Receitas vinculadas, despesas obrigatrias e rigidez oramentria

James Giacomoni
RESUMO: O artigo destaca a natureza, as caractersticas e as especificidades do
fenmeno da rigidez oramentria, que pode ser explicada pelo excesso de vinculaes entre
receitas e despesas e pelo grande volume de gastos de execuo obrigatria. O trabalho faz
referncias literatura norte-americana, mas o foco da investigao o oramento federal
brasileiro.

Palavras-chaves:

Receitas

vinculadas;

DRU;

despesas

obrigatrias;

fundos;

incrementalismo.

Abstract: The article highlights the nature, characteristics and specificities of the
phenomenon of budgeting rigidity, which can be explained by the excess of earmarked revenues
and the high volume of enforceable expenditures (direct spending). The work makes references
to the north-american literature, but the focus of the research is the brazilian federal budget.

Keywords:

Earmarked

revenues;

direct

spending;

entitlements;

trust

funds;

incrementalism.

Sumrio: 1. Introduo 2. Vinculaes entre receitas e despesas: 2.1 O princpio; 2.2

Receitas de contribuies; 2.3 Receitas de impostos; 2.4 Vantagens e desvantagens das
vinculaes de receitas 3. Desvinculaes de receitas: 3.1 Fundo Social de Emergncia (FSE);
3.2 Fundo Estabilizao Fiscal (FEF); 3.3 Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) 4.
Fundos: 4.1 A Constituio Federal e a tentativa de limitar os fundos 5. Despesas obrigatrias:
5.1 Despesas obrigatrias no oramento norte-americano: entitlements 6. Incrementalismo
oramentrio 7. Observaes finais 8. Referncias.

1.

Introduo

Os oramentos governamentais resultam de processos que consideram

reivindicaes por novos e maiores recursos e decises alocativas. 1 Toda a sociedade,
por intermdio de seus grupos, e as prprias unidades do governo, reivindicam. Nveis
superiores dos Poderes Executivo e Legislativo avaliam as reivindicaes e decidem
alocando os recursos. Posto que os recursos sero sempre escassos diante do volume de
reivindicaes, as decises alocativas devem considerar os mritos relativos das
propostas alternativas.
O momento privilegiado para a tomada de decises sobre o emprego dos
recursos pblicos deveria ser a elaborao dos planos e dos oramentos e a aprovao
respectiva nas Casas Legislativas. No que vem ocorrendo. A cada novo exerccio,
resta menos espao efetivamente decisrio quando da elaborao e da aprovao dos
projetos de lei de planos e oramentos pblicos.
No h maiores espaos para novas escolhas oramentrias porque o oramento
tornou-se uma pea rgida, pouco malevel, com pequenas margens para alteraes.
Trata-se de um problema, aparentemente universalizado, cujas causas devem merecer a
ateno dos administradores pblicos, polticos e pesquisadores.2
O objetivo deste artigo apontar a natureza, as caractersticas e as
especificidades do fenmeno da rigidez oramentria. Sero feitas algumas referncias
literatura norte-americana que trata do problema, mas, o foco da investigao o
oramento federal brasileiro.
Propem-se dois vetores de anlise do problema da rigidez: normativo e
substantivo. Na perspectiva normativa, especialmente vlida para o caso brasileiro, a
rigidez explicada pelo: (a) excesso de vinculaes entre receitas e despesas; e (b)
grande volume de despesas de execuo obrigatria. Na perspectiva substantiva, a
rigidez contribui para a prtica incrementalista de elaborao oramentria.

SCHICK, Allen. An inquiry into the possibility of a budgetary theory. In: RUBIN, Irene S. (ed.)
New directions in budget theory. Albany: State University of New York Press, 1988. p. 63.
Allen Schick observa que um presidente norte-americano do sculo XXI, apesar de controlar
um oramento de U$ 2 trilhes, faz menos escolhas genunas do que fizeram presidentes
anteriores que operaram oramentos de U$ 100 bilhes (The federal budget. Politics, policy,
process. ed. rev. Washington: Brookings Institution Press, 2000. p. 3 (Com a assistncia de
Felix LoStracco).).
2

2.

Vinculaes entre receitas e despesas

O direito oramentrio moderno nasceu na Inglaterra, como se sabe.3 Na

demorada e difcil luta do poder de representao contra o arbtrio do soberano na
cobrana e na aplicao das rendas pblicas, o Parlamento ingls passou a autorizar a
cobrana de tributo desde que especificada a destinao a ser dada ao recurso
arrecadado. Na ausncia de um oramento formal que reunisse receitas e despesas e
ainda na fase em que os impostos eram autorizados anualmente, havia lgica e
eficincia em aprovar a cobrana de determinado tributo visando a atender determinada
despesa, por exemplo, manter a armada real, financiar a guerra contra os holandeses e
assim por diante. Nasceu, assim, com forte base na tradio, o mecanismo que vincula
parcelas da receita a despesas especficas.
A partir da formalizao do oramento ingls4 e dos demais pases de finanas
organizadas e da consagrao dos primeiros princpios clssicos unidade e
universalidade , evidenciou-se como desejvel que as receitas, reunidas numa espcie
de fundo geral, teriam sua destinao estabelecida, no mais pela norma instituidora da
receita, mas, sim, por meio dos oramentos anuais. Nascia o princpio da no afetao
das receitas.
2.1 O princpio

Nos termos de Jze, (...) prefervel estabelecer uma separao entre o

conjunto de despesas e o conjunto de receitas, constituindo um fundo nico onde se
confrontaro todas as receitas do Estado e de onde sero retiradas, sem distino de
origem, as importncias necessrias para o pagamento de todas as despesas pblicas.5

De acordo com Jze, o oramento ingls foi gestado em trs etapas: (a) o Parlamento autoriza
a cobrana das rendas pblicas; (b) apreciao das despesas pelo Parlamento; e (c) discusso
anual das receitas e despesas pblicas (JZE, Gaston. Cours de science des finances et de
lgislation financire franaise. Thorie gnrale du budget. Paris: Marcel Giard, 1922. p. 1113).
Burkhead considera 1822 como a data (...) que marca o incio do oramento plenamente
desenvolvido na Gr-Bretanha. A partir dessa data, o Chanceler do Errio apresentava ao
Parlamento uma exposio sobre o Fundo Consolidado, (...) um nico fundo geral, destinado a
receber e registrar todas as receitas e despesas, constituindo a base para um completo
relacionamento das atividades financeiras do Governo (BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico.
Trad. Margaret H. Costa. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. p. 5).
5
JZE, Gaston. Op. cit., p. 83.
4

O mesmo autor aponta, como normas pioneiras consagradoras do princpio, o ato que
institui o Fundo Consolidado Ingls (1787), o art. 43 da Lei italiana de 1884 e, na
Frana, o Dec. de 31.05.1862. Nessa ltima norma, o art. 162 estabelece: A lei anual
de finanas abre os crditos necessrios ao atendimento das despesas financeiras de
cada exerccio, fornecendo formas e meios includos no oramento de receita. O autor
conclui que [a] frmula no muito clara, mas a regra certa, tendo sido reiterada
vrias vezes no Parlamento.6
Em nenhuma poca foi possvel ver o princpio aplicado de maneira
generalizada. Em primeiro lugar, devido as diferentes interpretaes que os gestores
pblicos do ao mecanismo vinculatrio. Enquanto o gestor central do oramento e das
finanas defende o princpio, os gestores setoriais lutam em prol da vinculao de
receitas s suas reas de atuao. Contar com recursos vinculados constitui-se em
conforto para o gestor que, assim, no precisa disputar esses recursos com os demais
gestores durante a elaborao e a aprovao do oramento.
Por outro lado, h receitas que so vinculadas por sua prpria natureza. o caso
dos emprstimos. Modalidade de receita extraordinria, o emprstimo ter sempre uma
finalidade: financiar uma despesa de capital, atendendo ao que dispe a denominada
regra de ouro ou, ento, refinanciar a dvida pblica. No h como recorrer ao
crdito pblico e com tais recursos atender despesas gerais do servio pblico.
SantAnna e Silva7 observam que a taxa e o preo, igualmente, so modalidades
inatingidas pelo princpio, por se tratar de receitas a ttulo de contrapartida pela
prestao de servios pblicos divisveis ou de natureza comercial ou industrial.

