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Resumo:
Importante conjunto de estudos sobre a assistncia social no Brasil ressalta o
protagonismo do Estado no seu desenvolvimento e implementao, uma nfase que
eclipsa a atuao de outros sujeitos como entidades assistenciais, assistentes sociais e
usurios. Ancorado na abordagem que focaliza as interaes entre atores estatais e sociais
e seus efeitos para a produo e reproduo de polticas sociais, o presente artigo aponta
para as formas de atuao dos atores sociais e discute a falta de alianas capazes de
incidir na poltica at 1988 e seu perfil ainda incipiente nas duas ltimas dcadas.
Palavras-chaves: assistncia social, atores sociais, instituies, interao, poltica social,
abordagem de polis
Introduo
A trajetria de assistncia social no Brasil objeto de uma vasta literatura,
primordialmente produzida pelos pesquisadores ligados rea acadmica de servio
social. A nfase presente nessas excelentes anlises recai sobre o protagonismo do Estado,
portador de interesses alheios e avessos universalizao dessa poltica pblica, mas
acaba ocultando a atuao de atores sociais. A abordagem terica adotada neste artigo1
permitiu resgatar o papel de entidades assistenciais, assistentes sociais e usurios de
servios na trajetria da assistncia, ao focalizar as interaes entre atores estatais e
societrios e seus efeitos para a produo e reproduo de polticas (SKOCPOL, 1995).
Se por um lado fica evidente a expanso pelo Estado de aes assistencialistas, as formas
de atuao e os objetivos dos principais atores sociais dificultaram a conformao de
alianas capazes de incidir na poltica de modo a frear a adoo dos programas de cunho
assistencialista (1974 a 1988) e incorporar, sob a gide da Lei Orgnica de Assistncia
Social, amplos programas de combate fome e pobreza implementados pela Presidncia
da Repblica durante as duas ltimas dcadas.
Ao abordar o perodo do regime militar, a literatura descreve o Estado como aquele
comprometido com os interesses capitalistas e que, deliberadamente,
no promoveu a
69) enfatiza que apenas em 1988 a assistncia social ganhou status de direito social e
passou a ser identificada com uma poltica.
A despeito da importncia dos marcos regulatrios, como a Constituio de 1988 e a Lei
Orgnica de Assistncia Social de 1993, que atriburam assistncia o status de poltica
pblica, a literatura tende a avaliar em termos de fracasso a implementao da nova
poltica social nas dcadas de 1990 e 2000. Novamente a chave explicativa se encontra
na atuao do Estado que, ao adotar a poltica neoliberal, imprimiu assistncia perfil
focalizado, despolitizado, reprivatizado e refilantropizado (YAZBECK, 2004: 25;
RAICHELIS, 2000: 104-106; SPOSATI, 2007),
entre os quais se
capacidade dos
um
arcabouo institucional capilar suficiente para se fazer presente na vida das pessoas ou
se tornar objeto de disputas e barganhas. A recente idia do equipamento pblico
chamado Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), a ser instalado em
municpios como porta de entrada ao Sistema de Assistncia, contribui para estabelecer a
relao direta dos usurios com o Estado.
O segundo pressuposto auxilia a compreenso de como se produz uma mudana
propositada ao utilizar a conceito de encaixes institucionais entendidos como (...)
pontos de acesso e de influncia, historicamente transformadores, permitidos pelas
7
Na grande maioria dos textos, o mais freqente material emprico para a reflexo sobre a assistncia social como
ao governamental abrange duas agncias a Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e a Fundao Nacional do BemEstar do Menor (FUNABEM). No presente texto, a FUNABEM no foi considerada em funo de sua especializao
no menor infrator, enquanto a LBA desenvolvia aes em diversas frentes programticas. De todo modo, a FUNABEM
tambm foi beneficiada com a expanso da poltica social (NEPP, 1989).
(1969) e financiado com os recursos repassados pela Unio (SPOSATI & FALCO,
1989: 21) .
