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Sujeitos da assistncia social.

Estado, entidades assistenciais, assistentes


sociais e usurios na trajetria da assistncia social entre 1974 e 2005.

Sujeitos da assistncia social. Estado, entidades assistenciais, assistentes


sociais e usurios na trajetria da assistncia social entre 1974 e 2005.
Monika Dowbor*

Resumo:
Importante conjunto de estudos sobre a assistncia social no Brasil ressalta o
protagonismo do Estado no seu desenvolvimento e implementao, uma nfase que
eclipsa a atuao de outros sujeitos como entidades assistenciais, assistentes sociais e
usurios. Ancorado na abordagem que focaliza as interaes entre atores estatais e sociais
e seus efeitos para a produo e reproduo de polticas sociais, o presente artigo aponta
para as formas de atuao dos atores sociais e discute a falta de alianas capazes de
incidir na poltica at 1988 e seu perfil ainda incipiente nas duas ltimas dcadas.
Palavras-chaves: assistncia social, atores sociais, instituies, interao, poltica social,
abordagem de polis
Introduo
A trajetria de assistncia social no Brasil objeto de uma vasta literatura,
primordialmente produzida pelos pesquisadores ligados rea acadmica de servio
social. A nfase presente nessas excelentes anlises recai sobre o protagonismo do Estado,
portador de interesses alheios e avessos universalizao dessa poltica pblica, mas
acaba ocultando a atuao de atores sociais. A abordagem terica adotada neste artigo1
permitiu resgatar o papel de entidades assistenciais, assistentes sociais e usurios de
servios na trajetria da assistncia, ao focalizar as interaes entre atores estatais e
societrios e seus efeitos para a produo e reproduo de polticas (SKOCPOL, 1995).

*Pesquisadora do Cebrap e doutoranda do Departamento de Cincia Poltica da USP; contato:


mdowbor@uol.com.br.
1
Este artigo faz parte das atividades previstas na pesquisa internacional intitulada A reforma de servios
pblicos: o papel da ao coletiva e da accountability social (Delhi, Cidade de Mxico e So Paulo),
coordenada pelos professores doutores Peter P. Houtzager e Anuradha Joshi. Informaes gerias sobre o
projeto e sua metodologia podem ser encontradas em:
http://www.ids.ac.uk/futurestate/research/Phase2/prog2/projects/modesofservdel.html . No processo da
elaborao deste artigo, foram importantes e substanciais as colaboraes dos membros do projeto
Adrian Gurza Lavalle, Graziela Castello, Julia Moretto Amncio e Peter P. Houtzager.

Se por um lado fica evidente a expanso pelo Estado de aes assistencialistas, as formas
de atuao e os objetivos dos principais atores sociais dificultaram a conformao de
alianas capazes de incidir na poltica de modo a frear a adoo dos programas de cunho
assistencialista (1974 a 1988) e incorporar, sob a gide da Lei Orgnica de Assistncia
Social, amplos programas de combate fome e pobreza implementados pela Presidncia
da Repblica durante as duas ltimas dcadas.
Ao abordar o perodo do regime militar, a literatura descreve o Estado como aquele
comprometido com os interesses capitalistas e que, deliberadamente,

no promoveu a

poltica nacional de assistncia, enquanto os atores societrios envolvidos assistentes


sociais e entidades assistenciais prestadoras de servio so retratados como refns da
situao (FALEIROS, 1979; SPOSATI et al., 1995; PEREIRA, 1998; BOSCHETTI,
2003; SPOSATI, 2007; MESTRINER, 2005; SILVA et al. 2006). Aps a Constituio,
a anlise da literatura reproduziu a chave explicativa para dar conta do fracasso da
implementao da assistncia como poltica pblica, que sofreu processo de
refilantropizao e reprivatizao devido s medidas neoliberais decorrentes da Reforma
do Estado nos anos 1990 (RAICHELIS, 2000; YAZBEK, 2004; SPOSATI, 2007).
Diferentemente, na presente anlise, evidencia-se que, entre 1974 e 1988, ocorreu a
expanso considervel de aes, recursos e cobertura e institucionalizao da maior
agncia de assistncia, a Legio Brasileira de Assistncia, e que entidades filantrpicas e
assistentes sociais , por razes distintas, no estavam envolvidos coletivamente na
promoo de uma poltica nacional. As alianas entre assistentes sociais e um conjunto
de entidades assistenciais preocupadas com estabelecimento da assistncia como poltica
pblica foram acionadas depois de 1988 e resultaram nos importantes marcos
regulatrios e na implementao da poltica nos nveis estadual e municipal. No havia,
no entanto, alianas capazes de incorporar amplos programas de reduo de pobreza,
desenvolvidos pelo mais alto executivo da Unio, sob o manto institucional da assistncia
e controle de seus atores.
Na primeira seo, apresenta-se a interpretao mais recorrente na literatura nacional
sobre a assistncia social, indicando principais nfases e custos analticos, como tambm
a abordagem adotada neste artigo para rediscutir a trajetria a partir da observao do
papel dos atores societrios e estatais, suas formas de interao e incidncia na poltica
3

setorial. A segunda seo, que abrange as dcadas de 1970 e 1980, indica a


institucionalizao da assistncia no nvel federal e sua expanso em termos de cobertura
e recursos, uma descrio baseada no percurso da maior agncia do setor, a Legio
Brasileira de Assistncia. Em seguida, analisa-se a atuao dos atores societrios mais
relevantes nesse processo. Na terceira seo, esto em foco os vinte ltimos anos da
assistncia, a partir da Constituio de 1988, ao longo dos quais se deu implementao
dessa nova poltica pblica concomitantemente promoo e expanso de programas de
combate fome e pobreza fora do mbito institucional da assistncia social.

I. Da trajetria do Estado trajetria de atores societrios e estatais


A trajetria da assistncia social na viso da literatura nacional
O diagnstico da literatura nacional sobre a trajetria da assistncia social , na maioria
das vezes, pessimista: indica, no regime militar, o carter emergencial e provisrio das
aes e, no perodo aps a redemocratizao do pas aponta rupturas constantes que
retardam a constituio da poltica de assistncia como direito do cidado e dever do
Estado. Apesar da diferena de contextos, a origem identificada como semelhante: a
explicao passa pelo carter de classe do Estado brasileiro, portador de interesses
capitalistas e avesso s polticas danosas ao capital (MARQUES, 1997: 69), como seria
o caso da universalizao de assistncia social. Nessa viso, as mudanas institucionais
ocorridas nas dcadas de 1970 e 1980 no passaram de medidas administrativas e
tecnocrticas promovidas pelo Estado interessado em pacificar a classe trabalhadora,
enquanto nas dcadas de 1990 e 2000 a recm-nascida poltica de assistncia social foi
refilantropizada e reprivatizado pelo Estado marcado pelo projeto neoliberal.
Esse Estado, ocupado pelos interesses da classe dominante, no permevel ao dos
demais atores, e esse pressuposto da separao entre o Estado e a sociedade guia as
anlises presentes na literatura. Focaliza-se, consequentemente, o processo de longa
durao da formao do Estado brasileiro e seus reflexos nas instituies do setor.
Resulta disso um robusto material de carter crtico, mas, em funo do insulamento
analtico do Estado e do seu carter monoltico, no so analisados com profundidade
atores societrios,

suas formas de interao com atores estatais e impactos para a

trajetria da poltica. A citao a seguir sintetiza o tipo de abordagem e seus custos:


