pblica.
O Decreto-Lei n 200/67 visava modernizao
da mquina pblica, estabelecendo cinco princpios
fundamentais para a sua estruturao:
Planejamento: 1. incluiu o plano geral de
governo, os programas setoriais e regionais,
plurianuais, a programao fnanceira de
desembolso e o oramento-programa anual;
Coordenao 2. : estrutura de articulao com
os diversos nveis governamentais e, princi-
palmente, a coordenao de atividades rela-
cionadas com projetos especfcos;
Descentralizao 3. : envolveu aspectos rela-
cionados com a administrao direta, no
que tange direo e execuo (descon-
centrao); da administrao federada para
com as unidades federadas (cooperao);
bem como da administrao federal com a
rbita privada, em virtude de concesses e
contratos (execuo indireta);
Delegao de Competncias 4. : liberao
da direo para funes mais gerenciais e
estratgicas, devendo se
dar o mximo de delegao
possvel para que a direo
se concentrasse em ativida-
des de controle, normaliza-
o e formulao;
Controle 5. : exercido por
chefas e rgos respons-
veis, fcando estabelecida a
necessidade da superviso ministerial, no
caso das entidades da administrao indi-
reta. O controle se direciona mais para resul-
tados e menos para os processos, ainda que
os mesmos sejam relevantes.
Assim, foram criados inmeros rgos da admi-
nistrao indireta, dando-se o repasse de responsa-
bilidades, facilitando-se o processo de contratao
de pessoal pelo regime da Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT), com todos os direitos trabalhis-
tas assegurados.
Dentre os rgos da administrao indireta
foram institudos diversos tipos de entidades dota-
das de personalidade jurdica prpria (pblica ou
privada), com patrimnio prprio e criadas por lei:
autarquia, fundao, empresa pblica e sociedade
de economia mista
2
.
As empresas pblicas passaram a funcionar,
crescentemente, no novo modelo como sociedades
annimas com a mesma liberdade e os mesmos
resultados das empresas privadas, diminuindo a
oposio entre empresas pblicas e privadas.
Assim, o perodo militar colocou a burguesia
nacional em compasso com o desenvolvimento do
capitalismo internacional e subordinou a economia
nacional s formas mais modernas de dominao
2
As autarquias e fundaes so pessoas de direto pblico, que exercem ativida-
des tpicas da Administrao Pblica, sem subordinao hierrquica, com controle
fnalstico de suas atividades especfcas. A empresa pblica e a sociedade de econo-
mia mista so pessoas de direito privado criadas com a fnalidade de explorao de
atividades econmicas e prestao de servios. Tm mais facilidade para contratar,
licitar, sendo que, no caso das empresas pblicas, o Estado pode ter 100% do seu
capital e, no caso das sociedades de economia mista, o Poder Pblico tem participa-
o acionria, com controle majoritrio e elas so institudas sob o regime jurdico das
sociedades annimas.
[...] o perodo militar colocou a
burguesia nacional em compasso
com o desenvolvimento do
capitalismo internacional e
subordinou a economia nacional
s formas mais modernas de
dominao econmica
MARIA GRAVINA OGATA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 87
econmica. Deu-se, assim, a modernizao da
mquina estatal e foram lanadas as bases para a
implementao de um setor pblico da economia,
que passou a se integrar ao contexto do capitalismo
internacional (CARDOSO, 1994, p. 98).
As preocupaes com a Administrao Pblica
desse perodo eram tratadas pela Revista de Admi-
nistrao Pblica (RAP), publicada pela Escola
Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), da
Fundao Getlio Vargas, consolidando-se como a
principal publicao representativa da produo em
Administrao Pblica no Brasil.
Muitos ponderam que essa Reforma Administra-
tiva brasileira de 1967 foi pioneira e prenunciava as
reformas gerenciais que ocorreriam em alguns pa-
ses do mundo desenvolvido a partir dos anos 1980.
Nesse sentido se manifesta Bresser Pereira (2003,
p. 315). Ele considera que as formas burocrticas
rgidas constituam obstculo ao desenvolvimento,
da por que essa Reforma distinguiu, com clareza, a
administrao direta da administrao indireta; garan-
tiu s autarquias e fundaes e, tambm, s empre-
sas estatais, uma autonomia de gesto; fortaleceu e
fexibilizou o sistema de mrito e tornou menos buro-
crtico o sistema de compras do Estado. A Reforma
Administrativa conduzia desconcentrao do poder,
porm, no plano poltico, nessa fase, se deu uma
centralizao do poder nas mos da Unio.
O perodo militar se caracterizou, do ponto de
vista da Administrao Pblica brasileira, pelo pro-
cesso de modernizao administrativa. Por sua
vez, no que se refere aos quadros de profssionais
dessa poca, h registro de que os salrios dos diri-
gentes dos rgos da administrao indireta eram,
por vezes, superiores at mesmo aos dos dirigen-
tes da iniciativa privada (TORRES, 2004). Assim, as
empresas pblicas e as sociedades de economia
mista contavam com bons quadros profssionais,
bom nvel de motivao, remunerao adequada e
adoo de modernas tcnicas de gesto. O avano
tecnolgico foi expressivo, podendo ser menciona-
dos os progressos nas reas de telecomunicao,
aviao, gerao de energia e siderurgia.
Enquanto isso, ocorria o oposto junto aos
rgos da administrao direta: passaram por
desaparelhamento de suas estruturas, baixa remu-
nerao dos funcionrios e foram entregues
merc da cultura patrimonialista mais retrgrada
da Administrao Pblica. Isso, pode se dizer, afe-
tava diretamente a populao mais carente, uma
vez que junto aos rgos da administrao direta
se encontrava vinculada a implementao das pol-
ticas sociais.
O regime poltico autoritrio facilitou o isola-
mento da cpula administrativa, deixando a socie-
dade sem acesso e interferncia quanto tomada
de decises governamentais. O isolamento da
mquina pblica se deu em relao sociedade e
aos polticos. Nem mesmo o Congresso Nacional
exercia controle sobre os rgos da administra-
o indireta, deixando o Poder Pblico sem con-
trole social. Esse isolamento, entretanto, no se
deu com relao queles que defendiam grandes
interesses de grupos, especialmente a burguesia
nacional, que contavam com canal privilegiado de
acesso mquina pblica.
A falta de controle social no exerccio da regu-
lao junto s autarquias fez com que elas tives-
sem se constitudo na porta de entrada dos grupos
privados aos centros do poder. O Governo Militar
manteve uma postura ambgua na rea econ-
mica: era liberal economicamente para prestigiar o
desenvolvimento industrial e intervencionista para
garantir esse desenvolvimento (AGUILLAR, 1999).
Durante aproximadamente 20 anos, ou seja,
entre a promulgao do Decreto-Lei n 200, de
1967, e da Constituio Federal de 1988, outros
importantes marcos da histria administrativa do
Brasil merecem ser destacados: a) o esforo de
desburocratizar o Estado brasileiro atravs da cria-
o do Ministrio da Desburocratizao, entre 1979
e 1983, no qual se comeou a enxergar o brasileiro
como cidado, com direito a uma boa prestao
de servio; b) a extino do DASP pelo presidente
Sarney e a criao, no mesmo ano, da Secreta-
ria de Administrao Pblica da Presidncia da
Repblica (Sedap), encarregada da modernizao
administrativa, cujo indicador de grande expresso,
dentre outros, foi a criao da Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP); e c) o processo de
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
88 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
aprofundamento da descentralizao administra-
tiva (TORRES, 2004).
Passado o perodo da Ditadura Militar, outro
ordenamento do Estado se esboa com novas
marcas visveis. Trata-se
do processo de discusso
atravs do qual se chegou
Constituio de 1988. Ela
foi discutida amplamente
e expressa o pacto poltico
que se fez na poca em
que se inaugurava um pas
democrtico.
Entretanto, a Carta Magna de 1988, no que
tange aos aspectos relacionados com a Administra-
o Pblica, retirou da administrao indireta boa
parte de sua autonomia e agilidade institudas pelo
Decreto-Lei n 200/67. A partir da, os rgos da
administrao indireta fcaram submetidos quase
que s mesmas regras da administrao direta,
difcultando a agilizao dos procedimentos buro-
crticos, especialmente no que se refere gesto
de pessoal e s compras pblicas mediante proce-
dimentos licitatrios legalmente institudos.
Em que pese essa grande difculdade estabe-
lecida pela Constituio Federal de 1988, h que
se ressaltar que ela trouxe importantes avanos,
como por exemplo, a admisso atravs de con-
cursos pblicos, a melhoria da qualifcao do
corpo tcnico, menos sujeito ao clientelismo e ao
nepotismo.
Ao mesmo tempo em que muitos direitos foram
garantidos ao funcionalismo pblico (entre eles a
aposentadoria integral), muitos servios estavam
sendo garantidos e universalizados aos cidados,
fato que passou a exigir uma melhor estruturao e
atendimento por parte da mquina pblica.
Cumpre ressaltar que, em se tratando do fun-
cionalismo pblico, nos anos 1990, em especial na
Era Collor, foi colocada na ordem do dia a crtica ao
desempenho dos funcionrios pblicos, taxando-os
como inefcientes e culpados pelo fato de o Brasil
ser um pas malsucedido, pois eram remunerados
e nada faziam, contribuindo para o esvaziamento
do errio pblico. Nesse contexto, muitos rgos e
cargos da mquina pblica federal foram extintos.
Foram demitidos 108 mil funcionrios, deixando a
Administrao Pblica de forma catica, sem que
fossem aprofundados os estudos tcnicos necess-
rios para embasar essa deli-
berao (MARTINS, 1997).
Durante o governo Itamar
Franco, ainda que fcasse
evidente que ele no daria
importncia s reformas,
foram criadas as bases para
a sustentao daquelas que
haviam sido institudas, atra-
vs da criao do Plano Real, em 1994. At essa
data, o Brasil passou por uma forte crise econmica,
fcando de lado a modernizao da administrao
pblica, muito embora tenham ocorrido importantes
avanos no processo de democratizao da nao
(BRESSER PEREIRA, 2003, p. 278). Entretanto, o
crescimento econmico e a distribuio equitativa
da renda estavam ausentes.
A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E O
MODELO GERENCIAL
A Era Vargas acabou. Essa foi uma das frases
mencionadas no discurso de posse do presidente
Fernando Henrique Cardoso, em janeiro de 1995.
O modelo baseado nos princpios do nacionalismo,
estatismo e desenvolvimentismo se tornara obsoleto
e teria de ser substitudo. Os ideais nacionalistas,
que justifcavam esse modelo, no poderiam ser
mantidos em um mundo globalizado, onde a tnica
se assenta sobre mercados livres.
Naquele momento, entendeu-se que era neces-
srio continuar com as reformas que garantissem o
sucesso do Plano Real. Vendeu-se a ideia de que
os servios pblicos seriam mais efcientes, os cons-
trangimentos fscais seriam resolvidos, o fantasma
da infao desapareceria e se daria efetividade
democratizao do setor pblico, com a Reforma do
Estado (SOUZA, 2001).
Assim, a reforma administrativa foi colocada na
ordem do dia, pois a capacidade operacional do
Entretanto, a Carta Magna de
1988, no que tange aos aspectos
relacionados com a Administrao
Pblica, retirou da administrao
indireta boa parte de sua
autonomia e agilidade institudas
pelo Decreto-Lei n 200/67
MARIA GRAVINA OGATA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 89
Estado se encontrava muito baixa e sem condies
de fazer frente s necessidades do Brasil. Dessa
forma, seguiu-se a tendncia internacional no que
tange implementao da Nova Administrao
Pblica, de acordo com a
orientao do Ministrio da
Administrao e Reforma
do Estado (MARE), sob o
comandado do ministro Luiz
Carlos Bresser Pereira.
Nesse contexto histrico, e diante das grandes
difculdades pela qual passava o pas, foi elaborado
o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado.
Esse Plano substitua o modelo burocrtico de gesto
(baseado na legalidade e na racionalidade tcnica)
pelo modelo gerencial (voltado para os resultados e
no para os processos de controle) (SOUTO, 2000).
No contexto desse Plano foram estabelecidas
diretrizes especfcas para cada tipo de atividade
do Estado:
Ncleo Estratgico, 1. encarregado da for-
mulao de polticas pblicas, integrado
pela Administrao Direta, bem como pelo
Poder Legislativo e pelo Judicirio;
Atividades Exclusivas 2. , voltadas para a fsca-
lizao, regulao, arrecadao, polcia, que
pressupem o uso de prerrogativas do Estado,
com a diretriz de instituir um novo modelo, com
autonomia, que o das agncias autnomas,
com novos instrumentos de controle;
Setor de Atividades No Exclusivas, 3.
a exemplo da sade, educao, cultura,
pesquisa, meio ambiente, que devem ser
incentivadas pelo Estado, no sendo indis-
pensvel que ele administre diretamente tais
atividades, da o surgimento das Organiza-
es Sociais, com autonomia e desvincula-
das da Administrao Pblica, mas sob seu
controle. Podem ser aqui mencionadas as
concesses e permisses de servios pbli-
cos e, ainda, as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (OSCIPs);
Setor de Atividades que podem ser 4.
desenvolvidas pelo Mercado, ligadas
produo de bens e servios, cuja diretriz a
privatizao, restringindo-se, nesse campo,
a participao do Estado.
O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do
Estado, de 1995, usou a expresso agncias aut-
nomas sem fazer distino
entre agncias reguladoras
(voltadas para a interveno
em mercados especfcos,
regulando a relao entre
a oferta, com qualidade e
preo acessvel, e a demanda) e agncias executi-
vas (ligadas implementao de polticas, sem for-
mular polticas, regular ou infuir nos mercados).
O modelo burocrtico herdado por Fernando Hen-
rique Cardoso (FHC) foi rotulado como inefciente por
ser altamente processualstico, com mecanismos de
controle focados nos processos, muito rgido, caro,
sem mecanismos de avaliao e monitoramento,
no se constituindo em algo aceitvel para um pas
moderno. A lgica que orientou a Reforma do Estado
foi a do modelo gerencial voltado para o cliente, cujo
controle feito por resultados, com nfase na des-
centralizao e na desconcentrao da ao estatal,
possibilitando a adoo de instrumentos mais fex-
veis de gesto compatveis com as inovaes tcni-
cas da administrao de empresas.
Faz-se necessrio, para entender a Nova Admi-
nistrao Pblica no Brasil, conhecer as recen-
tes transformaes estruturais que se realizaram
no pas na rea econmica, conforme muito bem
pontuou Barroso (2004, p. 89-90). A primeira, em
1995, se refere extino de determinadas restri-
es ao capital estrangeiro
3
, redefnindo o conceito
de empresa brasileira de capital nacional e dando
a ela proteo e benefcios especiais. Permitiu-se
que a pesquisa e a lavra de recursos minerais, bem
como o aproveitamento dos potenciais de energia
eltrica, pudessem ser concedidos ou autorizados
a empresas constitudas sob as leis brasileiras, dis-
pensada a exigncia do controle do capital nacio-
nal. O mesmo se deu em relao navegao de
cabotagem e interior, no sendo mais privativa de
embarcaes nacionais.
3
Conforme Emenda Constitucional n 06, de 15 de agosto de 1995, que revogou o
art. 171 da Constituio Federal de 1988.
O modelo burocrtico herdado por
Fernando Henrique Cardoso (FHC)
foi rotulado como inefciente por
ser altamente processualstico
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
90 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
A segunda linha de reformas foi a da fexibili-
zao dos monoplios estatais, tornando possvel
a explorao de servios pblicos locais de dis-
tribuio de gs canalizado, mediante concesso
por parte dos Estados-membros, s empresas pri-
vadas, que antes s poderiam ser delegados s
empresas sob controle acionrio estatal
4
. O mesmo
se deu com os servios de telecomunicaes e de
radiodifuso, j que antes s se admitia a conces-
so desses servios s empresas estatais
5
.
Na rea do petrleo, rompeu-se o monop-
lio estatal, facultando Unio a contratao com
empresas privadas de atividades relacionadas com
a pesquisa, a lavra de jazidas de petrleo, gs
natural e outros hidrocarbonetos fuidos, o refno
do petrleo nacional ou estrangeiro, a importao,
exportao e transporte dos produtos derivados
bsicos do petrleo, que antes eram vedados pela
Constituio Federal de 1988 e pela Lei n 2.004,
de 03 de outubro de 1953
6
.
A terceira transformao econmica, ainda
segundo Barroso (2004), foi a privatizao, que
se operou sem a alterao do texto constitucional,
sendo possvel mediante a edio da Lei n 8.031,
de 12 de abril de 1990, que instituiu o Programa
Nacional de Desestatizao
7
.
Assim, o Programa de Reforma do Estado decorre
da incapacidade de o setor pblico prosseguir como
principal agente fnanciador do desenvolvimento
econmico, necessitando-se atrair capitais privados
para setores de interesse pblico. Esses investimen-
tos somente podem ocorrer caso haja lucratividade
e segurana, fato esse que somente pode se dar se
existirem regras claras e caso haja autonomia dos
agentes encarregados de sua aplicao, no ense-
jando interferncia poltica. Da a necessidade de
serem criadas as agncias reguladoras, dotadas de
autonomia (SOUTO, 2000, p. 293-294).
4
Ver o contedo da Emenda Constitucional n 05, de 15 de agosto de 1995.
5
Ver o contedo da Emenda Constitucional n 08, de 15 de agosto de 1995.
6
Dispe sobre a Poltica Nacional do Petrleo e defne as atribuies do Conselho
Nacional do Petrleo e institui sociedade annima. Ver o contedo da Emenda Cons-
titucional n 09, de 09 de novembro de 1995.
7
A Lei 8.031, de 12 de abril de 1990, foi revogada pela Lei n. 9.491, de 09 de setem-
bro de 1997.
AS AGNCIAS REGULADORAS
As agncias reguladoras surgiram em razo da
terceira transformao econmica anteriormente
citada: a privatizao. O Decreto n 99.464, edi-
tado em maro de 1990, durante o governo Collor,
relacionou 12estatais que seriam transferidas para
o setor privado. A primeira privatizao se deu no
segundo semestre de 1991 (a USIMINAS). No
ano de 1992, o processo ganhou mais velocidade,
tendo sido privatizadas, at setembro do referido
ano, mais 11 empresas. Com o impeachment do
presidente Collor e a ascenso do presidente Ita-
mar Franco, em 1993, foram modifcadas as regras
do processo de privatizao, que passou a ser
gerenciado pelo Ministrio da Fazenda. Nesse ano,
foram privatizadas outras 34 empresas.
No governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso foi dada continuidade ao processo de pri-
vatizao. Foram liberados recursos, durante os
anos de 1995 e 1996, para que os estados dessem
impulso ao processo de privatizao de suas organi-
zaes. Em 1997, ocorreu a maior polmica em rela-
o s privatizaes no Brasil, na ocasio em que foi
posta venda a Companhia Vale do Rio Doce. Em
1998, deu-se a maior privatizao da histria, com a
venda das empresas do Sistema Telebrs.
As agncias reguladoras foram criadas no Brasil
sob a forma de autarquias, devendo ser institudas
ou extintas por lei, denominadas de autarquias de
regime especial. A independncia em relao ao
Poder Pblico a principal caracterstica das agn-
cias, que so dotadas de autonomia poltico-admi-
nistrativa e econmico-fnanceira. Criou-se estatuto
jurdico prprio para os dirigentes das autarquias,
pois eles no deveriam se submeter s mesmas
regras do funcionalismo pblico.
As agncias reguladoras e executivas passam a
ter seus dirigentes indicados pelo presidente da Rep-
blica e sua nomeao depende de confrmao pelo
Senado Federal (nomeao dos diretores com lastro
poltico). Esses dirigentes no podem ser demissveis
ad nutum, somente perdendo seus mandatos nos
casos de renncia, condenao judicial transitada em
julgado ou processo administrativo disciplinar.
MARIA GRAVINA OGATA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 91
As agncias reguladoras so pessoas jurdicas
de Direito Pblico, independentes, que exercem
poderes tpicos do Estado, legitimadas para intervir
no domnio econmico, executar e fscalizar a pres-
tao de servios pblicos.
A principal diferena entre
os antigos rgos regulado-
res setoriais e os institu-
dos no bojo da Reforma do
Estado se funda no fato de
terem assumido a forma de
autarquia, com oramentos prprios e certa autono-
mia fnanceira e institucional em relao ao Poder
Executivo, com possibilidade de controle social. Os
antigos rgos reguladores tinham uma dependn-
cia total dos ministrios ou da Presidncia e no
contavam com controle social.
As agncias executivas so mais recentes que
as agncias reguladoras. Elas tm carter opera-
cional, no normativo e viabilizam o que foi formu-
lado nas agncias reguladoras.
De acordo com os conceitos apresentados no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado,
existe a distino entre as tarefas de regulao
normativa e de regulao operacional: as primei-
ras competem aos rgos da administrao direta,
pois se referem s aes relacionadas com as ati-
vidades do Ncleo Estratgico (a exemplo da for-
mulao das polticas pblicas), ao passo que as
agncias, que implementam as polticas pblicas,
seriam entidades da administrao indireta. Tudo
isso tem por objetivo a promoo de uma maior
agilidade administrativa.
Seja como for, a agncia executiva tem a natu-
reza de uma autarquia com tratamento especial,
com maior autonomia de gesto, retornando ao
conceito original das autarquias, conforme previ-
so do Decreto-Lei n 200/67. A agncia executiva
atua em setores de implementao de polticas. A
ampliao de sua autonomia gerencial se d atra-
vs do contrato de gesto, com metas negociadas
compatveis com os recursos disponveis.
Quanto ao controle exercido pelo Poder Execu-
tivo sobre as agncias, ele ocorre no momento em
que se d a escolha de seus dirigentes e quanto ao
controle dessas instituies pelo Poder Judicirio,
ressalta-se que ele se manifesta sobre questes de
legalidade, no se admitindo controle de mrito do
ato administrativo. Entretanto, o Poder Judicirio
vem levando em conta tam-
bm a adoo dos princpios
da razoabilidade, da morali-
dade e da efcincia, sendo
ento possvel o controle do
mrito do ato administrativo
nesses trs casos.
As agncias reguladoras criadas no contexto da
Reforma do Estado, at o fnal de 2002, antes do
governo Lula, foram : Agncia Nacional de Teleco-
municaes (Anatel), Agncia Nacional de Ener-
gia Eltrica (Aneel), Agncia Nacional de Petrleo
(ANP), Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), Agncia Nacional de Sade Suplementar
(ANS), Agncia Nacional de guas (ANA), Agncia
Nacional de Cinema (Ancine), Agncia Nacional de
Transportes Terrestres (ANTT), Agncia Nacional
de Transportes Aquavirio (Antaq).
Durante o governo Lula, foram criadas a Agn-
cia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI)
e a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC).
Alm dessas agncias, foram editadas leis que tra-
tam dos recursos humanos de diversas agncias
reguladoras (quadro de pessoal, plano de cargos,
criao de carreiras e organizao de cargos efe-
tivos), do regime jurdico dos servidores pblicos,
normas gerais para licitao e contratao de par-
ceria pblico-privada.
Alguns estados brasileiros criaram agncias
reguladoras, tendo sido feita a opo por um nico
rgo regulador para as diversas reas, a exemplo
dos estados do Rio de Janeiro, Bahia, Cear e Rio
Grande do Sul, ou por vrias agncias especializa-
das, uma para cada setor de servios concedidos,
como no caso de So Paulo.
No caso particular da Bahia, foi criada a agncia
reguladora denominada Agncia Estadual de Regu-
lao de Servios Pblicos de Energia, Transportes
e Comunicaes da Bahia (Agerba)
8
, sob a forma
8
A Agerba foi criada pela Lei Estadual n 7.314, de 19 de maio de 1998.
As agncias reguladoras so
pessoas jurdicas de Direito
Pblico, independentes, que
exercem poderes tpicos do
Estado
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
92 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
de autarquia sob regime especial, com personali-
dade jurdica de direito pblico, autonomia adminis-
trativa e fnanceira, patrimnio prprio, vinculada
ento Secretaria de Energia, Transportes e Comu-
nicaes, com o a fnalidade de regular, controlar e
fscalizar a qualidade dos servios pblicos conce-
didos, permissionados e autorizados, nos segmen-
tos de energia, transportes e comunicaes.
A Agerba exerce o poder de regulao, controle
e fscalizao dos servios delegados, gozando de
todas as franquias, privilgios e isenes assegu-
radas aos rgos da administrao direta. Para
que ela possa exercer suas competncias institu-
cionais, foram criadas as carreiras de Tcnico de
Atividade de Regulao e de Agente de Suporte
de Regulao, a que se tem acesso mediante con-
curso pblico de provas ou de provas e ttulos.
Voltando-se questo das agncias, nos termos
institudo pela Reforma do Estado de 1995, quando
se iniciou o governo Lula, em 2003, em nvel fede-
ral, fez-se um balano a respeito do seu desempe-
nho e do seu papel, tendo sido constatado, naquela
oportunidade, que a agncia, enquanto modelo ins-
titucional, era boa, mas havia a necessidade de ser
aperfeioada, pois foram identifcados problemas
especialmente quanto
9
:
Reviso das competncias das agncias 1. :
algumas atividades por elas desenvolvidas
so tpicas das secretarias e ministrios, a
quem incumbe, por exemplo, formular pol-
ticas, poder de outorgar e conceder servi-
os pblicos e a celebrao de contratos.
Caberia s agncias fscalizar os contratos,
fomentar a competio do setor, induzir a
universalizao dos servios, fxar tarifas,
arbitrar confitos entre poder concedente,
concessionrios e usurios. Constatou-se
que as leis atribuem s agncias muitas
das atividades que cabem aos rgos da
administrao direta, sendo necessrio
rever os instrumentos legais que as insti-
turam para que se pudesse colocar nos
trilhos essa questo institucional. Ficou
9
Ver relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial denominado Anlise e Avaliao do
papel das Agncias reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro (BRASIL, 2003).
evidente que, em alguns casos, as agn-
cias no somente regulam, mas formulam
polticas e fscalizam;
Inadequao do quadro de pessoal 2. : com-
posto por servidores requisitados ou em
regime de contratos temporrios. O quadro
de pessoal dos ministrios, por sua vez, se
encontrava esvaziado em razo da perda de
pessoal qualifcado para o setor privado e
para as prprias agncias;
Falta de articulao entre os rgos 3.
governamentais antitruste e as agncias
reguladoras, no que se refere troca de
informaes e experincias, faltando a
cooperao necessria para fomentar a
competio;
Necessidade de transparncia 4. das agncias
reguladoras frente ao Congresso Nacional, ao
Poder Executivo e sociedade em geral;
Defnio de 5. mecanismos efetivos de afe-
rio do grau de efcincia da utilizao
dos recursos fnanceiros e oramentrios
atribudos s agncias.
Depois desse diagnstico, foram editados ins-
trumentos normativos relacionados criao de
carreiras e organizao dos cargos efetivos das
agncias reguladoras, reviso do quadro de pes-
soal e planos de cargos de determinadas agncias
(ANA, Anvisa, ANAC); o disciplinamento dos con-
tratos de gesto entre a ANA e entidades delega-
trias das funes de Agncias de guas relativas
gesto de recursos hdricos de rios de domnio
da Unio; normas para a licitao pblico-privada,
dentre outros aspectos.
Na verdade, muitos questionamentos foram
levantados sobre temas de ordem legal que envol-
vem as agncias, mas que, pouco a pouco, vm se
resolvendo. Um dos questionamentos dizia respeito
ao prprio nome adotado para esses entes regula-
dores. A palavra agncia, nos moldes institudos
pela Reforma do Estado, em 1995, no tinha tradi-
o no direito brasileiro. A Constituio Federal de
1988 tratou-as pelo nome de rgo regulador.
Aps a edio de inmeras normas que objeti-
vavam revisar o papel das agncias, houve quem
MARIA GRAVINA OGATA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009 93
sinalizasse que as agncias reguladoras no Brasil
estavam encontrando difculdades para exerce-
rem seu papel: vm faltando recursos fnanceiros,
estrutura administrativa adequada, esvaziamento
dos quadros profssionais,
infuncia poltico-partid-
ria e mudana de rumo a
cada ciclo presidencial.
Apesar da pouca idade
das agncias no Brasil,
j se apontava a necessi-
dade de proceder fuso
de agncias em razo da
superposio de funes e da falta de articulao
e integrao entre elas. Alm disso, os contratos
de gesto nem sempre conseguem ser viabiliza-
dos em razo das difculdades apontadas ante-
riormente e por causa da reduzida capacidade de
controle dos ministrios sobre as agncias
10
.
A Reforma Administrativa acabou fcando em
segundo plano, pois a prioridade governamental
era o controle da infao e o ajuste fscal. Alm
disso, para ser viabilizada, necessitava de recursos
fnanceiros, que seriam aplicados na capacitao
e treinamento dos servidores, aquisio de equi-
pamentos, correo de distores salariais, novas
contrataes, dentre outros aspectos.
CONSIDERAES FINAIS
necessrio fazer um novo balano sobre o fun-
cionamento da mquina pblica para que se verifque
onde esto seus novos e velhos pontos de estrangula-
mento. A atual crise mundial impe-se como uma nova
realidade onde, mais do que nunca, o papel do Estado
deve ser novamente revisto, depois da exaustiva an-
lise que se fez em 1995.
Ao mesmo tempo em que devem ser reduzi-
dos os gastos pblicos, fca evidente que o Estado
cada vez mais vem sendo chamado a assumir fun-
es que ele, muitas vezes, continua sem conse-
guir atender.
10
Ver Tebet (2006), ento senador Presidente da Comisso de Assuntos Econmicos
do Senado.
Ao mesmo tempo em que deve se fortalecer o
Estado Regulador, fca evidente, tambm, a neces-
sidade do Estado Interventor. Todos sabem que os
gastos pblicos devem ser contidos, que a arrecada-
o, especialmente a partir
da nova crise mundial, vem
diminuindo e que a socie-
dade brasileira no pode
mais esperar por determi-
nados tipos de investimen-
tos, especialmente aqueles
necessrios para elevar
seus indicadores sociais.
Assim, passados 14 anos da estruturao de um
modelo de Administrao Pblica do Estado brasi-
leiro, h que se refetir sobre suas novas necessi-
dades nesse novo contexto global. Sabe-se que a
Reforma de 1995 no conseguiu se viabilizar inte-
gralmente e, daquilo que foi possvel realizar, h
que se avaliar os acertos, que possibilitam o cres-
cimento econmico e social do pas, bem como os
entraves, que difcultam o seu desenvolvimento.
Dessa forma, mais do que premente o entendi-
mento do que precisa ser feito para que o Brasil
possa exercer um papel mais estratgico no con-
junto das naes, no contexto da nova dcada do
sculo XXI, que ora se aproxima.
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Aps a edio de inmeras
normas que objetivavam revisar
o papel das agncias, houve
quem sinalizasse que as agncias
reguladoras no Brasil estavam
encontrando difculdades para
exercerem seu papel
ASPECTOS EVOLUTIVOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
94 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.83-94, abr./jun. 2009
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 95
Importncia dos controles na
administrao pblica brasileira: uma
reflexo compartilhando pressupostos
da teoria de agncia e da teoria da
cultura poltica
Ana Rita Silva Sacramento
A

Jos Antonio Gomes de Pinho
B
Resumo
O objetivo central deste estudo consiste em avaliar a
importncia do controle das aes empreendidas por polticos
e burocratas do Estado brasileiro que, como se sabe, alm
de recm-democratizado e das reformas empreendidas em
seu aparelho, ainda no debelou os traos patrimonialistas de
sua cultura poltica. Destaca-se a importncia dos controles a
partir de aspectos derivados da teoria de agncia, combinados
com elementos apresentados por estudiosos da cultura
poltica. Parte-se do pressuposto de que a combinao de tais
construes tericas nos permite ampliar a compreenso da
importncia dos referidos mecanismos de controle. Conclui-
se que, alm de instrumentos para contornar confitos de
interesses, os controles podem contribuir, no curto prazo,
para coibir prticas patrimonialistas e, no longo prazo, para
a emergncia de valores republicanos, fundamentais para a
consolidao da democracia.
Palavras-chave: Controle. Teoria de agncia. Cultura
poltica. Democracia.
A
Doutoranda e mestra em Administrao pela Escola de Administrao da Universi-
dade Federal da Bahia (UFBA). anasacramentos@hotmail.com
B
Doutor em Regional Planning pela University of London; mestre em Planejamento
Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); professor
adjunto III da Universidade Federal da Bahia (UFBA); coordenador do Ncleo de Ps-
Graduao da Escola de Administrao da UFBA. jagp@ufba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
This studys central objective consists of evaluating the
importance of controlling actions undertaken by Brazilian
State politicians and bureaucrats. As known, apart from
being newly-democratized and with reforms undertaken in its
apparatus, it has still not overcome the patrimonialistic traces
of its political culture. It highlights the importance of controls
from aspects derived from the agency theory, combined with
elements presented by political culture students. It sets off from
the presupposition that the combination of such theoretical
constructions allows us to expand understanding of the
importance of the above-mentioned control mechanisms. Apart
from being instruments to circumvent conficts of interest, it is
concluded that controls can contribute to restrain patrimonialistic
practices in the short term and for the emergence of republican
values which are fundamental for consolidating democracy in
the long term.
Keywords: Control. Agency theory. Political culture.
Democracy.
INTRODUO
Neste estudo, o ponto de partida escolhido para
avaliar a importncia do controle da atividade estatal
o reconhecimento do seu estreito relacionamento
com dois tradicionais conceitos: democracia e rep-
blica. Trata o primeiro de um paradigma clssico
originalmente grego e que inaugurou a ideia de um
regime dos muitos, baseado na participao direta.
J a repblica surgiu na Roma antiga. Vindo de res
publica, coisa pblica, ainda hoje conserva a sua ideia
matriz sobre a existncia de um bem comum, sendo
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
96 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
este superior ao individual. Se a questo na demo-
cracia quem governa, o que importa para se consi-
derar um governo republicano saber para quem se
governa (RIBEIRO, 2002; STARLING, 2006).
Convm destacar que o contedo contempor-
neo de democracia difere do original. Centrada atu-
almente na representao, no tem, segundo Lessa
(2002, p.45), uma defnio limite, posto ser um
movimento que cada vez mais incorpora e organiza
a competio entre elites pelo poder poltico, por
via eleitoral. Para Bobbio (2002, p.30), a demo-
cracia tambm se apresenta como um conjunto de
regras que estabelecem quem est autorizado a
tomar decises e mediante que processos. Nesta
concepo elitista, a democracia um mtodo que
permite a escolha da oligarquia que vai exercer o
poder (LESSA, 2002, p. 45).
De acordo com Santos (1998), Robert Dahl
estabelece as seguintes condies como necess-
rias para a defnio de um sistema democrtico, o
qual designa por poliarquia, expresso cunhada
a partir da sua clebre obra publicada em 1971,
e que tem a prpria expresso no ttulo: liberdade
de formar e aderir a organizaes; liberdade de
expresso; direito de voto; direito de lderes polti-
cos disputarem apoio; fontes alternativas de infor-
mao; elegibilidade para cargos pblicos; eleies
livres e idneas e; instituies para fazer com que
as polticas governamentais dependam de eleies
e de outras manifestaes de preferncia. Tem-se
aqui uma compreenso pluralista sobre a competi-
o estabelecida na democracia.
Elitista ou plural, o fato que a democracia tem
a competio eleitoral como uma de suas princi-
pais caractersticas na atualidade, a qual, embora
necessria, insufciente, por si s, para garantir a
primazia da lei, o respeito aos direitos dos cidados
e o controle e a fscalizao dos governos (MOI-
SS, 2008). Isto ocorre porque o vencedor de tal
competio pode estar motivado, ou no, para a
realizao do bem comum. nesse sentido que o
controle da atividade estatal parece adquirir espe-
cial relevncia, uma vez que de acordo com Ribeiro
(2002), a democracia necessita ser republicana
para no fracassar.
Neste ponto, torna-se importante lembrar que
a distino entre repblica e monarquia e prin-
cipado vem, na aurora da modernidade, atravs
de Maquiavel. A repblica vista como uma forma
ideal de Estado assentada na virtude dos cidados
e sobre o amor ptria (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
3). Esses ideais foram absorvidos pelos jacobinos
que a eles somaram o terror. A repblica na reali-
dade precisa do terror (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
3). Bobbio relembra o discurso de Robespierre sobre
a virtude e o terror, bem como que a repblica um
ideal retrico, sendo difcil compreender o signif-
cado da repblica. E agrega: para nem mencionar a
Repblica italiana! Ao que ns podemos adicionar:
para nem mencionar a Repblica brasileira!
No caso especfco da realidade brasileira, no
h dvida que com o encerramento do regime militar
a redemocratizao do Estado tornou-se um fato,
pois temos eleies regulares, posse dos eleitos,
no ocorrem mais bravatas, as instituies esto
instaladas, entre as quais as instituies respons-
veis pelos controles da res publica. Mesmo assim,
os escndalos polticos se sucedem, indicando que
os controles ainda no funcionam confortavelmente
neste contexto. Prova disso pode ser encontrada
nos estudos que, considerando a cultura poltica
no contexto da anlise da democracia no Brasil,
revelam que a adoo deste desenho institucional
no impede que prticas antirrepublicanas, tais
como corrupo, clientelismo, paternalismo e per-
sonalismo (AVRITZER, 1995; BAQUERO, 2003;
NOGUEIRA, 1998; MARTINS, 1997; MARTINS,
1999; PINHO, 1988), continuem sendo recorrentes,
revelando traos de uma cultura poltica na qual o
patrimonialismo, ou seja, a falta de separao entre
o patrimnio pblico e o privado, permanece como
uma marca distintiva. Considerando cultura poltica
como a expresso do sistema poltico de uma deter-
minada sociedade nas percepes, sentimentos e
avaliaes de sua populao, tal qual lecionado por
Almond e Verba (1980), pode-se compreender por-
que Starling (2006) afrma que o Brasil ainda no
conheceu uma experincia poltica capaz de ser
legitimamente chamada de republicana (STAR-
LING, 2006, p. 73).
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 97
Considerando que essa situao pode des-
pertar em muitos a ideia de que a democracia e
os controles institudos surtem pouco ou nenhum
efeito na cultura poltica brasileira, para este
estudo formulou-se o seguinte problema: qual a
importncia dos mecanismos de controle para
a cultura poltica brasileira? Acredita-se que
este esforo se justifca porque diversos autores
reconhecem a importncia do estudo sobre a insti-
tuio e efetividade dos mecanismos de controles
das aes dos que ocupam posio na estrutura
do Estado, especialmente em sociedades recm-
democratizadas. Observa-se ainda que, se por
um lado, quando se adota no estudo o pressu-
posto do comportamento rent-seeking dos agen-
tes polticos, a dimenso cultural no costuma ser
incorporada anlise, por outro, verifca-se que
os estudos que abordam o tema da cultura poltica
ganharam espao e relevncia nos ltimos anos
(INGLEHART, 1988, RENN, 1998; KRISCHKE,
1997; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003;
BAQUERO, 2003). Diante do exposto, espera-se
contribuir para o debate sobre a possibilidade de
que tais perspectivas sejam utilizadas conjunta-
mente nos estudos que versam sobre controles
na administrao pblica em pases que, como o
Brasil, possuem o patrimonialismo como carac-
terstica marcante de sua cultura poltica. Neste
sentido, o estudo assume que a explicao da
situao brasileira no se esgota apenas em um
referencial terico, mas deve combinar as duas
perspectivas que sero aqui desenvolvidas. Por
um lado, na teoria de agncia, tm-se os controles
como necessrios porque o pressuposto adotado
o de que a ao humana autointeressada; por
outro, na teoria da cultura poltica encontram-se
elementos que justifcam porque estes costumam
ser mais facilmente adotados e assimilados em
determinados tipos de sociedades do que em
outras. Entende-se que estas duas perspectivas
podem juntar esforos tericos para a compre-
enso da realidade brasileira. Ademais, sabido
que a realidade contempornea por demais
complexa para apenas um arcabouo terico dar
conta de toda gama de complexidades.
Cumpre informar que, adotando-se a tipologia
de Vergara (2006), este trabalho deve ser classi-
fcado, quanto aos fns, como descritivo, uma vez
que busca identifcar as formas de controles na
nova administrao pblica brasileira, bem como
descrever e analisar seus principais aspectos.
Tambm explicativo, porque visa esclarecer
luz das teorias de agncia e da cultura poltica a
importncia desses mecanismos para a consoli-
dao da cultura democrtica e para o enfraque-
cimento das prticas patrimonialistas. J quanto
aos meios tem-se uma pesquisa eminentemente
bibliogrfca, porque todo instrumental analtico
sobre os assuntos acima mencionados possui
base em estudos anteriores.
O estudo est distribudo em cinco sees, alm
desta introduo. Na primeira apresenta-se, com
base nos estudos produzidos pelo Centro Latino-
Americano de Administrao para o Desenvolvi-
mento (2006), doravante CLAD, uma viso, ainda
que panormica, dos principais tipos de controle na
nova gesto pblica. A escolha do material biblio-
grfco produzido pelo CLAD (2006) denota a impor-
tncia do tema no apenas para o Brasil, mas para
pases da Amrica Latina, em muitos casos tambm
recm-democratizados; na segunda, so discutidos
aspectos da funo do controle sob a perspectiva
da teoria de agncia; na terceira, tal importncia
discutida adotando-se pressupostos da teoria da
cultura poltica; por fm, na quarta e ltima seo,
apresentam-se as consideraes fnais.
FORMAS DE CONTROLE NA NOVA GESTO
PBLICA
Convm iniciar esta seo apresentando uma
defnio para a palavra controle. De acordo com
Gomes e Araujo (2008), controle signifca conhe-
cer a realidade, compar-la com o que deveria
ser, tomar conhecimento rpido do que estiver em
desacordo com o estabelecido e tomar providncias
para a sua correo. Para estes autores, o prop-
sito do controle no mbito da administrao pblica
garantir que esta atue de acordo com os princpios
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
98 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
estabelecidos na Constituio Federal, alm de sub-
meter-se supremacia do interesse pblico sobre o
particular. Obtm-se, com base nestes estudiosos,
mais uma evidncia da relao entre os conceitos
controle, democracia e repblica.
O CLAD (2006) identifca cinco formas de contro-
les na nova gesto pblica: a) pelos controles pro-
cedimentais clssicos; b) pelo controle parlamentar;
c) pela introduo lgica dos resultados; d) pela
competio administrada e; e) pelo controle social.
Ainda de acordo com esta organizao, embora os
controles clssicos, parlamentar e social se consti-
tuam nas formas de controle que, em termos hist-
ricos, j existiam nestes Estados, so os clssicos
e o parlamentar que predominaram at antes das
reformas. J as formas, citadas nas alneas c
(introduo lgica dos resultados) e d (competi-
o administrada) so as que se relacionam com o
paradigma da nova gesto pblica. Sobre cada uma
dessas formas, cabe discorrer sobre suas possibi-
lidades, ainda que brevemente, ao tempo em que
evidenciam alguns limites para a sua efccia no
contexto brasileiro. o que se faz a seguir.
Os controles procedimentais clssicos so reali-
zados pelo conjunto de mecanismos internos e exter-
nos da administrao. De acordo com o CLAD (2006),
os controles administrativos, os tribunais de contas e
o Poder Judicirio integram esse conjunto e so fun-
damentais na fscalizao republicana dos governos
(p. 39). Trata-se de um controle exercido pelos buro-
cratas, embora, conforme argumenta o CLAD (2006),
os controladores do Poder Judicirio e dos tribunais
de contas possuam status superior em relao aos
demais, sendo os primeiros, inclusive, pertencentes
a outro poder. De acordo com Groisman e Lerner
(2006), o objetivo dos controles procedimentais con-
siste na verifcao do cumprimento das normas
existentes, da probidade e universalidade dos atos
governamentais, controle de suas aes para garan-
tir os direitos dos cidados e o combate corrupo.
Com referncia a este tipo de controle, convm
destacar que, no Brasil, este foi reforado com a
criao da Controladoria Geral da Unio (CGU), em
Abril de 2001, a qual alm de desempenhar funes
administrativas de controle, correio, preveno e
ouvidoria, disponibiliza, via internet, informaes
sobre os valores de repasses de recursos federais
destinados s instncias subnacionais. oportuno
lembrar que a CGU tambm provoca a atuao de
outros rgos de controles procedimentais impor-
tantes, tais como os Tribunais de Contas e o Minis-
trio Pblico, com o objetivo de punir aqueles que
transgridem as regras da res publica.
J o controle parlamentar exercido por polti-
cos e tem como pressuposto o controle mtuo entre
os poderes Executivo e Legislativo, a realizao do
checks and balances. Para Anastsia (2006), na
democracia representativa estes so os mecanis-
mos que permitem o controle das burocracias pelos
parlamentares. Para tanto, a autora considera que
a concentrao de poderes legislativos e executi-
vos nas mesmas mos prejudica o controle parla-
mentar, recomendando um formato institucional em
que poderes legislativos somente sejam facultados
ao executivo em casos excepcionais.
De acordo com o CLAD (2006, p. 35), a res-
ponsabilizao pelo controle parlamentar nunca
se tornou pea-chave dos sistemas polticos lati-
no-americanos. No caso especfco brasileiro, a
fragilidade desse tipo de controle, de acordo com
Figueiredo (2001), decorre do padro de formao
de governos de coalizo, aliado ao fato de que a
Constituio brasileira concede ao Executivo for-
tes poderes legislativos e de agenda, tais como:
exclusividade de iniciativa na introduo de legisla-
o administrativa, oramentria e fscal; poder de
pedir urgncia para as leis que apresenta; autori-
dade delegada de decreto; e autoridade para editar
decretos, com fora de lei e de vigncia imediata, as
Medidas Provisrias no menos importantes do
que os regulamentos atravs dos quais o Congresso
concede, aos lderes de partidos, amplo controle
sobre o processo legislativo , defnio de pauta e
poder de representar a bancada. Cumpre acrescen-
tar que, dentre todas estas prerrogativas, o poder
de editar medidas provisrias com fora de lei o
instrumento que mais concentra poderes de agenda
nas mos do presidente (ANASTASIA; MELO, 2002;
AMORIM NETO; TAFNER, 2002) e, neste sentido,
medida que aumenta a capacidade de controle do
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 99
Executivo sobre a coalizo governista, diminui a do
Congresso para fscalizar o Executivo, possibilitando
ao governo funcionar como se houvesse uma fuso
de poderes (FIGUEIREDO, 2001, p. 2). Esses men-
cionados recursos institucio-
nais permitem aos governos
aumentar a coeso das coa-
lizes que os apiam e pro-
mover aes coordenadas,
capacitando-os a evitar ou
controlar as aes de fsca-
lizao do Congresso, espe-
cialmente as atividades de investigao.
O controle pela introduo lgica dos resultados
uma das formas que se relaciona com o paradigma
da nova gesto pblica. Nesse modelo considera-se
fundamental a utilizao de sistemas de avaliao
ex post das polticas pblicas como meio para medir
seu desempenho e exigir a prestao de contas
dos funcionrios responsveis, tanto por sua exe-
cuo como pelos resultados obtidos. Trata-se, em
verdade, do confronto entre metas estabelecidas e
resultados alcanados. O CLAD (2006) considera
que este tipo de controle contribui para melhorar a
efccia, a efcincia e a efetividade governamental.
De acordo com Quirs (2006, p. 166), entretanto, a
responsabilizao por meio do controle dos resul-
tados parece no ser tarefa fcil de ser executada,
visto exigir mudana de atitude dos governantes,
partidos polticos, funcionrios pblicos e usurios.
O controle pela competio administrada ocorre
quando o nmero de provedores de servios
ampliado para que a dinmica da competio se
estabelea entre estes. Como se sabe, o paradigma
da nova gesto pblica considera que o monoplio
na prestao dos servios pblicos inefcaz. De
acordo com Abrcio (2006), a lgica da competio
administrada vai sinalizar, por meio dos custos e da
qualidade, quem deve ser premiado ou qual orga-
nismo requer reformulaes. Um tipo de competio
administrada o que se estabelece entre rgos
da administrao pblica; outro a concorrncia
entre diferentes provedores de servios pblicos,
tais como educao e sade. Sabe-se, entre-
tanto, que tal controle pela competio pode ser
obstaculizado, visto no serem incomuns situaes
em que tal competio sequer chega, de fato, a se
estabelecer, como nos casos das licitaes fraudu-
lentas, por exemplo. No caso especfco brasileiro,
as aes da CGU indicam,
inclusive, que fraudes em
licitaes continuam sendo
o problema mais comum
entre os que so constata-
dos no Programa de Fisca-
lizao a partir de sorteios
pblicos por ela realizados.
Por fm, tem-se com o controle social o obje-
tivo de que os cidados se tornem controladores
dos governantes no apenas nas eleies, mas ao
longo do mandato de seus representantes. Trata de
uma forma de controle exercida no plano vertical,
para utilizar a tipologia de ODonnel (1988). Para
tanto, de acordo com Grau (2006, p. 276), uma
srie de condies precisam ser atendidas, pois o
controle social deve ser aplicado tanto nos pontos
onde nascem as decises e polticas pblicas (o
ncleo estratgico da administrao pblica), como
tambm onde os bens e servios pblicos so pro-
duzidos, inclusive naqueles que foram privatiza-
dos. Nesse sentido a informao e a instituio de
canais de participao, como nos casos dos con-
selhos, assumem especial relevncia, visto que, de
acordo com o CLAD (2006) estes podem reforar a
conscincia republicana nas sociedades marcadas
por comportamentos oligrquicos e corruptos.
Diante do exposto, verifca-se que consider-
vel o nmero existente de formas de controle dos
atos daqueles que ocupam posies na estrutura
do Estado, e que a literatura especializada se posi-
ciona pela sua instituio, de forma geral, como
uma forma de fortalecer a democracia e impedir
prticas antirrepublicanas.
Sobre a importncia dos mecanismos de controle
para o fortalecimento da democracia e da repblica,
ainda bebendo em Bobbio e Viroli (2007), este ltimo
relembra Ccero, que entende res publica como
isto pertence ao povo, com a ponderao de que
povo no qualquer multido de homens reunida,
mas sim uma sociedade organizada que tem por
O controle pela competio
administrada ocorre quando
o nmero de provedores de
servios ampliado para que
a dinmica da competio se
estabelea entre estes
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
100 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
fundamento a observncia da justia e a comunho
de interesses (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 4). Apro-
ximando-nos mais do nosso objetivo, Bobbio asse-
vera que seja monrquica ou republicana, a poltica
luta pelo poder (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
E quando se fala em repblica baseada na virtude
dos cidados, o autor se pergunta: o que esta vir-
tude dos cidados? (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
Na continuidade da construo de seu argumento,
prega outra pergunta: Diga-me onde h um Estado
que se sustente sobre a virtude dos cidados, um
Estado que no recorra fora! (BOBBIO; VIROLI,
2007, p. 7). Ancorando-se o autor na defnio
clssica de Weber sobre o Estado como detentor
do monoplio da fora legtima, lembra que isto
ocorre porque a maior parte dos cidados no
virtuosa, mas viciosa (BOBBIO; VIROLI, 2007, p.
7). Assim, o objetivo dos Estados tambm republi-
canos refrear os cidados viciosos, que so a
maioria (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7). Os Estados
so regulados por uma constituio que estabelece
regras para a conduta dos cidados, partindo do
pressuposto de que os cidados geralmente no
so virtuosos (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 7).
Baseado em Maquiavel, Viroli lembra que para
refrear aqueles que tm mos compridas, neces-
sria, alm das boas leis, a virtude dos cidados
(BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8). Em outras palavras,
sem cidados dispostos a ser vigilantes, a empe-
nharem-se, capazes de resistir contra os arrogantes,
servir ao bem pblico, a repblica morre, torna-se
um lugar em que alguns dominam e outros servem
(BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8). Podemos trabalhar
exatamente com essa ideia neste artigo, defendendo
que os que dominam tambm se servem do Estado.
No dilogo entre os dois autores, Bobbio adiciona
que a democracia precisa de boas leis e de bons
costumes (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 8), sendo
estes ltimos exatamente a virtude, ao que Viroli
elenca uma srie de manifestaes da virtude civil
de cidados que sabem que no podem viver com
dignidade em uma comunidade corrupta, tais como:
exercem a profsso com conscincia, sem obter
vantagens ilcitas [...]; vivem a vida familiar com base
no respeito recproco [...]; assumem os seus deveres
civis, mas no so em absoluto dceis; so capazes
de mobilizar-se para impedir que seja aprovada uma
lei injusta ou para pressionar quem governa a enfren-
tar os problemas pelo interesse comum; so ativos
em associaes de vrios tipos [...]; acompanham os
acontecimentos da poltica nacional e internacional
[...] (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 9). Viroli defende
que este tipo de virtude civil no impossvel,
podendo-se citar vrios que se enquadram neste
elenco. Bobbio referenda esta posio lembrando
que importante falar de virtude civil para fazer
oposio indiferena e apatia que infelizmente
hoje predominam em nosso pas, apontando que no
perodo da libertao do regime fascista havia entu-
siasmo (BOBBIO; VIROLI, 2007, p. 10).
Certamente a viso de Viroli bastante otimista,
mas o que importa que temos aqui um gancho
para situar o Brasil. Ainda que haja diferenas abis-
sais entre os processos histricos dos dois pases,
o Brasil tambm experimenta essa apatia e indife-
rena como a apontada na Itlia. Se no movimento
das Diretas J, na construo da nova Constituio
(1988) e mesmo no movimento dos caras pinta-
das no contexto do impeachment de Collor houve
intensa mobilizao popular, identifca-se um forte
recuo nesses ltimos anos. Isto pode signifcar que
aqueles movimentos foram espasmdicos, estando
a indicar que se restabeleceu a histrica passivi-
dade da sociedade civil brasileira, avessa partici-
pao poltica e aos controles da res publica, como
se percebe exatamente no episdio atual da mets-
tase que ocorre no Senado.
