POR QUE IMPORTANTE PENSAR REGIONALIZAES PARA O

BRASIL?
Karla Christina Batista de Frana
Doutoranda em Geografia - UnB
karlinha@unb.br

Resumo
Este artigo analisa algumas expresses das diferentes perspectivas de regionalizaes que
marcaram o ordenamento territorial brasileiro ao longo dos sculos XX e XXI, em especial, as
regionalizaes oficiais do IBGE com alinhamentos tericos da cincia geogrfica. No se trata
de um estudo aprofundado dos desdobramentos epistemolgicos da Geografia Regional. Antes,
refere-se a uma reflexo acerca dos limites e avanos empreendidos diante dos diferentes
critrios utilizados para a atuao eficiente das polticas pblicas, analisando-se aqui os ENIDs
e a PNDR. Os pressupostos metodolgicos foram estabelecidos com base em trs movimentos:
por meio da caracterizao geral das polticas analisadas; das metodologias de regionalizao
das polticas, isto , dos critrios para a ao de regionalizar; e das estratgias de aes das
polticas.
Palavras-chave: regionalizao; metodologia; geografia; ENIDs ; PNDR.

Introduo
O presente artigo traz uma anlise das diferentes perspectivas de regionalizaes, no
contexto nacional, ao longo do sculo XX e XXI, as quais condicionaram o
ordenamento territorial e contriburam para o fomento de polticas pblicas.
O texto composto de trs partes. Na primeira, apresentam-se apontamentos
embasados nos conceitos de regio e regionalizao com alinhamentos da cincia
geogrfica que subsidiaram as divises regionais do Brasil, sobretudo a partir das
divises regionais oficiais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Na segunda
parte analisam-se as polticas e/ou programas nacionais e suas estratgias de
regionalizao para o fomento ao desenvolvimento e a reduo das desigualdades,
com por exemplo, os Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional. O objetivo evidenciar as aes estratgicas
levando em considerao os critrios ou aspectos tcnicos e as regionalizaes
diferenciadas das respectivas polticas pblicas. Na ltima parte, nas consideraes
finais, apontam-se as limitaes e os avanos que potencializaram as aes das
polticas pblicas a partir dos recortes regionais.
Regio e Regionalizao: uma leitura geogrfica i
As matrizes tericas da cincia geogrfica contribuem para as anlises do conceito de
regio, sobretudo na perspectiva dos avanos na consolidao do pensamento
geogrfico. Nesse sentido, opta-se, neste texto, por no se aprofundar nos constructos
tericos da discusso da regio na cincia geogrfica, e sim por analisar os aspectos
importantes que marcaram algumas rupturas e continuidades na leitura da regio, que
dizem respeito s perspectivas e metodologias das regionalizaes brasileiras.
importante situar o leitor acerca dessas rupturas e continuidades da regio, pelo
fato de a historiografia das divises regionais oficiais do IBGE levar em considerao
os aspectos analticos da conceituao de regio, na trajetria das experincias de
regionalizao no Brasil, o que pode instigar anlises historiogrficas das
regionalizaes, correlacionando-as com a dimenso emprica. Os avanos, critrios e
metodologias que marcaram a produo do espao e as aes regionalizadoras no
pas somente podem ser compreendidas a partir do par teoria-emprico.
Portanto, ao abordar os momentos de rupturas e de continuidades da regio na
geografia, concorda-se com Haesbaert (2010), quando este afirma que o conceito de
regio no se resume simplicidade de recortes empricos categoria real ou a
categoria analtica a partir de elementos subjetivos do pesquisador. Antes, devem-se
buscar as mediaes entre o real e o analtico.

Nessa direo, torna-se premente ressaltar os percursos analticos e condicionantes

do conceito de regio. As ltimas dcadas do sculo XIX foram marcadas
profundamente pela institucionalizao da Geografia como cincia, o que Correa
(1987) atribuiu simultaneidade destes dois movimentos: o do capital monopolista,
que buscava novas reas para sua expanso territorial; e o da cincia geogrfica, que
alcanava as instituies de ensino superior na Europa, com diferentes concepes
epistemolgicas, marcando a produo cientfica da geografia, inclusive concepes
que vm sendo resgatadas no perodo atual do sculo XXI.
Ao tratar das transformaes da cincia geogrfica, comum a sua vinculao s
escolas do pensamento geogrfico, com destaque para a alem e a francesa. Moreira
(2008) ressalta que, na maioria das vezes, ocorre um reducionismo da produo do
pensamento dos autores quando suas obras so vinculadas a uma escola geogrfica
e

ao

Estado.

ttulo

de

exemplificao,

citem-se

Estado alemo,

consequentemente o aporte dos pressupostos deterministas, ou o Estado francs,

com os pressupostos possibilistas.
Essa vinculao das diversas matrizes do pensamento geogrfico a uma escola
generaliza e enviesa a relevncia das obras condicionadas e utilizadas como
justificativas para uma ao estatal, como ocorrem nas leituras equivocadas das obras
de Paul Vidal de La Blache e Friedrich Ratzel. Para Moreira (2008), ambos os autores
tinham como foco central a relao homem-natureza, mas com abordagens que se
diferenciavam na questo da apropriao do homem-natureza.
Trata-se de transformaes que tambm marcaram a institucionalizao da geografia
no Brasil, sobretudo com a vinda de gegrafos franceses, que fomentaram diversas
linhas e mtodos de pesquisas. Isso ocorreu, em especial, nos primeiros cursos
universitrios de geografia na Universidade de So Paulo, em 1934, e na Universidade
do Brasil (atual UFRJ), em 1935, como tambm em institutos como o IBGE, em 1937,
e no arcabouo terico da Revista Brasileira de Geografia (RBG) no ano de 1939 e do
Boletim Paulista de Geografia (Correa, 1987; Bezzi, 2004; Moreira, 2008).
Uma correlao das bases conceitual e metodolgica permite compreender que as
transformaes da regio so condicionadas pelos elementos tericos da cincia
geogrfica e pelos processos espaciais. A partir da relao homem-natureza (aspectos
naturais e humanizados), possvel observar como os aspectos tericos e empricos
marcaram as produes geogrficas alems e francesas e influenciaram as
proposies das divises regionais no Brasil. Desde a primeira regionalizao oficial
do Conselho Nacional de Geografia, em 1941, pode-se inferir que houve articulao
dos elementos constituidores das regies naturais das matrizes clssicas da geografia,

dando relevncia aos fatores fsicos para a uniformidade de parcelas do espao, como
determinado tipo de clima, vegetao e formas de relevo.
Nesse sentido, a primeira regionalizao oficial do Brasil (Fig. 1) ressaltava a
estabilidade dos critrios naturais. Para Magnago (1995), os critrios naturais
possibilitaram uma melhor aproximao de elementos e de dados para fins
estatsticos, por um longo tempo, com base em uma regionalizao que, em certa
medida, no apresentava grandes alteraes em seus limites.
No entanto, preciso fazer algumas ponderaes acerca dessa primeira
regionalizao oficial ii. Cabe assinalar que anteriormente sua instituio, nas
propostas de regionalizaes existentes, os objetivos eram diversos, com propostas
tanto para finalidades didticas quanto para o ordenamento territorial. No sculo XIX,
especificamente

em

1843,

foram

mapeadas

as

primeiras

tentativas

de

iii

regionalizaes .
Quadro 01: Divises Regionais Brasileiras at 1941
Autores das
divises
regionais