4

Ainda que as abordagens estruturalistas vejam o comportamento humano como produto


social, excluem como atores sustentam e como durante transio transformam estruturas
do regime poltico. Essa concepo de agncia cria um forte vis para enfatizar processos
impessoais e de longo prazo e negligenciar a possibilidade de margem da manobra que
os atores podem ter durante os perodos da mudana de regime (MAHONEY &
SNYDER, 1999: 5).
O estudo de Mestriner (2005), O Estado entre a filantropia e a assistncia social um
bom exemplo do percurso analtico adotado pela literatura. Retoma o processo de longa
durao da constituio das prticas assistenciais, que se inicia em 1800 e enfatiza, ao
longo no texto, a resistncia do Estado em promover a assistncia social como poltica
pblica. Seu objeto de anlise - o Conselho Nacional de Seguridade Social , uma das
importantes instituies que compunham o arcabouo institucional da assistncia,
avaliado pelo seu papel cartorial como resultado condizente com o perfil do Estado que o
criou. Outro exemplo da perspectiva que isola as instituies do Estado da influncia dos
atores da sociedade o estudo de Sposati e Falco (1989) sobre a trajetria da maior
agncia nacional responsvel pela assistncia social no Brasil desde 1942, a Legio
Brasileira da Assistncia Social, na qual os atores diretamente envolvidos como
entidades filantrpicas e assistentes sociais so descritos como meros coadjuvantes de um
processo no qual o uso da assistncia pelo Estado objetivava o controle da classe
trabalhadora pelo capital.
A abordagem compartilhada leva os autores ao mesmo diagnstico sobre as mudanas
promovidas pelo Estado ao longo das dcadas de 1970 e 1980 na assistncia. Estas so
recorrentemente avaliadas como administrativas e tecnocrticas, no mximo de carter
racionalizador e modernizador e que, em funo do perfil do Estado, no objetivavam
alterar o status quo, isto , a produo das aes essencialmente compensatrias,
eventuais e descontnuas (FALEIROS, 1979; SPOSATI et al., 1995; MESTRINER, 2005:
164; 5; SPOSATI, 2007; SILVA, YAZBEK, GIOVANNI, 2006: 17). O estado das
coisas na assistncia antes de 1988 de consenso: Yazbeck (2004:14) caracteriza a
assistncia como assistencialista e de tradio de no-poltica; Boschetti (2003: 25)
aponta para a dificuldade da assistncia em receber a nomenclatura de poltica social;
Sposati et al. (1995: 22 e 23) salientam que as aes de assistncia, antes de 1988,
configuravam mais um conjunto de programas do que uma poltica social; Pereira (1998:
5

69) enfatiza que apenas em 1988 a assistncia social ganhou status de direito social e
passou a ser identificada com uma poltica.
A despeito da importncia dos marcos regulatrios, como a Constituio de 1988 e a Lei
Orgnica de Assistncia Social de 1993, que atriburam assistncia o status de poltica
pblica, a literatura tende a avaliar em termos de fracasso a implementao da nova
poltica social nas dcadas de 1990 e 2000. Novamente a chave explicativa se encontra
na atuao do Estado que, ao adotar a poltica neoliberal, imprimiu assistncia perfil
focalizado, despolitizado, reprivatizado e refilantropizado (YAZBECK, 2004: 25;
RAICHELIS, 2000: 104-106; SPOSATI, 2007),

e como evidncias so apontados

programas de combate pobreza criados fora do mbito institucional de assistncia


social como o Programa Comunidade Solidria ou o Programa Fome Zero. No entanto, o
argumento terico perde ligeiramente na fora, na medida em que a prpria literatura
comea e introduzir, sem assumi-las teoricamente e sem tirar as conseqncias
necessrias, outras explicaes. A persistncia da tradio clientelista, assistencialista e
tuteladora, que exerce sua influncia e que resiste a inovaes e mudanas, ilustrada
pela continuidade da presena de primeiras damas nos cargos dirigentes do setor e pela
presena pouco expressiva de movimentos sociais em atuao nos espaos participativos
da assistncia social (YAZBECK, 2004: 23). Por outro lado, a conquista da Lei Orgnica
de Assistncia Social (LOAS) atribuda aos atores sociais,

entre os quais se

encontravam as entidades de representao de assistentes sociais. Em outras palavras,


timidamente, entram em cena os atores societrios e estatais, e sua atuao comea a ser
utilizada, ainda que de forma marginal, para completar as anlises.
A trajetria dos atores e instituies a abordagem terica adotada
A visada terica que guia a presente anlise do setor de assistncia social a partir dos
anos 1970 coloca, justamente, as interaes entre os atores societrios e estatais no
primeiro plano. Neste sentido, possui uma ntida diferenciao em relao abordagem
mais utilizada em produes nacionais, que identificam o Estado como principal agente
engendrador de mecanismos de reproduo da assistncia.
A abordagem terica de polis (polity approach) parte da premissa de que os atores
estatais e societrios constituem-se, tornam-se politicamente significativos e interagem
6

atravs do divisor de guas privado/pblico para produzir uma mudana propositada


(HOUTZAGER, 2004:31). Reala-se a constituio mtua dos atores da sociedade e do
Estado, isto , o processo de interao no qual se forjam suas capacidades de ao e
suas identidades. Os atores esto em constante disputa e conflito o que faz com que a
trajetria de uma poltica, tanto na suas inflexes, quanto nos mecanismos de sua
reproduo, possa ser explicada pelas formas e episdios de interao entre os atores.
Desta forma, as polticas sociais no se restringem s (...) respostas mudana de longo
prazo concebida nos termos socioeconmicos (SKOCPOL, 1995: 39).
Dois pressupostos guiam a anlise. O primeiro deles ressalta que (...) padres do
desenvolvimento burocrtico influenciam a orientao dos grupos de classe mdia
escolarizada como tambm as possibilidades de todos os grupos sociais fazer as coisas
por meio da autoridade pblica (SKOCPOL, 1995, 47). Em outras palavras, analisamse os efeitos das instituies polticas e procedimentos nas identidades, objetivos e
capacidades

dos grupos sociais que se envolvem na elaborao da poltica.

capacidade dos

atores de fazerem as coisas se cristalizam em mecanismos que

contribuem para a reproduo desse arranjo. No setor de assistncia antes de 1988, a


forma individualizada de conceder as subvenes e estabelecer os convnios entre as
agncias estatais e as entidades filantrpicas reforou a dinmica de contatos individuais
e no demandou nenhuma forma mais perene de ao coletiva por parte destes atores.
Pode se falar tambm dos efeitos das solues institucionais setoriais sobre os usurios
finais que, no caso de assistncia, eram beneficirios de aes assistenciais do Estado,
oferecidas e executadas por uma legio de entidades filantrpicas. Essa intermediao
eclipsava a figura do Estado, que tampouco possua, no setor de assistncia,

um

arcabouo institucional capilar suficiente para se fazer presente na vida das pessoas ou
se tornar objeto de disputas e barganhas. A recente idia do equipamento pblico
chamado Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), a ser instalado em
municpios como porta de entrada ao Sistema de Assistncia, contribui para estabelecer a
relao direta dos usurios com o Estado.
O segundo pressuposto auxilia a compreenso de como se produz uma mudana
propositada ao utilizar a conceito de encaixes institucionais entendidos como (...)
pontos de acesso e de influncia, historicamente transformadores, permitidos pelas
7

instituies polticas de uma nao (SKOCPOL, apud HOUTZAGER, 2004: 32). Os


encaixes podem ser constitudos por uma legislao favorvel ou novas instituies, por
exemplo, permitem incidncia de certos grupos na poltica ao mesmo tempo em que
impedem acesso a outros atores. Oferecem acesso e alavanca para certos grupos e
alianas, encorajando e premiando seus esforos e simultaneamente negam acesso e
alavancagem a outros grupos ou alianas presentes na mesma poltica nacional.
Nos anos 1990, o desenho institucional conquistado pelos grupos de assistentes sociais
vinculados academia e s associaes e sindicatos, com suporte dos demais
interessados, constituiu a possibilidade da entrada institucionalizada de uma srie de
atores no palco da poltica por meio de conselhos e novas secretarias de assistncia social.
Por outro lado, o governo federal desenvolveu amplas linhas de programas de
transferncia de renda, cabveis no interior da poltica de assistncia, mas vedou o acesso
participao neles por parte dos atores da assistncia.
No interior da trajetria de uma poltica pblica, os pontos de acesso oferecidos pelas
instituies polticas colocam em evidncia a capacidade dos atores societrios de
aproveit-los, capacidade essa que foi influenciada, conforme o primeiro pressuposto,
pelo arranjo institucional anterior. Dito de outra forma, nem sempre as oportunidades de
acesso que se abrem so aproveitadas pelos atores atuantes na poltica. A reorganizao
institucional no sentido de atribuio de responsabilidades, a expanso da cobertura e dos
recursos no setor de assistncia a partir de 1974 at 1988 poderiam ser vistas como
oportunidades, mas por falta de um projeto poltico reformista compartilhado e de
alianas entre os atores no foram aproveitadas.