O passo seguinte do estudo evidenciar a
importncia dos mecanismos de controle com
base nos pressupostos de duas teorias bastante
utilizadas em anlises do comportamento poltico
contemporneo, a teoria de agncia e a teoria da
cultura poltica.
IMPORTNCIA DOS CONTROLES LUZ DA
TEORIA DE AGNCIA
A teoria de agncia, uma das vertentes da nova
economia institucional, se constitui em uma das
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 101
ferramentas analticas mais utilizadas em estudos
que procuram explicar as diversas relaes de agen-
ciamento estabelecidas entre os indivduos na atua-
lidade. Segundo Jensen e Meckling (1976, p. 308),
uma relao de agenciamento existe quando uma
ou mais pessoas delegam a outrem a realizao de
alguma tarefa de seu interesse, atribuindo-lhe para
isso determinado poder de deciso. Trata-se de uma
relao contratual (formal ou informal), na qual os
que delegam so identifcados como sujeito ativo,
ou principal, e os que recebem a atribuio para
realizar a tarefa como sujeito passivo, ou agente.
Essa perspectiva tem sido amplamente utilizada
nas anlises que tratam do funcionamento e da estru-
tura do Estado, inclusive no Brasil. Para Sanchez
(2005), por exemplo, esta teoria se constitui em um
importante instrumento para entender as relaes
contratuais delegativas, onde incentivos e controles
so fundamentais, caso tpico, segundo o autor, das
burocracias pblicas. Sanchez (2005) utilizou este
referencial quando analisou o impacto institucional
que a utilizao intensiva da tecnologia da informa-
o e comunicao pode produzir nos mecanismos
de controles no que se refere ao controle sobre a
burocracia no governo do estado de So Paulo.
Uma ideia do nvel de aderncia a tal teoria pelos
estudiosos da administrao pblica pode ser ainda
encontrada em Pires (2007, p. 30), ao afrmar que,
no setor governamental, a relao agente-principal
conhecida h sculos, embora designada de
forma diferente. Assevera o autor que a democra-
cia representativa uma relao agente-principal.
Outro exemplo de estudo utilizando tal perspec-
tiva o desenvolvido por Przeworski (1998) sobre
o desenho do Estado, o qual se tornou referncia
para os que a ele se seguiram. Neste estudo, o
autor identifcou no desenho do Estado trs tipos
de relao de agenciamento: entre governos e
agentes econmicos (regulao), entre polticos e
burocratas (superviso) e entre cidados e gover-
nos (responsabilizao).
importante destacar que nessa relao a assi-
metria informacional entre as partes contratantes e
a difculdade de monitoramento das aes pratica-
das pelos agentes so problemas que submetem
o principal a dois tipos de riscos, denominados por
Arrow (1985, apud SATO, 2007) como de seleo
adversa e o risco moral. A seleo adversa est
associada possibilidade de o principal no con-
seguir avaliar adequadamente as aes do agente,
caso ele se encontre em desvantagem em relao
ao estoque de informaes, o que pode levar o
agente a tomar decises pouco adequadas aos seus
objetivos; j o risco moral surge quando o agente,
percebendo que o principal no est em condies
de observar a sua conduta, age em detrimento dos
objetivos deste. Resumindo, o primeiro risco decorre
da ocultao das informaes e o segundo da ocul-
tao das aes (SATO, 2007). Jensen e Meckling
(1976) indicam trs formas que o principal pode uti-
lizar para buscar alinhar os interesses dos agentes
aos seus. Uma delas por meio do estabelecimento
de incentivos que induzam o agente a atuar segundo
seus objetivos; outra investindo em monitoramento
para prevenir eventuais desvios; a terceira por
meio da fxao de penalidades para evitar que o
agente atue de forma contrria aos objetivos. Sejam
quais forem os mecanismos institudos, sabe-se que
implicaro em custos para o principal. A Figura 1,
produzida por Sato (2007), ilustra bem essa relao,
motivo pelo qual est apresentada a seguir.
Nesta perspectiva, no se pode deixar de reco-
nhecer que iniciativas brasileiras que possuem
tanto o carter de monitoramento (p.ex. a Lei de
Confito
Orientao por metas
Obrigao e reciprocidade
Risco
Interesse prprio
Principal Agente
Congruncia
Figura 1
A relao principalagente
FONTE: SATO, Fbio Ricardo Loureiro. A teoria da agncia no setor da sade:
o caso do relacionamento da Agncia Nacional de Sade Suplementar com as
operadoras de planos de assistncia supletiva no Brasil. Rev. Adm. Pblica, v. 41,
n. 1 p. 51, 2007.
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
102 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
Responsabilidade Fiscal e o Portal da Transparn-
cia) quanto de fxao de penalidades (p.ex. a Lei
8429/92, que dispe sobre as sanes aplicveis
aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento
ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou
funo na administrao pblica direta, indireta ou
fundacional), harmonizam-se com os pressupostos
da teoria de agncia.
No trabalho desenvolvido por Przeworski (1998)
fcou constatado que as relaes de agenciamento
identifcadas no Estado tambm so marcadas pela
assimetria informacional e pela difculdade de moni-
toramento das aes dos agentes pelo principal. Na
relao governo e agentes econmicos, Przeworski
(1998) afrma que a primeira melhor forma de regu-
lar impossvel de ser realizada, uma vez que tais
agentes sempre disporo de informaes superio-
res s que dispe o Estado, como por exemplo,
sobre os seus custos de produo e a demanda
por seus produtos/servios. O autor destaca ainda
que nem todas as aes empreendidas pelo
agente econmico podem ser plenamente moni-
toradas pelo Estado. Caracterizando tal relao
como marcada por informaes e aes ocultas,
o autor declara, recorrendo a David T. Baron, que
na melhor das hipteses, o governo ter de fazer
a segunda melhor regulao tima (PRZEWORKI,
1998, p. 48). Outro ponto destacado nesta relao
por este estudioso refere-se possibilidade da pr-
tica de clientelismo nos atos regulatrios. Trata-se
de situaes nas quais os ocupantes de funes
na estrutura estatal adotam aes que objetivam
benefciar ou prejudicar diferentes grupos em troca
de benefcios pessoais.
De igual forma, na relao entre polticos e buro-
cratas (superviso) os problemas de agenciamento
esto presentes. Argumentando sobre a possibili-
dade de que os objetivos dos burocratas no sejam
congruentes com os objetivos dos cidados ou dos
polticos eleitos que os representam, Przeworski
(1998) elenca algumas aes de incentivo e moni-
toramento que podem ser adotadas pelos polticos
a fm de buscar o alinhamento desses objetivos.
Formulao de contratos adequados, processo
seletivo capaz de revelar o desempenho potencial
dos futuros burocratas e fscalizao institucional
so alguns dos exemplos oferecidos pelo autor.
O estudo desenvolvido por Sanchez (2005) tam-
bm evidencia esse risco. Convergente com o pen-
samento de Przeworski, este estudioso admite que
a assimetria de informao possa fazer com que os
esforos da burocracia sejam direcionados para a
realizao de interesses distintos aos dos polticos
eleitos. Para ele, uma ferramenta importante para a
reduo dessa assimetria a Tecnologia da Infor-
mao e da Comunicao (TIC). Cumpre informar
que nas duas experincias analisadas por Sanchez
(2005), quais sejam, a da Secretaria da Fazenda e
a da Secretaria de Governo/Casa Civil do Estado
de So Paulo, o autor reconheceu que a utilizao
intensiva da TIC criou condies para aumentar a
capacidade de ao governamental nas aes de
controle por meio da racionalizao da estrutura
burocrtico/administrativa, da diminuio dos cus-
tos de obter informao e de ganhos em expertise.
Tambm facilitou a criao de arranjos institucio-
nais que, segundo o autor, melhoraram o controle
da cpula do poder Executivo sobre a burocracia
(SANCHEZ, 2005, p. 149).
Przeworski (1998) tambm alerta para a impor-
tncia da criao de controles que permitam que tal
superviso seja efetuada pelos cidados. Neste sen-
tido, os controles do tipo alarme de incndio (as ouvi-
dorias, por exemplo) so indicados porque, segundo
o autor, permitem que o principal rena informaes
mais qualifcadas e a custo mais baixo do que as
obtidas pelos controles do tipo patrulha de polcia
(regras, relatrios e outros controles burocrticos).
Quanto relao agente versus principal, estabe-
lecida entre polticos eleitos e cidados, Przeworski
(1998) a considera bastante especial. Isto porque,
neste caso, so os agentes (os polticos) que esta-
belecem as regras, determinando o que o principal
(os cidados) deve fazer. Outro aspecto destacado
pelo autor, com base em Bernard Manin, o fato
de que em nenhum sistema democrtico existem
mecanismos institucionais que obriguem os eleitos
a serem fis e cumprirem o programa defendido
durante a competio eleitoral. Tudo isso contri-
bui para evidenciar a importncia da instituio de
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 103
mecanismos que viabilizem o acompanhamento e
o controle dos ocupantes de cargos na estrutura
estatal, com o intuito de reduzir a prtica do risco
moral e da seleo adversa.
IMPORTNCIA DOS CONTROLES LUZ DA
TEORIA DA CULTURA POLTICA
A literatura que aborda temas relacionados cul-
tura poltica tem atribudo a Gabriel Almond e Sidney
Verba (1963), atravs da obra The civic culture: poli-
tical attitudes and democracy in fve countries, o pio-
neirismo da utilizao dessa perspectiva na anlise
do comportamento poltico contemporneo. Segundo
Renn (1998, p. 71-72), o conjunto de escritos ins-
pirados e infuenciados por tal obra se constitui no
mainstream dos estudos sobre cultura poltica, na
sua perspectiva contempornea, tendo a problem-
tica sobre a possibilidade de mudana nesse tipo de
cultura infuenciado os seus principais enfoques atu-
ais. Mas afnal, o que cultura poltica?
Almond e Verba (1963) defnem cultura pol-
tica como a expresso do sistema poltico de uma
determinada sociedade nas percepes, sentimen-
tos e avaliaes de sua populao (KUSCHNIR;
CARNEIRO, 1999). Kuschnir e Carneiro (1999)
reconhecem o conceito de cultura poltica como
multidisciplinar, visto combinar perspectivas socio-
lgicas, psicolgicas e antropolgicas no estudo dos
fenmenos polticos. Tal conceito, ainda segundo
esses estudiosos, tem evoludo com a dissemina-
o de novos estudos empricos que privilegiam a
anlise das condies que afetam o desempenho
das instituies pblicas e a maior ou menor efci-
ncia no atendimento ao interesse pblico.
Um ngulo da discusso sobre a teoria da cul-
tura poltica que interessa a este estudo o que trata
da possibilidade da mudana de valores. Com base
em Moiss (2008), orgulho nacional, respeito pela
lei, participao e interesse pela poltica, tolerncia,
confana interpessoal e institucional so exemplos
de valores polticos que, de acordo com a teoria, tm
longa durao no tempo, mas no so imutveis.
Para Renn (1998), a mudana em certos valores
culturais, convivendo com a estabilidade de outros,
leva ao surgimento de diferenciaes internas,
fazendo com que a heterogeneidade cultural seja
tambm uma das questes centrais dos estudos
sobre cultura poltica e sua relao com a estrutura.
Verba (apud RENN, 1998) alerta que as cren-
as que no so consensuais em determinada
sociedade no podem ser excludas das pesquisas
sobre cultura poltica, pois a melhor caracterizao
do padro cultural de uma sociedade deve, alm da
identifcao dos valores culturais dominantes, con-
templar, igualmente, os grupos que aderem ou no
a esse padro. Nesta reviso, Renn (1998) apre-
senta os estmulos mudana na cultura poltica,
indicados em um dos captulos do The Civic Culture
Revisited, de Almond e Verba, quais sejam: a mera
mudana na confgurao da populao nacional;
as mudanas de geraes; as alteraes individu-
ais no estilo de vida, decorrentes da passagem do
tempo e de eventos como o casamento e a aqui-
sio de propriedades e; alteraes na estrutura
poltica e econmica do pas. Diante do exposto, e
considerando que a adoo do desenho democr-
tico, bem como dos seus mecanismos de controles,
alteraram a estrutura poltica no Brasil, espera-se,
com base nestes tericos, que alteraes tambm
possam ser processadas na cultura poltica brasi-
leira, ainda que conscientes de que elas no ocor-
rem de um momento para o outro.
Os trabalhos anteriormente citados sobre
os tipos de controles existentes na nova gesto
pblica e dos fundamentos da teoria da cultura
poltica indicam que se no houvesse infuncias
culturais, a fragilidade ou defcincia desses meca-
nismos no seriam constatadas com tanta frequn-
cia nos estudos empricos, fato que muito contribui
para confrmar a relativa autonomia da cultura pol-
tica apontada pelos pioneiros Gabriel Almond e
Sidney Verba. Reis (2008), discorrendo sobre a
importncia de normas para o controle da corrup-
o, leciona que no basta que uma norma ado-
tada seja apropriada, necessita tambm ser efetiva,
destacando ainda que uma norma para ser efetiva
deve corresponder a uma cultura, isto , deve inte-
grar a orientao geral dos indivduos de modo
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
104 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
que estes a operem espontnea e prontamente em
suas decises (REIS, 2008, p. 391). Com sentido
semelhante, Anastsia e Santana (2008) discorrem
sobre a importncia das instituies polticas para
reforar o princpio da vir-
tude cvica e dissuadir pr-
ticas corruptas. E j que os
controles esto associados
s instituies democrti-
cas, a implantao de tais
mecanismos se torna assaz
importante.
Baquero (2003) destaca
ainda que os esforos em-
preendidos no Brasil para o fortalecimento de sua
democracia, desde o incio do processo de redemo-
cratizao, tm convergido para a defesa de maior
participao da cidadania nos processos de deciso
poltica e na fscalizao dos gestores pblicos. Para
esse autor, os fatores histrico-estruturais, tais como
atraso, misria, fome, clientelismo, personalismo e
patrimonialismo, embora no sejam considerados
como valores culturais, so assimilados pela cultura,
tornando-a, no campo da poltica, passiva, silenciosa
e pouco participativa.
Leciona, ainda, esse autor que as pesquisas
sobre cultura poltica constataram a infuncia do
legado histrico para a compreenso das razes
que motivaram o surgimento desse tipo de cultura
no Brasil (Alberto Torres, Oliveira Viana, Gilberto
Freire, Guerreiro Ramos, Raimundo Faoro e Roberto
da Matta, entre outros). Assim, o contexto histrico
torna-se fundamental na compreenso do por que
dos cidados brasileiros no confarem nas suas
instituies, e da insufcincia da simples existn-
cia de condies estruturais para o fortalecimento
da democracia. Nesse sentido, merece ser desta-
cado o alerta de Martins (1997), de que, na Amrica
Latina, qualquer tentativa para reformar os apare-
lhos do Estado precisa levar em conta a cultura pol-
tica sob a qual a administrao pblica formou-se e
evoluiu, alm dos processos concretos que levaram
s atuais disfunes do servio pblico. Se no Brasil
o problema histrico da poltica o ethos patrimonia-
lista (FERNANDES, 1968 apud BAQUERO, 2003),
muito mais do que se constituir em um dos princi-
pais motivos para relegar os controles, ele pode ser
visto como o principal para institu-los.
Na crtica efetuada s teorias da transio para a
democracia, Avritzer (1995)
sustenta que o processo de
democratizao consiste
numa disputa entre atores
polticos democrticos e
atores polticos tradicionais,
acerca de uma cultura pol-
tica que ir prevalecer no
interior de uma sociedade
com instituies democr-
ticas. No caso brasileiro, a renovao dos atores
polticos e sociais, resultante do processo de desen-
volvimento industrial durante o perodo autoritrio,
teve um impacto reduzido dentro do sistema poltico,
no qual se observa uma continuidade das prticas e
dos valores tradicionais. Assim, a institucionalizao
da democracia no Brasil, segundo esse autor, signi-
fcou o surgimento de duas culturas polticas: uma
democrtica e uma tradicional.
As consideraes de Avritzer esto em conso-
nncia com as refexes sobre o funcionamento
da democracia nos pases recm-democratizados
oferecidas por ODonnell (1991), quando este
introduz o conceito de democracia delegativa para
caracterizar o funcionamento da democracia na
Amrica Latina, incluindo o Brasil. O argumento
de ODonnell, para a criao desse subtipo de
democracia consiste na afrmao de que as teo-
rias e tipologias existentes referem-se democra-
cia representativa, tal como praticada nos pases
desenvolvidos. Assim sendo, os pases da Amrica
Latina delas devem ser excludos.
O modelo de democracia delegativa est fun-
damentado na premissa de que o vencedor do
processo eleitoral est autorizado a governar
da maneira que lhe parecer conveniente. Nesse
modelo, no qual o que os donos do poder fazem
no governo no necessita estar em conformidade
com o prometido durante a campanha eleitoral, a
ausncia da accountability, isto , a desobrigao
dos governantes de prestar contas de seus atos aos
[...] qualquer tentativa para
reformar os aparelhos do Estado
precisa levar em conta a cultura
poltica sob a qual a administrao
pblica formou-se e evoluiu, alm
dos processos concretos que
levaram s atuais disfunes do
servio pblico
ANA RITA SILVA SACRAMENTO, JOS ANTONIO GOMES DE PINHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009 105
seus governados , portanto, um trao distintivo.
Mais que isso, instituies controladoras so vistas
como incmodos aos governantes escolhidos para
encarnar o conjunto da nao, visto a premissa de
que o governante tudo pode.
Tais consideraes so essen-
cialmente importantes quando se
deseja refetir sobre os efeitos
da adoo de controles para o
fortalecimento da cultura demo-
crtica em sociedades marca-
das pelo patrimonialismo.
nesse sentido que os conceitos e pressupostos
da teoria da cultura poltica esto sendo apre-
sentados neste estudo, com o objetivo de contri-
buir para o entendimento e para a avaliao dos
impactos que as formas de controles, parte inte-
grante do conjunto das reformas estruturais ocor-
ridas no Brasil recente, podem exercer na nossa
cultura poltica.
Torna-se necessrio, antes de concluir esta
seo, reconhecer, com base em Anastsia e Melo
(2002), outras iniciativas recentemente adotadas
no Brasil que ampliaram a possibilidade de controle
da administrao pblica, tais como: o SIAFI, sis-
tema por meio do qual so obtidas as informaes
que subsidiam o balano geral da Unio e os relat-
rios de execuo do oramento e de administrao
fnanceira que compe a demonstrao das contas
apresentadas ao Congresso Nacional pelo presi-
dente da Repblica; o acesso, via internet, ao pro-
cesso de transferncias do Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos
Municpios (FPM); as TVs da Cmara e do Senado;
a criao de Ouvidorias etc.
Observa-se que mesmo o Poder Judicirio que
Grau (2006) admite como um dos mais difceis para
se empreender reformas na Amrica Latina no
fcou imune ao debate quanto necessidade de
transparncia e controle. Prova disso a Emenda
Constitucional n 45, de 31 de dezembro de 2004,
por meio da qual foi criado o Conselho Nacio-
nal de Justia (CNJ), rgo competente para
controlar a atuao administrativa e fnanceira do
Poder Judicirio e o cumprimento dos deveres
funcionais dos juzes. Dentre as suas atribuies
consta, por exemplo, a de receber reclamaes
contra membros ou rgos do Judicirio, inclu-
sive contra seus servios auxiliares, serventias e
rgos prestadores de
servios notariais e de
registro que atuem por
delegao do poder
pblico ou ofcializa-
dos. Outra inovao
a TV do Poder Judici-
rio, no ar desde 2002,
transmitindo julgamentos, programas de debates,
seminrios etc.
Diante do quadro acima exposto, e luz dos
estudos culturalistas, pode-se admitir que no Brasil
j existem grupos que no pactuam com valores
patrimonialistas. Alm disso, acredita-se que as
medidas anteriormente citadas podem reforar a
conscincia republicana, contribuindo para que, no
presente, as prticas patrimonialistas possam ser
desestimuladas, e que, nas geraes futuras, no
mais encontrem espaos para a sua reproduo.
CONSIDERAES FINAIS
O problema para o qual se buscou resposta
neste trabalho foi formulado da seguinte forma:
qual a importncia dos mecanismos de controle
para a cultura poltica brasileira? Para tanto, ini-
cialmente discorreu-se sobre os instrumentos de
controle existentes na nova administrao pblica
e, em seguida, buscou-se na teoria de agncia e na
teoria da cultura poltica elementos que nos permi-
tissem avaliar a sua importncia.
Verifcou-se, com base na teoria de agncia, que
por contribuir para a diminuio da assimetria infor-
macional e para o alinhamento dos interesses entre
os cidados, reconhecidos nesta relao como o
principal, e os seus agentes, ou seja, aqueles que
exercem atividades na estrutura do Estado (pol-
ticos e burocratas), os mecanismos de controles
favorecem a transparncia da administrao pblica
e fortalecem a cultura poltica democrtica. luz
[...] instituies controladoras
so vistas como incmodos
aos governantes escolhidos
para encarnar o conjunto da
nao, visto a premissa de que o
governante tudo pode
IMPORTNCIA DOS CONTROLES NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA: UMA REFLEXO COMPARTILHANDO PRESSUPOSTOS DA
TEORIA DE AGNCIA E DA TEORIA DA CULTURA POLTICA
106 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.95-107, abr./jun. 2009
da teoria da cultura poltica, tais controles tambm
assumem importncia, pois modifcam a estrutura
poltica no Brasil, fato que est relacionado pelos
adeptos desta teoria entre os estmulos mudana
na cultura poltica. Tais controles, se no elimi-
nam, pelo menos contribuem para a reduo das
prticas patrimonialistas no curto prazo e, conse-
quentemente, no longo prazo, e podem favorecer
a emergncia de valores republicanos, viabilizando
a consolidao da democracia no contexto brasi-
leiro, vez que valores distintos dos atuais podero
emergir juntamente com as novas geraes. Dessa
forma, acredita-se, com base nestes tericos, que
a cultura poltica brasileira pode ser modifcada,
ainda que conscientes de que tal modifcao no
ocorre de uma hora para outra.
Verifcou-se ainda que a combinao, e no o
isolamento, dos pressupostos da teoria de agn-
cia com os da teoria da cultura poltica nos estudos
que versam sobre os controles na administrao
pblica contribui para ampliar a compreenso sobre
a importncia de tais instrumentos. Isto porque, a
partir desta, verifcou-se que a cultura poltica pode
ser construda a partir de novos valores que vo se
transformando em hegemnicos, ainda que isso leve
tempo. verdade que tais alteraes demandam
tempo, pois conforme lecionado pelos tericos cultu-
ralistas, alteraes em culturas polticas so proces-
sadas de maneira gradual, fato que, alm de explicar
o dualismo da cultura poltica brasileira na literatura
pesquisada, indica que a cultura democrtica pode
ser republicanamente apre(e)ndida.
Por fm, pode-se concluir que, na verdade, o
Brasil est frente a uma encruzilhada. De um lado,
os valores patrimonialistas instalados tanto no
Estado como na sociedade, onde evidentemente
os controles so rejeitados De outro, tem-se um
conjunto de novos valores que lutam, brigam por
espao para construir uma nova sociedade base-
ada nesses novos valores. Logicamente no d
para precisar, neste momento, para onde vai o pn-
dulo do poder, mas espera-se que com a afrmao
da democracia se instale uma convergncia de for-
as que fnalmente debele o estatuto conservador e
patrimonialista at ento vigente no pas.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 109
Limites da interveno estatal no
sistema econmico da livre iniciativa
Jos Carrera-Fernandez
A
Ludymilla Barreto Carrera
B
Abstract
While attempting to expand knowledge with regards to
the States role in the Brazilian economy and subsidize public
policies in this area, this article raises the main elements that
orientate State intervention in the free initiative economic
system. The objective is to map an outline of social injustice
in Brazil, mainly by disrespecting constitutional principles (of
individual rights, limited and representative government and
with regards to private ownership, contracts and free initiative)
and draw attention to the imminent endangerment of the national
economic systems complete functioning. The analysis carried
out in this paper shows public action marked by excessive
intervention in private relations and a clear omission in typical
government areas.
Keywords: Free initiative economy. Centralized economy.
Constitution. The judiciary. Right to freedom. Right to ownership.
Private and public ownership.
A
PhD em Economia pela The University of Chicago; professor do Departamento de
Teoria Econmica da Faculdade de Cincia Econmicas da Universidade Federal da
Bahia (FCE/UFBA). carrera@ufba.br
B
Bacharel em Direito pela Universidade Catlica de Salvador (UCSal).
ludymillac@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Tentando ampliar o conhecimento a respeito do papel do
Estado na economia brasileira e subsidiar as polticas pblicas
nesta rea, este artigo traz baila os principais elementos
que norteiam a interveno estatal no sistema econmico de
livre iniciativa. O objetivo mapear o arcabouo de injustia
social no Brasil, principalmente pelo desrespeito aos princpios
constitucionais (de direitos individuais, de governo limitado
e representativo, e de respeito propriedade privada, aos
contratos e livre iniciativa), e chamar a ateno para o iminente
comprometimento de todo o funcionamento do sistema econmico
nacional. A anlise conduzida neste trabalho mostrou uma ao
pblica marcada por uma excessiva interveno nas relaes
privadas e uma clara omisso em reas tpicas de governo.
Palavras-chave: Economia de livre iniciativa. Economia
centralizada. Constituio. Judicirio. Direito liberdade. Direito
de propriedade. Propriedades pblica e privada.
INTRODUO
O sistema econmico de livre iniciativa, adotado
pelo Brasil e pela maioria dos pases para nortear
suas relaes econmicas, pode ser caracterizado
por um fuxo circular contnuo entre duas grandes
unidades econmicas que interagem entre si atra-
vs dos mercados. A primeira unidade econmica
composta de indivduos, reunidos em famlias,
enquanto que a segunda composta de frmas ou
empresas. Os indivduos, unidades consumidoras
e proprietrios dos recursos produtivos, demandam
bens e servios e ofertam fatores de produo
(trabalho, capital e outros insumos) necessrios
produo de bens e servios. As frmas, unidades
produtoras, por sua vez, demandam fatores de pro-
duo e ofertam bens e servios.
O papel do Estado neste sistema, alm de pro-
ver a sociedade com bens e servios pblicos,
dar segurana sociedade, estabelecer a ordem
pblica, garantir os direitos individuais, assegurar
que se cumpram os contratos, regulamentar os
mercados e corrigir possveis falhas que venham a
ocasionar distores de preos, protegendo o con-
sumidor contra prticas abusivas de mercado.
Todavia, em alguns pases, com o passar dos
anos, o papel limitado da atuao governamental
no sistema de livre iniciativa tem sido desrespeitado
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
110 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
e at mesmo desvirtuado, inaugurando-se, ento, o
modelo intitulado de Estado do Bem-Estar Social.
Este fato tem produzido um acalorado debate e
tem gerado, de certa forma, uma crise na dicotomia
entre o direito pblico e o direito privado.
Hoje, esta contenda, sobre qual deve ser o papel
do Estado em um sistema de livre iniciativa, est for-
temente marcada por uma acirrada polmica entre
uma corrente de pensamento que reivindica um
Estado mais intervencionista no mercado, visto como
Estado do Bem-Estar Social, e outra que afrma que o
poder pblico deve limitar-se s garantias das condi-
es de livre mercado e desobstruo dos entraves
livre concorrncia, utilizando, quando necessrio,
instrumentos legais de controle indireto.
De fato, o que a primeira corrente de pensa-
mento busca caminhar na direo de um sistema
centralizador, visto por eles como um porto seguro.
No entanto, qualquer tentativa de fazer com que um
sistema de livre iniciativa se aproxime de um sistema
centralizador intervencionista, que o que o atual
modelo, falsamente apelidado de Estado do Bem-
Estar Social, busca fazer, signifca um retrocesso no
processo de aprimoramento da governabilidade da
sociedade, alm do que pode criar verdadeiras aber-
raes jurdicas, levando a economia a se afastar
ainda mais da fronteira Pareto-tima
1
. Insta asseve-
rar que, ao limitar o papel do Estado s suas funes
bsicas, no se pretende, com isso, deixar de proce-
der defesa da Justia Social, mas sim mostrar que
a bandeira levantada por um Estado do Bem-Estar
Social, em um contexto de livre iniciativa, serve ape-
nas de manto para esconder todas as iniquidades
advindas do seu poder governamental.
Apesar de o Estado do Bem-Estar Social ter
trazido algumas benesses ao interesse coletivo,
este trabalho analisa, luz da legislao brasileira,
os efeitos devastadores dessa invaso estatal na
autonomia privada, assim como questiona a fragi-
lizada garantia de direitos que o Estado assegura
aos seus administrados. De fato, o dirigismo do
poder pblico em face da liberdade, da propriedade
1
O timo de Pareto um Estado social que se caracteriza pela condio em que
impossvel melhorar a situao de algum indivduo sem piorar a situao de outro.
A fronteira Pareto-tima o conjunto de pontos para os quais no existem situaes
Pareto-superior.
e dos contratos acaba por desnaturar o direito civil,
regulador do interesse privado. Por outro lado, a
omisso do Estado no seu papel de provedor de
bens e servios pblicos, tpicos de governo, sub-
verte a ordem social e abre perigosos precedentes
para o convvio social harmonioso.
Alm desta introduo, este trabalho contm
mais trs sees, estruturadas da seguinte forma.
Na segunda parte, delineia-se o papel do Estado no
sistema econmico de livre iniciativa, oportunidade
em que so analisados os principais elementos que
o norteiam, enfatizando, entre outros aspectos, o
tratamento dispensado aos principais direitos indivi-
duais. A terceira seo analisa, por um lado, a exces-
siva interveno estatal nas relaes privadas e, por
outro, a clara omisso da ao pblica em reas tpi-
cas de governo. O objetivo desta anlise mapear
o arcabouo de injustia social no Brasil e chamar a
ateno para o iminente comprometimento de todo
o funcionamento do sistema econmico nacional. A
ltima seo contm as concluses e consideraes
fnais deste trabalho, esperando que ele possa contri-
buir para subsidiar as polticas pblicas e os avanos
necessrios nessa rea, que visem a equacionar os
principais problemas enfrentados pelo sistema pro-
dutivo brasileiro, gerando, assim, melhores condi-
es de vida para a sociedade brasileira.
O PAPEL DO ESTADO BRASILEIRO NO
SISTEMA ECONMICO DE LIVRE INICIATIVA
Os sistemas econmicos podem ser divididos
em dois grandes tipos ou grupos: o de livre iniciativa
e o centralizado. No Brasil, assim como na maioria
dos pases, o sistema econmico adotado o de
livre iniciativa. Apenas nos pases socialistas, mas
no todos, que o sistema centralizado tem sido
escolhido como forma de organizar as relaes
econmicas
2
.
2
importante lembrar que a China, pas eminentemente socialista, de sistema eco-
nmico centralizado, adotou recentemente um pseudomecanismo de mercado para
nortear suas decises econmicas. Isto tem causado certa surpresa na comunidade
econmica mundial, tendo em vista que este sistema sempre rechaou, por princpio,
o regime de mercado. tambm relevante lembrar que o Brasil, no governo do presi-
dente Lula, reconheceu a China como uma economia de mercado, iniciativa esta que
no compartilhada pela grande maioria dos pases.
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 111
Em qualquer sistema econmico, seja este
de livre iniciativa ou centralizado, a escolha do
que e do quanto produzir e consumir o princi-
pal elemento de deciso. Em um sistema de livre
iniciativa so os agentes
econmicos (consumidores,
proprietrios de recursos,
produtores, contribuintes e
governos) que fazem suas
escolhas, os quais tomam
suas decises com base
em um conjunto de preos estabelecido pelos mer-
cados
3
. Por outro lado, a escolha em um sistema
centralizado feita por uma pessoa ou um grupo
restrito de pessoas para todos os outros indivduos
dessa sociedade. Neste sistema, a organizao
da produo e do consumo no alicerada em
preos de mercado, mas em matrizes de insumo-
produto sob restries de recursos.
Em qualquer economia, onde exista uma infni-
dade de bens, servios e fatores de produo, os
quais so ofertados e demandados simultanea-
mente por um grande nmero de vendedores e com-
pradores, necessrio que haja um mecanismo que
mantenha a ordem e oriente as aes dos vrios
agentes, no sentido de satisfazer os interesses de
cada um em particular e da sociedade em geral.
No sistema econmico de livre iniciativa, este
mecanismo o mercado
4
. O preo emanado
desse mecanismo o elemento que municia tanto
as unidades produtoras quanto as unidades con-
sumidoras de informaes, possibilitando assim
as transaes (ou trocas) entre compradores, de
um lado, e vendedores do outro. Como j dizia
Adam Smith, o mercado que, como se fosse
orientado por uma mo invisvel
5
, promove o
3
De fato, so os preos que, em ltima instncia, determinam como a produo
ser organizada e quanto de cada bem ou servio ser produzido e consumido, assim
como quanto de cada insumo (ou recurso produtivo) ser utilizado na produo. O
sistema de preos de mercado contm informaes sufcientes para que os agentes
econmicos possam tomar suas decises, de modo que este cumpre um importante
papel no regime de livre iniciativa.
4
importante ressaltar que o conceito de mercado no est associado a um lugar
geogrfco especfco, mas a um mecanismo que aproxima compradores e vendedo-
res, e permite que tais agentes alcancem ganhos mtuos.
5
O termo mo invisvel foi usado por Adam Smith para caracterizar o fato de que
cada indivduo, ao promover sua satisfao, era levado, como se guiado por uma mo
invisvel, a obter o melhor para a sociedade, de modo que qualquer interferncia do go-
verno na livre iniciativa seria, sem sombra de dvidas, prejudicial prpria sociedade.
bem-estar de cada agente individualmente e da
sociedade como um todo.
No sistema centralizado, tal mecanismo no
existe ou relegado a um plano secundrio.
bvio que relegar preos a
um segundo plano trouxe e
continua trazendo uma srie
de problemas econmi-
cos para as sociedades de
planifcao centralizada,
tais como o desabasteci-
mento de alguns produtos e o excedente de outros,
com refexos negativos para o bem-estar dessas
sociedades.
No sistema econmico de livre iniciativa, os indi-
vduos que demandam bens e servios e atuam
como unidades consumidoras so tambm os
proprietrios dos recursos produtivos. Por serem os
proprietrios desses recursos, so os prprios indi-
vduos que ofertam fatores de produo (trabalho,
capital e outros insumos) necessrios produo
de bens e servios.
Por outro lado, no sistema centralizado, o
Estado intrinsecamente forte e acumula simulta-
neamente as funes de proprietrio de todos os
recursos produtivos e de organizador da produo.
Neste sistema autoritrio, produtor e disciplinador,
a atuao do Estado requer, por um lado, acumu-
lao da atividade produtiva pblica com atividades
administrativas de controle e, por outro, um direito
que se exprima no imperativo, sob a forma de
comandos obrigatrios provenientes de uma auto-
ridade central.
Os pases que adotaram o sistema centralizado
e a propriedade coletiva como nica forma de pro-
priedade enfrentaram, e ainda continuam enfren-
tando, todos os tipos de problemas econmicos,
principalmente aqueles ligados ao arranjo produtivo.
No entanto, a propriedade coletiva estabelecida
em sistemas centralizados no muito diferente
daquela propriedade instituda em sistemas corpo-
rativos ou acionrios, tutelados pela livre iniciativa.
De fato, estas duas modalidades so formas alter-
nativas de estabelecimento da propriedade pblica.
A principal semelhana entre esses dois sistemas
Em qualquer sistema econmico,
seja este de livre iniciativa ou
centralizado, a escolha do que e
do quanto produzir e consumir o
principal elemento de deciso
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
112 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
alternativos reside no fato de que a gesto est
dissociada do direito de propriedade. Esta disso-
ciao caracterstica desses dois sistemas, por sua
vez, abre espao para a existncia de confitos,
fato este que pode ocorrer
sempre que os gestores da
coisa pblica tiverem objeti-
vos distintos e, at mesmo,
contraditrios daqueles vis-
lumbrados pelos acionistas.
A principal diferena entre o
sistema corporativo e o sis-
tema centralizado de propriedade coletiva que, no
primeiro, os proprietrios (ou acionistas) descon-
tentes com o gerenciamento poderiam se rebelar
e vender suas aes. No sistema centralizado de
propriedade coletiva, entretanto, os indivduos
verdadeiros donos ou acionistas que so da coisa
pblica , por no poderem consolidar o direito de
propriedade, so impossibilitados de transacionar
suas aes e, portanto, no tm condies de se
insurgir contra o gestor.
Dentro do sistema da livre iniciativa, o Brasil
exerce, basicamente, trs funes essenciais na
governabilidade de sua sociedade: a funo legisla-
tiva, que se d atravs da criao de normas gerais;
a funo jurisdicional, que se perpetra por via de
decises, que resolvem as controvrsias surgidas
nas relaes intersubjetivas; e a funo executiva.
A funo executiva (ou administrativa) do Estado
brasileiro, acima apontada, compreende quatro ati-
vidades fundamentais para a sua delimitao: (I)
o fomento, que nada mais do que o incentivo
iniciativa privada; (II) a polcia administrativa, que
engloba toda atividade de execuo das chama-
das limitaes administrativas, que so restries
impostas por lei ao exerccio de direitos individuais
em benefcio do interesse coletivo; (III) a interven-
o, isto , a regulamentao e fscalizao da ati-
vidade econmica de natureza privada, bem como
a atuao direta do Estado no domnio econmico,
o que se d, normalmente, por meio das empresas
estatais; e (IV) o servio pblico, toda atividade de
oferecimento de utilidade ou comodidade material
destinada satisfao da coletividade em geral.
Categoricamente, o papel do Estado neste
sistema de livre iniciativa est restrito oferta de
bens e servios pblicos indispensveis comuni-
dade, alm de aes regulatrias, principalmente
nos casos onde os confitos
privados no podem ser
solucionados atravs do
mecanismo de mercado.
Em outras palavras, a sua
participao se traduz no
estabelecimento de normas
de direito administrativo,
econmico, antitruste e penal-econmico, com o
objetivo de dar segurana sociedade, estabelecer
a ordem pblica, garantir que se cumpram os con-
tratos, alm de regulamentar os mercados e cor-
rigir possveis distores de preos, protegendo o
consumidor contra prticas de mercado abusivas.
Neste particular, esto previstas: a regulao da
concorrncia, o controle de condutas anticoncor-
renciais, a defnio das formas e nveis aceitveis
de concentrao de mercado, a correo de pos-
sveis distores de preos causados pelo poder
de monoplio e por externalidades tecnolgicas
6
,
e o combate ao abuso do poder econmico, todos
visando a proteger o consumidor contra prticas de
mercado abusivas.
Em contrapeso, no sistema centralizado, todas
as decises so tomadas pelo Estado e, uma vez
que no existe mecanismo de mercado, todos os
confitos ou desvios de conduta resultantes dessas
decises devem ser necessariamente solucionados
pelo Estado disciplinador, por meio de acionamentos
forosos provenientes de uma autoridade central.
importante ressaltar que, no Brasil e em qual-
quer outro sistema de livre iniciativa, um bem
considerado pblico quando destinado ao apro-
veitamento indistinto de todos. Em termos econ-
micos, diz-se que um bem pblico se seu uso
6
Em uma economia ideal com mercados que operam livremente, em condies
concorrenciais, com pleno emprego e perfeita mobilidade dos recursos , o preo
de mercado um bom indicador do valor dos bens para a sociedade. O problema
que essas condies ideais so raramente verifcadas na prtica, de modo que os
preos de mercado contm uma srie de distores em relao s condies ideais
de equilbrio e, portanto, no espelham os custos efetivamente incorridos pela socie-
dade. necessrio, portanto, que o Estado introduza mecanismos que corrijam as
divergncias entre os preos de mercado e os custos sociais, orientando as aes de
consumo e investimento na economia, de modo a reduzir o uso dos recursos subava-
liados ou ampliar a utilizao dos recursos superavaliados pelo mercado.
importante ressaltar que,
no Brasil e em qualquer outro
sistema de livre iniciativa, um bem
considerado pblico quando
destinado ao aproveitamento
indistinto de todos
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 113
puder ser compartilhado concomitantemente por
dois ou mais usurios. Em contrapartida, um bem
ou servio tido como privado se no puder ser
utilizado simultaneamente (no sentido econmico
mais amplo da sua titularidade) por dois ou mais
consumidores. Ao adquirir um bem ou servio
privado
7
, o consumidor consolida a propriedade,
de modo que passa a ter a faculdade de excluir
qualquer indivduo de consumi-lo. Ao adquirir um
carro, exempli gratia, o seu comprador adquire
tambm o respectivo direito de propriedade, cujo
principal atributo a possibilidade de excluir qual-
quer pessoa de us-lo. Diferentemente do bem
privado, o bem pblico no pertence ao domnio
dos particulares e, portanto, no suscetvel de
direito de propriedade
8
, de modo que todos os
seus usurios, ao no terem o respectivo direito
de propriedade sobre o bem, fcam impedidos de
excluir qualquer outro de usufru-lo. So exemplos
de bens e servios pblicos tipicamente ofertados
pelo governo e utilizados por toda a sociedade:
segurana nacional, policiamento, justia, estra-
das, praas, entre outros.
Destarte, importante que se diga que, neste
sistema econmico de livre iniciativa alhures abor-
dado, a liberdade e a propriedade so muito mais
do que pilares da sociedade. Tais elementos dignif-
cam o homem e estabelecem a ordem social, e no
foi por acaso que a Constituio Federal brasileira,
de 1988, os revestiu como direitos fundamentais,
precisamente no captulo dos direitos e deveres
individuais e coletivos, em seu Artigo 5, caput, o
qual preceitua: Todos so iguais perante a lei, sem
distino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade [...].
Alm do mais, a referida Lei Maior no se olvidou
de proteger a liberdade e a propriedade at mesmo
7
Em rigor, ao adquirir um servio privado, o consumidor no consolida a propriedade
do mesmo, ainda que imateriais o que ocorre apenas quanto aos bens , mas, de
qualquer sorte, este passa a ter a prerrogativa de poder excluir outros de o utilizarem.
8
O bem pblico pode ser tanto de domnio da Unio, do Distrito Federal, dos estados
e do municpio, como pode ser a res nullius, a coisa abandonada, que no pertence
a ningum. O fato que, embora no seja suscetvel ao direito de propriedade, a
tradio jurdica designa um titular para o bem pblico, ao qual se confa a sua guarda
e gesto.
do prprio poder constituinte reformador, uma vez
que, em seu Artigo 60, 4, IV, vedou perempto-
riamente a possibilidade de emenda constitucional
tendente a aboli-las.
Dessa forma, dvida no h sobre a vital impor-
tncia que a liberdade e a propriedade despertam
em qualquer sociedade verdadeiramente justa
e alicerada em um sistema de livre iniciativa.
Ocorre que a relevncia de tais valores, apesar de
reconhecida pela melhor exegese constitucional,
concretamente, no to efetiva quanto deveria,
de fato, ser. Afnal, de que adianta a Magna Carta
do pas proteger a liberdade e a propriedade, se
o Estado, com o seu nato jeitinho brasileiro, em
um drible magistral, consegue se desvencilhar?
Infelizmente, o Estado, representado por aqueles
que o governam, que julgam e que legislam, nem
sempre agir imbudo a proceder da forma que
melhor benefcie a sociedade, assim como pode
ter outros interesses menos nobres, inclusive
aqueles que o favorece.
Nesse arcabouo institucional, espera-se que o
Estado no seja omisso e cumpra bem o seu impor-
tante papel de provedor de bens e servios pbli-
cos essenciais
9
. Isto no impede, entretanto, que o
poder pblico exera tambm atividades de carter
social, direcionando parte dos gastos pblicos para
classes mais necessitadas em situao-limite de
sobrevivncia, de forma a assegurar a maximiza-
o da efcincia alocativa de recursos escassos.
Nesta ao, podem ser institudas medidas com-
pensatrias transitrias (no permanentes), sob a
forma de programas de assistncia social aos seto-
res pobres e excludos, principalmente quando hou-
ver riscos de movimentos sociais (como invaso de
terras, ocupao de imveis urbanos, resistncia
a ordens judiciais de desapropriaes e despejos
etc.), conjugados com aumento da violncia crimi-
nal e insegurana policial.
No entanto, importante destacar que grande
parte da indstria de invases, instituda por movi-
mentos de sem-terra e sem-teto, e o subsequente
9
Com essa efetiva participao do poder pblico, programas tais como Bolsa Fam-
lia, Bolsa Gs, Ao Jovem e Renda Cidad, todos com grande componente poltico-
eleitoral, no seriam mais necessrios.
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
114 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
aumento da violncia e da criminalidade tem sido
estimulado pelo enfraquecimento do direito de pro-
priedade e pela omisso do Estado.
Alm do mais, seria de se esperar que o Estado
limitasse sua ao aos mar-
cos regulatrios, permitindo
que os agentes econmi-
cos e sociais tivessem total
liberdade para desenvolver
as mais variadas e criati-
vas formataes contratu-
ais e optar pelos regimes
normativos mais adequados s suas expectativas
e interesses. Neste cenrio institucional, o Estado
deveria efetivamente garantir o direito de proprie-
dade, promover os acordos corporativos e permitir
o estabelecimento de novas confguraes s rela-
es entre capital e trabalho. No campo penal, o
Estado deveria passar por um amplo processo de
reforo de suas sanes punitivo-repressivas, para
punir exemplarmente eventuais transgressores.
A teoria econmica do crime garante que, se os
criminosos so avessos ao risco
10
, um poder judici-
rio que aplique penas mais duras seria mais efetivo
em combater a criminalidade do que um aparato
policial mais efciente (CARRERA-FERNANDEZ,
2009). No entanto, no campo do direito se dis-
cute muito sobre a efccia das sanes punitivo-
repressivas
11
.
Muitos penalistas, notadamente aqueles perten-
centes corrente do direito penal mnimo, defen-
dem uma reduo indiscriminada da interveno
penal sobre a sociedade, desconsiderando os aspec-
tos positivos que a pena pode ter. Estes advogados
do abolicionismo penal esperam reduzir os ndices
dos crimes com a diminuio dos tipos penais. Da
evidente que haver menos crimes, mas no por
uma pacifcao social, e sim pelo simples fato de
que muitas condutas antissociais passaro a ser
10
Um indivduo avesso ao risco se a sua funo de utilidade esperada estrita-
mente cncava em relao origem, signifcando que a utilidade marginal da renda
desse indivduo decresce medida que a renda aumenta. Isto signifca que, para este
indivduo, a utilidade do valor esperado de um prospecto (ou loteria) maior que a
utilidade propiciada por esse prospecto.
11
A preocupao vinculada ideia de que os crimes acontecem porque a punio
branda pode ser falaciosa. Isto porque estudos criminolgicos tm mostrado que a
preveno geral (em que o indivduo deixa de praticar o crime pelo temor da gravidade
da pena) possui um efeito muito pequeno no controle da criminalidade.
consideradas atpicas. como achar que a extino
do Artigo 155 (furto) do Cdigo Penal faa cessar a
subtrao de coisa mvel alheia. Os seguidores de
tal corrente penal acabam por confundir o fato de
o direito penal ser a ltima
ratio e encaram a interven-
o penal como um pro-
blema que deve ser evitado
a qualquer custo, como se
o direito criminal fosse uma
causa, e no uma decorrn-
cia das condutas repudia-
das pelo ordenamento jurdico.
J a vertente do minimalismo penal aposta
em uma postura eminentemente operacional, vol-
tada, sobretudo, a reduzir a amplitude da interven-
o punitiva do Estado, gerando duas tendncias:
o resguardo das penas privativas de liberdade,
especialmente para os crimes mais graves, e
a aplicao de penas alternativas para crimes
menos graves. Referida corrente faz duras crti-
cas nossa legislao criminal, considerando que
esta, exageradamente adiposa pela abundncia
de crimes previstos, muitos do quais de escassa
relevncia. Arguem que a hipertrofa destas normas
fere o pressuposto de que a esfera penal deve ser
residual, voltando-se apenas para os ilcitos mais
graves, que exigem uma intromisso diferenciada
atravs do intervencionismo punitivo.
Essa ltima vertente transfere para o aparato poli-
cial o foco da questo e recomenda medidas destina-
das ao controle e preveno social da criminalidade.
No domnio das polticas pblicas de carter penal,
tratar-se-ia de: (I) aumentar o policiamento ostensivo
preventivo; (II) aumentar o nmero de postos policiais
comunitrios; (III) aumentar o contingente das pol-
cias militar e civil; (IV) criar mecanismos efcientes
de fscalizao e investigao internos da atividade
policial, a fm de prevenir e combater a corrupo;
e (V) repensar a legislao penal, especialmente
visando ao enxugamento da quantidade de fatos de
pouca importncia previstos como crimes e a rees-
truturao do sistema de execuo penal. No mbito
das polticas pblicas de carter social, tratar-se-ia
de: (I) criar comisses comunitrias de discusso
[...] o Estado deveria efetivamente
garantir o direito de propriedade,
promover os acordos corporativos
e permitir o estabelecimento de
novas confguraes s relaes
entre capital e trabalho
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 115
para os problemas locais, envolvendo a populao;
(II) desenvolver programas educativos de constru-
o da cidadania, voltados para crianas e jovens,
aproveitando-se as escolas como possveis meios
integrativos; e (III) repensar
os parmetros da educao
familiar, atravs de campa-
nhas educativas e de inte-
grao social.
Essa pauta mnima acima
sugerida, evidentemente,
no garante solues
como de resto nenhuma
medida isolada garantiria
(especifcamente o mero endurecimento das res-
postas penais ou a simples melhoria da efccia
policial). Entretanto, tais medidas, em conjunto, de
fato, poderiam servir de base para o redimensiona-
mento, a racionalizao e a moralizao do sistema
penal brasileiro. A despeito da importncia dessas
medidas, elas no deveriam, de forma alguma,
ser utilizadas para substituir o relevante papel do
Estado na aplicao de sanes punitivo-repressi-
vas, nem muito menos servir para reduzir o alcance
da dimenso positiva da pena na sociedade.
EXCESSO DE INTERVENO ESTATAL NAS
RELAES PRIVADAS E OMISSO NAS
FUNES TPICAS DE ESTADO
No obstante tenha um papel restrito e bem
defnido dentro do sistema econmico de livre ini-
ciativa, o poder pblico, ainda assim, consegue ser
capaz de cumprir com inefcincia o seu dever, ao
deixar de prover bens e servios tpicos ou produzi-
los de forma inefcaz. No raros so os episdios
em que o Estado, atravs de suas empresas pbli-
cas, acaba produzindo inefcientemente bens e ser-
vios, que poderiam ou deveriam ser produzidos
pela iniciativa privada.
Outrossim, hipteses h em que o Estado
exerce poderes alm do seu papel peculiar, como
nos casos em que intervm na autonomia dos parti-
culares. Desta forma, pode-se dizer que um Estado
que no consegue realizar a contento o seu dever
estrutural, e que ainda interfere, exageradamente,
nos mercados, bem como que no d garantias
sufcientes aos direitos de propriedade e de liber-
dade principais elementos
do sistema de livre iniciativa
a que est inserido , no
poderia provocar outra situ-
ao que no a desordem
social.
O Brasil, nesse contexto,
tem sido um panorama de
exaustivas aberraes jur-
dicas, resultantes da inter-
veno imoderada da Administrao Pblica no
domnio tipicamente civilista, assim como bastante
omisso em suas aes tpicas de governo.
Legitimao da injustia e ameaa ao direito de
propriedade
A este respeito, imperioso que se traga ao
exame o instituto da usucapio, elevado a nvel
constitucional e regulado pelo Cdigo Civil. A usu-
capio deriva do latim usucapio, de usucapere,
ou seja, tomar ou adquirir algo pelo uso. Tem por
fundamento a consolidao da propriedade, dando
juridicidade a uma situao de fato: a posse unida
ao tempo. Este tipo de prescrio aquisitiva do
domnio existe sob o fundamento da paz social,
pois transforma a posse, um fato provisrio, em
propriedade, um direito permanente.
Apesar de a propriedade e a justia social serem
valores principiolgicos de mesma hierarquia cons-
titucional, sabido que a garantia da propriedade,
em determinadas situaes crticas, deve ser pon-
derada e relativizada nos casos em que a justia
social est em risco. Assim, um imvel abandonado
por seu proprietrio, e ocupado de forma justa,
mansa e pacfca por um indivduo que no titu-
lar de nenhum domnio, pode ser transferido para o
nome deste, caso reclame a declarao judicial da
usucapio, em homenagem aos princpios da fun-
o social da propriedade e da dignidade da pes-
soa humana. Ocorre que tal prtica resolve apenas
O Brasil, nesse contexto, tem
sido um panorama de exaustivas
aberraes jurdicas, resultantes
da interveno imoderada da
Administrao Pblica no domnio
tipicamente civilista, assim como
bastante omisso em suas aes
tpicas de governo
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
116 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
aparentemente o problema fundirio, eis que a
ocupao, mesmo que de forma justa, mansa e
pacfca, acaba por incentivar outros indivduos a
fazerem o mesmo. Como em um processo migra-
trio em que o sucesso de um incentiva outros a
migrarem , a invaso sem a titularidade estimula
mais invases e pe em risco a instituio do direito
de propriedade.
