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ISSN 0103 8117

BAHIA ANLISE & DADOS


Salvador SEI v. 19 n. 3 p. 635-886 out./dez. 2009
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Agap Design
Bahia Anlise & Dados, v. 1 (1991- )
Salvador: Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia, 2009.
v.19
n.3
Trimestral
ISSN 0103 8117

CDU 338 (813.8)
Impresso: EGBA
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SUMRIO
Apresentao 639
GESTO E INSTRUMENTOS 641
Cidades, tecnologias de informao e
comunicaes e planejamento urbano
Othon Jambeiro
643
Plano diretor no Estatuto da Cidade e
perspectivas atuais do planejamento urbano
Glria Ceclia dos Santos Figueiredo
655
O Estatuto da Cidade e a ZEIS: estudo
da regulamentao e aplicabilidade do
instrumento urbanstico no Brasil
Aparecida Netto Teixeira
667
A participao do Estado nas mais-valias
urbanas: perspectivas para Salvador
Lesdli Carneiro de Jesus
679
Discutindo parmetros urbanos para o
Estudo de Viabilidade Municipal
Nathan Belcavello de Oliveira
693
Operaes urbanas a produo e o controle
do espao pblico em diferentes escalas
Ludmila Dias Fernandes
707
EXPRESSES DA
REALIDADE URBANA
717
O retorno da questo habitacional
nas polticas do Estado brasileiro:
elementos para uma refexo sociolgica
Brasilmar Ferreira Nunes
Joo Maurcio Martins de Abreu
719
Os condomnios residenciais fechados na
Regio Metropolitana de Salvador
Rafael de Aguiar Arantes
Inai M. M. de Carvalho
735
Segregao residencial no oeste baiano:
o planejamento urbano no municpio
Lus Eduardo Magalhes
Antonio Muniz dos Santos Filho
Jorge Ney Valois Rios Filho
747
Intervenes urbanas e unidades
existenciais: o Projeto Rio Cidade
como um estudo de caso
Carlos Fernando Gomes Galvo de Queirs
759
Centralidade na cidade contempornea,
novos sujeitos e projetos:
o caso das universidades na
rea central do Rio de Janeiro
Rachel Torrez
777
As ruas da cidade tradicional:
a morfologia do centro de uma cidade mdia -
Campina Grande, Paraba, Brasil
Doralice Styro Maia
791
Autoconstruo em Salvador:
a moradia possvel
Maria Raquel Mattoso Mattedi
805
Os edifcios So Vito e Mercrio:
uma histria que no se conta
Clara Passaro
817
QUESTES SOBRE
O DIREITO CIDADE
833
Cultura e direito cidade: espaos pblicos
de comunicao popular em Salvador,
na Bahia
Angelo Serpa
835
Consideraes sobre algumas dinmicas
socioespaciais encontradas
em festas populares do candombl:
A participao nos espaos pblicos
Thais de Bhanthumchinda Portela
849
Cidades inacessveis: uma violao
ao direito experimentao dos centros
urbanos pelas pessoas com defcincia
Paulo Roberto Neves Santos
Jos Bezerra Viana Neto
863
Circulads urbano-educacionais:
a cidade como metapedagogia
Climrio Manoel Macdo Moraes
877
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APRESENTAO
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s cidades desempenham um papel essencial na elaborao e difuso
dos modos de vida, produo e consumo da sociedade. Comportam,
atualmente, mais da metade da populao mundial e so, potencialmen-
te, territrios com grande riqueza e diversidade econmica, ambiental, poltica
e cultural. Desse modo, so tambm locais caracterizados por revelar eleva-
dos nveis de concentrao de renda e poder, e por possurem elementos que
contribuem para perpetuar, e mesmo agravar, os processos que produzem as
desigualdades sociais e espaciais e que geram a degradao ambiental.
Nos pases subdesenvolvidos, nos quais a urbanizao ocorreu de forma ace-
lerada e desordenada, as cidades rapidamente cresceram e se modifcaram,
assumindo um aspecto resultante da combinao da imagem da prosperidade
dada pela ampliao da complexidade econmica e social e sofsticao das
estruturas e servios com aquela do chamado caos urbano resultante da
exacerbao da concentrao de riqueza e pobreza, da carncia de servios e
equipamentos pblicos de qualidade, do desemprego e subemprego, da violn-
cia etc. Assim, os centros de comando do territrio passaram, tambm, a ser o
palco principal das demandas da sociedade.
Nas ltimas dcadas, independente do pas e da amplitude do seu desenvol-
vimento econmico e tecnolgico, o movimento global do capitalismo incidiu
fortemente nas estruturas e processos das cidades, o que pode ser observado
na tendncia reproduo de padres e formas, promovendo a homogenei-
zao dos lugares. Assim, ainda que se propague a ideia da necessidade da
valorizao das especifcidades locais, seja no planejamento, na organizao
ou na gesto do espao, essa dinmica pressiona, e por vezes suplanta, a his-
tria e cultura dos lugares. Em verdade, ao preparar a cidade para a expanso
do capital, e no necessariamente para a melhoria das condies de vida dos
seus habitantes, alteram-se as prticas cotidianas, a percepo, a valorizao
e a relao das pessoas com o seu lugar.
As distintas anlises e abordagens apresentadas tm o propsito de alimentar
o debate acerca dos processos, gestes e dinmicas ocorridos, sobretudo, no
espao intra-urbano. Com isso, a Bahia Anlise & Dados espera fornecer ele-
mentos que possam subsidiar a pauta de discusses do planejamento urbano.
A Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia agradece aos
autores por sua colaborao e aos integrantes do conselho editorial temtico
que muito contriburam para a qualidade desta Revista.
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Gesto e instrumentos
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009 643
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PhD em Communication Studies pela University of Westminster, em Londres; mestre
em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP); professor titular do Instituto
de Cincia da Informao (ICI) da Universidade Federal da Bahia (UFBA); pesquisa-
dor 1-B do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq).
othon@ufba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Cidades, tecnologias de informao e
comunicaes e planejamento urbano
Othon Jambeiro
A
Resumo
Este trabalho argui que a anlise do desenvolvimento da
chamada sociedade da informao torna necessrio examinar
os recortes desse fenmeno, no nvel das cidades, particular-
mente quanto aos servios de informao e comunicaes. Isto
, necessita-se compreender se e como as municipalidades
munem-se ou no de polticas e proposies objetivas no que
se refere regulao e explorao desses servios. Em termos
conceituais, o trabalho opera na perspectiva terica da relao
entre cidades, cidadania, desenvolvimento e tecnologias de in-
formao e comunicaes. As instituies polticas e sociais do
municpio so focadas como loci primrios de prtica democrti-
ca e, como tais, formadoras de cidados. Informao e comuni-
caes so consideradas fatores-chave para o desenvolvimento
socioeconmico, o exerccio da cidadania, a ampliao e o apro-
fundamento da democracia.
Palavras-chave: Cidades. Tecnologias de Informao e
Comunicaes. Planejamento Urbano.
Abstract
This work argues that in order to analyze the development
of the Information Technology society it is necessary to inves-
tigate this phenomenon locally, at the level of the city, specif-
cally regarding information and communication services. That
is, it is necessary to understand whether and how municipalities
provide themselves with policies and objective propositions in
terms of the regulation and exploitation of these services. In
conceptual terms, the work comes from the theoretic perspec-
tive of the relationship between cities, citizenship, development
and information and communication technologies. It focuses on
the municipalitys political and social institutions as the primary
loci of democratic practices and, therefore, as the constructors
of citizens. Information and communication are taken as key
factors in socio-economic development, the exercise of citizen-
ship and the broadening and deepening of democracy.
Keywords: Cities. Information and communication tech-
nologies. Urban planning.
.
INTRODUO
A cidade contempornea , por natureza, ob-
jeto de estudos complexos, e, em consequncia,
multidisciplinares. A eles tm-se dedicado, tradi-
cionalmente, sobretudo urbanistas, economistas,
socilogos e gegrafos. Mais recentemente, con-
tudo, a cidade passou a ser analisada tambm
por outros grupos de estudiosos, entre os quais
os que se dedicam s infraestruturas, processos e
produtos comunicacionais e informacionais. Gera-
dora e receptora histrica de fuxos de informao
e comunicao, a cidade o espao fsico onde
se concentram os aparatos humanos e tecnolgi-
cos de codifcao, decodifcao e recodifcao
desses fuxos. Graas ao intenso e continuado
desenvolvimento cientfco e tecnolgico das tele-
comunicaes, da informtica e da indstria ele-
troeletrnica, esses aparatos vm permitindo e
estimulando a virtualizao de vrios aspectos da
vida humana, inclusive da vida urbana.
Esse fenmeno da emergente virtualizao de
vrias de suas atividades como o trabalho online,
o comrcio eletrnico, a educao distncia e jo-
gos em rede , ao invs de enfraquecer, fortaleceu
as cidades. Na verdade, alm de continuarem a se
constituir em polos de desenvolvimento econmico,
social e cultural, e centros de poder, com aspiraes
de crescente autonomia, transformaram-se tambm
em sede dos ns das diversas redes que transmi-
tem informao ou propiciam comunicaes.
O acompanhamento e anlise do vertiginoso
e convergente desenvolvimento tecnolgico das
CIDADES, TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES E PLANEJAMENTO URBANO
644 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009
reas de telecomunicaes e informtica pas-
saram a ser, portanto, importantes focos de in-
teresse dos formuladores de polticas urbanas
na contemporaneidade. E no poderia ser outra
a postura, dado que as mudanas nesta rea
tm tido consequncias al-
tamente significativas nos
conceitualmente abrangen-
tes servios de informao
e comunicaes. A inte-
grao dessas tecnologias
est mudando a maneira
pela qual se produzem,
distribuem e consomem produtos e servios
de toda natureza, sejam virtuais ou materiais.
Essas transformaes levantam importantes
questes no campo das polticas pblicas e das
estratgias empresariais, sobre demandas de
infraestruturas e servios de comunicaes, sua
distribuio e acesso, e impactos sobre as v-
rias camadas da populao.
Tradicionalmente locadas nos governos cen-
trais, as questes relativas a essas infraestruturas
e servios vm sendo objeto, crescentemente, so-
bretudo nos Estados Unidos e na Europa Ocidental,
de estudos sistemticos sobre suas relaes com
as municipalidades (GRAHAM; MARVIN, 1996;
CARLSON, 1999; WHEELER; AOYAMA; WARF,
2000; GRANT; BERQUIST, 2000; GILLET, 2004;
FORD, 2004; entre muitos outros). As razes so,
prioritariamente, de ordem econmico-fnanceira
(particularmente recolhimento de impostos e o fa-
moso dueto emprego e renda), mas tm tambm
levado em conta o fato de as instituies polticas
e sociais das cidades constiturem os loci prim-
rios de formulao de projetos e propostas de de-
senvolvimento e de prtica democrtica e, como
tais, propulsoras de progresso e formadoras de
cidados. No contexto da chamada sociedade da
informao as aes vinculadas a esses projetos
e propostas dependem fortemente de infraestru-
turas e servios de informao e comunicaes,
que so, na contemporaneidade, fatores-chave
para o desenvolvimento, aumento da arrecadao
de impostos, emprego e renda, exerccio da cida-
dania e, consequentemente, ampliao e aprofun-
damento da democracia.
Embora possam existir outros, somente esses
aspectos so sufcientes para tornar necessrio
examinar os recortes locais dos papis e aes
do poder pblico e das empresas concessionrias
desses servios. Isto , necessita-se compreender
se e como as cidades podem
munir-se de polticas que
lhes permitam benefciar-se,
com autonomia, do desen-
volvimento cientfco e tec-
nolgico. necessrio, em
consequncia: (I) conhecer
conceitos e disposies le-
gais, polticas e econmicas que atribuem, retiram,
condicionam ou limitam os poderes da cidade para
lidar com infraestruturas e servios de informao
e comunicaes; e (II) formular proposies ob-
jetivas, consistentes com o cenrio real de suas
relaes econmicas, polticas e culturais com as
estruturas de poder nacionais e subnacionais, no
novo contexto internacional.
Isso essencial para que a identidade cultu-
ral e os modos de agir, ver, sentir, expressar das
diversas regies possam benefciar-se da acele-
rao, globalizao e acirramento do cruzamento
de culturas, propiciado pelas novas tecnologias.
tambm crucial para que a compreenso dos cida-
dos refita, a um s tempo, a contemporaneidade
de seu pensamento e a realidade objetiva local,
onde vivem, na qual se refetem as relaes entre
os grupos de interesse nacionais e internacionais,
governos e pessoas.
As bases contextuais e conceituais a seguir
postas buscam estabelecer balizas que ajudem a
criar condies para a objetividade das formula-
es e a acuidade de seus resultados.
O trabalho est dividido em trs partes. A pri-
meira aborda a cidade como organizao poltica,
econmica, social e cultural, nas suas relaes
de poder e de governo. Na segunda, as muni-
cipalidades so analisadas dentro do contexto
das tecnologias avanadas de informao e co-
municaes. Na terceira, so expostas algumas
linhas de ao julgadas adequadas ao planeja-
mento das cidades. E, fnalmente, na concluso,
se retoma a questo do poder da cidade sobre
seu prprio destino.
Necessita-se compreender se e
como as cidades podem
munir-se de polticas que lhes
permitam benefciar-se, com
autonomia, do desenvolvimento
cientfco e tecnolgico
OTHON JAMBEIRO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009 645
AS CIDADES NA CONTEMPORANEIDADE
Formadas a partir da concentrao espacial
das atividades de governo (as cortes, a nobre-
za, as foras armadas), do comrcio, de cultura
(teatros, arenas etc.) e de
religio (templos, espaos
sagrados etc.), as cidades
consolidaram-se e expandi-
ram-se concomitantemente
com o aparecimento e cres-
cimento da chamada burgue-
sia urbana, responsvel pelo
comrcio intra e interaglomerados urbanos e zo-
nas rurais. Como afrma Graziano (2006):
A velha ordem fsiocrata, dominada pela no-
breza sobre o campesinato, comeou a se
desmantelar com o forescimento das antigas
cidades medievais. O nascente comrcio ori-
ginou a burguesia urbana. No sculo 18, a
vitria da urbe sobre o campo se consagrou
com a industrializao capitalista.
Sola Pool entende que o mundo de lugares co-
nectados, que decorre da urbanizao, somente
provocou alteraes substanciais na vida das ci-
dades com a chegada do telgrafo e do telefone.
Nas fbricas, por exemplo, o escritrio separou-
se da rea de produo, indo para o centro da ci-
dade. Isto porque o telefone permitia o contato,
distncia, entre os gerentes e o proprietrio que,
estabelecido na cidade, negociava pessoalmen-
te com fornecedores, bancos e clientes (SOLA
POOL, 1990, p. 68-69). A consequncia foi a trans-
formao dos centros das cidades em locais para
instalao de escritrios de negcios, fcando as
fbricas nas periferias urbanas.
As cidades so hoje caracterizadas por enorme
disparidade de dimenso, nmero de habitantes e
desenvolvimento socioeconmico, entre outros fa-
tores. So dspares em tal magnitude que o termo
cidade deixou de ter unidade conceitual. Pelo con-
trrio, adquire signifcado muito particular quando
aplicado a cada aglomerado urbano que a ele faz
jus. H cidades com milhes de habitantes e com
menos de uma dezena de milhares; h cidades to
vastas que englobaram outras cidades, formando
metrpoles ou regies metropolitanas; h cida-
des pobres, ricas, situadas em zonas de atividade
econmica predominantemente rural; outras mar-
cadamente industriais e outras ainda nitidamente
comerciais e de servios.
H cidades que ultrapassaram as demais, em
termos de populao, aglu-
tinao de servios, volume
de negcios, e consolida-
ram uma cultura prpria, da
qual emergem cidados cujo
comportamento e modo de
vida adquirem caracters-
ticas singulares. So urbanos em plenitude, no
sentido de que se nutrem social, cultural e eco-
nomicamente de valores em cuja constituio
predominam as relaes urbanas, citadinas. So
chamadas de metrpoles, destacando-se entre
elas cidades como Londres, Paris, Berlim, Ma-
dri, Frankfurt, Roma, Milo, Tquio, Beijing, Nova
Iorque, Los Angeles, Mxico, So Paulo, Rio de
Janeiro. Elas hospedam atividades econmicas
centrais no mundo dos negcios, alm de con-
centrar importantes instituies governamentais,
organizaes culturais e polticas e estabeleci-
mentos educacionais (WHEELER, 2000, p. 5).
Os governos das cidades tm sido tradicional-
mente provedores de servios infraestruturais,
como coleta de lixo, pavimentao de ruas, ilumi-
nao pblica e estradas vicinais. No que se re-
fere a infraestruturas e servios de informao e
comunicaes, contudo, o poder pblico municipal
atua exclusivamente no licenciamento de obras e
de enterramento de cabos. Mesmo no que se re-
fere ao posteamento, o poder pblico municipal
solicitado apenas quando se trata de fxao de
novos postes, porque quando j existem, geral-
mente para eletricidade, a empresa que os fxou
originalmente e no a prefeitura que autori-
za seu uso para outros fns. Quem delineia toda
a infraestrutura e o padro de servios de comu-
nicaes a serem prestados no municpio so as
operadoras desses servios, em conjunto com o
governo central.
uma situao contraditria, vez que as comu-
nicaes passaram a ser um importante fator para
as economias urbanas. Um municpio que dispe
de um efciente sistema de comunicaes, para
As cidades so hoje
caracterizadas por enorme
disparidade de dimenso, nmero
de habitantes e desenvolvimento
socioeconmico
CIDADES, TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES E PLANEJAMENTO URBANO
646 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009
uso tanto da gesto pblica quanto da iniciativa
privada, pode ter vantagem na competio por in-
vestimentos, na identifcao e busca de recursos
pblicos e mesmo no fomento de atividades econ-
micas, culturais e sociais entre os seus muncipes.
Isto tem sido demonstrado
em vrias investigaes so-
bre a vida econmica das
cidades (MOSS; TOWN-
SEND, 2000).
Apesar dessa contradi-
o sabe-se pouco sobre
como vereadores, prefeitos e seus executivos
avaliam o fato de no terem nenhum controle so-
bre este potencial fator de desenvolvimento. Isto
, sobre no terem voz nas decises que confor-
mam a infraestrutura e os servios de comunica-
es nos municpios que governam. Que papel
os governos municipais procuram ter na discus-
so e planejamento do desenvolvimento local
das comunicaes? Tentam intermediar ou lide-
rar as partes interessadas, situadas em seus ter-
ritrios (organizaes de cidados, operadoras,
homens de negcio, empresas cujas atividades
dependem fortemente de comunicaes, como
bancos), no planejamento de infraestruturas e
servios? Como as TIC aparecem em seus proje-
tos de desenvolvimento?
notrio que cabe aos poderes pblicos mu-
nicipais buscar o desenvolvimento econmico e
social de seus muncipes, por meio do fortale-
cimento dos sistemas educacional e de sade,
do aperfeioamento dos servios de transporte,
moradia, gua, esgoto, coleta de lixo, entre ou-
tros. Muitos tm tambm se mostrado interessa-
dos na revitalizao das culturas locais, inclusive
na criao de bibliotecas pblicas municipais, na
modernizao da gesto administrativa e mesmo
no incremento do fuxo de informaes para os
cidados.
Ocorre que tudo isto depende, hoje e cada
dia mais , de tecnologias de informao e co-
municaes. No s os processos de gesto das
prprias prefeituras. Tambm os que decorrem de
compromissos, convnios e acordos com a Unio
e os estados, todos necessitam crescentemente
de basear-se naquelas tecnologias. A pergunta,
central e recorrente, pois, como podem e o que
esto fazendo os municpios para desempenhar
seus papis, num novo contexto que inclui, no
apenas inovaes tecnolgicas, avanados fuxos
e redes de informao e comunicaes, mas, so-
bretudo, forte competio por
recursos pblicos e investi-
mentos privados.
Mitchell argui que os limi-
tes e outras defnies das
cidades so contestados de
duas formas: de um lado,
os fuxos globais de informao esto reduzindo
a importncia dos antigos limites polticos e dimi-
nuindo a efetividade do espao fsico pblico para
produzir e representar a integrao social da ci-
dade. De outro, a privacidade eletrnica e as tec-
nologias de gesto de interao esto criando a
possibilidade de novos cismas e subdivises nos
ambientes urbanos (MITCHELL, 2000, p. 96). Por
isso, argumenta ele, preciso criar novas fontes
de vitalidade econmica para as cidades. Para um
crescimento seguro e vigoroso, elas sempre tive-
ram necessidade de combinar recursos naturais e
transportes com disponibilidade de terra, trabalho
e capital. Agora, diz ele, com o surgimento da revo-
luo digital, tudo isso est mudando (MITCHELL,
2000, p. 110).
Na mesma direo, Egler afrma que no se
pode mais considerar o que chama de redes lo-
gsticas (energia, transportes, comunicaes)
como redes separadas. A atrao de investimen-
tos de capitais globais para qualquer regio de-
pende da consolidao e operao dessas redes,
que devem ser tratadas como [...] uma estrutura
integrada, multimodal e interdependente, que
fundamental para garantir o controle sobre por-
es selecionadas do territrio, que constituem
os novos domnios, de onde se projetam ramos
ou linhas de expanso que abrem fronteiras em
novas zonas de infuncia no mercado mundial
(EGLER, 2006, p. 25). O problema est em que,
alm de as redes virtuais de informao e co-
municaes estarem se transformando em im-
portantes vias de negcios e servios pblicos,
elas apresentam signifcativa distino das redes
tradicionais. Diferentemente das rodovias, rios
Muitos tm tambm se mostrado
interessados na revitalizao das
culturas locais, inclusive
na criao de bibliotecas
pblicas municipais
OTHON JAMBEIRO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009 647
e mares, com suas estaes e portos, que so
geografcamente localizados, as infovias virtu-
ais fazem a conexo entre pessoas e mquinas
sem qualquer submisso a critrios geogrfcos
(GRANT; BERQUIST, 2000, p. 100).
preciso, contudo, des-
vendar como as cidades se
mantero, inclusive em ter-
mos econmicos, culturais e
polticos, num mundo de per-
manentes fuxos virtuais de
informao. Mitchell (2000, p. 14) acredita que in-
vestimentos, empregos e poder econmico devero
migrar para os lugares que rapidamente criarem as
infraestruturas digitais necessrias e efetivamente
passarem a explor-las. Isto , avanaro aquelas
cidades que compreenderem o fenmeno mais sig-
nifcativo da contemporaneidade: o surgimento das
mquinas de guardar, transmitir, conectar e proces-
sar informao, associadas com os softwares e as
interfaces necessrios para faz-las operar. Ele ad-
verte que a informao tornou-se desmaterializada
e desincorporada, circulando pelo mundo em enor-
mes quantidades, por meio de redes de computa-
dores (MITCHELL, 2000, p. 13). Afrma tambm
que, em consequncia dessa desincorporao, a
vida social, econmica e cultural baseia-se, agora,
no s em movimentos e reunies, mas tambm na
produo, reproduo, guarda, distribuio e uso
de informao (MITCHELL, 2000, p. 131).
Schmandt (1990) lembra que, por causa do
efeito que as mudanas nesse cenrio podem
ter na infraestrutura e nos servios de comunica-
es, em termos locais, o poder pblico municipal
deve acompanhar os debates regulatrios bem de
perto, buscando assegurar a qualidade dos ser-
vios, inclusive em perodos de transio tecno-
lgica ou organizacional. Um dos meios para se
colocar como agente facilitador de negociao de
interesses distintos a promoo de fruns sobre
planejamento de comunicaes, reunindo opera-
doras e os vrios grupos de interesse do munic-
pio. Alm de propiciar ambiente para negociaes,
tais eventos servem para melhorar a qualifcao
dos funcionrios e tcnicos municipais no que se
refere s comunicaes. Alm disso, como enten-
de Southern (2000, p. 250), [] the local govern-
ance of ICTs is an attempt to impose a local logic
to the space of fows, and this in effect is its politi-
cal salience
1
.
Em suma, as cidades so concentraes de
conhecimento, lugares privilegiados do desenvol-
vimento da chamada eco-
nomia da informao, que
caracteriza o mundo dos
negcios contemporneos.
So tambm centros avan-
ados de inovao e os prin-
cipais espaos humanos em que as informaes
so interpretadas (BERG; WINDEN, 2002, p. 264),
como, alis, destaca Epstein (2002, p. 28), quando
analisa a indstria editorial: Os livros so escri-
tos em todos os lugares, mas sempre precisaram
das culturas complexas das grandes cidades nas
quais pudessem reverberar. Na verdade, a era
das comunicaes terminou se caracterizando no
apenas por criar um sistema de informao inde-
pendente de distncias, mas tambm por concen-
trar em um limitado nmero de cidades as fontes
bsicas de informao e conhecimento avanado
(WHEELER; AOYAMA; WARF, 2000, p. 6).
TECNPOLES E VIDA URBANA
Graham e Marvin chamam a ateno para o
fato de que os avanos em comunicaes so
um fenmeno dirigido predominantemente pelo
dinamismo econmico das cidades, particular-
mente as metrpoles. Elas tm interesses envol-
vidos na economia internacional, que baseada
cada vez mais em fuxos de informao, servios
e produtos simblicos como mdia, publicidade,
entretenimento eletrnico, servios culturais, as-
sim como movimento de pessoas, bens e merca-
dorias (GRAHAM; MARVIN, 2000, p. 76). Tendo
interesses na economia internacional, devem es-
tar cnscias das necessidades de comunicaes
de potenciais negcios e oportunidades nesse
nvel. Usualmente, so menos dependentes das
economias locais e regionais porque conseguem
colocar-se bem no mercado internacional assim
preciso, contudo, desvendar
como as cidades se mantero,
num mundo de permanentes
fuxos virtuais de informao
1
A governana local de TIC uma tentativa de impor uma lgica local ao espao de
fuxos e esta , de fato, sua importncia poltica (traduao livre, de responsabilidade
do autor).
CIDADES, TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES E PLANEJAMENTO URBANO
648 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009
como no nacional em funo de terem capaci-
dade de oferecer avanados servios de comu-
nicaes, isto , de propiciar aos negcios nelas
situados a participao nos fuxos virtuais de in-
formao.
Uma das grandes trans-
formaes trazidas pelas co-
municaes para as cidades
contemporneas foi o au-
mento da possibilidade de as
pessoas melhor controlarem
suas relaes pessoais. Mitchell reala que nos
primrdios da urbanizao, quando uma pessoa
queria encontrar outra, ia para a praa, a rua prin-
cipal, o bar, a loja, onde, contudo, podia encontrar
tambm quem no desejava. Com o aparecimento
dos meios eletrnicos de comunicao, um encon-
tro dessa natureza pode ser marcado por telefone
ou por e-mail, no tempo e no lugar precisos, onde
quem marcou o encontro encontrar apenas a
quem quer encontrar. Da mesma forma, as tecno-
logias avanadas de comunicaes podem refor-
mular interdependncias entre cidades e regies.
Estar na faixa horria correta, falar a lngua apro-
priada, ter adequado software e ser competitivo no
mercado global de mo de obra podem ser mais
importantes do que estar na mesma rea metropo-
litana dos seus concorrentes. Basta que se tenha
conexes de voz e vdeo de boa qualidade e baixo
custo para poder prestar certos tipos de servios a
grandes distncias:
Thus telephone and video call centers in Syd-
ney can serve customers who want to make
airline reservations in Hong Kong. Similarly,
stenographers in Hyderabad can transcribe
dictation from doctors in Chicago (exploiting
the time zone difference to provide overnight
service), draftsmen in Manila can produce
CAD documents for London architectural
and engineering frms, and very-low wage
workers in Africa can watch video monitors
connected to security cameras in New York
2

(MITCHELL, 2000, p. 20, 94).
Na verdade, segundo Mosco, com a integra-
o de computadores para processar informao,
de satlites e cabos de fbra tica para intensiva
distribuio e de monitores de alta defnio, o
mundo dos negcios d mais um passo para a
realizao do que foi previs-
to por Marx:
Capitalism by its nature drives be-
yond every spatial barrier. Thus the
creation of the physical conditions
of exchange of the means of
communication and transport the annihila-
tion of space by time, becomes an extraor-
dinary necessity for it
3
(MARX, 1973, p. 524
apud MOSCO, 1993, p. 136).
As cidades tm sua dinmica alterada pela
rede mundial digital em muitos aspectos. Berg e
Winden realam que os sistemas de informao
sobre o trfego urbano contribuem para a reduo
de congestionamentos, assim como o chamado
home working reduz o uso de transportes. A inter-
net reduz o isolamento e oferece oportunidades de
relacionamento, inclusive para pessoas impedidas,
por doena, idade ou outra razo, de locomover-
se para espaos de sociabilidade. Ela pode tam-
bm melhorar a qualidade de vida na cidade por
meio de servios como o teleconsulta, para quem
necessita de atendimento mdico, ou divulgando
eventos culturais e permitindo reservas online.
Alm disso, o uso de tecnologias de informao
e comunicaes tem ajudado o poder pblico mu-
nicipal a governar pelo chamado e-governo, por
intermdio do qual os cidados podem ter acesso
a servios oferecidos pela prefeitura, assim como
podem elevar seus nveis de participao social e
poltica (BERG; WINDEN, 2002, p. 265-267).
Graham e Marvin vem positivamente as tec-
nologias de informao e comunicaes porque,
segundo arguem, interaes virtuais so intrin-
secamente ligadas vida metropolitana contem-
pornea, e tambm porque so baseadas numa
compreenso mais sofisticada das complexas
relaes entre as novas mdias e a vida urba-
na. Alm disso, as articulaes entre os espaos
As tecnologias avanadas
de comunicaes podem
reformular interdependncias
entre cidades e regies
2
Deste modo, o telefone e os call centers com vdeo em Sydney podem atender os
clientes que querem fazer reservas de passagens areas em Hong Kong. Igualmente,
estengrafos em Hyderabad podem copiar ditados de mdicos em Chicago (explorando
a diferena de fuso horrio para fornecer servio durante a noite), desenhistas em Manila
podem produzir documentos em CAD para empresas de arquitetura e engenharia em
Londres e trabalhadores com salrios muito baixos na frica conseguem assistir monito-
res de vdeos conectados a cmeras em Nova Iorque.
3
O capitalismo por sua natureza conduz alm de toda barreira espacial. Por-
tanto, a criao das condies fsicas da troca dos meios de comunicao e
transporte a aniquilao do espao pelo tempo, torna-se uma extraordinria
necessidade para ele.
OTHON JAMBEIRO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009 649
urbanos e as novas tecnologias criam oportuni-
dade para intervenes inovadoras, planejadas
e locais, mais propensas a trazer benefcios do
que as foras do mercado e as distantes hierar-
quias do governo central (GRAHAM; MARVIN,
2000, p. 90).
Os municpios tm de estar atentos tambm
ao que se refere aos meios de comunicao de
massa locais. A lgica da globalizao est a cada
dia mais presente em praticamente todas as ati-
vidades do ser humano. Mas ela se estabeleceu
mais velozmente naquelas diretamente ligadas s
tecnologias de informao e comunicaes. No
caso das cidades, isso se d tanto com mais velo-
cidade quanto com mais intensidade e amplitude.
A mdia, evidentemente, expressa muito fortemen-
te esta situao, tanto do ponto de vista de seu
contedo quanto de sua forma de organizao.
Mas os jornais e rdios comunitrios ressentem-
se duramente da concorrncia que lhes faz a cha-
mada grande mdia. Graham e Marvin advertem
que as necessidades sociais, as particularidades,
a liberdade de expresso e a diversidade cultural
local das cidades s podero sobreviver com ativa
e progressiva resistncia globalizao e coloni-
zao dos espaos locais pela mdia global. E isto
tem de ser feito por meio de estratgias criativas
de carter local, baseadas nas tecnologias de
informao e comunicaes (GRAHAM; MARVIN,
2000, p. 93).
Chambers, por exemplo, diz que o grupo que
controla um jornal, uma radio, uma TV comunitria
representa uma voz independente no que chama
mercado local de idias. Ele aponta para o fato
de que crticos das polticas de desregulamenta-
o tm arguido que o localismo vem sendo sa-
crifcado em favor de competio entre grandes
corporaes com pouca ou nenhuma ligao com
as comunidades (CHAMBERS, 2003, p. 45). Com
isso reduz-se a competio entre provedores de
informao, limitando-se as possibilidades de ex-
presso de muitas vozes da comunidade.
A questo da mdia local tambm realada
quando se toma os estudos de Smythe sobre a
relao entre a mdia e a populao, em termos
de agendamento dos assuntos que entram em dis-
cusso na sociedade. Ele afrma que
For most people, much of the time, they are
instructed in the meaning of the daily agenda
through their contacts with work, religious, po-
lice, school, etc. organizations. But for virtually
all of the people, all of the time, the agenda
which directs their attention is that which, per-
haps mostly in their so-called leisure time,
comes to them from the mass media seg-
ment of the conscious industry. Priorities in
their agenda tend to be set by the priorities
assigned to topics or themes in the mass me-
dia. The informal daily education of the popu-
lation is conducted by the mass media, which
tend to select some topics and ignore others,
give precedence to some and not others, and
frame contexts and select content all accord-
ing to standards which perhaps owe more to
custom than to malevolent design, and more to
unconscious synchronization of decisions than
to conspiracy
4
(SMYTHE, 1994, p. 248).
Santos (2004, p. 53) com base no estudo que
realizou sobre uma emissora de rdio municipal,
na Bahia, afrma que [...] a radiodifuso comuni-
tria local aponta para a possibilidade de que as
comunidades possam olhar mais para seus pro-
blemas e necessidades, sem deixarem de estar
conectadas com as questes que afetam os de-
mais cidados em nvel nacional ou mesmo fora
das fronteiras de seu pas. Na verdade, pode-se
ir adiante de Santos e afrmar que a rdio comu-
nitria se constitui num fltro que se soma aos
demais, com eles competindo para acessar tam-
bm informaes no-locais.
ALGUMAS LINHAS DE AO
Apesar da importncia dessas tecnologias para
quase todas as suas atividades, as municipalida-
des brasileiras praticamente no interferem nos
processos decisrios relativos infraestrutura e
aos servios de informaes e comunicaes es-
tabelecidos em seu territrio.
4
A maioria das pessoas, na maior parte do tempo, instruda na sua acepo do coti-
diano pelos contatos religiosos, legal, escola, trabalho, organizaes, etc. Porm, para
praticamente todas as pessoas, o tempo inteiro, a agenda que direciona sua ateno
aquela que, talvez principalmente na maior parte de seu chamado tempo de lazer, vem
at elas do segmento da mdia de massa da indstria consciente. As prioridades em suas
agendas tendem a ser estabelecidas pelas prioridades ditadas por tpicos ou temas da
mdia de massa. A educao informal cotidiana da populao conduzida pela mdia de
massa que tende a selecionar alguns tpicos e ignorar outros, dar primazia para alguns
e outros no, e moldar contextos e selecionar contedos todos de acordo com padres
que talvez se devam mais prtica do que a um esquema malevolente, e mais a uma
sincronizao inconsciente do que uma conspirao.
CIDADES, TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES E PLANEJAMENTO URBANO
650 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009
Excludas desses processos, no se preparam
para neles atuar nem mesmo para negociar com
os provedores de tais infraestrutura e servios.
Schmandt (1990, p. 299) aponta, com razo, entre
outros, um motivo forte para que esses temas no
estejam includos com fre-
quncia nas estratgias de
desenvolvimento econmico
de longo prazo das cidades:
os tcnicos em planejamen-
to dos municpios no esto
acostumados a tratar com
infraestrutura de informao e comunicaes e,
quando muito, apenas o fazem com relao s
necessidades da prpria administrao munici-
pal. Uma situao que difere da de outros servi-
os pblicos: excluindo-se os casos em que so
provedoras exclusivas (caso de educao bsica
e coleta de lixo), seus tcnicos e executivos esto
normalmente preparados para interferir, reivindicar
e negociar em nome de seus muncipes, no que se
refere, por exemplo, aos servios de sade, forne-
cimento de gua e energia eltrica.
Considerando esse contexto, no qual as comu-
nicaes passaram a ser um importante fator para
a vida em geral e, particularmente, para as econo-
mias urbanas, pelo menos duas grandes questes
podem ser formuladas.
A primeira diz respeito ao papel que devem ter
as tecnologias de informao e comunicaes nas
estratgias de desenvolvimento das cidades, a
curto, mdio e longo prazos, considerada a forte
competio por recursos pblicos e investimentos
privados, suas vinculaes com o setor de ser-
vios, particularmente turismo, e as crescentes
exigncias de efcincia administrativa e transpa-
rncia de gesto.
A segunda relaciona-se com o papel que deve
ter a prefeitura nos processos decisrios (projetos,
regulamentos e execuo) relativos infraestrutu-
ra e aos servios de informao e comunicaes.
possvel construir linhas de ao em respos-
ta a essas questes. Para isso, o ponto inicial
compreender que infraestruturas e servios de
informao e comunicaes so essenciais s in-
teraes virtuais, que, por sua vez, so intrinseca-
mente ligadas vida urbana contempornea. Alm
disso, as articulaes entre os espaos urbanos e
as novas tecnologias criam oportunidade para in-
tervenes inovadoras, planejadas e locais, mais
propensas a trazer benefcios do que as foras do
mercado e as distantes hierarquias do estado cen-
tral. Da segue-se que:
Quanto primeira questo:
A Parece bvio que
no se pode mais consi-
derar as chamadas redes
logsticas (energia, trans-
portes, comu nicaes) como
redes separadas. A atrao de investimentos de
capitais nacionais e multinacionais depende da
consolidao e operao dessas redes, que de-
vem ser tratadas como uma estrutura integrada,
multimodal e interdependente. Esta uma con-
dio sine qua non para integrar-se aos fluxos
globais que estruturam e fomentam o capitalis-
mo avanado.
B Parece tambm evidente que os sistemas
de informao sobre o trfego urbano contribuem
para a reduo de congestionamentos, assim
como o chamado home working reduz o uso de
transportes. A internet reduz o isolamento e ofe-
rece oportunidades de relacionamento, direto e
instantneo, do poder pblico com os cidados.
Num estgio mais avanado, esse relacionamen-
to virtual pode ajudar o poder pblico municipal
a governar, por meio do incremento da oferta de
servios pblicos, assim como pode elevar o nvel
de participao social e poltica, e estimular efci-
ncia, efccia e transparncia da gesto.
C As tecnologias avanadas de comunicaes
podem tambm reformular interdependncias en-
tre cidades e regies. Basta que haja conexes de
voz e vdeo de boa qualidade e baixo custo para
poder prestar certos tipos de servios a grandes
distncias. Exemplo disso so os chamados call
centers, que podem estar situados em uma cidade
e servir a clientes de todo um pas. Ou designers
residentes numa cidade desenhando plantas e pro-
jetos arquitetnicos para arquitetos e engenheiros
trabalhando milhares de quilmetros distantes. Ou
mesmo situaes como a que ocorre em Nova Ior-
que, onde cmeras de segurana, controladas via
web, so monitoradas por funcionrios sediados
A internet reduz o isolamento
e oferece oportunidades
de relacionamento, direto e
instantneo, do poder pblico
com os cidados
OTHON JAMBEIRO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009 651
na frica, onde a mo de obra muito mais barata
(MITCHELL, 2000, p. 20).
D Na verdade, embora algumas estruturas de
produo ainda necessitem de se localizar perto
de suas fontes de matria-prima, muitas outras
dependem basicamente do
uso coordenado de comuni-
caes e redes de transpor-
tes que as liguem a sistemas
de distribuio, de suprimen-
to e fornecedores. E, nesses
casos, para estabelecer as
ligaes entre essas redes,
softwares compatveis so muito mais importantes
do que proximidade. Com a integrao de compu-
tadores para processar informao, de satlites,
cabos de fbra tica e monitores de alta defnio, o
paradigma do mundo dos negcios deixa cada dia
mais de ser o espao e passa a ser o tempo.
Quanto segunda questo:
A A prefeitura deve atuar como catalisadora
dos distintos grupos sociais, econmicos e cultu-
rais, no sentido de agir e entrar no debate sobre
os processos decisrios relativos infraestrutura
e aos servios de comunicaes. Para tanto, deve
ampliar e aprofundar sua compreenso sobre
esses fatores essenciais ao desenvolvimento do
municpio e seu entorno socioeconmico, e apren-
der a formular proposies objetivas sobre o local
dentro do global, no contexto da chamada socie-
dade da informao.
B Seu principal objetivo deve ser assegurar
a qualidade e a ampliao dos servios, inclusive
em perodos de transio tecnolgica ou organi-
zacional (TV digital, banda larga, wi-max). Um dos
meios para se colocar como agente facilitador de
negociao de interesses distintos a promoo
de fruns sobre planejamento de comunicaes,
reunindo operadoras e os vrios grupos de inte-
resse do municpio. Aes dessa natureza, alm
de propiciar ambiente para negociaes, contri-
buiro para: (1) melhorar a qualifcao de fun-
cionrios, tcnicos e executivos municipais neste
campo de conhecimento; (2) comear a impor uma
lgica local nos processos decisrios relativos s
infraestruturas e servios de informao e comu-
nicaes.
C Cidades tursticas e de economia baseada
em servios tm interesses envolvidos na econo-
mia internacional, que baseada cada vez mais
em fuxos de informao, produtos simblicos
como mdia, publicidade, entretenimento eletrni-
co, servios culturais, assim
como movimento de pesso-
as, bens e mercadorias. Seu
desenvolvimento depende,
portanto, em relativamente
alto grau, de: (1) formao
de mo de obra de base
tecnolgica; (2) organizao
espacial do territrio, de forma que seja possvel
implantar infraestruturas integradas, multimodais
e interdependentes (energia, transporte e comu-
nicaes), diferenciadas entre reas residenciais,
industriais e servios de informao e comunica-
es. Isto essencial para poder competir numa
economia crescentemente globalizada.
D Isto se torna to mais crucial quanto se
sabe que se encerra rapidamente o ciclo de de-
senvolvimento baseado exclusivamente na com-
binao de recursos naturais e transportes com
disponibilidade de terra, trabalho e capital. Com
o surgimento da revoluo digital, as cidades de-
vem se preparar para se desenvolver num mundo
de permanentes fuxos virtuais de informao e
comunicaes. Investimentos, empregos e poder
econmico devero migrar para os lugares que
rapidamente criarem as infraestruturas digitais ne-
cessrias e efetivamente passarem a explor-las.
CONCLUSO
Muitas cidades, reconhecendo o valor do de-
senvolvimento cientfco e tecnolgico na rea de
informao e comunicaes, vm se propondo a
agir e a entrar no debate sobre os processos de-
cisrios deste setor. Elas comearam a despertar
para o fato de que a conglomerao de empresas,
nos nveis nacional e internacional, impede que
haja oferta signifcativa de servios diversifcados
no nvel local. Isto , que o controle total da infra-
estrutura e de parcela signifcativa dos servios,
por parte daqueles conglomerados, deixa pouca
margem para a criao e desenvolvimento de ser-
As cidades devem se preparar
para se desenvolver num mundo
de permanentes fuxos virtuais de
informao e comunicaes
CIDADES, TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAES E PLANEJAMENTO URBANO
652 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.643-653, out./dez. 2009
vios e produtos, fora do eixo formado por empre-
sas nacionais e multinacionais.
fato conhecido que as leis e regulamentos
que expressam as polticas pblicas brasileiras
para o setor no estabelecem mecanismos de
proteo nem de estmulo produo local e re-
gional de informao por meios eletrnicos, em
qualquer de suas formas. Mesmo a disposio
constitucional, de regionalizao da produo
dos programas de rdio e TV, no foi ainda re-
gulamentada, 20 anos depois de promulgada a
Constituio Federal, cujo Artigo 221 determina
expressamente a [...] regionalizao da pro-
duo cultural, artstica e jornalstica, confor-
me percentuais estabelecidos em lei. Alm do
mais, a globalizao do controle da infraestru-
tura e dos servios do setor impe padres de
produo e gesto baseados na economia de
mercado global, que demandam o uso de tec-
nologia de ponta e grande volume de recursos
financeiros. Assim, servios e produtos de infor-
mao, criados no nvel local, so obrigados a
seguir um alto padro operacional e de gerao
e comercializao de seus produtos, sob pena
de serem levados extino. A questo de na-
tureza poltica e tem relao direta com a cultura,
a identidade, a autonomia e o desenvolvimento
econmico, cientfico e tecnolgico, como colo-
ca Schiller (1993, p. 205):
[] how much power do we wish to cede to
private corporations in the determination of
our economic, political, and overall cultural
life? Information is, as we know, a generic
term covering everything from bank checking
data to television shows and from govern-
ment data bases to education, to plant and
animal genes. Over what stretch of this giant
range do we want the corporate economy to
reign? Over what span should private judg-
ments about resource allocation and use be
permitted to become dominant?
5

As limitaes ao exerccio do poder municipal,
no que diz respeito infraestrutura e aos servios
de informao e comunicaes, so muitas. A dis-
posio de venc-las depende apenas em parte
das manifestaes documentais de propsitos.
necessrio e, na verdade, crucial que s ex-
presses de documentos analticos e propositivos
se sigam atos e movimentaes que levem ocu-
pao de espaos institucionais. S assim ser
possvel s cidades manterem perto de si e sob
seu controle ainda que parcial processos deci-
srios sobre esta questo.
Abandonando a crena de grande parte dos
administradores municipais de que a regulao
e a explorao de infra-estruturas e servios de
informao e comunicaes so inalcanveis
por polticas municipais, as prefeituras tero de
buscar competncia no s para traar polticas
consistentes, como para negociar com detentores
dessas infraestruturas e provedores desses ser-
vios. Sem isso, e sem o conhecimento pleno de
seus poderes e limitaes, difcilmente reuniro
condies objetivas para realizar estratgias de
desenvolvimento compatveis com o mundo con-
temporneo.
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um termo genrico cobrindo tudo desde a checagem de dados bancrios at shows
de televiso, de bases de dados do governo educao, genes de animais e de
plantas. Que trecho desse segmento gigante queremos que a economia corporativa
administre? Por quanto tempo os julgamentos privados sobre alocao de recursos
e usos deveriam ter permisso para ser tornar dominantes?
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Cities in the Telecommunications Age The Fracturing of
Geographies. New York: Routledge, 2000.
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009 655
A
Mestranda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA);
graduada em Urbanismo pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb).
gtconfitosfundiarios@gmail.com
1
Utilizamos aqui como referncia a conceituao de Villaa (2004, p. 173-180), que
distingue planejamento urbano como ao do Estado sobre a organizao do espao
intraurbano; o urbanismo enquanto mero discurso, conjunto de cincias e supostas
cincias (ideologia); e as polticas urbanas como referentes s reais aes e s pro-
postas consequentes de ao do Estado sobre o urbano.
2
Artigos 182 e 183 da Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2008a).
3
Lei Federal N 10.257, de 10 de Julho de 2001 (BRASIL, 2001).
4
Lei Federal N 11.124, de 16 de junho de 2005 (BRASIL, 2005a).
5
Lei Federal N 11.445, de 5 de janeiro de 2007 (BRASIL, 2007).
BAHIA
ANLISE & DADOS
Plano diretor no Estatuto da
Cidade e perspectivas atuais
do planejamento urbano
Glria Ceclia dos Santos Figueiredo
A
Resumo
O presente artigo busca compreender a concepo diferen-
ciada de plano diretor, consagrada com a aprovao do Estatuto
da Cidade, considerando que o plano diretor, nas suas varia-
das formas histricas, permanece como elemento central das
diversas abordagens do planejamento urbano brasileiro. Sendo
assim, busca-se identifcar as linhas de continuidade e/ou rup-
tura com essas formas precedentes e as novas perspectivas no
mbito do planejamento urbano que se colocam atualmente a
partir dessa concepo.
Palavras-chave: Plano diretor. Planejamento urbano. Esta-
tuto da Cidade. Reforma urbana. Polticas Urbanas.
Abstract
This article seeks to understand the different concep-
tions of the urban master plan that was set up by approval of
the City Statute, and considers that this plan, in its diverse
historical forms, remains a central element in the varied ap-
proaches to Brazilian urban planning. As such, the article
seeks to identify lines of continuity and/or discontinuity with
preceding forms of planning and new perspectives in the
planning environment that are currently influenced by this
conception.
Keywords: Urban master plan. Urban planning. City
Statute. Urban reform. Urban policies.
PLANO DIRETOR NA HISTRIA DO PLANEJA-
MENTO URBANO BRASILEIRO
inegvel que se tem constitudo no Brasil, no
perodo recente, uma nova ambincia legal, norma-
tiva e institucional na rea do planejamento urbano,
do urbanismo e das polticas urbanas
1
, cuja emer-
gncia remonta s experimentaes municipais,
na dcada de 1990, de utilizao dos dispositivos
constitucionais contidos no captulo da poltica ur-
bana
2
. Esse processo se intensifca com a apro-
vao do Estatuto da Cidade
3
no ano de 2001; a
criao do Ministrio das Cidades e do Conse-
lho Nacional das Cidades (principal instncia de
controle social das polticas urbanas) em 2003; a
realizao de conferncias das cidades, a partir
de 2003 com defnio participativa da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano ; a aprova-
o da lei federal de iniciativa popular que institui
o Sistema Nacional de Habitao de Interesse So-
cial, o Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social e seu respectivo conselho gestor em 2005
4
;
e a aprovao do marco regulatrio do saneamen-
to bsico
5
.
No contexto apresentado acima, atualiza-se a
concepo de planejamento urbano, em descr-
dito, j que a matriz vigente no perodo anterior
dava evidncias de crise, conforme afrma Ermnia
Maricato:
Aps um sculo e meio de vida, a matriz de
planejamento urbano modernista (e mais tar-
de funcionalista), que orientou o crescimento
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
656 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
das cidades dos pases centrais do mundo
capitalista, passou a ser desmontada pelas
propostas neoliberais que acompanham a
reestruturao produtiva no fnal do sculo
XX. Em se tratando de pases da semipe-
riferia, como o
caso do Brasil e
de outros pases
da Amrica Latina,
esse modelo, de-
fnidor de padres
holsticos de uso e
ocupao do solo,
apoiado na centralizao e na racionalidade
do aparelho de Estado, foi aplicado a ape-
nas uma parte das nossas grandes cidades:
na chamada cidade formal ou legal. A im-
portao dos padres do chamado primeiro
mundo, aplicados a uma parte da cidade (ou
da sociedade) contribuiu para que a cidade
brasileira fosse marcada pela moderniza-
o incompleta ou excludente (MARICATO,
2007, p. 123).
Considerando que o plano diretor, nas suas
diversas formas histricas, permanece como ele-
mento central das diversas abordagens do plane-
jamento urbano brasileiro, que se inicia por volta
da dcada de 1940 com os planos de embeleza-
mento, interessa aqui compreender o que especif-
ca a nova concepo de plano diretor consagrada
no Estatuto da Cidade, sem deixar de identifcar
as linhas de continuidade e/ou ruptura com essas
formas precedentes.
Com a perspectiva colocada acima, adota-se a
compreenso de Villaa de que o planejamento ur-
bano stricto senso a corrente que teve como eixo
as atividades e discursos que vieram a desembo-
car nos atuais planos diretores, diferenciando-se
do zoneamento, do planejamento de cidades no-
vas e do urbanismo sanitarista (VILLAA, 2004,
p. 175). Segundo esse autor:
A partir da dcada de 1950 desenvolve-se
no Brasil um discurso que passa a pregar
a necessidade de integrao entre os v-
rios objetivos (e aes para atingi-los) dos
planos urbanos. Esse discurso passou a
centrar-se na fgura do plano diretor e a re-
ceber, na dcada de 1960, o nome de pla-
nejamento urbano ou planejamento urbano
(ou local) integrado. A conscincia da ne-
cessidade de integrao na verdade pode
ser detectada desde o incio deste sculo e
passou a ser o denominador comum desse
tipo de planejamento. Isso no quer dizer
que a integrao tenha sido con-
seguida; muito pelo contrrio, na
quase totalidade dos casos no
foi alm do discurso, exceo
feita ao zoneamento, que aqui
considerado outra corrente.[...] A
partir da palavra plano foi escolhi-
da a expresso planejamento ur-
bano para designar essa forma especfca
de ao ou de discurso do Estado sobre o
espao urbano, caracterizada por uma su-
posta viso geral ou de conjunto (VILLAA,
2004, p. 177- 181).
Do planejamento de origem renascentista, cuja
expresso foi o embelezamento urbano e sua n-
fase na esttica monumental usada para impor o
Estado e a classe dirigente capitalista, frequente
at a dcada de 1940 (VILLAA, 2004, p. 192),
passando pelo perodo do plano intelectual
6
(1930-
1990) de base cientfca e que no se preocupa
com sua operacionalizao e sua exequibilidade,
o planejamento urbano centrado no plano diretor
representa um instrumento de dominao ideol-
gica das elites econmicas, usado com o sentido
de renovao e manuteno da sua hegemonia
nos termos abaixo:
[...] somente entendida, enquanto ideolo-
gia, possvel compreender a produo
e principalmente a reproduo no Brasil,
nos ltimos 50 anos, do planejamento ur-
bano, cristalizado na fgura do plano dire-
tor. Sustenta-se tambm que as constantes
mudanas de nome, de metodologia de ela-
borao e de contedo dos planos ao longo
de sua histria, foram estratagemas dos
quais as classes dominantes lanaram mo
para renovar a ideologia dominante e com
isso contrabalanar a tendncia de enfra-
quecimento de sua hegemonia, contribuin-
do assim para sua manuteno no poder e
para o exerccio da dominao (VILLAA,
2004, p. 182).
O plano diretor, permanece como
elemento central das diversas
abordagens do planejamento
urbano brasileiro
6
O perodo de 1930-1990 pode ser dividido em trs subperodos: o do Urbanismo e do
Plano Diretor (1930-1965), precursores do Planejamento Integrado, o dos Superplanos
(1965-1971) e o do Plano sem Mapa (1971-1992) (VILLAA, 2004, p. 199-221).
GLRIA CECLIA DOS SANTOS FIGUEIREDO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009 657
Contraditoriamente e a despeito da no aplica-
o majoritria dos planos diretores gestados entre
1940 e 1990, a ideia de plano diretor obteve uma in-
crvel credibilidade e autonomia (VILLAA, 2004, p.
224-230), que s veio a perder importncia no pro-
cesso de reestruturao pro-
dutiva ocorrida sob a gide
da desregulamentao esta-
tal que vigorou na dcada de
1990 com a implementao
do neoliberalismo na Amrica
Latina. De acordo com Bassul (2005, p. 77):
Essa perda de importncia do planejamento
regulatrio deu ensejo sua gradativa subs-
tituio por propostas, ora comprometidas
com processos ditos democrticos e parti-
cipativos, ora por formatos mais vinculados
a conceitos empresariais privados. Em am-
bos os casos, em contraponto ao enfraque-
cimento da idia de planejamento, ganhou
relevncia o termo gesto. Num dos plos,
para designar modelos fundados na idia de
participao direta da populao urbana na
defnio dos problemas, na propositura de
solues e nas prprias aes administrati-
vas. Noutro, para dar vazo a propostas de
empresariamento das cidades no mbito da
competitividade da economia globalizada.
Para Villaa, esse momento corresponde ao
[...] fm de um perodo na histria do planeja-
mento urbano brasileiro porque marca o incio do
seu processo de politizao, fruto do avano da
conscincia e organizao populares [...], quando
emergem os confitos antes dissimulados (VILLA-
A, 2004, p. 235-236).
Sendo assim, por um lado, a prxis do planeja-
mento e gesto urbanos no Brasil contemporneo
est impregnada do tipo de urbanismo operado
em decorrncia da grande difuso do planeja-
mento estratgico nas metrpoles desindustriali-
zadas aps 1970, com a mobilizao de valores
e elementos culturais que conferem uma identi-
dade local, combustvel da estratgia de insero
competitiva na economia globalizada (ARANTES,
2007). Por outro lado, constitui-se um campo de
fora diferenciado, derivado de um intenso pro-
cesso de mobilizao poltica e popular, con-
substanciado no Movimento Nacional de Reforma
Urbana (MNRU)
7
, reconhecido pela proposio da
emenda popular da reforma urbana, que deu origem
ao captulo da poltica urbana na Constituio de
1988. No processo constituinte, a emenda rejeitou
o plano diretor e seu carter ideolgico, apresentan-
do, em contraponto, propos-
tas estruturantes, sobretudo
no campo da gesto, para
aplicao direta. Essas pro-
postas foram fundamentadas
na democratizao do acesso
terra urbanizada e no cumprimento da funo so-
cial da propriedade urbana, nos termos abaixo:
Mais do que planos diretores as entidades
sociais (profssionais e de movimentos po-
pulares) que elaboraram a iniciativa de Re-
forma Urbana deram prioridade conquista
de instrumentos especfcos garantidores da
funo social da propriedade. Buscava-se
uma forma de superar o discurso cheio de
boas intenes e inefcaz, para ir direto aos
objetivos centrais dessa promessa no rea-
lizada, quilo que constitua o n de toda a
resistncia sua realizao: o controle sobre
a propriedade fundiria e imobiliria visando
sua funo social. A rejeio ao plano signi-
fcou a rejeio ao seu carter ideolgico e
dissimulador dos confitos sociais urbanos.
Alm de ignorar a proposta de plano diretor,
a iniciativa popular destacou a gesto de-
mocrtica das cidades, revelando o desejo
de ver aes que fossem alm dos planos
(MARICATO, 2007, p. 175).
No obstante a isso, a correlao de foras
desfavorvel no legislativo federal, de maioria con-
servadora, no s ressuscitou o plano diretor, re-
metendo para ele o cumprimento da funo social
da propriedade urbana, como postergou ao mximo
a efetividade das propostas oriundas da emenda da
reforma urbana. Fez isso exigindo, pelo texto cons-
titucional, uma lei regulamentadora que s viria a
ser aprovada 13 anos depois da promulgao da
Constituio Federal de 1988. Sendo assim:
Essas propostas foram
fundamentadas na democratizao
do acesso terra urbanizada e no
cumprimento da funo social
7
O MNRU surgiu na dcada de 1980 articulando um conjunto signifcativo de organi-
zaes do movimento popular e entidades tcnicas e profssionais ligadas luta pela
Reforma Urbana, tendo como pano de fundo as lutas pela democratizao do pas
em reao ao derradeiro regime da ditadura militar. Foi responsvel pela proposta
de Emenda Popular da Reforma Urbana (N 63/1987), que obteve o maior nmero
de assinaturas no processo da Assemblia Constituinte 131 (cento e trinta e um) mil,
quando o mnimo exigido foi de 30 (trinta) mil.
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
658 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
Parcialmente derrotado pela vinculao da
funo social da propriedade urbana ao
plano diretor e aprovao de uma lei fe-
deral da poltica urbana, o Movimento Na-
cional pela Reforma Urbana (MNRU) passa
a dirigir seus esforos para a elaborao
da norma fede-
ral exigida pela
Constituio e das
leis orgnicas mu-
nicipais (j que os
municpios pas-
saram a ser con-
siderados entes
federativos autnomos), assim como, mui-
to especialmente, para a formulao dos
novos planos diretores. Os princpios da
democracia participativa e da gesto de-
mocrtica, incorporados ao texto consti-
tucional, e, principalmente, a estratgia
de superar a cultura patrimonialista sedi-
mentada nas elites brasileiras que havia
tisnado o captulo constitucional sobre a
poltica urbana ganharam novos foros
institucionais. O campo principal da luta
deslocou-se do Congresso Nacional para
as prefeituras e cmaras de vereadores
(BASSUL, 2005, p. 83).
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE:
UMA NOVA CONCEPO
O plano diretor ressurge ento na Constituio
Federal de 1988, que o defne como o principal
instrumento da poltica desenvolvimento e expan-
so urbana. A partir da, a propriedade urbana
passa a cumprir sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da ci-
dade expressas no plano, sendo sua elaborao
e aprovao obrigatrias para os municpios com
populao com mais de 20 mil habitantes (artigos
182 e 183). Como se constata, o cumprimento do
princpio da funo social da propriedade urbana
fca condicionado existncia e implementao
do plano diretor.
Na regulamentao da poltica urbana estabele-
cida pelo Estatuto da Cidade, tm-se as seguintes
disposies acerca do plano diretor, sintetizadas
pelo Instituto Polis (2001, p. 223):
- Obrigatoriedade de defnir o aproveitamento mnimo do
imvel urbano: artigo 5, pargrafo 1, inciso I;
- delimitao das reas de incidncia do direito de preemp-
o: artigo 25, pargrafo 1;
- faculdade de fxar reas de exerccio do direito de cons-
truir acima do coefciente de aprovei-
tamento bsico adotado: artigo 28,
caput;
- faculdade de fxar o coefciente
de aproveitamento bsico ni-
co: artigo 28, pargrafo 2;
- defnio dos limites bsicos do
coefciente de aproveitamento:
artigo 28, pargrafo 3;
- faculdade de fxao das reas de permisso de alterao
do uso de solo: artigo 29;
- delimitao de reas para aplicao de operaes consor-
ciadas: artigo 32, caput;
- possibilidade de autorizao de exerccio do direito de
construir em outro local: artigo 35, caput;
- exigncias fundamentais de ordenao da cidade:
artigo 39;
- conceito: artigo 40;
- obrigatoriedade de incorporar o plano plurianual, as dire-
trizes oramentrias e o oramento anual: artigo 40, pa-
rgrafo 1;
- dever de englobar o territrio do Municpio como um todo:
artigo 40, pargrafo 2;
- prazo para reviso: artigo 40, pargrafo 3;
- garantias no processo de elaborao: artigo 40, pargrafo
4, incisos I, II e III;
- obrigatoriedade: artigo 41, incisos I, II, III, IV e V;
- mnimo que deve conter: artigo 42, incisos I, II, III;
- prazo para aprovao: artigo 50;
- improbidade administrativa em caso de no aprovao no
prazo previsto: artigo 52, VII.
Cabendo destacar que o Estatuto da Cidade de-
fne em relao ao plano diretor:
a) Que a propriedade urbana cumpre sua funo
social quando atende s exigncias fundamen-
tais de ordenao da cidade expressas no pla-
no diretor, respeitando-se as diretrizes previstas
no Art. 2 desta lei (Art. 39), quais sejam:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido
como o direito terra urbana, moradia, ao saneamen-
to ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presen-
tes e futuras geraes;
O plano diretor ressurge ento na
Constituio Federal de 1988, que o
defne como o principal instrumento
da poltica desenvolvimento e
expanso urbana
GLRIA CECLIA DOS SANTOS FIGUEIREDO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009 659
II - gesto democrtica por meio da participao da po-
pulao e de associaes representativas dos vrios
segmentos da comunidade na formulao, execuo e
acompanhamento de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano;
III - cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os
demais setores da sociedade no processo de urbaniza-
o, em atendimento ao interesse social;
IV - planejamento do desenvolvimento das cidades, da dis-
tribuio espacial da populao e das atividades eco-
nmicas do Municpio e do territrio sob sua rea de
infuncia, de modo a evitar e corrigir as distores do
crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o
meio ambiente;
V - oferta de equipamentos urbanos e comunitrios, trans-
porte e servios pblicos adequados aos interesses
e necessidades da populao e s caractersticas lo-
cais;
VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a
evitar [...]
VII - integrao e complementaridade entre as atividades
urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento
socioeconmico do Municpio e do territrio sob sua
rea de infuncia;
VIII - adoo de padres de produo e consumo de bens
e servios e de expanso urbana compatveis com os
limites da sustentabilidade ambiental, social e econ-
mica do Municpio e do territrio sob sua rea de in-
funcia;
IX - justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao;
X - adequao dos instrumentos de poltica econmica, tri-
butria e fnanceira e dos gastos pblicos aos objetivos
do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os
investimentos geradores de bem-estar geral e a fruio
dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI - recuperao dos investimentos do Poder Pblico de
que tenha resultado a valorizao de imveis urba-
nos;
XII - proteo, preservao e recuperao do meio ambien-
te natural e construdo, do patrimnio cultural, histri-
co, artstico, paisagstico e arqueolgico;
XIII - audincia do Poder Pblico municipal e da popula-
o interessada nos processos de implantao de
empreendimentos ou atividades com efeitos poten-
cialmente negativos sobre o meio ambiente natural
ou construdo, o conforto ou a segurana da popu-
lao;
XIV - regularizao fundiria e urbanizao de reas ocu-
padas por populao de baixa renda mediante o es-
tabelecimento de normas especiais de urbanizao,
uso e ocupao do solo e edifcao, consideradas a
situao socioeconmica da populao e as normas
ambientais;
XV - simplifcao da legislao de parcelamento, uso e
ocupao do solo e das normas edilcias, com vistas
a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta
dos lotes e unidades habitacionais;
XVI - isonomia de condies para os agentes pblicos e pri-
vados na promoo de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanizao, atendido o inte-
resse social.
b) Que a lei que instituir o plano diretor dever
ser revista, pelo menos, a cada 10 anos (Art.
40, 3).
c) Que no processo de elaborao do plano
diretor e na fscalizao de sua implemen-
tao, os poderes Legislativo e Executivo
municipais garantiro a promoo de audi-
ncias pblicas e debates com a participao
da populao e de associaes representa-
tivas dos vrios segmentos da comunidade;
a publicidade quanto aos documentos e in-
formaes produzidos; o acesso de qualquer
interessado aos documentos e informaes
produzidos (Art. 40, 4, incisos I a III).
d) A obrigatoriedade do plano para cidades
com mais de 20 mil habitantes; integrantes
de regies metropolitanas e aglomeraes
urbanas; onde o poder pblico municipal
pretenda utilizar os instrumentos previstos
no 4 do art. 182 da Constituio Federal;
integrantes de reas de especial interesse
turstico; inseridas na rea de infuncia de
empreendimentos ou atividades com signif-
cativo impacto ambiental de mbito regional
ou nacional (Art. 41, incisos I a V).
e) O contedo mnimo do plano diretor, qual
seja: a delimitao das reas urbanas onde
poder ser aplicado o parcelamento, edi-
fcao ou utilizao compulsrios, consi-
derando a existncia de infraestrutura e de
demanda para utilizao; as disposies re-
queridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta
lei; sistema de acompanhamento e controle
(Art. 42, incisos I a III). As disposies re-
queridas pelos artigos listados no Inciso II
do Artigo 42, que integram o contedo m-
nimo do plano diretor referem-se respectiva-
mente: ao direito de preempo; reas nas
quais o direito de construir poder ser exer-
cido acima do coefciente de aproveitamento
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
660 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
bsico adotado, mediante contrapartida a
ser prestada pelo benefcirio; reas nas
quais poder ser permitida alterao de uso
do solo, mediante contrapartida a ser pres-
tada pelo benefcirio; delimitao de rea
para aplicao de operaes consorciadas;
transferncia do direito de construir.
Como se pode inferir pelo exposto anterior-
mente, a concepo do plano diretor defnida pelo
Estatuto da Cidade vincula-se aos princpios da
reforma urbana de garantia do direito cidade,
gesto democrtica, recuperao da mais-valia
urbana e distribuio equitativa de recursos no es-
pao das cidades. Outro aspecto importante que
o Estatuto da Cidade defne a obrigatoriedade de
incorporao de suas diretrizes e prioridades pelos
instrumentos oramentrios, estabelecendo, as-
sim, as condies para a sua exequibilidade. Alm
disso, a referida lei federal exige que se estabe-
leam, no plano, os limites bsicos do coefciente
de aproveitamento, o que implica a explicitao da
defnio dos totais de rea construda passveis
de utilizao pelos diversos usos, permitindo pre-
cisar as implicaes dos parmetros urbansticos
estabelecidos na produo e acesso do espao
construdo.
importante destacar que, apresentando uma
perspectiva de consolidao institucional da con-
cepo do plano diretor defnida no Estatuto da
Cidade, o Conselho Nacional das Cidades
8
(Con-
cidades) aprovou duas resolues. Uma que emi-
te orientaes e recomendaes sobre o processo
de elaborao, implementao e execuo do pla-
no diretor, conforme expresso abaixo:
RESOLUO N 25, DE 18 DE MARO DE 2005
[...]
Art. 3 O processo de elaborao, implementao e execu-
o do Plano diretor deve ser participativo, nos termos do
art. 40, 4 e do art. 43 do Estatuto da Cidade.
1 A coordenao do processo participativo de elaborao
do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meio da efetiva
participao de poder pblico e da sociedade civil, em todas
as etapas do processo, desde a elaborao at a defnio
dos mecanismos para a tomada de decises.
2 Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou si-
milar que atenda os requisitos da Resoluo N 13 do CON-
CIDADES, a coordenao de que trata o 1, poder ser
assumida por esse colegiado;
Art. 4 No processo participativo de elaborao do plano di-
retor, a publicidade, determinada pelo inciso II, do 4 do
art. 40 do Estatuto da Cidade, dever conter os seguintes
requisitos:
I - ampla comunicao pblica, em linguagem acessvel,
atravs dos meios de comunicao social de massa dis-
ponveis;
II - cincia do cronograma e dos locais das reunies, da
apresentao dos estudos e propostas sobre o plano di-
retor com antecedncia de no mnimo 15 dias;
III - publicao e divulgao dos resultados dos debates e
das propostas adotadas nas diversas etapas do pro-
cesso;
Art. 5 A organizao do processo participativo dever ga-
rantir a diversidade, nos seguintes termos:
I - realizao dos debates por segmentos sociais, por te-
mas e por divises territoriais, tais como bairros, distri-
tos, setores entre outros;
II - garantia da alternncia dos locais de discusso.
[...]
Art. 8 As audincias pblicas determinadas pelo art. 40,
4, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo de elabo-
rao de plano diretor, tm por fnalidade informar, colher
subsdios, debater, rever e analisar o contedo do Plano
Diretor Participativo, e deve atender aos seguintes requi-
sitos:
I - ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local
ou, na sua falta, utilizar os meios de comunicao de
massa ao alcance da populao local;
II - ocorrer em locais e horrios acessveis maioria da
populao;
III - serem dirigidas pelo Poder Pblico Municipal, que aps
a exposio de todo o contedo, abrir as discusses
aos presentes;
IV - garantir a presena de todos os cidados e cida-
ds, independente de comprovao de residncia
ou qualquer outra condio, que assinaro lista de
presena;
V - serem gravadas e, ao fnal de cada uma, lavrada a res-
pectiva ata, cujos contedos devero ser apensados ao
Projeto de Lei, compondo memorial do processo, inclu-
sive na sua tramitao legislativa.
Art. 9 A audincia pblica poder ser convocada pela
prpria sociedade civil quando solicitada por no mnimo
1% (um por cento) dos eleitores do municpio (BRASIL,
2005b).
E outra que trata sobre o contedo mnimo do
plano diretor, nos termos abaixo:
8
Principal instncia nacional de controle social das polticas urbanas, sendo formado
majoritariamente por representantes da sociedade civil.
GLRIA CECLIA DOS SANTOS FIGUEIREDO
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RESOLUO N 34, DE 01 DE JULHO 2005
[...]
Art. 1 O Plano Diretor deve prever, no mnimo:
I - as aes e medidas para assegurar o cumprimento das
funes sociais da cidade, considerando o territrio rural e
urbano;
II - as aes e medidas para assegurar o cumprimento da
funo social da propriedade urbana, tanto privada como
pblica;
III - os objetivos, temas prioritrios e estratgias para o de-
senvolvimento da cidade e para a reorganizao territorial
do municpio, considerando sua adequao aos espaos
territoriais adjacentes;
IV - os instrumentos da poltica urbana previstos pelo art. 42
do Estatuto da Cidade, vinculando-os aos objetivos e estra-
tgias estabelecidos no Plano Diretor;
Art. 2 As funes sociais da cidade e da propriedade urbana
sero defnidas a partir da destinao de cada poro do ter-
ritrio do municpio bem como da identifcao dos imveis
no edifcados, subutilizados e no utilizados, no caso de
sua existncia [...]
Art. 3 Defnidas as funes sociais da cidade e da proprie-
dade urbana, nos termos do artigo 2, o Plano Diretor de-
ver:
I - determinar critrios para a caracterizao de imveis
no edifcados, subutilizados, e no utilizados;
II - determinar critrios para a aplicao do instrumento
estudo de impacto de vizinhana;
III - delimitar as reas urbanas onde podero ser aplicados o
parcelamento, a edifcao e a utilizao compulsrios,
considerando a existncia de infraestrutura e de deman-
da para utilizao;
IV - defnir o prazo para notifcao dos proprietrios de im-
veis prevista pelo art. 5, 4 , do Estatuto da Cidade;
V - delimitar as reas defnidas pelo art. 2 desta Resolu-
o e respectivas destinaes nos mapas, e descrio
de permetros, consolidando no plano diretor toda a le-
gislao incidente sobre o uso e ocupao do solo no
territrio do municpio;
[...]
Art. 5 A instituio das Zonas Especiais, considerando o in-
teresse local, dever:
I - destinar reas para assentamentos e empreendimentos
urbanos e rurais de interesse social;
II - demarcar os territrios ocupados pelas comunidades
tradicionais, tais como as indgenas, quilombolas, ribei-
rinhas e extrativistas, de modo a garantir a proteo de
seus direitos;
III - demarcar as reas sujeitas a inundaes e deslizamen-
tos, bem como as reas que apresentem risco vida e
sade;
IV - demarcar os assentamentos irregulares ocupados por
populao de baixa renda para a implementao da po-
ltica de regularizao fundiria;
V - defnir normas especiais de uso, ocupao e edifcao
adequadas regularizao fundiria, titulao de as-
sentamentos informais de baixa renda e produo de
habitao de interesse social, onde couber;
VI - defnir os instrumentos de regularizao fundiria, de
produo de habitao de interesse social e de partici-
pao das comunidades na gesto das reas;
VII - demarcar as reas de proteo, preservao e recu-
perao do meio ambiente natural e construdo, do
patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e
arqueolgico.
[...]
Art. 7 O Plano Diretor dever defnir os instrumentos de
gesto democrtica do Sistema de Acompanhamento e
Controle Social, sua fnalidade, requisitos e procedimentos
adotados para aplicao [...] (BRASIL, 2005c).
Como se pode constatar, as resolues tratadas
acima do nfase aos mecanismos considerados ne-
cessrios para viabilizar uma participao efetiva no
processo de elaborao do plano diretor, bem como s
defnies que garantam a efetividade do princpio da
funo social da propriedade e a utilizao dos instru-
mentos de promoo do acesso terra urbanizada.
PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO
URBANO A PARTIR DO ESTATUTO DA CIDADE
Em relao s perspectivas atuais do planeja-
mento urbano que se colocam a partir do Estatuto
da Cidade e da ambincia institucional pautada nos
princpios da reforma urbana sobretudo conside-
rando-se a concepo diferenciada de plano diretor
que surge com a nova regulamentao da poltica
urbana , podemos afrmar que se viabilizam con-
dies para uma reciprocidade entre as defnies
no mbito do planejamento urbano, especifcado
pelo Estatuto da Cidade no nvel municipal, e a im-
plementao das polticas urbanas. Esta tendncia
verifca-se, dentre outras coisas:
a) Na estruturao, pelo Ministrio das Cidades,
da nova Poltica Nacional de Desenvolvimen-
to Urbano, marcada pelo carter participati-
vo de sua elaborao
9
e pela integrao das
9
A primeira Conferncia Nacional das Cidades, realizada em 2003, aprovou em suas
resolues os princpios da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (BRASIL,
2004).
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
662 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
polticas setoriais de habitao, saneamento,
mobilidade e planejamento. Tambm pela
retomada dos investimentos no denominado
desenvolvimento urbano, emblematizada
na destinao permanente de recursos para
habitao de interesse social, pelo Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS)
10
, nos vultosos investimentos do Pla-
no de Acelerao do Crescimento
11
e, mais
recentemente, pela instituio do Programa
Minha Casa, Minha Vida, que se destina
implementao do Plano Nacional de Habita-
o, com a construo de um milho de novas
moradias
12
. Destaque-se que, para acesso a
esses recursos, so priorizados os munic-
pios ou estados que proponham intervenes
articuladas utilizao de diversos dos ins-
trumentos de planejamento, urbansticos ou
de gesto previstos no Estatuto da Cidade
13