O regime militar ampliou os direitos sociais (CARVALHO, 2007), e essa expanso
consistiu no desenvolvimento de numerosos programas direcionados a parcelas maiores
da populao brasileira, entre os quais pode se citar o de Alfabetizao (MOBRAL),
Complementao Alimentar (PRONAM), formao de mo-de-obra (SENAFOR), casas
populares (BNH-PLANHAP) (SPOSATI & FALCO, 1989: 22)
e tambm na
populao de rua por meio de sua vasta e capilar estrutura organizacional, que consistia
em escritrios estaduais e comisses municipais presentes em quase todos os municpios
(em 1986 estava presente em 80% dos municpios) (TEIXEIRA, 1995: 80). A execuo
estava a cargo de 135 mil voluntrios, 6 mil entidades sociais conveniadas, 2 mil
equipamentos prprios e 8 mil servidores (SPOSATI & FALCO, 1989: 28).
Com o fim da ditadura militar, no governo da Nova Repblica (1985-1988), o I Plano
Nacional de Desenvolvimento incluiu a assistncia social no conjunto de suas prioridades,
na base do diagnstico realizado em 1986 pela Comisso de Apoio Reestruturao da
Assistncia Social, que indicou a insuficincia e inadequao de
recursos, baixa
O setor de sade tambm sofreu diversas intervenes que foram aproveitadas pelo movimento dos profissionais
reformistas no sentido de ampliao da cobertura de servios de sade (DOWBOR, 2008).
11
Vale lembrar que o CNSS registrava tambm as entidades executoras de servios na rea de sade e educao que,
juntas com as de assistncia, compunham um universo numeroso e poderoso. Na sade, por exemplo, em funo da
existncia e crescimento do setor privado de medicina, vrios hospitais de porte se beneficiavam com o certificado de
filantropia.
12
entidades filantrpicas. Ao CNSS cabia a deciso sobre quais entidades deveriam ser
auxiliadas por meio de subvenes. O processo se iniciava com a entrega do pedido de
auxlio, que uma vez avaliado pelo Conselho, isto , munido de seu parecer, era
encaminhado numa listagem para o Ministrio de Educao e Sade para aprovao e
remessa ao presidente da Repblica para a designao da quantia subsidiada. A mudana
5 Degenszajn e Paz (1999: 116) referem-se s histricas relaes das entidades com o Estado de seguinte maneira:
(...) margem de qualquer mecanismo de controle pblico, fazem desaparecer as fronteiras entre o pblico e o
privado, por meio de acordos ad hoc, das negociaes caso a caso(...)
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quando a
distribuio das subvenes foi atribuda aos parlamentares, que possuam uma cota
reservada para isto no oramento. No entanto, de qualquer forma, o CNSS continuou
com a funo de elaborar listas de entidades habilitadas de receberem os subsdios do
poder legislativo. Esse procedimento reforava os contatos individuais, tanto das
entidades com o CNSS quanto com os parlamentares6.
A LBA tambm funcionou durante um tempo na base das subvenes e auxlios
oferecidos s entidades, mas depois evoluiu para a forma de convnio, que atribua ao
Estado papel de assessoria, superviso e assistncia tcnica s organizaes privadas que
desempenham as atividades de assistncia. No entanto, o papel fiscalizador do Estado,
que se traduzia em visitas s entidades, no era capaz de regulamentar os termos da
parceria, pois estes dependiam mais de uma boa relao da entidade com o tcnico ou
peso poltico do grupo filantrpico (SPOSATI & FALCO, 1989: 65).
Em resumo, as entidades prestadoras de servios assistenciais constituam um campo
vasto, porm no organizado em entidades de representao. A falta de evidncias de
atuao coletiva e as formas de relacionamento com as instncias governamentais e
estatais indicam que a interao das entidades com o poder pblico passava por canais
individuais e diretos. Embora exista registro de queixas das entidades no que se refere
sua relao com o Estado (SPOSATI & FALCO, 1989: 83), a expanso de programas
de assistncia social sem mudar o perfil do executor colaborava com os interesses das
entidades, tornando-as aliadas do formato das aes setoriais.