Resta trazer baila um aresto do Tribunal de
Justia do Rio Grande do Sul que confrma a pr-
tica estatal em legitimar invases propriedade:
APELAO CVEL. USUCAPIO ESPECIAL
URBANO. ART. 183 DA CONSTITUIO FE-
DERAL. REQUISITOS. Cabvel a postulao
de usucapio especial urbano em relao
unidade residencial de condomnio edilcio,
vez que o texto constitucional, no art. 183, ao
referir rea urbana, no fez discriminao en-
tre terreno e construo, querendo por bvio
englob-las. Presentes os elementos para o
reconhecimento do usucapio especial ur-
bano sobre apartamento em que a autora
reside, depreendo-se dos mesmos que esta,
no sendo proprietria de qualquer outro im-
vel rural ou urbano, exerceu sobre o imvel
usucapiendo posse de forma mansa, pacfca,
ininterrupta e com animus domini, no tendo a
r se desincumbido de comprovar a alegao
de que a demandante manteve-se no imvel
em virtude de contrato de locao (verbal).
Redimensionamento dos nus sucumben-
ciais cabvel, reconhecendo-se no ser caso
de sucumbncia mnima, mas sim propor-
cional, cumprindo a atribuio por metade a
cada uma das partes. RECURSO PROVIDO
EM PARTE. (RIO GRANDE DO SUL, 2009).
Se no bastasse toda essa problematizao
supra apontada, in fne, existem ainda dois tipos
de posse injusta que podem ser convalidadas pelo
ordenamento jurdico, isto , deixam de ser ilcitas
para tornarem-se lcitas. o caso da posse vio-
lenta, que nasce da fora (exempli gratia, a invaso
de uma fazenda, de um terreno urbano, o roubo
de um bem etc), e da posse clandestina, que
adquirida s escondidas, sem que o dono per-
ceba o desapossamento para tentar reagir, como
no caso do furto. A doutrina explica que a posse
violenta deixar de assim ser uma vez que cesse a
violncia, assim como que a posse clandestina dei-
xar de s-la na oportunidade em que a sua causa
congnita deixe de se perpetrar no tempo.
Portanto, o que se vislumbra nos casos acima
assinalados uma situao de legitimao da injus-
tia. Em algumas situaes, essa convalidao se
mostrar razovel, pois visa a afastar a insegurana
jurdica daqueles que residem em uma propriedade
que jamais foi contestada pelo seu proprietrio. Em
outros casos, no entanto, poder ocasionar incon-
gruncias nefastas, em vez de paz social. Essa evi-
dncia pode ser constatada atravs de um leading
case baiano, que est sub judice, em trmite, atual-
mente, no Superior Tribunal de Justia: uma famlia
de classe mdia baixa, aps muitos anos de esfor-
os e economia, adquiriu um apartamento em um
condomnio habitacional, mas, em seguida, neces-
sitou viajar, pois um de seus membros necessitava
de tratamento de sade inexistente no estado da
Bahia; aps a concluso da terapia mdica, que
durou cinco anos, referida entidade familiar retor-
nou para casa, oportunidade em que, para surpresa
e espanto, descobrira que o bem estava invadido,
nele residindo outra famlia; esta ltima promoveu,
logo em seguida, uma ao de usucapio especial,
a fm de consolidar a propriedade em seu nome,
tendo sido a referida demanda, em primeiro grau
de jurisdio, julgada procedente, em relao aos
acionantes, e confrmada em sede de apelao.
Neste caso concreto, acima narrado, por mais
que se diga que a justia foi feita, se indaga: o que
justia? Justia realizar o Direito, dar a cada um
o que por direito lhe pertence. Mas desde quando
o direito de prescrio aquisitiva mais importante
do que a dignidade da pessoa humana? Ser que
essa famlia que perdeu o imvel, e que se encon-
tra desabrigada, teve justia?
Deve-se atentar para o fato de que a interpre-
tao meramente legalista das normas deve ser
repudiada por aqueles que socorrem os jurisdicio-
nados, por aqueles que so chamados de juzes
e que trabalham para e pela justia. O princpio
da razoabilidade deve ser sopesado sempre que
uma aberrao jurdica esteja prestes a ocorrer,
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 117
mesmo ditada pela Ordem Legal. Do contrrio, o
Estado, ao invs de ser garantidor e verdadei-
ramente democrtico , ser repressor de direitos
e tirano.
Outrossim, mister se faz
lembrar ainda da existncia
do instituto da desapropria-
o, mais um fenmeno que
limita e at mesmo fragiliza
perigosamente o direito de
propriedade. , por assim dizer, uma ferramenta
expropriatria, na qual o domnio transferido do
proprietrio ao poder pblico. Esta pode ocorrer
em hipteses nas quais a propriedade no atende
a funo social, bem como nos casos de necessi-
dade, utilidade pblica ou interesse social.
O tipo de desapropriao que merece foco, in
casu, o derivado de necessidade, utilidade pblica
ou interesse social. Estas modalidades expropriat-
rias, muitas vezes, sofrem de um vcio irreparvel,
denominado de tredestinao ilcita. Tredestinao
ilcita ocorre quando a Administrao Pblica pratica
desvio de fnalidade na destinao do bem expro-
priado ou, ainda, transmite o bem a terceiros. No
h, no caso em anlise, a mantena do interesse
pblico, o qual motivou a desapropriao. Essa
uma situao que apenas evidencia, mais uma vez,
a situao de injustia social, criada mediante a
interveno do Estado no domnio econmico.
Um exemplo emblemtico de tredestinao ilcita
foi o caso, julgado pelo Superior Tribunal de Justia,
no recurso especial 647340/SC (BRASIL, 2009a),
em que aquela colenda corte admitiu a existncia
de desvio de fnalidade em uma desapropriao
realizada pelo Estado, pois, em vez de se prestar
ao interesse coletivo, serviu de espao de lazer e
recreao a servidores pblicos. Seno veja-se:
Ementa ADMINISTRATIVO. RETROCES-
SO. DESTINAO DE PARTE DO IMVEL
DESAPROPRIADO CONSTRUO DA
SEDE DA ASSOCIAO DOS SERVIDORES
DO ENTE EXPROPRIANTE. TREDESTINA-
O ILCITA. AUSNCIA DE UTILIDADE
PBLICA. INDENIZAO POR PERDAS E
DANOS. 1. A utilizao de parte do imvel
desapropriado como sede da associao dos
servidores do ente expropriante, reservada
recreao e lazer de seus associados, cons-
titui tredestinao ilcita que torna cabvel a
retrocesso diante da ausncia de utilidade
pblica da desapropriao. 2.
Conquanto seja a retrocesso
um direito real, havendo pedido
alternativo de restituio do im-
vel ou de indenizao por perdas
e danos, esta a melhor soluo
nesta fase recursal, em que
invivel o conhecimento da atu-
al situao do bem. Precedente. 3. Recurso
especial provido. Acrdo Vistos, relatados e
discutidos os autos em que so partes as aci-
ma indicadas, acordam os Ministros da Se-
gunda Turma do Superior Tribunal de Justia,
por unanimidade, dar provimento ao recurso
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os
Srs. Ministros Castro Meira e Eliana Calmon
votaram com o Sr. Ministro Relator. Presidiu
o julgamento o Sr. Ministro Joo Otvio de
Noronha. (BRASIL, 2009a).
Mais uma vez est provado que uma das maio-
res predilees do Estado fundamentar seus atos
como sendo regidos pelo interesse pblico, mas que
no passa de uma tentativa de esconder as suas
mesquinhas intenes, no amparadas por lei.
Atuao desregrada do Estado nas relaes
privadas
Outro tema que merece ser abordado o fen-
meno da efccia horizontal dos direitos funda-
mentais, que nada mais do que a exigncia feita
pelo Estado de aplicao direta destes direitos nas
relaes jurdicas estabelecidas entre particulares,
situados em uma relao de hipottica igualdade,
ao contrrio das relaes verticais, entre particu-
lar e o Estado, onde reside a relao do binmio
poder-sujeio.
relevante ressaltar a importncia do funciona-
mento do mecanismo de mercado em um sistema
de livre iniciativa, no sentido de este desenvolver
sua capacidade de resolver seus prprios confitos
com a menor interveno possvel do Estado. Isto
vale para uma srie de assuntos relacionados ao
Do contrrio, o Estado, ao invs de
ser garantidor e verdadeiramente
democrtico , ser repressor de
direitos e tirano
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
118 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
mercado de trabalho, principalmente nas questes
eminentemente privadas estabelecidas nos respec-
tivos contratos negociados entre as partes interes-
sadas. Nestes casos, qualquer intervencionismo
por parte do Estado prejudica a autonomia da von-
tade, a livre iniciativa e a prpria liberdade pilares
do regime econmico de livre iniciativa.
O Estado tem, reiteradas vezes, interferido nas
relaes contratuais de natureza trabalhista, des-
naturando o carter civilstico de tais negcios
jurdicos. Destaque-se um precedente do Tribunal
Superior do Trabalho, acerca da dispensa de fun-
cionrios, por parte de uma determinada empresa,
quando aqueles completavam 60 anos, tendo o
colegiado se manifestado no sentido de ser ileg-
tima tal prtica (BRASIL, 2009d). A justifcativa dada
para esta interveno do Judicirio nas relaes
privadas seria a de coibir procedimentos irregula-
res de dispensas discriminatrias da maior idade.
Veja-se referido julgado nesse sentido:
DISPENSA DISCRIMINATRIA POR IDA-
DE. NULIDADE. ABUSO DE DIREITO.
REINTEGRAO. Se das premissas fticas
emergiu que a empresa se utiliza da prtica
de dispensar seus funcionrios quando estes
completam 60 anos, imperioso se impe ao
julgador coibir tais procedimentos irregulares,
efetivados sob o manto do poder potestati-
vo, para que as dispensas no se efetivem
sob a pecha discriminatria da maior idade.
Embora o caso vertente no tivesse poca
de sua ocorrncia previso legal especial (a
Lei 9.029 que trata da proibio de prticas
discriminatrias foi editada em 13.04.1995 e
a dispensa do reclamante ocorreu anterior-
mente), cabe ao prolator da deciso o dever
de valer-se dos princpios gerais do direito,
da analogia e dos costumes, para solucionar
os confitos a ele impostos, sendo esse, alis,
o entendimento consagrado pelo art. 8, da
CLT, que admite que a aplicao da norma
jurdica em cada caso concreto, no desen-
volve apenas o dispositivo imediatamente
especfco para o caso, ou o vazio de que se
ressente, mas sim, todo o universo de nor-
mas vigentes, os precedentes, a evoluo
da sociedade, os princpios, ainda que no
haja omisso na norma. Se a realidade do
ordenamento jurdico trabalhista contempla
o direito potestativo da resilio unilateral do
contrato de trabalho, verdade que o exerc-
cio deste direito guarda parmetros ticos e
sociais como forma de preservar a dignidade
do cidado trabalhador. A despedida levada
a efeito pela reclamada, embora cunhada no
seu direito potestativo de resilio contratual,
estava prenhe de mcula pelo seu contedo
discriminatrio, sendo nula de pleno direito,
em face da expressa disposio do art. 9
da CLT, no gerando qualquer efeito, tendo
como conseqncia jurdica a continuidade
da relao de emprego, que se efetiva atra-
vs da reintegrao. Efetivamente, a aplica-
o da regra do 1 do art. 5 da Constituio
Federal, que impe a aplicao imediata das
normas defnidoras dos direitos e garantias
fundamentais, pois, como apontando pelo
v. acrdo, a prtica da dispensa discrimi-
natria por idade confrontou o princpio da
igualdade contemplado no caput do art. 5 da
Constituio Federal. Inocorrncia de vulne-
rao ao princpio da legalidade e no conf-
gurada divergncia jurisprudencial. Recurso
de Revista no conhecido relativamente ao
tema. (BRASIL, 2009d)
Ao contrrio do que tem ditado a jurisprudncia,
no tem o empregador o dever de manter em seus
quadros empregados que no atendam aos seus
anseios. Dizer o contrrio, mesmo sob o vu dos
direitos fundamentais, interferir na autonomia da
vontade da empresa. O empregador, no exerccio
do seu poder potestativo, pode rescindir o contrato
de trabalho frmado com o empregado sem precisar
se fundar em motivo algum, devendo, para tanto,
assumir o nus de pagar as consectrias verbas
rescisrias resultantes da extino do pacto labora-
tivo. O Estado, contudo, no pode, em regra, des-
pedir sem justa causa os seus servidores pblicos.
Igualar, porm, servidores pblicos e empregados
negar o sistema da livre iniciativa.
Outra situao de aplicao horizontal dos
direitos fundamentais ocorreu perante o Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraor-
dinrio 161243/DF, que entendeu ser necessria
a interferncia do Estado nas relaes privadas do
mercado de trabalho, no caso de ofensa ao princpio
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 119
da igualdade, que, naquela demanda, correspondia
concesso de vantagem restrita aos empregados
de nacionalidade francesa
12
da empresa acionada,
entendendo a corte suprema que deveria ser apli-
cada aquela prerrogativa tambm aos brasileiros
(BRASIL, 2009b). Referido julgamento, mais uma
vez, transcendeu os limites de atuao do Estado
frente aos contratos, apesar de ter trazido benefcios
aos trabalhadores brasileiros daquela empresa. Os
contratos celebrados com estes empregados previ-
ram antecipadamente todas as condies do labor,
inclusive a no sujeio dos trabalhadores brasilei-
ros s vantagens concedidas queles outros obrei-
ros de nacionalidade francesa. Esta ingerncia
estatal quebra alguns primados bsicos que regem
o direito contratual, tal como o princpio do pacta
sunt servanda (fora obrigatria dos contratos, que
fazem lei entre as partes).
Analise-se mais um caso de intromisso do judi-
cirio nas relaes privadas:
Recurso Extraordinrio: legitimao da ofendida
ainda que equivocadamente arrolada como
testemunha -, no habilitada anteriormente, o
que, porm, no a inibe de interpor o recurso,
nos quinze dias seguintes ao trmini do prazo
do Ministrio Pblico (STF, Sms. 210 e 448). II
Constrangimento ilegal: submisso das ope-
rrias de indstria de vesturio revista ntima,
sob ameaa de dispensa; sentena condenat-
ria de primeiro grau fundada na garantia consti-
tucional da intimidade e acrdo absolutrio do
Tribunal de Justia, porque o constrangimento
questionado intimidade das trabalhadoras,
embora existente, fora admitido por sua adeso
ao contrato de trabalho, questo que, malgra-
do a sua relevncia constitucional, j no pode
ser solvida neste processo, dada a prescrio
superveniente, contada desde a sentena de
primeira instncia, e jamais interrompida desde
ento. (BRASIL, 2009b)
Neste caso, a sentena foi fundada na garan-
tia constitucional intimidade. Vale ressaltar
que, embora no possa ser negada a sua exis-
tncia, o alegado constrangimento sofrido pelas
12
Ofensa ao princpio da igualdade: C.F., 1967, art. 153, 1; C.F., 1988, art. 5, caput.
trabalhadoras acima aludidas, ao se submeterem
revista ntima, foi previamente admitido pela ade-
so destas ao contrato de trabalho.
Reles desempenho do Estado na defesa da
concorrncia
O artigo 170 da Constituio Federal, que dis-
pe sobre a ordem econmica, enfatiza a impor-
tncia da obedincia aos princpios da soberania
nacional, da propriedade privada, da funo social
da propriedade, da livre concorrncia, da defesa
do meio ambiente, da reduo das desigualdades
regionais e sociais, da busca do pleno emprego,
do tratamento favorecido para as empresas de
pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras
e que tenham sua sede e administrao no pas
e, especialmente, da defesa do consumidor.
Feito esse registro, preciso que se diga que,
no Brasil, assim como em qualquer sistema eco-
nmico de livre iniciativa, o Estado o responsvel
pela garantia da livre concorrncia, regulamen-
tando os mercados monopolistas e oligopolistas e,
principalmente, impedindo fuses, incorporaes e
associaes de empresas que venham a aumen-
tar o grau de concentrao nos mercados, visando,
acima de tudo e antes de qualquer coisa, a proteger
o consumidor contra prticas abusivas de mercado
e garantir a ordem econmica.
No Brasil, o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) autarquia federal vinculada ao
Ministrio da Justia e membro integrante do Sis-
tema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC)
quem cumpre esse papel
13
. No entanto, o CADE
no tem efetivamente agido em defesa da concor-
rncia, como restou evidenciado, empiricamente,
em vrios episdios de fuses a associaes, que,
seguramente, contriburam para limitar a competiti-
vidade nos mercados envolvidos.
A permisso, por parte do CADE, da associa-
o entre as cervejarias Antarctica e Brahma, que
originou uma das maiores empresas do mundo no
mercado internacional de bebidas (a Ambev), um
13
Conforme competncia atribuda pela da Lei 8.884, de 11 de Junho de 1994 Lei
Antitruste.
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
120 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
exemplo claro de que referida autarquia no cum-
priu sua funo preventiva de proteger a concor-
rncia no mercado domstico desse setor. Deve-se
ressaltar que, embora o CADE tivesse forado as
cervejarias a venderem
a marca Bavria, o mer-
cado de cervejas no Brasil,
ainda assim, fcou signif-
cativamente concentrado.
A fuso das operadoras de
TV por assinatura Directv e
Sky um outro exemplo de
aumento de concentrao
de mercado, tendo em vista
que foi criada a maior ope-
radora de TV por assinatura
da Amrica Latina. Da mesma forma, a associao
do Banco Ita com o Unibanco acabou por criar o
maior banco do pas e o maior grupo fnanceiro do
Hemisfrio Sul.
A justifcativa oferecida pelo CADE, em todos
esses casos, se fundamentava no fato de que as
mencionadas fuses e/ou associaes formariam
grandes empresas nacionais e ganhariam escala
para permitir um salto rumo ao mercado internacio-
nal, o que permitiria competir com maior vantagem
nesse mercado globalizado. O problema que a
proteo concorrncia no mercado domstico,
funo primordial para o qual a referida instituio
foi criada, fcou, assim, relegada a um plano secun-
drio. Isto , sob o ponto de vista do consumidor
nacional, essas fuses e/ou associaes restrin-
gem a concorrncia em mercados fortemente oli-
gopolizados e nitidamente em franco processo de
concentrao. Isto demonstra que o Estado, atra-
vs do CADE, ao relegar a um segundo plano de
importncia a obedincia ao princpio da defesa
do consumidor, tem tido um reles desempenho na
defesa da concorrncia.
Os recentes anncios de fuses entre o Po de
Acar e o Ponto Frio, assim como entre a Perdi-
go e a Sadia, deixam a sociedade brasileira apre-
ensiva, pois estes podero ser os mais novos casos
de descumprimento da funo preventiva do Estado
para a promoo da concorrncia nos mercados.
Seguramente, estas novas fuses, caso venham
a se concretizar, contribuiro, com o aumento do
grau de concentrao nesses mercados, para levar
a economia a uma situao Pareto-inferior, fazendo
com que a sociedade se
afaste ainda mais da fron-
teira Pareto-tima.
Interveno excessiva do
Estado no mecanismo de
mercado
A forma mais comum de
o governo interferir nos mer-
cados atravs da cobrana
de tributos. bvio que
a arrecadao oriunda da cobrana de impostos
e taxas por servios pblicos a principal fonte
de fnanciamento da mquina governamental em
qualquer sistema econmico de livre iniciativa. No
entanto, a cobrana de impostos, principalmente os
indiretos
14
incidindo sobre a produo e o consumo,
altera a posio de equilbrio de mercado, criando
uma distoro entre o preo pago pelos consumido-
res e o preo recebido pelos produtores
15
. Em con-
sequncia, e independentemente se os impostos
incidem sobre as unidades produtoras ou sobre as
unidades consumidoras, o impacto fnal aumentar
o preo pago pelos consumidores, reduzir o preo
recebido pelos produtores e diminuir os negcios e
as transaes na economia, com perdas para toda
a sociedade.
importante lembrar que a carga tributria de
um pas cria uma srie de distores nos mercados
(preos que no refetem os verdadeiros custos para
a sociedade e podem levar a economia a se afastar
da fronteira Pareto-tima) e traz, portanto, um custo
para a sociedade. Este custo social (ou peso morto)
resultante da reduo dos ganhos auferidos pela
sociedade, em termos de excedentes do consumi-
14
So aqueles que podem ser transferidos, em princpio, para o consumidor, tais
como ICMS, IPI, entre outros.
15
Vale lembrar que em uma economia de livre mercado, sem interferncia do governo
(sem impostos), no haveria tal distoro, pois o preo pago pelos consumidores seria
exatamente igual ao preo recebido pelos produtores.
Os recentes anncios de fuses
entre o Po de Acar e o
Ponto Frio, assim como entre
a Perdigo e a Sadia, deixam a
sociedade brasileira apreensiva,
pois estes podero ser os mais
novos casos de descumprimento
da funo preventiva do Estado
para a promoo da concorrncia
nos mercados
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 121
dor e do produto
16
. Neste sentido, pode-se perceber
que quanto maior for a participao intervencionista
do Estado na economia, maior ter que ser o tama-
nho do governo e, por conseguinte, maiores sero
os nveis de tributos e taxas necessrios para fnan-
ciar toda a sua estrutura adiposa e hipertrofada.
Minimizar o tamanho e o peso do governo signifca,
portanto, diminuir a carga tributria sobre as unida-
des econmicas, minimizando, em consequncia,
os seus impactos negativos sobre a sociedade.
O Instituto Brasileiro de Planejamento Tribut-
rio (IBPT) (2009) estimou que o valor de tributos
arrecadados em 2008 foi de R$ 1,056 trilho, o que
representou 36,54% do PIB brasileiro. Para o ano
de 2009, o Instituto estima que, entre os dias 1 de
janeiro e 27 de maio do referido ano, os brasileiros
j tero pago mais de 400 bilhes de reais em tribu-
tos, o que equivalente a mais de 40% da renda da
sociedade brasileira. como se o brasileiro traba-
lhasse at o dia 27 de maio s para pagar os tribu-
tos exigidos pelo governo. No toa que o Brasil
fgura entre os pases com maior carga tributria do
mundo. Vale lembrar que essa sobrecarga tributria
restringe o crescimento econmico e atinge mais
fortemente as pessoas com menor renda, que so
exatamente aquelas que menos condies teriam
de arcar com os tributos.
A corrente heterodoxa de pensamento eco-
nmico, tambm desacreditada no pas, tem
sugerido que processos infacionrios ou defacio-
nrios podem ser corrigidos com polticas de preos
mximo ou mnimo, a depender do caso. O exem-
plo brasileiro de controle infacionrio por meio de
polticas de controle de preos (tabelamentos ao
preo mximo) ou mesmo atravs de congelamen-
tos de preos, nos vrios planos que se sucede-
ram ao Plano Cruzado, deixa claro que o efeito fnal
dessas polticas o aparecimento de uma srie
de distores nos preos relativos da economia,
sem nenhum efeito duradouro sobre o processo
infacionrio, exceto no curtssimo prazo, onde as
presses infacionrias so represadas. Todos que
16
O excedente do consumidor a diferena entre o valor que os consumidores esta-
riam dispostos a pagar e o valor que eles efetivamente pagam no mercado. Por outro
lado, o excedente do produtor a diferena entre o valor que os produtores efetiva-
mente recebem no mercado e o valor que eles estariam dispostos a receber.
vivenciaram aquela poca se lembram claramente
dos efeitos danosos dessas medidas sobre o fun-
cionamento da economia, principalmente sobre o
setor produtivo brasileiro. Naquele cenrio absurdo,
a sociedade fcou estarrecida ao observar que um
liquidifcador de brinquedo custava mais do que um
verdadeiro, assim como se quedou desnorteada
com o constante desabastecimento de produtos
nos mercados, o que ensejou uma generalizada
desordem pblica com a cobrana de gios.
Com efeito, no se pode esquecer ainda de
outro distrbio social o dfcit habitacional brasi-
leiro em razo do grau elevado de interveno
do Estado no modus operandi do mercado. De
fato, grande parte do dfcit habitacional brasileiro
devido excessiva interveno do Estado no
mecanismo de mercado. A interveno governa-
mental tanto se d atravs do controle de preos
(aluguis), quanto por meio de uma legislao do
inquilinato tendenciosa, que privilegia mais a posse
do que o direito de propriedade. A lei do inquilinato,
ao proteger demasiadamente os inquilinos e permi-
tir uma srie de recursos que prolongam qualquer
processo de despejo, acaba por reduzir a oferta de
imveis j existentes, no curto prazo, e no incen-
tiva a expanso da oferta futura de imveis novos.
A indstria da construo civil tem apontado cer-
tos entraves burocrticos nos processos de apro-
vao de projetos, tanto nos nveis governamentais
quanto no sistema fnanceiro (principalmente a
Caixa Econmica Federal), como principais obs-
tculos para que o setor possa cumprir o objetivo
de viabilizar a construo de um milho de mora-
dias para pessoas que ganham at dez salrios
mnimos (programa Minha Casa, Minha Vida do
governo federal). A excessiva burocracia retarda a
anlise dos projetos, impe padres construtivos
incompatveis com a renda do adquirente da habi-
tao e criam verdadeiras barreiras em termos de
normas de zoneamento urbanstico.
Da mesma forma, a interveno governamental,
por meio da conteno de reajustes, que visa ao
controle de aluguis abaixo do nvel de equilbrio de
mercado, cria mais problemas de moradia do que
resolve os j existentes. De fato, tal controle reduz
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
122 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
a oferta de imveis, tanto no curto prazo quanto no
longo prazo, e cria um excesso de demanda por
imveis, que tende a aumentar os aluguis pratica-
dos pelo mercado, e acaba por favorecer a expan-
so de submoradias em favelas j existentes, bem
como incentivando a proliferao de novas favelas
nas periferias das grandes cidades.
Sabe-se que justamente nesse processo de
formao das habitaes precrias a chamada
favelizao que se dissemina o crime, gerando
custos ao Estado, tanto na poltica preventiva
quanto na repressiva. Nas ltimas dcadas, as
favelas tm concentrado as maiores ocorrncias
de crimes praticados mediante violncia, atrelados,
sobretudo, ao trfco de entorpecentes, e que aca-
bam exercendo uma fora centrpeta sobre outras
prticas ilcitas violentas queles relacionados.
Isso se deve ao fato de que o trfco pde sair
da clandestinidade que precisava conservar nas
outras reas urbanas da cidade para ter visibili-
dade e desdobramento facilitado nas favelas, pois
o sistema poltico-institucional de proteo nesses
locais muito mais frgil e, em muitos casos, ino-
perante. Assim que as favelas surgem na cena
pblica como mais um problema social.
Comprovados esto mais uma vez os prejuzos
concretos que o Estado provoca quando intervm
exageradamente no domnio econmico. O resul-
tado de tudo isso a desvalorizao imobiliria
decorrente dos fenmenos de favelizao perif-
rica, violncia urbana, crescimento desordenado,
entre outros.
Irresponsabilidade civil do Estado e
insegurana pblica
O Artigo 37, 6, da Constituio Federal, esta-
belece que o Estado, nos casos em que a sua con-
duta omissiva ou comissiva provoque danos
aos administrados, dever, efetivamente, repar-
los. Cumpre transcrever tal dispositivo: As pessoas
jurdicas de direito pblico e as de direito privado
prestadoras de servios pblicos respondero pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causa-
rem a terceiros [...]. O dever que o governo tem de
indenizar aqueles prejudicados, tanto por sua ao
quanto pela omisso, reside no fato de que deve
assumir o nus de no ter cumprido os seus deve-
res institucionais (mediatos e imediatos).
No caso dos atos comissivos do Estado, a sua
responsabilidade civil objetiva, porquanto inde-
pende da comprovao de culpa, bastando que haja
o nexo de causalidade entre o dano experimentado
pelo administrado e a conduta estatal. A grande
difculdade de se aplicar a responsabilidade civil do
Estado est no plano dos atos omissivos. Na omis-
so especfca do Estado, que se d quando este
tem o conhecimento da ocorrncia do fato ou ato
que deve evitar, mas nada faz para reverter a situ-
ao, h tambm responsabilidade objetiva (que
prescinde de culpa), enquanto a omisso genrica,
consistente nos casos em que o poder pblico ape-
nas se omite quando h previso legal de sua ao,
de modo meramente abstrato, impe-se a respon-
sabilidade subjetiva, ou seja, o lesado dever com-
provar a culpa do Estado.
Feitas essas observaes preliminares, pre-
ciso registrar que, em vez de interferir em demasia
na iniciativa privada e gerar tantos efeitos adversos
na sociedade, deveria o Estado se concentrar na
execuo das suas tarefas bsicas, principalmente
na prestao dos servios pblicos essenciais rela-
cionados rea de segurana pblica. Isso porque
o desleixo do Estado, sobretudo nesta seara, traz
danos, muitas vezes, irreparveis sociedade, os
quais, como dito acima, ensejam a responsabili-
dade civil do Estado, gasto este que poderia ser
revertido em outras reas de interesse social, caso
o governo fosse efciente no seu mnus pblico.
Convm transcrever o atual entendimento do
Egrgio Supremo Tribunal Federal acerca da res-
ponsabilidade civil do Estado, no caso de omis-
so especfca do seu dever de prestar segurana
pblica, substanciado no seguinte julgamento
(BRASIL, 2009c):
O Tribunal, por maioria, deu provimento a
agravo regimental interposto em suspenso
de tutela antecipada para manter deciso in-
terlocutria proferida por desembargador do
Tribunal de Justia do Estado de Pernambu-
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 123
co, que concedera parcialmente pedido for-
mulado em ao de indenizao por perdas e
danos morais e materiais para determinar que
o mencionado Estado-membro pagasse to-
das as despesas necessrias realizao de
cirurgia de implan-
te de Marcapasso
Di af r agmt i c o
Muscular - MDM
no agravante,
com o profssional
por este requeri-
do. Na espcie,
o agravante, que
teria fcado tetra-
plgico em decor-
rncia de assalto
ocorrido em via
pblica, ajuizara a ao indenizatria, em que
objetiva a responsabilizao do Estado de
Pernambuco pelo custo decorrente da referida
cirurgia, que devolver ao autor a condio
de respirar sem a dependncia do respirador
mecnico. Entendeu-se que restaria confgu-
rada uma grave omisso, permanente e rei-
terada, por parte do Estado de Pernambuco,
por intermdio de suas corporaes militares,
notadamente por parte da polcia militar, em
prestar o adequado servio de policiamento
ostensivo, nos locais notoriamente passveis
de prticas criminosas violentas, o que tam-
bm ocorreria em diversos outros Estados da
Federao. Em razo disso, o cidado teria o
direito de exigir do Estado, o qual no poderia
se demitir das conseqncias que resultariam
do cumprimento do seu dever constitucional
de prover segurana pblica, a contrapresta-
o da falta desse servio. Ressaltou-se que
situaes confguradoras de falta de servio
podem acarretar a responsabilidade civil ob-
jetiva do Poder Pblico, considerado o dever
de prestao pelo Estado, a necessria exis-
tncia de causa e efeito, ou seja, a omisso
administrativa e o dano sofrido pela vtima,
e que, no caso, estariam presentes todos os
elementos que compem a estrutura dessa
responsabilidade. Alm disso, aduziu-se que
entre reconhecer o interesse secundrio do
Estado, em matria de fnanas pblicas, e
o interesse fundamental da pessoa, que
o direito vida, no haveria opo possvel
para o Judicirio, seno de dar primazia ao
ltimo. Concluiu-se que a realidade da vida
to pulsante na espcie imporia o provimento
do recurso, a fm de reconhecer ao agravante,
que inclusive poderia correr risco de morte, o
direito de buscar autonomia existencial, des-
vinculando-se de um respirador
artifcial que o mantm ligado a
um leito hospitalar depois de me-
ses em estado de coma, imple-
mentando-se, com isso, o direito
busca da felicidade, que um
consectrio do princpio da digni-
dade da pessoa humana [...].
O descaso com que o
Estado brasileiro tem tra-
tado as questes de segu-
rana pblica tem chamado a ateno da imprensa
e da sociedade em geral. De fato, a sociedade
brasileira tem clamado por penas mais duras para
os criminosos, pela introduo de procedimentos
processuais mais racionais, bem como por prticas
administrativas que agilizem a prpria justia, para
efetivamente punir mais rpida e efcientemente os
infratores. Alm da implementao dessas medidas,
o Estado deveria tambm contemplar o aumento no
nmero de juzes e servidores; viabilizar a constru-
o de novos complexos prisionais e a melhoria
dos j existentes
17
; consolidar a modernizao e a
informatizao do Judicirio e das delegacias com
a criao de um sistema nacional de informaes
judiciais e policiais; entre outras.
importante registrar que h uma grande quanti-
dade de casos no Brasil em que o criminoso conde-
nado e preso por crimes hediondos sai, com salvo
conduto dado pelo prprio Estado amparado e
benefciado pela lei de progresso penal vigente no
pas , para matar e cometer outros crimes, muitas
17
De acordo com Esprito-Santo e Carrera-Fernandez (2008), o Brasil tem a segunda
maior populao carcerria das Amricas, fcando atrs apenas dos EUA, com 740
presos para cada 100 mil habitantes. De acordo com o senso penitencirio brasileiro
de 2003, existem cerca de 182 presos para cada 100 mil habitantes, ou seja, existe
um preso para cada 550 brasileiros. Deve-se ressaltar que o estado da federao com
o maior nmero de detentos o de So Paulo, com cerca de 123.932 presidirios,
o que representa mais de 40% de toda a populao carcerria brasileira. A taxa de
presidirios por 100 mil habitantes nesse estado, a qual se situa em torno de 335,
quase o dobro da taxa registrada no pas. Hoje, o Brasil tem 422 mil presos e so
necessrias mais 185 mil novas vagas. Na maioria das cadeias pblicas do pas, para
que os presos possam dormir, necessrio um revezamento, ou seja, para que uma
parte dos presos possa deitar, a outra parte tem necessariamente que fcar em p. A
sada para a superlotao da Penitenciria de Florianpolis, em Santa Catarina, foi
colocar os presos em contineres com vigilncia reforada (SISTEMA, 2009).
[...] a sociedade brasileira
tem clamado por penas mais
duras para os criminosos, pela
introduo de procedimentos
processuais mais racionais, bem
como por prticas administrativas
que agilizem a prpria justia, para
efetivamente punir mais rpida e
efcientemente os infratores
LIMITES DA INTERVENO ESTATAL NO SISTEMA ECONMICO DA LIVRE INICIATIVA
124 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009
vezes mais graves do que aquele pelo qual o indi-
vduo foi condenado. Neste sentido, necessrio
que o Estado (atravs do Poder Legislativo) esta-
belea leis que garantam regras mais rgidas para
a liberdade condicional de apenados, alm do que
possa rever a alterao da lei que concede a pro-
gresso de regime para criminosos que cometem
crimes hediondos. Essas simples medidas, por si
s, j evitariam muitos crimes brbaros cometidos
neste pas. No entanto, a maior permanncia de
criminosos nos presdios requer um maior com-
prometimento do Estado, no sentido de expandir
o nmero de presdios e criar novas vagas no sis-
tema prisional brasileiro.
Hoje, com o aumento simultneo da criminali-
dade e da gradeao nas residncias, so os cida-
dos que acabam fcando presos em suas casas,
enquanto os criminosos fcam soltos nas ruas, exer-
cendo um poder paralelo ao Estado, cada vez mais
forte e organizado. De fato, a absoluta falta de estru-
tura do sistema prisional brasileiro, que incapaz de
ressocializar o preso, acaba por soltar presos con-
denados, alm de deixar em liberdade rus reconhe-
cidamente perigosos, simplesmente porque no h
vagas no sistema prisional para aqueles que ainda
no foram julgados. Os inmeros benefcios da Lei
Penal brasileira tambm contribuem para a soltura,
ainda que em liberdade provisria, de muitos bandi-
dos perigosos, os quais voltam a cometer novos cri-
mes. Todos estes fatos contribuem para estabelecer
um clima generalizado de insegurana pblica.
No Brasil, o aprisionamento, embora difculte a
ao dos bandidos, est longe de impedir a atividade
criminosa. Exemplo caracterstico so os bandidos
no Rio de Janeiro que, de dentro das penitenci-
rias cariocas, especialmente as de Bangu, coman-
dam quadrilhas formadas e articuladas para roubar,
trafcar e extorquir cidados em todo o pas, com
ameaas, por telefone celular, de sequestro a suas
famlias. Parte dessas extorses ocorria mediante
compra de crditos para celulares, o que permitia
a continuidade dessa atividade criminosa de den-
tro dos presdios. Recentemente na Bahia, o traf-
cante conhecido por Perna comandava de dentro
da Penitenciria Lemos Brito inmeros assaltos
a bancos e o trfco de drogas em vrios outros
estados brasileiros. Assim como estes exemplos,
inmeros outros casos, que aparecem diariamente
nos noticirios locais e nacionais, deixam a socie-
dade perplexa e expem a fragilidade do sistema
carcerrio brasileiro
18
.
Deve-se ressaltar que o crescimento da crimi-
nalidade impede o desenvolvimento normal das
atividades econmicas, no apenas pelo volume
de recursos econmicos gastos em segurana
pblica e privada, mas tambm pela reduo da
efcincia da economia. Alm do mais, a expan-
so da criminalidade cria um fuxo migratrio
de recursos e agentes para a atividade econ-
mica ilegal
19
, os quais poderiam ser utilizados no
setor legal da economia, com ganhos para toda
a sociedade, afnal apenas no setor legal da
economia que o prprio Estado consegue arreca-
dar seus tributos para fnanciar suas despesas.
Alm do mais, a criminalidade provoca uma redu-
o na qualidade de vida da sociedade, princi-
palmente pelos danos morais e perdas de vidas
que ela induz. Estudos mostram que a perda total
de renda gerada pela criminalidade nas princi-
pais capitais brasileiras pode variar de 3% a 5%
do Produto Interno Bruto (PIB) do municpio. Em
alguns pases, os custos associados com a cri-
minalidade podem ser superiores a 10% do PIB
(RANDON; ANDRADE, 2003)
20
.
Concentrando-se mais nas suas tarefas bsicas,
o poder pblico poderia ser mais efciente, e traria,
sobretudo, menos dispndio ao tesouro nacional,
haja vista que, ao causar distrbios sociais, como o
alastramento do crime, gera mais despesa, exem-
pli gratia, com a carceragem de presos. Mister se
18
De acordo com o Relator da CPI do sistema carcerrio da Cmara dos Deputados,
... ou a sociedade brasileira cuida dos seus presos, ou ento vamos continuar pagan-
do em vidas, em impostos desviados e em patrimnio (SISTEMA, 2009).
19
Consoante com Becker (1968), o crime uma atividade econmica, porm ilegal,
assim como qualquer outra atividade do setor legal da economia. O criminoso, por sua
vez, um empresrio, no sentido lato da palavra, que mobiliza recursos produtivos,
assume riscos e objetiva lucros neste setor ilegal, como em qualquer outra atividade
econmica tradicional.
20
Segundo Randon e Andrade (2003), estudos realizados na Amrica Latina mostram
que as perdas decorrentes da criminalidade em pases como o Mxico, por exem-
plo, equivale a 1,1% do PIB nacional. J na Colmbia, que considerado o pas da
Amrica do Sul mais problemtico na rea de segurana pblica, o dispndio go-
vernamental em segurana e justia atingiu 5% do PIB em 1997. Em situao ainda
mais dramtica encontra-se El Salvador, com perdas decorrentes da criminalidade
que chegaram a 13% do PIB em 1995.
JOS CARRERA-FERNANDEZ, LUDYMILLA BARRETO CARRERA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.109-126, abr./jun. 2009 125
faz proceder a uma simples comparao, a ttulo
de arremate: um preso custa para o Estado, em
mdia, R$ 1.000 (ESPRITO-SANTO; CARRERA-
FERNANDEZ, 2008)
21
, enquanto um aluno de
escola pblica gera uma despesa em torno de R$
279 (INEP, 2009).
Portanto, alm de vontade poltica e de signifca-
tivos investimentos no sistema prisional e no apa-
rato jurdico-policial, o que realmente necessrio
para resolver a problemtica da criminalidade no
pas so polticas socioeconmicas que priorizem o
cidado. Afnal de contas, custa mais para o Estado
remediar, ao aprisionar um criminoso, do que pre-
venir, investindo mais no cidado, por exemplo, em
educao, que uma varivel que, comprovada-
mente, reduz signifcativamente a criminalidade.
CONSIDERAES FINAIS
Este artigo abordou o papel do Estado em um
sistema econmico de livre iniciativa e analisou a
relevncia secundria que tem sido conferida pelo
ordenamento jurdico ptrio ao direito de proprie-
dade e liberdade. luz da legislao brasileira,
este trabalho detectou uma constante, e indevida,
invaso estatal na autonomia privada e chamou a
ateno para as fragilizadas garantias do Estado
aos direitos constitucionais e a omisso do poder
pblico nas funes tpicas de governo, que aca-
bam por subverter a ordem social.
O excesso de interveno estatal no domnio
econmico tem sido oferecido sob a justifcativa de
que iria conter a desordem, dando, contudo, ensejo
a uma crise na dicotomia entre o direito pblico e
o direito privado, e gerando efeitos que tm cau-
sado agonizantes distrbios sociais, ao invs de
pacifcao.
verdade que a diviso clssica do direito
pblico e do direito privado tem cedido espao a
21
De acordo com Esprito-Santo e Carrera-Fernandez (2008), o levantamento feito
pela Superintendncia de Assuntos Penais, com base em planilhas de custos para os
presidirios do Estado da Bahia, constatou que o custo mensal com cada preso da
ordem de R$ 801,18. Conforme o portal g1.globo.com (Sistema, 2009), cada preso
no Brasil custa R$ 1.600 por ms aos cofres pblicos, o que bem mais do que ganha
mensalmente um agente prisional em Gois (que R$ 700), que precisa comprar as
algemas e a munio com os prprios recursos, porque o Estado no as fornece.
um novo sistema conjuntural, onde matrias civi-
listas se publicizam e questes polticas se privati-
zam. Isso, todavia, no pode jamais se tornar uma
condio de regra, mas sim de exceo, sob pena
de desnaturar as estruturas peculiares de cada
ramo do Direito.
A interferncia governamental deve ocorrer
dentro dos limites de sua atuao poltica e insti-
tucional, eis que toda medida excessiva se mostra
desnecessria. preciso, ex positis, repensar em
um modelo de interveno estatal, mais respon-
svel, mais comedido e atento s consequncias
que pode gerar, a fm de que no subverta o sis-
tema de livre iniciativa em um repugnante modelo
tipicamente corporativista. Em outras palavras,
necessrio um Estado de Direito que assegure os
interesses sociais, mas que seja pautado tambm
nos princpios de direitos individuais, de governo
limitado e representativo, de respeito propriedade
privada, aos contratos e livre iniciativa.
com sufciente conhecimento dessas impor-
tantes questes que a sociedade brasileira ser
capaz de estabelecer o correto papel do Estado
na economia e solucionar os problemas enfrenta-
dos pelo setor produtivo brasileiro, gerando assim
melhores condies de vida para os seus cidados
vidos por maiores garantias efetivas e menos
restries de direitos.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009 127
Resumo
possvel afrmar que o governo Lula uma simples
continuidade do governo anterior? Neste caminho aberto pela
questo, este artigo se dispe a fazer um balano do governo
Lula. Interessa, fundamentalmente, perceber se a agenda
reformadora dos anos 1990, consolidada no governo FHC
e dirigida na dimenso administrativa pelo Mare (Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado), foi mantida,
aprofundada ou recuada. Para tanto, utilizar-se- dois caminhos
argumentativos: a) o primeiro dar conta da possvel adeso de
uma nova agenda dentro da Secretaria de Gesto (Seges); b)
o segundo perceber, nas diversas iniciativas do governo, se o
sentido de suas polticas pblicas refora ou rompe com a lgica
inaugurada no governo anterior. Concluir-se- que o balano
aponta para a ambiguidade, com movimentos de conservao
e ruptura da lgica pretrita.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Governo Lula.
Neoliberalismo. Gerencialismo. Mare.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Ambiguidades no governo Lula: o que
se fez do legado do MARE?
Leonardo Barbosa e Silva
A
A
Doutor em Sociologia pela Universidade Estadual Paulista (Unesp); professor ad-
junto do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Uberlndia
(UFU). barbosaesilva.leonardo@gmail.com
Abstract
Is it possible to affrm that Lulas government is just a continuity
of the previous one? This article intends to make a balance of
Lulas government with the route opened up by this question. Its
fundamental interest is in understanding if the reforming agenda
of the 1990s, consolidated in Fernando Henrique Cardosos
government and with its administrative dimension directed
by the Ministry of Federal Administration and State Reform
(Mare) was maintained, investigated further or regressed. Two
argumentative paths were therefore used: a) the frst will account
for possible adhesion to a new agenda within the Department
of Management (Seges); b) the second will note if the meaning
of their public policies reinforces or breaks with the logic started
in previous government in various current government initiatives.
It is concluded that the balance points towards ambiguity, with
conservation movements and a break from past logic.
Keywords: State reform. Lulas government. Neo-liberalism.
Management Culture. Ministry of Federal Administration and
State Reform (Mare).
INTRODUO
possvel afrmar que o governo Lula uma
simples continuidade do governo anterior? Esta
questo no pode ser respondida de maneira
simples, tampouco atravessada por paixes que
tragam diagnsticos apriorsticos. Para tentar cola-
borar com a sua resoluo, este artigo se dispe
a fazer um balano do governo Lula naquilo que
concerne ao universo das polticas pblicas vin-
culadas reforma do Estado. Dito de outra forma,
nos interessa fundamentalmente perceber se a
agenda reformadora dos anos 1990, consolidada
no governo FHC e dirigida na dimenso administra-
tiva pelo MARE (Ministrio da Administrao Fede-
ral e Reforma do Estado), foi mantida, aprofundada
ou recuada.
Para tanto, utilizaremos dois caminhos argu-
mentativos: a) o primeiro dar conta da possvel
adeso de uma nova agenda dentro da Secreta-
ria de Gesto (Seges); b) o segundo perceber,
nas diversas iniciativas do governo, se o sentido
de suas polticas pblicas refora ou rompe com
a lgica inaugurada com a reforma do Estado no
governo do PSDB (Partido da Social Democracia
Brasileira).
A partir de ento, ser possvel concluir preli-
minarmente que existia um movimento geral de
conservao. Ele se expressava, por um lado, pelo
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
128 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009
fato de a Seges produzir uma srie de resistncias
internas para levar a diante o Gesto Pblica para
um Brasil de Todos (GPBT), programa para as pol-
ticas de gesto com contedo razoavelmente cr-
tico em relao ao seu antecessor (Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado). Deste modo,
estancou o movimento de mudana. E, por outro
lado, as polticas empreendidas desde 2003 trata-
ram de reforar as fguras jurdicas e respeitar os
marcos institucionais vigentes. Assim, as agncias
reguladoras, as organizaes sociais, os contratos
de gesto, os controles por resultados etc., foram
preservados em sua essncia.
Cabe-nos ainda, somar a essas concluses
preliminares uma ltima. Em vrios momentos
foram empreendidas, tambm, polticas dissonan-
tes. Elas aparecem no recuo das terceirizaes, na
contratao do funcionalismo, na politizao das
agncias reguladoras, na paralisao das privati-
zaes etc. Portanto, chegamos a um diagnstico
que aponta para a ambiguidade, para o convvio de
polticas de lgicas distintas ou opostas, ainda que
se possa pensar a predominncia de uma delas.
Esse diagnstico, especfco para o ambiente da
gesto pblica, no nos permite pensar o governo
Lula como mera continuidade.
OS CONFLITOS NA SEGES SOBRE O GPBT
Como se sabe, desde 1999, a reforma do apare-
lho do Estado no conta com um Ministrio para sua
execuo. O MARE foi desativado e convertido na
Secretaria de Gesto (Seges), rgo componente
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to (MPOG). A converso foi justifcada pelos tuca-
nos atravs do argumento de que a reforma j tinha
cumprido seu papel, sobretudo na dimenso institu-
cional-legal. E restaria, portanto, as transformaes
de longo prazo, mas lentas e graduais, no deman-
dantes de uma estrutura ministerial para tanto.
A estrutura foi mantida depois da posse de Luiz
Incio Lula da Silva. Isso pode produzir duas sus-
peitas: a) dada a noo recorrente nos programas
de governo de que a questo administrativa chave
para o desenvolvimento, seria importante manter a
Seges sob o guarda-chuva do MPOG; b) todavia,
um ministrio que se desdobra em tantas dimenses
e de tamanha importncia pode relegar a questo
administrativa, basta que a secundarize ou simples-
mente no consiga a devida coordenao.
Se observarmos a envergadura do GPBT docu-
mento-guia da poltica administrativa do governo
Lula, lanado em 2003 e com um contedo razo-
avelmente crtico em relao ao Plano Diretor do
MARE , seremos levados a confrmar a primeira
suspeita. Suas intenes passavam por recuperar
o dfcit estatal e colaborar com o desenvolvimento
do pas a partir da sintonia fna com o Plano Plu-
rianual (PPA) 2004-2007. Nesse sentido, a Seges
seria uma personagem destacada. Entretanto, se a
observao abandona o texto e se desloca para sua
implementao, veremos razo na segunda sus-
peita. Martins (2005) caminha nesta direo, ao ale-
gar que a fragmentao das polticas foi mantida na
gesto recente. Para o caso petista, o MPOG con-
centrava suas foras no tema oramento, drenando
as atenes numa pasta multitemtica. Somam-se a
isso a ausncia de um plano de gesto para o PPA,
as divergncias entre secretarias do mesmo minis-
trio e a resistncia de transformar a Seges em uma
secretaria com poderes ministeriais. Uma srie de
outras motivaes completa o quadro erguido pelo
autor, mas essas nos bastam para perceber o des-
compasso entre o GPBT e a sua efetivao.
O prprio autor, Humberto Falco Martins, pri-
meiro secretrio de gesto do governo Lula, revela
em sua carta demissionria de fevereiro de 2004
uma sucesso de fatos que reforam a suspeita de
que a questo administrativa no recebera destaque.
Ele relata que em janeiro de 2004, portanto, quando
completara um ano de governo Lula, o MPOG j
havia ordenado a desconstruo do GPBT. O recuo
em relao Medida Provisria 163, que levaria a
Seges para a Casa Civil, seria mais um agravante
na impossibilidade de levar um projeto da amplitude
desejada. Assim, fnalizando a carta, Martins (2004)
escreve ao Ministro do Planejamento que
Em que pese minha admirao pessoal e mais
alto respeito profssional por Vossa Excelncia,
LEONARDO BARBOSA E SILVA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009 129
estou convicto de que a atual situao do Mi-
nistrio do Planejamento no permite que uma
proposta abrangente e integrada de poltica de
gesto possa ser apresentada ao Presidente
da Repblica.
A Seges atravessou
duas mudanas de secret-
rio
1
durante o mandato em
questo. Mudanas desta
natureza implicam tempos
de adaptao, quebras na
velocidade e possveis alte-
raes de prioridades. Essa
mudana foi confrmada
pelo atual secretrio adjunto da Secretaria de Ges-
to em 2005, Alexandre Kalil Pires, em entrevista
coletada para a pesquisa de doutorado. Relata
Pires que o GPBT estava muito bem estruturado do
ponto de vista acadmico e metodolgico e exigia
uma grande reunio de estudos externos para ser
empreendido. Dada a ausncia de recursos no
quantifcados pelo entrevistado , a Seges secun-
darizou a fatia mais ambiciosa do plano, sem perder
suas orientaes gerais. Todavia, possvel perce-
ber que as orientaes gerais tambm foram latera-
lizadas, a despeito do que afrma o secretrio.
BALANO E NATUREZA DAS POLTICAS:
CONSOLIDAO E RECUOS
Durante os quatro anos do governo Luiz Incio
Lula da Silva, a questo administrativa no alcan-
ou igual importncia quela conferida ao primeiro
mandato tucano. Compete pensar que uma radical
transformao que rompesse com os postulados
da Nova Administrao Pblica orientada pelos
procedimentos empresariais difcilmente ocorre-
ria em silncio, nos bastidores do Poder Executivo,
sobretudo porque envolveria a quebra de institui-
es importantes para a regulao dos mercados
ou para o mainstream da gesto pblica. Logo, o
relativo silncio uma evidncia da continuidade
1
Humberto Falco Martins (2003-2004), Lus Hiroshi Sakamoto (2004) e Valter Cor-
reia da Silva (2004-2006).
confrmada em boa medida pelas linhas seguin-
tes. Cabe ainda lembrar que o GPBT, carregado
de contrapontos em relao reforma do MARE,
naufragou ainda no primeiro ano, deixando aes
pretensiosas detidas exclu-
sivamente nas pginas do
programa.
Ferramentas gerenciais
da Nova Administrao
Pblica
Todos os balanos de
gesto e atividades do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Ges-
to (MPOG) utilizados pelo trabalho (Brasil, 2004,
2005, 2006) demonstram a tentativa de a Secreta-
ria de Gesto (Seges) de alinhar as instituies her-
dadas dos mandatos tucanos ao GPBT. No fundo
isso implicaria a substituio de contedos, metas
e valores, com o sentido de recuperar o Estado em
seu dfcit institucional. Mas, em alguma medida, o
simples alinhamento signifcaria, ao mesmo tempo,
a preservao da carcaa institucional. Na relao
mutuamente determinante entre forma e contedo,
seguramente a sobrevida dada forma contamina-
ria o contedo.
Mas os balanos nos levam a pensar que ocor-
reu muito menos do que se propagandeava, isto ,
nem mesmo o contedo de parte das instituies
foi substitudo, como se pode perceber no uso fre-
quente de ferramentas do gerencialismo como:
controle por resultado, foco no cidado, descen-
tralizao, qualidade, desburocratizao, agncias
executivas, organizaes sociais, contratualizao,
lgica da adeso, alm de outras.