II. Expanso e institucionalizao de assistncia social nas dcadas de


1970 e 1980. Oportunidades perdidas?
A trajetria da Legio Brasileira de Assistncia
A presente seo se debrua sobre as mudanas que ocorreram no setor de assistncia a
partir de 1974, exemplificadas na trajetria da principal agncia federal incumbida da

implementao das aes - a Legio Brasileira de Assistncia2 (LBA), no perodo de


expanso dos direitos sociais pelo regime militar (CARVALHO, 2007). Esta descrio
evidencia o conjunto de oportunidades que se abriram com maior institucionalizao do
setor, aumento de cobertura e recursos, e analisa as principais formas de atuao e
incidncia na poltica setorial dos atores societrios envolvidos no setor. As entidades
assistenciais prestavam em silncio servios delegados e financiados pelo Estado; a
vertente crtica dos assistentes sociais estava envolvida primordialmente na produo da
teoria crtica e na constituio de entidades de classe enquanto os usurios do setor
careciam de qualquer forma de organizao.
A fundao da LBA em 1942, por Darcy Vargas, esposa do ento Presidente Getlio
Vargas e primeira-dama da Repblica, no era diretamente relacionada com as aes
assistencialistas voltadas populao pauperizada, porque objetivava articular as
mulheres brasileiras para prestar assistncia s famlias dos soldados brasileiros que
lutavam na Segunda Guerra. A Legio, instituda como entidade civil e reconhecida em
lei como rgo de colaborao com o Estado, apoiou suas atividades de forma bem
sucedida no trabalho voluntrio e na mobilizao da contribuio da sociedade civil: em
1945, a LBA j estava presente em 90% dos municpios por meio das comisses da
Legio, presididas pelas primeiras damas.
Com o fim da guerra, o objetivo inicial da LBA perdeu, evidentemente, o sentido, mas a
entidade se manteve, redirecionando suas aes: em primeiro momento, para a defesa da
maternidade e infncia e, na dcada seguinte, expandiu o leque de aes e pblicos por
meio de equipamentos prprios (a ttulo de exemplo, Casas da Criana, Postos de
Peurocultura, Hospitais Infantis, Maternidades entre outros) e delegando a execuo s
organizaes civis sem fins lucrativos e aos voluntrios (SPOSATI & FALCO, 1989:
19). No incio do regime militar, houve o primeiro impulso da institucionalizao da
entidade que consistiu na criao da Diviso do Servio Social e formalizao de suas
Comisses Estaduais em Diretorias (1966), na expanso de unidades para todos os
estados (1968) e sua transformao em Fundao vinculada ao Ministrio de Trabalho

Na grande maioria dos textos, o mais freqente material emprico para a reflexo sobre a assistncia social como
ao governamental abrange duas agncias a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Nacional do BemEstar do Menor (FUNABEM). No presente texto, a FUNABEM no foi considerada em funo de sua especializao
no menor infrator, enquanto a LBA desenvolvia aes em diversas frentes programticas. De todo modo, a FUNABEM
tambm foi beneficiada com a expanso da poltica social (NEPP, 1989).

(1969) e financiado com os recursos repassados pela Unio (SPOSATI & FALCO,
1989: 21) .
O regime militar ampliou os direitos sociais (CARVALHO, 2007), e essa expanso
consistiu no desenvolvimento de numerosos programas direcionados a parcelas maiores
da populao brasileira, entre os quais pode se citar o de Alfabetizao (MOBRAL),
Complementao Alimentar (PRONAM), formao de mo-de-obra (SENAFOR), casas
populares (BNH-PLANHAP) (SPOSATI & FALCO, 1989: 22)

e tambm na

ampliao de cobertura de servios existentes, como foi o caso de assistncia mdica


previdenciria, que quintuplicou o nmero de beneficirios, entre 1960 e 1978 (POSSAS,
1980: 276). No caso da LBA, a expanso significou, do ponto de vista institucional, a
passagem de uma fundao de direito privado, que recebia os recursos pblicos, para um
rgo governamental, integrado ao recm-criado (1974) Ministrio de Previdncia e
Assistncia Social. Em 1977, ao integrar o Sistema Nacional de Previdncia Social
(SINPAS), foi atribuda Legio a tarefa de prestar assistncia social populao
carente, mediante programas de desenvolvimento social e de atendimento s pessoas,
independentemente da vinculao destas a outra entidade do SINPAS (LEI n 6.439, cap.
III, art. 9), contedo que denota especializao da rea em relao a outros servios
pblicos.
A especializao teve reflexo concreto nas agncias do SINPAS: os equipamentos de
assistncia mdica da LBA foram transferidos outra agncia, e a Legio concentrou os
recursos destinados at ento assistncia por demais agncias do Ministrio. As
mudanas institucionais foram acompanhadas por um considervel crescimento de
recursos e cobertura no s o oramento da LBA dobrou de 1976 para 1977 e
continuou crescendo at 1981, como quase duplicou o nmero de usurios cobertos pelos
programas da Legio de 1977 a 1978 (SPOSATI & FALCO; 1989: 26; TEIXEIRA,
1995: 36 e 38). A introduo da ferramenta de convnio, que exigia dos prestadores de
servio a execuo de projetos especficos, ao lado do instrumento da subveno, que
deixava livre a aplicao dos recursos, denotava de outra forma o aprofundamento da
interferncia das agncias estatais na rea de assistncia social.
Em 1979, a rea contava com a Secretaria de Assistncia Social como rgo mximo de
combate da pobreza instalado no MPAS e com a LBA, que era incumbida de promover,
10

mediante o estudo da pobreza e o planejamento de solues, a implementao e a


execuo da Poltica Nacional de Assistncia Social, bem como orientar, coordenar e
supervisionar outras entidades executoras dessa poltica (Estatuto FLBA, apud
SPOSATI et al., 1995: 87). A agncia cumpria sua misso, coordenando aes de
cuidados educacionais e

higiene direcionadas para mulheres, crianas, idosos e

populao de rua por meio de sua vasta e capilar estrutura organizacional, que consistia
em escritrios estaduais e comisses municipais presentes em quase todos os municpios
(em 1986 estava presente em 80% dos municpios) (TEIXEIRA, 1995: 80). A execuo
estava a cargo de 135 mil voluntrios, 6 mil entidades sociais conveniadas, 2 mil
equipamentos prprios e 8 mil servidores (SPOSATI & FALCO, 1989: 28).
Com o fim da ditadura militar, no governo da Nova Repblica (1985-1988), o I Plano
Nacional de Desenvolvimento incluiu a assistncia social no conjunto de suas prioridades,
na base do diagnstico realizado em 1986 pela Comisso de Apoio Reestruturao da
Assistncia Social, que indicou a insuficincia e inadequao de

recursos, baixa

qualidade de atendimento e excessiva centralizao poltica e administrativa de sua


organizao (NEPP, 1989: 30). A participao da LBA no oramento do SINPAS, que
havia apresentado decrscimo entre 1982 e 1985, cresceu de novo significativamente:
nos anos 1986 e 1987, o gasto da agncia subiu 122,99% e 166,99%, respectivamente
(NEPP, 1989: 304). O aumento de recursos foi acompanhado pela intensificao de
desenvolvimento de aes em convnio com as prefeituras: entre 1985/86, dos 36,7% dos
convnios firmados com o poder pblico, a esmagadora maioria mais que 90% - eram
com as prefeituras (SPOSATI & FALCO, 1989: 68).
Em resumo, a trajetria da LBA nas dcadas de 1970 e 1980 apontou para sua gradual
institucionalizao e especializao como rgo governamental voltado s aes de
assistncia social e cujos recursos cresceram, ainda que de forma irregular. Conforme
discutido na seo anterior, na viso da literatura essas mudanas no passaram de
tecnocrticas e administrativas, pois o Estado, portador de interesses capitalistas,
no objetivava a inflexo no setor rumo universalizao de acesso e constituio da
assistncia em direito 3 . A abordagem terica aqui adotada possibilita considerar as
mudanas como potenciais oportunidades e analisar os papis desempenhados pelos
3

O setor de sade tambm sofreu diversas intervenes que foram aproveitadas pelo movimento dos profissionais
reformistas no sentido de ampliao da cobertura de servios de sade (DOWBOR, 2008).