Outro ator importante do campo de assistncia social foi constitudo pelos assistentes
sociais, oriundos dos cursos de Servio Social cujas origens esto ligadas Igreja
Catlica e datam da dcada de 1930. Na poca da ampliao dos programas sociais e da
reestruturao institucional nos anos 1970, a categoria, inserida em 90% no
funcionalismo pblico (MARTINELLI et al. 1979: 17), j havia atravessado o processo
de renovao - uma perspectiva modernizadora que permitiu aos assistentes sociais a
insero no Estado pautada na racionalidade do planejamento e eficincia tcnica e a
colaborao com as mudanas em curso, sem todavia elaborar propostas crticas ou
6
Uma anlise minuciosa da fundao e etapas de funcionamento do CNSS pode ser encontrada em Mestriner, O
Estado entre a filantropia e assistncia social (2005).
14
94).
organizao. Com isto, apesar da postura ideolgica dos assistentes militantes, que
enaltecia a organizao das comunidades com as quais trabalhavam, no foram
estabelecidas alianas com capacidade de incidir na poltica (SKOCPOL, 1995: 47).
campo
17
especficas,
Em 1993, o
Presidente Itamar Franco enviou, em regime de urgncia, projeto de lei para a Cmara
Federal. A LOAS foi aprovada finalmente em dezembro de 1993, definido as diretrizes e
os princpios norteadores para a implementao da poltica no pas.
Antes da LOAS, j em 1989, fora aprovada a Lei 7.853 da Pessoa Portadora de Deficincia, e, 1990, a Lei
8.069 aprovou o Estatuo da Criana e Adolescente (SPOSATI, 2007:44).
8
O projeto de lei, que foi aprovado em 1993, recebeu emendas de trs fontes: do CFESS, do Frum de
Dirigentes de Assistncia Social de Prefeituras do Estado de So Paulo e dos intelectuais da rea da PUCSP (SPOSATI, 2007: 60).
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9
Para a reunio de debate sobre a proposta do PNAS, realizada em 17/091996, foram convidados pelo Conselho
Nacional de Assistncia Social especialistas como Maria do Carmo Brandt de Carvalho, Aldaza Sposati, Carlos
Marciel e Vincente de Paula Faleiros (RAICHELIS, 2000: 114).
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10
Entre isenes vale citar a dispensa de recolher ao INSS a contribuio social sobre a folha de salrios de seus
empregados. O impacto dessa renncia nos cofres da Seguridade Social era, em 1993, de 2,5 bilhes de reais,
correspondentes a 1,5 milho de trabalhadores empregados nas entidades detentoras de certificado de filantropia
(GOMES, 1999: 99).
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pares, e os 40% demais compem subgrupos isolados uns dos outros (LAVALLE et al.
2008: 26).
O segundo conjunto de entidades atuantes na assistncia social abarca as organizaes
cujo marco legal partiu do Conselho da Comunidade Solidria11, da prpria presso das
organizaes no-governamentais e da Reforma do Estado promovida na dcada de 1990.
Com a Lei n. 9.790 de 1999 foi institudo status de Organizao da Sociedade Civil de
Interesse Pblico (OSCIP), no qual deveriam se enquadrar organizaes interessadas em
estabelecer termos de parceria com o Estado para promover aes gratuitas na rea de
assistncia, cultura, educao e sade entre outros, por meio do financiamento pblico.
Embora as tradicionais entidades tambm pudessem se enquadrar nesse novo formato
jurdico, as OSCIPs representam um novo grupo de prestadoras de servios. Sua forma
organizativa se diferencia do primeiro: possuem uma entidade coordenadora de nvel
nacional, a Associaao Brasileira de Organizaes No Governamentais (ABONG), que
intergrou o primeiro Conselho Nacional de Assistncia Social em 1994 e, a partir de
ento, iniciou seu paulatino engajamento no setor.