Qualidade e desburocratizao
As polticas de gesto da Seges agem em
vrias frentes. Naquilo que se denomina de ges-
to do conhecimento, a Secretaria faz uso da ideia
de aprendizado contnuo, compatvel aos tipos
de administrao pblica de inspirao gerencial
tal como relatado por Ferlie e outros (1999), numa
Mas os balanos nos levam a
pensar que ocorreu muito menos
do que se propagandeava, isto ,
nem mesmo o contedo de parte
das instituies foi substitudo,
como se pode perceber no uso
frequente de ferramentas do
gerencialismo
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
130 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009
verso mais humanstica e preocupada com a cul-
tura organizacional. Para tanto se inicia o cadastro
das experincias bem sucedidas de gesto pblica
em um banco de dados batizado de BEBS (Banco de
Experincias Bem Sucedi-
das), bem como a informati-
zao do governo, na forma
de governo eletrnico.
Essas iniciativas, assim
como outras, recebem apoio
inclusive fnanceiro de
instituies internacionais
(BID, BIRD, FMI, OCDE
e CLAD) que permitem ao governo brasileiro um
dilogo e um intercmbio acerca das solues
gerenciais. A ideia de intercmbio pode ou no ser
precisa para retratar o que verdadeiramente ocorre.
Em relao ao Centro Latino-Americano de Admi-
nistrao para o Desenvolvimento (CLAD) pos-
svel que se entenda a instituio como um espao
de confuncia de ideias e projetos razoavelmente
afnados com a Nova Administrao Pblica (NAP).
O CLAD uma organizao intergovernamental,
criada em 1972 pelo Mxico, Peru e Venezuela, por
sugesto da ONU, com o foco na modernizao da
administrao pblica como fator de desenvolvi-
mento econmico e social.
No entanto, as demais instituies tm rela-
es que no so meramente de parceria e coo-
perao. H um contedo imperativo diludo nas
resolues, nos boletins e nas recomendaes.
O prprio MPOG reconhece no intencionalmente
isso, quando em seu balano de atividades de 2003
declara que Tanto quanto o BIRD, o FMI tem con-
ferido importncia crescente gesto pblica como
critrio de anlise situacional dos pases membros
(BRASIL, 2004, p. 76). No caso do BID, os recursos
liberados para as transformaes na administrao
pblica so feitos mediante a assinatura de acor-
dos nos quais o pas membro captador assegura o
compromisso com os princpios modernos da NAP.
Esse ilustrado pelo Prodev (Programa de Estra-
tgia e Plano de Ao para a Efetividade do desen-
volvimento no Brasil), que objetiva realizar estudos
para se implementar uma gesto por resultados,
cujo volume de recursos chega a US$ 500 mil
para execuo em 18 meses. O BID, tanto quanto
o FMI e o BIRD, reconhece que a modernizao
da administrao pblica uma importante ferra-
menta no desenvolvimento
social e econmico, sem,
no entanto, conect-la com
nenhuma forma de distribui-
o de renda e riqueza, ou a
recuperao da capacidade
de investimento estatal, tal
como pode ser ilustrado
pelo Reforming Public Ins-
titutions and Strengthening Governance a World
Bank Strategy (WORLDBANK, 2000). A aproxima-
o maior da Seges com essas instituies revela
o ingresso defnitivo da administrao pblica bra-
sileira no universo da NAP.
Sobre o processo de modernizao da adminis-
trao, destacam-se dois programas atuantes em
nveis diferentes: o PMPEF e o PNAGE. O primeiro
trata-se do Programa de Modernizao do Poder
Executivo Federal (PMPEF), inaugurado em 2000,
no mbito do PPA 2000-2003. O outro, o PNAGE
(Programa Nacional de Apoio Modernizao da
Gesto e do Planejamento dos Estados Brasileiros e
do Distrito Federal), tem como objetivo uniformizar a
modernizao dos estados. Deve-se levar em conta
que ambos foram inaugurados na gesto do PSDB e
que o sentido de modernizao est referido apro-
ximao dos procedimentos pblicos aos privados.
Especifcamente sobre a questo da qualidade,
deve-se destacar a manuteno do Programa de
Qualidade do Servio Pblico (PQSP), criado em
1999 e inspirado nos programas de qualidade total.
Seu objetivo difundir as modernas prticas e prin-
cpios administrativos. O programa consiste na cele-
brao de parcerias entre organizaes, servidores
e cidados, atuando na mobilizao e sensibilizao
das organizaes. Quanto aos cidados, o objetivo
estimul-los a se tornarem participantes das ativida-
des pblicas, desempenhando o papel de avaliadores
dos servios e das aes do Estado (BRASIL, 2006).
A histria deste programa remete-nos ao governo
Collor. Seu antepassado, o Programa Brasileiro de
Especifcamente sobre a questo
da qualidade, deve-se destacar
a manuteno do Programa de
Qualidade do Servio Pblico
(PQSP), criado em 1999 e
inspirado nos programas de
qualidade total
LEONARDO BARBOSA E SILVA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009 131
Qualidade e Produtividade (PBQP), foi criado em
1991 e carregava como objetivo deslocar o foco das
organizaes pblicas para o cidado e implemen-
tar a desburocratizao. Ao utilizarmos um quadro
extrado da pgina da internet do MPOG, veremos
que h uma linha ininterrupta entre esses progra-
mas, percebida na diviso da histria recente dos
programas de qualidade em trs fases.
No ano de 2005, atravs do Decreto-Lei n 5.378,
foi criado o Programa Nacional de Gesto Pblica
e Desburocratizao (Gespblica), uma fuso dos
antigos Programa de Qualidade no Servio Pblico
(PQSP) e Programa Nacional de Desburocratiza-
o. Um programa que sintetizava a busca pela
qualidade e desburocratizao simplifcao e
desregulamentao de processos, sendo declara-
damente pblico, focado em resultado e federativo.
Ele est imbudo da misso de difundir a gesto
por resultado para alm do Poder Executivo federal
atravs de parcerias voluntrias com outros pode-
res e entidades e em outros nveis de poder pblico,
at mesmo transferindo a coordenao dos projetos
para a prpria regio em que ele implementado.
A ttulo de exemplo, podem-se listar as parcerias
que j se utilizam do modelo Gespblica para trans-
formar suas gestes, so elas: a USP, o Conselho
Federal de Economia, as prefeituras municipais de
Sorocaba e Salvador (entre outras), o Banco Cen-
tral, o Exrcito, a rea de saneamento no Minis-
trio das Cidades, o Ministrio da Sade (os dois
ltimos contando com um comit ou ncleo seto-
rial do programa), o governo do estado da Bahia,
Tribunais Regionais do Trabalho de vrios estados
etc
2
. Foram mais de 100 ofcinas realizadas em
municpios brasileiros com o objetivo de propagar
o programa e estimular a adeso.
A cidade de Sorocaba, particularmente, desen-
volveu um projeto piloto de modernizao adminis-
trativa tendo o Gespblica como referencial, e as
transformaes so relatadas no prprio stio do
Ministrio do Planejamento da seguinte forma:
O municpio de Sorocaba, de cerca de 600
mil habitantes, no interior paulista, est
implantando prticas modernas de gesto
que vo tornar mais fcil a vida da popu-
lao local. Entre os principais benefcios
oferecidos ao cidado esto: monitora-
mento do centro da cidade por vdeo, aber-
tura de empresa em 24 horas, aprovao
de plantas de arquitetura pela internet e a
liberao de documentos assinados digital-
mente. Nas atividades internas da prefeitu-
ra todos os sistemas estaro interligados e
o acesso informao passar a ser em
tempo real (BRASIL, 2006).
Pelo Gespblica foram produzidas guias de
simplifcao, realizados ofcinas e encontros, pre-
miadas iniciativas de qualidade na gesto pblica,
de tecnologia de informao etc. De maneira
geral, o programa conecta-se ao Megaobjetivo 3
do Plano Plurianual 2004-2007, que aponta para
a promoo e expanso da cidadania e fortaleci-
mento da democracia e ao Desafo nmero 28 do
mesmo plano, no qual se pode encontrar o objetivo
de uma nova gesto pblica, tica, transparente,
participativa, descentralizada, com controle social
e orientada para o cidado.
Diante do exposto, possvel notar que o
governo Lula est comprometido com a manu-
teno das polticas de modernizao da gesto
pblica componentes da agenda dos anos 1990. A
lgica e os princpios foram mantidos e as institui-
es promotoras aperfeioadas, sem que qualquer
guinada na trajetria recente fosse estabelecida.
Deste modo, aquilo que se denomina de Nova
Administrao Pblica ou gerencialismo conseguiu
2
cf na pgina do Gespblica http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudo/noti-
cias/index_noticia.htm
1. Sensibilidade e
Capacitao
Foco Interno
Tcnicas e
Ferramentas
1991 ->...
2. Avaliao e
Premiao
Foco Interno e
Externo
Gesto e Resultados
1996 ->...
3. Qualidade dos
servios
Foco Externo
Satisfao do
Cidado
1999 ->...
Sub programa da
Administrao
Pblica
Programa da
Qualidade e
Participao na
Administrao
Pblica QPAP
Programa da
Qualidade no
Servio Pblico
PQSP
Quadro 1
Evoluo dos programas de qualidade no servio
pblico federal
Fonte: MPOG.
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
132 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009
se assentar no atual governo a despeito das espe-
ranas mudancistas.
Alguns recuos na agenda dos anos 1990
Como se pde perceber,
a reforma administrativa de
1995 deixou uma herana
institucional para o governo
petista que foi, de algum modo, consolidada. Entre-
tanto, vrios so os pontos de recuo na agenda dos
anos 1990.
O funcionalismo
As mudanas nas polticas de recursos humanos
mereceram destaque no governo Fernando Henri-
que Cardoso, fundamentalmente porque a reviso
das condies de trabalho colaborava no equaciona-
mento das contas pblicas. No por outro motivo se
observou a perda de uma srie de mecanismos legais
de proteo social, o avano da precarizao do tra-
balho representada pela terceirizao e a perda maior
do sentido pblico da atividade do servidor. A terceiri-
zao um problema particular a ser enfrentado. Esti-
ma-se que 30% dos trabalhadores no servio pblico
sejam terceirizados; somente na Caixa Econmica
Federal o nmero se coloca entre 18 e 20 mil funcio-
nrios nesta condio (FRANCISCO, 2005).
Como se sabe (BARBOSA e SILVA, 2006), a
Emenda Constitucional n 19, de 1998, e sua legis-
lao complementar abriram importantes janelas
para a reduo do quadro de servidores. A quebra
da estabilidade e as novas condies especiais para
a demisso (baixo desempenho, excesso de qua-
dros e de despesas) promoveram uma reduo de
108.368 cargos no contingente de servidores civis
no Poder Executivo, con-
forme demonstra a Tabela 1.
Isso corresponde a uma
reduo de 19%. J seria
um nmero em si signifca-
tivo, mas ele transborda sua relevncia quando se
lembra que o MARE reconhecia que o problema
no era a quantidade, mas a alocao do servidor
(BRASIL, 1995).
Diante da reduo intencional do quantitativo de
servidores pblicos federais, torna-se relevante o
fato de que em 2003 foram criados 18.994 cargos
3

e autorizados concursos para o preenchimento
de 24.808 vagas ociosas ou abertas por aposen-
tadorias (BRASIL, 2004). J em 2004, o governo
federal autorizou o provimento de 12.466 cargos
(BRASIL, 2005), em sua maioria para o Ministrio
da Justia (25,35%), o Ministrio da Previdncia
Social (12,43%), o Ministrio da Defesa (8,90%), a
Presidncia da Repblica (8,66%), o Ministrio da
Fazenda (8,24%) e o Ministrio da Educao (7%).
Destaque deve ser dado reverso das terceiriza-
es, incluindo as Agncias, visto que os terceiriza-
dos e temporrios foram substitudos por efetivos
graas Lei n 10.871, de 20 de maio de 2004.
Os concursos pblicos represados na gesto do
PSDB traziam certo pnico para o setor, em funo
da necessidade de recomposio derivada das apo-
sentadorias, afastamentos e bitos. Nas Instituies
Federais de Ensino Superior (IFES) o drama pode
ser sentido na elevao do trabalho dos professo-
res efetivos e na contrao volumosa de substitutos.
Esse cenrio no sofreu uma alterao considervel
dado que um nmero ainda elevado de concursos
necessrio, mas pode-se dizer que a tendncia foi
revertida. Isso quer dizer que, alm de recuarmos
na precarizao e na defasem de pessoal, no mais
observamos o discurso que faz o funcionalismo
3
Agentes penitencirios federais (Ministrio da Justia), delegados, peritos etc. (Po-
lcia Federal), especialistas em recursos hdricos e geoprocessamento (Agncia Na-
cional das guas), auditores, analistas e tcnicos do INSS, entre outros.
Tabela 1
Evoluo do quantitativo de servidores civis
Ano Civis no Poder Executivo
1994 583.020
1995 567.689
1996 545.656
1997 531.725
1998 520.165
1999 497.125
2000 486.912
2001 458.743
2002 459.321
Fonte: MARE apud ABRUCIO & COSTA,1999 e MARCONI, 2003.
J em 2004, o governo federal
autorizou o provimento de 12.466
cargos
LEONARDO BARBOSA E SILVA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009 133
responsvel pelo dfcit pblico, tampouco uma
poltica de ajuste centrada no seu enxugamento.
Alexandre Kalil, em entrevista para este tra-
balho, confrmou que a busca pela conteno de
gastos sobre o volume de recursos destinados ao
funcionalismo acabou, em boa medida, em razo
dos resultados auferidos pela reforma da Previdn-
cia. Isso quer dizer que o peso do funcionalismo nas
contas pblicas estava diretamente relacionado s
condies oferecidas pela aposentadoria no setor
pblico. Creio que o alto funcionrio se equivoca ao
restringir a dimenso fscal concernente ao servidor
questo previdenciria. As transformaes pre-
sentes na Emenda Constitucional n 19/98 revelam
a determinao do MARE em no s reduzir o peso
oramentrio, mas trazer para o servio pblico a
ao negativa e punitiva da insegurana do mer-
cado de trabalho privado. Por isso, o abandono do
ajuste sobre o funcionalismo deve ser visto como
um recuo na agenda dos anos 1990 e no como
passo natural aps termos supostamente sanado o
peso fscal do funcionalismo. Esta leitura pode ser
confrmada pelo texto do GPBT, no qual se identi-
fca como ponto de partida dos estudos e da poltica
da Seges o dfcit institucional.
As agncias executivas e reguladoras
Em relao s agncias, especialmente as regu-
ladoras, pois se efetivaram em maior nmero, houve
uma mudana sutil, mas importante. Mudana essa
que alterou em alguns momentos o humor do mer-
cado benefciado pelas privatizaes dos anos
1990. Sabe-se da autonomia desejada pelos refor-
madores para tais autarquias, objetivando rgos
insulados em relao aos programas polticos de
governos eleitos ou alteraes bruscas nos dirigen-
tes do Executivo resultantes de processos eleito-
rais. Sabe-se tambm (BARBOSA e SILVA, 2006)
que elas representam importantes pontos de ao
das grandes empresas para a regulao de seus
mercados e para a defnio de seus lucros e inves-
timentos. Seus presidentes so indicados pelo
representante do governo federal e possuem man-
datos superiores ao de seu indicador. A autonomia
aparece logo aps a indicao. Na gesto tucana,
as Agncias eram presididas por pessoas de not-
rio saber e envolvimento com o mercado a ser regu-
lado. No governo Lula, os indicados tinham origem
sindical e eram do crculo restrito da confana pre-
sidencial. Isso indica um nvel de politizao dos
cargos que: a) no respeita, a priori, as noes de
mrito tcnico; b) no rompe com a existncia das
agncias, nem mesmo com seus princpios gerais;
c) mas quebra em parte a relao de completa tran-
quilidade que os setores privados regulados tinham
com os rgos em questo.
Adere-se a isso o fato de o governo ter lanado
em 2004 o Projeto de Lei n 3337
4
para tornar mais
claras as regras das Agncias Reguladoras. Em
sntese, o projeto previa a extenso dos contratos
de gesto a todas as agncias, a vinculao do
mandato do presidente da agncia ao mandato do
presidente da Repblica, criao de mandatos fxos
para a presidncia da agncia, a criao do cargo
de ouvidor e a transferncia do poder de convoca-
o de licitaes para os ministrios aos quais elas
se vinculam.
possvel perceber no Projeto de Lei n
3337/2004 a ambiguidade que marca o governo,
visto que de um lado rompe com parte da lgica
anterior, de outro mantm a fgura institucional com
sua funo original. Com efeito, as fguras institu-
cionais, como o contrato de gesto, no s foram
mantidas como ampliaram sua cobertura sobre as
demais agncias. O prprio ministro-chefe da Casa
Civil, Jos Dirceu, confrmou ao jornal Folha de So
Paulo (Lei que dever reger agncias recebe
crticas, 2004, p. 6) que o contrato de gesto,
por si mesmo, um avano, de planejamento, de
controle, um avano tcnico, disse. O problema
avaliar se h uma interferncia na independncia
das agncias. A nossa avaliao que no h.
A reao do mercado, especifcamente da
Confederao Nacional da Indstria (CNI), no
mesmo artigo citado foi imediata e no sentido de
exigir que as agncias tenham maior liberdade
em relao ao governo para evitar que sejam
4
Ainda esperando aprovao nas duas casas do Congresso Nacional.
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
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contaminadas pela poltica. Isso porque as agn-
cias perderiam liberdade em funo dos contra-
tos de gesto e da vinculao dos seus mandatos
ao do chefe do Poder Executivo.
O deputado federal Jos
Carlos Aleluia, do Partido
da Frente Liberal (PFL) da
Bahia, refora essa ideia
quando alerta que
Creio que esta-
mos assistindo a
um processo de captura das agncias regula-
doras, um processo que refete o perptuo in-
cmodo do governo do PT com a adoo de
prticas administrativas pautadas pela impar-
cialidade e pelo rigor tcnico. Devemos estar
todos atentos: no podemos permitir que as
agncias sejam vitimadas pelo anacrnico
projeto poltico petista. (ALELUIA, 2005).
Mas o contraponto aparece na fala do Deputado
Carlito Merrs, do Partido dos Trabalhadores (PT)
catarinense, ao afrmar que h uma questo ideol-
gica a: PSDB e PFL transformaram as agncias em
escritrios de representao das empresas privatiza-
das. Ns no vemos assim (MERRS, 2005, p. 8).
Apesar da polarizao entre governo e oposi-
o, ambos partem da necessidade da agncia
como garantidora de marcos regulatrios funda-
mentais para o investimento. Essa necessidade
questionvel em virtude de que o investimento
depende de condies que no so intrinseca-
mente aquelas respondidas pelo insulamento de
agncias. Sua despolitizao signifca muito mais
a destruio da capacidade de o Estado formular
polticas pblicas e, nessa medida, a ampliao
da ao livre do mercado, do que propriamente
a constituio de um cenrio propcio para o
desenvolvimento desejvel, tal como atesta
Lessa (2006).
As privatizaes
A natureza ambgua dessas polticas administra-
tivas se expressa tambm em reas afns, apesar
de fora do alcance da Seges, como o caso das
privatizaes. Durante o primeiro mandato, o governo
Fernando Henrique Cardoso privatizou, de acordo
com o BNDES, 22 estatais. At 2002, mais de duas
dezenas de leiles para venda ou concesses fede-
rais ou estaduais foram feitos.
Nenhuma delas foi revista,
nenhuma agncia reguladora
desativada, nenhum pro-
cesso aberto para apurar as
ilicitudes das vendas. Mas o
processo foi em parte inter-
rompido no governo Lula, excees feitas ao Banco
do Estado do Maranho, vendido em janeiro de 2004
ao Bradesco, e ao Banco do Estado do Cear, no ano
seguinte. O argumento que entende a interrupo
como resultante do esgotamento do leque de esta-
tais interessantes ao mercado frgil. Havia no hori-
zonte tucano o desejo de tornar privados o BNDES,
o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal, e
ele no desapareceu (Alckmin abandona liberalismo
e acaba encolhendo no 2 turno, 2006).
Na verdade, o nmero de estatais maior do
que se imagina. So ainda 132 estatais, conforme
atestam a pgina do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto (www.planejamento.gov.br)
e a Tabela 2. Uma observao rpida nos permite
perceber que uma parcela considervel dessas
estatais subsidiria do Banco do Brasil, da Caixa
Econmica Federal, da Petrobras ou da Casa da
Moeda. Mas no sua maioria. So 18 empresas do
grupo Eletrobrs, membros de um setor econmico
rentvel e estratgico. So 15 do setor de trans-
porte, a inclusa a Infraero. Alm delas, Radiobrs,
Correios, Embrapa, Serpro, assim como outras no
sistema fnanceiro, de sade, blico, nuclear etc.
Por uma perspectiva liberal, haveria ainda tanto
gordura para queimar (estatais interessantes ao
mercado para serem vendidas) quanto haveria sus-
tentao parlamentar (dada a ampla base de apoio
que conta o governo).
Ainda pela mesma perspectiva, as dvidas pbli-
cas estaduais e federal, que ainda continuam altas
apesar da mudana de parte de seu perfl, poderiam
ser abatidas pela alienao do patrimnio pblico.
Nesses termos, continuam presentes as condies
Na verdade, o nmero de estatais
maior do que se imagina. So
ainda 132 estatais, conforme
atestam a pgina do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
LEONARDO BARBOSA E SILVA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.127-136, abr./jun. 2009 135
para que se reeditasse o Programa Nacional de
Desestatizao da dcada passada. Assim, o que
relevante que o processo que teria condies
de se desenrolar por anos foi paralisado, represen-
tando um recuo claro. No se trata de um recuo
esperado pela esquerda, mas considervel.
CONSIDERAES FINAIS
Foram escolhidos, como sabido, dois cami-
nhos argumentativos para justifcar a ideia de
que o governo Lula apresenta, sobre o legado da
reforma do Estado, uma posio ambgua. No pri-
meiro fcou claro que a Secretaria de Gesto assis-
tiu a confitos internos determinantes do abandono
ou da lateralizao do documento-guia da nova
reforma (GPBT). Este documento continha leitu-
ras contrapostas quelas consagradas pelo Plano
Diretor do MARE. No outro, evidencia-se o conv-
vio de polticas contraditrias: algumas revigoram
os pilares na Nova Administrao Pblica e car-
regam para dentro do Estado os procedimentos
privados; outras fazem recuar as terceirizaes,
abrem concursos (nesses casos ampliam o gasto
pblico e desafam o ajuste fscal), minam a inde-
pendncia das agncias reguladoras e, por fm,
paralisam as privatizaes.
A ambiguidade impede-nos, portanto, de
caracterizar o governo Lula como uma mera con-
tinuidade, mas, ao mesmo tempo, proibi-nos de
pens-lo como representante de uma ruptura em
relao agenda de reformas inaugurada nos
anos 1990. No h um equilbrio entre os dois
polos da ambiguidade, que poderiam expressar
foras sociais igualmente representadas no inte-
rior do governo. Mas uma abordagem sobre como
esses polos ocupam espao na mquina governa-
mental e como so coordenados pela Presidncia
da Repblica, exigiria outro trabalho. No limite,
fcamos aqui com a constatao de que se trata
de um governo cuja marca de sua personalidade
a ambiguidade, pelo menos no que tange a dimen-
so da reforma do Estado.
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Tabela 2
Evoluo do nmero de estatais (posio em
setembro de 2004)
Ano N de empresas
2004 (setembro) 132
2003 130
2002 106
2001 105
2000 103
1999 96
1998 93
1997 127
1996 136
1995 138
1994 145
1993 155
1992 160
1991 174
1990 186
1989 202
1988 258
1987 255
1986 254
1985 252
Fonte: MPOG/SE/DEST
AMBIGUIDADES NO GOVERNO LULA: O QUE SE FEZ DO LEGADO DO MARE?
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009 137
Estado gerencial: a necessidade da
concretude da eficincia, eficcia e
efetividade em prol da coletividade
Ana Maria Menezes Ferreira
A
Ldia Boaventura Pimenta
B
Luiz Carlos dos Santos
C
Abstract
This articles objective is to identify if the State, said to be
managerial, has been answering the peoples expectations,
faced with the new setting of a society which is undergoing
constant transformation and demands the public powers agility,
effciency and effectiveness when providing high quality services
to the community. The methodological typology adopted
regarding the studys objectives can be defned as exploratory,
of a theoretical nature, using paper and electronic bibliographic
research in a quantitative and qualitative approach. The
investigational results signal towards urgent measures from the
powers and public spheres, from the point of view of providing
quality and quick assistance to citizens and with respect to the
characteristic rights of a Social Democratic State. It is not enough
that the State follows the principles of transparency, publicity,
morality and legality is inferred as a conclusion of this research;
much more than this, the public powers should investigate the
results/goals that favour an improvement in peoples quality of
life, reducing social and economic disparities.
Keywords: Managerial State. Regulatory markers. Results.
Improved services. Reducing disparities.
A
Doutora em Administrao Pblica e mestra em Economia pela Universidade Fe-
deral da Bahia (UFBA); professora titular e coordenadora do Programa de Ps-Gra-
duao em Polticas Pblicas, Gesto do Conhecimento e Desenvolvimento Regional
(PDGR) mestrado profssional da Universidade do Estado da Bahia (Uneb). am-
menezes@uneb.br ana_mmenezes@hotmail.com
B
Doutora e mestre em Educao pela Universidade Federal da Bahia; chefe de gabi-
nete da Universidade do Estado da Bahia (Uneb); pesquisadora vinculada Linha de
Pesquisa Polticas Pblicas e Desenvolvimento do PGDR da Uneb. lpimenta@uneb.br
C
Doutor em Cincias Empresariais pela Universidade do Museu Social Argentino e em Pu-
blic Administration pela Cambridge International University (CIU); mestre em Educao pela
Universit du Quebec; professor titular e membro permanente do Programa de Ps-Gradu-
ao em Polticas Pblicas, Gesto do Conhecimento e Desenvolvimento Regional (PDGR)
mestrado profssional da Universidade do Estado da Bahia (Uneb). lsantos@uneb.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Este artigo tem como objetivo identifcar se o Estado, dito
gerencial, vem atendendo s expectativas do povo, diante dos
novos cenrios de uma sociedade em constante transformao,
que exige agilidade, efcincia, efccia, efetividade do poder
pblico na prestao de servios coletividade, em nvel de
excelncia. A tipologia metodolgica adotada quanto aos objetivos
do estudo enquadra-se como exploratria, de natureza terica,
valendo-se de pesquisas bibliogrfca documental e eletrnica,
numa abordagem quantitativa e qualitativa. Os resultados da
investigao sinalizam para urgentes providncias dos poderes
e esferas pblicas na perspectiva do atendimento aos cidados
com qualidade, rapidez e respeito aos direitos caractersticos de
um Estado Democrtico Social. Infere-se, enquanto concluso
da pesquisa, no ser bastante que o Estado trilhe os princpios
da transparncia, publicidade, moralidade, legalidade; mais que
isso, os poderes pblicos devem perquirir resultados/metas que
favoream a melhoria de qualidade de vida do povo, minorando
as disparidades econmico-sociais.
Palavras-chave: Estado gerencial. Marcos regulatrios.
Resultados. Melhoria de servios. Reduo de disparidades.
INTRODUO
natural esperar do Estado, num cenrio
de Direito Democrtico Social, polticas pbli-
cas voltadas ao atendimento das demandas da
coletividade. Educao, Sade, Segurana, Pre-
vidncia, enfm, servios essenciais devem estar
na agenda dos dirigentes das trs esferas (Unio,
estados e municpios) e tambm dos presidentes
dos poderes Legislativos e do Judicirio; afnal,
ESTADO GERENCIAL: A NECESSIDADE DA CONCRETUDE DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE EM PROL DA COLETIVIDADE
138 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009
alm da funo precpua de legislar e fscalizar
o Executivo (Legislativo), bem como o da aplica-
o da lei e sua interpretao aos casos concre-
tos (Judicirio), no somente o Executivo presta
servios aos cidados, queles que recolhem
tributos necessrios manuteno e investimen-
tos da coisa pblica, mas tambm os dois outros
mencionados poderes.
No estudo da administrao pblica, o obje-
tivo fnal melhorar as prticas administrativas
do governo, para, assim, melhor servir aos inte-
resses pblicos, aos ideais e s necessidades do
povo. Fundamentalmente, o Estado existe para
realizar o bem comum. Assim, e corroborando
Pereira (2008), o Estado pode ser aceito como um
locus no qual o cidado exerce a cidadania; nessa
dimenso, todo e qualquer esforo de reforma
deve ter como fulcro melhorar a qualidade da
prestao do servio pblico na perspectiva de
quem o usa e possibilitar o aprendizado social da
cidadania. Ou seja, administrao pblica deve
cuidar da promoo da pessoa humana e do seu
desenvolvimento integral libertrio. Para tanto,
o Estado deve atuar de maneira clere, efetiva,
para propiciar os direitos dos cidados, os quais,
no Brasil, esto consagrados na Carta Magna de
1988, em plena vigncia.
Diante do exposto, a pergunta central que per-
mear todo o estudo identifcar se o Estado, dito
gerencial, vem atendendo s expectativas do povo,
diante dos novos cenrios de uma sociedade em
constante transformao.
De uma maneira macro, pode-se dividir no tempo
o Estado em paternalista, burocrtico e gerencial.
Porm, para circunscrever-se temtica em epgrafe,
bem como a questo norteadora do trabalho, o estudo
focalizar a fase/era gerencial, de modo a investigar se
o Estado denominado gerencial est em consonncia
com os pressupostos epistemolgicos caracterizado-
res da gerencialidade, cujo objetivo precpuo consiste
na apresentao de resultados quando da prestao
dos servios pblicos sociedade; muito embora, em
alguns momentos tenha que proceder a comparao
com as fases paternalista e/ou burocrtica, a fm de
melhor aclarar a explicitao do assunto.
ESTADO GERENCIAL: PROLEGMENOS,
PRESSUPOSTOS E HISTORICIDADE
Tomando-se como referencial terico Haber-
mas (1996), nenhum preconceito ou discrimina-
o deve privar aos grupos no privilegiados de
sua oportunidade de usar os direitos formais distri-
budos igualitariamente. A dialtica entre igualdade
jurdica e desigualdade real fundamenta a tarefa
do Estado social que consiste em assegurar con-
dies de vida sociais, tecnolgicas e ecolgicas
que permitam a todos, em condies de igualdade
de oportunidades, tirarem proveito dos direitos
cvicos igualmente distribudos.
Entende-se que so nas lutas pelo reconheci-
mento de identidades, de defesa contra opresso,
marginalizao e excluso que a sociedade se arti-
cula e busca por meio de prticas democrticas a
luta poltica e as interpretaes de interesses cole-
tivos, seja em meio comunidade do povo ou no
mbito de uma cultura majoritria. Para Habermas
(1996), a sociedade civil um complexo institucional
composto de conexes no governamentais e no
econmicas e associaes voluntrias que ancoram
as estruturas comunicativas da esfera pblica.
Registre-se que os direitos civis na categoriza-
o de Marshall (1992) so aqueles que sustentam
a liberdade individual a liberdade pessoal, a liber-
dade de expresso, de opinio e de credo, o direito
da propriedade e a fazer contratos e o direito da
justia. Como os direitos polticos, os direitos civis
so direitos negativos no sentido de que o Estado
deveria respeit-los e proteg-los, visando garan-
tir a autonomia dos indivduos privados contra os
abusos do prprio Estado. No caso dos direitos
sociais, o Estado intervm para o gozo dos direi-
tos civis e polticos. Portanto, so direitos positivos
que afetam os indivduos de maneira diferenciada
ainda que estejam disponveis para todos.
Na percepo de Marshall (1992), a realiza-
o dos direitos sociais depende de um Estado
dotado de infraestrutura administrativa, a fm de
promover polticas sociais que garantam o acesso
universal a um mnimo de bem-estar e segurana
material, assegurando o exerccio da cidadania.
ANA MARIA MENEZES FERREIRA, LDIA BOAVENTURA PIMENTA, LUIZ CARLOS DOS SANTOS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009 139
Dos estudos empreendidos na teoria deste autor
e de outros tais como: Norberto Bobbio (1997);
Ruy Barbosa (2001); Jos Matias Pereira (2008);
Frederico Lustosa da Costa (2008); Villas-Boas
(2003); Serge Atachabahian
(2004); Fernando Rezende
(2001); Jrgen Habermas
(1996); Luiz Carlos Bres-
ser Pereira (1997); Sylvie
Trosa (2001); Douglas Ger-
son Braga (1998), dentre outros, buscou-se enfa-
tizar os aspectos da universalidade da cidadania,
territorializao da cidadania, individualizao da
cidadania e nacionalizao da cidadania.
J para Arato e Cohen (1989), o conceito de
cidadania deve ser reconstrudo para designar
o nvel institucional do mundo da vida. Assim, o
conceito incluiria todas as formas institucionais e
associativas que requerem interveno comunica-
tiva para a sua reproduo e que se apiam pri-
mordialmente em processos de integrao social
para coordenar aes dentro de seus limites.
Convm ressaltar que o ponto primordial da
discusso por que o Estado e a sociedade mudam,
provavelmente reside na diferena para com as
dcadas de 70 e 80 do sculo passado ainda
que, s vezes, movidas por razes ideolgicas,
a ideologia no constitui sua principal alavanca,
mas as transformaes profundas na sociedade.
Nessa dimenso, infere-se o que se segue: o
Estado no podia fcar indiferente ao fenmeno da
globalizao e das tecnologias da Informao e da
Comunicao (TICs); e o Estado no podia fcar
indiferente evoluo dos usurios que no que-
riam somente servios meramente corteses, mas
tambm servios adaptados a seus problemas,
mais do que solues gerais vlidas para todo o
mundo; o Estado no podia fcar indiferente a seus
servidores, para os quais a ausncia de capacidade
de iniciativa, a lentido dos circuitos hierrquicos
e de gesto tornam-se cada vez mais difceis de
serem toleradas; o Estado, em vrios pases, foi
pressionado pela opinio pblica a prestar contas.
No as contas tradicionais, composta por longos
relatrios autojustifcativos, estilo tecnocrata, mas
sim prestar contas dos servios ofertados aos
cidados, informando com quais custos e com que
efccia (positiva ou negativa para os cidados),
estabelecer mecanismos de prestao social
de contas e avaliao de
desempenho prximos da
ao efetivada (BRESSER
PEREIRA, 1996).
Ento, a grande tarefa
poltica da dcada de 1990
e do incio deste sculo est sendo a reforma ou
reconstruo do Estado. Observou-se que dos
anos 30 aos anos 60 do sculo XX, o Estado foi
um fator de desenvolvimento econmico e, de
certo modo, social. Constatou-se, notadamente
depois da Segunda Guerra Mundial, um perodo
de prosperidade econmica e de aumento dos
padres de vida sem precedentes na histria da
humanidade (BRESSER PEREIRA, 1997). Toda-
via, a partir da dcada de 70 do sculo passado,
face ao seu crescimento distorcido e ao processo
de globalizao, o Estado entrou em crise e se
transformou na principal causa da reduo das
taxas de crescimento econmico, da elevao das
taxas de desemprego e do aumento da taxa de
infao que, desde ento, ocorreram em todo o
mundo.
Em decorrncia, a onda neoconservadora e as
reformas econmicas orientadas para o mercado
foram as respostas crise reformas que os neo-
liberais em um certo momento imaginaram que
teriam como resultado o Estado mnimo. Entre-
tanto, quando, nos anos de 1990, se verifcou a
inviabilidade da proposta conservadora de Estado
enxuto, estas reformas revelaram sua verdadeira
natureza a necessidade da reconstruo do
Estado, objetivando realizar no somente suas
tarefas clssicas de garantir a propriedade e os
contratos, mas, sobretudo, um papel garantidor
dos direitos sociais e de promotor da competitivi-
dade do seu respectivo pas.
Na percepo de Bresser Pereira (1997), para
que a reforma do Estado pudesse garantir suas tare-
fas clssicas e dar concretude aos direitos sociais
com competitividade, quatro problemas deveriam
[...] a grande tarefa poltica da
dcada de 1990 e do incio deste
sculo est sendo a reforma ou
reconstruo do Estado
ESTADO GERENCIAL: A NECESSIDADE DA CONCRETUDE DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE EM PROL DA COLETIVIDADE
140 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009
ser trabalhados: problema econmico-poltico (a
delimitao do tamanho do Estado, implicando em
privatizao, publicizao e terceirizao); redefni-
o do papel regulador do Estado (que diz respeito
ao maior ou menor grau de interveno do Estado
no funcionamento do mercado); econmico-admi-
nistrativo (a recuperao da governana ou capaci-
dade fnanceira e administrativa de implementar as
decises polticas tomadas pelo governo, visando
a superao da crise fscal, redefnio das formas
de interveno no plano econmico-social, supe-
rao da burocracia); aumento da governabilidade
ou capacidade poltica do governo de interme-
diar interesses, garantir legitimidade e governar
(incluindo-se a legitimidade do governo perante a
sociedade e a adequao das instituies polticas
para a intermediao dos interesses).
Na perspectiva rumo a uma administrao
pblica efciente, iniciada na ltima dcada do
sculo XX o escopo da reforma era permitir
que a administrao pblica se tornasse mais ef-
ciente, oferecendo ao cidado mais servios, com
melhor qualidade. Em outras palavras, fazer mais
e melhor com os recursos disponveis cons-
tatou-se a adoo do lema reduo de custos,
combinada com a reviso e o aperfeioamento
das rotinas e processos de trabalho, simplifcando
procedimentos, desburocratizando e estabele-
cendo metas e indicadores de desempenho e de
satisfao do cidado.
Ressalte-se, tambm, a nfase na descentrali-
zao dos pontos de vista operacional e poltico,
transferindo-se recursos e atribuies para os
nveis polticos regionais e locais, bem como esta-
belecendo a descentralizao administrativa por
meio da delegao de autoridade para os admi-
nistradores pblicos locais, transformados em
gerentes crescentemente autnomos. Contudo,
as mencionadas iniciativas ainda no foram bem
assimiladas por grande parte de polticos, econo-
mistas, socilogos e pela ampla maioria da popu-
lao (FERREIRA, 1996).
A ttulo de detalhamento das proposies
supramencionadas, programas, projetos e medi-
das foram adotados e outras fcaram apenas no
campo da concepo, tais como: adoo nos
rgos centrais do Estado de maior capacidade
de formulao e acompanhamento das polticas
pblicas, especialmente por meio de criao de
novas carreiras e fortalecimento das existentes;
reviso de estruturas e competncias dos rgos
e entidades da administrao federal, objetivando
a reduo de nveis hierrquicos, a adoo de
desenhos organizacionais mais leves e fexveis e
a descentralizao de competncias para estados
e municpios; estimulao do planejamento estra-
tgico em todos os rgos e entidades, compre-
endendo a defnio de viso, misso, objetivos
e metas, conjugando a implantao de indicado-
res de desempenho e de processos contnuos de
melhoria de gesto; descentralizao e melhoria
do desempenho gerencial da prestao de servi-
os pblicos na rea social, por meio de implanta-
o de organizaes sociais.
Tais organizaes so associaes sem fns
lucrativos, constitudas como pessoas jurdicas
de direito privado, localizadas fora da estrutura da
administrao pbica, as quais celebram parceria
entre o Estado e a sociedade, regulada por um
contrato de gesto, pelo qual o primeiro exercer
o controle estratgico, posio plenamente justi-
fcada desde que invista recursos oramentrios
e fnanceiros, o que dever demandar resultados
de acordo com os objetivos estabelecidos pelas
polticas pblicas.
Acresam-se outras, tambm de igual importn-
cia, a exemplo de: fortalecimento da capacidade
regulatria do Estado, particularmente sobre os
setores produtivos objeto de privatizao de empre-
sas estatais, mediante criao de agncias regu-
latrias, especialmente nas atividades exploradas
por concesso estatal; melhoramento do desempe-
nho da prestao de servios pblicos tpicos de
Estado, em atividades como arrecadao, segu-
rana e previdncia social, mediante implantao
de agncias executivas, com maior autonomia
administrativa e controle com nfase nos resul-
tados alcanados, mediante contrato de gesto;
profssionalizao do servidor, com educao per-
manente, avaliao de desempenho e participao
ANA MARIA MENEZES FERREIRA, LDIA BOAVENTURA PIMENTA, LUIZ CARLOS DOS SANTOS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009 141
em programas de melhoria contnua dos processos
de trabalho; racionalizao e readequao do perfl
e a distribuio do quadro de servidores; moderni-
zao da legislao do servidor, revendo privilgios,
propondo ao Legislativo emendas prpria Consti-
tuio, contemplando, particularmente, o estabele-
cimento de restries s aposentadorias precoces
e reviso de benefcios descabidos, fxados na
legislao vigente; controle de custos via implan-
tao de sistemas gerenciais; reviso da legislao
que disciplina as compras e contrataes, visando
obteno de preos melhores e tcnica, assim
como agilizao de procedimentos requeridos e
aplicao das Tecnologias da Informao e Comu-
nicao (TICs), objetivando a melhoria da gesto,
de modo a possibilitar a disseminao do trnsito
de documentos por meio eletrnico e o acesso com
rapidez, por exemplo.
EFETIVAO DO ESTADO GERENCIAL: O
QUE FALTA?
inegvel que muitos pressupostos do dito
Estado gerencial foram implantados, alguns se
encontram em fase de implementao e outros, de
suma importncia, faltando, por parte dos poderes
pblicos, imediata adoo.
Dentre os pontos da reforma, pode-se elencar:
algumas relevantes privatizaes, outras desne-
cessrias e com preo muito abaixo de mercado;
ampliao do quadro de servidores pblicos,
democratizando as oportunidades de acesso ao
servio estatal (porque provido na esfera da Unio
por concurso, que em muitos rgos da administra-
o direta e indireta estavam em estado de suca-
teamento da mquina administrativa, todavia, sem
ressonncia na maioria dos estados e municpios,
que vm adotando a prtica do preenchimento via
Regime Especial de Direito Administrativo [REDA],
numa clara subverso da ordem em vez de exce-
o passou a constituir-se em regra). A Constitui-
o brasileira taxativa, as excees somente so
admissveis em situaes de emergncia e dentro
do que a Carta Magna de 1988 dispunha.
Ainda concernente aos avanos, citam-se: lei
de improbidade administrativa, lei de licitaes e de
contratos (Lei Federal 8.666/93 e suas alteraes
e, no mbito do Estado da Bahia, a Lei Estadual
n 9.433/2005, muito mais futurista em relao
lei federal, porque verticaliza procedimentos sobre
convnios e a modalidade prego presencial ou
eletrnico); eliminao, em parte, do nepotismo no
servio pblico, tendo em vista que o referencial
to-somente o dirigente mximo do poder, da esfera
ou de rgos da administrao direta, indireta (fun-
daes ou autarquias), empresa pblica ou socie-
dade de economia mista; implantao da reforma
previdenciria, ainda que discriminando servidores
da ativa e inativos, dentre outras.
Mas h muito a avanar. Por exemplo, no campo
dos direitos sociais, permanecem as disparidades,
quer econmicas, quer sociais, bem como aque-
las vinculadas a gnero, etnia, culturais, literrias
e artsticas. As regies Norte e Nordeste do Brasil
no tm o mesmo tratamento das regies Sul e
Sudeste, ou so tratadas, em muitos casos, igual-
mente, quando suas condies so desiguais.
O princpio da igualdade jurdica substantiva ou
material ainda no se efetivou; neste sentido, at
o presente momento o Congresso Nacional no
deliberou sobre reserva de vagas para estudantes
oriundos de escolas pblicas em processos sele-
tivos, visando o acesso educao superior em
instituies pblicas, tampouco a questo dos per-
centuais destinados aos afrodescendentes, ndios
e portadores de necessidades especiais.
Assinale-se que, em razo da inrcia dos pode-
res Executivo e Legislativo, algumas universida-
des, a exemplo da Universidade Estadual do Rio
de Janeiro (UERJ) e da Universidade do Estado
da Bahia (UNEB), desde 2002 implantaram cotas
ou reservas de vagas lastreadas na autonomia
didtico-cientfca, administrativa, fnanceira e
patrimonial, conferidas pela Carta Magna, mas que
necessitam, segundo alguns juristas, de lei que as
regulamentem.
Incentivos produo cientfca e tecnolgica
para o desenvolvimento de pesquisas nas uni-
versidades do Norte/Nordeste e Centro-Oeste do
ESTADO GERENCIAL: A NECESSIDADE DA CONCRETUDE DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE EM PROL DA COLETIVIDADE
142 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009
pas uma premente necessidade. No se pode,
linearmente, aplicar os mesmos indicadores de
desempenho de regies mais avanadas s insti-
tuies instaladas naquelas menos desenvolvidas,
sob pena de estar tratando desiguais igualmente.
Alguma poltica compensatria h de ser imple-
mentada, evidentemente em consonncia com os
princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
at que as academias situadas nas regies menos
desenvolvidas possam chegar ao patamar daque-
las sediadas no Sul/Sudeste brasileiro.
Cabe enfatizar, em boa hora, a Lei n 11.473/2009,
do Estado da Bahia, que permite a participao de
docentes e servidores tcnico-administrativos em pro-
gramas e projetos de cunho social, bem como con-
sultoria, de carter eventual, sem que se constituam
duplicidade de pagamento, j que as aes a serem
desenvolvidas no afetaro os encargos da docncia,
arrolados no Plano Individual de Trabalho (PIT).
Porm, as reas administrativa, orament-
ria, fnanceira e patrimonial dos poderes e esfe-
ras estatais necessitam, com urgncia, de marcos
regulatrios consentneos com os paradigmas da
administrao pblica gerencial, visando celeri-
dade, efcincia, efccia, efetividade, em suma,
satisfao dos cidados.
A ttulo de exemplifcao, vrios so os artigos
da Carta Magna promulgada em 1988, conside-
rada por muitos como um avano no campo dos
Direitos Fundamentais da Pessoa Humana, reque-
rendo, pois, do Congresso Nacional e do Poder
Executivo regulamentao para tornarem efetivos
os direitos dos cidados. Ah! de bom alvitre lem-
brar que no foram concretizadas as reformas
poltica, do Judicirio, tributria e muitas outras,
to propaladas e defendidas por partidos polticos
que hoje esto no poder.
Cabe enfatizar a carga excessiva de passos buro-
crticos em diversos procedimentos administrativos,
fnanceiros, oramentrios, patrimoniais, judicirios,
policiais, entre outros. Como conceber e aceitar do
Poder Judicirio a exigncia de autenticao de
documentos? Afnal, o servidor no tem f pblica?
Este, a partir de um documento original, no poderia
registrar na cpia deste confere com o original?
E as leis que disciplinam a execuo oramen-
tria e fnanceira na administrao pblica com
mais de 40 anos de vigncia, a exemplo da Lei
Federal n 4.320/64; do Decreto-Lei n 200/67 e de
tantos outros institutos legais e/ou normativos? A
execuo oramentrio-fnanceira no poderia ser
mais gil sob normas atualizadas? Os prazos da
Lei Federal 8.666/93 no poderiam ser reduzidos
de forma a tornar a mquina estatal mais clere?
Registre-se que estados e municpios devem
regular as relaes estatais com organizaes
no-governamentais de apoio a exemplo de funda-
es, institutos, associaes e demais congneres,
principalmente junto s universidades, centros de
pesquisa, centros universitrios e faculdades iso-
ladas mantidas pelo setor pblico, para fomentar o
ensino, pesquisa e extenso, a exemplo do que fora
realizado no plano da Unio, por considerar que
essas entidades so parceiras do poder pblico,
desde que as aes contratadas ou conveniadas
guardem nexo com a fnalidade descrita nos seus
estatutos (entidades), e sejam compatveis com os
estatutos e regimentos das academias.
Enfm, h muito que acelerar em termos de
desburocratizao, sem, contudo, desprezar os
princpios do direito pblico, em especial do direito
administrativo. Deve-se ter sempre como bssola
o Estado gerencial que exige legalidade em seus
atos, porm com efcincia voltada a resultados,
de maneira tal que os cidados sintam-se satisfei-
tos nos seus direitos.
A burocracia exacerbada deve ser imedia-
tamente banida; as TICs esto disposio do
Estado, tornando as relaes, os processos em
tempo real. Tomando-se como exemplo o pro-
cesso de aquisio de bens ou o fornecimento/
prestao de servios, em plena sociedade con-
tempornea, a sensao que nada foi mudado
para transformar a realidade, conforme o caminho
crtico abaixo descrito:
o pedido da aquisio do bem ou da a.
prestao do servio encaminhado ao
dirigente;
caso o dirigente concorde com a aquisio, b.
o valor da respectiva despesa includo na
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009 143
programao oramentria e fnanceira do
exerccio;
segue para o rito da licitao, na modali- c.
dade mais adequada ao pleito, incluindo-se
a prazos legais, inclu-
sive de recursos;
elaborao do contrato; d.
publicao do extrato e.
do contrato no Dirio
Ofcial;
emisso do empenho; f.
pr-liquidao; g.
liquidao; h.
pagamento; i.
incluso do pagamento pela Secretaria da j.
Fazenda, no caso especfco do Estado da
Bahia;
autorizao pelo dirigente da administrao k.
pblica ou seu representante legal no Sis-
tema de Informaes Contbeis e Financei-
ras (SICOF) adotado no referido estado;
Confrmao do pagamento pela gerncia l.
fnanceira da administrao estatal;
gerao da Ordem Bancria Eletrnica (OBE), m.
e prazo de 48 horas para que o crdito n.
esteja disponibilizado na conta do fornece-
dor, contratado ou prestador de servio.
A pergunta que decorre dessa diocese : num
Estado gerencial, tal processualstica tem cabimento?
Por que no rever o marco regulatrio concernente
execuo oramentrio-fnanceira, institudo em 1964,
de maneira a facilitar a vida do cidado? Frise-se que
para efetivar a aquisio de bens, mercadorias ou
servio h de se combinar dois institutos legais Lei
Federal n 4.320/64 e Lei Federal 8.666/93 no mbito
da Unio, alm de uma variedade de Decretos, Por-
tarias e Instrues Normativas.
O Judicirio brasileiro uma instituio com
problemas srios e que necessitam ser resolvi-
dos, caso o pas pretenda tornar-se uma economia
moderna e uma democracia plena. A efetividade
da poltica econmica depende do desempenho
do Judicirio. Afnal, ele deve proteger a pro-
priedade e os direitos contratuais, reduzindo a
instabilidade da poltica econmica, coibindo a
expropriao pelo Estado; Judicirio forte, inde-
pendente, imparcial, gil e previsvel estimula o
investimento, a efcincia e o progresso tecnol-
gico. Se o Legislativo no age, ento o Judicirio
poder contribuir rumo
concretizao dos direi-
tos sociais inseridos na
Carta Magna de 1988,
ancorados nos princpios
constitucionais, aplican-
do-se as fontes do direito
ao caso concreto, at que
o Poder Legislativo exera a sua funo primor-
dial: legislar, regulamentar o que est pendente.
Conforme Costa (2008), no obstante alguns
avanos persistentes e os eventuais recuos, a
administrao pblica se modernizou, ganhando
em efcincia, especializao tcnica, moralidade,
publicidade e transparncia. Entretanto, esse
processo de transformao sempre deixou em
segundo plano a questo democrtica e a teleolo-
gia das reformas e da prpria mquina pblica.
Ressalte-se que mesmo no campo da transpa-
rncia, o Estado precisa avanar. Os demonstra-
tivos, balanos, dentre outros expedientes, devem
ser claros, simples para toda a populao; no
somente a uma parcela de tecnocratas. Acrescen-
te-se que as polticas estatais devem ser essencial-
mente pblicas, e no polticas governamentais,
concebidas em gabinetes fechados. A sociedade
deve participar ativamente, principalmente nos Pla-
nos Purianuais (PPAs), Leis de Diretrizes Oramen-
trias (LDOs), Leis Oramentrias Anuais (LOAs),
no Planejamento Estratgico, no Plano Diretor
Urbano, dentre outros deveres da coletividade.
CONCLUSO
Retomando-se a pergunta central deste artigo:
identifcar se o Estado, dito gerencial, vem aten-
dendo as expectativas do povo, diante dos novos
cenrios de uma sociedade em constante transfor-
mao. Chega-se concluso que, desde a ltima
dcada do sculo passado, alguns passos foram
O Judicirio brasileiro uma
instituio com problemas srios
e que necessitam ser resolvidos,
caso o pas pretenda tornar-se
uma economia moderna e uma
democracia plena
ESTADO GERENCIAL: A NECESSIDADE DA CONCRETUDE DA EFICINCIA, EFICCIA E EFETIVIDADE EM PROL DA COLETIVIDADE
144 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.137-145, abr./jun. 2009
dados, mas longe de se afrmar que as expecta-
tivas de uma sociedade em contnua mudana
foram atendidas. A burocracia est arraigada,
necessitando de saltos quantitativos e qualitativos
para tornar o Estado gil.
A igualdade jurdica material, por outro lado,
deve ser perquirida, objetivando, pelo menos,
minorar as disparidades/desigualdades de toda
natureza, para que o Estado Social Democrtico de
Direito se efetive. Essa tarefa exige regime de cola-
borao Executivo, Legislativo, Judicirio e socie-
dade, juntos, buscando instrumentos legais justos
que atendam aos reclamos da coletividade, porque,
segundo Bobbio (1997 apud Villas-Boas, 2003, p.
