O FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRA:

ALGUMAS REFLEXES

Jos Serra
Jos Roberto Rodrigues Afonso

RESUMO
Num pas de dimenses continentais, com profunda diversidade econmica e social
entre regies e um sistema poltico-eleitoral inadequado, o federalismo fiscal no Brasil chega
ao final do sculo com grandes desafios pela frente. H que conciliar estabilizao de
preos e retomada do desenvolvimento com uma estrutura fiscal marcada por acentuada
descentralizao de poderes e recursos tributrios, em fa vor dos governos estaduais e
municipais e das unidades e regies menos desenvolvidas. necessrio que o governo
federal exera uma adequada funo de coordenao e que os governos subnacionais
adotem um mnimo de harmonizao entre suas competncias tribu trias e de despesas.
Em que pesem dificuldades e complexidades, a federao brasileira tem tido um razovel
grau de estabilidade. Impe-se, porm, antecipar os acontecimentos e adotar reformas que
impeam a reverso desse quadro e a tornem mais forte, unida e democrtica.
ABSTRACT
In a country of continental dimensions with profound economic and social differences
between regions, as well as an inadequate political and electoral system, fiscal federalism in
Brazil is facing major challenges as it approaches the end of the century. There is a need to
reconcile price stability and the resumption of development with a fiscal structure
characterized by a high degree of decentralization of fiscal powers and resources that favors
state and municipal governments, as well as less developed units and regions. The federal
government needs to perform an adequate coordinating role, while sub-national
governments must adopt a minimum degree of harmonization between their fiscal authority

Este texto, apresentado no Forum of Federations International Conference on Federalism, em

sesso plenria do tema New Economic and Fiscal Federalism, realizado em Mont-Tremblant,
Canad, entre 6 e 8.10.99, reflete exclusivamente as opinies dos autores. Os economistas Srgio
Guimares Ferreira, da SF/BNDES, e Erika Amorim Arajo, do convnio Pnud/BNDES, organizaram
a base estatstica. Elaborado com base em informaes disponveis ao final de setembro de 1999,
especialmente as includas no site do Banco Federativo (http://federativo.bndes.gov.br).

Respectivamente, economista e ministro da Sade (serra@saude.gov.br) e economista do BNDES,

chefe da Secretaria para Assuntos Fiscais (jafonso@bndes.gov.br).
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and their spending. Despite the difficulties and complexities, the Brazilian federation has
been relatively stable. There is nevertheless a need to anticipate events and to adopt
reforms that prevent a reversion of this situation and that make the federation stronger, more
united and mo re democratic.

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1. Introduo
O Brasil detm, neste final de sculo, o oitavo maior PIB, a quinta maior populao e
o quinto maior territrio do planeta. Aps um longo perodo de estagnao durante o sculo
XIX, a economia brasileira registrou o maior cre scimento entre todas as naes do mundo,
dos anos setenta daquele sculo aos anos setenta do sculo XX, experimentando,
paralelamente, profundas transformaes estruturais. Nos ltimos vinte anos, porm, esse
ritmo de crescimento, especialmente vigoroso aps a Segunda Guerra Mundial, sofreu uma
forte inflexo descendente. Por isso, sua renda por habitante ainda a octogsima oitava 1 e
a distribuio da renda situa-se entre as mais desiguais do planeta.
Acostumado ao elevado crescimento da produo e do emp rego e s mudanas
estruturais rpidas, alm de desejoso de promover uma substancial melhora das condies
sociais de vida da populao mais pobre, o Brasil tem procurado, com impacincia, neste
final de sculo, retomar o dinamismo de crescimento, sem comp rometer, porm, a
estabilidade de preos duramente conquistada h cinco anos.
No se pode esquecer que, durante trs quartos do vintnio de semi-estagnao
econmica, o pas foi vtima de um agudo processo de superinflao, somente vencido em
meados dos anos noventa, depois de pelo menos oito iniciativas frustradas. A partir de
ento, e procura da retomada do desenvolvimento com estabilidade, o governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso, desde 1995, tem feito tentativas de redefinir o papel
do Estado na vida econmica, o grau de abertura comercial e financeira da economia e os
rumos das polticas sociais e industriais, alm do sistema fiscal e federativo, tema que nos
interessa aqui.
De fato, o aperfeioamento do federalismo fiscal no Brasil crucial, tanto para a
estabilidade econmica, para efeito de controle do dficit e da dvida pblica global, como
para a retomada do desenvolvimento sustentado, j que a formulao e a implementao de
polticas econmicas mais apropriadas dependem, por exemplo, da estrutura e da
harmonizao tributria, interna e externa.2
2. Histrico
Num pas sem grandes embates culturais provenientes de diferenas de idiomas,
religio ou mesmo tnicas, a federao brasileira foi criada em 1891, aps a proclamao
1

Segundo classificao de pases do Banco Mundial para 1998, considerado o produto nacional bruto
per capita pelo mtodo da paridade do poder de compra (nesse clculo, a renda brasileira de US$
6.160 por habitante).
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da Repblica, como resposta a diferenas regionais e a necessidades administrativas, face

dimenso continental do territrio. Tal federao no nasceu de alguma coalizo de
baixo para cima, mas por deciso de cima, mediante o desdobramento de um Estado
unitrio. Quanto ao sistema tributrio, a federao interessava, sobretudo, s provncias
mais desenvolvidas do Sul e do Sudeste, especialmente So Paulo, onde se concentrava o
novo setor exportador. O principal objetivo, entre outros, era a obteno de maior liberdade
de movimentos para impor impostos locais sobre suas exportaes. 3 Em troca, s regies
menos desenvolvidas foi oferecida representao mais do que proporcional no Poder
Legislativo.
Desde sua criao, o sistema federativo brasileiro tem percorrido ciclos ntidos de
contrao e descontrao, em relao ao poder central.4
Assim, entre 1891 e 1930, sob a gide da chamada Repblica Velha e no auge da
economia primrio-exportadora cafeeira, o poder central era relativamente fraco. Nesse
perodo, a participao relativa do governo federal na despesa pblica nacional diminuiu de
cerca de trs quartos para a metade; ao mesmo tempo, a fatia da receita total dos governos
estaduais detida pela provncia de So Paulo subiu de pouco mais de 10 para quase 40 por
cento.
Em seguida, foi inaugurado um ciclo de centralizao, entre 1930 e 1946, tendo
como ponto de partida a Revoluo de Trinta. Tal ciclo acompanhou a depresso econmica
mundial e culminou com a ditadura de Getulio Vargas (Estado Novo). A forte centralizao
de poder em mos da Unio permitiu concluir a unificao do mercado interno e fortaleceu
as bases da industrializao. Na diviso intergovernamental da despesa pblica, no perodo,
a fatia federal subiu de 50 para 55 por cento.
Ao final da Segunda Guerra Mundial, a redemocratizao do pas e a nova
Constituio democrtica de 1946 abriram uma fase de ntida descentralizao. Na
distribuio do gasto pblico nacional, o governo central voltou a deter cerca de 50 por cento
do total entre 1950 e 1960.
Em 1964, o advento do regime militar, abriu uma fase de duas dcadas de
centralizao, que serviu tanto reforma fiscal, na primeira metade do perodo,

Para uma viso geral e bastante atualizada do federalismo fiscal, seja dos seus princpios tericos,
seja das experincias internacionais, ver Oates (1999).
3
Vale atentar para um trao do sistema tributrio brasileiro em contraste com a experincia norteamericana, destacado pelo professor Alcides Jorge Costa: o nvel intermedirio de governo, desde a
Colnia, sempre conseguiu manter competncia prpria para tributar as exportaes, at mesmo de
produtos industrializados. Como contrapartida, sempre foi irrisria a tributao sobre a propriedade,
espe cialmente a rural, comumente atribuda competncia federal. Assim, por exemplo, em 1998 os
estados recolheram vinte vezes mais por meio do imposto sobre a propriedade de veculos do que a
Unio arrecadou com o imposto territorial rural (pouco mais de R$ 200 milhes).
4
Goldsmith (1986) a fonte bsica das estatsticas referentes diviso da receita ou da despesa por
esfera de governo citadas nos prximos pargrafos deste texto.
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concentrando receitas e comando dos gastos em mos da Unio, quanto ao controle poltico
e social de que o regime de fora necessitava. No auge da centralizao financeira, em
1980, o governo central respondia por quase 70 por cento do gasto pblico nacional e da
receita tributria disponvel (aps transferncias constitucionais), contra uma participao
inferior a 60 por cento em 1960.
O afrouxamento do regime militar e os ventos da abertura poltica foram
enfraquecendo o poder central ao longo da primeira metade dos anos oitenta, tendncia
reforada na segunda metade dessa dcada, com a redemocratizao e a elaborao de
uma nova Constituio (1987/88). Quando comeou a funcionar a Assemblia Nacional
Constituinte, e ao contrrio da convico dominante tanto no Congresso como nos governos
(inclusive o federal) e na imprensa, as receitas tributrias disponveis j no eram to
concentradas nas mos da Unio: a fatia federal j decrescera para pouco menos de 60 por
cento.5 Alm disso, num contexto de superinflao prolongada e programas de estabilizao
fracassados, aflorava a debilidade do sistema tributrio anterior, evidenciada pelo recuo da
carga tributria nacional, de 25 por cento (no incio dos anos setenta) para 20 por cento do
PIB.
Na verdade, desde os anos setenta as bandeiras da descentralizao fiscal e do
enfraquecimento do poder central ocupavam posio proeminente no iderio e na marcha
da redemocratizao do pas. E nesse aspecto o movimento foi mais do que bem-sucedido.
Com efeito, desde o incio dos anos oitenta houve uma forte elevao das transferncias de
impostos federais em favor dos governos subnacionais. 6 A frao dos dois principais
impostos federais sobre a renda (IR) e sobre o valor adicionado pela indstria (IPI)
transferida aos fundos de participao dos estados (FPE) e dos municpios (FPM) aumentou
de 18 para 44 por cento entre 1980 e 1990. Se incluirmos todas as transferncias
constitucionais,7 chega-se a uma parcela transferida de 47 por cento do IR e de 57 do IPI.
Em 1980, esse total era de 20 por cento.
A partir da nova Constituio, tambm foi fortalecida e consolidada a capacidade de
tributao prpria das esferas subnacionais de governo. No caso dos estados, por exemplo,
foi ampliada a base de incidncia do imposto estadual sobre circulao para todas as
mercadorias e os servios de comunicaes e transportes: o novo ICMS absorveu cinco
antigos impostos federais. Alm disso, foram flexibilizadas suas alquotas e sua
5

Ver Serra e Afonso (1991).