Ano

Critrio

Nmero
deregies
estabeleci
da

Geogrfi
coRegioes
Naturais
(Bacias
Hidrogrf
icas)

liseeReclus

1893

Geogrfi
coRegioes
Naturaise
Humanas
Delgado de
Carvalho

Pe Geraldo
Pauwels

1913

1926

Geogrfi
coRegioes
Naturais

Regies e seus
respectivos
estados
I Amaznia (AM e
PA)
II
Vertente
do
Tocantins (GO)
III costa Equatorial
(estados
nordestinos,
do
Maranho
a
Alagoas)
IV Bacia do so
Francisco e Vertente
Oriental
dos
Planaltos
(SE,
BA,ES e MG)
V Bacia do Paraba
(RJ e DF)
VI
Vertente
do
Paran
e
Contravertente
ocenica (SP, PR e
SC)
VII
Vertente
do
Uruguai
elitoral
adjacente (RS)
VIII Mato Grosso
I Brasil Setentrional
ou Amaznico (AC,
AM e PA).
II
Brasil
Norte
Oriental (MA, PI,
CE,RN,PB, PE
e
AL).
III Brasil Oriental (
SE, BA,ES, RJ,DF e
MG).
IV Brasil meridional (
SP,PR,SC e RS).
V Brasil Central ou
Ocidental (GOe MT)
I Amaznico
II
Regies
das
Caatingas
III
Planalto

Observaes

Apresenta nmero excessivo de

regies
Apego ao critrio das Bacias
Hidrogrficas

Diviso prtica com fins didticos

Sua diviso do Brasil em regies
tornou-se clssica e exerceu uma
grande influncia no ensino da
geografia nas primeiras dcadas do
sculo atual)
Deu origem ao predomnio da
geografia fsica para explicar aspectos
humanos

Baseou-se,
rigorosamente,
na
geografia fsica utilizando como
critrio predominante a vegetao

Roy nash

Conselho
Nacional de
Estatstica

Conselho
Nacional
Tcnico de
Economia e
Finanas

1926

(Vegeta
o)

Meridional
IV Litoral
V Regio UruguaioBrasileira
VI
|Plancie
do
AltoParaguai
ou
Gro-Chaco
Brasileiro

Geogrfi
coRegioes
Naturais
(Provnci
as
Fisogrfi
cas)

I
Altiplanos
Guianeses
II
Plancie
Amaznica
III Planalto Central
IV
Cordilheiras
Martimas
V Plancie do Alto
Paraguai
VI
|Plancie
Litorneas

Regies
Naturais
(Posio
Geogrfi
ca)
1938

1939

Geogrfi
co
(Zonas
Econmi
cas)

Geogrfi
co

Regies
Naturais
Conselho
Nacional de
Geografia

1941

I Norte (AS,AM,PA,
MA E PI)
II
Nordeste
(
CE,RN,PB,PE
e
AL)
III Este ( SE, BA e
ES)
IV Sul ( RJ,DF,SP,
PR,SC e RS)
V Centro-Oeste (Go
e MT)
I Norte (AS,AM,PA,
MA E PI)
II
Nordeste
(
CE,RN,PB,PE e AL,
SE e BA)
III
Sudeste
(
ES,RJ,DF,MG E SP)
IV Sul (PR,SC e RS)
V Centro-Oeste (GO
e MT)
I Norte (AS,AM,PA,
MA E PI)
II
Nordeste
(
CE,RN,PB,PE
e
AL)
III
Leste
(SE,BA,MG,ES,RJ e
DF)
IV Sul (SP,PR,SC e
RS)
V Centro-Oeste (GO
e MT)

Baseou-se,
rigorosamente,
na
geografia fsica utilizando como
critrio
predominante
o
relevo
(provncias fisiogrficas)
No figura a regio do Nordeste, uma
das mais caractersticas regies do
pas

Esta diviso fixou normas para a

elaborao doAnurio estatstico,
baseada na diviso do Ministrio da
Agricultura

As
zonas
geoeconmicas
no
correspondem, e nem poderiam, as
regies naturais

Fins prticos para o governo e a

Administrao Pblica.
Complementada em 1945 ( Resoluo
n 297 do CNG, de 23/0745)quando,
alm da incluso dos territrios
criados em 1943, foram estabelecidos
os 4 nveis hierarquizados de regies:
as cinco grandes regies foram
decompostas em 30 regies, por
sua vez divididas em 79 sub-regies
que eram subdivididas em 228 zonas
fisiogrficas .

Retirado de Bezzi (2004)

No entanto, nem sempre houve predominncia dos critrios naturais para as

delimitaes regionais antes da institucionalizao oficial CNG iv. Por exemplo, nessa
srie histrica apresentada no Quadro 1 destaca-se a regionalizao de Delgado de
Carvalho, realizada em 1913. Ela constituda por elementos de outras
regionalizaes e traz avanos no que diz respeito aos critrios para sua delimitao,
ao se embasar em elementos naturais e socioeconmicos. Essa regionalizao foi
resgatada por Fbio Guimares, encarregado de realizar estudos junto comisso do
IBGE, para a proposio de uma regionalizao oficial para o pas.
Por que, naquele momento, era importante pensar em uma regionalizao oficial para
o Brasil?

Na tentativa de apontar elementos que nos possibilitam a reflexo do questionamento,

preciso analisar a produo do espao nos anos de 1930, perodo da instituio do
Estado Novo, em que houve uma forte centralizao das diretrizes polticas. Nesse
bojo, era fundamental para o governo federal pensar o territrio a partir de um nico
recorte reconhecido por todas as instituies.
Nesse contexto, coube ao IBGE, em especial coordenao de Fbio de Macedo
Soares Guimares, elaborar uma regionalizao para o pas. Vrias propostas foram
analisadas pela comisso de Fbio Guimares, mas a selecionada com alguns ajustes
foi a elaborada por Delgado de Carvalho, largamente utilizada nos livros didticos e no
cotidiano dos identitrios dos brasileiros.
A regionalizao de Delgado Carvalho baseou-se na trilogia aspectos naturais,
humanos e econmicos, para identificar as paisagens. Eram, ento, esses os aspectos
utilizados para analisar o territrio, porm de forma pontual e fragmentada. Ainda hoje
se observa a utilizao dessa trilogia em algumas pesquisas. Na anlise de Magnago
(1995) a opo de Fbio Guimares pela regionalizao de Delgado de Carvalho foi
baseada em alguns aspectos de uniformidade para os grandes recortes e de uma
regionalizao que poderia ser utilizada por um longo perodo.
A primeira regionalizao oficial de 1941 sofreu algumas adaptaes em virtude das
modificaes territoriais v. No entanto, o que se destaca na primeira regionalizao so
as diferenas de critrios metodolgicos. Se, por um lado, nas fontes de pesquisas se
conhece a importncia dos critrios naturais como fator dominante para a delimitao
da regionalizao referente ao recorte das Grandes Regies Brasileiras (Fig. 1), por
outro, nas zonas fisiogrficas, como apontado por autores como Bezzi (2204),
Magnago (1995) Correa (1987), se percebe que foram utilizados elementos
socioeconmicos como definidores, portanto com uma perspectiva de regio diferente
daquela da regio natural.
Na estruturao das zonas fisiogrficas da diviso regional brasileira consideraram-se
a inter-relao do quadro natural (clima, vegetao, formas de relevo) e a
predominncia dos fatos humanos (tipos de produo) que modificaram o territrio,
constituindo os elementos estruturadores ou seja, o fator dominante.
possvel inferir que as discordncias em relao primeira regionalizao oficial,
proposta para o Brasil, apoiaram-se na fragilidade dos critrios metodolgicos. Para as
grandes unidades foram utilizados critrios naturais, isto , elementos situados numa
vertente determinstica, e para as menores unidades, as zonas fisiogrficas, os
aspectos socioeconmicos. Em termos metodolgicos, Correa (1987) e Magnago
(1995) afirmam que essas fragilidades poderiam alterar inclusive os prprios recortes