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atores societrios presentes e atuantes na assistncia e sua (in)capacidade de incidncia


na poltica.
Entidades filantrpicas, assistentes sociais e usurios
O Estado brasileiro promoveu a execuo dos servios assistenciais primordialmente por
meio de entidades privadas de carter no lucrativo. Sua relao com o Estado era
regulamentada pelo Conselho Nacional de Servio Social (CNSS), fundado em 1934, que
lhes atribua o status de entidades filantrpicas, do qual decorriam as isenes de
diversos tipos, e que autorizava as subvenes financeiras s aes por elas executadas.
Outra forma de relacionamento consistia no estabelecimento de convnios com as
agncias e instncias dos nveis estadual e municipal.
As entidades filantrpicas formavam um contingente bastante amplo: em 1964, havia, no
CNSS, 20 mil entidades registradas 4 (MESTRINER, 2005: 150), enquanto a LBA
contava com 6 mil conveniadas em 1985, conforme supramencionado. Embora sejam
denominadas corriqueiramente de entidades sociais filantrpicas, importante destacar a
diversidade existente entre elas, que revela origens, afinidades e vnculos distintos. Entre
aquelas que assinavam convnios com a LBA, encontravam-se filantrpicas religiosas
(por exemplo, aquelas com vnculos diretos ou indiretos com igreja catlica e doutrina
esprita) e as filantrpicas no religiosas (por exemplo, o Lions, o Rotary, os Escoteiros),
associaes comunitrias formais (centros comunitrios, clubes de mes, associaes de
moradores), representao de classe e entidades particulares com fins lucrativos.
importante salientar a presena e atuao da Igreja Catlica que, a partir do final dos
anos 1960, fez a opo pelos pobres, um redirecionamento que significou maior
compromisso da instituio com a justia social. A opo se traduziu tanto no
posicionamento do seu rgo representativo, a Conferncia Nacional dos Bispos do
Brasil (CNBB), quanto na criao ou fortalecimento de entidades voltadas ao trabalho
com a populao pauperizada. Mais frequentemente citadas como manifestao dessa
tendncia so as Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), que, apoiadas na Teologia da
4

Vale lembrar que o CNSS registrava tambm as entidades executoras de servios na rea de sade e educao que,
juntas com as de assistncia, compunham um universo numeroso e poderoso. Na sade, por exemplo, em funo da
existncia e crescimento do setor privado de medicina, vrios hospitais de porte se beneficiavam com o certificado de
filantropia.

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Libertao, reuniam comunidades locais em torno das discusses sciopolticas. Foram


constitudas 100 mil CEBs, abrangendo em torno de 5 milhes de pessoas pelo Brasil
afora. Mas havia outras organizaes como Pastorais (da Sade, da Criana, da Terra
entre outros), organizaes de irmandades (Instituto Regacionista, Fundao So Camilo,
por exemplo) ou instaladas pelos laicos catlicos (como Centro Nossa Senhora do Bom
Parto de So Paulo), que desenvolviam projetos assistenciais junto comunidade em que
estavam inseridas, viabilizando seu trabalho na base de voluntariado, financiamento
privado e dos recursos do poder pblico.
A importncia numrica dessas mais diversas entidades filantrpicas no se traduzia na
organizao associativa do campo. As entidades sociais prestadoras de servio na
assistncia social no possuam nenhum rgo comum de representao de relevncia
nacional, e a forma de interao com as instncias do Estado parece ter sido muito
individualizada. Os depoimentos de duas grandes entidades de origem catlica de So
Paulo indicaram o perfil de relacionamento direto entre o responsvel religioso e o poder
pblico como forma de ganhar apoio para as atividades promovidas para a populao de
baixa renda. No que se refere aos relacionamentos institucionais, apesar da substancial
diferenciao entre a LBA e o CNSS nas suas respectivas formas de lidar com as
entidades civis prestadores de servio, ambas resultavam no mesmo tipo de relao:
direta e individualizada entre o rgo e a entidade5.
O CNSS funcionava como rgo federal composto por pessoas ilustres da sociedade
cultural e filantrpica. Ao Conselho pertencia o papel de atribuir tanto o certificado de
utilidade pblica s entidades filantrpicas (exigncia para receber todos os tipos de
benefcios como, entre outros, iseno de contribuio previdenciria e de imposto de
importao) e quanto as subvenes, que constituam a forma mais utilizada ao longo
das dcadas

pelo Estado de financiar as atividades assistenciais executadas pelas

entidades filantrpicas. Ao CNSS cabia a deciso sobre quais entidades deveriam ser
auxiliadas por meio de subvenes. O processo se iniciava com a entrega do pedido de
auxlio, que uma vez avaliado pelo Conselho, isto , munido de seu parecer, era
encaminhado numa listagem para o Ministrio de Educao e Sade para aprovao e
remessa ao presidente da Repblica para a designao da quantia subsidiada. A mudana
5 Degenszajn e Paz (1999: 116) referem-se s histricas relaes das entidades com o Estado de seguinte maneira:
(...) margem de qualquer mecanismo de controle pblico, fazem desaparecer as fronteiras entre o pblico e o
privado, por meio de acordos ad hoc, das negociaes caso a caso(...)

13

mais relevante nesse procedimento se realizou durante o regime militar,

quando a

distribuio das subvenes foi atribuda aos parlamentares, que possuam uma cota
reservada para isto no oramento. No entanto, de qualquer forma, o CNSS continuou
com a funo de elaborar listas de entidades habilitadas de receberem os subsdios do
poder legislativo. Esse procedimento reforava os contatos individuais, tanto das
entidades com o CNSS quanto com os parlamentares6.
A LBA tambm funcionou durante um tempo na base das subvenes e auxlios
oferecidos s entidades, mas depois evoluiu para a forma de convnio, que atribua ao
Estado papel de assessoria, superviso e assistncia tcnica s organizaes privadas que
desempenham as atividades de assistncia. No entanto, o papel fiscalizador do Estado,
que se traduzia em visitas s entidades, no era capaz de regulamentar os termos da
parceria, pois estes dependiam mais de uma boa relao da entidade com o tcnico ou
peso poltico do grupo filantrpico (SPOSATI & FALCO, 1989: 65).
Em resumo, as entidades prestadoras de servios assistenciais constituam um campo
vasto, porm no organizado em entidades de representao. A falta de evidncias de
atuao coletiva e as formas de relacionamento com as instncias governamentais e
estatais indicam que a interao das entidades com o poder pblico passava por canais
individuais e diretos. Embora exista registro de queixas das entidades no que se refere
sua relao com o Estado (SPOSATI & FALCO, 1989: 83), a expanso de programas
de assistncia social sem mudar o perfil do executor colaborava com os interesses das
entidades, tornando-as aliadas do formato das aes setoriais.
Outro ator importante do campo de assistncia social foi constitudo pelos assistentes
sociais, oriundos dos cursos de Servio Social cujas origens esto ligadas Igreja
Catlica e datam da dcada de 1930. Na poca da ampliao dos programas sociais e da
reestruturao institucional nos anos 1970, a categoria, inserida em 90% no
funcionalismo pblico (MARTINELLI et al. 1979: 17), j havia atravessado o processo
de renovao - uma perspectiva modernizadora que permitiu aos assistentes sociais a
insero no Estado pautada na racionalidade do planejamento e eficincia tcnica e a
colaborao com as mudanas em curso, sem todavia elaborar propostas crticas ou
6
Uma anlise minuciosa da fundao e etapas de funcionamento do CNSS pode ser encontrada em Mestriner, O
Estado entre a filantropia e assistncia social (2005).