2.2 Receitas de contribuies

No caso brasileiro, a receita de contribuies constitui modalidade de receita

oramentria em que, tambm, inaplicvel a regra da no afetao das receitas.
Concebidas no mbito da parafiscalidade,8 nos ltimos anos as contribuies passaram a

6
7

Idem, ibidem.
Princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1962. p. 27.

As receitas parafiscais esto relacionadas s atribuies especiais que o Estado moderno

passou a assumir no campo econmico e social, especialmente, de interesse de categorias

constituir a mais importante fonte de arrecadao do governo federal. Diferentemente

dos impostos, as contribuies so institudas sempre com finalidades determinadas,
no cabendo, portanto, submet-las ao princpio. Uma hiptese que poderia explicar a
opo pela criao de contribuies por parte do governo federal seria, principalmente,
a regra constitucional que obriga a Unio a partilhar com os Estados o produto da
arrecadao de novos impostos.9
De acordo com o art. 149 da CF, compete exclusivamente Unio instituir
contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de interesse das
categorias profissionais ou econmicas, como instrumento de interveno nas
respectivas reas. Integram o oramento pblico as duas primeiras modalidades, o que
no ocorre com as contribuies para os conselhos e ordens profissionais. No Ementrio
de Classificao das Receitas Oramentrias da Unio possvel contabilizar 29
contribuies sociais e 15 contribuies econmicas ou de interveno no domnio
econmico.10 As principais contribuies sociais constituem receita do oramento da
seguridade social, especializado nas funes Assistncia Social, Previdncia Social e
Sade.
Mais do que o expressivo nmero de contribuies, chama a ateno o volume
da arrecadao dessas receitas. O Grfico 1 fornece uma boa ilustrao da forte
dependncia que o oramento federal tem das receitas de contribuies. No exerccio de
2009, a receita de contribuies somou R$ 400 bilhes, superior em 70% a receita de
impostos (R$ 235,6 bilhes). Nos exerccios de 2004 e 2005, as receitas de
contribuies representaram mais do que o dobro das receitas de impostos. Mesmo com

profissionais. Exemplo clssico de receita parafiscal a contribuio de empregados e

empregadores para os sistemas de previdncia. Morselli observa que quando o Estado passou a
subvencionar os mecanismos de seguro social, a parafiscalidade confundiu-se com a fiscalidade.
Atualmente, no Brasil, a maior parte das contribuies sociais tpica receita fiscal (MORSELLI,
Emanuele. Curso de cincia das finanas pblicas. Introduo e princpios gerais. Trad. Elza
Meschick. Rio de Janeiro: Edies Financeiras, 1959. p. 17.
9

Mediante lei complementar, a Unio poder instituir impostos no previstos no artigo anterior,
desde que sejam no cumulativos e no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos
discriminados nesta Constituio (art. 154, I). Pertencem aos Estados e ao Distrito Federal, 20%
do produto da arrecadao do imposto que a Unio instituir no exerccio da competncia que lhe
atribuda pelo art. 154, I (art. 157, II).
10

BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal.

Ementrio de classificao de Receitas Oramentrias da Unio 2009. Disponvel em:
[https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes/EMENTARIO_2009a.pdf].

a no renovao da Contribuio sobre Movimentao Financeira (CPMF) a partir de

2008, a receita total de contribuies no sofreu reduo.

Grfico 1. Oramento da Unio Receitas de impostos e de contribuies

1999-2009
Fonte: SIAFI/STN. Pesquisa elaborada pelo autor no sistema Siga Brasil do
Senado Federal.
2.3 Receitas de impostos

Visto que boa parte das receitas oramentrias ficam ao largo do alcance do
princpio da no afetao das receitas, chega-se a concluso que praticamente apenas os
impostos devem a ele se submeter ao princpio.
Nas naes modernas seja qual for seu regime econmico o imposto
representa a principal receita ordinria e normal do oramento.11 Viu-se que isso no
mais particularmente verdadeiro para o caso brasileiro. Diferentemente das
contribuies que miram sempre finalidades determinadas, os impostos tm por objetivo
atender indistintamente as despesas das organizaes do Estado. At o final do sculo
XIX, a doutrina destacava a natureza financeira, ou fiscal, do imposto. As receitas dele
derivadas serviriam para o atendimento das despesas financeiras do poder pblico, ou
seja, as necessrias ao funcionamento dos rgos da administrao pblica. Nas
finanas pblicas liberais, ao Estado caberiam poucas funes, financiadas pela receita
de impostos, que deveriam ser limitadas e submetidas a oramentos equilibrados.

11

HUGON, Paul. O imposto. Teoria moderna e principais sistemas. So Paulo: Renascena,

1945. p. 15.

O sculo XX trouxe muitas novidades sobre as funes do Estado e sobre as

suas finanas. Ao objetivo financeiro/fiscal do imposto somou-se finalidade econmicosocial.

As

finanas

pblicas

no

so

mais

liberais,

mas

keynesianas

desenvolvimentistas. Na recesso/depresso, a diminuio da demanda privada deve ser

compensada pelo aumento do gasto pblico e os esforos visando ao desenvolvimento e
superao das disparidades internas devem ser gestados e instrumentalizados pelo
Estado. A economia governamental ampliada transformou o capitalismo num sistema de
economia mista.12-13 O prprio Musgrave14 concebeu assim os trs objetivos da poltica
oramentria governamental: (a) assegurar ajustamentos na alocao de recursos; (b)
promover ajustamentos na distribuio da renda e da riqueza; e (c) garantir a
estabilizao econmica, em particular, dos preos e do emprego. Com exceo do
terceiro objetivo, que conta, em parte, com instrumentos no tributrios, os
ajustamentos na alocao de recursos e na distribuio de renda dependem do sistema
de tributao, em especial, dos impostos.
A legislao brasileira no reconheceu o princpio da no afetao das receitas
at a Constituio de 1967. Nesta, o princpio era aplicado aos tributos, o que
significava que tambm as taxas no poderiam ser vinculadas, e previa ressalvas,
principalmente, os impostos nicos.15 A EC 1/1969 manteve a vedao nos mesmos
termos, assim como as ressalvas.16 A Constituio de 1988 inovou: vedou a vinculao
da receita de impostos a rgo fundo ou despesa e indicou pontualmente as ressalvas.17

12

MUSGRAVE, Richard A. Teoria das finanas pblicas. Um estudo de economia

governamental. Trad. Auriphebo B. Simes. So Paulo: Atlas, 1976. p. 23.
13
O carter misto das economias no seria prerrogativa apenas dos pases desenvolvidos. Para
Cibotti e Sierra essa , tambm, uma caracterstica das economias latino-americanas (CIBOTTI,
Ricardo; SIERRA, Enrique. El sector pblico en la planificacin del desarrollo. 2. ed. Mxico:
Siglo Veintiuno, 1973. p. 7).
14
MUSGRAVE, Richard A. Op. cit.
Art. 65. (...) 3. Ressalvados os impostos nicos e as disposies desta Constituio e de
leis complementares, nenhum tributo ter a sua arrecadao vinculada a determinado rgo,
fundo ou despesa. A lei poder, todavia, instituir tributos cuja arrecadao constitua receita do
oramento de capital, vedada sua aplicao no custeio de despesas correntes.
15