propostos, haja vista que critrios socioeconmicos possuem uma dinmica espacial
mltipla e ao longo do tempo podem vir a apresentar significativas variaes.
Essa primeira regionalizao esboa a preocupao de delimitar e centralizar as
decises polticas. Se anteriormente era possvel identificar arquiplagos e
movimentos separatistas, o contexto poltico da primeira regionalizao confirma a
centralidade do Estado nas diretrizes e investimentos em fragmentos do territrio
brasileiro. Somente a partir dessa articulao de relaes de poder possvel ver a
centralidade do territrio como constituidor de relaes mltiplas de poder em diversas
escalas, em que o aporte real-analtico do conceito de regio expressa a ao dessas
relaes. Portanto, as regionalizaes envolvem a articulao dessas relaes de
poder. vi
6

Figura 01 Diviso Regional IBGE 1945

Figura 02 Diviso Regional IBGE

1969/1970

Essa primeira regionalizao perdurou at meados de 1969, ano em que foi instituda
uma nova diviso regional. preciso contextualizar os 27 anos que separam essas
regionalizaes, em decorrncia dos avanos da cincia, em especial da cincia
geogrfica, dada a insero de alguns elementos do positivismo lgico. Nas anlises
geogrficas com vis neopositivista, foram estruturadas importantes criticas aos
pressupostos da matriz clssica e ao mtodo regional. Os gegrafos neopositivistas
alegavam que os pesquisadores da matriz clssica e do mtodo regional aprimoraram
a observao e a descrio, mas no explicaram os fatos a partir do estabelecimento
de leis.
Contriburam para a compreenso das regies como sistemas abertos e, nessa
perspectiva, o espao passa a ser analisado a partir das entropias e da isotropia o
aporte metodolgico da Nova Geografia e o rigor lingustico com os prottipos tericos.
Tambm contriburam a linguagem matemtica (os postulados e axiomas), o

fisicalismo e o fisicismo como preceitos filosficos, isto , o fisicismo com os modelos

tericos e aplicao de leis gravitacionais com aporte da Fsica. Nesse contexto de
novos conhecimentos cientficos e das novas formas de produo, houve a
necessidade de repensar o ordenamento territorial.
Os pressupostos da Nova Geografia influenciaram as pesquisas brasileiras.
Importantes pesquisas e contribuies de mtodos e metodologias foram publicadas
na Revista Geogrfica do IBGE (RBG). Houve tambm a contribuio de pressupostos
metodolgicos para a nova regionalizao do IBGE 1969/1970, como os pressupostos
da hierarquizao/influncia das regies funcionais/nodais brasileiras.
Para Faissol (1975), foram feitas anlises baseadas em metodologias como as da
Teoria dos Grafos, da Teoria de Berry, da Teoria da Cadeia de Markov, relacionandoas com as metodologias da Teoria dos Lugares Centrais. Em suma, nos anos de
1960-1970 o aporte metodolgico da ao de regionalizar fundamentou-se nas teorias
e modelos da Economia Espacial.
Portanto, no eram mais os elementos naturais e humanos que definiam os
pressupostos da regio como fatores dominantes. Para a formulao dos
pressupostos e dos princpios das regionalizaes j se associavam teorias aplicadas
e testadas. A partir desses novos pressupostos, foram constitudos os elementos
definidores de uma regio, assim como

as aes de regionalizar. Da anlise

comparativa das duas regionalizaes do IBGE (1941 e 1969) podem-se perceber

algumas diferenas na metodologia nos elementos utilizados para a definio da ao
de regionalizar.
Nesse sentido, as diferenas so visveis em comparao com os grandes recortes
regionais. Por exemplo, a regio Sudeste no constitua uma regio e seus estados
anteriormente integravam a regio Sul, com base nos elementos naturais. Somente a
partir da regionalizao de 1969/1970 a regio Sudeste foi delimitada como uma
Grande Regio, adotando-se critrios baseados nas anlises espaciais de
funcionalidade das variveis econmicas desse espao em correlao com a projeo
econmica do sistema de relaes. Da a necessidade de articulao do par
homogeneidade-funcionalidade.
Nos anos de 1960-1970, ao lado das propostas para a nova regionalizao oficial
(1969), houve, tambm, as que propunham a regionalizao a partir de sua
funcionalidade. Por exemplo, a regionalizao proposta pelo gegrafo Pedro Pinchas
Geiger (1969) foi elaborada a partir das variveis da diviso territorial do trabalho,
especializao dos setores produtivos brasileiros que, nos anos de 1970, eram
fortemente acentuados pelo modelo industrial.

Em termos metodolgicos, Geiger (1969) (Fig. 3) correlacionou os critrios

socioeconmicos que homogenezam, polarizam, hierarquizam as regies a partir das
contradies que marcaram o desenvolvimento desigual nas regies. A partir disso,
elaborou uma regionalizao para o Brasil em trs macrorregies geoeconmicas:
Amaznia, Nordeste e Centro-Sul. Os limites das macrorregies propostas por Geiger
so relacionados aos construtos de polarizao e hierarquizao. Assim, h
fragmentos de municpios e unidades federativas que pertencem s duas
macrorregies.
A partir das anlises dos fluxos regionais da produo, Becker (1972) fez uma
espacializao com base nas hierarquias urbanas, na centralidade dos elementos
polarizadores que influenciaram fragmentos do territrio brasileiro. Nesse sentido,
apresentou uma regionalizao marcada pela estrutura centro-periferia estruturada
nas relaes entre infraestrutura, fluxos e integrao (Fig. 4).
Figura -03 Diviso Regional Pedro Geiger 1967

Figura 04 Complexos GeoEconmicos- Bertha

Fonte: Becker , B (1975)