2) A liberdade e a igualdade dos homens no so
um dado de fato, mas um ideal a perseguir; no so
uma existncia, mas um valor, no so um ser, mas
um dever-ser. Nessa dimenso, buscando-se Bar-
bosa (2001), [...] Tratar com desigualdade a iguais
ou a desiguais com igualdade, seria desigualmente
fagrante, e no igualdade social.
Segundo Pereira (2008), a modernizao da
administrao pblica, num sentido amplo, deve
buscar de forma permanente a estruturao de
um modelo de gesto que possa atingir os seus
diversos objetivos, tendo como preocupao
de fundo a questo da sustentabilidade, como
por exemplo: melhorar a qualidade da oferta de
servios populao; elevar a transparncia e
combater a corrupo; promover a valorizao
do servidor pblico; desburocratizar processos
e procedimentos. Portanto, quanto ao objetivo
deste estudo evidenciar a necessidade de o
Estado promover, junto ao Poder Legislativo, a
criao e regulamentao de institutos legais e
normativos, compatveis com os paradigmas da
sociedade contempornea, a qual exige agili-
dade, efcincia, efccia, efetividade do poder
pblico na prestao de servios coletividade
depreende-se que ainda h muito por fazer
para que se chegue a caracterizar o Estado numa
dimenso gerencial, tendo em vista os saltos a
serem empreendidos, notadamente nos aspec-
tos sociais, propiciando a igualdade entendida
como equalizao dos diferentes. Este deve ser o
lema, um ideal permanente e perene dos homens
vivendo em sociedade.
Corroborando Atchabahian (2004), o Brasil para
tornar-se uma nao rica e de todos deve trilhar o
caminho da democratizao das oportunidades,
onde todos os cidados tenham possibilidades de
competir equanimente. O Estado gerencial tem
na sua gnese essa misso. Ento, que sejam
implementadas polticas pblicas voltadas aos
cidados; que a gesto do conhecimento seja
posta de forma a possibilitar o desenvolvimento
regional e local, a fm de minorar as discrepncias
socioeconmicas.
Afnal, o setor pblico, diferentemente do setor
privado, no escolhe os seus clientes, mas neces-
sita melhorar os seus sistemas de planejamento
para identifcar de forma clara as demandas e
necessidades de cada segmento da populao.
Finalmente, assinale-se que longe de esgotar a
matria to ampla, este artigo apenas trouxe baila
refexes sobre a necessidade do aperfeioamento
da mquina estatal, revelando pontos/aspectos
que precisam ser trabalhados numa perspectiva de
modernizao do Estado, da gesto pblica, con-
trole social, transparncia, desburocratizao, ela-
borao de marcos regulatrios compatveis com
a sociedade contempornea e em perfeita sintonia
com os problemas socioeconmico-ambientais nas
defnies das polticas pblicas.
REFERNCIAS
ARATO, Andrew; COHEN, Jean. Civil Society and Political
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 147
BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Coordenador geral do Sindicato dos Trabalhadores do Servio Pblico no Estado
da Bahia (Sintsef-BA); secretrio de relaes internacionais da Confederao dos
Trabalhadores do Servio Pblico Federal (Condsef) e membro do Conselho Gestor
da Agenda do Trabalho Decente da Bahia e analista tributrio da Receita Federal do
Brasil. edpitanga@gmail.com
B
Pedagogo, especialista em Superviso Escolar pela Universidade Federal do Piau
(UFPI); secretrio de fnanas da Confederao dos Trabalhadores no Servio P-
blico Federal e Diretor da Central nica dos Trabalhadores (CUT Nacional). pedro.
armengol@uol.com.br
C
Doutoranda em Desenvolvimento Regional e Urbano e mestre em Anlise Regional
pela Universidade Salvador (Unifacs). vanpitanga@gmail.com
Reforma do Estado e servio pblico:
a negociao coletiva em debate
Edvaldo Pitanga
A
Pedro Armengol
B
Vanusa Lopes
C
Resumo
O presente artigo buscou discutir a negociao coletiva como
instrumento necessrio e imprescindvel democratizao das
relaes de trabalho no setor pblico e os efeitos na sociedade.
Para isso, fez-se necessrio identifcar e analisar as reformas
ocorridas no Brasil ao longo do sculo XX: 1930, no governo
Getlio Vargas, implantou-se a administrao burocrtica; no
governo JK, criao da Comisso de Simplifcao Burocrtica
e da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos; em 1967
o Decreto-Lei 200; nos anos 1970, criao da Secretaria da
Modernizao (Semor); em 1980, a criao do Ministrio da
Desburocratizao e o Programa Nacional de Desburocratizao,
e por ltimo, em 1995, foi criado o Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE) e lanado o Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). Tais reformas do
Estado e da Administrao Pblica brasileira nos levaram a concluir
que os trabalhadores do servio pblico e, consequentemente, o
servio pblico de qualidade no foram prioridades para o nosso
Estado. Um desdobramento desta falta de prioridade por parte do
Estado a viso negativa que a sociedade brasileira tem, tanto
do trabalhador quanto do servio pblico.
Palavras-chave: Reforma do Estado. Administrao Pblica
brasileira. Servio pblico. Relaes de trabalho. Negociao
coletiva.
Abstract
This paper seeks to discuss collective bargaining as a
necessary and indispensable instrument for democratizing
labour relations in the public sector and its effects on society.
It was therefore necessary to identify and analyse the reforms
that took place in Brazil during the 20th century: Getlio
Vargas government introduced bureaucratic administration
in 1930; The Bureaucratic Simplifcation and Studies and
Administrative Projects Commissions were created in
Juscelino Kubitscheks government; Decree-Law 200 in
1967; creation of the Department of Modernization (Semor)
in the 1970s; creation of the Ministry for Debureaucratization
and National Debureaucratization Programme in 1980 and,
lastly, the Ministry of Federal Administration and State Reform
(MARE) was created and Directive State Apparatus Reform
Plan (PDRAE) launched in 1995. These State and Brazilian
Public Administration reforms lead us to conclude that public
service workers and, consequently, a quality public service
were not State priorities. A breakdown of this lack of State
priority provides the negative vision that Brazilian society has
both of workers and the public service.
Keywords: State Reform. Brazilian Public Administration.
Public service. Labour relations. Collective bargaining.
INTRODUO
Hoje quase unnime o argumento de que s
pode haver reforma que produza um Estado
ativo, competente e democrtico se ela trou-
xer consigo uma sociedade civil igualmente
forte, ativa e democrtica [...] (NOGUEIRA,
2005, p. 58)
Ao longo do sculo XX, vrias foram as iniciativas
ou tentativas de promover reformas administrativas
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
148 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
no Estado, visando sua modernizao ou sua ade-
quao s exigncias momentneas.
Nos anos 1930, durante o governo Vargas e con-
duzido por Mauricio Nabuco e Luiz Simes Lopes,
surge o modelo de administrao burocrtica e,
com ele, a criao das primeiras carreiras burocr-
ticas e o concurso pblico como forma de ingresso
no servio pblico.
Durante o governo JK foram criadas a Comisso
de Simplifcao Burocrtica, para elaborar proje-
tos voltados para reformas globais e a descentra-
lizao de servios, e a Comisso de Estudos e
Projetos Administrativos, para realizar estudos para
simplifcao dos procedimentos administrativos e
reformas ministeriais.
Em 1967, buscando uma melhor operacionali-
zao administrativa por meio da descentralizao
funcional, o Decreto-Lei 200 transferiu as ativida-
des para as autarquias, sociedades de economia
mista, fundaes e empresas pblicas. Instituiu-se
o planejamento e o oramento, a desconcentrao
e descentralizao, a sistematizao, o controle e
a coordenao, como princpios da racionalidade
administrativa. Nesse momento ocorre a expanso
da administrao indireta, que objetivava uma maior
fexibilidade nas atividades econmicas do Estado.
Nos anos 1970 foi criada a Secretaria da Moder-
nizao (Semor), que implantou novas tcnicas de
gesto, em particular na administrao de recursos
humanos. Nos anos 1980 foi criado o Ministrio da
Desburocratizao e o Programa Nacional de Des-
burocratizao que, aos moldes do governo JK,
tinha como objetivo a melhoria e simplifcao dos
processos administrativos, a promoo da efcin-
cia, a descentralizao da autoridade, entre outras.
Em 1995, no governo Fernando Henrique Car-
doso, foi criado o Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado (MARE) e lanado
o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE).
Essa reforma, que [...] estacionou nos limites
da propalada desconstruo neoliberal do Estado
[...] (NOGUEIRA, 2005, p.53), identifcava retroces-
sos provocados pela Constituio de 1988 por [...]
promover um engessamento do aparelho estatal,
ao estender para os servios do Estado e para
as prprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no
ncleo estratgico do Estado [...] (BRASIL, 1995,
p. 21) e por abandonar o [...] caminho rumo a uma
administrao pblica gerencial e a reafrmao
dos ideais da administrao pblica burocrtica
clssica (BRASIL, 1995, p. 21). O PDRAE cita
como exemplo desse abandono a estabilidade dos
trabalhadores civis e a aposentadoria integral [...]
sem correlao com o tempo de servio ou com
a contribuio do servidor [...] (BRASIL, 1995, p.
22), que compreende como privilgios e ingerncia
patrimonialista.
A reforma administrativa brasileira levada a
efeito nesse perodo, tem suas razes no modelo
doutrinrio da nova gerncia pblica (new public
management), criado a partir das premissas do
neoliberalismo, inspirado no economista ingls
John Williamson, que relacionou as polticas que o
governo dos EUA preconizava para a crise econ-
mica dos pases da Amrica Latina, tambm conhe-
cido como Consenso de Washington.
Segundo essas premissas, o funcionamento da
economia deve ser entregue s leis de mercado.
Seus defensores pregam que a presena estatal na
economia inibe o setor privado e freia o desenvol-
vimento. Portanto, para contornar essa situao as
seguintes medidas deveriam ser adotadas:
abertura da economia por meio da liberaliza- a.
o fnanceira e comercial e da eliminao de
barreiras aos investimentos estrangeiros;
amplas privatizaes; b.
reduo de subsdios e gastos sociais por c.
parte dos governos;
desregulamentao do mercado de traba- d.
lho, para permitir novas formas de contrata-
o que reduzam os custos das empresas e
dos governos.
Em resumo, o Estado teria que ser reestruturado
para se tornar mais gil, menor e custar menos,
independentemente do impacto social negativo que
isso viria a causar.
As experincias de reformas do Estado no Brasil,
ou suas tentativas, tornam evidente uma similaridade
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 149
entre elas: foram realizadas buscando uma adaptao
do Estado ao estgio de acumulao capitalista ao se
limitar ao mbito da gesto e do aparato administra-
tivo, deixando de lado outras dimenses como a tico-
poltica e a construo de um Estado democrtico,
que combine desenvolvimento com justia social.
Precisamos reformar as reformas levadas a
cabo, adicionando elementos at agora no consi-
derados, introduzindo atores at agora ignorados,
colocando em evidncia parmetros e critrios at
agora esquecidos.
Uma nova abordagem da reforma do Estado
e da Administrao Pblica que inclua a negocia-
o coletiva no setor pblico como instrumento
necessrio e imprescindvel democratizao das
relaes de trabalho e construo de um Estado
democrtico. disso que trataremos neste artigo.
SERVIOS PBLICOS DE QUALIDADE X
EMPREGO PBLICO
A Emenda Constitucional 19, de 1998, introduziu
o princpio da efcincia na Administrao Pblica.
Note-se que foi considerada somente para a gesto
pblica e no para a prestao dos servios pbli-
cos prestados sociedade ou para a relao do
Estado com os seus trabalhadores.
Ao observarmos o contingente de trabalhado-
res da mquina pblica brasileira constatamos ser
insufciente para a prestao de servios pblicos
de qualidade.
Vejamos a pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (IPEA), realizada em maro
de 2009, conforme Tabela 1.
Em resumo, pode-se afrmar que os dados
apontados nesta comparao internacional
revelam que a participao do emprego p-
blico no Brasil pequena, tanto se compa-
rada com os pases desenvolvidos, como
tambm se comparada a pases latino-ame-
ricanos. Portanto, no h razo para se
afrmar que o Estado brasileiro seja um
Estado inchado por um suposto exces-
so de funcionrios pblicos (grifo nosso).
(BRASIL, 2009, p. 6).
Ainda na mesma pesquisa, conforme Tabela 2,
verifcamos que a regio Sudeste concentra quase
a metade dos trabalhadores do setor, sem, contudo,
apresentar qualidade superior s demais regies.
No atual contexto de crise, em especial,
justamente o momento para se discutir o pa-
pel que pode assumir o emprego pblico na
sociedade brasileira. Em primeiro lugar e
dado que os indicadores no revelam incha-
mento do Estado brasileiro, quer seja sob
o ponto de vista de sua comparao com o
tamanho da populao ou com relao ao
mercado de trabalho nacional -, existe es-
pao para a criao de ocupaes emergen-
ciais no setor pblico brasileiro [...]. (BRASIL,
2009, p. 16).
Tabela 1
Emprego pblico (*) em relao ao total de
ocupados (em %) 2005
Alemanha (**) 14,7
Austrlia 14,4
Blgica 19,5
Canad 16,3
Dinamarca 39,2
Frana (**) 24,9
Estados Unidos 14,8
Finlndia 23,4
Venezuela (***) 16,6
Argentina (***) 16,2
Uruguai (***) 16,3
Panam (***) 17,8
Brasil 12,5
Fonte: OCDE e PNAD, no caso brasileiro (2006).
(*) no sentido mais amplo, ou seja, inclui administrao direta, administrao in-
direta e
estatais de todo tipo.
(**) nos casos da Frana e da Alemanha, dados de 1995 e 2000.
(***) Fonte: CEPAL, dados de 2006.
Tabela 2
Ocupados no Setor Publico - 2007
Regio Abs. %
Centro-Oeste 922.896 9,08
Nordeste 2.691.932 26,47
Norte 883.638 8,69
Sudeste 4.179.463 41,10
Sul 1.490.751 14,66
Brasil 10.168.680 100,00
Fonte: Elaborao prpria do IPEA a partir da PNAD (2007).
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
150 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
Este estudo do IPEA tambm revela que o
emprego pblico no Brasil, em comparao ao ano
de 2000 (12,7%), encontra-se praticamente estag-
nado em relao ao crescimento da populao.
Por outro lado, no basta
simplesmente expandir o
emprego pblico, neces-
srio que esta expanso
venha acompanhada de
uma verdadeira poltica de
recursos humanos que leve
em conta a demanda da
sociedade pelos servios pblicos e vinculada s
polticas pblicas traadas para esse atendimento.
Isso signifca a valorizao dos servios pblicos e
dos trabalhadores do setor.
Para que isso acontea precisamos retomar o
conceito de que todas as atividades do setor pblico
so tpicas de Estado, e, no somente algumas
como pregava o neoliberalismo. Portanto, dever
estar submetida a esta lgica a instituio de pla-
nos de carreiras, cargos e salrios; a poltica sala-
rial; a Previdncia; a estabilidade como garantia do
exerccio da funo pblica; e a paridade de remu-
nerao entre ativos e aposentados, entre outras.
A afrmativa anterior apresenta a dimenso do
amplo processo negocial a ser estabelecido. Pro-
cesso esse que exige o controle social sobre a qua-
lidade dos servios pblicos, a quem as relaes
de trabalho no Estado esto indissociavelmente
ligadas. Portanto, imprescindvel a criao de
uma instncia consultiva e, principalmente, mode-
radora dos confitos existentes nessas relaes,
integrada pela sociedade civil organizada, pelos
gestores pblicos e pelos representantes das enti-
dades sindicais.
RELAES DE TRABALHO NA FUNO
PBLICA
Do Brasil Colnia, passando pelo Brasil Imprio e
Brasil Repblica aos dias atuais, a histria da admi-
nistrao pblica brasileira marcada pela exces-
siva centralizao do poder nas mos do Executivo.
Se no Brasil Colnia os cargos pblicos eram pro-
priedade do Rei que os distribua de acordo com
sua vontade e seus interesses , no Brasil Imprio
a administrao pblica tinha como uma das suas
principais funes a defesa
e sustentao da Corte.
A proclamao da
Repblica em 1888 no
traz nenhuma modifcao
nessa estrutura. O preenchi-
mento do cargo pblico se
dava por meio dos acordos
polticos, o que gerava uma total submisso aos
interesses da oligarquia dominante (ARMENGOL,
2008, p. 10).
Historicamente, a no separao entre o que
pblico e o que privado no Brasil, surge com
o processo de formao da administrao pblica
brasileira, uma vez que os cargos pblicos eram
comprados da coroa portuguesa.
A partir da industrializao no Brasil, com a crise
enfrentada pela burguesia agrria, esta procurou
manter seu poder na esfera poltica, garantindo
que seus membros fossem nomeados para exercer
a direo nos rgos pblicos. A transferncia da
tradio patriarcal para a esfera do servio pblico
imprimiu e consolidou, ao longo dos cinco sculos,
essa caracterstica no servio pblico brasileiro,
que a no distino entre o pblico e privado.
A conformao de tais relaes ensejou para o
servio pblico a prtica do clientelismo e do patri-
monialismo e, no raras vezes, do nepotismo. Com
a introduo de tais prticas, ao contrrio de serem
perseguidos parmetros de racionalidade e impes-
soalidade na gesto do que de carter pblico
estatal, paulatinamente foi sendo enraizada e apro-
fundada a prevalncia de interesses privados sobre
os interesses pblicos. De forma que, em vez de
se aproximar das demandas sociais, o servio
pblico estava voltado para atender os interesses
particulares.
O servio pblico nasce marcado, assim, pela
distncia entre trabalhadores do setor pblico e
sociedade. As relaes de trabalho sero marca-
das pela unilateralidade, uma vez que o governo
[...] estudo do IPEA tambm revela
que o emprego pblico no Brasil,
em comparao ao ano de 2000
(12,7%), encontra-se praticamente
estagnado em relao ao
crescimento da populao.
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 151
quem defne as relaes e condies de trabalho.
Embora integrem o conjunto dos trabalhadores, os
que fazem parte do setor pblico no dispem dos
direitos que a maioria dos trabalhadores tem asse-
gurado em Lei, situao que
perdurou at a Constituio
de 1988. Porm, as inova-
es constitucionais no
abrangem o direito nego-
ciao coletiva e ao Fundo
de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), sendo a incompletude de direitos
uma das marcas diferenciais de suas relaes de
trabalho (COSTA, 2008, p. 219-220).
DE 1988 PRA C... E DA INCOMPLETUDE DE
DIREITOS
O fnal da dcada de 1970 e os anos 1980 foram
marcados pelas lutas pelo fm da ditadura militar e
em prol da redemocratizao do pas. Na esteira
dessas lutas os trabalhadores do setor pblico, at
ento alijados de qualquer forma de expresso de
seus interesses e anseios comuns bem como dos
meios prticos de lutar por eles , buscam o reco-
nhecimento desses direitos.
A efervescncia vivida pela classe trabalhadora
brasileira, construindo a sua reorganizao sindical
e, principalmente, conquistando o status de atores
sociais, at ento negado pelo perodo de exceo,
encontra os trabalhadores do setor pblico dispos-
tos a cerrar fleiras.
Mesmo sem direito organizao sindical, diver-
sos segmentos do servio pblico, a partir das orga-
nizaes existentes no seu meio todas de carter
assistencial ou recreativo mobilizam-se, fazem
greve e foram a Administrao Pblica a negociar
e a atender suas reivindicaes, inaugurando uma
nova fase no relacionamento do Estado com seus tra-
balhadores e mostrando para os governos e a socie-
dade que inevitvel uma mudana nesse campo.
Se por um lado a Constituio de 1988 consa-
grou o direito dos trabalhadores do setor pblico a
reunirem-se em sindicatos, e por consequncia, o
direito a greve, por outro, o Direito Administrativo
vigente no permitiu, e ainda no permite, a con-
dio do servidor pblico como sujeito dotado de
autonomia.
O servidor, diferentemente do
setor privado no um ser que
tem vontade, que vende sua for-
a de trabalho, que tem vontade,
necessidade, interesses; ele ape-
nas o rgo da administrao.
Ele um no ser nesse sentido
[...], ele no vai contratar direitos e obriga-
es, como na relao celetista contratual do
setor privado (RANDS 2001, p. 311).
O trabalhador do servio pblico, enquanto
agente social, responsvel pelos servios pbli-
cos, ainda no se deu conta, na sua maioria, de
seu papel. O Estado e a sociedade brasileira reafr-
mam constantemente um discurso de incapacidade
advinda do prprio trabalhador.
Essa viso ideolgica, que considera o servidor
como se fosse apenas uma pea da grande
mquina, se apia na fragmentao do traba-
lho humano, produtora de um servidor aliena-
do, incapaz de vincular o seu trabalho ao seu
papel social, fazendo-o entender sua atividade
como um meio, ao mesmo tempo, medocre e
seguro de sobreviver, porm, desinteressante
e penoso (ARMENGOL, 2008, p. 11).
O direito negociao pblica, no setor pblico,
muito timidamente exercido e, quando o , sofre
restries de toda sorte, em razo do fato de que
para ter o resultado da negociao coletiva exig-
vel juridicamente, deve esse ser transformado em
ato administrativo vlido, exarado pela autoridade
competente geralmente o Chefe do Executivo ,
ou diretamente, por Decretos, Portarias e outros
Atos. Ou indiretamente, por meio do envio de Pro-
jeto de Lei Casa Legislativa, como exemplo, a
concesso de reajuste salarial. Sofre restries em
razo, tambm, do entendimento cultural doutrin-
rio e jurisprudencial dominante, no sentido de que a
unilateralidade do estabelecimento das condies
de trabalho no Servio Pblico, pelo administrador,
seria da natureza ontolgica do mesmo.
O direito negociao pblica, no
setor pblico, muito timidamente
exercido e, quando o , sofre
restries de toda sorte
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
152 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
Oriundo da Constituio de 1988, o Regime
Jurdico nico (RJU) institudo pela Lei 8.112/90
reivindicao do movimento sindical dos tra-
balhadores do servio pblico federal defendia
estender a todos os mesmos direitos e deveres e,
ainda, garantir uma relao de trabalho negocial.
Sob essa infuncia, o Congresso aprovou a tese
da negociao coletiva, e tambm derrubou o veto
do governo Collor matria. Mas o Supremo Tri-
bunal Federal (STF) a declarou inconstitucional. O
resultado foi a vigncia de um instrumento jurdico
atrasado e autoritrio, e que garantiu a unilaterali-
dade da relao na funo pblica, submetendo os
trabalhadores vontade exclusiva do Estado.
Portanto, nosso modelo no permite o desen-
volvimento de um sistema de relaes maduro,
em que as partes possam negociar em relativa
igualdade de condies. O regime estatutrio que
domina a Administrao Pblica avesso, por natu-
reza, a qualquer grau de liberdade contratual, dado
seu carter impositivo, com total predominncia da
Administrao Pblica.
Compreende-se que a liberdade contratual deva
sofrer limitaes, haja vista as fnalidades do ser-
vio pblico, que destinado aos interesses da
coletividade e no aos interesses exclusivos dos
trabalhadores do setor. No entanto, isto no signi-
fca que estes devam ser tratados como servos. E
sim como cidados livres, sujeitos de direitos.
necessrio, portanto, que se estabelea um sis-
tema contratual, legalmente delineado, obedecendo
aos princpios constitucionais, e com previso de pro-
cedimentos negociais: do objeto e alcance da nego-
ciao; seus nveis de abrangncia e de articulao;
os efeitos jurdicos dos acordos em cada nvel; os
modos de soluo dos impasses, bem como a defni-
o da possibilidade e contornos da arbitragem e/ou
mediao. Voltaremos a ele mais frente.
A CONSTRUO DA ORGANIZAO SINDICAL
NO SETOR PBLICO
Em 2009, a Constituio brasileira alcana a sua
maioridade. E, passados esses 21 anos, algumas
interrogaes acerca da relao do Estado com
seus trabalhadores ainda no foram respondidas.
Uma delas a que diz respeito a esse extenso
lapso de tempo da sua promulgao at hoje, sem
que tenham sido regulamentados, em lei ordinria,
alguns dispositivos constitucionais referentes s
relaes de trabalho.
Para responder a esta pergunta, e outras ainda
pendentes, voltamos ao fnal da dcada de 1980 e
aos anos 1990 para contextualizar o ambiente e a
poca em que se inicia a infexo nas relaes do
Estado brasileiro com seus trabalhadores.
Assim que, enquanto aqui os trabalhadores do
setor pblico avanam em suas conquistas consti-
tucionais, no planeta Terra a concepo neoliberal
vai se consolidando e se tornando hegemnica.
A campanha presidencial de 1989, polarizada
entre os candidatos Lula e Collor, evidencia propos-
tas diametralmente opostas. De um lado repre-
sentada pelo candidato Lula a proposio de um
governo democrtico-popular. De outro represen-
tado pelo candidato Collor uma proposta de ins-
pirao francamente neoliberal, propondo o Estado
mnimo e identifcando nos trabalhadores do setor
pblico as mazelas da gesto pblica e do pssimo
servio pblico prestado sociedade. Lembremos
que o mote da campanha de Fernando Collor era a
caa aos marajs. Vitoriosa essa segunda propo-
sio, tem-se o incio dos ataques ao Estado e aos
seus trabalhadores.
Instala-se um clima de terror, via demisses e
disponibilidades dos trabalhadores, desaparelhando
o Estado dos agentes condutores das suas polticas
pblicas. Etapa essa interrompida pelo impeach-
ment do presidente Collor, acusado de corrupo.
Aps breve interregno com o governo Itamar
Franco, tem incio a segunda etapa da implantao
do projeto neoliberal, com a eleio do presidente
Fernando Henrique Cardoso, que a conduz com
maior competncia. Nos oito anos de seu governo,
o Estado e os servios pblicos sofreram alteraes
estruturais que at hoje permanecem nominados
de entulhos da era FHC.
No que diz respeito s relaes de trabalho
do setor pblico, pode-se elencar a retirada de 58
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 153
criou as condies necessrias para se discutir
e se apresentar propostas para a refundao do
Estado e para a universalizao dos servios pbi-
cos de qualidade para todos, tendo como pilar fun-
damental a democratizao
das relaes de trabalho no
setor pblico, sob o controle
da sociedade. o que trata-
remos a seguir.
NEGOCIAO COLETIVA:
AS EXPERINCIAS
OCORRIDAS
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sinto-
nia com os preceitos neoliberais do governo Collor
de Mello, considera inconstitucional a negociao
coletiva no setor pblico e frustra a conquista dos
trabalhadores inserida na Lei 8.112/90, conhecida
como Regime Jurdico nico (RJU).
Nos oito anos do governo Fernando Henri-
que, a Reforma Administrativa conduzida pelo
ministro Bresser Pereira, a pretexto de moder-
nizar a Administrao Pblica, se restringiu
a eliminar as conquistas sociais dos trabalha-
dores e da populao: com a retirada do texto
constitucional dos direitos trabalhistas e a
reforma do aparelho estatal, com a extino e/
ou fuso de rgos pblicos, tambm citados
anteriormente.
Mesmo luz do posicionamento do STF e da
orientao poltica do governo, e fruto da luta das
entidades sindicais do setor pblico, foram constru-
das experincias ricas e importantes de negocia-
o no setor. A saber:
Mesa de Negociao do Instituto de Assis- a.
tncia Mdica ao Servidor Pblico Estadual
(IAMSPE) SP;
Mesa Nacional de Negociao do Sistema b.
nico de Sade (SUS);
Mesa de Negociao Permanente da Prefei- c.
tura de So Luiz (MA);
Sistema de Negociao Permanente (Sinp) d.
da Prefeitura de S. Paulo.
direitos consagrados em lei, a privatizao e/ou
extino/fuso de rgos pblicos, todos em preju-
zo da sociedade e dos trabalhadores do setor.
O que chama a ateno o fato de que a inci-
piente organizao sindical
no setor pblico, que bus-
cava modifcar uma relao
e um modelo de Estado pre-
existente, se v obrigada a
se contrapor a propostas de
transio para outro Estado,
defendido pelas classes
dominantes.
Nascemos num
momento turbulento, na transio para o ne-
oliberalismo. Pegamos oito anos de FHC, o
auge dessa poltica, e estamos na derrocada
desse pensamento. Chegamos maturidade
neste momento e somos chamados discus-
so que extrapola nossa pauta original de rei-
vindicaes. (Informao Verbal)
1
Para o sucesso do projeto neoliberal no Brasil,
passou-se ao largo qualquer proposta de demo-
cratizao das relaes de trabalho. Ao contrrio,
uma das premissas bsicas do neoliberalismo a
fragmentao das representaes das entidades
dos trabalhadores. E o governo Fernando Henri-
que, buscando tornar mais mnimo um Estado que
j no atendia s necessidades da sociedade,
leva a efeito no seu Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE) a criao das car-
reiras exclusivas de Estado surgindo os tra-
balhadores de primeira e segunda classe. Isto ,
uma poltica de recursos humanos sem nenhuma
vinculao com as necessidades da sociedade,
e sim do mercado, elevando exponencialmente
as terceirizaes e a precarizao do trabalho no
setor pblico.
A resistncia empreendida pelos setores com-
bativos do movimento sindical, no espectro de atu-
ao desses, capitaneados pela Central nica dos
Trabalhadores (CUT) e pela Confederao dos Tra-
balhadores no Servio Pblico Federal (Condsef),
1 Entrevista cedida por Edvaldo Andrade Pitanga.
Nos oito anos do governo
Fernando Henrique, a Reforma
Administrativa conduzida pelo
ministro Bresser Pereira, a pretexto
de modernizar a Administrao
Pblica, se restringiu a eliminar
as conquistas sociais dos
trabalhadores e da populao
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
154 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
MESA NACIONAL DE NEGOCIAO
PERMANENTE (MNNP) GOVERNO FEDERAL
Criada em 2003, primeiro ano do primeiro mandato
do governo Lula, por meio de Ato Legal, representa
um avano considervel nas relaes de trabalho
do Estado com seus trabalhadores. No protocolo
para instituio da referida Mesa, na sua justifca-
tiva, abaixo reproduzida na ntegra, constata-se uma
mudana radical na orientao poltica do Estado no
que se refere relao com seus trabalhadores:
Justifcativa
Em respeito cidadania
Uma premissa deve servir de paradigma para
os novos padres de relaes institucionais que
a Administrao Pblica Federal inaugura com as
organizaes de classe dos servidores pblicos por
meio do presente ato: o reconhecimento de que a
democratizao das relaes de trabalho, tanto no
setor pblico como no privado, constitui verdadeiro
pressuposto para a democratizao do Estado,
para o aprofundamento da democracia e para a
garantia do exerccio pleno de direitos de cidadania
em nosso pas.
Reconhecendo que a consecuo desses objeti-
vos incumbe ao conjunto da sociedade, cumpre ao
governo federal e s entidades que representam os
interesses gerais do funcionalismo, comprometidos
com o carter democrtico da Administrao Pblica
consagrado pela Constituio Federal de 1988,
porm ainda no efetivado, liderarem o processo da
construo de canais participativos, sistemticos e
resolutivos de interlocuo permanente, como eixo
central da democratizao das relaes de trabalho.
Considerando a natureza diversa do setor
pblico no que se refere consecuo das fnali-
dades administrativas, fundamental ter claro que
a transparncia administrativa, o comprometimento
e a participao dos trabalhadores nas decises
que dizem respeito ao servio pblico constituem
elementos fundamentais e estruturais desse pro-
cesso. Assim, a garantia e o respeito ao direito de
organizao dos trabalhadores do servio pblico,
estabelecida pela Constituio Federal de 1988
e pela Lei 8112, de 1990, representa o reconhe-
cimento das conquistas sociais obtidas na luta
pelos interesses classistas e sero absolutamente
respeitados.
Os interesses da cidadania na prestao de ser-
vios pblicos qualifcados devem constituir refe-
renciais obrigatrios nas discusses desse tema,
seja por que tais interesses devem se constituir na
razo de ser da Administrao Pblica e do prprio
Estado, seja por coerncia poltica, uma vez que
almejamos a construo de um Estado garantidor
do pleno exerccio de cidadania ao conjunto da
populao. Um novo modelo de relaes funcionais
e de trabalho no setor pblico deve ser pensado a
partir dos paradigmas da qualidade dos servios,
arrolados como interesses indisponveis da socie-
dade. A consecuo desses objetivos passa, neces-
sariamente, por uma reviso profunda no processo
de realizao do trabalho e por melhorias substan-
ciais das suas condies, inclusive salariais. Assim
se impe, entre os objetivos a serem alcanados
pelas partes na MNNP, a construo de alternati-
vas e formas para obter a melhoria das condies
de trabalho, a recomposio do poder aquisitivo
dos salrios e o estabelecimento de uma poltica
salarial permanente, capaz de evitar novas perdas,
pautada por uma poltica conjugada de democrati-
zao das relaes de trabalho, de valorizao dos
servidores pblicos e de qualifcao dos servios
prestados populao.
Nesse contexto, que tem no horizonte uma socie-
dade e um Estado capazes de assegurar direitos
de cidadania a todos, materializados, sobretudo, na
prestao de servios pblicos efcientes e qualifca-
dos populao, que nos propomos a desenvol-
ver uma nova concepo de relaes democrticas
de trabalho, que tenha como eixo central a institui-
o de um sistema democrtico de tratamento de
confitos e apresentao de demandas relaciona-
das s questes do funcionalismo pblico.
Esse protocolo de intenes evoluiu para o regi-
mento institucional da Mesa Nacional de Negocia-
o Permanente (MNNP). Selecionamos a seguir
as clusulas que interessam ao presente artigo.
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 155
REGIMENTO INSTITUCIONAL DA MESA
NACIONAL DE NEGOCIAO PERMANENTE
(MNNP)
Implementa o Protocolo Institucional da Mesa
Nacional de Negociao Permanente (MNNP),
celebrado entre a Administrao Pblica Federal
e as Entidades Sindicais dos Servidores Pblicos
Federais Civis.
[...]
Clusula Primeira.
O presente Regimento Institucional cuida da
constituio da Mesa Nacional de Negociao Per-
manente (MNNP), dos seus objetivos e fnalidades,
dos princpios constitucionais e preceitos democrti-
cos sob os quais regida, da sua estruturao funcio-
nal, das suas prerrogativas, do estmulo instncia
negocial, do seu sistema decisrio e das regras e
procedimentos formais do processo negocial.
[...]
I. Constituio da MNNP
[...]
Clusula Segunda.
A Mesa Nacional de Negociao Permanente
(MNNP) constituda por duas bancadas, desig-
nadas pela Bancada Governamental e Bancada
Sindical.
[...]
II. Objetivos e Finalidades
[...]
Clusula Terceira.
Constituem objetivos e fnalidades da MNNP:
Instituir metodologias de tratamento para os 1.
confitos e as demandas decorrentes das
relaes funcionais e de trabalho no mbito
da Administrao Pblica Federal, direta,
autrquica e fundacional, de carter perma-
nente, buscando alcanar solues nego-
ciadas para os interesses manifestados por
cada uma das partes, at que venham a
instituir um Sistema de Negociao Per-
manente; (grifo nosso)
2. Instituir e promover a regulamentao
legal de um Sistema de Negociao Per-
manente; (grifo nosso)
Negociar a Pauta Unifcada de Reivindi- 3.
caes dos Servidores Pblicos Federais,
protocolada pela Bancada Sindical junto ao
governo federal;
Discutir a estrutura da mquina pblica e da 4.
gesto administrativa;
5. Estabelecer procedimentos e normas que
ensejem melhorias nos nveis de resoluti-
vidade e da qualidade dos servios pres-
tados populao; (grifo nosso)
6. Discutir temas gerais e de assuntos de
interesse da cidadania, relacionados
democratizao do Estado, nos termos
estabelecidos no Protocolo para instituio
formal da MNNP. (grifo nosso).
[...]
DAS EXPECTATIVAS E RESULTADOS
SITUAO ATUAL
A rigor, a simples aplicao dos preceitos e crit-
rios contidos no protocolo e no regimento institucio-
nal da Mesa Nacional de Negociao Permanente
(MNNP) signifcaria a institucionalizao da nego-
ciao coletiva no setor pblico, antes mesmo de
um novo e necessrio arcabouo jurdico (Emenda
Constitucional, Lei Ordinria, Decretos etc.).
Esse formato perdurou at o ano de 2006,
quando foi abandonado pelo governo, embora o
processo negocial tenha tido continuidade, guar-
dando similaridade com sua a proposta original.
Seria injusto no reconhecer que o esforo
empreendido por ambas as partes produziu efeitos
positivos.
De um lado, a combatividade e clareza das enti-
dades sindicais na defesa dos interesses histricos
dos trabalhadores do setor e da sociedade e, de
outro, a administrao central tentando colocar em
prtica as propostas democrticas do novo governo
em um Estado enviesado pela sua concepo auto-
ritria, embora achemos que em alguns momentos
tenha sucumbido a ela.
O resultado visvel dessa experincia que,
desde o ano de 2003, foram frmados 71 acordos
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
156 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
abrangendo diversas reivindicaes dos trabalhado-
res, por exemplo, no que diz respeito remunerao
e reestruturao de carreiras. Em 2008, o processo
negocial resultou na elaborao de quatro Medi-
das Provisrias (MP) hoje
transformadas em Lei que,
entre outras conquistas, ins-
tituiu uma poltica salarial at
o ano de 2011, incorporou
gratifcaes ao vencimento
bsico e aumentou a grati-
fcao dos aposentados;
sem, contudo, alcanar a paridade com os trabalha-
dores em atividade, reivindicao histrica do setor.
Chega-se a um questionamento crucial: se
havia, ou h, por parte do governo e por parte dos
trabalhadores, a boa vontade expressa nos precei-
tos que nortearam a construo do processo nego-
cial, por que o resultado no satisfaz plenamente
a ambos? Apontaremos o que consideramos como
insufcincias e falhas a serem corrigidas:
Os processos reais de negociao so a.
bastante complexos e dinmicos. No
existe uma sucesso rgida de etapas e
procedimentos;
No caso de impasse na negociao, no b.
existe possibilidade de recursos a nenhuma
instncia, tornando a greve o nico instru-
mento de luta. Negociar a negociao
a primeira tarefa da categoria. As consequ-
ncias so danosas: greves prolongadas,
poucas conquistas, impacto negativo na
sociedade usuria dos servios pblicos,
perdas de direitos etc.;
Por no existir data-base, permanente o c.
processo de mobilizao da categoria;
H um grande nmero de descumprimento d.
dos acordos, por parte do governo;
A maioria dos gestores no compreende a e.
negociao coletiva como instrumento de
gesto. Na prtica, a Mesa s existiu no
espao da Secretaria de Recursos Huma-
nos do Ministrio do Planejamento;
H uma pluralidade de representaes f.
dos trabalhadores, permitindo ao governo
escolher os melhores interlocutores, geral-
mente os mais propensos a aceitar propos-
tas imediatistas, principalmente de carter
remuneratrio e produtivista.
CONSTRUINDO A
AGENDA DO FUTURO
Para que se avance na
mudana dessas relaes,
no basta que s uma das
partes os trabalhadores tenha claro essa neces-
sidade. fundamental que o Estado e a sociedade
reconheam na negociao coletiva um instrumento
poderoso para alterar radicalmente a administrao
pblica brasileira.
Vale afrmar que o instrumento da negociao
coletiva de trabalho no pode ser visto apenas como
uma necessidade de atender as demandas reivin-
dicatrias dos trabalhadores do Estado, mas sim
como um espao democrtico onde a administra-
o, os trabalhadores e a sociedade possam acor-
dar (ou no) metas e objetivos a serem atingidos.
Essa nova relao dever necessariamente cons-
tituir um novo arcabouo poltico, jurdico, institucio-
nal, que reorganize e promova as condies para o
desenvolvimento de um Estado efciente e capaz de
enfrentar os desafos sociais colocados para o Brasil.
Essa trajetria elatada foi fruto de proposies
para a institucionalizao da negociao coletiva
no setor pblico. Muitas delas consensuadas entre
as partes interessadas. Outras, no. E ainda h
uma pendncia: como acontecer a participao
da sociedade nesse processo?
BASES CONCEITUAIS E PREMISSAS DE UM
SISTEMA DE NEGOCIAO COLETIVA
Para elaborar uma proposta do Sistema de
Negociao Coletiva, em julho de 2007, foi insta-
lado um Grupo de Trabalho integrado pelo governo
e por entidades sindicais nacionais representativas
do setor pblico.
fundamental que o Estado
e a sociedade reconheam
na negociao coletiva um
instrumento poderoso para alterar
radicalmente a administrao
pblica brasileira
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 157
As bases conceituais e as premissas a seguir
relacionadas compreendem a concepo da maio-
ria das entidades sindicais que integram o Grupo
de Trabalho.
Bases Conceituais
A negociao coletiva nos servios pblicos
ser regulada por diretrizes bsicas nacionais,
observada a independncia e autonomia dos pode-
res e dos entes da Federao, de acordo com os
princpios constitucionais da administrao pblica,
ou seja:
A legalidade 1. , segundo a qual necessrio
o escopo da lei a guarida s aes do admi-
nistrador pblico;
A moralidade 2. , por meio do qual se exige
probidade administrativa;
A impessoalidade, fnalidade ou indispo- 3.
nibilidade do interesse pblico, que per-
mitem to somente a prtica de atos que
visem o interesse pblico, de acordo com os
fns previstos em lei;
Da efcincia 4. , pelo qual incumbe gesto
administrativa o dever da boa administra-
o, conceito que inclui, alm da obedin-
cia lei e honestidade, a produtividade, o
profssionalismo e a adequao tcnica do
exerccio funcional satisfao do interesse
pblico;
Participativo 5. , que fundamenta o Estado
Democrtico de Direito e assegura a parti-
cipao e o controle da sociedade sobre os
atos de gesto do governo;
Da publicidade 6. , pelo qual se assegura a
transparncia e o acesso s informaes
referentes administrao pblica;
Da liberdade sindical 7. , que reconhece aos
sindicatos a legitimidade da defesa dos inte-
resses e confitos decorrentes das relaes
funcionais e de trabalho na administrao
pblica, assegurando a livre organizao
sindical e o direito de greve aos servidores
pblicos, nos termos da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil.
Na negociao coletiva nos servios 8.
pblicos sero observados os preceitos
democrticos como:
A tica, a confana recproca, a boa-f, a.
a honestidade de propsitos e a fexibili-
dade para negociar;
A obrigatoriedade de busca da negocia- b.
o quando solicitado por qualquer das
partes;
A transparncia em defesa do interesse c.
pblico;
O direito de acesso informao; d.
O direito ao afastamento de dirigentes e.
sindicais para o exerccio de mandato
sindical;
A legitimidade de representao, o res- f.
peito vontade soberana da maioria dos
representados e a adoo de procedi-
mentos democrticos de deliberao;
A independncia do movimento sin- g.
dical e da autonomia das partes para
o desempenho de suas atribuies
constitucionais.
Premissas
O reconhecimento do confito como inerente 1.
s relaes sociais;
A obrigatoriedade de negociar e a faculdade 2.
de acordo;
A necessidade de aplicao de metodologia 3.
participativa de tratamento de confitos e de
encaminhamento de demandas administra-
tivas pertinentes s relaes funcionais e de
trabalho;
A observncia aos princpios e as normas 4.
legais que informam e regem a administra-
o pblica;
O respeito s especifcidades dos rgos 5.
governamentais e das carreiras do servio
pblico;
O pleno exerccio constitucional da atividade 6.
sindical;
A autonomia e a legitimidade de interesses 7.
dos partcipes;
REFORMA DO ESTADO E SERVIO PBLICO: A NEGOCIAO COLETIVA EM DEBATE
158 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009
A garantia de no constituio em co-gesto 8.
administrativa;
O no repasse de responsabilidades admi- 9.
nistrativas a terceiros;
A priorizao das formas negociadas para 10.
soluo de controvrsias e encaminhamento
de demandas de interesse comum;
O compromisso dos partcipes a envidar 11.
todos os esforos necessrios ao fel cum-
primento das matrias acordadas;
A participao das entidades sindicais nas 12.
instncias de negociao proporcional
ao ndice de representatividade de cada
entidade;
A normatizao dos procedimentos, prazo e 13.
vigncia da negociao coletiva;
A no limitao do processo de negociao 14.
aos momentos de crise;
A negociao coletiva nos servios pblicos 15.
tem como principais objetivos:
Instituir metodologias participativas, de a.
carter permanente, com objetivo de
promover o aprimoramento e a efcin-
cia nos servios pblicos;
Dar tratamento aos confitos e s deman- b.
das administrativas decorrentes dos
vnculos funcionais e de trabalho que
venham a interferir na efccia desses
servios, segundo fnalidades, princpios
e condies previstas;
Contribuir para o desenvolvimento das c.
relaes funcionais e de trabalho, para
com a democratizao dos procedimen-
tos gerenciais e administrativos, perti-
nentes rea de recursos humanos,
bem como com o processo decisrio
nesta esfera de competncia;
Promover a valorizao, dignifcao, d.
motivao e qualifcao profssional
dos servidores;
Regulamentar, democraticamente, a e.
participao organizada dos funcion-
rios no tratamento dos confitos, por
intermdio da atuao direta das suas
entidades de classe;
Instituir mecanismos de acompanha- f.
mento das suas aes pela sociedade;
Buscar solues negociadas para os g.
interesses manifestados pelas partes
envolvidas;
Tratar da poltica salarial, inclusive a h.
reviso geral anual, seguridade social,
direitos coletivos, melhoria do servio
pblico, diretrizes gerais para planos
de carreira e demais pontos acordados
entre as partes;
Propor formas, indicar diretrizes, discutir i.
e contribuir para a consecuo das fnali-
dades do servio pblico, observados os
princpios e garantias constitucionais;
Contribuir para a melhoria do desempenho j.
profssional dos servidores e para o aper-
feioamento dos nveis de resolutividade
na realizao dos servios pblicos;
A prtica de condutas antissindicais k.
constitui-se em mecanismo confitante
com a negociao coletiva nos servios
pblicos e com o direito constitucional
da liberdade de associao sindical.
Entende-se por prtica antissindical:
Ato que tenha por objetivo impedir ou limitar a.
a liberdade ou atividade sindical;
Impedir o exerccio de direito organizao b.
sindical;
Subordinar qualquer defnio relativa vida c.
funcional do servidor fliao ou no a uma
entidade sindical ou ao desligamento desta;
Discriminar o servidor em razo de sua d.
fliao a sindicato, participao em greve,
atuao em entidade sindical ou em repre-
sentao dos trabalhadores nos locais de
trabalho;
Conceder tratamento econmico de favore- e.
cimento com carter discriminatrio em vir-
tude de fliao ou atividade sindical;
Punir servidor, representante eleito ou diri- f.
gente de entidade de classe por manifes-
tao de opinio, posicionamento, defesa
de interesse ou explicitao de confito no
mbito do sistema de negociao;
EDVALDO PITANGA, PEDRO ARMENGOL, VANUSA LOPES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.147-159, abr./jun. 2009 159
Interferir nas organizaes sindicais de g.
trabalhadores;
Induzir o servidor a requerer sua excluso h.
de processo instaurado por entidade sindi-
cal em defesa de direito individual;
Violar o dever de boa-f na negociao i.
coletiva.
CONSIDERAES FINAIS
[...] a negociao coletiva, como instrumento
de democratizao das relaes de traba-
lho, assume carter estratgico na gesto
do Estado. O trato democrtico de interes-
ses coletivos estimula pensamento, debate e
construo acerca de prestao dos servios
pblicos direcionando-a para a formao do
Estado Democrtico, presente e atuante face
s demandas populares. Isso porque o tra-
tamento dispensado relao com os traba-
lhadores tem refexo intrnseco na qualidade
e na efcincia dos servios prestados, de
modo que a negociao acaba por se con-
fgurar em instrumento de gerenciamento de
confitos que interfere na realizao dos ser-
vios [...]. A participao social no processo
negocial, por meios prprios, efetiva recurso
de controle social sobre a funo administra-
tiva do Estado. (RELATRIO, 2009)
Essas afrmaes esto em consonncia com o
conceito do Trabalho Decente campanha mundial
conduzida pela Organizao Internacional do Tra-
balho (OIT) e da qual o estado da Bahia pioneiro
em adot-la em nvel subnacional e com a campa-
nha mundial pelos Servios Pblicos de Qualidade
para Todos, da Internacional de Servios Pblicos
(ISP). E, tambm, com os objetivos perseguidos
pelo movimento sindical do setor pblico.
Se tornada realidade nos moldes em que pro-
pe o movimento sindical, ser a mais signifcativa
Reforma do Estado e da Administrao Pblica bra-
sileira nos ltimos tempos, porque vai ao encontro
da consolidao de um novo Estado, democrtico e
capaz de promover a universalizao dos servios
pblicos para a populao brasileira.
O prximo passo pressionar o Congresso a
ratifcar a Conveno 151 da OIT, que compro-
mete o pas signatrio a institucionalizar a negocia-
o coletiva no setor pblico. Ela foi enviada pelo
governo brasileiro em fevereiro de 2008 e aprovada
na Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa
Nacional em 06/08/2008. J est pronta para ser
votada e aprovada.
A partir da sua aprovao e por fora do Pacto
Federativo, tambm, estados e municpios esta-
ro obrigados a inaugurar uma nova relao com
seus trabalhadores e a sociedade. E no teremos
mais servidores pblicos denominao hoje
pejorativa e caricatural e, sim, trabalhadores do
servio pblico.
Claro est que esta no a poo mgica que
ir promover a refundao do Estado. Mas abrir
portas para isso.
REFERNCIAS
ARMENGOL, Pedro. Trabalhador do servio pblico e o sculo
XXI: a importante misso em um Estado de adversidades.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 161
As mutaes do Estado e da
administrao pblica engendrando
mecanismos de gesto descentralizada
Luciano Chaves de Farias
A
Abstract
In order to understand current State and Public Adminis-
tration models it is necessary to discover the previous ones
and be aware of the predominant ideologies and historic con-
text in which they are inserted. Knowledge of these old mod-
els and, principally, the reasons that made them fail should
serve as a parameter and factor for comparison, so that the
constant evolution and non-repetition of previous errors is
possible. While considering this, the article presents the al-
terations that the State and Public Administration underwent
until arriving at the current model, which is regulated by a
decentralized performance, seeking to insert management
forms shared with society.
Keywords: The State. Public Administration. Decentralized
management. Social participation.
A
Mestrando em Polticas Sociais e Cidadania pela Universidade Catlica do Salva-
dor (UCSal); especialista em Direito Pblico pelo JusPODIVM/Unyahna; advogado;
professor de Direito Administrativo da Faculdade Social da Bahia (FSBA); gerente de
auditoria do Tribunal de Contas do Estado da Bahia; membro do Instituto de Direito
Administrativo da Bahia. lucianochaves@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
Para se compreender os atuais modelos de Estado e de
Administrao Pblica necessrio conhecer os modelos
antecessores, entendendo as ideologias predominantes e
o contexto histrico em que se inseriram. O conhecimento
desses antigos modelos e, principalmente, dos motivos que
os fzeram fracassar deve servir como parmetro e como fator
de comparao, para que seja possvel a constante evoluo
e a no repetio de erros anteriores. Considerando isso, este
trabalho apresenta as mutaes que sofreram o Estado e a
Administrao Pblica at se chegar ao modelo atual, que se
pauta numa atuao descentralizada, buscando inserir formas
de gesto compartilhada com a sociedade.
Palavras-chave: Estado. Administrao Pblica. Gesto
descentralizada. Participao social.
NOTAS INTRODUTRIAS
No atual estgio de escassez de recursos
fnanceiros e diante de uma sociedade cada
vez mais desejosa da ao positiva do Estado,
surgem mecanismos como as privatizaes, a
quebra de monoplios na prestao de servios
pblicos e as parcerias com instituies privadas.
Esse o novo modelo de Estado, que se restringe
apenas funo regulatria dos mercados e ao
controle dos servios e das atividades, coibindo
os abusos. o denominado doutrinariamente de
Estado Neoliberal, Estado Regulador
1
ou Estado
Subsidirio
2
, que veio a substituir o modelo inter-
vencionista, denominado de Estado Social. Antes,
porm, o modelo estatal adotado era baseado nos
ideais do liberalismo.
1
Sobre as caractersticas desse Estado Regulador, Justen Filho (2002, p. 16) obser-
va que antes de tudo uma organizao institucional que se relaciona s concep-
es do Estado de Direito. Essa fgura pressupe no apenas o monoplio do Direito
por parte do Estado, mas tambm a submisso deste quele. Para compreender o
Estado Regulador necessrio reconhecer a supremacia da ordem jurdica sobre a
atuao poltica.
2
Terminologia preferida por alguns autores para denominar esse modelo de Estado
baseado nos ideais do neoliberalismo, como, por exemplo, Di Pietro (2005, p. 33).
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
162 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
Com relao ao brao operacional do Estado,
que a Administrao Pblica, tambm pode-se
verifcar a ocorrncia de uma srie de mutaes
at se chegar ao modelo atual em que a partici-
pao da sociedade con-
dio indispensvel para o
alcance da sua efcincia
e efetividade. A Adminis-
trao Pblica, que surgiu
com bases paternalistas,
patriarcais e patrimonia-
listas, evoluiu inicialmente
para um modelo burocrtico
para depois alcanar a forma gerencial e, fnal-
mente, apresentar um modelo com uma feio mais
prxima da sociedade, diante da necessidade de
sobrevivncia.
Este artigo tem por intento apresentar uma breve
explanao sobre as mutaes ocorridas no Estado
e na Administrao Pblica brasileira, abordando o
atual estgio em que se encontram.