Art. 62. (...) 2. Ressalvados os impostos mencionados nos itens VIII e IX do artigo 21 e as
disposies desta Constituio e de leis complementares, vedada a vinculao do produto da
arrecadao de qualquer tributo a determinado rgo, fundo ou despesa. A lei poder, todavia,
estabelecer que a arrecadao parcial ou total de certos tributos constitua receita do oramento
de capital, proibida sua aplicao no custeio de despesas correntes. Os impostos mencionados
nos itens VIII e IX do art. 21 da Constituio eram os impostos nicos sobre a produo,
importao, circulao, distribuio ou consumo de lubrificantes e combustveis lquidos ou
16

Desde h muito tempo, em face da ausncia de vedao legal e, mais

recentemente, com o amparo nas ressalvas constitucionais, tem sido comum vincular a
receita de impostos a determinadas finalidades. A mais antiga preocupao com a
garantia de recursos por meio da vinculao de impostos diz respeito educao. Na
Conferncia Interestadual do Ensino Primrio, realizada em 1921 no Rio de Janeiro,
ocorreu um pioneiro debate sobre a necessidade de vincular recursos mnimos ao
ensino. Pouco mais de dez anos depois, com a Constituio de 1934, deu-se base legal
proposta.18
Diversamente da Constituio de 1937, que no estabeleceu vinculao de
recursos para a educao, a Constituio de 1946 restabeleceu o piso da Constituio de
1934 para a Unio e Estados, aumentou o compromisso dos municpios e alterou a
expresso manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos para manuteno
e desenvolvimento do ensino (MDE), nomenclatura menos elstica e at hoje
utilizada.19
A antiga Lei de Diretrizes e Bases da Educao Lei 4.024/1961 passou de
10% para 12% o percentual mnimo de aplicao em MDE por parte do governo
federal. Outorgada pelo governo militar, a Constituio de 1967, alterada pela Emenda
1/1969, retirou o compromisso de a Unio e os Estados vincularem receita para a
educao, mantendo a exigncia apenas para os municpios que ficaram obrigados a
aplicar na rea pelo menos 20% da receita tributria no apenas de impostos. As novas
regras, ao mesmo tempo em que incrementaram os gastos municipais no setor,

gasosos e de energia eltrica e sobre a extrao, a circulao, a distribuio ou o consumo dos

minerais do Pas enumerados em lei.
.17 Art. 167. So vedados: (...) IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os
arts. 158 e 159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para
manuteno e desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao
tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2., 212 e 37, XXII, e a
prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165,
8., bem como o disposto no 4. deste artigo.
Art. 156. A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de 10% (dez por cento), e os
Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% (vinte por cento), da renda resultante dos
impostos na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos.
18

Art. 169. Anualmente, a Unio aplicar nunca menos de 10% (dez por cento), e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios nunca menos de 20% (vinte por cento) da renda resultante dos
impostos na manuteno e desenvolvimento do ensino.
19

diminuram os da Unio e dos Estados, o que foi interpretado como um desastre para a
educao.20
Em duas oportunidades 1976 e 1983 , sob a liderana do senador Joo
Calmon, os segmentos sociais vinculados educao mobilizaram-se visando
aprovao de emendas constitucionais que comprometessem, especialmente, a Unio e
os Estados com o aumento das aplicaes em educao por meio da vinculao da
receita de impostos. Aprovada em 1983, a conhecida Emenda Calmon,21 apesar de seu
carter autoaplicvel, passou a ser observada apenas a partir de 1986, com a entrada em
vigor de sua regulamentao.22
Durante o processo de elaborao da Constituio de 1988 foram tantas as
propostas de vinculao da receita de impostos que a comisso de sistematizao
decidiu no acatar nenhuma nova proposta nesse sentido. Manteve-se a vinculao para
o ensino, objeto da ainda recente reivindicao da sociedade junto ao Congresso
Nacional e o antigo e tradicional mecanismo de transferncia de receita de impostos
federais aos Estados e Municpios.23 No caso da vinculao da receita de impostos
manuteno e desenvolvimento do ensino, a atual Constituio manteve a regra anterior
para os Estados e Municpios (25%) e para a Unio aumentou o percentual mnimo de
13% para 18%.24
Afora o comprometimento de aplicaes em MDE, a outra tradicional
vinculao permitida tem sido a repartio de receita de impostos entre os entes da

20

MARTINS, Paulo de Sena. A Unio e a aplicao dos recursos vinculados manuteno e

desenvolvimento do ensino. Braslia: Cmara dos Debutados, 2004. p. 6. Disponvel em:
[http://www2.camara.gov.br/documentos-epesquisa/publicacoes/estnottec/tema11/pdf/311479.pdf]. Acesso em: 05.11.2010.
EC 1/1969: Art. 176. (...) 4. Anualmente, a Unio aplicar nunca menos de 13% (treze por
cento), e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios 25% (vinte e cinco por cento), no
mnimo, da receita resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
22
MARTINS, Paulo de Sena. Op. cit., p. 7.
21

23

A Constituio de 1988 faculta ainda que os Estados e o Distrito Federal vinculem parcela da
receita oramentria a entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e
tecnolgica. Ver art. 218, 5..
24

Constituio de 1988: art. 212, caput.

Federao. Disposies pioneiras so encontradas nas Constituies de 1891 e de

1934.25
A obrigatoriedade do compartilhamento da receita de impostos foi incrementada
na Constituio de 1946, destacadamente no caso dos impostos nicos, de renda e
extraordinrios.26 Vinte anos mais tarde, a EC 18, de 01.12.1965, estabeleceu as bases
do modelo de redistribuio de receitas de impostos at hoje em vigor. A modificao
mais importante foi a criao dos Fundos de Participao de Estados (FPE) e dos
Municpios (FPM), constitudos pelas receitas dos Impostos sobre Produtos
Industrializados (IPI) e sobre a Renda (IR).27
Constituio de 1891: Art. 9. (...) 3.. S lcito a um Estado tributar a importao de
mercadorias estrangeiras, quando destinadas ao consumo no seu territrio, revertendo, porm, o
produto do imposto para o Tesouro federal.; Constituio de 1934: Art. 10. Compete
concorrentemente Unio e aos Estados: (...) VII criar outros impostos, alm dos que lhes so
atribudos privativamente. Pargrafo nico. A arrecadao dos impostos a que se refere o
nmero VII ser feita pelos Estados, que entregaro, dentro do primeiro trimestre do exerccio
seguinte, 30% (trinta por cento) Unio, e 20% (vinte por cento) aos Municpios de onde
tenham provindo. Se o Estado faltar ao pagamento das cotas devidas Unio ou aos
Municpios, o lanamento e a arrecadao passaro a ser feitos pelo Governo federal, que
atribuir, nesse caso, 30% (trinta por cento) ao Estado e 20% (vinte por cento) aos Municpios.
25