A expresso governos subnacionais compreende o conjunto formado pelas administraes dos
estados e dos municpios, alm do Distrito Federal. um conceito muito empregado na literatura
internacional sobre federalismo.
7
So destinados trs por cento aos bancos regionais do Norte (BASA), do Nordeste (BNB) e do
Centro-Oeste. Nesse caso, (como no h um banco regional, a conta administrada pelo Banco do
Brasil a fundo perdido, para financiamentos regionais; 10 por cento do IPI so destinados a um fundo
dos estados para compensar a no incidncia do IC MS sobre exportaes de manufaturados.
6

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administrao, inteiramente delegadas aos prprios estados. Paralelamente, foram

aumentadas em 25 por cento as transferncias desse imposto aos municpios.
importante notar que, por trs da tendncia geral descentralizao observada
nas duas ltimas dcadas, houve movimentos claros no sentido da redistribuio dos
recursos pblicos. Em termos verticais, objeto principal do tema do federalismo fiscal, quase
todos os ganhos relativos couberam esfera municipal, pouco se alterando a posio do
nvel estadual, sobretudo no conceito de receita tributria disponvel (arrecadao prpria
mais e/ou menos transferncias constitucionais). Em termos horizontais, os recursos
adicionais foram destinados em maior proporo aos governos estaduais e municipais das
regies menos desenvolvidas, revertendo, na diviso da receita tributria disponvel e do
gasto, a elevada concentrao da arrecadao e do produto interno nas regies mais
desenvolvidas. Ambas as tendncias sero demonstradas em seguida.
3. Estado de Situao
Um diagnstico atualizado da federao brasileira pode ser resumido em cinco
tpicos:8
(i)

O sistema federativo brasileiro, num pas cuja fronteira econmica continua em

expanso, no est ainda fisicamente concludo, independentemente de conflitos
e questes conceituais que subsistem. A prova que nos anos setenta foram
criados dois novos estados (Mato Grosso do Sul e Rondnia) e, a partir da
Assemblia Nacional Constituinte, trs outros (Amap, Roraima e Tocantins) os
cinco nas regies menos desenvolvidas (Centro -Norte do pas). Alm disso, a
Constituinte equiparou o Distrito Federal, na prtica, aos outros estados: plena
representao no Congresso Nacional, existncia de Assemblia Legislativa,
polcia e sistema judicirio prprios.

A Constituio de 1988, no seu mpeto descentralizador, ainda elevou os municpios ao

status constitucional de quase-membros da federao brasileira e, ao mesmo tempo,
facilitou sua criao de pouco mais de 4 mil para 5,5 mil unidades.9

Para uma anlise mais pormenorizada da descentralizao fiscal no Brasil, ver Affonso (1994) e
Afonso (1994).
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(ii)

Na literatura especializada, a descentralizao fiscal realada pelo papel

marcante dos governos subnacionais, tanto no financiamento como nos gastos
do governo. No Brasil, os estados e os municpios arrecadam diretamente 32 por
cento do total de tributos cobrados no pas e, aps efetuadas as reparties
constitucionais das receitas de impostos, passam a dispor de 43 por cento da
receita tributria nacional, includas, na base de clculo, as contribuies
previdencirias.10

Entre 1984 e 1997, foram criados 1.405 novos municpios no pas, a metade deles com menos de
cinco mil habitantes, fenmeno induzido por um anacrnico critrio de rateio do FPM proporcio nal
populao, mas com um piso de 10 mil e um teto de 150 mil habitantes. Gomes e MacDowell
(1999) apontam de forma precisa e convincente as vrias distores acarretadas pela proliferao de
pequenos municpios. Dentre elas, a irrisria capacidade de autofinanciamento, disposio de receita
per capita muito superior das mdias e at grandes cidades, alm do gasto per capita com o Poder
Legislativo muito acima das despesas sociais, como, por exemplo, na rea da Sade.
10
A atual diviso entre as trs esferas de governo da arrecadao direta e, principalmente, da receita
disponvel no apresentou variaes mais bruscas desde a implantao do novo sistema tributrio
em 198 9/93. As alteraes na legislao tributria federal, mais intensas na segunda metade da
dcada, privilegiaram a cobrana de tributos no partilhados, aumentaram a participao relativa da
Unio na diviso da arrecadao e at reduziram ligeiramente a base dos fundos de participao.
Seus efeitos, no entanto, foram mais do que compensados pela elevao das transferncias
(especialmente para os governos municipais), dos convnios voluntrios e de repasses regulares,
como a compensao da lei nacional do ICMS , a complementao do ensino fundamental, a
merenda escolar e vrios programas da sade. Isso tudo evidenciado pelo acompanhamento
mensal das principais receitas tributrias do pas, detalhadas por esfera de governo, regio e estado,
nas sries de indicadores (iniciados em 1987) denominados de Termmetros da Tributao e da
Descentralizao e divulgados atravs do site do Banco Federativo.
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GRFICO 1: "TERMMETRO" DA DESCENTRALIZAO TRIBUTRIA

DIVISO DA RECEITA TRIBUTRIA DISPONVEL ENTRE OS TRS NVEIS DE GOVERNO
( 1988 A 1998 )
UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS

1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: SRF, STN, MPAS, CEF, CONFAZ e Secretrias Estaduais de Fazenda.
"Termmetros" so indicadores da evoluo mensal das principais receitas tributrias nacionais (eqivalentes a 90% da carga tributria global).
* Receita Tributria Disponvel = arrecadao direta mais e/ou menos transferncias constitucionais, considerada a receita mensal acumulada em cada exerccio.
** Arrecadao prpria = na Unio, compreende a receita administrada pela Sec.Receita Federal, contribuies previdencirias e ao FGTS; e nos Estados, ICMS e IPVA;
nos Municpios, no computados impostos prprios (no disponveis dados mensais).
*** Transferncias de impostos = na Unio, compreende os repasses efetivos de FPE, FPM, FPEx, Seguro-Receita do ICMS (a partir de 1996) e Complementao do
FUNDEF (a partir de 1998); nos Estados, aplicados os percentuais constitucionais das cotas municipais do ICMS, IPVA e FUNDEF (a partir de 1998).

Pelo lado da despesa, importante notar que os governos subnacionais

respondem por 62 por cento da folha de pagamento de servidores pblicos em
atividade, 71 por cento dos outros custeios e este o principal aspecto 78 por
cento dos investimentos fixos. O governo central s predomina no caso das
transferncias a pessoas (basicamente benefcios previdencirios) e pagamentos de
juros da dvida pblica onde responde por mais de 80 e 90 por cento,
respectivamente, dos gastos consolidados. Assim, ao contrrio da cultura
prevalecente no Brasil, quando se fala em setor pblico, excluindo-se gastos
financeiros e previdencirios, os estados e os municpios brasileiros exercem um
predomnio incontestvel.
De fato, a subtrao do s benefcios previdencirios e dos encargos da dvida
da base de clculo da despesa pblica realaria ainda mais a perda relativa de
comando do governo central sobre o contingente de funcionrios pblicos, as
despesas de custeio em bens e servios e os investimentos fixos pblicos, uma vez

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que, em meados dos anos sessenta e dos setenta, suas despesas com juros e
previdncia eram bem menores do que no perodo recente.11
GRFICO 2: DESPESAS GOVERNAMENTAIS NO-FINANCEIRAS
DIVISO ENTRE OS TRS NVEIS DE GOVERNO NAS CONTAS NACIONAIS 1998
UNIO

ESTADOS

MUNICPIOS

Soma das Despesas

Selecionadas

Formao Bruta de Capital

Fixo

Remunerao dos
Empregados (Ativos)

Consumo Intermedirio

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Elaborao Prpria. Fonte Primria: IBGE, Contas das Administraes Pblicas nas Contas Nacionais.
* Governos incluem administraes descentralizadas, salvo estatais produtivas. Unio inclui Previdncia Social.
** Consumo intermedirio compreende outras compras diretas de bens e servios.