(plano diretor, ZEIS, regularizao fundiria,
conselhos das cidades etc). E, por fm, pela
realizao de uma campanha de sensibiliza-
o para elaborao e implementao pelos
municpios de planos diretores participativos
que incorporem os dispositivos diferenciados
do Estatuto da Cidade.
b) Pela elaborao de novos planos diretores
para a maior parte dos municpios obrigados
a faz-lo, nos quais se coloca a previso de
instrumentos do Estatuto da Cidade, confor-
me pode-se depreender da leitura dos resul-
tados da Pesquisa Plano Diretor Participativo,
elaborada por um convnio entre o Ministrio
das Cidades e o Conselho Federal de En-
genharia, Arquitetura e Agronomia (2007). A
pesquisa apresentou as seguintes estimati-
vas para o universo analisado de 1.552 mu-
nicpios dos 1.682 com obrigatoriedade de
elaborar esses planos:
92,58% tiveram iniciativa de elaborao.
62,97% encontravam-se com a elaborao
ou reviso do plano diretor aprovada ou em
tramitao na Cmara.
Quanto previso de instrumentos do Estatuto
da Cidade no plano diretor
14
, em lei especfca, ou
no plano diretor e em lei especfca, tem-se:
ZEIS em 72,7%.
Parcelamento, edifcao compulsrio em
62,4%.
IPTU progressivo no tempo em 68,4%.
Contribuio de Melhoria em 54,7%.
Direito de Superfcie em 54,8%.
Direito de Preempo em 60,6%.
Transferncia do Direito de Construir em
57,9%.
Operaes Urbanas Consorciadas em
53,4%.
Outorga Onerosa do Direito de Construir
em 54,0%.
Critrios para aplicao de Estudo de Im-
pacto de Vizinhana (EIV) em 62,2%.
Alm da previso ou meno aos instrumentos
listados acima, foram apresentados os seguintes
contedos no plano diretor, em lei especfca, ou
no plano diretor e em lei especfca dos municpios
em questo:
Macrozoneamento em 76,4%.
Diretriz para investimentos prioritrios em
54,1%.
Estrutura relativa ao Sistema de Planeja-
mento e Gesto em 66,8%.
Contudo, as perspectivas, apontadas at aqui,
de reciprocidade entre as defnies no mbito do
planejamento urbano e a implementao das po-
lticas urbanas, no podem subestimar o fato de
que suas possibilidades de realizao dependem
de correlaes de foras sociais e polticas favo-
rveis. Com este alerta, necessrio ponderar
sobre quais as implicaes da recente crise eco-
nmica, de ordem global, em relao tendncia
verifcada acima, sobretudo no que se refere aos
nveis de reciprocidade que se conformaro con-
cretamente neste cenrio.
10
O FNHIS disponibilizou subsdios da ordem de R$ 2 bilhes para os exerccios de 2007
e 2008 (BRASIL, 2008b).
11
O Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), vigente no perodo de 2007 a 2010,
baseado na desonerao tributria como atrativo de novos investimentos, prev recur-
sos da ordem de R$ 503,9 bilhes para intervenes de infraestrutura e urbanizao de
favelas (BRASIL, 2008b).
12
Novo programa federal de fnanciamento habitacional, que prioriza o acesso de fam-
lias de baixa renda e a gerao de emprego e renda por meio do aumento da construo
civil, com a disponibilizao de R$ 34 bilhes, entre recursos do Oramento Geral da
Unio e do FGTS (BRASIL, 2009).
13
A esse respeito, consultar manuais dos programas do FNHIS (BRASIL, 2008a) e nor-
mativos do Programa Minha Casa, Minha Vida (BRASIL, 2009).
14
A pesquisa no informa se os instrumentos previstos encontram-se regulamentados
na lei do plano diretor ou na lei especfca em que so defnidos, no havendo como
confrmar se existem condies para a sua aplicabilidade.
GLRIA CECLIA DOS SANTOS FIGUEIREDO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009 663
Tambm preciso considerar que, no obstan-
te o fato de a maior parte dos planos diretores ela-
borados sob a gide do Estatuto da Cidade fazer
referncia aos instrumentos de democratizao
do acesso terra urbanizada, de cumprimento da
funo social da propriedade
urbana, de recuperao da
mais-valia urbana e de ges-
to democrtica conforme
se observou nas estimati-
vas da Pesquisa Plano Di-
retor Participativo (BRASIL;
CONSELHO FEDERAL DE
ENGENHARIA, ARQUITETURA E AGRONOMIA,
2007) tratadas anteriormente , no h uma cor-
respondncia de tal previso com a existncia de
condies para a aplicabilidade desses instrumen-
tos. Isso a julgar pelos baixos indicadores relativos
ao peso das questes correlatas de enfrentamento
prioritrio no plano diretor, que apontam para um
quadro majoritrio de no regulamentao desses
dispositivos. Basta observar os dados em relao
ao total dos municpios pesquisados:
Oferta de terras para novas moradias em
13,7%.
Ao sobre os vazios urbanos em 14,9%.
Regularizao fundiria em 21,8%.
Defnio de prioridades para o oramento
municipal em 13,1%.
Captura de valorizao imobiliria em
3,4%.
Participao do cidado no acompanha-
mento do plano diretor em 21,0%.
Levando-se em conta tais aspectos, tem-se a
constituio de processos diferenciados de apro-
priao dos contedos do Estatuto da Cidade pelo
planejamento e gesto urbanos, como relata Bas-
sul (2005, p. 83):
[...] Se, de um lado, experincias como a
instituio de Zonas (ou reas) Especiais de
Interesse Social (ZEIS ou AEIS) em Recife
(PE), Belo Horizonte (MG), Natal (RN), Por-
to Alegre (RS), Santos (SP), Diadema (SP) e
outras cidades lograram, por diferentes cami-
nhos, reduzir os preos da terra urbana bem
localizada e, assim, ampliaram as possibilida-
des de regularizao fundiria e de acesso
moradia para a populao de baixa renda,
outros instrumentos, como as operaes in-
terligadas e operaes urbanas em So Pau-
lo (SP) e no Rio de Janeiro (RJ), por exemplo,
mais serviram para que o capital imobilirio
fosse benefciado [...] do que para que delas
fosse retirado proveito pblico.
No caso recente de Sal-
vador, a intensifcao das
rendas diferenciais primrias
e secundrias, realizada em
estreita consonncia com os
potenciais construtivos esta-
belecidos no Plano Diretor de Desenvolvimento Ur-
bano
15
(PDDU) por meio do aumento dos limites
dos coefcientes de aproveitamento e dos gabari-
tos nas edifcaes da orla martima de Salvador
, voltou-se reproduo de nveis mximos de
fuidez da circulao do capital nesses seletos es-
paos de racionalidade. O resultado a disparada
dos preos de imveis nas localidades da Paralela,
Imbu, Iguatemi, Caminho das rvores, Pituba, Av.
Anita Garibaldi, Via Porturia, Patamares, Pituau,
Costa Azul, Jaguaribe, Rio Vermelho e Comrcio,
para citar algumas, coincidindo com os maiores
valores de coefcientes de aproveitamento ou do
gabarito de altura das edifcaes da borda mar-
tima defnidos no PDDU
16
. Isso ao mesmo tempo
em que, paradoxalmente, a Poltica Municipal de
Habitao de Interesse Social, defnida nesse pla-
no diretor, comemorada pelas representaes
dos segmentos populares com atuao da cidade.
Mesmo com tal poltica no sendo regulamentada
e tendo sua aplicabilidade postergada.
Diante dessas constataes e na forma que
presume Bassul (2005, p. 91), a respeito da nova
ordem jurdico-urbanstica suscitada pelo Estatuto
da Cidade:
[...] conquanto seja amplo e vrio o arsenal
de normas que j compem essa nova ordem
jurdico-urbanstica, as condies polticas e
sociais que colocam em risco a sua efetivida-
de remanescem. Seja valendo-se de poss-
veis incoerncias entre o Estatuto da Cidade
e o novo Cdigo Civil, em vigor desde janeiro
15
Lei Municipal N 7.400/2008. (SALVADOR, 2008a).
16
Consultar o Mapa 02 Zoneamento e o Mapa 08 Gabaritos de Altura das Edifcaes
da Borda Martima, constantes da Lei Municipal N 7.400/2008 (SALVADOR, 2008b).
A Poltica Municipal de
Habitao de Interesse
Social, comemorada pelas
representaes dos segmentos
populares com atuao da cidade
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
664 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
de 2003, seja por meio da explorao interes-
sada de dispositivos da legislao ambiental
para impedir a regularizao fundiria das
favelas, mesmo em reas h tempos conso-
lidadas, so muitos ainda os artefatos que a
reao ideolgica,
o dogmatismo patri-
monialista e o lega-
lismo conservador
tendem a opor aos
princpios constitu-
cionais da poltica
urbana.
O risco acima referido no invalida a existncia
concomitante de possibilidades de realizaes no
sentido de inverso da vigente ordem urbanstica
excludente. Essas realizaes podem ser impulsio-
nadas pela infuncia do iderio da reforma urbana
na implementao de formas-contedos diferen-
ciadas de planejamento urbano, que resultem em
transformaes substanciais das cidades brasilei-
ras. No sentido proposto por Milton Santos, cada
espao comporta, no processo de totalizao que
o especifca no todo social, a condio de realiza-
o de sua histria, de um novo tempo, por meio
de novas aes que se materializam em transfor-
maes da estrutura da diviso social e territorial
do trabalho, e, por consequncia, no acontecer lo-
cal (SANTOS, 2004). Com essa perspectiva:
A construo da nova matriz urbanstica pas-
sa pela eliminao da distncia entre planeja-
mento urbano e gesto. Passa ainda por uma
nova abordagem holstica, que no esgota
o espao dos planos locais ou das decises
participativas descentralizadas. Mas, talvez
mais importante do que tudo, ela no pode
ignorar a necessidade de desconstruo das
representaes dominantes sobre a cidade
e nem a necessidade de construo de uma
nova simbologia engajada a uma prxis de-
mocrtica (MARICATO, 2007, p. 169).
Reafirmando a necessidade do planejamen-
to urbano, apesar da sua histria de descrdito,
para assegurar justia social e a reposio de
pressupostos ambientais naturais para o assen-
tamento humano, conforme Maricato (2007, p.
178-188), colocam-se em discusso as condies
para que esse planejamento assuma um carter
diferenciado. necessrio impedir a consolidao
de uma matriz que, sob [...] forma nova, novos r-
tulos, nova marca, cumpra o mesmo e antigo papel
de ocultar a verdadeira orientao dos investimen-
tos ou dos privilgios nas cidades. Assim, prope-
se a criao de espaos de
debate democrtico com par-
ticipao ativa dos excludos
e reconhecimento dos confi-
tos; plano de ao em vez de
plano diretor; implementao
de infraestrutura de informa-
o sobre as cidades e formao de quadros para
a gesto urbana.
CONSIDERAES FINAIS
Identifca-se, a partir deste debate, uma tenso
entre a implementao da pauta da reforma urbana
e a renovao da dominao ideolgica e econ-
mica das elites. Passados oito anos da aprovao
do Estatuto da Cidade, a maior parte dos planos
diretores elaborados sob a vigncia dessa lei no
regulamenta os instrumentos de democratizao
do acesso terra urbanizada. H um bloqueio da
exequibilidade de tais instrumentos, mesmo que
se tenha a difuso de um discurso pr-direito
cidade na atual ordem jurdica e na ambincia ins-
titucional da nova Poltica Nacional de Desenvol-
vimento Urbano.
Essa ambiguidade possibilita planos diretores
que so apenas parcialmente implementados, j
que, em muitas das leis municipais que os ins-
tituem, a autoaplicabilidade de suas definies
restringe-se aos parmetros urbansticos inten-
sificadores da formao de preos de antecipa-
o, de renda de monoplio de segregao e
de rendas diferenciais primrias e secundrias
(JARAMILLO, 2003). Enquanto isso, dispositi-
vos de regularizao fundiria e de captao da
mais-valia urbana, fundamentais para a reverso
dos processos hegemnicos de concentrao
fundiria e de riquezas, encontram-se no plano
da abstrao, existindo apenas na condio de
princpios e diretrizes, ou como intenes (?) a
serem regulamentadas. Vide exemplo do plano
diretor de Salvador (SALVADOR, 2008b).
Identifca-se, a partir deste debate,
uma tenso entre a implementao
da pauta da reforma urbana
e a renovao da dominao
ideolgica e econmica das elites
GLRIA CECLIA DOS SANTOS FIGUEIREDO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009 665
Nesses casos, o planejamento urbano tende
a alimentar um baixo nvel de acesso em relao
ao espao construdo formal, cuja dinamizao de
sua produo tem sido viabilizada pelo processo
de retomada de investimentos no denominado
desenvolvimento urbano,
sobretudo a partir do ano
de 2005, em setores como
habitao e saneamento
17
.
Esse aquecimento da pro-
duo imobiliria, apesar
de destinar-se nos termos
das representaes da atu-
ao estatal onde se insere a suprir os dfcits
de habitao, servios, equipamentos e infraes-
truturas pblicas, refete com muito mais vigor o
discurso espacial ortodoxo que busca legitimar a
supremacia de um mercado walsariano, na sua
explicao econmica dos fenmenos de aloca-
o espacial urbana (ABRAMO, 2001, p. 204-
205). No sem revelar ideologias e interesses
capitalistas hegemnicos contidos nessa repre-
sentao cientfca.
As possibilidades de operar os dispositivos
de popularizao do acesso terra urbanizada,
de recuperao de mais-valia urbana e de ges-
to democrtica reclamados pelo iderio da
reforma urbana , dando efetividade a um ca-
rter diferenciado de planejamento urbano que
assegure justia social, requerem aes reais de
contraposio ao direito de propriedade. Essas
aes devem, necessariamente, ter desdobra-
mentos territoriais que materializem formas de
distribuio espacial equitativas. Esse entendi-
mento atualiza a necessidade de uma estrat-
gia urbana, nos termos suscitados por Lefebvre
(1999), a partir da crtica da vida cotidiana, e que
se desdobra em estratgia do conhecimento e
estratgia poltica, considerando a indissociabili-
dade dessas duas.
Nesse sentido, os movimentos sociais ur-
banos e sua lgica de contestao da ordem
urbanstica excludente assumem relevncia es-
tratgica. Por exemplo, por meio de ocupaes
organizadas em imveis abandonados inseridos
em locais bem infraestrutu-
rados e de grande interes-
se do mercado imobilirio,
coloca-se uma afirmao
contundente do direito ci-
dade, entendido como [...]
direito vida urbana, trans-
formada, renovada [...] o ur-
bano, lugar de encontro, prioridade do valor de
uso, inscrio no espao de um tempo promo-
vido posio de supremo bem entre os bens,
encontre sua base morfolgica, sua realizao
prtico-sensvel [...] (LEFEBVRE, 2008, p. 118).
Estabelecem-se, assim, possibilidades para a
emergncia de contrarracionalidades capazes
engendrar apropriaes diferenciadas do es-
pao, marcadas pela solidariedade e por usos
coletivos, iluminando lugares antes invisveis
sociedade (SANTOS, 2004).
No menos importante a necessidade de
uma atuao estatal efetivamente comprometida
com um programa poltico no qual a promoo
do direito cidade seja central, sobretudo no
nvel municipal, que no Brasil tem competncia
federativa sobre o controle do uso e da ocupa-
o do solo urbano. Assumir verdadeiramente
essa perspectiva implica fazer embates polti-
cos pela superao das assimetrias do pac-
to federativo, como condio inequvoca para
aprofundar a pauta da reforma urbana contida
no Estatuto da Cidade. Alm de definitivamen-
te combater a cooptao dos grupos partidrios
de esquerda (?) pelo falido empreendedorismo
na governana urbana (HARVEY, 2005, p. 165-
190). Devem-se colocar alternativas de gesto
municipal calcadas na prevalncia dos direitos
sociais em detrimento do direito de propriedade,
especificando, assim, o cumprimento da funo
social da propriedade pela emergncia de dis-
positivos de apropriaes espaciais coletivas e
pblicas.
No menos importante a
necessidade de uma atuao
estatal efetivamente comprometida
com um programa poltico no qual
a promoo do direito cidade
seja central
17
Essa retomada de investimentos tem sido possvel com a implementao da nova Pol-
tica Nacional de Habitao (PNH), que articula dois movimentos principais: regulao do
mercado privado para ampliao do atendimento da classe mdia, com disponibilizao
de recursos fnanceiros do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) no
Sistema Financeiro de Habitao (SFH) (BRASIL, 2008); e priorizao da destinao dos
recursos pblicos federais para atendimento da populao com rendimentos mensais de
at cinco salrios mnimos (Fundo de Garantia por Tempo de Servio, Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, Plano de Acelerao do Crescimento, Programa Minha
Casa, Minha Vida) (BRASIL, 2008a e 2009).
PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE E PERSPECTIVAS ATUAIS DO PLANEJAMENTO URBANO
666 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.655-666, out./dez. 2009
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 667
A
Ps-doutoranda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA); doutora em Estruturas Ambientais Urbanas pela Universidade de So Pau-
lo (USP); especialista em Polticas Pblicas pela Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES). cida.netto@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
O Estatuto da Cidade e a ZEIS: estudo
da regulamentao e aplicabilidade do
instrumento urbanstico no Brasil
Aparecida Netto Teixeira
A
Resumo
Com a aprovao do Estatuto da Cidade (2001), tem incio
uma nova fase referente poltica urbana e habitacional no Bra-
sil, com a institucionalizao de novos instrumentos urbansticos,
dentre os quais destaca-se a Zona Especial de Interesse Social
(ZEIS). O artigo trata do estgio atual da pesquisa de ps-dou-
torado que vem sendo realizada pela autora no Laboratrio de
Habitao (LabHabitar) da FAUFBA, a qual tem como objetivo
investigar o recente processo de regulamentao, bem como os
aspectos relativos aplicabilidade desse instrumento, com nfase
na regularizao urbanstica de assentamentos de baixa renda.
Palavras-chave: Polticas pblicas. Poltica urbana. Poltica
habitacional. Zona Especial de Interesse Social. Habitao de
interesse social.
Abstract
When the City Statute (2001) was approved, a new
phase of urban and housing policy began in Brazil, with the
institutionalization of new urban instruments, such as the
Zone of Special Social Interest (ZEIS). This article deals with
the current stage of post-doctorate research being carried out
by the author in the Housing Laboratory (LabHabitar) at the
Federal University of Bahia. The research aims to examine
the recent regulation process and aspects related to the
applicability of ZEIS, focusing on the urban regularization of
low income settlements.
Keywords: Public policies. Urban policy. Housing pol-
icy. Zone of Special Social Interest. Social interest housing.
O INSTRUMENTO DE ZONA ESPECIAL
DE INTERESSE SOCIAL NO BRASIL:
TRANSFORMAES INSTITUCIONAIS E
REGULATRIAS
O instrumento de ZEIS surgiu no Brasil, a par-
tir da dcada de 1980, como parte do processo de
construo de uma nova poltica urbana, baseada
nos preceitos delineados pela reforma urbana, quais
sejam: valorizao da funo social da propriedade;
prioridade do direito de moradia sobre o direito de
propriedade; combate especulao imobiliria; res-
peito s caractersticas socioespaciais locais de cada
comunidade e incentivo participao comunitria.
As ZEIS so zonas urbanas especfcas
compreendendo reas pblicas ou particulares j
habitadas ou a serem habitadas por populao de
baixa renda , prioritariamente destinadas habi-
tao de interesse social, onde haja interesse p-
blico em promover a regularizao urbanstica e/
ou jurdica da posse da terra (ALFONSIN, 2002).
Com esse instrumento, foram reconhecidas, sob
o aspecto legal, a diversidade e a legitimidade
das formas de ocupao de baixa renda j con-
solidadas nas cidades brasileiras, possibilitando
a incluso socioespacial desses assentamentos e
estendendo, consequentemente, o direito de cida-
dania populao moradora.
A iniciativa precursora de institucionalizao de
ZEIS no Brasil se deu em mbito municipal, a par-
tir da experincia de Recife-PE, podendo-se citar
tambm outras iniciativas importantes, a exemplo
de Salvador-BA, Santo Andr-SP, Rio de Janeiro-
RJ e Diadema-SP. A seguir, sero abordados su-
cintamente os avanos, bem como os desafos
O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO URBANSTICO NO BRASIL
668 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009
que vm sendo enfrentados por esses municpios
para a efetiva implementao desse instrumento.
A experincia de Recife resultou na implan-
tao do Plano de Regularizao de ZEIS (Pre-
zeis), mediante a promulgao da Lei Municipal
n 14.947/87 (reformulada
pela Lei n 16.113/95). Con-
forme exposto por Botler e
Marinho (1997) e Moraes
(2002), esse foi um dos pre-
cursores e mais inovadores
programas habitacionais vol-
tados para o tratamento dos assentamentos infor-
mais de baixa renda no Brasil.
Entretanto, a despeito dos signifcativos avan-
os relativamente aos mecanismos de participao
popular previstos, no que tange s aes efetiva-
mente implementadas e as demandas habitacio-
nais acumuladas, constatou-se que o Prezeis no
chegou a resultar em melhorias signifcativas nos
padres de habitabilidade da populao de baixa
renda. Alm disso, at 2001, somente haviam sido
concludas as obras de urbanizao para trs re-
as, tendo sido elaborados 12 planos urbansticos
globais e seis planos de localidades. Isso revelou
que, apesar de sua importncia, esse programa
no se tornou prioritrio na disputa com outros no
contexto do oramento municipal (MIRANDA,2002;
MARINHO, 1998).
Ainda na dcada de 1980, destaca-se a expe-
rincia do municpio do Salvador, que instituiu, em
1984, o instrumento das reas de Proteo Scio-
Ecolgica (APSE), contidas na Lei Municipal de
Ordenamento do Uso e Ocupao do Solo (LOU-
OS) (Lei n. 3.377/84), posteriormente incorpora-
das no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
(Plandurb) (Lei Municipal n 3.525/85). Tratava-se
de assentamentos consolidados de baixa renda,
localizados em reas centrais da cidade, que,
valorizados pelo processo de transformao ur-
bana, fcaram suscetveis presso do mercado
imobilirio, induzindo ao processo de expulso da
populao. Posteriormente, as APSE foram institu-
cionalizadas pela Lei Municipal n 3.592/85, tendo
como objetivo garantir a permanncia da popula-
o residente com melhoria da qualidade de vida.
No Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
(PDDU) de 2004, esse instrumento passou a ser
denominado de rea Especial de Interesse So-
cial (AEIS) e, mais recentemente, no PDDU de
2008 (Lei n 7.400/2008), recebeu a denomina-
o de ZEIS.
Segundo Teixeira, Esp-
rito Santo e Gordilho-Souza
(2007), o municpio ainda
no efetivou a regulamen-
tao individual de ZEIS,
colocando-se essa como a
principal lacuna a ser preen-
chida ao longo dos prximos anos. Paralelamen-
te, desde 1985, quando foi promulgada a lei das
APSE, as ocupaes informais de baixa renda no
apenas se mantiveram, mas sofreram ampliao
(adensamento populacional, acrscimo de rea,
verticalizao), podendo se registrar, em alguns
casos, o agravamento das condies de habita-
bilidade.
Em Santo Andr, as AEIS foram aprovadas pela
Lei Municipal n 6.864/91 (posteriormente modif-
cada pela Lei n 8.300/2001). Segundo Denaldi
(2002), tratava-se de viabilizar a urbanizao e a
regularizao de favelas, para ampliar o acesso
moradia pelo incentivo produo de habitaes
populares, reduo de preo de terrenos e amplia-
o de sua oferta.
O municpio do Rio de Janeiro previu o instrumen-
to de AEIS no Plano Diretor Decenal (Lei Comple-
mentar n 16/92). Em 1996, mediante Lei Municipal
n 2.499/96, foram declaradas como AEIS as 17 fa-
velas da primeira fase do Programa Favela-Bairro,
institudo pelo Decreto n 14.332/95. Esse programa
tinha como nfase a urbanizao das favelas cario-
cas, principalmente a partir da implantao e comple-
mentao de infraestrutura bsica, visando oferecer
condies ambientais para a leitura da favela como
bairro. Segundo Cardoso (2004), o programa se de-
senvolveu em duas gestes municipais, destinando-
se, na primeira gesto (1993/1996), atuao em
favelas de porte mdio, com recursos prprios. Na
segunda gesto (1997/2000), a escala de interven-
o do programa foi ampliada, com o fnanciamento
do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
desdobrando-se nos programas Bairrinho e Grandes
Favelas, com atuao em 73 reas.
Constatou-se que o Prezeis
no chegou a resultar em
melhorias signifcativas nos
padres de habitabilidade da
populao de baixa renda
APARECIDA NETTO TEIXEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 669
Registra-se que, das 17 favelas da primeira
fase do Programa Favela-Bairro, apenas cinco ti-
veram regularizao urbanstica, com a edio de
normas de uso e ocupao do solo, e destas, qua-
tro foram objeto de titulao. Alm disso, das 20
leis aprovadas declarando
favelas como AEIS (1997-
2000), somente uma chegou
regularizao dos lotes
(CARDOSO, 2007).
Em Diadema, conforme
tratado por Hereda e outros
(1997), Baltrusis e Mourad (1999), Tsukumo (2002),
as reas Especiais de Interesse Social, previstas
no plano diretor de 1993, foram propostas como
um instrumento de regularizao e urbanizao
de favelas. Avanaram tambm na demarcao
de reas vazias particulares para implantao de
projetos de habitao de interesse social, com re-
sultados importantes quanto ao nmero de unida-
des habitacionais produzidas nessas reas. Alm
disso, segundo Cymbalista (2006), a aplicao do
instrumento, articulado a uma poltica habitacional
inclusiva, teve um impacto positivo tambm sobre
as reas de proteo aos mananciais do munic-
pio, em decorrncia da menor demanda por essas
reas pela populao de baixa renda.
J quanto efetivao da regulamentao de
parmetros urbansticos nas ZEIS de Diadema,
ainda no se conseguiu resolver a baixa qualida-
de arquitetnica dos empreendimentos habitacio-
nais implantados, registrando-se o surgimento de
bairros com tipologia construtiva semelhante aos
assentamentos informais e loteamentos autocons-
trudos (TSUKUMO, 2002).
Dessa forma, as anlises preliminares relati-
vas a algumas experincias de implementao do
instrumento de ZEIS no Brasil indicam que, ape-
sar dos avanos, os resultados efetivos ainda so
bastante incipientes. Entretanto, deve-se reiterar
a importncia da realizao dessas prticas, as
quais vm se constituindo em verdadeiros exerc-
cios de experimentao (CYMBALISTA, 2006).
Em consonncia a essas iniciativas municipais,
o instrumento de ZEIS foi incorporado, em mbito
federal, nova poltica urbana e habitacional im-
plementada no Brasil a partir da Lei n 10.257/2001
(Estatuto da Cidade), como um dos instrumentos
urbansticos previstos (Alnea f, Inciso V, Artigo
4). Tem-se, a partir da, o fortalecimento poltico-
institucional da fgura urbanstica de ZEIS, o que
pode ser constatado mediante a adoo de leis,
programas ou procedimentos
do governo federal que direta
ou indiretamente esto asso-
ciados a esse instrumento.
Inicialmente, pode-se des-
tacar a Lei Federal 11.124/2005
e o Decreto n 5.796/2006, res-
pectivamente relativos regulamentao do Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e
do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS) e seu conselho gestor, no mbito da Poltica
Nacional de Habitao.
Destacam-se tambm o Programa de Regula-
rizao Fundiria Sustentvel de Interesse Social
e o Programa de Urbanizao, Regularizao e
Integrao de Assentamentos Precrios, ambos
do Ministrio das Cidades. O primeiro est voltado
para o atendimento dos assentamentos informais
ocupados predominantemente por populao de
baixa renda, cujos moradores tenham os direi-
tos reais legalmente constitudos, nos termos do
Estatuto da Cidade e da Medida Provisria n
2.220/2001 (Concesso de Uso Especial para fns
de Moradia), ou quando se tratar de Zona Especial
de Interesse Social (ZEIS). O segundo tem como
uma das diretrizes para a implementao da ao
a [...] priorizao de assentamentos inseridos em
ZEIS, prevista em legislao municipal.
Pode-se citar ainda a Instruo Normativa n
4 de 2007, da Secretaria do Tesouro Nacional, a
qual promoveu alteraes recentes nos procedi-
mentos para a celebrao de convnios entre a
administrao pblica federal e os municpios,
estados ou entidades proponentes. At ento, a
celebrao do convnio tinha como pr-requisito
comprovao da propriedade plena do imvel pelo
morador. Com essa normativa, admite-se, como
uma das hipteses alternativas, que o imvel ocu-
pado, independentemente da sua dominialidade,
esteja inserido em rea de ZEIS, facilitando, desse
modo, o aporte de recursos da Unio para inter-
venes em assentamentos precrios.
O instrumento de ZEIS foi
incorporado, em mbito federal,
nova poltica urbana e
habitacional implementada no
Brasil a partir da Lei n 10.257/2001
O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO URBANSTICO NO BRASIL
670 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009
Em face, pois, dos importantes avanos polti-
co-institucionais em mbito federal relativamente
ZEIS, bem como das experincias em mbito
municipal, faz-se necessria uma anlise mais
apurada acerca dos seus desdobramentos na dis-
seminao e/ou aprimoramento dos mecanismos
de regulamentao e de gesto desse instrumento
no pas. Alm disso, deve-se investigar a efccia
da aplicao da ZEIS para a regularizao urba-
nstica das ocupaes de baixa renda, associada
melhoria das condies de sua habitabilidade.
Com esse propsito, vem sendo desenvolvida,
pela autora, a pesquisa de ps-doutorado intitula-
da Estudo da Regulamentao e Aplicabilidade do
Instrumento de ZEIS no Brasil Ps-Estatuto da Ci-
dade, com bolsa da Fundao de Apoio Pesqui-
sa do Estado da Bahia (Fapesb), no Laboratrio
de Habitao (LabHabitar) da Faculdade de Arqui-
tetura da Universidade Federal da Bahia (FAUF-
BA), cujos resultados parciais sero apresentados
a seguir.
ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO DE
ZEIS NO BRASIL: RECORTE ESPACIAL DA
PESQUISA
O estudo ora em curso tem como objetivo a
investigao acerca dos aspectos relativos re-
gulamentao e aplicabilidade do instrumento ur-
banstico de Zonas Especiais de Interesse Social
(ZEIS) no Brasil, ps-Estatuto da Cidade, particu-
larmente no que se refere ao processo de regu-
larizao urbanstica de ocupaes informais de
baixa renda, compreendendo os planos de inter-
veno de melhorias fsico-ambientais e as nor-
mas de uso e ocupao do solo.
O recorte espacial compreende, no total dos mu-
nicpios brasileiros, aqueles que mais avanaram na
regularizao urbanstica de ZEIS ocupadas, aten-
dendo aos seguintes critrios: ter mais de 20 mil ha-
bitantes; ter plano diretor/reviso aprovado; dispor
do instrumento urbanstico de ZEIS; e dispor de pla-
no de urbanizao e/ou legislao especfca.
Para a seleo preliminar dos municpios que in-
tegraro a amostra, foram utilizados os dados relati-
vos aos seguintes estudos/pesquisas disponibilizados
pelo Ministrio das Cidades: Capacidades Admi-
nistrativas, Dfcit e Efetividade na Poltica Habita-
cional (BRASIL, 2007a); Pesquisa do Plano Diretor
Participativo (BRASIL 2007b); e Pesquisa da Rede
de Avaliao e Capacitao para a Implementao
dos Planos Diretores Participativos (2008). A sn-
tese desses estudos ser apresentada a seguir.
a. Capacidades Administrativas, Dfcit e Efe-
tividade na Poltica Habitacional (BRASIL
2007a)
1
Ministrio das Cidades/Centro de
Estudos da Metrpole (CEM)/Centro Brasi-
leiro de Anlise e Planejamento (Cebrap). O
referido estudo teve como objetivo fornecer
subsdios para o planejamento da Poltica
Nacional de Habitao no Brasil, compreen-
dendo uma anlise detalhada acerca das ca-
pacidades dos municpios brasileiros para o
enfrentamento de suas carncias habitacio-
nais, a partir da relao entre as respectivas
capacidades administrativas e a efetividade
da poltica habitacional, tomando como um
dos parmetros de anlise os programas ha-
bitacionais implementados. Como fonte de
informaes foram utilizadas cinco edies
da Pesquisa Perfl dos Municpios Brasilei-
ros/Gesto Pblica, do IBGE (1999, 2001,
2002, 2004 e 2005).
A partir de tcnicas de anlise estatstica (mul-
tivariada e de cluster), foi desenvolvida uma tipo-
logia, tendo como universo todos os municpios
brasileiros, identifcando-se grupos homogneos
referentes aos programas habitacionais (perodo
2001/2004) e capacidade administrativa instalada
para produzir os respectivos programas (anos de
1999 e 2004), conforme exposto a seguir. No primei-
ro caso, os grupos abrangem desde os municpios
que no implementaram nenhum programa habita-
cional at aqueles que implantaram os tipos mais
complexos (regularizao fundiria e urbanizao
de assentamentos). No segundo caso, os grupos
abrangem desde os municpios sem nenhuma ca-
pacidade administrativa at aqueles que dispem
de elevada capacidade administrativa (cadastro,
consrcio e conselho de habitao com fundo).
1
Os dados foram discriminados por estado e municpios, disponveis no endereo
eletrnico do Ministrio das Cidades:<http://www.cidades.gov.br>.[arquivo:listagem_
por_uf.xls].
APARECIDA NETTO TEIXEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 671
b. Pesquisa do Plano Diretor Participativo
(BRASIL, 2007b)
2
Ministrio das Cidades/
Confea. Essa pesquisa teve como objetivo
fornecer um panorama inicial do processo
de elaborao e dos contedos dos planos
diretores participati-
vos no Brasil, no pe-
rodo compreendido
entre outubro de 2006
a maro de 2007,
abrangendo o univer-
so de 1.552 munic-
pios. As informaes
obtidas foram autodeclaradas pelos entre-
vistados referentes s seguintes questes:
situao dos planos diretores; terceiriza-
es e consultorias; estudos especficos;
instrumentos e contedos e questes prio-
ritrias dos PDP.
c. Rede de Avaliao e Capacitao para a
Implementao dos Planos Diretores Parti-
cipativos (OBSERVATRIO DAS METR-
POLES, 2008) Ministrio das Cidades/
IPPUR. A pesquisa, iniciada no final do ano
de 2008, refere-se etapa atual de avalia-
o dos planos diretores participativos, a
partir de uma nova metodologia de traba-
lho. Diferentemente da utilizao de ques-
tionrios encaminhados s administraes
municipais (pesquisa 2007), foi elaborado
um roteiro de pesquisa, cujo preenchimento
ficou a cargo de pesquisadores locais sob
as respectivas coordenaes estaduais ,
que procederam a uma anlise crtica acer-
ca dos contedos da lei dos planos direto-
res, resultando em um importante conjunto
de informaes. A pesquisa abrangeu 526
relatrios municipais, estando previstos
ainda 26 relatrios de estudos de caso e 27
relatrios estaduais.
3
O roteiro abrangeu
as seguintes questes-chave: informaes
gerais do municpio; acesso terra urbani-
zada; acesso aos servios e equipamentos
urbanos; e sistema de gesto e participa-
o democrtica.
A partir dos dados disponibilizados nas fon-
tes de dados supracitadas,
procedeu-se reavaliao e
reviso dos critrios previa-
mente estabelecidos para a
seleo preliminar dos muni-
cpios, conforme discrimina-
do abaixo:
a. Critrio 1: O municpio deve dispor de con-
tingente populacional superior a 20 mil ha-
bitantes
4
. Esse critrio foi mantido e est
diretamente relacionado obrigatoriedade do
Estatuto da Cidade (2001), pelo qual os muni-
cpios com mais de 20 mil habitantes fcaram
obrigados a elaborar seus planos diretores a
partir das prerrogativas da nova lei.
Deve-se ressaltar que, apesar de o Estatuto da
Cidade haver estendido essa obrigatoriedade aos
municpios situados em regies metropolitanas ou
em aglomeraes urbanas (que no tivessem plano
diretor ou que tivessem planos aprovados h mais
de 10 anos), incluindo tambm os municpios com
menos de 20 mil habitantes, optou-se por manter o
recorte populacional, j que, conforme fcou compro-
vado no estudo Capacidades Administrativas, Dfcit
e Efetividade na Poltica Habitacional (2007), o porte
populacional do municpio est diretamente asso-
ciado sua capacidade de implementar programas
habitacionais de maior complexidade, como aqueles
relacionados s intervenes urbansticas.
b. Critrio 2: O municpio deve dispor de plano dire-
tor/reviso aprovado. Esse critrio de seleo foi
mantido, tendo as informaes relativas a ele sido
obtidas a partir da base de dados da Pesquisa do
Plano Diretor (2007), no que se refere Questo
3 Situao dos Planos Diretores, com os se-
2
Os dados foram discriminados por municpio, estado, regio, faixa populacional e
regio metropolitana/regio integrada de desenvolvimento, disponveis no endereo
eletrnico do Ministrio das Cidades: <http://www.cidades.gov.br>.
3
Os relatrios municipais e estaduais vm sendo disponibilizados gradativamente no
endereo eletrnico do Observatrio das Metrpoles: <http://web.observatoriodasme-
tropoles.net/planosdiretores>.
4
Para este critrio foram utilizados os dados de populao da pesquisa Capacidades
Administrativas, Dfcit e Efetividade na Poltica Habitacional (2007), com a discri-
minao do nmero de habitantes para todos os municpios brasileiros (Contagem
Populacional 2006), disponvel no endereo eletrnico do Ministrio das Cidades:
<http://www.cidades.gov.br>.[arquivo listagem_por_uf.xls].
O porte populacional do municpio
est diretamente associado
sua capacidade de implementar
programas habitacionais de maior
complexidade
O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO URBANSTICO NO BRASIL
672 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009
guintes nveis de informao: PD at 10/10/1996
sem reviso; PD/Reviso aprovados (para PD
com data aps 10/10/1996. Os municpios que
informaram plano aprovado, mas no indicaram
data da lei, foram computados como anteriores
a 10/10/1996); PD/Reviso em aprovao; PD/
Reviso em desenvolvimento; No est fazendo
PD para PD aprovados anteriormente a 10 de
outubro de 1996; Sem informao.
c. Critrio 3: O municpio deve dispor de plano de
urbanizao e/ou legislao urbanstica espec-
fca para a ZEIS. A difculdade na obteno das
informaes acerca dos municpios que imple-
mentaram planos de urbanizao, bem como a
necessidade de otimizar e agilizar a pesquisa,
resultou na reviso desse critrio previsto ini-
cialmente. Dessa forma, optou-se por utilizar de
imediato os dados disponveis no estudo Ca-
pacidades Administrativas, Dfcit e Efetividade
na Poltica Habitacional (2007), referentes aos
grupos de programas habitacionais (para o pe-
rodo 2001/2004 e para o ano de 2005), bem
como aos grupos de capacidade administrativa
(2004), conforme discriminado abaixo.
Grupos Programas habitacionais implementados 2001-2004
1 Nenhum programa habitacional implementado
2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construo
3 S construo de unidades ou construo de unidades + oferta
de material de construo e/ou oferta de lotes
4 S urbanizao de assentamentos ou urbanizao de
assentamentos + construo de unidades e/ou oferta de
material de construo e/ou oferta de lotes
5 S regularizao fundiria ou regularizao fundiria +
urbanizao de assentamentos e/ou construo de unidades e/
ou oferta de material de construo e/ou oferta de lotes
6 Regularizao fundiria, urbanizao de assentamentos,
construo de unidades, oferta de material de construo e
oferta de lotes
Grupos Programas habitacionais implementados 2005
1 Nenhum programa habitacional implementado
2 Oferta de lotes e/ou oferta de material de construo
3 S construo de unidades ou construo de unidades + oferta
de material de construo e/ou oferta de lotes
4 S regularizao fundiria ou regularizao fundiria +
construo de unidades e/ou oferta de material de construo e/
ou oferta de lotes
5 Regularizao fundiria, construo de unidades, oferta de
material de construo e oferta de lotes
Grupos Capacidade administrativa 2004
1 Nenhuma capacidade administrativa
2 Apenas cadastro
3 Apenas rgo
4 rgo e cadastro
5 Predominncia de conselho sem fundo
6 Predominncia de conselho com fundo
7 Predominncia de consrcio
8 Predominncia de cadastro, consrcio e conselho sem
fundo
9 Predominncia de cadastro, consrcio e conselho com
fundo
Fonte: BRASIL. Ministrio das Cidades. Capacidades administrativas, dfcit e
efetividade na poltica habitacional. Braslia, 2007.
Utilizando-se a tipologia dos programas ha-
bitacionais, defniu-se como novo critrio o per-
tencimento do municpio aos grupos 4, 5 ou 6,
considerando-se que so nesses grupos que se
concentram os municpios que implementaram,
no perodo, programas de urbanizao de as-
sentamentos e/ou programas de regularizao
fundiria. Partiu-se do pressuposto de que os
programas habitacionais implementados pelos
municpios estejam relacionados com as reas
de ZEIS, o que dever ser checado em etapa
subsequente da pesquisa.
Esses grupos so caracterizados por munic-
pios de maior porte populacional, comprovando
a [...] relao entre o tamanho da populao e
a diversidade e complexidade das intervenes
urbanas (BRASIL, 2007, p. 102). Dessa forma,
quanto mais complexa a oferta de programas
habitacionais, maior a presena relativa dos
municpios de maior porte populacional.
Quanto capacidade administrativa, o estudo
supracitado detectou que a existncia de rgo
de poltica habitacional (presente nos grupos igual
ou superior a 3) o elemento de gesto mais im-
portante para a implementao de programas de
interveno urbana, como urbanizao de assen-
tamentos e regularizao fundiria. Alm deste, a
existncia de fundo especfco voltado poltica
habitacional, quando administrado por um conse-
lho municipal (presente para os grupos igual ou
superior a 6), resulta em ampliao da oferta de
programas habitacionais, sejam eles voltados
oferta de bens individuais (construo de unidades
habitacionais, oferta de material de construo e de
Obs: Para o ano de 2005 no constou na pesquisa Perfl dos Municpios Brasileiros a
questo relativa urbanizao de assentamentos, reduzindo a tipologia para cinco grupos.
APARECIDA NETTO TEIXEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 673
lotes) ou envolvendo interveno urbana (urbaniza-
o de assentamentos e regularizao fundiria).
Tal constatao nos levaria a adotar como cri-
trio o pertencimento dos municpios aos grupos
de capacidade administrativa igual ou superior
a 3. Entretanto, optou-se por incluir o Grupo 2
(associado a municpios de pequeno porte popu-
lacional), haja vista que o estudo registrou para
esse grupo a ocorrncia de 20% dos municpios
do grupo que realizaram programas de interven-
o urbanstica, muito provavelmente com re-
cursos estaduais ou federais. Em suma, quanto
tipologia de capacidade administrativa, foram
excludos apenas os municpios pertencentes ao
Grupo 1.
d. Critrio 4: O municpio deve dispor do ins-
trumento urbanstico da ZEIS. Este critrio
foi mantido. Entretanto, as informaes
referentes previso pelos municpios do
instrumento de ZEIS foram apenas parcial-
mente obtidas na pesquisa do Plano Diretor
Participativo (2007)
5
, j que os dados no
constam para todos os municpios brasilei-
ros. De acordo com as informaes pres-
tadas pelo gegrafo Nathan Belcavello de
Oliveira, do Ministrio das Cidades, como
a pesquisa de 2007 foi feita a partir de
questionrio enviado s prefeituras, ficou a
cargo delas a disponibilizao das informa-
es. Dessa forma, nem todas as questes
foram respondidas de forma plena. Alm
disso, conforme constante na nota meto-
dolgica da tabela, o universo de pesquisa
no abrangeu os municpios de So Paulo,
onde o questionrio aplicado no continha
esta questo.
DEFINIO DO CONJUNTO AMOSTRAL DE
MUNICPIOS
Neste item, sero expostos os resultados obti-
dos, a partir da aplicao dos critrios revistos/ajus-
tados, relativos ao conjunto amostral de municpios
a serem objeto do referido estudo.
a. Municpios com mais de 20 mil habitantes
(Recorte 1).
A partir dos dados constantes no estudo Ca-
pacidades Administrativas, Dfcit e Efetividade
na Poltica Habitacional (2007), com a discrimi-
nao da populao total para todos os munic-
pios brasileiros (Contagem Populacional 2006),
procedeu-se ao primeiro recorte referente aos
municpios com populao superior a 20 mil ha-
bitantes, obtendo-se o total de 1.611 municpios,
correspondente a 29% do total de municpios bra-
sileiros (Tabela 1).
b. Municpios com plano diretor/reviso aprova-
do (2006/2007) (Recorte 2)
Com base nos dados disponveis na pesquisa
do Plano Diretor Participativo (2007), procedeu-se
ao segundo recorte, a partir do grupo de 1.611 mu-
nicpios com mais de 20 mil habitantes, resultando
naqueles que dispunham, em 2006/07, de plano
diretor/reviso aprovados. Obteve-se, a partir da,
o conjunto de 503 municpios, correspondendo a
30% do total de municpios com mais de 20 mil
habitantes (Tabela 1).
Quanto aos 503 municpios com PD/Revi-
so aprovados, a exceo fcou por conta das
capitais. Optou-se por incluir todas as cidades,
considerando-se que, do total de 27, apenas
10 encontravam-se com o plano diretor/reviso
aprovado poca da Pesquisa do Plano Diretor
(2007). Alm disso, a opo deveu-se consta-
tao de que, para muitos estados, as capitais
acabaram sendo o nico municpio passvel de
ser selecionado. Foram as seguintes as situa-
es dos planos diretores detectadas para as 17
capitais na Pesquisa do Plano Diretor (2007): Em
aprovao: Goinia-GO; Belm-PA; Recife-PE;
Rio de Janeiro-RJ; Porto Alegre-RS; Aracaju-SE
e Palmas-TO; Em desenvolvimento: Salvador-
BA; Fortaleza-CE; Cuiab-MT; Joo Pessoa-PB;
Teresina-PI; Florianpolis-SC e Porto Velho-RO;
Sem informao: Rio Branco-AC; Macei-AL;
Natal-RN.
Deve-se ressaltar que a listagem dos munic-
pios pr-selecionados dever ser checada, haja
5
Os dados referem-se aos instrumentos urbansticos existentes, discriminados por
estado, regio e por municpio, disponveis no endereo eletrnico do Ministrio
das Cidades: <http://www.cidades.gov.br>.[arquivo: Contedos e Instrumentos do
EC- Q11.xls].
O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO URBANSTICO NO BRASIL
674 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009
vista que, conforme exposto anteriormente, a
classificao referente ao PD/Reviso aprova-
dos foi adotada para todos os municpios cujas
leis foram aprovadas aps 10 de outubro de
1996. Dessa forma, devero ser mantidos no
conjunto amostral apenas os municpios cujas
leis tenham sido aprovadas posteriormente ao
ano de 2001.
c. Municpios com programas habitacionais de
interveno urbanstica no perodo 2001/2004
e para o ano de 2005 (Recorte 3).
O terceiro recorte abrangeu os municpios que
apresentaram, concomitantemente, os seguintes
atributos:
Atributo 1: quanto tipologia de programas
habitacionais 2001/2004 e 2005 , foram
selecionados os municpios classifcados nos
grupos de 4 a 6 para o perodo 2001/2004, si-
multaneamente classifcados nos grupos 4 ou 5
para o ano 2005.
Atributo 2: quanto capacidade administrati-
va (2004), foram selecionados os municpios
classificados nos grupos 2 a 9. Optou-se,
portanto, pela incluso dos municpios que,
Tabela 1
Total de municpios, por estado, com mais de 20 mil hab. e PD/Reviso aprovado
Estado Municpios com mais de
20.000 hab. / 2006 (1)
PD/Reviso aprovados
2006/2007 (2)
Acre 6 2
Alagoas 38 18
Amap 3 2
Amazonas 33 12
Bahia 162 54
Cear 93 29
Distrito Federal 1 1
Esprito Santo 35 11
Gois 48 11
Maranho 82 40
Mato Grosso 25 7
Mato Grosso do Sul 23 9
Minas Gerais 180 64
Par 94 42
Paraba 29 14
Paran 88 29
Pernambuco 96 27
Piau 22 4
Rio de Janeiro 63 34
Rio Grande do Norte 26 3
Rio Grande do Sul 103 38
Rondnia 17 5
Roraima 3 1
Santa Catarina 57 12
So Paulo 248 26
Sergipe 25 6
Tocantins 11 2
TOTAL 1.611 503
Fonte: (1) Tabulao a partir dos dados disponveis no estudo Capacidades Administrativas, Dfcit e Efetividade na Poltica Habitacional, 2007.
Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br. Acesso em: 12 de novembro de 2008. [arquivo: listagem_por_uf.xls].
(2) Tabulao a partir dos dados disponveis na pesquisa Plano Diretor Participativo, 2007. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br. Acesso em: 20
de outubro de 2008. [arquivo: Situao dos Planos Diretores-Q3.xls.]
APARECIDA NETTO TEIXEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 675
Tabela 2
Total de municpios pr-selecionados por UF e faixa populacional 2006
UF 20.000 a 50.000 50.000 a 100.000 100.000 a 500.000 Acima de 500.000 Total % (UF/TOTAL)
n n n n
AC 0 0 1 0 1 1,1%
AL 1 0 0 1 2 2,1%
AM 0 0 0 1 1 1,1%
AP 0 0 1 0 1 1,1%
BA 1 0 2 1 4 4,3%
CE 0 0 1 1 2 2,1%
DF 0 0 0 1 1 1,1%
ES 0 0 2 0 2 2,1%
GO 0 2 0 1 3 3,2%
MA 0 2 1 1 4 4,3%
MG 1 2 5 2 10 10,6%
MS 1 0 0 1 2 2,1%
MT 0 0 0 1 1 1,1%
PA 0 0 1 1 2 2,1%
PB 1 0 0 1 2 2,1%
PE 2 0 2 1 5 5,3%
PI 0 0 0 1 1 1,1%
PR 1 2 3 1 7 7,4%
RJ 2 1 3 1 7 7,4%
RN 0 0 0 1 1 1,1%
RO 1 0 1 0 2 2,1%
RR 0 0 1 0 1 1,1%
RS 3 2 8 1 14 14,9%
SC 1 0 1 0 2 2,1%
SE 0 0 0 1 1 1,1%
SP 1 0 11 1 13 13,8%
TO 1 0 0 1 2 2,1%
Brasil 17 11 44 22 94 100,0%
Fonte: Tabulao a partir dos dados disponveis no estudo Capacidades Administrativas, Dfcit e Efetividade na Poltica Habitacional, 2007.
Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br. Acesso em: 12 de novembro de 2008. [arquivo: listagem_por_uf.xls]. Dados tabulados pela autora.
mesmo dispondo de capacidade adminis-
trativa reduzida, empreenderam programas
habitacionais relativos interveno urba-
nstica.
A partir da aplicao dos atributos 2 e 3 para o
conjunto dos 503 municpios obtidos anteriormente,
obteve-se o total de 94 municpios pr-selecionados.
A Tabela 2 apresenta o nmero total de municpios,
discriminados por faixa populacional. Destaca-se a
participao dos estados do Rio Grande Sul (15%),
So Paulo (14%) e Minas Gerais (11%).
d. Municpios que dispem do instrumento urba-
nstico de ZEIS (plano diretor) (Recorte 4)
Quanto ao Recorte 4, encontra-se em pro-
cesso de elaborao, j que, conforme exposto
anteriormente, as informaes referentes pre-
viso do instrumento de ZEIS no foram disponi-
bilizadas para todos os municpios na Pesquisa
do Plano Diretor Participativo (2007). Tem-se
que, para o total dos 94 municpios obtidos ante-
riormente, apenas para sete foram obtidas essas
informaes.
Para a identifcao dos municpios que
dispem de ZEIS, vm sendo utilizadas as infor-
maes disponibilizadas na pesquisa da Rede de
Avaliao e Capacitao para a Implementao
O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
APLICABILIDADE DO INSTRUMENTO URBANSTICO NO BRASIL
676 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009
dos Planos Diretores Participativos (2008). A che-
cagem entre os 94 municpios pr-selecionados
at ento e aqueles que foram objeto de avaliao
pela pesquisa da Rede 2008 revelou a existncia
de 58 municpios identifcados em comum, o que
equivale a 61% do total da
amostra. Considerando-se,
pois, a quantidade signif-
cativa de municpios pr-
selecionados para os quais
dever ser feita a checagem
da previso do instrumento
urbanstico de ZEIS, con-
siderou-se oportuno acom-
panhar a disponibilizao
gradativa, em meio eletrni-
co, dos relatrios da pesquisa PD 2008, ao tempo
em que se d prosseguimento coleta de dados
para os demais municpios.
CONSIDERAES FINAIS
A incorporao do instrumento de ZEIS Lei
Federal n 10.257/2001, aliada ao empenho do
Ministrio das Cidades para a implementao dos
planos diretores participativos, representa um im-
portante avano no contexto da poltica urbana e
habitacional no Brasil, em prol de cidades mais
democrticas.
Diante das experincias brasileiras desencade-
adas a partir da dcada de 1980, bem como das
transformaes institucionais e regulatrias recen-
tes relativamente a esse instrumento urbanstico,
constatou-se a necessidade de agregar novos co-
nhecimentos acerca das conquistas efetivamente
obtidas, tendo resultado no estudo, em fase de
desenvolvimento, relativo regulamentao e
aplicabilidade do instrumento de ZEIS no Brasil,
ps-Estatuto da Cidade, com nfase na regulari-
zao urbanstica.
A metodologia proposta prev a execuo do
trabalho em dois estgios. O primeiro, abordado
neste artigo, consiste na montagem de um conjun-
to amostral composto pelos municpios brasileiros
selecionados. Para a seleo, foram utilizadas as
bases de dados referentes aos estudos contrata-
dos pelo Ministrio das Cidades relativos aos
planos diretores participativos e Poltica Nacio-
nal de Habitao tratando-se, dessa forma, de
fontes confveis, o que resultou em uma amostra
consistente. Com base nesses dados, foram pr-
selecionados 94 municpios, dispondo dos seguin-
tes atributos: contingente
populacional superior a 20
mil habitantes; plano diretor/
reviso aprovados (Pesquisa
do Plano Diretor Participativo
2007); e pertencimento, de
modo concomitante, aos gru-
pos de Programas Habitacio-
nais 4, 5 ou 6, (relativos aos
programas de interveno
urbanstica) e aos grupos de
Capacidade Administrativa de 2 a 9 (Capacidades
Administrativas, Dfcit e Efetividade na Poltica
Habitacional 2007).
Nesse conjunto amostral, destacam-se os es-
tados de Minas Gerais, com dez municpios (Belo
Horizonte, Betim, Ipatinga, Joo Monlevade, Juiz
de Fora, Sabar, Sacramento, Timteo, Uberaba
e Varginha), Rio Grande Sul, com 14 municpios
(Alegrete, Alvorada, Canoas, Erechim, Farrou-
pilha, Gravata, Osrio, Palmeira das Misses,
Passo Fundo, Porto Alegre, Santa Cruz do Sul,
Sapucaia do Sul, Triunfo e Viamo) e So Paulo,
com 13 municpios (Cndido Mota, Diadema, Gua-
ruj, Jacare, Praia Grande, Ribeiro Pires, Santa-
na do Parnaba, Santo Andr, Santos, So Carlos,
So Paulo, So Vicente e Taboo da Serra).
O segundo estgio refere-se sntese e an-
lise comparativa, para o conjunto dos municpios
selecionados, das disposies relativas s ZEIS,
com base em trs eixos (a serem desenvolvidos
de forma complementar e interdependente), abran-
gendo, desse modo, a totalidade dos aspectos re-
lativos regulamentao de ZEIS, particularmente
no tocante regularizao urbanstica. So eles:
Eixo 1: Mecanismos legais de regulamentao;
Eixo 2: Modelos de gesto; Eixo 3: Parmetros ur-
bansticos para ZEIS ocupadas.
A formulao e implementao do instrumento
urbanstico de ZEIS est diretamente relacionada
ao aparato poltico-institucional do municpio em
questo, compreendendo a lei do plano diretor e,
Constatou-se a necessidade de
agregar novos conhecimentos
acerca das conquistas
efetivamente obtidas, relativo
regulamentao e aplicabilidade
do instrumento de ZEIS no
Brasil, ps-Estatuto da Cidade,
com nfase na regularizao
urbanstica
APARECIDA NETTO TEIXEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.667-678, out./dez. 2009 677
ainda, quando couber, as prerrogativas relativas
poltica habitacional de interesse social. Desse
modo, o Eixo 1 Mecanismos legais de regula-
mentao dever contemplar a sistematizao e
anlise comparativa dos mecanismos de regula-
mentao de ZEIS, compreendendo os disposi-
tivos legais, bem como os aspectos conceituais,
quantitativos e qualitativos relativos s ZEIS.
A adequada operacionalizao do instrumen-
to de ZEIS est associada, tambm, perspec-
tiva de gesto compartilhada entre poder pblico
e moradores, mediante a participao direta da
populao em todas as fases do processo. Nesse
sentido, o Eixo 2 Modelos de gesto tratar da
investigao acerca dos formatos previstos, com
nfase nos mecanismos de participao popular.
Na anlise preliminar at ento elaborada referen-
te aos eixos 1 e 2, para as cidades capitais, cons-
tatou-se a previso generalizada do instrumento
para todas as capitais, com poucas defnies, en-
tretanto, relativamente aos mecanismos de gesto
para as ZEIS ocupadas.
O Eixo 3 Parmetros urbansticos para ZEIS
ocupadas tratar especialmente da regularizao
urbanstica de assentamentos consolidados, a
qual constitui-se em um dos principais objetivos
da aplicao do instrumento de ZEIS. A defnio
de regulamento prprio, associado a projetos de
urbanizao, traz a perspectiva concreta de me-
lhoria das condies de habitabilidade dos respec-
tivos assentamentos e benefcios a longo prazo,
tanto de interesse da coletividade, como da cida-
de como um todo. Entretanto, a experincia brasi-
leira em urbanizao de favelas tem demonstrado
que se tm priorizado as obras de urbanizao,
em detrimento da elaborao de normativas es-
pecfcas para os assentamentos. Vale investigar,
portanto, se a partir da disseminao do instru-
mento de ZEIS nos planos diretores participativos
esta postura vem sendo modifcada.
Esse eixo contemplar, pois, a investigao
acerca da elaborao e/ou implementao de
legislao especfca, com contedo adequado
localidade em questo, devidamente pactuada
entre os prprios moradores e entre eles e o po-
der pblico. Compreende tambm a anlise dos
parmetros urbansticos defnidos nos respectivos
planos de urbanizao e/ou legislao especfca,
abrangendo, principalmente, os referenciais de
uso e ocupao do solo (com nfase nas reas de
proteo ambiental e espaos pblicos) e as dire-
trizes de monitoramento do crescimento da locali-
dade. Prev-se, ainda, a anlise da metodologia
utilizada, com foco nas instncias de participao
popular previstas. Para tanto, devero ser aplica-
dos questionrios nas administraes municipais,
para a checagem referente existncia e imple-
mentao de planos/projetos de urbanizao e/ou
da legislao especfca das ZEIS pesquisadas,
bem como do processo de elaborao e discusso
da referida legislao.
Em suma, a investigao acerca dos aspectos
referentes regulamentao e gesto das ZEIS,
e, em especial, aqueles relacionados aos par-
metros urbansticos adotados e habitabilidade
dos assentamentos, dever agregar novos co-
nhecimentos sobre o impacto desse instrumento
na regularizao urbanstica dos assentamentos
de baixa renda no Brasil. Dessa forma, o presen-
te artigo procurou contribuir com elementos para
o aprofundamento dessa discusso, sobretudo
no que se refere s experincias ps-Estatuto da
Cidade, bem como para a refexo crtica acerca
das polticas e aes pblicas empreendidas pe-
los municpios brasileiros voltadas para a inclu-
so socioespacial da populao de baixa renda.
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O ESTATUTO DA CIDADE E A ZEIS: ESTUDO DA REGULAMENTAO E
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BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Mestranda em Geografa pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); graduada em
Urbanismo pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb). lesdli_carneiro@hotmail.com
A participao do Estado
nas mais-valias urbanas:
perspectivas para Salvador
Lesdli Carneiro de Jesus
A
Resumo
No processo de reproduo capitalista, a terra urbana
disputada para inmeros fns, e diversos fatores contribuem
para a sua valorizao, a exemplo dos decorrentes das aes
do poder pblico, como disponibilizao de servios pblicos e
infraestrutura urbana, alteraes no zoneamento e uso do solo.
Observa-se, contudo, que essas aes vm gerando uma valo-
rizao privada por meio de recursos pblicos. Nessa situao,
somente parte da populao benefciada, em prejuzo de mui-
tos que no dispem sequer, de infraestrutura urbana. nesse
contexto que se pretende analisar os mecanismos disponveis
na legislao brasileira que permitem recuperar as mais-valias
urbanas e redistribu-las sociedade, destacando-se como ob-
jeto de estudo a cidade de Salvador-BA.
Palavras-chave: Mercado imobilirio. Recuperao de
mais-valias urbanas. Terra urbana. Valorizao imobiliria.
Abstract
In the process of capitalist reproduction, urban land is con-
tested for innumerable reasons, and a variety of factors con-
tribute to its increased value, for example those resulting from
government activities, such as making public services and urban
infrastructure available, zoning changes and land use. However
we can see that these activities have created increased private
value through the use of public resources. Only one section of
the population benefts under these circumstances, to the detri-
ment of many who do not even utilize the urban infrastructure.
It is in this context that we intend to analyse the mechanisms
available in Brazilian legislation which allow for the recovery of
urban surplus value for its redistribution to society. The city of
Salvador, BA features as the focus of the study.
Keywords: Property market. Recovery of urban surplus
value. Urban land. Property values.
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS
MAIS-VALIAS URBANAS
Tudo o que pblico, deve pertencer a todos,
pois direito de todos. Esse entendimento pode
ser obtido a partir da defnio de repblica, for-
ma de governo que, do latim res publica, signif-
ca coisa pblica. A classifcao mais antiga das
formas de governo a apresentada por Aristte-
les: monarquia, aristocracia e repblica. Para ele,
a monarquia o governo de apenas uma pessoa,
enquanto a aristocracia o governo de alguns (os
melhores), e a repblica o governo de todos,
[...] exercido pela prpria multido no interesse
geral [...], expresso da democracia, na qual a
liberdade e a igualdade devem ser sempre respei-
tadas (DALLARI, 2005). Resta claro o signifcado
da res publica, ou simplesmente a coisa pblica
ou pblico, como aquilo que pertence a todos,
que no tem um dono em particular, como bem
explica Silva (2003): designativo de uma coletivi-
dade poltica, coisa do povo e para o povo.
Sendo a coisa pblica pertencente a todos,
entende-se que tudo o que dela deriva tambm
pblico. Assim, considerando-se que os recur-
sos pblicos, pertencentes coletividade, de-
vem ser aplicados de maneira a beneficiar toda
a populao, levando-se em considerao o que
a Constituio diz em seu artigo 5: Todos so
iguais perante a lei. Ou seja, os iguais devem
ser tratados igualmente, e os desiguais, desi-
gualmente.
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
680 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
Nesse nterim que se resgata como o pro-
cesso de urbanizao no Brasil contribuiu para o
aumento da concentrao de renda, refetida na
diversidade espacial da estrutura urbana dentro
de uma mesma cidade e marcada, principalmente,
pelas desigualdades sociais.
De acordo com Santos (2005), as cidades
brasileiras apresentam os mesmos problemas,
com grau e intensidades diferentes. A habitao
carente dos seus requisitos bsicos para dis-
por do mnimo de qualidade, falta saneamento,
gua tratada e at ruas e transporte para os
moradores. Quanto maior a cidade, mais acen-
tuada se torna essa questo, consequncia
do crescimento desordenado para atender s
grandes indstrias a partir da dcada de 1940.
A expanso capitalista vivida pelo pas estava
alm dos recursos de que dispunha o Estado.
Todo lucro das empresas era convertido em
mais mquinas, mais trabalhadores e pouca in-
fraestrutura.
O dfcit na construo das metrpoles gerou
crescente especulao no mercado imobilirio.
Os agentes desse setor passaram a oferecer
imveis de alto luxo em condomnios fechados
e promessa de grandes obras em reas no
construdas da cidade. Como consequncia da
supervalorizao dos centros urbanos, os traba-
lhadores de baixa renda foram progressivamente
povoando o subrbio e gastando parte do salrio
para pagar transporte e alimentao. Esse fator
auxiliou no empobrecimento das classes menos
favorecidas, que gastavam uma parcela do que
ganhavam apenas para se manter no trabalho,
diminuindo o poder de compra e a perspectiva
de melhorar de vida. Alm disso, a ausncia do
Estado em oferecer os requisitos mnimos, como
saneamento bsico, energia eltrica e gua po-
tvel, contribuiu na consolidao da misria na
periferia das grandes cidades.
Buscando minimizar as desigualdades nas
cidades no que se refere aos investimentos p-
blicos, o Estatuto da Cidade traz, em seu Artigo
2, que trata sobre as diretrizes gerais para or-
denar o desenvolvimento das funes sociais da
cidade e da propriedade urbana, os seguintes
incisos:
Artigo 2. A poltica urbana tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana,
mediante as seguintes diretrizes gerais:
IX justa distribuio dos benefcios e nus
decorrentes do processo de urbanizao;
XI recuperao dos investimentos do Poder
Pblico de que tenha resultado a valorizao
de imveis urbanos.
Com o intuito de corrigir as desigualdades e
os desequilbrios gerados pelo processo de ur-
banizao brasileira, essas diretrizes pretendem
compensar as perdas e/ ou os ganhos excessivos
provenientes das aes pblicas de desenvolvi-
mento da cidade, atravs da recuperao para a
coletividade de parte das valorizaes imobilirias
geradas a partir de seus investimentos. Com esse
respaldo jurdico-legal, torna-se possvel empre-
ender a recuperao das mais-valias urbanas pelo
poder pblico local, atestando-se a necessidade
de, frente escassez de recursos pblicos para
obras de estruturao, o Estado participar desses
ganhos.
Mas o que signifca, na prtica, a recuperao
de mais-valias urbanas? Segundo Maldonado
(apud SMOLKA; MULLAHY, 2007, p.198):
La recuperacin de plusvalas se refere al
proceso por el cual el sector pblico obtie-
ne la totalidad o una porcin de los incre-
mentos del valor del suelo atribuibles a los
esfuerzos de la comunidad ms que a las
acciones de los propietarios. La recupera-
cin de estos incrementos inmerecidos
puede hacerse indirectamente mediante su
conversin en ingresos pblicos en forma
de impuestos, contribuciones, exacciones
y otros mecanismos fscales, o mediante su
inversin en mejoras locales para benefcio
de toda la comunidad.
Sendo o Estado responsvel por organizar o
espao urbano, destaca-se a sua responsabilida-
de em estruturar as cidades. Essas estruturas per-
passam diversos setores do meio urbano: de um
lado, os fsicos/materiais/construdos, como siste-
ma virio, iluminao pblica, abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, disponibilizao de
equipamentos pblicos de educao, sade, segu-
LESDLI CARNEIRO DE JESUS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009 681
rana, lazer etc.; de outro, os normativos/imateriais/
no-construdos, como o estabelecimento de leis,
normas e regulamentos, aos quais esto vincula-
dos o zoneamento urbano, a densidade urbana, o
coefciente de aproveitamento, dentre outros.
A participao do Esta-
do deve ocorrer quando a
aplicao dos investimentos
pblicos em obras de infra-
estrutura urbana ou criao/
modifcao na legislao
municipal acarretam valori-
zao da terra urbana de alguns particulares. Essa
ao est pautada em tudo o que foi dito at aqui,
mas, principalmente, no que a Constituio Fede-
ral e o Estatuto da Cidade apresentam: [...] todos
so iguais perante a lei [...] em direitos e obriga-
es [...]. Por isso, deve-se buscar uma [...] justa
distribuio dos benefcios e nus decorrentes do
processo de urbanizao.
No pretenso deste trabalho discutir con-
ceitualmente a mais-valia urbana no processo de
produo do espao urbano. Contudo, deixa-se
claro o seu entendimento: a parcela do incre-
mento do valor da terra urbana, da renda que ela
oferece e que no foi exclusivamente produzida
pelo seu proprietrio (da terra), mas principal-
mente pelo esforo contnuo de toda a sociedade.
Essa renda, conforme explica Jaramillo (1994),
denominada Renda Diferencial, advm das parti-
cularidades de cada parcela da terra urbana, das
condies que oferecem para produzir o espao
construdo, como as caractersticas geomorfol-
gicas, o uso do solo, a localizao, a disponibi-
lidade de infraestrutura urbana e a proximidade
de amenidades sociais e ambientais. Assim,
quanto mais favorecidas em termos de estrutu-
rao, mais beneficiadas sero essas parcelas.
Consequentemente, geraro uma maior renda
ao seu proprietrio, que, nesse caso, pouco des-
pendeu para valoriz-las. Ele apenas aproveita
as benfeitorias sociais do entorno, aumentando
assim os seus ganhos e, por conseguinte, a sua
mais-valia.
Diversos so os fatores que contribuem para a
valorizao da terra urbana, agrupados a partir de
trs possibilidades:
1 Pela ao do proprietrio da terra. Essa
uma possibilidade que raramente identifcada.
Contudo, podem-se destacar exemplos de aes,
tais como terraplenagem num terreno muito aci-
dentado, arborizao em terreno baldio, drena-
gem ou aterro de um terreno
alagadio.
2 Pela ao de tercei-
ros. Essa possibilidade j
mais incidente que a anterior
e refere-se valorizao de-
corrente da ao de outros
proprietrios, que realizaram investimentos numa
ao ou obra, cuja valorizao decorrente tem
uma amplitude que excede as suas propriedades.
Pode-se citar, como exemplo, o melhoramento da
fachada da edifcao vizinha ou a implantao de
um jardim aberto em edifcao prxima ou a ins-
talao de empreendimentos tercirios nas proxi-
midades. H ainda o incremento no valor gerado
pela localizao privilegiada por amenidades na-
turais e culturais, que nada mais que o resultado
de aes coletivas e pblicas acumuladas na terra
urbana ao longo dos anos, a exemplo da preserva-
o ambiental e cultural.
3 Pela ao pblica. Sem dvida, essa a
possibilidade que mais gera incrementos no valor
da terra e a de maior ocorrncia no processo de
valorizao. Na medida em que o Estado realiza
obras de infraestrutura urbana como interven-
es no sistema virio, construes de equipa-
mentos pblicos (educao, sade, segurana,
lazer) e disponibilizao de servios pblicos (ilu-
minao, abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio) e faz modifcaes na legislao ur-
banstica como as alteraes no uso do solo
(zoneamento, densidade, classifcao do solo,
ocupao) , ele gera valorizao nos imveis da
rea que muitas vezes calculada antes mesmo
das aes serem efetivadas. Essa possibilidade
o objeto de estudo desta pesquisa e, por isso, ser
a mais discutida.
As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade so
pautadas nos princpios constitucionais de justia
social e de cumprimento da funo social da cida-
de e da propriedade urbana, referindo-se justa
distribuio dos benefcios e nus provenientes
Diversos so os fatores que
contribuem para a valorizao
da terra urbana, agrupados a
partir de trs possibilidades
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
682 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
do processo de urbanizao e recuperao dos
investimentos do poder pblico que resultaram na
valorizao de imveis urbanos. Levando-se em
considerao essas diretrizes e a escassez de re-
cursos pblicos para o desenvolvimento urbano,
compreende-se a neces-
sidade de o Estado cobrar
uma parcela do valor dos
imveis incrementados pe-
las suas aes, pois geraram
um custo para a coletivida-
de, devendo esta ser res-
sarcida. H, entretanto, trs
questes que devem ser explicitadas: Quais as
mais-valias que devem ser recuperadas? Como
elas sero recuperadas? Qual o destino dos valo-
res recuperados?
No que se refere primeira questo, deve f-
car claro que o que se considera como mais-valia
o excedente do valor proporcionado por uma
mercadoria (a terra), subtraindo-se os custos para
produzi-la (de aquisio do terreno ou da cons-
truo da edifcao, dos investimentos prprios
realizados para melhoramento etc.). Ou seja, a
mais-valia o valor total do imvel, subtraindo-se
os custos de sua produo, seja com a compra
do terreno, com construo ou com reforma. o
incremento decorrente de uma ao externa, que
no foi realizada pelo proprietrio, e que, segun-
do o recorte dessa pesquisa, foi feita pelo poder
pblico. Portanto, as mais-valias que devem ser
recuperadas so os incrementos nos valores que
decorreram da ao pblica, seja ela de qualquer
uma das trs esferas.
A segunda questo pode ser respondida facil-
mente, hoje, aps a promulgao do Estatuto da
Cidade, que veio somar instrumentos legais para
a efetivao da recuperao das mais-valias ur-
banas. Antes da vigncia dessa lei, no Brasil,
somente existiam a Contribuio de Melhoria e
o Imposto Predial e Territorial Urbano como ins-
trumentos que possibilitavam a recuperao de
mais-valias. Aps ter entrado em vigor, o Estatuto
da Cidade apresentou novos instrumentos que po-
dem ser associados a essa ao, como a Outorga
Onerosa, a Transferncia do Direito de Construir,
a Operao Urbana Consorciada e a Operao
Interligada. Esses instrumentos sero analisados
posteriormente.
O destino dos valores que sero recuperados
uma questo delicada e complexa. Primeira-
mente, h de se ter cuidado na interpretao do
propsito da recuperao de
mais-valias urbanas. O seu
objetivo no deve ser tido
como o de tributar e arreca-
dar valores. preciso incor-
porar o entendimento de que
os valores recuperados per-
tencem coletividade e, por-
tanto, devem ser redistribudos de forma igualitria
e justa entre aqueles que no foram benefciados.
Ou seja, excluem-se os que j foram benefciados
(FURTADO, 1999). Explica-se que a utilizao do
termo excluso justifcada pelo fato de esses
particulares j terem sido benefciados com a valo-
rizao, visto que iro devolver apenas parte do
incremento de valor obtido com a ao pblica.
Sabe-se, contudo, que a parcela da popula-
o que mais necessita de estruturao urbana,
e que seria benefciada por um maior incremento
no valor da terra e, por consequncia, deveria
repassar para o poder pblico maiores ndices de
mais-valia , justamente a que tem menos, ou
no tem, rendimentos. Portanto, no teria nenhu-
ma condio de devolver parte dos incrementos
nos valores de seus bens imveis. Acredita-se que
uma excelente alternativa para resolver esse pro-
blema o que Furtado (2000, p. 6) prope:
Los instrumentos de captura de plusvala
se justifcan como herramientas distributi-
vas para devolver a la comunidad los bene-
fcios especiales resultantes de una accin
pblica que slo algunos individuos reci-
ben. Pero esta justifcacin, a su vez, plan-
tea la necesidad de separar claramente los
benefcios especiales de las necesidades
bsicas. Si consideramos el acceso a la
infraestructura urbana como una necesidad
bsica, la sociedad debe decidir sobre el ni-
vel mnimo de acceso para el grupo inferior.
Es necesario dar prioridad a las acciones
que conduzcan a esos niveles mnimos an-
tes de que el grupo superior acumule otros
benefcios.
Compreende-se a necessidade de
o Estado cobrar uma parcela do
valor dos imveis incrementados
pelas suas aes, pois geraram
um custo para a coletividade,
devendo esta ser ressarcida
LESDLI CARNEIRO DE JESUS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009 683
Em outros termos, primeiramente, pode-se
estabelecer, por meio de uma gesto democrti-
ca, quais devero ser os parmetros ou o ndice
mnimo de estrutura urbana a ser do direito de to-
dos. At esse limite, a recuperao de mais-va-
lias urbanas no dever ser
aplicada. Pelo contrrio, os
valores de mais-valias recu-
peradas em outros momen-
tos devero ser investidos
no desenvolvimento urbano
dessas reas que ainda no
alcanaram o ndice mnimo
de estruturao urbana. Essa ao permitir um
maior acesso terra urbanizada para as popula-
es desprovidas de infraestrutura urbana e servi-
os pblicos, alm de fazer jus ao direito cidade
estabelecido pelo Estatuto da Cidade.
A LEGISLAO BRASILEIRA E OS
INSTRUMENTOS EXISTENTES
Para recuperar a mais-valia decorrente da valo-
rizao da terra urbana proveniente da implantao
de infraestrutura, da disponibilizao de servios
e equipamentos pblicos e da mudana ou altera-
es no uso e na classifcao do solo por parte do
poder pblico, dispe-se legalmente de instrumen-
tos tributrios e urbansticos. Atualmente, na legis-
lao brasileira federal, encontram-se as seguintes
normas jurdicas de amplitude nacional que podem
ser associadas recuperao de mais-valias ur-
banas: a Constituio Federal de 1988, o Cdigo
Tributrio Nacional e o Estatuto da Cidade.
Constituio Federal de 1988
Na dcada de 1980, muitos grupos da socie-
dade, incluindo movimentos populares e acadmi-
cos, passaram a reivindicar uma reforma urbana
no Brasil. Ela deveria priorizar a distribuio igual
da urbanizao para todos os cidados, para
que todos tivessem o mesmo direito e acesso
infraestrutura urbana e aos servios pblicos, ou
seja, todos tivessem o direito cidade. Duran-
te a elaborao da Constituio Federal de 1988,
aps muito esforo do movimento, foram inseridos
os Artigos 182 e 183 na Constituio, que tratam
justamente da poltica urbana, com o objetivo de
ordenar o desenvolvimento das cidades (BRASIL,
2005). Nesses artigos, a Constituio delega ao
poder pblico municipal a responsabilidade de
executar a poltica de desenvolvimento urbano,
com o objetivo de ordenar o
pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus
habitantes (BRASIL, 2000,
p. 164).
Dessa forma, tornou-se
obrigatria a elaborao
do plano diretor nas cidades com mais de 20 mil
habitantes, devendo, portanto, ser este o princi-
pal instrumento da poltica de desenvolvimento e
de expanso urbana. Alm disso, a Constituio
determinou que a propriedade urbana deve, obri-
gatoriamente, exercer a sua funo social, deter-
minada pelo plano diretor. O Estatuto da Cidade
recepcionou essa diretriz incluindo os municpios
que tm populao abaixo de 20 mil habitantes,
como os que fazem parte de regies metropolita-
nas, que sejam integrantes de rea de especial
interesse turstico, dentre outros.
H, ainda, outro instrumento previsto na Cons-
tituio, talvez o mais especfco, que permite a re-
cuperao de mais-valias urbanas: a Contribuio
de Melhoria decorrente de obras pblicas. No Arti-
go 145, Inciso III, do Captulo do Sistema Tributrio
Nacional, est autorizado Unio, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios a instituio, den-
tre outros tributos, da Contribuio de Melhoria, ca-
bendo a lei complementar, conforme o Artigo 146,
determinar as competncias de cada esfera refe-
rentes tributao e a formulao de mecanismos
para aplicao dos tributos. Alm da Contribuio
de Melhoria, tambm est prevista no Artigo 156
a cobrana, por parte dos municpios, do Imposto
Predial e Territorial Urbano (IPTU), complementa-
do pelo Cdigo Tributrio Nacional, porm neces-
sitando, da mesma forma que a Contribuio de
Melhoria, de legislao complementar.
Cdigo Tributrio Nacional
O Cdigo Tributrio Nacional (CTN), Lei Fede-
ral N 5.173 de 25 de outubro de 1966, regula o
Na dcada de 1980, muitos
grupos da sociedade, incluindo
movimentos populares e
acadmicos, passaram a
reivindicar uma reforma
urbana no Brasil
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
684 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
Sistema Tributrio Nacional e determina as normas
gerais do direito tributrio aplicveis Unio, aos
estados, ao Distrito Federal e aos municpios,
sem prejuzo das suas leis complementares. Di-
recionando esta lei ao assunto estudado, pode-se
indicar o Imposto Predial e
Territorial Urbano (IPTU)
1
e
a Contribuio de Melhoria.
O IPTU, regido pelo Ar-
tigo 156 da Constituio e
pelos Artigos 32, 33 e 34 do
Cdigo Tributrio Nacional, de competncia dos
municpios e tem como fato gerador a proprieda-
de, ou at mesmo a posse, de bens imveis que
estejam situados na zona urbana do municpio e
como base de clculo o valor venal do imvel. Os
imveis que esto alm do permetro reservado
zona urbana sero tributados pela Unio, nesse
caso, o Imposto sobre a Propriedade Territorial
Rural (IPTR). Ressalte-se que o IPTU um tri-
buto responsvel por uma parte signifcante da
arrecadao municipal.
A Contribuio de Melhoria uma espcie de
tributo cuja presena legal data da Constituio de
1934, sendo inserida no Cdigo Tributrio Nacio-
nal em 1966 e regulamentada pelo Decreto-Lei n
195/1967, at hoje vigente. O referido tributo foi
recepcionado pela Constituio de 1988, em seu
Artigo 145, e pelo atual Cdigo Tributrio, nos Ar-
tigos 81 e 82. O fato gerador da Contribuio de
Melhoria a valorizao imobiliria decorrente de
obras pblicas. De acordo com o CTN, a Contri-
buio de Melhoria s deve ser cobrada aps a re-
alizao da obra, e a cobrana no pode ser mais
alta que o valor incrementado nos imveis (limite
individual) e nem ser maior que o custo total da
obra (limite total).
Apesar de estar prevista em legislao h mais
de 70 anos, a aplicao da Contribuio de Me-
lhoria se constitui em grande desafo. Segundo
Souza (2006), as principais difculdades so ca-
dastro e plantas genricas de valores atualizados
e confveis; defnio de critrios claros e opera-
cionais para determinar as reas de infuncia da
contribuio; procedimentos coerentes de avalia-
o imobiliria e critrios razoveis e aceitveis de
rateio dos valores entre os sujeitos passivos.
Estatuto da Cidade
Apesar de buscar garantir
o direito cidade e o cum-
primento da funo social
da cidade e da propriedade
urbana, somente a incluso
dos Artigos 182 e 183 na
Constituio Federal no
foi sufciente para implementar a poltica urbana.
Necessitava-se de uma lei complementar com um
maior detalhamento, defnindo normas e regula-
o especfcas para prever os mecanismos de
efetivao da referida poltica no Brasil.
Dessa forma que, logo aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988, iniciou-se uma nova
luta em busca da elaborao de uma legislao
que complementasse e regulasse o captulo da po-
ltica urbana. Em busca dessa regulamentao, foi
criado, em 1990, o Projeto de Lei n 5.788/90, que
complementaria os Artigos 182 e 183. Esse proje-
to s foi aprovado 10 anos mais tarde, depois de
mais lutas, negociaes e reformulaes. Ele fcou
conhecido como o Estatuto da Cidade, tornando-
se a Lei Federal, de n 10.257/01, vigente desde
o dia 10/10/2001. O Estatuto da Cidade tornou-se,
desde ento, um guia para executar a poltica ur-
bana da Constituio, estabelecendo normas de
regulao do uso da propriedade urbana em prol
do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos
cidados, bem como do equilbrio ambiental (BRA-
SIL, 2001, art. 1, pargrafo nico).
O seu papel estabelecer diretrizes gerais que
devem ser seguidas por todos os entes federati-
vos, a fm de se conquistar o objetivo maior, que
a democratizao das cidades. Dentre as dire-
trizes gerais, destacam-se, no que tange recu-
perao de mais-valias urbanas, os incisos IX e
XI, apresentados anteriormente, que determinam
a justa distribuio dos benefcios e nus e a re-
cuperao dos investimentos pblicos que geram
valorizao imobiliria.
Em seu Captulo II, referente aos instrumentos
da poltica urbana, o Estatuto da Cidade subdivide
A Contribuio de Melhoria
uma espcie de tributo
cuja presena legal data da
Constituio de 1934
1
No que tange a sua progressividade como forma de sano ao no-cumprimento da
funo social da propriedade, explicitado posteriormente.
LESDLI CARNEIRO DE JESUS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009 685
os instrumentos em grupos de planejamento ur-
bano; institutos tributrios e fnanceiros; institutos
jurdico e polticos; e estudo prvio de impacto am-
biental (EIA). De todos os instrumentos previstos,
os que permitem ao poder pblico recuperar as
mais-valias urbanas decor-
rentes de suas aes so o
plano diretor; o Parcelamen-
to e Edifcao ou Utilizao
Compulsrios; o IPTU pro-
gressivo no tempo; a Desapropriao para fns
de Reforma Urbana; o consrcio imobilirio; as
operaes urbanas consorciadas; a transferncia
do Direito de Construir; e a Outorga Onerosa do
Direito de Construir.
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS
MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS
PARA SALVADOR
Para possibilitar a participao do Estado nas
mais-valias urbanas decorrentes de suas aes,
a Prefeitura Municipal de Salvador (PMS) dispe,
principalmente, do Cdigo Tributrio e de Rendas
do Municpio (CTRM), Lei n 7.186/2006, e do PDDU
2007, Lei n 7.400/2008, alm das legislaes com-
plementares. Para melhor efeito de anlise, adotou-
se como marco temporal a promulgao do Estatuto
da Cidade, Lei Federal n 10.257/2001.
Salvador antes do Estatuto da Cidade
Antes da promulgao do Estatuto da Cidade,
a legislao disponvel em Salvador que permitia
a participao da PMS nas mais-valias urbanas
era o Cdigo Tributrio e de Rendas do Munic-
pio (CTRM), Lei n 4.279/1990, dispondo sobre
a Contribuio de Melhoria; a Lei n 3.805/1987
que criou a Transferncia do Direito de Construir;
a Lei Orgnica do Municpio de 1989; e a Lei n
4.487/1992 que dispe sobre o Solo Criado.
Contribuio de Melhoria
Na Bahia, a evidncia mais antiga encon-
trada sobre a Contribuio de Melhoria a Lei
n 220/1949, que, em seu Artigo 6, autoriza a co-
brana da Contribuio de Melhoria, nos termos
da j revogada Lei Federal n 354/1949. A referida
contribuio foi recepcionada, em Salvador, pelo
CTRM de 1966, 1990 e 2006.
No atual CTRM, Lei n 7.186/2006, aponta-
da, no Artigo 184, como fato gerador do tributo
[...] a execuo, pelo municpio, de obra pbli-
ca que resulte em benefcio
para o imvel, adota-se,
assim, uma perspectiva
mais abrangente que a do
Cdigo Tributrio Nacional
(CTN), Lei n 5.172/1966, pois no especifica o
tipo de benefcio, como faz o CTN ao indicar ape-
nas os decorrentes de valorizao imobiliria. O
sujeito passivo da contribuio pode ser tanto o
proprietrio do imvel quanto o titular do domnio
til ou o possuidor a qualquer ttulo. Ao que se
sabe, a Contribuio de Melhoria foi muito pouco
utilizada em Salvador, mas h registros de que
foi aplicada no bairro da Pituba, no final dos anos
1960.
O clculo da Contribuio de Melhoria leva em
considerao o valor total da despesa com a obra,
que dever ser rateada entre os proprietrios de
forma proporcional ao valor venal de seus imveis.
O contribuinte, depois de notifcado, ter um pra-
zo de 30 dias para reclamar qualquer tipo de erro
no crdito tributrio lanado. O CTRM traz ainda
hipteses de iseno da cobrana do tributo: a
Unio, o estado, o municpio e suas autarquias;
e as unidades imobilirias residenciais dos tipos
taipa, popular e proletria.
Transferncia do Direito de Construir
(Transcon)
Apesar de fgurar legalmente no cenrio nacio-
nal a partir do Estatuto da Cidade, a Transferncia
do Direito de Construir (Transcon), em Salvador,
foi criada pela Lei n 3.805/1987. De acordo com
a referida lei, a Transcon era utilizada para fns de
preservao de reas de interesse do patrimnio
histrico, artstico, paisagstico e ecolgico, para
implantao de infraestrutura urbana, equipa-
mentos urbanos ou comunitrios, ou ainda, para
utilizao pelo prprio municpio para fns de re-
gularizao fundiria e formao de estoque de
terrenos. O proprietrio de imvel que seja de in-
teresse pblico poderia, segundo o Artigo 2 da Lei
Ao que se sabe, a Contribuio
de Melhoria foi muito pouco
utilizada em Salvador
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
686 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
3.805/1987, com autorizao da prefeitura (que
emitir um certifcado):
[...] exercer, em outro local, o equivalente ao
direito de construir previsto na legislao do
ordenamento do uso e Ocupao do Solo do
Municpio, desde que seja doado ao Munic-
pio, mediante escritura pblica, o imvel cujo
direito de construir dever ser transferido.
Aps o Estatuto da Cidade, a PMS elaborou um
novo Plano Diretor em 2004 (o ltimo havia sido
elaborado em 1985), que trouxe complementa-
es ao instrumento Transcon, seguindo as diretri-
zes estabelecidas no Estatuto. Foi posteriormente
revogado pela Lei n 7.400/2008, o Plano Diretor
de Desenvolvimento Urbano, o PDDU, de 2007,
que recepcionou as inovaes descritas no PDDU
2004. A redao do atual plano diretor muito pa-
recida com a do Estatuto da Cidade, acrescentan-
do listagem de interesses descrita no Artigo 1
da Lei n 3.805/1987 os seguintes fns: criao de
espaos abertos de uso pblico; regularizao de
ZEIS; e implementao de Habitao de Interesse
Social (HIS).
Dessa forma, o imvel sobre o qual haja interes-
se pblico para os fns j descritos ser desapro-
priado e transferido para o domnio do municpio.
O proprietrio poder ser indenizado por meio da
Transcon, pela Certido de Potencial Construtivo,
semelhante ao emitido no caso das Operaes Ur-
banas Consorciadas, descritos mais frente.
O PDDU 2007 acrescentou tambm que, no
caso de edifcaes histricas ou culturais, o di-
reito de construir a ser transferido corresponder
ao Coefciente de Aproveitamento Mximo (CAM)
permitido no local. Nos imveis requeridos para
fns de criao de espaos abertos de uso e gozo
pblico, em reas densas localizadas na Macro-
rea de Reestruturao Urbana, o direito de cons-
truir poder alcanar at o dobro do Coefciente de
Aproveitamento Bsico (CAB). Nesse novo plano
diretor, fca estabelecido que a utilizao do direito
de construir deve compreender a proporcionalida-
de entre os valores imobilirios do terreno doador
e os do terreno receptor, evitando assim, que o
proprietrio aproveite-se da permisso dada para
obter rendas alm das devidas. Essa proporcio-
nalidade estabelecida com base no Valor Unit-
rio Padro (VUP), utilizado como base de clculo
do IPTU, atualizado todos os anos pela Secretaria
Municipal da Fazenda (Sefaz).
Lei Orgnica do Municpio de Salvador
Na Lei Orgnica do Municpio de 1989, no tocan-
te participao do poder pblico nas mais-valias
urbanas, encontram-se referncias Transcon no
Artigo 83 e a uma contraprestao de uso permis-
sivo nos artigos 85, 86 e 87, alm de mencionar o
IPTU progressivo no tempo, o parcelamento e a
Contribuio de Melhoria no Artigo 81. A novidade
a contraprestao de uso permissivo, que guar-
da similaridade com a Outorga Onerosa do Direito
de Construir, explicitada mais frente.
Solo Criado
A Lei n 4.487/1992 dispe sobre o Solo Criado
hoje conhecido como Outorga Onerosa do Direi-
to de Construir , permitindo o aumento de ndices
urbansticos mediante o pagamento de contrapar-
tida, nos seguintes casos:
Nas ampliaes Utilizao da laje de cobertu-
ra como unidade imobiliria, no podendo ex-
ceder a 50% da rea do pavimento tipo, sendo
que, nas reas com limitao de gabarito, esse
percentual cai para 25%;
Nas edifcaes residenciais com rea til igual
ou superior a 160 m, cuja ampliao deve res-
peitar as densidades demogrfcas defnidas
em lei.
Salvador aps o Estatuto da Cidade
Em 1998, foi retomado o processo de planeja-
mento urbano em Salvador, parado desde os es-
tudos da dcada de 1970 que resultaram no plano
diretor de 1985. Durante a retomada desse proces-
so, no houve participao da populao de Sal-
vador. Com a promulgao do Estatuto da Cidade,
em 2001, a participao popular tornou-se obriga-
tria, mas ainda assim essa diretriz no foi obser-
vada pela prefeitura. Assim, quando o plano diretor,
com elaborao iniciada em 1998, foi aprovado
em 2004 (Lei n 6.586/04), a sociedade civil or-
ganizada, juntamente com polticos de oposio e
com o aval do Ministrio das Cidades, pressionou
LESDLI CARNEIRO DE JESUS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009 687
a poder pblico municipal para que o PDDU fosse
revisado. Com a vitria da populao, a prefeitura
foi obrigada a reelaborar o plano diretor, dessa vez
respeitando todas as diretrizes do Estatuto da Cida-
de. O processo foi iniciado em 2005 e, no incio de
2008, o novo plano diretor, Lei
n 7.400/2008, foi aprovado.
O PDDU 2007 apresenta,
no Artigo 9, Captulo III do
Ttulo I, os instrumentos de
poltica urbana, disciplinados
no Captulo VI do Ttulo VIII,
dos quais se pode destacar como facilitadores da
participao do Estado nas mais-valias o Parcela-
mento, Edifcao ou Utilizao Compulsrios, o
IPTU Progressivo no Tempo e a Desapropriao
com Ttulos da Dvida Pblica; o Consrcio Imobi-
lirio; a Outorga Onerosa do Direito de Construir;
a Transferncia do Direito de Construir (Transcon)
e a Operao Urbana Consorciada.
Para dar suporte fnanceiro implementao das
diretrizes, planos, programas e projetos de desen-
volvimento urbano, o PDDU 2007, em seu Artigo
320, criou o Fundo Municipal de Desenvolvimento
Urbano de Salvador (Fundurbs), que dever ser ad-
ministrado por um conselho gestor com membros do
Conselho Municipal de Salvador. Dentre as fontes de
recursos que constituiro o Fundurbs, encontram-se
as decorrentes da aplicao dos instrumentos da
poltica urbana: Contribuio de Melhoria, IPTU pro-
gressivo no tempo, Direito de Superfcie Onerosa,
Outorga Onerosa do Direito de Construir e o uso do
solo. O Fundurbs ainda est em fase de regulamen-
tao (as comisses de elaborao de instrumentos
de efetivao foram criadas em abril de 2009), e os
seus recursos, que deveriam estar em uma conta
corrente prpria, mantida pela Secretaria Municipal
do Desenvolvimento Urbano, Habitao e Meio Am-
biente (Sedham), encontram-se atualmente sob res-
ponsabilidade da Secretaria Municipal da Fazenda
(Sefaz), at que o fundo seja devidamente regula-
mentado.
Parcelamento, Edifcao ou Utilizao
Compulsrios
O parcelamento, a edifcao ou a utilizao
compulsrios so tratados no PDDU 2007 como
uma exigncia aos proprietrios cujos imveis
estejam subutilizados, no utilizados ou no edi-
fcados, pois, deixam de cumprir a funo social
da cidade e da propriedade. Caso o proprietrio
descumpra as obrigaes estabelecidas em lei,
ser sancionado com a co-
brana de IPTU com alquo-
tas progressivas no tempo,
majoradas anualmente, pelo
prazo de cinco anos conse-
cutivos, at que o propriet-
rio parcele, edifque ou utilize
o imvel. Se decorrer esse prazo e o proprietrio
ainda no tiver cumprido as determinaes, o seu
imvel ser desapropriado, e a indenizao ser
paga com ttulos da dvida pblica, resgatados em
parcelas anuais, iguais e sucessivas, por um pra-
zo de at 10 anos.
Segundo o Artigo 248, 3, o imvel est su-
butilizado quando a rea construda for inferior a
20% do potencial construtivo, ou quando contm
obras inacabadas/paralisadas por mais de cinco
anos, ou quando a edifcao est em runas, ou
ainda quando 80% das unidades imobilirias es-
to desocupadas h mais de cinco anos.
Os imveis desapropriados sero utilizados
para a implantao de HIS e para instalao de
equipamentos urbanos, sociais e comunitrios. O
aproveitamento desses imveis ser iniciado em
at cinco anos, contados da data de sua incorpo-
rao ao patrimnio pblico.
Conforme determinao do PDDU 2007, o
IPTU progressivo tambm est previsto no Cdi-
go Tributrio e de Rendas do Municpio (CTRM),
Lei n 7.186/2006, no pargrafo nico do Artigo
73, acrescentando outra hiptese de incidncia no
Artigo 74:
Art. 73. O valor do imposto encontrado apli-
cando-se base de clculo a alquota corres-
pondente constante da Tabela de Receita n.
I, anexa, em razo do valor venal.
Pargrafo nico. Quando se tratar de terre-
no que no esteja atendendo a funo so-
cial, conforme defnido no Plano Diretor, ser
aplicada a alquota constante da Tabela de
Receita n. I acrescida de um ponto percen-
Com a vitria da populao,
a prefeitura foi obrigada a
reelaborar o plano diretor,
dessa vez respeitando todas as
diretrizes do Estatuto da Cidade
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
688 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
tual por ano, pelo prazo mximo de 5 (cinco)
anos, enquanto no for promovida a edifca-
o ou utilizada para um fm social, pblico
ou privado.
Art. 74. A parte do terreno que exceder em 5
(cinco) vezes a rea total construda, coberta
e descoberta, ser aplicada a alquota previs-
ta para terrenos sem construo.
Apesar de previstos no PDDU 2007 e no
CTRM, esses instrumentos no podero ser apli-
cados at que seja elaborada uma lei complemen-
tar (o que ainda no ocorreu). Uma das principais
difculdades em adotar esses instrumentos, alm
da inexistncia de legislao complementar,
a ausncia de um cadastro imobilirio georrefe-
renciado atualizado, para que se possam obter
informaes individualizadas sobre cada imvel
da cidade.
Consrcio Imobilirio
O Consrcio Imobilirio foi introduzido na le-
gislao municipal a partir do PDDU 2007, que o
defne, em seu Artigo 253, como:
[...] forma de viabilizao de planos de urba-
nizao ou de edifcao, por meio do qual
o proprietrio transfere ao Poder Pblico
Municipal o seu imvel e, aps a realizao
das obras, recebe unidades imobilirias de-
vidamente urbanizadas ou edifcadas como
pagamento.
O PDDU 2007 indica que o instrumento s pode
ser aplicado para o cumprimento de obrigaes de
parcelamento, edifcao ou utilizao compuls-
rios; em reas no abrangidas pela exigncia de
parcelamento, edifcao ou utilizao compuls-
rios, mas que necessitam de interveno urbans-
tica; e para viabilizao de HIS em ZEIS.
A aplicao do Consrcio Imobilirio depende
da constituio de um organismo de controle so-
cial conforme explicitado no 2 do Artigo 253 ,
que ainda no foi criado, impossibilitando a aplica-
o do instrumento.
Outorga Onerosa do Direito de Construir
A Outorga Onerosa do Direito de Construir foi
criada pelo PDDU 2004, Lei n 6.586/2004 e, de
acordo com o seu Artigo 133, s poderia ser im-
plementada aps uma reduo de 20% dos es-
toques de Transcon. O novo plano diretor, Lei n
7.400/2008, entretanto, revogou o referido artigo,
visto que a prefeitura no tinha um controle preci-
so das certides emitidas, alm de obstar a aplica-
o da Outorga Onerosa. De acordo com o Artigo
255 do PDDU 2007:
A Outorga Onerosa do Direito de Construir
o instrumento pelo qual o Poder Pblico
Municipal, mediante pagamento de contra-
partida fnanceira a ser prestada pelo be-
nefcirio, poder autorizar a utilizao de
potencial adicional construtivo superior ao
resultante da aplicao do Coefciente de
Aproveitamento Bsico, CAB, at o limite
correspondente aplicao do Coefciente
de Aproveitamento Mximo, CAM, estabele-
cido pelo Plano Diretor para a zona em que
se localize o imvel.
As reas da cidade em que permitida aplica-
o exclusiva da Outorga Onerosa situam-se na
orla atlntica. Nas demais reas, o instrumento
pode ser aplicado num limite de 50% do poten-
cial adicional construtivo permitido em cada zona,
devendo, ao restante do potencial, ser aplicado a
Transcon. Ressalte-se que os empreendimentos
de HIS so isentos da contraprestao e podero
sempre utilizar o potencial construtivo mximo da
zona onde se localizem, independentemente da
rea da cidade.
Assim como a Transcon, a Outorga Onerosa do
Direito de Construir s concedida se constatado
que no oferece risco, real ou potencial ao patrim-
nio cultural, ambiental, paisagstico e mobilidade
na rea. Devem ser respeitados os gabaritos de al-
tura das edifcaes, os ndices de ocupao e de
permeabilidade e os recuos e afastamentos fxados
pela Lei e Ordenamento Uso e Ocupao do Solo
(Louos, Lei n 3.377/1984), nas quais seja admitida
a recepo de potencial construtivo adicional.
Cabe Secretaria Municipal de Desenvolvi-
mento Urbano, Habitao e Meio Ambiente (Se-
dham) o monitoramento da utilizao da Outorga
Onerosa, devendo manter o registro de todas as
aplicaes e realizar um balano anual dos im-
pactos decorrentes. Esse balano ainda no foi
LESDLI CARNEIRO DE JESUS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009 689
devidamente implementado, mas essa secreta-
ria vem fazendo estudos sobre os procedimen-
tos que o viabilizaro. O PDDU 2007 apresenta
ainda a Outorga Onerosa de Uso, [...] como um
instrumento pelo qual o Poder Pblico Municipal,
mediante pagamento de contrapartida fnanceira
a ser prestada pelo benef-
cirio, poder autorizar usos
ou o exerccio de parme-
tros urbansticos mais per-
missivos.
Operao Urbana
Consorciada
A Operao Urbana Consorciada foi criada pelo
PDDU 2004 e recepcionada pelo PDDU 2007, que
a defne, em seu Artigo 281, como [...] um ins-
trumento urbanstico que excepciona as normas
preexistentes de uso e ocupao do solo em uma
determinada rea do Municpio, com o objetivo de
requalifcao urbana. Envolve tambm a parti-
cipao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, visando a
transformaes urbansticas estruturais, melhorias
sociais e valorizao ambiental. Nela podem ser
previstas, por exemplo, a modifcao de ndices e
caractersticas de parcelamento, uso e ocupao
do solo e subsolo; alteraes de normas edlicas;
regularizao de construes, reformas ou am-
pliaes, dentre outras.
Cada Operao Urbana Consorciada deve ser
criada por lei especfca, baseada nas diretrizes do
plano diretor e submetida apreciao prvia do
Conselho Municipal de Salvador.
De acordo com o descrito no Artigo 284, o pa-
gamento das obras, desapropriaes e aquisies
de terrenos nas Operaes Urbanas Consorcia-
das ser feito mediante emisso de Certifcado de
Potencial Adicional de Construo (Cepac), se-
melhante s certides da Transcon, caracterizado
como valor imobilirio de livre circulao no mer-
cado, mas que s poder ser utilizado no mbito
da operao. Os Cepac sero alienados em leilo,
e os recursos provenientes da arrematao sero
utilizados exclusivamente na rea de abrangn-
cia da operao. A quantidade de Cepac emitida
ser determinada pela lei especfca que aprovar
a Operao Urbana Consorciada. Vale ressaltar
que, na rea de aplicao desse instrumento, no
ser permitido o uso de Transcon cuja origem seja
imvel situado fora da abrangncia da Operao.
O PDDU 2007 indica algumas reas para efeito
de aplicao da Operao Urbana Consorciada,
sem prejuzo da indicao
de outras. Em nenhuma das
reas indicadas foi aplicado
o instrumento, mas, segun-
do o coordenador central de
Ordenamento do Uso e Ocu-
pao do Solo da Sedham,
os estudos pertinentes
aplicao da operao esto em fase de desen-
volvimento.
CONSIDERAES FINAIS
As aes de proprietrios privados contribuem
para a valorizao da terra urbana, mas numa
escala muito inferior da contribuio do poder
pblico por meio de seus investimentos em infra-
estrutura urbana, regulao do solo e disponibi-
lizao de servios pblicos. por isso que se
torna socialmente desejvel recuperar esse incre-
mento de valor para compensar as perdas e/ou
os ganhos excessivos provenientes dessas aes
pblicas, redistribuindo-os nas reas carentes de
estruturao urbana.
A busca pela compreenso dos meios pelos
quais o poder pblico possa garantir o direito
cidade e a justia social de grande importncia
para a elaborao de polticas pblicas que visem
corrigir as desigualdades e os desequilbrios ge-
rados pelo processo de urbanizao nas cidades
brasileiras. Um grave problema enfrentado pelo
poder pblico a difculdade para pr em prtica a
regulao do uso do solo urbano, visto que a maior
parte da populao no tem condies de cumpri-
la. Essa populao , cada vez mais, excluda
das reas infraestruturadas, de altos incrementos,
contribuindo para o aumento da informalidade na
ocupao do solo.
Esse um problema que deve ser priorizado
pelo poder pblico, pois tem efeito multiplica-
dor: sempre que o solo regularizado e dota-
A busca pela compreenso dos
meios pelos quais o poder pblico
possa garantir o direito cidade
e a justia social de grande
importncia para a elaborao
de polticas pblicas
A PARTICIPAO DO ESTADO NAS MAIS-VALIAS URBANAS: PERSPECTIVAS PARA SALVADOR
690 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.679-691, out./dez. 2009
do de infraestrutura, os loteadores especulam
e aumentam o seu valor. Todavia, a populao
instalada no local no tem condies de ali per-
manecer, deslocando-se para reas precrias,
normalmente distantes do centro da cidade.
Uma boa soluo para evitar essa expulso
a implantao das ZEIS, que impedem a cons-
truo de imveis com padro diferente do es-
tabelecido, normalmente popular. A medida no
barra o aumento do valor do solo, mas estabele-
ce o teto limite.
A partir do exposto, verifca-se que a legisla-
o existente permite que a Prefeitura Municipal
de Salvador empreenda a recuperao das mais-
valias urbanas decorrentes de suas aes, prin-
cipalmente devido carncia em infraestrutura e
disponibilizao de servios pblicos que a popu-
lao soteropolitana enfrenta, aliada escassez de
recursos pblicos para obras de estruturao urba-
na. Os instrumentos de poltica urbana so verda-
deiras ferramentas para o seu desenvolvimento e
para a reduo das desigualdades socioespaciais,
e a recuperao de mais-valias pode constituir-se
numa verdadeira fonte de redistribuio dos recur-
sos pblicos, por meio do fnanciamento de novos
investimentos nas reas desprovidas de estrutu-
ra urbana. Mas para uma implementao efcaz,
necessrio ter um planejamento coeso, articu-
lando os mecanismos de recuperao com os ob-
jetivos do uso do solo. Dessa forma, possvel
evitar a perda de oportunidades em recuperar os
investimentos pblicos ou recuper-los insipida-
mente, ou ainda recuper-los e no redistribu-los
adequadamente.
Alm disso, deve haver uma contnua atuali-
zao cadastral dos imveis e lotes da cidade,
por meio de um cadastro multifnalitrio e geor-
referenciado, viabilizando uma monitorao mais
efciente das alteraes decorrentes do uso do
solo. Para isso, necessria a formao de uma
equipe de tcnicos capacitados para interpretar
adequadamente os instrumentos de recuperao
de mais-valias e para avaliar corretamente os in-
crementos no valor da terra, defnindo os limites
de sua infuncia. Fundamentalmente, preciso
vontade poltica para uma aplicao efetiva dos
mecanismos que a legislao existente dispe,
principalmente pela ampliao dos rgos de fs-
calizao.
O Estatuto da Cidade trouxe a esperana de
dias melhores para o meio urbano. Cabe apenas
sociedade civil organizada clamar para que aos
governantes ponham-no em prtica. Isso no
uma questo de populismo, mas sim de justia
social.
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BAHIA
ANLISE & DADOS
A
Mestrando em Geografa pela Universidade de Braslia (UnB); graduado em Geografa
pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF); gegrafo do Ministrio das Cidades,
Secretaria Nacional de Programas Urbanos, Departamento de Planejamento Urbano.
nathan.oliveira@cidades.gov.br
Discutindo parmetros urbanos para
o Estudo de Viabilidade Municipal
Nathan Belcavello de Oliveira
A
Resumo
A Constituio Federal de 1988 engendrou um novo pacto
federativo, introduzindo o distrito federal e os municpios como
novos entes federados, alm da Unio e dos estados, com
atribuies exclusivas e concorrentes, coordenadas pela Carta
Magna. Entre as atribuies exclusivas dos estados federados
est a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento
de municpios com parmetros estabelecidos em lei estadual.
Com efeito, houve no pas ps-1988 a proliferao de munic-
pios insustentveis. Alterou-se, ento, o texto constitucional,
delegando Unio o estabelecimento de parmetros para a
consecuo da referida atribuio estadual com relao aos
municpios. Destarte, o objetivo discutir a importncia de pa-
rmetros urbanos para o Estudo de Viabilidade Municipal. Os
resultados preliminares apontam que a anlise deve considerar
alguns aspectos, tais como a populao urbana, sua densida-
de e a relao, principalmente tributria, entre o poder munici-
pal e a rea urbana.
Palavras-chave: Estudo de Viabilidade Municipal. Parme-
tros urbanos. Criao, incorporao, fuso e desmembramento
de municpios. Pacto federativo.
Abstract
The Federal Constitution of 1988 created a new federal
pact, introducing the Federal District and Municipalities as new
federal entities and the Union and the States as exclusive and
concurrent powers, coordinated by the Constitutional Charter.
Amongst the Federal States exclusive powers is the creation,
incorporation, amalgamation and dismantling of municipalities
within parameters established in state law. As a result of this,
a proliferation of unsustainable municipalities was seen across
the country after 1988. The text of the constitution was therefore
altered in order to delegate the establishment of parameters for
the attainment of the aforementioned state power as related to
Municipalities to the Union. The aim of the article, therefore, is
to discuss the importance of urban parameters in the Municipal
Feasibility Study. Preliminary results indicate that an analysis
must take into consideration certain aspects, such as the urban
population, its density and the, principally tax-related, connec-
tion between municipal government and the urban area.
Keywords: Municipal Feasibility Study. Urban parameters.
The creation, incorporation, amalgamation and dismantling of
municipalities. Federal pact.
INTRODUO
A questo federativa no Brasil remonta s razes
de sua independncia. Desde o perodo imperial,
passando pela Repblica Velha (instauradora do
sistema federativo), a denominada revoluo de
1930, o Estado Novo, o perodo democrtico po-
pulista das dcadas de 1940 e 1950, o denominado
regime militar, at o perodo democrtico contem-
porneo, a questo entre uma estrutura de Estado
federado ou centralizado segue entre avanos e
retrocessos (ANDRADE; ANDRADE, 1999). O pro-
cesso de redemocratizao do Brasil, aps anos
de um governo militar centralizador, foi marcado
por anseios autonomistas. A Constituio Federal
promulgada em 5 de outubro de 1988, catalisadora
das expectativas emancipatrias e de maior partici-
pao advindas da sociedade brasileira, engendrou
um pacto federativo sui generis entre outros esta-
dos que adotam o sistema federativo, permitindo a
existncia de entes federativos com nveis de poder
distintos, como o distrito federal e os municpios,
alm da Unio e dos estados. Esses entes so do-
tados com atribuies exclusivas e concorrentes,
coordenadas pela Carta Magna. Entre as atribui-
es exclusivas delegadas aos estados federados
est a criao, a incorporao, a fuso e o des-
membramento de municpios, segundo Pargrafo
4 do Artigo 18 da Constituio Federal.
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
694 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
Com efeito, o pas assistiu, durante a dcada
de 1990, a proliferao de municpios, baseados
em legislaes estaduais com parmetros muitas
vezes irrisrios, que permitiam a instalao de en-
tes federativos insustentveis em termo de receita
oramentria e das prprias
estruturas administrativa e
territorial. At mesmo os pa-
rmetros das legislaes es-
taduais foram, muitas vezes,
desconsiderados pelos le-
gisladores, que criavam, nas
assembleias legislativas, mu-
nicpios at sem populao urbana, por exemplo.
Essa proliferao de municpios sem condies
de existncia onerou demasiadamente a Unio,
principal ente federado responsvel por repasses
oramentrios constitucionais, sobretudo por meio
do Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
Para estancar esse processo, que se tornava cada
vez mais crescente, o Congresso Nacional alte-
rou a Constituio Federal por meio da Emenda
Constitucional n 15, de 12 de setembro de 1996
(EC n 15/1996). A alterao ao texto constitucio-
nal passou a delegar Unio o estabelecimento
do perodo para tramitao dos projetos de lei nas
assembleias legislativas e do Estudo de Viabilidade
Municipal (EVM), com parmetros mnimos a se-
rem considerados pelos estados para consecuo
da referida atribuio com relao aos municpios.
Conforme determina a emenda, o referido estudo
ser defnido em lei federal, assim como o pero-
do que a lei estadual que proponha a criao, a
incorporao, a fuso ou desmembramento de mu-
nicpios dever obedecer. Ou seja, ainda esto os
estados delegados atribuio de criar, incorporar,
fundir ou desmembrar municpios, mas observando
determinaes da Unio.
Contudo, passados 15 anos da alterao da
Carta Magna brasileira, tramitam nas duas casas
do Congresso Nacional diversas propostas legisla-
tivas, entre projetos de lei e propostas de emenda
constitucional, que versam sobre a regulamentao
do perodo e do estudo supracitados, sobre o re-
torno letra constitucional tal qual promulgada em
1988 e at sobre o reconhecimento dos municpios
instalados aps a promulgao da EC n 15/1996.
So muitos os pontos de vistas a respeito do
tema, principalmente da criao ou desmembra-
mento de municpios. Alguns estudos apontam
tanto para aspectos positivos, sobremodo ligados
ao bem-estar da populao local, quanto negati-
vos, atrelados distribuio
dos recursos oramentrios
da Unio aos municpios.
Todavia, alguns aspectos
importantes ligados aos pa-
rmetros urbanos so pouco
analisados pelos que se atm
temtica emancipatria.
Destarte, o objetivo deste trabalho discutir so-
bre os parmetros urbanos para o Estudo de Via-
bilidade Municipal (EVM), considerando o pacto
federativo; os projetos de lei e de emenda consti-
tucional que tramitam no Congresso Nacional acer-
ca do tema; e o planejamento territorial. Para tal,
divide-se este trabalho em quatro partes principais.
A primeira tratar de uma breve anlise sobre a
criao de municpios no Brasil, concentrando-se
principalmente na proliferao de novos municpios
no pas a partir da promulgao da Constituio
Federal de 1988 at a redao dada pela EC n
15/1996 ao Pargrafo 4 do Artigo 18 da Carta Mag-
na, analisando dados dos municpios criados, alm
de apresentar alguns estudos e posicionamentos
sobre as emancipaes recentes. Em seguida, se-
ro apresentadas as diversas proposies legislati-
vas advindas do processo de debate sobre o tema
no Congresso Nacional, seja a regulamentao do
pargrafo, o reconhecimento de municpios instala-
dos aps a emenda, ou o retorno ao texto constitu-
cional original. Como terceira parte, sero tratados
os parmetros urbanos para o EVM, buscando dis-
cuti-los luz do planejamento territorial, do pacto
federativo e de defnies legais j consagradas no
Brasil. Por fm, sero tecidas consideraes fnais
sobre o tema discutido.
MUNICPIOS PS-1988: STATUS E
PROLIFERAO DE EMANCIPAES
A criao de municpios no Brasil como forma de
promoo do poder local histrica e est estrita-
mente ligada questo da centralizao ou descen-
O pas assistiu, durante a
dcada de 1990, a proliferao
de municpios, baseados em
legislaes estaduais com
parmetros muitas vezes irrisrios
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 695
tralizao do poder no nvel nacional de governo.
Considerando toda a histria do Brasil desde o
Imprio at Repblica , mesmo no sendo o per-
odo histrico brasileiro em que mais foram criados
e instalados
1
municpios (conforme pode se ver no
Grfco 1), a denominada Constituio Cidad, pro-
mulgada em 5 de outubro de 1988 marco legal da
redemocratizao instituiu um elemento at ento
nunca visto nas demais constituies brasileiras e
tambm de outros pases: o distrito federal e os mu-
nicpios passam a fgurar, juntamente com a Unio
(governo federal) e os estados, como entes da
Federao brasileira. Tal fato novo engendra uma
peculiaridade at ento sem importncia no debate
e na anlise sobre a emancipao de municpios:
eles se tornaram entes federados, autnomos, o
que denota poder para legislar inclusive estabele-
cendo sua prpria lei orgnica
2
(a constituio do
municpio) e gerir seus recursos, dentro dos limi-
tes estabelecidos pelo pacto federativo, expressos
na Carta Magna.
Assim como a Constituio Federal determinou
Unio a atribuio para criao de estados, es-
tabeleceu, em seu texto original, como atribuio
dos estados, a criao, a incorporao, a fuso e o
desmembramento de municpios, realizados por lei
estadual, aps consulta plebiscitria s populaes
envolvidas e observando requisitos estabelecidos
em lei complementar estadual.
3
Destarte, a partir
de 1989, iniciam-se em todo o pas os processos
de criao de municpios baseados nas leis com-
plementares estaduais. Tem-se por esse processo
o total de 1.442 municpios criados pelas assem-
bleias legislativas. Em 1996, entra em vigor a EC n.
15/1996, que altera o texto do Pargrafo 4 do Arti-
go 18, remetendo lei federal a regulamentao do
perodo de consecuo legislativa nas assembleias
legislativas e do EVM, com parmetros mnimos a
serem considerados pelos estados para consecuo
da referida atribuio com relao aos municpios.
Mesmo assim, conforme pode se ver no Cartogra-
ma 1, tem-se, aps 1996, a instalao de vrios no-
vos municpios, oriundos de leis estaduais anteriores
sano da referida emenda constitucional, mas tam-
bm criados por leis posteriores sua vigncia. Como
exemplo da ltima assertiva, tem-se Barrocas (Lei es-
tadual n 7.620/2000), Lus Eduardo Magalhes (Lei
estadual n 7.619/2000), ambos na Bahia, ou Aroeiras
do Itaim (Lei estadual n 5.094/1999), no Piau.
O mais novo municpio brasileiro, Nazria (Lei
estadual n 4.810/1995), no Piau, foi instalado em
2009, aps as eleies municipais de 2008 e de-
pois de mais de 10 anos de embates jurdicos no
Tribunal de Justia do Piau e no Supremo Tribunal
Federal (CRAIDE, 2007)
4
.
Muitos so os motivos apontados como jus-
tifcativa para o processo de criao de munic-
pios. Baracho (2000), citando Bremaeker (1993),
sintetiza em quatro os principais motivos apontados
para a emancipao municipal: a) falta de atendi-
mento s necessidades da populao do distrito a
ser emancipado por parte da prefeitura do munic-
pio de origem; b) existncia de atividade econmica
174
585
509
380
2066
406
1442
0
500
1000
1500
2000
2500
< 1822
Colnia
1822 -| 1888
Imprio
1889 -| 1929
Repblica
Velha
1930 -| 1945
Ditadura
Vargas
1946 -| 1963
Repblica
Populista
1964 -| 1988
Regime
Militar
1989 - 2008
Nova
Repblica*
Grfco 1
Quantidade de municpios instalados por perodo
histrico-poltico brasileiro
Fonte: Adaptado FJP, 2000 e IBGE, 2009.
Nota: Considera-se como marco temporal a promulgao da Constituio Federal de
1988. Contudo, sabe-se que, historicamente, a Nova Repblica tem incio em 1985
com a eleio de Tancredo Neves para presidente.
1
Normalmente, h uma distino entre a data de criao do municpio, referindo-se
data da promulgao da lei estadual que o cria, e a data de sua efetiva instalao, que
coincide com a posse do primeiro prefeito e dos vereadores. Para as anlises aqui de-
senvolvidas, considera-se, preferencialmente, a data de instalao do municpio quando
os dados ofciais sobre o mesmo comeam a ser processados.
2
At a Constituio de 1988, os municpios tinham como lei bsica a Lei Orgnica dos
Municpios, promulgada ou decretada pelos governos estaduais. Ou seja, mesmo sendo
observada a autonomia dos municpios nas constituies republicanas brasileiras an-
teriores, eles estavam estritamente vinculados ao estado, sendo, somente, uma forma
de organizao interna dos estados, dotados de uma autonomia estrita, estipulada e
condicionada pela legislao estadual.
3
O texto original do 4 do Artigo 18 da Constituio de 1988 diz: A criao, a incor-
porao, a fuso e o desmembramento de Municpios preservaro a continuidade e a
unidade histrico-cultural do ambiente urbano, far-se-o por lei estadual, obedecidos os
requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependero de consulta prvia,
mediante plebiscito, s populaes diretamente interessadas (BRASIL, 2008).
4
Por ter sido instalado em 2009, Nazria no est contemplado nas anlises aqui desen-
volvidas, bem como na totalizao de 1.442 municpios criados a partir de 1989.
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
696 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
local em propores considerveis; c) grande exten-
so territorial do municpio de origem; e d) aumento
da populao. Contudo, mais que as necessidades
ou aspiraes das comunidades locais em grande
parte, desassistidas pelos governos dos municpios
de origem, que, quase sempre, investem os recur-
sos nas cidades, desconsiderando as vilas e demais
reas urbanas e rurais , a proliferao de novos mu-
nicpios atende, enormemente, a interesses poltico-
eleitorais de grupos locais, refetidos na atuao dos
deputados estaduais nas assembleias legislativas
(SHIKIDA, 1999). Tal afrmativa se sustenta obser-
vando que, muitas vezes, os prprios requisitos (qua-
se sempre mnimos e inefcazes em seus propsitos)
Cartograma 1
Distribuio espacial dos municpios instalados a partir de 1989 por perodo de instalao
Fonte: Adaptado FJP, 2000 e IBGE, 2009..
estabelecidos nas leis estaduais que regulamenta-
ram o processo de criao, incorporao, fuso e
desmembramento de municpios foram desconsi-
derados, conforme anlise realizada por Carvalho
(2002, p. 550-551) sobre o caso mineiro.
Na realidade o que se observa com o passar
dos anos um aumento da liberalidade le-
gal, com uma diminuio dos patamares dos
requisitos legais, demonstrando uma preva-
lncia dos critrios polticos sobre critrios
tcnicos [...]. Relembre-se que a avaliao
tcnica geralmente feita por um rgo da
administrao estadual, sem poder de deci-
so, o que acaba acontecendo depois de tr-
mites polticos, realizados nas Assembleias
Legislativas que, via de regra, contrariam os
pareceres tcnicos.
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 697
Percebe-se que h uma fragilidade poltico-ins-
titucional considervel nos 1.442 mais novos entes
federados brasileiros que deveriam ser autnomos
dos demais nveis de governo, conforme princpio
constitucional ao se considerar suas informaes
socioterritoriais e oramentrias. Analisando-se as
informaes dispostas nas Tabelas 1 a 5, pode-se
ter um breve arrazoado sobre a condio em que
foram instalados e em que se encontram os novos
municpios.
A partir da Tabela 1, apreende-se que 95,35%
dos municpios analisados possuam populao to-
tal inferior a 20 mil habitantes no momento de sua
instalao, segundo os censos e contagens da po-
pulao mais prximos de seus anos de instalao.
Ou seja, quase a totalidade dos novos municpios
instalados a partir de 1989 possua populao que
os caracterizava como pequenos. O perodo em
que ocorre a criao do maior nmero de munic-
pios com mais de 20 mil habitantes de 1989 a
1991. Isso demonstra uma provvel demanda reti-
da no regime militar. Outra informao que se pode
aferir a partir do primeiro conjunto de informaes
da Tabela 1 que o perodo intercensitrio (consi-
Tabela 1
Municpios instalados a partir de 1989, segundo perodos de instalao por faixas de populao total e
porcentagem de populao urbana dos censos e contagens de populao imediatamente posteriores ao
ano de instalao
F
a
i
x
a
Instalao 1989 - 1991 1992 - 1996 1997 - 2000 2001 - 2008
Total
Censo 1991 1996 2000 2007
N. De Municpios Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %
P
o
p
.