14

inovadoras (BRAVO, 1996:

94).

A institucionalizao do setor e a ampliao da

cobertura e recursos nos programas de assistncia social no mbito da LBA no


coincidiram com a prontido dos profissionais da rea para interferir na prtica
institucional de modo a reformular o modelo de acordo com uma proposta, respaldada na
assistncia social como direito dos cidados e poltica pblica universal.
Um projeto crtico nasceu em 1979, integrando-se ao Movimento de Reconceituao
presente em diversos pases da Amrica Latina. Os termos foram explcitos no Congresso
Brasileiro de Assistentes Sociais de 1979, chamado de Congresso da Revirada, em que
se decidiu romper com o conservadorismo, que trataria a assistncia como
benemerncia a ser ofertada aos pobres necessitados, e assumir a direo sociopoltica
da profisso. Os postulados do Movimento de Reconceituao incentivavam os
profissionais a se voltarem para as relaes diretas com a populao demandatria de
seus servios e com os movimentos sociais organizados, alm de insistir na prtica
institucional mais crtica.
A efervescncia ideolgica encontrou traduo na organizao dos assistentes no mbito
sindical e de ensino. As entidades de representao ganharam um considervel impulso:
alm dos compulsrios conselhos federal e regionais, revitalizavam-se antigas entidades
e nasciam associaes como, por exemplo, a Associao Nacional Pr-Federao dos
Assistentes Sociais (ANAS), que criou, em 1979, a Comisso Executiva Nacional de
Entidades Sindicais de Assistentes Sociais com a incumbncia, entre outros, de criar
entidades sindicais nos estados onde no existiam. O cargo de direo dessas entidades
no raramente foi ocupado pelos profissionais progressistas (BRAVO, 1996: 97).
importante destacar o papel das faculdades de Servio Social, organizadas sob a gide
da Associao Brasileira de Escolas de Ensino de Servio Social (ABESS), com o
destaque para o curso de Servio Social na PUC-SP e PUC-RJ, onde j haviam sido
introduzidos programas de ps-graduao, onde atuavam os principais militantes da rea
e foram produzidas importantes pesquisas sobre a rea. O debate crtico sobre a prtica
profissional de assistente social ganhou tambm um veculo de disseminao com o
lanamento, em 1979, da revista Servio Social & Sociedade pela Editora Cortez. Nos
anos 1980, a Movimento de Reconceituao, denominado tambm de inteno de
ruptura concentrou seus esforos na consolidao acadmica, travando confronto com
15

os defensores de outras vertentes presentes na assistncia de cunho conservador, entre as


quais, destaca-se a tendncia chamada reatualizao do conservadorismo, que rejeitava
a raiz marxista da primeira e, pautada na inspirao fenomenolgica, defendia o perfil de
ajuda psico-social da assistncia.
A vertente de inteno de ruptura teve duas conseqncias importantes para as formas
de interao entre a categoria e os atores estatais. A primeira refere-se postura
altamente crtica, que redundava na rejeio das prticas assistencialistas promovidas
pelo Estado como fadadas reproduo ideolgica de interesses do capital (SPOSATI
et al. 1995: 51) e chegou a resultar em demisses voluntrias coletivas e opo pela
atuao alternativa mais prxima dos movimentos sociais e comunidades. Em segundo
lugar, como a prtica dos profissionais progressistas era concentrada no mbito de
ensino e pesquisa, foi construdo um arcabouo terico-metodolgico capaz de coloclos como parceiros paritrios frente a outras disciplinas (NETTO, 1989, apud BRAVO,
1996:118), mas que no resultou na construo de alternativas para a ao do profissional
na prtica institucional. Os principais representantes da vertente continuaram na
academia, dando suporte s instituies por meio de assessorias, mas sem ocupar cargos
de destaque no Estado. As entidades sindicais canalizavam seus esforos para a
legitimao e consolidao da carreira de assistente social e tampouco promoveram uma
estratgia coletiva para a incidncia poltica no setor

(BRAVO, 1996: 100 e 118).

sintomtico dessa realidade que dois principais encontros da categoria a Assemblia da


Associao Nacional de Assistentes Sociais e o V Congresso Brasileiro de Assistentes
Sociais, ambos realizados em So Paulo em 1985, no apresentaram nenhum tese para
assistncia social como poltica pblica, concentrando suas atenes em torno da
consolidao da profisso.
Havia mais um ator coletivo em potencial, a saber, o pblico beneficirio das aes de
assistncia, definido ou pelo tipo de insero no mercado de trabalho (a falta de vnculo
formal), ou pela vulnerabilidade (idoso, criana, moradores de rua). No entanto, os
beneficirios no se constituram como grupo com pauta de reivindicaes relacionadas
com a assistncia social. Poder-se-ia inferir que o alto grau de precariedade de suas
condies de vida, sua relao indireta com o Estado, pois mediada em grande parte
pelas entidades filantrpicas, e a falta de um projeto setorial amplamente compartilhado
entre os atores relevantes formaram condies que contriburam para sua no16

organizao. Com isto, apesar da postura ideolgica dos assistentes militantes, que
enaltecia a organizao das comunidades com as quais trabalhavam, no foram
estabelecidas alianas com capacidade de incidir na poltica (SKOCPOL, 1995: 47).

III. Implementao institucional da poltica de assistncia social versus


programas de combate pobreza do executivo federal entre 1990 e 2000
A Constituio de 1988 considerada na literatura como inflexo setorial visto que, com
a legitimidade e fora da lei constitucional, a assistncia se tornou uma poltica social a
ser implementada por trs nveis federativos em um sistema descentralizado, de acesso
universal e com participao da populao (YAZBECK, 2004; SPOSATI et al. 1995;
MESTRINER, 2005; BOSCHETTI, 2003). De 1988 at os meados dos anos 2000, j no
contexto democrtico, dois processos ligados assistncia social se desenrolaram
paralelamente, cada qual com seu conjunto de atores societrios e estatais. A
institucionalizao da nova poltica contou com uma maior articulao, uma espcie de
aliana, entre os atores defensores da Lei Orgnica de Assistncia Social, que era uma
legislao necessria para esquadrinhar a forma de implementao. Por outro lado, o
governo federal, por iniciativa do mais alto executivo, promoveu amplos programas de
combate de pobreza fora do campo institucional da assistncia e sem a participao dos
atores mais relevantes desse setor.
O perodo entre 1988 a 1993, ano em que foi aprovada a LOAS, caracterizou-se pela
configurao institucional cambiante e instabilidade nos cargos das principais instituies
do setor de assistncia social (ARRETCHE, 2000: 173): em 1988, aps quatorze anos no
Ministrio de Previdncia e Assistncia Social, a Legio Brasileira de Assistncia e a
Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor passaram a formar o Ministrio da
Habitao e do Bem Estar Social; em 1989, foram incorporados ao Ministrio do Interior
e, em 1990, a FUNABEM foi extinta e substituda por outro rgo que, junto com a LBA
e outros programas, foi integrado ao Ministrio da Ao Social, posteriormente
substitudo pelo Ministrio do Bem-Estar Social.
Os atores sociais pr-LOAS no tiveram participao de destaque nesse

campo

institucional, e sua mobilizao se concentrava na elaborao e tentativas de aprovao