Note-se, tambm, dentro do subconjunto dos governos subnacionais, a

importncia crescente dos municpios, que em toda a histria brasileira nunca
atingiram, como agora, um volume relativo to elevado. Essa esfera de governo
sozinha investe tanto quanto a soma da formao bruta de capital do governo federal
mais os vinte e sete governos estaduais (incluindo o Distrito Federal).
Os indicadores da descentralizao fiscal, medidos pelos ndices de
participao dos governos subnacionais na receita e no gasto total, alm da grande
autonomia na cobrana de seus tributos e na elaborao de seus oramentos,
situam o Brasil prximo s federaes mais desenvolvidas. Entre os pases em
desenvolvimento, , sem dvida, quem mais avanou em termos de autonomia.12 A

11

Tal circunstncia reforada pelo drstico encolhimento do setor de empresas estatais (no
contabilizado nos clculos deste trabalho) devido privatizao acelerada dos anos noventa,
empresas essas predominantemente federais: telecomunicaes, minerao, siderurgia,
petroqumica, energia eltrica, transporte ferrovirio e estradas de rodagem.
12
O ndice de participao dos governos subnacionais na arrecadao tributria direta no tem
precedente em economias de porte semelhante e se assemelha aos indicadores das federaes mais
desenvolvidas do mundo, como Canad, Austrlia, Estados Unidos e Alemanha, e supera os da
Frana e da Inglaterra.
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esse respeito, interessante lembrar que Shah (1994) elaborou um ndice de

autonomia dos governos subnacionais, levando em conta a proporo das despesas
que so financiadas por recursos prprios ou recebidos de terceiros mas sem
vinculaes especficas. Num grupo de dez pases, entre ricos e pobres, o maior
ndice o do Brasil superando, mesmo, os Estados Unidos, a Alemanha e o
Canad.
(iii)

Simultaneamente descentralizao vertical na diviso dos recursos pblicos, foi

observada uma importante e intensa desconcentrao horizontal da receita. A
concentrao da arrecadao tributria federal nas regies mais desenvolvidas13
tem como contrapartida um esquema de repartio de impostos federais em
favor de governos subnacionais que beneficia basicamente os das regies
menos desenvolvidas14 sem contar a maior participao dessas regies na
diviso de gastos federais diretos em aes sociais bsicas.

13

interessante citar o caso de So Paulo, a unidade mais desenvolvida da federao (sua renda
per capita 70 por cento superior mdia nacional), onde moram 22 por cento da populao do pas
e so gerados mais de 37 por cento da produo nacional. Nesse estado so arrecadados 39 por
cento de todos os tributos estaduais cobrados no pas, 46,6 por cento dos tributos federais e 44,5 por
cento de todos os tributos coletados pelas trs esferas de governo (cerca de R$ 240 bilhes). A carga
tributria paulista equivale a 35,5 por cento do PIB estadual; nos demais estados, a carga mdia de
26,3 por cento do PIB. A tributao per capita em So Paulo atinge R$ 3 mil por ano e pouco mais de
R$ 1 mil na mdia do resto do pas. No final, esse estado fica com 31,6 por cento da receita tributria
disponvel total dos estados e municpios brasileiros, quase seis pontos percentuais inferior sua
participao relativa na gerao do PIB nacional.
14
Note-se que a distribuio regional da arrecadao estadual bem menos concentrada do que a
federal porque o ICMS incidente sobre as transaes interestaduais, embora no adote um princpio
de destino puro, segue um princpio misto e sui generis. Aps a Constituio de 1988, foi acentuada a
diferenciao das alquotas para favorecer as regies menos desenvolvidas aplicam uma alquota
de 12 por cento sobre suas vendas para as regies mais desenvolvidas, quando no sentido inverso a
alquota de apenas 7 por cento (a alquota padro nas operaes inte rnas de 17 por cento, com o
imposto incidindo sobre si mesmo).
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10

GRFICO 3: INDICADORES REGIONAIS SELECIONADOS

DIVISO DA POPULAO, DO PIB E DOS RECURSOS TRIBUTRIOS DE ESTADOS E MUNICPIOS,
ENTRE AS REGIES GEOGRFICAS - 1998

Sudeste

Sul

Norte

Nordeste

Centro Oeste

Populao

PIB da Regio

Arrecadao Direta
Subnacional

Receita Disponvel
Subnacional

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: IBGE (populao), IPEA (PIB a preos bsicos), STN/CONFAZ (recursos tributrios). Ver tabelas 2, 3 e 4 do Anexo Estatstico.
Recursos Tributrios: agregados os dos estados e municpios de cada regio. Arrecadao direta compreende os tributos da competncia prpria.
Receita disponvel considera, ainda, as transferncias de impostos concedidas pela Unio.

Assim,

os

governos

subnacionais

das

trs

macrorregies

menos

desenvolvidas detm 33 por cento do total da receita tributria disponvel

(arrecadao prpria mais e/ou menos transferncias obrigatrias de impostos)
dessas esferas de governo, proporo superior sua participao no PIB nacional,
que de 24,5 por cento. J no caso do Sudeste tais propores so,
respectivamente, de 52 por cento e 60 por cento. A receita disponvel dessa regio
equivale a 11,4 pontos percentuais do seu PIB; na regio menos desenvolvida
(Nordeste), esse coeficiente ultrapassa 20 pontos percentuais, atingindo em alguns
estados dessa regio e do Norte a casa de 30 a 60 por cento do PIB local.15

15

O aumento mdio da receita tributria real disponvel dos governos subnacionais entre 1988 e
1998, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi de 11,3, 11,6 e 16,2 por cento anuais,
respectivamente; no Sul e no Sudeste, foi de 9,5 por cento
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11

GRFICO 4: DIMENSO DA RECEITA TRIBUTRIA DISPONVEL SUBNACIONAL

RECEITA DOS ESTADOS E MUNICPIOS DE CADA REGIO EM PROPORO DO SEU PIB: 1998

20,32%
20%
18,58%

15%

Em %
do PIB Regional

13,07%
11,40%

12,00%

12,38%

CENTRO-OESTE

SUL

10%

5%

0%
BRASIL

SUDESTE

NORTE

NORDESTE

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: STN/CONFAZ (recursos tributrios) e IPEA (PIB a preos bsicos). Ver Tabela 4 do Anexo Estatstico.
Receita tributria disponvel compreende arrecadao prpria de estados e municpios de cada regio mais as respectivas transferncias de impostos federais.

A acentuada redistribuio regional da receita tributria disponvel explicada

em grande parte pelas transferncias federais de impostos para estados e
municpios. Assim, por exemplo, em 1998 foram repassados para os governos da
regio Norte cerca de R$ 360 por habitante; no outro extremo, os governos da regio
Sudeste receberam pouco menos de R$ 90 per capita. Nesta ltima regio e no Sul,
de cada real recolhido dos impostos sobre a renda ou sobre produtos
industrializados, voltaram, via fundos de participao, dezoito centavos.16

16

No FPE, o ndice de participao do Sul-Sudeste foi limitado a 15 por cento, como decorrncia de
lei (aprovada em 1989) que adotou uma tabela fixa de rateio em lugar da frmula que ponderava o
inverso da renda per capita. A mera atualizao desse parmetro ameaava diminuir o peso relativo
das regies menos desenvolvidas que, por crescerem proporcionalmente mais nas dcadas de
setenta e oitenta, tinham encurtado a distncia em relao s regies de maior renda.
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GRFICO 5: TRANSFERNCIAS DE IMPOSTOS FEDERAIS PER CAPITA

REPASSES A ESTADOS E MUNICPIOS DE CADA REGIO, EM R$ POR HABITANTE - 1998

BRASIL

170,07

SUDESTE

87,62

SUL

181,00

NORTE

358,78

NORDESTE

238,20

CENTRO-OESTE

175,62

60

110

160

210

260

310

360

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: STN e IBGE. Ver Tabelas 2, 3 e 4 no Anexo.

Compreende transferncias constitucionais de impostos concedidas pela Unio aos estados e municpios de cada regio.

Em relao ao gasto direto federal, interessante notar, tambm h uma

acentuada redistribuio regional de recursos, sobretudo no tocante rea social.
Isto pode ser observado mediante o confronto dos dados sobre a composio
regional das despesas e da arrecadao das contribuies sociais.
Assim, por exemplo, na regio Sudeste so arrecadadas cerca de 70 por
cento das contribuies incidentes sobre a folha salarial, o faturamento e o lucro,
mas so despendidas parcelas bem inferiores do total da despesa da Unio com
algumas aes sociais bsicas: 23 por cento da previdncia rural; 29 por cento dos
benefcios continuados da assistncia social; 37 por cento da merenda escolar e 40
por cento dos principais programas de ateno primria da sade (piso bsico,
carncias nutricionais e farmcia bsica). No Nordeste, que responde por menos de
10 por cento da arrecadao nacional daquelas contribuies, a participao nos
programas mencionados da previdncia e da assistncia de cerca de 45 por cento,
sendo de 30 por cento nos programas de ensino e sade.17

17

Para uma anlise da despesa social recente do governo federal, ver Negri (1999).
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GRFICO 6: DESPESAS DA UNIO COM AES SOCIAIS BSICAS

DIVISO DA DESPESA FEDERAL REALIZADA COM PROGRAMAS SOCIAIS SELECIONADOS EM
CADA REGIO - 1998
SUDESTE

SUL

NORTE

NORDESTE

CENTRO-OESTE

SOMA DOS PROGRAMAS (R$ 14,8

bi)

PREVIDNCIA RURAL (R$ 9,9 bi)

ATENO PRIMRIA SADE (R$

2,1 bi)

ENSINO FUNDAMENTAL (R$ 1,6 bi)

ASSISTNCIA SOCIAL/LOAS (R$ 1,1

bi)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Elaborao prpria baseada em levantamento realizado por Negri (1999). Fonte Primria: Balanos da Unio. Compreende: em previdncia e assitncia, benefcios
concedidos; em ensino fundamental, gastos com merenda escolar e complementao do FUNDEF; em ateno sade, gastos com piso/farmcia bsica e carncias

100%

nutricionais.