T
o
t
a
l
1 -| 20.000 339 91,87% 465 96,27% 517 97,00% 54 94,74% 1.375 95,35%
20.000 -| 50.000 26 7,05% 13 2,69% 10 1,88% 2 3,51% 51 3,54%
50.000 -| 100.000 3 0,81% 2 0,41% 5 0,94% 0 0,00% 10 0,69%
100.000 ou mais 1 0,27% 3 0,62% 1 0,19% 1 1,75% 6 0,42%
Total 369 100% 483 100% 533 100% 57 100% 1.442 100%
%

U
r
b
a
n
a
0% -| 25% 127 34,42% 156 32,30% 162 30,39% 26 45,61% 471 32,66%
25% -| 50% 141 38,21% 163 33,75% 215 40,34% 19 33,33% 538 37,31%
50% -| 75% 73 19,78% 109 22,57% 97 18,20% 10 17,54% 289 20,04%
75% - 100% 28 7,59% 55 11,39% 59 11,07% 2 3,51% 144 9,99%
Total 369 100% 483 100% 533 100% 57 100% 1.442 100%
P
o
p
.

T
o
t
a
l
1 -| 20.000 85 25,07% 151 32,47% 144 27,85% 10 18,52% 390 28,36%
20.000 -| 50.000 12 46,15% 8 61,54% 6 60,00% 2 100% 28 54,90%
50.000 -| 100.000 3 100% 2 100% 5 100% 0 0,00% 10 100%
100.000 ou mais 1 100% 3 100% 1 100% 0 0,00% 5 83,33%
Total 101 27,37% 164 33,95% 156 29,27% 12 21,05% 433 30,03%
Fonte: Adaptado de IBGE, 2009 e IPEA, 2009.
derando censos e contagens de populao) com o
maior nmero de municpios instalados de 1997
a 2000 (perfazendo 36,96% do total analisado),
apontando para aquilo que motivou a promulgao
da EC n. 15/1996. plausvel considerar que, se
a referida emenda constitucional no fosse promul-
gada, a tendncia seria o aumento substancial na
instalao de novos municpios no perodo de 2001
a 2008. Tambm foi esse o perodo em que ocor-
reu o maior nmero de instalaes de municpios
com menos de 20 mil habitantes, totalizando 517
(97,00% do total do perodo).
Considerando as faixas de porcentagem de po-
pulao urbana, verifca-se que a maioria absoluta
(69,97% dos municpios) detinha populao urbana
inferior a 50% da total, o que demonstra que uma
parcela considervel dos novos municpios era
expressamente rural no momento da instalao.
Distribuindo-se os municpios com populao urba-
na igual ou superior a 50% da total pelas faixas de
populao total no momento da instalao dos mu-
nicpios (ltimo conjunto de informaes dispostas
na Tabela 1), verifca-se que a totalidade de mu-
nicpios com mais de 50 mil habitantes instalados
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
698 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
se enquadrava nesse critrio. Tambm que uma
porcentagem considervel da faixa imediatamente
anterior (igual ou superior a 20 at menos de 50
mil habitantes) tambm dispunha de tal parmetro,
somando 54,90% do total analisado.
Por sua vez, considerando as Tabelas 2 e 3,
percebem-se relaes interessantes entre as taxas
mdias de crescimento demogrfco anual das po-
pulaes total e urbana entre o ano de instalao
dos municpios e 2007. A Tabela 2 mostra que a
quantidade de municpios com taxa mdia de cres-
cimento anual da populao total negativa (perda
de populao) maior que a de populao urbana,
numa proporo de pouco mais de sete para um.
Essas quantidades vo tender ao equilbrio (qua-
se um para um) somente na faixa de zero a cinco
pontos percentuais. Acima disso, as propores se
invertem (mais de cinco para um na faixa igual ou
superior a cinco at menos de dez pontos percentu-
ais e de mais de nove para um na igual ou superior
a dez). Vale destacar que a maior taxa mdia de
crescimento anual da populao total foi de Ananin-
Tabela 2
Municpios instalados a partir de 1989, segundo faixas das taxas mdias de crescimento demogrfco anual
das populaes total e urbana do ano de instalao a 2007 por faixas de populao total da contagem da
populao de 2007
F
a
i
x
a
Crescimento < 0% 0% -| 5% 5% -| 10% 10% N/A Total
Populao* T U T U T U T U T U T U
P
o
p
.

T
o
t
a
l
1 -| 20.000 410 58 790 634 61 364 17 221 54 55 1.332 1.332
20.000 -| 50.000 8 1 60 32 9 18 9 35 2 2 88 88
50.000 -| 100.000 0 0 7 5 3 3 2 4 0 0 12 12
100.000 ou mais 0 0 6 4 2 3 1 2 1 1 10 10
Total 418 59 863 675 75 388 29 262 57 58 1.442 1.442
Fonte: Adaptado de IBGE, 2009 e IPEA, 2009.
* Onde, T = total; U = urbana.
Tabela 3
Municpios instalados a partir de 1989, segundo as relaes entre as taxas de crescimento das populaes total
e urbana do ano de instalao a 2007 por faixas de populao total da contagem da populao de 2007
F
a
i
x
a
Populao* T U T U T U T U T U
Total
T U T U
Total
Crescimento (-) (-) (-) (+) (+) (-) (+) (+) N/A (+)x (+)<2x (+)x (+)2x
P
o
p
.

T
o
t
a
l
1 -| 20.000 43 0 366 0 15 0 853 0 55 0 1.332 233 620 853
20.000 -| 50.000 0 0 8 0 1 0 77 0 2 0 88 33 44 77
50.000 -| 100.000 0 0 0 0 0 0 12 0 0 0 12 9 3 12
100.000 ou mais 0 0 0 0 0 0 9 0 1 0 10 7 2 9
Total 43 374 16 951 58 1.442 282 669 951
Fonte: Adaptado de IBGE, 2009 e IPEA, 2009.
* Onde, T = total; U = urbana.
deua, no Par (com 30,63%), enquanto a referen-
te populao urbana foi de 153,05%, obtida por
Campo Magro, no Paran. Ou seja, pode-se aferir
que a parcela de populao urbana cresce a uma
taxa maior que a da total.
Na tentativa de clarifcar essa informao, a
Tabela 3 considera a relao entre as taxas de
crescimento das populaes total e urbana. Do
universo analisado, extraem-se dois agrupamen-
tos com quantidades mais expressivas de munic-
pios. O primeiro o que apresenta taxa mdia de
crescimento anual da populao total negativa e
de populao urbana positiva, somando 374 muni-
cpios (pouco menos de 26% do total), quase que
completamente dispostos na faixa de menos de 20
mil habitantes. O segundo agrupamento o que
apresenta ambas as taxas com valores percentuais
positivos (perfazendo quase 66% do total de muni-
cpios), tambm quase todos com menos de 20 mil
habitantes. Depurando-se as informaes desse
segundo agrupamento, pode-se observar na Tabe-
la 3 que, dos 951 municpios, 669 possuem a taxa
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 699
mdia de crescimento da populao urbana maior
duas vezes ou mais em relao da populao to-
tal. Ou seja, esses municpios tiveram crescimento
das populaes totais e urbanas, sendo que as l-
timas a uma taxa maior que as primeiras. Tal infor-
mao desbanca o aspecto positivo apontado por
Noronha (1996) de que a criao de municpios
diminuiria o xodo rural. O que se abstrai que
uma parcela considervel dos novos municpios
continua com um processo de esvaziamento do
campo e de concentrao urbana da populao e
que outra, alm disso, ainda perde habitantes para
outros municpios. Contudo, h de se sopesar as
anlises realizadas por Veiga (2003) acerca das
fragilidades das estatsticas de populao urbana
no Brasil, o que pode revelar uma dimenso rural
ainda maior para o universo aqui analisado. Isso
no diminui a importncia do fato de que a popu-
lao tende a se concentrar no que legalmente
defnido como urbano.
Tabela 4
Municpios instalados a partir de 1989, segundo faixas de mdia da porcentagem de participao das
transferncias correntes lquidas sobre as receitas oramentrias de 2005 a 2007 por faixas de populao
total da contagem da populao de 2007
Faixa de populao
total
Faixa de Mdia % TCL* (2005 a 2007)
Sem Informao Total
0% -| 35% 35% -| 70% 70% -| 100%
Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %
1 -| 20.000 2 66,67% 31 79,49% 1.153 93,36% 146 88,48% 1.332 92,37%
20.000 -| 50.000 1 33,33% 4 10,26% 67 5,43% 16 9,70% 88 6,10%
50.000 -| 100.000 0 0,00% 2 5,13% 8 0,65% 2 1,21% 12 0,83%
100.000 ou mais 0 0,00% 2 5,13% 7 0,57% 1 0,61% 10 0,69%
Total 3 100,00% 39 100,00% 1.235 100,00% 165 100,00% 1.442 100,00%
Fonte: Adaptado de IBGE, 2009 e BRASIL, 2009b.
* Onde, TCL = Transferncias Correntes Lquidas (TC menos Dbitos Correntes).
Levando-se em conta, por sua vez, as informa-
es das receitas oramentrias dos municpios
analisados (vide Tabelas 4 e 5), pode-se notar a
dependncia que apresentam com relao, so-
bretudo, Unio. Considerando a estrutura de
arrecadao tributria nacional ainda expres-
samente centralizada pela Unio e a posio
mais inferior em que os municpios se colocariam
nessa estrutura, teoricamente se pode dizer que
a arrecadao municipal deveria representar,
pelo menos, um tero de suas receitas oramen-
trias, pois o restante estaria a cargo das transfe-
rncias dos demais nveis federativos superiores
(Unio e Estado). Mas, verificando-se a Tabela 4
(que trata da porcentagem de participao mdia
das transferncias correntes lquidas j des-
considerando os dbitos nas receitas correntes
de 2005, 2006 e 2007), observa-se que somente
uma parcela nfima dos municpios (42 ou 0,03%
do total de municpios com informao que
Tabela 5
Municpios instalados a partir de 1989, segundo faixas de mdia da porcentagem de participao do Fundo
de Participao dos Municpios sobre as receitas oramentrias de 2005 a 2007 por faixa de populao total
da contagem da populao de 2007
Faixa de populao
total
Faixa de Mdia % FPML* (2005 a 2007)
Sem Informao Total
0% -| 35% 35% -| 70% 70% -| 80%
Abs. % Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %
1 -| 20.000 303 78,91% 875 98,87% 8 100,00% 146 88,48% 1.332 92,37%
20.000 -| 50.000 64 16,67% 8 0,90% 0 0,00% 16 9,70% 88 6,10%
50.000 -| 100.000 10 2,60% 0 0,00% 0 0,00% 2 1,21% 12 0,83%
100.000 ou mais 7 1,82% 2 0,23% 0 0,00% 1 0,61% 10 0,69%
Total 384 100,00% 885 100,00% 8 100,00% 165 100,00% 1.442 100,00%
Fonte: Adaptado de IBGE, 2009 e BRASIL, 2009b.
* Onde, FPML = Fundo de Participao dos Municpios Lquido (FPM menos Dbito do Fundeb).
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
700 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
de 1.277) garantia que as transferncias federa-
tivas fossem prximas ou inferiores a dois teros
de suas receitas oramentrias. Ou seja, deti-
nham, minimamente, uma autonomia oramen-
tria com relao aos demais entes federativos.
A maioria absoluta, consequentemente, apresen-
tou participao superior a 70,00% (mais de dois
teros) das transferncias correntes lquidas em
suas receitas oramentrias, sendo que a me-
diana (valor com maior frequncia) do universo
analisado calculada em 88,00%. Quer dizer, h
uma dependncia visvel desses municpios com
relao Unio e aos estados. E tal dependncia
, em grande medida, vinculada s transfern-
cias da Unio. Tal concluso pode ser aferida a
partir das informaes oferecidas pela Tabela 5,
que trata da participao das receitas lquidas (j
desconsiderando os dbitos relativos formao
do Fundo para o Desenvolvimento da Educao
Bsica Fundeb) oriundas do Fundo de Partici-
pao dos Municpios (FPM). Nota-se que 903
municpios (70,71% do total com informao) ti-
nham o FPM como principal componente de suas
receitas oramentrias, sendo igual ou superior
a 35,00% (mais que um tero). A mediana cal-
culada para esse quesito foi de 41,62% (mais de
dois quintos), demonstrando a dependncia real
da grande maioria desses municpios para com
a Unio e, especialmente, com relao ao FPM.
S essa ltima anlise j bastaria para justifcar
a promulgao da EC n 15/1996, mesmo sem
ponderar que, quanto maior a quantidade de mu-
nicpios, menor a cota de receita individual de
FPM para cada um, diminuindo drasticamente as
receitas oramentrias daqueles municpios que
tm o FPM como seu principal componente.
No obstante, j completados quase 13 anos
da promulgao da EC n. 15/1996, suas deter-
minaes legais continuam inconclusas. Haja vis-
ta que no h legislao federal que regulamente
o Estudo de Viabilidade Municipal, nem o perodo
para tramitao legislativa nas assembleias das
propostas de criao, incorporao, fuso e des-
membramentos de municpios, mesmo havendo
inmeros projetos de lei e propostas de emenda
constitucional tramitando no Congresso Nacional,
os quais sero analisados a seguir.
ANLISE SOBRE OS PROJETOS
LEGISLATIVOS QUE TRAMITAM NO
CONGRESSO
Aps levantamento realizado por meio das fer-
ramentas de pesquisa disponveis nos stios da
Cmara dos Deputados e do Senado Federal, foi
possvel localizar, at 20 de maio de 2009, um total
de 37 projetos legislativos para regulamentao ou
alterao da redao dada pela EC n 15/1996 ao
Pargrafo 4 do Artigo 18 da Constituio Federal
de 1988.
Como visualizado na Tabela 6, esses projetos
legislativos podem ser sintetizados em trs gran-
des grupos. O primeiro diz respeito, praticamente,
s propostas de emenda Constituio (PEC) que
buscam alterar a redao dada ao referido par-
grafo, retornando aos estados a regulamentao
do EVM e do perodo. Entre os autores dessas pro-
postas, observa-se que, pelo menos trs so parla-
mentares de estados que tiveram aumento relativo
considervel na quantidade de municpios a partir
de 1989, sendo Rio Grande do Sul (com 50,81%
de municpios a mais), Rondnia (com 65,38% de
aumento) e Tocantins (com 95,68%). Exceo seja
feita s PEC apresentadas por parlamentares de
Pernambuco, que acresceu em municpios somen-
te 9,24%, o que demonstra, talvez, o interesse des-
ses polticos em fomentar o processo de criao de
novos municpios neste estado.
Excetua-se somente a PEC n. 101/2007, que
prope a alterao do texto constitucional para a
incluso na Constituio do estabelecimento do pe-
rodo de tramitao legislativa nas assembleias e
a determinao de que o EVM seja regulamentado
por lei federal ordinria
5
.
5
A interpretao da redao da EC n. 15/1996 sobre a regulamentao do perodo
de tramitao legislativa e do EVM, se ser o primeiro regulamentado em lei federal
complementar e o segundo em lei federal ordinria, ou se ambos estaro numa
mesma lei federal complementar, uma discusso recorrente nas justifcativas de
propostas legislativas e nos votos dos relatores. Isso demonstra que no h um
consenso sobre a questo.
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 701
Tabela 6
Projetos legislativos que tramitam no Congresso Nacional acerca da criao, da incorporao, da fuso e
do desmembramento de municpios
Projeto
Legislativo*
Autor Partido / UF
Temas
A B C D E F G H
PEC 013/2003 Sen. Srgio Zambiasi PTB / RS
PEC 052/2003 Dep. Ribamar Alves PSB / MA
PEC 056/2007 Dep. Vicentinho Alves PR / TO
PEC 057/2007 Dep. Gonzaga Patriota PSB / PE
PEC 070/2007a Dep. Anselmo de Jesus PT / RO
PEC 084/2007 Dep. Gonzaga Patriota PSB / PE
PEC 093/2007 Dep. Gonzaga Patriota PSB / PE
PEC 100/2007 Dep. Raul Henry PMDB / PE
PEC 101/2007b Dep. Raul Henry PMDB / PE
PEC 495/2006c Sen. Luiz Otvio PMDB / PA
PL 1121/2007 Dep. Marcelo Melo PMDB / GO
PL 1846/2007 Dep. Gonzaga Patriota PSB / PE
PL 3911/2000 Dep. Iris Simes PTB / PR
PLP 006/2003 Dep. Wilson Santos PSDB / MT
PLP 021/1999d Dep. Pompeo de Mattos PDT / RS
PLP 039/1999e Dep. Pompeo de Mattos PDT / RS
PLP 041/2003f Sen. Chico Sartori PSDB / RO
PLP 042/2007e Dep. Marcelo Melo PMDB / GO
PLP 078/2003e Dep. Rogrio Silva PPS/MT
PLP 080/2007e Dep. Laurez Moreira PSB / TO
PLP 087/1999e Dep. Waldemar da C. Neto PL / SP
PLP 117/2007 Dep. Maurcio Rands PT / PE
PLP 130/1996 Dep. Edinho Arajo PMDB / SP
PLP 138/1996e Dep. Coriolano Sales PDT / BA
PLP 151/1997e Dep. Nicias Ribeiro PSDB / PA
PLP 170/2000 Dep. Iris Simes PTB / PR
PLP 227/2001e Dep. Jovair Arantes PSDB / GO
PLP 248/2007e Dep. Homero Pereira PR / MT
PLP 273/2001 Dep. Wilson Santos PSDB / MT
PLP 285/2008e Dep. Carlos Brando PSDB / MA
PLP 286/2005e Dep. Eduardo Valverde PT / RO
PLP 293/2008e Dep. Vital do Rgo Filho PMDB / PB
PLP 405/2008e Dep. Lelo Coimbra PMDB / ES
PLP 416/2008g Sen. Mozarildo Cavalcanti PFL / RR
PLS 060/2008 Sen. Flexa Ribeiro PSDB / PA
PLS 096/2008 Sen. Sib Machado PT / AC
PLS 503/2003h Sen.Sib Machado PT / AC
A Regulamenta o EVM;
B Regulamenta o perodo de tramitao;
C Estabelece critrios mnimos para novos municpios;
D Remete regulamentao a lei estadual;
E Altera o 4 do Artigo 18;
F Retorna ao texto original do 4 do Artigo 18;
G Confrma municpios criados e/ou instalados aps 1996;
H Outras deliberaes.
* Onde, PEC = Proposta de Emenda Constituio; PL = Projeto de Lei Ordinria; PLP = Projeto
de Lei Complementar; e PLS = Projeto de Lei do Senado.
a
Apensada PEC 56/2007;
b
Apensada PEC 70/2007;
c
Oriunda da PEC 12/2004;
d
Apensado ao PLP 151/1997;
e
Apensado ao PLP 130/1996;
f
Oriundo do PLS 184/2002;
g
Oriundo do PLS 98/2002;
h
No se teve acesso ao contedo da proposta.
Legenda dos temas:
Fonte: Adaptado de BRASIL, 2009a; BRASIL, 2009c.
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
702 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
Percebe-se que boa parte desses projetos
encontra-se apensado ao PLP n. 130/1996, que
prope regulamentar o perodo de tramitao e
o EVM. As demais PEC podem ser agrupadas
com alguns projetos de lei complementar que
procuram salvaguardar os
municpios criados e/ou ins-
talados aps a promulgao
da EC n. 15/1996.
O terceiro grande grupo
seria o dos projetos de lei
complementar e de lei or-
dinria que regulamentam o perodo e o EVM,
segundo a redao da EC n. 15/1996. Entre os
projetos de lei complementar ou ordinria que
propem a regulamentao do EVM, existem
alguns que distinguem esse estudo de critrios
mnimos para novos municpios. Todavia, mesmo
esses, quando tratam de critrios mnimos para a
criao de municpios, propem, de maneira ge-
ral, parmetros vinculados populao total,
urbana, ao nmero de eleitores, arrecadao
tributria e a aspectos concretos relacionados ao
ncleo urbano a ser sede, tais como prestao
de servios de educao e sade mnimos po-
pulao, nmero de edifcaes e a previso de
imveis para instalao da prefeitura e da Cma-
ra de Vereadores. Dos 12 projetos que estabele-
cem algum tipo de critrio mnimo para criao de
municpio, sete criam parmetros regionalizados
para populao total e nmero de edifcaes,
prdios, casas, residncias ou habitaes. Con-
tudo, essa regionalizao sempre prope quan-
tidades crescentes partindo das regies Norte,
Centro-Oeste e seguindo para Nordeste, Sul e
Sudeste. Os valores de populao total vo de
trs mil a cinco mil habitantes para novos munic-
pios no Norte e de 10 mil a 15 mil para o Sudes-
te. No caso de nmero de edifcaes, prdios,
casas, residncias ou habitaes (que devem
ser interpretadas com suas distines bsicas),
os valores vo de 100 prdios a 250 edifcaes
para o Norte e de 500 a 750 edifcaes para o
Sudeste. Somente o PLP n. 138/1996 faz uma
regionalizao para populao urbana, propondo
mil habitantes para o Norte e trs mil para o Sul
e Sudeste.
Contudo, cabe uma indagao: ser que um
municpio com populao total de cinco mil habi-
tantes, 250 edifcaes na cidade e com mil habi-
tantes urbanos na regio Norte possui realmente
condies para existir enquanto ente federativo?
Um municpio com essa po-
pulao total e nmero de
edifcaes no Sudeste pro-
vavelmente apresente con-
dies mais favorveis para
sua manuteno, mesmo
assim com srias restries.
Para se evitar essas distores, faz-se ne-
cessrio um debate que procure aprofundar a
importncia dos parmetros mnimos a serem
considerados pelo EVM para consecuo dos
procedimentos, principalmente, de criao de mu-
nicpios. Dentro desses parmetros, destacam-se
os relacionados rea urbana, sobremodo a que
se prope para sede municipal, ou cidade, con-
forme ser analisado a seguir.
ELEMENTOS PARA O DEBATE ACERCA DOS
PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO
DE VIABILIDADE MUNICIPAL
Antes de se iniciar o debate sobre parmetros
urbanos no EVM para criao de municpios, al-
gumas consideraes devem ser realizadas.
A primeira diz respeito receita tributria mu-
nicipal. Como se pode identificar na Constituio
Federal de 1988, os impostos sob competncia
municipal so sobre propriedade predial e ter-
ritorial urbana (IPTU); sobre transmisso inter
vivos (ITBI) e sobre servios de qualquer natu-
reza (ISS ou ISQN). Esses impostos tm rela-
o quase total com a rea urbana. Sobremodo
o IPTU, que tem sua arrecadao limitada pelas
fronteiras urbanas. Isso faz com que as reas ur-
banas ganhem importncia para a manuteno
mnima da autonomia do municpio enquanto
ente federativo.
Tambm h de se sopesar que, historicamen-
te, o poder local no Brasil est vinculado rea
urbana, principalmente, cidade. A Constituio
do Imprio de 1824 estabelece claramente que
as cmaras tinham como local de atuao as
Faz-se necessrio um debate que
procure aprofundar a importncia
dos parmetros mnimos a serem
considerados pelo EVM
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 703
cidades e vilas estabelecidas na poca
6
. O Decreto-
Lei n 311, de 2 de maro de 1938 (BRASIL, 1938),
que [...] dispe sobre a diviso territorial do pas e
d outras providncias [...], em vigor at a atualidade
(servindo inclusive como parmetro para o IBGE, por
exemplo), consagrou a cidade
como sede do poder municipal,
ao estabelecer essa categoria
para a rea urbana do distrito
sede do municpio
7
. Destarte,
ao se debaterem parmetros
urbanos no EVM para criao
de municpios, tem-se, em ver-
dade, um debate sobre os parmetros mnimos a se-
rem considerados para uma cidade.
Ressalte-se a distino estabelecida por Ro-
drigues (2007), que prope o termo cidade como
defnio, algo delimitvel e mensurvel, esfera da
ao poltica; e urbano enquanto conceito, referin-
do-se [...] ao processo de industrializao/urbani-
zao, um modo de vida que atinge praticamente
toda a sociedade (Ibid., p. 79). O dicionrio Micha-
elis (2009) determina assim o termo defnio: [...]
Proposio que expe com clareza e exatido os
caracteres genricos e diferenciais de uma coisa
[...]. Como conceito coloca: [...] Aquilo que o esp-
rito concebe ou entende; idia; noo [...]. Assim,
pondera-se que a defnio de cidade em vigor no
Brasil adequada, sendo, mesmo estabelecida em
1938, mais atual do que nunca, pois delimita de ma-
neira clara e inconteste sua utilizao. No entanto,
Veiga (2003) tece duras crticas sobre a defnio
legal vigente no pas, sendo denominada pelo autor
como entulho getulista e aberrao. Mas, como
se percebe, uma defnio acompanhada de pa-
rmetros (caracteres genricos e diferenciais) que
a defnem e mensuram. Da, em vez de se criticar
uma defnio sedimentada na legislao brasileira,
o que deve ser debatido so, exatamente, os par-
metros mnimos no Estudo de Viabilidade Munici-
pal para que se analise a concentrao de urbano
necessria para determinar uma rea urbana como
cidade. Ou seja, como sede do poder pblico de um
municpio a ser criado.
A legislao brasileira oferece algumas possibili-
dades. O prprio DL n. 311/1938, em seu Artigo 12,
determinou que nenhuma cidade existiria com me-
nos de 200 moradias. Esse
parmetro acabou sendo uti-
lizado na Lei Complementar
n. 01, de 9 de novembro de
1967 (BRASIL, 1967), que
estabelecia os requisitos m-
nimos para criao de muni-
cpios no perodo de vigor da
Constituio Federal de 1967.
Art. 2. Nenhum Municpio ser criado sem a
verifcao da existncia, na respectiva rea
territorial, dos seguintes requisitos:
I - populao estimada, superior a 10.000
(dez mil) habitantes ou no inferior a 5 (cinco)
milsimos da existente no Estado;
II - eleitorado no inferior a 10% (dez por cen-
to) da populao;
III - centro urbano j constitudo, com n-
mero de casas superior a 200 (duzentas);
IV - arrecadao, no ltimo exerccio, de 5
(cinco) milsimos da receita estadual de im-
postos.
1. No ser permitida a criaro de Munic-
pio, desde que esta medida importe, para o
Municpio ou Municpios de origem, na perda
dos requisitos exigidos nesta Lei. [...] (grifo
nosso).
Alm dos critrios mnimos supracitados, ou-
tra exigncia que a LC n. 01/1967 estabelecia
era o plebiscito populao da rea a se eman-
cipar. Como se verifca, a referida lei mencionava
um centro urbano j constitudo, estabelecen-
do somente o nmero mnimo de casas do DL n.
311/1938, no reconhecendo, ainda, a importncia
dos parmetros urbanos para a criao de munic-
pios. Mas h de se sublinhar que, poca, os mu-
nicpios no eram considerados entes federativos,
estando vinculados aos estados, inclusive sendo,
em alguns casos, de sua interveno direta, como
A legislao brasileira oferece
algumas possibilidades. O prprio
DL n. 311/1938, em seu Artigo 12,
determinou que nenhuma cidade
existiria com menos de 200 moradias
6
Art. 167. Em todas as Cidades, e Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro
se criarem haver Camaras, s quais compete o Governo econmico, e municipal das
mesmas Cidades, e Villas (BRASIL, 2008).
7
Art. 3. A sede do municpio tem a categoria de cidade e lhe d o nome. Art. 4 O
distrito se designar pelo nome da respectiva sede, a qual, enquanto no for erigida em
cidade, ter a categoria de vila. Pargrafo nico. No mesmo distrito no haver mais de
uma vila (BRASIL, 1938).
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
704 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009
na nomeao por parte do governador, conforme
disposto nas alneas do Pargrafo 1 do Artigo 16
da Constituio Federal de 1967 (BRASIL, 2008):
Art. 16. [...]
1. Sero nomeados pelo Governador, com
prvia aprovao:
a) da Assemblia Legislativa, os Prefeitos
das Capitais dos Estados e dos Municpios
considerados estncias hidrominerais em lei
estadual;
b) do Presidente da Repblica, os Prefeitos
dos Municpios declarados de interesse da
segurana nacional, por lei de iniciativa do
Poder Executivo.
A Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (BRA-
SIL, 1966), sobre o Sistema Tributrio Nacional,
estabelece alguns requisitos mnimos da existncia
de melhoramentos para que uma determinada rea
seja defnida como urbana para efeitos de cobrana
do IPTU. So os seguintes requisitos:
Art. 32. [...]
1. Para efeitos deste imposto [IPTU], en-
tende-se como zona urbana a defnida em lei
municipal; observado o requisito mnimo da
existncia de melhoramentos indicados em
pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes,
construdos ou mantidos pelo Poder Pblico:
I meio-fo ou calamento, com canalizao
de guas pluviais;
II abastecimento de gua;
III sistema de esgotos sanitrios;
IV rede de iluminao pblica, com ou sem
posteamento para distribuio domiciliar;
V escola primria ou posto de sade a uma
distncia mxima de 3 (trs) quilmetros do
imvel considerado (BRASIL, 1966).
Dois desses elementos devem existir para a
determinao de um imvel em rea urbana, sen-
do cabvel a cobrana de IPTU. Quer dizer, esses
requisitos so os mnimos previsveis para os limi-
tes de uma rea urbana. Necessariamente, esses
requisitos existem numa rea urbana que pretende
ser uma cidade, sendo muito limitados para somen-
te t-los como parmetros mnimos, sem a adio
de outros. Contudo, so elementos que podem auxi-
liar no debate de parmetros urbanos para o EVM.
Jos Eli da Veiga (2003) menciona a classifca-
o de regies utilizada pela Organizao para Co-
operao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
baseada na densidade populacional da unidade lo-
cal rural, quando inferior a 150 habitantes por quil-
metro quadrado
8
classifcando as regies como:
Essencialmente urbanas (EU), se a porcen-
tagem de populao das unidades rurais for
inferior 15%
Intermediria (IN), se a porcentagem da
populao das unidade locais rurais for entre
15% e 50%
Essencialmente rurais (ER), se a porcenta-
gem da populao das unidades locais rurais
for superior a 50% (OCDE, 2009, p. 3 tra-
duo nossa)
9
.
Para suplementar o critrio proposto pela clas-
sifcao da OCDE, ainda considera o tamanho do
centro urbano, elevando para IN as regies ER com
centros urbanos com populao superior a 200 mil
habitantes; e para EU as regies IN com centros
urbanos com populao superior a 500 mil habitan-
tes. Para ambos os casos, os centros urbanos de-
vem representar 25% da populao regional.
Contudo, a densidade demogrfca, por si s,
no um parmetro consistente o bastante para
delimitar-se uma rea como urbana, quanto mais
para defni-la como cidade, sede do poder muni-
cipal. Mesmo porque a legislao brasileira deter-
mina que uma lei municipal que estabelece os
limites das reas urbanas municipais, o que pode
infuir na densidade demogrfca, que nada mais
que uma relao entre o nmero de habitantes e
um determinado territrio.
Dessa maneira, pode-se ponderar que, para
a determinao de parmetros urbanos, elemen-
tos diversos devem ser levantados, associados
e relativizados para que o EVM possa refletir
realmente o estabelecimento, minimamente, de
uma rea urbana definida como cidade, sede do
poder de um ente federativo.
8
Excetuando-se Japo e Coreia do Sul que, nacionalmente, j possuem esta den-
sidade demogrfca. Para ambos os pases considerada a densidade de 300 hab/
km (ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMI-
CO, 2009).
9
Essentiellement urbaines (EU), si le pourcentage de la population des units lo-
cales rurales est infrieur 15% ; Intermdiaire (IN), si le pourcentage de la
population des units locales rurales est entre 15% et 50% ; Essentiellement
rurales (ER), si le pourcentage de la population des units locales rurales est
suprieur 50% (ORGANIZAO PARA COOPERAO E DESENVOLVIMENTO
ECONMICO, 2009, p. 3).
NATHAN BELCAVELLO DE OLIVEIRA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.693-706, out./dez. 2009 705
CONSIDERAES FINAIS
Procurou-se demonstrar como os parmetros (ou
sua falta, ou o seu desrespeito) utilizados no pas
para a criao de municpios, principalmente a par-
tir de 1989, quando passam a
ser entes federativos, deram
origem, na verdade, a admi-
nistraes que dependem,
necessariamente, das demais
esferas de poder (sobremodo
a Unio) para continuar exis-
tindo. E como a existncia de
um municpio est umbilicalmente ligada rea ur-
bana, em especial ao espao urbano defnido como
cidade, locus da existncia do poder municipal, mes-
mo que no limitado por suas fronteiras, uma vez
que o municpio tambm contempla a rea rural.
Assim, considera-se, mesmo que preliminarmen-
te, que os parmetros urbanos para o EVM devem
ter em conta aspectos relacionados populao
urbana e sua relao percentual com a populao
total do municpio a ser criado; densidade demo-
grfca urbana; aos elementos fsicos constitutivos
do espao intraurbano; e aos servios e equipa-
mentos urbanos de uso coletivo oferecidos. Esses
aspectos devem, necessariamente, ser ponderados
conjuntamente para a determinao da viabilidade
da rea urbana que se constituir como cidade do
municpio a ser criado. Isso principalmente devido
importncia tributria que o espao intraurbano
tem sobre as receitas auferidas pelo poder munici-
pal. Todavia, ainda necessrio o aprofundamento
analtico para que se possa propor com detalhe os
parmetros urbanos para o EVM, sendo temerria
e precoce qualquer proposta a ser feita aqui. Enfa-
tiza-se que a pretenso desse artigo era a apresen-
tao de elementos analticos para que o debate
acerca da temtica possa auxiliar esse autor e os
leitores na propositura de parmetros urbanos que
determinem com segurana a criao de munic-
pios que atendam ao princpio constitucional de au-
tonomia entre os entes federados.
Por fm, colocam-se algumas questes a mais
sobre a temtica. Ser possvel manter como ente
federado municpios que no possuem condies
efetivas (que passam, obrigatoriamente, pela cida-
de) de existir? Ser possvel continuar propondo
projetos legislativos que considerem 200 casas no
ncleo urbano ou populao total de cinco mil ha-
bitantes na regio Norte como parmetros mnimos
aceitveis para um novo municpio? Est se discu-
tindo a criao de municpios
como entes federados, ou se
querendo solucionar um pro-
blema local, repassando-o
para a Unio? Por que no se
pensar numa legislao que
obrigue as administraes
municipais a investirem em todo territrio municipal
e no somente nas cidades? E o caso das regies
metropolitanas? No estaria lanado o desafo de
entend-las enquanto ente federativo, no devendo
existir mais os municpios que a compem?
Espera-se que os elementos analticos aqui
dispostos e as indagaes sirvam para um debate
profcuo desse tema e que ele seja tratado com a
seriedade que merece.
REFERNCIAS
ANDRADE, Manuel Correia de; ANDRADE, Sandra Maria
Correia de. A Federao Brasileira: uma anlise geopoltica e
geo-social. So Paulo: Contexto, 1999.
BARACHO, Maria Amarante Pastor. Impactos da emancipao
no ICMS dos municpios. Revista do Legislativo. Belo
Horizonte, n. 28, abr./set. 2000. Disponvel em: <http://www.
almg.gov.br/RevistaLegis/Revista28/impactos.pdf>. Acesso em:
5 maio 2009.
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Para a determinao de
parmetros urbanos, elementos
diversos devem ser levantados,
associados e relativizados para
que o EVM
DISCUTINDO PARMETROS URBANOS PARA O ESTUDO DE VIABILIDADE MUNICIPAL
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009 707
A
Mestranda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia (UnB); gradua-
da em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Estadual de Gois (UEG); integrante
do grupo de pesquisa Dimenses Morfolgicas do Processo de Urbanizao (Dimpu).
dias_ludmila@hotmail.com.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Operaes urbanas a produo
e o controle do espao pblico
em diferentes escalas
Ludmila Dias Fernandes
A
Resumo
O estudo intenciona explorar um tema que vem sendo atual-
mente bastante discutido: a aplicao do instrumento de transfor-
mao da cidade, a Operao Urbana Consorciada e os resultados
urbansticos, sociais e fnanceiros alcanados pela parceria entre
o poder pblico, a sociedade civil e o investimento privado. O ins-
trumento que viabiliza intervenes no espao pblico tambm
promove a valorizao da rea atingida, criando uma contrapar-
tida para o investimento do setor privado. Assim, o instrumento se
insere no contexto dos projetos urbanos. Desse modo, com a prer-
rogativa de obter recursos com a iniciativa privada, podem ocorrer
processos de elitizao ou gentrifcao nas reas atingidas, alm
de se permitir que segmentos da sociedade civil assumam o prota-
gonismo da produo e o controle do espao pblico, aumentando
a desigualdade de setores e a segregao espacial na cidade.
Palavras-chave: Operao urbana. Projeto urbano. Espao
pblico.
Abstract
The study aims to explore a topic that is currently much
discussed: the application of the Operao Urbana Consorciada,
an instrument for city transformation, and the urban planning,
social and fnancial results achieved through partnership
between government, civil society and private investment. The
instrument, which makes interventions in the public space viable,
also increases the value of the affected area, creating a corollary
for private sector investment. The instrument is thus applied in
the context of the urban project. With the prerogative of obtaining
resources through private initiatives, elitization or gentrifcation
processes may take place in the affected areas and sections of
civil society are also afforded a central role in the production and
control of public spaces, thereby increasing inequality in these
sectors and spatial segregation within the city.
Keywords: Urban operation. Urban project. Public
space.
PREMISSAS
O tema operaes urbanas tem sido objeto de
discusso entre profssionais, gestores, legislado-
res, polticos e pesquisadores. A polmica resulta,
principalmente, dos resultados urbansticos, sociais
e fnanceiros logrados com o emprego das opera-
es urbanas e das lgicas inerentes s experin-
cias de aplicao desse instrumento.
A Operao Urbana Consorciada pode ser
compreendida como um instrumento voltado
para a transformao estrutural de uma por-
o da cidade, promovida por meio da parceria
entre o poder pblico, a sociedade civil e o in-
vestimento privado. Esse instrumento legal de
interveno urbana viabiliza melhorias de car-
ter arquitetnico e urbanstico de associao do
poder pblico com o setor privado. Para aplica-
o das melhorias, identifica-se um permetro
dentro da cidade dotado de infraestrutura, mas
que conta com considervel capacidade ociosa
e onde a vocao sofre rpidas alteraes. Nes-
se permetro, os ndices urbansticos podem ser
alterados (coeficiente de aproveitamento, taxas
de ocupao, usos) e a valorizao decorrente
a contrapartida entre o poder pblico e o setor
privado.
O ensejo de obteno de recursos com a inicia-
tiva privada, em funo das contrapartidas pagas
OPERAES URBANAS A PRODUO E O CONTROLE DO ESPAO PBLICO EM DIFERENTES ESCALAS
708 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009
pela concesso de benefcios na legislao urbana,
talvez tenha sido o motivo de interesse por esse
instrumento dos gestores e polticos, com a prerro-
gativa dos recursos serem destinados ao fnancia-
mento do desenvolvimento urbano. De qualquer
maneira, o instrumento est
inserido no contexto da ges-
to de planos e projetos ur-
banos e do controle do uso
do solo.
Muitos estudos apontam
para o fracasso do modelo adotado (MONTAN-
DON, 2009) e questionam a matriz conceitual e
operativa. Apontam para especulao imobiliria
como a maior benefciada pelos possveis ganhos
advindos das maiores possibilidades de edifcao,
resultantes dos benefcios concedidos pelo poder
pblico por meio da legislao urbana e dos inves-
timentos pblicos programados na rea atingida
pelas melhorias. Tais investimentos, pblicos e pri-
vados, proporcionam a valorizao da terra ten-
do como consequncia, por exemplo, na operao
urbana Faria Lima, em So Paulo, a substituio
de um padro urbanstico oriundo da populao de
classe mdia, para um padro voltado alta ren-
da. Alguns autores reconhecem essa modifcao
de padro social e urbanstico nas reas valoriza-
das como processos de elitizao (MONTANDON,
2007) ou de gentrifcao (BIDERMAN; SANDRONI,
2005 apud MONTANDON, 2009).
Uma prtica atual bastante recorrente nas
administraes municipais de cidades grandes,
mdias e pequenas, advinda desse instrumento
urbanstico ou de seus fragmentos onerosos,
utilizar modalidades de operao urbana em pe-
quena escala intervenes no espao pblico
advindas dessa parceria pblico-privada, como
terceirizaes urbanas ou concesses urbansti-
cas. Essa prtica tambm deve ser considerada
e se tornar objeto de estudo e avaliaes, pois
permite que segmentos da sociedade civil assu-
mam o protagonismo da produo e o controle
do espao pblico, aumentando a desigualdade
de setores e a segregao espacial na cidade.
O instrumento: o surgimento e a formulao do
conceito de Operao Urbana Consorciada no
Brasil
Nas ltimas trs dcadas do sculo XX, o
mundo passou por uma fase de reestruturao
social e do modo capitalis-
ta de produo, fato que
se deu em resposta crise
econmica e fiscal ocorrida
nesse perodo o que se
reflete em um reordenamen-
to espacial das atividades econmicas, sociais
e polticas do globo. Nesse perodo, evidencia-
se tambm uma transio, com profundas mu-
danas no que concerne gesto pblica. De
acordo com Harvey (2005), trata-se de uma [...]
mudana do administrativismo para o empreen-
dedorismo urbano [...], cuja caracterstica prin-
cipal o incentivo parceria entre setor pblico
e privado, com o intuito de atrair investimentos,
gerando desenvolvimento econmico local. Des-
sa forma,
[...] o governo e administrao urbana de-
sempenham apenas papel facilitador e coor-
denador. O poder de organizar o espao se
origina em um conjunto complexo de foras
mobilizado por diversos agentes sociais [...]
Numa regio metropolitana, devemos consi-
derar a formao da poltica de coalizo, a
formao da aliana de classes, como base
para algum tipo de empreendedorismo urba-
no (HARVEY, 2005).
nesse contexto que aparecem as primeiras
operaes urbanas, inicialmente nos Estados Uni-
dos e Europa, evidenciando a parceria pblico-
privada. Segundo Maricato (2002), em face [...]
s transformaes paradigmticas geradas pela
reestruturao produtiva e o esgotamento do mo-
delo fordista-taylorista [...], tal parceria visava [...]
uma corresponsabilizao da gesto das cidades
por todos os agentes participantes da produo do
espao urbano. Assim, a operao consorciada ti-
nha por objetivo:
[...] enfrentar um duplo desafo de reuti-
lizao de reas da cidade que sofreram
esvaziamento em funo de processos de
reconverso produtiva e de mobilizao
Evidencia-se tambm uma
transio, com profundas
mudanas no que concerne
gesto pblica
LUDMILA DIAS FERNANDES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009 709
direta de capital privado para lograr estas
transformaes urbansticas, considerando o
contexto de crise fscal e reforma do estado
que restringia a capacidade de investimento
do poder pblico (SANTORO; CYMBALISTA,
2001, p. 70).
Ao que parece, nesses
pases, esse instrumento se
d como uma resposta ur-
bana crise do modelo de
desenvolvimento fordista e a
consequente quebra do Es-
tado de Bem-Estar Social,
proporcionada pela transio para um regime de
acumulao mais malevel e fexibilizando tam-
bm as relaes polticas nas cidades. Porm, vale
ressaltar que, mesmo tendo suas razes em ex-
perincias norte-americanas e europeias, sua im-
plantao no Brasil que ocorre em So Paulo na
dcada de 1980 se d de maneira particular, pois
o pas apresenta caractersticas sociais, econmi-
cas e polticas distintas das naes da Europa e
dos Estados Unidos, onde, [...] o Estado manteve
um controle signifcativo sobre a gesto do territ-
rio (MARICATO, 2002).
No Brasil, o conceito de Operao Urbana apa-
rece na dcada de 1980, formulado em 1985, no
projeto de plano diretor do municpio de So Paulo,
defnido da seguinte forma:
Entende-se por operaes urbanas, con-
juntos integrados de intervenes urbanas
desenvolvidas em reas determinadas da
cidade, sob a coordenao do Poder Pbli-
co, visando obteno de resultados rele-
vantes para os objetivos do Plano Diretor
[...] As operaes urbanas se caracterizam
por propiciarem uma articulao especial
de agentes pblicos e privados que acele-
ram a obteno de resultados pretendidos e
minimizam o emprego de recursos pblicos
(SEMPLA, 1985a, p.2, apud MONTANDON,
2009, p. 26).
De acordo com Montandon (2009), a introduo
desse conceito no plano diretor de So Paulo vi-
sava [...] acelerar transformaes urbanas preten-
didas pelo plano diretor, envolvendo investimentos
pblicos e privados neste processo.
Na dcada de 1980, o conceito que prevale-
cia sobre operao urbana, conforme Montandon
(2009), era o de atuao urbanstica englobando
aes pblicas e privadas, coordenadas pelo po-
der pblico, desenvolvidas em mbito territorial de-
limitado, atreladas ao projeto
urbano e submetidas s dire-
trizes do plano diretor.
Na dcada de 1990, as
operaes urbanas passam
a ter outro conceito, incor-
porando e mesclando-se ao
conceito de solo criado. As operaes urbanas Fa-
ria Lima, gua Branca e Centro em So Paulo
passam a explorar as possibilidades de modifca-
o de ndices e caractersticas de parcelamento,
uso e ocupao do solo, notadamente a concesso
de potencial adicional de construo.
A aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001,
inaugurou um momento de reviso do conceito de
Operao Urbana, ao mesmo tempo em que consa-
grou, novamente, as possibilidades de combinao
do Solo Criado s ditas Operaes. Regulamentou-
se o Certifcado de Potencial Adicional de Cons-
truo (Cepac) como alternativa a ser adotada na
obteno das contrapartidas oriundas do potencial
adicional de construo no avanando no esta-
belecimento de outros instrumentos e mecanismos
para recuperao da valorizao imobiliria (mais-
valia) gerada por investimentos pblicos. Tampou-
co evoluiu na obrigatoriedade dessa valorizao
imobiliria a ser mobilizada, recuperada e distribu-
da para a coletividade. No Estatuto das Cidades,
consta como operao urbana consorciada:
Considera-se operao urbana consorciada
o conjunto de intervenes e medidas coor-
denadas pelo Poder Pblico municipal, com
a participao dos proprietrios, moradores,
usurios permanentes e investidores priva-
dos, com o objetivo de alcanar em uma rea
transformaes urbansticas estruturais, me-
lhorias sociais e a valorizao ambiental (Art.
32 da Lei n 10.257/01).
Na dcada de 2000, o conceito de Operao
Urbana evoluiu e foi revisto em So Paulo, por
meio de algumas iniciativas praticadas pelo poder
pblico municipal, pela Secretaria Municipal de
Na dcada de 1990, as operaes
urbanas passam a ter outro
conceito, incorporando e
mesclando-se ao conceito
de solo criado
OPERAES URBANAS A PRODUO E O CONTROLE DO ESPAO PBLICO EM DIFERENTES ESCALAS
710 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009
Planejamento (Sempla). Os relatrios produzidos
aps essa reviso de conceito orientam a formu-
lao de novas operaes urbanas consorciadas,
aconselhando (SEMPLA, 2001a, 2001b e 2001c,
apud MONTANDON, 2009):
1. Necessidade de estabelecer um plano
urbanstico com regras claras e criteriosas
quanto aos investimentos pblicos a serem
promovidos, os benefcios a serem concedi-
dos, as contrapartidas a serem exigidas e as
formas de controle s quais os empreendi-
mentos devero ser submetidos.
2. Avanar na melhor defnio tcnica dos
projetos pblicos.
3. Dotar a gesto da operao urbana de
critrios objetivos e transparentes na conces-
so de benefcios e correspondente cobran-
a de contrapartidas.
4. Explorar o emprego de outros instrumen-
tos urbansticos para a viabilizao de inter-
venes urbanas.
5. Defnir projetos urbanos que conjuguem
a melhoria dos espaos pblicos com a me-
lhor confgurao do espao privado.
O momento favorvel para a reviso do con-
ceito de operaes urbanas em 2001 possibilitou
o delineamento de uma nova estratgia para a
formulao dos planos dessas operaes. Assim,
explorou-se o conceito de plano-referncia, de-
nominado Priou. Segundo Montandon (2009), o
Priou ainda procura aprimorar o conceito de ar-
ticulao e integrao de intervenes urbanas
frente s condicionantes e desafos de interveno
na cidade contempornea. Isso ocorre quando
considera as demandas e oportunidades, quan-
do reconhece as potencialidades e limitaes
transformao urbana, quando conjuga incentivos
e condicionantes, quando equilibra benefcios, de-
mandas e contrapartidas e faz prevalecer o inte-
resse pblico sobre o particular.
Contudo, a viabilizao fnanceira desses novos
planos urbansticos ainda parece ser um elemento
defciente, posto que, se o interesse imobilirio for
reduzido ou no recorrer aos benefcios concedi-
dos na legislao urbana, o fundo da operao ur-
bana depender de recursos pblicos ou de novas
estratgias de mediao da participao privada
para ser viabilizado o que fca evidente quando
o Priou se limita adoo do Solo Criado como
principal mecanismo para mediar a participao
privada.
A prtica: algumas experincias e muitas
advertncias
So Paulo foi o primeiro municpio brasileiro a
dispor do instrumento das operaes urbanas, em
plano diretor aprovado em 1988. Desde a dcada
de 1990, foi onde se levou essa experincia mais
longe, ao alimentar lucros do capital imobilirio de
ponta e ignorar, reproduzindo e agravando proble-
mas sociais. Assim, as experincias paulistanas
so objeto da maioria dos estudos sobre as ope-
raes urbanas.
Maricato e Ferreira (2002) destacam que a
aplicao social do instrumento depende da for-
mulao e implementao no nvel municipal. ,
antes de tudo, uma questo poltica, uma vez que
seu efeito progressista depende da capacidade de
mobilizao da sociedade civil para garantir que
seja regulamentado de forma a assegurar uma im-
plementao segundo os interesses da maioria e
que permita o controle social efetivo do Estado na
sua aplicao.
Outra crtica recorrente em relao emisso
de Cepac, os certifcados de potencial adicional de
construo, pelos municpios, que possibilita a an-
tecipao da arrecadao dos recursos oriundos
da venda de benefcios. Conforme Ferreira e Fix
(2001 apud MARICATO; FERREIRA, 2002), al-
guns dos problemas da adoo desses certifcados
como fonte de recursos so a desvinculao que o
ttulo cria entre a compra do potencial construtivo
e a posse do lote e a exacerbao da lgica da
iniciativa privada. Isso porque o Cepac s funciona
como ttulo em reas onde a valorizao justifca a
compra do potencial construtivo adicional. Dessa
forma, sua utilizao no interessante em opera-
es urbanas includentes, j que, quanto mais dis-
tante a rea da operao se encontra da moradia
social, maior a valorizao.
A restrio colocada no Estatuto da Cidade,
pela qual os [...] recursos auferidos com opera-
es consorciadas [...] devem ser aplicados na pr-
pria operao urbana, tambm gera advertncias,
LUDMILA DIAS FERNANDES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009 711
pois difculta a possibilidade de transferncia da
arrecadao obtida em uma rea sujeita opera-
o urbana para outras passveis de adensamen-
to habitacional. Uma das formas de evitar essas
distores, segundo Ferreira (2003), estaria na
possibilidade de ampliar as
reas territoriais destinadas
s operaes urbanas para
alm do setor de interesse
do mercado, incluindo reas
com habitaes precrias.
Assim, seria possvel criar
Zonas Especiais de Interesse
Social (ZEIS) dentro da rea da Operao Urbana
e canalizar os recursos advindos da venda de solo
criado para elas.
Maricato e Ferreira (2002) ainda apontam duas
observaes importantes antes da avaliao de
qualquer instrumento legal: primeiro, a fexibilida-
de na aplicao da lei e sua interpretao confor-
me as circunstncias, sendo o interesse dos donos
do poder responsvel pelo sucesso ou no da lei.
Segundo, a tradio de importar ideias e modelos
do exterior, discriminando uma parte da realidade
urbana ilegal, oculta, ignorada , que no ob-
jeto de teorias, leis, planos e gesto, enquanto a
outra parte a cidade do mercado hegemnico, a
cidade ofcial, formal, legal mimetiza o debate in-
ternacional. Esse problema estrutural faz com que
as polticas pblicas que se associam iniciativa
privada visando a uma dinamizao do mercado
como alavanca para a revitalizao urbana, fatal-
mente, atinjam somente parte da sociedade.
Nas operaes urbanas realizadas em So
Paulo, a ideia principal era a de parcerias pblico-
privadas que permitissem o pagamento de contra-
partidas importantes, do ponto de vista fnanceiro,
capazes de assegurar o custeio de aberturas de
avenidas que interessavam sobremaneira ao setor
imobilirio. No se pensou em um plano urbanstico
mais amplo elaborado pelo poder pblico e basea-
do nas demandas da sociedade civil. A justifcativa
poltica para essas operaes que elas permitiam
que [...] importantes obras virias [...] fossem fei-
tas [...] sem custos [...] para o poder pblico (FIX,
2001, apud MARICATO; FERREIRA, 2002). O
exemplo paradigmtico do tipo de operao urbana
que se torna um fm em si sem dvida a Faria Lima.
Essas operaes so apenas elemento de alavanca-
gem de uma megaoperao imobiliria, perdendo-se
o carter urbanstico-social do instrumento.
Enquanto em So Paulo o instrumento vem
sendo aplicado em reas ex-
tensas onde so defnidas
novas regras de uso e ocu-
pao do solo promovendo
transformaes/renovaes
de grandes setores da cidade
, em Belo Horizonte, as in-
tervenes pelas operaes
urbanas foram mais localizadas em pontos (ruas,
lotes, quarteires) especfcos na cidade e em me-
nor escala (LAGE, 2009).
A partir de 1993, novas experincias de gesto
participativa vm sendo implementadas no munic-
pio de Belo Horizonte. Desde que foram institudas
no plano diretor, 10 leis de operaes urbanas foram
aprovadas. Diferentemente de So Paulo, os inves-
timentos privados no foram estimulados por uma
aplicao ncora, na esperana de que a prpria lei
j se constitusse em um estmulo. Mas muitas das
operaes foram inviabilizadas porque a regio atin-
gida no se apresentava interessante para o setor
imobilirio. Duas delas proporcionaram a regulariza-
o de imveis as operaes urbanas Vila Silveira
e Capito Eduardo revelando-se outra possibilida-
de do instrumento: a regularizao de loteamentos e
edifcaes em situao ilegal, o que, segundo Lage
(2009), pode ser muito til na legitimao e recupe-
rao de vilas/favelas e bairros de periferia.
No entanto, assim como em So Paulo, as ope-
raes urbanas viabilizadas at o momento se de-
ram em reas onde j existia interesse prvio da
iniciativa privada e, desta forma, promoveram in-
tervenes e melhorias em reas j valorizadas e
estruturadas da cidade.
AS OPERAES URBANAS, A CONSTRUO
E O CONTROLE DO ESPAO PBLICO
Fix (2000) sugere uma forma generalizada de
defnir a operao urbana: trata-se do vasto e cres-
cente campo das aes urbansticas complexas
que transitam entre os tradicionais mecanismos
As operaes urbanas
viabilizadas at o momento
se deram em reas onde j
existia interesse prvio
da iniciativa privada
OPERAES URBANAS A PRODUO E O CONTROLE DO ESPAO PBLICO EM DIFERENTES ESCALAS
712 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009
legislao-licenciamento e desapropriao-obra
pblica. Para ela, o espao de aplicao da opera-
o urbana no o privado nem o pblico, mas o
continuum pblico-privado, a indissolvel unidade
ambiental dos bens pblicos e privados, tangveis
e intangveis, que confor-
mam a cidade. Por envolver
a apropriao e negociao
de insumos, produtos e ex-
ternalidades pblicos e pri-
vados de todo tipo, elas constituem modalidades
de interveno urbana potencialmente capazes de
romper os limites da mera justaposio de espaos
privados regulados e espaos pblicos requalifca-
dos. Dessa forma, operaes urbanas e o espao
pblico esto intimamente ligados da operao
urbana derivam outras modalidades de pequenas
intervenes urbanas advindas da parceria pblico-
privada no espao pblico.
A parceria do poder pblico e da iniciativa
privada: um consenso entre as administraes
municipais
A aceitao e o consenso em torno das opera-
es urbanas se devem ideia de efetivao das
parcerias entre o poder pblico e os diferentes
agentes sociais na gesto da cidade como forma de
superao das difculdades que o Estado enfrenta
e a salvao para as prefeituras. A maioria das
nossas grandes cidades est imobilizada do ponto
de vista fnanceiro e, alm disso, acompanhamos a
falncia do paradigma de planejamento modernis-
ta/funcionalista e o crescimento da fora ideolgica
dos argumentos neoliberais. As operaes urbanas
so assim justifcadas, por todos, como um instru-
mento importante para uma nova e moderna forma
de gesto concertada, adaptada s contingncias
da nova economia.
Pequenas operaes resultantes de acor-
dos formais entre o poder pblico e a iniciativa
privada, materializados em contratos, tm sido
experimentadas no Rio de Janeiro, gerando re-
cursos diretos e indiretos. A Secretaria Municipal
de Urbanismo implementa pequenas operaes
que podem ser divididas em quatro categorias:
a) obrigaes relativas a grupamentos de edifca-
es residenciais cujo objetivo obter edifcios,
terrenos ou recursos para a construo de equipa-
mentos municipais, b) obrigaes de urbanizao
cujo objetivo a complementao ou extenso da
infraestrutura, c) operaes interligadas, que so
os nicos contratos feitos nos quais a contrapar-
tida fnanceira mensurada
e d) obrigaes relativas
gesto de recuos decorrentes
das normas de alinhamen-
to (CASTANHEIRA; PALHA,
2000 apud MARICATO; FERREIRA, 2002).
Essas pequenas operaes ou obrigaes dos
particulares defendidas direta ou indiretamente na
legislao urbanstica requerem acordos formais
entre o poder pblico e o setor privado, materia-
lizados em contratos so exigncias nos pro-
cessos de licenciamento geridas por meio de uma
arcaica estrutura cartorial de termos de obrigao
e certides. Fix (2000) registra tambm que essa
categoria de urbanismo operativo no decorre da
vigncia de nenhum dos modernos instrumentos
urbansticos onerosos, mas de fragmentos one-
rosos existentes (explcitos ou implcitos) na le-
gislao comum. Essa carteira de contrapartidas
urbansticas exigidas nas licenas de construo
constitui, no Rio de Janeiro e podemos dizer que
em vrias outras mdias e pequenas cidades, uma
razovel massa de recursos diretos e indiretos para
a municipalidade. No entanto, a autora adverte que
no existe, na maioria dos casos, nenhuma ava-
liao de como seu processo operativo, nem de
sua verdadeira importncia e do montante de ope-
raes que representam.
A Fundao de Parques e Jardins da Prefeitu-
ra do Rio de Janeiro tambm tem buscado, assim
como acontece em muitas cidades, parcerias com
a iniciativa privada ou associaes para a manu-
teno de praas, jardins, canteiros, rotatrias,
mobilirio (projetos Adote uma Praa ou uma rea
Verde), para a ampliao dos recursos utilizados
na manuteno desse patrimnio. Essas parcerias
pblico-privadas so utilizadas de tal forma a possi-
bilitar intervenes de menor porte na cidade, visan-
do a melhorias urbansticas com a participao no
s obrigatoriamente do setor privado, mas tambm
da sociedade civil organizada. Elas tm, na maioria
das vezes, escopo publicitrio para a empresa que
Operaes urbanas e o
espao pblico esto
intimamente ligados
LUDMILA DIAS FERNANDES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009 713
investe no espao pblico como forma de demons-
trar alguma responsabilidade social.
Contudo, esses programas de adoo de pra-
as, canteiros centrais, ruas ou at esculturas ou
reas verdes, a construo de vias ou alas de
acesso, so apontados por
Fix (2002) como algumas
formas possveis de tercei-
rizaes urbanas como
foi recentemente chamada a
adoo de espaos pblicos
e bairros ricos ou deteriorados por empresas, em
troca da divulgao de suas marcas e de exercer
um controle maior sobre o espao pblico. Na reali-
dade, mais do que adotar uma praa, a sociedade
civil composta, na verdade, por setores empre-
sariais assume o protagonismo da produo e o
controle do espao pblico, responsabilizando-se
pelo ajardinamento, pela melhoria nos passeios,
pelo enterramento da fao eltrica, ou at pela
vigilncia desse espao.
Essas associaes legitimam-se ao oferecer
melhorias nos seus bairros mesmo quando o
controle que exercem, do desenho urbano segu-
rana privada, objetiva e leva excluso e se-
gregao. Segundo Fix (2002), [...] essas aes
se diferem da flantropia, a partir do momento em
que todas as taxas recolhidas de seus associados
so investidas na sua regio e assim, a elite vai
confgurando para si mesma uma cidade prpria,
numa ao anloga s iniciativas separatistas de
bairros ou estados, que drenam exclusivamente
para si recursos produzidos coletivamente.
Fix (2002) aponta a necessidade de que
seja visto quem, na realidade, est pagando pe-
las melhorias. As pequenas iniciativas, quando
acompanhadas de uma boa propaganda, criam
a impresso de que as empresas assumem os
custos, escamoteando o fato de que essas aes
esto quase sempre associadas a grandes inves-
timentos do Estado em infraestrutura, destaca a
autora. E no se deve esquecer dos custos pbli-
cos indiretos tais como os incentivos fscais, a
concesso de reas pblicas, a utilizao de re-
cursos de empresas e rgos pblicos e o au-
mento do custo de manuteno das regies mais
equipadas, por exemplo.
Ainda assim, esses investimentos privados dire-
cionam os escassos recursos pblicos e reforam
regies j privilegiadas, em detrimento de outras,
aumentando a disparidade entre elas e fortalecen-
do a segregao espacial dos diferentes setores.
Enquanto o Estado cede
lgica dessas terceirizaes,
ou concesses urbansticas
uma formulao mais recen-
te destacada tambm por Fix
(2002) , os mais desfavore-
cidos procuram formar associaes para reivindicar
suas necessidades, da moradia infraestrutura b-
sica, enquanto os bairros ricos se organizam para
induzir a realizao de novas obras.
As operaes-projeto e o tratamento do
espao pblico
Uma considerao surge da observao do
grande nmero de praas e outros espaos p-
blicos abertos recm-construdos, que, embora
concebidos de modo a funcionar como espaos
relacionais e interacionais, nunca atingiram efe-
tivamente esse papel. A esse respeito, podemos
apontar uma possvel falha generalizada a des-
considerao da confgurao e das articulaes
(global e local) desses espaos pblicos abertos
com o tecido urbano ao propor as intervenes
urbanas (FERNANDES, 2009). Os atributos de
confgurao tm um papel realmente necessrio
na utilizao e vitalidade desse espao. Assim,
um espao demasiadamente fragmentado, que
tenha seu permetro indefnido e seja muito longe
ou segregado dos principais fuxos de circulao,
na sua posio em relao ao sistema como um
todo, que no alimentado por outros espaos,
tem menos contribuies para alcanar o suces-
so com relao sua utilizao e ao desempenho
como verdadeiro espao de convvio e interao.
A abordagem da arquitetura que observa a
realidade por meio de seu espao fsico, mas
socialmente utilizado, compromete-se com certa
ao transformadora, ou pelo menos preparatria
de transformaes efetivas: deve-se comprometer
com o projeto. As operaes urbanas, conforme
Fix (2000), so operaes-projeto que diferem ra-
dicalmente da obra pblica tradicional em termos
Esses investimentos privados
direcionam os escassos recursos
pblicos e reforam regies
j privilegiadas
OPERAES URBANAS A PRODUO E O CONTROLE DO ESPAO PBLICO EM DIFERENTES ESCALAS
714 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009
da complexidade social da interveno, do tempo
de maturao do plano/projeto, do grau de incerte-
za quanto aos resultados, das fontes de recursos,
dos prazos e mtodos de execuo, da organi-
zao gerencial, da metodologia de avaliao de
resultados etc. No entanto,
essencial destacar tambm
que as operaes urbanas
so operaes-projeto por se
comprometerem com essa
ao preparatria de transformaes efetivas, mais
especifcamente, por meio do desenho urbano a ser
proposto e da necessidade de se considerar com
mais acuidade a confgurao morfolgica proposta
quando se trata de espaos pblicos de convvio.
Em geral, as operaes urbanas paulistas do
nfase questo viria e, quando mencionam me-
lhorias pblicas, referem-se quase sempre a pro-
jetos virios, pouco tratando dos espaos pblicos
de convvio que podem ser criados (BARONE,1994
apud MARICATO; FERREIRA, 2002). Essa falta de
ateno com relao aos aspectos confguracionais
dos espaos pblicos resulta na falta de qualidade
do desenho urbano e num espao muitas vezes
sem vitalidade ou uso.
Normas edilcias especfcas podem ser esta-
belecidas para alcanar melhor confgurao do
espao pblico como espao de encontro e conv-
vio. A Operao Urbana Faria Lima chega a exigir
a existncia de marquises em toda a frente do lote
e recuos signifcativos. Entretanto, a falta de uma
regulamentao mais exigente fez com que o resul-
tado comprometesse os caminhos dos pedestres e
a paisagem resultante: grades, muros ou plantas
espinhosas demarcando o lote privado junto via
pblica, jardins elevados que difcultam o acesso,
praas de esquina completamente cercadas e
intransitveis a no ser a partir de dentro do lote,
caladas estreitas e sem acessibilidade para def-
cientes ou espao para bancas, pontos de nibus,
lixeiras e outros equipamentos, poucos ou nenhum
edifcio com espaos trreos pblicos (FIX, 2002).
Muitas outras pequenas operaes-projeto re-
sultantes das parcerias pblico-privadas, como
as anteriormente citadas adoo de um espao
pblico, associaes da sociedade civil com fns
de melhoria em alguns bairros e vrias outras in-
tervenes de menor porte na cidade, feitas pelo
poder privado acabam descompromissadas com
o desenho urbano e com a confgurao do espao
pblico, to necessria vitalidade desses espaos
quanto o paisagismo ou o tratamento de piso ou a
adio de mobilirio a que se
limitam. V-se, portanto, que
a simples meno na lei de
algumas normas baliza, mas
no garante que essas pe-
quenas operaes urbanas alcancem o objetivo de
democratizar e estimular o uso e a apropriao do
espao pblico.
CONSIDERAES FINAIS
Para resumir as consideraes fnais, utilizam-
se as palavras de Montandon (2007):
O diferencial brasileiro, no entanto, reside
na baixa capacidade do poder pblico em
investir recursos em reas de transformao
urbana. [...]
A principal crtica que se faz s operaes
urbanas, principalmente de So Paulo, a
falta de Projeto global, com desenho urbano,
transparncia (superado pela existncia de
conselhos gestores) e efetiva redistributivida-
de e impacto social positivo. [...]
Entendemos que os instrumentos do Estatu-
to da Cidade se bem utilizados e articulados
nos PD e nas operaes urbanas, podero
constituir avanos considerveis, garantindo
espaos democrticos, participativos e ecolo-
gicamente equilibrados nas cidades brasilei-
ras. No entanto, de nada servem instrumentos
tcnicos, sem a mobilizao da populao e
a construo coletiva de uma cidade mais
justa. importante garantir espaos que per-
mitam esta ao coletiva.
Uma das questes que fcam diante de tudo
o que foi discutido e apontado neste trabalho :
Eventuais benefcios a serem aplicados em reas
perifricas podem chamar o interesse da iniciativa
privada? Pode-se afrmar que a adequao das
contrapartidas exigidas ao perfl da iniciativa priva-
da tem fator fundamental nas reas de interesse do
capital investidor ou na periferia. Essa contraparti-
da no deve necessariamente ser fnanceira, assim
As operaes urbanas paulistas
do nfase questo viria
LUDMILA DIAS FERNANDES
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.707-715, out./dez. 2009 715
como a concesso do direito adicional da constru-
o no deve ser o nico benefcio possvel, como
indicam Maricato e Ferreira (2002).
Enfm, ressalta-se, mais uma vez, a importn-
cia das obrigaes e contrapartidas geradoras de
termos, bastante utilizadas hoje pelos governos
municipais, serem tambm consideradas como pe-
quenas operaes urbanas correntes e, como tal,
objeto de uma avaliao apurada. necessrio
que os municpios tenham um controle mais efeti-
vo de todas as obrigaes geradas, com benefcios
concretos para o planejamento urbano no s da
cidade do mercado hegemnico, a cidade formal,
ofcial, legal, como tambm para a realidade urbana
ilegal, oculta, ignorada.
Outra questo que permanece : Os benefcios
decorrentes das intervenes urbanas ou opera-
es-projeto advindas da parceria pblico-privada
tm promovido a utilizao dos espaos de conv-
vio das cidades por pessoas de todas as classes
sociais ou tm, pelo menos, contribudo para a qua-
lidade formal de tais espaos?
Enfatiza-se novamente, tambm, a necessidade
do devido comprometimento das operaes urbanas
ou operaes-projeto com a confgurao dos espa-
os pblicos e no s com seu tratamento esttico/
paisagstico ou o provimento de mobilirio, seguran-
a, iluminao etc., medidas a que muitas interven-
es comumente se limitam, sem nada acrescentar
realmente de qualidade formal a esses espaos.
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Expresses da
realidade urbana
F
o
t
o
:

S
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o
c
k
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X
C
H
N
G
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 719
A
Ps-doutor em Sociologia pelo cole des Hautes tudes en Sciences Sociales
(Paris); Doutor em Sociologia pela Universite de Picardie (Frana); mestre em Pla-
nejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ);
professor titular da Universidade Federal Fluminense (UFF); professor colaborador
da Universidade de Braslia (UnB); pesquisador bolsista do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq). bnunes.uff@gmail.com
B
Mestre em Sociologia e Direito pela Universidade Federal Fluminense (UFF).
joaomauricio@cvpa.adv.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
O retorno da questo habitacional nas
polticas do Estado brasileiro: elementos
para uma reflexo sociolgica
Brasilmar Ferreira Nunes
A
Joo Maurcio Martins de Abreu
B
Resumo
Dentre os inmeros aspectos que caracterizam as nossas
grandes cidades, a questo habitacional, em seus diferentes
matizes, vem sendo uma das que mais mobilizam estudiosos
urbanos. Dadas suas caractersticas, algumas peculiares, ela
permite abordagens sob diferentes perspectivas. No caso bra-
sileiro temos, por um lado, um cenrio habitacional heterog-
neo refetindo um pas mltiplo e variado, fruto tanto de suas
caractersticas fsicas, de suas dinmicas culturais, como tam-
bm, efeito de uma estrutural e desigual distribuio da rique-
za social. Por outro lado, se nos colocarmos sob o prisma do
dfcit habitacional que marca um dos recortes de tratamento
da questo, a habitao nunca constituiu um problema para
as elites nacionais; como problema, a questo pertinente s
camadas populares da sociedade, sobretudo as de mais baixa
renda. A questo pode ser periodizada e tratada por vrios cri-
trios, sobretudo porque vem sendo parte da agenda das po-
lticas pblicas em diferentes perodos e governos. Com base
nesses pressupostos, o objetivo do presente artigo discutir
algumas dimenses da questo habitacional urbana no Brasil
hoje. Assim, a partir da atual poltica habitacional do governo
federal, iremos refetir sobre o lugar ocupado pelas reas de
favelas em nossas metrpoles. No iremos tecer crticas sobre
o programa proposto, mesmo porque ele ainda comea agora
a ser implantado. Nosso intuito recuperar uma viso crtica
de alguns dos elementos que podem e devem ser levados em
conta quando se refete sobre o problema de moradia das clas-
ses populares nas cidades do pas.
Palavras-chave: Habitao. Metrpoles. Poltica habitacional.
Brasil.
Abstract
Amongst the many aspects that characterise our big
cities, the question of housing, in its different guises, has
been one that most mobilizes urban studies. Its often spe-
cific characteristics mean that it can be addressed from a
variety of perspectives. In the case of Brazil we have, on the
one hand, a heterogeneous housing scenario that reflects a
multiple and varied country, a product of its physical charac-
teristics and cultural dynamics, as well as of the effects of a
structural and unequal distribution of social wealth. On the
other hand, if we consider the housing deficit, which defines
one approach to this question, housing has never been a
problem for the national elite; it is a problem that applies
to the popular classes of society, above all to those with a
low income. The question may be divided into periods and
addressed using a variety of criteria, especially since it has
been part of the public policy agenda during different eras
and governments. Based on these assumptions, the aim
of this article is to discuss certain dimensions of the urban
housing question in Brazil today. Thus, from the federal gov-
ernments current housing policy, we go on to reflect on the
place occupied by the slum areas in our metropolises. We do
not intend to criticize the proposed programme, particularly
since it is still in the process of being established. Our aim
is to restore a critical vision regarding certain elements that
can and must be taken into account when considering the
problem of housing for the countrys popular classes.
Keywords: Housing. Metropolises. Housing policy.
Brazil.
ALGUNS ELEMENTOS DA POLTICA
HABITACIONAL URBANA NO BRASIL
Apresentando um dfcit de habitaes que
se arrasta por dcadas, a questo no Brasil ,
de forma recorrente, motivo de polticas pblicas
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
720 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
oriundas, sobretudo, da esfera federal de gover-
no. So experincias que procuram responder a
uma demanda com uma caracterstica peculiar: a
baixa capacidade de contrair emprstimos dada a
extrema pobreza que predomina em largas parce-
las da populao. Em outras
palavras, o mercado imobili-
rio formal se faz por meio de
uma abordagem mercantil da
habitao, o que impossibilita
o acesso aos programas de
fnanciamento de uma parce-
la signifcativa de famlias nas
quais o nvel mdio de renda no as torna clientes
potenciais do sistema bancrio nem alvos priorit-
rios das polticas pblicas.
Obviamente, o desemprego, a precarizao do
trabalho e a concentrao da renda no esgotam to-
das as dimenses da crise social brasileira contem-
pornea, inclusive a habitacional. Na mdia classe
mdia, e mesmo em certos segmentos da alta, deve
ser considerado tambm o peso crescente dos ser-
vios pessoais e sociais privados no custo de vida.
Em poucas palavras, o padro de vida de classe
mdia vai se tornando inacessvel tambm para im-
portantes parcelas dos setores intermedirios. Isso
considerando ainda que os estratos inferiores sejam
violentamente impactados pela desestruturao so-
cial (violncia, criminalidade etc.) e pela falncia das
instituies pblicas que deveriam atend-los, tor-
nando-os ainda mais vulnerveis. Basta atentar ra-
pidamente, tal como fez Quadros (2001), para o que
se passa na Justia, segurana, sade, educao,
previdncia, na prpria habitao etc. Chegamos,
assim, numa situao paradoxal na qual a demanda
e mesmo a difculdade por acesso habitao trans-
cende grupos e famlias de baixa renda e termina
sendo uma questo de grupos com distintos nveis
econmicos. Esta uma das mais evidentes mani-
festaes da chamada crise social brasileira.
Vejamos mais de perto a situao nas reas de
favela
1
ou habitaes precrias. No Brasil, as fa-
velas, e suas variaes regionais, so as mais co-
nhecidas formas de moradia dos grupos pobres ou
desfavorecidos social e economicamente. A situa-
o chegou a um ponto tal que j se naturalizou o
modelo, havendo geraes familiares que nasce-
ram, cresceram e vivem em
favelas. Olhadas de seu exte-
rior ou por aqueles que l no
residem, elas parecem com-
pletamente desorganizadas
e sem critrio nenhum que
possa justifcar o seu dese-
nho (barracos, ruas tortuosas
e estreitas, vielas, difculdades de acesso a infra-
estrutura etc.). Entretanto, pesquisas em diferentes
favelas do pas apontam que a proximidade do tra-
balho, da escola, do comrcio, do posto de sade,
do transporte e mesmo relaes de vizinhana ter-
minam por trazer vantagens substanciais aos seus
moradores, mesmo que as condies habitacionais
sejam precrias. Alm disso, a prpria caractersti-
ca fsica do lugar obriga a que se criem formas de
organizao e uso de espaos peculiares s condi-
es do grupo que a habita. Isso nos leva a con-
siderar que a diferena entre os territrios urbanos
das cidades convencionais e aqueles resultantes de
ocupaes selvagens dos terrenos pelas favelas
est indicando uma das lgicas dentre as mltiplas
faces de criao do territrio das cidades brasilei-
ras. Originam-se, assim, comunidades urbanas com
elevados graus de diferenciao no s econmica,
mas social e cultural. O resultado que o territrio
de nossas cidades caracterizado por uma elevada
dose de heterogeneidade multidimensional.
Temos que considerar que, salvo raras exce-
es, as favelas e as demais reas precarizadas
em nossas cidades so sempre resultado dos me-
canismos de distribuio da riqueza social entre fa-
mlias e do lugar secundrio que parcela importante
delas ocupa entre os grupos prioritrios nas polti-
cas pblicas ao longo de nossa histria. Entretanto,
no se pode esconder o fato de que a existncia de
tais reas aponta para a importncia relativa da mo-
radia, em face de inmeras outras condies gerais
de vida na aglomerao urbana. Ao mesmo tempo,
ou porque se gera uma cultura tpica oriunda de
condies objetivas de existncia, ou porque o coti-
O desemprego, a precarizao
do trabalho e a concentrao
da renda no esgotam todas
as dimenses da crise social
brasileira contempornea,
inclusive a habitacional
1
Favela termo usado para descrever regies urbanas de baixa qualidade de vida e
infraestrutura precria, cujos moradores possuem limitado poder aquisitivo reas
com edifcaes inadequadas, muitas vezes apertadas aos morros, onde difcil
construir edifcios estveis e com os materiais tradicionais.Originalmente, o conceito
de favela era aplicado somente a locais sem qualquer apoio estatal, ou seja, sem
energia eltrica, abastecimento de gua, esgoto etc.Ofcialmente, porm, defne-se
uma favela como qualquer regio cujas construes tenham sido realizadas em terre-
nos invadidos e sem regularizao fundiria. Sobre o tema, h uma vasta bibliografa
e sugerimos o trabalho de Lcia Valadares, conforme consta nas referncias
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 721
diano produz estratgias peculiares de sobrevivn-
cia, temos um segmento da cultura popular, festas e
rituais que est vinculado diretamente s condies
materiais de vida de suas populaes. Lembremos
do samba e do Carnaval alm de outras festas
populares e religiosas , co-
nes da nossa cultura popular
que se desenvolveram e tm
ligao direta com esses es-
paos. Acrescenta-se que
no so raras experincias
de remoo de favelas que
redundaram em fracassos
fenomenais, com a populao retornando s re-
as originrias das quais foram removidas, dadas
as vantagens locacionais que apresentam. Tudo
indica, portanto, que subjetiva e culturalmente as
favelas em reas urbanas tm um principio de ra-
cionalidade inquestionvel, sobretudo locacional
2
.
Por outro lado, no se pode negar que o poder
pblico, apesar de ambguo, tolera o crescimen-
to de favelas porque no tem legitimidade para
impedir a expanso, visto que no tem criado
possibilidades de habitao para as classes de
baixa renda, no oferecendo qualquer alternativa
para as famlias que ocupam ilegalmente algu-
mas reas da cidade. A questo complexa, pois
se retornarmos ao perodo do Banco Nacional
da Habitao (BNH), nos anos de 1970, e seus
programas habitacionais, os dados apontam, por
exemplo, que a Regio Nordeste do pas rea
que tradicionalmente puxa os ndices sociais do
pas para baixo teve fortes estmulos financei-
ros para habitao, abaixo apenas da Sudeste
3
.
Se esse fato no contribuiu para amenizar o d-
ficit habitacional naquela regio, a explicao
poderia estar no destino dado a tais recursos:
parte significativa foi alocada no financiamento
de habitaes para a classe mdia, aquela que
tem condies de participar do sistema financei-
ro/bancrio. Alm disso, no se pode negar o
fato de que a expanso demogrfica nas metr-
poles torna a terra um produto raro e a expanso
de favelas, em geral, se faz pela ocupao de
reas ainda no valorizadas no mercado imobi-
lirio de terras urbanas. H, assim, uma relao
direta entre insuficincia ou mesmo ausncia de
polticas pblicas habitacionais para os grupos
de baixa renda e a expanso de reas faveladas
em nossas metrpoles.
O fenmeno comple-
xo, e o que nos faltam so
modelos conceituais e uma
viso global mediante os
quais possamos tornar com-
preensveis no pensamento
aquilo que vivemos diaria-
mente. Como explicar o fato de que, mesmo com
a constante presena de programas governa-
mentais, a produo de habitaes em nossas
cidades vem se dando em grande medida de for-
ma espontnea, envolvendo milhares de famlias,
em um ambiente complexo e variado? Em outras
palavras, como explicar o fato de que parcelas
importantes de nossas cidades se constituem
em verdadeiras cidades clandestinas, onde o
Estado ou ausente ou age, sobretudo, como
repressor? A questo mais premente na medi-
da em que a prpria tecnologia de produo de
habitaes em reas pobres vem se expandindo,
inclusive com crescimento vertical, como ocorre
em algumas favelas no Rio de Janeiro, atestando
um dinamismo prprio
4
.Como j frisamos acima,
a moradia uma questo recorrente nas polti-
cas pblicas j h algumas dcadas no pas.
A partir de 2002, as polticas sociais implementa-
das pelo governo federal, assim como o crescimen-
to econmico vivenciado pelo pas, vm reduzindo
os nveis de pobreza, mas, paralelamente, vm
tambm aumentando o nmero de ricos no Brasil
5
.
Segundo pesquisa da Fundao Getlio Vargas
(FGV), no perodo recente, houve queda na popu-
lao que ocupa a classe E, aqueles que ganham
at R$ 768. Essa parcela era de 42,82% em 2002;
atualmente, de 32,59%. Tambm houve reduo
H, uma relao direta entre
insufcincia ou mesmo ausncia
de polticas pblicas habitacionais
para os grupos de baixa renda e a
expanso de reas faveladas em
nossas metrpoles
2
Sobre a infuncia do espao fsico na formao de uma cultura urbana peculiar ao
lugar, sugerimos o trabalho de Paola Berestein-Jacques (2003) cuja referncia est
no fnal desse artigo.
3
Ver a esse respeito Fernandes (1993).
4
O Instituto Municipal Pereira Passos (IPP) do Rio de Janeiro mostrou que o avano
das reas faveladas do municpio ocorreu tambm na rea ocupada: entre 1999 e
2008 a expanso foi de 7%, ou seja, um aumento de trs milhes de metros qua-
drados, ou o equivalente ao bairro de Ipanema inteiro. No perodo foi constatado o
aparecimento de 218 novas favelas, que agora totalizam 968, contra 780 registradas
no ltimo levantamento do IPP.
5
So ainda conjunturais os dados que esto a refetir os impactos da atual crise
do sistema econmico global sobre a sociedade brasileira. Estamos, portanto, nos
abstendo de utiliz-los no presente texto, tratando no momento de perodos recentes,
mas que foram caracterizados por elevado dinamismo econmico.
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
722 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
nas classes A e B com rendimentos maiores que
R$ 4.590 , que hoje so 15,52%, contra 19,99%,
em 2002. A classe D, que recebe entre R$ 768 e R$
1064, fcou estvel no perodo. Com base nas pes-
quisas mensais de emprego do Instituto Brasileiro
de Geografa e Estatstica (IBGE) e dados do pr-
prio Ministrio do Trabalho, a FGV verifcou ainda
diminuio das desigualdades sociais e da misria,
que caiu 30% nos ltimos seis anos
6
. As maiores
quedas na misria per capita se observaram nas ca-
pitais, especialmente Belo Horizonte, Rio de Janeiro
e Salvador, seguidas por Porto Alegre, Recife e So
Paulo. De acordo com o Instituto de Pesquisa Eco-
nmica Aplicada (Ipea), alm do crescimento eco-
nmico, contriburam para a reduo da pobreza os
ganhos reais do salrio mnimo e as transferncias
do governo (Programa Bolsa Famlia, por exemplo).
J os ricos, alm do crescimento econmico, se be-
nefciaram dos ganhos de produtividade, que pouco
so repassados para os salrios, avaliaram os reali-
zadores do levantamento
7
.
A partir de dados disponibilizados no site do Ipea,
temos um levantamento do nmero de domiclios
pobres no Brasil ao longo desses cinco ltimos anos
(2003-2007). So eles, potencialmente, a moradia
das famlias que demandariam uma poltica habita-
cional especfca, tendo em vista a pequena capa-
cidade de endividamento que poderia ser deduzida
da. Conforme a Tabela 1
8
, verifca-se que os nme-
ros so bastante elevados e guardam uma relao
direta com os nveis de desenvolvimento regional
no pas. Ao mesmo tempo, com exceo da Regio
Norte, onde h variaes negativas e positivas mais
evidentes, todas as demais macrorregies do pas
diminuram o nmero de domiclios pobres.
Mesmo que os dados apontem para melhoras
no perodo no Brasil, milhes de famlias esto
excludas do acesso moradia digna. As necessi-
dades habitacionais quantitativas e qualitativas
concentram-se cada vez mais nas reas urbanas
e nas faixas mais baixas de renda da populao e
esto localizadas, principalmente, nas regies me-
tropolitanas. Em 2000, 88,2% do dfcit habitacional
urbano do pas correspondia a famlias com renda
de at cinco salrios mnimos. O dfcit quantitativo
tem-se ampliado nas faixas de renda de at dois
salrios mnimos, fenmeno que se verifca em to-
das as regies do pas principalmente nas metro-
politanas e que representa cerca de 4,2 milhes
de moradias
A qualidade do estoque outro problema a ser
enfrentado. expressivo o nmero de unidades
habitacionais urbanas com algum tipo de carncia
de padro construtivo, situao fundiria irregular,
falta de acesso aos servios e equipamentos urba-
nos, entre outras defcincias. Isso revela a escas-
sa articulao dos programas habitacionais com a
poltica de desenvolvimento urbano, que abrange
as questes fundiria, de infraestrutura urbana e
saneamento ambiental
9
.
Tabela 1
Brasil: nmero de domiclios pobres por macrorregio 2003-2007
Unidade: domiclios
Nmero de domiclios pobres
Regies 2003 2004 2005 2006 2007
Centro-Oeste 690.794,00 584.767,00 571.710,00 459.628,00 347.491,00
Norte 953.888,00 1.266.190,00 1.186.553,00 1.069.395,00 1.113.660,00
Nordeste 6.217.330,00 6.039.468,00 5.645.594,00 5.189.643,00 4.992.043,00
Sul 1.334.382,00 1.170.321,00 1.104.200,00 943.367,00 809.412,00
Sudeste 3.799.427,00 3.498.245,00 3.131.201,00 2.546.082,00 2.193.338,00
Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), 2008
6
Em abril de 2008, foram computados pelo IBGE como miserveis no Brasil 25,16%
da populao. Essa a menor taxa desde 2002, mas representa 36 milhes de bra-
sileiros que esto na classe E, segundo a pesquisa, e ganham no mximo R$ 768
por famlia, por ms.
7
O Ipea conceitua como pobre o indivduo que tem renda mensal de at meio salrio
mnimo (R$ 207,50) e como rico aquele pertencente a famlias cuja renda mensal
igual ou superior a 40 salrios mnimos (R$ 16.600).
8
Os autores agradecem a Andr Luiz Santos e Silva, aluno de Sociologia da Univer-
sidade Federal Fluminense (UFF), por sua colaborao na elaborao da tabela e
mapa que constam deste artigo.
9
A ausncia de infraestrutura urbana e saneamento ambiental o maior problema e
envolve 10,2 milhes de moradias, ou seja, 32,1% do total de domiclios urbanos No
Brasil, estima-se, para efeito de formulao de polticas pblicas, que quase a meta-
de da populao (83 milhes de pessoas) no atendida por sistemas de esgotos
e 45 milhes de cidados carecem de servios de gua potvel. Nas reas rurais,
mais de 80% das moradias no so servidas por redes gerais de abastecimento
de gua, e quase 60% dos esgotos de todo o pas so lanados, sem tratamento,
diretamente nos mananciais de gua. Esse conjunto de defcincias est presente
nos bolses de pobreza das grandes cidades, especialmente nas regies Norte e
Nordeste (dados disponveis no site do Ministrio das Cidades).
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 723
ASPECTOS DA POLTICA HABITACIONAL NO
BRASIL
10

O direito moradia garantida pela ordem jurdica
do pas admite vrias formas de acesso proprieda-
de. Isso ocorreu especialmente aps a Constituio
de 88 e o Estatuto da Cidade,
que inscreveram o direito
moradia, especialmente para
os setores de baixa renda,
como um dos fundamentos
da funo social da cidade e
da propriedade
11
.
No plano normativo, o direito moradia foi primei-
ramente reconhecido por documentos internacionais
12

e apenas na dcada de 1990 incorporou-se expressa-
mente ao direito interno. Seu marco inicial de positiva-
o a Declarao Universal dos Direitos Humanos
da ONU (1948), que, em seu Art. XXV (1), prev que
todo ser humano tem direito habitao.
Posteriormente, em 1966, j agora no terreno
do direito internacional convencional, o Pacto Inter-
nacional dos Direitos Sociais, Econmicos e Cultu-
rais passa a prescrever expressamente o direito de
toda pessoa a um nvel de vida adequado para si
prpria e para sua famlia, incluindo a o item mo-
radia apropriada.
Foi esse ltimo documento que, quando ratif-
cado pelo Estado brasileiro no ano de 1992, pelo
Decreto n. 591, introduziu indubitavelmente o di-
reito moradia no plano normativo interno do di-
reito brasileiro. Portanto, a partir dessa data, no
se pode seriamente questionar sobre a existncia e
validade de norma jurdica interna que reconhea e
proteja o dito direito moradia.
A despeito disso, apenas no ano de 2000, 12
anos aps a promulgao da Constituio Fede-
ral brasileira e oito anos depois da concluso do
processo de ratifcao do Pacto Internacional dos
Direitos Sociais, Econmicos e Culturais, a moradia
passou a constar expressamente e autonomamente
do rol de direitos sociais, por meio da Emenda de
n. 26, que alterou a redao do Art. 6 para passar
a enunciar o seguinte:
Art. 6. So direitos sociais a educao, a
sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segu-
rana, a previdncia social, a pro-
teo maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na
forma desta Constituio.
Complementam o quadro
protetivo bsico do direito
moradia no Brasil, principalmente, as seguintes apa-
ries no plano normativo: (a) a promulgao da Lei
10.257/2001, o Estatuto da Cidade, que institui uma
srie de instrumentos jurdicos de regularizao fun-
diria ao regulamentar os Arts. 182 e 183 da Cons-
tituio Federal e estabelecer as diretrizes gerais da
poltica urbana
13
; (b) a edio da Medida Provisria
n. 2.220, tambm no ano de 2001, que estabelece os
requisitos para a concesso de uso especial para fns
de moradia aos possuidores de imveis pblicos at a
data de 30 de junho de 2001; (c) a recente incluso, no
Cdigo Civil, do Inciso XII ao Art. 1.225, para reconhe-
cer, expressamente, como direito real o uso especial
para fns de moradia, que passa a fgurar ao lado do
direito de propriedade, de superfcie, de usufruto etc.
No plano da doutrina jurdica, que tem a
funo de interpretar as leis e propor solues
sua aplicao concreta, costuma-se dizer que o
direito moradia comporta um aspecto negativo
(direito de defesa) e um aspecto positivo (direito
a prestaes saneamento bsico, infraestru-
tura etc.)
14
.
Na sua perspectiva positiva, que no aceita
por todos os autores do campo jurdico
15
, o direito
moradia representa um direito subjetivo do cida-
do de exigir uma prestao do Estado. Este, por
sua vez, tem o dever de proporcionar o acesso
10
Iremos nos basear aqui, sobretudo, em estudo elaborado pela Fundao Joo Pi-
nheiro, de Belo Horizonte (MG), que realizou um detalhado diagnstico da situao
habitacional brasileira, disponvel no site do Ministrio das Cidades.
11
O Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, entrou em vigor no
dia 10 de outubro de 2001 e regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituio
Federal de 1988.
12
Para uma viso pormenorizada do direito moradia no sistema internacional de
proteo dos direitos humanos, que vai muito alm dos dois documentos citados no
texto, ver Saule Jr., 2004 (nas referncias).
13
Conforme, especialmente, para o fm de demonstrar o pleno reconhecimento,
no plano normativo, de um direito moradia autnomo, o que dispe o Art. 2, I:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra
urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao trans-
porte a aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes
14
Ver, por exemplo, Sarlet (2004).
15
Para Ferreira, em ntida postura conservadora e minoritria sobre a normativida-
de constitucional, o direito moradia expresso na Constituio tem mera funo de
representar importante diretriz a orientar o Poder Pblico para a implementao
de polticas aptas a assegurarem esse novo direito (FERREIRA, apud SOUZA,
2008, p. 134).
No plano da doutrina jurdica
costuma-se dizer que o direito
moradia comporta um aspecto
negativo e um aspecto positivo
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
724 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
moradia digna a todos os cidados, que podem
responsabiliz-lo, pelas vias legais e judiciais, em
caso de omisso. a essa perspectiva positiva
do acesso moradia que programas governa-
mentais integrantes do PAC que iremos tratar
adiante procuram atender.
Mas h, tambm, a pers-
pectiva negativa do direito
moradia, consistente na exis-
tncia de um dever geral de
absteno e respeito, dirigi-
do contra o poder pblico e mesmo contra os par-
ticulares, em relao moradia de cada cidado.
Trata-se da defesa da moradia contra violaes
ou ameaas a ela dirigidas: todos devem respei-
tar a moradia alheia, e esse respeito se demonstra
por uma obrigao negativa, uma obrigao de no
violar essa moradia.
At os dias atuais, entretanto, essas diferentes
modalidades de acesso ainda no foram totalmente
incorporadas s prticas administrativas pelos di-
ferentes nveis de governo (municipal, estadual e
Unio) e no posicionamento do poder judicirio em
processos de regularizao. Tal situao visvel,
sobretudo, em questes fundirias, sendo um dos
principais aspectos que interferem no processo de
expanso e uso das cidades, particularmente sobre
os chamados assentamentos precrios. A terra ur-
bana transforma-se, assim, em um aspecto impor-
tante no planejamento das cidades, pois a expanso
das reas intraurbanas est diretamente vinculada
aos mecanismos legais e ilegais de acesso.
Nesse sentido, podemos considerar que, por trs
da expanso de reas com habitaes precrias ou
deterioradas em nossas cidades, h a ausncia de
uma poltica fundiria. Alm do mais, ao longo dos
anos, a dinmica do processo de ocupao do solo
urbano, em muitas cidades do pas, implicou tanto
a expanso horizontal da fronteira urbana quan-
to o esvaziamento de reas centrais tradicionais,
que perderam populao e atividades. Essas so
caractersticas de nossos territrios urbanos cuja
dinmica refete a ausncia de uma regularizao
fundiria adequada.
Desse fato resultam a fragmentao do espa-
o construdo e a expanso contnua das periferias
urbanas em nossas cidades. Tal fenmeno vem
acompanhado por um aprofundamento da segre-
gao e excluso socioterritorial, fenmeno esse
intimamente articulado com a lgica do mercado
imobilirio formal e informal. A ocupao de reas
no completamente integradas dinmica da malha
urbana resultado da falsa
escassez de terras, onde aos
enormes vazios com infraes-
trutura sucedem reas super-
povoadas sem as condies
mnimas de habitabilidade.
O que chama a ateno que no raro o pr-
prio poder pblico reproduzir esse padro excluden-
te de urbanizao, aprofundando as desigualdades
socioeconmicas. A existncia de importante esto-
que de imveis desocupados nos tradicionais cen-
tros de nossas metrpoles aponta para uma lgica
perversa de uso e ocupao da cidade. Em geral,
imveis h tempos vazios ou ociosos, em pendn-
cia de impostos municipais (IPTU), ou propriedades
de rgos pblicos, desocupados e em precrio es-
tado de conservao, so ocupados por famlias
sem teto, generalizando um fenmeno cada vez
mais corriqueiro de acesso a moradias por famlias
de baixa renda. Assim, as situaes de irregulari-
dade fundiria so diversas e envolvem ocupaes
de terrenos ou imveis pblicos ou privados, lote-
amentos clandestinos e esto presentes em boa
parte de nossas principais cidades, alm da j tra-
dicional ocupao de terras ociosas, pblicas ou
particulares.
Da mesma maneira, o grande desafo da polti-
ca habitacional seria considerar a questo fundiria
em uma poltica de uso do solo urbano, pois, caso
contrrio, acaba repercutindo na m localizao,
sobretudo dos conjuntos habitacionais populares, e
at mesmo na lgica especulativa do mercado de
terras nas reas de expanso. De acordo com a
Pesquisa de Informaes Municipais do IBGE, em
2001, mais de 500 mil habitaes situavam-se em
reas irregulares e mais de 2 milhes das casas
e cmodos urbanos no Brasil encontravam-se em
situao de inadequao fundiria. Isso represen-
tava 5,8% do total, percentual que se elevava para
6,7% no total das regies metropolitanas
16
. Analis-
O grande desafo da poltica
habitacional seria considerar a
questo fundiria em uma poltica
de uso do solo urbano
16
importante ressaltar que a forma de coleta dessa informao no Censo subesti-
ma a realidade e que os dados aqui expressam apenas uma parte desse universo.
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 725
tas apontam que o problema se deve, em parte,
excessiva burocratizao exigida para a regulariza-
o fundiria, envolvendo diversas instituies (car-
trios, Poder Judicirio, entes federativos), alm,
claro, da interveno de vrios atores com interes-
ses no coincidentes.
16
Por outro lado, habitao
como problema foi sempre
considerada no Brasil uma
questo de governo mais
do que de Estado. Evidente-
mente que, em assim sendo, est sujeita s dife-
rentes vises dos grupos que esto no poder e que
se alteram periodicamente em funo de eleies
gerais para os cargos do Executivo e Legislativo.
Alm disso, por trs da preocupao governamen-
tal com a questo, h uma situao de pobreza de
crescentes massas populacionais, e as propostas
de polticas habitacionais terminam sendo uma ver-
tente de tratamento da pobreza e dos pobres. Mais
ainda, cada vez mais presente o registro espacial
da questo da pobreza. Da a ntima relao das
polticas sociais com as urbanas, particularmente
a que se ocupa da moradia e de suas condies
gerais. A luta contra a pobreza termina por se mani-
festar em palavras de ordem tanto vagas como me-
tafricas: promover o direito cidade, erradicao
de favelas, favela bairro, urbanizao de favelas
etc. O discurso ganha tonalidades variadas depen-
dendo do momento histrico ou da conjuntura pol-
tica, mas podemos considerar que a pobreza e os
pobres so cada vez mais tratados pelos rgos
pblicos como uma questo espacial/urbana.
Se pudermos sintetizar o tratamento da questo
na esfera federal de governo, poderamos reme-
morar a extino do Banco Nacional da Habitao
(BNH) em 1986, que implicou a instalao de uma
crise no ento Sistema Financeiro de Habitao
(SFH), que defnia a Poltica Nacional de Habitao.
Esse desmonte do BNH e do SFH teve consequn-
cias importantes sobre os rumos no tratamento da
questo habitacional no Brasil
17
. S recentemente
pode-se considerar que h uma tentativa de remon-
tar institucionalmente algo similar.
A partir daquele ano, 1986, o desenvolvimento ur-
bano em geral e a habitao em particular vagaram
por diferentes rgos do governo federal, submetidos
a jogos polticos e burocrticos que levaram a uma
fragmentao das aes e, sobretudo, a uma des-
continuidade crnica no seu
tratamento pelo poder pblico
federal. Seja pela redefnio
institucional acentuadamente
municipalista promovida pela
nova Constituio de 1988,
seja pela iniciativa dos novos governos municipais
eleitos na dcada de 80, ou, ainda, como refexo da
desarticulao institucional dos sistemas estaduais
de habitao e da retrao e fragilidade das polticas
federais, houve um efetivo processo de descentrali-
zao e municipalizao das polticas habitacionais
a partir de meados dos anos 80. A gesto munici-
pal teria a vantagem de ser o nvel de governo que
permitiria uma maior integrao entre as polticas de
proviso de moradias e fundiria e de controle do
uso e ocupao do solo, o que ampliaria mais suas
possibilidades de efccia/efcincia. O fenmeno
complexo, indo desde a imbricao da questo
social questo urbana at certas anlises econ-
micas que enxergam na mobilidade residencial o
equivalente mobilidade social.
Com a criao do Ministrio das Cidades, que
passa a ser o rgo responsvel pela poltica de
desenvolvimento urbano, o governo do presidente
Luiz Incio Lula da Silva, em 2003, comea a pro-
gramar mudanas nesse quadro. Iniciaram-se, en-
to, estudos e pesquisas com vistas a uma poltica
setorial de habitao, poltica essa que se inscreveu
dentro da concepo de desenvolvimento urbano
integrado, no qual a habitao no se restringe
casa: incorpora o direito infraestrutura, sanea-
mento ambiental, mobilidade e transporte coletivo,
equipamentos e servios urbanos e sociais. Busca-
se garantir direito cidade, dentro de um modelo
participativo e democrtico que reconhece a possi-
bilidade de interveno nas polticas pblicas como
direito dos cidados
18
.
A luta contra a pobreza
termina por se manifestar
em palavras de ordem tanto
vagas como metafricas
17
Estamos pensando, por exemplo, na desarticulao progressiva da instncia fe-
deral, a fragmentao institucional, a perda de capacidade decisria e a reduo
signifcativa dos recursos disponibilizados para investimento na rea.
18
O Ministrio das Cidades, em 2003, articulou a realizao das conferncias mu-
nicipais, regionais e estaduais das cidades, que contou com a participao de am-
plos segmentos da populao, em cerca de 3.400 municpios. Nessas conferncias,
foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestes visando
elaborao das polticas a serem adotadas por esse ministrio.
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
726 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
Para se ter uma ideia da presena da habitao
nas aes do Ministrio das Cidades, basta lembrar
que, no primeiro governo Lula, as vultosas somas
investidas no setor o foram na produo e aquisi-
o de moradias, urbanizao de assentamentos
precrios, aquisio de mate-
rial de construo, reforma e
ampliao de unidades habi-
tacionais, produo de lotes
urbanizados e requalifcao
de imveis para uso habita-
cional de cerca de 2 milhes de famlias em todo
pas. Alm disso, 75% dessas famlias tm renda
mxima de at cinco salrios mnimos, consolidan-
do o processo de priorizao dos investimentos na
populao dessa faixa.
Ao trmino da primeira gesto, um balano reali-
zado pela Secretaria Nacional de Habitao (SNH)
apontou que os principais desafos para a imple-
mentao da poltica nacional de habitao eram
a focalizao na populao moradora em favelas.
Em especial, aquela residente nas regies metro-
politanas, que concentram 89% desse grupo, com
a garantia da sustentabilidade e a harmonizao
dos subsdios por meio de uma poltica integra-
da e a consolidao do papel das companhias de
habitao.
O impacto dos investimentos realizados na pri-
meira gesto Lula pode ser comprovado por meio de
um estudo realizado pela Fundao Joo Pinheiro
em parceria com o Ministrio das Cidades, divulga-
do em janeiro de 2007, com nmeros da mensura-
o do dfcit habitacional brasileiro. Ainda que o
dfcit absoluto tenha aumentado de 7,2 para 7,9
milhes de domiclios, o relativo diminuiu em pra-
ticamente todas as regies do pas, com exceo
da Sudeste. Esse estudo apontou uma importante
tendncia de decrscimo no dfcit entre os anos
2000 e 2005 e revelou uma reverso na situao
habitacional do pas, pois a carncia de moradias
passou para 14,9% dos domiclios, enquanto, em
2000, signifcava 16,1%.
No incio do segundo governo Lula (2007-2010),
foi lanado o Programa de Acelerao do Cresci-
mento (PAC), que estabeleceu um conjunto de
regras, compromissos de ao e diretrizes de go-
verno, objetivando um crescimento econmico de
5% ao ano no perodo 2007/10
19
. O PAC inau-
gurou uma nova fase na poltica econmica do
governo Lula, retomando a temtica do cresci-
mento na agenda do pas, praticamente ausente
nas ltimas dcadas. A questo do dficit habi-
tacional foi includa no PAC
e se transformou numa das
aes de impacto. Mesmo
com o acirramento da cri-
se global do sistema que
alcana o Brasil no quarto
trimestre de 2008, obrigando a uma reviso dos
projetos de mdio e longo prazo, o problema ha-
bitacional, junto com outras polticas sociais j
implementadas, no parece ter sido esquecido.
A nova poltica nacional de habitao foi ela-
borada pelo Ministrio das Cidades e tem como
principal objetivo a retomada do processo de pla-
nejamento do setor habitacional e garantir novas
condies institucionais para promover o acesso
moradia digna a todos os segmentos da po-
pulao
20
. Foram liberados, em maro de 2009,
R$ 4 bilhes para serem gastos no ano e R$ 8
bilhes para 2010, oriundos do Fundo de Garan-
tia por Tempo de Servio (FGTS).
H nos pressupostos da poltica uma cla-
ra diviso por nvel de renda das famlias para
acessar os recursos. Assim, para famlias com
renda de at trs salrios mnimos, sero prio-
rizados dois aspectos do dficit habitacional: o
quantitativo e o qualitativo. Em relao ao dficit
quantitativo, a atuao ocorre no sentido de am-
pliar o acesso moradia digna da populao de
baixa renda. A inteno reduzir a necessidade
numrica de moradias decorrente da coabitao
familiar, do nus excessivo com aluguel e dos
domiclios rsticos/improvisados para as faixas
de mais baixa renda da populao nas reas ur-
bana e rural. Com relao ao dficit qualitativo,
os programas e aes atuam na melhoria das
condies de habitabilidade de assentamentos
A questo do dfcit habitacional
foi includa no PAC e se
transformou numa das
aes de impacto
19
Evidentemente que a crise global que se instala em 2008 coloca em questo
esses ndices, porm so interessantes para situar o contexto de otimismo dentro
do qual se pensou a nova poltica habitacional para o pas.
20
As caractersticas da nova poltica habitacional do governo esto acessveis no
site www.minhacasaminhavida.gov.br, no qual so explicitadas as prioridades do
programa. Ao mesmo tempo, a Portaria Interministerial n.325 de 31/08/2009, que
dispe sobre o Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU), integrante do Pro-
grama Minha Casa Minha Vida (PMCMV), detalha esses aspectos.
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 727
humanos precrios. Buscam resolver a preca-
riedade da moradia caracterizada por vrios as-
pectos: irregularidade fundiria e/ou urbanstica;
deficincia da infraestrutura; ocupao de reas
sujeitas a alagamentos, deslizamentos ou outros
tipos de risco; altos nveis
de densidade dos assenta-
mentos e das edificaes
combinados precariedade
construtiva das unidades
habitacionais; enormes dis-
tncias percorridas entre a moradia e o trabalho,
associadas a sistemas de transportes insuficien-
tes, caros e com alto nvel de desconforto e in-
segurana; alm da insuficincia dos servios
pblicos em geral, principalmente os de sanea-
mento, educao e sade.
O PAC da habitao constituiu-se, assim, como
resposta a um dos principais desafos apontados
pelo balano acima citado e como um passo inova-
dor de grande impacto destinado a reverter o qua-
dro de desigualdade social e territorial, de modo
a tornar efetivo o direito cidade dos habitantes
desses assentamentos. O mapa a seguir ilustra os
municpios elegveis para atendimento do Progra-
ma Prioritrio de Investimento (PPI) do PAC.
Essa breve sntese da evoluo recente das
polticas habitacionais do governo federal mostra
a complexidade dos elementos que constituem a
proposta e no deixa dvidas de que se est dando
ateno s camadas da baixa renda, sobretudo ur-
bana, somando-se srie de
medidas de polticas sociais
em curso pelo atual governo.
Em outras palavras, a habita-
o volta a ser tratada como
uma questo social, mas li-
gada como sempre lgica econmico-fnanceira,
haja vista a montagem de todo um sistema para
acesso aos benefcios da poltica. Vem da a nos-
sa nfase na questo das favelas e das demandas
oriundas dos grupos a residentes.
Atualmente, um dos principais desafos na im-
plementao da Poltica Nacional de Habitao
est na efetivao da participao de estados e
municpios no Sistema Nacional de Habitao de
Interesse Social (SNHIS), com a criao dos con-
selhos e fundos e desenvolvimento dos planos di-
retores. Vem desta anlise a imagem de um Estado
promotor do progresso econmico e social, ima-
gem essa relegada a plano secundrio ao longo
dos anos 1990, quando as teses do Estado-mni-
mo caracterizavam a sua presena nas polticas
sociais. Volta-se no momento, portanto, ao Estado
interventor, com aes racionalizadas e com base
em um planejamento que dita os rumos de sua pre-
sena na esfera social. Aqui, a qualidade dos ser-
vios oferecidos passa por respostas diferenciadas
segundo as categorias do pblico alvo. Na poltica
habitacional proposta, h uma opo em favor de
grupos excludos do acesso habitao, numa cla-
ra perspectiva de garantir a coeso social
21
.
H, portanto, algo que poderia se denominar de
adaptao das polticas pblicas, que se defne
segundo uma lgica de dupla velocidade: de um
lado, as polticas que seguem normas de efcincia
e de rentabilidade, destinadas ao conjunto da po-
pulao e, de outro, aquelas especfcas que visam
Mapa 1
Municpios elegveis para atendimento do
Programa Prioritrio de Investimento (PPI/PAC)
Fonte: Fundao Joo Pinheiro, 2004.
A habitao volta a ser tratada
como uma questo social, mas
ligada como sempre lgica
econmico-fnanceira
21
No demais insistir no fato de que movimentos dos sem teto nas grandes
cidades podem se ampliar ainda mais e colocar em risco uma estabilidade do setor
caso passem a reivindicar o constante no Estatuto da Cidade, que garante o direito
ao seu uso. Os jornais cotidianos trazem com rotina matrias sobre questes dessa
natureza, apontando para o risco potencial. Ver, entre outras, matria em O Globo
de 10/02/2009 sobre invases de prdios no centro do Rio de Janeiro.
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
728 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
garantir as funes sociais, priorizando, portanto,
reas e populaes desfavorecidas. O programa de
governo para cobrir o dfcit habitacional do pas se
insere nessa lgica: considera os aspectos particu-
lares tanto econmicos quanto sociais e culturais de
populaes de certas reas
da cidade, oferecendo-lhes
servios diferenciados (cr-
dito subsidiado, prazos mais
longos de fnanciamento, tec-
nologias adaptadas ao nvel
econmico etc.). Paralelamente, o sistema fnancei-
ro tradicional, com suas taxas de juros de mercado,
permanece disposio do pblico em geral.
A perspectiva adotada s poder ser comprova-
da quanto sua possibilidade de alcanar os objeti-
vos expressos na poltica uma vez analisada a rotina
da relao entre as populaes alvo e as instncias
governamentais. Ou seja, qualquer avaliao s
poder ser concluda ex-post, passado algum tem-
po depois de iniciar a implantao das propostas.
Por instante, h uma perspectiva de tratamento da
questo habitacional que no se diferencia de uma
perspectiva miserabilista das populaes de baixa
renda, moradores de reas precarizadas em nos-
sas cidades. Esta viso sustenta e legitima o trata-
mento dualista da questo habitacional, na medida
em que em nenhum momento se questiona ou se
adota a perspectiva de que se trata de um item da
condio de reproduo do trabalhador e de sua
famlia, ou melhor, de um direito previsto em lei,
alm de outras dimenses que tocam a questo.
Evidentemente que, dada a secular desigualdade
socioeconmica entre ns, no haveria como no
diferenciar os mecanismos de enfrentamento da
questo por faixas de renda. Entretanto, chama-
mos a ateno para esta questo, pois se corre
o risco de se cair em atos que podem repetir as
mesmas lgicas e, assim, as falncias de polticas
anteriores. Vejamos algumas dessas dimenses,
especialmente o aspecto jurdico-legal da questo.
UM PEQUENO EXEMPLO PARA UM GRANDE
PROBLEMA
O panorama jurdico sobre o direito moradia
que resumimos anteriormente sugere, em tese, a
existncia de um robusto sistema de promoo e,
principalmente, de proteo e defesa do direito
moradia. No entanto, na prtica, a defesa da mora-
dia popular, especialmente nas grandes metrpo-
les, tem sido constantemente violada.
Com efeito, cada vez mais
se verifca em cidades como
Rio de Janeiro
22
e So Pau-
lo a retomada da poltica de
remoo de favelas e, o que
parece pior, a tentativa de
institucionalizar o desalojamento forado e a de-
molio de habitaes populares por meio de pro-
cessos judiciais dos quais os moradores a serem
despejados sequer participam.
Na prtica, a defesa da moradia, especialmen-
te popular, tem sido invariavelmente preterida
quando em confito com outros bens constitucio-
nalmente tutelados, como a propriedade, o meio
ambiente equilibrado, a ordem urbana etc. s ve-
zes, o tema direito moradia nem debatido
processualmente, mesmo estando gravemente
envolvido.
A fm de exemplifcar esse tipo de situao, ana-
lisemos brevemente um caso concreto ocorrido no
municpio de Belford Roxo/RJ, um dos mais pobres
do estado do Rio de Janeiro, localizado na baixada
fuminense
23
.
No meado da dcada de 1980, um grupo de
pessoas ergueu suas residncias sobre o leito
de uma rua com pavimentao inconclusa no
territrio do atual municpio de Belford Roxo/RJ
(quela altura, ainda no desmembrado do mu-
nicpio de Nova Iguau/RJ). Alguns dos vizinhos
da rea, com ttulo de propriedade regular, ins-
tauraram processos administrativos na prefeitu-
ra municipal (primeiramente de Nova Iguau/RJ
e, posteriormente, de Belford Roxo/RJ) a fim de
obter as devidas providncias contra os mora-
dores que ocuparam a rua e que, portanto, es-
tavam em situao irregular, dificultando o livre
trnsito de pessoas no local. Embora o nmero
Se cair em atos que podem
repetir as mesmas lgicas e,
assim, as falncias de
polticas anteriores
22
Sobre as principais ameaas ao direito moradia digna no Rio de Janeiro, existe
um importante relatrio de casos que pode ser acessado na internet. A referncia
o relatrio elaborado a partir do Frum Estadual de Luta Pela Reforma Urbana,
ocorrido no Rio de Janeiro, em 2008 (FRUM ESTADUAL DE LUTA PELA REFOR-
MA URBANA, 2008).
23
O resumo feito a seguir refere-se ao civil pblica autuada originalmente sob
o n 1998.683.010033-9.
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 729
de ocupantes da rua fosse se avolumando com o
tempo, nenhuma providncia concreta foi tomada
pelo poder pblico municipal.
Em 1998, j estavam assentadas no local 21 fam-
lias, formando mais uma pequena favela na regio. Ou
seja, havia ali, indubitavelmen-
te, uma questo habitacional a
resolver, que no poderia ser
desconsiderada.
Diante da omisso do
poder pblico municipal, em
1998, o Ministrio Pblico
do Estado do Rio de Janeiro
ajuizou ao civil pblica
24

com o objetivo de obter a desocupao da rua e
a demolio das construes ali realizadas, com a
chancela e a coao do Poder Judicirio. At a,
nada de ilegtimo. O problema est, na verdade,
(a) nos argumentos que dominaram todo o debate
jurdico no processo instaurado e, principalmente,
(b) nos agentes e participantes, exclusivos, desse
debate processual.
Com efeito, embora objetivasse o despejo de
moradores em situao irregular e a demolio de
suas construes sobre o leito da dita via pblica in-
conclusa, o Ministrio Pblico dirigiu a ao judicial
apenas contra o municpio de Belford Roxo/RJ. No
incluiu no polo passivo da demanda, a fm de que se
defendessem e produzissem provas, os moradores
que seriam despejados e que perderiam todo o in-
vestimento que fzeram em suas residncias.
Em acrscimo a isso, durante toda a primeira
instncia processual, que durou nada menos do
que oito anos, nem um nico argumento do debate
entre as partes (Ministrio Pblico como autor; mu-
nicpio de Belford Roxo/RJ como ru) tangenciou
o direito moradia e seu sistema internacional e
interno de proteo normativa. Todo o debate se
circunscreveu, e se decidiu, em torno do fato de
a rua ser um bem pblico; do fato de a legislao
urbanstica, inclusive municipal, vedar o licencia-
mento do assentamento; do fato de as construes
sobre a via pblica se amoldarem ao conceito de
poluio da Lei Federal 6.938/81, que traa as di-
retrizes da poltica nacional de meio ambiente
25
.
O juiz de primeira instncia julgou procedente os
pedidos feitos pelo Ministrio Pblico e condenou o
municpio de Belford Roxo/RJ a demolir as habita-
es irregulares no prazo de
90 dias. Somente aps essa
deciso judicial, prolatada no
ano de 2006, na condio de
terceiros interessados (ou
seja, de pessoas que no so
partes do processo, mas que
podem ser prejudicadas por
ele), 18 ocupantes da rea,
sob a representao da Defensoria Pblica do Es-
tado do Rio de Janeiro, recorreram da deciso ao
Tribunal de Justia do Estado do Rio de Janeiro.
Somente nesse momento, repita-se, oito anos aps
a instaurao do processo, foi inserida no debate
processual a questo da proteo do direito mo-
radia que assistia aos ocupantes a serem despe-
jados.
A deciso de primeira instncia, ainda assim,
no foi revertida e, tampouco, foi reconhecido pelo
tribunal qualquer direito dos moradores em situa-
o irregular a indenizao pela perda da habitao
construda sobre a via pblica.
No pretendemos, no entanto, dar nfase ao
contedo propriamente dito dos veredictos, seja em
primeira, seja em segunda instncia. O que parece
grave, em termos democrticos e de respeito s leis,
em lugar dos veredictos, o fato de os moradores ir-
regulares no terem sequer participado do processo
judicial em primeira instncia e de o debate proces-
sual, por oito anos, ter se circunscrito a questes que,
embora pertinentes ocupao de rea pblica, no
so exaurientes. Esse debate sobre o despejo, a
remoo e a demolio de habitaes populares
como as existentes nas centenas de favelas fumi-
nenses no pode prescindir, no mnimo, de uma
discusso sria sobre o sistema jurdico de proteo
do direito moradia, com a participao franqueada
s pessoas a serem afetadas pelo processo.
24
Ao civil pblica aquela que se destina, segundo a Lei 7.347/1985, atribuio
de responsabilidade e reparao de danos ao meio ambiente, ao consumidor, a
bens e direitos de valor artstico, esttico, turstico e paisagstico, ordem eco-
nmica e economia popular, ordem urbanstica, assim como a qualquer outro
interesse difuso ou coletivo.
Esse debate sobre o despejo,
a remoo e a demolio
de habitaes populares no
pode prescindir, no mnimo, de
uma discusso sria sobre o
sistema jurdico de proteo
do direito moradia
25
Art. 3. Para os fns previstos nesta lei, entende-se por: [...] III poluio, a degra-
dao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a prejudiquem a sade, segurana e o bem-estar da populao; b criem condi-
es adversas s atividades sociais e econmicas; c afetem desfavoravelmente a
biota; d afetem as condies estticas ou sanitrias do meio ambiente; d lancem
matrias ou energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos.
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
730 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
importante notar que a situao acima exem-
plifcada no parece representar um caso isolado.
Notcias veiculadas em jornais do pas informam
formas semelhantes de institucionalizar violaes
ao direito moradia das classes mais baixas da
populao. Alm disso, nos
prprios autos do proces-
so de Belford Roxo/RJ, h
referncias a outros casos
semelhantes, com decises
idnticas e sem a participa-
o dos moradores afetados
em primeira instncia, como
se a questo dissesse res-
peito unicamente ao Ministrio Pblico e ao mu-
nicpio e no, diretamente, populao com a
moradia ameaada.
Portanto, tanto quanto no enorme dfcit habi-
tacional brasileiro propriamente dito, parece haver,
nesse proceder judicial, um outro srio obstculo
efetividade concreta do direito moradia e uma
importante questo habitacional a ser pensada e
discutida: os discursos, em tese e na prtica, sobre
a defesa da moradia, principalmente popular, no
se coadunam um com o outro.
CONCLUINDO E LEVANTANDO NOVAS
QUESTES
Vivemos ao longo das ltimas dcadas um in-
tenso processo de transferncia de populaes de
reas rurais para urbanas ou mesmo de cidades
pequenas para grandes. Esse movimento j foi lido
sob diferentes prismas, porm um dos mais usuais
focos de anlise de nosso processo de urbanizao
justamente o chamado dfcit habitacional. Por
meio dele que se aponta o descompasso entre
uma demanda por moradias, que cresce exponen-
cialmente, face a uma oferta, que cresce aritmetica-
mente. Foi justamente essa situao de dfcit e a
de precariedade de moradias dos grupos populares
que deu margem a que se criassem, em distintos
momentos, formas diferenciadas de acesso a um
teto, sem que, contudo, possamos afrmar que a
questo est pelo menos equacionada.
Entretanto, contrariamente a uma viso
que considera que a poltica habitacional vem
constantemente ignorando ou tratando como mar-
ginal a demanda das camadas populares, sabemos
que ela foi sempre objeto de uma constante aten-
o com base em diferentes critrios que postulam
certa particularidade quase natural destas popu-
laes por habitaes dignas.
Se o resultado o que apa-
rece frente aos nossos olhos,
podemos tambm decodifcar
a poltica habitacional, para
diferentes perodos, e ver
uma relao ambgua entre o
Estado e as classes popula-
res no Brasil.
Instncias governamentais em variados mo-
mentos ao longo da segunda metade do sculo
XX, por exemplo, j diagnosticaram questes que
difcultavam o alcance dos objetivos propostos por
diferentes polticas e programas habitacionais para
o pas. Entre inmeros aspectos de carter econ-
mico-fnanceiro, outros trabalhos destacam pontos
que nos interessam mais de perto. Estamos nos
referindo, por exemplo, rigidez, inclusive jurdica,
na estratgia para enfrentar o dfcit habitacional,
minimizando as possibilidades de formas alterna-
tivas de acesso moradia e dos modos no con-
vencionais de produo da habitao. Da mesma
forma, destacamos ainda a ausncia, nas polticas
de desenvolvimento urbano, de instrumentos efeti-
vos de controle do uso e ocupao do solo urbano,
fragilizando as administraes locais
26
.
Por outro lado, consenso que, ao longo do s-
culo XX e at os tempos atuais, o Brasil vivenciou
intenso e generalizado processo de urbanizao,
que, com a globalizao na sua segunda metade,
expressou-se ainda por uma metropolizao acele-
rada. Entre efeitos positivos e negativos, esse fe-
nmeno implicou alteraes nos valores culturais
endgenos, dada a facilidade de circulao de infor-
maes de toda ordem, atingindo dimenses varia-
das, inclusive estticas. Nos padres habitacionais,
por exemplo, chegamos ao ponto de inexistir hoje
em nossas cidades um estilo de construo que
possa ser a sntese de nossos valores culturais, se
Foi justamente essa situao
de dfcit e a de precariedade
de moradias dos grupos
populares que deu margem a
que se criassem, em distintos
momentos, formas diferenciadas
de acesso a um teto
26
A esse respeito ver, por exemplo, o relatrio do Grupo de Trabalho para a Refor-
mulao do Sistema Financeiro da Habitao (GTR/SFH), elaborado pelo Ministrio
de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, em 1986.
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 731
no bastasse o fato de nossas diferenas interregio-
nais. Essa multiplicidade de padres habitacionais
no tem sido considerada nas polticas pblicas,
tampouco nas decises judiciais que envolvem a
questo em nossas cidades. Pelo contrario, h um
senso comum que impera
entre os que decidem sobre
o que seria um padro ha-
bitacional decente, e tudo
que escapa dessa defnio
generalizante tratado como
fora de uma ordem, seja cul-
tural, seja jurdica, seja sim-
blica.
O resultado que habitao no Brasil um
tema sob impacto de mltiplas infuncias, mas cer-
tamente, e como j ressaltado acima, a secular e
desigual distribuio da riqueza nacional uma das
principais causas do cenrio se apresentar como
tal. ela que est sustentando cenrios habita-
cionais, onde signos de riqueza como palacetes e
manses se apresentam ao lado de reas onde as
precrias condies de moradia saltam aos olhos
de qualquer transeunte desavisado que circula em
nossas cidades. Entre projetos arrojados, com in-
funcias marcantes do mais atual na arquitetura
internacional, h as construes populares, com
estilos peculiares s condies culturais e de renda
de seus habitantes.
Cabe ainda destacar que a exposio de nossas
desigualdades econmicas por meio das constru-
es habitacionais naturaliza essa diferenciao
extrema. reas com habitaes precrias so olha-
das como naturalmente sujas, perigosas, onde
moram pessoas com baixo padro educacional
e renda, e assim por diante. O inverso tambm
verdadeiro: reas onde, em geral, se situam boas
residncias so lidas como habitadas por pessoas
civilizadas, educadas e de bom gosto. Ao mesmo
tempo, enquanto certas reas de nossas cidades
so absolutamente adequadas no que se refere a
servios coletivos, inclusive habitacionais, h nas
reas mais pobres um cenrio de algo a terminar,
de inacabado. Em muitas delas, as casas esto ain-
da em construo, sem pintura, com paredes ainda
no completamente levantadas, com infraestrutura
precria, que d esse ar de inacabado a importan-
tes espaos construdos em nossas metrpoles.
Esto a mostrar que morar, todos moram, porm
os padres das moradias so indicadores fis da
posio socioeconmica de seus ocupantes: identi-
fcam renda, padres estticos, culturais etc.
Podemos afrmar, assim,
que o lugar da moradia das
camadas de alta renda acaba
se tornando um dos princi-
pais indicadores de um estilo
de vida que se pretende he-
gemnico e se torna modelo
a ser valorizado, smbolo de
distino, de diferenciao. Em sntese, a moradia
um dos critrios do sistema de classifcao so-
cial, talvez um dos mais poderosos. Se somarmos
a essas caractersticas algumas outras ligadas
prpria lgica de ordenamento do territrio urbano,
que varia de cidade para cidade, a diviso entre
bairros ricos e bairros pobres acaba sendo geral
demais para lermos a lgica do espao constru-
do, especialmente a habitao. Ao mesmo tempo,
o chamado dfcit habitacional se associa, muitas
vezes, demanda de novos domiclios gerada pelo
crescimento demogrfco, servindo de bases s
metas mirabolantes presentes em diferentes pro-
gramas habitacionais em variados momentos de
nossa histria recente.
Podemos, inclusive, lembrar que sociedades de
mercado, como a nossa, so caracterizadas, den-
tre outros aspectos, por uma forte hierarquia entre
grupos sociais e seus sistemas classifcatrios.
Isso para argumentar que no Brasil, mais do que
na Europa e mesmo na Amrica do Norte, a habita-
o termina jogando um papel importante de clas-
sifcao social e nas representaes identitrias
de grupos. Naquelas regies, observamos que h
tambm diferenas nos padres habitacionais dos
grupos sociais, se ordenadas por renda. Entretan-
to, sobretudo na Europa, nota-se certo pudor em
escancarar a riqueza, inclusive por meio de imveis
ostentatrios
27
. No Brasil, ao contrario, a diferencia-
o social evidenciada em todas as dimenses
da vida, inclusive nas caractersticas dos padres
Cabe ainda destacar que
a exposio de nossas
desigualdades econmicas
por meio das construes
habitacionais naturaliza
essa diferenciao extrema
27
Evidentemente que estamos considerando em termos mdios os cenrios urba-
nos atuais nessas regies. H, sem dvidas, reas ricas que exibem palacetes e
manses, porm com visibilidade menos perceptvel que em nosso pas, onde h o
culto da ostentao imobiliria por parte dos grupos de altas rendas.
O RETORNO DA QUESTO HABITACIONAL NAS POLTICAS DO ESTADO BRASILEIRO: ELEMENTOS PARA UMA REFLEXO SOCIOLGICA
732 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009
habitacionais, de tal maneira que as diferentes fai-
xas de renda fazem uso de variadas formas habi-
tacionais, com estilos e estticas tambm variados.
Esquece-se, no entanto, que todos os grupos so-
ciais desenvolvem sistemas classifcatrios e para
todos eles a habitao um
dos signos dessas classif-
caes. A homogeneizao
dos padres habitacionais
das classes populares em
programas governamentais
demonstra o pouco cuidado
que se d a esta dimenso da vida social por gru-
pos concernentes.
Nesse cenrio, para as condies da produ-
o de moradias das classes populares que as
refexes sobre habitao se voltam, pois nelas
que a questo se apresenta crtica. Evidentemente
que esta assertiva no deixa de trazer implcito al-
gum juzo de valor, pois o apego ao espao da casa
no de forma nenhuma um privilgio de grupos
de renda satisfatrios, ou mesmo de nvel cultural
superior.
Ao mesmo tempo, como de forma sensvel nos
lembra Leito (2007, p. 49) referindo-se arquite-
tura, casa:
[...] mais do que oferecer proteo quanto ao
que externo e pode ser hostil o mais primi-
tivo dos atributos da arquitetura entrar (na
casa) aparece ento como algo que permite
desfrutar sensaes, lembranas e desejos
pessoais, isto , como um ato que possibilita-
va a vivncia de experincias marcadamente
subjetivas.
justamente esse espao interior, onde se en-
tra e se vive, que vai simbolicamente defnir a mo-
radia como algo de elevado valor subjetivo, lugar
de referncia da memria, onde viveram ou vivem
nossos heris da vida privada (pais, familiares) e
em cujo interior tambm nos construmos enquanto
identidades.
Essa pode ser a base para que compreendamos
a defnio de arquitetura de Zevi (1977, p. 18): [...]
o espao interior onde os homens andam e vivem,
que nos permite, junto com Leito (2007), compre-
ender a arquitetura como um fato material, objetivo
e, sobretudo, como uma experincia subjetiva.
Ora, essa subjetividade atributo do ser huma-
no, independentemente do lugar social que ocupa.
Assim, as moradias em reas precarizadas de nos-
sas cidades tm subjetivamente para seus ocupan-
tes o mesmo valor que as manses em bairros de
elite. No se pode, ainda, des-
prezar o fato de que o desejo
da casa prpria se sustenta
a partir do ponto de vista de
que a propriedade da moradia
elemento fundamental de
estabilidade social
28
. O que
est em questo no apenas o valor econmico
do imvel, mas o seu signifcado simblico para o
seu ocupante, ou seja, esferas da vida onde o eco-
nmico no quem dita as regras de valorao. A
moradia, o endereo so, em qualquer situao, a
condio mnima da estabilidade numa perspectiva
mais ampla do fenmeno. Mesmo sendo um bem
econmico, trata-se aqui de dimenses outras, no
econmicas.
nesse sentido que podemos afrmar que, para
parcelas signifcativas da populao urbana brasi-
leira, no se luta por um espao de moradia visan-
do exclusivamente ao uso econmico; so outras
aspiraes que esto em jogo (NUNES, 2006). Em
outros termos, temos que ultrapassar a tese de uma
questo social travestida de questo habitacional
e que vai enxergar na mobilidade residencial algo
equivalente mobilidade social
29
. Nesse sentido,
podemos recuperar a noo de dfcit qualitativo
da habitao, que vai considerar as necessidades
habitacionais no tocante forma de ocupao, den-
sidade, acomodao e condies socioambientais.
Vistas dessa maneira, a defnio e a quantifca-
o de necessidades habitacionais apresentariam
maior variao ao se caracterizarem as necessi-
dades por faixa de renda familiar, composio da
unidade familiar, localizao, trajetrias familiares
e outros fatores, articulando os nveis objetivos e
subjetivos da questo
30
.
As moradias em reas
precarizadas de nossas cidades
tm subjetivamente para seus
ocupantes o mesmo valor que as
manses em bairros de elite
28
De fato, no Brasil, inexiste a hiptese de fnanciamento de habitaes de aluguel,
como ocorreu e ocorre em alguns pases da Europa, por exemplo.
29
essa percepo que vai permitir analisar as aspiraes de uma moradia pelas
classes populares, to ou mais presentes quanto mais fragilizadas se encontram
na estrutura social, longe, portanto, de uma aspirao pretensamente pequeno-
burguesa.
30
Ver, por exemplo, Fernandes (1993).
BRASILMAR FERREIRA NUNES, JOO MAURCIO MARTINS DE ABREU
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.719-733, out./dez. 2009 733
31
O que estamos insistindo que no se trata aqui de um debate sobre a legiti-
midade ou no de polticas de remoo de favelas, ou outras similares, que tratam
certas reas da cidade como externas lgica da prpria cidade. Ao contrrio,
enfatizamos a natureza urbana de tais espaos, mesmo se aparentemente no cor-
respondam aos padres hegemnicos de rea urbana.
32
Chama a ateno matria publicada em 12/04/2009 pelo jornal O Globo, do Rio
de Janeiro, apontando para o que teria acontecido com o bairro da Lagoa, na zona
sul da cidade do Rio de Janeiro, se no tivessem transferido (!) a populao pobre
que ali morava em dcadas anteriores para reas distantes do lugar que hoje uma
das reas urbanas mais exclusivas e caras da cidade.
Assim, abordar a questo habitacional em reas
urbanas pobres ou faveladas no signifca, a priori,
uma posio de crtica com vistas a traz-las para
o padro de classes mais aquinhoadas. Ao con-
trrio, signifca chamar a ateno para a ausncia
de polticas urbanas especfcas para estas reas,
as quais devem levar em conta, inclusive, as sub-
jetividades que esto implicadas no espao e nas
moradias a existentes
31
. Inmeros estudos, em
particular estatsticos e mesmo aqueles de maior
difuso, sublinham o quanto a focalizao sobre
guetos redutora, pois leva a pensar a situao
de reas mais segregadas independentemente de
mecanismos gerais que envolvem populaes mais
pobres e mais ricas, mas tambm essa camada ne-
bulosa e indefnida denominada por classe mdia
(VALADARES, 2005; TISSOT; POUPEAU, 2005)
32
.
Em outras palavras, no estamos pretendendo re-
traduzir a questo social em categorias territoriais/
habitacionais, mesmo comungando do pressuposto
de que hoje a cidade e o urbano onde esse pro-
blema se manifesta com maior visibilidade.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 735
* Uma verso preliminar desse artigo foi encaminhada ao XIV Encontro de Cincias So-
ciais do Norte-Nordeste, realizado em Recife entre os dias 8 e 11 de setembro de 2009.
A
Mestrando e graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA); pesquisador associado equipe do observatrio das Metrpoles Ncleo de
Salvador. rafaelarantes13@gmail.com
B
Doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP); mestre em Cincias
Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); professora titular da Universi-
dade Catlica do Salvador (Ucsal) e do Progama de Ps-Graduao em Cincias
Sociais da UFBA; pesquisadora do Centro de Rescursos Humanos da UFBA; bolsista
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq); coorde-
nadora do Observatrio das Metrpoles Ncleo de Salvador. inaiammc@ufba.br
1
No projeto de pesquisa Fugindo da Cidade: Os condomnios residenciais fechados
e o esvaziamento do espao pblico na Regio Metropolitana de Salvador, essa
temtica vem sendo objeto da dissertao de mestrado de Rafael Arantes, sob a
orientao da Prof Inai Carvalho.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Os condomnios residenciais fechados
na Regio Metropolitana de Salvador
*
Rafael de Aguiar Arantes
A