17

da Lei Orgnica. Ainda que as garantias constitucionais se mostrassem essenciais para


tanto, a demora nesse processo indica uma capacidade limitada de barganha na poltica
setorial dos atores societrios pr-LOAS, que s se tornou eficaz em uma conjuntura
poltica favorvel. Entre as entidades atuantes, encontram-se aquelas mobilizadas desde
a dcada de 1980 como o Conselho Federal de Servio Social (CFESS), a Associao
Nacional dos Empregados da Legio Brasileira de Assistncia (ANASSELBA), a
Associao Brasileira de Ensino de Servio Social (ABESS) e seu Centro de Estudos e
Pesquisa em Servio Social, a Associao Nacional de Assistentes Sociais (ANAS) a
Central nica dos Trabalhadores (CUT), junto a universidades como a Pontifcia
Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e a Universidade de Braslia (UnB)
(STEIN, 1999: 25; DEGENSZAJN, 1998: 135). A frente pr-LOAS foi alimentada por
novos atores coletivos tais como os movimentos pelos direitos das pessoas com
deficincia, das crianas e adolescentes e dos idosos7, j mobilizados em funo de suas
reivindicaes

especficas,

e de alguns gestores pblicos de assistncia social 8

(SPOSATI, 2007: 46).


Apesar da mobilizao, esse conjunto de atores no conseguiu inverter o veto do
presidente Fernando Collor de Mello, que congelou o processo da legislao em 1990, e
tampouco reagir de forma eficiente fragilizao do setor pelo executivo. O governo
Collor reduziu a cobertura e os recursos dos programas do LBA: em 1991, a cobertura
dos beneficiados com os programas do LBA caiu em 30% em relao ao ano 1989
(RAICHELIS, 2000: 98). Na Cmara Federal, deputados dos partidos de orientao
centro-esquerda propuseram trs projetos de lei, apoiados pela articulao pr-LOAS,
mas foi a presso do prprio Ministrio do Bem-Estar Social na figura do seu ministro,
junto

Presidncia, que gerou resultado efetivo (SPOSATI, 2007).

Em 1993, o

Presidente Itamar Franco enviou, em regime de urgncia, projeto de lei para a Cmara
Federal. A LOAS foi aprovada finalmente em dezembro de 1993, definido as diretrizes e
os princpios norteadores para a implementao da poltica no pas.

Antes da LOAS, j em 1989, fora aprovada a Lei 7.853 da Pessoa Portadora de Deficincia, e, 1990, a Lei
8.069 aprovou o Estatuo da Criana e Adolescente (SPOSATI, 2007:44).
8
O projeto de lei, que foi aprovado em 1993, recebeu emendas de trs fontes: do CFESS, do Frum de
Dirigentes de Assistncia Social de Prefeituras do Estado de So Paulo e dos intelectuais da rea da PUCSP (SPOSATI, 2007: 60).

18

Depois do esforo na aprovao da Lei, que mobilizou diversos atores societrios e


estatais, estes tanto do legislativo quanto do executivo, a trajetria do setor, analisada
pelo prisma dos atores que mediados pelas instituies disputam sua construo,
desenrolou-se de forma cindida. Por um lado, os atores pr-LOAS estiveram envolvidos
na implementao da lei, por outro, o mais alto executivo do governo federal ps em
marcha macios programas de assistncia mas desconectados institucionalmente desse
setor.
O processo da construo institucional nos estados e municpios, que consistiu na
implementao dos conselhos, fundos e planos e instalao de conferncias, estendeu-se
de

1993 e 2004 (PAZ, 2006), visto que a falta de capacidade administrativo-

organizacional dos municpios no permitiu a imediata descentralizao da poltica at


esse nvel. As discusses a barganhas em torno desse processo encontravam sua
expresso nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social,

que eram realizadas

periodicamente: nas de 1995 e 1997, respectivamente, foi elaborada a Poltica Nacional


de Assistncia Social. Em 1998, foi aprovada a Norma Operacional Bsica, que traduzia
a Poltica em normas para sua implementao nos estados e municpios. Em todos esses
marcos legaus houve contribuio dos principais intelectuais da rea (RAICHELIS, 2000:
110, 114, 124) 9.
A necessidade de consolidao do setor e uma maior uniformidade ao conjunto de
instituies e aes circunscritas no mbito da assistncia social motivou a elaborao do
seguinte marco regulatrio -

o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).

Novamemnte, o processo da elaborao e aprovaao do SUAS percorreu as instncias


participativas, que compem o desenho institucional da assistncia: a IV Conferncia
Nacional da Assistncia Social, realizada em 2004, deliberou sobre sua implementao,
e a partir dessa diretriz o Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome e o
Conselho Nacional de Assistncia Social elaboraram a proposta de Poltica Nacional de
Assistncia Social, que deu origem ao novo sistema, criado em 2005. Entre seus
principais objetivos encontravam-se o de assegurar a Assistncia Social como um

9
Para a reunio de debate sobre a proposta do PNAS, realizada em 17/091996, foram convidados pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social especialistas como Maria do Carmo Brandt de Carvalho, Aldaza Sposati, Carlos
Marciel e Vincente de Paula Faleiros (RAICHELIS, 2000: 114).

19

conjunto de servios, programas, projetos e benefcios e o de consolidar a estrutura


descentralizada, participativa e democrtica (MDS, 2007).
No que se refere s entidades assistenciais, a partir do final da dcada 1990, preciso
distinguir dois subgrupos, uma distino construda, principalmente, na base da
regulamentao jurdica, mas que tambm corresponde a dois universos com trajetrias
diferentes. No primeiro deles, circunscrevem-se aquelas entidades, que recebem do
Conelho Nacional de Assistncia Social a concesso do certificado de filantropia, que
lhes confere uma srie de isenes. Sua posio no setor ficou longe de ser secundria
aps 1988, o que se expressa na sua participao em conselhos e conferncias e no papel
a elas atribudo na execuo dos programas e servios circunscritos na assistncia social.
Inseridas no sistema integrado de aes da iniciativa pblica e da sociedade
(CONSTITUIO, 1988; LOAS, 1993, art. 1), so maiores executoras de aes.
Embora presentes nas principais disputas setoriais nas fileiras dos atores pr-LOAS,
essas entidades assistenciais no chegaram a se organizar no nvel federal, com a nica
exceo de quando o Estado reformulou os critrios para a concesso de isenes. A
ao, que estava circunscrita no interior das reformas do Estado, incitou a organizao da
Rede Brasileira de Entidades Assistenciais (REBRAF), em 1998, que, na formulao
da prpria entidade surgiu (...) quando a Unio sem distinguir o joio do trigo quis
tirar a iseno fiscal que a Constituio garante s instituies filantrpicas (REBRAF,
2008). importante acrescentar que na categoria de entidade filantrpica se encaixam
tambm aquelas atuantes nas reas de sade e educao (como Santas Casas e
universidades, por exemplo) o que pode explicar a capacidade de presso contra
revogao de isenes10.
A atuaao da REBRAF no repercutiu em novas frentes e mobilizaes e parece
razovvel dizer que a interao das entidades com o Estado continua principalmente por
meio dos canais individuais. Uma pesquisa sobre as organizaes civis em So Paulo,
realizada em 2003, evidencia essa tendncia. As entidades assistenciais tendem a adotar a
forma individualizada de atuao, isto , constroem pouqussimas conexes entre si. Uma
maioria 60% - se mantm isolada ou no mantm qualquer vnculo direto com seus

10

Entre isenes vale citar a dispensa de recolher ao INSS a contribuio social sobre a folha de salrios de seus
empregados. O impacto dessa renncia nos cofres da Seguridade Social era, em 1993, de 2,5 bilhes de reais,
correspondentes a 1,5 milho de trabalhadores empregados nas entidades detentoras de certificado de filantropia
(GOMES, 1999: 99).