Esse padro se reproduz para o conjunto da previdncia social (regime dos

trabalhadores da iniciativa privada), onde a arrecadao das contribuies sobre a
folha salarial concentrada nos estados mais desenvolvidos e a distribuio dos
benefcios previdencirios regionalmente bem mais desconcentrada. O Nordeste,
por exemplo, responde por 8 e 20 por cento das respectivas receita e despesa,
propores que, para o estado de So Paulo, so de 47 e 31 por cento.18 No
cmputo geral, o papel fortemente redistributivo do regime atual de previdncia
social evidenciado pelo montante de benefcios pagos como proporo do PIB: tal
montante equivale, atualmente, a cerca de 6 por cento do PIB nas regies mais
desenvolvidas; essa proporo salta a 10 por cento no Nordeste. Nos estados da
Paraba e do Piau se aproxima da casa dos 15 por cento.

18

Em 1997, o supervit entre o recolhimento das contribuies sobre a folha salarial e o pagamento
de benefcios previdencirios no estado de So Paulo era semelhante ao dficit nacional da
previdncia.
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(iv)

Se o captulo do sistema tributrio na Constituio federal e as leis

complementares que o regulamentam so bastante precisos e
detalhados a respeito das competncias e reparties de receitas
tributrias de cada um dos trs nveis de governo, o captulo
constitucional que trata das atribuies governamentais bem mais
vago, no estabelecendo uma clara distribuio de tarefas entre essas
esferas.

Em resumo, h superposio de aes em algumas reas e carncia em

outras, o governo central no tem conseguido exercer satisfatoriamente sua funo
de coordenao e os governos subnacionais adotam polticas exageradamente
autnomas. Se a Unio ou mesmo alguns estados, por um lado, encolhem sua
participao nos investimentos e programas de durao continuada, por outro, no
transferem pessoal e bens para as unidades estaduais ou locais, o que gera, ceteris
paribus, um aumento no previsto das despesas pblicas agregadas.
Alis, outro fator constitucional que contribuiu para tornar mais rgidas as relaes
fiscais dentro da federao foram os dispositivos que impuseram o regime nico de trabalho
para os funcionrios das trs esferas de governo, a garantia de aposentadorias precoces e
integrais na rea pblica e a transformao de todos os funcionrios regidos pelas leis
trabalhistas do setor privado (CLT) em estatutrios, de acordo com a proposta e o empenho,
na poca, do chamado Centro, agrupamento que uniu parlamentares do Centro
Direita.
(v)

Do ponto de vista poltico e em relao representao parlamentar,

o sistema federativo brasileiro tambm promove uma considervel
redistribuio de poder.

Isso comea no Senado Federal, criado segundo o modelo norte-americano,

com representao igualitria de trs senadores para cada estado, um conjunto que
rene 43 por cento da populao brasileira detm 74 por cento das cadeiras. Isso
especialmente relevante porque o Senadobrasileiro examina e vota todos os projetos
de lei e emendas constitucionais que passam pela Cmara de Deputados, podendo
vet -los. Ademais, tem atribuies como a aprovao de embaixadores e dirigentes
de vrias agncias governamentais e a fixao, (e excepcionalizao) de margens
de endividamento para estados e municpios, que a Cmara de Deputados no tem.
S tem menos poder que a Cmara em um aspecto: os projetos de lei do governo
ingressam no Congresso pela Cmara, que tem a palavra final quando,
eventualmente, o Senado o devolve modificado.
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Alm disso, na Cmara de Deputados a representao no proporcional

populao dos estados, pois h um teto de setenta parlamentares por estado e um
piso de oito. A sobre -representao concentra-se em estados pouco populosos da
regio Norte e a sub-representao na regio Sudeste. Nos casos extremos, a
eleio de um deputado no estado mais populoso requer 16 vezes mais votos do que
a eleio de um deputado no estado menos populoso do pas.
Para Stepan (1997), esses desequilbrios de representao so parte
relevante dos demo -constraining federal systems, dos quais o Brasil o caso mais
exacerbado.19 Eles vm desde a fundao da Repblica, mas aumentaram no
perodo posterior Segunda Guerra Mundial e mais depois da criao de seis novos
estados e da transformao do Distrito Federal em estado, para efeitos prticos. A
respeito da Cmara de Deputados, significativo mencionar que o desvio mdio
referente diferena entre o nmero terico de deputados (uma pessoa, um voto) e
o nmero efetivo equivaleu, nas eleies de 1998, a 8,53.
A essas peculiaridades na representao das unidades da federao no
Congresso Nacional, vale acrescentar duas outras caractersticas marcantes do
sistema poltico brasileiro, que se reforam reciprocamente .
Primeiro, a fragmentao partidria, provocada no apenas pela eventual
heterogeneidade estrutural da sociedade, mas tambm pela mais permissiva
legislao partidria e eleitoral do planeta, que exacerba ao infinito a predominncia
dos interesses individuais dos polticos em relao aos partidos: qualquer partido,
mesmo provisrio, sem parlamentares e diretrios definitivos, tem direito a horrio
gratuito para propaganda em rdio e TV na poca das eleies; no h clusulas de
barreira; as possibilidades de mudanas de legenda so amplas, gerais e irrestritas
at um ano antes de cada eleio; so permitidas as coligaes nas eleies
proporcionais; etc.
Segundo , o sistema eleitoral exclua votao em listas partidrias ou distritos. Um
candidato a deputado disputa a eleio entre todos os eleitores do seu estado, e seus
principais adversrios so seus companheiros de legenda. Isso, ao mesmo tempo em que
enfraquece os partidos, provoca a sub-representao das regies metropolitanas
(aumentando o peso dos municpios menores de cada estado) e amplia o poder direto dos
governadores sobre as possibilidades de eleio e reeleio dos parlamentares.
4. Distores e Poltica Recente

19

Para uma anlise mais circunstanciada da reforma poltica, ver Serra (1997).
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No incio do primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, em 1995, a

estabilidade recm-conquistada e a necessidade de firmar uma imagem externa positiva da
economia brasileira concentravam as atenes de poltica econmica sobre o controle do
dficit pblico e, a partir da, sobre as relaes federativas.
De um lado, estados e municpios constituram-se e, ainda, constituem-se em um
poderoso fator potencial de descontrole do dficit pblico devido ao seu grande peso dentro
do setor pblico, assimetria na distribuio de direitos e deveres entre as trs esferas de
govern o, existncia de bancos estaduais que financiavam os seus dficits e
possibilidade de emisso de papis de dvida mobiliria, com o mesmo propsito. Isso,
naturalmente, em funo tambm da influncia poltica direta de governadores e prefeitos
sobre o Congresso Nacional, num sistema eleitoral e partidrio como o brasileiro. Por outro
lado, o Senado, que, por atribuio constitucional, deveria controlar e limitar o
endividamento de estados e municpios, na prtica raramente adotou um comportamento
restritivo.
Outras trs questes tambm contribuam para o desajuste do sistema federativo em
relao estabilidade e imagem pretendidas.
Primeiro, a interferncia dos estados no comrcio exterior tpica varivel nacional
da poltica econmica , mediante a tributao das exportaes de produtos primrios e
semi-elaborados, atravs de seu imposto ao valor adicionado estadual.
Segundo , a guerra fiscal entre os estados, mediante a manipulao do respectivo
ICMS e a concesso de benefcios (em especial, a devoluo da parcela de imposto que
caberia aos outros estados) disfarados na forma de emprstimos subsidiados e at
participaes acionrias. Seu,efeito principal era e diminuir a receita estadual efetivamente
disponvel, como um todo, e aumentar as presses fiscais dessas esferas de governo sobre
a Unio. Isso sem contar o fato de que a disputa sem regras em torno do ICMS certamente
foi um dos determinantes na reverso da tendncia histrica desconcentrao regional da
economia (o caso recente das montadoras automobilsticas emblemtico), pois, deflagrada
a guerra generalizada, os estados mais desenvolvidos tm bvias vantagens, como a