26

A tributao sobre a produo, comrcio, distribuio e consumo, e bem assim importao e

exportao de lubrificantes e de combustveis lquidos ou gasosos de qualquer origem ou
natureza, estendendo-se esse regime, no que for aplicvel, aos minerais do Pas e energia
eltrica, ter a forma de imposto nico, que incidir sobre cada espcie de produto. Da renda
resultante,60% no mnimo sero entregues aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios,
proporcionalmente sua superfcie, populao, consumo e produo, nos termos e para os fins
estabelecidos em lei federal (art. 15, III e 2.). A Unio entregar aos municpios, excludos os
das capitais, 10% do total que arrecadar do imposto sobre a renda e proventos de qualquer
natureza (art. 15, 4.). Quando a arrecadao estadual de impostos, salvo a do imposto de
exportao, exceder, em municpio que no seja o da Capital, o total das rendas locais de
qualquer natureza, o Estado dar-lhe- anualmente 30% do excesso arrecadado (art. 20, caput). A
Unio e os Estados podero decretar outros tributos alm dos que lhe so atribudos por esta
Constituio, mas o imposto federal excluir o estadual idntico. Os Estados faro a arrecadao
de tais impostos e, medida que ela se efetuar, entregaro 20% do produto Unio e 40% aos
Municpios onde se tiver realizado a cobrana (art. 21, caput).
Conforme disposies da Emenda sero distribudos pela Unio: I aos municpios da
localizao dos imveis, o produto da arrecadao do imposto sobre a propriedade territorial
rural; e II aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, o produto da arrecadao na fonte
do imposto incidente sobre a renda das obrigaes de sua dvida pblica e sobre os proventos
dos seus servidores e dos de suas autarquias (art. 20, I e II). Do produto da arrecadao dos
impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 80%
constituam receita da Unio e o restante ser distribudo razo de 10% ao FPE e 10% ao FPM
(art. 21). Do produto da arrecadao do imposto, de competncia da Unio, sobre operaes
relativas a combustveis, lubrificantes, energia eltrica e minerais do Pas sero distribudas aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios 60% do que incidir sobre operaes relativas a
combustveis, lubrificantes e energia eltrica, e 90% do que incidir sobre operaes relativas a
minerais do Pas (art. 23).
27

Outorgada pelo governo militar, a Constituio de 1967, com as alteraes

introduzidas pelo Ato Complementar 40/1968, manteve em linhas gerais o modelo de
repartio da Emenda 18/1965; alterou parcialmente a distribuio dos recursos dos
impostos nicos e diminuiu os recursos dos fundos de participao.28 Alm disso,
definiu a competncia estadual na cobrana do imposto sobre operaes relativas
circulao de mercadorias e repartiu o seu produto entre o Estado e seus Municpios.29
A EC 1/1969, alterada por emendas constitucionais aprovadas na dcada de
1980, manteve o modelo de repartio em vigor, incrementou significativamente as
parcelas destinadas aos fundos de participao de Estados e Municpios e introduziu
novidades na distribuio da arrecadao dos impostos nicos.30
A Constituio de 1988 extinguiu os impostos nicos e compensou as perdas de
Estados e Municpios aumentando a vinculao da receita dos impostos federais aos
fundos de participao.31 Os 50% da arrecadao do imposto territorial rural devidos

28

Os municpios continuam a receber integralmente o produto da arrecadao do imposto sobre

a propriedade territorial rural, de competncia da Unio (art. 25, 1., a). Ficam com Estados,
Distrito Federal e Municpios o produto da arrecadao na fonte do imposto incidente sobre a
renda das obrigaes da dvida pblica e sobre os proventos dos seus servidores e dos de suas
autarquias (arts. 24, 1., e 25, 1., b). Do produto da arrecadao dos Impostos sobre
Produtos Industrializados (IPI) e sobre a Renda e Proventos (IR), 12% passam a ser assim
distribudos: 5% ao FPE; 5% ao FPM; e 2% ao Fundo Especial (art. 25). Da arrecadao dos
impostos nicos, passam a pertencer aos Estados, Distrito Federal e Municpios: (a) 40% da
arrecadao do imposto nico sobre lubrificantes e combustveis; (b) 60% da arrecadao do
imposto sobre energia eltrica; (c) 90% da arrecadao do imposto sobre minerais do pas (art.
28).
29

Do produto da arrecadao do imposto sobre as operaes relativas circulao de

mercadorias 80% constituiro receita dos Estados e 20%, dos Municpios.
30

Da arrecadao dos impostos sobre produtos industrializados (IPI) e de renda (IR), 33%
passam a ser distribudos da seguinte forma: 14% ao FPE; 17% ao FPM; e 2% ao Fundo
Especial (art. 25). Relativamente aos impostos nicos, os percentuais de distribuio aos
Estados, Distrito Federal e Municpios passaram a ser: 60% da arrecadao do imposto sobre
lubrificantes e combustveis lquidos ou gasosos; 60% da arrecadao do imposto sobre energia
eltrica; e 90% da arrecadao do imposto sobre minerais do Pas. A EC 27, de 1980, instituiu o
imposto nico sobre transportes assim partilhado: 30% para a Unio, 50% para os Estados e
20% para os Municpios. Da arrecadao do imposto de competncia estadual sobre a
transmisso de bens imveis, 50% passam a ser receita municipal.
31

Do produto da arrecadao dos impostos sobre produtos industrializados e sobre a renda, a

Unio entregar 48% da seguinte forma: 21,5% ao Fundo de Participao dos Estados; 22,5%
ao Fundo de Participao dos Municpios; 3% para aplicao em programas de financiamento
ao setor produtivo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste; e 1% ao Fundo de Participao
dos Municpios, entregue no primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano. Alm disso,
outros 10% do IPI sero repassados aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao

pela Unio aos municpios podem transformar-se em 100% na hiptese de a fiscalizao

e a cobrana ser realizada pelo municpio. A Constituio trouxe novidades importantes
no mbito da repartio de tributos estaduais. Da receita do imposto sobre a circulao
de mercadorias e servios, agora apenas sobre servios de transporte e de comunicao,
25% so transferidos aos Municpios. Estes passam a receber, tambm, metade da
receita do imposto sobre a propriedade de veculos automotores. O imposto incidente
sobre a transmisso de bens, de arrecadao anteriormente partilhada meio a meio entre
o Estado e os seus municpios, substitudo por dois novos impostos: de transmisso
causa mortis e doao de quaisquer bens ou direitos, de competncia estadual; e de
transmisso inter vivos de bens imveis, de competncia municipal. Continua
pertencendo aos Estados e municpios a parcela do imposto sobre a renda retida na fonte
sobre rendimentos pagos por eles, suas autarquias e fundaes.
A Constituio de 1988 faculta ainda que os Estados e o Distrito Federal
vinculem parcela da receita oramentria como parte dela, os impostos a entidades
pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e tecnolgica. 32 Mais
recentemente, emendas constitucionais voltaram a abrir excees ao princpio da no
afetao da receita de impostos: determina-se aos Estados, Distrito Federal e Municpios
a criao de fundos de combate pobreza com a utilizao da receita adicional de
impostos; e possibilita-se aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela da receita
corrente lquida aos fundos estaduais de fomento cultura.33

valor das respectivas exportaes de produtos industrializados. Da respectiva parcela, o Estado

transferir 25% ao Municpio-sede das unidades exportadoras.
32
33

Ver art. 218, 5..

EC 31/2000: Art. 82. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devem instituir Fundos
de Combate Pobreza, com os recursos de que trata este artigo e outros que vierem a
destinar, devendo os referidos Fundos ser geridos por entidades que contem com a
participao da sociedade civil. 1. Para o financiamento dos Fundos Estaduais e Distrital,
poder ser criado adicional de at dois pontos percentuais na alquota do Imposto sobre
Circulao de Mercadorias e Servios ICMS, sobre os produtos e servios suprfluos (...) 2.
Para o financiamento dos Fundos Municipais, poder ser criado adicional de at meio ponto
percentual na alquota do Imposto sobre servios ou do imposto que vier a substitu-lo, sobre
servios suprfluos. EC 42, de 2003: Art. 216. (...) 6. facultado aos Estados e ao Distrito
Federal vincular a fundo estadual de fomento cultura at cinco dcimos por cento de sua
receita tributria lquida, para o financiamento de programas e projetos culturais (...).

De carter preventivo, mas com efeito vinculatrio, a regra constitucional j

mencionada que reserva aos Estados e ao Distrito Federal, 20% da arrecadao dos
novos impostos que a Unio vier a instituir.
A EC 44/2004 introduziu uma cunha importante na disposio defendida pela
Unio de no repartir a sua receita de contribuies. Do produto da arrecadao da
denominada Cide-Combustveis, 29% passaram a pertencer aos Estados e ao Distrito
Federal, sendo que 25% do valor apurado para o Estado so devidos aos seus
Municpios.