No ano de 1972, o IBGE iniciou os estudos das regies funcionais urbanas com base
nas hierarquias e influncias das cidades brasileiras, com destaque para a
concentrao produtiva e da pobreza nas metrpoles.
As metodologias utilizadas para o estudo das regies funcionais urbanas foram
avaliadas no ano de 1978 e publicadas novamente no ano de 1987, intitulando-se
Regies de Influncia das Cidades (REGIC). A metodologia baseou-se nos estudos de
Michel Rochefort, que analisou a estrutura das regies francesas baseando-se na
influncia dos centros e na especializao da rede de fluxos. Para o estudo das
Regies de Influncia das Cidades, a estruturao da base de dados foi feita em
colaborao com o EPEA (atual IPEA).
No ano de 1993 foram realizados novos estudos da REGIC, apenas publicados no ano
de 2000. As anlises incidiram na dinmica dos anos de 1990, perodo marcado pela

descentralizao poltica, pela questo municipalista e pela forte competio fiscal e

produtiva entre entes da federao. Nos anos de 1990 possvel observar a
consolidao do papel das redes, sobretudo, as redes informacionais. Nesse sentido,
no estudo da REGIC publicado no ano de 2008, possvel identificar apontamentos
que diferenciam a pesquisa do ano de 1978 para a de 1993:
Duas questes emergem dos estudos anteriores, com reflexos na
elaborao do presente trabalho. De um lado, o estudo de 1978
refere-se, em vrias Unidades da Federao, a um papel relevante
[do] Estado como promotor da ascenso hierrquica da capital
(REGIES..., 1987, p. 22); de outro, anlises empreendidas no
mbito do estudo de 1993 apontam a relativa dissociao que se
estabelece entre a hierarquia dos bens e servios oferecidos e a
hierarquia urbana, refletindo as transformaes socioeconmicas e
espaciais que fazem com que funes de alto nvel passem a ser
encontradas em centros de hierarquias mais baixa. (REGIC, 2008,
s.p.).

No estudo da REGIC de 2008 as mudanas na metodologia visaram uma melhor

espacializao das transformaes na dinmica das redes urbanas no Brasil. Num
primeiro momento foram classificados os centros e sua rea de influncia retomando o
estudo de Diviso Regional do IBGE de 1972.
Na segunda etapa, a anlise foi baseada em dados secundrios de rgos das
unidades federativas e entes privados. Com esses dados foram estabelecidos nveis
de centralidade: administrativo, jurdico e econmico. A partir das anlises
complementares

desses

dados

secundrios

foram

acrescentados

elementos

referentes aos equipamentos e servios. Com essa correlao se definiram os ncleos

de gesto do territrio. Aps a hierarquizao dos ncleos de gesto do territrio,
correlacionaram-se as anlises entre as cidades, para identificao do grau de
articulao e hierarquizao das redes. vii
Com a influncia de teorias e modelos fortemente apoiados na Economia Espacial,
identificam-se avanos e novas possibilidades de pesquisas baseadas em novas
variveis, fluxos econmicos e sua dinmica no territrio, em correlao com as
hierarquias das redes urbanas. Dentre essas pesquisas, se destacam as que levaram
em considerao a necessidade de se espacializar o territrio brasileiro a partir da
diviso territorial do trabalho. Para tanto, embasaram-se nos elementos de
homogeneidade-funcionalidade, centro-periferia, o que possibilitou avanos nas aes
de regionalizao e da produo desigual-combinada no/do territrio brasileiro.
Pedro Geiger e Bertha Becker, entre outros,

analisaram e estruturaram

metodologicamente as aes regionalizadoras levando em considerao os novos

processos que transformaram a dinmica brasileira na dcada de 1970-1980, como,
por exemplo, a efervescncia de fatores poltico-econmicos, a crise dos anos de

1980, o processo de abertura a redemocratizao. Esses processos marcaram a

dinmica brasileira e foram correlacionados s anlises de elementos crticos da
geografia.
Os trabalhos de Santos (1978) trouxeram contribuies para um repensar das bases
tericas da cincia geogrfica e a anlise do territrio brasileiro como totalidade. Em
2001,o autor apresentou uma regionalizao estruturada luz dos pressupostos do
materialismo dialtico, em que relaciona o processo histrico de formao dos
complexos regionais e os aspectos do meio tcnico-cientfico informacional, propondo
uma regionalizao em quatro complexos: Regio Concentrada, Regio Centro-Oeste,
Regio Nordeste e Regio Amaznica.
Figura 05 Regionalizao Milton Santos

Nessa profuso de relaes de poder, a regionalizao oficial do IBGE de 1969/1970

foi repensada diante das fragilidades em apreender a dinmica da estrutura brasileira
do final dos anos de 1980. O incio dos anos de 1990 apresentava novos elementos
para espacializar os processos econmicos e polticos, com o aprofundamento da
globalizao e a conexo de territrio em redes tcnicas-informacionais.
Magnago (1995) assinala que no ano de 1988 o IBGE repensou a estrutura da diviso
regional, em especial das mesorregies e microrregies, propondo uma metodologia
baseada em critrios estruturantes do processo social, ou seja, nos eixos econmicos
que estruturam o territrio nacional na escala da mesorregio, porm a partir das
Unidades Federativas e no mais da homogeneidade. A reviso da regionalizao do
IBGE nos anos de 1989/1990 foi feita para as mesorregies e microrregies.

estruturao das Grandes Regies ainda representada pelos critrios da

regionalizao de 1969/1970.
Nos critrios utilizados para a reavaliao do ordenamento territorial brasileiro para as
mesorregies geogrficas na regionalizao de 1989/1990 levou-se em considerao
o processo social como determinante, os aspectos fsicos como condicionantes, a
influncia das redes de comunicao e a sua articulao espacial. E para as

microrregies, os critrios foram as especificidades da estrutura produo, quais

sejam, as articulaes das estruturas industriais, a agropecuria, o extrativismo, entre
outros (IBGE, 2008a).
Quadro 02 Dimenses de Identificao das Mesorregies e Microrregies do
IBGE 1989/1990
Mesorregies
Processos Sociais e Condicionantes do Quadro Natural:
histria social, povoamento, estudos geogrficos, mapas
e documentao especfica

Rede de Comunicao e Lugares: rea de influncia dos

centros metropolitanos e regionais; mapas rodovirios
(DNER) e de comunicao.

Microrregies
Estrutura da Produo Primria: uso da terra, orientao
da
agricultura,
estrutura
dimensional
dos
estabelecimentos,
relaes
de
produo,
nvel
tecnolgico e emprego de capital, grau de diversificao
da produo agropecuria.
Estrutura da Produo Industrial: valor da transformao
industrial e pessoal ocupado
Interao Espacial: rea de influncia dos centros subregionais e centros de zona

Fonte: IBGE (2008a) Org: Frana, K (2012)

A partir desse resgate histrico dos elementos, critrios e metodologias utilizados para
a ao de regionalizar o territrio brasileiro, observa-se que o ato de recortar o
territrio envolve conexes com o processo empreendido na realidade, embora seja
uma representao desta. Portanto, as regionalizaes representam aes de poder
que propiciaram o ordenamento do territrio para alm de melhor administr-lo.
No sculo XXI h diversas regionalizaes, estruturadas por diferentes critrios,
baseados nas polticas pblicas setoriais. Para cada uma das propostas de polticas
pblicas apresentam-se distintos recortes de regionalizaes. As regionalizaes so
realizadas no apenas pelas diretrizes nacionais, mas pelas Unidades Federativas e
municpios, a partir de suas aes expressas nos planos plurianuais, dentre outros
programas.