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localizao de mercado e a infra-estrutura econmica e social, em relao aos menos

desenvolvidos.20
Terceiro, a circunstncia de que, da arrecadao dos dois principais impostos
federais (IR e IPI), so transferidos a estados e municpios 47 e 57 por cento
respectivamente, tolheu a Unio no propsito de obter ajustes de receita pela via dos seus
impostos e a induziu a criar uma contribuio social sobre o lucro das empresas (com
alquota menor mas base mais ampla que a do imposto de renda dos mesmos
contribuintes). Alm disso, manteve e elevou, contnua e significativamente, as contribuies
sobre as receitas, com incidncia em cascata, no compartilhadas com estados e
municpios, e com efeitos negativos sobre a competitividade da economia.21
Para situar melhor o diagnstico, preciso levar em conta que na federao
brasileira, como em todas as outras, as esferas subnacionais de governo tm compromissos
muito mais tnues com variveis macroeconmicas relacionadas com estabilidade de
preos, dficit fiscal, comrcio exterior ou balano de pagamentos.22
A grande questo para a federao brasileira passa a ser, portanto, como conciliar a
descentralizao fiscal, maior ou menor, com os objetivos nacionais e racionais da poltica
econmica? Aqui, a resposta tende a ser at mais complexa do que em alguns outros
pases, em razo de uma peculiaridade: diferentemente do que acontece em federaes,
como a norte-americana, a Unio brasileira sempre atuou (sem excees) como

20

Projees preliminares do IPEA a respeito do PIB por estado na dcada de noventa evidenciam
uma inflexo no movimento de desconcentra o regional. Num extremo, a regio Sudeste reverteu a
tendncia declinante: sua participao no PIB do pas, que diminura de 65,5 para 59,1 por cento
entre 1970 e 1985, subiu para 59,6 por cento ao final de 1998. Nessa regio, na dcada de noventa,
s o Rio de Janeiro no aumentou seu peso relativo. Noutro extremo, a participao da regio
Nordeste, que havia subido de 11,7 para 13,6 por cento do PIB entre 1970 e 1985, decresceu para
12,6 por cento em 1998. Na dcada de noventa, todos os estados da regio perderam posio
relativa, exceo do Cear e do Rio Grande do Norte. Observa-se, tambm, que a participao do
Sul declinou na dcada de noventa, enquanto o inverso ocorreu com o Norte e, principalmente, com o
Centro-Oeste. Para uma anlise circunstanciada por regio, ver Affonso e Silva (1995).
21
O retrocesso na qualidade do padro de tributao federal demonstrado por duas trajetrias
histricas assimtricas no campo dos tributos indiretos. De um lado, h uma drstica diminuio da
carga do nico m
i posto sobre valor adicionado cobrado pela Unio, o IPI: em 1970, arrecadava o
equivalente a 4,3 por cento do PIB; em 1980 e 1990, esse coeficiente cara pela metade; em 1999,
no passar de 1,6 por cento do PIB! Em troca, as contribuies sociais incidentes sobre receitas em
geral e faturamento, a do PIS/Pasep, criada no incio dos anos setenta, e a da Cofins (antigo
Finsocial), no incio dos anos oitenta, foram vigorosamente ampliadas aps a reforma de 1988: em
1970, inexistiam; em 1980, a cobrana de PIS rendia 1 por cento do PIB; em 1990, as duas
contribuies j arrecadavam o equivalente a 2,7 por cento do PIB; em 1999, a previso da carga
conjunta recorde 4,2 por cento do PIB (3,2 pontos devidos Cofins). Incluindo, ainda, a
arrecadao equivalente a 0,8 por cento do PIB da contribuio provisria sobre movimentao
financeira (CPMF), a carga tributria decorrente de trs contribuies em cascata chega a 5 por cento
do PIB. Esse montante, em 1999, equivale a mais do triplo da arrecadao de IPI fed eral ou a trs
quartos do ICMS estadual, alm de superar a arrecadao do imposto de renda.
22
Para uma reflexo sobre a descentralizao fiscal, a estabilidade de preos e a poltica
macroeconmica, abrangendo o caso brasileiro, ver Afonso (1996) e Dillinger e Webb (1999), e, no
mbito internacional, ver Spahn (1999).
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emprestadora de ltima instncia (lender of last-resort) de estados e municpios em

situao de falncia, induzindo-os, portanto, a um comportamento fiscal mais pe rmissivo.
As razes desse fenmeno so histricas, remontando tradio do Estado
centralizado, bem como culturais e polticas, como o caso do sistema partidrio e da
representao no Congresso.
preciso ter presente, no entanto, que uma eventual recentralizao do poder em
mos da Unio, que inaugurasse uma nova fase cclica no percurso histrico da federao
brasileira, no teve guarida na agenda do governo federal: seria invivel do ponto de vista
poltico e, mesmo, indesejvel do ponto de vista da eficincia administrativa e do bem-estar
social num pas heterogneo e de dimenses fsicas e populacionais to grandes. Um
raciocnio semelhante, com maior nfase nas condies polticas, evitaria tambm a
incluso, nessa agenda, de tentativas de mudar a d istribuio regional dos recursos pblicos
federais de origem fiscal.
Por essas razes, e de posse do diagnstico apontado, as tentativas de
aperfeioamento do sistema federativo por parte do governo federal traduziram-se em
medidas conciliadoras, nunca pe rdendo de vista a antiga recomendao de Tocqueville
(1957, p.156): Para unir as diversas vantagens que resultam da grandeza e da pequenez
das naes foi criado o sistema federativo.
De fato, nos ltimos anos, a Unio adotou medidas que perseguiram resolver ou
atenuar os problemas efetivamente existentes, mas de forma gradual e paciente, e
dispondo-se sempre a arcar com o principal dos seus custos. Assim:
(i)

Sempre evitando a idia de promover uma recentralizao de receitas, tem-se

procurado mediante propostas de reforma do sistema tributrio nacional, ainda
em discusso no Congresso, unificar a legislao nacional do imposto sobre
valor adicionado, inviabilizar a guerra fiscal e criar um imposto federal idntico ao
estadual, bem como unificar as atuais con tribuies para a seguridade social,
arrecadadas pela Unio, e substituir sua base de incidncia sobre o faturamento
total das vendas pelo valor adicionado, tambm com vistas a eliminar seus
efeitos negativos sobre a competitividade da economia.
Ressalte-se que o modelo de um imposto sobre valor adicionado com
cobrana compartilhada entre governos federal e estaduais, originalmente proposto
pelo presidente da Repblica em 1995 e agora defendido pelo relator do projeto na
Cmara dos Deputados, foi desenhado com uma sistemtica de aplicao
simultnea de duas alquotas que permite implantar o princpio de destino nas
transaes interestaduais, evitar a evaso decorrente do modelo clssico que
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eliminaria a alquota nas sadas de mercadorias para outros estados e, ainda,

cessar a predatria guerra fiscal entre os estados brasileiros.23
(ii)

A dvida interna, mobiliria e bancria, assim como a externa vencida

e no paga, dos estados e dos grandes municpios, foi consolidada e
tem sido assumida pela Unio, mediante su cessivos programas de
refinanciamento desde o final da dcada de oitenta. Ainda sem ter
sido integralmente concludo todo o processo (em especial, ainda falta
a rolagem de boa parte das dvidas municipais), o governo federal j
tem a receber dos governos subnacionais pelo menos R$ 103,4
bilhes, equivalentes a 10,3 por cento do PIB (dos quais R$ 100,8
bilhes devidos pelos estados),24 sujeitos a juros reais bem inferiores
aos de mercado e com prestaes fixas (uma proporo da receita
corrente prpria). Em troca, o governo federal:

a) interveio, liquidou ou vendeu iniciativa privada a maior parte dos bancos

estaduais desde 1994, todos os grandes estados tiveram seus bancos estaduais
privatizados, liquidados ou transferidos para a administrao do Banco Central;25
b) obteve a suspenso da emisso de nova dvida mobiliria estadual ou
municipal, mediante restries contidas nos contratos de refinanciamento; e
c) induziu uma ampla desestatizao nos governos subnacionais,
especialmente nas reas de transportes e eletricidade: desde 1996, foram
privatizadas 29 empresas estaduais, com um resultado total de US$ 29 bilhes (dos
quais US$ 23,7 bilhes pela venda e US$ 5,3 bilhes em dvida transferida).26
(iii)

Tm havido ainda tentativas de forar a descentralizao de

responsabilidades tambm com a tendncia de levar a Unio a arcar
com o principal dos custos:

23

Essa idia vai na linha dos ideais do Dual VAT, defendido por Bird e Gendron (1997). A sistemtica
detalhada do projeto do ICMS compartilhado, em debate no Brasil e na Argentina (tambm conhecido
como little boat model devido ao tratamento que d s transaes interestaduais), apresentada por
Varsano (1999) e especificamente comentada e defendida por McLure (1999) e Bird (1999).
24
Conforme saldos da dvida lquida do setor pblico pelo Bacen, em julho de 1999.
25
Ao final de 1994, o maior banco estadual do pas o Banespa, do governo de So Paulo passou
a ser administrado pelo Banco Central, e sua privatizao dever ocorrer proximamente. Desde 1996,
pelo menos quatro grandes bancos estaduais tiveram seu controle transferido (dois em Minas de
Gerais, um no Rio de Janeiro e outro em Pernambuco) e outros quatros foram liquidados. Para
fomentar um ajuste patrimonial definitivo do setor financeiro estadual, semelhana do programa
organizado para as instituies privadas, as autoridades monetrias federais organizaram um
programa de financiamento (o Proes), cujos desembolsos projetados podem chegar casa de R$ 50
bilhes.
26
No mesmo perodo (1991/99), as privatizaes no mbito do governo federal alcanaram 88
empresas estatais, com um impacto fiscal direto de US$ 57,9 bilhes, dos quais US$ 46,6 bilhes de
resultados diretos e US$ 11,3 bilhes de dvidas transferidas.
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20

a) no caso da educao, por exemplo, aprovou -se uma emenda

constitucional que, a partir de 1998, induziu os municpios a assumirem parcela
maior do ensino bsico, sob pena de punies fiscais; 27 j os custos dos prmios
aos que assumem maiores encargos nessa rea so bancados pela Unio, atravs
do Fundo de Valorizao do Ensino Fundamental Fundef, custando cerca de R$
0,8 bilho/ano a complementao para os estados do Norte-Nordeste que aplicam
em educao fundamental um valor por aluno inferior ao piso mnimo nacional;28 e
b) no setor sade, o governo criou um fundo para financiar as aes bsicas
dos municpios, promovendo transferncias diretas segundo critrios per capita,
atravs do Piso para Assistncia Bsica (PAB); do mesmo modo, subsidia a
formao de equipes de sade da famlia e entregou a atribuio de gesto plena
aos municpios capacitados em sade pblica, da ateno primria terciria, tanto
dos recursos como de sua alocao;29 s transferncias no mbito dos programas de
ateno bsica sade custam cerca de R$ 2,2 bilhes/ano, representando, j no
seu primeiro ano (1998), perto de 30 por cento da despesa do SUS.30
(iv)