2.4 Vantagens e desvantagens das vinculaes de receitas

Os gestores pblicos tm posies contraditrias em face das vinculaes de

receitas. Os responsveis por rgos centrais fazenda e planejamento destacam os
pontos negativos, principalmente: (a) a reduo da liberdade e da flexibilidade na
programao dos recursos; (b) as dificuldades polticas de rever as normas
vinculadoras;34 e (c) muitas vezes, a ineficincia dos gestores de reas protegidas em
consequncia da obrigatoriedade de gastar.
Os gestores responsveis por reas da administrao pblica, por seu turno,
defendem bravamente as virtudes das vinculaes. Um dos mritos importantes a
certeza de que receitas vinculadas garantem para o setor fontes de recursos estveis no
tempo. Com a estabilidade nas fontes, possvel adotar polticas de longo prazo, assim
como formular melhores planos e programas com metas factveis. No chega a ser
exatamente um ponto positivo, mas a reserva de recurso desobriga os interessados de
participarem das disputas com outros setores na arena da elaborao e da aprovao
oramentria.

A propsito do carter histrico do oramento, Wildawsky e Caiden lembram que (...) o

passado no um guia perfeitamente seguro rumo ao futuro (WILDAVSKY, Aaron; CAIDEN,
Naomi The new politics of the budgetary process. 5. ed. New York: Pearson Longman, 2004. p.
47). Em geral, as escolhas oramentrias tendem a no ser revisadas por ocasio da elaborao
de novos oramentos porque isso significaria colocar em questo consensos obtidos
anteriormente, muitas vezes, com dificuldades. Se essa a realidade com programas gerais do
oramento, h menor chance ainda de rever decises transformadas em leis vinculando receitas
s despesas.
34

Ainda que o princpio da no afetao das receitas tenha boa base doutrinria,
fcil encontrar justificativas para certas vinculaes, em especial para as reas
prioritrias. Como exemplo, vale mencionar as regras que vem obrigando,
especialmente Estados e Municpios, com aplicaes mnimas de recursos na educao
e na sade. Alguns avanos contabilizados nessas reas provavelmente no teriam sido
alcanados sem as vinculaes.

3.

Desvinculaes de receitas

Nos perodos inflacionrios, especialmente na hiperinflao, a conduo das

finanas pblicas fica facilitada devido ao imposto inflacionrio. Utilizando o
mecanismo da correo monetria a seu favor, o governo protege a receita pblica da
desvalorizao e no corrige, da mesma maneira, os seus compromissos. O imposto
inflacionrio serve, assim, como meio de financiamento do dficit fiscal. Rubens Cysne
ilustra com dados quo expressivo pode ser o referido imposto. No perodo pr e psreforma monetria que introduziu a moeda Real, (...) o ganho para o governo (apenas
com os juros reais negativos pagos pela base monetria e pelo excesso dos depsitos
vista sobre as reservas fracionrias dos bancos pblicos), girava em torno de US$ 16,5
bilhes ao ano, nos 12 meses antes do Real. Nos 36 meses aps o Real, esta estatstica
situou-se em torno de US$ 2,4 bilhes ao ano.35
Conhecidas as consequncias provocadas pela diminuio drstica do imposto
inflacionrio, os responsveis pela reforma monetria sabiam das dificuldades em
cumprir metas fiscais devido pequena margem de manobra na rea financeira em
decorrncia do excesso de vinculaes entre receitas e despesas. Os montantes
efetivamente livres para o atendimento da poltica fiscal tendiam a ser insuficientes.
Surgiu, ento, o primeiro mecanismo de desvinculao das receitas.

3.1 Fundo Social de Emergncia (FSE)

35

CYSNE, Rubens Penha. Aspectos macro e microeconmicos das reformas brasileiras. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2000. p. 44.

A aprovao de norma que desvincula a receita sempre difcil por que os

defensores da vinculao iro reagir e sempre haver quem defenda qualquer
vinculao. Antecedendo a criao do Real e no bojo da Proposta de ECR 1, de 1994, o
governo props a criao do Fundo Social de Emergncia, alegadamente, com o
objetivo de saneamento financeiro da Unio e de contribuir para a estabilizao
econmica. O emprego dos recursos se daria no custeio das aes dos sistemas de sade
e educao, benefcios previdencirios e auxlios assistenciais de prestao continuada,
inclusive liquidao de passivo previdencirio. Alm dessas finalidades, os recursos do
Fundo poderiam ser empregados no financiamento de outros programas de relevante
interesse econmico e social.
A verdadeira finalidade da criao do FSE, entretanto, estava explicitada na
indicao dos seus recursos. Em meio a alguns impostos e contribuies, nominalmente
indicados como integrantes do Fundo, aparecia a sua principal fonte: 15% da
arrecadao de todos os demais impostos e contribuies. Na sequncia, a Proposta
esclarecia que essas fontes seriam previamente deduzidas da base de clculo das
vinculaes ou participaes constitucionais. Os congressistas viram com desconfiana
boa parte das inovaes propostas no mecanismo, especialmente, o aumento dos
tributos e as desvinculaes que afetariam os fundos de participao de Estados e
Municpios e os recursos para a educao. As dificuldades na aprovao da Emenda
levaram o ento ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, mais de uma vez,
ameaar a renunciar ao cargo.
A criao do Fundo foi aprovada em 23.02.1994 com diversas alteraes
negociadas no Congresso Nacional. Na principal delas, os fundos de participao de
Estados e Municpios ficaram fora dos efeitos desvinculatrios e, como compensao, o
percentual da receita de impostos e contribuies integrante do Fundo passou de 15%
para 20%. Em vigor no perodo 1994 e 1995, o FSE evidenciou claramente a sua
finalidade: proporcionar ao governo um volume expressivo de recursos a ser empregado
com maior liberdade e flexibilidade. A imprensa divulgava o emprego dos recursos do
Fundo em despesas que de nenhum modo seriam emergenciais ou da rea social. Em
matria denominada Nome no retrata a finalidade do fundo, o jornalista Carlos
Sardenberg conclua: O FSE, portanto, no fundo, porque o dinheiro ali reunido no
est destinado a um uso exclusivo. No social, porque pode ser utilizado para qualquer

gasto ou nem precisa ser gasto. Poderia ser de emergncia, porque vale para dois anos.
Mas a seria melhor cham-lo de provisrio.36
A rigor, o Fundo Social de Emergncia no proporcionou muita liberdade no
manejo dos recursos. Mais do que as vinculaes, so as despesas de realizao
obrigatria que contribuem para a rigidez oramentria. Afonso et al.37 observam que
foram poucos os recursos retirados pelo FSE de suas destinaes originais; na maior
parte, as receitas desvinculadas precisavam ser integralmente aplicadas nas suas
finalidades por fora de outras determinaes legais, caso, por exemplo, dos encargos
previdencirios da Unio, do regime geral da previdncia e de gastos com o pessoal do
ensino superior. Sobre este ltimo exemplo, ainda que o FSE diminusse em 20% o
compromisso de a Unio aplicar em educao 18% das receitas de impostos, os
encargos com pessoal ativo e inativo eram de tal ordem que a desvinculao na prtica
no podia se efetivar.
3.2 Fundo Estabilizao Fiscal (FEF)

Encerrada a vigncia do FSE, o governo foi em busca da renovao do

mecanismo, obtida com a aprovao da EC 10/1996, agora como Fundo de
Estabilizao Fiscal, denominao mais apropriada tendo em vista as suas finalidades.
O novel FEF vigorou por 18 meses at 30.06.1997 , findo os quais foi renovado por
mais 30 meses pela EC 17/1997 at 31.12.1999. Em linhas gerais, as duas Emendas
mantiveram as regras estabelecidas para o FSE. A expresso empregada na emenda
original (...) cujos recursos sero empregados no custeio das aes (...) foi, de maneira
incua, substituda na EC 10 por (...) cujos recursos sero aplicados prioritariamente
no custeio das aes(...). J a EC 17 previa compensao para as perdas sofridas pelos
Municpios com a reduo da base de clculo do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM).
3.3 Desvinculao das Receitas da Unio (DRU)

SARDENBERG, Carlos Alberto. Nome no retrata a finalidade do fundo. Folha de S. Paulo,

So Paulo, Caderno 1, p. 4, 04.06.1994.
36

37

AFONSO, J. R.; CARVALHO, L. G.; SPNDOLA, L. Fundo social de emergncia. Intenes e

efeitos. Tributao em Revista. ano 10. n. 10. p. 39-49. Braslia, out.-dez. 1994.