Aps 1988, os usurios da assistncia social comearam a surgir organizados na arena
setorial, de maneira tmida ainda, agrupando-se por faixa etria, situao de precarieade
ou vnculos identitrios. Sobressai-se o importante Movimento da Defesa dos Direitos
da Criana e Adolescente, que apoiou as aes pr-LOAS, embora tivesse constitudo
seu prprio marco legal e espaos institucionais de participao separados da assistncia.
Destaca-se tambm a organizao do Movimento Nacional de Moradores de Rua, o
Movimento dos Catadores de Materiais Reciclveis
e o
Movimento Nacional de
21
12 O conjunto de 16 programas federais incluia: reduo da mortalidade na infncia, suplementao alimentar, apoio
ao ensino fundamental e pr-escola, apoio agricultura familiar, saneamento e habitao, e gerao de ocupao e
renda e qualificao profissional.
13 Para conhecer a sistematizao dos principais argumentos crticos aos PCS no debate nacional, ver Silva et al.
(1999). Em linhas gerais, o PCS foi duramente criticado pela comunidade de assistentes sociais pelo seu carter
emergencial e assistencialista, por promover a crescente desresponsabilizao do Estado, visto que a execuo dos
programas foi atribuda a uma nova personagem jurdica, a saber, s organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIP) (SILVA et al., 1999: 115). O segundo elemento criticado foi a falta de interlocuo com a
comunidade.
22
Bolsa
assistncia: na Secretaria de
Uma tendncia semelhante pode ser observada no caso de So Paulo onde o Programa Renda Mnima ocupa 88% do
oramento da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social (HOUTZAGER, 2008: 57)
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Em 2003, Luiz Incio Lula da Silva, eleito presidente pelo Partido dos Trabalhadores
(PT), determinou a unificao de alguns desses programas existentes (Bolsa Escola,
Bolsa Alimentao, Auxlio Gs e Carto Alimentao) num nico, denominado
Programa Bolsa Famlia, cujo oramento, em 2005, era equivalente a 58% dos recursos
destinados Fundo Nacional de Assistncia Social (BOSCHETTI et al. 2004: 6). No
momento de sua constituio, o Bolsa Famlia ficou sob a responsabilidade de uma
secretaria executiva e,
Uma pesquisa, que analisou as atas do COMAS e suas resolues nos anos 2001 a 2007, demonstrou que o
Programa de Renda Mnima s foi discutido no momento da aprovao do programa em 2001 (SERAFIM, 2007).
16 Em um recente documento do MDS (divulgado no site do Ministrio em 2007), sublinha-se a necessidade de
articulao entre o programa Bolsa Famlia e as aes socioassistenciais da SNAS em funo das condicionalidades
previstas pelo progarama.
24
Concluso
A abordagem terica de polis parte da premissa de que os atores estatais e societrios se
constituem, se tornam politicamente significativos e interagem atravs do divisor de
guas privado/pblico para produzir uma mudana propositada (HOUTZAGER,
2004:31). A trajetria da assistncia social apresenta uma srie de evidncias dessa
mtua constituio de atores sociais e estatais.
25
inesperado, na desfilantropizao da
passaram a
apenas de uma suposio, mas que contm a idia da aliana que nunca chegou a existir
na assistncia, a de profissionais reformistas e usurios finais existentes em muitos
municpios, em busca de assistncia como direito social e dever do Estado.
Abstract:
According to the main stream in the national literature, the State has been main actor in
social assistance development and implementation. This interpretation has shadowed
others actors activities like social assistance professionals, philanthropic entities and
users. In this article we highlight their role and activities and we argue that until 1988
there was not any kind of alliance capable of influencing politics in the sector towards
reforms and its character has still been weak through the two last decades.
From the
theoretical point of view, the present article follows polity approach that focuses on
social and state actors interactions and their effects on production and reproduction of
social policies.
Keywords: social assistance, social actors, institutions, interaction, social policy, polity
approach
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