Inai M. M. de Carvalho
B
Resumo
Entre as tendncias dominantes na dinmica atual das cida-
des do Brasil e da Amrica Latina, est um aumento da autosse-
gregao das camadas de mdia e alta renda e a proliferao
de condomnios residenciais fechados, fortifcados e protegidos.
Nesses locais, essas camadas vm se refugiando em busca de
segurana e qualidade de vida, afastando-se do que consideram
como a poluio e os riscos da cidade. O trabalho proposto ana-
lisa esse fenmeno com base em uma pesquisa realizada na Re-
gio Metropolitana de Salvador, discutindo a origem e a expanso
desse novo padro habitacional, os padres de sociabilidade por
ele estimulados, as motivaes dos seus moradores e suas re-
laes com a cidade. O trabalho discute ainda como o referido
padro contribui para um progressivo esvaziamento do espao
pblico, com a negao da diversidade e das relaes sociais tra-
dicionalmente associadas ao prprio conceito de cidade.
Palavras-chave: Autossegregao. Condomnios residenciais
fechados. Espao pblico. Regio Metropolitana de Salvador.
Abstract
Among dominant trends in the current dynamics of cities
in Brazil and Latin America is increased auto-segregation of
the middle and upper-classes and proliferation of gated resi-
dential condominiums, which are strengthened and protect-
ed. These social classes have been taking refuge in these
locations in a search for security and quality of life, distanc-
ing themselves from what they consider to be the pollution
and risks of the city. This paper seeks to analyse this phe-
nomenon based on research carried out in the Salvador Met-
ropolitan Region, discussing the origin and expansion of this
new housing standard, new sociability standards stimulated
by it, residents motivations ad their relationship with the city.
The work also discusses how this standard has contributed
to a progressive emptying of public space, with the denial of
diversity and social relations traditionally associated with the
concept of the city.
Keywords: Auto-segregation. Gated residential condomini-
ums. Public space. Salvador Metropolitan Region.
INTRODUO
Este trabalho discute um dos aspectos das trans-
formaes recentes da estrutura urbana das grandes
cidades: o crescimento da segregao residencial
das camadas de mdia e alta renda pela proliferao
de condomnios residenciais fechados, com base na
realidade da Regio Metropolitana de Salvador.
1
Os impactos da globalizao, da reestruturao
produtiva e do neoliberalismo (com a reduo das
responsabilidades econmicas e sociais e do pa-
pel de regulao do Estado) tm contribudo para
a emergncia de uma nova confgurao socioes-
pacial nas referidas cidades, discutida por autores
como Sassen (1991), Veltz (1996), Borja, Castels
(1997), Marcuse e Kempen (2000), Preteceille
(2003), Janoschka (2002) e Mattos (2004). Sem
entrar nessa discusso, vale assinalar como nessa
nova fase da modernizao capitalista o modelo das
cidades fordistas (industrializadas, regulamentadas
com mais autonomia pelo Estado e caracteriza-
das por uma disperso orientada a partir do centro
tradicional) cede gradativamente espao para um
modelo de cidade mais fexvel, caracterizada por
fuxos fnanceiros ligados ao setor tercirio, sujei-
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
736 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009
ta a uma maior infuncia do mercado e cada vez
menos orientada exclusivamente pela dinmica do
centro tradicional. Associado s novas tecnologias
da informao e da comunicao, o processo de
formao desse novo modelo caracterizado por
Mattos (2004) como uma [...]
metropolizao expandida ou
dilatada.
Embora esse modelo ve-
nha se defnindo a partir de um
processo complexo de conti-
nuidade e mudanas em cada
cidade, onde o preexistente condiciona a emergncia
do novo (que, em muitos casos, j se esboava no
passado) e onde as decises, instituies e atores
nacionais e locais tm um peso relevante, possvel
constatar que alguns elementos comuns vm alte-
rando as feies das metrpoles latino-americanas
e brasileiras. Destacam-se, entre eles, o decrscimo
demogrfco e o empobrecimento de antigas reas
centrais, com o deslocamento de reas tradicionais
de negcios e a constituio de novas centralida-
des, associadas proliferao de novos artefatos de
grande impacto na estruturao do espao metropo-
litano, como complexos empresariais, grandes cen-
tros de comrcio e servios, resorts, hipermercados
e centro de convenes; o abandono pelo Estado
de grande parte de suas funes tradicionais de pla-
nejamento e gesto, com a sua transferncia para
atores privados e uma afrmao crescente da lgi-
ca do capital imobilirio na produo e reproduo
metropolitanas; um crescimento da heterogeneida-
de das reas populares e uma acentuao da sua
tendncia ocupao das bordas metropolitanas,
contribuindo para a pauperizao e degradao das
condies de sobrevivncia dos moradores; a difu-
so de novos padres habitacionais e investimentos
imobilirios destinados s camadas mdias e altas,
com a multiplicao de condomnios horizontais fe-
chados e protegidos, implantados, muitas vezes, em
zonas antes populares, mas com uma segmentao
agora mais acentuada, que se expressa por meio de
dispositivos explcitos de separao fsica e simb-
lica, como cercas, muros e sofsticados aparatos de
segurana.
A expanso desse novo padro residencial e
de outras formas do que Caldeira (2000) denomina
como enclaves fortifcados nas cidades do Brasil
e da Amrica Latina tm suscitado debates bastan-
te fecundos no campo dos estudos urbanos nos
ltimos anos. Pois, enquanto as grandes cidades
tendem a se fortalecer na nova fase de acumulao
capitalista, concentrando a
populao, o aparato produti-
vo, a riqueza e o poder, gran-
de parte dos seus moradores
vive amedrontada, fugindo
dos espaos pblicos, aber-
tos e plurais, considerados
agora como perigosos, locais do desconhecido,
dos diferentes e, portanto, dos indesejveis. Pre-
ferem os espaos fechados, protegidos, monitora-
dos, climatizados, com regras conhecidas e onde
adentram somente pessoas confveis (ou seja,
da sua mesma classe social), dissolidarizando-se
do destino conjunto da cidade.
Com isso, as ruas e outros espaos pblicos
so transformados no que Mattos (1999) considera
como uma espcie de tneis, nos quais as cama-
das de mdia e alta renda tendem a circular nos
seus carros, transitando de um enclave para outro e
conformando uma rede socioespacial de segrega-
o (SVAMPA, 2001) ancorada nesses enclaves.
Ampliando as distncias e as desigualdades
sociais, esse fenmeno vai de encontro plurali-
dade, heterogeneidade e a outras condies tra-
dicionalmente associadas ao prprio conceito de
cidade por autores clssicos, como Weber, Simmel
e Wirth (NUNES, 2000). Interfere nos padres de
sociabilidade, no espao e na vida urbana de forma
signifcativa, mas ainda insufcientemente com-
preendido. Reconhecendo esse fato, o presente
trabalho pretende contribuir para essa compreen-
so, apresentando, a seguir, algumas considera-
es sobre os enclaves residenciais fechados, com
base em alguns trabalhos existentes, e, posterior-
mente, constataes iniciais da pesquisa que co-
meou a ser desenvolvida na Regio Metropolitana
de Salvador.
OS ENCLAVES FORTIFICADOS
Em trabalho pioneiro que j se tornou clssico
sobre o novo padro de segregao urbana no Bra-
possvel constatar que alguns
elementos comuns vm alterando
as feies das metrpoles latino-
americanas e brasileiras
RAFAEL DE AGUIAR ARANTES, INAI M. M. DE CARVALHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 737
sil, Caldeira (2000, p. 211) defne o que denomina
de enclaves fortifcados como [...] espaos priva-
tizados, fechados e monitorados para residncia,
consumo, lazer e trabalho [...], que vm atraindo
cada vez mais as camadas de mdia e alta renda.
Os enclaves fortifcados so
fexveis e, devido s novas
tecnologias da comunicao,
organizao do trabalho e
sistemas de segurana, con-
formam-se como espaos autnomos, que podem
estar situados praticamente em qualquer lugar e,
por isso, cumprem um papel importante no proces-
so de metropolizao expandida. Constituem uma
das mais recentes (e extremadas) estratgias de
segregao, na medida em que valorizam o que
privado e restrito. So demarcados e isolados fsi-
camente por muros e grades e controlados normal-
mente por guardas armados e avanados sistemas
de segurana, que defnem as regras de incluso
e excluso. Embora possam se situar em qualquer
lugar, impem uma barreira fsica e simblica de
apartao em relao ao seu entorno. Por fm, in-
centivam a homogeneidade social, valorizando a vi-
vncia entre iguais e pessoas seletas (CALDEIRA,
2000).
Dialogando com a ideia do efeito tnel e da
rede socioespacial de segregao, os enclaves for-
tifcados contribuem decisivamente para a consti-
tuio de grandes cidades difusas e policntricas,
assentadas em pequenos ns dessa ampla rede,
que agrega condomnios residenciais fechados,
conjuntos de escritrios, shopping centers e, cada
vez mais, espaos adaptados para se conformarem
a esse modelo, como escolas, hospitais e parques
temticos. Tais ns funcionam como ilhas de status
e isolamento, fragmentos autossufcientes, fecha-
dos, que direcionam seus usurios a uma valori-
zao do que privado e seleto, em detrimento do
que pblico e compartilhado. Quebram uma cons-
tituio citadina marcada por uma ideia de conti-
nuum e de totalidade. Ainda que a segmentao
estivesse intrinsecamente relacionada ao modelo
de cidade fordista, permanecia a perspectiva de
um todo, de uma unidade, mesmo na diversidade
(SOUZA, 2008). Atualmente, os deslocamentos
dentro do tecido metropolitano e o dilogo entre
suas partes tendem a se tornar cada vez mais res-
tritos e a vivncia da sua totalidade social, plura-
lidade, heterogeneidade, confitos e problemas d
lugar aos espaos utpicos, artifcialmente constru-
dos em torno de um ideal de monitoramento estti-
co e social.
Todas essas tendncias,
especialmente o processo
de autossegregao das ca-
madas de mdia e alta ren-
da, tm uma srie de determinantes sociais, como
assinala Svampa (2001). No que concerne s suas
matrizes socioculturais, possvel observar pelo
menos trs motivaes distintas, embora combin-
veis, na busca pelo modelo dos condomnios resi-
denciais fechados. A partir de suas pesquisas na
Argentina, a autora encontrou o que chamou de es-
tilo de vida verde, estratgias de distino e busca
por segurana.
A ideia de um estilo de vida verde est relacio-
nada emergncia de valores ps-materialistas,
principalmente nas camadas mais escolarizadas e
de maior poder aquisitivo, que passam a valorizar
a qualidade de vida, o bem-estar e a tranquilidade,
principalmente a partir de um contato mais prximo
com a natureza. A famlia desempenha um papel
central nesse sentido, na medida em que a qua-
lidade de vida desejada principalmente em prol
das crianas, para que elas possam viver ao ar li-
vre, com maior autonomia e liberdade, mantendo a
sensao de estar sempre de frias. A viso buc-
lica dos condomnios residenciais fechados con-
traposta a uma descrio da cidade como catica,
barulhenta, poluda e perigosa.
J as estratgias de distino esto relaciona-
das ao prestgio que a vivncia em determinados
espaos pode trazer para as relaes sociais. Esse
elemento citado pela autora na medida em que,
na Argentina, os condomnios residenciais fecha-
dos tiveram sua origem nos country clubs, espaos
de lazer para onde a aristocracia de Buenos Aires
costumava se dirigir nos fnais de semana para en-
contros e prticas de esportes prestigiosos, como
polo, tnis e equitao. Os country clubs so to
valorizados que, em alguns deles, a admisso de
novos scios ainda controlada e realizada ape-
nas a partir de indicao e da votao dos seus
A ideia de um estilo de vida verde
est relacionada emergncia de
valores ps-materialistas
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
738 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009
membros, de forma semelhante ao que acontecia
h at algum tempo em certos clubes das elites
brasileiras. Essa motivao parece ser pouco signi-
fcativa como explicao da proliferao do modelo
dos condomnios residenciais fechados no Brasil.
Para a maioria dos auto-
res, a motivao que melhor
explica o fenmeno no Bra-
sil a busca por segurana.
Tambm na Argentina esse
elemento tem peso funda-
mental na escolha dessa for-
ma de moradia. A justifcativa mais difundida para
a autossegregao das camadas de mdia e alta
renda tem sido o crescimento da violncia. De fato,
a nova fase de modernizao capitalista teve im-
pactos considerveis sobre a vulnerabilidade social
no Brasil urbano. O trfco territorializado de drogas
avana, criando localidades fora do controle do Es-
tado. O aumento das desigualdades sociais e do
desemprego confgurou uma crise social de grande
envergadura, que, por sua vez, contribuiu para a
deteriorizao das relaes de sociabilidade e do
padro de interao entre as classes.
No entanto, segundo Amendola (2000), mais do
que a violncia, um dos principais elementos orga-
nizadores da cidade dita ps-moderna o medo
da violncia. Para Souza (2008), embora, de fato,
venha ocorrendo um aumento da criminalidade vio-
lenta no Brasil urbano, esta tambm se d de forma
segmentada no tecido metropolitano, constituindo
uma geografa do crime especfca. Segundo o
autor, os crimes de homicdio, por exemplo, ainda
ocorrem fundamentalmente nos bairros populares,
enquanto os bairros mais elitizados lideram princi-
palmente os ndices de furtos e roubos. Contudo, o
que mais interfere na organizao do tecido socioes-
pacial nas cidades brasileiras hoje a geografa do
medo, que no exatamente igual geografa do
crime. O medo generalizado, por vezes descolado
de experincias reais, estimulado pela abordagem
sensacionalista e policialesca dos grandes meios
de comunicao (certamente desejado pela recente
indstria da segurana), passou a infuenciar decisi-
vamente a vida diria, os padres de circulao no es-
pao, o habitat e as formas espaciais. Ainda segundo
Souza, est em curso nas cidades brasileiras o que
chamou de militarizao do quotidiano ou, mais
precisamente, uma militarizao da questo urba-
na, conformando o que denominou de fobpole
(ttulo do seu livro), a cidade do medo.
Para Caldeira (2000, p. 267), relacionar os en-
claves fortifcados apenas
ao crime ignorar todos os
seus outros signifcados, na
medida em que a segurana
total, perseguida por meio
de cercas e muros, guardas
privados 24 horas por dia e
uma srie de instalaes e tecnologias de controle,
assegura o direito de no ser incomodado. A pro-
teo, portanto, no apenas contra o crime, mas
contra pessoas e grupos sociais indesejveis.
Conforme se discutiu at agora, os enclaves for-
tifcados so um fenmeno recente, na medida em
que surgiram no Brasil entre o fnal da dcada de
1970 e o incio da dcada de 1980, expandindo-se
da dcada de 1990 at o presente. Muito se ques-
tiona, entretanto, acerca da sua novidade histrica,
em especial no caso dos condomnios residenciais
fechados, principalmente em comparao com ou-
tras formas de moradia que j eram constitudas por
mltiplas residncias, possuam portaria, grades e
algum sistema de controle do acesso, alm da exis-
tncia de equipamentos, como quadras, piscinas e
salo de jogos.
De acordo com Caldeira (2000), a emergncia
dos condomnios residenciais fechados est rela-
cionada tambm atual elaborao publicitria de
um novo conceito de moradia, que os torna o tipo
mais desejvel de residncia: esse novo conceito
de moradia articula cinco elementos bsicos: segu-
ran a, isolamento, homogeneidade social, equipa-
men tos e servios (CALDEIRA, 2000, p. 265). Os
condomnios em apreo tornam mais extremos
elementos antes esboados, ocupando grandes
terre nos com reas verdes e ampliando a utilizao
de tecnologias de segurana, aumentando e pro-
fssionalizando o controle do acesso, incorporan-
do uma gama muito maior de equipamentos para
uso coletivo e estimulando a instalao de servi-
os, como shopping centers, escolas e hospitais,
por exem plo, dentro do seu prprio espao. Alm
disso, diversamente dos primeiros edifcios de
O que mais interfere na
organizao do tecido
socioespacial nas cidades
brasileiras hoje a
geografa do medo
RAFAEL DE AGUIAR ARANTES, INAI M. M. DE CARVALHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 739
apartamentos, esse novo padro residencial est
associado a representaes sociais em que a ima-
gem que confere maior status (e mais sedutora)
a da residncia enclausurada, fortifcada e isola-
da, um ambiente seguro no qual algum pode usar
vrios equipamentos e ser-
vios e viver s com pesso-
as percebidas como iguais
(CALDEIRA, 2000, p. 265). O
elemento crucial para a valo-
rizao dos condomnios re-
sidenciais fechados, portanto,
a busca de isolamento.
Alm desses elementos que encerram a novida-
de histrica dos condomnios residenciais fechados,
consideramos mais importante, ainda, a busca de
um certo microcosmo social, objetivando a criao
de um espao pblico privado, que permite deter-
minada experincia de rua e a construo (falaciosa
ou no) de uma comunidade. A experincia desse
microcosmo social tem por corolrio a construo de
categorias binrias de apreciao do mundo e do ou-
tro, tais como os polos aqui dentro e l fora. Essas
categorias criam uma fronteira, um fosso entre as
pessoas conhecidas, consideradas confveis, iguais
e desejveis e as desconhecidas, tidas como no
confveis, perigosas, diferentes e, portanto, indese-
jveis. Por outro, o espao categorizado como aqui
dentro comparado com a cidade (l fora), a partir
de uma contraposio entre, de um lado, seguran-
a, tranquilidade, bem-estar, controle e organizao
e, do outro, insegurana, caos, barulho e poluio.
Esse microcosmo social tanto mais coeso quanto
mais o condomnio se aproxime do que denominados
de a tempo completo (os que tm uma ampla gama
de equipamentos e servios que, praticamente, tor-
nam desnecessrio o trnsito para alm dos seus
muros). Essa construo societal tem impactos sig-
nifcativos sobre a socializao de crianas e jovens,
conforme Svampa (2001) analisa de forma bastante
interessante para o caso da Argentina. O desenvol-
vimento de diversos e restritos microcosmos sociais,
portanto, tende a minar gradativamente as bases da
possibilidade de construo do imaginrio de uma
totalidade social citadina ou metropolitana.
Conforme assinalado anteriormente, os encla-
ves fortifcados e, mais especifcamente, os con-
domnios residenciais fechados representam uma
novidade marcada por uma grande complexidade.
A partir do trabalho original de Tereza Caldeira, eles
se tornaram um importante objeto de discusso
nas reas das Cincias Sociais, Arquitetura e Ur-
banismo e Publicidade, entre
outras. Vrios enquadramen-
tos, portanto, podem ser da-
dos ao seu estudo, como os
seus padres urbansticos e
as formas de criao de uma
natureza artifcializada (o mo-
nitoramente esttico); seu status legal, ainda no
muito bem estabelecido, na medida em que eles
no se encaixam perfeitamente na lei dos condom-
nios nem na lei dos loteamentos; a interferncia da
publicidade na criao de um novo produto imobili-
rio sedutor; a leitura dos contextos de signifcados
do seu espao interno, a criao da comunidade e
a socializao das crianas e jovens; a articulao
entre pblico x privado e sua relao com a cidade
e com a vida urbana pblica, entre outras.
O projeto de pesquisa que deu origem ao pre-
sente texto objetiva compreender os impactos des-
se novo contexto de signifcado (passando pela
leitura das suas relaes internas e padres de
sociabilidade) sobre a totalidade social constituda
pela cidade e seus espaos pblicos de interao.
Mais precisamente, interessa compreender como
a vivncia em condomnios residenciais fechados
restringe os trajetos cotidianos e a vivncia em de-
terminados espaos abertos e plurais, que possi-
bilitariam a coexistncia de indivduos socialmente
diferentes de maneira menos hierrquica, assim
como a construo de formas menos segmentadas
de sociabilidade entre as classes.
Parte da literatura existente sobre as transfor-
maes metropolitanas da atualidade vem dis-
cutindo essas questes e levantando algumas
hipteses, como a do esvaziamento do espao p-
blico. Caldeira (2000), por exemplo, considera que
vem ocorrendo um esvaziamento da esfera pblica
tradicional da cidade modernista em favor de um
novo modelo assentado na tenso, separao, dis-
criminao e suspeio, no qual so reafrmados
hierarquias e privilgios sociais. A experincia mo-
derna de vida pblica se fundamentou em alguns
O elemento crucial para a
valorizao dos condomnios
residenciais fechados, portanto,
a busca de isolamento
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
740 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009
elementos bsicos, que tm sido subvertidos pelo
referido modelo, tais como:
[...] a primazia e a abertura de ruas; a cir-
culao livre; os encontros impessoais e
annimos de pedestres; o uso pblico e es-
pontneo de ruas e
praas; e a presen-
a de pessoas de
diferentes grupos
sociais passeando
e observando os
outros que passam, olhando vitrines, fazendo
comprar, sentando nos cafs, participando
de manifestaes polticas, apropriando as
ruas para seus festivais e comemoraes,
ou usando os espaos especialmente de-
signados para o lazer das massas (parques,
estdios, locais de exposies) (CALDEIRA,
2000, p. 303).
Por outro lado, a expanso dos enclaves fortif-
cados est associada a uma valorizao crescente
do automvel e da mobilidade por ele propiciada,
assim como a uma tendncia transformao de
maior parte das ruas em apenas reas de passa-
gem, ou no que Aug (2004) denomina como no
lugares. Ou seja, em espaos no relacionais, a-
histricos e sem identidade, onde a suspeio e
o medo do outro centralizam as experincias de
interao social e a vivncia da heterogeneidade,
quando essas interaes ainda se realizam.
A restrio das vivncias na dimenso material
dos espaos pblicos (o espao fsico propriamente
dito, que permite a copresena de indivduos sem
obstculos possibilidade de acesso e participao
de qualquer tipo de pessoa), segundo a perspectiva
habermasiana retomada por Gomes (2006), contri-
bui para o esvaziamento da dimenso imaterial do
espao pblico, a esfera pblica (palco da cena e
do discurso poltico, do dilogo, da intersubjetivida-
de e das contradies), que d a fundamentao
necessria para a construo de parmetros mais
democrticos de relacionamento entre as classes
sociais.
As cidades sempre foram marcadas por de-
sigualdades, pela segregao e por um padro
historicamente peculiar de relao entre hetero-
geneidade e segmentao (WIRTH apud NUNES,
2000), que fez com que seus espaos sempre te-
nham sido apropriados de maneira bastante dife-
rente pelos diversos grupos, a depender da sua
posio social e de poder (CALDEIRA, 2000). Na
atualidade, porm, a nova esfera pblica tem sido
marcada por uma fragmentao do tecido socio-
poltico-espacial (SOUZA,
2008), com a construo de
um grande fosso entre os re-
feridos grupos, inclusive em
termos espaciais.
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS
NA RMS
Confgurado principalmente a partir das dcadas
de 1960 e 1970, com o avano da industrializao,
a realizao de grandes empreendimentos pblicos
e privados (a exemplo da abertura das avenidas de
vale e da construo do primeiro grande shopping
center da cidade), a consolidao de um novo cen-
tro e um processo geral de modernizao do tecido
urbano, o padro de expanso urbana e de apro-
priao social do espao da Regio Metropolitana
de Salvador se caracteriza, em linhas gerais, por
vetores bem diferenciados: a orla atlntica norte,
o chamado miolo e o subrbio ferrovirio (GOR-
DILHO-SOUZA, 2000; CARVALHO, PEREIRA,
GORDILHO-SOUZA, 2004; CARVALHO, PEREI-
RA, 2006; 2008).
A orla atlntica norte constitui a rea nobre
de Salvador. Valorizada econmica e simbolica-
mente, reduto das suas classes mdias e altas,
com exceo de alguns interstcios populares.
nesta rea que se concentram as atividades eco-
nmicas mais dinmicas, os investimentos e em-
preendimentos pblicos e privados, os melhores
servios e equipamentos urbanos, bem como os
enclaves fortifcados e condomnios residenciais
fechados. A ocupao da orla norte no se resu-
me cidade do Salvador, tendo continuidade em
Lauro de Freitas, cidade a ela conurbada. O mio-
lo, localizado no centro geogrfco do municpio,
comeou a ser ocupado pela implantao de con-
juntos habitacionais para a classe mdia baixa,
na fase urea da produo imobiliria por meio
do Sistema Financeiro de Habitao, tendo a sua
expanso continuada por loteamentos populares
A nova esfera pblica tem sido
marcada por uma fragmentao
do tecido sociopoltico-espacial
RAFAEL DE AGUIAR ARANTES, INAI M. M. DE CARVALHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 741
e sucessivas invases
2
. Finalmente, ocupado
desde a dcada de 1940, com a implantao de
uma ferrovia que ligava Salvador regio norte
do estado da Bahia, o Subrbio Ferrovirio cons-
titui uma rea de base eminentemente popular.
Agregando diversos lotea-
mentos irregulares e inva-
ses, essa rea vem sendo
particularmente marcada
pela pobreza dos seus mo-
radores e, nos ltimos anos,
pelos seus altos ndices de violncia.
Alguns empreendimentos contribuem signif-
cativamente para a confgurao desse padro de
apropriao social do espao e para a expanso dos
enclaves fortifcados na regio metropolitana de Sal-
vador. Por um lado, o Shopping Center Iguatemi e
os centros de negcios implantados no seu entorno
foram decisivos para a conformao e consolida-
o do novo centro econmico-fnanceiro da capital
baiana. O desenvolvimento desse centro passou a
atrair novos e luxuosos shoppings, hipermercados,
centros mdicos, hospitais, complexos empresariais
e residenciais, transformando a sua mais importante
avenida (a Tancredo Neves) em uma espcie de ver-
so mais modesta da Avenida Paulista.
Por outro lado, no fnal da dcada de 1970 e
incio de 1980, com a expanso e modernizao
da cidade, alguns empreendimentos residenciais
consolidavam a ocupao da orla atlntica norte,
principalmente nas reas em torno das praias de
Jaguaribe e Piat, ento situados nas bordas da ci-
dade. Entre eles, fguravam alguns loteamentos de
casas e conjuntos habitacionais do Instituto Nacio-
nal de Orientao s Cooperativas Habitacionais
(Inocoop), que vieram a dar origem, posteriormen-
te, aos primeiros condomnios residenciais fecha-
dos da Regio Metropolitana de Salvador.
Destinados s classes mdias, esses conjuntos
foram construdos dentro da lgica do Banco Nacio-
nal de Habitao (BNH), sob a responsabilidade do
Inocoop, a quem cabia incentivar a formao e dar
assessoria tcnica, legal e social s cooperativas
habitacionais que reunissem trabalhadores de uma
mesma categoria, como bancrios, comercirios ou
funcionrios pblicos.
Um dos primeiros empreendimentos foi o Conjun-
to Habitacional Jardim Plakaford, destinado Coope-
rativa Grupo dos 75, formada
por funcionrios do BNH e do
prprio Inocoop, que se trans-
formou no Condomnio Jardim
Plakaford. Outros conjuntos
foram construdos posterior-
mente, como o Jardim Piat, para associados da Co-
operativa de Funcionrios da Embasa (Coembasa),
e a Aldeia Jaguaribe, destinada a uma cooperativa
que congregou principalmente profssionais liberais,
professores universitrios e outros funcionrios p-
blicos. Concomitante construo desses conjun-
tos, percebendo a valorizao crescente desse tipo
de moradia, empreendedores privados passaram a
implantar loteamentos para a construo de casas,
atendendo s demandas das classes mdias. Alguns
desses loteamentos tambm se transformaram pos-
teriormente em condomnios residenciais fechados, a
exemplo do Loteamento Parque Costa Verde, surgi-
do no fnal da dcada de 1970.
Necessitando de terrenos mais amplos e a preos
compatveis com a renda e aspiraes de cooperati-
vados das classes mdias (como a moradia na orla
martima de Salvador), esses conjuntos e loteamentos
terminaram se localizando entre as praias de Jaguari-
be e Piat, reas relativamente distantes do centro da
cidade, com uma disponibilidade precria de transpor-
tes e de servios. Posteriormente, com o boom da in-
corporao de condomnios residenciais fechados na
cidade de Salvador, iniciado nos anos 1990, a locali-
zao desses empreendimentos se diversifca nesses
bairros e se estende para Itapu e Stela Maris, assim
como para o municpio vizinho de Lauro de Freitas.
Ainda na primeira metade dos anos 1980, em
fazendas prximas ao centro urbano de Lauro de
Freitas, surgiu o Loteamento Vilas do Atlntico. Com
um grande porte, esse loteamento teve um papel
importante na consolidao do vetor de crescimento
da orla norte, atraindo diversos outros empreendi-
mentos residenciais e comerciais que, por sua vez,
levaram conurbao dessa cidade ao polo metro-
politano e a um intenso crescimento da populao ali
2
Conforme salientam Carvalho e Pereira (2008), em Salvador, o uso da expresso
invaso no assume um carter pejorativo, na medida em que ela foi absorvida
pelos moradores da cidade e ressignifcada a partir do reconhecimento de que este
tipo de ocupao ilegal da terra urbana responde a uma necessidade bsica de
quem no tem outra alternativa.
A localizao desses
empreendimentos se diversifca
nesses bairros e se estende
para Itapu e Stela Maris
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
742 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009
residente. Transformando-se em uma grande rea
de moradia das classes altas e mdias e onde se
encontram, inclusive, alguns condomnios residen-
ciais e vrias ruas fechadas, Vilas do Atlntico, como
passou a ser chamado, foi objeto de uma intensa
publicidade. Essa propaganda contribuiu decisiva-
mente para a construo de um imaginrio social
que exaltava a tranquilidade, a vida mais prxima ao
mar (elemento natural que polariza as expectativas
de bem-estar na RMS), a homogeneidade social e a
segurana proveniente do isolamento. Esse imagi-
nrio, por sua vez, est subjacente aos posteriores
empreendimentos (estes, sim, originalmente fecha-
dos) construdos no entorno de Vilas do Atlntico. A
se localizam os condomnios residenciais fechados
mais elitizados da RMS, onde residem empres-
rios, profssionais liberais bem sucedidos e algumas
grandes estrelas do ax music, como o caso do
condomnio Encontro das guas.
O Mapa 1 demonstra claramente como os con-
domnios residenciais fechados em Salvador se
localizaram exatamente no seu vetor de expanso
norte, notadamente na sua orla atlntica, em re-
as classifcadas pelo estudo de Carvalho e Pereira
(2008) como superiores e mdio-superiores. As
reas classifcadas no mapa como superiores ho-
rizontais do, exatamente, a ideia da localizao
e da proliferao dos condomnios residenciais
fechados, visto que, inicialmente, eles se constitu-
ram como condomnios de casas.
Como foi visto, esse novo padro de moradia
teve origem de fns da dcada de 1970 para o
incio da dcada de 1980, embora sem o carter
atual. Esses empreendimentos no constituam
enclaves residenciais fechados, embora j tives-
sem potencial para isso, na medida em que esta-
vam organizados em uma grande rea unifcada
e partilhavam de caractersticas homogneas. Em
seus primrdios, os conjuntos do Ino-
coop e os loteamentos de casas eram
direcionados s camadas mdias as-
salariadas, que buscavam o acesso
casa prpria por meio de fnanciamen-
to do BNH. Nesse perodo histrico,
as classes mdias e altas de Salvador
ainda preferiam residir em bairros his-
toricamente nobres, como a Graa e
a Barra, ou em novos bairros prximos
ao recm-consolidado centro urbano,
como Pituba e Itaigara.
Segundo os residentes mais an-
tigos, naquela poca, a violncia e a
busca de segurana no constituam
os principais motivos para se morar
nesses empreendimentos. A opo por
residir em conjuntos ou loteamentos
horizontais era motivada, fundamen-
talmente, pela busca de uma melhor
qualidade de vida. A casa e os espaos
livres ao seu redor (dentro ou fora do
terreno) exerciam grande atrao, pois
propiciariam uma vida mais parecida
com aquela associada s cidades do
interior, calma, perto da natureza (pr-
xima ao mar), onde fosse possvel conhecer os vizi-
nhos e ter uma relao mais prxima e amiga com
Mapa 1
Tipologia habitacional - Salvador 2000
3
Fonte: IBGE/Diretoria de Pesquisas/Coordenao de Agropecuria/Produo Agrcola Municipal 2007.
3
Este mapa se refere apenas cidade de Salvador. No entanto, conforme descrito,
importante salientar que esse padro de moradia se expande tambm pela orla
atlntica do municpio de Lauro de Freitas.
RAFAEL DE AGUIAR ARANTES, INAI M. M. DE CARVALHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 743
eles. Os moradores eram principalmente jovens
casais com crianas pequenas, que pretendiam
ver seus flhos sendo criados ao ar livre, gozando
de maior liberdade e autonomia. Nesse perodo,
os conjuntos habitacionais e os loteamentos, futu-
ros condomnios, no repre-
sentavam uma estratgia de
distino ou de autossegre-
gao em funo do medo
da violncia. No entanto, a
perspectiva da busca de se-
gurana foi se tornando gra-
dativamente mais signifcativa, a ponto de uma
grande parte dos condomnios ter implantado for-
mas de controle do acesso desde a dcada de
1980, embora ainda fossem bastante incipientes,
por vezes representadas apenas por uma guari-
ta, com um porteiro e uma corda para controle da
entrada de carros.
Na dcada de 1990, a rea onde se localizaram
os agora primeiros condomnios residenciais fecha-
dos da RMS se valorizou bastante. A malha urbana
j a tinha integrado completamente e novas ativida-
des de comrcio e servio se espalhavam no seu
entorno. A violncia havia aumentado em todo o
pas e os condomnios residenciais fechados se tor-
naram um empreendimento imobilirio bastante se-
dutor, transformando-se, conforme Caldeira (2000),
nos preferidos pelos grupos de mdia e alta renda.
Nessa dcada, houve um aumento signifcativo da
incorporao de condomnios residenciais fechados,
vendidos j com a marca do cercamento e a nfa-
se na segurana. Estouraram empreendimentos fe-
chados de todos os tipos, desde aqueles compostos
apenas por um corredor de casas, sem estrutura de
equipamentos e servios, aos melhor equipados, de
padro mais elevado. Eram todos, em geral, condo-
mnios de casas.
Os antigos conjuntos, agora melhor estrutura-
dos, tambm atraam novos residentes e entraram
no jogo do mercado imobilirio. Diversos morado-
res originais, fundamentalmente de classe mdia
assalariada, no conseguiram manter-se nesses
empreendimentos devido ao aumento das taxas
provenientes da aquisio de novos equipamentos,
ou no resistiram s altas ofertas de novos interes-
sados, muitas vezes de um poder aquisitivo muito
mais elevado
4
. Esses condomnios, no raro, come-
aram a exibir uma grande mistura entre camadas
mdias (professores universitrios, funcionrios
pblicos etc.) e camadas mais altas (grandes em-
pregadores e dirigentes do setor pblico e privado),
que, na maioria das vezes,
fcava visvel no prprio pa-
dro arquitetnico das casas.
Enquanto as casas originais
ainda se caracterizavam por
um padro mais simples,
prximo daquele construdo
pelo Inocoop, as residncias dos moradores re-
centes utilizavam os novos padres arquitetnicos
ps-modernos, como o uso exacerbado de vidros
blindados, por exemplo.
A convivncia entre moradores antigos e recen-
tes nem sempre simples e em diversos casos tem
gerado confitos, principalmente no que concerne
s medidas administrativas e aos modos de uso do
espao comum. Segundo pesquisa exploratria,
em geral, os novos moradores no tm participa-
o ativa nas reunies de condomnio, a no ser
quando se trata da questo da segurana. Essa
questo provoca uma participao mais ampliada,
gerando, por vezes, uma srie de demandas para o
aumento do aparato de proteo, como a instalao
de cercas eltricas, catracas eletrnicas, controle
do acesso de funcionrios, instalao de cmeras
etc. paradigmtica a mudana que um dos con-
domnios estudados est fazendo no controle dos
funcionrios. Hoje, ele realizado por cartes com
cdigos de barra. Para corrigir falhas eventuais
desse sistema, ser instalado um controle biom-
trico do acesso por meio de impresses digitais.
Por outro lado, os moradores mais antigos (prin-
cipalmente aqueles que fundaram o condomnio),
embora tambm se preocupem com a segurana,
tm uma ao mais engajada para tentar resgatar
a antiga sociabilidade, manter o contato entre os
vizinhos, garantir a tranquilidade, a qualidade de
Diversos moradores originais,
fundamentalmente de classe
mdia assalariada, no
conseguiram manter-se nesses
empreendimentos
4
Um dos entrevistados contou que conseguiu comprar sua casa em um desses
condomnios (inicialmente destinado para a categoria dos mdicos) a partir de um
fnanciamento pago com o salrio de funcionrio de um banco pblico. Recente-
mente, um corretor perguntou quanto queria pela casa e, apenas como brincadeira,
ele declarou um valor que considerava extremamente alto. O corretor, incrdulo,
disse que por aquele valor conseguiria um comprador no mesmo dia e que, em
mais uma semana, conseguiria o qudruplo (cerca de R$ 2 milhes de reais). Atu-
almente, circulam notcias de que muitos bicheiros cariocas esto se refugiando
nesse condomnio.
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
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vida e o bem-estar a partir do cuidado com os equi-
pamentos internos e com as reas verdes, ou seja,
a manuteno de elementos que constituam seus
interesses originais.
Nesse novo contexto, portanto, alteram-se no
apenas os modos como nas-
cem os condomnios (pela
ao do mercado imobili-
rio), como tambm a sua es-
trutura (com a incorporao
de piscina, quadras esporti-
vas e outros equipamentos
de lazer e servios, que tornam a sada desses
enclaves cada vez menos necessria). Muda,
especialmente, o tipo de morador em termos de
estratifcao de classe e de suas demandas. No
presente, as motivaes para residir em um con-
dmino residencial fechado tm como elemento
central a necessidade de segurana. As cama-
das mdia-altas e altas, hoje, quando querem mo-
rar em casas, no procuram mais as manses da
Vitria e da Graa (que, alis, praticamente no
existem mais, pois foram substitudas por gran-
des condomnios verticais igualmente fechados e
blindados), ou os bairros mais prximos ao novo
centro, como a rea do Caminho das rvores, mas
sim os condomnios fechados, onde podem gozar,
pelo menos, da sensao de blindagem contra os
males e riscos das grandes cidades.
Nos primeiros anos deste novo milnio, a expan-
so dos enclaves fortifcados continua acelerada.
Os empreendimentos ganham novas dimenses
e maior heterogeneidade de formas e contedos,
chegando a determinadas reas da cidade (inclusi-
ve mais prximas do centro econmico-fnanceiro,
principalmente ao longo da Avenida Paralela) que
anteriormente estavam em engorda (BRANDO,
1981) ou eram protegidas pela legislao ambien-
tal. Nesse aspecto em particular, o Ministrio P-
blico Federal, em parceria com a Promotoria de
Justia e Meio-Ambiente da Bahia, vem travando
uma batalha contra as grandes construtoras que,
com permisso da prefeitura, vm desmatando os
ltimos vestgios de mata atlntica em Salvador
para a construo de grandes condomnios e em-
preendimentos comerciais. A degradao ambien-
tal tamanha que o prprio prefeito de Salvador
anunciou a sada de sua casa no condomnio Al-
phaville devido invaso de barbeiros, escorpies,
ratos e muriocas, fruto da destruio do seu habi-
tat. Circulou durante algum tempo tambm a notcia
de que o mesmo empreendimento aterrou uma rea
de preservao permanente
(APP) para a sua construo.
Atualmente, quem mais sofre
com esses impactos a po-
pulao de bairros populares
prximos, que, na impossibi-
lidade de sair de suas casas,
fca exposta s invases e temvel doena de
Chagas.
Enquanto nas dcadas anteriores o modelo ho-
rizontal prevalecia, atualmente se associam a ele
tambm grandes condomnios verticais. So com-
postos por inmeros conjuntos de prdios e no-
vssimos empreendimentos, ainda em construo,
que pretendem centralizar funes de moradia, tra-
balho, lazer e servios, com o objetivo manifesto
de se criar um novo bairro fechado e seleto, uma
cidade blindada dentro da cidade. Seus anncios
publicitrios geralmente exaltam a busca da quali-
dade de vida e da felicidade baseada no lazer e no
divertimento da famlia. Mas nem por isso deixam
tambm de enfatizar a segurana, o controle do
acesso e a importncia de viver em um condomnio
fechado. Na dcada de 2000, ocorreu tambm a
chegada do conhecido condomnio paulista Alpha-
ville, que j inaugurou duas unidades em Salvador
e uma em Lauro de Freitas, na Estrada do Coco.
A maioria dos recentes condomnios residenciais
fechados tem se localizado entre esses dois mu-
nicpios, onde agora se instalaram universidades,
conjuntos empresariais e de servios urbanos. Ape-
nas um deles investe em uma rea mais distante,
no municpio de Simes Filho, a 30 km de Salvador,
caracterizado como uma rea popular e ainda agr-
cola, dando nfase a elementos rurais e s delcias
da vida na fazenda.
De acordo com essas observaes, pode-
se dizer que a expanso dos enclaves resi-
denciais fechados na Regio Metropolitana de
Salvador evoluiu em dois modelos distintos em
termos das motivaes e perfl dos moradores e
das relaes que mantm entre si e com o con-
Os empreendimentos ganham
novas dimenses e maior
heterogeneidade de formas
e contedos, chegando a
determinadas reas da cidade
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009 745
junto da metrpole. O primeiro deles se reporta
a uma busca de qualidade de vida, enquanto
o segundo d nfase moradia em fortifcaes,
com as caractersticas apresentadas no Quadro 1.
CONSIDERAES FINAIS
Nas suas refexes sobre o fenmeno urbano,
autores clssicos, como Weber, Simmel e Wirth,
destacaram a heterogeneidade social como um
dos principais traos das cidades modernas. No
entanto, essas mesmas cidades sempre foram
vazadas por relaes de poder. Nessa relao
complexa entre vivncia de diferentes relaes
de dominao, as cidades tambm sempre se ca-
racterizaram por certos padres de segmentao
social e espacial. Os diversos perodos histricos
foram marcados por diferentes arranjos, que de-
pendiam no apenas da dinmica urbana, mas de
processos econmicos e culturais, nos quais as
desigualdades sociais e a cultura poltica tinham
peso relevante.
Em um momento no qual diversos mecanismos
de interao entre as classes foram extintos ou es-
to em fase de decadncia (como o modelo plural
de escola pblica e o mercado de trabalho, cada
vez mais segmentado), o espao urbano teria um
importante papel de indutor de sociabilidade. No
entanto, a dinmica atual ao qual est submetido
vem conformando um dos mais perversos modelos
de segmentao socioespacial. Conforme visto ao
longo desse artigo, o modelo dos enclaves fortif-
cados tem considerveis impactos sobre a vivn-
cia urbana, as interaes sociais e a sociabilidade
entre as classes, principalmente no que concerne
solidariedade em torno dos destinos comuns da
cidade. Esses impactos se ampliam quando se
considera que o modelo de fechamento tem se tor-
nado, cada vez mais, objeto de desejo de outros
grupos sociais.
bastante interessante a esse respeito a descri-
o do jornalista Gonalo Jnior sobre a dinmica
urbana de Salvador, realizada en passnt em um
artigo editorial sobre o Carnaval. Embora aparente-
mente distante desta temtica, considera-se que o
autor iniciou seu texto sobre a discusso de novos
rumos para o Carnaval de Salvador com esse pre-
mbulo com o objetivo de contrastar o atual modo
de vida dos citadinos soteropolitanos com a neces-
sidade (defendida por ele) de se debater publica-
mente, de forma aberta e democrtica, esse novo
caminho. Dizia ele:
Assim que o comrcio baixa suas portas na
regio central, a Salvador de 2007 mais pare-
ce que est sob toque de recolher. Importan-
tes vias como a avenida Sete de Setembro
e a rua Carlos Gomes so rapidamente es-
vaziadas, enquanto os gargalos prximos
s reas de concentrao de shoppings na
regio da avenida Paralela ganham um fuxo
intenso e transformam o trnsito num caos
parecido com os congestionamentos de So
Paulo. Todos parecem ter pressa para che-
gar em casa. Enquanto as obras do metr
so fnalmente retomadas, seus moradores
passam a impresso de que vivem inquietos,
acuados e afitos.
O maior motivo, aparentemente, a violn-
cia do dia-a-dia, que encurrala moradores de
Modelo Qualidade de Vida Modelo Fortifcaes
Condomnios antigos que surgiram como conjuntos habitacionais ou
loteamentos residenciais;
Condomnios recentes que surgiram j como enclaves fortifcados;
Tpicos de classe mdia assalariada; Agregam camadas mdias e, principalmente, altas;
Sem muitos equipamentos e servios; Tendncia incorporao de muitos equipamentos e servios;
Dependentes da cidade para o trabalho, lazer e consumo,
mantinham relaes mais amplas com o seu entorno;
Tendncia a ter menos dependncia do restante da cidade e de manter
relaes restritas ou nulas com o seu entorno;
Construo de laos de vizinhana e sociabilidade interna; Tendncia ao enclausuramento no espao da prpria residncia;
Motivao predominante: busca de qualidade de vida, sociabilidade
e liberdade para as crianas.
Motivao predominante: busca de segurana.
Quadro 1
Evoluo dos conjuntos para os condomnios residenciais fechados na Regio Metropolitana de Salvador.
Fonte: Levantamento de Campo, mar/jul de 2008.
OS CONDOMNIOS RESIDENCIAIS FECHADOS NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR
746 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.735-746, out./dez. 2009
todas as idades e classes em suas casas e
limita sua diverso aos shoppings que bro-
tam como caa-nqueis por toda a cidade. No
ltimo sbado de maio, por exemplo, enquan-
to a orla estava semideserta por volta das
21 horas, no Shopping Iguatemi, o maior da
cidade, era quase impossvel comprar um in-
gresso para ver algum flme ou conseguir uma
mesa vazia em suas dezenas de lanchonetes
e restaurantes fast-foods. H quem diga que
a violncia se tornou um problema de calami-
dade pblica na cidade, embora os latrocnios
sejam em nmero menores que em So Paulo
e Rio de Janeiro. No por acaso, a enquete de
uma emissora de TV local, no mesmo dia, per-
guntava quantas vezes cada transeunte tinha
sido assaltado (JNIOR, 2007, p. 1).
Nesse aspecto, a histria dos condomnios re-
sidenciais fechados na Regio Metropolitana de
Salvador bastante ilustrativa na medida em que
permite comparar dois contextos histricos, suas
diferentes caractersticas e signifcados. Ela permi-
te contrapor, ao menos em termos hipotticos, dois
modelos diferentes de relao entre heterogenei-
dade e segmentao socioespacial, de um modo
que possvel compreender de forma mais apro-
fundada a vivncia nos condomnios residenciais
fechados e seus impactos sobre o tecido urbano e
social. Assim, esse debate se refere ao modo pelo
qual as pessoas se relacionam nessa metrpole,
como desenvolvem contextos de dominao e de
solidariedade e, em ltima instncia, como coletiva-
mente esto construindo os encadeamentos futu-
ros da Regio Metropolitana de Salvador.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 747
A
Mestre em Geografa pela Universidade Federal da Bahia (UFBA); professor assis-
tente do Departamento de Cincias Exatas e da Terra da Universidade do Estado da
Bahia (Uneb); pesquisador associado ao ncleo Territrios e ao Ncleo de Estudos
de Cultura e Cidade (NECC-Uneb). muniz@uneb.br
B
Graduado em Geografa pela Universidade do Estado da Bahia (Uneb); pesqui-
sador associado ao Ncleo de Estudos de Cultura e Cidade (NECC-Uneb); tcnico
administrativo da Uneb; professor de ensino mdio. jorginhovalois@yahoo.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Segregao residencial no oeste baiano:
o planejamento urbano no municpio
Lus Eduardo Magalhes
Antonio Muniz dos Santos Filho
A

Jorge Ney Valois Rios Filho
B
Resumo
O Estatuto da Cidade uma inovao institucional que refor-
a a autonomia poltica, administrativa e fnanceira dos municpios
brasileiros, aumentando o seu protagonismo poltico. Determina
novas funes aos governos locais, que agora tambm tero a
responsabilidade de garantir o desenvolvimento urbano, calcado
no princpio de funo social. Este artigo analisou o desempenho
institucional das estratgias do governo local do municpio de Lus
Eduardo Magalhes-BA, tendo como foco o fenmeno espacial
da segregao residencial. Buscou-se perceber se as interven-
es do governo local sobre o espao urbano da cidade estavam
em consonncia com as diretrizes do Estatuto da Cidade. Para
tanto, utilizou-se como parmetro metodolgico o modelo de an-
lise com base em Fonseca (2006) e a tipologia socioespacial com
base em Ribeiro (2003).
Palavras-chaves: Espao urbano. Segregao residencial.
Tipologia socioespacial.
Abstract
The City Statute is an institutional innovation that reinforces
the political, administrative and fnancial autonomy of Brazilian
municipalities by increasing their political centrality. It defnes
new functions for local governments that now also have a re-
sponsibility to ensure urban development, based on the principle
of social function. This article analyses the institutional perform-
ance of local government strategies in the municipality of Lus
Eduardo Magalhes (BA), focusing on the spatial phenomenon
of residential segregation. It seeks to understand whether lo-
cal government interventions in the towns urban space were
in accordance with the directives of the City Statute. To do this,
it utilizes as a methodological parameter the model of analy-
sis based on Fonseca (2006) and the socio-spatial typology of
Ribeiro (2003).
Keywords: Urban space. Residential segregation. So-
cio-spatial typology.
INTRODUO
As inovaes institucionais iniciadas no Brasil
a partir da implementao da Constituio Fe-
deral de 1988 (BRASIL, 1988) concederam aos
municpios brasileiros maior autonomia poltico-
administrativa e fnanceira. O Estatuto da Cida-
de, Lei 10.257/2001 (BRASIL, 2001), surge neste
contexto para regulamentar os artigos 182 e 183
da Constituio, responsabilizando os governos
locais pelo desenvolvimento urbano de suas cida-
des. O presente estudo uma anlise das estrat-
gias de desenvolvimento urbano do governo local
do municpio de Lus Eduardo Magalhes-BA,
tendo como foco principal o fenmeno espacial da
segregao residencial. Buscou-se perceber se as
intervenes do governo local sobre o espao ur-
bano da cidade estavam em consonncia com as
diretrizes do Estatuto da Cidade, no que concerne
garantia de sua funo social.
A escolha de Lus Eduardo Magalhes como
objeto de estudo justifca-se por se tratar de uma
cidade com pouco mais que 44 mil habitantes e
pelo seu destacado desempenho econmico (3
maior PIB per capita da Bahia e 36 do Brasil, com
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
748 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009
R$ 51.598,14 por habitante) (IBGE, 2007), sendo o
centro comercial e industrial projetado para ofere-
cer o suporte ao cultivo de gros na regio do oeste
baiano. Esse sucesso econmico tem propiciado
uma acelerada expanso urbana (cerca de 20%
a.a.), com um mercado es-
peculativo imobilirio em alta.
Inclusive, a cidade demonstra
em seu centro comercial uma
considervel verticalizao.
Alm disso, o municpio pos-
sui um intenso fuxo migra-
trio, caracterizado por duas vertentes originrias
diferentes: a primeira de sulistas, em sua maioria,
empreendedores, e a segunda de nordestinos, emi-
grantes, principalmente, do semirido baiano, uma
das regies mais pobres do pas. Outro aspecto
importante que infuenciou na escolha desse mu-
nicpio foi a sua recente emancipao (30 de mar-
o de 2000), pois nos permite analisar o quanto a
presena ativa do governo local pode interferir na
dinmica interna de um territrio.
Utilizamos como parmetro metodolgico o mo-
delo de anlise local com base em Fonseca (2006),
no qual avaliamos: 1) o contexto, pelo qual se
buscou analisar o processo histrico de formao
das reas residenciais da cidade; 2) os recursos,
sendo considerados: a) organizacionais, nos quais
analisamos as normatizaes e os instrumentos
da gesto urbana (plano diretor e lei orgnica); b)
tcnicos, nos quais analisamos a prestao dos
servios pblicos tcnicos (infraestrutura) e sociais
(sade, educao, lazer, segurana), nas diferentes
zonas urbanas; 3) e as aes institucionais, pelas
quais foi analisado o grau de participao popular
da comunidade local no processo de planejamen-
to e gesto urbana. Alm disso, utilizou-se como
tcnica de pesquisa a tipologia socioespacial com
base em Ribeiro (2003)
1
, como forma de identifcar
o nvel e as caractersticas da segregao residen-
cial na cidade de Lus Eduardo Magalhes.
Concentramos nossa anlise em duas reas re-
sidenciais da cidade: o bairro popular Santa Cruz
e o condomnio residencial Pedra dos Sonhos. A
escolha dessas reas justifca-se pela enorme dis-
paridade socioeconmica existente entre elas. O
bairro Santa Cruz foi escolhido por ser caracteri-
zado como moradia das classes mais pobres (in-
clusive, apelidado pelos moradores das outras
reas como Iraque), e o Condomnio Pedra dos
Sonhos por ser rotulado (in-
clusive pela mdia) como um
dos mais luxuosos do Brasil.
O ESTATUTO DA CIDADE
E A RESPONSABILIDADE
DOS GOVERNOS LOCAIS
EM GARANTIR O DESENVOLVIMENTO
URBANO
O Estatuto da Cidade foi criado para regula-
mentar os artigos 182 e 183 da Constituio Fe-
deral de 1988. Esta inovao institucional refora
a autonomia do municpio e aumenta o seu pro-
tagonismo poltico, uma vez que determina novas
funes aos governos locais, que agora tambm
tero a responsabilidade de garantir o desenvolvi-
mento urbano, calcado no princpio de funo so-
cial do solo urbano. Com o intuito de demonstrar
a importncia do Estatuto da Cidade para nosso
estudo, analisamos algumas das inovaes nele
presentes. No abordamos todos os aspectos de-
fendidos pela lei, porm aqueles que consideramos
indispensveis para compreenso das estratgias
do governo local para minimizar o problema da se-
gregao residencial.
A principal inovao do Estatuto da Cidade,
alm de legitimar o governo local como principal
agente responsvel pela garantia do desenvolvi-
mento urbano, o direcionamento dado s estra-
tgias de planejamento urbano, que deve ter como
principal objetivo garantir a funo social das cida-
des. Segundo Saule Jnior (2001, p. 47):
As funes sociais da cidade estaro sendo
desenvolvidas quando houver reduo das
desigualdades sociais, promoo da justia
social e melhoria da qualidade de vida urba-
na. Esse preceito constitucional serve como
referncia para impedir medidas e aes dos
agentes pblicos e privados que geram situ-
aes de segregao e excluso de grupos
e comunidades carentes. Enquanto essa po-
pulao no estiver acesso moradia, trans-
A principal inovao do Estatuto
da Cidade [...] o direcionamento
dado s estratgias de
planejamento urbano
1
Tal metodologia ser melhor explicitada ao longo do texto.
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, JORGE NEY VALOIS RIOS FILHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 749
porte pblico, saneamento, cultura, lazer,
segurana, educao, sade, no haver
como postular a defesa de que a cidade este-
j atendendo funo social.
A garantia da funo social do solo urbano con-
templa uma nova concepo
de desenvolvimento urbano,
no mais visto como sinni-
mo de desempenho econ-
mico. Durante muito tempo,
a prioridade do Estado tem
sido projetar o espao urbano de modo a atender
necessidade de circulao de capital, com estra-
tgias voltadas simplesmente criao de infra-
estrutura para a instalao de empresas, ou para
atender ao mercado imobilirio especulativo. Essa
concepo de desenvolvimento economicista ca-
racteriza a cidade no como espao que privilegia
o bem-estar de seus habitantes, mas sim como
o espao capaz de atrair capital. Aps sete anos
da promulgao do Estatuto da Cidade, garantir
a funo social do espao urbano promete ser o
grande desafo para os municpios brasileiros.
Para assegurar o desenvolvimento urbano das
cidades, o Estatuto da Cidade legitima o Plano Di-
retor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) como o
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
e expanso urbana, obrigatrio para o municpio
com mais de 20 mil habitantes. O plano diretor esta-
belece os princpios e regras de uso e ocupao do
solo urbano que devero ser seguidas por todos os
agentes que constroem e utilizam o espao urbano.
Ele deve estar de acordo com o plano plurianual
e com as diretrizes oramentrias do municpio,
alm de ser aprovado pela Cmara Municipal. Um
importante aspecto dos atuais planos diretores
a garantia da participao da populao e das
associaes representativas dos vrios segmen-
tos econmicos e sociais em todo o seu processo
de implantao, negociao, aprovao e reviso.
Segundo Rolnik (2001, p. 42), [...] o Plano passa
a signifcar um espao de debate dos cidados e
de defnio de opes, conscientes e negociadas,
por uma estratgia de interveno do territrio. Ao
trazer tal afrmao, a autora faz uma crtica aos
planos diretores tradicionais, que eram elabora-
dos em gabinetes, sem levar em considerao as
necessidades e especifcidades locais de cada rea
da cidade. Por isso, possuam pouca efccia.
Outra inovao institucional do Estatuto da Ci-
dade a garantia da participao dos cidados
nas decises de interesse pblico. A populao,
incontestavelmente, e
sempre ser um agente ativo
na confgurao territorial ur-
bana, pois o territrio urbano
produzido a partir da mate-
rializao dos diversos tipos
de relaes sociais no espao. No entanto, o pre-
ceito de gesto democrtica que faz da popu-
lao ator poltico ativo, pois os indivduos, alm
de elegerem o seu representante, tm o direito de
participar na elaborao do planejamento urbano
de sua cidade. A participao ativa dos cidados
que poder garantir um planejamento urbano que
vise funo social da cidade.
Souza (2001) defne desenvolvimento urbano
como a melhoria na qualidade de vida da popula-
o (garantia de acesso a servios pblicos tc-
nicos e sociais) e maior justia social (em que se
deve levar em considerao o combate s desi-
gualdades socioeconmicas na distribuio des-
ses servios). Alm disso, esse conceito tem como
parmetro subordinador a autonomia, entendida
como participao popular ativa na elaborao
de estratgias de planejamento e gesto urbana.
Quanto mais autnoma for a sociedade nas toma-
das de decises do poder pblico, maior ser a
possibilidade de efccia nas estratgias de plane-
jamento e gesto urbana.
SEGREGAO RESIDENCIAL NA CIDADE
LUS EDUARDO MAGALHES: BAIRRO SANTA
CRUZ VERSUS CONDOMNIO PEDRA DOS
SONHOS
A segregao residencial um fenmeno es-
pacial caracterizado como um problema social
urbano. Muitos autores associam este fenmeno
s grandes metrpoles, principalmente de pases
subdesenvolvidos. Em nosso estudo, defendemos
a ideia de que a segregao residencial resulta-
do das relaes socioeconmicas desiguais, ca-
racterizadas por um acmulo de capital por alguns
O plano diretor estabelece os
princpios e regras de uso e
ocupao do solo urbano
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
750 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009
grupos sociais em detrimento de outros. Portanto,
a segregao residencial, na nossa concepo,
a materializao dessas relaes socioeconmicas
desiguais no espao, e tal fenmeno independe da
dimenso espacial da cidade.
Segundo Corra (1989),
a segregao residencial
um fenmeno que ocorre es-
sencialmente na cidade e se
caracteriza pela forte homo-
geneidade social interna e
pela enorme disparidade so-
cial entre as diferentes reas
residenciais da cidade. Partindo desse pressupos-
to, buscamos, pela tipologia socioespacial, tentar
quantifcar o grau de segregao residencial de
duas reas bastante distintas da cidade Lus Eduar-
do Magalhes: o bairro Santa Cruz e o Condomnio
Pedras dos Sonhos. De acordo com Ribeiro (2003),
a tipologia socioespacial uma tcnica de pesquisa
efciente quando se deseja fazer uma anlise com-
parativa entre a difuso de um determinado fen-
meno sobre o espao. Consiste na anlise isolada
de variveis em cada rea e, depois, na compara-
o entre as variveis das distintas reas. Existem
trs aspectos fundamentais a serem considerados:
1. A escolha da unidade social de anlise: op-
tamos pela famlia, por envolver um nmero maior
de pessoas e por fornecer elementos mais com-
pletos sobre as caractersticas socioeconmicas
dos moradores de cada residncia;
2. A escolha das variveis pelas quais a distri-
buio das pessoas no espao ser descrita: esse
aspecto crucial para o bom desempenho da pes-
quisa, pois so os elementos das variveis que
sero analisados isoladamente e depois compara-
dos. Em nossa pesquisa, escolhemos as seguintes
variveis: a) status social, constando os elementos
profsso e escolaridade, com o intuito de analisar
o perfl socioeconmico dos moradores; b) diferen-
ciao quanto origem. Neste caso, defendemos
a hiptese de que, em Lus Eduardo Magalhes, a
origem migratria dos indivduos uma caracters-
tica da segregao residencial da cidade;
3. A escolha da unidade espacial de anlise:
neste caso, a unidade espacial escolhida por ns
foram as residncias das duas reas.
importante ressaltar que a pesquisa foi re-
alizada no ano de 2008 e utilizamos entrevistas
semiestruturadas com moradores das reas estu-
dadas. Sero apresentados a seguir os resultados
da anlise referentes s trs dimenses estabe-
lecidas a partir de cada va-
rivel. 1. status social; 2.
perfl da famlia e 3. origem.
O objetivo perceber o grau
de homogeneidade entre os
habitantes das duas reas.
Depois comparamos os n-
dices de cada varivel entre
as duas reas pesquisadas, com o intuito de per-
cebermos o grau de disparidade entre elas.
Status social - escolaridade
No que se refere a este elemento da varivel,
analisamos apenas o nvel de escolaridade dos
adultos
2
, pois entendemos que o nmero de crian-
as poderia interferir diretamente no resultado da
pesquisa, por ser normal crianas cursando o ensino
fundamental e recm-nascido analfabeto. Compa-
rando os dados referentes ao nvel de escolaridade
das reas residenciais pesquisadas, percebemos
uma enorme disparidade. Enquanto no bairro San-
ta Cruz 63% dos adultos possuem qualifcao at
a 8 srie do ensino fundamental, no Condomnio
Pedra dos Sonhos 62% dos moradores possuem
nvel superior em cursos considerados de grande
prestgio social (Medicina, Direito, Odontologia e
Engenharia).
Status social perfl scio-ocupacional
Para analisar o elemento profsso, elabo-
ramos um quadro organizado hierarquicamente
com cinco diferentes perfs scio-ocupacionais re-
lacionados aos mais diversos tipos de profsso.
As profsses mais valorizadas economicamente
e com maior prestgio social sero representadas
pelo perfl 1. medida que diminuem a valoriza-
o econmica e o prestgio social das profsses,
altera-se tambm o tipo de perfl, sendo que o mais
inferior representado pelo perfl 5 (Quadro 1).
A tipologia socioespacial uma
tcnica de pesquisa efciente
quando se deseja fazer uma
anlise comparativa entre a
difuso de um determinado
fenmeno sobre o espao
2
Para este estudo consideramos como adulto as pessoas com 15 anos ou mais de
idade.
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, JORGE NEY VALOIS RIOS FILHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 751
No bairro Santa Cruz, identifcamos um total
de 35 diferentes profsses, em um universo de
120 trabalhadores, com os seguintes resultados:
a ausncia das profsses mais privilegiadas tanto
economicamente quanto socialmente (perfl 1); 4%
no perfl 2 correspondem a alguns comerciantes
do prprio bairro; 5% no perfl 3 referem-se a pro-
fessores de ensino fundamental e enfermeiros que
moram e trabalham no prprio bairro; 69% no per-
fl 4 referem-se s mais diversas profsses, com
maior destaque para os trabalhadores da cons-
truo civil; e 25% no perfl 5, correspondendo s
empregadas domsticas e aos biscateiros, alm
de trabalhadores rurais. Ainda sobre a questo do
perfl scio-ocupacional do bairro Santa Cruz, vale
ressaltar a quantidade de pessoas que se declara-
ram desempregadas, valor corresponde a 16,66%
dos adultos pesquisados.
No Condomnio Pedra dos Sonhos, pudemos
identifcar nove diferentes tipos de profsses em
um universo de 16 profssionais distribudos da se-
guinte forma entre os tipos de perfl: 87% dos pro-
fssionais correspondem aos que atuam em reas
classifcadas como perfl 1, referentes a produto-
res de commodities, empresrios e profssionais
liberais em reas de grande prestgio social (m-
dicos, engenheiros, dentistas e advogados) e 13%
correspondem a profssionais que se enquadram
no perfl 2, profssionais liberais em turismologia
e relaes internacionais (entendemos que essas
profsses so novas e, portanto, no possuem
o prestgio social de profsses de nvel superior
tradicionais da elite econmica brasileira). Per-
cebemos tambm que nesta rea residencial no
existem pessoas que atuam em profsses qualif-
cadas nos perfs 3, 4 e 5, considerados como pro-
fsses de pouca valorizao econmica e baixo
prestgio social.
Diferenciao quanto origem do morador
A maioria das pesquisas sobre segregao
residencial realizadas no Brasil analisa apenas
a varivel status social. Como na cidade de Lus
Eduardo Magalhes o fuxo migratrio conside-
rado uma caracterstica marcante, decidimos in-
cluir a varivel origem, com o intuito de identifcar
se, alm da diferenciao espacial por ocupao
profssional, ocorre tambm a diferenciao espa-
cial por lugar de origem dos indivduos.
Constatamos que, no bairro Santa Cruz, 94%
dos moradores pesquisados so nordestinos (no
identifcamos imigrantes originrios das regies
Norte e Sudeste). Detalhando mais ainda a an-
lise, direcionamos nossa ateno apenas para o
fuxo migratrio proveniente do prprio estado da
Bahia e constatamos que 43,33% desse total so
de pessoas originrias da microrregio de Irec.
Trata-se de uma regio pobre do estado da Bahia,
cuja principal fonte de renda a agricultura fami-
liar, tendo como produtos cultivados feijo, milho e
mamona. No entanto, quando analisamos a origem
das famlias que moram no Condomnio Pedra dos
Sonhos, nos deparamos com o seguinte quadro:
66% provenientes da Regio Sul, 17% da Regio
Sudeste, 17% da Regio Centro-oeste. No exis-
tem imigrantes das regies Norte e Nordeste.
Hierarquia Perfl scio-ocupacional
1 Dirigentes: empresrios com mais de 10 empregados, dirigentes do setor pblico, dirigentes do setor privado (administradores de
empresa), profssionais liberais (mdicos, advogados, engenheiros, arquitetos e dentistas), grandes produtores agrcolas.
2 Pequenos empregadores urbanos (empresrios com menos de 10 empregados, comerciantes), profssionais autnomos de nvel
superior, profssionais empregados de nvel superior.
3 Trabalhadores em atividade de rotina (secretrias, auxiliares administrativos, auxiliares de escritrio), trabalhadores em atividade
de superviso (corretores de imvel, administradores de comrcio), tcnicos (agrcolas, administrao, contabilidade, caixas,
programadores de computao), artistas (desenhistas, fotgrafos e msicos), trabalhadores em rea de sade e educao e
segurana pblica (enfermeiros no diplomados, professores ensino fundamental e mdio, policiais).
4 Proletariado: operrios de indstria (operadores de mquinas), operrios da construo civil (mestre de obras, pedreiros, pintores),
artesos (alfaiates, sapateiros, carpinteiro, marceneiro) trabalhadores do comrcio (vendedores, balconistas) prestadores de
servios especializados (cabeleireiro, relojoeiro, mecnico, prestadores de servios no especializados (porteiro, vigia)
5 Subproletariado: trabalhadores domsticos, biscateiros, ambulantes, carroceiros, mototaxista, guardadores de automvel, babs,
trabalhadores rurais.
Quadro 1
Classifcao das profsses de acordo com o perfl scio-ocupacional
Fonte: Ribeiro (2003), adaptado pelos autores.
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
752 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009
Comparando os dados obtidos nas duas reas
residenciais referentes s variveis status social
(escolaridade e perfl scio-ocupacional) e origem
dos moradores, percebemos uma forte homoge-
neidade interna entre os moradores de cada loca-
lidade, alm de uma enorme
disparidade externa, quando
comparada s condies
socioeconmicas dos mora-
dores. Uma especifcidade
do fenmeno da segregao
residencial na cidade de Lus
Eduardo Magalhes que,
alm de ser caracterizado
pela distribuio desigual da
renda, tambm exibe uma diferenciao quanto
origem do fuxo migratrio.
ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
SOCIOESPACIAL URBANO NA CIDADE DE
LUS EDUARDO MAGALHES
Nesta seo, analisamos as estratgias de de-
senvolvimento urbano implementadas pela gesto
Desenvolvimento Cidado do prefeito Oziel Olivei-
ra (2005-2008), como forma de perceber se essas
aes esto em consonncia com o conceito de de-
senvolvimento urbano do Estatuto da Cidade.
Para realizarmos o proposto, utilizamos como
parmetro metodolgico o modelo de anlise local
com base em Fonseca (2006). Conforme tal mo-
delo, a implementao de uma estratgia de de-
senvolvimento depende de trs variveis: contexto
histrico, recursos e aes institucionais. Vale res-
saltar que esse autor utiliza tal modelo para anali-
sar as estratgias de desenvolvimento econmico
dos municpios, como forma de perceber o seu de-
sempenho institucional em meio ao cenrio global
e competitivo. Nesta pesquisa, tentamos adaptar
os parmetros metodolgicos de Fonseca (2006)
anlise das estratgias de desenvolvimento ur-
bano adotadas pelo governo local na cidade de
Lus Eduardo Magalhes.
Contexto histrico
Sobre o contexto, analisamos como se deu a
origem das duas reas residenciais e sua evolu-
o at o perodo atual. O objetivo aqui identif-
car como ocorreu o processo de confgurao das
reas residenciais pesquisadas, e se o governo lo-
cal de Lus Eduardo Magalhes contribuiu de ma-
neira direta (pela criao de infraestrutura) para a
materializao desigual des-
sas reas.
O bairro Santa Cruz origi-
nou-se do loteamento Aracruz,
que pertencia imobiliria de
mesmo nome. Esse loteamen-
to no recebeu nenhum tipo de
investimento por parte da imo-
biliria que resultasse em uma
maior valorizao econmi-
ca, pois o interesse principal era vender os lotes
baratos para trabalhadores rurais recm-chega-
dos. Em 1985, foram construdas as primeiras ca-
sas por imigrantes pobres, nordestinos, originrios
principalmente da microrregio de Irec, na Bahia.
Por no ter opo de escolha, eles compraram o
terreno e construram suas casas nos lotes mais
baratos do ento povoado de Mimoso do Oeste,
sem nenhuma infraestrutura.
Segundo dados da Associao dos Moradores
do Aracruz (AMA), at o ano de 1994, estavam
instaladas no bairro cerca de 200 famlias, respon-
sveis pela criao da associao. A importncia
deste ato est no surgimento do principal agente
que vai trazer mudanas signifcativas para o bair-
ro. As principais aes implementadas pela AMA fo-
ram a perfurao de um poo artesiano e instalao
de encanamento que distribuiu gua para todas as
residncias (quando a Empresa Baiana de gua e
Saneamento (Embasa) assumiu o servio de distri-
buio de gua encanada, em 2000, todas as fa-
mlias j tinham acesso ao servio); instalao da
energia eltrica e o desmatamento do loteamento.
Todas essas aes encabeadas pela Asso-
ciao dos Moradores do Aracruz culminaram em
melhoramentos na infraestrutura do bairro, que,
ano aps ano, crescia em nmero de habitantes.
Em 2000, chegou a uma populao de 7.545 resi-
dentes, distribudos em 1.762 residncias. Portan-
to, hoje o bairro Santa Cruz o mais populoso da
cidade, sendo constitudo por imigrantes pobres
originrios principalmente da Regio Nordeste.
Uma especifcidade do fenmeno
da segregao residencial
na cidade de Lus Eduardo
Magalhes que, alm de ser
caracterizado pela distribuio
desigual da renda, tambm exibe
uma diferenciao quanto
origem do fuxo migratrio
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, JORGE NEY VALOIS RIOS FILHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 753
O Condomnio Pedra dos Sonhos foi lanado em
junho de 2004 por Luiz Correia (dono da corretora de
algodo Norte Mineira). Vale ressaltar que o que cha-
mamos de Condomnio Pedra dos Sonhos, na verda-
de, um clube fechado ao redor de um condomnio de
luxo denominado Residencial
Coton. O nome uma home-
nagem cotonicultura.
O local que deu origem
ao Condomnio Pedra dos
Sonhos era uma proprie-
dade agrcola destinada ao
cultivo de algodo. Devido a sua localizao em
rea de expanso urbana, prximo ao limite do
bairro Jardim Paraso, esse terreno foi reconfgu-
rado e deu origem ao condomnio/clube Pedras
dos Sonhos.
De acordo com Corra (1989), um dos fato-
res que infuenciam na valorizao imobiliria a
amenidade existente no terreno onde se pretende
construir residncias de luxo. No caso da cida-
de de Lus Eduardo Magalhes, localizada numa
rea de cerrado, com uma paisagem bem homo-
gnea, no h uma caracterstica natural que pos-
sa ser utilizada como amenidade capaz de atrair
uma clientela de alto poder aquisitivo. Por isso,
Luiz Correia teve a ideia de investir em um clube
fechado de luxo para valorizar o terreno que se
encontra na rea central do empreendimento. Se-
gundo Rocha (2004), Luiz Correia investiu R$ 7,5
milhes na implantao da infraestrutura do con-
domnio e na criao do clube Pedra dos Sonhos,
que serviu de amenidade artifcial para atrair os
futuros moradores dos imveis.
O clube fechado Pedra dos Sonhos surgiu com
as seguintes atraes: campo de golfe com trs
lagos artifciais; kartdromo; foresta de pinheiro;
pista de cooper com 2 km; e restaurante e pista
de pouso de avies de pequeno porte. Recente-
mente, foram implementados os seguintes equipa-
mentos: quadra de tnis; quadras poliesportivas;
quadra de squash; campo de futebol; academia de
ginstica; salo de jogos e parque aqutico com
piscina aquecida. Em fase de fnalizao, esto
os seguintes equipamentos: delicatessen e loja
de convenincia. Hoje o Condomnio Pedra dos
Sonhos conta com 12 residncias, algumas das
quais chegam a custar mais de R$ 1 milho. No
entanto, 35 lotes ainda no foram edifcados e 13
no foram comercializados.
Os recursos
Segundo Fonseca (2006),
os recursos so os meios
indispensveis para as to-
madas de decises e aes.
Alm disso, podem ser utiliza-
dos no apenas como recur-
sos em si, mas tambm como
causa/consequncia das decises e aes. Para
esse autor, os recursos tcnicos referem-se cria-
o de infraestrutura que privilegie a instalao de
indstrias e a circulao de mercadorias, informa-
o, pessoas e capital. Nesta pesquisa, considera-
mos como recursos tcnicos os servios pblicos
prestados nas reas residenciais, tanto tcnicos
(infraestrutura), quanto sociais (educao e sade).
No que se refere aos recursos organizacionais, em-
bora Fonseca (2006) considere uma gama de nor-
matizaes, optamos por analisar apenas o Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), pois
o principal instrumento de planejamento urbano
indicado pelo Estatuto da Cidade.
Recursos tcnicos
Neste item, o objetivo foi analisar a atuao
do governo local enquanto ator hegemnico, de
modo a perceber se suas aes tm aumentado
a disparidade socioeconmica entre as duas re-
as, contribuindo efetivamente para a especulao
imobiliria, ou vm procurando melhorar as condi-
es do bairro Santa Cruz e, deste modo, ameni-
zar essas disparidades.
Pedimos aos moradores que dessem notas de
zero a 10 sobre os seguintes elementos das vari-
veis: 1. satisfao com a localidade em que vive;
2. sistema de calamento do bairro; 3. sistema de
iluminao do bairro; 4. sistema de rede de esgo-
to; 5. distribuio de gua encanada; 6. servio de
coleta de lixo; 7. segurana pblica; 8. reas desti-
nadas ao lazer pblico; 9. sistema educacional do
bairro; 10. sistema de sade do bairro. A justifcati-
va para analisar a opinio dos moradores sobre os
servios pblicos prestados por acreditarmos na
Um dos fatores que infuenciam
na valorizao imobiliria a
amenidade existente no terreno
onde se pretende construir
residncias de luxo
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
754 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009
vivncia deles (intersubjetividade), pois ningum
conhece mais o lugar em que vive do que o prprio
morador.
O critrio de avaliao o seguinte: somamos
o total das notas em todos os quesitos, depois
tiramos a mdia aritmtica
simples de cada quesito e
a qualifcamos entre os n-
veis: pssimo (mdia entre
0 a 2,9); ruim (mdia entre
3 a 4,9); regular (mdia en-
tre 5 a 6,9); bom (mdia en-
tre 7 a 8,9) e; timo (mdia
entre 9 e 10). Em seguida, comparamos essas
notas com os argumentos expostos pelos repre-
sentantes do poder pblico: Eduardo Yamashi-
ta (secretrio de Agricultura e Desenvolvimento
Econmico) e Incio Spengler (vereador e vice-
presidente da AMA)
3
.
Analisando as mdias das notas dos morado-
res do bairro Santa Cruz, percebemos que o maior
problema apontado por eles se refere aos servios
de infraestrutura. As piores notas foram: rede de
esgoto 0,43 e calamento 3,06. Segundo Eduar-
do Yamashita, a infraestrutura dos bairros no era
a principal meta da gesto Desenvolvimento Ci-
dado. A prioridade do governo local, segundo o
secretrio, foi educao, sade, emprego e renda.
Emprego e renda no entraram como elemento da
varivel por no estar diretamente relacionados
prestao de servios pblicos do bairro.
No entanto, a educao e a sade foram ava-
liadas. Sobre o sistema de sade, percebemos
uma mdia no muito signifcativa, apenas 6,53.
Sobre esta mdia, a justifcativa que, embora o
governo local tenha desempenhado um bom pa-
pel ao menos na viso de Eduardo Yamashita ,
inclusive levando pacientes para serem tratados
em hospitais particulares em Barreiras e Braslia,
segundo os moradores, falta no bairro um hospi-
tal de grande porte. Vale ressaltar que, no bairro,
existe um posto de sade e outro prestes a ser
inaugurado.
O sistema educacional foi o elemento da vari-
vel com a segunda melhor mdia, condizendo com
a fala do secretrio quando afrma que a educa-
o uma das prioridades do governo. A mdia de
8,65 dada ao sistema educacional se justifca pela
quantidade de escolas funcionando no bairro. So
cinco ao todo, mais uma creche, alm do apoio
fornecido ao projeto Cidado
do Futuro, desenvolvido pela
AMA. Esse projeto consiste
basicamente em reforo es-
colar e a ajuda da prefeitura
ocorre pelo fornecimento de
professores.
A melhor mdia de todos
os servios pblicos prestados pelo governo local
foi para a coleta de lixo: 8,7. A estratgia do gover-
no local nesse setor foi a terceirizao do servio.
A justifcativa para a mdia das notas dos morado-
res que o caminho de lixo cumpre o seu horrio
rigorosamente. No entanto, apesar de represen-
tar a mdia mais alta entre as variveis, pudemos
perceber lixo espalhado por algumas ruas do bair-
ro. Incio Spengler afrma que isso no culpa
da prefeitura e sim de alguns moradores que no
respeitam o dia e hora de coleta.
O mais interessante na anlise das mdias das
notas dos moradores do bairro Santa Cruz sobre
os servios pblicos que, mesmo com apenas
trs servios classifcados como bons e a maio-
ria permeando entre ruim e regular, a mdia em
relao satisfao em morar no bairro relativa-
mente alta: 7,3. Isso se justifca por dois motivos:
o primeiro que, segundo os moradores mais anti-
gos, o bairro melhorou muito desde sua fundao,
e o segundo motivo encontra-se amparado nos
laos de afetividade com o lugar vivido.
Antes de expor as mdias das notas dos mora-
dores do Condomnio Pedra dos Sonhos, impor-
tante uma explicao sobre o direcionamento das
perguntas do questionrio. Como o governo local
no tem responsabilidade com os servios pres-
tados dentro da rea reservada ao condomnio,
direcionamos nossas perguntas para os servios
pblicos prestados no bairro Jardim Paraso, que
onde se localiza o condomnio.
Analisando as mdias das notas dos moradores
do condomnio, percebemos um maior rigor sobre
a avaliao dos servios pblicos prestados. Ape-
3
Entrevistas concedidas durante a realizao da pesquisa de campo Abril de
2008.
Segundo os moradores, falta
no bairro um hospital de grande
porte. Vale ressaltar que, no bairro,
existe um posto de sade e outro
prestes a ser inaugurado
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, JORGE NEY VALOIS RIOS FILHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 755
nas a distribuio de gua, que no obrigao
do poder pblico municipal, recebeu uma mdia
classifcada como boa (7,33). Os demais servios
apresentaram mdias que variaram entre a classi-
fcao de pssimo e ruim.
O servio de coleta de
lixo, que no caso do bairro
Santa Cruz recebeu a maior
mdia de todos os elementos
avaliados (8,7), no Condom-
nio Pedra dos Sonhos obte-
ve uma mdia baixa (4,66).
Nesse bairro, a coleta de lixo
feita pela mesma empresa
que faz o servio no bairro popular e nos mesmos
dias, s que em turnos diferentes. Ou seja, no con-
domnio, realizada tarde, enquanto no bairro,
feita pela manh. A explicao para uma dife-
renciao to grande nas mdias justifca-se pelo
que destacamos anteriormente: h um maior rigor
na avaliao. Para os moradores do Condomnio
Pedra dos Sonhos, a coleta deveria ser realizada
diariamente.
Embora as condies do Jardim Paraso sejam
melhores que as do bairro Santa Cruz, percebemos
tambm que h uma precariedade nos servios de
infraestrutura, o que justifca a nota baixa nesses
quesitos: sistema de calamento (2,5); sistema de
rede de esgoto (1,16) e iluminao pblica (4,0).
Outro dado que nos chama a ateno refere-
se educao e sade. O sistema educacional
recebeu uma mdia geral de 4,66, enquanto que
a sade obteve a pior mdia de todos os elemen-
tos (0,5). A justifcativa que, por ser uma rea
nobre da cidade, onde as pessoas preferem os
servios particulares, no h uma preocupao
do poder pblico na prestao desses servios
na localidade.
Por fm, comparando as mdias referentes
satisfao dos moradores com a localidade em
que vivem, percebemos que a mdia dos mora-
dores do bairro Santa Cruz foi mais alta do que a
dos residentes no condomnio de luxo. No bairro
Santa Cruz, a mdia de satisfao foi 7,3, enquan-
to no Condomnio Pedra dos Sonhos, foi 6,33.
Com relao a esse dado, percebemos uma di-
ferenciao na interpretao da pergunta sobre a
satisfao com a localidade em que vive. No bairro
Santa Cruz, os laos de afetividade com o lugar foi
o que infuenciou, enquanto que no Condomnio
Pedra dos Sonhos os moradores centraram suas
respostas nos problemas da
localidade.
Recursos organizacionais
Segundo Fonseca (2006),
os recursos organizacionais
referem-se s normatiza-
es e aos instrumentos de
gesto local. Analisamos
apenas o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano (PDDU) da cidade, pois
o principal instrumento urbano indicado pelo
Estatuto da Cidade aos governos locais. Como
o PDDU um instrumento muito complexo que
procura identifcar e resolver as mais diversas
questes referentes cidade , optamos por ana-
lisar apenas os aspectos que contemplam os ele-
mentos da varivel recurso tcnico, por entender
que as baixas mdias em quase todos os quesitos
indicam os problemas a serem solucionados pelo
plano diretor.
Vale ressaltar que o PDDU da cidade de Lus
Eduardo Magalhes foi aprovado pela Cmara
Municipal e sancionado em junho de 2007, e suas
aes prevem um perodo de 10 anos aps sua
aprovao. Portanto, no o nosso objetivo anali-
sar os resultados de um plano que est apenas se
iniciando, mas sim discutir alguns de seus artigos
e projetos estratgicos como forma de perceber
uma possvel melhoria nas condies socioespa-
ciais das reas pesquisadas.
Quando analisamos os recursos tcnicos, per-
cebemos que a maioria dos elementos indicados
em nossa pesquisa obteve mdias classifcadas
entre regular, ruim e pssimo, nas duas reas
pesquisadas. Contudo, os elementos referentes
infraestrutura obtiveram as piores notas. No Art.
26, Inciso I do PDDU (LEM, 2007), est prevista a
supresso de reas com problemas de infraestru-
tura. Alm disso, o pargrafo nico deste mesmo
artigo afrma que a unidade de vizinhana Santa
Cruz Sul poder ter tratamento prioritrio para a
implantao de infraestrutura.
Comparando as mdias referentes
satisfao dos moradores
com a localidade em que vivem,
percebemos que a mdia dos
moradores do bairro Santa
Cruz foi mais alta do que a dos
residentes no condomnio de luxo
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
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O Captulo VIII da supracitada lei destinado
resoluo dos demais problemas indicados pe-
los moradores, caracterizada como aes a se-
rem priorizadas. Sobre o abastecimento de gua,
o acesso a toda a populao ser garantido por
duas aes: ampliao da
oferta de gua tratada, com a
perfurao de poos artesia-
nos, e ampliao da capaci-
dade de armazenamento. As
medidas previstas para melhorar a limpeza urbana
so: elaborao do Plano de Gesto de Limpeza
Urbana (PGLU), com o intuito de priorizar a am-
pliao da estrutura de varrio e coleta domiciliar;
incentivo para implantao de coleta seletiva e de
uma indstria de reciclagem do lixo; incentivo a
programas de educao ambiental nas escolas e
implantao de aterro sanitrio municipal. Sobre a
energia eltrica, consta incentivar o uso de novas
fontes, mediante estudo do potencial de gerao
de energias solar ou elica.
Sobre a questo do sistema de sade, as medi-
das so: a melhoria constante do hospital principal
da cidade e da rede de postos de sade e implan-
tao de um novo hospital. Quanto ao sistema
educacional, o plano diretor prev a ampliao do
servio por meio das seguintes aes: capacitao
e treinamento de professores, implantao de no-
vas unidades de ensino fundamental, implantao
de novas creches, ampliao de reas esportivas
nas unidades escolares.
Outro servio que consta no PDDU o de segu-
rana pblica, cujas medidas so: gesto conjunta
com os rgos estaduais e federais de segurana
pblica, com o intuito de aumentar a participao
desses agentes no territrio municipal, implemen-
tao de rgos municipais de fscalizao e pol-
cia administrativa.
Essas medidas previstas e tidas como priorit-
rias pelo plano diretor referem-se a todo o territrio
municipal e no apenas s reas residenciais estu-
dadas. Mesmo assim, condizem com os resultados
de nossa pesquisa no que se refere prestao
dos servios pblicos. Pode-se perceber que algu-
mas das propostas do PDDU j comearam a ser
implementadas, ao menos no bairro Santa Cruz
(segundo informaes do representante da AMA).
Analisando o PDDU, no percebemos nenhu-
ma ao prevista que fosse direcionada s me-
diaes do Condomnio Pedra dos Sonhos. O
representante do poder pblico municipal afrmou
que [...] aquela rea era uma rea exclusivamen-
te residencial, sem carncias
especfcas. No entanto,
acerca do bairro Santa Cruz,
ele atestou que [...] este
possui carncias especfcas
que necessitavam serem sanadas.
Verifcamos que o plano diretor contempla um
projeto estratgico especfco para o bairro Santa
Cruz. A justifcativa para a sua elaborao diz res-
peito densidade populacional do bairro e por ele
ser caracterizado como rea de problema socioe-
conmico da cidade. O projeto estratgico prev a
pavimentao, urbanizao e complementao do
sistema virio; complementao da iluminao p-
blica; criao de praas pblicas; complementao
das redes de gua e energia eltrica; implantao
de creches e escolas; alm da construo e distribui-
o de 500 unidades habitacionais. Dessas obras,
algumas j comearam, principalmente a construo
das unidades domiciliares. Em fevereiro de 2008, a
prefeitura assinou contrato com a Caixa Econmica
para a construo de 200 casas populares.
Aes institucionais
Segundo Fonseca (2006), as aes institucio-
nais representam a forma pela qual so implemen-
tadas as polticas pblicas. Em nossa pesquisa,
analisamos o nvel de participao popular dos
moradores do bairro Santa Cruz e do Condom-
nio Pedra dos Sonhos, na elaborao do plano
diretor. Primeiro, consideramos as estratgias
adotadas pelo governo local para conscientizar e
incentivar as pessoas a participarem de sua elabo-
rao. Depois analisamos o grau de conhecimen-
to e participao dos moradores sobre o PDDU.
A importncia dessa anlise est na garantia,
pelo Estatuto da Cidade, da participao popular
na elaborao, implementao e fscalizao do
PDDU. A participao ativa dos cidados na polti-
ca urbana poder garantir um planejamento urba-
no que vise a um desenvolvimento socioespacial
de fato (SOUZA, 2001).
O projeto estratgico prev a
pavimentao, urbanizao e
complementao do sistema virio
ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO, JORGE NEY VALOIS RIOS FILHO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009 757
De acordo com o representante do poder p-
blico, a populao foi convocada a participar das
assembleias pblicas por meio de anncios em
carros de som e rdio comunitria. Instituies
como escolas, universidades, igrejas, associa-
es de bairro, associao
de empresrios e sindicatos
receberam o convite grfco.
O secretrio de Agricultura
e Desenvolvimento Econ-
mico afrma tambm que,
na elaborao do PDDU,
ocorreram dois momentos: o primeiro foi de apre-
sentao populao do que seria o plano e a
sua importncia para o desenvolvimento urbano
da cidade; o segundo foi a sua elaborao, com
12 assembleias pblicas em um perodo de um
ano e meio de discusses. Vale ressaltar que a
populao s participou do primeiro momento, de
apresentao do PDDU. As instituies represen-
tativas de classe participaram mais ativamente da
elaborao do plano. Alm disso, foi contratada
uma empresa de Salvador especializada em ela-
borao de projetos urbansticos.
Sobre a participao das associaes de bair-
ro, constatamos que, em relao s mediaes do
Condomnio Pedra dos Sonhos, no houve nenhu-
ma reivindicao por parte dos representantes da
associao de moradores do bairro Jardim Para-
so. Segundo o secretrio, por ser uma rea es-
sencialmente de construo de condomnios, no
h necessidade de medidas mais especfcas. No
entanto, no caso do bairro Santa Cruz, houve uma
participao mais ativa da associao de mora-
dores, por ser uma rea mais complexa. Alm da
funo residencial, com graves problemas sociais,
ainda h na localidade um intenso comrcio vare-
jista que precisa de ordenamento. Como no hou-
ve registro de participao em prol das mediaes
do Condomnio Pedra dos Sonhos, concentramos
nossa ateno forma de participao popular
dos moradores do bairro Santa Cruz.
Segundo Incio Spengler, ele prprio parti-
cipou ativamente da elaborao do plano diretor
no papel de vice-presidente da AMA e vereador,
e Ariston Correia Andrade, como atual presiden-
te dessa associao de moradores. O proces-
so de participao foi feito da seguinte forma: a
populao era informada sobre o plano diretor e
convocada a participar das reunies da AMA pela
rdio comunitria da associao. Nas reunies,
eram apresentadas as propostas. Depois de dis-
cutidas e aprovadas, Incio
e Ariston eram incumbidos
de defend-las nas assem-
bleias pblicas. O ponto ne-
gativo desse processo era o
baixo nmero de indivduos
que participavam das reuni-
es, em mdia 10 pessoas, sendo que todas eram
membros da associao.
Aps esse breve relato da forma como foi rea-
lizada a elaborao do plano diretor, vamos ana-
lisar o grau de conhecimento e participao da
populao das reas residenciais estudadas. No
Condomnio Pedra dos Sonhos, 80% dos morado-
res entrevistados j tinham ouvido falar do plano
diretor por meio de programas de rdio, conversas
sociais e visita a rgos pblicos. No entanto, ne-
nhum deles participou das assembleias ou reuni-
es para discutir o plano. No bairro Santa Cruz,
obtivemos o seguinte resultado: 96,77% dos mo-
radores pesquisados declararam no ter ouvido
falar do plano diretor.
Analisando a maneira como foi elaborado o
PDDU da cidade de Lus Eduardo Magalhes e
o grau de informao e interesse dos moradores
das duas reas residenciais, constatamos que no
houve uma participao popular, de fato, na sua
elaborao. No caso do condomnio, por falta de
interesse dos moradores pelas questes sociais,
e quanto ao bairro Santa Cruz, por falta de infor-
mao.
CONCLUSO
Constatamos que a cidade de Lus Eduardo
Magalhes possui uma forte segregao residen-
cial, concretizada pela intensa homogeneidade
interna com relao s variveis status social e
origem dos moradores das duas reas pesquisa-
das. Percebemos, alm da forte homogeneidade
interna dessas reas, uma grande disparidade ex-
terna, quando comparamos os ndices referentes
O processo de participao
foi feito da seguinte forma: a
populao era informada sobre
o plano diretor e convocada a
participar das reunies
SEGREGAO RESIDENCIAL NO OESTE BAIANO: O PLANEJAMENTO URBANO NO MUNICPIO DE LUS EDUARDO MAGALHES
758 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.747-758, out./dez. 2009
s reas residenciais. Inclusive identifcamos que,
alm da disparidade econmica, comum no caso
de segregao residencial no Brasil, constata-se
que ocorre tambm uma diferenciao em relao
origem dos moradores referente ao fuxo migratrio.
Sobre a anlise das estratgias de desen-
volvimen to socioespacial no que con cerne ao con-
texto, no identifcamos nenhuma interveno do
governo local que pudesse gerar diferentes valo-
res econmicos nos terrenos que deram origem s
duas reas residenciais. O resultado das aes,
principalmente dos promotores imobilirios, que
criaram loteamentos com diferentes nveis de in-
fraestrutura, alm de investimento na criao de
amenidade artifcial com o intuito de valorizar a
rea do condomnio.
Na anlise feita sobre os recursos tcnicos im-
plementados nas duas reas residenciais, defen-
demos a ideia de que o governo local no criou
nenhum favorecimento em suas aes para a va-
lorizao da rea onde se localiza o Condomnio
Pedra dos Sonhos em detrimento do bairro Santa
Cruz. Inclusive, acreditamos que h uma defcin-
cia generalizada na prestao de servios pbli-
cos, principalmente no tocante infraestrutura.
Com relao avaliao feita sobre o PDDU, ob-
servamos que ele condiz com os problemas urbanos
existentes na cidade, inclusive direcionando parte
das medidas a serem adotadas exclusivamente
rea do bairro Santa Cruz. Este um ponto positivo
na elaborao de estratgias de desenvolvimento
urbano do municpio, pois pode melhorar futura-
mente as condies sociais do bairro, aumentando
a qualidade de vida dos seus habitantes. No entan-
to, no que diz respeito s aes institucionais, ave-
riguamos o fracasso na implementao de aes
que visassem informar e conscientizar a populao
sobre a importncia de participar na elaborao,
implementao e fscalizao do PDDU. Essa falta
de participao popular pode ser um problema no
que se refere garantia de que as medidas estabe-
lecidas no plano diretor sejam cumpridas.
Conclui-se que, embora o governo local no te-
nha contribudo diretamente na materializao das
reas segregadas, suas aes ainda no so ca-
pazes de garantir o desenvolvimento socioespacial
urbano, conforme prev o Estatuto da Cidade.
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CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 759
*
Este artigo o resumo de nossa tese de doutoramento em Cincias Sociais, pela Uni-
versidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), intitulada Rio Cidade: contribuio a um
debate sobre um espao urbano concebido.
A
Doutor em Cincias Sociais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ);
mestre em Cincia da Informao pelo Instituto Brasileiro de Informao em Cincias
e Tecnologia (IBICT); graduado em Geografa pela Universidade Federal Fluminense
(UFF); presidente da ONG Cidade Viva. cfgalvao@terra.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Intervenes urbanas e unidades
existenciais: o Projeto Rio Cidade
como um estudo de caso
*
Carlos Fernando Gomes Galvo de Queirs
A
Resumo
Este artigo, resumo de nossa tese de doutorado, tem por
objetivo explicitar a anlise que fzemos de alguns processos de
formao de um espao urbano concebido na cidade do Rio de
Janeiro, pelo estudo de caso do Projeto Rio Cidade. Esse projeto
est inserido numa lgica capitalista de valorizao espacial e
remodelado por intervenes na base fsica da cidade, a partir
de uma determinada concepo arquitetnica que apreende esse
espao urbano como sinnimo de espao arquitetnico sem o
ser. A concepo ideolgica do Rio Cidade trabalhou o espao
arquitetnico do Rio de Janeiro como se fora o espao urbano da
cidade e, com isso, interveio, basicamente, em sua materialidade
para, por meio dela, criar uma nova imagem de cidade, mais
ordenada e com novos espaos pblicos. Para entender esse
processo, fzemos uso de leituras de livros e artigos sobre a
temtica, alm da anlise de documentos ofciais e da realizao
de entrevistas com tcnicos que estiveram envolvidos, direta e
indiretamente, com o Rio Cidade e com alguns moradores do
bairro escolhido como modelo analtico: Botafogo.
Palavras-chave: Espao. Representao. Planejamento
urbano. Existncia. Projeto Rio Cidade.
Abstract
This article summarises a doctorate thesis and aims
to explain an analysis carried out on some of the formation
processes of an urban area in the city of Rio de Janeiro, using
the Rio Cidade Project as a case study. This project was based
on the capitalist logic of increasing spatial value and has been
remodelled through interventions on the physical base of the
city, utilizing a prescribed architectural concept that sees this
urban area as an architectural space even though it is not
one. The Rio Cidade Projects ideological concept treated
the architectural space of Rio de Janeiro as though it were an
urban area in the city and thus developed a, mainly material,
intervention in order to create a new image of a more ordered
city with new public spaces. To understand this process we
reviewed books and articles on the theme, analyzed offcial
documents and carried out interviews with the technicians
who were, directly or indirectly, involved with the Rio Cidade
Project and with residents of Botafogo, the neighbourhood
selected for the analytic model.
Keywords: Space. Representation. Urban planning.
Existence. Rio Cidade Project.
INTRODUO
O espao urbano, na discutvel hiptese de que
existe o espao urbano e no espaos urbanos,
tem sido objeto de intervenes, as mais variadas,
desde pelo menos a segunda metade do sculo XIX.
O Rio Cidade foi um projeto de interveno urbana,
realizado na cidade do Rio de Janeiro na ltima d-
cada do sculo XX, mais precisamente entre 1993
e 2001. A pesquisa lanou mo de um estudo de
caso no bairro de Botafogo, quando aferimos, ainda
que por meio de pequena amostragem, diferenas
existentes entre a imagem institucional de cidade,
construda a partir do discurso poltico-espacial da
prefeitura carioca enunciado pelo projeto em ques-
to, e as imagens que foram construdas a posteriori
do fnal do projeto, por moradores de Botafogo, e al-
guns impactos desse processo em suas vidas. Uma
cidade no inibe percepes e vivncias subjetivas:
ela as contm, por mais que vrios planejadores
tentem remodel-la para um cidado ideal.
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760 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
ESPAO URBANO: PRODUO (MATERIAL)
E SENTIDO (EXISTENCIAL) DA IMAGEM
(REPRESENTAO) DE CIDADE (VIVA)
Para Santos (1997), o espao indissocivel do
elemento humano, sendo apreendido a partir do bin-
mio forma-contedo, isto ,
pela forma que no tem exis-
tncia emprica e flosfca se a
considerarmos separadamen-
te do contedo, e um contedo
que no pode existir sem a for-
ma que o abriga, por assim dizer. Historicamente, ou-
tros autores consideraram espao como uma espcie
de recipiente sem contedo ou a priori da existncia
humana. Kant (1989), por exemplo, entendia espao
como uma rea matemtica, defnio por muitos as-
sumida, como vrios planejadores urbanos (desde fns
do sculo XIX), e, como tal, vazios a serem preenchi-
dos de modo racional, por meio de uma planifcao.
Espao seria, assim, um ente emprico e previamente
dado refexo de tcnicos. No obstante, em autores
como Bachelard (1996, p. 27-28),
[...] o espao percebido pela imaginao no
pode ser o espao indiferente e entregue men-
surao e refexo do gemetra. um espao
vivido. E vivido no em sua positividade, mas
com todas as parcialidades da imaginao. [...]
No reino das imagens, o jogo entre o exterior e a
intimidade no um jogo equilibrado.
Reconstrumos simbolicamente nossos espaos
quando os representamos sensorial e cognitiva-
mente. E o espao de uma representao, segundo
Bettanini (1982, p. 97), pode ser aquele que
[...] ilustra os universais simblicos: os va-
lores, isto , a estrutura de referncia sobre
a qual se fundamenta a ordem institucional
[...]. O espao de representao , portan-
to, o produto do cdigo geral da cultura ad-
ministrada pela ordem institucional. Como
elemento de legitimao, o espao de re-
presentao produz novos signifcados em
relao queles j atribudos.
Na tica do autor, [...] o espao de representao,
prprio da sociedade no status nascenti, portanto
reapropriao (BETTANINI, 1982, p. 99). Quando
apreendemos mentalmente uma coisa, a reconstru-
mos num contnuo processo de apropriao/devolu-
o/reapropriao cognitiva e sensitiva dessa coisa,
ou seja, num processo de apreenso do mundo. Este
processo de representao que permite s pesso-
as a manipulao de fatos da
cotidianidade, como queriam
Agnes Heller e outros. Para de
Soja (1993, p.101), [...] o espa-
o em si pode ser primordial-
mente dado, mas a organizao
e o sentido do espao so produto da translao, da
transformao e da experincia sociais.
No entender de Lefebvre (2000), trazendo Gra-
msci para o debate, o domnio poltico exercido
sobre toda a sociedade, e o espao social no po-
deria deixar de ter sua parcela de construo ba-
seada na hegemonia de determinados grupos e
classes dominantes. Ele mostra que o espao aca-
ba, assim, servindo hegemonia e que esta exer-
cida por meio do espao. a prtica espacial, para
o autor, associada realidade social, que faz surgir
no mundo o que chamou de espao percebido. De-
vemos conceituar, tambm, o que o flsofo cha-
mou de espao concebido, que seria assim defnido
pelos cientistas, pelos planifcadores urbanos, que
teriam passado, com isso, a identifcar percebido
com concebido. No entender de Lefebvre, existe,
ainda, o espao de representao, que o espa-
o vivido propriamente dito, pois mais vivido do
que concebido e, dado esse fato, pode misturar
ideologia e saber no interior de uma prtica socio-
espacial. Se h produo social, para Lefebvre, h
processo produtivo de espao. Assim, o autor inse-
re um quarto conceito: o espao apropriado (LEFE-
BVRE, 2000). Isso vale tanto para o nvel concreto,
da materialidade dos objetos espaciais como, por
exemplo, o mobilirio urbano, quanto para o nvel
simblico, como a intangvel, mas perceptvel, ima-
gem de cidade que todos construmos na vivncia
do dia a dia, construda concreta e discursivamen-
te. Todo discurso e as foras hegemnicas tm
o seu discurso espacial engendra um sentido, e
este s pode ser concebido e entendido a partir do
Reconstrumos simbolicamente
nossos espaos quando os
representamos sensorial e
cognitivamente
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
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arcabouo cultural em que foi gerado e em que cir-
cula. Segundo Vern (1980, p. 179),
[...] o sentido concerne produo do dis-
positivo signifcante: quando se emprega
uma expresso em lugar de outra, o sentido
muda. A denota-
o concerne ao
mundo constru-
do pela linguagem
e toda linguagem
constri o mundo,
quer seja ele pro-
posto como imagi-
nrio ou como real,
como abstrato ou
como concreto, como signifcante ou como
puramente material.
O ideolgico tece o modo de atuao do senti-
do produzido: no pode, por isso, ser confundido
com o sentido em si mesmo. Vern (1980, p. 192-
193) defne assim o que entende pelo conceito:
Uma ideologia no um repertrio de conte-
dos [...] uma gramtica de engendramento
de sentido, de investimento de sentido em
matrias signifcantes [...] temos de dispor
dos meios de descrever um sistema fnito
e enumervel de regras de engendramento
para dar conta de uma produo de sentido
que fnita.
Segundo Castells (1983, p. 307), [...] uma ide-
ologia no se defne por si s, mas por seu efeito
social, o qual permite compreender, por sua vez,
os contornos prprios ao discurso ideolgico. No
existe discurso neutro, mesmo o discurso cient-
fco ideolgico, pois produz um sentido social
que um fundamento e um produto da sociedade
que o produziu. Por isso, Vern (1980, p. 219-220)
afrma que [...] todo discurso se enuncia no imagi-
nrio. S que este imaginrio socialmente cons-
trudo e especfco para cada tipo de discurso,
seja institucional ou no.
Ideologicamente, como se produzem lugares
urbanos como os bairros? O socilogo francs
Raymond Ledrut centra o foco de anlise no bairro
que, para ele, no apenas uma delimitao topo-
grfca ou administrativa: uma realidade sociol-
gica. Entretanto, como alerta o autor,
[...] a importncia e a determinao sociol-
gica, em sentido estrito, no deve, sem em-
bargo, nos conduzir a minimizar a funo da
extenso distncia e proximidade ligada
ao volume e densidade das aglomeraes
de onde se formam os bairros [...] Se trata,
pois, de saber qual, e de captar as
relaes existentes entre as con-
dies espaciais e as condies
sociais na estruturao das cida-
des (LEDRUT, 1976, p. 119).
Sendo, pois, uma realida-
de, no apenas sociolgica,
mas tambm histrica e geo-
grfca (e poltica e cultural), um bairro , no limite
do que um conceito pode ser, efetivamente reduzi-
do, sem perder a essncia do que se est queren-
do defnir, uma verdadeira unidade existencial. Eis,
pois, a importncia que assume em cidades de m-
dio e grande porte.
A IDEOLOGIA CAPITALISTA COMO
PRODUTORA DE UM SIGNIFICADO ESPACIAL
No capitalismo, o consumo teleolgico e al-
guns dos objetos de consumo da atualidade so
discursos padronizados, como os espaciais de
vrios planejadores urbanos, sendo eles sempre
expresses ideolgicas. Entender a ideologia do-
minante no sistema poltico essencial para que
os seres, individualmente, e os grupos ou classes
sociais, coletivamente, possam ter condies de
superar seu estado de alienao poltica, cons-
truindo uma nova hegemonia.
O espao urbano, em sua materialidade, vis-
to e percorrido; em sua existencialidade cultural,
econmica e poltica, sentido e vivenciado. O es-
pao urbano, no capitalismo ps ou hipermoderno,
passou a ser apreendido e (re)modelado como si-
nnimo de sua dimenso material ou, em outras
palavras, geomtrica, uma vez que esse sistema
econmico tem a necessidade de transformar tudo
em mercadoria. Passou o espao capitalista a ser,
tambm ele, uma mercadoria e, como tal, passvel
de extrao de mais-valia. Na cidade do Rio de
Janeiro, esse poder adotou, entre 1993 e 2008,
um modelo de gesto urbana que se props, ao
O espao urbano, em sua
materialidade, visto
e percorrido; em sua
existencialidade cultural,
econmica e poltica,
sentido e vivenciado
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menos na instncia do discurso, a preparar o
Rio de Janeiro para ser um grande centro fxo de
comando de fuxos, especialmente de servios.
O ESPAO URBANO CAPITALISTA COMO
UMA REPRESENTAO
SUBJETIVA EM DISPUTA
O espao urbano uma
entidade coletiva, com sua
prpria personalidade e sua
prpria aparncia ou, em termos mais tcnicos,
com suas regras de convivncia social e com sua
esttica. Numa certa tentativa de aproximao com
a psicanlise, se formos brincar um pouco com a
expresso espao urbano, buscando uma sigla
para ela, podemos pensar em EU, ou seja, um
grande indivduo coletivo, que cria, cultural, polti-
ca e economicamente, o seu espao, cujo primeiro
plano de leitura pode ser o que conceitualmente
chamamos de paisagem. Os objetos desta pai-
sagem, analisados contextualmente, so, segundo
Luchiari (2001, p. 12-13) [...] imbudos de signifca-
o e intencionalidade. a paisagem que d forma
ao; sua materialidade que permite, no enten-
der da autora, [...] a concretude de suas represen-
taes simblicas (LUCHIARI, 2001, p. 13-14).
A espacialidade, um sentimento-produto da vi-
vncia do ser em seu posicionamento conscien-
te perante o mundo, pode, por esse motivo, ser
o resultado da percepo que temos de nossos
espaos e da relao de uso que mantemos com
os objetos que esto ao nosso redor. O espao ,
pois, um dos resultados da conscincia do ser de
ser ele um ser consciente de si, do outro e cons-
ciente do mundo material no qual vive e com o qual
interage. Como dizia Sartre (1997), o ser no ; ele
se possibiliza. E, na linha que estamos adotan-
do, possibiliza, tambm, suas representaes/
imagens de mundo, como o espao urbano. Isso a
partir, em boa medida, das informaes e das no
informaes da nova esttica dos lugares urbanos
(bairros) remodelados, transmitidas, por exemplo,
por um projeto de interveno como o Rio Cidade
e/ou a partir da percepo que o ser-cidado re-
aliza ao ler e interpretar seu novo espao e sua
nova cidade. Contudo, no so apenas os seres
que, subjetivamente, tm suas representaes es-
paciais: as instituies sociais como o Estado, aqui
entendido como o poder pblico, igualmente tm as
suas imagens e discursos de mundo e de espao e
tambm realizam suas aes
dirias a partir dessas ima-
gens e desses discursos. E o
fazem, como entes coletivos,
segundo parmetros mais ou
menos ideolgicos.
IMAGEM (ESTTICA; VISUAL) COMO VALOR E
REPRESENTAO (DE ESPAO URBANO)
Em sua intangibilidade dimenso existencial ,
cuja representao tanto subjetiva quanto social, a
cidade uma imagem pblica. Podemos ter uma
imagem visual concreta, ou seja, de um objeto real e de
uma imagem mental, que uma forma de apreenso,
por parte do ser, de um objeto, tangvel ou intangvel,
que no ele mesmo. Uma cidade pode ter as duas
formas de imagens. Por exemplo, com objetos tang-
veis, na sua dimenso geomtrica e cartografcamente
representvel, deve ser tratada como um objeto arquite-
tnico e de engenharia. Maria Eliane Kohlsdorf mostra
que [...] a geometria euclidiana fornece instrumentos
de fcil manejo e que coincidem com uma representa-
o secundria do espao, onde se expressam suas
dimenses, propores e predicados relacionais da
estrutura de suas respectivas formas (KOHLSDORF,
1996, p. 171). Costa e Moraes (1999, p. 123), a partir
da teoria marxista do valor, afrmam:
Sendo o espao (e tudo o que ele contm) uma
condio universal e preexistente do trabalho,
ele , desde logo, um valor de uso, um bem de
utilidade geral. A produo, desta forma, sem-
pre se realizar sobre formas preexistentes,
sejam naturais ou sociais. [...] por isso que o
espao uma condio geral da produo.
Esse o valor do espao capitalista. Por outro
lado, h um valor no espao, uma vez que ele , do
mesmo modo, palco de processos que nele ocor-
rem. Ou seja, as relaes (sociais) de produo e
a produo em si, mesmo no parecendo ser espe-
cifcamente espaciais, so, no mnimo, dotadas de
espacialidade, e elas tambm entram na composi-
H um valor no espao, uma vez
que ele , do mesmo modo, palco
de processos que nele ocorrem
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o do valor de uma mercadoria (COSTA; MORAES,
1999, p. 128). Para Fridman e Siqueira (2003, p. 26),
[...] o produto chamado cidade concebido e re-
alizado exatamente seguindo os mesmos mtodos
recomendados pelo marketing: deve ser atraente
e mostrado diretamente em
suas caractersticas mais de-
sejveis, sendo a sua venda a
mais desimpedida possvel.
um equvoco a afrmao
de que apenas construir ruas,
praas etc. construir espao
urbano, se estivermos de um
lugar da fala que no o da Arquitetura e da Engenharia
Civil (ou, ao menos, de uma parte de suas correntes
de pensamento) ou que no o do senso comum. A
cidade arquitetnica, por assim dizer, e seu espao
arquitetnico so apenas a base para a constituio
do(s) espao(s) social(is). Uma cidade no uma
construo de espao, mas uma construo existen-
cial que materializada no espao.
Uma cidade pode ser defnida, no apenas, mas
tambm, como a organizao cultural, econmica
e poltica de um espao fsico e seus elementos
como um rio ou o mobilirio urbano. Eni Orlandi diz
que h um certo eu urbano, que produz sentidos
sociais no, a partir do e para o espao urbano. A au-
tora afrma que a cidade tem signifcados e formas,
e ambos tm a sua narrativa que pode ser lida
pelas pessoas (ORLANDI, 2001, p. 10-11). As re-
laes sociais so sempre de sentido e, por isso,
[...] no restam espaos vazios na cidade, sua rea-
lidade estando toda ela preenchida pelo imaginrio
urbano (ORLANDI, 2001, p. 14).
Do ponto de vista arquitetnico, uma cidade
pode ser defnida, nas palavras de Kohlsdorf (1996,
p. 19), como qualquer espao intencionalmente
produzido [...] toda construo social , efetivamen-
te, projetada. Mais uma vez, a concepo de espa-
o urbano, quando construda a partir do conceitual
de uma certa vertente da Arquitetura, defne cidade
como sendo o produto de um projeto e, ainda que
ressalte que esse socialmente construdo, , na
essncia, um projeto. E se levarmos em conside-
rao o que defnido como projeto na Engenharia
e na Arquitetura (um plano geral para a construo
de uma obra, com plantas e clculos), fca fcil per-
cebermos que uma cidade, nessa concepo, pode
ser, efetivamente, remodelada na prancheta. o
jogo de interesses tcnicos e, no raro, de grupos
e/ou classes sociais hegemnicos e suas concep-
es ideolgicas que esto
por trs dessa defnio de
espao urbano.
Ora, uma consequncia
dessas ideias que h uma
separao entre o que po-
demos chamar de espao
arquitetnico e espao urba-
no. Embora complementares, so diferentes e au-
tnomos: o espao arquitetnico uma das formas
de leitura, interpretao e interveno do espao
urbano, no se confundindo com ele. O problema
aparece quando essa dimenso arquitetnica ou
geomtrica tida como a priori, como se essa res
extensa existisse independentemente de um ser e de
um conjunto de seres (sociedade) que a percebem
como extensa e que lhe do signifcado; como se o
material signifcasse a existncia e no o contrrio.
O ESPAO URBANO E ALGUMAS DE SUAS
LEITURAS (TCNICAS) POSSVEIS OU A
ARQUITETURA COMO LINGUAGEM ESPACIAL
A viso da Arquitetura sobre o conceito espao
importante porque foi esse olhar que conduziu
as obras do projeto Rio Cidade e pode ser apreen-
dida, por exemplo, pelo menos em uma de suas
vertentes, a partir das ideias do professor Slvio Co-
lin, quando afrma o seguinte:
Ao mesmo tempo em que o espao o lugar-
continente de todos os corpos, a extenso
onde ocorrem todos os eventos, o meio vazio
onde os seres se locomovem e onde esto si-
tuados os objetos, para o arquiteto o espao
, tambm, uma coisa extensa, uma existn-
cia objetiva, uma matria qual ele ter de
dar forma (COLIN, 2000, p. 57-58).
A defnio acima pode expressar o que podemos
chamar de espao arquitetnico, mas no espao,
universalmente falando, ou mesmo espao urba-
no, como categoria conceitual passvel de alguma
Uma cidade pode ser defnida,
no apenas, mas tambm, como
a organizao cultural, econmica
e poltica de um espao fsico e
seus elementos como um rio
ou o mobilirio urbano
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generalizao para outras reas do conhecimento
humano, se adotarmos a perspectiva poltica e exis-
tencialista da tese e deste artigo. Nesta perspecti-
va, quem tem forma, ao contrrio do que afrmam
alguns, no o espao, um ente intangvel, mas os
objetos e construes, anima-
dos e inanimados, que esto
dispostos sobre a base fsica
que caracteriza a dimenso
geomtrica do conceito espa-
o. Este ltimo tem esttica e
simbologia, elementos materiais e existenciais, mas
no tem uma forma clssica, se esta for entendida
como algo que podemos ver e tocar. Segundo Ar-
gan (1992), no perodo modernista, o Urbanismo foi
defnido como uma disciplina criada para estudar a
cidade e planejar o seu desenvolvimento e foi o re-
sultado da mistura de diversas reas do saber huma-
no, como a Sociologia, a Economia e a Arquitetura,
por ele citadas. No seu modo de ver, o Urbanismo
no deveria ser confundido com o que chamou de
Arquitetura Urbana.
O PROJETO RIO CIDADE E SUA PROPOSTA
O Rio Cidade foi um projeto de governo, exe-
cutado pelos prefeitos Cesar Epitcio Maia (1993-
1996 e 2001-2008) e Luis Paulo Fernandez Conde
(1997-2000), e teve por objetivo declarado a re-
construo de alguns espaos pblicos cariocas,
de modo pontual, alguns dos eixos comerciais ca-
riocas (chamados de polos irradiadores), incluindo
o disciplinamento e a melhoria da circulao de pe-
destres nos eixos mencionados, chamados de es-
truturantes. Segundo seus idealizadores e alguns
de seus realizadores, entrevistados, e a partir de
leitura feita em documentos ofciais, o Projeto Rio
Cidade optou por reforar o que eles identifcaram
como sendo polos de atrao descentralizados,
subcentros de uma metrpole (dita) polinucleari-
zada em contraposio ao modelo dicotmico de
cidade centro x periferia. A proposta foi fazer essa
integrao com intervenes pontuais apenas nos
eixos estruturantes, o que, por uma espcie de ir-
radiao (efeito domin), levaria o entorno a se de-
senvolver tambm.
As obras do Rio Cidade foram feitas por meio
de escolha, por concurso pblico, de escritrios de
arquitetura que para a empresa se apresentaram, e
o edital foi lanado no segundo semestre de 1993
pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) e pelo
Instituto Municipal de Infor-
mtica e Planejamento (Iplan-
rio). Inscreveram-se, no total,
mais de 70 equipes de arqui-
tetos, engenheiros de trfego,
paisagistas, designers, psic-
logos e socilogos. O resultado ofcial do Rio Cida-
de I foi divulgado em 8 de outubro de 1993.
No total, foram realizadas obras em 17 bairros
no Rio Cidade I, em sua primeira fase, entre 1994 e
1997, a saber: Bonsucesso, Campo Grande, Catete,
Centro, Copacabana, Ilha do Governador, Ipanema,
Leblon, Madureira, Mier, Vila Isabel, Botafogo (Vo-
luntrios da Ptria), Pavuna, Penha e Tijuca. Em um
segundo momento, entre 1998 e 2000, foram con-
cludas as obras de Laranjeiras e Taquara. No Rio
Cidade II, iniciado ainda no segundo semestre de
2000 e com algumas obras inconclusas at pelo me-
nos meados de 2006, foram includos os seguintes
locais: Bangu, Freguesia, Graja, Largo do Bico,
Madureira, Marechal Hermes, Praa Seca, Rocha
Miranda, Santa Teresa, Benfca/So Cristvo, Rua
Uruguai, Haddock Lobo, Iraj, Ramos, Rocha Miran-
da, Realengo e Santa Cruz. Estavam previstas, mas
sem prazo marcado, obras em Campo Grande (rea-
lizada), Jardim Botnico, Maracan, Pedra de Gua-
ratiba e Presidente Vargas (no realizadas). Outras
obras estavam previstas, tanto para o Rio Cidade I
quanto para o II, mas no foram sequer iniciadas.
IDEOLOGIA (ESPACIAL) NO RIO CIDADE
A vida humana tem os seus espaos e, pelo at
aqui exposto, podemos falar em uma certa Sociologia
do Espao Urbano, onde os lugares, geomtricos
e existenciais, articulados, ganham (ou deveriam
ganhar) destaque. A construo de espaos com
pouca estrutura fsica e moradores com pouca edu-
cao formal e pouco acesso s estruturas de poder
e ascenso socioeconmica geram uma excluso
espacial que, por sua vez, tambm no homog-
A vida humana tem os seus
espaos e, pelo at aqui exposto,
podemos falar em uma certa
Sociologia do Espao Urbano
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 765
nea, sendo a diferenciao ainda mais fragmentria
do stio urbano. Lugares urbanos (bairros) tornam-
se, digamos dessa maneira, alguns segregados, ou-
tros segregadores. Qual o lugar de negros e pobres?
Roda de samba? Roda de capoeira? Prises? Quais
outros mais, socialmente fa-
lando? A espacialidade e a
cultura refetem a hegemonia
ideolgica: h espaos de po-
der e espaos de no poder.
Em um projeto de interveno urbana como o Rio
Cidade, no se pode ter a iluso de que todos os
problemas sero resolvidos. Reurbanizar uma praa
no apenas fazer uma obra, ainda que partes da
estrutura fsica tambm sejam contempladas. Se um
local sujeito a alagamento, necessrio todo um
trabalho num entorno mais amplo, s vezes tendo
que atingir alguns quilmetros das galerias pluviais,
seno no h drenagem que adiante e, nesse caso,
as obras fcaro obsoletas pouco tempo depois de
concludas. Os projetos Rio Cidade I e II contempla-
ram, em parte, esta questo, mas apenas nos eixos
estruturantes e no entorno mais imediato, at uns 20
ou 30 metros, no mximo e, assim mesmo, en-
quanto o material durou, visto a falta de manuten-
o, no prevista no Rio Cidade. Em alguns bairros,
as obras foram reduzidas, em virtude de restries
oramentrias, como em Rocha Miranda, onde pas-
saram de quatro hectares para um hectare.
A arquiteta Snia Lopes, que trabalhou em Bota-
fogo e foi uma das entrevistadas, afrmou que [...] no
Rio Cidade, o espao-base era um dado de projeto
e no poderia ser alterado drasticamente, isto , j
existiam ruas e praas confguradas. Sylvia Coelho,
coordenadora de projetos do Rio Cidade, outra en-
trevistada, afrmou que no houve um conceito de
espao na concepo inicial do Rio Cidade. Contu-
do, discordamos dessas afrmaes, baseando-nos
nas entrevistas realizadas e nos documentos con-
sultados: no Rio Cidade, trabalhou-se com a ideia de
um espao preexistente, j consolidado; ou melhor,
interveio-se na dimenso apenas mensurvel da ci-
dade, a geomtrica (QUEIROZ, 2006). Nossa crtica
e discordncia no est no Rio Cidade como um pro-
duto arquitetnico, mas na sua proposta poltica por
apreender o espao urbano como pontos singulares
e no articulados socialmente, de interveno na
base geomtrica, voltado mais para uma reproduo
da mais-valia urbana do que para a melhora existen-
cial da vida dos moradores, como se a interveno
material, por si s, bastasse para tanto.
O Rio Cidade adotou o que
na tese chamamos de espao
arquitetnico como sinnimo
de espao urbano, secundari-
zando o fato de que o primeiro,
por mais importante que seja e, efetivamente, o ,
o resultado cultural do segundo. O espao urbano
condio existencial para o espao arquitetnico e
no o contrrio. A hiptese de que o espao arqui-
tetnico, tambm por ns classifcado como espao
geomtrico, no sinnimo de espao urbano, ten-
do no mnimo mais uma dimenso, que chamamos,
na tese, de espao existencial uma das hipteses
(alm de algumas premissas) da tese , foi, deste
modo, comprovada.
EMBATE ENTRE UM ESPAO CONCEBIDO
E UM ESPAO VIVIDO-PERCEBIDO: O RIO
CIDADE EM BOTAFOGO
A prefeitura carioca desejou, com o projeto Rio
Cidade, em seu discurso poltico para o espao ur-
bano do Rio de Janeiro, a recuperao da imagem
da cidade, a elevao da autoestima do carioca,
valorizando o sentimento de pertencimento ao seu
bairro e, em paralelo a isso, requalifcar a principal
rua comercial de alguns bairros da cidade, chama-
dos de eixos estruturantes. Em seu escopo, o Rio
Cidade props, por exemplo, o deslocamento do
comrcio ambulante (camels) para as ruas se-
cundrias em relao ao eixo estruturante.
O Rio Cidade foi mais um componente do pla-
no urbanstico que as sucessivas administraes
municipais, entre 1993 e 2008, adotaram para a
cidade do Rio de Janeiro. No obstante, planos
concebidos de cima para baixo nem sempre fazem
coincidir a imagem ofcial com o imaginrio popular
sobre como deve ser a cidade, seu espao e a vida
social. Assim, o espao urbano carioca, que foi con-
cebido no discurso poltico dos formuladores e execu-
tores do projeto Rio Cidade, procurou gerar uma nova
O espao urbano condio
existencial para o espao
arquitetnico e no o contrrio
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imagem de cidade, uma imagem ofcial: moderna no
sentido comercial, nos eixos estruturantes e arquite-
tonicamente falando, que deixasse tais lugares mais
agradveis e bonitos, alm de dar-lhes maior fuidez
na circulao de automveis e pedestres.
Uma imagem requer que diferenciemos objetos
para que a formemos. Ela tem que ter um signifcado,
prtico ou emocional, e deve ser percebida em rela-
o espacial, ou seja, em relao a outros objetos
dispostos numa superfcie ou descritos/percebidos/
recriados mentalmente, ou seja, simbolicamente. Os
planos urbansticos tradicionais costumam intervir
na materialidade dos objetos urbanos, destruindo-
os ou remodelando-os esttica e/ou funcionalmente.
Isso quer dizer que o espao, um conceito relacio-
nal e, portanto, no um objeto material, construdo
histrica, cultural, sociolgica e politicamente a partir
das diferentes interpretaes e aes da e a partir
da espacialidade, um sentimento, uma percepo e
uma apreenso humana, desde que nascemos at
quando morremos.
Sendo parte de aes urbansticas e fazendo uso
da linguagem da Arquitetura, o Rio Cidade se dirigiu,
em boa medida, ao imaginrio do cidado para que
a formulao de seu plano ideolgico para o espao
urbano da cidade do Rio de Janeiro fosse a expresso
mais acabada da nova imagem ofcial. A cidade objeto
da ao do Rio Cidade teve seu espao urbano con-
cebido de modo unilateral ou pactuado com a popula-
o? Com a palavra, alguns moradores de Botafogo,
bairro escolhido como nosso estudo caso.
ANLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA
Tanto no perfl socioeconmico quanto nas res-
postas da amostragem escolhida, logo abaixo, op-
tamos por apresentar alguns resultados na forma
de grfco, interpolados com alguns comentrios
acerca dos dados apresentados, o que facilita a
compreenso de quem l.
Perfl socioeconmico dos moradores
entrevistados de Botafogo
Ao prepararmos o perfl socioeconmico dos 20
entrevistados, sendo 10 do sexo feminino e 10 do
masculino (Grfcos 1 a 4), constatamos, ou melhor,
ratifcamos dois dados sobejamente conhecidos. Ao
cruzarmos a renda mdia com o nvel de escolarida-
de, observamos que, mesmo com um elevado nvel
de escolaridade da mdia de um morador de uma
grande cidade, como o Rio de Janeiro, ainda assim
os valores referenciais da massa salarial, se por ela
entendermos o salrio mnimo, permanecem baixos.
O outro dado ofcial, segundo o IBGE, corroborado
em nossa pesquisa, o maior quantitativo de mulhe-
res com nvel superior de escolarizao.
Grfco 1
Idade dos moradores entrevistados
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 2
Renda mdia mensal dos moradores entrevistados
Fonte: Queiroz, 2006.
Renda mdia pessoal mensal
(homens e mulheres)
35%
10%
0%
55%
At 5 salrios mnimos
Entre 5 e 10 salrios mnimos
Entre 11 e 20 salrios mnimos
Acima de 20 salrios mnimos
Idade (homens e mulheres)
50%
35%
10%
5%
Entre 16 e 29 anos
Entre 30 e 49 anos
Entre 50 e 70 anos
Entre 71 e 99 anos
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 767
RESPOSTAS E BREVES ANLISES DAS
ENTREVISTAS COM MORADORES DE BOTAFOGO
Do universo dos entrevistados (amostragem), ha-
via 10 mulheres e 10 homens. Como as perguntas
foram as mesmas, optamos por apresentar os gr-
fcos com as respostas em percentuais (Grfcos 5
a 29), distinguindo a percepo das pessoas por
Nvel de escolaridade (homens e mulheres)
15%
10%
25%
45%
5%
0%
Analfabeto
Ensino fundamental (1 fase)
Ensino fundamental (2 fase)
Ensino mdio
Ensino superior
Ps-graduao
Grfco 3
Grau de instruo dos moradores entrevistados
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 4
Ocupao atual dos moradores entrevistados
Fonte: Queiroz, 2006.
Ocupao atual (homens e mulheres)
20%
30% 30%
10%
5%
5%
0%
Desempregado
Trabalho informal
Profissional liberal
Empregado do setor privado
Empregado do setor pblico
Aposentado, em casa
Aposentado, mas voltou a trabalhar
Conhecimento do Projeto Rio Cidade
60% 30%
10%
Sim
No
Sei, mas no lembro muito bem
Grfco 5
Respostas das mulheres pergunta 1: Voc sabe o
que foi o Projeto Rio Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 6
Respostas dos homens pergunta 1: Voc sabe o
que foi o Projeto Rio Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Ao serem indagados, na pergunta inicial, sobre
se conheciam ou no o Rio Cidade, a maioria dos
entrevistados, cerca de 70%, o conhecia e outros
10% sabiam, mas diziam no lembrar, o que signi-
fca dizer que 80% dos entrevistados conheciam o
projeto, mesmo que superfcialmente, o que um
ndice consideravelmente elevado, ainda por cima
se levarmos em considerao que, na pergunta
4.3, dos 20 entrevistados, 65% acharam que o
projeto foi bem divulgado e 10% disseram que a
divulgao foi regular. Os ndices coadunam-se.
Conhecimento do Projeto Rio Cidade
80%
10%
10%