A partir do exerccio de 2000, o mecanismo foi objeto de trs renovaes, agora

com a denominao correta. Como visto no se trata de fundo, mas, sim, de
determinao legal que desvincula parcela das receitas que legalmente esto
comprometidas

com

realizao

de

determinadas

despesas.

As

Emendas

Constitucionais 27/2000, 42/2003 e 56/2007 deixam de lado os impostos que

integralmente constituam os fundos anteriores e mantm o essencial que desvincular
de rgo, fundo ou despesa 20% da arrecadao de impostos e contribuies, j
institudos ou que vierem a ser criados, seus adicionais e respectivos acrscimos legais.
A aprovao das emendas ficou facilitada com a retirada do efeito desvinculador, que j
ocorria sobre os recursos constituidores dos fundos de participao, agora sobre as
demais transferncias tributrias previstas na Constituio, inclusive sobre a
Contribuio Social do Salrio-Educao.
De todos os segmentos que continuavam afetados pelo mecanismo
FSE/FEF/DRU, o mais inconformado foi sempre o ligado educao. Depois de muita
mobilizao e empenho foi promulgada, em 11.11.2009, a EC 59 que, entre outros
assuntos, diminui progressivamente os 20% da DRU que incidem sobre a base de
clculo dos recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). Assim, o
percentual foi de 12,5 % no exerccio de 2009, 5% no exerccio de 2010, e ser nulo no
exerccio de 2011. A motivao para a aprovao da emenda foi sempre a crena de que
a DRU, ao incidir sobre a receita de impostos vinculados MDE, diminua os recursos
que o governo federal destinava ao setor. Certamente, essa uma questo controversa
tendo em vista o grande volume de encargos obrigatrios que o governo federal tem
com a manuteno, especialmente, das universidades federais. A partir de 2011, ser
possvel aferir se a retomada da afetao de recursos federais para MDE contribuir
para incrementar esses recursos em termos lquidos.

4.

Fundos

Os fundos na administrao pblica constituem mecanismo perfeito de

vinculao entre parcelas da receita e finalidades especficas. A Constituio e leis no
Brasil criaram uma variedade de fundos, uns integrantes do oramento pblico e outros

no.38 A modalidade de fundo que interessa a esta anlise o fundo especial, definido
no art. 71 da Lei 4320/1964, como (...) o produto de receitas especificadas que por lei
se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de
normas peculiares de aplicao. O texto mais do que claro ao enfatizar a vinculao
existente entre as fontes e os usos dos recursos. A mesma lei determina que as leis
oramentrias sero acompanhadas por planos de aplicao dos fundos especiais (art.
2., 2., I) e que (...) o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser
transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo (art. 73).
Nos ilustrados comentrios Lei 4.320 que vm realizando h muito anos,
Machado Jr. e Reis defendem que o fundo especial, por no se tratar de entidade
jurdica, no seria rgo ou unidade oramentria, nem mesmo teria patrimnio: (...) o
fundo o prprio patrimnio. Na viso dos autores, fundo especial (...) to somente
um tipo de gesto de recursos ou conjunto de recursos financeiros destinados ao
pagamento de obrigaes por assuno de encargos de vrias naturezas, (...) e que a
Contabilidade tem por funo evidenciar, como o seu prprio objetivo, por meio de
contas prprias, segregadas para tal fim.39
De acordo com essa interpretao, as receitas e despesas do fundo fariam parte
do oramento da unidade oramentria responsvel e o plano de aplicao do fundo
fontes e usos viria como anexo da lei oramentria. Trata-se de soluo legalmente
correta, mas, pouco prtica. Melhor o tratamento dado pelo oramento federal: cada
fundo especial constitui uma unidade oramentria que se prende, como em todos os
demais casos, a um rgo oramentrio.40 Ao determinar que o saldo positivo do fundo
especial seja creditado conta do mesmo no exerccio seguinte, a lei determina

38

Estudo aprofundado sobre a origem, conceito, natureza, variedade, vantagens e desvantagens

dos fundos da administrao pblica no Brasil pode ser encontrado em: SANCHES, Osvaldo
Maldonado. Fundos federais: origens, evoluo e situao atual na administrao federal.
Revista de Administrao Pblica. vol. 36. n. 4, p. 627-670. Rio de Janeiro, jul.-ago. 2002.
39

MACHADO JR., Jos Machado; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 32. ed. Rio de
Janeiro: IBAM, 2008. p. 157-158.
Lei 4320/1964: Art. 13. Observadas as categorias econmicas do art. 12, a discriminao ou
especificao da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou rgo de governo,
obedecer ao seguinte esquema: (...) Art. 14. Constitui unidade oramentria o agrupamento de
servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que sero consignadas dotaes
prprias. (grifos deste autor)
40

escriturao contbil prpria para cada fundo, com todas as peas e demonstrativos da
contabilidade pblica.
Na Lei Oramentria Federal de 2009 havia 42 fundos especiais situados como
unidades oramentrias, alm de alguns que no so fundos especiais. Por no
constiturem unidades oramentrias, nem possurem contabilidade prpria, no so
fundos especiais, por exemplo, os Fundos de Participao dos Estados e do Distrito
Federal (FPE) e dos Municpios (FPM) e o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza.
Com o objetivo de demonstrar a representatividade dos oramentos dos fundos
especiais, a Tabela 1 apresenta os valores das despesas totais e dos fundos executadas
no mbito dos oramentos fiscal e da seguridade social da Unio em 2009.41
Tabela 1. Oramento da Unio Despesa total e dos fundos especiais executada em
2009
Em R$ bilhes Valores correntes
Despesa primria
Especificao

Despesa
Despesa Total
Financeira

Obrigatria

Discricionria

Total

Total

627,8

103,1

730,9

685,5

1.416,4

Fundos

325,9

18,1

344,0

18,3

362,3

51,9%

17,6%

47,1%

2,7%

25,6%

% Fundos s/Total

Fonte: SIAFI/STN. Pesquisa elaborada pelo autor no sistema Siga Brasil do Senado
Federal.

Consideradas as despesas primrias obrigatrias, mais da metade 52% estava

consignada em fundos especiais. Deve-se levar em conta que dos R$ 326 bilhes
executados por meio de fundos, R$ 226 bilhes faziam parte do Fundo do Regime Geral
da Previdncia. Outros fundos que mobilizaram expressivos montantes de execuo
obrigatria foram o Fundo Nacional de Sade (R$ 45,5 bilhes), o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (R$ 27 bilhes) e o Fundo Nacional de Assistncia Social (R$ 18,7
bilhes).

41

Adotou-se aqui a praxe de considerar a despesa liquidada como sendo a executada. De acordo
com a Lei 4.320/1964, a liquidao representa bem a efetiva realizao da despesa, pois se
verificou formalmente o direito do credor. Presentemente, essa garantia no existe mais em
decorrncia da prtica de o governo federal, no final do ano, forar a liquidao das despesas
ainda no realizadas e acompanhar a sua efetiva realizao por meios dos restos a pagar
processados e no processados, estados das despesas de mais difcil acompanhamento.