AS MUTAES DO ESTADO
A anlise das transformaes ocorridas nos
modelos estatais considerar como ponto de par-
tida a compreenso do Estado como uma socie-
dade poltica permanente, como consagrou Nicolau
Maquiavel em sua consagrada obra O Prncipe,
de 1532. Para se entender o Estado Regulador, que
se insere no contexto neoliberal
3
da atualidade,
fundamental conhecer as razes dessa linha ideo-
lgica: o liberalismo. Portanto, sero comentadas
cronologicamente as mutaes ocorridas a partir
do Estado Liberal.
O Estado Liberal
Como forma de combate s estruturas e institui-
es que sufocaram o indivduo nos regimes feudais
3
Embora pensamento minoritrio, impende registrar o entendimento de Oliveira
(2007, p. 50-51), que defende a tese de no ser precisa a identifcao do Estado
Regulador como emanao da doutrina neoliberal. O referido autor baseia seu enten-
dimento no fato de que o Estado contemporneo assume outras importantes funes
alm da de regulao, por isso o Estado atual, alm de Regulador, deve tambm ser
denominado de Estado Financiador, Fomentador ou Desenvolvimentista.
e absolutistas, surgiu o Estado Liberal, preocupado
em garantir a autonomia e a liberdade individuais na
sua mxima extenso. Para alcanar tal intento, a
atuao interventora do Estado na sociedade deve-
ria ser mnima, de maneira a
restringir o mnimo possvel
a liberdade dos indivduos.
Conforme os ideais libe-
rais
4
propugnados por Adam
Smith nos primrdios do
sculo XIX, o Estado deveria
apenas fornecer a base legal
para que o mercado livre
pudesse maximizar os benefcios aos homens. Uma
mo invisvel do mercado levaria naturalmente os
indivduos a promoverem o bem-estar coletivo. Para
os liberais, o Estado deveria assumir o papel neu-
tro, de legislador e rbitro, desenvolvendo apenas
aes complementares ao mercado. De acordo com
Behring e Boschetti (2007, p. 62), a interveno esta-
tal, no modelo liberal, deveria restringir-se a regular
as relaes sociais com vistas a garantir a liberdade
individual, a propriedade privada e assegurar o livre
mercado. O Estado era, ento, considerado um
mal necessrio, como bem discorre Bobbio (1988,
p. 37). Alis, essa maneira de enxergar o Estado e
a defesa de sua atuao mnima continua predomi-
nando nos pensamentos neoliberais.
Essa nova ordem liberal, entretanto, conseguiu
garantir apenas uma igualdade formal (jurdica,
positivada) entre os indivduos. Na prtica, esse
modelo disseminou um regime de fortes desigual-
dades sociais
5
, marcado pela explorao impiedosa
das classes trabalhadoras. Com supedneo em
Justen Oliveira (2007, p. 44), a concepo ideol-
gica do liberalismo, que surgiu com reao con-
centrao de toda a iniciativa poltico-econmica
4
A doutrina liberal, conforme esclio de Clve (2000, p. 36) era tributria de uma
idia limitada e juridicamente controlada de Estado. Esse jurista paranaense afrma
que, pelos ideais liberais, o Estado devia unicamente zelar pela segurana das rela-
es sociais e, para isso, devia se limitar a produzir leis, execut-las e censurar sua
violao. O Estado Liberal, segundo Clve, seria um Estado `gendarme`, por isso
mesmo apelidado de `guarda noturno` por Lassalle.
5
Cabe aqui abrir um parntese para trazer a lume o conceito de dawirnismo social,
criado para defnir o comportamento dos indivduos durante os tempos de liberalis-
mo. A teoria lanada por Charles Darwin (em A origem das espcies, em 1859) de
que a luta pela vida e a seleo natural implicariam na extino da espcie animal
menos aperfeioada, foi adaptada para a seara humana. Conforme Hebert Spencer
(apud BEHRING; BOSCHETTI, 2007, p. 60), a interveno do Estado no organismo
social seria contrria evoluo natural da sociedade, onde os menos aptos tende-
riam a desaparecer.
Como forma de combate s
estruturas e instituies que
sufocaram o indivduo nos regimes
feudais e absolutistas, surgiu o
Estado Liberal, preocupado em
garantir a autonomia e a liberdade
individuais na sua mxima extenso
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 163
em torno do Estado, logo se transformou em con-
venincia das categorias sociais que emergiram
como titulares do poder econmico.
Assim, diante da presso para modifcaes
na estrutura da sociedade,
duas alternativas principais
se apresentavam como
soluo, de acordo com
as lies de Santos (2000,
p. 149), a reforma ou a
revoluo. Como cedio,
prevaleceu, na Europa Oci-
dental, a via reformista. A
reao pacfca do Estado aos confitos sociais
deu-se mediante uma mudana de paradigma: o
surgimento do Estado Social.
O Estado Social
A implantao do modelo intervencionista de
Estado se deu de maneira paulatina. O Estado
mnimo, com suas reduzidas competncias, foi
passando, gradativamente, a assumir mais e mais
funes. Utilizando-se das denominaes de Clve
(2000, p. 37), o `Estado-rbitro` cede espao para o
`Estado de prestaes`. No obstante esse contnuo
processo de mudana que se deu poca, pode-se
afrmar, com respaldo em Oliveira (2007, p. 45), que
a profunda recesso econmica mundial sobrevinda
na dcada de 1930 e a ecloso da Segunda Guerra
Mundial precipitaram a consolidao de um novo
modelo econmico assumido pelo Estado.
O Estado Social
6
surgiu com o fto de diminuir
as desigualdades e injustias sociais, permeando o
cotidiano da vida social concreta por meio de uma
ampla e contundente interveno estatal na socie-
dade, principalmente na economia. O Estado Social
possui uma concepo providencial por esse
motivo foi denominado pela doutrina francesa de
Estado-Providncia que no deve ser confundida
com uma concepo meramente protetora, tpica
6
Tambm denominado de Estado do Bem-Estar Social (Welfare State) pelas naes
de tradio anglo-germncia, Estado-Providncia (tat Providence) na dico france-
sa ou ainda Estado de Servio, como acrescenta Clve (2000, p. 37). Portanto, quais-
quer dessas denominaes devem ser entendidas como sinnimas na designao de
um modelo de Estado intervencionista.
do Estado Moderno (o Estado-Protetor), reinante no
perodo entre o sculo XIV e o sculo XVIII. O fran-
cs Pierre Rosanvallon capta com preciso essa
diferena substancial entre o antanho Estado-Pro-
tetor e o Estado-Providn-
cia, mais conhecido como
Estado Social. Para Rosan-
vallon (1992, p. 19):
O Estado-providncia , de fac-
to, muito mais complexo que o
Estado-protector: no tem ape-
nas a funo de proteger bens
adquiridos (a vida ou a proprie-
dade); visa igualmente aces
positivas (de redistribuio de rendimentos,
de regulao das relaes sociais, de direc-
o de certos servios colectivos etc.).
De mero garantidor da autonomia e da liberdade
individuais, o Estado Liberal se transforma, segundo
Aranha (2000, p. 96), em ator central responsvel
por guiar e implementar polticas pblicas capazes
de promover um desenvolvimento social mais justo
e solidrio, garantindo, alm da mera igualdade for-
mal, uma igualdade concreta e material.
Sabe-se que para a implementao do modelo
intervencionista foi necessrio ampliar o aparato
institucional, induzindo a gesto burocrtica a se
revestir de extremo formalismo legal para absorver
a diversidade de servios e atividades impostas ao
Estado. O resultado inevitvel foi a elevao dos
custos da gesto burocrtica, tornando-a lenta e
inefciente. As crescentes despesas j no eram
mais suportadas pelo governo e contribuam ainda
mais para o aumento do dfcit pblico.
Ento, a adoo desse modelo social (interven-
cionista) em substituio ao modelo liberal acarre-
tou um crescimento desenfreado do Estado, assim
como das reas de interveno deste na socie-
dade. Essa hipertrofa estatal resultou na crise do
modelo social, composta, basicamente, de acordo
com o socilogo portugus Santos
7
(2000, p. 145),
por duas dimenses: a crise fscal, decorrente do
7
Em oportunidade anterior, manifestando-se tambm sobre esse Estado promotor do
Bem-estar Social, Santos (1995, p. 61) j afrmava peremptoriamente que a centrali-
dade do Estado exercida com grande dose de inefcincia.
O Estado Social surgiu com o fto
de diminuir as desigualdades e
injustias sociais, permeando o
cotidiano da vida social concreta
por meio de uma ampla e
contundente interveno estatal
na sociedade
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
164 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
grande aumento das atribuies estatais, o que
gerou um endividamento enorme para os cofres
pblico; e a hiperjuridicizao da vida social, pois
o direito passou a ser utilizado como instrumento
normatizador da interveno
estatal na sociedade, regu-
lando os mais diversos cam-
pos da realidade social.
Comentando sobre essa
crise do Estado-Providncia,
o francs Rosanvallon (1992,
p. 33) a atribui ao fato de a sociedade estar cada vez
mais segmentada, oligopolizada, balcanizada sob
presso da evoluo das estruturas econmicas (seg-
mentao de mercado do trabalho) e das estruturas
de negociao social. Nessas circunstncias, no
bastava mais apenas estar sob a tutela do Estado,
como se este fosse o nico recurso, era preciso ofe-
recer uma maior autonomia atuao da sociedade
capitalista. Santos (2000, p. 155) sintetiza as causas
da crise afrmando que o Estado-Providncia acabou
sucumbindo pela difculdade de prestar populao
a assistncia a que inicialmente se propusera e pelas
presses de mercado, carecedor de maior abertura,
inclusive no mbito internacional.
O Estado Subsidirio ou Neoliberal
cedio que a dcada de 1980 foi marcada
pelo crescente dfcit pblico e pelo considervel
aumento do endividamento externo, levando
impossibilidade de serem continuadas as polticas
pblicas que colocavam o Estado como o promotor
direto do bem-estar social e do desenvolvimento
econmico
8
. Paralelamente s transformaes pol-
ticas, surgiu a necessidade de uma redefnio do
modelo adotado de Estado.
Sobre a premncia de um novo modelo estatal
substituindo o modelo intervencionista, cabe trazer
a lume opinio de Bresser Pereira (1996, p. 272),
manifestada nos meados dos anos 1990, poca da
Reforma Gerencial do Estado:
8
Para Mishra (1995, p. 5), as razes para o declnio do Estado-Providncia foram
mais materiais do que ideolgicas, evidenciando que a questo econmica foi crucial
para o desencadeamento desse processo de crise.
[...] j chegamos a um nvel cultural e poltico
em que o patrimonialismo est condenado,
que o burocratismo est condenado, e que
possvel desenvolver estratgias administra-
tivas baseadas na ampla delega-
o de autoridade e na cobrana
a posteriori dos resultados.
Essa crise do Estado
do Bem-Estar Social abriu
caminho para novas pro-
postas e novos modelos de
confgurao e atuao do Estado na sociedade.
Assim, apresentou-se, mais fortemente a partir da
segunda metade da dcada de 1990, o Estado
Subsidirio
9
, um modelo que se concentra apenas
no desenvolvimento de suas atividades exclusivas,
atuando subsidiariamente sociedade civil e ini-
ciativa privada no fomento das demais atividades
no exclusivas do Estado.
Sobre essa mudana na forma de atuao do
Estado, Grotti (2005, p. 187) historiou o seguinte:
Na quadra fnal do sculo passado as alte-
raes efetuadas por conta da chamada Re-
forma do Estado levaram a um desmonte do
Estado prestador, produtor, interventor e pro-
tecionista, e a um redimensionamento de sua
atuao como agente regulador da atividade
econmica, constituindo-se a privatizao e a
desregulao nos dois remdios mais impor-
tantes da receita neoliberal.
Em sntese, a crise institucional do Estado Social
no fnal do sculo XX implicou a sua inadequao
s mudanas no cenrio nacional e mundial. Alm
das necessrias transformaes estruturais concre-
tizadas com o modelo neoliberal de Estado Regu-
lador (Subsidirio), o resgate de uma democracia
efetiva demanda o surgimento de um novo modelo
de gesto voltado para a transparncia e para par-
ticipao dos cidados no processo poltico.
Antes de se abordar as caractersticas desse
novo Estado Regulador, cabe abrir um parntese
9
O carter subsidirio do Estado contemporneo indica que este deve se ocupar,
cada vez mais, em ser regulador e promotor apenas dos servios sociais bsicos.
Por isso, hodiernamente, tambm se ouve falar bastante em Estado Regulador, que
pode ser considerado como uma faceta, ou como sinnimo, desse Estado Subsidrio.
Entretanto, boa parte da doutrina prefere denominar esse atual modelo de Estado
Neoliberal, uma vez que retoma alguns dos ideais do liberalismo de Adam Smith.
Essa crise do Estado do Bem-
Estar Social abriu caminho para
novas propostas e novos modelos
de confgurao e atuao do
Estado na sociedade
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 165
para registrar a formulao de um modelo interme-
dirio, o Estado do Investimento Social, proposto por
Anthony Giddens, um dos idealizadores da verso
contempornea da terceira via
10
. Partindo da crise do
Estado de Bem-Estar Social,
o referido autor questiona o
seu carter excessivamente
coletivista, igualitrio e pro-
tetor, e prope uma nova
forma de organizao da
economia, denominada de
economia mista. Por meio
dela, segundo Oliveira (2005, p. 584), buscar-se-ia
uma sinergia entre os setores pblico e privado, com
a utilizao do dinamismo dos mercados sem perder
de vista o interesse pblico.
Giddens (2000, p. 110) afrma que esse modelo
de economia mista envolve um equilbrio entre
regulao e desregulao, num nvel transnacional
bem como em nveis nacional e local; e um equil-
brio entre o econmico e o no econmico na vida
da sociedade. A inteno de Giddens (2000, p. 97)
era elaborar uma nova social-democracia ou um
liberalismo social, a partir da defesa de uma atitude
positiva perante o livre-mercado, o individualismo e
a globalizao, e do descarte de um protecionismo
econmico, cultural e social.
Os valores centrais da terceira via so: igual-
dade, liberdade como autonomia, no h direito
sem responsabilidades e no h autoridade sem
democracia. Para Giddens, o papel do governo
no seria prover o direito, mas assegurar a busca
do mrito. Pode-se afrmar que a terceira via pre-
serva as premissas econmicas e morais do libera-
lismo, convertendo as recomendaes neoliberais
em polticas progressistas e, portanto, assimilveis
pela nova esquerda. Em resposta s crticas doutri-
nrias, Giddens afrma que a terceira via no se trata
de uma continuao do neoliberalismo, mas uma
flosofa poltica alternativa a ele, pois considera as
consequncias sociais das decises baseadas no
10
Giddens (2000, p. 36) defne a terceira via como uma estrutura de pensamento e
de prtica poltica que visa a adaptar a Social-Democracia a um mundo que se trans-
formou fundamentalmente ao longo das duas ltimas dcadas. uma terceira via no
sentido de que uma tentativa de transcrever tanto a Social-Democracia do velho
estilo quanto o Neoliberalismo. Vale dizer, um modelo intermedirio entre o Estado
Social e o Estado Neoliberal.
mercado (GIDDENS apud PAULA, 2005, p. 72-73).
Retornando s caractersticas do Estado Regu-
lador, sabe-se que do fnal do sculo passado em
diante, operou-se uma ntida transformao no
papel do Estado. Na viso
de Barroso (2002, p. 116),
em lugar de protagonista
na execuo dos servios,
suas funes passam a ser
as de planejamento, regu-
lamentao e fscalizao
das empresas concessio-
nrias. Freitas (1995, p. 36), acompanhando esse
entendimento, afrma que o trao caracterstico
desse novo perfl da Administrao Pblica reside
na reduo da participao direta do Estado na
execuo de servios pblicos e a ampliao da
sua dimenso fscalizadora.
O festejado mestre de Coimbra Jos Joaquim
Gomes Canotilho (2000, p. 346), sobre essa transfor-
mao estatal, afrma que o Estado Social assume
hoje a forma moderna de Estado Regulador de ati-
vidades econmicas essenciais. E explica que a
razo dessa mudana no assenta apenas em pre-
missas ideolgicas (menos Estado, melhor Estado),
mas na verifcao de que a multiplicao de muitas
tarefas do Estado (servios essenciais, investigao,
emprego) faz apelo a recursos fnanceiros, saberes,
competncias, experincias tcnicas e profssionais
que se encontram fora do aparelho do Estado.
Comungando desse entendimento, Arago
(2002a, p. 68) assevera que, paralela e simulta-
neamente aos desafos colocados pela globaliza-
o, o Estado atual sofre a crise do fnanciamento
das suas mltiplas funes. Para o autor, diante
dessa crise, h, como pensam os neoliberais, ine-
vitabilidade de retrao do Estado frente s neces-
sidades sociais, ou, alternativamente, adotam-se
novas estratgias de atuao compatveis com a
escassez de recursos.
Ainda na seara desse novo modelo de Estado
Regulador, Marques Neto (2002, p. 15) entende
que com esse novo papel do Estado, abandona-se
o perfl autoritrio em prol de uma maior interlocu-
o do Poder Pblico com a sociedade.
Pode-se afrmar que a terceira
via preserva as premissas
econmicas e morais do
liberalismo, convertendo as
recomendaes neoliberais em
polticas progressistas
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
166 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
Com supedneo em Bucci (2006, p. 2), afrma-se
que nesse modelo neoliberal e conservador as fun-
es estatais seriam apenas de gesto e regulao,
indo alm da mera ordenao do laissez-faire ideal,
mas aqum de um Estado
promocional que atuava como
parceiro ativo de empreendi-
mentos econmicos.
Com base em todo o
exposto, pode-se concluir
que esse modelo regulador reserva ao Estado
funes eminentemente voltadas ao planeja-
mento, fomento, regulao e fscalizao. Utili-
zando-se das palavras de Guerra (2005, p. 26),
a participao direta do Estado deve ser inter-
rompida naqueles setores que no se refram a
imperativos da segurana nacional, relevante inte-
resse coletivo ou prestao de servios pblicos,
mesmo que o desempenho estatal seja efciente
e, at mesmo, rentvel.
Em interessante artigo publicado na revista
poca (NEVES, 2007), intitulado Menos estatais e
mais efcincia, o articulista Ricardo Neves sugere
que os governos deveriam dedicar-se a uma
agenda bsica cujas prioridades seriam: manter a
estabilidade da moeda nacional, garantir a manu-
teno da ordem e da segurana pblica, zelar pelo
cumprimento da lei, cuidar da educao bsica, da
sade e da assistncia social. E ainda conforme o
referido consultor, se o Estado se intrometer fora
dessa agenda bsica, qualquer boa inteno vai
acabar se pervertendo.
Nesse diapaso, cabe trazer baila tambm
as concluses de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. A
administrativista entende que devem fcar a cargo
do Estado as atividades que lhe so prprias como
ente soberano, consideradas indelegveis ao parti-
cular (segurana, defesa, justia, relaes exterio-
res, legislao, polcia); e devem ser regidas pelo
princpio da subsidiariedade as atividades sociais
(educao, sade, pesquisa, cultura, assistncia)
e econmicas (industriais, comerciais, fnancei-
ras), as quais o Estado s deve exercer em carter
supletivo da iniciativa privada, quando ele for def-
ciente (DI PIETRO, 2005, p. 37).
A partir dessas concluses, Di Pietro (2005, p.
38) consigna uma pertinente advertncia de que
no se deve confundir o Estado Subsidirio com o
Estado Mnimo, apesar de suas semelhanas, prin-
cipalmente no tocante ao
enxugamento da mquina
estatal. Neste, o Estado
(Mnimo) s exercia as ativi-
dades essenciais, deixando
tudo o mais para a iniciativa
privada (ideia de liberdade individual do Estado
Liberal); naquele, o Estado (Subsidirio) exerce as
atividades essenciais, tpicas do Poder Pblico, e
tambm as atividades sociais e econmicas que o
particular no consiga desempenhar a contento no
regime da livre iniciativa e livre competio, alm de
exercer o incentivo iniciativa privada, auxiliando-a
pela atividade de fomento.
Mesmo no sendo o local apropriado para
o debate, cabe registrar aqui que diante desse
Estado Subsidirio, que nada mais do que um fel
retrato do capitalismo neoliberal, vem surgindo uma
certa tenso social, uma vez que, cada vez mais,
a sociedade est, legitimamente, demandando
dos governantes polticas pblicas direcionadas s
suas diversas necessidades. Ento, se de um lado
h a ideologia de desonerao do Estado, de outra
banda h uma sociedade carente de servios pbli-
cos de qualidade, disponveis de forma contnua,
universal, efciente e efcaz.
Com efeito, a diminuio do tamanho da mquina
estatal
11
, importando, dentre outras situaes, a
transferncia de competncias pblicas para o setor
privado, apresenta-se como uma realidade inexor-
vel. Tal fato se mostra claro em relao atividade
administrativa de servio pblico, sendo uma das
tcnicas mais incisivas de interveno do Estado no
domnio econmico e na ordem social. Entretanto,
11
Sobre o tamanho do Estado, cabe colacionar uma interessante analogia feita por
Mateus (2005, p. 26), com base em um artigo do Prof. Stephen Kanitz, no qual este
professor dizia que os grandes animais so os que possuem maiores difculdades
para sobreviver, pois precisam de maior quantidade de alimentos e, no entanto, so
mais lentos, ao passo que pequenos animais, mais velozes e com menores neces-
sidades, tm sua perpetuao mais garantida. Mateus estabelece, ento, com base
nessas ideias trazidas por Kanitz, uma analogia com o Estado. Para ele, um Estado
gigantesco, paternalista, presente em todas as atividades, inclusive na regulao da
economia, certamente estar fadado a fracassar naquilo que deveria ser mais caro a
ele, ou seja, na promoo do desenvolvimento social, na extirpao da pobreza e da
marginalidade, procurando reduzir as desigualdades sociais e regionais, em busca do
bem comum e, por extenso, da paz social.
[...] se de um lado h a ideologia de
desonerao do Estado, de outra
banda h uma sociedade carente
de servios pblicos de qualidade
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 167
o encargo de proteo dos interesses da coletivi-
dade, consubstanciado nesse processo de ser-
vio pblico, permanece nas mos do Estado por
determinao do sistema constitucional brasileiro
vigente (BITTENCOURT,
2006, p.13). Assim, a socie-
dade pode (e deve) conti-
nuar exigindo do Estado a
prestao de servios pbli-
cos de qualidade, indepen-
dentemente das delegaes e transferncias de
competncias.
Conclui-se, desse modo, que, com essa cres-
cente desonerao do Estado Regulador (Subsidi-
rio), as parcerias com a iniciativa privada tornam-se
fundamentais para o alcance dos objetivos almeja-
dos por esse novo modelo estatal
12
.
Por fm, pode-se tranquilamente afrmar que,
hodiernamente, as bases e as premissas funda-
mentais desse vigente modelo de Estado Subsidi-
rio, Regulador ou Neoliberal esto sofrendo fortes
impactos, desde o segundo semestre de 2008, com
a instaurao da crise econmica e fnanceira mun-
dial
13
. Em suma, os efeitos retumbantes da crise
fzeram com que os Estados (principalmente os
EUA) interviessem direta e massivamente na eco-
nomia, injetando capitais pblicos em empresas pri-
vadas e at mesmo promovendo estatizaes em
determinadas instituies particulares
14
. Como visto,
o apangio do Estado Subsidirio (Neoliberal) a
ausncia de interveno direta na economia, res-
tringindo sua atuao s atividades regulatrias e
fscalizatrias. Porm, em funo da atual crise eco-
nmica, pode-se constatar que esse modelo pouco
intervencionista no est podendo ser levado ao p
da letra, tendo em vista as constantes e necessrias
12
Arago (2005, p. 4), respaldado pelas lies de Jorge Rodriguez Guerra, destaca
que as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs) podem tambm ser vistas sob a perspecti-
va da teoria dos quase mercados, nos quais o Estado continua fnanciando o servio
pblico, que, no entanto, no mais prestado pela Administrao Pblica, mas sim
por empresas privadas. Tudo isto porque, na tica da ortodoxia neoliberal, os quase
mercados podem ser considerados uma soluo engenhosa para os problemas deri-
vados das defcincias tanto do mercado, como do Estado.
13
Crise esta que, pelo desencadear e sucesso dos fatos, mostrou-se muito mais
para um tsunami do que para uma marolinha, como declarou o presidente Luiz In-
cio Lula da Silva em certa ocasio.
14
Conforme foi noticiado nos grandes jornais de todo o mundo, em 10/07/2009, a
General Motors (GM) passou a ser controlada, a partir daquela data, pelo governo dos
EUA, que adquiriu 60,8% das aes da montadora.
intervenes estatais nas economias, inclusive com
signifcativos aportes de recursos pblicos.
Diante desse cenrio, cabem os retricos ques-
tionamentos: como possvel o Estado Neoliberal,
caracterizado pela atuao
restrita e subsidiria, pas-
sar a intervir direta e signi-
fcativamente na economia?
No seria um contra-senso?
Est surgindo, ento, um
novo modelo de Estado? As respostas a essas per-
guntas no podem ser oferecidas com segurana e
convico no presente momento, mas servem para
ensejar instigantes refexes sobre o assunto.
AS MUTAES DA ADMINISTRAO PBLICA
Prolegmenos
Com esse processo de redefnio do papel do
Estado, abordado no item anterior, torna-se neces-
srio redefnir tambm o papel da Administrao
Pblica, entendida como a mquina que o faz fun-
cionar, ou, conforme Bucci (2006, p. 2), o apa-
relho que realiza e executa a atividade material
no seu mbito interno. A Administrao Pblica
a face do Estado que atua no desempenho das
atividades executivas, o instrumento (aparelho)
estatal responsvel pela materializao dessas
atividades. Em breve sntese, pode-se compreen-
der a Administrao Pblica como o brao opera-
cional do Estado.
A Administrao Pblica brasileira vem pas-
sando nas ltimas duas dcadas por um momento
irreversvel de reforma, em consonncia com o
movimento de globalizao que vem tomando
conta do mundo. Di Pietro (2005, p. 46-47) apre-
senta duas realidades que os administradores de
todos os nveis de governo vm enfrentando e que
se confguram nas molas propulsoras da reforma do
aparelhamento administrativo, com a consequente
reduo gradativa de seu aparato. So essas as
realidades apontadas pela autora:
A Administrao Pblica brasileira
vem passando nas ltimas
duas dcadas por um momento
irreversvel de reforma
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
168 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
uma primeira realidade a situao de a.
crise, especialmente de crise fnanceira; e
isso leva a uma constatao: a Constitui-
o Federal atribui competncias ao poder
pblico que ele no tem condies de cum-
prir a contento; faltam verbas nas reas de
sade, educao, previdncia social, mora-
dia, transporte, segurana; isso para falar
apenas nas atividades essenciais;
a segunda realidade a procura desesperada b.
por solues; a busca de institutos novos,
de medidas inovadoras, que permitam ao
Estado lograr maior efcincia na prestao
dos servios que lhes esto afetos.
Desse modo, a reforma do aparelhamento admi-
nistrativo designa uma tendncia praticamente
universal de adotar uma administrao descentrali-
zada
15
, transformando a Administrao Pblica em
um ente efciente e efcaz, capaz de oferecer ao
cidado o bem-estar social a partir da prestao de
servios pblicos de qualidade.
A Reforma do Aparelho do Estado
No Brasil, foi de fundamental importncia para
a difuso dos ideais da reforma a institucionaliza-
o do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, elaborado pelo Ministrio da Administra-
o Federal e da Reforma do Estado (MARE)
16
e
aprovado em 21/09/1995. Como se v, a questo
alcanava tamanha importncia no cenrio poltico
da poca que foi at mesmo criado um ministrio
prprio para tratar dos assuntos relacionados com
a reforma.
Esse prprio Plano Diretor estabelece a distino
entre Reforma do Estado e Reforma do Aparelho do
Estado. A primeira um projeto amplo que diz res-
peito s vrias reas do governo e, ainda, ao con-
junto da sociedade brasileira, enquanto a segunda
tem um escopo mais restrito: est orientada para
15
De acordo com Poltronieri (2005, p. 16), a flosofa que vem transformando o Di-
reito Administrativo brasileiro, via reforma do Estado e da forma de administrao,
envolve uma concepo norte-americana de administrao descentralizada.
16
O Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado (MARE) foi institu-
do em 1995, durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso,
e foi capitaneado pelo Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira.
tornar a Administrao Pblica mais efciente e vol-
tada para a cidadania. O Plano continha diretrizes
bsicas para as mudanas institucionais que deve-
riam ser efetuadas, primeiramente, no aparelha-
mento administrativo do Estado e, posteriormente,
no prprio modelo estatal brasileiro, e deveria ser
executado por meio de emendas constitucionais
17
.
Cabe advertir que apesar de o Plano focalizar
suas intenes na formulao de um novo modelo
de gesto para a Administrao Pblica federal,
muitas de suas diretrizes e propostas deveriam tam-
bm ser aplicadas no nvel estadual e municipal.
Em resumo, pode-se afrmar que esse Plano
Diretor de 1995 formalizou os intentos de modifca-
o da burocracia pblica brasileira. Tal documento
dividiu as atividades estatais em dois segmentos:
atividades exclusivas do Estado (como as de legis-
lao, regulao, fscalizao, e de fomento e for-
mulao das polticas pblicas) e atividades no
exclusivas do Estado (os servios de carter com-
petitivo e as atividades auxiliares ou de apoio).
Com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, foi aberto, conforme Guimares (2003, p.
67) o caminho para a delimitao interna de fun-
es e encargos no sistema social da poltica como
forma de combater a sua hipertrofa, tida como
responsvel pela inoperncia e inefcincia das
organizaes estatais em muitas sociedades con-
temporneas. O Plano previa a criao e expan-
so de espaos pblicos no estatais, defnidos
como terceiro setor, ao lado dos setores do Estado
e do mercado, por meio da qualifcao de entida-
des privadas da sociedade civil como Organizaes
Sociais (OS) e Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP), que passariam a desen-
volver, em parceria com o Estado, diversos projetos
de implementao de polticas pblicas nas reas
sociais, sanitrias, educacionais e culturais.
O Professor Paulo Modesto (1999, p. 2), ana-
lisando outros pases que adotaram forma similar
de reforma da Administrao Pblica, consegue
identifcar objetivos comuns pretendidos com tal
17
Algumas dessas emendas constitucionais foram aprovadas, como, por exemplo,
as emblemticas Emendas Constitucionais n.
s
19 e 20, de 04/06/1998 e 15/12/1998,
respectivamente, que modifcaram diversos pontos da estrutura da Administrao P-
blica brasileira.
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 169
implementao e, em linhas gerais, estabelece
uma diviso. So estes os objetivos:
objetivo econmico: diminuir o dfcit pblico, a.
ampliar a poupana pblica e a capacidade
fnanceira do Estado para concentrar recur-
sos em reas em que indispensvel a sua
interveno direta;
objetivo social: aumentar a efcincia dos b.
servios sociais oferecidos ou fnanciados
pelo Estado, atendendo melhor o cidado a
um custo menor, zelando pela interiorizao
na prestao dos servios e ampliao do
seu acesso aos mais carentes;
objetivo poltico: ampliar a participao da c.
cidadania na gesto da coisa pblica; esti-
mular a ao social comunitria; desenvol-
ver esforos para a coordenao efetiva das
pessoas polticas no implemento de servios
sociais de forma associada;
objetivo gerencial: aumentar a efccia d.
e efetividade do ncleo estratgico do
Estado, que edita leis, recolhe tributos e
defne as polticas pblicas; permitir a ade-
quao de procedimentos e controles for-
mais, e substitu-los, gradualmente, porm
de forma sistemtica, por mecanismos de
controle de resultados.
Apesar de todo o esquadrinhamento estrat-
gico defnido pelo supracitado Plano Diretor, as
reformas idealizadas para o Estado fcaram rfs
com a extino do Ministrio da Administrao e
Reforma do Estado (MARE)
18
. O fm do MARE e a
oposio doutrinria a algumas das inovaes (em
especial s organizaes sociais e aos contratos
de gesto) acabaram, conforme entendimento de
Di Pietro (2005, p. 53), por deter a implantao e
o avano de muitos dos instrumentos previstos no
Plano Diretor.
Entretanto, a extino do MARE com a conse-
quente relegao do Plano Diretor no signifcaram
o abandono dos objetivos centrais das reformas.
Ao revs, sendo de inspirao neoliberal e estando
18
O MARE, institudo em 1995, foi extinto em 1998, ainda durante o primeiro governo
de Fernando Henrique Cardoso, sendo suas funes absorvidas pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
inseridos no contexto da globalizao e sob o
comando de organismos internacionais, os objeti-
vos continuam presentes, embora no mais decla-
rados em documentos explcitos.
A Administrao Pblica Burocrtica, Gerencial
e Societal
Em apertada sntese da anteriormente abordada
Reforma do Aparelho do Estado, tem-se que o seu
ponto fulcral a transformao da administrao
pblica burocrtica, rgida e inefciente, voltada
para si mesmo e para o controle interno, para uma
administrao pblica gerencial, fexvel e efciente,
voltada para o atendimento ao cidado-cliente.
19

Da, faz-se mister tecer comentrios sobre esses
modelos de administrao pblica.
A denominada administrao pblica burocr-
tica foi concebida na segunda metade do sculo
XIX, no contexto do Estado Liberal, em substituio
administrao patriarcal e como forma de com-
bater a corrupo, o nepotismo e o empreguismo.
Sintomas esses to arraigados antiga administra-
o patriarcal, paternalista e patrimonialista e que,
certamente, ainda hoje, continuam sendo os gran-
des males da Administrao Pblica brasileira. De
acordo com Di Pietro (2005, p. 49), a administrao
burocrtica se baseia nos princpios da profssiona-
lizao, organizao em carreira, hierarquia funcio-
nal, impessoalidade, formalismo. Os mecanismos
de controle nesse tipo de administrao so predo-
minantemente formais e prvios, voltados, interna-
mente, para a prpria Administrao, sem maiores
preocupaes com a efcincia na prestao dos
servios pblicos aos seus clientes: o cidado.
J a administrao pblica gerencial emerge na
segunda metade do sculo XX e, segundo Di Pie-
tro (2005, p. 49) veio como resposta, de um lado,
expanso das funes econmicas e sociais do
Estado e, de outro, ao desenvolvimento tecnol-
gico e globalizao da economia mundial. Nesse
19
Sob essa perspectiva, a cidadania deixa de ser o conjunto da populao pela qual
o Estado republicanamente deve zelar pelo bem-estar, para ser vista como um cliente,
uma meta, um resultado a ser alcanado. Por isso, em algumas proposies progres-
sistas de reforma, ao substantivo cidado acrescentado o substantivo cliente,
formando o cidado-cliente (PAULA, 2005, p. 12).
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
170 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
modelo gerencial, a efcincia da administrao
pblica e a necessidade de reduzir custos e aumen-
tar a qualidade dos servios tornam-se essenciais.
Desse modo, o aparelhamento do Estado passa
a ser orientado predomi-
nantemente pelos valores
da efcincia e qualidade
na prestao dos servios
pblicos, e pelo desenvol-
vimento de uma cultura
gerencial nas organizaes.
Pode-se dizer que a dife-
rena fundamental entre os
dois referidos modelos de administrao pblica
reside na fexibilizao de procedimentos e na alte-
rao quanto forma de controle, que deixa de
ser formal e passa a ser fnalstico, de resultados.
Em suma, na administrao gerencial busca-se:
(I) defnir com preciso as metas de cada rgo;
(II) outorgar maior autonomia ao administrador na
sua gesto para que sejam alcanados os objeti-
vos contratados; e (III) instituir o controle fnalstico
ou de resultados. Alm disso, esse modelo enseja
uma maior participao do cidado e das entidades
privadas na administrao pblica.
Cabe registrar que a professora e pesquisadora
Ana Paula Paes de Paula, ao examinar o caso brasi-
leiro de reforma do aparelho do Estado, conclui que
houve duas orientaes polticas naquele perodo: a
multicitada vertente gerencial e a vertente societal.
Para Paula (2005, p. 18):
[...] a vertente gerencial se inspira no movi-
mento internacional pela reforma do Estado e
implementa a administrao pblica gerencial;
e a vertente societal busca novas formas de
organizao e administrao do Estado para
constituir uma administrao pblica societal.
Desse modo, deve-se atentar tambm para
esse novo modelo de administrao pblica, deno-
minado por Ana Paula Paes de Paula de societal.
Tal modelo busca formas de organizao e admi-
nistrao do Estado que incluam a participao
da sociedade, procurando construir uma gesto
pblica social, uma gesto pblica com cidadania.
Essa vertente societal se inspira, principalmente,
nas experincias alternativas de gesto pblica
realizadas no mbito do poder local no Brasil, como
os conselhos gestores e o oramento participativo.
fato notrio que os modelos puramente geren-
ciais j no atendem aos
anseios e necessidades da
sociedade. O modelo de
Administrao centralizada
e hierarquizada revela-se
inadequado para enfrentar
os desafos do Estado. As
sociedades esto cada vez
mais complexas e plurais,
com demandas em diversas reas e segmentos. O
Estado tende a perder a centralidade, a unidade e
a exclusividade diante da variedade dos interesses
privados. premente a adoo de novos mtodos
de atuao, baseados na cultura do dilogo.
Portanto, com o avano da pluralidade e com-
plexidade, inclusive tecnolgica, da sociedade, a
Administrao Pblica necessita se fragmentar,
ensejando a criao de rgos e entidades inde-
pendentes (agncias reguladoras), alm de buscar
incentivar a participao popular na gesto pblica.
Essa descentralizao material da Administrao
Pblica um caminho que se apresenta para garan-
tir a satisfao dos diversifcados interesses sociais.
Nesse diapaso, o administrativista Arago (2002b,
p. 132), que denomina esse novo modelo de Admi-
nistrao Pblica pluricntrica
20
, entende que:
[...] o escopo da descentralizao no
apenas o de aproximar a Administrao dos
cidados para que a atuao administrativa
se d, de um lado, de forma mais rpida e
cmoda para estes, e de outro, mais consen-
tnea com as necessidades, em virtude do
maior conhecimento destas propiciado pela
descentralizao, mas tambm o de fracionar
o poder do Estado evitando a sua concentra-
o nas mesmas mos.
Moreira Neto (apud Arago, 2002b, p. 139) diz
que a Reforma Administrativa implicou um passo
20
Com pensamento semelhante, Binembojm (2006, p. 250) assevera que est ha-
vendo uma tendncia universal metamorfose do modelo piramidal da Administrao
Pblica, passando para uma confgurao policntrica.
[...] o aparelhamento do
Estado passa a ser orientado
predominantemente pelos valores
da efcincia e qualidade na
prestao dos servios pblicos,
e pelo desenvolvimento de uma
cultura gerencial nas organizaes
LUCIANO CHAVES DE FARIAS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009 171
racional na descentralizao, com a fnalidade de
atender as diferentes necessidades de gesto da
coisa pblica segundo as suas caractersticas pr-
prias e no em conformidade com um padro rgido,
formal e predeterminado.
CONSIDERAES FINAIS
O Estado brasileiro continua buscando novos
instrumentos que garantam mais efcincia e qua-
lidade aos servios pblicos disponveis aos cida-
dos-clientes. E, para alcanar esse mister, so
fundamentais as parcerias com o setor privado. A
Administrao Pblica contempornea, para cum-
prir suas funes e atender aos valores e princ-
pios constitucionais a ela impostos, deve atuar de
forma coordenada e descentralizada, substituindo
a tradicional hierarquia pela ideia de consensu-
alidade, a administrao unitria por gestes
compartilhadas.
Com efeito, a transformao da gesto adminis-
trativa brasileira tem signifcado, inevitavelmente,
uma modifcao substancial da prpria Admi-
nistrao Pblica. Segundo Poltronieri (2005, p.
18), essa modifcao altamente positiva, uma
vez que passa a determinar maior transparncia
e controle indireto e social das atividades desen-
volvidas pelo Estado, implantando uma crescente
autonomia dos rgos da Administrao e dirigen-
tes, descentralizando a prestao de servios, sua
regulao e fscalizao.
perceptvel que a atuao da Administrao
Pblica, tradicionalmente enclausurada no tecni-
cismo de suas decises, tem sido, cada vez mais,
permeada pela participao popular. De acordo
com Perez (2004, p. 65), os institutos de participa-
o popular na administrao pblica vo desde
as diversas formas ampliadas de manifestao do
direito de petio do administrado, passando pela
criao de conselhos consultivos ou deliberativos,
at instrumentos de maior complexidade jurdica
como a enqute do direito francs, as audincias
e consultas pblicas, a delegao de competncias
tipicamente pblicas para as Organizaes No
Governamentais (ONGs), que atuam em colabo-
rao com a Administrao, e o cada vez mais
utilizado oramento participativo.
Nessa seara, o Estado da Bahia tem se inse-
rido no contexto desse novo modelo de Admi-
nistrao Pblica. Desde os ltimos exerccios
da gesto anterior que a Bahia vem utilizando
o instrumento do oramento participativo. No
governo anterior, o instrumento vinha sendo utili-
zado nas Leis Oramentrias Anuais (LOA). J o
governo atual optou por utilizar o modelo partici-
pativo na elaborao do Plano Plurianual (PPA).
Sem dvida, a utilizao desses mecanismos
de insero da sociedade na gesto pblica
bastante louvvel. Entretanto, h ainda muito a
evoluir no mbito estadual para se chegar a uma
plena administrao pblica societal. guisa de
exemplo, a criao, ampliao e fortalecimento
dos conselhos gestores e o desenvolvimento dos
institutos da consulta e da audincia pblica so
fundamentais para se atingir uma gesto efetiva-
mente compartilhada com a sociedade.
Todas essas transformaes
21
na gesto pblica
brasileira visam, em verdade, um precpuo obje-
tivo: tornar mais efciente a presena do Estado. A
melhoria da gerncia pblica no uma questo de
somente estar em dia com o que ocorre na inicia-
tiva privada. Signifca mais, signifca tambm abrir
novos caminhos rumo efcincia. O governo no
pode querer ser uma empresa, mas pode se tornar
empresarial, competitivo.
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21
Renato Poltronieri (2005, p. 18) alerta que a transformao da Administrao P-
blica no Brasil um processo ainda em aberto. Para fortalecer esse entendimento,
ele cita o caso da implantao das PPPs.
AS MUTAES DO ESTADO E DA ADMINISTRAO PBLICA ENGENDRANDO MECANISMOS DE GESTO DESCENTRALIZADA
172 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.161-172, abr./jun. 2009
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Gesto e Polticas
Pblicas Setoriais
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 175
O mito do inchao da fora de trabalho
do Executivo Federal
Marcelo Viana Estevo de Moraes
A
Tiago Falco Silva
B

Patricia Vieira da Costa
C
Abstract
This paper challenges the theory of an oversized
labour force in the public apparatus based on quantitative
and qualitative data. It presents national and international
comparative data which refutes arguments on an enlargement
in the number of federal government civil servants employed. It
analyses evolution of the number, in the light of management
policy for this labour force, pointing out measures taken to try
and associate the appropriate quantity of civil servants to their
qualifcations, giving priority to the most relevant and deprived
sectors such as education. The study approaches the creation
of new careers, initiatives to professionalize occupation of posts
and commissioned roles and actions to adjust and rationalize
human resources management in this context substituting
irregular third party labour by civil servants who have passed
entrance exams and new possibilities for temporary contracts in
the public sector. It fnally presents innovations proposed by the
Ministry of Planning, Budget and Managements Department of
Management to improve the running of the public apparatus.
Keywords: Management. Public management. Human
resources management in public service. Human resources.
Sizing the labour force. Public apparatus.
A
Ps-graduado em Cincia Poltica e em Relaes Internacionais pela Universi-
dade de Braslia (UnB); bacharel em Direito pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ); Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e Se-
cretrio de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. marcelo.
viana@planejamento.gov.br
B
Mestre em Desenvolvimento Econmico pela Universidade Estadual de Campinas
(Unicamp); graduado em Economia pela Universidade de Braslia (UnB); Especialista
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental e secretrio-adjunto de Gesto do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. tiago.falcao@planejamento.gov.br
C
Mestra em Cincia Poltica; Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governa-
mental e Gerente de Projeto na Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto. patrcia.costa@planejamento.gov.br
Agradecimentos dos autores: equipe do Departamento de Modernizao Institucional da
Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em especial
gestora Simone Tognoli Galati Moneta, pela ajuda na coleta e tratamento de dados.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Resumo
O trabalho contesta a tese do superdimensionamento da fora
de trabalho na mquina pblica com base em dados quantitativos
e qualitativos. Apresenta dados comparativos nacionais e
internacionais que refutam a argumentao acerca do inchao
do quantitativo de servidores civis do Poder Executivo federal
na ativa. Analisa a evoluo do quantitativo luz da poltica de
gesto dessa fora de trabalho, apontando as medidas tomadas
para tentar aliar a quantidade adequada de servidores sua
devida qualifcao, com prioridade para setores mais relevantes
e carentes, como a educao. Nesse contexto, o estudo aborda
a criao de novas carreiras, as iniciativas para profssionalizar
a ocupao dos cargos e funes comissionadas, e aes de
ajuste e racionalizao da gesto de pessoas substituio de
mo de obra terceirizada irregular por servidores concursados
e novas possibilidades de contratao temporria no setor
pblico. Por fm, apresenta inovaes propostas pela Secretaria
de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
para aprimorar o funcionamento da mquina pblica.
Palavras-chave: Gesto. Gesto pblica. Gesto de pessoas
no servio pblico. Recursos humanos. Dimensionamento de
mo de obra. Mquina pblica.
INTRODUO
O aumento da populao, o crescimento econ-
mico e a sofsticao das relaes sociais condu-
zem a demandas por servios pblicos em maior
quantidade, com mais qualidade e crescente com-
plexidade. Para fazer frente a essas demandas, o
dimensionamento adequado da fora de trabalho
no setor pblico condio necessria, mas no
sufciente. Elas requerem que o Estado atente tam-
bm para a qualifcao de uma fora de trabalho s
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
176 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
voltas com questes cada vez mais complicadas. O
desafo a construo de um Estado inteligente.
Este trabalho aborda tanto os aspectos quan-
titativos quanto qualitativos da fora de trabalho.
Em primeiro lugar, apresenta dados comparativos
que refutam a tese do superdimensionamento do
quantitativo de servidores civis do Poder Executivo
federal na ativa.
Em seguida, analisa a poltica de gesto da
fora de trabalho, que tem por objetivo no s
assegurar que a quantidade de servidores seja
adequada, mas tambm devidamente qualifcada.
Percebe-se que o crescimento no governo Lula
tem sido paulatino e acompanhado bem de perto
a evoluo da Populao Economicamente Ativa
(PEA). um crescimento seletivo e responsvel,
priorizando setores mais carentes e atendendo
demandas inadiveis para o projeto de desenvol-
vimento do pas. Nesse sentido, mereceram des-
taque o reforo na rea de educao e a criao
de novas carreiras.
Em relao aos cargos e funes comissionadas,
destaca-se sua evoluo em termos quantitativos e
as iniciativas para profssionalizar sua ocupao. O
trabalho aborda tambm aes de ajuste e raciona-
lizao da gesto de pessoas, com a substituio
de mo de obra terceirizada irregular por servidores
concursados e com novas possibilidades de contra-
tao temporria no setor pblico.
Por fm, so apresentadas algumas das recentes
iniciativas da Secretaria de Gesto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto para aprimorar
o funcionamento da mquina pblica.
A EVOLUO RECENTE DO QUANTITATIVO
DE SERVIDORES NO PODER EXECUTIVO
FEDERAL
A tese do inchao da mquina pblica e da
necessidade de reduo do tamanho do Estado
no Brasil merece uma anlise mais aprofundada.
fato que os nmeros absolutos impressionam.
Sendo um pas de dimenses continentais e com
uma das cinco maiores populaes do mundo, que
supera os 190 milhes de habitantes
1
, natural que
o Brasil conte com uma quantidade expressiva de
servidores pblicos.
Em novembro de 2008 havia 1.010.388 servi-
dores ativos, civis e militares, no Poder Executivo
2
.
Quando contabilizados apenas os servidores civis
do Poder Executivo na ativa, chega-se a 538.797.
Porm os nmeros, por si ss, pouco informam.
Ao coloc-los em perspectiva, como procuramos
fazer a seguir, percebemos mais claramente seu
signifcado.
Comparaes refutam a tese do inchao
Comparaes internacionais
A comparao internacional no aponta
excesso na participao do emprego pblico no
conjunto do emprego no Brasil, segundo artigo
recentemente publicado por pesquisadores do
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA)
(PESSOA; MATTOS; BRITTO, 2009). Com base
em dados da Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), divulgados pelo Ministrio do Tra-
balho, e da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad), divulgados pelo Instituto Brasi-
leiro de Geografa e Estatstica (IBGE), os pesqui-
sadores mostram que o emprego pblico no pas
representa cerca de 12% do total das pessoas
ocupadas no mercado de trabalho.
De acordo com os pesquisadores, nos pases
da Europa Ocidental o emprego pblico equivale a
pelo menos 25% do total de ocupados, com des-
taque para pases escandinavos, onde cerca de
uma em cada trs pessoas que trabalham esto
no servio pblico. Na Frana, o emprego pblico
chega a quase 28% do total. Nos Estados Unidos,
aproximadamente 15%. Na Amrica Latina, o Brasil
no foge curva, visto que no Uruguai o emprego
1
http://www.ibge.gov.br/home/
2
Trata-se do quantitativo de servidores federais ativos do Poder Executivo da ad-
ministrao direta, autarquias e fundaes, bem como do Banco Central do Brasil,
Ministrio Pblico, Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista dependentes
(estes quatro ltimos recebem recursos do Tesouro), constantes do Boletim Estatsti-
co de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto de dezembro de
2008, relativo a dados de novembro de 2008.
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 177
pblico representa 15% das pessoas ocupadas, no
Paraguai 13%, no Mxico 14%, na Costa Rica 14%
e no Panam 15%.
Os profssionais do IPEA destacam que, nos lti-
mos dez anos, o emprego
pblico no Brasil cresceu
na mesma proporo que
a populao residente. E
salientam no haver inchao
na esfera federal, tendo em
vista que na ltima dcada a proporo do emprego
pblico no mbito federal caiu de cerca de 18% para
perto de 15%. Na esfera estadual ele caiu de cerca
de 44% para 35% e, no mbito municipal, subiu de
38% para 50%, em especial em razo dos servios
de ensino fundamental e infantil e de sade.
Outro estudo do IPEA fala da comparao mais
utilizada internacionalmente, a da quantidade de
servidores por habitante (GARCIA, 2008). Esse
trabalho tampouco corrobora o mito do inchao da
mquina pblica. De acordo com o IPEA, no ano
2000 o Brasil tinha 5,52 servidores por mil habi-
tantes, como mostra a Tabela 1. Outros pases de
estrutura federativa ou similar apresentavam, na
mesma poca, nmeros superiores: na Alemanha,
6,10 servidores por mil habitantes; no Mxico,
8,46 servidores por mil habitantes; nos Estados
Unidos, 9,82 servidores por
mil habitantes.
Na Coreia, que difunde
a imagem de um Estado
enxuto, a relao era de
11,75 por mil. Na Finlndia,
como seria de se esperar num pas que oferece forte
proteo social, a relao era ainda maior, de 24,24
por mil. Na Irlanda, mesmo aps rigoroso processo
de ajuste fscal, a relao chegava a 54,86 por mil.
Embora no haja dados comparativos disponveis
para anos mais recentes nos estudos do IPEA,
importante destacar que, no Brasil, a relao servi-
dor/habitante caiu para 5,33 por mil em 2008
3
.
Comparaes nacionais
Como j mencionamos anteriormente, em
novembro de 2008 o Poder Executivo da Unio
contava com 538.797 servidores civis na ativa.
certo que a trajetria de reduo desse quan-
titativo, iniciada em 1990, foi interrompida em
2003, como mostra o Grfco 1. Porm no houve
crescimento explosivo desde ento, visto que a
quantidade de ativos de 2008 semelhante de
1997 (531.725) e consideravelmente inferior aos
3
Considerando o nmero de servidores de novembro de 2008.
[...] na ltima dcada a proporo
do emprego pblico no mbito
federal caiu de cerca de 18% para
perto de 15%
Tabela 1
Servidores pblicos por habitante em pases
selecionados
Pases
selecio-
nados
Servidores
pblicos
adm.
central
Populao
(2000)
/1000 hab
Servidores
/1000 hab.
Servidores
/1000 hab.
outros
pases/
Brasil
Alemanha 501.700 82.160 6,10 1,11
ustria 169.003 8.110 20,84 3,78
Canad 336.603 30.689 10,97 1,95
Coreia 563.682 47.962 11,75 2,09
Espanha 770.956 40.264 19,15 3,41
EUA 2.770.000 282.194 9,82 1,78
Finlndia 125.481 5.176 24,24 4,31
Frana 2.270.100 59.013 38,47 6,83
Hungria 277.894 10.211 27,22 4,83
Irlanda 207.926 3.790 54,86 9,74
Mxico 835.007 98.658 8,46 1,53
Brasil (2000) 964.798 172.540 5,52
Brasil (2006) 997.739 187.850 5,32
Fontes: OCDE; IBGE; Boletim Estatstico de Pessoal (SRH/MP)
Elaborao: DISOC/IPEA
Notas: (1) Inclusive Foras Armadas
(2) Inclusive empregados de empresas pblicas e de economia mista
TD 1319 IPEA jan 2008.
440.000
460.000
480.000
500.000
520.000
540.000
560.000
580.000
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
Grfco 1
Evoluo do quantitativo de servidores civis
ativos do Poder Executivo federal 1995-2008
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
178 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
705.548 de 1988. Ou seja, foram necessrios
cinco anos aps a interrupo da trajetria de
queda para se chegar a um patamar compatvel
ao de doze anos atrs.