20

pares, e os 40% demais compem subgrupos isolados uns dos outros (LAVALLE et al.
2008: 26).
O segundo conjunto de entidades atuantes na assistncia social abarca as organizaes
cujo marco legal partiu do Conselho da Comunidade Solidria11, da prpria presso das
organizaes no-governamentais e da Reforma do Estado promovida na dcada de 1990.
Com a Lei n. 9.790 de 1999 foi institudo status de Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP), no qual deveriam se enquadrar organizaes interessadas em
estabelecer termos de parceria com o Estado para promover aes gratuitas na rea de
assistncia, cultura, educao e sade entre outros, por meio do financiamento pblico.
Embora as tradicionais entidades tambm pudessem se enquadrar nesse novo formato
jurdico, as OSCIPs representam um novo grupo de prestadoras de servios. Sua forma
organizativa se diferencia do primeiro: possuem uma entidade coordenadora de nvel
nacional, a Associaao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG), que
intergrou o primeiro Conselho Nacional de Assistncia Social em 1994 e, a partir de
ento, iniciou seu paulatino engajamento no setor.
Aps 1988, os usurios da assistncia social comearam a surgir organizados na arena
setorial, de maneira tmida ainda, agrupando-se por faixa etria, situao de precarieade
ou vnculos identitrios. Sobressai-se o importante Movimento da Defesa dos Direitos
da Criana e Adolescente, que apoiou as aes pr-LOAS, embora tivesse constitudo
seu prprio marco legal e espaos institucionais de participao separados da assistncia.
Destaca-se tambm a organizao do Movimento Nacional de Moradores de Rua, o
Movimento dos Catadores de Materiais Reciclveis

e o

Movimento Nacional de

Meninos e Meninas de Rua.


Apesar do adensamento da ao coletiva e maior mobilizao por meio de alianas, os
atores supramencionados no tiveram participao direta na elaborao das macias
linhas de combate pobreza propostas pelo governo federal e, mais especificamente, pela
Presidncia da Repblica, a partir da segunda metade de 1990. Tampouco sua
implementao foi encaminhada pelas agncias da assistncia social, e a enxurrada de
crticas de diversos grupos envolvidos com a assistncia no impediu sua realizao. As
mudanas institucionais contidas na Medida Provisria N 1.226 de 1995, emitida pelo
11

O Programa Comunidade Solidria ser apresentado a seguir.

21

ento presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, j denotaram a falta de


dilogo e negociao entre o governo e os atores societrios pr-LOAS. A medida que
extinguiu o Ministrio do Bem-Estar Social apagou do mapa institucional a Fundao
Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia e a LBA promoveu mudana condizente
com o princpio do comando nico da LOAS, que foi criticada, no entanto, pelas
militantes do setor pela forma abruta com a qual foi introduzida. s pressas, o patrimnio
e os profissionais do LBA foram distribudos em diversos ministrios, e aes e
programas dos nveis estadual e municipal direcionados para os rgos pblicos
correspondentes. A direo mxima do setor foi atribuda nova Secretaria de
Assistncia Social (SAS), inserida no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social,
incumbida da tarefa de coordenar a Poltica Nacional de Assistncia Social e de
implementar a LOAS.
O prximo passo da Presidncia, contido na mesma Medida Provisria, - a constituio
do Programa da Comunidade Solidria (PCS) como estratgia bsica de combate fome
e pobreza - tornou-se um importante ponto de discrdia (RAICHELIS, 2000: 107).
Ancorado no gabinete da Presidncia da Repblica e presidido pela primeira-dama, o
programa era

operacionalizado por um grupo de tcnicos do Instituto de Pesquisa

Econmica Aplicada (IPEA). Isto , no havia nenhum envolvimento direto institucional


do setor de assistncia social. O PCS foi concebido de forma a articular e gerenciar
programas sociais dos cinco ministrios - Agricultura, Educao, Planejamento, Sade e
Trabalho - e outros rgos governamentais dirigidos ao atendimento dos segmentos
sociais sem meios de garantir sua subsistncia12. Para compor o Conselho Consultivo do
Programa foram chamadas personalidades de saber notrio de diferentes segmentos
sociais e indicados pelo Presidente da Repblica, sem prever representantes formais da
assistncia social13.

12 O conjunto de 16 programas federais incluia: reduo da mortalidade na infncia, suplementao alimentar, apoio
ao ensino fundamental e pr-escola, apoio agricultura familiar, saneamento e habitao, e gerao de ocupao e
renda e qualificao profissional.
13 Para conhecer a sistematizao dos principais argumentos crticos aos PCS no debate nacional, ver Silva et al.
(1999). Em linhas gerais, o PCS foi duramente criticado pela comunidade de assistentes sociais pelo seu carter
emergencial e assistencialista, por promover a crescente desresponsabilizao do Estado, visto que a execuo dos
programas foi atribuda a uma nova personagem jurdica, a saber, s organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIP) (SILVA et al., 1999: 115). O segundo elemento criticado foi a falta de interlocuo com a
comunidade.

22

Tratava-se de um programa cujos objetivos e pblico-alvo coincidiam em parte com as


diretrizes da LOAS, o que repercutiu criticamente na literatura e nas manifestaes
pblicas dos atores envolvidos no setor de assistncia. Alegavam os opositores que fora
criada uma estrutura paralela e superposta s instncias da assistncia previstas pela
LOAS: nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social de 1995 e 1997 foi exigida sua
extino. A implementao do PCS, pela quantidade de crticas que recebeu, tornou
visveis os grupos e espaos aglutinados em torno da defesa da LOAS, e entre eles
estavam intelectuais do setor, entidades assistenciais, personalidades pblicas, Conselho
Nacional de Assistncia e Conferncias. No entanto, apesar do controverso, o PCS no
alterava o modus operandi da execuo das aes presente na assistncia social, ou seja,
da parceria entre o Estado e as organizaes civis. Com isto, no s no prejudicava a
posio das entidades assistenciais, como criava novo campo para sua atuao.
Uma segunda onda de importantes programas de perfil de assistncia social na mbito
federal, direcionados a famlias em situao de pobreza e implementados fora do mbito
institucional da assistncia social, abrangeu programas de transferncia de renda, que
foram concentrados depois no atual Bolsa Famlia. O maior deles, com a cobertura de
8.600.000 de crianas na idade entre 6 e 15 anos, o Bolsa Escola, de 2001, esteve sob a
responsabilidade do Ministrio de Educao. Dois outros programas, o
Alimentao e o

Auxlio Gs, eram de

Bolsa

responsabilidades de outras pastas, a do

Ministrio da Sade e do Ministrio de Minas e Energia, respectivamente. Seria


equivocado alegar que era o perfil dos programas, que consistia na transferncia de
renda,

que os tornava incompativeis com o setor de

assistncia: na Secretaria de

Assistncia Social estavam presentes programas de carter semelhante: o Benefcio da


Prestao Continuada (BPC) - garantia constitucional de pagamento de uma salrio
mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso -, o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), que atribua uma renda mensal para as famlias
cujos filhos deixassem de trabalhar e o Programa Agente Jovem que concedia bolsas aos
jovens por um determinado perodo. O oramento do BPC (junto com a Renda Vitalcia
Mensal, que era seu antecedente) correspondia a 89,57% do oramento do Fundo
Nacional de Assistncia Social previsto para 2005, o que mostra a relevncia de
programas de transferncia na prpria assistncia14 (BOSCHETTI et al. 2004: 6 e 9).
14

Uma tendncia semelhante pode ser observada no caso de So Paulo onde o Programa Renda Mnima ocupa 88% do
oramento da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social (HOUTZAGER, 2008: 57)