4.1 A Constituio Federal e a tentativa de limitar os fundos

Durante a elaborao da Constituio de 1988 diagnosticou-se a existncia de

nmero excessivo de fundos no oramento federal, provavelmente alguns no mais
justificveis. Nas Disposies Transitrias, concedeu-se prazo de dois anos para a
ratificao dos fundos existentes na data da promulgao da Constituio.42 Alguns
fundos foram ratificados no decorrer do perodo previsto. Por falta de interesse e/ou de
mobilizao dos responsveis, a maior parte dos fundos simplesmente iria desaparecer
quando a soluo salvadora veio na forma de autntica cauda inserida no texto da Lei
8.173/1991, que disps sobre o Plano Plurianual para o perodo 1991-1995.43 A cauda
do art. 6. mantm em vigor os fundos, que seriam extintos nos termos do art. 36 do
ADCT, at o final do primeiro exerccio financeiro subsequente publicao da lei
complementar de que trata o art. 165, 9., da CF.44 Essa soluo frustrou a tentativa de
avaliar os fundos federais caso a caso. Passados mais de 20 anos da promulgao da

Constituio Federal. ADCT: Art. 36. Os fundos existentes na data da promulgao da

Constituio, excetuados os resultantes de isenes fiscais que passem a integrar patrimnio
privado e os que interessem defesa nacional, extinguir-se-o, se no forem ratificados pelo
Congresso Nacional no prazo de dois anos.
42

Cauda oramentria a denominao dada matria estranha eventualmente includa no

texto das leis oramentrias. Constituam prtica comum no incio do sculo passado e
desapareceram com a incorporao, nas Constituies, do princpio da exclusividade, ou seja, as
leis oramentrias tm contedo exclusivo: apenas previso da receita e autorizao da despesa.
Por extenso, o PPA tambm tem contedo exclusivo, no caso, o estabelecido no art. 165, 1.
Entre esses contedos certamente no est o de criar ou recriar fundos. Afora esse aspecto, o
plano plurianual, como o oramento, lei formal e, portanto, no substitui a lei material
(TORRES, Ricardo Lobo. O oramento na Constituio. Rio de Janeiro: Renovar, 1995. p. 54).
43

Lei 8.173/1991: Art. 6. So recriados temporariamente, no perodo abrangido por esta lei,
todos os fundos, constantes dos Oramentos da Unio para 1990 e 1991, extintos nos termos do
art. 36 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, mantidas suas denominaes e
respectiva legislao em vigor na data de sua extino.
1. Os fundos recriados nos termos deste artigo sero extintos ao final do primeiro exerccio
financeiro subsequente publicao da lei complementar de que trata o art. 165, 9., da
Constituio Federal, caso no tenham sido ratificados pelo Congresso Nacional, atravs de lei,
at o final do sexto ms anterior ao prazo de extino estabelecido neste pargrafo.
2. No prazo de 3 (trs) meses aps a publicao da lei complementar de que trata o art. 165,
9., da Constituio Federal, o Poder Executivo encaminhar ao Congresso Nacional projeto de
lei para tramitao em regime de urgncia, definindo:
I todos os fundos a serem ratificados, bem como as alteraes que se fizerem necessrias em
sua legislao, tendo em vista a adequao lei complementar de que trata este artigo;
II todos os fundos que sero extintos nos termos deste artigo;
III a destinao do patrimnio e dos recursos remanescentes dos fundos aps sua extino.
44

Constituio, a tramitao no Congresso Nacional dos projetos de lei complementar

destinados a atender o art. 165, 9., no tem avanado, o que desestimula expectativas
de que a matria possa vir a ser aprovada em breve.45
A Constituio Federal, no texto permanente e nas disposies transitrias, faz
referncia a 11 diferentes fundos. Destes, cinco foram institudos aps 1998 por meio de
emendas constitucionais, o que comprova a generalizada preferncia e a atualidade
desse tipo de mecanismo.46
5.

Despesas obrigatrias

Mais do que as vinculaes de receitas e os fundos so as despesas de execuo

obrigatria as principais responsveis pela rigidez do oramento pblico. Sendo ato de
administrao, a lei oramentria no cria direitos e obrigaes, limitando-se a estimar
as receitas e a autorizar a realizao de despesas, cuja efetivao depender da
discricionariedade do gestor, ou seja, de seu poder de escolha.47 Cada vez mais,
entretanto, a realizao das despesas autorizadas independe das escolhas dos gestores. A
Constituio e a legislao ordinria permanentemente aprovam disposies produtoras
de despesas, estas, no mais sujeitas ao escrutnio do gestor. Quando amparadas em lei,
as despesas sero obrigatoriamente realizadas.

45

A lei complementar referida importante porque entre os seus contedos esto as condies
para a instituio e o funcionamento de fundos. Ver Constituio Federal: Art. 165. (...) 9.
Cabe lei complementar: I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a
elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei
oramentria anual; II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao
direta e indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. (grifos
deste autor)
46

De Garantia do Tempo de Servio, Partidrio, do Distrito Federal, de Participao de Estados

e de Municpios, Estadual de Fomento Cultura, de Previdncia, Fundef/Fundeb, de Sade, de
Combate e Erradicao da Pobreza e de Desestatizao. Alm desses, a Constituio instituiu os
Fundos Social de Emergncia e de Estabilizao Fiscal que, como se viu, no so e no
deveriam ser considerados fundos.
Para Georg Jellinek, importante publicista alemo d segunda metade do sculo XIX, (...)
claro que a fixao de um oramento na sua essncia no um ato de legislao material e, sim,
um ato de administrao. O oramento, considerado isoladamente, como previso de receitas e
despesas do Estado para um perodo administrativo futuro, no contm norma jurdica, mas
cifras, e seu escopo no dirigido delimitao de direitos e deveres, mas, sim, a uma
regulao da atividade econmica do Estado (JELLINEK, Georg. Legge e decreto. Milano:
Giuffr, 1997. p. 234).
47

A Tabela 2 apresenta as despesas totais dos oramentos fiscal e da seguridade

social da Unio classificadas em financeiras e primrias e, estas, em obrigatrias e
discricionrias. Nos seis exerccios do perodo 2004-2009, as despesas obrigatrias
ficaram na faixa compreendida entre 80 e 85% das despesas primrias, o que
representou estreita margem de discricionariedade para os gestores do oramento. A
referida margem menor ainda ao se considerar que parcelas expressivas das despesas
discricionrias so essenciais ou quase obrigatrias para o funcionamento dos
servios pblicos. No percentual mencionado no esto computadas as despesas
financeiras, na sua quase totalidade relativa ao pagamento do servio da dvida pblica
federal, ou seja, despesas igualmente obrigatrias.
Tabela 2. Brasil. Oramento da Unio Despesas financeiras e primrias 2004 a 2009
Em R$ bilhes Valores correntes
Despesa primria
Despesa
Financeira

Obrigatria

Discricionria

Total

2004

531,5

336,5

40,2

376,7

89,3%

10,7%

2005

658,5

396,3

51,9

448,3

88,4%

11,6%

2006

682,3

444,8

56,6

501,4

88,7%

11,3%

2007

649,1

495,6

79,1

574,6

86,2%

13,8%

2008

608,9

565,9

84,1

649,9

87,1%

12,9%

2009

685,5

627,8

103,1

730,9

85,9%

14,1%

Exerccio

Obrigatria/ Discricionria/
Total
Total

Fonte: SIAFI/STN. Pesquisa elaborada pelo autor no sistema Siga Brasil do Senado Federal.