Alm

das

regionalizaes

dos

setores

privados,

as

diversas

regionalizaes empreendidas no mbito municipal so associadas, em certa medida,

com a autonomia municipal, instituda pela Constituio Federal de 1988.
Vale dizer que a atualizao da regionalizao implica reconhecer os novos agentes
que ordenam o territrio brasileiro e elaborar novos critrios para que se possa
apreender a diversidade e complexidade das relaes que estruturam e produzem o
territrio. Nesse contexto, salutar analisar algumas regionalizaes de polticas
pblicas ou programas de fomento ao desenvolvimento que empreendem novos
recortes regionais e critrios.
Nesse sentido, analisam-se os avanos e as fragilidades das regionalizaes
propostas nos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (ENIDs) (1996) e na
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional de 2003-2010, bem suas proposies
para 2011-2015 (a segunda fase da PNDR).
A anlise feita a partir de trs elementos norteadores: a) Caracterizao geral da
poltica; b)Metodologia de regionalizao da poltica e; c) Estratgia de aes.

Caracterizao geral dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento

(ENIDs)
A dcada de 1990 foi marcada pela emergncia do processo de abertura econmica,
pela crise do modelo econmico fomentado na substituio das importaes e pelo
aprofundamento do processo de globalizao. O aprofundamento da revoluo
tcnico-cientfico-informacional

se

coadunou

aos

preceitos

neoliberais

da

desregulamentao da economia e consequentemente do planejamento regional, no

qual o setor privado teve predominncia na alocao de recursos.
No Brasil, os referidos preceitos transformaram o projeto neoliberal em uma marca do
perodo de redemocratizao do pas. Os resultados das eleies presidenciais de
1989 e de 1994, que elegeram Fernando Collor e Fernando Henrique Cardoso,
respectivamente, contriburam para novas premissas do planejamento regional e, em
certa medida, para as aes regionais fragmentadas e pontuais.
Autores como Bacelar (2000), Cano |(2000), Galvo e Brando (2003) entre outros
apresentam, em suas anlises, os benefcios e fragilidades dos processos e das
polticas brasileiras que fomentaram o desenvolvimento em escala regional. Em linhas
gerais, Bacelar (2000) afirma a necessidade de elaborao de polticas regionais que
no sejam (re)concentradoras e de desconstruo da tendncia histrica das polticas
regionais no Brasil se pautarem em investimentos para as regies ou fragmentos de
regies j consolidadas em termos de infraestrutura econmica.
Para repensar a atuao do planejamento regional e o fomento de programas que
potencializem ou fortaleam as infraestruturas e a capacidade de inovao da
economia local foi necessrio elaborar novos programas articulados capacidade
local, conectados integrao econmica nacional-internacional.
Os ENIDs constituem uma poltica desenvolvida no governo do ex-presidente
Fernando Henrique Cardoso, no contexto de substituio das superintendncias de
desenvolvimento, em virtude da ineficcia delas no fomento ao desenvolvimento
regional e das novas diretrizes de planejamento regional nos anos de 1990,
articuladas aos objetivos de integrao econmica e competitividade internacional. A
principal premissa dos ENIDs era a necessidade de integrar e acirrar a competitividade
brasileira no cenrio global a partir do fomento ao desenvolvimento de corredores de
exportao.
O Programa Brasil em Ao, institudo em 1996, apresentava como metas principais a
reduo das desigualdades regionais e o fomento ao desenvolvimento conectado
competitividade global. Dentre as polticas criadas pelo programa, se destacam os
ENIDs. As crticas aos ENIDS foram fomentadas pelas fortes estratgias de integrao
competitiva, que acirrou a fragmentao do territrio brasileiro e reduziu as aes

para o enfrentamento das desigualdades regionais. Haja vista que apenas fragmentos
do territrio j potencialmente articulados foram fortalecidos por investimentos, a partir
dos cinco eixos de integrao nacional e dois eixos continentais (Bacelar, 2000), a
saber: 1 - Eixo de integrao Norte-Sul; 2- Eixo de integrao Oeste; 3 - Eixo de
integrao Nordeste; 4 - Eixo de integrao Sudeste; 5 - Eixo de integrao Sul; 6
Sada para o Caribe; 7- Sada para o Pacfico.
A regionalizao desses eixos (Fig. 7) permite inferir que, em certa medida, os eixos
nacionais se conectavam aos corredores de exportao e o eixos continentais se
conectavam s sadas para o Caribe e o Pacfico, na tentativa de integrar e articular o
escoamento da produo via oceano Atlntico, o que refora as aes de polticas
para potencializar o fortalecimento da produo e escoamento com custos reduzidos
(EGLER, 2001).
Figura 07: Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento

Fonte: Consrcio Brasiliana (1998)

No segundo mandato de FHC foram desenvolvidas novas anlises para a viabilidade

da implantao dos eixos, sob a coordenao do Banco Nacional de Desenvolvimento
(BNDES), do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e do consrcio
Brasiliana,

responsvel

pelas

anlises

em

parceria

com

os

dois

rgos

governamentais. Egler (2001) ressalta que no segundo mandato de FHC a delineao

dos eixos se diferenciava dos eixos propostos no primeiro mandato, a saber: Eixo da
Amaznia;Eixo Araguaia-Tocantins/Ferrovia Norte-Sul Ferrovia Carajs;Eixo Nordeste;
Eixo Oeste; Eixo Sudeste; Eixo Sul.
Nesse sentido, Galvo e Brando (2003) analisaram os ENIDs como uma
transformao nas diretrizes do desenvolvimento regional brasileiro. Anteriormente as
premissas do desenvolvimento regional eram baseadas nas estratgias de ocupao
do territrio e com os ENIDs as estratgias passaram a se calcar em premissas
geoeconmicas, isto , integrao e competitividade econmica.

Na regionalizao dos ENIDs proposta no primeiro mandato de FHC havia

articulaes dos eixos nacionais e continentais. Na nova fase de estudos, com a
redefinio das estratgias para os novos recortes dos eixos, notam-se sutis
diferenas, sendo que nos eixos propostos no segundo mandato de FHC no
distinguem recortes nacionais de internacionais e se potencializam nove eixos para o
fomento s polticas de competitividade e fortalecimento global. viii Portanto, a
efetividade da poltica dos ENIDs se estruturou num contexto de estagnao da
competitividade econmica brasileira no cenrio global e na necessidade de
espacializao dos investimentos, para tornar a economia competitiva e estruturada no
trip logstica, infraestrutura e reduo de custos (ABLAS, 2003).
Na poltica dos ENIDs h formulaes importantes para os setores de infraestrutura e
logstica, no sentido de fortalecimento dos segmentos econmicos no Brasil aps as
fragilidades de sucessivos governos. No entanto, h fortes crticas s caractersticas e
aes dos ENIDs no que diz respeito sua efetividade como poltica regional. Bacelar
(2000) afirma que os ENIDs configuraram uma estratgia do Estado em capitalizar e
fomentar novos espaos para a integrao econmica, o que agravou os
investimentos em polticas regionais mitigadores de desigualdades.
Metodologia e regionalizao dos ENIDs
importante ressaltar que a metodologia empreendida para a regionalizao que
estruturaram os eixos no foi baseada nos critrios das macrorregies delineadas pelo
IBGE. Sabe-se que essas macrorregies so definidas pela continuidade dos espaos,
em que se levam em considerao as redes de transporte para as projees de
interaes em nvel de mobilidade de pessoas e servios hierarquizados.
A metodologia para a delimitao dos recortes espaciais dos ENIDs tem como
referncia a infraestrutura econmica, que fomentou um novo recorte regional para a
atuao de polticas pblicas.
Nesse sentido, o critrio primordial para a espacializao dos recortes dos eixos
nacionais foi a reviso da compreenso do significado de eixos. Os pressupostos de
eixos, de acordo com a proposta tcnica do Consrcio Brasiliana (1998, p. 10), so
como segue:
Eixo nacional de integrao e desenvolvimento corresponde a um
corte espacial composto por unidades territoriais contguas, definidas
com objetivos de planejamento, e cuja lgica est relacionada s
perspectivas de integrao e desenvolvimento consideradas em
termos espaciais. Dois critrios devem ser levados em conta, tanto
nessa definio, como na delimitao: i) a existncia de rede
multimodal de transporte de carga de alta capacidade, efetiva ou
potencial, permitindo acessibilidade aos diversos pontos situados na
rea de influencia do eixo e, ii) possibilidades de estruturao
produtiva interna, em termos de atividades econmicas que definem a
insero do eixo em um espao mais amplo ( nacional ou

internacional), inclusive com seus efeitos multiplicadores na sua rea

de influncia. (Consrcio Brasiliana, 1998, p. 10).