23

Em 2003, Luiz Incio Lula da Silva, eleito presidente pelo Partido dos Trabalhadores
(PT), determinou a unificao de alguns desses programas existentes (Bolsa Escola,
Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao) num nico, denominado
Programa Bolsa Famlia, cujo oramento, em 2005, era equivalente a 58% dos recursos
destinados Fundo Nacional de Assistncia Social (BOSCHETTI et al. 2004: 6). No
momento de sua constituio, o Bolsa Famlia ficou sob a responsabilidade de uma
secretaria executiva e,

com a criao do Ministrio de Desenvolvimento Social e

Combate Fome (MDS), em janeiro de 2004, a atribuio foi transferida para


Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e no Secretaria Nacional de
Assistncia Social, ambas inseridas no MDS.
Confirma-se essa opo institucional tambm no maior municpio brasileiro, onde, sob o
governo petista (2001-2004) e na presena das mais atuantes intelectuais do setor de
assistncia social, a introduo do Programa de Renda Mnima, seguiu a mesma lgica de
desvinculao do mbito institucional da assistncia social. O programa foi adotado por
iniciativa da prefeita de So Paulo e alocado na Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho
e Solidariedade, responsvel por diversos programas de gerao de trabalho e renda e de
transferncia de recursos. Tratava-se de um espao institucional novo, praticamente
insulado do setor de assistncia e de sua influncia, e seus quadros dirigentes no
provinham desse setor. O Renda Mnima foi levado ao Conselho Municipal de
Assistncia Social para ser aprovado, mas depois desse ato legitimador, a Secretaria de
Desenvolvimento no prestou mais as contas sobre a implementao do Programa15. Sua
transferncia para a Secretaria de Assistncia e Desenvolvimento Social na gesto
seguinte no alterou a relao direta entre o beneficirio e o governo municipal sem a
mediao de outros programas ou entidades.
A implementao dos programas de transferncia de renda se deu num relativo silncio
do setor de assistncia (Houtzager, 2008). Se de um lado, os setores acadmicos da
assistncia social apontaram a afinidade dos programas de transferncia com o setor,
(SPOSATI, 1997: 137) a reivindicao que sua gesto se desse sob a responsabilidade da
assistncia no trouxe resultados efetivos 16 . As entidades assistenciais, que foram
15

Uma pesquisa, que analisou as atas do COMAS e suas resolues nos anos 2001 a 2007, demonstrou que o
Programa de Renda Mnima s foi discutido no momento da aprovao do programa em 2001 (SERAFIM, 2007).
16 Em um recente documento do MDS (divulgado no site do Ministrio em 2007), sublinha-se a necessidade de
articulao entre o programa Bolsa Famlia e as aes socioassistenciais da SNAS em funo das condicionalidades
previstas pelo progarama.

24

excludas da implementao em funo do desenho desse tipo de programas no Brasil,


que estabelece a relao direta entre o governo e os beneficirios, no se pronunciaram
coletivamente a respeito. No houve nenhuma organizao de destaque por parte dos
11,1 milhes de famlias beneficiadas com o recurso em 2007 (HEVIA, 2008).

Concluso
A abordagem terica de polis parte da premissa de que os atores estatais e societrios se
constituem, se tornam politicamente significativos e interagem atravs do divisor de
guas privado/pblico para produzir uma mudana propositada (HOUTZAGER,
2004:31). A trajetria da assistncia social apresenta uma srie de evidncias dessa
mtua constituio de atores sociais e estatais.

No primeiro perodo analisado, a

execuo de servios pelas entidades assistenciais, na base da concesso de certificado


de filantropia, emitido por um rgo do nvel federal, acabou reforando a relao
individual entre entidade e agncia do Estado. Vale ressaltar que a heterogeneidade de
origens e vnculos, que caracterizava as entidades de assistncia, tampouco favorecia a
sua organizao: a no ser em momentos pontuais, elas no chegaram a se constituir
como ator coletivo organizado e permanente sob a gide de uma ou mais entidade de
representao. A forma mediada de proviso de aes assistenciais, pois executada por
esse vasto contingente de entidades assistenciais, criou a distncia entre os usurios e o
Estado, dificultando a percepo deste como um dos responsveis pelo setor e portanto
plausvel de ser cobrado pela populao beneficiria. At certo ponto isso ilumina as
razes da no organizao dos usurios. Os assistentes sociais estavam engajados na
legitimao de sua profisso e com isso tardaram em elaborar um projeto poltica para o
setor. Em resumo, at o final dos anos 1980, apesar dos investimentos realizados pelo
Estado na rea de assistncia social, no houve alianas que pudessem interferir ou
aproveitar o cambiante mbito institucional da assistncia.
A Constituio foi o encaixe institucional necessrio para que os assistentes progressistas
pudessem pressionar a aprovao da lei, que orientaria a implementao dessa nova
poltica social. A partir da aprovao da Lei Orgnica de Assistncia Social, os
assistentes sociais se tornaram importantes mentores de novos marcos regulatrios com o
destaque para o Sistema nico de Assistncia Social. Por meio de espaos

25

institucionalizados de participao como Conselhos e Conferncias, instalados em trs


nveis federativos, ocorreu um adensamento de relaes entre aqueles assistentes sociais
e entidades assistenciais progressistas que buscavam o fortalecimento da assistncia
como poltica pblica. Outro aliado, esta vez

inesperado, na desfilantropizao da

assistncia surgiu da iniciativa da Presidncia da Repblica. O Programa Comunidade


Solidria promoveu a participao de uma nova vertente das organizaes civis,
corriqueiramente chamadas de organizaes no governamentais, que

passaram a

participar e disputar o papel de prestadoras de servios no setor de assistncia ao lado das


tradicionais entidades assistenciais, que continuaram como mais importantes executoras
de servios.
Mais organizados e mais visveis, os atores sociais da assistncia no foram protagonistas
da elaborao dos volumosos programas de transferncia de renda voltadas populao
mais pobre do pas, implementados no nvel federal, a partir da dcada de 2000. O
silncio em que se deu essa implementao merece sem dvida mais pesquisa, mas de
antemo vale destacar que a relao direta entre a agncia do Estado e o beneficirio do
programa exclua a intermediao das entidades assistenciais, o que pode ajudar a
explicar sua falta de envolvimento.

Em suma, a implementao dos programas de

transferncia de renda foi encaminhada, no nvel federal, fora do mbito institucional de


assistncia social, ocupando uma relevante quantia de recursos: quase 60% do oramento
do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, de onde saem tambm os
recursos federais para as aes da assistncia.
Afora adensamento de atores sociais, houve avanos na construo de um arcabouo
institucional nos trs nveis federativos: a imensa maioria dos estados e municpios conta
com a secretaria de assistncia, um conselho e fundo financeiro que concentra os
recursos dessa poltica. A aprovao do Sistema nico de Assistncia Social indica a
busca de um padro burocrtico mais unificado ainda para permitir maior
institucionalizao e formalizao das relaes entre os atores estatais e sociais. Para
exemplificar essa tendncia, pode se citar a ampliao do contato entre o usurio final e
o Estado por meio de equipamentos pblicos previstos para atender cada 20 mil pessoas.
O Centro de Referncia de Assistncia Social - porta de entrada ao SUAS - pode
contribuir para a percepo do Estado no s como responsvel, mas tambm a ser
responsabilizado pela poltica, o que pode fomentar a ao coletiva dos usurios. Trata-se
26

apenas de uma suposio, mas que contm a idia da aliana que nunca chegou a existir
na assistncia, a de profissionais reformistas e usurios finais existentes em muitos
municpios, em busca de assistncia como direito social e dever do Estado.
Abstract:
According to the main stream in the national literature, the State has been main actor in
social assistance development and implementation. This interpretation has shadowed
others actors activities like social assistance professionals, philanthropic entities and
users. In this article we highlight their role and activities and we argue that until 1988
there was not any kind of alliance capable of influencing politics in the sector towards
reforms and its character has still been weak through the two last decades.

From the

theoretical point of view, the present article follows polity approach that focuses on
social and state actors interactions and their effects on production and reproduction of
social policies.
Keywords: social assistance, social actors, institutions, interaction, social policy, polity
approach

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