Aps mais de um sculo de contnua incidncia de imposto estadual sobre as

exportaes mediante a previso de compensaes aos estados (R$ 3,5 bilhes
no oramento de 1999), foi aprovada uma lei complementar em 1996 que
eliminou a tributao pelos estados das exportaes de produtos primrios e
industrializados semi-elaborados.

27

Pelo prazo de 10 anos, atravs de emenda constitucional foi criado um fu ndo no mbito de cada
estado para o qual passaram a ser destinados 15 por cento do montante das transferncias dos
fundos de participao e da respectiva arrecadao do ICMS totalizando R$ 12,8 bilhes em 1998.
Ao contrrio dos critrios normalmente aplicados pela legislao tributria para a distribuio desses
recursos entre o estado e o conjunto de seus municpios e, no mbito deste, entre as prefeituras, o
rateio de cada Fundef estadual proporcional ao nmero de alunos matriculados na respectiva rede
de ensino fundamental, de modo a promover melhor equalizao da capacidade de gasto. Na prtica,
o governo que muito arrecadava e pouco gastava por aluno teve parte de sua receita redistribuda
para os outros governos (estadual ou municipais) de seu estado.
28
Isso sem falar na compensao para estados que sofreram perdas mais expressivas com a
municipalizao da receita vinculada promovida pelo Fundef por meio de emprstimos
extraordinrios concedidos pelo Tesouro Nacional.
29
Em meados de 1999, cerca de 467 municpios, cobrindo 57,5 por cento da populao assistida, j
estavam habilitados para a gesto plena do sistema local de sade, para os quais so repassados
cerca de R$ 3,3 bilhes, sem contar os recursos do piso de assistncia bsica.
30
O impacto dessa medida ainda maior no mbito municipal. Com a transferncia garantida do piso
mnimo (PAB -fixo) de R$ 10 por habitante/ano para todas as prefeituras do pas, muitas passaram a
receber do governo federal entre duas e nove vezes mais do que anteriormente recebiam pela
sistemtica normal do SUS (faturamento de servios prestados).
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21

(v)

O governo federal enviou ainda ao Congresso Nacional um projeto de Lei de

Responsabilidade Fiscal, que impe limites mximos para dvidas e gastos de
pessoal da Unio, dos estados e dos municpios, exige a formulao de
metas trienais, probe novas rolagens de dvidas estaduais e municipais pelo
governo central e aplica sanes aos responsveis por desvios.

5. Desafios e Perspectivas

Em resumo, a federao fiscal brasileira uma boa projeo do quadro geral de sua
economia, de sua sociedade e do seu sistema poltico. Por um lado, ostenta elevados
ndices de participao dos governos subnacionais na gerao direta e, mais ainda, na
alocao da receita tributria, bem como na realizao das despesas com pessoal, bens e
servios, alm de administrar seus oramentos com o mnimo de interferncia do governo
central. Por outro, no h um processo planejado e organizado de descentralizao fiscal,
que concilie redistribuio de receita e diviso de encargos. Isso aumenta muitas vezes a
complexidade das relaes federativas, alm de conspirar contra a sua eficincia econmica
e a qualidade dos servios pblicos. Alm disso, enorme a diferena de carga tributria
entre os estados mais e menos desenvolvidos da federa o.
A poltica do atual governo federal em relao questo federativa tem, de fato,
procurado enfrentar os problemas mais candentes, embora dentro de uma estratgia de
ao gradual e prudente e, naturalmente, mais custosa do ponto de vista financeiro.
A rea onde os avanos tm sido mais difceis a da chamada guerra fiscal, cujas
implicaes vo alm da dimenso fiscal, pois tem muito a ver com os rumos das polticas
industriais e de comrcio exterior.31 Estas, por sua vez, so indispensveis firme re tomada
do crescimento econmico. Note-se, a propsito, que a abertura econmica e financeira da
economia brasileira nos anos noventa, depois de pelo menos seis dcadas de crescimento
econmico introvertido (protecionismo e forte interveno estatal), tem sido, de fato, um fator
de complicao das relaes federativas. Numa economia mais aberta, menor a
solidariedade e so maiores as diferenas de interesses e vises entre as regies mais e as
menos desenvolvidas em termos de poltica comercial e industrial.32

31

Inclusive, tem-se observado um forte movimento de parlamentares e governadores de regies

menos desenvolvidas no sentido de ampliarem os incentivos federais de modo a aproxim-los dos
padres observados na Zona Franca, que j existe na Amaznia. Esta Zona Franca, diferentemente
das existentes no mundo, atua essencialmente nas importaes e vendas para o mercado interno.
32
Para uma anlise detalhada, a partir da tica regional, das perspectivas e impasses do federalismo
no Brasil, ver Affonso e Silva (1995).
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22

Outra rea relevante onde no houve qualquer iniciativa refere-se esfera poltica
das relaes federativas. No seu primeiro mandato (1995/98), o governo se absteve de
propostas com vistas tanto s reformas do sistema eleitoral e partidrio visando facilitar a
formao de maiorias e atenuar os laos de dependncia dos parlamentares em relao aos
governadores como correo dos desequilbrios nas representaes dos estados na
Cmara de Deputados. Tal omisso deveu-se ao receio de perturbar o funcionamento da
maioria governamental no Congresso numa poca de sucessivas votaes de emendas
constitucionais relacionadas com a economia. No h dvida, porm, que aquelas reformas
devem mais cedo ou mais tarde entrar na agenda nacional.
Como observao final, registre-se que, at agora, diferentemente do que acontece
em alguns outros pases, a federao brasileira, embora inconclusa, exibe traos de
razovel estabilidade. Para isso, contriburam a herana do Estado unitrio e a moderao
das diferenas de e tnia, linguagem e religio entre os brasileiros. Do mesmo modo, os ciclos
de contrao e descontrao em relao ao poder central e a tradio conciliadora da
poltica brasileira foram facilitando as acomodaes necessrias ao longo do tempo.
Especificamen te no caso dos sistemas tributrio e fiscal, os mecanismos redistributivos so
utilizados para solidificar interesses regionais divergentes e contraditrios, mediante a
transferncia de recursos pblicos entre as diferentes esferas de governo e as regies mais
e menos desenvolvidas, numa medida de tempo e de intensidade que poucas outras
federaes conseguiram fazer sem dramticos sobressaltos polticos e civis. No por
acaso que os ideais do federalismo fiscal so sempre evocados na defesa de interesses
localizados e de polticas pblicas de impacto regional.
A flexibilidade do federalismo brasileiro, no obstante esse quadro, dever enfrentar
exigentes provas, no futuro prximo, em face dos desafios da poltica de desenvolvimento e
da reforma poltica. m
I pe-se, portanto, antecipar os acontecimentos, para consolidar no
Brasil uma federao forte, unida e democrtica.

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23

ANEXO ESTATSTICO

TABELA A1:
Despesas No-Financeiras das Administraes Pblicas nas Contas Nacionais:
Fluxos em proporo do PIB e do governo geral consolidado - 1988 e 1998
Principais Despesas No-Financeiras
Nvel de
Governo

Perodo

Consumo
Intermedirio

Remunerao
Empregados (Ativos)

Formao Bruta de
Capital Fixo

Soma das Despesas

% do PIB

% Total

% do PIB

% Total

% do PIB

% Total

% do PIB

% Total

1988

2,6

55,3

3,2

40,5

1,1

34,4

6,9

43,7

1998

1,5

28,9

5,2

38,2

0,5

22,5

7,3

34,2

1988

1,2

25,5

3,3

41,8

1,2

37,5

5,7

36,1

1998

1,7

32,3

5,9

42,8

0,6

27,8

8,2

38,6

1988

0,9

19,1

1,4

17,7

0,9

28,1

3,2

20,3

1998

2,1

38,8

2,6

19,0

1,1

49,7

5,8

27,2

Governo Geral

1988

4,7

100,0

7,9

100,0

3,2

100,0

15,8

100,0

Consolidado

1998

5,3

100,0

13,7

100,0

2,2

100,0

21,3

100,0

Federal
Estadual
Municipal

Fonte Primria: IBGE. Administraes pblicas compreendem a administro descentralizada, exceto empresas produtivas.
Unio inclui previdncia social (regime geral, administrado pelo INSS) e FGTS.
Consumo Intermedirio compreende compras diretas de bens e servios para custeio.