As reas de influncia dos ENIDs foram delimitadas tomando como referncia as

interaes e hierarquias das relaes socioeconmicas estruturadas pelo sistema de
transportes e hierarquias urbano-regionais que expressam a integrao e o
desenvolvimento. No caso da integrao, enfatizando o acesso e a mobilidade de
infraestrutura, servios, comunicaes que potencializem a fluidez de informaes e
servios. No que diz respeito ao desenvolvimento, quanto densidade das reas de
concentrao no territrio brasileiro, com destaque para a concentrao de pessoas e
servios nas metrpoles e regies metropolitanas.
Na delimitao dos eixos houve a preocupao em critrios para afirmar a coerncia
interna dos eixos em relao produo, consumo e hierarquias. Para tanto, levaramse em considerao as estruturas produtivas, os condicionantes de localizao e as
reas do entorno dos eixos.

Os seguintes critrios foram empregados para

delimitao dos eixos:

Fluxo de Transporte
Hierarquia Funcional de Cidades
Focos Dinmicos
Condicionantes Ambientais
Distribuio Espacial da Populao

A delimitao dos critrios possibilitou o estabelecimento de importantes aspectos

para a coerncia interna dos eixos e a possibilidade de comparaes entre eles,
visando eficcia de atuao das polticas pblicas.
Quadro 04: Diretrizes dos Aspectos para a caracterizao dos Eixos

Dinmica Econmica

Aspectos Sociais

Informao e Conhecimento

Aspectos Ambientais

Atividades econmicas dominantes

Inovao e oportunidades de integrao aos principais
vetores da economia domstica.
Insero econmica externa
Grau de urbanizao
Perfil da mo de obra (capacitao, salrios mdios,
mercado de trabalho, perspectivas de evoluo de
emprego
Acesso a infraestrutura econmica
Consumo domiciliar de energia
Fomento aos centros de inovao e pesquisa sejam
pblicos e privados
Identificar as fragilidades e especificidades ambientais
em cada eixo.
Correlaciona a problemtica ambiental aos investimentos
futuros em infraestrutura.

Fonte: Org, Frana, K (2012). Consrcio Brasiliana (1998)

A partir desses critrios e da delimitao dos eixos foram desenvolvidas as estratgias

de aes dos ENIDs em projetos-ncoras.

Aes Estratgicas dos ENIDs

As aes estratgicas dos eixos foram espacializadas em diversos fragmentos do

territrio brasileiro. No portflio do Consrcio Brasiliana, nota-se que foram elaborados
estudos tcnicos e a viabilidade de oito propostas-ncoras para atrao de
investimentos privados associados s diretrizes do programa Brasil em Ao.
Os oitos projetos-ncoras foram: Porto de Sepetiba, Teleporto do Rio de Janeiro,
Rodovia Mercosul, Vias navegveis Tocantins-Araguaia, Gasoduto Bolvia-Brasil, via
Navegvel Rodovia BR 364/Madeira, Prodetur/Turismo Nordeste e o Porto de Suape.
Esses projetos pilotos j possuam significativas potencialidades econmicas globais,
o que possibilitou a articulao de infraestrutura logstica externa para o escoamento
de produtos e servios.
A inovao do projeto ENID refere-se s grandes obras de infraestrutura e logstica
que potencializaram o crescimento econmico e a competitividade internacional.
Nesse sentido, o Estado realizou proposies e indicou novos caminhos para uma
integrao econmica, que foi ao mesmo tempo desintegradora em relao aos
aspectos sociais e no enfrentamento das desigualdades regionais que marcam o
territrio brasileiro.
Nos aspectos de financiamento, a iniciativa privada se caracterizou como uma das
principais fontes de investimentos dos ENIDs. Por isso, a proposio no portflio dos
projetos-ncoras e a ao pontual no territrio brasileiro na consolidao de
corredores

potencialmente

articulados j se constituam

em importantes

mercadoriaspara serem financiadas.

O setor privado foi, portanto, o grande agente potencializador dos ENIDs. J o setor
pblico delegaria menos investimento nos projetos. Segundo Ascerald (2001), trata-se
de um project finance, isto , um instrumento financeiro que prev a repartio dos
riscos neles contidos.
Os ENIDs foram caracterizados como um projeto com fortes premissas neoliberais e
cuja participao de custos-benefcios com o setor privado foi pontual e fragmentado,
haja vista que os investimentos privados foram feitos em locais potencialmente
estruturados ou promissores para a competitividade global.
Caracterizao geral do programa - Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional

As diretrizes do projeto de discusso da PNDR foram estabelecidas em um contexto

poltico marcado por significativas transformaes das estruturas governamentais.
Trata-se de diretrizes voltadas para o enfrentamento da desigualdade regional,
apresentadas no ano de 2003 e institudas como polticas pelo Decreto 6.047/2007.

As diretrizes da PNDR diferem significativamente das diretrizes dos ENIDs, por

expressar nos objetivos o fomento a programas em recortes espaciais, em certa
medida no atrativos para investimentos privados, propondo modificaes no modo de
vida dos habitantes presentes nesses espaos e tambm levando em considerao a
diversidade econmica, poltica, social e cultural, fomentando os processos
endgenos.
As anlises da PNDR permitem identificar dois momentos. O primeiro foi estruturado a
partir das premissas da criao da PNDR no ano de 2003 e sua aprovao em 2007.
O segundo momento refere-se aos cenrios futuros da PNDR ps-2010, em especial o
perodo de 2011-2015, dados os novos mecanismos de fundos de financiamento e as
novas perspectivas do Ministrio da Integrao para gerir a poltica.
Para Bacelar (2000), a PNDR no se relaciona com polticas localistas, como, por
exemplo, o combate escassez da gua na regio do Nordeste. Para ela, a
proposio de uma poltica regional precisa estar articulada problemtica nacional,
envolvendo diferentes fragmentos do territrio brasileiro. Assim, as premissas da
PNDR ix foram estabelecidas com base em trs diretrizes gerais:

Promoo e integrao/articulao das instituies de governo para o esforo de

reduo das desigualdades regionais;

Adoo de estratgias de ao em mltiplas escalas geogrficas (em

contraposio ao modelo tradicional de olhar para as macrorregies do pas,
sobretudo Norte, Nordeste e CentroOeste);

Consolidao da PNDR como poltica de Estado (e no apenas de governo, o que

no garante sustentabilidade ao processo).