Sim
No
Sei, mas no lembro muito bem
sexo, com a mesma numerao (duas perguntas
nmero 1, duas perguntas nmero 2 etc.).
INTERVENES URBANAS E UNIDADES EXISTENCIAIS: O PROJETO RIO CIDADE COMO UM ESTUDO DE CASO
768 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
Cerca de 60% dos moradores de Botafogo no
lembravam da Rua Voluntrios da Ptria de antes
das obras do Rio Cidade e 5% apenas tinham uma
vaga lembrana, o que parece dar razo s arqui-
tetas Olga Campista, coordenadora-geral do Rio
Cidade, e Sylvia Coelho, coordenadora de projetos
do Rio Cidade quando, em suas entrevistas, men-
cionaram a extrao de vrios postes de luz e a
transformao da fao de area em subterrnea
e o correspondente esquecimento de tal parte da
obra pelos moradores. Esse pode ser um indcio de
que, nesse sentido e nesse aspecto, as obras do
Rio Cidade tiveram xito por terem atingido um dos
objetivos do projeto, que foi o de proporcionar maior
conforto ao pedestre. E essa percepo pode ser
observada, tambm, nas perguntas 4.1 e 4.3, com
55% dos entrevistados afrmando, seja perempto-
riamente, seja de modo regular, que o projeto foi
bem executado. No total, no grfco da percepo
do Rio Cidade, algo como 60% dos entrevistados
aprovaram o projeto, numa combinao de vrios
resultados expostos pelas perguntas 4, 5 e 6.

Lembrana da Rua Voluntrios da Ptria
40%
60%
0%
Sim
No
Mais ou menos
Grfco 7
Respostas das mulheres pergunta 2: Voc lem-
bra como era a Rua Voluntrios da Ptria antes das
obras do Rio Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 8
Respostas dos homens pergunta 2: Voc lembra
como era a Rua Voluntrios da Ptria antes das
obras do Rio Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 9
Respostas das mulheres pergunta 3: Em sua
opinio, a Rua Voluntrios da Ptria, depois
das obras do Rio Cidade, fcou:
Fonte: Queiroz, 2006.
Lembrana da Rua Voluntrios da Ptria
30% 60%
10%
Sim
No
Mais ou menos
Avaliao da Voluntrios da Ptria aps as obras
30%
20%
30%
20%
Melhor
Pior
Mesma coisa
No sei dizer
4 Voc acha que o
projeto Rio Cidade:
Respostas Mulheres Homens
4.1 foi bem sucedido sim 2 4
no 2 0
mais ou menos 1 5
no sei dizer 5 1
4.2 foi bem
divulgado
sim 4 9
no 1 1
mais ou menos 2 0
no sei dizer 3 0
4.3 foi bem
executado
sim 2 4
no 2 2
mais ou menos 3 2
no sei dizer 3 2
4.4. ajudou a mudar
a sua imagem do
bairro de Botafogo
sim 4 6
no 1 0
mais ou menos 4 3
no sei dizer 1 1
Continua
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 769
Em aparente novo objetivo atingido pelo proje-
to Rio Cidade, embora com um percentual minori-
trio de 40% dos entrevistados, parece ter havido
o que Olga Campista e Cesar Maia disseram ter
buscado: a revitalizao da principal rua comer-
cial do bairro, no caso a Voluntrio da Ptria, em
Botafogo, por eles chamada de eixo estruturante
(pergunta 8).
Grfco 10
Respostas das homens pergunta 3: Em sua opi-
nio, a Rua Voluntrios da Ptria, depois das obras
do Rio Cidade, fcou:
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 13
Respostas das mulheres pergunta 5: Como voc
se sente com a nova cara (esttica) que o Rio
Cidade deu ao seu bairro?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 11
Percepo positiva das mulheres sobre a qualida-
de da execuo do Projeto Rio Cidade
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 12
Percepo positiva dos homens sobre a qualidade
da execuo do Projeto Rio Cidade
Fonte: Queiroz, 2006.

Avaliao da Voluntrios da Ptria aps as obras
30%
10%
40%
20%
Melhor
Pior
Mesma coisa
No sei dizer

Percepo positiva (mulher) do projeto
Rio Cidade
18%
26%
28%
28%
Sim
No
Mais ou menos
No sei dizer
Percepo positiva (homem) do projeto
Rio Cidade
6%
24%
10%
60%
Sim
No
Mais ou menos
No sei dizer
Esttica do Rio Cidade aps as obras
30%

40%
30%
Gostei
No gostei
Indiferente
4 Voc acha que o
projeto Rio Cidade:
Respostas Mulheres Homens
4.5 ajudou a mudar
a sua imagem da
cidade do Rio de
Janeiro
sim 2 7
no 3 0
mais ou menos 3 2
no sei dizer 2 1
Quadro 1
Respostas de mulheres e homens pergunta
4 Voc acha que o projeto Rio Cidade:
Fonte: Queiroz, 2006.
Concluso
INTERVENES URBANAS E UNIDADES EXISTENCIAIS: O PROJETO RIO CIDADE COMO UM ESTUDO DE CASO
770 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
A despeito da aprovao acima exposta e em-
bora apenas 30% tenham dito explicitamente na
pergunta 3 que gostaram da Rua Voluntrios da
Ptria aps concludas as obras do Rio Cidade,
a referida aprovao geral do projeto certamen-
te veio de um conjunto de fatores. Entre eles,
os expressos nas perguntas 4.3 e 4.4, quando
indagamos os moradores sobre a suposta ou
real nova imagem do bairro de Botafogo e sobre
uma suposta ou real nova imagem da cidade do
Rio de Janeiro, como um todo, construdas a partir do
discurso poltico-espacial da prefeitura carioca, mate-
rializado pelas remodelaes realizadas pelo Projeto
Rio Cidade. No total, algo como 55% das pessoas
afrmaram ter gostado da nova esttica do bairro de
Botafogo em particular e da cidade, em geral. E essa
construo de uma nova imagem foi, explicitamente,
um dos maiores objetivos do Projeto Rio Cidade que,
na percepo cidad, em Botafogo, foi atingido.
Os tcnicos entrevistados e os documentos
ofciais afrmaram que a populao foi ouvida na
execuo do projeto Rio Cidade, porm, 95% dos
entrevistados no foram consultados (pergunta 6).
Por outro lado, o discurso poltico da prefeitura,
claramente enunciado pelo prefeito Cesar Maia
(QUEIROZ, 2006), em suas duas entrevistas, foi
o de que eventual consulta popular, em fase an-
terior prpria concepo de espao urbano que
levou confeco do projeto Rio Cidade, seria
desnecessria porque, como disse o prefeito, ela
Consulta antes do Rio Cidade
80%
10% 10%
Gostaria
No gostaria
No faria diferena
Grfco 15
Respostas das mulheres pergunta 7: Gostaria de ter
sido consultada antes do Rio Cidade ter sido feito?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 16
Respostas dos homens pergunta 7: Gostaria de
ter sido consultada antes do Rio Cidade ter sido
feito?
Fonte: Queiroz, 2006.
Consulta antes do Rio Cidade
70%
20%
10%
Gostaria
No gostaria
No faria diferena
Grfco 14
Respostas dos homens pergunta 5: Como voc
se sente com a nova cara (esttica) que o Rio
Cidade deu ao seu bairro?
Fonte: Queiroz, 2006.
Esttica do Rio Cidade aps as obras
30%

40%
30%
Gostei
No gostei
Indiferente
se d, numa democracia como a que temos, na
hora do voto. No obstante essa percepo do ti-
tular da institucionalidade municipal, simplesmen-
te 75% dos entrevistados, no pequeno universo de
nossa amostragem estatstica, afrmaram que gos-
tariam de ter sido consultados antes, e para 10%,
seria indiferente, o que pode ser computado tanto
para a desnecessidade dessa medida quanto para
a sua necessidade. De todo modo, essa maioria
qualifcada refora a necessidade de trabalhar-
mos, poltica e institucionalmente, com mais fora
o conceito e a realizao de participao popular
na gesto pblica das cidades, democratizando-
as de verdade.
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 771
Grfco 17
Resposta das mulheres pergunta 8: O comr-
cio aumentou ou diminui, tanto em nmero de
estabelecimentos comerciais quanto em flu-
xo de gente, aps concludas as obras do Rio
Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 18
Resposta dos homens pergunta 8: O comr-
cio aumentou ou diminui, tanto em nmero de
estabelecimentos comerciais quanto em flu-
xo de gente, aps concludas as obras do Rio
Cidade?
Fonte: Queiroz, 2006.
Comrcio depois do Rio Cidade
40%
0%
60%
Aumentou
Diminuiu
No sei dizer
Comrcio depois do Rio Cidade
40%
20%
40%
Aumentou
No gostaria
No sei dizer
Grfco 19
Resposta das mulheres pergunta 9: O que acon-
teceu com os camels?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 22
Resposta dos homens pergunta 10 - Na sua opi-
nio, o comrcio ambulante:
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 20
Resposta dos homens pergunta 9: O que acon-
teceu com os camels?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 21
Resposta das mulheres pergunta 10 - Na sua
opinio, o comrcio ambulante:
Fonte: Queiroz, 2006.
Camels (mulher)
40%
0%
60%
Esto restritos s ruas
tranversais
Esto na Voluntrios e
nas tranversais
No sei dizer
Camels (homem)
10%
10%
80%
Esto restritos s
ruas tranversais
Esto na Voluntrios e
nas tranversais
No sei dizer

Comrcio ambulante (mulher)
50%
30%
10% 10%
Ajuda a vida do bairro
Atrapalha
Indiferente
No sei dizer

Comrcio ambulante (homem)
40%
20%
0%
40%
Ajuda a vida do bairro
Atrapalha
Indiferente
No sei dizer
INTERVENES URBANAS E UNIDADES EXISTENCIAIS: O PROJETO RIO CIDADE COMO UM ESTUDO DE CASO
772 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
Grfco 24
Resposta dos homens pergunta 11 - O trnsito de
veculos no bairro, aps as obras do Rio Cidade:
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 25
Resposta das mulheres pergunta 12: O trnsito
pelas caladas melhorou?
Fonte: Queiroz, 2006.
O Rio Cidade tambm parece ter, ao menos em
Botafogo, atingido outros dois de seus objetivos, a
saber: 70% dos entrevistados afrmaram que o co-
mrcio ambulante realmente foi deslocado do eixo
estruturante, a Rua Voluntrios da Ptria, para as
ruas vicinais (pergunta 9); o trnsito de pedestres
efetivamente melhorou nas caladas da Rua Vo-
luntrios da Ptria para 55% dos entrevistados, na
mdia (pergunta 12). O dado curioso dessa par-
te da entrevista que a percepo das mulheres
(70%) supera a dos homens (60%) e atribumos
isso ao fato de que mulheres costumam circular
mais pelas caladas, seja para fazer compras em
lojas e supermercados, seja para passeios com
seus carrinhos de bebs. Nesse caso, a limpeza
das caladas, dos vrios postes que sustentavam
a fao area, a partir do Rio Cidade tornada sub-
terrnea, apenas nos eixos estruturantes, foi es-
sencial e, aparentemente, efcaz.
Trnsito de veculos (homem)
22% 45%
11%
22%
Melhorou
Piorou
No se alterou
No sei dizer

Trnsito de pedestres (mulher)
20%
0%
10%
70%
Melhorou
Piorou
No se alterou
No sei dizer
Tambm foi objetivo do Rio Cidade a melhoria
do trnsito de veculos (pergunta 11) pelas ruas e
isso no aconteceu para 30% dos entrevistados,
tendo fcado do mesmo modo para 35%. Ou seja,
para 65%, ou as obras no alteraram a caoticida-
de do trnsito na Rua Voluntrios da Ptria ou at
o pioraram.
Trnsito de veculos (mulher)
40%
30%
10%
20%
Melhorou
Piorou
No se alterou
No sei dizer
Grfco 23
Resposta das mulheres pergunta 11 O trnsito de
veculos no bairro, aps as obras do Rio Cidade:
Fonte: Queiroz, 2006.
Sobre o custo de vida (pergunta 13), aps con-
cludas as obras do projeto Rio Cidade, parece
que, embora de difcil percepo, at por falta de
parmetros mais concretos, para alm da intuiti-
vidade da vida diria de cada um, houve um re-
lativo aumento. Cerca de 50% dos entrevistados
afirmaram que o preo dos aluguis e da venda
de imveis residenciais cresceu; 50% disseram
que impostos como o IPTU tambm aumentaram
e 35% disseram que os preos do comrcio cres-
ceram. Por outro lado (pergunta 14), 40% dos
entrevistados disseram ter conhecimento de que
algum, seja um comerciante, seja um morador,
mudou-se de Botafogo por conta do aumento
dos preos aqui referenciados. O prefeito Cesar
Maia falou, em sua entrevista, em aumento do
valor patrimonial, embora tenha negado aumen-
to do custo de vida sob a alegao de que o
mercado global. Parece que a percepo dos
moradores de Botafogo no foi exatamente a do
prefeito.
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 773
Grfco 28
Resposta dos homens pergunta 13: O custo de
vida aumentou, depois de concludas as obras do
Rio Cidade, com a subida dos preos?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 26
Resposta dos homens pergunta 12: O trnsito
pelas caladas melhorou?
Fonte: Queiroz, 2006.
Trnsito de pedestres (homem)
20%
30%
10%
40%
Melhorou
Piorou
No se alterou
No sei dizer

Grfco 27
Resposta das mulheres pergunta 13: O custo de
vida aumentou, depois de concludas as obras do
Rio Cidade, com a subida dos preos?
Fonte: Queiroz, 2006.
Aumento do custo de vida (mulher)
8%
40%
52%
Sim
No
No sei dizer
Aumento do custo de vida (homem)
18%
44%
38%
Sim
No
No sei dizer

Grfco 29
Resposta das mulheres pergunta 14: Voc acha
que ou sabe se moradores e pequenos comer-
ciantes tiveram que se mudar de Botafogo devido
a um eventual aumento do custo de vida?
Fonte: Queiroz, 2006.
Grfco 30
Resposta dos homens pergunta 14: Voc acha
que ou sabe se moradores e pequenos comer-
ciantes tiveram que se mudar de Botafogo devido
a um eventual aumento do custo de vida?
Fonte: Queiroz, 2006.

Custo de vida aps o Rio Cidade
Sim
No
No sei dizer
40%
30%
30%
TEORIA E PRTICA: UM DILOGO
NECESSRIO
O gegrafo baiano Milton Santos dizia, como j
visto, que uma forma no existe sem um contedo
que lhe d sentido social, e esse contedo, por sua
vez, no se sustenta sem uma forma que lhe d
existncia concreta. Alm disso, como mostrou o
flsofo Gaston Bachelard (1996), o espao perce-
bido no pode ser apenas funo da imaginao
de um gemetra, posto ser o resultado, primordial-
mente, de uma vivncia social. Ao entrevistar al-
guns moradores de Botafogo, constatamos que a
mudana em formas visveis do mobilirio urbano,
alterado pelas obras do Rio Cidade, no levou a