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24

TABELA A2:
INDICADORES DEMOGRFICO, ECONMICO, SOCIAL E DE REPRESENTATIVIDADE POLTICA POR REGIO E ESTADO EM 1998
POPULAO
mil habitantes
161.790
BRASIL
100,0%
Regies Mais Desenvolvidas
57,6%
Regio Sudeste
42,6%
Minas Gerais
10,6%
Espirito Santo
1,8%
Rio de Janeiro
8,5%
So Paulo
21,8%
Regio Sul
14,9%
Paran
5,7%
Santa Catarina
3,1%
Rio Grande do Sul
6,1%
Regies Menos Desenvolvidas
42,4%
Regio Norte
7,3%
Acre
0,3%
Amazonas
1,6%
Par
3,6%
Rondonia
0,8%
Roraima
0,2%
Amap
0,3%
Tocantins
0,7%
Regio Nordeste
28,3%
Maranho
3,3%
Piau
1,7%
Cear
4,3%
Rio Grande do Norte
1,6%
Paraba
2,1%
Pernanbuco
4,7%
Alagoas
1,7%
Sergipe
1,0%
Bahia
7,9%
Regio Centro-Oeste
6,8%
Distrito Federal
1,2%
Gois
2,9%
Mato Grosso
1,4%
Mato Grosso do Sul
1,2%
Regies e Estados

PIB pb. (*)

PIB per capita CONDIO VIDA C.DEPUTADOS
SENADO
CONGRESSO
R$ milhes
R$/habit.
ndice=100
Distribuio das Bancadas
806.638
4.986
0,723
513
81
594
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
75,5%
6.539
0,774
49,9%
25,9%
46,6%
59,6%
6.971
0,768
34,9%
14,8%
32,2%
9,8%
4.618
0,734
10,3%
3,7%
9,4%
1,5%
4.180
0,741
1,9%
3,7%
2,2%
11,1%
6.536
0,789
9,0%
3,7%
8,2%
37,2%
8.510
0,806
13,6%
3,7%
12,3%
15,9%
5.304
0,781
15,0%
11,1%
14,5%
5,8%
5.096
0,753
5,8%
3,7%
5,6%
3,1%
4.900
0,796
3,1%
3,7%
3,2%
7,0%
5.707
0,795
6,0%
3,7%
5,7%
24,5%
2.880
0,644
50,1%
74,1%
53,4%
4,8%
3.282
0,625
12,7%
25,9%
14,5%
0,2%
3.388
0,580
1,6%
3,7%
1,9%
0,2%
4.116
0,632
1,6%
3,7%
1,9%
2,2%
3.027
0,606
3,3%
3,7%
3,4%
0,7%
4.472
0,655
1,6%
3,7%
1,9%
0,1%
3.765
0,674
1,6%
3,7%
1,9%
1,3%
3.269
0,665
1,6%
3,7%
1,9%
0,2%
1.185
0,561
1,6%
3,7%
1,9%
12,6%
2.222
0,571
29,4%
33,3%
30,0%
1,0%
1.465
0,502
3,5%
3,7%
3,5%
0,5%
1.421
0,547
1,9%
3,7%
2,2%
1,8%
2.094
0,561
4,3%
3,7%
4,2%
0,9%
2.673
0,611
1,6%
3,7%
1,9%
0,7%
1.775
0,566
2,3%
3,7%
2,5%
2,3%
2.478
0,616
4,9%
3,7%
4,7%
0,8%
2.315
0,537
1,8%
3,7%
2,0%
0,5%
2.585
0,612
1,6%
3,7%
1,9%
4,1%
2.586
0,586
7,6%
3,7%
7,1%
7,1%
5.183
0,737
8,0%
14,8%
8,9%
2,7%
11.272
0,818
1,6%
3,7%
1,9%
1,9%
3.298
0,720
3,3%
3,7%
3,4%
1,4%
4.711
0,691
1,6%
3,7%
1,9%
1,1%
4.349
0,720
1,6%
3,7%
1,9%

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: IBGE (populao projetada para 1998); IPEA (PIB estimado para 1998 e ndice de Condio de Vida - clculo IDH/PNUD); Congresso (n de parlamentares).
(*) PIB estadual/regional a preos bsicos - clculo preliminar realizado pelo IPEA.

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25

TABELA A3:
ARRECADAO TRIBUTRIA PRPRIA DOS ESTADOS E MUNICPIOS- DISTRIBUIO POR REGIO E ESTADO EM 1998

Regies e Estados

Arrecadao Tributria Total

em % do PIB
Per Capita
pb (*)
(R$/hab.)
A

BRASIL
Regies Mais Desenvolvidas

Arrecadao Tributria Direta: R$ milhes

Total

Federal

29,7%

1.482

C=D+E+F
239.706
100,0%

D
161.786
100,0%

Estadual

Municipal

E
65.375
100,0%

F
12.545
100,0%

31,2%

2.038

79,2%

80,1%

76,1%

83,9%

Regio Sudeste
Minas Gerais
Espirito Santo
Rio de Janeiro

32,8%
21,1%
38,9%
33,4%

2.289
974
1.626
2.181

65,9%
6,9%
2,0%
12,4%

67,4%
6,0%
1,8%
13,1%

61,0%
9,2%
2,4%
10,3%

70,9%
7,8%
1,5%
15,8%

So Paulo
Regio Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul

35,5%
24,9%
24,6%
25,4%
25,0%

3.023
1.322
1.252
1.246
1.427

44,5%
13,3%
4,8%
2,6%
5,9%

46,6%
12,6%
4,8%
2,3%
5,5%

39,0%
15,1%
4,8%
3,3%
7,0%

45,9%
13,0%
5,7%
2,6%
4,7%

20,8%

19,9%

23,9%

16,1%

Regies Menos Desenvolvidas

25,2%

727

Regio Norte
Acre
Amazonas

15,8%
11,4%
25,0%

518
386
1.028

2,6%
0,1%
1,1%

2,0%
0,1%
0,9%

4,1%
0,1%
1,6%

2,2%
0,1%
0,9%

Par
Rondonia
Roraima
Amap
Tocantins

11,8%
11,5%
15,4%
11,9%
25,9%

356
513
581
390
306

0,9%
0,3%
0,1%
0,1%
0,1%

0,6%
0,2%
0,0%
0,1%
0,1%

1,4%
0,5%
0,1%
0,1%
0,3%

0,8%
0,1%
0,1%
0,1%
0,2%

20,5%
14,2%
20,3%
23,3%

455
208
288
488

8,7%
0,5%
0,3%
1,4%

6,9%
0,4%
0,3%
1,1%

13,3%
0,7%
0,5%
2,2%

8,6%
0,4%
0,2%
1,5%

Rio Grande do Norte

Paraba
Pernanbuco
Alagoas
Sergipe

17,9%
21,8%
23,7%
15,8%
21,1%

479
387
586
366
546

0,5%
0,5%
1,8%
0,4%
0,4%

0,4%
0,4%
1,4%
0,3%
0,3%

0,8%
0,9%
2,7%
0,7%
0,6%

0,5%
0,4%
2,2%
0,5%
0,4%

Bahia
Regio Centro-Oeste
Distrito Federal (**)
Gois

20,1%
40,2%
75,4%
22,1%

519
2.083
8.501
729

2,8%
9,6%
6,8%
1,4%

2,2%
11,1%
9,3%
1,0%

4,2%
6,5%
1,6%
2,4%

2,5%
5,3%
2,6%
1,7%

Mato Grosso
Mato Grosso do Sul

15,7%
15,8%

740
687

0,7%
0,6%

0,5%
0,4%

1,4%
1,1%

0,6%
0,3%

Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: STN (Balano Geral da Unio, Finanas do Brasil) CONFAZ, IBGE e IPEA.
Arrecadao direta = arrecadao das competncias tributrias prpria diretamente realizada por cada esfera de governo em cada estado ou regio.
Unio compreende impostos (comrcio exterior, patrimnio e renda, produo), taxas e contribuies sociais, econmicas e previdencirias,
exclusive a do FGTS. Em alguns tributos, a informao por estado distorcida pelo recolhimento no ser feito por estabelecimento/filial e a do
Distrito Federal concentra arrecadaes realizadas diretamente pelo governo federal ou de carter nacional.
Estados compreende ICMS, IPVA, ITCD, taxas e outros; Municpos, IPTU, ISS, ITBI, taxas e outros.
(*) PIB estadual/regional a preos bsicos - clculo preliminar realizado pelo IPEA.

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26

TABELA A4:
Receita Tributria Disponvel dos Estados e Municpios: Distribuio segundo Regio e Estado - 1998
Estados
Regies e Estados

Municpios

Receita Disponvel
% PIB pb
Per Capita % Total
(*)
A

BRASIL
Regies Mais Desenvolvidas
Regio Sudeste
Minas Gerais
Espirito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Regio Sul
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Regies Menos Desenvolvidas

Transfer.
Fedl./
Rec.Disp.