Essas premissas foram aprofundadas com as propostas de reativao das

superintendncias de desenvolvimento regional e de suas novas atribuies como
articuladores da PNDR. Nesse sentido, a escolha da escala de atuao da PNDR
levou em considerao as anlises espaciais com base no censo demogrfico
elaborados pelo FIBGE, como, por exemplos, densidade, grau de urbanizao, renda
per capita, nveis de empregabilidade e pesquisas do IPEA com base nas
microrregies geogrficas do IBGE.
Metodologia da PNDR

Os critrios metodolgicos para a tipologia de municpios prioritrios para a

interveno da PNDR foram construdos pela seleo de indicadores, pela correlao
desses indicadores com o tratamento espacial estatstico e a gerao dos
cartogramas.
importante ressaltar que existem diferenas na proposta da PNDR de 2003 e as
adequaes da proposta da Nova PNDR ps-2010. Os indicadores que foram

utilizados para a elaborao dos cartogramas foram mantidos. Entretanto, a base de

dados desses indicadores apresentou modificaes, em virtude da utilizao de
pesquisas mais recentes para a tipologia de municpios para a Nova PNDR.
Quadro 05: Indicadores estruturantes da tipologia metodolgica da PNDR
Indicadores

Matriz metodolgica

Populao dos Municpios

IBGE

PIB por UF

IBGE

PIB Setoriais (Agropecuria,

Indstria, Comrcio e Servios)
por UF

IBGE

Deflatores Setoriais Implcitos

do PIB por UF

IBGE

Estimativa de PIB Municipais

PIB Municipais

IPEA (Vergolino et alli)

IBGE

Cesta Bsica de 16 Capitais

DIEESE

Observaes
Censos Demogrficos de
1991 e de 2000 e
estimativas
p/
anos
intercensitrios
R$ correntes, a preos de
mercado, anual,
obtidos no Ipeadata
R$ constantes de 2000,
deflacionados pelo
deflator
implcito
PIB
Brasil, anual, Ipeadata.
Dados do Sistema de
Contas Nacionais e
Regionais do IBGE
US$, 1990 e 1993.
R$ correntes, 1999 a 2002.
mdia mensal, preos
corrente, ano de 2000.

Fonte: PNDR 2010

Esses indicadores possibilitaram a criao de dois ndices que nortearam a tipologia

dos espaos sub-regionais da PNDR.
O primeiro ndice foi a renda domiciliar monetria mensal per capita, estabelecida a
partir das anlises da pesquisa do Atlas do Desenvolvimento Humano realizada pelo
IPEA, Fundao Joo Pinheiro e do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), tendo como parmetro a base de dados do censo 2000.
Para a obteno do ndice da RDMM foi necessrio correlacionar o conjunto de
variveis dos rendimentos domiciliares monetrios mensais declarados pelos
entrevistados e percebidos pelas famlias, englobando todas as fontes encontradas
(salrios, benefcios, penses entre outros) independente de sua formalidade.
O segundo ndice foi a Taxa de Variao Geomtrica dos PIBs per capita. A
construo desse ndice foi baseada na estimativa do PIB municipal. No perodo
de1990 a 1993 e de 1999 a 2002, as estimativas do PIB municipal foram obtidas pelo
IPEA e IBGE. A atualizao do PIB municipal atualizada anualmente pelo IBGE.
Com essa metodologia foram elaborados cartogramas nacionais, que auxiliaram na
configurao dos espaos emergenciais para a interveno da PNDR. importante
ressaltar que a atuao da PNDR foi estruturada a partir da tipologia metodolgica
baseada nos recortes sub-regionais e de algumas mesorregies diferenciadas, ou
seja, em espaos com fortes desigualdades regionais que possuem conexes para
alm dos limites administrativos das mesorregies delimitadas pelo IBGE. Por isso, na

PNDR foi utilizada a denominao mesorregies diferenciadas e outros recortes para

espacializar as reas prioritrias que no so exatamente as mesorregies do IBGE.
Figura 10:reas Prioritrias da PNDR

Fonte: PNDR 2010

Os ndices e a definio das reas prioritrias de interveno da PNDR permitiram a

espacializao nacional dos espaos dinmicos, estagnados e de baixa renda para a
interveno da PNDR.
Estratgias de Ao PNDR

As estratgias da PNDR obtiveram avanos em mitigar as desigualdades regionais

articuladas a importantes polticas sociais voltadas para a reduo das desigualdades
sociais.
Nesse sentido, os avanos da PNDR, em sua segunda fase, referem-se ao principal
desafio

de se distanciar das polticas regionais de governo para uma poltica de

Estado. Portanto, nas diretrizes da PNDR h uma explicitao em relao

preocupao da PNDR de no apenas ser compreendida como uma poltica de
governo ou segmentos de governo, mas de buscar articulaes interministeriais para a
sua consolidao como poltica de Estado.
Do aporte metodolgico foi possvel espacializar quatro categorias de unidades
regionais:
1 - Territrios com padro consolidado de competitividade, em que se encontram as
MRGs de alta renda espacializadas na regio Sul, Sudeste, partes da fronteira
agrcola e nas maiores concentraes urbanas das regies Norte e Nordeste;
2 - Territrios em processo de incorporao econmica dinmica nacional so
espaos que recentemente integraram a estrutura produtiva econmica brasileira,
em especial partes da regio Centro-Oeste e Nordeste. Esses espaos ainda
possuem pouca representatividade no PIB nacional;
3 - Territrios com padro prolongado de estagnao so espaos que possuem
uma estagnao econmica resultante das crises econmicas e reduzidos

investimentos na atualidade. Esses espaos anteriormente representavam um

dinamismo econmico. A espacializao desse recorte no se apresenta muito
claro na PNDR, podendo ocorrer em todas as regies brasileiras. Esses espaos
representam 18% da representatividade no PIB nacional;
4 - Territrios com fragilidade econmica so espaos excludos dos investimentos
econmicos e, portanto prioritrios para as estratgias de fomento ao
desenvolvimento e enfrentamento das desigualdades regionais pela PNDR.
Nesses espaos a PNDR desenvolveu importantes princpios para o fomento ao
desenvolvimento, quais sejam, participao social e empoderamento; criao e
fomento de governana de importantes agentes nesses espaos; efetividade das
estratgias de enfrentamento levando em considerao a escala cotidiana, isto ,
o lugar.
As estratgias da PNDR no se resumem atuao no grupo 4. H diferentes formas
de enfrentamento e estratgias para os demais grupos. No entanto, no grupo 4 que
se observa a prioridade das aes

e investimentos. Dentre os desafios de uma

poltica de desenvolvimento regional, um deles diz respeito ao fortalecimento de

fundos de investimentos para a efetividade das aes de enfrentamento, com a
aprovao do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional.
Existem avanos com a PNDR para as aes de enfrentamento regional, como o
fomento a uma poltica que de fato atue e modifique socioeconomicamente os espaos
precarizados, reduzindo, portanto, as desigualdades regionais. Em contrapartida,
existem fragilidades das diversas esferas federativas para a consolidao do FNDR e
os mecanismos de coordenao para aes do enfrentamento a desigualdade regional
bem como as aes delineadas no plano de aes dos estados.
Apontamentos finais
As