Aps um perodo inicial
de reduo no quantitativo
de servidores ativos, o que
parece estar relacionado
ao ambiente econmico
de crise e conteno fs-
cal do fnal dos anos 1990,
houve um perodo de rela-
tiva estabilidade, seguido de recuperao dos
quantitativos em um contexto de retomada do
crescimento econmico de 2004 a 2008.
Quando a comparao feita com a trajetria
do quantitativo de servidores do estado de So
Paulo, o mais rico e mais populoso da Federao,
conforme a Tabela 2 e Grfco 2, observamos cur-
vas muito semelhantes na ltima dcada. impor-
tante ressaltar que a comparao se d em torno
da trajetria. A comparao dos quantitativos glo-
bais (nmeros absolutos) inadequada, tendo em
vista as diferentes competncias assumidas pela
Unio e pelo ente federado.
O crescimento do quan-
titativo de servidores do
estado de So Paulo ficou
na casa dos 12% de 1999
a 2008, com grande con-
centrao entre 2003 e
2008. No mesmo perodo,
o aumento do quantitativo
de servidores federais foi da ordem de 4%, com
destaque para o crescimento de 9,82% entre
2003 e 2008.
Tambm no se constata exagero no crescimento
da quantidade de servidores civis em comparao
com a evoluo da Populao Economicamente
Ativa (PEA) do Brasil ao longo do tempo. Desde
o incio do atual governo, o crescimento da quanti-
dade de servidores foi da ordem de 1,7% ao ano,
Tabela 2
Quantitativo de servidores do governo federal e do estado So Paulo 1998-2008
Ano
Governo federal Governo estadual de So Paulo
Quantitativo
de servidores
civis do poder
executivo -
ativos
Variao anual %
Quantitativo
de servidores
ativos do poder
executivo
Variao anual %
1998 513.720 683.490
1999 497.125 (16.595) -3,23 668.154 (15.336) -2,24
2000 486.912 (26.808) -5,39 663.802 (4.352) -0,65
2001 485.303 (1.609) -0,33 664.338 536 0,08
2002 485.741 438 0,09 678.558 14.220 2,14
2003 485.980 239 0,05 692.429 13.871 2,04
2004 499.138 13.158 2,71 691.243 (1.186) -0,17
2005 508.963 9.825 1,97 695.952 4.709 0,68
2006 528.124 19.161 3,76 708.549 12.597 1,81
2007 528.420 296 0,06 810.720 102.171 14,42
2008 538.797 10.377 1,96 765.785 (44.935) -5,54
1999 - 2008 25.077 4,88 82.295 12,04
2003 - 2008 53.056 10,92 87.227 12,85
Fonte: 1. Boletim Estatstico de Pessoal - Tabela 2.4; Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive
temporrios).
a. Posio novembro 2008, Tabela 2.4.
2. Boletim Estatstico de Pessoal - Poder Executivo do Estado de So Paulo Dezembro/2008. Tab. 6 Mdia Anual somtrio de servidores com pagamento e sem pagamento,
afastados, com acertos de pagamento, no perodo jan. a dez. dividido por 12.
Elaborao: SEGES/MP
Tambm no se constata exagero
no crescimento da quantidade de
servidores civis em comparao
com a evoluo da Populao
Economicamente Ativa (PEA) do
Brasil ao longo do tempo
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 179
ao passo que o crescimento da PEA foi da ordem
de 1,8% ao ano
4
. Os nmeros parecem ainda mais
razoveis tendo em vista que a populao conti-
nuou aumentando durante a trajetria de queda do
quantitativo de servidores civis do Executivo federal
na ativa, iniciada no comeo da dcada de 1990 e
interrompida em 2003.
A POLTICA DE GESTO DA FORA DE
TRABALHO NO ATUAL GOVERNO
No incio deste trabalho destacamos que, para
ofertar servios pblicos com a qualidade que a
populao requer, a fora de trabalho, alm de ade-
quadamente dimensionada, precisa ser devidamente
qualifcada. Desde 2003, a poltica de gesto da fora
de trabalho tem por norte a recomposio, priorizando
setores mais carentes e atendendo demandas inadi-
veis para o projeto de desenvolvimento do pas.
Do total de 43.044 vagas de concursos autoriza-
das no ano passado, 70% foram destinadas rea
da educao. Porm, outras reas que executam
programas importantes e tinham dfcit quantitativo e
qualitativo de pessoal tambm foram contempladas.
4
Populao Economicamente Ativa Urbana conforme o Ipeadata. <http://www.
ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?SessionID=1774717129&Tick=12351389
81897&VAR_FUNCAO=RedirecionaFrameConteudo%28%22iframe_dados_m.
htm%22%29&Mod=M>
Entre elas, merecem destaque a estruturao das
agncias reguladoras e do Sistema de Defesa da
Concorrncia; a ampliao dos programas sociais;
o reforo aos rgos de controle; o fortalecimento
da Polcia Federal; e a ampliao dos quadros do
ciclo de gesto.
O governo tambm est investindo em novas
carreiras para substituir funcionrios com baixas
qualifcao, remunerao e valorizao que
vinham operando a mquina pblica em algumas
reas crticas por quadros tcnicos qualifcados,
aumentando sua produtividade e melhorando a
qualidade do gasto pblico.
A agenda de profssionalizao no setor pblico
prev ainda destinar parte das funes comissio-
nadas a servidores ocupantes de cargo efetivo,
restringindo indicaes polticas e induzindo a pro-
fssionalizao em reas essenciais do Estado.
Alm disso, o governo assumiu o compromisso
de substituir todos os trabalhadores terceirizados
em situao irregular na administrao direta at
2010. E, com a alterao na legislao sobre con-
trataes temporrias, pde conferir mais racionali-
dade gesto de pessoas.
Essas iniciativas esto detalhadas abaixo.
Recomposio da fora de trabalho com
ateno especial educao
As autorizaes de concursos tm por objetivo
no s expandir e fortalecer a atividade dos rgos
benefciados, mas tambm recuperar a fora de
trabalho perdida em razo de aposentadorias, eva-
ses e outras situaes, como a dos trabalhadores
terceirizados em situao irregular, que devem ser
substitudos por servidores concursados.
Entre os anos de 2003 e 2007, a mdia anual de
vagas autorizadas para concursos pblicos perma-
neceu no patamar de 19 mil ao ano, com variaes
que foram de um mximo de 24.808, em 2003, at um
piso de 12.312, em 2004, como mostra a Tabela 3.
Em 2008, as autorizaes de vagas mudaram de
patamar e alcanaram 43.044. Essa mudana no
ritmo de autorizao de concursos decorre da prio-
ridade dada pelo governo educao em razo do
450.000
500.000
550.000
600.000
650.000
700.000
750.000
800.000
850.000
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
Servidores Civis do Governo Federal
Servidores do Estado de So Paulo
Grfco 2
Evoluo do quantitativo de servidores do governo
federal e do estado de So Paulo 1998-2008
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
180 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
lanamento do Plano de Desenvolvimento da Edu-
cao (PDE). Foram abertas 30.284 vagas para o
Ministrio da Educao, representando 70% do
total autorizado. So vagas para docentes, tcnicos
administrativos e analistas de cincia e tecnologia,
que permitiro a abertura de novas instituies de
educao profssional e universidades, alm da
expanso de instituies j existentes por meio da
abertura de novos campi e unidades.
Cabe ressaltar que a relao entre vagas auto-
rizadas e efetivo provimento ou ingresso no servio
pblico no direta. No perodo do governo Lula
(2003-2008) foram autorizadas 143.023 vagas para
todas as reas, mas s ingressaram, at novembro
do ano passado, 88.055 novos servidores efetivos,
como mostra a Tabela 4.
Adicionalmente, conforme j mencionamos, existe
toda uma movimentao na fora de trabalho que
envolve aposentadorias, vacncias, trmino de con-
tratos. Os quantitativos globais de servidores demons-
tram esta movimentao. Mesmo com o ingresso de
mais de 170 mil servidores efetivos e temporrios no
governo Lula, o quantitativo global de servidores civis
alterou-se expressivamente menos no perodo, pas-
sando de 485.741 em dezembro 2002 para 538.797
em novembro de 2008. Uma variao de 53.056,
crescimento de 11%, muito prxima da variao da
Populao Economicamente Ativa no perodo.
A Lei Oramentria Anual (LOA) para 2009 prev
autorizar concursos pblicos at o patamar de 30.879
vagas, com forte presena, mais uma vez, da rea
de Seguridade Social, Educao e Esportes, com
Tabela 3
Vagas autorizadas, ingresso, quantitativo de servidores civis e variao anual 2003-2008
Ano
Vagas
autorizadas
Ingresso de
servidores
efetivos
Ingresso de
servidores
temporrios
Ingresso total
Quantitativo
de servidores
civis ativos
Variao anual %
1995 - 19.675 5.468 25.143 567.689 - -
1996 3.883 9.927 8.773 18.700 554.736 (12.953) -2,28%
1997 129 9.055 9.508 18.563 531.725 (23.011) -4,15%
1998 3.523 7.815 7.677 15.492 513.720 (18.005) -3,39%
1999 80 2.927 6.625 9.552 497.125 (16.595) -3,23%
2000 424 1.524 9.765 11.289 486.912 (26.808) -5,39%
2001 4.915 660 10.597 11.257 485.303 (1.609) -0,33%
2002 13.028 30 4.334 4.364 485.741 438 0,09%
2003 24.808 7.220 13.648 20.868 485.980 239 0,05%
2004 12.312 16.121 11.707 27.828 499.138 13.158 2,71%
2005 22.612 12.453 15.131 27.584 508.963 9.825 1,97%
2006 21.753 22.112 11.478 33.590 528.124 19.161 3,76%
2007 14.267 11.939 12.523 24.462 528.420 296 0,06%
2008 43.044 18.210 18.216 36.426 538.797 10.377 1,96%
2009 4.227 -
Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos);
2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio outubro de 2008 - Tabelas 4.3 e 4.6; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-) exerccio
descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido. (inclusive temporrios), posio novembro 2008, Tabela 2.24.
Elaborao: SEGES/MP
Tabela 4
Vagas autorizadas, ingresso e variao total de servidores civis ativos no governo Lula
Vagas
autorizadas
Ingresso de ser-
vidores efetivos
Quantitativo de
servidores 2002
3
Quantitativo de
servidores 2008
3
Variao
2002-2008
%
Gov. Lula 143.023 88.055 485.741 538.797 53.056 10,92%
Fonte: 1. Portarias de autorizao (servidores efetivos); 2. Boletim Estatstico de Pessoal - posio novembro de 2008; 3. Fora de Trabalho = quantidade de vnculo (-)
exerccio descentralizado (-) lotao provisria (-) cedido.
Inclusive temporrios.
Elaborao: SEGES/MP
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 181
20.228 vagas, e da substituio de terceirizados,
com 19.423 vagas, das quais 13.778 destinadas a
substituies na rea de educao. Vale ressaltar
que a LOA meramente autorizativa e fxa um limite
mximo que no ser necessariamente executado.
Novas carreiras e profssionalizao
Dentro do contexto mencionado acima est
ocorrendo um processo inovador de fortalecimento
institucional das reas em situao mais precria
em termos de fora de trabalho na Administrao
Pblica Federal.
Foram criados a carreira de analista de infra-
estrutura e os cargos isolados de especialista em
infraestrutura. Adicionalmente, esto em tramitao
propostas para a criao das carreiras de Desen-
volvimento de Polticas Sociais e de Analista Exe-
cutivo. Tal esforo reveste-se de importncia ainda
maior quando se leva em conta a crescente profs-
sionalizao e a forte insero na mquina pblica
das carreiras da rea de controle, o que vinha dei-
xando executores com baixa qualifcao em situa-
o cada vez mais vulnervel.
No caso da infraestrutura, o objetivo prover de
profssionais altamente qualifcados uma rea prio-
ritria para o desenvolvimento, por tratar de garga-
los estruturais do crescimento. No ano passado,
foi autorizada a contratao de 84 Especialistas
em Infraestrutura e 516 Analistas de Infraestrutura.
Os profssionais j recrutados foram alocados em
rgos que desempenham atividades do Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC).
Tambm inegvel a carncia de quadros espe-
cializados na rea social. Da a proposta do governo
para a criao da carreira de Desenvolvimento de
Polticas Sociais
5
, atualmente em tramitao no
Senado. O foco dos servidores da nova carreira
estar nas atividades de assistncia tcnica, moni-
toramento e avaliao de programas e projetos na
rea social. O Projeto de Lei prev a criao de 2.400
cargos de Analista Tcnico de Polticas Sociais.
Para fortalecer as reas-meio dos ministrios,
aprimorando as atividades administrativas e logsti-
cas de nvel superior, foi enviado projeto para a cria-
o da carreira de Analista Executivo, em tramitao
na Cmara dos Deputados
6
. A fnalidade prover
2.190 cargos para profssionais qualifcados na rea.
Cargos e funes comissionadas evoluo e
profssionalizao
Diferentemente do propalado, o sucesso na imple-
mentao de vrias polticas pblicas nos ltimos anos
ocorreu sem presses signifcativas sobre o quanti-
tativo de cargos e funes comissionadas, que teve
crescimento discreto desde 2002, quando existiam
19.887 delas, conforme a Tabela 6. Em dezembro de
2008 esse nmero era de 21.715, um aumento de 9%
5
Projeto de Lei 3.452/2008.
6
Projeto de Lei 3.952/2008.
Tabela 6
Quantitativo dos cargos (NE, DAS) e funes (FG) existentes por ano 2003-2008
Evoluo dos quantitativos de cargos e funoes por cargo/funo, segundo o ano Posies apuradas em 31/12 de cada ano
Ano NES DAS-6 DAS-5 DAS-4 DAS-3 DAS-2 DAS-1
Total
DAS
FGR-1 FGR-2 FG R-3
Total
FGR
Total
2002 56 179 789 2.411 3.439 6.012 7.057 19.887 8.588 6.246 6.579 21.413 41.356
2003 63 191 878 2.604 3.522 5.048 7.029 19.272 7.179 6.451 5.692 19.322 38.657
2004 63 204 987 2.984 3.946 5.867 7.353 21.341 7.981 6.616 5.615 20.212 41.616
2005 63 203 997 3.004 3.925 5.819 7.362 21.310 8.034 6.616 5.614 20.264 41.637
2006 63 208 1.002 3.082 3.944 5.725 7.126 21.087 7.550 6.225 5.614 19.389 40.539
2007 64 212 1.030 3.163 4.065 5.945 7.221 21.636 8.094 5.553 5.747 19.394 41.094
2008 64 214 1.040 3.184 4.086 5.961 7.230 21.715 15.060 11.781 11.322 38.163 59.942
12/02/209
Origem dos dados: Atos Ofciais E SIORG
Elaborao: CIORG / DMI / SEGES / MP
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
182 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
em um perodo de quase seis anos, equivalente ao
aumento no nmero de servidores civis.
O governo federal entende que o estabelecimento
de uma agenda que articule os grandes processos
da Administrao Pblica, integrando planejamento,
oramento e gesto, sempre com foco em resulta-
dos, deve ser aliado profssionalizao. A fliao
poltica natural nos nveis de direo e assessora-
mento estratgicos, responsveis pela conduo do
governo em consonncia com o programa referen-
dado pela eleio. Funes de direo intermediria
e de carter ttico-operacional e funes profssio-
nais operacionais tm que ser profssionalizadas. O
grande desafo que se coloca garantir, por um lado,
o legtimo comando poltico do governo eleito e, por
outro, o preparo necessrio para a gesto pblica,
com estabilidade que assegure a continuidade do
funcionamento da mquina pblica.
Dentro do quadro de relativa estabilidade dos
cargos comissionados mostrado acima, o governo
federal vem buscando reduzir a quantidade de
funes de livre provimento em prol de funes
ocupadas por servidores de carreira, no intuito de
aumentar a capacidade tcnica do Estado. Esse
processo foi iniciado com a edio do Decreto n
5.497, de 21 de julho de 2005, que defniu percen-
tuais mnimos dos cargos em comisso do Grupo
Direo e Assessoramento Superiores (DAS) a
serem ocupados por servidores pblicos efetivos.
A Tabela 7 demonstra o cumprimento do Decreto.
Em outubro de 2008, mais de 71% dos cargos
comissionados eram ocupados por servidores com
vnculo. Mesmo nos cargos mais elevados, o per-
centual de servidores com vnculo expressivo,
aproximando-se de 60% no caso do DAS 6 e supe-
rando esta marca nos DAS 5 e 4.
Ainda no campo da profssionalizao no ser-
vio pblico, em 2008 o governo enviou ao Con-
gresso Nacional um projeto que cria as Funes
Comissionadas do Poder Executivo (FCPE)
7
. Atu-
almente em tramitao na Cmara dos Deputados,
as FCPE destinar-se-o ao exerccio de atividades
de direo, chefa e assessoramento nos rgos e
entidades do Poder Executivo federal e sero pre-
enchidas mediante utilizao de critrios de mrito
e competncias, implicando em capacitao como
um dos requisitos para sua ocupao.
Tambm merece destaque o envio ao Congresso
Nacional dos Projetos de Lei que dispem sobre
a criao de funes comissionadas do Departa-
mento Nacional de Produo Mineral (DNPM) e do
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI)
8
.
O governo j implementou funes similares no
INSS, com bons resultados.
Substituio de terceirizados irregulares
Apesar das restries relativas ao quantitativo de
servidores na dcada de 1990 e no incio dos anos
2000, com a conteno de concursos, foi preciso,
de algum modo, atender demanda por servios.
Sendo assim, cada rgo procurou suas solues
para recompor a fora de trabalho. Uma delas foi o
uso de mo de obra terceirizada em situaes no
previstas na legislao.
7
Projeto de Lei 3.429/2008.
8
Projeto de Lei 3.675/2008 e Projeto de Lei 3.944/2008, respectivamente.
Tabela 7
Percentual de ocupao de cargos em comisso por situao de vnculo em outubro de 2008
31/10/2008
rgo
Quant/S
IT.
DAS-6 DAS-5 DAS-4 DAS-3 DAS-2 DAS-1 Total das
Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. % Quant. %
Total
Aprovado 214 1.040 3.184 4.086 5.961 7.230 21.715
Com
vnculo
125 58,4 652 62,7 2.107 66,2 3.013 73,7 4.438 74,5 5.177 71,6 15.512 71,4
Sem
vnculo
81 37,9 325 31,3 921 28,9 881 21,6 1.266 21,2 1.729 23,9 5.203 24,0
Vago 8 3,7 63 6,1 156 4,9 192 4,7 247 4,1 324 4,5 1.000 4,6
Fonte: SIORG
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 183
O pessoal terceirizado, porm, s deve traba-
lhar em atividades de apoio administrao, como
vigilncia, conservao ou suporte de informtica.
Para acabar com o recurso terceirizao em
situaes vedadas por lei,
a Unio celebrou com o
Ministrio Pblico do Traba-
lho, em novembro de 2007,
um Termo de Conciliao
Judicial. Ele prev que a
substituio dos terceiriza-
dos em situao irregular
na administrao direta por
concursados acontea em trs etapas: 30% at 31
de julho de 2009; outros 30% at o fnal de 2009; e
os restantes 40% at o fnal de 2010. At maro de
2009, j havia sido autorizada a realizao de con-
cursos para substituir o equivalente a 40,15% do
total de 12.633 terceirizados informado pelos Minis-
trios e rgos da Presidncia da Repblica como
em situao irregular na Administrao Direta.
Alterao da lei que regulamenta as
contrataes temporrias
Os trabalhadores terceirizados eram, em muitos
casos, contratados para auxiliar na implantao de
novos rgos, de novos programas, ou simples-
mente para enfrentar situaes inesperadas. Isso
no ser mais necessrio porque, em 2008, foi feita
uma modifcao na Lei n 8.745, de 9 de dezem-
bro de 1993, que regulamenta a contratao tem-
porria na administrao pblica.
Antes da modifcao a lei j permitia, por
exemplo, a contratao de profssionais por tempo
determinado para os recenseamentos do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE), dis-
pensando a incorporao permanente de funcio-
nrios que, fndas as pesquisas, fcariam ociosos e
pesariam inutilmente sobre a folha de pagamento.
Agora a lei permite a contratao de tempor-
rios em situaes anlogas, quando da criao de
rgos ou entidades ou da defnio de novas atri-
buies para aquelas j existentes, para fazer frente
necessidade de profssionais em quantidade e
com qualifcaes caractersticas de processos de
implantao ou de transio. Tambm foram auto-
rizadas as contrataes temporrias quando h
aumento transitrio no volume de trabalho para ele-
var os padres de servio
prestados populao.
Essas mudanas, dentre
outras feitas na legislao
em 2008, ajudam a evitar
a manuteno permanente
de um efetivo dimensionado
para um volume temporaria-
mente maior de trabalho, e
permitem resolver passivos decorrentes do acmulo
de demandas no atendidas e de projetos no anali-
sados. Afastam a necessidade de manter em defni-
tivo uma fora de trabalho superdimensionada, com o
consequente desperdcio de recursos pblicos. Alm
disso, a contratao de temporrios reduz custos de
transao em relao ao uso da mo de obra terceiri-
zada em razo da eliminao dos intermedirios.
Note-se que as contrataes temporrias exi-
gem que a administrao pblica observe, no
processo de seleo, princpios nem sempre ado-
tados em situaes de terceirizao, como trans-
parncia, publicidade e impessoalidade. Cumpre
lembrar ainda que o objetivo das contrataes
temporrias no contornar a necessidade de
concurso para ingresso no servio pblico, at
porque elas requerem a realizao de processo
seletivo amplamente divulgado, com provas escri-
tas, porm tm prazo de contratao e remunera-
o previamente fxados.
AGENDA SEGES
Consciente de que a recomposio e profssio-
nalizao da fora de trabalho s fazem sentido em
contexto de transformao do Estado, a SEGES tam-
bm atua em vrias outras frentes para melhorar a
efcincia, efetividade e efccia da mquina pblica,
propondo, desenvolvendo e implementando solues
de gesto que aumentem a capacidade de governo e
facilitem a prestao de servios ao cidado. Abaixo,
apresentamos uma parte dessa agenda.
[...] o objetivo das contrataes
temporrias no contornar a
necessidade de concurso para
ingresso no servio pblico, at
porque elas requerem a realizao
de processo seletivo amplamente
divulgado, com provas escritas
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
184 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
GesPblica
O Programa Nacional de Gesto Pblica e Des-
burocratizao (GesPblica) foi criado para melho-
rar a qualidade dos servios pblicos oferecidos ao
cidado e aumentar a competitividade do pas. O
Programa envolve mltiplas aes em nvel federal,
estadual e municipal. Uma delas o Prmio Nacio-
nal da Gesto Pblica, institudo para reconhecer
os esforos das organizaes pblicas em atingir
desempenho institucional de ponta por meio de ino-
vao, reduo de gastos, qualidade dos servios e
satisfao do usurio. Os rgos que competem pelo
Prmio recebem informaes sobre melhores prti-
cas e uma avaliao completa de sua gesto, com
a ajuda de especialistas no ramo. As organizaes
que recebem o Prmio tm suas prticas divulgadas
como padro de excelncia para o setor pblico.
Em 1998, quando foi criado, o Prmio era con-
cedido apenas ao Poder Executivo federal. Desde
ento, espalhou-se para outros poderes e nveis de
governo, com uma rede de cooperao que envolve
esforos conjuntos de organizaes pblicas e priva-
das, servidores pblicos e outros cidados de todo o
pas. O GesPblica tambm ajuda rgos pblicos
provendo metodologia com o objetivo de medir o
nvel de satisfao dos consumidores, promovendo
autoavaliao e melhora contnuas, alm de simplif-
cao e padronizao de procedimentos e normas.
O Programa tambm encoraja a criao de cen-
tros de atendimento integrado ao cidado. Esses
centros unem agncias federais, estaduais e muni-
cipais, disponibilizando diversos tipos de servios
pblicos em um mesmo local. J existem 150 cen-
tros em 24 estados, com altos ndices de aprova-
o pela populao.
Atualmente o GesPblica est divulgando sua
nova estratgia, que contempla a ampliao e o forta-
lecimento da rede de colaborao entre todos os inte-
ressados em contribuir para o tema, por meio do novo
Portal da Gesto Pblica, da implantao de ncleos
em todos os estados, da assinatura de termos de
compromisso com previso de resultados explcitos e
da criao de uma biblioteca virtual e de um reposit-
rio de boas prticas, dentre outras iniciativas.
No ms de abril, ser realizado o 1 Frum
Nacional da Gesto Pblica, para divulgar essa
nova estratgia e no qual representantes de diver-
sas organizaes formalizaro sua adeso aos
princpios da Carta de Braslia da Gesto Pblica,
frmada entre o Ministrio do Planejamento e o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Administrao (Consad), em 2008.
Carta de Braslia
Em 2008 foi assinada a Carta de Braslia sobre
Gesto Pblica, documento que estabelece um
pacto entre o Ministrio do Planejamento, Ora-
mento e Gesto e o Consad em favor da melhoria
da gesto pblica no pas. Este documento con-
substancia uma agenda estratgica que estabelece
diretrizes objetivas para a modernizao da gesto
pblica, voltadas capacitao da fora de trabalho,
defnio de critrios para a ocupao de cargos
pblicos, simplifcao de processos de trabalho,
articulao e coordenao de esforos intra e entre
governos, uso da tecnologia, dentre outros pon-
tos relevantes. O pacto referido acima est sendo
implementado neste ano de 2009, mediante aes
integradas entre os trs nveis de governo e mobili-
zao da sociedade civil em apoio a essa agenda.
Simplifcao do atendimento e aumento da
produtividade
A proposta de Decreto de Simplifcao do
Atendimento Prestado ao Cidado, encaminhada
para consulta pblica em fevereiro de 2009, tem
por objetivo melhorar o desempenho da Adminis-
trao e simplifcar os servios dos rgos federais
nas reas de atendimento ao cidado, por meio
da reduo das exigncias de apresentao de
documentos.
A proposta ratifca a dispensa do reconheci-
mento de frma em documentos ofciais e impede
os rgos e entidades do Poder Executivo de exigir
do cidado informaes que j so do seu conheci-
mento e que integrem base de dados ofciais. Alm
disso, institui a Carta de Servios ao Cidado, que
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 185
ter informaes sobre o padro do atendimento,
prioridades, tempo de espera, prazo para cumpri-
mento de servios, mecanismos de comunicao,
entre outros itens.
Outra proposta colocada em consulta pblica foi
o Anteprojeto de Lei de Contratualizao de Desem-
penho. Seu intuito aperfeioar o desempenho ins-
titucional na esfera pblica federal, regulamentando
os artigos 37 e 39 da Constituio Federal, relativos
a contratos de desempenho e aproveitamento das
economias geradas com despesas correntes pelos
prprios rgos e entidades.
Os contratos de desempenho formalizam o com-
promisso de unidades da administrao pblica
direta ou indireta com seus rgos supervisores
para o cumprimento de metas de desempenho. O
foco o resultado em si. As metas fxadas devem
ser compatveis com as orientaes de governo e
as polticas pblicas prioritrias. Alm de incentivar
a gesto por resultados, o contrato de desempenho
promove a prestao de contas dos gestores e a
transparncia em relao aos resultados obtidos, o
que facilita o controle social.
Em havendo bons resultados no cumprimento
das metas, os rgos podero gozar de maior auto-
nomia gerencial, oramentria e fnanceira, e at
mesmo pagar bnus a seus servidores, caso haja
previso no contrato de desempenho. Por outro
lado, caso as metas pactuadas sejam descumpri-
das em decorrncia de m gesto, culpa ou dolo, o
contrato poder ser rescindido e os administrado-
res responsabilizados.
J a economia com despesas correntes (recur-
sos oramentrios de custeio no executados pelo
rgo ou entidade) tem como foco o aumento da
produtividade via projetos de inovao que pos-
sibilitem a reduo de gastos (com manuteno
predial, transporte, dirias, passagens, compra de
materiais, consultoria e terceirizao, entre outros),
liberando recursos para investimentos para a popu-
lao. Os servidores em exerccio nos rgos em
que houver economia tambm podero ser con-
templados com premiao.
O desenvolvimento de ambas as propostas foi
coordenado pela Secretaria de Gesto, que espera
agora contar com a participao da sociedade,
por meio do instrumento democrtico da consulta
pblica
9
, para aprimor-las.
Simplifcao do comrcio exterior
Ainda no que se refere simplifcao de pro-
cessos e desburocratizao, merece destaque a
iniciativa de facilitao de comrcio exterior, uma
das principais reivindicaes do setor exportador
brasileiro. Seu objetivo reduzir barreiras e cus-
tos de transao por meio da simplifcao e da
desburocratizao de procedimentos relacionados
ao comrcio exterior, contribuindo para melhorar a
competitividade do pas, atrair investimentos pro-
dutivos e gerar novos e melhores empregos. O
foco do trabalho simplifcar, facilitar, modernizar e
racionalizar as operaes de comrcio exterior com
a preocupao especfca de melhorar a coordena-
o das atividades dos diferentes rgos e entida-
des do governo federal que atuam na rea.
O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior est desenvolvendo esse tra-
balho por meio da Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX), em parceria com a Agncia Brasileira
de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e o Minist-
rio do Planejamento, Oramento e Gesto, e com
participao direta de 35 rgos de governo inter-
venientes no comrcio exterior. A SEGES apia
tecnicamente a iniciativa, especialmente no que
se refere ao direcionamento das aes de mapea-
mento e anlise dos principais processos relativos
ao comrcio exterior em zonas primrias portos,
aeroportos e fronteiras.
Agenda federativa
Dentre as diversas aes de cooperao inter-
nacional no mbito da SEGES, ganham destaque
aquelas voltadas ao fortalecimento institucional e
melhoria da gesto de estados e municpios: o Pro-
grama Nacional de Apoio Modernizao da Ges-
to e do Planejamento dos Estados e do Distrito
9
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consulta_publica/consulta_andamento.htm
O MITO DO INCHAO DA FORA DE TRABALHO DO EXECUTIVO FEDERAL
186 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009
Federal (PNAGE), o Programa de Modernizao
do Sistema de Controle Externo dos Estados, Dis-
trito Federal e Municpios Brasileiros (Promoex), o
projeto Brasil Municpios e o Programa de Moder-
nizao da Administrao
das Receitas e da Gesto
Fiscal, Financeira e Patri-
monial das Administraes
Estaduais (PMAE).
O PNAGE busca aumen-
tar a efetividade e a trans-
parncia institucional das
administraes pblicas dos
estados e do Distrito Fede-
ral, a fm de proporcionar
maior efcincia do gasto pblico e de incentivar o
compartilhamento de solues de modernizao
entre as administraes estaduais. J o Promoex
tem por fnalidade fortalecer o sistema de controle
externo como instrumento da cidadania, incluindo
a intensifcao das relaes intergovernamentais
e interinstitucionais, com vistas ao cumprimento da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
O projeto Brasil Municpios cooperao tc-
nica entre a Comunidade Europeia e a Repblica
Federativa do Brasil tem como fnalidade contri-
buir para o aumento da efetividade das polticas,
programas e projetos formulados e/ou implementa-
dos em municpios, por meio da melhoria da capa-
cidade institucional das administraes municipais.
Suas aes so voltadas principalmente a munic-
pios das regies Norte e Nordeste.
Adicionalmente, destaca-se a viabilizao do
PMAE para o fnanciamento de aes de moder-
nizao administrativa dos estados. Trata-se de
programa de crdito, operado pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
que destinava-se, exclusivamente, moderni-
zao da administrao tributria. As alteraes
pactuadas entre SEGES, Consad e BNDES permi-
tiram a incluso de projetos nas seguintes temti-
cas: melhoria da qualidade do gasto, melhoria do
ambiente de negcios e apoio implantao de
centros integrados de atendimento ao cidado e
ao empregador/empresrio.
Atualizao do marco legal
Por fm, um dos mais importantes e audaciosos
projetos da SEGES promover a atualizao do
marco legal que trata da
organizao jurdico-insti-
tucional da administrao
pblica federal, hoje ainda
referenciado no Decreto-Lei
200, de 1967. Para proceder
necessria atualizao do
marco legal preciso, antes
de mais nada, compreender
bem as categorias jurdicas
existentes no setor pblico,
ou seja, a administrao direta, os modelos de
autarquia, de fundao, de empresa pblica e de
sociedade de economia mista, analisando as fnali-
dades de cada um e as principais caractersticas de
seus estatutos jurdicos.
Alm disso, importante compreender as for-
mas de relacionamento do setor pblico com os
entes do terceiro setor, em especial aqueles com os
quais a administrao mantm relao de fomento
e parceria, como as Organizaes Sociais (OS),
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIP) e os servios sociais autnomos.
Para subsidiar o debate em torno dessas ques-
tes e elaborar um Anteprojeto de Lei Orgnica da
Administrao Pblica Federal, o ministro do Plane-
jamento, Oramento e Gesto constituiu comisso
de juristas reconhecidos nacionalmente no mbito
do direito administrativo e constitucional. O projeto
encontra-se em fase fnal de elaborao.
CONSIDERAES FINAIS
Ciente de que no houve exploso do quanti-
tativo de servidores no Poder Executivo federal,
porm convencido de que novas autorizaes de
ingresso devem ser feitas de forma criteriosa, o
governo federal vem buscando, conforme dados
apresentados neste artigo, conferir maior racio-
nalidade gesto de pessoas no servio pblico,
O PNAGE busca aumentar a
efetividade e a transparncia
institucional das administraes
pblicas dos estados e do Distrito
Federal, a fm de proporcionar
maior efcincia do gasto pblico e
de incentivar o compartilhamento
de solues de modernizao
entre as administraes estaduais
MARCELO VIANA ESTEVO DE MORAES, TIAGO FALCO SILVA, PATRICIA VIEIRA DA COSTA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.175-187, abr./jun. 2009 187
atentando para as necessidades mais prementes
de reas que implementam programas fundamen-
tais para o pas e buscando profssionalizar cada
vez mais a gesto pblica.
E, para alm do adequado provimento de recur-
sos na Administrao Pblica Federal, a Secre-
taria de Gesto est comprometida com polticas
para incrementar a efcincia, a efetividade e a ef-
ccia da mquina pblica. Da toda a agenda da
SEGES dedicada ao tema e os eventos que vem
organizando na rea, destacando-se, neste ano de
2009, a realizao do 1 Frum Nacional da Gesto
Pblica, em abril, o apoio ao 2 Congresso Con-
sad de Gesto Pblica, em maio, e a viabilizao
do Congresso Internacional do Centro Latino-ame-
ricano de Administrao para o Desenvolvimento
(CLAD), em outubro.
REFERNCIAS
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009 189
Concepo de avaliao no plano
diretor da reforma do aparelho
do Estado
Jean Mrio Arajo Costa
A
Rosemeire Silva Barana
B
Resumo
Com o propsito de analisar alguns aspectos da nova
confgurao do Estado brasileiro a partir da reforma do Estado,
entendida como complexo processo de transio das estruturas
polticas, econmicas e administrativas, iniciado no governo de
Fernando Henrique Cardoso, atravs do Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado, este artigo pretende explicitar como
importante item da pauta dessa reforma, a concepo de avaliao
presente no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE), destacando seus objetivos, instrumentos, caractersticas,
conceitos e desdobramentos para o setor pblico.
Palavras-chave: Avaliao. Administrao Pblica. Reforma
do Estado. Gerencialismo.
A
Mestre pelo Programa de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao da Faculdade
de Educao da Universidade Federal da Bahia (UFBA); especialista em Poltica do
Planejamento Pedaggico, Currculo, Didtica e Avaliao pela Universidade do Esta-
do da Bahia (Uneb). jean.mario@ig.com.br
B
Mestre pelo Programa de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao da Faculdade
de Educao da Universidade Federal da Bahia (UFBA). rsbarauna@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Abstract
With the purpose of analysing some aspects of the Brazilian
States new confguration from State reform, this article intends
to clarify the idea of evaluation present in the State Appara-
tus Reform Directive Plan (PDRAE) as an important item on
this reforms agenda, highlighting its objectives, instruments,
characteristics, concepts and ramifcations for the public sec-
tor. This reform is understood as a complex transition process
of political, economic and administrative structures started in
Fernando Henrique Cardosos government through the Ministry
of Federal Administration and State Reform.
Keywords: Evaluation, Public Administration, State Re-
form, Managerialism.
INTRODUO
O artigo proposto tem por objetivo analisar a con-
cepo de avaliao presente nos procedimentos de
reorganizao das funes do Estado brasileiro, na
perspectiva do modelo gerencial, expressa no Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE),
documento que orientou os procedimentos de reforma,
iniciados no governo Fernando Henrique Cardoso,
atravs do Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado (MARE), em 1995. Entre os eixos
norteadores dessa reforma possvel identifcar trs
dimenses: institucional legal, mudana cultural (tran-
sio do modelo burocrtico de Estado ao modelo
gerencial) e mudana na gesto pblica. Focalizare-
mos estes dois ltimos aspectos, refetindo sobre o
papel desempenhado pela avaliao nesse esforo de
transio do modelo administrativo brasileiro.
Com referncia aos acontecimentos que contri-
buram para o avano das prticas de avaliao no
Brasil, Gis (2005) elucida os seguintes: a) a crise
fscal do Estado, exigindo uma maior transparn-
cia na utilizao dos recursos, um maior controle
social e, como resultado, uma maior participao
da sociedade civil; b) a desigualdade social entre as
diversas classes da populao, com os crescentes
movimentos reivindicatrios pelos direitos sociais;
c) a exigncia legal representada pela Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal, que exige a avaliao de
CONCEPO DE AVALIAO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
190 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009
resultados dos programas fnanciados com recur-
sos do oramento; d) exigncia dos organismos
internacionais ao fnanciar polticas sociais e agre-
gar a avaliao ao compromisso de emprstimo.
Silva e outros (2005) sintetizam esses fatores
em apenas trs categorias de anlise, a saber:
a) desenvolvimento do conceito de responsabili-
dade social no meio empresarial, com a crescente
demanda por investimentos em programas de
natureza social; b) fortalecimento da sociedade civil
organizada; c) reforma do Estado, representada
pelos fenmenos da reduo e da efcincia, e de
controle social, marcados pela transparncia e par-
ticipao. Este artigo se limita ao aspecto das trans-
formaes impulsionadas por esta ltima categoria
e suas intervenes nos procedimentos de gesto
pblica, especifcamente nas demandas dessas
mudanas por processos avaliativos.
A AVALIAO NO CONTEXTO DA REFORMA
A importncia da avaliao na esfera gover-
namental uma tendncia presente em muitos
pases, mas em cada realidade assume caracte-
rsticas prprias, em consonncia com objetivos e
propsitos de cada cultura organizacional. Dessa
maneira, a avaliao pode contribuir para que os
governos refitam sobre os encaminhamentos para
tornar o Estado mais efetivo no desempenho de
suas funes, adquirindo uma fexibilidade na con-
duo dos seus processos, bem como agregar ino-
vaes na execuo de suas funes. O uso da
avaliao em algumas realidades tem uma conf-
gurao distinta, mantendo relao estreita com as
polticas pblicas adotadas pelo governo central.
Conforme afrma Henkel (1991), ao analisar o caso
da Inglaterra no perodo de 1983 e 1989,
O governo identifcou a avaliao como um
componente signifcativo na sua estratgia de
conseguir alguns objetivos decisivos: controlar
as despesas pblicas, mudar a cultura do se-
tor pblico e alterar as fronteiras e a defnio
das esferas de atividade pblica e privada.
(HENKEL, 1991 apud AFONSO, 2000, p. 118)
Na realidade brasileira, especifcamente no
governo de FHC, uma das tendncias presentes
no processo avaliativo diz respeito regulao e
ao controle das aes governamentais. Para San-
tos e Cardoso (2001, p. 6), esse governo,
[...] no ensejo de implementar a reforma
gerencial focada em resultados, a partir do
governo federal, tem especifcado dois con-
troles interligados: controle do aparelho de
Estado pelos cidados e controle sobre o
atingimento das metas negociadas entre r-
gos executores, rgos supervisores e suas
entidades vinculadas, materializadas em um
documento denominado Contrato de Gesto.
Reconhecer a nfase na avaliao a partir das
aes oriundas do processo de reforma no signi-
fca restringi-la a esta vertente e tampouco negar
as experincias que antecedem este contexto.
Nader (2005) fez referncia criao do Instituto
de Pesquisas Econmicas e Sociais Aplicadas
(IPEA), em 1964, como iniciativa favorvel an-
lise das polticas pblicas brasileiras. No entanto,
essa fase apresenta o carter acadmico das pr-
ticas avaliativas. Na concepo da autora, as prin-
cipais caractersticas desse processo so: a) foco
no desenho das polticas pblicas; b) o no envol-
vimento de gestores e executores com o processo
avaliativo; c) uma aplicao sem regularidade,
tanto no tempo quanto no uso de metodologias
(NADER, 2005, p.13). Esse tipo de avaliao, para
alguns tericos, apesar de ser um importante ins-
trumento de visibilidade de polticas pblicas, no
apresenta impacto na melhoria da gesto, ques-
to que ganhou grande relevncia no desenho dos
princpios da reforma do Estado brasileiro.
No contexto da administrao pblica federal, nos
anos que antecederam a ltima tentativa de reforma
do Estado, o Brasil enfrentava a desestabilizao
econmica demarcada na dcada de 1970, que se
agravou nos anos da dcada de 1980 com a crise
da dvida externa e a desacelerao do crescimento
econmica, que trouxeram muitas consequncias,
entre elas se observa o impacto dessa conjuntura
para a populao, com a escassez de emprego e o
aumento da infao, tornando-se notria a crescente
JEAN MRIO ARAJO COSTA, ROSEMEIRE BARANA MEIRA DE ARAJO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009 191
demanda por investimentos em projetos sociais. Por
sua vez, o Estado brasileiro enfrentava a crise fscal
e a reduo dos recursos pblicos para provimento
das necessidades impulsionadas por esta crescente
desestruturao, e como
sada era apontada a priva-
tizao de alguns servios
bsicos. Esses aspectos
levaram muitos crena de
que um dos maiores proble-
mas do pas no era sim-
plesmente a escassez de
recursos, mas a forma com
que o Estado estava organizado para fazer uso des-
ses recursos, ou seja, uma questo administrativa.
Como alternativa para o enfrentamento dos
complexos problemas do pas, surge a proposta de
reestruturar o Estado na perspectiva do redimensio-
namento de suas funes. Assim, o MARE, atravs
do ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, coordenou
a elaborao do PDRAE, aprovado pelo presidente
da repblica na poca, Fernando Henrique Car-
doso, em novembro de 1995.
Na concepo dos reformadores, o modelo de
Estado brasileiro concentra e centraliza funes
e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e
pelo excesso de normas e regulamentos. (BRASIL,
1995, p.4). Esse modelo recebe a denominao de
estado burocrtico. O Plano Diretor foi construdo
com a especifcidade de tornar a administrao
pblica mais efciente no mbito federal, mas com
perspectiva de alargar suas diretrizes para estados
e municpios. Alm disso, argumenta-se que a crise
do Estado decorre de sua presena marcante no
desenvolvimento do setor produtivo e da ampliao
dos servios pblicos.
No entender do plano, a crise se agravou porque
na dcada de 1980, aps a transio democrtica,
o Estado a ignorou, subestimando a crise de gover-
nabilidade, no atentando para os desequilbrios
sociais. Ainda, a Constituio Federal de 1988, pro-
cesso de afrmao dos direitos no Brasil, sobre-
tudo polticos e sociais, tida como um retrocesso
histrico frente crise do Estado, ocasionada pelo
impedimento do avano das reformas no campo da
administrao pblica visando a modernizao e a
desburocratizao.
Nesse sentido, a reforma do Estado no Brasil
acompanhada, a exemplo do que ocorre com
outros pases que adotam
o receiturio neoliberal,
de uma posio discursiva
que busca caracterizar toda
poltica estatal voltada para
a democratizao dos ser-
vios pblicos como inef-
ciente e obsoleta. Faz-se
necessrio, ainda, situar
o contexto de elaborao do PDRAE vinculado
ao processo de reestruturao do capitalismo em
escala global, em resposta crise do Estado do
Bem-Estar Social e do modelo econmico baseado
nas polticas regulatrias.
Para Nader (2005),
O Plano Diretor no foi implementado na n-
tegra, mas deixou razes no processo de in-
corporao de novos conceitos e princpios
na administrao pblica brasileira, como
o caso dos princpios de descentralizao,
fexibilizao e responsabilizao por resulta-
dos, que continuam a ser perseguidos. (NA-
DER, 2005, p. 1-2)
Assim, entre os vrios aspectos da proposta,
destaca-se a mudana na concepo da funo do
Estado na sociedade, expressa no documento da
seguinte forma:
A reforma do Estado deve ser entendida den-
tro do contexto da redefnio do papel do Es-
tado, que deixa de ser responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social pela via
da produo de bens e servios, para forta-
lecer-se na funo de promotor e regulador
desse desenvolvimento. (BRASIL, 1995, p.4).
O plano divide o Estado em quatro setores:
ncleo estratgico, que compreende o governo
enquanto setor que defne as leis e as polticas
pblicas, cobrando o seu cumprimento, com vistas o
objetivo de aumentar a efetividade e supervisionar o
controle da gesto; atividades exclusivas que englo-
bam a regulamentao e fscalizao dos servios
[...] um dos maiores problemas
do pas no era simplesmente
a escassez de recursos, mas a
forma com que o Estado estava
organizado para fazer uso desses
recursos, ou seja, uma questo
administrativa
CONCEPO DE AVALIAO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
192 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009
sociais a partir do critrio de efcincia, baseado
nos resultados; servios no exclusivos que corres-
pondem ao setor onde o Estado atua em parceria
com as organizaes pblicas no estatais como
sade e educao, a partir
dos critrios de efcincia e
qualidade com menor custo;
produo de bens e servi-
os abarcando a atuao
das empresas, com vistas
privatizao, a partir de cri-
trios de efcincia e admi-
nistrao gerencial. (VOLPE, 2007)
Essa nova confgurao do Estado, como regu-
lador e promotor de servios, requer transformaes
na estrutura administrativa, bem como na forma de
conduo de processo. Portanto, as caractersticas
da avaliao desenvolvida, com maior frequncia,
nos anos que antecederam as iniciativas para a
reforma do Estado no atendiam s mudanas que
foram almejadas, e nesse momento a concepo de
avaliao deveria ser orientada pelas transforma-
es exigidas na reforma e pelo esforo de transio
da estrutura burocrtica para um Estado gerencial.
Nesse sentido, o modelo gerencial desenvolvido
no ramo empresarial passa a orientar a reforma. No
Plano Diretor, esse modelo apresenta caractersti-
cas distintas, o que torna relevante a sua explicita-
o nos termos da proposta:
O paradigma gerencial contemporneo, fun-
damentado nos princpios da confana e da
descentralizao da deciso, exige formas
fexveis de gesto, horizontalizao de es-
truturas, descentralizao de funes, incen-
tivos criatividade. Contrape-se ideologia
do formalismo e do rigor tcnico da burocracia
tradicional. avaliao sistemtica, recom-
pensa pelo desempenho e capacitao per-
manente, que j eram caractersticas da boa
administrao burocrtica, acrescentam-se os
princpios da orientao para o cidado-clien-
te, do controle por resultados e da competio
administrativa. (BRASIL, 1995, p.8)
Para o alcance de uma transformao nesse
nvel, foi imprescindvel pensar diretrizes de ope-
racionalizao e, portanto, estabelecer estratgias
favorveis a estas mudanas. O Plano Diretor pro-
pe alguns projetos, mas, tendo em vista a pro-
posta desse artigo, nos limitaremos anlise do
projeto de Avaliao Estrutural, que tem como fna-
lidade examinar a estrutura
do Estado de forma global.
O PROJETO DE
AVALIAO
ESTRUTURAL
O projeto de Avaliao Estrutural apresenta o
objetivo de analisar rgos e entidades governa-
mentais a partir do exame de suas misses. Com
essa atividade seriam detectadas as situaes des-
favorveis ao modelo gerencial, permitindo que o
Estado adotasse as medidas cabveis em relao
continuidade ou extino dessas instituies. Alm
disso, essa avaliao subsidiaria novas investi-
das do Estado em termos de proposio de novos
rgos que auxiliassem a gesto.
Os procedimentos avaliativos, na perspectiva
almejada na proposta de reforma, deveriam ajudar
na busca de respostas para as questes:
Qual a misso desta entidade? O Estado
deve se encarregar dessa misso e das res-
pectivas atividades desenvolvidas? Quais
podem ser eliminadas? Quais devem ser
transferidas da Unio para os estados e para
os municpios? E quais podem ser transfe-
ridas para o setor pblico no estatal? Ou
ento para o setor privado? Por outro lado,
dadas as novas funes, antes reguladoras
que executoras: deve o Estado criar novas
instituies? Quais? (BRASIL, 1995, p.35)
A avaliao, na forma com que se expressa na
proposta, apresenta a caracterstica de um instru-
mento de gesto atravs do qual ser realizada a
coleta de dados para confrmar a adequao ou
inadequao dos rgos e instituies federais
com as diretrizes do modelo gerencial, no intuito
de auxiliar o governo na tomada de deciso sobre
o futuro de cada instituio, na perspectiva de tor-
nar a mquina administrativa mais efciente. Nessa
[...] nesse momento a concepo
de avaliao deveria ser orientada
pelas transformaes exigidas na
reforma e pelo esforo de transio
da estrutura burocrtica para um
Estado gerencial
JEAN MRIO ARAJO COSTA, ROSEMEIRE BARANA MEIRA DE ARAJO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009 193
concepo, o propsito da avaliao guiar os
tomadores de deciso, orientado-os quanto con-
tinuidade, necessidade de correes ou mesmo
de suspenso de uma determinada poltica ou
programa. (CASTANHAR;
COSTA, 2003, p.972).
comum nas teorias que
discutem avaliao a ausn-
cia de consenso acerca de
seu conceito, funo e uso.
Os autores Worthen; San-
ders e Fitzpatrick (2004)
analisam as fragilidades do
campo avaliativo no tocante
a estas questes, que se manifestam, inclusive, em
pases com longa trajetria no campo avaliativo.
Questes relativas a indefnies e variedades nos
campos epistemolgico e metodolgico tornam a
avaliao uma prtica complexa e de muitas pos-
sibilidades. Nesse sentido, vlido questionar: que
abordagem terica e procedimentos metodolgicos
subsidiaram o desenvolvimento do processo ava-
liativo proposto no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado?
AVALIAO: ALGUMAS VISES CONCEITUAIS
A defnio do conceito de avaliao ainda
alvo de divergncias na literatura dessa rea. Wor-
then; Sanders e Fitzpatrick (2004) apresentam
alguns elementos que justifcam essa situao, um
deles diz respeito fragilidade em bases tericas
que auxiliem o processo avaliativo com a defnio
de um conceito que se articule com os procedimen-
tos metodolgicos para sua efetivao. Segundo os
autores, a prtica avaliativa se ampara em experi-
ncias de avaliadores que so transformadas em
teorias, por vezes prescries, que no atingem um
patamar de universalidade, sendo restritas a um
grupo que compartilha da concepo adotada para
esta elaborao. Entre as diversas abordagens, os
autores identifcam que,
Alguns autores optam por uma abordagem
sistmica, vendo a avaliao como um pro-
cesso de identifcao e coleta de informa-
es para ajudar na tomada de decises.
Outros veem a avaliao como sinnimo de
juzo profssional em que a viso da qualida-
de de um programa baseia-se
nas opinies dos especialistas.
Segundo outra escola do pensa-
mento, a avaliao vista como
processo de comparar os dados
do desempenho com objetivos
claramente especifcados, en-
quanto outra ainda v a avaliao
como o equivalente pesquisa
experimental cuidadosamente
controlada sobre programas edu-
cacionais ou sociais de peso [...].
(WORTHEN; SANDERES; e FIT-
ZPATRICK 2004, p. 105)
Nota-se, portanto, a complexidade do campo
terico que envolve a avaliao e a difcil tarefa de
defni-la, mas um dos fatores passveis de refexo
o prprio ato avaliativo, que apresenta aspectos
nem sempre considerados nessas tentativas de
defnio. Um deles o da avaliao como atividade
inerente ao humana, pois agimos conforme
constantes escolhas, e sendo uma ao humana
ela se orienta nas percepes que integram a sub-
jetividade. O que torna possvel uma avaliao que
ultrapasse os limites da subjetividade humana o
esforo de sistematiz-la coletivamente de acordo
com os objetivos e propsitos de sua utilizao em
cada campo em que ela requisitada, tendo por
base os elementos empricos que orientam o ato
avaliativo.
Nesse sentido, a forma com que a avaliao se
apresenta no campo educacional diverge de sua
presena no campo administrativo comumente
conceituada como avaliao institucional e demais
reas da atividade humana, visto que as questes
existentes em cada realidade, as quais deman-
dam avaliao, dizem respeito a um objeto prprio.
Porm, nos diversos campos de atuao o processo
avaliativo sistemtico composto por trs aes
imprescindveis: coleta de dados/informaes,
tomada de deciso e possibilidade de mudana.
Dessa maneira, refuta-se a ideia da avaliao sis-
temtica como atividade imediata, resultante das
O que torna possvel uma
avaliao que ultrapasse os
limites da subjetividade humana
o esforo de sistematiz-la
coletivamente de acordo com os
objetivos e propsitos de sua
utilizao em cada campo em que
ela requisitada
CONCEPO DE AVALIAO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
194 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009
percepes subjetivas. Ela pressupe um planeja-
mento em que essas trs dimenses se articulem
em prol das questes que demandaram o processo
avaliativo. A avaliao institucional, campo que
se articula com a proposta de investigao desse
artigo, tem por foco instituies e polticas pblicas.