7,6%

B
379,0

C
61.314
100,0%

6,6%

430,9

65,4%

11,1%

6,5%
6,9%
12,0%
5,5%

452,3
319,6
500,2
360,0

50,9%
8,9%
2,4%
8,0%

6,4%
7,0%
6,3%
7,8%
7,2%

548,5
369,9
318,6
380,7
412,5

Subnacional = Estados + Municpios

Receita Disponvel
% PIB pb
Per Capita
% Total
(*)
E

F
272,7

G
44.122
100,0%

5,0%

328,1

69,2%

7,7%
20,3%
21,2%
7,5%

4,9%
5,3%
7,1%
5,1%

342,5
245,6
295,6
334,8

31,6%
14,6%
4,8%
3,1%
6,6%

3,2%
23,2%
26,0%
21,2%
22,1%

4,7%
5,4%
5,5%
5,9%
5,1%

5,5%

Transfer./
Rec.Disp.

Transfer. /
Rec.Disp.

% Total

13,1%

651,7

K
105.436
100,0%

65,5%

11,6%

759,0

67,0%

34,7%

53,5%
9,5%
1,9%
10,4%

62,3%
76,7%
77,9%
56,8%

11,4%
12,2%
19,0%
10,6%

794,7
565,2
795,8
694,8

52,0%
9,2%
2,2%
9,0%

31,2%
44,8%
42,3%
31,3%

396,2
286,9
281,5
288,8
291,1

31,7%
15,7%
5,9%
3,3%
6,5%

58,8%
76,5%
72,8%
77,1%
79,6%

11,1%
12,4%
11,8%
13,7%
12,3%

944,7
656,8
600,0
669,5
703,5

31,6%
15,0%
5,3%
3,2%
6,6%

26,5%
46,5%
47,9%
45,3%
45,9%

30,8%

23,8%

Receita Disponvel
% PIB pb (*) Per Capita

71,6%

L
43,8%

10,7%

308,6

34,6%

47,9%

6,9%

197,7

85,1%

17,6%

506,2

33,0%

62,4%

Regio Norte
Acre
Amazonas

12,9%
24,4%
10,6%

422,0
827,7
436,7

8,2%
0,7%
1,8%

61,3%
86,2%
30,1%

5,7%
6,3%
5,7%

188,0
212,6
232,7

5,1%
0,2%
1,3%

87,4%
91,7%
79,7%

18,6%
30,7%
16,3%

609,9
1040,3
669,4

6,9%
0,5%
1,6%

69,4%
87,3%
47,4%

Par
Rondonia
Roraima
Amap

9,0%
9,3%
33,7%
31,8%

273,5
416,4
1269,7
1038,5

2,6%
0,9%
0,5%
0,7%

59,6%
57,1%
83,3%
88,1%

5,3%
3,6%
5,8%
6,0%

160,3
162,0
217,4
196,6

2,1%
0,5%
0,1%
0,2%

89,0%
94,2%
83,5%
87,8%

14,3%
12,9%
39,5%
37,8%

433,8
578,3
1487,0
1235,1

2,4%
0,7%
0,4%
0,5%

70,5%
67,4%
83,4%
88,1%

46,1%
11,9%
14,4%
17,9%

546,1
264,0
211,6
254,9

1,0%
19,7%
1,8%
1,1%

77,4%
50,1%
73,0%
66,6%

20,1%
8,4%
10,9%
12,4%

238,4
187,5
159,7
176,0

0,6%
19,5%
1,9%
1,1%

92,7%
87,5%
94,6%
93,6%

66,2%
20,3%
25,3%
30,3%

784,5
451,5
371,2
430,9

0,8%
19,6%
1,9%
1,1%

82,0%
65,6%
82,3%
77,6%

12,2%
11,8%
15,4%
11,0%

255,8
315,2
272,7
272,0

2,9%
1,3%
1,5%
3,3%

45,8%
54,4%
56,4%
38,6%

9,3%
7,6%
10,6%
7,9%

194,8
203,7
188,2
195,3

3,1%
1,2%
1,4%
3,3%

86,4%
87,5%
92,6%
81,5%

21,5%
19,4%
26,0%
18,9%

450,6
518,9
460,9
467,3

3,0%
1,3%
1,5%
3,3%

63,4%
67,4%
71,2%
56,5%

Alagoas
Sergipe
Bahia
Regio Centro-Oeste

11,7%
16,1%
9,8%
7,2%

271,9
417,0
253,2
371,7

1,2%
1,1%
5,3%
6,7%

59,6%
62,5%
40,5%
24,8%

8,6%
7,9%
7,1%
4,8%

198,5
204,7
184,9
250,6

1,2%
0,8%
5,4%
6,2%

88,9%
85,1%
86,6%
76,0%

20,3%
24,0%
16,9%
12,0%

470,5
621,7
438,1
622,2

1,2%
1,0%
5,3%
6,5%

71,9%
69,9%
60,0%
45,4%

Distrito Federal
Gois
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul

3,9%
9,5%
9,1%
8,7%

438,3
312,7
430,4
378,9

1,4%
2,4%
1,6%
1,2%

9,6%
23,7%
34,7%
30,9%

3,0%
6,8%
5,3%
5,3%

334,0
225,1
250,9
230,5

1,5%
2,4%
1,3%
1,0%

48,9%
80,2%
86,1%
90,9%

6,9%
16,3%
14,5%
14,0%

772,3
537,8
681,3
609,4

1,4%
2,4%
1,5%
1,2%

26,6%
47,4%
53,6%
53,6%

Tocantins
Regio Nordeste
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernanbuco

Fontes primrias: STN (Balano Geral da Unio, Finanas do Brasil), CONFAZ, IBGE e IPEA.
Receita Tributria Disponvel = arrecadao direta (competncias tributrias prprias) mais e/ou menos transferncias constitucionais de impostos (consideradas as seguintes concedidas pela Unio:
repasses efetivos do FPE, FPM, FPEx, seguro-receita do ICMS, complementao do FUNDEF; as concedidas pelos Estados: 25% do ICMS/FPEx e 50% do IPVA; alm da redistribuio do FUNDEF).
(*) PIB estadual e regional a preos bsicos: clculo preliminar do IPEA.

C:\Documents

and

Settings\wb270522\My

work\ Portuguese\PPapers\Serra e Afonso.doc 17/04/06

Documents\jeesun\Decentralization

Web

27

TABELA A5:
REPRESENTAO ESTADUAL E REGIONAL NA CMARA DOS DEPUTADOS - 1994 e 1998

Nmero de
Estados
Deputados
e Regies
Federais em
1994/98*
(A)
Total
513
Amazonas
8
Par
17
Maranho
18
Piau
10
Cear
22
Rio G. Norte
8
Paraba
12
Pernambuco
25
Alagoas
9
Sergipe
8
Bahia
39
Minas Gerais
53
Esp. Santo
10
R. de Janeiro
46
S. Paulo
70
Paran
30
Sta Catarina
16
Rio G. do Sul
31
Mato Grosso
8
Mato G. do Sul
8
Gois
17
Tocantins
8
Acre
8
Amap
8
Roraima
8
Rondnia
8
Dist Federal
8
Norte
65
Nordeste
151
Sul
77
Sudeste
179
Centro-Oeste
41

Distribuio
da Populao
1993
IBGE
(B)
100,0%
1,10%
1,87%
3,45%
1,80%
4,43%
1,70%
2,21%
4,93%
1,76%
1,05%
8,31%
10,92%
1,83%
8,83%
22,14%
5,80%
3,18%
6,34%
1,48%
1,25%
2,83%
0,66%
0,19%
0,18%
0,11%
0,50%
1,13%
4,60%
29,65%
15,32%
43,73%
6,69%

Nmero
Terico de
Deputados
na Cmara
1994
(C)
513
6
10
18
9
23
9
11
25
9
5
43
56
9
45
114
30
16
33
8
6
14
3
1
1
1
3
6
24
152
79
224
34

DQM
1994**

(D)
9,06
5,59
54,59
0,11
0,60
0,55
0,49
0,41
0,10
0,00
6,80
13,32
9,18
0,39
0,47
1901
0,05
0,10
2,31
0,16
2,47
6,27
21,38
49,28
50,44
55,51
29,47
4,76
38,04
2,49
0,82
477,78
3,42

Nmero
Distribuio Terico de
da Populao Deputados
1998
na Cmara
IBGE
1998
(E)
(F)
100%
513
1,56%
8
3,57%
18
3,31%
17
1,68%
9
4,33%
22
1,62%
8
2,07%
11
4,65%
24
1,66%
9
1,04%
5
7,94%
41
10,57%
54
1,79%
9
8,46%
43
21,81%
112
5,72%
29
3,11%
16
6,10%
31
1,44%
7
1,23%
6
2,93%
15
0,68%
4
0,32%
2
0,26%
1
0,16%
1
0,79%
4
1,19%
6
7,34%
38
28,32%
145
14,93%
77
42,62%
219
6,80%
35

DQM
1998**

(G)
8,53
0,00
1,67
1,03
1,94
0,06
0,10
1,87
1,31
0,23
7,06
3,06
1,49
0,67
6,86
1754
0,41
0,00
0,08
0,37
2,80
3,83
20,14
40,58
44,43
51,46
15,63
3,62
24,84
1,85
0,17
440,69
2,65

Elaborao Prpria. Fontes Primrias: Cmara dos Deputados e IBGE.

* O nmero de Congressistas por Estado no muda de 1994 para 1998.
** Desvio Quadrtico Mdio

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31