anlises

desenvolvidas

neste

artigo

procuram

apontar

as

diferentes

regionalizaes brasileiras articuladas s tipologias metodolgicas, assim como as

novas inseres tericas que marcaram o percurso das diferentes regionalizaes
empreendidas no territrio brasileiro, diante da necessidade de repensar a
regionalizao oficial, em virtude dos novos agentes que produzem o territrio
brasileiro no sculo XXI.
Nesse sentido, as pesquisas divulgadas pela FIBGE se constituem em importantes
fontes de anlises metodolgicas, para espacializar a dinmica urbano-regional
brasileira com critrios tcnicos e anlise de fonte de dados que possibilitam a
compreenso das hierarquias urbano-regionais. As fontes de dados disponibilizadas
pelo IBGE se constituem em importantes critrios para a delimitao, espacializao e
eficincia de aes das polticas pblicas. O IBGE, em vrias polticas pblicas,

realizou parcerias para a construo de diferentes recortes regionais, que melhor

atendam s diretrizes das polticas pblicas.
A partir da historiografia das regionalizaes procurou-se aprofundar a relao dos
diferentes recortes regionais empreendidos nas polticas pblicas ou programas de
fomento ao desenvolvimento. Embora essa anlise seja parcial, o olhar empreendido
dessas distintas regionalizaes e critrios das polticas e programas foi centralizado
no fomento ao desenvolvimento regional, com distintos posicionamentos polticos e
metodolgicos que marcaram as duas polticas. H necessidade de ampliao das
anlises com outras polticas pblicas, como, por exemplos, a regionalizao do
Sistema nico de Sade, o programa Luz para Todos, as aes do Programa de
Acelerao e do Crescimento (PAC) para as regies metropolitanas, entre outros.
O pressuposto das anlises das duas polticas em tempos e espaos distintos no
o de afirmao de que a PNDR melhor representa uma poltica regional que os ENIDs.
Existem importantes pesquisas que abordam a distino e as fragilidades dos ENIDs e
do PNDR, como referenciado em alguns momentos neste artigo.
A perspectiva foi de buscar uma anlise baseada na estrutura metodolgica dessas
polticas, o que permitiu compreender os distintos recortes espaciais para a sua
atuao. As aes dos ENIDs, voltadas para a integrao econmica de espaos j
potencialmente articulados, diante da reduzida aplicao dos critrios metodolgicos
que nortearam a seleo dos projetos-ncoras, revelaram a existncia de um
descompasso e de fragilidade metodolgica entre a tcnica e os espaos de ao. As
aes da PNDR, com foco na atuao de espaos fragilizados socialmente,
apresentam uma metodologia mais consolidada, em termos de critrios e delimitao
dos recortes regionais.
Ambas as polticas atuam, em certa medida, com aes de fomento que potencializam
o fortalecimento de agentes privados j conectados espacialmente em determinados
fragmentos do territrio brasileiro. No entanto, a poltica dos ENIDs propicia
significativos investimentos em espaos potencializados, que vieram a ser fortalecidos
pela PNDR para a integrao produtiva brasileira, em especial nas aes esboadas
nos PPAs dos estados.
As anlises parcialmente empreendidas possibilitaram a elaborao de alguns
questionamentos para futuras anlises, como contribuio da cincia geogrfica em
resgatar e inovar anlises com vis regional. Para tanto, necessrio aprofundar o
debate

acerca

dos

critrios

empreendidos

nas

aes

regionalizadores,

correlacionados com a prtica. Para isso, questes como as que seguem so

pertinentes: 1) Como buscar a intersetorialidade de diversas polticas se elas partem
de distintos recortes regionais e metodologias? 2) possvel adotar uma nica

regionalizao para o fomento a polticas sociais? 3) Quais seriam os critrios? 4)

Como a geografia pode contribuir nessas anlises?
Os questionamentos no tm como objetivo encontrar respostas intempestivamente.
Pelo contrrio, possuem a premissa da reflexo metodolgica apontando a viabilidade,
fragilidade e avanos das diferentes tipologias e sua relao com a ao das polticas.
Dispe-se de importantes estudos que analisam distintas polticas, ainda que eles
reconheam a regionalizao de forma a priori dessas polticas sem realizar a
correlao com os aspectos metodolgicos expressos nessas polticas, no sentido de
questionarem metodologicamente o recorte e propor modificaes que melhor
atendam s necessidades expressas nelas.
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av. vol.19 no.53 So Paulo Jan./Apr. 2005.
i

O debate das perspectivas tericas do conceito de regio foi baseado na dissertao da autora defendida no PPGEAUnB no ano de 2009 e, no estudo dirigido na disciplina Tpicos Especiais em Geografia ofertada no 1/2012 pelo
PPGEA-UnB.
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No documento Evoluo da diviso territorial do Brasil 1872-2010, elaborado pelo IBGE (2011), foram analisadas as
transformaes territoriais brasileiras e a evoluo do nmero de municpios desde o primeiro recenseamento realizado
no Brasil no ano de 1872, que contriburam para consolidar as diferentes regionalizaes existentes antes da oficial.
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O quadro sistematiza fragmentos da srie histrica de regionalizaes que, em certa medida, contriburam para a
primeira regionalizao oficial do Brasil. Nesse sentido, cabe o registro de que no objetivo deste estudo aprofundarse nas regionalizaes que precederam a oficial, mas to somente reconhecer a importncia delas para a elaborao
da regionalizao oficial.
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Em 1934 foi criado o Conselho Nacional de Estatstica (CNE) e em 1937 o Conselho Nacional de Geografia, a partir
do Decreto n 238/1938. Esses dois conselhos foram agrupados e receberam a denominao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica. Acerca da criao do IBGE, consultar Penha
(1993). Disponvel em:
<http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/monografias/GEBIS%20-%20RJ/ColecaoMemoriaInstitucional/04A%20Criacao%20do%20IBGE.pdf>.
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As modificaes inseridas foram oficializadas em 1945, por meio da Resoluo 297 do CNG de 1945, que, alm de
incluir os territrios criados em 1943, estabeleceu os quatro nveis hierarquizados de regies: cinco grandes regies,
decompostas em 30 regies, 79 sub-regies e 228 zonas fisiogrficas. As zonas fitogrficas eram constitudas por
municpios que apresentavam semelhanas sociais e econmicas (Bezzi, 2004, p. 287).
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Na segunda seo do artigo possvel especializar a forma-contedo, em certa medida, fragmentada, concentradora
e desigual dessas aes a partir das duas polticas analisadas.
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A primeira regionalizao oficial ocorreu em 1941. No ano de 1945 foram realizadas algumas modificaes em
virtude de novas inseres territoriais (Fig. 01). As Figuras 01,02,03 e 05 foram retirados do site Observatrio
Geogrfico de Gois. <http://portais.ufg.br/sites/iesa_observatoriogeogoias/pages/29802 >
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As informaes foram extradas da publicao IBGE/REGIC 2008.
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Egler, no artigo Eixos Nacionais de Integrao de Desenvolvimento: impactos ambientais provveis (2001),
aprofunda as diferenas Nos recortes dos ENIDS nos mandatos de FHC. Disponvel em: <www.egler.com.br>.
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As premissas foram consultadas no documento PNDR 2010.

As informaes referentes s quatro categorias foram extradas da PNDR 2010.