Custo de vida aps o Rio Cidade
Sim
No
No sei dizer
50%
30%
20%
INTERVENES URBANAS E UNIDADES EXISTENCIAIS: O PROJETO RIO CIDADE COMO UM ESTUDO DE CASO
774 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
que a populao tivesse, de imediato e somente
usando este parmetro, uma nova percepo de
cidade, entendendo esta como mais moderna.
Contudo, a mudana aqui referida aumentou a sen-
sao de conforto do cidado, ao faz-lo transitar
por uma rua (ou eixo estrutu-
rante) mais limpa de obst-
culos. Isso o levou a atribuir
nova forma um signifcado
diferenciado e a ter uma ima-
gem de cidade aproximada
tal cidade moderna, re-
presentao desejada pelo
poder pblico municipal quando realizou as obras
do Rio Cidade. Quer dizer: na prtica, constatamos
a relao forma-contedo, alm de verifcar como
pode ser feita e refeita uma nova imagem (represen-
tao) de cidade, a partir de vivncia social.
Onde melhor podemos observar, numa grande
cidade como o Rio de Janeiro ou Salvador, uma vi-
vncia social que leve a cidadania a fazer nascer
no mundo prticas sociais identifcadoras de grupos
sociais? Ora, nos bairros! Cada cidade tem a sua
histria e sua geografa, por assim dizer, e o mes-
mo vale para seus bairros (ou distritos, ou reas de
planejamentos). Por este motivo, o socilogo Ray-
mond Ledrut (1976) afrmava que um bairro no
apenas uma unidade topogrfca ou administrativa,
mas uma realidade sociolgica: o modo de vida
de seus moradores e sua relao com o restante da
cidade que lhe d esttica e funo urbana peculia-
res. Botafogo, por exemplo, bairro carioca por ns
estudado, reforou-se, com o Rio Cidade, como um
bairro residencial e, ao mesmo tempo, permaneceu
como um pujante lugar comercial.
A construo poltica e cultural de lugares urba-
nos, como os bairros, , sem dvida, um processo
ideolgico, cujo discurso espacial materializado
nas remodelagens urbanas que so, na maioria
das vezes, impostas pelos grupos hegemnicos,
como j mostrou Gramsci. O imaginrio das pesso-
as nem sempre cidads socialmente construdo,
como teorizou o socilogo Eliseo Vern (1980), mas
cujo componente subjetivo no pode ser despreza-
do, , em boa medida, remodelado em concomitn-
cia com seus espaos vrios, tanto na dimenso
geomtrica quanto na existencial. Isso feito de
maneiras as mais variadas, com os grupos hegem-
nicos lanando mo de instrumentos diretos, como
a reestruturao de vias expressas, edifcaes etc.
ou de instrumentos indiretos, mais ou menos su-
tis, mas bastante efcazes, tais como propagandas
macias de seus valores ou a
disseminao de suas ideias
e representaes de mundo
pela mdia e outros meios.
Nada disso por acaso,
mas nem todos se do con-
ta disso. Como disse Vern
(1980), uma ideologia no
um repertrio de sentidos, posto que esses ltimos
so construes sociais, por isso mesmo, uma gra-
mtica de engendramento de sentido.
Nessa perspectiva, o flsofo Tonino Bettanini
(1982) mostrou que os universais simblicos (valo-
res) constituem o fundamento de uma ordem institu-
cional, j que os espaos de representao so frutos
da cultura administrativa da ordem aqui mencionada.
Embora de carter subjetivo, a institucionalidade que
faz e desfaz representaes sociais , eminente-
mente, da ordem do coletivo. O ser funo do meio
social em que vive, transita e com o qual interage,
mas tambm pode exercer sobre ele, seno uma for-
te infuncia (poder reservado a poucos), ao menos
uma considervel autonomia, desde que a isso se
proponha, sensorial, cognitiva e politicamente. No
por outro motivo, e essa foi uma ideia que fcou ntida
ao longo da pesquisa, polticas pblicas unilaterais
funcionavam bem quando a populao tinha menor
interesse participativo, quando a imprensa no era
to ativa quanto tem sido nos ltimos anos e quando
aes como oramentos participativos no existiam.
Hoje em dia, o poder pblico ter que se abrir cada
vez mais participao popular, sob pena de no
conseguir reatar os laos de legitimidade que o f-
zeram nascer historicamente e que so seu prprio
sentido existencial: ser o executor da soberania po-
pular. Em termos urbanos, tal reaproximao pode
ser expressa pelo fm de polticas pblicas impostas
e pela efetivao de polticas pblicas pactuadas ou,
em outras palavras, pelo condicionamento do espa-
o arquitetnico ao espao existencial ou social, e
no o contrrio.
Botafogo, por exemplo, bairro
carioca por ns estudado,
reforou-se, com o Rio Cidade,
como um bairro residencial e, ao
mesmo tempo, permaneceu como
um pujante lugar comercial
CARLOS FERNANDO GOMES GALVO DE QUEIRS
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009 775
Tal processo poder fazer com que o espao
percebido, teorizado pelo flsofo social Henri Le-
febvre (2001) como sendo o resultado de prticas
sociais, possa, alm de conter um componente de
espao concebido, fruto das ideias dos planejado-
res urbanos, tornar-se cada
vez mais um espao vivido,
que seria o verdadeiro es-
pao da representao. Isso
porque somente a vivncia
social, de modo consciente,
pode fazer com que cada
cidado e cada grupo social
transformem o seu espao
vivido em um espao apro-
priado. neste momento,
quando a cidadania se apropria de seus espaos,
que nasce, socialmente falando, uma unidade exis-
tencial, fruto de espaos geridos no apenas na di-
menso geomtrica.
ALGUMAS CONCLUSES
A nova imagem do espao, que era a concepo
discursiva do Rio Cidade, foi tentada pela remode-
lagem de ruas e praas, nos eixos estruturantes,
para criar lugares pblicos, no sentido de que volta-
riam a ter a frequncia das pessoas e a ser lugares
funcionais para o comrcio local. S que isso no
compe uma imagem de cidade integrada, mas
sim de lugares fragmentados e privilegiados, como
pontos visveis no espao e como lugares privile-
giados de comrcio local. Esse tipo de articulao
no estava presente na formulao de objetivos do
Projeto Rio Cidade, e, por isso, no estamos aqui a
cobrar dele o que ele no se props a fazer. Nossa
crtica e discordncia recaram na proposta em si,
por apreender o espao urbano como pontos singu-
lares de interveno.
Se a ideia do Rio Cidade era trabalhar com ei-
xos estruturantes como polos irradiadores para o
entorno, no seria o caso de ter uma manuteno
mais cuidadosa, para que o polo pudesse ter agi-
do, efetivamente, como irradiador de desenvolvi-
mento? Ainda que a ideia dos polos pudesse ser
efcaz, seria necessrio mais cuidado com eles e
aguardar o tempo da dinmica social, que dife-
renciado do tempo de nossas expectativas e do
terreno poltico. Cesar Maia disse que houve um
retorno da populao s ruas, em [...] uso am-
plo do espao pblico [...], o que, no que toca
s praas remodeladas, foi
verdadeiro (enquanto elas
estavam inteiras). Isso foi um
ponto positivo do Rio Cidade,
embora o tal poder irradiador
dos eixos no tenha, como
visto, funcionado, o que vale
dizer que as obras do Rio
Cidade foram boas para os
locais onde foram realizadas
e pelo tempo em que no
precisaram de manuteno. O prefeito admitiu ter
sido esse ponto uma falha do projeto.
No Rio Cidade, no adiantaria a populao dizer
que no queria reurbanizao ou que no queira
aquele tipo de urbanizao , uma vez que ela j
estava decidida. Tambm no adiantaria dizer que
queria, por hiptese, um hospital, caso esse fosse
o desejo da comunidade, porque essa demanda os
arquitetos no tinham como atender. A consulta p-
blica comunidade, para ser feita a srio, tem que
levar em considerao mesmo mudanas radicais
de planos e no apenas a chancela para o que
proposto pelo discurso poltico daqueles que esto
dominando, momentaneamente, o poder pblico.
Acreditamos que uma consulta desse tipo, se
feita realmente e se atendida, geraria uma nova re-
lao entre governantes e governados, com maior
poder para esses ltimos com o passar do tem-
po. Mas o poder representativo institucionalizado,
aparentemente, tenha a ideologia que tiver aqueles
que o hegemonizam, parece no admitir concorrn-
cia, seja ela qual for, venha ela de onde vier, mesmo
de quem, teoricamente, lhe d a legitimidade para
que exista e se faa exercer em poder: o povo.
E a?
A existncia (poltica) leva vivncia (urbana),
consumada pelo modus operandi das relaes so-
ciais estabelecidas e cambiveis, seja com outras
existncias, subjetivas e coletivas, seja com a ma-
A consulta pblica comunidade,
para ser feita a srio, tem que
levar em considerao mesmo
mudanas radicais de planos
e no apenas a chancela para
o que proposto pelo discurso
poltico daqueles que esto
dominando, momentaneamente,
o poder pblico
INTERVENES URBANAS E UNIDADES EXISTENCIAIS: O PROJETO RIO CIDADE COMO UM ESTUDO DE CASO
776 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.759-776, out./dez. 2009
terialidade do mundo, como, por exemplo, com o
mobilirio urbano e/ou com as vias comerciais que
cruzam lugares especfcos da cidade: os bairros.
As entrevistas com os tcnicos mostraram o quanto
as questes ligadas existencialidade fcam subor-
dinadas materialidade, e essa uma concepo
ideolgica capitalista. Vida, dentre outras tentati-
vas de defnio, o que nos acontece enquanto
fcamos fazendo planos, j disse John Lennon, e
existe com muito mais fora do que comumente
imaginamos. As avaliaes dos cidados e das ci-
dads, muitas vezes sem canais institucionais para
se expressar e intervir, mas com interpretaes li-
vres e fortes, existem e se fazem notar no tempo
e no espao. Com todas as crticas que apresen-
tamos na tese, com todas as crticas que colegas
pesquisadores, por ns estudados, fzeram ao Rio
Cidade, e com outras mais, este foi um projeto vi-
torioso na percepo popular porque, por meio da
linguagem semitica da arquitetura urbanstica, a
prefeitura carioca e seus parceiros privados conse-
guiram se fazer entender em seu discurso poltico-
espacial, enunciado pela materializao realizada
pelo projeto.
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RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 777
*
O presente texto compe parte da dissertao de mesmo ttulo defendida no Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ), em fevereiro de 2009. Ver TORREZ (2009).
A
Mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional (IPPUR) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), profes-
sora de Geografa da rede pblica estadual (efetiva) e federal (substituta) na cidade do
Rio de Janeiro e Niteri. racheltorrez@yahoo.com.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Centralidade na cidade contempornea,
novos sujeitos e projetos:
o caso das universidades na rea
central do Rio de Janeiro
*
Rachel Torrez
A
Resumo
A confgurao atual da rea central do Rio de Janeiro
refete o processo histrico que a engendrou, produzindo
diferentes dimenses de centralidade exercidas durante
sculos. Seu legado de formaes socioespaciais percebido
como fruto de perodos e processos espaciais defnidores das
contradies e da sua estrutura atual. Desta forma, no intuito
de compreender os aspectos da dinmica metropolitana
recente, este trabalho concentra-se na investigao sobre as
instituies privadas de ensino superior (IES) e no processo
de implantao crescente de unidades/campus universitrios,
a partir da dcada de 1990, o qual sinalizaria o reforo ou
a recuperao de antigas centralidades na rea central do
Rio de Janeiro. No entanto, evidencia-se a insero delas nos
processos de gentrifcao dos centros urbanos, que tendem
a conferir privilgios a espaos j diferenciados no contexto
contemporneo.
Palavras-chave: Rio de Janeiro (RJ). Centralidade. rea
central. Universidades. Planejamento urbano.
Abstract
The current confguration of Rio de Janeiros central area
refects the historical process through which it emerged, that
produced different dimensions of centrality that have contin-
ued over the centuries. Its legacy of socio-spatial formations
is a product of the spatial epochs and processes that have
defned the contradictions inherent in its current structure.
With the aim, therefore, of understanding aspects of the recent
metropolitan dynamic, this work focuses on an examination of
private institutions of higher education (IES) and the process
of the increasing establishment of academic units/university
campuses from the 1990s which signalized the strengthening
or the recovery of former centralities in Rio de Janeiros cen-
tral area. It notes, however, that these have become absorbed
into the gentrifcation process of urban centres, which tends to
confer privileges on spaces already differentiated within the
contemporary context.
Keywords: Rio de Janeiro. Centrality. Central Area. Uni-
versities. Urban Planning.
INTRODUO
A refexo a ser aqui desenvolvida aponta para
a compreenso do movimento dialtico das mu-
danas e permanncias na organizao espacial
intraurbana, fruto da [...] desigual espao-tempo-
ralidade dos processos sociais (CORRA, 2001,
p. 172). A primeira apreenso deste movimento se
pauta nas transformaes territoriais recentes por
que tem passado o centro das metrpoles brasi-
leiras. Elas foram iniciadas pelos ditos processos
de decadncia do centro tradicional ou princi-
pal, resultantes da descentralizao e tambm da
desconcentrao das atividades econmicas que
ocorreram em quase todas as metrpoles na d-
cada de 1970.
Aps perodo de intensa decadncia econ-
mica e obsolescncia de vrios de seus espaos
centrais, num contexto de policentralidade urbana,
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
778 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
a cidade do Rio de Janeiro segue, desde meados
da dcada de 1980, uma tendncia mundial a
de renovao urbana. Em consequncia, a partir
da dcada de 1990, uma nova dinmica da cen-
tralidade se articula no cen-
tro a redefnio funcional
, no que se refere perda,
permanncia, resgate e in-
sero de novas funes.
Sobre tal realidade, no-
vos debates sobre os concei-
tos e conotaes de centro
e centralidade surgem, tanto por parte do poder
pblico quanto por atores privados e pela aca-
demia. Segundo Tourinho (2006), aps o intenso
debate sobre a crise das cidades at a dcada
de 1970, h o surgimento de outros temas que
conferiram novos contornos s discusses sobre
o centro, na dcada de 1980, substituindo o dis-
curso [...] de crise pelo de revalorizao de re-
as centrais, entendidas como pontos estratgicos
para atender s demandas de competitividade
entre cidades por recursos regionais ou mundiais
(TOURINHO, 2006, p. 278). Diante deste contex-
to recente, cabe o seguinte questionamento: qual
o papel do centro, hoje, em relao cidade?
A compreenso desses processos socioespa-
ciais mais amplos contribui para a apreenso da
presente problemtica que, por sua vez, ques-
tiona o sentido da intensa concentrao de uni-
versidades particulares na rea central do Rio
de Janeiro nas ltimas dcadas. Logo, cabe ao
estudo avaliar como as novas representaes e
vises sobre o centro, presentes no discurso do-
minante, orientam novas formas de apropriao
do espao pelo capital privado no caso, pelas
Instituies de Ensino Superior (IES). Sabe-se
que este estudo de caso no sufciente para
traar um panorama geral da dinmica do espa-
o central metropolitano, no entanto, parte-se da
importncia de se repensar o sentido da refun-
cionalizao da rea central do Rio de Janeiro
vista por meio da ao das empresas nas ltimas
dcadas.
IDEOLOGIA E PLANEJAMENTO: DISCURSOS
E PRTICAS EM DISPUTA NA REA CENTRAL
DO RIO DE JANEIRO
O papel do discurso da volta ao centro ex-
presso na literatura da rea
de urbanismo, na mdia e
no poder pblico representa
parte das aes voltadas
redefnio e recomposio
da centralidade no contexto
urbano contemporneo, tan-
to nos aspectos simblicos
quanto funcionais. Neste sentido, trs sinais so
apontados referindo-se ao movimento de reverso
da decadncia, ou seja, do renascimento do cen-
tro: os empreendimentos imobilirios residenciais,
como o Condomnio Cores da Lapa, que reconf-
guram a rea central e trazem uma nova dinmi-
ca; as torres empresariais, que trazem ao debate
uma forma de ao de novos atores ligados aos
setores fnanceiros, de energia, de escritrios de
arquitetura internacionais; e as universidades, que
geram dinamismo, assegurando a retomada de
atividades ligadas ao entretenimento e cultura
no centro.
As polticas culturais
1
presentes nas tendn-
cias de interveno urbana estariam contribuindo
para o incremento das atividades econmicas na
cidade do Rio de Janeiro, embasadas na [...] com-
binao de recursos patrimoniais e econmicos
(MESENTIER, s/d). Tais polticas associam-se ao
turismo urbano por meio das chamadas [...] atra-
es culturais, como reas histricas renovadas,
grandes obras urbansticas recentes, reas co-
merciais de pedestres, obras de arte em espaos
pblicos, alm de feiras e mercados (SNCHEZ,
2003, p. 402). Na cidade do Rio de Janeiro, a ati-
vidade foi impulsionada [...] pelo Projeto Corre-
dor Cultural, o qual auxiliou a revitalizao desta
rea e a refuncionalizao de alguns fxos sociais
importantes para a memria da cidade (COLOM-
BIANO, 2005).
As polticas culturais presentes
nas tendncias de interveno
urbana estariam contribuindo
para o incremento das atividades
econmicas na cidade
do Rio de Janeiro
1
Silveira (2004) traz um excelente debate sobre tendncias da interveno urbana, enfa-
tizando a relao entre as polticas culturais & planejamento urbanstico.
RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 779
Apesar da queda dos investimentos pblicos e
privados na rea central
2
, evidencia-se, nas ltimas
dcadas do sculo XX, a ocorrncia de uma ocupa-
o urbana (ligada moradia, atividades comerciais,
fnanceiras, culturais/lazer e administrativas) em dois
sentidos: da [...] elitizao,
com a implantao de novas
atividades do setor tercirio, e
da precarizao, com o cres-
cimento da populao sem
teto, do comrcio ambulante
e da deteriorao de trechos
urbanos mais antigos (SILVEIRA, 2004, p. 77).
So apontadas mudanas tanto no ncleo cen-
tral quanto em sua periferia imediata, no que tange
aos aspectos fsicos (a denominada reciclagem
de imveis de valor histrico-cultural), bem como
a recuperao, estmulo ou criao de funes
urbanas (residencial, comrcio/ servio, cultura/
entretenimento) (SILVEIRA, 2004). Tais mudanas
so fruto de polticas implementadas pelo poder
pblico e de [...] aes tomadas pela iniciativa pri-
vada, que incluram a construo de novas edif-
caes e a reforma de prdios antigos destinados
a abrigar atividades fnanceiras, comerciais e de
servios (SILVEIRA, 2004, p. 78).
Sobre tais fenmenos tidos como realidade,
prope-se, por conseguinte, uma abordagem cr-
tica
3
s obras e efeitos das intervenes de re-
qualifcao na rea central do Rio de Janeiro, de
forma a iluminar o debate trazido neste trabalho,
que a compreenso do papel do centro, a natu-
reza e o sentido desta reconverso atual. Apesar
das tentativas de requalifcao e/ou revitali-
zao implementadas pelo poder pblico nessa
rea, essas aes tm alcanado reas dotadas
de infraestrutura e com maior valor para o mer-
cado imobilirio, tendo pouca infuncia nas con-
dies de acesso moradia de baixa renda. No
centro, ao mesmo tempo em
que novos condomnios sur-
gem, edifcaes pblicas
e privadas so alvos de in-
vases pelo Movimento dos
Sem-Teto.
Dentre as aes que tm
marcado o centro, destaca-se a proposta de im-
plantao do modelo internacional de parceria
pblico-privada Business Improvement Districts
(BID), rebatizado como rea de Revitalizao
Econmica (ARE) e voltado ao discurso de re-
vitalizao dos centros comerciais degradados,
defendido pela Associao Comercial do Rio de
Janeiro (ACRJ). Representantes da instituio
comercial e do poder pblico apresentam o es-
vaziamento econmico do centro, apontando a
sada de empresas e de profssionais liberais para
outras reas da cidade, e aliam a revitalizao
a uma condio para o reposicionamento do [...]
Rio no s dentro do pas, mas dentro do cenrio
mundial (EDUARDO, 2008).
Desta forma, verifcam-se aes recentraliza-
doras por conta da esfera pblico-privada em pon-
tos localizados no centro do Rio (rea central de
negcios, Av. Chile, Cinelndia e Lapa), pautadas
na mescla de funes urbanas (econmicas, cul-
turais/lazer, residencial). a ideologia da anima-
o urbana nas novas polticas territoriais, cuja
principal alterao [...] de segmento de renda
ou padro de atividade (RABHA, 2006). Pode-se
dizer que o papel do discurso da volta ao cen-
tro escamotear a tenso entre as mudanas e
permanncias na rea central, pois ignora-se o
crescimento de atores ligados ao comrcio e mo-
radia informal e ao comrcio atacadista, de forma
a fortalecer ideologicamente a noo de resgate
versus vazio socioeconmico e simblico.
Recentemente, ocupar os centros histricos
tem sido meta de agentes econmicos interessa-
dos na [...] adio de valor de uso e consumo [...]
Recentemente, ocupar os centros
histricos tem sido meta de
agentes econmicos interessados
na [...] adio de valor de
uso e consumo [...]
2
Gerada pelo desenvolvimento de outras centralidades de diversos nveis hierrquicos,
ressaltando-se a Barra da Tijuca, Campo Grande e Mier, somado crise fscal na cida-
de do Rio de Janeiro e econmica em mbito nacional e mundial, na dcada de 1980,
e aliando-se tambm concorrncia dos novos equipamentos comerciais, como os
shopping centers, concentrados no litoral sul e locais estratgicos (SILVEIRA, 2004).
3
Concorda-se com Mattos (2005) ao afrmar que se ilumina o [...] debate acadmico
sobre essas modifcaes, que se do de forma semelhante em vrias partes do mun-
do, [e] volta-se agora ao que se classifca como processo de gentrifcao (enobreci-
mento) da regio central da cidade [...] medidas criticadas por pesquisadores das reas
de arquitetura, urbanismo e geografa. Eles afrmam que, sob o pretexto da revitaliza-
o, est em curso um ntido processo de higienizao social, mediante a expulso da
populao pobre do centro, e questionam a efccia e a inteno dessas aes. Sobre
este conceito, Smith (apud SILVA, 2006) nos aponta que o prprio termo gentrifcation
foi criado para explicar o repovoamento (nesta altura espontneo) de bairros desvalori-
zados de Londres por famlias de renda mdia, no incio dos anos sessenta. [...] Smith
nos conta que [...] a generalizao da gentrifcao, posterior aos anos noventa [...]
deixa de ser uma anomalia local do mercado imobilirio de uma grande cidade para se
desenvolver como um componente residencial especfco de uma ampla reformulao
econmica, social e poltica do espao urbano. Essa renovao representa a gentrifca-
o da cidade como uma conquista altamente integrada do espao urbano, na qual o
componente residencial no pode ser dissociado das transformaes das paisagens do
emprego, do lazer e do consumo (SILVA, 2006).
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
780 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
(MENEGUELLO, s/d.) trazida pela revalorizao
das reas centrais das cidades. No caso do Rio de
Janeiro, as intervenes governamentais de rea-
bilitao urbana, as modifcaes na legislao de
posturas no uso e ocupao do solo e o incentivo
ao uso residencial favorece-
ram o interesse do setor pri-
vado para o espao central.
Concordando com Smith
(2006) que, por trs dos dis-
cursos eufemistas da revi-
talizao de reas centrais,
camuflam-se os possveis
efeitos da gentrificao,
identificam-se no centro: a
produo material e simblica de um espao re-
qualificado voltado ao city marketing, compro-
metendo o ambiente urbano de sua funo de
suporte da memria social coletiva e de refern-
cia cultural e identitria; a privatizao do es-
pao pblico, j que os projetos preveem o uso
de segurana privada e remoo da populao
de rua por funcionrios terceirizados; e a cons-
truo de novos empreendimentos residenciais
desvinculados dos antigos habitantes do bairro.
Ainda assim, pode-se destacar na base da forma-
tao das polticas e coalizes de atores do meio
empresarial a lgica do planejamento estratgi-
co atual, que pontua benefcios na totalidade da
cidade. Entretanto, as intervenes mostram-se
pontuais e localizadas.
Segundo Smith (2006), o desenvolvimento
imobilirio urbano, entendendo-o como a gentrif-
cao atual em sentido amplo, tornou-se o motor
central da expanso econmica da cidade. Logo,
a reapropriao estratgica do espao urbano
revela-se nos investimentos feitos tanto pelo po-
der pblico federal e municipal nas reas centrais,
encarando-as como locais de [...] oportunidades
para gerao de atividades e receitas, assim como
para a produo habitacional [...], como pelos ato-
res privados (inseridos no novo processo de glo-
balizao do capital).
Para o autor, recentemente, os discursos pbli-
cos da regenerao urbana claramente gentrif-
cadores misturariam a requalifcao (ambiental,
patrimonial e de atividades), o repovoamento, o
aproveitamento de terrenos pblicos junto s orlas
martimas ou fuviais e a permanncia ou promoo
da moradia social. No entanto, sua tese apresenta
a complexifcao dos processos de gentrifcao.
Mantendo como corolrio a
sada das classes populares
dos centros urbanos, o fe-
nmeno que dcadas atrs
era marginal e se associava
a poucos atores privados,
recentemente tornou-se a
agenda global do urbanismo
contemporneo, ou seja, a
forma dominante da poltica
urbana das grandes cidades ocidentais, articulan-
do parcerias fnanceiras pblico-privadas.
Smith (2006) apresenta os processos de gen-
trifcao e como estes eram vistos na dcada de
1980/90 como resultado de polticas malsucedi-
das, ou seja, como anomalias locais, e que, no
entanto, recentemente seriam percebidos como
processos desejveis. Logo, a gentrifcao,
principalmente de reas centrais, estaria na gne-
se analtica dos processos de reconverso, sendo
camufados em meio a discursos eufemistas de
revitalizao, recuperao, regenerao. A gen-
trifcao estaria, portanto, para Smith, na base da
formatao das polticas e coalizes de atores do
meio empresarial.
De acordo com Bidou-Zachariasen (2006), se-
guindo um padro americano e europeu, as atuais
intervenes em cidades brasileiras tm se pro-
posto a [...] recuperar qualidades ou funes que
estariam sendo perdidas [...], articulando [...] pro-
jetos de transformaes das funes, do uso e do
valor do solo. No entanto, a autora, em consonn-
cia a outros pesquisadores do tema, enfatiza os
inevitveis os efeitos ligados gentrifcao, tanto
por parte da demanda em sua busca por vanta-
gens de mercado representada pelo setor imobili-
rio, quanto por parte da oferta representada pelo
poder pblico [...] em acordo com o setor privado,
[a fm de] tornar as cidades competitivas, dotando
os centros de caractersticas que o tornariam atra-
tivo para as classes mdia/alta, seja para moradia
Pode-se destacar na base
da formatao das polticas
e coalizes de atores do
meio empresarial a lgica
do planejamento estratgico
atual, que pontua benefcios na
totalidade da cidade
RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 781
ou para consumo e lazer (BIDOU-ZACHARIA-
SEN, 2006, p. 310).
Na viso da autora, o termo gentrifcao de-
signa um conjunto de processos transformadores
dos centros urbanos, [...] ao mesmo tempo ma-
teriais, sociais e simblicos [...], orientados por
atores polticos, econmicos
e sociais. Com base neste
aporte terico, compreende-
se que, na cidade do Rio de
Janeiro, o centro modifca-se
materialmente por meio de
novas dinmicas econmi-
cas comerciais e fnanceiras,
com destaque para o mercado fundirio e imobili-
rio; socialmente, no que tange a processos de re-
composio social no uso residencial relativos aos
novos segmentos para a classe mdia; e simboli-
camente relaciona-se afrmao de centralida-
des por determinados grupos sociais, na produo
de paisagens culturais revitalizadas e globaliza-
das e no estmulo a novos tipos de consumo e
modos de vida.
AS NOVAS UNIVERSIDADES E O SEU SENTIDO
NA REA CENTRAL
A economia dos servios tem transformado a
geografa da rea central. Pode-se dizer que as
Instituies de Ensino Superior privado represen-
tam parte dos produtos e dos mecanismos de uma
agenda de atores em prol da revalorizao de an-
tigas centralidades.
Desta forma, investiga-se a expanso da rede
privada de ensino superior na rea central do Rio
de Janeiro, aps a dcada de 1990, e sua con-
fgurao territorial como resultado de aes de
diferentes atores e defendidas nas dimenses po-
ltica, socioeconmica e ideolgica. Cabe ao estu-
do avaliar a conjuntura e as estratgias prprias
ao processo de acumulao de capital do setor de
servios educacionais e as polticas e ideologias
voltadas valorizao dos centros urbanos.
As IES possuem histrico de localizao nas
reas centrais da cidade, como ocorreu com as
primeiras faculdades e universidades pblicas, nas
dcadas de 1920 a 1940. At a metade da dcada
de 1960, o ensino superior brasileiro era constitu-
do fundamentalmente pelas instituies pblicas e
confessionais. No entanto, tal situao se reverteu
ao longo dos governos militares, que implantaram
medidas de descentralizao
espacial e de incentivo ao
controle privado do ensino
pblico. Tais medidas promo-
veram a expanso das IES
pblicas (com mais intensi-
dade) e privadas para outras
partes da cidade, durante as
dcadas de 1960-80.
Verifca-se, portanto, o papel da rede de IES
nas tentativas de afrmao de centralidades ou-
tras alm do centro, pois, no fnal da dcada de
1960, [...] ainda que fossem registradas 12 facul-
dades, com 7.267 alunos, a maior concentrao
destas instituies estava em outras regies, nas
zonas sul (Praia Vermelha e Gvea) e norte (Ti-
juca, Ilha do Fundo) (RABHA, 2006, p. 283), e
mais tarde na zona oeste (Barra da Tijuca e Re-
alengo) e outros bairros da zona sul (Ipanema e
Botafogo), norte (Piedade e Cascadura) e tambm
na Baixada Fluminense (RMRJ).
Por conseguinte, recentemente, verifca-se a
implantao de novos campi e unidades, alm da
ampliao das instalaes (inclusive das sedes
administrativas) de universidades privadas nas re-
gies do centro histrico e adjacncias. Isso tanto
por parte de instituies j existentes
4
como
o caso da Universidade Cndido Mendes (Ucam),
situada na Praa XV, do Instituto Brasileiro de
Mercado de Capitais (IBMEC), na Av. Beira Mar,
da Faculdade Moraes Jnior-Mackenzie Rio
5
, na
As Instituies de Ensino
Superior privado representam
parte dos produtos e dos
mecanismos de uma agenda de
atores em prol da revalorizao
de antigas centralidades
4
Antes de 1990, entre as principais IES privadas, j atuavam no centro: 1) Ucam
(abertura em 1902, torna-se faculdade na dcada de 1970 e inaugura o prdio de
Direito na dcada de 1980); 2) IBMEC (fundado na dcada de 1970 no prdio da
Bolsa de Valores, funcionou em prdio anexo ao Museu de Arte Moderna at 1985,
quando se deslocou para a Avenida Rio Branco e l permaneceu at 2006. Em 2007
foi inaugurado o novo prdio alugado e reformado, na Avenida Beira Mar); 3) Facul-
dade Moraes Jnior (fundada da dcada de 1960 no mesmo prdio onde funciona
atualmente, na Rua Buenos Aires); 4) ESPM (inaugurada no campus Rio, em 1981,
na Rua Teflo Otoni; em 1997 houve a compra do prdio na Rua do Rosrio); 5) FGV
(no prdio prprio onde se localiza atualmente a instituio funcionou, na dcada de
1970 at 1990, o Instituto de Psicologia. A edifcao permaneceu fechada durante 16
anos, quando houve a inaugurao aps reforma, em 2006).
5
Em 2005 concretizou-se uma parceria educacional entre a Faculdade Moraes J-
nior e a Universidade Presbiteriana Mackenzie, instituio paulista, formando o logo
Mackenzie Rio.
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
782 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
Rua Buenos Aires, da Fundao Getlio Vargas
(FGV), na Rua da Candelria, e da Escola Supe-
rior de Propaganda e Marketing (ESPM), na Rua
do Rosrio , como tambm por universidades
que mantinham seu campo de atuao em outros
bairros da cidade
6
como a Universidade Gama
Filho (UGF) e Universidade Estcio de S (Uesa),
que implantaram na Avenida Presidente Vargas
algumas unidades na segunda metade da dcada
de 1990, a Pontifcia Universidade Catlica (PUC),
Universidade Castelo Branco (UCB) e UniverCi-
dade
7
, que implantaram cursos de ps-graduao
e graduao a partir da segunda metade da dca-
da de 1990 e ano 2000.
O discurso dominante aponta a presena cada
vez maior de universidades na rea central ao lado
de outros equipamentos urbanos, representando o
retorno de uma nova dinmica do centro, ou seja, o
resgate da sua vitalidade enquanto centralidade, l-
cus de atrao e difuso de fuxos de pessoas, de
mercadorias, de capital e de ideias. Destacam-se a
diversidade/qualidade dos cursos oferecidos e a apli-
Principais IES
privadas
Unidade/Campi(US)/Sede/Salas Localizao (logradouros)
ESPM Campus Rosrio Rua do Rosrio; Av. Rio Branco
FGV Unidade centro Rua da Candelria
FMJ/ Mackenzie Rio
Sede administrativa; Anexos de informtica e
biblioteca; Ncleo de ps-graduao e extenso
Rua Buenos Aires; Rua Regente Feij;
Av. Rio Branco (Cinelndia)
IBMEC Sede administrativa Av. Beira Mar (prximo Praa 4 de julho)
PUC-Rio Unidade centro Av. Marechal Cmara
Ucam Campi: Pio X, Centro; Centro de Humanidades;
salas para graduao e ps-graduao
Rua Teflo Otoni (salas); Rua Sete de Setembro (salas); Rua da
Assemblia (salas); Rua da Candelria; Rua do Carmo
UCB Unidade centro Rua da Quitanda; Rua Senador Dantas
Uesa Campi: Centro I, Praa XI, Menezes Cortes, Arcos
da Lapa, Academia de Polcia Civil (Acadepol)
Av. Presidente Vargas (sentido Uruguaiana e Cidade Nova e Praa
XI); Rua do Riachuelo; Rua So Jos
UGF Unidade Candelria Av. Presidente Vargas
UniverCidade
Sede administrativa
Campi: Metr Carioca, Gonalves Dias, Aeroporto,
Metr Praa XI
Rua Sete de Setembro; Rua Gonalves Dias; Rua Bittencourt da
Silva, s/n; Av. General Justo; Av. Pres. Vargas (Praa XI)
Quadro 1
Localizao das principais IES privadas na rea central
Fonte: Dados tabulados pela autora com informaes obtidas em campo e em RABHA, 2006.
6
A Uesa tem origem no bairro do Rio Comprido (atualmente sua sede administrativa localiza-se na Barra da Tijuca); a FGV mantm a sua sede em Botafogo; a UCB iniciou suas
atividades em Realengo; a UGF tem origem no bairro da Piedade; a PUC-RIO mantm sua sede administrativa no bairro da Gvea, e a UniverCidade comeou suas atividades
em Ipanema.
7
Nome fantasia para o Centro Universitrio da Cidade, desde 1998, aps a fuso da Faculdade da Cidade e da Faculdade Nuno Lisboa, em 1995.
8
Entre as instituies pblicas esto: Escola Naval; Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Uni-Rio); Universidade Estadual do Rio de Janeiro Uerj (Escola Superior
de Desenho Industrial); Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ (Escola de Msica; Instituto de Filosofa e Cincias Socias/IFCS; Clube de Engenharia; Faculdade Nacio-
nal de Direito; Escola de Enfermagem Ana Nery; Escola de Engenharia; Instituto de Ginecologia); Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro UFRRJ (Curso Ps-Graduao
em Desenvolvimento Agrcola) (RABHA, 2006).
cao de recursos em modernizao predial, em con-
traste com a antiguidade das fachadas reformadas e
da paisagem histrica no seu entorno. So apontadas
como localidades estratgicas para os investimen-
tos a ACN (Ncleo Central), o Corredor Cultural, as
avenidas Presidente Vargas e Rio Branco, as regies
da Lapa, Cidade Nova e Praa Mau.
O Quadro 1 e o Mapa 1, a seguir, apresen-
tam a localizao das principais IES privadas
no centro da cidade do Rio de Janeiro, que,
juntas, somam uma quantidade aproximada de
60.000 alunos matriculados. Alm das principais
universidades mencionadas, encontram-se na
rea central estabelecimentos de ensino isola-
dos (ps-graduaes, centros de especializao
etc.) e faculdades
8
.
A acessibilidade, a proximidade com o merca-
do de trabalho, a segurana, a ausncia de fave-
las, o comrcio, a animao urbana trazida pelo
Corredor Cultural e a oferta de estacionamentos e
de edifcaes vazias, e com aluguis mais bara-
tos, so fatores apontados nos discursos dos re-
RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 783
Mapa 1
Localizao do total de IES privadas na rea central
Fonte: Queiroz, 2006.
presentantes das universidades como vantagens
diferenciais para a efetivao dos investimentos
no denominado corao da cidade.
Como fatores ligados localizao, apontam-
se certos condicionantes, externos e internos,
rea central do Rio de Janeiro como razo para
a crescente implantao de IES privadas, a partir
da dcada de 1990. Dentre os fatores externos
esto:
1) A perda da importncia relativa do centro no
movimento de expanso urbana, e do municpio
do Rio de Janeiro na escala nacional em termos
econmicos e polticos, ao longo do sculo XX.
Tal processo caracterizado pela descentra-
lizao dos setores secundrio e tercirio para
outros centros funcionais da cidade do Rio de
Janeiro, a partir da dcada de 1930/40; da sua
regio metropolitana (RMRJ), cuja concreta con-
fgurao j se apresenta em 1960 (ABREU,
1987); e para outros estados como So Paulo,
cuja supremacia econmica na escala nacional se
instaurou desde as primeiras dcadas do sculo
XX. Por conseguinte, a afrmao de importan-
tes centralidades como a Barra da Tijuca atraiu
empresas e populao, ao longo das dcadas de
1980/90. No entanto, apesar do trnsito que afi-
ge o centro, as lentides nas polticas pblicas
de transporte mantiveram afastados os locais de
moradia e trabalho e o centro como a localidade
concentradora do principal mercado de trabalho
dentro da cidade.
2) A expanso da rede privada de ensino su-
perior no Brasil, a partir da dcada de 1990,
com base no [...] movimento de passagem do
regime de acumulao fordista para
o denominado de acumulao flexvel
[...] e no [...] movimento da propalada
diminuio do Estado [...] (SILVA JR;
SGUISSARDI, 2001) orientado por po-
lticas neoliberais.
O aumento da demanda estudantil pelo
ensino superior privado advm, entre ou-
tros fatores, da disponibilidade de vagas
e facilidade no acesso, caractersticas
das IES de cunho empresarial que pare-
cem se multiplicar nos ltimos tempos.
Tal fenmeno sintomtico do processo
de mercantilizao da educao aliado
s novas formas de acumulao de ca-
pital na globalizao da economia, assim
como reconfgurao do Estado. Segun-
do Figueiredo (2005), a partir da dcada
de 1990, iniciou-se [...] um processo de
privatizao sem precedentes do ensino
no pas. A educao torna-se um grande
negcio legitimado pelo Estado, que se
desresponsabiliza das reais necessidades
da sociedade.
No Brasil, na dcada de noventa, a reforma
educacional atravs da Lei de Diretrizes e
Bases (LDB) para a educao nacional e do
Plano Nacional de Educao (PNE), apre-
sentou-se numa perspectiva de dar forma s
polticas neoliberais, caracterizadas princi-
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
784 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
palmente pela privatizao, entendendo esta
como a entrada desenfreada de recursos
no-pblicos para manter as atividades pr-
prias da universidade. [...] Nunca na histria
do pas foram abertas tantas universidades
particulares como nos anos 80 e 90, bem
como, praticada a
iseno fscal para
empresrio da edu-
cao (FIGUEIRE-
DO, 2005).
Silva Jr. e Sguissardi
(2001, p. 19) trazem impor-
tantes esclarecimentos acer-
ca do [...] processo de reforma e reconfgurao
do sistema de educao superior no Brasil, tanto
pblico como privado. As mudanas nesta esfera
social segundo a lgica do mercado estariam inseri-
das num movimento mais amplo de transformaes
[...] na economia (base produtiva) e na reconfgu-
rao do Estado [...], ou seja, no movimento de
passagem do regime de acumulao fordista para
fexvel ([...] mundializao do capital, fnanceiriza-
o, desemprego, desregulamentao da econo-
mia etc. [...]) e da reestruturao ou diminuio do
Estado, [...] que se apresenta contraditoriamente
como privatizao do Estado e como um processo
de desconcentrao e maior controle sobre todos
os setores da economia e dos servios do Estado
(Sade, Educao, etc.).
De acordo com o Ministrio da Educao e
Cultura/Instituto Nacional de Estudos e Pesqui-
sas Educacionais (MEC/Inep), o crescimento
da demanda pelo ensino superior teria origem
na [...] rpida expanso do ensino mdio, au-
mentando a presso para o acesso ao ensino
superior [...]
9
, ou no que Rua (2005) denomina
de universalizao do ensino mdio. Segundo
dados do instituto, de 1990 a 2002, a quantidade
de alunos nos cursos de graduao no Brasil au-
mentou 126%, passando de 1,5 milho para 3,5
milhes de estudantes.
As causas para a expanso do nmero de IES pri-
vadas se difundem nas dimenses poltica, socioeco-
nmica e ideolgico-cultural, envolvendo diferentes
atores e interesses. Pode-se dizer que a ampliao
de alunos ingressos no ensino mdio promove o
crescimento da demanda para o ensino superior. No
entanto, os impactos do sucateamento das universi-
dades pblicas
10
no favorece a abertura de vagas
sufcientes em relao de-
manda solicitada. Tal presso
gerada pela demanda cana-
lizada pela disponibilidade de
vagas e facilidades de acesso
que caracterizam a massifca-
o do ensino superior pelo
setor privado (FIGUEIREDO,
2005). O enorme crescimento quantitativo das IES
privadas sem, contudo, expressar melhoria qualitati-
va, revela a vinculao destes estabelecimentos [...]
exclusivamente ao atendimento da demanda por en-
sino (BITTAR, 2001).
Com base nas refexes de Rua (2005, p. 26-
27), que buscou investigar os elementos moti-
vantes dessa [...] demanda adicional disposta a
fnanciar o ensino superior [...], pode-se apontar
a [...] ideologia da empregabilidade [...] que [...]
apregoa o papel da formao e qualifcao para
a colocao do indivduo no mercado de trabalho
[...] discurso [...] reiterado pelos meios de co-
municao, empresas, escolas e universidades.
Esta ideologia refetiria um [...] receiturio de
propostas no campo educacional [...] formuladas
pelo empresariado industrial preocupado em [...]
tornar a economia mais competitiva com a inds-
tria estrangeira [...], e pelo capital fnanceiro dis-
posto a investir em [...] novos nichos de consumo
de servios educacionais.
Pode-se enfocar tambm a ideologia ps-mo-
derna da valorizao do indivduo-consumidor
orientada por novas formas de acumulao de
capital da sociedade mundializada e manifes-
tadas no processo de mercantilizao da cul-
tura. Neste sentido, sendo o conhecimento [..]
entendido como mercadoria, a educao entendi-
da como um bem de consumo, [logo], a educao
9
Informaes apresentadas no portal eletrnico do MEC. Disponvel em: http://portal.
mec.gov.br/sesu. Acesso em outubro de 2008. Ver Rua (2005).
10
Tal sucateamento ou desmantelamento das IES pblicas manifestam-se no corte
de verbas, na no abertura de concursos pblicos para professores e funcionrios
tcnico-administrativos, pela continuidade da expanso do ensino superior privado e
das matrculas delas decorrentes, pela destinao de verba pblica para as faculda-
des particulares, pela multiplicao das fundaes privadas nas IES pblicas e por
ausncia de uma poltica efetiva de assistncia estudantil (FIGUEIREDO, 2005).
As causas para a expanso
do nmero de IES privadas
se difundem nas dimenses
poltica, socioeconmica
e ideolgico-cultural
RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 785
pode ser encarada como consumo privado, quando
os prprios indivduos procuram se valorizar, apli-
cando parte de suas rendas na prpria educao
(BARBOSA, 2000, p. 7-8).
Dentre os fatores
internos referentes
microlocalizao esto:
1) O processo de sada
de algumas empresas se-
des administrativas, escritrios, hospitais e con-
sultrios para outras centralidades municipais e
nacionais, devido aos altos valores dos aluguis
e condomnio, defasagem de espaos e degra-
dao das instalaes prediais e logradouros, ao
trnsito e supremacia econmica de So Paulo.
Tal processo, apontado pelo discurso dominan-
te como a decadncia do centro, que perdurou
entre as dcadas de 1970 a 1990, resultou em
edifcaes comerciais vazias ou subutilizadas,
trazendo a queda do valor do metro quadrado
para aluguel/compra. Apesar das transformaes
na dinmica do centro, a centralidade dos fuxos,
a existncia de redes de infraestrutura urbana, as-
sim como a realizao de polticas de revitalizao
por parte do poder pblico em parceria com o se-
tor privado, permitiram novas formas de circulao
e acumulao de capital por meio da refragmen-
tao/articulao do centro da cidade do Rio de
Janeiro no contexto metropolitano atual.
Dessa forma, as IES privadas tm-se utilizado
de estratgias de localizao, apropriando-se de
uma nova dinmica do mercado no setor terci-
rio, refetido nas novas torres de escritrios, que
abrigam uma srie de sedes de empresas estatais,
na concentrao de rgos pblicos como frum e
Defensoria Pblica e de empresas do sistema f-
nanceiro fontes de emprego tanto de estudantes
como de professores das universidades.
A rea central refete a luta de tendncias entre
passado e presente. As articulaes entre as partes
da cidade se transformam ao longo do tempo e ma-
nifestam a adequao da materialidade socialmente
produzida ao dinamismo dos fuxos da sociedade.
Deste modo, o espao se apresenta refragmentado
em sua forma-funo por meio da refuncionalizao,
ou seja, quando h utilidade ou valor de uso da for-
ma espacial no presente (CORRA, 2001).
Tal processo de refuncionalizao amplo,
sendo percebido, por exemplo, nas edifcaes
que abrigam novas funes no caso, os ser-
vios educacionais, como
a sede do IBMEC (antiga
sede da empresa Esso), o
campus Centro I da UESA
(antiga sede da Eletrobrs),
a FGV-Centro (antigo Banco Frnces-Italiano), a
unidade Candelria da UGF (antigo Consulado de
Portugal), o campus PIO X da UCAM (antiga sede
bancria), o campus Praa Onze da UESA (antiga
sede da Telemar) e o campus Rosrio da ESPM
(antiga sede da Interbras/Petros).
O discurso apresentado pelos empresrios
das universidades, tanto na mdia, em materiais
impressos ou eletrnicos de divulgao, como
em entrevistas realizadas durante a pesquisa de
campo
11
, revela a preferncia pelo centro no pro-
cesso recente de expanso dos servios educa-
cionais na cidade do Rio de Janeiro. Todos os
representantes das IES entrevistados apontaram
expanso dos investimentos e das locaes ou
acenaram necessidades futuras, caso permanea
a demanda atual.
O Quadro 2, a seguir, apresenta algumas es-
tratgias de localizao relacionadas ao processo
crescente de implantao de universidades priva-
das no centro da cidade do Rio de Janeiro.
Expanso e diversifcao so algumas das
estratgias apontadas pelas IES para lidar com
a competio. A concorrncia no espao central
seria mais acirrada do que em outras importantes
centralidades, como a Barra da Tijuca, por exem-
plo, onde o mercado dividido entre a UESA (he-
gemonia), FGV e UniverCidade. Por conseguinte,
desvela-se na sntese das estratgias de localiza-
o das empresas de servios educacionais um
processo de acumulao de capital utilitrio de
propostas de interveno espacial de cunho gen-
trifcador. O centro um espao valorizado por
A rea central refete a
luta de tendncias entre
passado e presente
11
Foram entrevistados 10 representantes das instituies universitrias (coordenado-
res, gerentes acadmicos e assessoria de marketing) de forma presencial e via e-mail
(PUC e IBMEC), ao longo dos meses de abril e junho de 2008.
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
786 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
certos setores da economia, tanto no discurso que
resgata o valor simblico quanto no aproveitamen-
to de formas espaciais antigas.
Concordando com Snchez (2003), a relao
entre materializao e simbolizao apresenta-
se nas formas de apropriao e uso da rea cen-
tral e de sua imagem pelo capital, que utiliza o
espao como cenrio e a imagem como estmulo,
para atrair e valorizar os investimentos e o consu-
mo. Neste sentido, os centros urbanos reabilita-
dos colocam-se como centralidades notrias para
a formao de nichos de consumo cultural.
CONSIDERAES FINAIS
A presente refexo partiu da premissa de que
a rea central da cidade do Rio de Janeiro vem
seguindo uma tendncia mundial: a de revaloriza-
o do seu espao. Vale anotar que essas reas
so referidas como o lugar privilegiado de tra-
dio e memria histrica e cultural, tanto pela
mdia, quanto pelo poder pblico e sociedade
civil organizada. Ainda: tal ideal de revalorizao
orienta uma srie de polticas ligadas ao turismo
cultural, bem como a implantao de novas ativi-
dades econmicas (comrcio e servios) e usos
do solo (residencial).
No intuito de apreender esses aspectos, o es-
tudo em tela prima por investigar o sentido da cres-
cente concentrao de universidades particulares
na rea central do Rio de Janeiro nas ltimas d-
cadas e o seu papel no processo de refuncionaliza-
o do centro. A inteno embasar a refexo aqui
apontada e, por conseguinte, compreender qual a
Estratgias Espacialidades (microlocalizao)
Ocupar prdios antigos com localizao privilegiada e com aluguis
mais baixos que outras reas nobres da cidade.
Antigas sedes de grandes empresas, bancos estrangeiros, consulados,
prdios pblicos.
Investir em reas reabilitadas portadoras de animao urbana,
cujo potencial de qualidade arquitetnica e de carter histrico altera
formas de apropriao segundo segmentos de renda ou padro de
atividade.
Localidades concentradoras de livrarias, cafs, centros culturais,
restaurantes. Ex.: Corredor Cultural, Praa Mau.
Buscar proximidade com o mercado de trabalho.
Sistema fnanceiro, sedes de grandes empresas e escritrios de
advocacia, defensoria pblica, frum e comrcio varejista. Ex. ACN
(ncleo central) e Cidade Nova.
Investir em centralidades, reas de grande convergncia de fuxos.
Concentrao de terminais virios (nibus, metr, trem, barcas),
estacionamentos, praas, comrcio, equipamentos culturais. Ex.:
avenidas Rio Branco, Presidente Vargas, Beira Mar; Rua Uruguaiana,
Praa XV, Praa Mau.
Aluguel do espao.
So disponibilizadas salas e/ou auditrio para reunies de trabalho,
cursos/seminrios de empresas ou rgos pblicos que buscam as
dependncias do centro para a realizao de concursos.
Tipos de investimento.
Reformas prediais internas e externas de imveis prprios ou alugados;
aluguel ou construo de imveis anexos unidade principal; reformas
no entorno (praas, caladas); disponibilidade de transporte em funo
da segurana.
Pblico-alvo / Perfl dos estudantes.
Pessoas que trabalham (no centro ou perto) e com faixa etria maior.
Moradores de outros bairros e municpios (zonas sul, norte, Niteri etc.)
que se apropriam da acessibilidade. Pelo menos metade dos estudantes
possuem renda mdia e alta (ex.: ESPM, Moraes-Jnior, IBMEC, FGV,
Ucam).
Apropriao simblica do valor cultural.
O Corredor Cultural agrega valor e anima o sbado, de menor
movimento; as reas histricas so importantes para os cursos de
turismo e restaurao; a tradio e a histria so apropriadas em
logotipos de instituies privadas e na ocupao de edifcaes
tombadas; a Avenida Rio Branco mantm-se como smbolo da
concentrao do velho e do novo.
Expanso e diversifcao de cursos para lidar com a concorrncia e
o aumento da demanda dos servios em educao superior.
Alm do aumento da demanda por aluguel ou compra de salas e prdios
na rea central de negcios (ACN), Lapa, Praa Onze e Cidade Nova,
so cogitadas propostas de expanso para a regio da Cruz Vermelha e
Per Mau.
Quadro 2
Estratgias de localizao das universidades
Fonte: Torrez, 2009.
RACHEL TORREZ
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009 787
importncia dessa centralidade no contexto metro-
politano contemporneo.
Desse modo, inicialmente constatou-se um pro-
cesso de resignifcao, fruto da articulao entre
cultura e economia, relaes de poder e atores
sociais que participam do
processo de retomada do
centro inserido na dinmica
metropolitana como fator de
competitividade internacio-
nal nos ltimos 20 anos.
Assinala-se, portanto, o
discurso da volta ao centro,
que atribui um novo papel e sentido para a centrali-
dade urbana. As polticas de reabilitao implemen-
tadas pelo poder pblico e setor privado pressupem
uma nova espacialidade, entendida como readapta-
o da cidade tradicional ao que determinados atores
aceitam como central. Nisto, implicam-se movimen-
tos de (re)centralizao de algumas atividades, in-
cluindo a moradia, lazer, ensino, comrcio de luxo,
servios corporativos avanados etc.
Coube ao estudo questionar a real natureza
desta recentralizao, levando-se em considera-
o os atores (fnanceiro, empresariado imobili-
rio e de comrcio e servios) que a articulam; os
novos investimentos em cultura, fnanceiro e ges-
to de negcios; e o papel da funo cultural no
caso o ensino superior na reconfgurao recen-
te de reas centrais. Interessou salientar as estra-
tgias gentrifcadoras de apropriao do espao
e, logo, indagar acerca do sentido do processo de
refuncionalizao presente na reutilizao de edi-
fcaes restauradas e com novos usos voltados
para o consumo das classes mdias e altas, no
estmulo s funes antes renegadas, assim como
na expulso da populao local pobre.
So atores desse processo, em primeiro lugar, o
mercado imobilirio de escritrios, com as grandes
incorporadoras, frmas de engenharia e arquitetura
predial, que lucram com a construo ou retroft e
comercializao de salas ou mesmo edifcios intei-
ros. H tambm o investimento em empreendimen-
tos imobilirios residenciais, iluminados no que se
refere ao discurso da reverso da decadncia do
centro. Alm desses, h os investimentos efetuados
pelo poder pblico em parceria com o setor privado
na implantao de projetos de preservao, revita-
litao e/ou requalifcao urbano-culturais. So
ambientes preservados ou reconvertidos em espa-
os de lazer e entretenimento ligados cultura e
que se convertem em espa-
os de consumo turstico-cul-
tural. Exemplo: os inmeros
centros culturais.
Alm dos novos usos li-
gados ao turismo cultural
(visitas s bibliotecas, espa-
os e centros culturais e reli-
giosos, exposies etc.), so apontados os novos
empreendimentos no setor de servios avanados
no ncleo central, como os servios corporativos,
as universidades particulares, cafs e livrarias e a
consolidao de um polo comercial de luxo, forma-
do por lojas de griffe do ramo do vesturio, bolsas
e calados.
Sendo assim, acredita-se que foi possvel
salientar as mudanas na paisagem social e
material da rea central como resultado dos pro-
cessos sociais que projetam centralidades urba-
nas, vistas como imposio espacial do poder
econmico e poltico.
Acerca das recentes transformaes nas formas
de apropriao social da rea central do Rio de Ja-
neiro, formulou-se inicialmente a hiptese de que as
IES privadas localizadas no centro da cidade tm-
se estruturado em novos moldes no arranjo espacial
da cidade desde a dcada de 1990. Verifca-se a
crescente implantao de novos campi e unidades,
alm da ampliao das instalaes (inclusive das
sedes administrativas) de universidades privadas
nas regies do centro histrico e adjacncias, tanto
por parte de instituies j existentes, como tam-
bm por universidades que mantinham seu campo
de atuao em outros bairros da cidade.
Coube ressaltar a existncia de um discurso
dominante que avalia a presena das IES no cen-
tro como bom sinal da chamada revitalizao,
arguindo-se a a gerao de um dinamismo eco-
nmico e a retomada de atividades ligadas ao en-
tretenimento e cultura no centro. Nesse sentido,
a presente pesquisa investigou a hiptese da re-
As IES privadas localizadas
no centro da cidade tm-se
estruturado em novos moldes
no arranjo espacial da cidade
desde a dcada de 1990
CENTRALIDADE NA CIDADE CONTEMPORNEA, NOVOS SUJEITOS E PROJETOS:
O CASO DAS UNIVERSIDADES NA REA CENTRAL DO RIO DE JANEIRO
788 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.777-789, out./dez. 2009
lao entre a expanso da rede privada de ensino
superior na rea central do Rio de Janeiro, aps a
dcada de 1990, e a afrmao de centralidades
por meio do desenvolvimento econmico que alia
cultura aos servios educacionais.
Em estudo realizado anteriormente (TORREZ,
2009) apresentou-se um levantamento emprico
caracterizando as estratgias de atuao das uni-
versidades particulares na rea central do Rio de
Janeiro, relacionando-as reconfgurao do esta-
do e valorizao da esfera econmica no mbito
das polticas pblicas, causando mudanas na so-
ciedade brasileira. Essas consideraes indicaram,
por conseguinte, que as causas para a expanso
do nmero de IES privadas se difundem nas dimen-
ses poltica, socioeconmica e ideolgico-cultural,
envolvendo diferentes atores e interesses. Ressal-
ta-se a articulao entre o processo de acumulao
de capital e a implantao de polticas recentes vol-
tadas valorizao de centros urbanos.
Nesse sentido, cabe salientar o discurso apre-
sentado pelos responsveis pelas universidades,
que revela a preferncia pelo centro no processo
de expanso dos servios educacionais na cida-
de do Rio de Janeiro. Sinalizam-se como locali-
dades estratgicas para os investimentos a ACN
(Ncleo Central), o Corredor Cultural, as avenidas
Presidente Vargas e Rio Branco, as regies da
Lapa, Cidade Nova e Praa Mau.
Por conseguinte, os resultados deste estudo
apontam fatores condicionantes externos e inter-
nos rea central do Rio de Janeiro, presentes no
curso de sua histria e contribuintes na promoo
da problemtica apresentada.
Sendo assim, a contribuio deste estudo con-
siste em trazer refexo o processo de expanso
das IES privadas no caso, na rea central do Rio
de Janeiro, aps a dcada de 1990 e o seu papel
no aproveitamento de formas espaciais antigas e
resgate do valor simblico do centro. Notadamen-
te, verifca-se o papel da cultura como o novo com-
bustvel capaz de impulsionar o desenvolvimento
[...] dentro e pelos lugares da cidade (ARANTES,
2002). As universidades representam, portanto,
um ator importante no fornecimento de bens e
servios simblicos no contexto recente da re-
abilitao do centro, que revela a reapropriao
estratgica do espao urbano (SMITH, 2006) que
associa o desenvolvimento urbano ao crescimento
econmico. Logo, tais consideraes fortalecem o
questionamento frente aos sentidos das interven-
es de requalifcao e os seus efeitos de gen-
trifcao, pois seus objetivos se estabelecem na
generalizao do capital, na movimentao da
economia urbana e na acumulao de capital pelo
setor imobilirio.
Portanto, procurou-se evidenciar as prticas
dos atores privados relacionadas ao novo ativismo
econmico que agrega cultura e economia utili-
zao de estratgias locacionais que se apropriam
de reas centrais reabilitadas visando ao lucro e
mercantilizao do ensino superior (SILVA JR;
SGUISSARDI, 2001). Esse processo tem por obje-
tivo a criao de novos nichos de consumo e de in-
vestimentos fnanceiros pelo setor privado (no caso,
os servios educacionais) e novas representaes
ideolgicas que fundamentam a sociedade de con-
sumo (JAMENSON, 2006) capitalista e a valorizao
do indivduo no cenrio urbano contemporneo.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 791
*
Esse texto foi originalmente apresentado no 12 Encontro de Gegrafos da Amrica
Latina, ocorrido em Montevidu, Uruguai, em abril de 2009.
A
Ps-doutora em Geografa pela Universidad de Barcelona; doutora em Geografa Hu-
mana pela Universidade de So Paulo (USP); professora do Departamento de Geocin-
cias do Programa de Ps-Graduao em Geografa e do Programa de Ps-Graduao
em Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal da Paraba (UFPB). pesquisadora
pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq).
doralicemaia@hotmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
As ruas da cidade tradicional: a
morfologia do centro de uma cidade
mdia - Campina Grande, Paraba, Brasil
*
Doralice Styro Maia
A
Resumo
O texto elege a rua como instrumento e elemento de anlise para o
estudo sobre as cidades no metropolitanas brasileiras, denominadas
aqui de cidades mdias. A partir dos estudos da morfologia urbana,
entende-se que a rua, no processo de urbanizao, apresenta-
se como lugar de realizao de um tempo-espao determinado.
De simples caminhos maltraados a largas avenidas, as ruas
continuam sendo uma expresso do espao urbano. A anlise aqui
pretendida elege como objeto as ruas da cidade de Campina Grande
Paraba, localizada no Nordeste brasileiro. A metodologia incluiu
pesquisa bibliogrfca para resgatar a histria de cada rua analisada
e levantamento em campo do uso do solo. Foram eleitas as ruas
que marcam o ncleo central da cidade ou o seu recorte ao qual
denominamos de cidade histrica ou tradicional.
Palavras-chave: Morfologia urbana. Rua. Cidade histrica.
Cidade mdia.
Abstract
This text chooses the street as an instrument and element of
analysis for a study on Brazilian non-metropolitan cities, called
average cities in this context. From studies on urban morphol-
ogy it is understood that in the urbanization process the street
is presented as a place to fulfl a determined time-space. From
simple, badly drawn out paths to wide avenues, streets continue
being an expression of urban space. This analysis chooses the
streets of the city of Campina Grande, Paraba, located in north
east Brazil as its object. The methodology included bibliograph-
ic research to recover the history of each street analysed and
a feld survey of land use. The streets that demarcate the city
centre or a clipping which we call the historic or traditional city
were chosen.
Keywords: Urban morphology. Street. Historic city. Aver-
age city.
INTRODUO
O texto elege a rua como instrumento e elemento
de anlise para o estudo sobre as cidades no me-
tropolitanas brasileiras, denominadas aqui de cidades
mdias. A partir dos estudos da morfologia urbana,
entende-se que a rua, no processo de urbanizao,
apresenta-se como lugar de realizao de um tempo-
espao determinado. De simples caminhos maltra-
ados a largas avenidas, as ruas continuam sendo
uma expresso do espao urbano. Nelas, a cidade
manifesta-se, seja pelo seu desenho ou sua forma,
seja como lugar de realizaes sociais. A anlise aqui
pretendida elege como objeto as ruas da cidade de
Campina Grande Paraba, localizada no Nordeste
brasileiro (Figura 1). O texto tem por base os resultados
da pesquisa Estrutura e Dinmica Urbana da Cidade
Mdia: A Cidade de Campina Grande na Paraba, que,
por sua vez, integra o projeto maior Cidades Mdias:
Agentes Econmicos e Reestruturao Urbana e Re-
gional, desenvolvido pela Rede de Pesquisadores So-
bre Cidades Mdias (Recime). A metodologia incluiu
pesquisa bibliogrfca para resgatar a histria de cada
rua analisada e levantamento em campo do uso do
solo. Foram eleitas as ruas que marcam o ncleo cen-
tral da cidade ou o seu recorte ao qual denominamos
de cidade histrica ou tradicional. Dessa forma, inicia-
se com uma breve discusso a respeito do estudo das
cidades mdias para, em seguida, se apresentar al-
gumas anlises das transformaes na trama fsica e
na paisagem da cidade que se materializam nas ruas,
bem como certas manifestaes do seu cotidiano.
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
792 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009
O ESTUDO SOBRE AS CIDADES MDIAS
ALGUMAS NOTAS INTRODUTRIAS
Da mesma forma que a metrpole no se re-
sume a uma designao legal, a cidade mdia
ou a no metrpole tambm no corresponde
a uma mera classificao dentro da hierarquia
urbana. No Brasil, cidade sede administra-
tiva do municpio. Logo, trata-se muito mais de
uma terminologia aplicada ao que estabelece
a legislao. O conjunto formado por cidades
no metrpoles no Brasil e apresentado nos
dados censitrios por demais diverso. Esto
includas cidades com mais de 1 milho de habi-
tantes, com menos de 1 milho de habitantes e
mais de 500 mil habitantes, cidades com menos
de 100 mil habitantes e uma srie de ncleos
com populaes ainda menores. Observe-se
que os dados populacionais so apenas um dos
indicadores possveis de anlise dessa diversa
realidade. Tem-se, por um lado, uma grande
maioria de pequenos centros administrativos
concentrando poucos servios e estabelecimen-
tos comerciais, e, por outro, os que possuem
uma centralidade forte e uma dinmica carac-
terstica da sociedade urbana. Porm, apesar
das grandes disparidades entre eles, mesmo
naqueles pequenos centros encontram-se ind-
cios da realidade urbana, que se manifesta na
disperso da cidade por meio da centralizao
do comrcio, do encontro, da reunio, da infor-
mao.
Nos ltimos anos, um grupo de pesquisado-
res brasileiros, em conjunto com estudiosos da
Argentina, do Chile e da Espanha, vem se de-
bruando sobre a temtica que se convencionou
chamar de cidades mdias ou cidades inter-
mdias. A discusso tem se dado em congres-
sos nacionais e internacionais, nas publicaes
de artigos em peridicos e livros e tambm pela
efetivao de pesquisas conjuntas. No Bra-
sil, foi criada a Rede de Pesquisadores Sobre
Localizao do Estado da Paraba/Localizao do Municpio de Campina Grande Bahia
Escala: 1: 4.000.000
Figura 1
Localizao do Estado da Paraba/Localizao do Municpio de Campina Grande na Paraba
Fonte: Bases Cartogrfcas do IBGE.
Acg Gis 9.2
DORALICE STYRO MAIA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 793
Cidades Mdias (Recime)
1
. Essa rede constitui-se
de um grupo de pesquisa com cadastro no CNPq
e que rene, alm de pesquisadores brasileiros,
integrantes dos pases vizinhos Argentina e Chile.
No momento, est se desenvolvendo pesquisa em
algumas cidades brasileiras
Anpolis/GO, Araatuba/SP,
Bauru/SP, Campina Grande/
PB, Cascavel/PR, Chape-
c/SC, Dourados/MS, Itaja/
SC, Londrina/PR, Marab/
PA, Marlia/SP, Mossor/RN,
Passo Fundo/RS, Petrolina/
PE, Presidente Prudente/SP,
So Carlos/SP, So Jos do
Rio Preto/SP, Tef/AM, Teflo Otoni/MG e Uberln-
dia/MG e nas cidades de Chilln/Chile, Los n-
geles/Chile, Tandil/Argentina e San Juan/Argentina.
Algumas publicaes foram realizadas, tanto em
peridicos, em anais de eventos como em livros
(SPOSITO; SPOSITO; SOBARZO, 2006; SPOSI-
TO, 2007). No momento, inicia-se uma segunda
etapa da pesquisa, quando sero divulgados os
primeiros resultados da investigao realizada em
conjunto desde a aprovao dos projetos Cidades
Mdias Brasileiras: Agentes Econmicos, Reestru-
turao Urbana e Regional (Edital MCT/CNPq
07/2006) e Rede de Pesquisadores Sobre Cidades
Mdias da Argentina, Brasil e Chile Recime (Edi-
tal CNPq 005/2007). Esses projetos, que esto em
fase de concluso, no contemplaram todas as ci-
dades acima citadas, da ter-se solicitado a continu-
ao da pesquisa. Dessa forma, algumas cidades
possuem resultados mais avanados do que outras
cuja pesquisa encontra-se em fase inicial. Porm,
ressalta-se a importncia da iniciativa e a sua valo-
rizao para os estudos de Geografa Urbana, no
somente a brasileira, como a latino-americana e
mesmo internacional.
O intuito deste artigo apresentar alguns resul-
tados da pesquisa realizada na cidade de Campi-
na Grande-PB, localizada no Nordeste brasileiro.
Nessa oportunidade, priorizou-se tratar de um
tema transversal pesquisa anteriormente cita-
da: a rua como elemento da morfologia urbana,
tendo como objeto a cidade de Campina Grande,
particularmente as ruas do que se denominou de
cidade histrica e que hoje corresponde ao seu
centro principal. O propsito maior mostrar, pri-
meiramente, como se conformam as ruas da de-
nominada cidade histrica
ou tradicional em Campina
Grande, apontar as suas
principais transformaes,
bem como verifcar as per-
manncias na morfologia e
no uso das ruas estudadas.
A CIDADE DE CAMPINA
GRANDE-PB: DA ORIGEM
DA CIDADE CONFORMAO DA CIDADE
TRADICIONAL OU HISTRICA
A origem da cidade de Campina Grande deve-
se sua posio geogrfca, mais exatamente por
constituir-se em entroncamento dos caminhos que
conduziam o gado e os tropeiros para o interior da
provncia da Parahyba ou para os sertes. No pe-
rodo quando os produtos eram conduzidos pelas
tropas de burros, a ento Vila Nova da Rainha sur-
ge em funo da localizao geogrfca privilegia-
da, ento de fundamental importncia, por oferecer
um descanso para aqueles que transportavam
as mercadorias entre as cidades do serto e as
do litoral. De lugar de pouso, foi se constituindo
um ponto comercial que abastecia aqueles que
por ali passavam. Esse ponto comercial foi cres-
cendo devido s facilidades de escoamento das
mercadorias, confgurando o antigo povoado como
uma vila comercial. O fuxo era crescente entre as
cidades da Parahyba (atual Joo Pessoa, capital
do estado); Souza, no interior da Paraba; Crate-
s e Ic, no Cear; Goiana, Olinda e Pesqueira,
em Pernambuco. Nesse sentido, construiu-se uma
rede comercial que interligava a cidade do Reci-
fe, centro irradiador de poder, de comando e maior
exportador e importador de mercadorias, e a Vila
Nova da Rainha (atual cidade de Campina Gran-
de), centro do comrcio do gado, posto avana-
do para o interior paraibano e estados limtrofes
(SANTOS FILHO, 2008, p. 29). Portanto, a origem
da cidade est associada ao comrcio de gado e
A origem da cidade de Campina
Grande deve-se sua posio
geogrfca, mais exatamente
por constituir-se
em entroncamento dos
caminhos que conduziam
o gado e os tropeiros
1
Rede de pesquisadores coordenada pela professora Maria Encarnao Sposito. (
http://www.recime.org/)
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
794 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009
de gneros alimentcios, que, por sua vez, moti-
vou o aparecimento da feira de gado e tambm de
uma grande feira livre.
Ao escrever sobre a Paraba, Ireno Joffly es-
clarece que, em fns do sculo XIX, as feiras foram
fundadas [...] para que se tornasse mais fcil e c-
moda a troca de produtos da vasta regio pastoril
com os agrcolas. O autor diz que [...] o primeiro
sinal de comrcio interno [...] na Paraba se deu
no povoado de Campina Grande. (JOFFILY, 1977,
p. 224). A importncia da feira de Campina Grande
como entreposto comercial tambm foi destacada
por Pierre Mombeig ao visitar o Nordeste brasileiro:
Campina Grande, situada margem dum
velho caminho colonial que vai dar na estra-
da real, o tipo da cidade-mercado (34.343
habitantes). O sertanejo leva para l man-
dioca, algodo, carne, cordas; o homem do
brejo vende milho, frutas, cana, aguardente,
madeira e mesmo essa coisa rara no serto:
mveis [...]. No mais somente um merca-
do local, mas um centro regional em conta-
to direto com a capital do nordeste, Recife
(MOMBEIG, 1957, p. 207-208).
Importante destacar a importncia da feira na
constituio de Campina Grande como entrepos-
to comercial. Antonio Albuquerque da Costa, em
Sucesses e Coexistncias do Espao Campi-
nense (2003, p. 95), diz que a feira [...] acom-
panhou toda a histria da cidade, adaptando-se
ao advento dos diversos meios tcnicos que se
sucederam. Conservando elementos dos meios
pretritos, ao mesmo tempo em que absorvia as
modernidades dos meios emergentes. Fato
que a feira se destacava como grande abaste-
cedor regional. Contudo, com o aparecimento de
outras importantes feiras locais, como as de Ic
(CE), Timbaba e Limoeiro do Norte (PE), a feira
de Campina Grande foi, ao longo de sua histria,
[...] territrio de disputa no apenas dos coronis
que comandavam a poltica local, mas tambm
palco de outras disputas a exemplo da revolta dos
Quebra-Quilos em 1874 e do Rasga-Vales em
1895 (COSTA, 2003, f. 106).
A anlise aqui recai sobre a cidade erguida
desde a sua origem e que se constitui como uma
nica centralidade, de forma integrada, at as pri-
meiras dcadas do sculo XX. Procuramos deli-
mitar a rea da cidade que corresponde ao que
Lefebvre denominou de cidade histrica ou tradi-
cional. Para esse autor, os termos cidade antiga,
espontnea ou histrica correspondem cidade
na qual o sentido e a fnalidade das suas funes
se encontravam unidos a todos os nveis da reali-
dade: [...] alojamiento, inmueble, unidad vecinal,
barrio, ciudad global (LEFEBVRE, 1979, p. 176-
177). A partir dessa concepo, procuramos iden-
tifcar, com base nos mapas antigos e na histria
da cidade, o permetro do que se constituiu a cida-
de histrica ou tradicional de Campina Grande.
A cidade surge, como anteriormente mencio-
nado, de um cruzamento de caminhos, mas no
interior de um stio denominado por uns de A
Campina Grande e por outros de Stio Barrocas,
antigo habitat dos ndios Aris. O processo que
deu origem atual cidade descrito por Josefa de
Almeida e Silva:
A concentrao do principal meio de produ-
o a terra nas mos de uma minoria, a
predominncia da rgida estrutura agrria, a
presena de relaes sociais de produo
no-capitalistas e a acumulao de capital
gerada no campo foram elementos respons-
veis pelo lento crescimento urbano de Cam-
pina Grande. Haja vista que de 1697 a 1790
quase um sculo decorrido da presena dos
primeiros conquistadores foi que se deu a
elevao deste povoado categoria de vila,
denominada de Vila Nova da Rainha. Pas-
sados mais de setenta e quatro anos que
Campina Grande veio conquistar, fnalmente
a condio de cidade (SILVA, 2000, p. 21).
Ainda com base na supracitada autora, as pri-
meiras casas foram erguidas nas Barrocas (atual
Rua Vila Nova da Rainha), [...] nas proximidades
da primeira capela e da rua do Meio, hoje Afonso
Campos. Em 1774, contava-se 47 fazendas, 421
fogos e 1.490 pessoas de desobriga (CMARA,
1943). No sculo XIX, mais exatamente em 11 de
outubro de 1864, Campina Grande eleva-se ca-
tegoria de cidade. Nesse perodo, o aglomerado
era constitudo por quatro ruas, trs largos, oito
becos e cerca de 300 casas, duas igrejas, dois
audes pblicos, duas casas de mercado, um
cemitrio e uma casa de Cmara e Cadeia (C-
DORALICE STYRO MAIA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 795
MARA, 1943, p. 71). Esse era, portanto, o ncleo
primaz de Campina Grande.
Nesse momento, os limites entre o campo e a
cidade eram imprecisos, como bem descreve C-
mara (1943, p. 74):
Se era pequeno o
movimento de tran-
zeuntes, era grande
o de animais. Aqui e
ali, tropas encanga-
lhadas, bestas com
cargas de farinha,
rapadura ou frutas;
jumentos carre-
gando gua ou material de construo, bois
puxando lentamente carros de algodo em
rama, muares com cargas de lenha, burras
de sela bem arreadas, cavalos baixeiros ou
meeiros esquipando em parelhas, rua abai-
xo, rua acima, cobrindo tudo de p, derruba
de gado na rua do Serid, cabras que davam
leite s crianas, ovelhas dormindo no oito
da matriz, porcos fussando as sarjetas e se
dando ao esporte de enlamear as caladas e
os batentes, perus e galinhas ciscando local
da feira cata de gros de milho.
A descrio do autor ilustra no somente a re-
alidade de Campina Grande no sculo XIX. bom
lembrar que esta era a realidade de muitos, seno
da maioria dos aglomerados citadinos brasileiros.
Essa no separao entre o meio rural e o meio
urbano no Brasil, no incio do sculo XIX, mostrou-
se ntida at mesmo onde a indstria comeava
a desenvolver-se. Como bem esclarece Nelson
Omegna, a concentrao demogrfca brasileira,
durante os trs sculos de colonizao, vai estar
centrada nas fazendas, nos engenhos e no nas
cidades e vilas. Segundo o autor, [...] a vida urba-
na concebida pelos homens da zona rural como
uma forma de parasitismo vegetativo. Alm disso,
[...] as fguras mais representativas da regio mo-
ram na fazenda ou engenho. E se tm casa na
vila, s para as visitas espordicas na poca das
festas da Pscoa e outras frias rpidas e fuga-
zes (OMEGNA, 1961, p.14).
No mesmo sentido, a realidade mais prxima
de Campina Grande, a ento cidade da Parahyba,
mostrava-se com ritmos e confgurao espacial
repletos daquilo que caracterizava o campo. A
descrio da cidade da Parahyba no fnal do s-
culo XIX bem nos revela da vida montona e da
presena dos usos e costumes rurais:
[...] Galos, galinhas, perus, ciscavam no ter-
reiro das casas, no meio da rua,
enquanto varas de porcos cava-
vam poas de lama na Rua do
Fogo (parte hoje compreendida
entre os edifcios da Assemblia
e dos Correios e Telgrafos), na
Estrada do Carro ou no Varadou-
ro com a gua suja que descia da
Cidade Alta. Pescadores de siris
e goiamuns, desde a madrugada de pernas
enterradas no mangue; canoeiros da Rua da
Raposa; funcionrios pblicos timoratos e
pacfcos; funileiros, ourives, pedreiros, bo-
degueiros, lojistas e caixeiros entremeavam
as horas de trabalho com longos bocejos de
tdio e chacotas picantes, para matarem o
tempo [...] (BARROS, 1970, p. 64-65).
Portanto, no de se estranhar que Campina
Grande, em meados do sculo XIX, ainda se apre-
sentasse com conformaes mais rurais do que
urbanas. De fato, somente a partir do incremen-
to da economia do algodo que se apresentam
modifcaes bastante expressivas na morfologia
urbana e tambm nos costumes da populao.
A primeira expanso do ncleo primaz se d
em torno da igreja matriz, a partir de caminhos e
ruas que vo sendo abertos, impulsionados pela
atividade mercantil que tomara maior ritmo desde
a construo do denominado Mercado Novo, inau-
gurado em 1864, ano de elevao de Campina
Grande a cidade. No fnal dos XIX, a dinmica da
cidade era marcada pela atividade comercial sim-
bolizada pela [...] constante presena de tropas
de burros afogadas nos grandes fardos de algo-
do, mal imprensados, amarrados com embiras
(JOFFILY, 1977, p. 13).
Ainda a respeito da consolidao da cidade
como entreposto comercial, Aranha destaca dois
momentos distintos, mas que se complementam: o
primeiro corresponde ao perodo de 1910 a 1930,
quando o algodo o principal produto; e o segun-
do perodo que se estende de 1940 a 1950, quan-
do o algodo se torna apenas um componente
Campina Grande, em
meados do sculo XIX,
ainda se apresentasse com
conformaes mais rurais do
que urbanas
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
796 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009
da economia comercial, mas deixa de confgurar-
se como o grande vetor do comrcio atacadista
(ARANHA, 1991, p. 220).
Na histria da cidade e, por conseguinte, do
seu processo de urbanizao, ressalta-se a insta-
lao da ferrovia Great Western of Brasil Railway,
em 1907. Tal implementao no se deu sem em-
bate na elite paraibana em funo do traado da
ferrovia. Contudo, aps a sua instalao, h mu-
danas no somente na morfologia e na dinmi-
ca da cidade, mas tambm, como bem assinala
Gervcio Aranha, na prpria sociedade algodoeira
campinense:
A posio de que essa cidade assume
como grande entreposto comercial, em
particular no setor algodoeiro, no se deve
ao simples fato de ter se tornado ponta de
trilho e sim s excepcionais condies des-
sa ponta de trilho. Se ela prosperou nes-
sa cidade e, por sua vez, contribuiu para
sua prosperidade econmica, isto se deve
a dois fatores de fato excepcionais. De um
lado, a privilegiada posio dessa ponta de
trilho, j que fcava no mais movimentado
entroncamento das principais estradas da
Paraba e dos Estados limtrofes; de outro,
sua ligao direta com o maior porto de
exportao do Nordeste, o porto do Recife
(ARANHA, 1991, p. 83).
Expressa-se, assim, a imbricao dos dois fa-
tores: entreposto comercial e ferrovia, que cons-
tituem um par dialtico indutor do processo de
urbanizao, contribuindo, por conseguinte, para
a produo do espao urbano, bem como para a
acumulao de capital.
Dessa forma, na histria da urbanizao de
Campina Grande, destaca-se a instalao da
ferrovia como um importante equipamento im-
pulsionador desse processo. O maior ritmo de
crescimento verificado a partir da instalao
da ferrovia, no incio do sculo XX, da alta pro-
duo do algodo e, posteriormente, com a
rodovia (atual BR-230) que corta o territrio pa-
raibano no sentido leste-oeste, em meados do
sculo XX.
A produo de algodo, denominado de ouro
branco na primeira metade do sculo XX, muito
impulsionou o crescimento da cidade e a con-
centrao de capital que permitiu a implementa-
o de uma grande reforma urbana nas dcadas
de 1930-1940. Tal reforma atingiu diretamente
as ruas principais da cidade, aquelas que re-
presentavam a sua primeira morfologia. Foram
abertas largas avenidas, como a Floriano Pei-
xoto, e outras ruas foram alargadas, caladas e
iluminadas. Os administradores da cidade di-
ga-se tambm a elite aspiravam a uma cidade
moderna e rejeitavam aquela com forma ainda
bastante colonial representativa de um passa-
do, portanto de um atraso que no condizia com
o presente prspero, de riquezas acumuladas
principalmente com o algodo. Essa aspirao
pelo moderno foi constatada por Costa Filho
(1960) e reafirmada por Cardoso (2000). A par-
tir da dcada de 1960, a cidade recebe novos
impulsos econmicos provenientes da poltica
de industrializao da Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), condu-
zindo criao de distritos industriais em re-
as perifricas da cidade. No entanto, tal poltica
no conseguiu imprimir grandes modificaes
na estrutura e nem mesmo na dinmica econ-
mica da cidade.
Assim, a partir do resgate do processo de
formao e expanso da cidade, delimitamos
a rea de estudo, mais exatamente aquela que
corresponde cidade histrica e tradicional.
Partimos dos registros historiogrficos, mas
tambm consultamos a delimitao do centro
histrico definida pelo Instituto de Patrimnio
Histrico e Cultural da Paraba (Iphaep) e ofi-
cializada pelo plano diretor da cidade. Dessa
forma, o permetro aqui considerado correspon-
de grande parte da rea considerada centro
histrico por corresponder ao ncleo original da
cidade, como tambm por representar a rea
onde ela era nica, ou, como bem escreve Le-
febvre, apresentava uma unicidade. A delimi-
tao adotada corresponde ao ncleo primaz
da cidade, particularmente ao polgono traado
pelas ruas Vila Nova da Rainha, Rua Marqus
de Herval, Rua Ireneu Joffily, Avenida Floriano
Peixoto, Rua Maciel Pinheiro, Rua Baro de
Abia, Rua Cardoso Vieira e a Rua Venncio
Neiva (Figura 2).
DORALICE STYRO MAIA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 797
A pesquisa analisou as transformaes obser-
vadas no espao intraurbano dessa cidade, mais
particularmente a sua morfologia. Priorizamos a
leitura sobre as ruas localizadas no centro da ci-
dade e que marcaram o seu processo de urbani-
zao.
AS RUAS DA CIDADE HISTRICA: DE RUAS
CAMINHO A AVENIDAS MODERNAS
O processo de urbanizao de Campina Gran-
de marcado, a partir do incio do sculo XX, por
projetos que implementaram grandes alteraes
no traado das ruas originais, nas edificaes,
bem como nos espaos pblicos, como os lar-
gos. Essa reforma urbana ocorreu entre as d-
cadas de 1930 e 1940 e representava o anseio
da elite poltica em transformar a cidade em uma
urbe moderna. Dessa forma, a [...] cidade cam-
pinense entrou na modernidade arquitetnica
pelas ruas, palcos de tenses entre a ordem e
o progresso. A urbe deveria ter largas avenidas,
bem limpas; muitas lojas com vitrines vistosas;
muita luz e anncios luminosos; pessoas em
abundncia no vaivm das compras (AMORIM,
2000, p. 142-143).
De fato, houve reforma urbanstica na cidade,
alterando a morfologia urbana. A inspirao es-
tava nas reformas feitas nas cidades do Rio de
Janeiro, por Pereira Passos, e So Paulo, por
Prestes Maia. Assim, Campina Grande tambm
precisava mudar a sua configurao, o traado
das suas ruas e tambm o estilo arquitetnico
das suas edificaes. Em outras palavras, deve-
ria perder por completo a feio de cidade paca-
ta e colonial e se apresentar como uma cidade
moderna, ordenada e bela. A cidade foi, com
efeito, parcialmente demolida: no lugar de ruas
tortuosas, ruas e avenidas mais largas, apro-
priadas para o trnsito dos automveis; em vez