Na concepo de Worthen; Sanders e Fitzpatrick
(2004), a avaliao uma valorao de um objeto
submetido apreciao. Em sua defnio defende
que a avaliao identifcao, esclarecimento e
aplicao de critrios defensveis para determinar
o valor (valor ou mrito), a qualidade, a utilidade,
a efccia ou a importncia do objeto avaliado em
relao a esses critrios (WORTHEN; SANDERES
e FITZPATRICK, 2004, p. 35). Essa perspectiva evi-
dencia a avaliao com um fm em si mesma, limi-
tando sua abrangncia a um juzo de valor com base
na comparao com os critrios estabelecidos.
Algumas tentativas de defnio do conceito de
avaliao, por vezes, restringem-na ao processo de
coleta de informaes para a posterior tomada de
deciso. Alguns autores chegam a restringi-la a um
simples instrumento que, de acordo com a aborda-
gem, notvel a referncia a sua imparcialidade,
conforme expressa Bergamini (1983)
preciso ter em mente que a avaliao em si
caracteriza-se como um simples instrumen-
to. O valor que possa vir a lhe ser credita-
do depende do uso que dela se faa. Como
simples instrumento ela no tem o poder de
chegar a objetivo algum, a no ser o de fa-
cilitar o diagnstico daqueles fatores que
estejam difcultando ou mesmo impedindo o
curso dos acontecimentos at a chegada aos
objetivos organizacionais. Somente as medi-
das administrativas posteriormente adotadas
que daro o verdadeiro sentido de sua uti-
lidade. (BERGAMINI, 1983 apud SANTOS;
CARDOSO 2001, p.15)
Uma defnio que apresenta a caracterstica
processual da avaliao, tendo como resultado
uma mudana na realidade em que desenvolvida,
apresentada por Silva e Brando (2003, p. 3) ao
conceituar a avaliao como:
[...] a elaborao, negociao e aplicao de
critrios explcitos de anlise, em um exerc-
cio metodolgico cuidadoso e preciso, com
vistas a conhecer, medir, determinar ou julgar
o contexto, mrito, valor ou estado de um de-
terminado objeto, a fm de estimular e facilitar
processos de aprendizagem e de desenvolvi-
mento de pessoas e organizaes.
Castanhar e Costa (2003), discutindo a situ-
ao conceitual e metodolgica da avaliao
comumente realizada, constatam que a avalia-
o um conjunto de tcnicas que adotam con-
ceitos diferenciados para se referir muitas vezes
aos mesmos procedimentos. (CASTANHAR;
COSTA, 2003, p.987). Para alm dessa denun-
cia quanto impreciso conceitual, acreditamos
na avaliao em uma perspectiva processual que
envolve aspectos subjetivos e objetivados coleti-
vamente, relacionados s aes de sujeitos his-
toricamente situados e que mantm constantes
interaes com os elementos polticos e culturais.
Em decorrncia disso, a prtica avaliativa requer
estabelecimento de aes ordenadas em um pla-
nejamento construdo coletivamente, atravs da
sistematizao dos procedimentos para alcance
dos propsitos desse processo.
No entanto, no podemos desconsiderar que a
avaliao um campo multifacetado e que refete a
complexidade presente nas atividades humanas e
na forma com que a realidade se apresenta. Assim,
no se pode engess-la em determinismos concei-
tuais e metodolgicos, antes, deve-se estimular o
surgimento de inovaes aparadas em princpios
ticos e que possam benefciar aes em favor de
melhorias para o coletivo.
Na perspectiva de Belloni; Magalhes e Souza
(2007, p. 23-24) existem quatro concepes de
avaliao mais frequentes:
(1) avaliao como comparao entre uma
situao ou realidade dada e um modelo ou
perspectiva defnida previamente; (2) avalia-
o como comparao entre proposto e re-
alizado, isto , comparao do atendimento
de objetivos e metas; (3) avaliao como
processo metdico de aferio de efcincia
e efccia; (4) avaliao como instrumento de
identifcao de acertos e difculdades com
vistas ao aperfeioamento.
JEAN MRIO ARAJO COSTA, ROSEMEIRE BARANA MEIRA DE ARAJO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009 195
Na forma em que foi concebida a avaliao no
Plano Diretor observa-se uma proximidade com a
concepo 3 apresentada por Belloni; Magalhes e
Souza (2007) e com o conceito defnido por Johnson
(2003), no qual explicita que a avaliao a ativi-
dade orientada ao exame sistemtico e objetivo de
uma situao atividade, projeto, programa, gesto
com vistas a observar a efcincia, efccia e efeti-
vidade de uma determinada realidade (JOHNSON,
2003 apud GIS, 2005, p. 356). Nesse sentido, a
avaliao apresenta o propsito de fornece aos inte-
ressados uma viso da realidade, amparada em um
referencial previamente construdo para que, a partir
da, sejam tomadas as decises conforme os objeti-
vos que melhor atendam a viso dos que avaliam.
Tendo em vista as discusses apresentadas
sobre os elementos que compem a avaliao,
bem como a necessidade de sistematiz-la em um
planejamento coletivo, a avaliao nos procedimen-
tos adotados no PDRAE se apresentam como uma
forma de verifcao da adequao dos rgos e
instituies ao novo contexto solicitado pelos prin-
cpios que orientaram a reforma do Estado.
O INSTRUMENTO DE AVALIAO DA GESTO
PBLICA
No que concerne aos aspectos metodolgicos,
o instrumento auxiliar para a aplicao do PDRAE
com interferncia direta na mudana cultural do
Estado e na sua forma de gesto foi o Programa de
Qualidade e Participao na Administrao Pblica
(QPAP). Como estratgia o programa adotou o
projeto Avaliao e Premiao na Administrao
Pblica. Em 1997, foi criado o Instrumento de Ava-
liao da Gesto Pblica. Atentaremos, apenas,
s caractersticas desse instrumento, no intuito de
captar a concepo de avaliao subjacente.
Na perspectiva de Batista (2002, p. 10)
Avaliar a gesto de uma organizao pblica
signifca verifcar o grau de adeso dos seus
aspectos gerenciais mais importantes em
relao a um referencial de gesto denomi-
nado, pelo Programa da Qualidade e Partici-
pao na Administrao Pblica, de Gesto
pela Excelncia.
Nesse entendimento, de acordo com o autor, o
Instrumento de Avaliao da Gesto Pblica tem o
propsito de orientao para a implementao do
programa de Qualidade e Participao atravs da
adoo dos princpios que orientam a gesto por
excelncia. Os critrios com base na excelncia
apresentam requisitos relacionados ao desempe-
nho, servindo como referencial para avaliao, se
distanciando de uma proposta prescritiva e de um
modelo gerencial a ser implementado.
Nesse mesmo sentido, Ferreira (2002, p. 5),
ao se referir a este instrumento de avaliao,
afrma que ele
[...] propicia s Organizaes um modelo para
o diagnstico e monitoramento dos resulta-
dos da implantao da qualidade e da gesto
pela excelncia, baseado nos sete critrios:
Liderana; Planejamento Estratgico; Foco
no Cliente; Informao e Anlise; Gesto de
Pessoas; Gesto de Processos; Resultados
Institucionais. O Instrumento guia, de forma
sistemtica, a Organizao Concorrente na
descrio das prticas de gesto e dos resul-
tados obtidos.
Esses critrios so dispostos em uma escala
de valores que totalizam 1.000 pontos. Esse instru-
mento de avaliao foi apenas uma das etapas do
processo avaliativo caracterizado como o nvel 1,
no qual identifcam-se os esforos rumo exceln-
cia e evidenciaria uma maturidade organizacional
para os procedimentos posteriores. Nesse nvel a
pontuao era de 0 a 500 pontos. Assim,
A organizao em nvel 1 aquela que al-
canou xito na mobilizao do seu pessoal
para a qualidade, desenvolvendo projetos
sistematizados para a melhoria de seu de-
sempenho institucional, que j apresentam
alguns resultados institucionais objetivos.
(BATISTA, 2002, p. 10)
O mtodo de avaliao expresso nesse instru-
mento orientava para a autoavaliao, na qual as
instituies se responsabilizariam pela conduo
CONCEPO DE AVALIAO NO PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
196 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009
do processo internamente atravs da busca de con-
senso na coletividade, com a demonstrao das evi-
dncias que comprovassem a pontuao em cada
critrio previamente estabelecido no instrumento.
Na forma com que foi
projetado, esse instrumento
seria de grande auxlio para
as instituies repensarem
a sua estrutura organiza-
cional. Porm, vlido
destacar que a adoo
dos critrios de excelncia,
comumente perseguida por organizaes priva-
das, deveria levar em conta as especifcidades
concernentes dinmica da esfera pblica. Dessa
forma, para alm da observao de determinados
critrios que possibilitem a melhoria do desem-
penho, faz-se necessrio os investimentos em
recursos humanos, infraestrutura e nos aspectos
institucionais, situao nem sempre condizente
com a realidade brasileira.
Para Santos e Cardoso (2001, p. 8),
Conseguir uma gesto pblica efciente e
comprometida com os resultados requer
transformaes em vrias dimenses: surgi-
mento de lideranas internas, incorporao
de tcnicas modernas de gesto que facilitem
o processo de tomada de decises, estabele-
cimento de metas de desempenho mensu-
rveis dentro de um quadro participativo e
comprometimento dos diversos nveis com
uma gesto de melhor qualidade, de modo
que os avanos conseguidos permaneam.
Nesse entendimento, as instituies pblicas com
esses elementos seriam capazes de operar as trans-
formaes exigidas pela reforma, restringindo a uma
questo administrativa e tentando camufar o per-
curso histrico que envolve estas instituies, bem
como herana poltica que nos incita a questionar o
argumento de uma m utilizao de recursos pblicos
e nos conduz a pensar que o enfoque deveria ser a
efetiva utilizao desses recursos para os fns sociais
frente complexidade de questes que envolveram
o Estado brasileiro. Dantas (2005) menciona alguns
aspectos dessa realidade ao expor que
O Estado tentava deixar de ser executor para
ser regulador, em um tipo mercantil de re-
gulao, com peso na produo normativa,
como no caso das experincias da Inglater-
ra e do Pas de Gales. Todavia,
esse movimento nem sempre foi
vitorioso, devido s altas taxas
de rotatividade nas instncias for-
muladoras, falta de continuidade
poltica, tendncia para solues
de curto prazo, pouca ateno
para planejamento de longo pra-
zo, dentre outras razes. (DAN-
TAS, 2005, p. 26-27)
Desse modo, a adoo de um modelo diferen-
ciado de gesto deveria levar em considerao
estas especifcidades, favorecendo uma refexo
coletiva que extrapolasse o nvel institucional e per-
mitisse uma anlise sistmica das questes que
envolvem a administrao do Estado brasileiro em
uma perspectiva de parceria, em vez da transfern-
cia de encargos.
CONSIDERAES FINAIS
As discusses desenvolvidas ao longo do texto,
com intuito de desvelar a concepo de avaliao
presente no Plano Diretor da Reforma do Estado,
demonstraram que a reestruturao do Estado,
centrada na efcientizao de suas funes atravs
da busca por excelncia, com o constante desafo
de faz-la com os recursos disponveis e insufcien-
tes para atendimento da demanda, foi perseguido
por outros pases alm do Brasil. Essas mudanas
estruturais apresentaram novas demandas ava-
liao, colaborando para a ampliao dessa rea
com a busca por aperfeioamentos.
Assim, a avaliao que antes da reforma ser-
via ao governo para mostrar um panorama da
realidade brasileira, passou a ser requisitada
na elaborao de polticas pblicas, captao
de recursos e retornos sociedade acerca dos
investimentos pblicos.
Entre as vrias possibilidades que a cultura avalia-
tiva traz para a esfera governamental percebe-se que
[...] faz-se necessrio os
investimentos em recursos
humanos, infraestrutura e nos
aspectos institucionais, situao
nem sempre condizente com a
realidade brasileira
JEAN MRIO ARAJO COSTA, ROSEMEIRE BARANA MEIRA DE ARAJO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.189-198, abr./jun. 2009 197
[...] dessa tarefa, pode-se descobrir cau-
sas do insucesso, aperfeioar a alocao
de recursos no processo oramentrio,
alm de auxiliar a alocao eficiente dos
recursos arrecadados. Quando se ava-
lia o impacto das polticas (avaliao ex
post), abrem-se oportunidades de aper-
feioamento de programas e projetos de
investimento, ampliando a accountability
e contribuindo para uma cultura orientada
para o desempenho nas agncias gover-
namentais e para o desenvolvimento de
critrios para a aplicao de recursos.
(SANTOS; CARDOSO, 2001, p. 7).
A grande questo que se apresentou foi que
nesse processo de tentativa de transformao do
Estado burocrtico em Estado gerencial o foco de
ateno se limitou ao campo conceitual, atravs de
ideias expressas em termos como efcincia, exce-
lncia, desempenho, resultados etc. Todavia, ao
contrrio do que se opera na lgica privada, todos
esses termos confuem para uma situao resul-
tante de um investimento em pessoas e condies
de trabalho. Alm disso, a autonomia fnanceira e
administrativa so pontos extremamente relevantes
para estas demandas.
O governo fez uso da avaliao na perspectiva
do controle e da regulao caractersticos da nova
confgurao empreendida como atribuio do
Estado, e se utilizava das informaes produzidas
para justifcar as aes governamentais. Por outro
lado, as iniciativas de adoo do modelo gerencial
possibilitaram que a cultura de avaliao fosse dis-
seminada na perspectiva da melhoria da estrutura
organizacional das estatais, se confgurando como
elemento auxiliar na busca da qualidade na oferta
de servios pblicos.
Os argumentos desenvolvidos ao longo do
texto evidenciam uma discrepncia entre o esta-
belecimento de um princpio que se expressa
no esforo de desenvolvimento das instituies
pblicas na efetividade de suas aes, no intuito
de melhoria do atendimento populao, no qual
a avaliao desempenha um importante papel,
e a perspectiva de reestruturao das funes
do Estado, na qual se expressa no Plano Diretor
da Reforma uma reduo de sua interveno na
garantia desses servios, atividade tambm res-
paldada por prticas avaliativas. Na viso de Ber-
gamini (1983)
[...] adotar a avaliao de desempenho so-
mente porque moda seria desvirtuar-lhe a
seriedade que merece. Igualmente inopor-
tuno seria us-la para punir irresponsveis,
demitir incapazes, aumentar lucros, redu-
zir gastos com pessoal e assim por diante.
(BERGAMINI, 1983 apud SANTOS e CAR-
DOSO 2001, p. 15)
De outra parte, o estudo demonstra que apesar das
indefnies no conceito de avaliao, os consider-
veis avanos no campo avaliativo nos permitem ques-
tionar se a proposta de avaliao adotada no PDRAE
se distancia de uma proposta avaliativa alicerada
em um planejamento que atenda os trs requisitos da
avaliao, que so coleta de dados, tomada de deci-
so e mudana no processo, se aproximando muito
mais de uma verifcao respaldada em critrios pre-
viamente estabelecidos, conforme expresso no Ins-
trumento de Avaliao da Gesto, e em consonncia
com os princpios da reforma na perspectiva geren-
cial. O texto tambm demonstra que em decorrncia
da necessidade de atendimento s novas demandas
do contexto poltico e econmico, a avaliao ainda
carece de aprofundamentos tericos e metodolgicos
para que a sua utilizao gere os resultados efetivos
na gesto de polticas pblicas.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009 199
O combate pobreza e a necessidade
de uma nova institucionalidade
no Brasil
Andr Silva Pomponet
A
Nair Mamede Couto
B
Resumo
O Brasil conseguiu xito nas polticas de combate pobreza
a partir de meados da dcada de 1990, com os programas de
transferncia direta de renda, tornando-se referncia mundial.
Apesar do sucesso de programas como o Bolsa Famlia, o
desafo de promover a emancipao sustentada da pobreza
permanece posto. Mais complexa, essa etapa exige maior
transversalidade e sincronia das polticas pblicas e uma nova
institucionalidade que o Estado ainda no possui. O objetivo do
presente trabalho discutir essa nova institucionalidade, cujas
diretrizes se desenham com as necessidades colocadas pelo
combate pobreza nessa etapa que se inicia.
Palavras-chave: Pobreza. Brasil. Estado. Institucionalidade.
A
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Estadual de Feira de Santana
(UEFS); especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, exercendo suas fun-
es na Secretaria do Planejamento da Bahia (Seplan). andrepomponet@hotmail.com
B
Mestranda em Polticas Pblicas pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); gra-
duada em Administrao de Empresas pela Universidade Catlica do Salvador (UCSal);
especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, exercendo suas funes
na Secretaria do Planejamento da Bahia (Seplan). nmcouto@seplan.ba.gov.br
Abstract
Brazil has been achieving success with its policies to
combat poverty since the mid 1990s, using direct income
transfer programmes and becoming a world reference on the
matter. Despite the success of programmes such as Bolsa
Famlia (Family Fund), the challenge of promoting emancipation
maintained by poverty remains in place. This more complex
stage requires greater transversality, a synchrony of public
policies and new institutionalization that the State does not
yet have. The objective of this research is to discuss this new
institutionalization, whose directives are designed with the
needs placed from combating poverty in this current stage.
Keywords: Poverty. Brazil. State. Institutionalization.
INTRODUO
A primeira dcada do sculo XXI foi marcada no
Brasil por um signifcativo avano na reduo da
pobreza. Foi nesse primeiro decnio que as discus-
ses aprofundadas na dcada anterior materializa-
ram-se em polticas pblicas que colaboraram para
retirar da indigncia e da pobreza absoluta dezenas
de milhes de brasileiros, que passaram a dispor de
recursos para se alimentar. Grande parte do xito
se deve aos programas de transferncia de renda, a
exemplo do Bolsa Famlia, que em 2006 benefciou
46 milhes de pessoas, tornando-se o maior pro-
grama de transferncia direta de renda do mundo.
A experincia brasileira tornou-se referncia para
outros pases em desenvolvimento e sempre apon-
tada como exemplo de sucesso por organismos
internacionais como o Banco Mundial, mas, apesar
dos grandes avanos conquistados, o Brasil ainda
tm desafos pela frente em relao erradicao da
pobreza, e alguns deles esto apenas se insinuando
no horizonte. O mais imediato assegurar, a milhes
de benefcirios, formas de emancipao sustentada
da pobreza, reduzindo ou extinguindo sua dependn-
cia dos programas de transferncia de renda.
Para tanto, o Estado precisa efetivar mudanas
institucionais, passando a abordar a pobreza sob
BAHIA
ANLISE & DADOS
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
200 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009
um prisma multidimensional, transpondo a viso
tradicional, setorial e compartimentada, que ainda
provoca grande desperdcio de recursos aplicados.
Essas mudanas conduziro a diagnsticos adequa-
dos, intervenes mais geis, polticas transversais,
decorrentes de transformaes metodolgicas.
O objetivo deste artigo debater, de maneira
no exaustiva, a necessidade do Estado de sofrer
mudanas institucionais, adequando-se aos impe-
rativos da nova etapa que se coloca para a erradi-
cao da pobreza no pas. Alm dessa introduo,
o presente artigo composto da seo seguinte,
que faz uma dupla abordagem: conceitua a pobreza
para, em seguida, traar um breve panorama das
polticas implementadas recentemente no Brasil. A
parte posterior foca a legislao que se construiu
sobre o tema, utilizando a Bahia como referncia
e promovendo comparaes com outros estados
para, por fm, abordar os desafos colocados
construo de uma nova institucionalidade.
EVOLUO RECENTE DA POBREZA NO
BRASIL
Ao longo das ltimas dcadas, construiu-se
no Brasil e no mundo uma vasta literatura sobre
a pobreza. Boa parte da discusso reporta-se
dimenso conceitual do problema, j que embora
bastante visvel no cotidiano, a pobreza assume fei-
es que variam conforme um conjunto de fatores,
incorporando outras dimenses alm da escassez
ou ausncia de renda. Trata-se, portanto, de um
fenmeno multidimensional (KLUGMAN, 2003).
O Banco Mundial considera como dimenses da
pobreza a falta de oportunidades (nveis inferiores
de consumo e renda, normalmente associados m
distribuio de ativos fsicos), as diminutas capaci-
dades (pouca ou nenhuma melhoria em sade e
educao para determinados grupos da sociedade),
o baixo nvel de segurana (grande exposio a
choques de renda, com a interrupo de fuxos de
recursos familiares ou individuais decorrentes de
problemas econmicos em escalas local, regional
ou nacional) e capacitao, que defnida como A
capacidade para pessoas de baixa renda acessar
ou infuenciar os rgos pblicos que determinam
as alocaes de recursos pblicos e as escolhas de
polticas pblicas (KLUGMAN, 2003, p. 2).
A discusso sobre as mltiplas dimenses da
pobreza e a necessidade de mensurar o fenmeno
produziu, a partir de meados dos anos 1970, in-
meros esforos com o objetivo de gerar indicado-
res capazes de efetivamente medir a pobreza e,
ao mesmo tempo, captar seus variados aspectos.
Embora a discusso sobre a construo de indi-
cadores ainda no tenha se esgotado o que
comprovado pela existncia de inmeras formas
diferentes de mensurao , o fato que o debate
sobre o tema acarretou uma identifcao mais pre-
cisa dos grupos socialmente mais expostos, permi-
tindo uma melhor focalizao das polticas pblicas
em alguns pases, entre os quais o Brasil. Klugman
(2003, p. 1), todavia, aponta que embora a pobreza
tenha se reduzido ao longo das ltimas dcadas, os
avanos estiveram aqum do desejado.
Com relao aos indicadores, no entanto, houve
progressos. Um exemplo o mais efetivo dos indi-
cadores de pobreza, o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), elaborado pelo economista indiano
Mahbub ul-Haq em 1990 e cuja aplicao pelo Pro-
grama das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD) ocorre desde 1993 (POMPONET; SGAN-
ZERLA, 2007, p. 646). Aplicvel em escala de pa-
ses e municpios (a verso municipal conhecida
como IDH-M), composto pela combinao da
expectativa de vida (longevidade), educao (taxa
de analfabetismo) e renda (em valor normalmente
convertido em dlares). A escala do indicador varia
entre 0 e 1, sendo que at 0,499 o nvel de desen-
volvimento considerado baixo, entre 0,500 e
0,799 est no patamar mdio e acima de 0,800
classifcado como alto (POMPONET; SGANZERLA,
2007, p. 646). Outro indicador bastante utilizado,
mas mais restrito, o ndice de Gini mede a desigual-
dade de renda entre os indivduos e desconsidera
as demais dimenses envolvidas na mensurao
da pobreza, como o acesso sade e educao.
Tambm oscilando entre 0 e 1, quanto mais ele-
vado o Gini, maior a desigualdade.
ANDR SILVA POMPONET, NAIR MAMEDE COUTO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009 201
Esses indicadores comearam a frequentar
as pginas dos jornais e os noticirios televisivos
quando a pobreza incorporou-se s grandes ques-
tes nacionais, a partir de meados da dcada de
1980. Os descamisados
ganharam notoriedade com
a eleio presidencial de
1989 (BOITO, 2003, p. 34).
Conforme o discurso ofcial,
foram os principais benef-
cirios do Plano Real, que
fnalmente freou a espiral
infacionria herdada das
dcadas anteriores (ROCHA, 2003, p. 118; BAR-
ROS; HENRIQUES; MENDONA, 2001, p. 3) e,
mais recentemente, esteve no centro do debate nas
duas ltimas eleies presidenciais, em 2002 e em
2006 (POMPONET, 2007, p. 12). Enquanto esses
fatos se sucediam, especialistas e instituies tra-
vavam uma aguerrida discusso sobre o nmero
aproximado de pobres no Brasil, que variava ao
sabor dos mtodos de mensurao aplicados.
Rica no mbito da retrica dos polticos, a dis-
cusso sobre a reduo da pobreza permaneceu
pobre no mbito institucional. No Brasil, os pri-
meiros esforos surgiram aps a Constituio de
1988, que determinou explicitamente como objetivo
combater a pobreza, conforme se ver na seo
seguinte. A experincia nacional, todavia, nasceu
de forma desarticulada e s mais recentemente
ganhou musculatura, absorvendo as refexes mais
recentes sobre o tema e tentando contemplar as
diversas dimenses da questo. O avano recente,
contudo, no eximiu a experincia brasileira de,
frequentemente, desandar para o assistencialismo
que orientou todas as aes sobre a questo at,
pelo menos, o fnal da Ditadura Militar.
A discusso sobre a reduo da pobreza no
Brasil comeou no incio da dcada de 1990. A
infao sem controle e a ausncia de polticas
compensatrias voltadas para os mais pobres dei-
xou exposta pobreza uma parcela da populao
estimada em dezenas de milhes de brasileiros
(ROCHA, 2003). Embora ainda no amplamente
implementados, os benefcios sociais como a
aposentadoria rural e os benefcios previstos
na Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS)
(BRASIL, 1993) contriburam para amenizar o
problema, mas parte da populao permaneceu
exposta ao fenmeno, j
que nem todas as famlias
pobres tinham membros
aptos a esses programas
de transferncia de renda.
A soluo comeou a surgir
em 1995, no Distrito Fede-
ral, com o programa Bolsa
Escola, implementado pelo
ento governador petista Cristvam Buarque (hoje
no PDT). Nos anos anteriores, algumas experin-
cias semelhantes foram tentadas, mas o grande
impulso surgiu em Braslia, inspirando outras ini-
ciativas e tornando-se projetos de lei apresenta-
dos no Congresso Nacional (SUPLICY, 2002).
Pode-se interpretar que o programa Bolsa
Escola partia de duas premissas fundamentais: a
de que a pobreza s pode ser erradicada no longo
prazo com a garantia do acesso das crianas mais
pobres escola; e que no bastava assegurar a
matrcula, era necessrio tambm oferecer recur-
sos para que essas crianas pudessem perma-
necer na escola, evitando a evaso, o ingresso
precoce no mercado de trabalho e a consequente
perpetuao do ciclo vicioso da pobreza. Em
2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso
tornou o Bolsa Escola uma iniciativa federal, san-
cionando a lei que institua o programa no Brasil
(SUPLICY, 2002). Logo em seguida, foram lana-
dos outros programas de transferncia de renda,
como o Bolsa Alimentao e o Vale Gs, sempre
utilizando como critrio seletivo para os benefci-
rios um corte administrativo per capita em torno
de um quarto do salrio mnimo vigente. Em 2003,
com a ascenso de Lula presidncia da Rep-
blica, os programas sociais foram unifcados no
Bolsa Famlia, que experimentou uma signifcativa
expanso em termos de recursos e famlias bene-
fcirias (POMPONET, 2007, p. 13).
No mbito administrativo, essas mudanas e
a maior nfase nas aes de assistncia social
A infao sem controle
e a ausncia de polticas
compensatrias voltadas para
os mais pobres deixou exposta
pobreza uma parcela da
populao estimada em dezenas
de milhes de brasileiros
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
202 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009
estimularam a criao do Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome (MDS) em 23 de
janeiro de 2004. A misso desse rgo coorde-
nar, supervisionar, controlar e avaliar os programas
de transferncia de renda, como o Bolsa Famlia
(BRASIL, 2004). A criao do ministrio favoreceu
a expanso e uma maior efcincia das polticas
de transferncia de renda, j que o MDS passou
a atuar de forma articulada com os estados e os
municpios, que assumiram responsabilidades,
como a manuteno e atualizao dos cadastros
dos benefcirios e a fscalizao da contrapartida,
como a frequncia de crianas e adolescentes
escola (MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007).
Nos dois anos seguintes, houve uma signifca-
tiva expanso do programa, sendo que em 2006,
11,1 milhes de famlias tornaram-se benefcirias
do Bolsa Famlia, ou 45,7 milhes de pessoas. Esse
avano permitiu a reduo da pobreza absoluta no
pas de 35% da populao em 1993 para 19% em
2006, 13 anos depois (POMPONET, 2007, p. 13).
Naquele ano sobraram acusaes de que o presi-
dente Lula reelegeu-se usando o programa com fns
eleitorais. No entanto, os crticos do programa no
s recusaram-se a admitir a extino do Bolsa Fam-
lia, caso fossem eleitos, como tambm no apre-
sentaram alternativas consistentes, limitando-se a
vagas afrmaes sobre a necessidade de introduzir
aprimoramentos (POMPONET, 2007, p. 14).
Embora a discusso em 2006 estivesse subor-
dinada s convenincias do barmetro eleitoral,
a questo da pobreza no Brasil j amadurecera
o sufciente e transpunha os limites do programa
Bolsa Famlia que, na verdade, representa apenas
a face mais visvel das polticas de erradicao da
pobreza no pas. Uma evidncia que, nos anos
anteriores, esforos resultaram na criao de
rgos especfcos para tratar a questo como a
Secretaria de Combate Pobreza e s Desigual-
dades Sociais, na Bahia ou se instituram fundos
com o propsito de fnanciar polticas para com-
bater o problema. Alm da Bahia, estados como
o Maranho, o Rio de Janeiro e o Rio Grande do
Norte adotaram a iniciativa e destinaram parte dos
recursos programados em seus oramentos.
Na seo seguinte, as normas legais que visa-
ram institucionalizar o combate pobreza no mbito
estadual nos estados citados so objeto de anlise.
Para tanto, resgatam-se as referncias constantes
na Constituio de 1988, primeiro e mais importante
documento a tratar do tema no Brasil.
LEGISLAO E POBREZA
A primeira referncia legal pobreza no Bra-
sil est na Constituio Federal de 1988. Logo
no artigo terceiro a questo abordada, estabe-
lecendo-se como meta Erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais. Mais adiante, o artigo 23 volta a tra-
tar do tema, traando o objetivo de Combater as
causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores menos
favorecidos (BRASIL, 1988). Embora a pobreza
seja abordada explicitamente apenas nesses dois
artigos, a Carta Magna legou amplas diretrizes para
a erradicao da pobreza e das desigualdades, o
que constitui uma iniciativa indita no que se refere
legislao constitucional do pas.
Um dos captulos do documento, por exemplo,
reporta-se aos Direitos Sociais, listados como o
acesso a educao, a sade, o trabalho, a moradia,
o lazer, a segurana, a previdncia social, a prote-
o maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados na forma desta Constituio (BRA-
SIL, 1988), e que geram efeitos sobre a pobreza
e reportam-se a esta como fenmeno multidimen-
sional. O embrio das polticas de transferncia de
renda est no artigo 203, inciso V, que determina a
concesso de um salrio mnimo mensal a porta-
dores de defcincia ou idosos que no possam ser
mantidos pelas prprias famlias (BRASIL, 1988).
Cinco anos depois da promulgao da Consti-
tuio de 1988, o Brasil ganhou uma Lei Orgnica
de Assistncia Social (LOAS). Vigorando desde 7
de dezembro de 1993, a lei reala princpios da
Carta Magna e afrma, em seu artigo primeiro, que
A assistncia social, direito do cidado e dever
do Estado, poltica de seguridade social no
ANDR SILVA POMPONET, NAIR MAMEDE COUTO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009 203
contributiva (BRASIL, 1993). A lei, posteriormente,
reafrma para quem a assistncia social est prio-
ritariamente voltada: crianas, idosos, gestantes,
adolescentes e portadores de defcincia fsica, e
determina tambm o prop-
sito das polticas assisten-
ciais: A assistncia social
realiza-se de forma inte-
grada s polticas setoriais,
visando ao enfrentamento
da pobreza, garantia dos
mnimos sociais, ao provi-
mento de condies para
atender s contingncias sociais e universaliza-
o dos direitos sociais (BRASIL, 1993).
A exemplo do que se defende para a sade
pblica, a LOAS prev a descentralizao admi-
nistrativa das aes, envolvendo estados e muni-
cpios, e determina tambm a primazia do Estado
na assistncia social. Outro avano a previso de
participao da Sociedade Civil, inclusive propondo
a formulao de polticas pblicas. A legislao trata
ainda da organizao da assistncia social no pas,
delegando atribuies Unio, aos estados e aos
municpios, inclusive no que se refere transfern-
cia de recursos e s aes que competem a cada
ente federativo. A deliberao sobre as polticas
de assistncia social fca sob a responsabilidade
do Conselho Nacional de Assistncia Social e de
conselhos distribudos entre estados, municpios e
o Distrito Federal (BRASIL, 1993).
Com o propsito de assegurar recursos para
esta poltica, a Constituio Federal ganhou uma
emenda em 14 de dezembro de 2000, instituindo o
Fundo de Erradicao e Combate Pobreza, pre-
visto inicialmente para vigorar at 2010. Segundo a
emenda, o intento assegurar meios para aes
suplementares de nutrio, habitao, educao,
sade, reforo de renda familiar e outros programas
de relevante interesse social. Adiante, a emenda
apresenta as fontes tributrias responsveis pelo
fornecimento de recursos para as aes.
Dado o passo inicial com a emenda constitu-
cional que instituiu no Brasil o Fundo de Erradi-
cao e Combate Pobreza, a Bahia foi pioneira
na instituio de um fundo estadual voltado para o
mesmo objetivo. No dia 21 de dezembro de 2001 foi
criada, atravs da Lei 7.988, a Secretaria Estadual
de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais
(Secomp), assim como o
Fundo Estadual de Combate
e Erradicao da Pobreza
(Funcep). Outros estados
acompanharam estes pas-
sos, como o Rio de Janeiro,
em dezembro de 2002 (RIO
DE JANEIRO, 2002), o
Rio Grande do Norte (RIO
GRANDE DO NORTE, 2003), que instituiu o fundo
em 19 de dezembro de 2003, e tambm o Maranho,
cujo fundo foi criado em meados de 2004 (MARA-
NHO, 2004). Ao contrrio da Bahia, estes estados
no instituram secretarias exclusivamente voltadas
para combater a pobreza, mantendo os recursos
vinculados a rgos j existentes. Seguindo o que
previu a emenda constitucional, estes fundos tm
vigncia prevista at dezembro de 2010.
A Secomp foi instituda com a fnalidade de pro-
mover, coordenar, acompanhar e integrar as aes
governamentais destinadas a reduzir a pobreza e
a desigualdade social assim como as suas causas
e efeitos, conforme o artigo 1 da Lei 7.988. Pre-
viu-se, logo em seguida, que a secretaria atuaria
diretamente e tambm em apoio a atividades desen-
volvidas por outras secretarias. No artigo 2 des-
crita a estrutura funcional do rgo, assim como as
atribuies de cada diretoria. Destaque-se que a lei
previu a atuao da Secomp no apenas propondo
e executando polticas pblicas, mas tambm ava-
liando os resultados alcanados e mantendo uma
interao com as comunidades benefciadas por
estas polticas de combate pobreza.
As diretrizes que norteiam a atuao da secre-
taria baiana, descritas no artigo 7, so: ateno
integral para superao da pobreza e desigual-
dades sociais, acesso de pessoas, famlias e
comunidades a oportunidades de desenvolvimento
integral, fortalecimento de oportunidades econ-
micas e de insero no setor produtivo e, por fm,
reduo dos mecanismos de gerao de pobreza
A deliberao sobre as polticas
de assistncia social fca sob a
responsabilidade do Conselho
Nacional de Assistncia Social e
de conselhos distribudos entre
estados, municpios
e o Distrito Federal
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
204 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009
e desigualdades sociais. A legislao tambm
estabeleceu a criao de um conselho composto,
entre outros representantes, por secretrios de
Estado, com a funo de fazer o acompanhamento.
Nos primeiros anos, no entanto, esse conselho no
chegou a funcionar.
Em dezembro de 2006, a Secomp tornou-se a
Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate
Pobreza (Sedes). A Lei 10.549/2006 transferiu a
gesto do Fundo Estadual de Combate e Erradi-
cao da Pobreza (Funcep) para a Casa Civil e,
como mudana adicional, algumas atribuies e
rgos subordinados Secretaria do Trabalho e
Ao Social (Setras) foram repassadas para a
Sedes, como a Fundao Estadual da Criana e
do Adolescente (Fundac), o Conselho Estadual da
Criana e do Adolescente (CECA), a Coordenao
de Defesa Civil do Estado da Bahia (Cordec), entre
outras funes (BAHIA, 2006).
A essncia da legislao baiana em relao ao
combate pobreza permanece em leis institudas
em outros estados. o caso do Rio Grande do
Norte, cujo fundo comeou a vigorar em 2004: dire-
cionou as aes de combate pobreza aos setores
de nutrio, habitao, educao, sade, sanea-
mento bsico, reforo de renda familiar, estabele-
ceu as fontes de recursos, aumentando a alquota
do ICMS de alguns produtos (como bebidas alco-
licas, armas e munies, perfumes e cosmticos
importados etc.), e delegou Secretaria Estadual
de Planejamento o papel de gerir os recursos. No
Maranho, o decreto que regulamenta a lei que ins-
tituiu o Fundo Maranhense de Combate Pobreza
se limita a citar as fontes de recursos e descreve o
objetivo da legislao de forma sinttica: viabilizar
a populao maranhense o acesso a nveis dignos
de subsistncia.
No Rio de Janeiro, repete-se a frmula dos
objetivos prioritrios, como nutrio, habitao,
educao, sade, saneamento bsico, reforo de
renda familiar, instituem-se as mesmas fontes de
gerao de recursos (adicionais nas alquotas do
ICMS de produtos como munio, fogos de artifcio,
alm de servios de telefonia etc.), estabelece-se o
pblico que ter acesso aos benefcios e fxam-se
padres para a distribuio dos recursos. No caso
da lei fuminense, o que houve de inusitado foi a
contestao da Confederao Nacional da Inds-
tria, que entrou com uma Ao Direta de Inconstitu-
cionalidade questionando diversos artigos da lei, a
exemplo das alquotas adicionais superiores a 2%
estabelecidas sobre alguns produtos.
As leis citadas acima visualizam a pobreza em
uma dimenso mais abrangente, superando a per-
cepo superfcial de que apenas a escassez ou
ausncia de renda que determinam o fenmeno
da pobreza. Nota-se, portanto, que existe a compre-
enso de que a superao sustentada do problema
exige uma abordagem mais ampla, articulando
aes setoriais que assumem, assim, um carter
transversal. Nessa etapa, para que as iniciativas de
erradicao da pobreza alcancem sucesso, torna-se
necessria uma nova arquitetura institucional, que
a simples transferncia de recursos atravs dos
programas compensatrios dispensa. o que ser
discutido na seo seguinte.
POBREZA COMO DESAFIO INSTITUCIONAL
O consenso social de que as polticas de trans-
ferncia de renda e polticas especfcas de com-
bate e erradicao da pobreza so necessrias
frma-se em torno de uma convico: a de que
existem segmentos determinados da populao
a quem os benefcios do crescimento econmico,
por si s, so incapazes de promover a emancipa-
o econmica. Afnal, nota-se com clareza que a
ausncia de renda o que para efeitos adminis-
trativos e de aplicao de polticas pblicas defne
quem pobre e quem no no o nico deter-
minante da pobreza. Ao contrrio, normalmente o
acesso precrio educao, sade e aos meios
de produo que determinam a escassez de renda.
Assim, mesmo num cenrio de crescimento econ-
mico sustentado o que no se verifca no Bra-
sil com frequncia h dcadas , a absoro dos
mais pobres pelo mercado de trabalho vai aconte-
cer de forma mais lenta, normalmente atravs da
informalidade ou sob condies precrias, e, como
ANDR SILVA POMPONET, NAIR MAMEDE COUTO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009 205
desdobramento, a distribuio do produto decor-
rente do crescimento econmico vai ocorrer de
maneira assimtrica ou perversa, preservando o
status quo existente.
Logo, mesmo que se
parta do pressuposto de
que o crescimento econ-
mico benefcia todos os
indivduos de uma determi-
nada sociedade, evidente
que a distribuio da renda
se sujeita a um conjunto de condicionantes. Esses
condicionantes assumem expresses regionais
(algumas regies so mais benefciadas por fato-
res geogrfcos ou pela existncia de uma melhor
infraestrutura, por exemplo), espaciais (atividades
urbanas tendem a agregar mais valor e, por conse-
quncia, a ter participao mais efetiva no produto),
sociais (indivduos mais qualifcados conseguem
obter trabalho mais facilmente e garantir maiores
rendimentos), polticos (segmentos sociais melhor
organizados infuenciam mais decisivamente as
decises polticas, o que os benefcia) e culturais
(tradio empreendedora ou cooperativa, ausncia
de ao coletiva em funo da desorganizao dos
agentes econmicos). Quando essas assimetrias
so considerveis entre grupos de indivduos, sur-
gem imensas desigualdades sociais.
As desigualdades implicam na estratifcao
social, que se expressa na desigual distribuio
dos ativos materiais. essa estratifcao a origem
da pobreza, que a ausncia ou insufcincia no
acesso a esses ativos ou meios de produo. Ora,
embora essencialmente tenha a mesma origem a
estratifcao social fruto das relaes de produo
no sistema capitalista , a pobreza se expressa
na forma de carncias que tm mltiplos determi-
nantes, mas que torna semelhantes os grupos de
indivduos a ela expostos na forma de ausncia
ou escassez de fuxos de renda. As medidas com-
pensatrias mencionadas acima, como o programa
Bolsa Famlia e as demais formas de transferncia
direta de renda, tm a virtude de cessar a insegu-
rana alimentar e inibir outras necessidades bsi-
cas no curto prazo, mas no apresentam nenhum
mecanismo endgeno de emancipao sustentada
da pobreza (POMPONET, 2007).
As idas e vindas na gestao de polticas de
combate pobreza no Brasil permitiram, ao longo
dos anos, o mapeamento
razoavelmente preciso de
quem pobre no pas.
Dados censitrios, alm de
outras fontes de informa-
es, como as pesquisas
de oramento familiar, per-
mitem a localizao espacial da pobreza tanto no
locus das metrpoles, como nos distantes vilare-
jos interioranos. Sabe-se, por exemplo, que fam-
lias com crianas pequenas esto mais expostas
pobreza (ROCHA, 2003, p. 187), tanto pela
impossibilidade de se engajarem em atividades
produtivas, quanto pelo tempo que exigem dos
pais e que poderiam ser dedicados ao trabalho.
Outra constatao consagrada que o acesso
precrio ou a impossibilidade de estudar contri-
bui para a permanncia do indivduo na pobreza,
assim como a ausncia de saneamento bsico
se refete atravs de doenas que afetam as pes-
soas, debilitando-as e comprometendo suas fun-
es produtivas.
Em linhas gerais, entre os pobres verifca-se
baixo nvel de consumo (acentuado pela desigual
distribuio de renda, como o caso brasileiro),
elevada suscetibilidade a choques econmicos (o
que provoca reduo ou suspenso dos fuxos de
renda), acesso precrio s polticas pblicas, princi-
palmente de sade e educao, alm da baixa capa-
cidade de infuenciar na defnio e aplicao de
polticas pblicas. As duas primeiras caractersticas
podem ser visualizadas como fenmenos de efeito
imediato e cuja resoluo, em parte, alcana-se
com polticas de transferncia de renda, como as j
citadas. Contudo, refnando-se a anlise, pode-se
situar as duas primeiras caractersticas como con-
junturais e as duas ltimas como estruturais. Em
outras palavras, as duas primeiras caractersticas
so efeitos e as duas ltimas so causas, quando
se analisa a pobreza sob uma perspectiva de mais
longo prazo.
Outra constatao consagrada
que o acesso precrio ou
a impossibilidade de estudar
contribui para a permanncia do
indivduo na pobreza
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
206 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009
O desafo de se reduzir ou erradicar a pobreza
ou, noutro sentido, promover a emancipao sus-
tentada da populao pobre comea justamente a.
na transio da conjuntura para a estrutura ou
dos efeitos para as causas que se tornam visveis
as fragilidades institucionais no Brasil. A mais ele-
mentar a forma como o Estado se organiza para
atuar. As polticas pblicas so gestadas, elabora-
das, aplicadas e, eventualmente, avaliadas atravs
de departamentos estanques (ministrios, secre-
tarias, superintendncias, gerncias, diretorias
etc.), com foco setorialmente direcionado (sade,
educao, segurana pblica, infraestrutura etc.)
e sem uma delimitao clara da populao que se
pretende atender. Como complicador adicional, a
meta da universalizao dos servios essenciais
habitualmente confundida com a oferta de servi-
os padronizados ou homogneos, que, com muita
frequncia, no atendem s especifcidades regio-
nais ou de grupamentos populacionais determina-
dos, como os mais pobres.
Parece bvio que polticas de erradicao da
pobreza no alcanaro seu objetivo se aplica-
das paralelamente, sem a disponibilidade de um
diagnstico sistmico e sem convergncia entre
as formulaes setoriais. Aqui cabe, portanto, um
questionamento: como sincronizar polticas pblicas
de forma a obter resultados timos, maximizando a
aplicao de recursos do Estado? A resposta passa
pela adoo de outra perspectiva metodolgica. Em
vez de se buscar reverter indicadores isoladamente
(analfabetismo, mortalidade infantil, xodo rural),
limitando o diagnstico, a formulao da poltica e
sua aplicao a um determinante setorial, a neces-
sidade que se impe a de se tomar o objeto (ou
populao) como fator de formulao de poltica
pblica. Sincronizar polticas de sade e educao
em determinada regio com elevada incidncia de
pobreza implica considerar que construir escolas ou
ofertar material didtico de qualidade, por exemplo,
no vai otimizar o aprendizado de estudantes com
elevada carncia nutricional. Por outro lado, deter-
minados gastos em sade podem ser evitados caso
a populao possua educao e informao sobre
como se transmitem e se contraem doenas que
podem ser evitadas com procedimentos bsicos de
higiene. Em ambas as situaes, recursos pblicos
estaro sendo gastos sem a devida efcincia.
A construo de polticas sincronizadas, todavia,
exige um passo preliminar. Esse passo o conhe-
cimento adequado da clientela que objeto das
polticas de erradicao da pobreza. Nos grandes
centros urbanos, por exemplo, a falta de oportuni-
dades para quem dispe de um nvel razovel de
instruo certamente mais comum que na zona
rural, onde o analfabetismo constitui um entrave
mais corriqueiro para o indivduo. Em ambos os
casos, o indivduo pode ter pouca inclinao para
o empreendedorismo ou baixa cultura cooperativa.
Outra situao comum a ausncia de meios de
produo, seja pelo custo de vida elevado de uma
metrpole, seja pela estiagem que dizimou uma
lavoura. Por razes distintas, a soluo passa pela
mesma via: acesso limitado ao crdito ou ausncia
de uma aplice de seguro para a safra plantada que
assegure recursos para o recomeo. Esses exem-
plos mostram que a pobreza pode ter determinantes
microeconmicos que escapam s polticas genera-
listas formuladas pelo Estado. Desenvolver meca-
nismos institucionais que captem essas nuanas
outro desafo apontado h anos. Existe, inclusive,
o reconhecimento de organismos internacionais de
que os maiores especialistas em pobreza so os
prprios pobres (KLUGMAN, 2003). A percepo do
fenmeno sob a tica microeconmica , portanto,
uma exigncia preliminar para a construo de uma
estratgia efetivamente destinada ao sucesso.
As estruturas estanques do Estado no Brasil,
nas quais se constituem feudos inviolveis, so as
causas da pouca fexibilidade setorial. A ausncia do
dilogo que embasa a concepo de polticas trans-
versais, muitas vezes, decorre das batalhas partid-
rias que se travam entre os agentes polticos dentro
dos prprios governos. Essa batalha perptua dif-
culta a compreenso de que a pobreza um fen-
meno multidimensional e que, portanto, se reporta
s atividades de rgos com as mais distintas espe-
cialidades. No toa que, para tentar erradic-la,
recorre-se criao de novas secretarias especiali-
zadas no combate pobreza e ao desenvolvimento
ANDR SILVA POMPONET, NAIR MAMEDE COUTO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009 207
social, em vez de se aprofundar a compreenso
do fenmeno e estimular a ao coordenada das
secretarias setoriais j existentes. Afnal, no se
deve perder a noo de que a pobreza no uma
determinao de natureza
aleatria, mas resultado de
relaes sociais entre indiv-
duos, que se amplia quando
o Estado atua de forma pre-
cria ou inadequada sobre
suas causas.
Assim, a articulao de
polticas focadas na popu-
lao pobre atravs de
um modelo de gesto que
favorea a convergncia das aes dos diversos
rgos setoriais parece mais racional que a criao
de secretarias especializadas responsveis pela
gesto de fundos, mas cuja ao sobre a pobreza
se choca com polticas executadas por secretarias
especfcas. Mesmo o acompanhamento das aes
executadas com recursos de fundos de combate
pobreza encontra limitaes institucionais, tanto
em relao ausncia de mecanismos apropriados
para a realizao desse acompanhamento, quanto
em relao pouca articulao entre as aes de
combate pobreza, mesmo quando realizadas em
um mesmo espao territorial. Seria necessria, por-
tanto, a existncia prvia de um plano para aplica-
o dos fundos, vinculando as aes setoriais s
diretrizes do combate pobreza.
Ainda nos dias atuais e mesmo dentro do Estado
que tenta se transformar e atuar sobre a pobreza
nota-se um fator que obscurece a percepo e o
devido tratamento do problema: o conceito equivo-
cado de que a pobreza uma questo de flantropia.
Essa ideia, que remonta ao Brasil Colnia, perma-
nece viva na benemerncia das primeiras-damas
e em suas aes sociais, na distribuio de sopas
para os desvalidos e no paternalismo com que o
Estado trata parte da populao. Inicialmente, surgi-
ram organizaes que congregavam as damas mais
eminentes do estado com propsitos flantrpicos.
poca, escondia-se a pobreza sob o tapete da
bondade. Com o recrudescimento do problema, a
redemocratizao e uma maior mobilizao social,
a assistncia social ganhou status de secretaria
eufemismo para a flantropia e, no raramente, para
o assistencialismo puro e simples e, mais recente-
mente, evoluiu com o surgi-
mento de fundos especfcos
para erradicar a pobreza ou
at mesmo para a criao
de secretarias, como foi o
caso baiano.
Mas, conforme apontado
acima, o grande salto que
a erradicao da pobreza
impe ainda no foi dado no
Brasil: iniciar a etapa em que
as polticas pblicas tenham clara conotao eman-
cipatria, consolidando as conquistas j obtidas, e
assegurar meios de subsistncia para a populao
mais pobre. Ingressar nessa nova fase exige do
Estado transformaes institucionais. Essas trans-
formaes vo alm da criao de novos rgos ou
programas especfcos, avanando na necessidade
de se construir polticas transversais e complemen-
tares. A aplicao desse novo conceito de Estado,
porm, implica na tortuosa travessia da transforma-
o cultural.
CONSIDERAES FINAIS
A pobreza um fenmeno multidimensional. A
sua erradicao, portanto, exige uma abordagem
que implique na transversalidade das polticas
pblicas, na sincronia nas aes e, como passo pre-
liminar, em um diagnstico sistmico para um pro-
blema que se reporta a diversos aspectos setoriais.
Superar a pobreza impe ao Estado sua prpria
reestruturao, sob uma perspectiva que migre das
aes pontuais, fragmentadas e, costumeiramente,
inefcazes para aes planejadas, articuladas, sin-
cronizadas e otimizadoras dos recursos pblicos.
A construo de uma nova institucionalidade
passou a se impor ao Estado a partir do momento
em que as polticas de transferncia direta de
renda alcanaram seu objetivo. Mas como no so
[...] o grande salto que a
erradicao da pobreza impe
ainda no foi dado no Brasil:
iniciar a etapa em que as polticas
pblicas tenham clara conotao
emancipatria, consolidando as
conquistas j obtidas, e assegurar
meios de subsistncia para a
populao mais pobre
O COMBATE POBREZA E A NECESSIDADE DE UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
208 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.1, p.199-208, abr./jun. 2009
dotadas de mecanismos de emancipao endgena
dos indivduos, a construo dessa nova etapa se
impe. Cumpri-la mais complexo, j que envolve
uma articulao que dispensvel em programas
como o Bolsa Famlia. Embora as diretrizes que
nortearo essa nova institucionalidade j estejam
postas, sua construo no mbito do Estado est
longe de se completar.
Mais do que um rearranjo institucional, a nova
etapa para a erradicao sustentada da pobreza
coloca o imperativo da transformao cultural. O
Estado com seus compartimentos estanques, com
seus setores geometricamente enquadrados, com
sua viso esttica da realidade e com suas aes
descomprometidas com resultados caminha, aos
poucos, para uma grande guinada. Em certa medida
impulsionado pela pobreza que, paradoxalmente,
esse mesmo Estado no conseguiu atenuar.
REFERNCIAS
BAHIA. Lei n 10.549 de 28 de dezembro de 2006. Modifca a
estrutura organizacional da Administrao Pblica do Poder
Executivo Estadual e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.jusbrasil.com.br/legislacao/85395/lei-10549-06-
bahia-ba>. Acesso em: 10 ago. 2009.
BAHIA. Lei n 7.988, de 21 de dezembro de 2001. Cria a
Secretaria de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais
e o Fundo Estadual de Combate e Erradicao da Pobreza e
d outras providncias. Dirio Ofcial do Estado, Salvador, 22 e
23 dez. 2001. Disponvel em: <http://sinter82.sefaz.ba.gov.br>.
Acesso em: 5 jun. 2006.
BARROS, Ricardo; HENRIQUES, Ricardo; MENDONA,
Rosane. A estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza
no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2001. 24 p. (Texto para
discusso, 800).
BOITO, Armando. Vargas e a herana populista. Politia:
histria e sociologia, Vitria da Conquista-BA, v. 3