Escala: 1/10.000
Figura 2
Localizao das ruas selecionadas do Centro de Campina Grande - PB
Fonte: Base cartogrfca da Seplan - CG
Org. Leonardo Barboza da Costa
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
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de largos, erguiam-se avenidas e praas, e os
casares coloniais precisavam ser destrudos
para serem erguidas as edificaes em estilo art
dco. Nessas reformas, grande parte do ncleo
primaz da cidade foi destruda, restando poucas
representaes da cidade anterior dcada de
1935. As determinaes do prefeito Vergnaud
Wanderley para a reforma foram assim descritas
por Sousa (2003, p. 14):
Ao mesmo tempo em que construa o Gran-
de Hotel, buscou modifcar e ampliar os
horizontes dos moradores. No seu plano
material para a cidade estava previsto, em-
bora no o confessasse, o fm do Largo da
Matriz, e aproveitou tambm para acabar
com o Largo do Rosrio, cerca de trezen-
tos metros dali no sentido oeste. Indenizou
e mandou derrubar casas que obstruam a
passagem em direo ao oeste e fez a mes-
ma coisa com a Rua Venncio Neiva, que
descia em direo ao sul, alinhando-a com
a Vidal de Negreiros, abrindo assim duas
novas perspectivas para os moradores do
lugar: a primeira, que levava do Largo da
Matriz at o lado da Praa da Luz (Clemen-
tino Procpio) e ao Largo do Rosrio; e a
segunda, que facilitava o deslocamento da
rea central em busca das ruas que se tor-
naram por este tempo lugares preferidos
pelas elites: Vidal de Negreiros, Floresta,
Afonso Campos, Irineu Joffly, Dr. Joo Ta-
vares, Desembargador Trindade, Joo da
Mata, e a nova e ajardinada Praa Coronel
Antnio Pessoa.
O largo da igreja matriz foi destrudo para
dar passagem larga Avenida Floriano Peixoto.
Deste conjunto resistiram a Casa de Cmara e
Cadeia (atualmente Museu Histrico da cidade)
e a matriz. A Rua Maciel Pinheiro foi alinhada,
iluminada e os seus antigos casares foram
substitudos por edificaes em art dco. No lu-
gar do Largo do Rosrio, construiu-se a Praa da
Bandeira. A respeito das reformas dirigidas por
Vergniaud Wanderley, escreve Amorim (2000, p.
143-144):
Ao rasgar a Praa da Matriz de ponta a pon-
ta, a modernizao do prefeito foi bastante
dolorosa: destruiu o Pao Municipal, anexo
Igreja, prdio secular cuja pedra funda-
mental fora lanada em idos de 1877, em
terreno do patrimnio de Nossa Senhora
da Conceio. O Pao Municipal serviu de
Cmara Municipal e, ali, durante certo tem-
po, funcionou o Gabinete de Leitura 7 de
Setembro.
Defronte Igreja Matriz havia sido constru-
do o Obelisco da Independncia, para as
comemoraes do centenrio; por neces-
sidade de alargar a rua, este monumento
foi destrudo.
Como se v, as reformas urbansticas trans-
formaram muito fortemente a morfologia da
cidade histrica. Para melhor compreenso
dessas modificaes na conformao da cida-
de, elegemos algumas ruas para serem analisa-
das. Essas ruas conformam a cidade histrica
e trazem em sua paisagem alguns resduos de
tempos passados. Revelam tambm as mudan-
as que vm apresentando nos ltimos anos,
seja na sua forma, seja no seu uso, quando se
percebe o incio do processo de descentraliza-
o e, por conseguinte, de dissoluo da cida-
de histrica.
Na Figura 2, visualiza-se a morfologia das
ruas estudadas. Importante registrar as carac-
tersticas geomorfolgicas da cidade. O stio de
Campina Grande caracterizado pelo Planalto
da Borborema, portanto de relevo acidentado. O
seu stio original encontrava-se [...] entre os ria-
chos Bodocong e Ing, meia lgua de cada
um (JOFFILY, 1977, p. 267). H claramente
no plano da cidade um destaque para a Aveni-
da Floriano Peixoto, que se apresenta na forma
mais moderna, por tratar-se de uma via de tra-
ado retilneo, larga, separada por canteiros e
que serve de ligao entre a zona leste (bairros
Castelo Branco, Jardim Tavares e Santo Antonio)
e as zonas oeste (bairro Pedregal) e sudoeste
(bairro So Jos). Trata-se, portanto, de uma via
construda a partir da implementao da reforma
urbanstica. A Avenida Floriano Peixoto mostra-
se no plano da cidade e, particularmente, no re-
corte da pesquisa como um grande divisor das
vias. Assim, tem-se, a partir dela, algumas que
se localizam ao sul e outras ao norte. Entre as
vias que se encontram ao sul da avenida, tem-
DORALICE STYRO MAIA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 799
se a Rua Vila Nova da Rainha e a Rua Irineu
Joffily. Essas ruas so enladeiradas, mas j
no se apresentam como caminhos tortuosos.
As vias ao norte da Floriano Peixoto as ruas
Marqus de Herval, Maciel Pinheiro, Venncio
Neiva e Baro de Abia
mostram-se como ruas
mais estreitas. A Rua Ba-
ro de Abia , entre elas, a
que se apresenta de forma
menos retilnea, mantendo
ainda resduos da configu-
rao histrica. J a Rua
Cardoso Vieira tem senti-
do leste-oeste e uma via
curta que liga a Rua Marqus de Herval Rua
Tavares Cavalcante.
Rua Vila Nova da Rainha
A Rua Vila Nova da Rainha foi originalmen-
te denominada de Rua das Barrocas, primeiro
caminho que deu origem ao povoado e poste-
riormente vila e cidade. O princpio dessa
via coincide com os primeiros indcios de ocu-
pao, quando no ento stio das Barrocas co-
mearam a pousar tropeiros com seus burros e
mercadorias. Foi nessa via que foram erguidas
as primeiras tendas para o comrcio de merca-
dorias provenientes do serto, do brejo e do li-
toral, dando origem s feiras de gado e cereais.
Assim, a primeira denominao da rua Rua
das Barrocas, desde a fundao da Vila Nova da
Rainha, em 1790, e que posteriormente passa a
ser denominada Vila de Campina Grande. Com
a passagem da vila a cidade, em 1864, a antiga
artria recebe a denominao de Vila Nova da
Rainha.
No princpio, essa rua era constituda por
habitaes rudimentares, feitas de pau-a-pi-
que. As primeiras construes foram erguidas
principalmente por comerciantes que por ali fo-
ram se instalando. Atualmente, a Rua Vila Nova
da Rainha pouco apresenta das suas antigas
edificaes e do seu antigo uso, muito embora
seja uma via de movimento intenso e abrigue
vrios estabelecimentos comerciais e de ser-
vios, como de sade e de assistncia tcni-
ca a produtos eletrnicos. Entretanto, o uso
predominante o residencial, sendo algumas
edificaes utilizadas tambm como estabele-
cimentos comerciais ou de servios. Nesta via,
encontra-se a denominada feira das flores, que
compe o conjunto da feira
livre de Campina Grande.
A grande maioria das suas
edificaes geminada e
muitas modificaram a sua
fachada.
O levantamento do uso
do solo permite uma melhor
visualizao de como se d
atualmente a ocupao des-
sa via. Os resultados desse levantamento foram
sistematizados no Quadro 1 exposto abaixo:
Vale destacar que, apesar de
ser a rua original da cidade,
de estar localizada no seu
centro primaz, a sua dinmica
bastante forte, o que resulta
na no existncia de imveis
fechados ou em runas
Tipo de uso N de
estabelecimentos
Percentual
Residencial 32 47,05
Residencial/comercial 9 13,23
Residencial/ servio 2 2,94
Residencial/comercial/
servio
1 1,47
Comercial 7 10,29
Comercial/servio 2 2,94
Servio 15 22,05
Fechado 0 0
Runa 0 0
Total 68 100,00
Quadro 1
Uso do solo da Rua Vila Nova da Rainha -
Campina Grande PB
Fonte: Trabalho de campo realizado em janeiro de 2008
2
.
Vale destacar que, apesar de ser a rua origi-
nal da cidade, de estar localizada no seu centro
primaz, a sua dinmica bastante forte, o que
resulta na no existncia de imveis fechados ou
em runas. Tal evidncia mostra a no degrada-
o da rua, mesmo que tenha havido desvalo-
rizao nos preos dos imveis e mudana no
seu uso.
2
Levantamento em campo executado por Noemi Paes Freire e Manoel Felix de
Oliveira Jnior, graduandos em Geografa Universidade Federal da Paraba
Trabalho de campo e exerccio realizados como atividades da disciplina Geografa
Urbana, perodo 2008.1.
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
800 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009
Rua Irineu Joffly
A Irineu Joffly, assim como a Rua Vila Nova
da Rainha, est localizada na poro sul Aveni-
da Floriano Peixoto. Confgura-se tambm como
uma via de ligao entre a parte mais baixa da
cidade, onde se encontra o
aude novo, e a parte mais
elevada, rea onde foi cons-
truda e ainda permanece a
igreja matriz. Denominava-
se Ladeira do Rosrio, que
ligava a rea mais baixa da
cidade ao Largo do Rosrio.
Atualmente, essa via apresenta residncias, uma
pousada, um restaurante, dois estabelecimentos
de sade e uma escola.
Rua Marqus de Herval
A Rua Marqus de Herval tambm bastante
antiga. Na sua histria, teve outras denominaes,
como Rua do Comrcio, Rua do Armazm, Praa
do Algodo e Baro da Passagem. De acordo com
o Memorial Urbano de Campina Grande (1996), a
via abrigava, na dcada de 1920, [...] uma boa par-
te do comrcio (revendedora de automveis, dep-
sitos de algodo, venda de estivas), de bancos [...]
e reparties pblicas (sede da Prefeitura Munici-
pal de Campina Grande e Coletoria Federal).
Segundo La Amorim, era na Marqus de Her-
val que se constitua a Praa do Algodo, [...] his-
tria viva da cidade do ouro branco. Era o centro
da cultura algodoeira, com grandes e pequenos
armazns; fardos e mais fardos do produto eram
expostos ao ar livre espera de compradores/ex-
portadores; mercadoria de alto valor que ajudou
Campina Grande a ingressar no mbito de destaca-
das cidades nordestinas (AMORIM, 2000, p.147).
Trata-se de uma via curta, com 270,67 metros
de comprimento e aproximadamente 17 metros de
largura. Essa via liga a Avenida Floriano Peixoto
a uma bifurcao que d para duas ruas: a Joo
Suassuna e a Presidente Joo Pessoa. O ponto
de convergncia com a Avenida Floriano Peixo-
to coincide com a Praa da Bandeira, conhecida
tambm por Praa dos Pombos. Trata-se de uma
artria essencialmente comercial, com vrios es-
tabelecimentos comerciais de vesturio, calados
e movelaria. Encontram-se tambm nessa via o
Banco Bradesco, um escritrio de imobiliria, uma
escola o Colgio Alfredo Dantas , um estabe-
lecimento de sade, escritrio de advocacia, uma
agncia fnanceira e uma far-
mcia.
Rua Maciel Pinheiro
Outras denominaes te-
ve a Rua Maciel Pinheiro:
Rua Grande, Rua da Feira,
Rua das Gameleiras, Rua
da Independncia, Rua Uruguaiana e Praa Epi-
tcio Pessoa. Era uma rua de diversas atividades
comrcio, festas populares (cavalhada, topada
do boi, carnaval, feira do jogo do bicho) dos dois
primeiros cinemas, o Apolo (governista) e o Fox
(oposicionista) (CAMPINA GRANDE, 1996).
Nas reformas urbansticas, a rea hoje ocu-
pada pela Maciel Pinheiro foi uma das mais atin-
gidas, tanto no que diz respeito transformao
da forma da via, destruindo espaos anteriores,
confgurando uma via retilnea e ordenada, como
no que se refere s suas edifcaes. Nessa rea
foram destrudos por completo todos os casares
com caracterstica colonial, sendo erguidas em
seu lugar edifcaes no estilo art dco. Tais mo-
difcaes no se deram sem recusas e reclama-
es por parte da populao. Ali foi destruda a
Praa Epitcio Pessoa, sobre [...] os escombros
operou-se uma montagem do moderno. As picare-
tas municipais derrubaram belos casares em arte
dcor e espaos culturais diversifcados. E com-
plementa a referida autora: Em 1944, tudo caiu
por terra e um outro prdio ocupou quele espao
[...] (AMORIM, 2000, p. 150-151).
A respeito da reforma, Sousa (2003, p. 8) ana-
lisa o decreto que a instituiu:
Era uma medida que atingia diversas ruas,
mas que teve maior repercusso ao ser im-
plantada na Rua Maciel Pinheiro. A Rua
Grande, ou Maciel Pinheiro, era o epicentro
de Campina Grande. Nela morava a maior
parte da elite poltica, proprietria e comercial
da cidade, at pelo menos meados dos anos
30. Ali tambm estavam localizados, desde as
Nessa rea foram destrudos
por completo todos os casares
com caracterstica colonial,
sendo erguidas em seu lugar
edifcaes no estilo art dco
DORALICE STYRO MAIA
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009 801
dcadas iniciais do sculo XX, os primeiros
cinemas e teatros, os mais elegantes clubes
sociais, o Gabinete de Leitura 7 de Setembro,
etc.; feira, retretas, footings, procisses e cor-
sos tambm eram ali realizados.
Aps a reforma urbanstica, a Rua Maciel Pi-
nheiro transfgurou-se em uma via completa de
edifcaes art dco ocupadas pela atividade co-
mercial, principalmente lojas de vesturio e cala-
dos (Fotos 1 e 2). Mas a encontram-se tambm
estabelecimentos com servios de sade, restau-
rantes, escritrio de advocacia, farmcia e servi-
os gerais (chaveiro, conserto de celular etc.).
Rua Baro de Abia
Das ruas estudadas, a Rua Baro de Abia a que
mais preserva a forma original, revelando-se estrei-
ta e tortuosa. Essa via serve de ligao entre a Rua
Epitcio Pessoa (que continua com a denominao
de Avenida XV de Novembro) e a Rua Semeo Leal,
outra via tambm bastante comercial. A Rua Baro
de Abia possui edifcaes conjugadas, com telhados
em duas guas, lotes estreitos e profundos. Muitas
dessas edifcaes apresentam-se com fachadas
desgastadas. Nessa via, ainda se encontram vrias
residncias e pequenos estabelecimentos comerciais
e de servios, como estacionamentos, panifcadora,
escritrio de contabilidade e pet shop.
Rua Venncio Neiva
A Rua Venncio Neiva est ao norte da Avenida
Floriano Peixoto, interligando-a Rua Sete de Setem-
bro. Durante a reforma urbanstica de 1935 a 1940, a
Rua Venncio Neiva foi bastante modifcada, sendo ali-
nhada para facilitar o trfego dos automveis. Bastante
marcante na paisagem urbana de Campina Grande
foi a esquina da Rua Venncio Neiva com a Cardoso
Vieira, onde estavam localizados, de um lado, o Ban-
co do Povo e, de outro, o grande armazm comercial
denominado Tropeiros. Atualmente, encontram-se 54
edifcaes com uso predominantemente comercial e
de servios (Quadro 2). Tambm no foram encontra-
das edifcaes em runas ou fechadas. Confgura-se,
portanto, uma via de fuxo bastante intenso.
Foto 1
Rua Maciel Pinheiro Campina Grande-PB
Fonte: Trabalho de campo em 26 de outubro de 2007. Foto: Fernanda Rocha
Foto 2
Rua Maciel Pinheiro Campina Grande-PB
Fonte: Trabalho de campo em maro de 2009. Foto: Yure Silva Lima.
Tipo de uso N de
estabelecimentos
Percentual (%)
Residencial 0 0
Residencial/comercial 6 11,0
Residencial/servios 3 5,5
Comercial 18 33,3
Comercial/servios 13 24,0
Servio 14 26,0
Fechados 0 0
Runas 0 0
Total 54 100,0
Quadro 2
Uso do solo da Rua Venncio Neiva Campina
Grande-PB
Fonte: Trabalho de campo realizado em janeiro de 2008
3
.
3
Levantamento produzido por Eduarda Lima Ferreira e Elton Oliveira da Silva.
Alunos de graduao em Geografa da Universidade Federal da Paraba Atividade
realizada na disciplina Geografa Urbana, perodo 2008.1
AS RUAS DA CIDADE TRADICIONAL: A MORFOLOGIA DO CENTRO DE UMA CIDADE MDIA - CAMPINA GRANDE, PARABA, BRASIL
802 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.791-804, out./dez. 2009
Pelo quadro exposto, observa-se a predomi-
nncia do uso comercial (33,3%) e de servios
(26,0%). Todavia, existem ainda residncias na
via, mas associadas ao uso comercial e de ser-
vios. No primeiro caso, representam 11,0% e
no segundo 5,5%. Portanto, pode-se considerar
uma via predominantemente comercial e de ser-
vios.
Rua Cardoso Vieira
Como tantas vias que marcam a cidade hist-
rica de Campina Grande, a Rua Cardoso Vieira
tambm recebeu outras denominaes: Rua dos
Peixinhos, Beco de Joo Ribeiro e Beco Paulista.
Esta ltima nomeao se dava em funo de ali se
encontrar a Loja Paulista da Companhia Paulista
de Tecidos.
Atualmente, a Rua Cardoso Vieira apresenta um
outro elemento que, nas dcadas de 1960 e 1970,
muito imprimiu as ruas das cidades como smbo-
lo de modernidade: o calado, rea destinada
passagem exclusiva de pedestres. Essa rea pas-
sou por vrias modifcaes. Hoje se constitui em
um espao para onde converge um signifcativo
nmero de pessoas, concentrando estabelecimen-
tos comerciais variados: farmcias, lojas de equi-
pamentos e servios fotogrfcos, vesturio etc. A
rua e as suas caladas so estreitas, sendo utili-
zadas em um nico sentido virio. O levantamento
de campo
4
constatou que, a partir do cruzamento
com a Rua Maciel Pinheiro, a Rua Cardoso Viei-
ra muda de uso. Nessa parte, h duas edifcaes,
cujo pavimento superior utilizado para quitinetes,
enquanto o pavimento inferior ocupado por esta-
belecimentos comerciais, estando alguns fechados.
Nesta rua localiza-se a sede da Procuradoria Geral
da Prefeitura. Um outro trecho da rua se estende
confuncia com a Rua Baro de Abia, seguindo
at o edifcio onde funciona o Terminal Rodovirio
Intermunicipal (antigo Terminal Rodovirio Interes-
tadual). Existem tambm um tipo de mercado p-
blico e vrios restaurantes populares. nesta rea
que se d a concentrao de transportes alternati-
vos para as cidades circunvizinhas.
Avenida Floriano Peixoto
A Avenida Floriano Peixoto constitui um dos
grandes smbolos da concretizao das reformas
implementadas no perodo de 1935 a 1940:
Ao abrir novas perspectivas para a Rua Floriano
Peixoto, construir edifcios como o Grande Ho-
tel, os prdios da prefeitura, e da Recebedoria
de Rendas e derrubar o antigo Pao Municipal,
lugar de reunio do Legislativo e do Judicirio
localizado ao lado da matriz
5
, Vergniaud Wan-
derley afrontava o poder e a ascendncia da
Igreja Catlica sobre os moradores da cidade,
redefnindo parte da cartografa e dos smbolos
do poder local (SOUSA, 2003, p. 21).
De fato, a antiga Rua da Matriz foi completa-
mente reestruturada: alongada, alargada, ajardi-
nada, seguindo os preceitos de uma via moderna
e bela e, assim, se transformando na Avenida Flo-
riano Peixoto (Fotos 3 e 4), um expressivo eixo
virio da cidade de Campina Grande.
4
O levantamento de campo foi realizado pelos graduandos Elcivan Ramalho de
Figueiredo, Franklin Mendona Linhares e Ibrahim Soares Travassos em janeiro
de 2008. Atividade realizada na disciplina Geografa Urbana no primeiro semestre
de 2008.
Foto 3
Avenida Floriano Peixoto - Catedral
Fonte: Fonte: Trabalho de campo em outubro de 2007. Foto: Yure Silva Lima.
Foto 4
Avenida Floriano Peixoto Estabelecimento comercial
de grande porte Supermercado Bompreo
Fonte: Trabalho de campo em outubro de 2007. Fonte: Yure Silva Lima.
5
Ver Foto 3.
DORALICE STYRO MAIA
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ALGUMAS OUTRAS CONSIDERAES
O levantamento do uso do solo das ruas da ci-
dade histrica ou tradicional revelou uma grande
concentrao de estabelecimentos comerciais,
destacando-se os de redes nacionais e regionais,
como C&A, Marisa, Insinuante etc. Observa-se
tambm a permanncia de supermercados nessa
rea na via principal, a Avenida Floriano Peixo-
to e outros estabelecimentos pertencentes a re-
des locais, nas imediaes da feira livre. O grande
nmero de edifcaes no estilo arquitetnico art
dco imprime uma particularidade na paisagem
das ruas da cidade histrica. Cidade histrica, po-
rm transfgurada. A maioria compe-se por edif-
caes de at dois pavimentos, onde, no primeiro
piso, funciona o estabelecimento comercial e, no
segundo, o depsito da loja ou, em alguns casos,
pequenas habitaes, denominadas quitinetes.
Destaca-se ainda a permanncia de sedes de ins-
tituies governamentais, como algumas secreta-
rias municipais, sedes de associaes e a agncia
central dos Correios e Telgrafos. A igreja matriz,
agora catedral, permanece no lugar de origem,
hoje Avenida Floriano Peixoto, mas o seu largo foi
ocupado por esta via no momento da reforma ur-
bana da dcada de 1935-1940. Apesar da grande
concentrao dos estabelecimentos comerciais e
de servios, constatou-se a presena de residn-
cias, no s do tipo acima citado, que se confgu-
ra como uma refuncionalizao do edifcio, como
tambm a permanncia de algumas casas anti-
gas. Outro dado importante o fato de existirem
poucos imveis desocupados ou em estado prec-
rio de manuteno. Tal permanncia pode ilustrar
os resduos da cidade tradicional ou histrica em
perodos passados, quando a cidade se constitua
como uma nica unidade.
Do exposto, podemos aferir que muitas das
vias que compem a cidade histrica ou tradicional
de Campina Grande passaram de ruas caminho a
ruas modernas, alinhadas e ordenadas. Porm,
apesar das reformas urbansticas, permanece
uma unicidade na rea primaz da cidade, que tan-
to foi destruda e reconstruda. As ruas da cidade
mdia ora estudadas correspondem ao signifcado
dado para a rua como lugar onde se materializam
as transformaes na trama fsica e na paisagem
da cidade e ainda espao de manifestaes das
relaes sociais, das diferenas e das normatiza-
es do cotidiano em momentos histricos diver-
sos. Desse modo, as ruas da cidade histrica de
Campina Grande, mesmo alinhadas e ordenadas,
mantm uma forte dinmica econmica e cotidia-
na, encontrando-se ali o sentido da rua, o de ser
tambm, como j alertou Joo do Rio (1951), ele-
mento fundamental de vida das cidades.
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 805
A
Doutoranda em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Regional pela Universidad
de Barcelona; mestre em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA);
professora do Departamento de Cincias Humanas e da Sade da Universidade Sal-
vador (Unifacs); pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e
Tecnolgico (CNPq). rqmattoso@uol.com.br
1
A pesquisa foi realizada por convnio entre a Prefeitura Municipal de Salvador por
meio da Secretaria Municipal de Habitao (Sehab) com a Universidade Salvador
(Unifacs) e a Universidade Federal da Bahia (UFBA), sob a gesto da secretria de
Habitao, professora ngela Gordilho Souza. Seu principal objetivo foi gerar subsdios
para reviso e elaborao de normas especfcas para habitao de interesse social,
bem como apoiar a concepo de tipologias habitacionais populares.
BAHIA
ANLISE & DADOS
Autoconstruo em Salvador:
a moradia possvel
Maria Raquel Mattoso Mattedi
A
Resumo
Este artigo tem por fnalidade apresentar os resultados
parciais de uma pesquisa direta sobre a autoconstruo em
Salvador, refetindo, simultaneamente, sobre as condies de
habitabilidade da populao que vive nessa cidade. Tendo como
ponto de partida uma breve apresentao dos antecedentes das
necessidades habitacionais do pas e de Salvador, bem como os
resultados de algumas polticas do setor, o artigo pretende, ainda,
com base na pesquisa mencionada, analisar em que medida as
representaes de moradia digna, sejam elas oriundas da poltica
ou do movimento social, se aproximam ou se distanciam da
realidade do morar vivida pelos autoconstrutores.
Palavras-chave: Autoconstruo em Salvador. Moradia Digna.
Habitao de interesse popular.
Abstract
This article aims to present the partial results of a primary
research study about self-built housing in Salvador, while
also refecting on the housing conditions of the population
who live in this city. The article starts with a brief presentation
regarding the background to housing needs in the country and
in Salvador, as well as presenting the results of certain sector
policies. Based on the abovementioned research, it also
aims to analyze the extent to which representations of decent
housing, arising either from policy or from social movements,
are similar to or different from the reality of life as lived by the
self-builders.
Keywords: Self-build in Salvador. Decent housing. Housing
of popular interest.
INTRODUO
Este artigo tem por fnalidade apresentar os
resultados parciais da pesquisa Manifestaes
da Autoconstruo em Salvador, realizada no m-
bito do Programa Habitar Brasil, executado pela
Secretaria de Habitao (Sehab) do municpio de
Salvador, no ano 2005-2006
1
. Objetiva tambm re-
fetir sobre os problemas habitacionais existentes
na capital do estado, a partir dos pressupostos da
Poltica Nacional de Habitao de Interesse Social
(PNHIS) (Lei No 11.124/2005), que se apoia em
conceitos como o de necessidades habitacionais
e o de moradia digna.
Por necessidades habitacionais entende-se o
conjunto formado pelo dfcit habitacional propria-
mente dito, que corresponde falta de moradias
e, portanto, necessidade de construo de no-
vas unidades habitacionais em um dado espao e
tempo , acrescido da inadequao habitacional,
que expressa problemas na qualidade das mora-
dias existentes. Esse aperfeioamento conceitual
no entendimento da questo habitacional, desen-
volvido pela Fundao Joo Pinheiro (FJP), melhor
qualifca a questo, considerando separadamente
os domiclios que necessitam de reposio imedia-
ta (dfcit) e aqueles que apresentam defcincia
de algum tipo, sobretudo as relacionadas ausn-
cia de um ou mais item de infraestrutura urbana.
Com base nessa concepo, as necessidades ha-
bitacionais corresponderiam ao dfcit, sempre de
natureza quantitativa, somado inadequao, de
natureza qualitativa, contemplando uma viso to-
talizadora e compatvel com a realidade do habitar
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
806 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
no Brasil, caracterizado duplamente pela falta de
moradia e pela precariedade das existentes.
J o conceito de moradia digna abarca as duas
situaes acima referidas, dando ao signifcado
morar uma abrangncia que vai alm do aspec-
to construtivo propriamente
dito. A concepo compre-
ende tambm a ambincia
da unidade habitacional,
aqui entendida como o seu
entorno, que deve ser dota-
do de condies urbansticas favorveis ao desen-
volvimento da cidadania. Nesse sentido, tanto a
ideia de moradia digna que consta da Poltica Na-
cional de Habitao de Interesse Social (PNHIS)
(BRASIL, 2005), quanto aquela desenvolvida pelo
movimento Unio Nacional de Luta por Moradia de
Salvador so convergentes.
No mbito da nova Poltica Nacional de Habi-
tao de Interesse Social (BRASIL, 2005), a de-
manda habitacional de interesse social, ou seja,
aquela voltada para uma populao que percebe
at trs salrios mnimos mensais, elevada
condio de questo de Estado. O seu enfren-
tamento apoia-se em princpios que qualifcam a
moradia como um vetor de incluso social capaz
de assegurar a garantia de um padro mnimo de
qualidade, alm da disponibilizao de reas re-
gularizadas, dotadas de infraestrutura, transporte
coletivo e acesso aos servios bsicos como sa-
de e educao.
Esses princpios se expressam na defnio de
moradia digna que aparece no texto da lei como
aquela [...] que oferea condies de salubridade,
segurana e conforto aos seus habitantes, acesso
aos servios bsicos, e que esteja livre de qual-
quer discriminao no que se refere habitao
ou garantia legal da posse (BRASIL, 2005).
Destacam-se a os elementos de salubridade, se-
gurana, conforto e titulao.
Do ponto de vista do movimento popular, outros
elementos so mencionados como condicionantes
ao bem morar, conforme pode ser observado na
defnio a seguir:
Local onde os cidados de Salvador possam
se abrigar, criar laos, com espao e privaci-
dade sufciente para criar flhos, se amar, ser
feliz. Moradia digna construda em terra urba-
nizada e titulada, com saneamento ambiental
e toda infra-estrutura, com transporte pblico
de qualidade, com trnsito seguro, com equi-
pamentos urbanos de convivncia, lazer e de
cultura, em proximidade de escola, postos de
sade e trabalho e com acesso para
todos e todas (SAULE JUNIOR E
CARDOSO, 2005, p. 96).
Elementos como espao
e privacidade; terra urbaniza-
da, titulada, saneada e infraestruturada; trnsito se-
guro; equipamentos de convivncia; lazer; cultura;
escola; sade; trabalho com acesso para todos e
todas compem o entendimento de moradia digna
para esse segmento.
Em ambas as defnies, observa-se que o ha-
bitar est para alm da edifcao propriamente
dita, evocando-se condies que, aparentemente,
dependem mais de polticas sociais e urbanas de
natureza distributiva do que de polticas habitacio-
nais no sentido estrito.
Considerando essas questes, morar abrange
vrias dimenses. Uma relativa moradia como
unidade habitacional, que pressupe a existncia
de espao, a compra de materiais, a construo
do imvel com tecnologias mais ou menos desen-
volvidas e sustentveis, dentre outros aspectos
que dizem respeito ao abrigo propriamente dito,
inclusive, sua segurana fsica. Outra que en-
volve as condies ambientais consideradas em
sua totalidade, ou seja, o meio fsico, biolgico e
socioeconmico do entorno ou ambincia, fazen-
do da casa parte de um complexo maior que po-
tencialize as vocaes locais e assegure melhores
condies de vida aos moradores. Fala-se aqui
da cidade como totalidade e de sua capacidade,
maior ou menor, de abrigar o cidado. Alm, cer-
tamente, da dimenso jurdica e econmica, que
prev, respectivamente, a regularizao fundiria
do lote ocupado, a moradia a um custo compatvel
com o nvel de renda do comprador, alm do aces-
so a programas e crdito especiais.
A partir dessas consideraes, o presente arti-
go pretende, com base na pesquisa antes mencio-
nada, analisar em que medida as representaes
de moradia digna, sejam elas oriundas da polti-
Fala-se aqui da cidade
como totalidade e de sua
capacidade, maior ou menor,
de abrigar o cidado
MARIA RAQUEL MATTOSO MATTEDI
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 807
ca ou do movimento social, se aproximam ou se
distanciam da realidade do morar vivida pelos au-
toconstrutores. O texto est estruturado em duas
partes. A primeira pretende um breve olhar sobre
os antecedentes da questo habitacional no Brasil
e, em particular, em Salva-
dor. A segunda refere-se
pesquisa propriamente dita,
cuja anlise considera algu-
mas variveis relacionadas
moradia digna, tais como
casa boa e confortvel; aca-
bamento e segurana; conforto e beleza; o fazer
construtivo e a ambincia. Por fm, apresentam-se
as consideraes fnais.
ANTECEDENTES: BRASIL E SALVADOR
Nesse item, pretende-se, de forma breve, evo-
car alguns fatores que contriburam, e seguem
contribuindo, no pas de um modo geral e, em par-
ticular, na cidade de Salvador, para o agravamento
das necessidades habitacionais.
Esses fatores devem ser buscados ainda no
fnal do sculo XIX, quando processos econmi-
cos e polticos vo desencadear uma sucesso de
mudanas que se expressaram no espao urbano
sob a forma de precoce segregao social. A pro-
mulgao da primeira Lei de Terras, em 1850, e o
perodo subsequente que culmina com a abolio
so alguns dos fatores que vo contribuir com a
formao do grande contingente populacional que,
expulso de reas onde predominava o trabalho es-
cravo, vai ocupar os morros urbanos, sobretudo
em cidades como o Rio de Janeiro e Salvador.
Datam do fnal daquele sculo as primeiras no-
tcias sobre os mocambos que proliferam aqui e
ali. Esses fatos, ainda que brevemente, devem ser
mencionados nesse contexto, lembrando as cau-
sas estruturais de problemas que se estendem at
a atualidade.
Esse processo crescente e ininterrupto de mi-
graes para as cidades se acentua com a indus-
trializao do pas, a partir dos anos 1930. Por
outro lado, a privatizao de terras pblicas leva
a uma dupla consequncia: de um lado, amplos
segmentos sociais so alijados, precocemente, de
um possvel acesso ao mercado formal de habi-
tao, e, de outro, inicia-se a formao do capital
e do parque imobilirios brasileiros atendendo a
uma demanda solvvel. A no-destinao de ter-
ras para o novo contingente populacional que se
desloca para as zonas urba-
nas representa o mago do
problema habitacional bra-
sileiro, que se estendeu ao
longo de todo o sculo XX.
J nas primeiras dcadas
desse sculo, a habitao
um bem praticamente proibido, pelas vias legais e
de mercado, para uma grande parcela da popula-
o do pas
2
. poca, j faziam parte do cenrio
urbano as moradias precrias e insalubres, como
os cortios
3
densamente ocupados e localizados
nas reas centrais, e os ento chamados mo-
cambos, nos morros e nas periferias das cidades.
Como lembra Maricato (1997, p. 30):
[...] se na cidade imperial os escravos viviam
junto aos seus proprietrios, a cidade da Re-
pblica separa o trabalho do cio. Expulsa os
negros e brancos pobres para as periferias,
para os subrbios, para os morros ou para
as vrzeas.
Esse tipo de excluso, desde ento, tem-se
avolumado nas cidades e, efetivamente, pouca
coisa vem sendo feita no sentido do seu enfren-
tamento. A bem da verdade, como lembra Cam-
pos (2005), no Brasil, a senzala, transmutada em
favela, nunca desapareceu totalmente do cenrio
urbano.
Afora a tmida atuao do Banco Nacional da
Habitao e do seu respectivo Sistema Financei-
ro de Habitao (BNH/SFH), que, de um total de
4,5 milhes de unidades habitacionais construdas
no Brasil, entre 1967 e 1985, destinou 33,5%
populao de baixa renda ou com rendimentos
de at cinco salrios mnimos (AZEVEDO, 1982),
pouca coisa foi efetivamente realizada no sentido
de conferir maior dignidade forma de morar do
brasileiro pobre.
A no-destinao de terras para
o novo contingente populacional
que se desloca para as zonas
urbanas representa o mago do
problema habitacional brasileiro
2
Ex-escravos; operrios das indstrias nascentes; funcionrios pblicos; ex-soldados
das guerras do Paraguai e Canudos, dentre outros segmentos.
3
Os cortios, tambm chamados de cabeas-de-porco, eram encontrados nas grandes
cidades brasileiras, representando, talvez, a primeira expresso espacial dos problemas
urbanos que se avolumariam ao longo de todo o sculo XX.
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
808 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
S mais recentemente, em junho de 2005, aps
longa tramitao no Congresso Nacional, o projeto
de lei que instituiu o Sistema Nacional de Habita-
o de Interesse Social (SNHIS) (BRASIL, 2005),
criando, simultaneamente, o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse So-
cial (FNHIS) e o seu con-
selho gestor, foi aprovado.
Trata-se do primeiro projeto
de lei de iniciativa popular
enviado ao Congresso Na-
cional e referendado por um
milho de assinaturas.
Desde sua formulao
inicial, o projeto passou por vrias verses. A l-
tima delas foi negociada entre o governo e o mo-
vimento social no mbito do Conselho Nacional
das Cidades, incorporando formulaes da Po-
ltica Nacional de Habitao (PNH) de 1996. O
novo sistema composto por dois subsistemas,
a saber: o Subsistema de Habitao de Interesse
Social (SHIS) e o Subsistema de Financiamento
Habitao de Mercado. No primeiro caso, so
contempladas famlias que recebem at cinco sa-
lrios mnimos mensais, com prioridade para as
de at trs. No segundo, so benefciadas aque-
las com rendimentos superiores a cinco salrios.
Essa poltica baseia-se em princpios que propug-
nam a moradia digna como direito e vetor de in-
cluso social, dentre outros, como a funo social
da propriedade urbana. Para acessar os recursos
do FNHIS, os estados e municpios brasileiros de-
vero formular suas respectivas polticas, os cha-
mados planos estaduais e locais de Habitao de
Interesse Social (PEHIS) e (PLHIS).
Salvador, j por volta dos anos 40 do sculo
passado, vivia uma crise habitacional generaliza-
da (BRANDO, 1978), que nunca foi seriamente
enfrentada. Confgurada precocemente, a crise
procedia de origens distintas, afetando diversa-
mente a sociedade soteropolitana. O atendimento
s necessidades habitacionais das camadas de
maior renda vai ocorrer por meio do mercado, pela
aquisio ou pela locao de moradias, enquanto
aos segmentos de menor renda, alm dos pardiei-
ros e avenidas (UMA POLTICA , 1960), restava
a ocupao informal de terrenos urbanos.
Entre 1946 e 1978, foram registradas 68 inva-
ses em Salvador (MATTEDI, 1978), expandindo-
se a cidade rumo sua periferia. Novas ocorrncias
foram verifcadas nos anos subsequentes, chegan-
do-se a contabilizar um total de 452 invases, das
quais 95 foram erradicadas,
restando, em 1991, um total
de 357 invases (SOUZA,
2000). Pesquisas realizadas
por Souza (2000) mostram
que as invases, quela
poca, ocupavam uma rea
estimada de 1.473 hectares,
abrigavam 118.246 unidades
habitacionais e uma populao de 591.230 habi-
tantes, o correspondente a aproximadamente 30%
da populao total da cidade.
As mudanas verifcadas na estrutura produti-
va da Regio Metropolitana de Salvador (RMS) a
partir dos anos 1960/1970 e a consequente mo-
dernizao da cidade no foram sufcientes para
impulsionar o mercado de habitao popular. Pelo
contrrio, com a chegada de novos contingentes
populacionais a Salvador, os problemas habitacio-
nais tenderam ao crescimento.
A produo de habitaes populares na Bahia
com intermediao estatal vai ocorrer apenas aps
a criao da Habitao e Urbanizao da Bahia
S/A (Urbis), em 1965. Dentre os objetivos daquela
empresa, constava o atendimento a uma demanda
habitacional para famlias com rendimentos men-
sais de at cinco salrios mnimos, sendo que a
produo de interesse social (at trs SM) se daria
por programas como o de lotes urbanizados (Pro-
flurb -1975) e o Promorar, voltado para a cons-
truo de conjuntos habitacionais. Ambos foram
criados no mbito do Plano Nacional de Habitao
Popular (Planhap - 1974/1979)
4
, que logrou pou-
cos resultados.
A produo de habitaes
populares na Bahia com
intermediao estatal vai ocorrer
apenas aps a criao da
Habitao e Urbanizao da Bahia
S/A (Urbis), em 1965
4
O Plano Nacional de Habitao de Interesse Social (Planhap) foi implementado
na Bahia em dezembro de 1973, com a assinatura de convnio entre governo do
estado e o BNH, e pretendeu, em 10 anos, reduzir o dfcit habitacional para a popu-
lao que percebia at trs SM. Para tanto, foram criados o Proflurb e o Promorar,
que previam algumas mudanas de abordagem na questo habitacional. Em tese,
seu objetivo principal era a erradicao de sub-habitaes, com a sua substituio,
e permanncia da populao na rea, simultaneamente execuo de obras de
urbanizao. De acordo com a arquiteta e urbanista Teresa E. Santo, o programa
no deixa de ter um carter inovador, porm a sua implementao oscilou de acordo
com interesses e condies diversas e, na Bahia, caracterizou-se pela construo
de pequenos conjuntos habitacionais, no logrando resultados efetivamente signif-
cativos (ESPRITO SANTO, 2002, p. 129).
MARIA RAQUEL MATTOSO MATTEDI
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 809
A produo de lotes urbanizados para a
construo da casa prpria parecia ser a solu-
o, porm, em quase 20 anos de atuao, o re-
sultado ficou aqum do prometido pela poltica.
No mbito do Profilurb, foram produzidas 1.977
unidades, e no do Promo-
rar, 8.844, representando,
respectivamente, 4% e
quase 18% do total produ-
zido pela Urbis na Regio
Metropolitana de Salvador,
entre 1968 e 1986 (ESP-
RITO SANTO, 2002).
Nas dcadas que se seguiram (1980/1990),
acentuou-se a concentrao de renda na capi-
tal, j fortemente marcada pela excluso socio-
espacial. A retomada dos investimentos na rea
s vai acontecer a partir de 1995, pelo Programa
Viver Melhor, no mbito do qual combinaram-se
recursos federais e estaduais.
Voltado para uma populao de at trs sal-
rios, dentre os objetivos desse programa cons-
tam os relacionados recuperao de reas
degradadas, promoo de melhoramentos
habitacionais, construo de novas unidades
habitacionais, concomitantemente a projetos de
urbanizao com obras de infraestrutura. Tam-
bm constam programas sociais, tais como a
construo de equipamentos coletivos, alm de
aes de regularizao fundiria. Inovaes fo-
ram desenvolvidas no sentido de potencializar os
recursos investidos, adotando-se princpios do
planejamento participativo e o conceito de neces-
sidades habitacionais em vez de dfcit (BAHIA,
2005). De acordo com Souza (2000), prticas ino-
vadoras vo dar o tom desses novos projetos, que,
alm da participao comunitria, preveem aes
educativas, de treinamento e capacitao, de apoio
s famlias e infncia, de gerao de renda, alm
do monitoramente e a avaliao das suas aes.
Sob o nome de Viver Melhor foram reunidas
diversas iniciativas, tais como o Viver Melhor em
Comunidades Urbanas; Viver Melhor Rural; Kit
Moradia; Centro Histrico; Programa Habitacional
do Servidor Pblico e PSH-Resoluo 460, todos
considerados de interesse social.
Entre 1995 e 2006, para atender demanda
habitacional de interesse social da Bahia, foram
disponibilizadas pelo governo do estado 51.689
novas unidades e realiza-
das melhorias em 75.388
j existentes. A maior parte
dessas intervenes, po-
rm, foi realizada no interior
do estado, cabendo capi-
tal, respectivamente, 19%
e 14% do total. Projetos de
infraestrutura, com obras de saneamento, urba-
nizao e equipamentos coletivos, dentre outros,
vo benefciar cerca de 119.000 domiclios na ca-
pital (BAHIA, 2006).
Considerando o dfcit habitacional de Salvador,
estimado, com base nos dados do Censo Demo-
grfco IBGE/2000, pela Fundao Joo Pinheiro,
em 81.429 unidades habitacionais, a produo de
novas moradias, naquele perodo, atendeu a ape-
nas 12% do dfcit bsico.
MANIFESTAES DA AUTOCONSTRUO EM
SALVADOR
A pesquisa Manifestaes da Autoconstruo
em Salvador foi realizada em 20 assentamentos
de baixa renda da cidade de Salvador, integran-
tes do Plano Estratgico Municipal para Assen-
tamentos Subnormais (Pemas), mapeamento
este realizado pela PMS. Critrios geogrfcos,
morfolgicos e fundirios foram utilizados para a
composio da amostra, que contemplou assen-
tamentos localizados em vales, prximos orla
martima, cumeadas e encostas, em reas pbli-
cas, invadidas e/ou de arrendamento. Com base
nessa amostra
5
, foram selecionados, aleatria e
proporcionalmente ao tamanho de cada assenta-
mento, 274 domiclios autoconstrudos, conforme
discriminado no Quadro 1.
A retomada dos investimentos na
rea s vai acontecer a partir de
1995, pelo Programa Viver Melhor,
no mbito do qual combinaram-se
recursos federais e estaduais
5
Com um nvel de confana de 90% e um erro de amostragem permitido de, mais
ou menos, 4%.
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
810 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
As caractersticas do autoconstrutor
6
e de
sua famlia no diferem daquelas prprias dos
moradores de bairros perifricos e favelas de
Salvador, j bastante conhecidas por todos.
Trata-se de uma populao com baixo nvel de
escolaridade, poucos rendimentos, pouca quali-
ficao profissional, com carncias bsicas nos
setores da sade e da educao. Em geral, tra-
balham por conta prpria como forma de superar
o desemprego vigente, dentre outras caracters-
ticas que fazem o perfil da populao pobre da
cidade.
Dados da Pesquisa Nacional por Amostra-
gem de Domiclios (PNAD) de 2004 revelam que,
apesar de toda a modernizao recente da cida-
de, a grande concentrao de renda que sem-
pre caracterizou o estado, Salvador e sua regio
metropolitana (RMS) permaneceu praticamente
intacta. Enquanto 63% dos chefes de domic-
lios brasileiros percebiam rendimentos mensais
de at trs salrios, na Bahia e na RMS, essa
proporo era de 77% e 64%, respectivamente.
Acrescente-se, ainda, que, na RMS, 10,7% das
pessoas de referncia na famlia no auferiam
rendimentos de qualquer natureza, ndice esse
superior ao da Bahia (8,1%) e do Brasil (6,9%)
no mesmo ano.
Na pesquisa mencionada, trabalhou-se com
o conceito de renda familiar mensal equivalen-
te ao somatrio dos rendimentos monetrios de
cada um dos membros da famlia residente no
domiclio selecionado. Do conjunto, 78% aufe-
riam at trs salrios mnimos mensais, embora
quase um quarto percebendo apenas um sal-
rio
7
. Em alguns casos, cerca de 40% do total,
a famlia dispunha de algum rendimento prove-
niente de outras fontes, como penses e apo-
sentadorias.
N Bairro Assentamento
N de
Populao
domiclios
1 e 2 Engenho Velho da Federao Alto da Bola e Baixa da gua 7.065 22.982
3 Uruguai Uruguai 6.957 24.097
4 Piraj Sapolndia e Pantanal 8.523 28.177
5 Liberdade Liberdade 8.936 29.168
6 Macabas Macabas 1.373 4.334
7 Lapinha/Soledade Lapinha 1.682 5.329
8 Vale das Pedrinhas Vale das Pedrinhas 2.439 7.985
9 Boca do Rio Boca do Rio 10.162 31.939
10 Paripe Paripe 9.300 30.347
11 Mata Escura Mata Escura 7.264 23.614
12 So Marcos So Marcos 2 6.622 22.306
13 Pau da Lima Pau da Lima 10.906 36.683
14 Praia Grande Praia Grande 3.447 11.501
15 Ondina e So Lzaro Alto de Ondina 2.493 5.822
16 Mussurunga Vila Verde 1.074 3.587
17 Castelo Branco Dom Avelar 4.886 17.313
18 Nova Braslia de Itapu Baixa do Soronha 5.450 16.172
19 Bairro da Paz Bairro da Paz 5.293 17.436
20 Calabar Calabar 1.776 6.322
Total 105.648 345.114
Quadro 1
Bairros e Assentamentos visitados, Nmero de Domiclios e Populao. Municpio de Salvador
Estado da Bahia.
Fontes: IBGE, 2000. Mapeamento das reas subnormais de Salvador, Urplan/PMS, 2001.
6
Esclarece-se que o entrevistado no foi necessariamente o prprio autoconstrutor
uma vez que, por motivos relacionados ao cronograma fsico da pesquisa, nem
sempre foi possvel encontr-lo em casa nos horrios da pesquisa. Em funo disso,
muitas vezes o respondente foi uma pessoa maior de idade e em condies de res-
ponder as questes levantadas, pela prpria participao no processo.
7
Salrio mnimo de referncia: R$ 260,00.
MARIA RAQUEL MATTOSO MATTEDI
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 811
Do ponto de vista ocupacional, a metade dos
entrevistados no estava trabalhando por oca-
sio da pesquisa, sendo que 20% deles haviam
procurado emprego no ms anterior, caracteri-
zando o chamado desemprego aberto
8
. Dos que
estavam trabalhando, ape-
nas 31% o faziam na condi-
o de assalariados, porm
nem todos com registro em
carteira; 64% trabalhavam
na prpria casa, na con-
dio de autnomos e em
condies precrias.
A seguir, sero apresentadas algumas vari-
veis selecionadas para a anlise das condies
de habitabilidade desses autoconstrutores. Para
tanto, a pesquisa procurou levantar, ao lado de
dados objetivos sobre a situao socioeconmi-
ca e do processo autoconstrutivo, o pensamento
do entrevistado sobre o signifcado de morar em
condies adequadas. Com essa fnalidade, foram
apresentadas algumas palavras-chave, tais como
casa boa, confortvel e bonita, pedindo-se que o
morador discorresse livremente sobre o entendi-
mento imediato daquela ideia.
CASA BOA E CONFORTVEL: DO TAMANHO
DA FAMLIA
A pesquisa mostrou que uma casa adequada
ou boa, na perspectiva daquele que a construiu,
tem muitos signifcados. Entretanto, para mais da
metade, esse signifcado est associado ao tama-
nho e ao conforto que possa oferecer.
Para aproximadamente 34% do conjunto, casa
boa aquela que tem espao ou rea sufciente
para abrigar todos os moradores. Embora essa
condio possa parecer bvia a qualquer um, no
o para o autoconstrutor, que compartilha a mora-
dia com muitos. Referncias ao tamanho da casa,
ao espao til, ao nmero de cmodos e neces-
sidade de a casa atender a todos os moradores
foram recorrentes: mais cmodos; cmodos su-
fcientes para todos; casa do tamanho da fam-
lia foram as respostas mais ouvidas. A questo do
espao nos remete defnio de moradia digna
mencionada pelo Movimento por Unio Nacional
de Luta por Moradia de Salvador, no tocante
necessidade de privacidade [...] local onde os
cidados de Salvador pos-
sam se abrigar, criar laos,
com espao e privacidade
sufciente para criar flhos, se
amar e ser feliz [...].
fcil perceber por que
a privacidade mencionada
nessa defnio quando se analisa o tamanho da
maioria dos domiclios estudados. Do conjunto,
38% possuam uma rea til de at 40 m2. Consi-
derando-se a densidade mdia de 4,6 habitantes
por domiclio, fcil admitir a inadequao do ta-
manho do domiclio s famlias residentes.
Acrescente-se que, em alguns assentamentos,
foram encontradas densidades domiciliares muito
superiores mdia, sobretudo nos localizados em
reas centrais da cidade, como a Baixa da gua,
no Engenho Velho da Federao (8,8 hab/dom) e
no Vale das Pedrinhas (5,2); ou em reas de ocu-
pao mais recente na cidade, como no Bairro da
Paz e na Baixa do Soronha, em Itapu, ambos
com densidade mdia de 5,3 pessoas por domic-
lio; Paripe com 5,9; e Vila Verde, em Mussurunga,
com 6,0.
O grande nmero de moradores em um domi-
clio, de um lado, e as dimenses restritas dessas
habitaes, de outro, resultam em muitos morado-
res dormindo em cmodos que no se destinam
exclusivamente ao repouso. Em 27% dos casos, a
sala usada como dormitrio, abrigando funes
diversas e at produtivas durante o dia.
Cerca de um quarto dos domiclios abrigava
algum tipo de atividade produtiva em suas depen-
dncias, sobretudo nas reas correspondentes s
salas (venda de cigarros, geladinho, bebidas, pro-
dutos Avon, confeco de artesanato, cabeleireiro
e manicure, venda de roupas e perfumes, banca
escolar, bijuterias, corte e costura, creche, dentre
outros produtos e/ou servios), varandas (servios
de tica e informtica, venda de lanches, concer-
to de mveis), garagens (venda de doces e pes,
serralheria etc.) e quintais (venda de lajes pr-
A pesquisa mostrou que uma casa
adequada ou boa, na perspectiva
daquele que a construiu, tem
muitos signifcados
8
Segundo metodologia do IBGE, so caracterizados como desempregados (desem-
prego aberto) aqueles que procuraram emprego, efetivamente, nos ltimos 30 dias.
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
812 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
moldadas). At mesmo o espao pblico, como o
passeio da rua, utilizado para a comercializao
simples de mercadorias vrias. O desenvolvimento
dessas atividades no interior ou exterior imediato
moradia denota a existncia de uma economia de-
fnida por Kraychete (2000)
como economia dos setores
populares.
Outras variveis reforam
a inadequao dessas mo-
radias quanto ao tamanho e,
por consequncia, pouca
privacidade dos seus moradores. A coabitao fa-
miliar, por exemplo, foi observada em 12% dos do-
miclios pesquisados e, do conjunto de moradores,
8% so portadores de necessidades especiais,
como as de locomoo, que demandam instala-
es fsicas especiais para facilitar o acesso aos
domiclios.
Os quartos e a sala so considerados como os
cmodos mais importantes de uma residncia. O
primeiro, com 41% das preferncias, foi defnido
como o local de descanso e, novamente, de priva-
cidade. A sala, com 21% das preferncias, vis-
ta como o carto postal da casa porque fca na
frente e percebida em primeiro lugar por quem
chega.
O banheiro e a cozinha aparecem a seguir
na preferncia dos moradores. Em geral, o ba-
nheiro valorizado por motivos relacionados
intimidade e higiene pessoal, e a cozinha como
o local mais utilizado e, principalmente, como o
mais social de todos os cmodos, no qual a fa-
mlia passa a maior parte do tempo: onde se faz
tudo o dia todo ou ainda onde se passa a maior
parte do tempo. tambm um local de trabalho
para aqueles que desenvolvem, na casa, alguma
atividade econmica relacionada produo de
alimentos para comercializao (faz doce, faz
salgados etc.).
ACABAMENTO E SEGURANA: CASA BEM
FEITA PARA NO CAIR
A boa casa tambm foi defnida por aproxi-
madamente 32% do conjunto como aquela que
no apresenta patologias construtivas, sendo,
portanto, bem acabada por dentro e por fora e no
trazendo riscos de desabamentos para os seus
moradores: boa fundao para no desabar ou
bem feita para no cair foram os argumentos uti-
lizados.
Supe-se que a seguran-
a mencionada nos termos
da PNHIS se refra segu-
rana fsica dos imveis,
autoconstrudos ou no. A
pesquisa em foco, todavia,
mostrou que mais de um ter-
o dos domiclios visitados estavam em situao
de risco. Desse conjunto, 63% localizavam-se em
reas de encostas, sem qualquer tipo de proteo
contra os deslizamentos; 25% prximos a linhas
de alta tenso e aproximadamente 6% em reas
de mananciais, protegidas por lei.
Considerando, porm, a segurana do imvel
propriamente dito, apenas 2% declararam no
possuir qualquer espcie de fundao. Em geral,
os imveis pesquisados possuam algum tipo de
alicerce, sendo que os mais comumente encon-
trados foram a sapata (52%), a alvenaria de pe-
dra (12%), o radier (26%), as lajes pr-moldadas
(1%), ao lado de outros sistemas (6%). Pode-se
inferir a partir dessas consideraes que a fal-
ta de segurana fsica dos imveis relaciona-se
mais inadequao de muitas reas utilizadas
para a construo de moradias do que ao pro-
cesso construtivo propriamente dito, embora no
se esgotem na fundao os problemas relacio-
nados s patologias construtivas mencionadas
acima.
Os problemas tcnicos construtivos mais fre-
quentemente mencionados foram as goteiras
(24%); as rachaduras e infltraes (35%); a falta
de ventilao e calor excessivo (24%), a falta de
iluminao (18%), alm de alagamentos que afe-
tam 35% do total de domiclios investigados. As
enchentes tanto podem ocorrer no terreno (56%)
como no interior das moradias (44%), fato que as
tornam vulnerveis do ponto de vista fsico e da
sade dos seus moradores. Outras referncias
associadas ao signifcado do bem morar desta-
caram a possibilidade de execuo de novas am-
pliaes (8,7%).
A boa casa tambm foi defnida
por aproximadamente 32% do
conjunto como aquela que no
apresenta patologias construtivas
MARIA RAQUEL MATTOSO MATTEDI
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 813
CONFORTO E BELEZA: CAMA PARA TODOS
O conforto e os elementos necessrios a uma
casa bonita, no entender das famlias residentes,
tambm fazem parte de uma moradia adequa-
da. Na maioria dos casos,
o conforto traduzido pela
possibilidade de aquisio
de mveis (camas para to-
dos); eletrodomsticos, TV
e vdeo, mesas e cadeiras, e
a casa bonita se defne pelo
acabamento, que pode nunca acontecer devido
falta de condies fnanceiras.
O revestimento das fachadas foi mencionado
por cerca de 40% como um tipo de melhoramento
indispensvel beleza de uma casa. De um modo
geral, esse revestimento corresponde pintura
externa, com reboco. O azulejo e o ladrilho fazem
a preferncia de aproximadamente 14%.
Observa-se que, para 11% do total, todavia,
uma casa bonita tambm aquela que dispe de
espao frontal (recuo) em relao linha da rua, de
forma que seja possvel fazer um pequeno jardim
ou entrada. A pesquisa, todavia, demonstrou que
55% das edifcaes posicionavam-se na linha da
rua, sem o desejado recuo frontal. Por outro lado,
um tero das moradias era geminada, seja do lado
esquerdo ou do lado direito, reforando, assim, a
questo da falta de privacidade mencionada no
item anterior.
No conjunto, a grande maioria das casas care-
ce de fnalizaes ou acabamentos, tanto internos
quanto externos. Em 30% dos domiclios, as pare-
des internas no possuam revestimentos ou qual-
quer tipo de reboco. Quanto ao material do piso, o
mais comumente encontrado foi o cimento (54%),
todavia, tambm a cermica usada com certa
frequncia (36%). No deixa de chamar ateno,
porm, uma proporo de 5% de moradias sem re-
vestimento, sendo o piso de terra batida. O ma-
terial mais usado para a construo das paredes
o bloco cermico, e para a cobertura, o eternit e a
laje de concreto.
Outros elementos arquitetnicos relativos s
fachadas dos domiclios foram citados como deci-
sivos para tornar uma casa bonita, como as varan-
das, portas, janelas e grades, que, estranhamente,
so associadas beleza, todavia, anunciando tam-
bm a falta de segurana pblica na totalidade dos
assentamentos. Nos domiclios pesquisados, pre-
dominavam nas fachadas os seguintes elementos
arquitetnicos: varandas ou
pequenos alpendres (17%);
grades (13%); escada de
acesso (12%); muro ou cer-
ca (16%); tipos variados de
esquadrias (35%); platiban-
das (4%) e combogs (1%).
O FAZER CONSTRUTIVO
O material para a construo das moradias nun-
ca adquirido de uma nica vez, e para 61% do
conjunto dos construtores, foi comprado vista e no
prprio bairro (85%). Poucos fazem uso do crdito
pessoal (19%) e outros combinam as duas formas
(18%), de acordo com a possibilidade fnanceira de
cada um. O transporte do material representa um
custo adicional, sendo que praticamente a meta-
de no dispe de recursos para isso. Em geral, os
construtores transportam o material por conta pr-
pria, a mo ou auxiliados por carrinhos.
As construes foram realizadas, em geral, sem
mo-de-obra especializada, embora em 23% dos
casos tenha havido a participao de um mestre de
obras e, em 4%, de um profssional qualifcado, po-
rm, apenas em algumas etapas do trabalho cons-
trutivo. No conjunto, as construes pesquisadas
foram erguidas por mutiro, seja familiar (61%) ou
comunitrio (17%), observando-se 16% de casos
em que as duas modalidades foram combinadas.
Nesse sentido, o levantamento realizado por
Datta e Jones (apud DAVIS, 2006, p. 81) que,
em parte, consideram o processo do construa
voc mesmo como mito, observando que [...] na
verdade, a maior parte construda com a ajuda
paga de artesos e, em tarefas que o exigem, de
mo-de-obra especializada [...] no correspon-
deu ao observado na pesquisa em questo, sendo
pouco expressiva, como visto, a contratao de
mo-de-obra especializada.
Quanto ao estgio da construo, ape-
nas 13,5% dos domiclios foram considerados
Em 30% dos domiclios,
as paredes internas no
possuam revestimentos ou
qualquer tipo de reboco
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
814 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
finalizados pelos moradores. Na prtica, a auto-
construo um empreendimento que, embora
tenha data para comear, no tem para acabar,
podendo durar toda uma vida.
Dos entrevistados, 99% declararam no ter
tido acesso a qualquer tipo
de poltica, programa ou pro-
jeto habitacional, ou mesmo
linha ofcial de crdito para
a construo ou compra de
materiais. Os recursos fnan-
ceiros, tanto para a primeira construo, quanto
para os melhoramentos futuros, provm, em ge-
ral, de economias pessoais (35%); trabalho extra
(28%); ajuda da famlia (8%); recebimento de f-
rias ou do FGTS, totalizando 5,78% e 8%, respec-
tivamente, alm de emprstimos de terceiros (4%)
ou venda da moradia anterior (3%).
A AMBINCIA
A situao dos assentamentos pesquisados
quanto ao saneamento bsico varia conforme a
sua localizao. Em geral, os assentamentos mais
centrais e antigos em relao aos mais novos e
perifricos, como os do Engenho Velho da Federa-
o, Alto de Ondina, Vale das Pedrinhas ou Boca
do Rio, encontram-se em condies mais apro-
priadas quanto ao acesso infraestrutura urbana
e a alguns servios bsicos, tais como escolas e
postos de sade. Talvez a alta densidade domici-
liar encontrada nessas reas possa ser entendida
a partir desse fato.
Elementos como infraestrutura, acessibilidade,
servios como escolas e postos de sade, facili-
dade de transportes pblicos, bem como melho-
res oportunidades econmicas, compensam a
qualidade inferior da moradia, mesmo que isso
represente um maior desconforto domiciliar. As
vantagens locacionais parecem assumir, portan-
to, maior valor em relao a outros elementos que
condicionam o morar.
Do total de domiclios pesquisados, apenas 68%
estavam ligados rede de esgoto. Dos restantes, a
maior parte (17%) lana os dejetos sanitrios a cu
aberto. Alternativa como o uso da fossa sptica foi
encontrada em apenas 2% dos domiclios.
Com relao ao abastecimento de gua, veri-
fcou-se que 13,5% dos domiclios fazem uso de
outras fontes de abastecimento que no a rede de
distribuio da Embasa. O servio de coleta de lixo,
para 10% do conjunto, ocorre de forma irregular
e, para a maioria, se d de
maneira indireta, sendo feito
em reas pr-determinadas,
em alguns dias da semana e
trazendo como consequn-
cia o acmulo de resduos.
Quase todos dos domiclios pesquisados dis-
punham de energia eltrica (97%), com 86% liga-
dos rede geral. Como sabido, muito comum
o uso do conhecido gato. Todavia, a iluminao
pblica em praticamente todas as reas, inclusive
em algumas onde o servio cobrado pela empre-
sa responsvel, no existe.
O acesso a 34% dos domiclios se d por ca-
minhos ou vielas estreitas, afastadas das vias
principais e, portanto, dos pontos de nibus. So
comuns as casas geminadas nos fundos (20%)
e nas laterais esquerda ou direita (37% e 31%,
respectivamente) Do total de casas cadastradas,
apenas 55% estavam voltadas diretamente para a
rua. Em geral, essas edifcaes eram separadas
das vizinhas por muros (19%) ou pequenos cami-
nhos, frestas ou vos (20%). A falta de acessibili-
dade s moradias, no raro, torna ainda maiores
os problemas relacionados segurana pblica,
como mencionado por muitos.
CONSIDERAES FINAIS
Os resultados da pesquisa aqui analisada se,
de um lado, esclarecem alguns aspectos relati-
vos ao processo da autoconstruo da moradia,
de outro, no chegam a surpreender aqueles que
acompanham a modernizao e o crescimento de
Salvador, que, ironicamente e atravs dos scu-
los, vem se dando por meio do distanciamento e
da segregao entre classes sociais.
O autoconstrutor no difere do soteropolitano
pobre, de baixa escolaridade e renda, de trabalho
irregular e moradia precria, sem direito a salrio
fxo, frias remuneradas e seguro desemprego. No
momento da pesquisa, grande parte da populao
As vantagens locacionais parecem
assumir, portanto, maior valor em
relao a outros elementos que
condicionam o morar
MARIA RAQUEL MATTOSO MATTEDI
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009 815
estava fora do mercado de trabalho (50%), embora
cerca de um quarto dos domiclios visitados, como
anteriormente mencionado, abrigasse algum tipo
de atividade produtiva em suas dependncias ou
mesmo no passeio das ruas. Dos que estavam
trabalhando, 31% o faziam
na condio de assalariados,
embora, desses, apenas
24% com registro em car-
teira. Dos restantes, 48,5%,
desenvolviam atividades por
conta prpria (produo e
comercializao de alimen-
tos; comrcio simples de mercadorias diversas,
servios gerais etc.) e 15% faziam servios gerais
ou biscates. O rendimento familiar dos entrevista-
dos, j mencionado, expressa o baixo nvel de es-
pecializao e capacidade de acesso ao mercado
formal de trabalho pela grande maioria.
Esse morador de Salvador, acostumado que
est s intempries da vida, encontra difculdades
em sair de casa pela falta de transporte e acessi-
bilidade; em voltar para casa pela violncia urbana
que aumenta com o entardecer; em assegurar o
bem-estar familiar pela falta de creches, escolas
e equipamentos pblicos; em tratar das doenas
que, em geral, decorrem da ambincia em que vi-
vem, com servios inadequados de abastecimento
de gua, drenagem de esgoto, coleta e disposi-
o fnal de resduos. Enfm, ele tem difculdade
em acessar certas condies bsicas, materiais e
imateriais, que possam contribuir para o estabele-
cimento de uma existncia digna. A precariedade
da casa , num certo sentido, expresso adicional
de uma condio de vida feita de privaes. O n-
vel de organizao social ainda no foi sufciente-
mente desenvolvido para garantir aos pobres da
cidade porta-vozes junto ao Estado e sociedade
organizada. Apenas 20% do conjunto participa-
vam, na ocasio, da associao de moradores do
bairro, tambm no sendo comum a sua partici-
pao em outros tipos de associaes, como as
recreativas ou culturais (8%).
Entretanto, a produo informal de moradias,
com todos os seus problemas, a nica forma
possvel para grande parcela da populao de
Salvador, visto inexistirem moradias sadias, segu-
ras e baratas destinadas s faixas populacionais
de renda inferior. Esse tipo de produo habitacio-
nal obriga o cidado a conviver com muitas pre-
cariedades, dentro e fora do domiclio. Porm, de
uma forma ou de outra, d conta da necessidade
bsica que o abrigo, mui-
tas vezes ocupado apenas
durante a noite.
O problema, na verdade,
no a autoconstruo em
si, que representa, quase
sempre, uma soluo. As di-
fculdades porventura decor-
rentes desse processo podem ser equacionadas
com a introduo sistemtica de assistncia tcni-
ca, visto se tratar, em geral, de projetos de dimen-
ses e tecnologias relativamente simples.
A questo est na permanente e sempre cres-
cente incapacidade dessa populao de acessar
os recursos fnanceiros, tcnicos e jurdicos, ne-
cessrios ao direito de ter uma moradia digna.
Segundo a lgica vigente, em cruas palavras, mo-
radia digna, ao longo de todo o sculo XX e no
incio do atual, no um direito de todos e sim
um privilgio de alguns. Foi assim na Colnia, no
Imprio e, agora, na Repblica.
Grande parte da populao de Salvador mora
de forma indigna, tanto do ponto de vista da casa
como edifcao, quanto do seu entorno, que
no favorece qualquer tipo de mobilidade social
ascendente. Pelo contrrio, dada as condies
existentes, mais provvel que se d o inverso.
A violncia urbana que grassa nessas reas, obri-
gando milhares de famlias a tomarem cuidados
especiais no exerccio do direito de ir e vir, difculta
qualquer processo de incluso social e aumenta a
segregao no espao.
Qual das dimenses interna ou externa im-
porta mais para as famlias potencialmente bene-
fcirias das polticas habitacionais uma questo
a ser respondida. Se a segurana fsica da casa
ou a segurana pblica. Se a casa da porta para
dentro ou para fora. Se o ambiente interno ou o
meio externo. No se sabe, mas, em qualquer das
hipteses, a precariedade visvel.
Por outro lado, ainda muito cedo para se crer
na consolidao de uma nova poltica habitacio-
A produo informal de moradias,
com todos os seus problemas, a
nica forma possvel para grande
parcela da populao de Salvador
AUTOCONSTRUO EM SALVADOR: A MORADIA POSSVEL
816 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.805-816, out./dez. 2009
nal, mesmo considerando os avanos obtidos
no mbito do Estatuto da Cidade, que preco-
niza uma abordagem mais justa, democrtica,
transparente e participativa para a soluo dos
problemas urbanos em geral e, em particular, os
habitacionais.
Executar a poltica habitacional de interesse
social de forma mais democrtica, assegurando
a participao dos benefcirios no processo, de-
senvolvendo tecnologias construtivas mais apro-
priadas, promovendo a modernizao do setor,
viabilizando a criao de um sistema mais efeti-
vo de assistncia tcnica, dentre outros pontos,
importante, porm no sufciente. Nem mesmo
o subsdio integral para aquisio da casa pelas
camadas mais pobres da populao, objetivando,
de um lado, o suprimento do dfcit e, de outro, a
melhoria habitacional das moradias existentes,
sufciente.
Apesar da escassez de espao, que dificulta
a formao de novos assentamentos pelo pro-
cesso de invases, como no passado, ou pela
abertura de loteamentos populares, a cidade
continua crescendo na sua pobreza secular, pela
verticalizao das moradias. Dificilmente, Salva-
dor deixar de se assemelhar a uma grande fa-
vela entremeada por alguns bolses de riqueza
9
,
onde moram os mais afortunados, se no houver
uma fora muito maior do que uma nova poltica
habitacional.
Mais do que habitacional, o problema social,
e uma poltica por moradias populares que pos-
sam ser qualificadas de dignas , apenas, parte
das possveis solues. A poltica habitacional
deve ser complementada por outras medidas de
impacto, que incorporem os princpios bsicos
da incluso social em todos os nveis. A casa
um aspecto de um conjunto muito maior de direi-
tos humanos e tanto o Estado quanto a prpria
sociedade so elementos-chave no processo de
elevao das oportunidades sociais na cidade.
REFERNCIAS
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______. Diretrizes PHIS-SSA, PEMAS/PMS: diagnstico
habitacional. Salvador, s/d. 55p.
9
Essa expresso, proferida pela professora Maria Brando, foi ouvida e registrada
pela autora h praticamente 30 anos. O que parecia uma constatao temporria
atualiza-se a cada dia.
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 817
* Este artigo resulta do trabalho fnal de graduao intitulado Os Edifcios So Vito e Mer-
crio, realizado pela autora para a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universida-
de de So Paulo (FAU-USP), orientado pela professora doutora Joana Carla Gonalves
e defendido em dezembro de 2008.
A
Mestranda em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA);
graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de So Paulo (USP).
clarapassaro@gmail.com
BAHIA
ANLISE & DADOS
Os edifcios So Vito e Mercrio:
uma histria que no se conta
*
Clara Passaro
A
Resumo
O conjunto habitacional So Vito/Mercrio, localizado no
centro da cidade de So Paulo, vem passando por um processo
de desapropriao dos seus moradores por parte da prefeitura da
cidade, para ser realizada a demolio dos edifcios. Neste artigo,
procura-se compor um quadro da situao atual desses dois edifcios
de habitao, partindo das solues de desenho empregadas no
seu projeto original e do contexto econmico, poltico e social da
capital paulista no momento da sua construo. Busca-se olhar
para a populao moradora desse conjunto na diversidade de sua
composio e na forma como ela ocupou os espaos do edifcio.
Por fm, resumem-se as intervenes que ambos os edifcios
sofreram por parte da prefeitura nos ltimos anos, buscando deixar
claro quais os diferentes atores envolvidos e, consequentemente,
os interesses diversos que cercam a questo.
Palavras-chave: Edifcio So Vito. Edifcio Mercrio.
Habitao social. Centros urbanos
Abstract
Residents of the So Vito/Mercrio housing development
located in the centre of So Paulo have been going through
an eviction process by the city council so that the buildings
can be demolished. It is sought to compose a picture of the
current situation of these two residential buildings in this
article, setting off with solutions to the design used in the
original project and economic, political and social context of
the city of So Paulo at the time of construction. The article
seeks to look at the diversity of residents in this development
and the way that they have occupied space in the buildings.
Finally, the interventions that the council carried out on both
buildings in recent years are summarized, seeking to clarify
the different actors involved and, consequently, various
interests that surround the question.
Keywords: So Vito building. Mercrio building. Social
housing. Urban Centres.
INTRODUO
Diz-se uma histria que no se conta quando ela
no normalmente conhecida ou divulgada. E este
artigo sugere uma nova forma de cont-la. Mas para
(no) se contar a histria desses dois edifcios ha-
bitacionais localizados no centro da capital paulista
o So Vito e o Mercrio, que vm passando por
um longo processo que pode levar demolio do
conjunto habitacional abre-se mo da linearidade
de uma narrativa histrica e da abordagem simples
cronolgica das trs dimenses do tempo.
O tempo presente vem primeiro Parte 1: Mo-
mento presente. Nesse caso, o acontecimento
presente (a desapropriao do Edifcio Mercrio)
inspirou o retorno ao passado (o que se passou?).
Nessa primeira parte, o edifcio apresentado ao
leitor com as primeiras informaes de localizao
e construo.
E por meio das frestas desse presente vivo
se olha o tempo passado, que vem logo em
seguida nesta no-narrativa Parte 2: As hist-
rias se recontam. Esse passado escondido
desvendado nas vrias incurses a ele, que, em
cada vez, questionado, remontado e reconta-
do. Para isso, no uma, mas vrias histrias que
se recontam.
[....] 5. A verdadeira imagem do passado
perpassa, veloz. O passado s se deixa
fixar, como imagem que relampeja irre-
versivelmente, no momento em que re-
conhecido. [...] Pois irrecupervel cada
imagem do presente que se dirige ao pre-
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
818 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
sente, sem que esse presente se sinta visa-
do por ela.
6. Articular historicamente o passado
no significa conhec-lo como ele de
fato foi. Significa apropriar-se de uma
reminiscncia, tal como ela relampeja no
momento de um perigo [...] (BENJAMIN,
1987, p. 225).
Na parte 2, o projeto original dos edifcios
retomado para tentar entender as variveis que o
defniram no momento de sua concepo e cons-
truo. Para isso, foram utilizadas diversas pes-
quisas de campo e tericas, assim como alguns
breves estudos de caso
1
.
Com essas informaes j em mos, estrutu-
ra-se a Parte 3: Retorno ao momento presente.
Ele se refere situao atual desses edifcios (de
2002 a 2009), partindo de trs atores que apare-
ceram bastante durante a pesquisa: a mdia re-
presentada por dois jornais de grande circulao
na cidade de So Paulo , que teve papel impor-
tante na construo imaginrio dos paulistanos
acerca dos edifcios; os moradores mais espe-
cialmente duas moradoras do Edifcio Mercrio
(hoje, ex-moradoras) que foram entrevistadas e
apresentaram seus apartamentos e, por fm, os
especialistas, por meio de uma anlise quantita-
tiva, com as informaes traduzidas em tabelas
e grfcos.
Mas por que essa narrativa no linear? O
enfoque dado no-linearidade dos aconteci-
mentos vem das intervenes realizadas suces-
sivamente pela prefeitura de So Paulo (nos trs
ltimos mandatos), que esto reunidas na Parte
4: O fim da histria e incio do conto (de fadas).
Um olhar para as sucessivas intervenes do
governo mostra como a deciso final no est
vinculada com a realidade do lugar. Ruptura.
Desconsideraram-se as mincias e particulari-
dades do local. Em um papel branco, riscou-se
o plano a ser seguido. O fim da histria do lugar
e incio de um conto
2
.
MOMENTO PRESENTE 11 DE FEVEREIRO
DE 2009 DESAPROPRIAO DO EDIFCIO
MERCRIO PELA POLCIA MILITAR DE SO
PAULO
O Conjunto Habitacional So Vito/Mercrio
(Imagens 1 e 2) localiza-se na Avenida do Estado,
nmero 3.174, esquina com a Praa So Vito e a
Rua Luiz de Cames, margem do Rio Tamandu-
ate. Situa-se na regio central de So Paulo, em
frente ao Mercado Municipal e prximo ao Palcio
das Indstrias (atual gabinete da prefeitura) e ao
Parque Dom Pedro II (Imagem 3).
1
Estudos esto mais detalhados podem ser encontrados em Correspondncia interna-
cional, conforme se ver adiante.
2
Diz-se de conto que uma histria inventada, imaginada, desvinculada do real.
Imagem 1
Conjunto Habitacional So Vito/Mercrio na regio
central de So Paulo
Fonte: Arquivo Habi Centro, junho de 2003.
Apesar de compor um nico volume na paisa-
gem do centro de So Paulo, esse conjunto ha-
bitacional formado por dois edifcios geminados
entre si: o Edifcio Mercrio e o Edifcio So Vito.
Os 27 pavimentos se destacam na paisagem pau-
listana, e a fachada aparentemente degradada do
So Vito que visto como o mais problemtico,
pelo seu tamanho e sua ocupao ajudou na for-
mao de uma imagem negativa do conjunto.
Desde 2004, ambos os edifcios vm sofrendo
intervenes por parte da prefeitura de So Paulo.
A ex-prefeita Marta Suplicy, durante o seu manda-
to (2001-2004), desenvolveu um projeto de reabi-
litao para o Edifcio So Vito no qual parte da
populao seria removida para outros prdios de
habitao de interesse social, e o restante teria a
possibilidade de retornar ao edifcio por arrenda-
mento de suas unidades (que seriam reformadas
e ampliadas). O Edifcio So Vito foi desapropria-
do, mas a reforma no foi iniciada.
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 819
Com as eleies e a mudana de prefeito,
o destino do conjunto tambm mudou. O atu-
al prefeito Gilberto Kassab aprovou, em janeiro
de 2007, o decreto
3
para a desapropriao dos
moradores do Edifcio Mercrio, de acordo com
a sua deciso de demolir o conjunto. Em dezem-
bro do mesmo ano, a prefeitura de So Paulo ad-
quiriu, na Justia, a posse dos apartamentos do
Edifcio Mercrio.
Apesar de alguma resistncia dos moradores,
no dia 11 de fevereiro de 2009, a desapropriao
do Edifcio Mercrio foi concluda com a ao em
conjunto da prefeitura, Guarda Civil Metropolitana,
Polcia Militar e Fora Ttica para a realizao do
despejo das 32 famlias que ainda resistiam.
AS HISTRIAS SE RECONTAM 1952 A 2002
O QUE SE PASSOU?
O projeto original
Ambos os edifcios foram construdos e in-
corporados pela Construtora Zarzur e Kogan,
entre 1952 e 1954. So 23 pavimentos habita-
cionais, alm do trreo, sobrelojas e cobertura
totalizando 27 pavimentos. Apesar de apa-
rentarem um nico volume, eles foram cons-
trudos separadamente e no se comunicam
internamente.
O projeto para o Edifcio So Vito prope
555 quitinetes de aproximadamente 28 m cada
(Imagem 4). Cada pavimento de habitao apre-
senta 24 unidades habitacionais. Assim como
no Edifcio Mercrio, a estrutura de concreto
armado.
A soluo arquitetnica para a distribuio
dos apartamentos compromete a qualidade das
unidades. Aproximadamente 50% dos banheiros
no apresentam aberturas ou qualquer outra
possibilidade de circulao de ar ou iluminao
natural. As unidades so compridas e estreitas,
normalmente com uma divisria interna, o que
dificulta a iluminao e ventilao dos cmodos
mais internos.
Imagem 2
Edifcios So Vito e Mercrio, Avenida do Estado e Rio
Tamanduate
Fonte: http://www.usp.br/fau/amantesdafotografa/amantes2004. Extrado em ago.
2004. Fotografa: Cristiano Mascaro
Imagem 3
Implantao do Conjunto Habitacional Mercrio e
So Vito em relao ao Rio Tamanduate, Avenida do
Estado e Mercado Municipal
Fonte: A autora, novembro de 2008.
3
O decreto foi aprovado na gesto anterior: 2005-2008. Atualmente, o prefeito Gilberto
Kassab, reeleito, cumpre seu segundo mandato (2009-2012).
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
820 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
Em relao aos espaos comuns, o corredor
interno no tem iluminao ou ventilao natural,
alm de ser bastante estreito e extenso. O edifcio
no apresenta escada de incndio. Os elevadores
do acesso a pavimentos intermedirios, tornando
impossvel chegar ao corredor dos apartamentos
sem subir ou descer um nvel de escadas, o que im-
possibilita a acessibilidade para defcientes fsicos.
O Edifcio Mercrio apresenta 96 apartamentos
de dois cmodos com, aproxima-
damente, 40 m e 48 quitinetes de
32 m. As unidades so maiores
e sua disposio nos pavimentos
compromete menos, em relao
ao So Vito, a entrada de ventila-
o e iluminao natural. O cor-
redor interno tambm estreito,
porm no to comprido. Existe
uma abertura atravs das escadas
que permite alguma ventilao e
iluminao natural, apesar de tam-
bm no sufciente. Tambm no
apresenta escada de incndio.
Do desenho
Os cinco pontos da nova ar-
quitetura (Quadro 1), elaborados
pelo arquiteto modernista Le Corbusier, foram pre-
ceitos para muitos projetos modernos e tambm
podem ser encontrados nos edifcios So Vito e
Mercrio.
Da mesma maneira, a quitinete unidade habi-
tacional usada tanto no Edifcio So Vito como no
Edifcio Mercrio uma soluo projetual para o
conceito de existenzminimum (um nico espao
em que se exercem as vrias funes do habitar)
desenvolvido principalmente no II Congresso Inter-
nacional de Arquitetura Moderna (CIAM), em 1929,
em Frankfurt, Alemanha (Imagem 5).
Imagem 4
Planta original do pavimento-tipo (2 ao 25 andar) dos
edifcios Mercrio ( esquerda) e So Vito ( direita)
Fonte: A autora, novembro de 2008..
Planta livre uma estrutura independente permite a livre
locao das paredes, j que elas no mais
precisam exercer a funo estrutural.
Fachada livre a disposio das aberturas na fachada
independente da confgurao estrutural
do edifcio. Assim, os pilares e vigas so
projetados internamente ao edifcio e no mais
junto fachada.
Pilotis sistema de pilares que elevam o prdio do
cho, permitindo o trnsito por debaixo dele.
No caso do So Vito, o trreo foi ocupado por
comrcio.
Terrao-jardim "recupera" o solo ocupado pelo prdio,
"transferindo-o" para cima do edifcio na forma
de um jardim.
Janela corrida possibilitada pela fachada livre, permite uma
relao desimpedida com a paisagem.
Quadro 1
Cinco pontos da nova arquitetura propostos por
Le Corbusier
Fonte: Passaro, 2008.
Imagem 5
Croquis da esquerda para a direita: planta-baixa da quitinete do So Vito,
planta-baixa da unidade tipo B do conjunto habitacional de Marselha,
na Frana, e planta-baixa da quitinete no edifcio La Tour da Cit des
Quatre-Mille, em La Courneuve, na Frana
Fonte: Passaro, 2008.
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 821
Habitao econmica e a arquitetura
moderna
A questo do acesso habitao vem ocupando
as agendas do governo h, no mnimo, um sculo. Ge-
tlio Vargas, durante a Primeira Repblica, percebeu
que o Estado no daria conta
de atender a toda a demanda
habitacional e incentivou a atu-
ao da iniciativa privada nes-
se setor: Que se racionalizem
os mtodos de construo, de
modo a se obter pelo menor
preo, a melhor casa (PASSARO, 2008).
Dessa forma, na dcada de 30, a iniciativa
privada inaugurou sua presena na produo de
habitao econmica
4
com a importante partici-
pao da fgura do incorporador e das construto-
ras. E encontrou dentro do modernismo solues
arquitetnicas que permitiam baratear o custo
das novas construes, tornando-as acessveis
para as classes sociais mais baixas e, ao mesmo
tempo, gerando lucro sufcientemente alto para
as empresas investidoras.
Para a construo de habitao econmica,
foram importados conceitos modernos de arqui-
tetura, como a produo em srie, possibilitada
pela existncia de elementos padronizados e pr-
fabricados, que permitiam uma maior rapidez na
construo devido grande quantidade de unida-
des feitas ao mesmo tempo.
A implantao dessas incorporaes no espao
urbano tambm segue o pensamento moderno de
ampliar o conceito de habitao como concepo
de vida de uma comunidade. Nesse sentido, uma
grande quantidade desses edifcios construdos
associa a funo residencial verticalizada com as
funes comerciais e de servio destinadas a um
publico mais amplo. Essas funes localizam-se
normalmente no trreo, de forma a haver maior in-
terao com a cidade (o comrcio fca diretamente
voltado para ruas ou em galerias).
Buscando o maior aproveitamento possvel do
lote urbano, a implantao normalmente se rea-
liza dentro dos recuos mnimos exigidos, sempre
buscando a verticalizao excessiva.
Assim, essas unidades so vendidas ou alu-
gadas para uma populao de baixa renda, que
aceita as suas condies precrias para morar
no centro, mais prximos infraestrutura urbana,
como comrcio, servios e ampla acessibilidade
por transporte pblico.
Correspondncia
internacional
A soluo projetual moder-
nista para habitao econ-
mica destinada s classes de
baixa renda foi utilizada em diversos casos na cidade
de So Paulo e em outras capitais brasileiras, como
foi apresentado pela compilao realizada pela pro-
fessora doutora Maria Ruth que resultou na publica-
o A Promoo Privada de Habitao Econmica e a
Arquitetura Moderna, 1930-1964 (SAMPAIO, 2002).
O conjunto de Marselha (Imagem 6) considera-
do a me desses grandes conjuntos habitacionais
modernos. Ele foi projetado entre 1945-47, pelo ar-
quiteto Le Corbusier (cone francs para arquitetura
e urbanismo modernos), como aplicao prtica das
ideias desenvolvidas para a Ville Radieuse (proposta
conceitual para um conjunto habitacional). Suas 326
unidades habitacionais, que variam desde kitchen-
nette at unidade com quatro quartos, serviram de
referncia para muitos projetos posteriores.
Dessa maneira, dos inmeros exemplos de con-
juntos habitacionais modernistas construdos, grande
Para a construo de habitao
econmica, foram importados
conceitos modernos de
arquitetura
4
Conforme defnida por Sampaio (2002).
Imagem 6
Conjunto habitacional Marseille, em Marselha, na
Frana
Fonte: http://theurbanearth.wordpress.com/2008/08/09/le-corbusier-le-grand,
agosto de 2008 (a fonte original o arquivo da Fundao Le Corbusier).
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
822 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
parte localiza-se em regies perifricas de grandes
cidades e ocupada preferencialmente por uma po-
pulao marginalizada da sociedade. O preconcei-
to e a distncia fazem surgir, em muitos casos, um
imaginrio negativo por parte dos moradores do cen-
tro dessas cidades para com aqueles que residem
nesses conjuntos. Esse processo conhecido como
guetizao formao de guetos.
A resposta mais emblemtica dada a esse pro-
cesso de guetizao foi a demolio do conjunto
habitacional norte-americano Pruitt Igoe (Imagem 7),
em Saint Louis, Missouri, que foi seguida por uma
srie de demolies de conjuntos habitacionais con-
siderados problemticos. Charles Jenks atribui ao
ciclo de demolies a morte da arquitetura moderna,
em 1977, com a publicao de seu livro The Langua-
ge of Post-Modern Architecture (JENKS, 1977).
O conjunto habitacional La Cit des Quatre-Mille
(Imagem 8), situado em La Courneuve regio perif-
rica de Paris , foi projetado em 1947 com 4.232 unida-
des habitacionais. Nos ltimos 30 anos, quatro de seus
maiores edifcios foram demolidos. Em contrapartida,
muitos especialistas, hoje, consideram a demolio
desses conjuntos uma opo j descartada do calen-
drio das prefeituras, havendo previso para reabilita-
o dos dois ltimos grandes edifcios do conjunto.
O ltimo estudo de caso o edifcio Corvialle
(Imagem 9), projetado pelo arquiteto Mario Fio-
rentino e construdo na periferia de Roma, na
dcada de 70. As 1.246 unidades habitacionais
se distribuem em aproximadamente um quilme-
tro de edificao, sendo que o quarto pavimento
foi construdo, a exemplo de Marselha, com uni-
dades comerciais. Esse pavimento, logo aps o
trmino da construo do edifcio, foi ocupado
ilegalmente com unidades habitacionais.
VOLTA AO MOMENTO PRESENTE 2002-2009
A SITUAO ATUAL
Da reportagem local
A fachada aparentemente degradada desse volume
que se destaca na paisagem paulistana, sua grande
quantidade de moradores sem controle de quem fre-
quenta o edifcio e um entorno carente de manuten-
o por parte da prefeitura colaboram na difuso de um
imaginrio negativo. Essa imagem desfavorvel circula
nos meios de comunicao e, por meio deles, possvel
observar como essa viso negativa j est incorporada.
Imagem 7
Demolio do conjunto habitacional Pruitt-Igoe, em Saint Louis, EUA (1972)
Fonte: www.agentsofurbanism.com, maro, 1972.
Imagem 8
Conjunto habitacional La Cit des Quatre-Mille, La
Courneuve, Frana
Fonte: A autora, 31 de maio de 2008.
Imagem 9
Conjunto habitacional Le Corviale, Roma, Itlia
Fonte: http://www.mimoa.eu/images/1342_l.jpg
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 823
Para isso, foram selecionados dois artigos de
dois jornais de grande circulao: Folha de S. Pau-
lo e O Estado de So Paulo (Imagens 10 e 11),
respectivamente dos dias 10 de outubro de 2006 e
29 de junho 2008. Nesses artigos, adjetivos como
treme-treme ou fantasmagrico so usados sem
restrio ou maior comprometimento com a comu-
nidade local. Tornam-se lugar-comum.
A seguir, alguns desses termos foram destaca-
dos e colocados lado a lado com grfcos analticos
realizados por uma empresa de consultoria contra-
tada, em 2002, pela prefeitura do municpio de So
Paulo, por meio do Habi-Centro e Procentro.
A empresa Diagonal Urbana Consultoria mobi-
lizou a populao moradora do Edifcio So Vito
para a realizao do Diagnstico Integrado Partici-
Imagem 11
Artigo do jornal O Estado de So Paulo
Fonte: www.estadao.com.br
Imagem 10
Artigo do jornal Folha de S. Paulo
Fonte: www.folha.uol.com.br
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
824 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
pativo (publicado em 2003). Algumas das anlises
desse relatrio foram utilizadas nesta pesquisa e
so apresentadas na forma de grfcos
5
.
FAVELA VERTICAL E POBREZA
As tabelas e grfcos a seguir demonstram a va-
riao da faixa de renda familiar e do valor do aluguel
dos imveis. Pode-se verifcar que tanto a renda fami-
liar (Tabelas 1 e 2) quanto o valor do aluguel (Grfcos
1 e 2) variam consideravelmente nos dois edifcios,
mostrando uma grande diversidade de renda da po-
pulao moradora. A maioria das famlias residentes
no So Vito (61,5%) conta com rendimentos mensais
de at trs salrios mnimos. Mesmo assim, uma
parcela signifcativa (17,0%) tem rendimento familiar
mensal superior a cinco salrios mnimos. No Merc-
rio, a maioria das famlias (73,9%) tem rendimentos
mensais acima de trs salrios mnimos. Em relao
ao valor mdio do aluguel, nota-se que, no So Vito,
de R$ 172,00, inferior ao registrado no Edifcio Merc-
rio, de R$ 268,00. Esses dados questionam o uso co-
mum de adjetivos como favela vertical e pobreza.
CORTIO
O Censo de Cortios, realizado pela Secretaria
Municipal de Planejamento de So Paulo (Sem-
pla), em 1992, defniu o termo cortio:
2,34
1,56
6,25
25,00
17,19
24,22
23,44
De 50,00 a
100,00
De 101,00 a
150,00
De 151,00 a
200,00
De 201,00 a
250,00
De 251,00 a
300,00
Acima de 300,00 Sem Informao

14,71
17,65
8,82
29,41
20,59
8,82
De 101,00 a
150,00
De 151,00 a
200,00
De 201,00 a
250,00
De 251,00 a
300,00
De 301,00 a
350,00
Acima de 350,00

Grfco 1
Imveis do Edifcio So Vito segundo o valor do
aluguel, em reais
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
Grfco 2
Variao do aluguel dos imveis do Edifcio
Mercrio, em reais
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
5
Para ver o relatrio integral, entrar em contato com a empresa Diagonal Urbana Con-
sultoria pelo site http://diagonalurbana.com.br/ ou com a prefeitura de So Paulo, pelo
Habi-Centro ou Procentro.
Tabela 1
Faixa de renda familiar do Edifcio So Vito
Faixas de renda familiar
(salrios mnimos)
Abs. %
Sem renda 13 3,4
At 0,5 SM 07 1,9
> 0,5 a 1 SM 38 10,1
> 1 a 1,5 SM 39 10,3
> 1,5 a 2 SM 49 13,0
> 2 a 3 SM 86 22,8
> 3 a 4 SM 45 11,9
> 4 a 5 SM 36 9,5
> 5 a 7 SM 32 8,5
> 7 a 10 SM 24 6,4
> 10 SM 08 2,1
Total 377 100,0
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
Tabela 2
Faixa de renda familiar do Edifcio Mercrio
Faixas de renda familiar
(salrios mnimos)
Abs. %
> 0,5 a 1 SM 01 1,1
> 1 a 1,5 SM 02 2,3
> 1,5 a 2 SM 06 6,8
> 2 a 3 SM 14 15,9
> 3 a 4 SM 12 13,6
> 4 a 5 SM 12 13,6
> 5 a 7 SM 10 11,4
> 7 a 10 SM 21 23,9
> 10 SM 10 11,4
Total 88 100,00
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 825
Tambm denominado como Habitao
Coletiva Precria de Aluguel, HCPA. A
HCPA uma unidade utilizada como mo-
radia coletiva multi-familiar, apresentando,
total ou parcialmente as caractersticas
de: ser constituda por uma ou mais edi-
ficaes construdas em lote urbano, com
ocupao excessiva; ser subdividida em
vrios cmodos conjugados alugados,
sub-alocados ou cedidos qualquer ttulo,
sem proteo da legislao vigente que
regula as relaes entre proprietrios e
inquilinos; ter vrias funes exercidas no
mesmo cmodo; ter acesso e uso comum
dos espaos no edificados, de instalaes
sanitrias (banheiros, cozinhas e tanques)
e de instalaes eltricas; ter circulao e
infra-estrutura precrias; superlotao de
pessoas em geral (SEMPLA, 1992 apud
PASSARO, 2008).
Os Grfcos 3 e 4 apresentam a quantidade de
famlias em relao ao nmero de pessoas por
unidade familiar e mostram que o Diagnstico Inte-
grado registrou poucos integrantes por famlia. No
Edifcio So Vito so, em mdia, 2,5 pessoas por
unidade familiar, sendo 32,9% dos ncleos familia-
res compostos por uma pessoa. No Edifcio Merc-
rio, a quantidade de pessoas por unidade familiar
2,6, enquanto 33,0% dos ncleos familiares tm
uma pessoa.
Grfco 3
Quantidade relativa de pessoas por unidade
familiar do Edifcio So Vito
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.

0,53
1,32
2,63
32,89
26,32
18,42
10,53
7,37
Uma Duas Trs Quatro Cinco Seis Sete Acima de
Oito

1,14 1,14
4,55
32,95
21,59
19,32
15,91
3,41
Uma
Duas Trs Quatro Cinco Seis Sete Oito

Grfco 4
Quantidade relativa de pessoas por unidade
familiar do Edifcio Mercrio
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
Grfco 5
Documentao dos proprietrios do Edifcio So
Vito, em termos relativos
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
69,81
22,64
1,89
3,14 2,52
No Sim, escritura Sim, contrato de
compra e venda
Sim, recibo Sim, outros
Em relao documentao dos imveis (Gr-
fcos 5 e 6), no Edifcio So Vito, 69,8% dos entre-
vistados que se declararam proprietrios possuem
escritura, enquanto 27,0% tm outro tipo de do-
cumento. No Edifcio Mercrio, esses percentu-
ais foram 67,3% e 28,8%, respectivamente. J
nos Grfcos 7 e 8, que apresentam os usos dos
imveis, mostra-se que a grande maioria das uni-
dades residencial. No Edifcio So Vito, 58,8%
dos apartamentos tm uso residencial, sendo que,
de cada 10 imveis pesquisados, trs so vagos.
Desses, 62,0% encontram-se acima do 15 andar.
No Mercrio, 63,3% tm uso residencial e 19,1%
do total est vago.
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
826 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
Imagem 12
Projeto executivo do apartamento de dona Selma
Fonte: A autora, outubro de 2008.
Grfco 7
Usos dos apartamentos do Edifcio So Vito
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
Grfco 8
Usos dos apartamentos do Edifcio Mercrio
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
Grfco 6
Documentao dos proprietrios do Edifcio So
Vito, em termos relativos
Fonte: Diagnstico Integrado. Abril, 2003.
67,31
25,00
3,85
3,85
No Sim, escritura Sim, contrato de
compra e venda
Sim, recibo

.


1,13 0,48 0,32 0,16 0,16
28,92
4,36 4,68
58,80
0,97
Residencial Residencial /
Servios
Residencial /
Comercial
Comercial Servios Servios de
Uso Coletivo
Industrial Vago Recusa Morador
Ausente

13,97
1,47
19,12
0,74 0,74
63,24
0,74
Residencial Residencial /
Servios
Residencial /
Industrial
Servios de
Uso Coletivo
Vago Recusa Morador
Ausente

Desenhos sensveis
Durante o ms de agosto de 2008, foi realiza-
da uma visita ao edifcio e alguns apartamentos
foram apresentados pelos proprietrios. Como
resultado dessa visita, foram preparados alguns
desenhos sensveis
6
que contrastam com os de-
senhos tcnicos normalmente utilizados como for-
ma de padronizar a linguagem da arquitetura para
a construo.
A planta sensvel a planta-baixa da unidade
habitada onde esto impressas as marcas da ocu-
pao do espao pelos moradores (a representa-
o da unidade por meio das aes que ocorrem
nesse espao). E o corte sensvel apresenta, a
partir de um corte comum do edifcio, os espaos
em relao ao tempo de uso do morador (a repre-
sentao do corte com relao ao tempo de uso
dos espaos). Esses desenhos sensveis suge-
rem olhar para essas unidades sem desvincul-las
do morador e do uso que ele faz da habitao. O
espao est diretamente ligado aos movimentos,
prticas, apropriaes, desejos, necessidades,
criaes, desgostos entre outras caractersticas
daquele que o habita (imagens 12 a 17).
6
Os desenhos sensveis, que compreendem a planta sensvel e o corte sensvel,
foram desenvol vidos para o trabalho fnal de graduao intitulado Os Edifcios So Vito
e Mercrio, realizado pela autora (ver referncias).
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 827
Imagem 13
Desenho sensvel - planta de ocupao do apartamento de dona Selma
Fonte: A autora, outubro de 2008.
Imagem 14
Projeto executivo do apartamento de dona Graa
Fonte: A autora, outubro de 2008.
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
828 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
Imagem 15
Desenho sensvel - planta de ocupao do apartamento de dona Graa
Fonte: A autora, outubro de 2008.
Imagem 16
Corte sensvel do apartamento de dona Selma
Fonte: A autora, outubro de 2008.
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 829
Imagem 17
Corte sensvel do apartamento de dona Graa Fonte: A autora, outubro de 2008.
Fonte: A autora, outubro de 2008.
O FIM DA HISTRIA E INCIO DO CONTO (DE
FADAS) - A PARTIR DE 2002
Dezembro de 2002 - Empresa Diagonal Ur-
bana Consultoria inicia o trabalho com a popu-
lao moradora do Edifcio So Vito, a pedido
da ento prefeita Marta Suplicy
Em 2002, segundo ano do mandato da ex-pre-
feita de So Paulo, Marta Suplicy, foi contratada
a empresa Diagonal Urbana Consultoria pela pre-
feitura do municpio de So Paulo, por meio do
Habi-Centro, para a realizao do Diagnstico In-
tegrado Participativo com a populao moradora
do Edifcio So Vito.
Os trabalhos de mobilizao da populao
com agendamento de reunies convocadas por
meio de visitas domiciliares e de fxao de carta-
zes distribudos pelos andares do edifcio foram
desenvolvidos a partir de 5/12/2002 e encerrados
em 11/4/2003, quando foi apresentado um rela-
trio com o perfl socioeconmico da populao
moradora do conjunto e um levantamento das
condies fsicas do Edifcio So Vito.
O edifcio foi decretado de interesse social e se
decidiu pela reforma das unidades, para diminuir
nmero de apartamentos, garantindo diversifca-
o de tipologias. O projeto de reforma foi realiza-
do pelos arquitetos Roberto Loeb e Helena Saia
7
.
No mesmo ano, a prefeitura de So Paulo, por
meio do Habi-Centro, realizou reunies com os
moradores do Edifcio So Vito para explicar a
iniciativa da prefeitura e coloc-los a par das es-
7
O projeto integral para o Edifcio So Vito encontra-se no site: www.loebarquitetura.net
OS EDIFCIOS SO VITO E MERCRIO: UMA HISTRIA QUE NO SE CONTA
830 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009
rio e, em seguida, dezembro do mesmo ano, a
prefeitura de So Paulo conseguiu, na Justia, a
posse dos apartamentos.
A execuo da desapropriao foi iniciada em ju-
lho de 2008. Os moradores proprietrios foram pro-
curados para assinar um contrato por meio do qual
receberiam uma indenizao de R$ 30 mil a R$ 40
mil, enquanto para os no-proprietrios foi oferecido
um apartamento na Rua Riachuelo, pertencente
prefeitura, sistematizado por um contrato de loca-
o social. Segundo alguns moradores, o edifcio da
Rua Riachuelo apresenta piores condies de mora-
dia que o Edifcio Mercrio atualmente. O elevador
tem a porta quebrada, difcultando o acesso para
defcientes fsicos, e os apartamentos no possuem
linha telefnica. Os moradores que assinaram o con-
trato realizaram a mudana para o imvel na Rua
Riachuelo, mas muitos deles acabaram retornando
para o edifcio (PASSARO, 2008).
Diferentemente do Edifcio So Vito, que foi desa-
propriado para reforma, o Mercrio foi desocupado
para demolio. O projeto do subprefeito da S, An-
drea Matarazzo, construir uma praa pblica e um
estacionamento subterrneo no local. Essa proposta
no condiz com a lei, visto que o terreno onde os edi-
fcios esto implantados uma Zona Especial de In-
teresse Social (ZEIS) e deve ser destinado a projetos
de habitao para classes sociais de baixa renda.
Fevereiro de 2009 - Executada a
desapropriao do Edifcio Mercrio pela
Polcia Militar de So Paulo
Por volta das cinco horas da manh do dia 11
de fevereiro caminhes da Prefeitura, Guarda
Civil Metropolitana, Polcia Militar e Fora Tti-
ca, cujos homens estavam sem identifcao,
iniciaram a ao de despejo. A retirada dos
mveis durou todo o dia. As famlias que no
tinham local para onde levar suas coisas, tive-
ram toda a mudana transportada para um de-
psito de Santos, j que a Prefeitura alega no
ter depsitos em So Paulo. Todas as famlias
esto em casas de parentes ou conhecidos,
sem ter para onde ir. Os antigos moradores no
conseguiram o atendimento em programas ha-
bitacionais. A Prefeitura props a cada famlia
o valor de R$ 2400. Mas at agora a entrega
do valor foi feita por apartamento, fazendo com
8
Programa de Arrendamento Residencial (PAR): Administrado pela Caixa Econmica
Federal, procura atender s famlias com renda entre trs a seis salrios mnimos.
Durante o perodo do arrendamento, 180 meses, ele administra o condomnio, procu-
rando manter o prdio sempre em boas condies. Nesse caso, as famlias pagam o
condomnio e a prestao Caixa, no podendo comprometer mais do que 30% de
sua renda com essas despesas.
9
Bolsa Aluguel: programa que atribui um subsdio a famlias cadastradas pela Secre-
taria de Habitao e Desenvolvimento Urbano (Sehab), utilizvel na complementao
do aluguel mensal no mercado privado, por at 30 meses, podendo ser prorrogado
por igual perodo. Oferece tambm um aval da prefeitura como garantia do contrato de
locao. O objetivo atender a famlias com renda de um a seis salrios mnimos, mo-
radoras em reas de risco ou de insalubridade, em edifcios desapropriados ou objeto
de uma interveno da prefeitura, que exija sua sada temporria ou permanente.
10
Locao social: esse programa oferece locao de unidades habitacionais de pro-
priedade do poder pblico para famlias com baixa renda (at trs salrios mnimos) e
que no se encaixam em programas habitacionais de aquisio de imvel. O compro-
metimento fnanceiro com a moradia proporcional renda familiar, ou seja, quanto
menos se ganha, menos se paga.
tratgias de interveno para reabilitar o edifcio
e das modalidades de atendimento disponveis
(Bolsa Aluguel, locao social e PAR
8
). Dessa
forma, foi realizada a desapropriao do Edifcio
So Vito.
A reforma do prdio agora Habitao de In-
teresse Social abrigaria alguns dos antigos mo-
radores dentro do Programa de Arrendamento
Residencial do governo federal (PAR), fnanciado
pela Caixa Econmica Federal. Os moradores que
voltariam para o edifcio depois de reformado fo-
ram distribudos, temporariamente, em imveis lo-
calizados tambm no centro de So Paulo, durante
o perodo de dois anos previsto para a reforma.
Durante esse perodo, eles estariam recebendo do
governo um auxlio moradia temporrio, o Bolsa
Aluguel
9
.
Visto que o PAR atende somente a famlias
com renda mensal de trs a seis salrios mnimos
e que o Edifcio So Vito, durante a sua reforma,
teria a quantidade de unidades habitacionais dimi-
nuda para garantir melhores condies de mora-
dia, os antigos moradores que no se encaixavam
no programa foram reposicionados em outros im-
veis por meio da locao social
10
Janeiro de 2007 - Decreto do prefeito Kassab
para a desapropriao dos moradores do
Edifcio Mercrio
Logo no incio do primeiro mandato do atual
prefeito Gilberto Kassab, em 2005, foram can-
celadas as obras de reabilitao do Edifcio So
Vito, e os contratos dos moradores com o pro-
grama Bolsa Aluguel no foram renovados. Em
janeiro de 2007, foi emitido o decreto para a de-
sapropriao dos moradores do Edifcio Merc-
CLARA PASSARO
BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.817-831, out./dez. 2009 831
que muitas famlias no recebessem nenhum
valor, j que havia, em alguns casos, mais de
uma famlia por unidade habitacional
11
.
No dia 11 de fevereiro de 2009, a desapropria-
o do Edifcio Mercrio foi concluda com a ao
em conjunto da prefeitura, Guarda Civil Metropoli-
tana, Polcia Militar e Fora Ttica para a realiza-
o do despejo das 32 famlias que ainda resistiam
desapropriao.
CONSIDERAES FINAIS
Seria interessante pensar desde o incio. O Edi-
fcio So Vito um conjunto habitacional privado.
Foi construdo e incorporado por empresas priva-
das em um momento de crescimento econmico
em que o centro da cidade de So Paulo precisava
de trabalhadores.
Durante todo esse tempo desde sua constru-
o, na dcada de 50 , ele vem sendo ocupado
com condies precrias de salubridade, pela falta
de ventilao e iluminao, riscos de incndio (de-
vido aos gatos para obteno de energia eltrica),
ausncia de escada de incndio, entre outros pro-
blemas. H muito tempo, as condies de habitabili-
dade desse edifcio j tinham se tornado arriscadas
para seus moradores, que pagam relativamente
caro, abdicando de melhores condies de moradia
para aproveitar as vantagens de residir no centro de
So Paulo.
Algum tipo de preocupao por parte da pre-
feitura da cidade s se manifestou quase 50 anos
depois. E isso no mesmo momento em que as aten-
es comearam a se voltar para essa regio da ci-
dade, com concursos de requalifcao urbana para
a rea da Nova Luz, reforma do Mercado Municipal,
construo do Museu da Lngua Portuguesa ou o
projeto para o Teatro de Dana, realizado pelo es-
critrio internacional Herzog e De Meuron.
A imagem negativa do edifcio, que fortemente
relacionada com o perfl da renda de seus morado-
res e justifcada pela sua degradao fsica, facilita
a compreenso da sociedade paulista para com a
interveno do governo. E os moradores, mal-as-
sistidos pelos rgos do governo, em muitos casos
acabam se mudando para longe dos olhos daqueles
que tm como viso limpar o centro de So Paulo.
Nesse mesmo movimento, a sociedade comeou
a se mobilizar e algumas associaes foram apa-
recendo, com destaque para a Associao Viva o
Centro, formada por entidades e empresas sediadas
ou vinculadas ao centro de So Paulo, e o Frum
Centro Vivo, composto por estudantes e militantes
de movimentos sociais. Frente a esses movimentos
que esto ganhando fora e visibilidade, formados
por pessoas que entendem de seus direitos perante
a lei e tm voz na negociao com o governo, os
moradores despreparados, acostumados com uma
posio opaca nas agendas do governo e sem qual-
quer organizao interna, so enfraquecidos.
Os desenhos sensveis tm, neste artigo, pa-
pel essencial. Possibilitam questionar a facilidade
com que a prefeitura decide as desapropriaes,
assim como os projetos de habitao para a gran-
de massa popular. Demonstram que morar no
simplesmente ter um teto; criar laos, afnidades,
cotidianos; localizar-se fsicamente e socialmen-
te dentro de uma grande metrpole. E contribuem
para mostrar que, mais uma vez, a iniciativa do go-
verno desvinculada da realidade local. Um ele-
fante pisando em formiguinhas. O fm da histria
do lugar e incio de um conto contado.
REFERNCIAS
BENJAMIN, W. Sobre o conceito de histria. In: BENJAMIN,
W. Obras escolhidas: magia e tcnica, arte e poltica. So
Paulo: Brasiliense, 1987. p. 222-232. v. 1.
JACOBS, J. Morte e vida de grandes cidades. So Paulo:
Martins Fontes, 2003.
JENKS, C. The Language of Post-Modern Architecture. Nova
York: Rizzoli, 1977.
PASSARO, Clara. Da demolio reabilitaco: estudo de
caso e projeto para os edifcios So Vito e Mercrio. 2008.
Trabalho de Concluso de Curso (Graduao em Arquitetura
e Urbanismo)-Faculdade de Arquitetura e Urbanismo,
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008.
SAMPAIO, M. R. do A. (Org.). A promoo privada de
habitao econmica e a arquitetura moderna, 1930-1964.
So Carlos: RiMa, 2002.
11
Trecho do depoimento publicado pelo Frum Centro Vivo, em fevereiro de 2009, no
site http://www.centrovivo.org/node/1082.
Questes sobre o
direito cidade
F
o
t
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BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.835-848, out./dez. 2009 835
A
Ps-doutor em Geografa Cultural pela Universit Paris IV (Sorbonne); ps-doutor
em Estudos de Organizao do Espao Exterior e Planejamento Urbano Paisagsti-
co pela Universidade de So Paulo (USP); professor associado do Departamento de
Geografa da Universidade Federal da Bahia (UFBA); docente permanente do Mes-
trado em Geografa e do Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo
da UFBA; pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfco e Tec-
nolgico (CNPq); coordenador dos Grupos de Pesquisa Espao Livre de Pesquisa-
Ao e Territrios da Cultura Popular (DGEO-UFBA). angserpa@ufba.br
BAHIA
ANLISE & DADOS
Cultura e direito cidade:
espaos pblicos de comunicao
popular em Salvador, na Bahia
Angelo Serpa
A
Resumo
Parte-se, neste artigo, da premissa bsica de que cultura
e poltica so fenmenos da esfera pblica, pois ambos, como
indicado por Hannah Arendt (2002), baseiam-se na capacida-
de de julgamento e de deciso. Apoiando-se nessa premissa,
pretendeu-se analisar exemplos concretos de prticas de apro-
priao dos meios de comunicao pelas classes populares
em Salvador-Bahia, em especial as iniciativas que se disse-
minam nos bairros da cidade, por meio das rdios comunit-
rias e dos domnios virtuais alternativos da rede mundial de
computadores. Essas iniciativas subvertem taticamente a
hegemonia cultural veiculada pelos meios de comunicao e
criam entre-lugares para o restabelecimento da ludicidade
como valor transversal. A relao entre cultura e poder ser
evidenciada, ao longo do texto, a partir da anlise dialtica das
tticas dos agentes que produzem culturas subdominantes ou
alternativas, nos espaos pblicos de comunicao popular da
metrpole soteropolitana, frente s estratgias hegemnicas
de produo cultural das classes dominantes e eruditas. Essas
tticas de apropriao dos meios de comunicao na cidade
demonstram claramente que os bairros compem o repert-
rio da vida cotidiana nas reas populares da capital baiana,
repertrio aqui entendido na acepo de Michel de Certeau
(1994) em A Inveno do Cotidiano. A existncia dos bairros
populares pode ser encarada como expresso da criatividade
e da inventividade dos moradores dessas reas da cidade, que
se manifestam em um discurso que se contrape s estrat-
gias ofciais dos rgos pblicos de planejamento.
Palavras-chave: Cultura. Direito cidade. Meios de comunica-
o. Bairro popular. Espao pblico. Comunicao popular.
Abstract
This article sets off from the basic premise that culture and
politics are phenomenons from the public sphere because, as
Hannah Arendt (2002) indicates, both are based on capacity
for judgement and decision. Supported on this premise, it was
intended to analyse concrete examples of practices by low-in-
come classes in Salvador-Bahia appropriating means of com-
munication and especially initiatives that are spread throughout
the citys neighbourhoods through community radios and alter-
native virtual domains of the world computer network. These
initiatives tactically subvert the cultural hegemony conveyed
by the means of communication and create these between-
places for re-establishing ludicity as a transversal value. The
relation between culture and power will be shown during the
text, from a dialectical analysis of tactics by agents that produce
sub-dominant or alternative cultures in public spaces of popular
communication in the city of Salvador, facing the hegemonic
strategies of cultural production by the dominant and learned
classes. These tactics for appropriating the means of communi-
cation in the city clearly demonstrate that the neighbourhoods
compose a collection of daily life in the low-income areas of the
Bahian capital. Collection is understood here in the sense of
The Practice of Everyday Life by Michel de Certeau (1994).
The existence of low-income neighbourhoods can be seen as
an expression of creativity and inventiveness by residents in
these areas of the city, which is shown in a discourse that goes
against the offcial strategies of public planning institutions.
Keywords: Culture. Right to the city. Means of commu-
nication. Low-income neighbourhood. Public space. Popular
communication.
DIREITO CIDADE POR INTERMDIO DOS
MEIOS DE COMUNICAO: O PAPEL DA
PARTICIPAO POPULAR
Romper com o isolamento e caminhar em dire-
o abertura e ao encontro, subvertendo a lgica
CULTURA E DIREITO CIDADE: ESPAOS PBLICOS DE COMUNICAO POPULAR EM SALVADOR, NA BAHIA
836 BAHIA ANLISE & DADOS, Salvador, v.19, n.3, p.835-848, out./dez. 2009
hegemnica de funcionamento dos meios de co-
municao de massa: eis o grande desafo a ser
enfrentado pelos meios populares de comunicao.
Para esses grupos que produzem contedos veicu-
lados nas rdios comunitrias e nos domnios vir-
tuais alternativos trata-se [...] da necessidade de
uma atividade criadora [...], necessidades de infor-
mao, de simbolismo, de imaginrio, de atividades
ldicas (LEFEBVRE, 1991, p. 104).
Trata-se de abrir novos horizontes para o urbano
e a sociedade urbana, dando novos contedos te-
mtica do direito cidade. Explicitam-se, assim, as
necessidades da cidade e da vida urbana, expres-
sas aqui nas rdios comunitrias e nos domnios
virtuais alternativos da rede mundial de computa-
dores como lugares de simultaneidade e de encon-
tros, nos termos colocados por Henri Lefebvre.
As palavras-chave para entender as relaes
existentes entre cidade e formas de apropriao
popular dos meios de comunicao so articulao
e encontro: So permitidas todas as audcias. Por
que limitar essas proposies apenas morfologia
do espao e do tempo? No se excluem proposi-
es referentes ao estilo de vida, ao modo de viver
na cidade, ao desenvolvimento do urbano (LEFE-
BVRE, 1991, p. 113).
Direito cidade pressupe, portanto, articula-
o, simultaneidade e encontro, e, sobretudo, ao
criadora, abrindo possibilidades novas de interpre-
tao da cidade e do urbano a partir dos proces-
sos apropriativos dos meios de comunicao por
grupos populares na cidade contempornea. Esses
grupos so foras sociais capazes de dar concretu-
de sociedade urbana, de tornar efcaz e efetiva
a unidade da arte, do conhecimento e da tcnica
(LEFEBVRE, 1991).
Devemos, antes de tudo, admitir a existncia
de culturas alternativas e contra-hegemnicas que,
nos lugares do possvel, possam se manifestar e
renovar no s os contedos da cidade e do urba-
no, mas tambm da esfera pblica e do planeja-
mento na contemporaneidade:
Num perodo em que os idelogos discor-
rem abundantemente sobre as estruturas, a
desestruturao da cidade manifesta a pro-
fundidade dos fenmenos de desintegrao
(social, cultural). Esta sociedade, conside-
rada globalmente, descobre que lacunar.
Entre os subsistemas e as estruturas conso-
lidadas por diversos meios (coao, terror,
persuaso ideolgica) existem buracos, s
vezes abismos. Esses vazios no provm do
acaso. So tambm os lugares do possvel.
Contm os elementos desse possvel, ele-
mentos futuantes ou dispersos, mas no a
fora capaz de os reunir [...]. As instncias do
possvel s podem ser realizadas no decorrer
de uma metamorfose radical (LEFEBVRE,
1991, p. 114).
Se considerarmos o espao pblico da cidade
contempornea como o espao da ao poltica
e do embate/confito entre as diferentes ideias e
concepes de cultura (SERPA, 2007a), ento as
rdios comunitrias e os domnios virtuais alterna-
tivos podem ser considerados como entre-lugares
do acontecer poltico e cultural que se transformam
paulatinamente em objetos urbanos apropriados de
modo criativo e poltico pelas classes populares.
Lugares do possvel e entre-lugares do acontecer
solidrio que renovam a esfera pblica urbana,
possibilitando tambm novas estratgias e tticas
de planejamento da cidade e do urbano.
OS PRESSUPOSTOS DA PESQUISA
Parte-se aqui da premissa bsica de que cul-
tura e poltica so fenmenos da esfera pblica,
pois ambos, como indicado por Hannah Arendt,
baseiam-se na capacidade de julgamento e de de-
ciso. Cultura indica que arte e poltica, no obs-
tante seus confitos e tenses, se inter-relacionam
e at so dependentes. Em juzos estticos, tanto
quanto em juzos polticos, toma-se uma deciso.
A atividade do gosto decide como o mundo dever
parecer, independentemente de sua utilidade e dos
interesses que tenhamos nele. Visto assim, o gosto
a capacidade poltica que humaniza o belo e cria
uma cultura (ARENDT, 2002).
A cultura um motivo de confito de interesses
nas sociedades contemporneas, um confito pela
sua defnio, pelo seu controle, pelos benefcios
que assegura (SANTOS, 1988), o que, em ltima
instncia, enfatiza as relaes entre cultura e po-
der e o carter poltico da cultura. Segundo Certeau
(2003), sem que situaes socioculturais possam
ser articuladas em termos de foras que se defron-
ANGELO SERPA
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tam, no pode haver poltica cultural. necessrio
compreender como os membros de uma sociedade
encontraro com o poder de se situar em algum
lugar em um jogo de foras confessas a capacida-
de de se exprimir em um contexto de anonimato de
discursos que no so mais
os seus; em ltima instncia,
em um contexto de submis-
so a monoplios sobre os
quais no exercem controle.
Para Habermas (1984),
a cultura que difundida pelos meios de comu-
nicao uma cultura de integrao, integran-
do informao e raciocnio por meio de estruturas
sufcientemente elsticas para assimilar tambm
elementos de propaganda, como espcies de su-
perslogans. assim que a esfera pblica vai as-
sumindo funes de propaganda, j que pode ser
utilizada como meio de infuir poltica e economica-
mente. Mas, nesse processo, quanto mais apoltica
se torna a esfera pblica, tanto mais aparenta estar
privatizada.
Considerando-se que as estratgias de concep-
o (e localizao) dos meios hegemnicos de co-
municao se do em pequena escala, em espaos
grandes e abstratos, sendo externas aos lugares,
as tticas de apropriao destes objetos so, so-
bretudo, localizadas e prprias da grande escala,
dos espaos concretos e cotidianos (LACOSTE,
1993). So as tticas que transformam e subvertem
as estratgias hegemnicas de representao.
Baseando-se nessas premissas, pretendeu-se
analisar exemplos concretos de prticas de apro-
priao dos meios de comunicao pelas classes
populares em Salvador-Bahia, como as iniciativas
que se disseminam nos bairros da cidade por
meio das rdios comunitrias e dos domnios vir-
tuais alternativos da rede mundial de computado-
res , que subvertem taticamente a hegemonia
cultural veiculada pelos meios de comunicao e
criam entre-lugares para o restabelecimento da lu-
dicidade como valor transversal.
A pesquisa A Apropriao Socioespacial dos
Meios de Comunicao nos Bairros Populares da
Cidade Contempornea, apoiada pelo CNPq, cons-
tituiu-se, ao longo dos ltimos anos, no cerne dos
trabalhos desenvolvidos pelos grupos Espao Livre
de Pesquisa-Ao (Esplivre) e Territrios da Cultura
Popular (Terracult) do Departamento e Mestrado de
Geografa da Universidade Federal da Bahia.
O grupo Espao Livre de Pesquisa-Ao visa
experimentar novas possibilidades de interveno
no espao construdo para
habitao em Salvador. As
pesquisas objetivam produ-
zir subsdios para o planeja-
mento de reas populares,
articulando diferentes vari-
veis transporte pblico, saneamento, comrcio e
servios, espao livre pblico e identidade cultural
na escala do bairro, priorizando o estudo de bair-
ros populares como Plataforma, Piraj, Alagados,
Ribeira, Curuzu, So Tom de Paripe, Boca do Rio,
Itapu, Paripe e Cajazeiras (PROJETO... [2009]). O
grupo de pesquisa Terracult originou-se, no ano de
2004, das pesquisas desenvolvidas no grupo Espa-
o Livre de Pesquisa-Ao, buscando aprofundar
a anlise das manifestaes culturais em bairros
populares de Salvador, a partir da operacionaliza-
o dos conceitos de territrio e identidade cultural.
Visa-se inventariar as manifestaes culturais em
reas populares da capital baiana como subsdio
para a produo de videodocumentrios.
As pesquisas sobre as manifestaes culturais em
bairros populares de Salvador-Bahia, desenvolvidas
nos anos anteriores pelos dois grupos de pesquisa
mencionados, foram posteriormente desdobradas em
estudos sobre a apropriao socioespacial dos meios
de comunicao pelas classes populares, dentro
do mesmo universo espacial. O objetivo entender
como os lugares se refetem nessas experincias e
como essas experincias encontram rebatimento em
seus respectivos lugares de ocorrncia.
Aps a escolha dos estudos de caso e a par-
tir de uma tipologia construda e espacializada
nas etapas anteriores, pretendeu-se aprofundar
o conhecimento relativo aos agentes produtores
das rdios e dos domnios virtuais alternativos e
suas formas de articulao e atuao nos bairros
populares da cidade. Esse processo se deu pela
realizao de entrevistas estruturadas com esses
agentes, alm da aplicao de questionrios com
os usurios/ouvintes dos domnios virtuais e das
rdios comunitrias.
Quanto mais apoltica se torna
a esfera pblica, tanto mais
aparenta estar privatizada
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Os estudos sobre a apropriao socioespacial
dos meios de comunicao nos bairros populares
da cidade originaram um rico banco de dados re-
lativo ao universo das rdios comunitrias e dos
domnios virtuais alternativos nesses bairros. Fo-
ram colhidas informaes
detalhadas sobre os agentes
e grupos responsveis pelos
processos de apropriao
socioespacial desses meios
de comunicao nos lugares
analisados, bem como sobre
o perfl dos ouvintes e usu-
rios. Alm disso, dispe-se de dados relacionados
s formas de apoio dessas iniciativas e legislao
que embasa sua atuao nos bairros analisados.
Foram produzidas tambm cartas temticas
visando explicitar a abrangncia espacial de atu-
ao desses meios de comunicao nos bairros
populares pesquisados, localizando suas reas de
ocorrncia e buscando correlacion-las com a dis-
tribuio do comrcio e dos servios, incluindo as
lan-houses
1
, nas centralidades de bairro. Isso reve-
lou uma rede de parcerias e apoios entre o comr-
cio local e os meios de comunicao analisados,
especialmente as rdios comunitrias.
O UNIVERSO DAS RDIOS COMUNITRIAS
As flmagens do videodocumentrio Nas Ondas
da Mar FM, em maio de 2007, revelaram para os
pesquisadores do grupo Terracult, apoiado pela
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado da
Bahia (Fapesb), um universo muito original. uma
rdio relativamente bem estruturada, com sede
prpria no bairro de Paripe, no Subrbio Ferrovirio
de Salvador.
So vrios locutores que se revezam frente
dos programas, levando informao, servios e m-
sica para Paripe e outros bairros prximos, como
Coutos e Valria (a rdio tem um sinal de FM com
alcance de um quilmetro a partir da sede e 25 cai-
xas de som espalhadas na rea comercial de Pa-
ripe). Paulista, um dos locutores e uma espcie de
faz-tudo na rdio, afrma que a programao tem
uma insero inegvel no cotidiano do bairro de Pa-
ripe, contando com o apoio e a parceria de alguns
comerciantes locais. Para ele, cada locutor , a um
s tempo, psiclogo, conselheiro e animador, afr-
mando a importncia da rdio
para lanamento de grupos
musicais locais e organizao
de festas e shows em Paripe.
Natural da zona leste de
So Paulo e com experincia
anterior como locutor na me-
trpole paulistana, Paulista
ressalta tambm que, no dia-a-dia da emissora,
comum que os ouvintes venham sede da rdio
tecer comentrios e fazer sugestes em relao
programao, alm de, em geral, aproveitar a opor-
tunidade para conhecer os locutores pessoalmente.
Iniciando um programa no momento em que a equi-
pe de flmagens encontrava-se na sede da rdio,
Paulista deu um bom exemplo de como as notcias
so veiculadas pela Mar FM.
De posse do jornal de maior circulao na cida-
de, leu a notcia do primeiro encontro do papa Bento
XVI com o presidente Lus Incio Lula da Silva, por
ocasio de sua visita ao Brasil, seguida do seguinte
comentrio: O presidente Lula quer mesmo saber
do papa como conseguir um cargo vitalcio. isso
que o povo est comentando por a... esse povo
gosta mesmo de falar!. A locuo de Paulista e sua
forma original de transmitir informao revelam que
as notcias veiculadas na grande imprensa podem
ser lidas e interpretadas de modo muito particular
no cotidiano das rdios comunitrias, subvertendo,
de certa forma, o modo hegemnico de transmis-
so de informao pelos veculos de comunicao
de massa.
Esse fato ajuda a entender melhor a complexi-
dade da agenda de pesquisa que se abre a partir
da investigao sobre o universo das rdios co-
munitrias nos bairros populares de Salvador. De
especial interesse o entendimento das prticas
de apropriao dos meios de comunicao pelas
classes populares como ttica, atentando-se para
os seguintes questionamentos:
Como essas prticas de apropriao se con-
trapem s estratgias que [...] escondem
1
Lan House um estabelecimento comercial onde, semelhana de um cyber caf,
as pessoas podem pagar para utilizar um computador com acesso internet e a uma
rede local, com o principal fm de acesso informao rpida pela rede e entretenimento
atravs dos jogos em rede ou online (http://pt.wikipedia.org/wiki/LAN_house).
As notcias veiculadas na
grande imprensa podem ser
lidas e interpretadas de modo
muito particular no cotidiano
das rdios comunitrias
ANGELO SERPA
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sob clculos objet