Nada indica que a grande ocorrncia de despesas obrigatrias seja

particularidade apenas do oramento brasileiro. Estudo divulgado pelo Departamento de
Assuntos Fiscais do Fundo Monetrio Internacional (FMI), elaborado sob a
coordenao de Teresa Ter-Minassian,48 sobre a reforma do sistema oramentrio
italiano aponta situao ainda mais dramtica. De acordo com os dados da Tabela 3, o
projeto de lei oramentria para 2007, do governo central italiano, apresentava um
percentual de despesas obrigatrias mandatory spending de 92% das despesas totais.

48

TER-MINASSIAN, Teresa et al. Italy. Budget system reforms. Washington: FMI, 2007.

Tabela 3. Itlia. Governo Central. Projeto de lei oramentria para 2007 Despesas
obrigatrias e totais
Despesas obrigatrias
Especificao
Despesas correntes

% das despesas
totais

368,0

92,1

399,4

71,2

84,9

83,9

Pessoal
Bens e servios

5,6

95,6

8,6

25,7

92,0

28,0

393,7

92,1

427,4

Despesas de capital
Total

Despesas
totais

Em bilhes de
euros

Fonte: Teresa Ter-Minassian et al., op. cit., p. 11.

A Constituio italiana, aprovada em 1947, traz no art. 81 importante princpio

que, no caso brasileiro, passou a ser valorizado apenas com a Lei de Responsabilidade
Fiscal: Qualquer outra lei [menos a de oramento] que comporte novas e maiores
despesas deve indicar os meios para custe-las. Ter-Minassian et al.49 observam que
essa exigncia tem sido interpretada como a obrigao de estabelecer todas as despesas
por lei e indicar as fontes de recursos. Essa prtica, associada a no reviso sistemtica
da legislao preexistente, explicaria a altssima proporo de despesas obrigatrias no
oramento central italiano.

5.1 Despesas obrigatrias no oramento norte-americano: entitlements

O Budget Enforcement Act (BEA) aprovado em 1990, ao lado de outras medidas
da dcada de 1980, foi uma importante tomada de posio do presidente e do Congresso
americano com o objetivo de enfrentar o crescente dficit oramentrio federal. O BEA
prev dois mecanismos, separados, mas, interligados: limitao do crescimento de
despesas discricionrias e o processo pay-as-you-go para qualquer ao legislativa nas
despesas obrigatrias ou nas receitas que resultem em aumento do dficit. O processo
pay-as-you-go significa que nova disposio legislativa que implique o aumento de
despesa obrigatria s poder ser aprovada se houver novas fontes e se a nova despesa
no contribuir para o aumento do dficit.

49

Idem, p. 10, nota 4.

O fator determinante dessas medidas o rpido crescimento nos ltimos 50 anos

das despesas obrigatrias. No incio da dcada de 1960 (ver Tabela 4), as despesas
obrigatrias (mandatory ou direct), includa a parcela de juros lquidos, alcanavam
34,2% do total das despesas oramentrias. Em 2009, esse percentual dobrou 64,8%
e as estimativas para 2015 apontam para 70%.50
Tabela 4. Estados Unidos. Oramento Federal Despesas discricionrias e obrigatrias
1965-2015
Exerccio
1965
1975
1985
1995
2005
2009
2015*

Discricionrias
Bilhes de U$
77,8
158,0
415,8
544,9
968,5
1.237,7
1.309,7

Obrigatrias
%
65,8
47,5
43,9
35,9
39,2
35,2
30,0

Bilhes de U$
40,4
174,4
530,6
970,9
1.503,5
2.279,9
3.071,1

* Valores estimativos
Fonte: Lei oramentria para o ano fiscal 2011.
<http://budget.house.gov/pres_budgets/fy2011/hist.pdf>

Total
%
34,2
52,5
56,1
64,1
60,8
64,8
70,0

Tabelas

Bilhes de U$
118,2
332,3
946,3
1.515,8
2.472,0
3.517,7
4.385,5

histricas.

%
100
100
100
100
100
100
100

Disponvel

em:

De longe, o mais destacado conjunto de despesas obrigatrias o formado pelos

entitlements.51 No h na lngua portuguesa termo correspondente preciso para a
expresso inglesa. Trata-se de obrigao legal estabelecida por meio de legislao que
determina o pagamento de benefcios a qualquer pessoa ou unidade do governo que
atenda aos requisitos definidos pela lei. Os que cumprem esses requisitos so, assim,
intitulados para receber o benefcio. No caso norte-americano, a obrigatoriedade do
atendimento dos entitlements dispensa at mesmo a prvia autorizao por meio de
crditos oramentrios.52

50

Os dados aqui citados sobre as propores de despesas obrigatrias e discricionrias no

Brasil, Itlia e Estados Unidos certamente no foram obtidos de acordo com uma base
metodolgica comum. Assim, comparaes entre esses dados devem ser feitas com cuidado.
51

Allen Schick chama a ateno para outros tipos de despesa obrigatria que no o entitlement.
Nesses casos, o fato gerador da despesa obrigatria a obrigao contratual assumida pelo
Estado, por exemplo, o pagamento dos juros da dvida pblica (Evolutions in budgetary
practice. Paris: OECD, 2009. p. 15).
52

Os mais conhecidos programas rotulados como entitlements so: seguridade social, medicare,
medicaid, aposentados do servio pblico, bolsa-alimentao e nutricional, salrio-desemprego,
renda suplementar de seguridade (SSI), benefcios aos veteranos, subvenes educao e
treinamento e subsdios agricultura.

Para Wildavsky e Caiden:53 Oramento e entitlement so conceitos

incompatveis. O oramento diz respeito (ou deveria) alocao de recursos limitados
visando financiar propsitos competitivos. Se a elaborao oramentria alocao de
recursos, entitlement a segregao de recursos obrigatrios. (...) Basicamente,
entitlements esto no oramento por adio o total de cada programa somado aos
demais e no por subtrao, no qual programas so eliminados ou reduzidos ou onde
mais para um significa menos para outro.
Em estudo elaborado para a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), Schick54 destaca o crescimento do tamanho do setor pblico na
maioria dos pases da OCDE, e lembra que a concesso de entitlements a principal
rea de crescimento da despesa pblica nos ltimos anos.
Wildavsky e Caiden55 e Schick56 acreditam ser possvel aumentar o controle
sobre os entitlements, mesmo considerando as dificuldades criadas pelos beneficirios
interessados em defender seus interesses. Para Schick relativamente fcil mobilizar
oposio reduo de direitos. Assim, os governos devem implantar redues e cortes
com especial cuidado e sensibilidade s reaes dos beneficirios. Para o autor, devido
ao carter mutvel e oportunista dessas tticas, os governos tm realizado poucas
inovaes estruturais no oramento para lidar com o problema do entitlement.57
6.

Incrementalismo oramentrio

Provavelmente a mais amplamente conhecida teoria oramentria, o

incrementalismo foi formulado por Aaron Wildavsky58 com a integrao de quatro
argumentos tericos: descritivo, analtico, normativo e emprico.59-60 Para os objetivos

53

The new politics cit., p. 130.

Evolutions in budgetary cit., p. 14.
55
The new politics cit.
56
Evolutions in budgetary cit.
57
Idem, p. 21.
54

58

The politics of the budgetary process. 1. ed. Boston: Little, Brown, 1964.

59

SWAIN, John W.; HARTLEY JR., C. Jeff. Incrementalism: old but good? In: BARTLE, John R.
(ed.) Evolving theories of public budgeting. Oxford: Elsevier, 2001. p. 17.
60

A concepo do modelo incremental aplicado ao processo oramentrio pblico tem suas

origens nos estudos de Herbert Simon (Comportamento administrativo. Trad. Aluizio L. Pinto.
Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1965) iniciados na dcada de 1940 sobre as

deste artigo interessa, especialmente, a descrio feita pelo autor do processo

oramentrio americano, cuja essncia pode ser aplicada ao caso brasileiro.
Assim, de acordo com Wildavsky e Caiden,61 os oramentos pblicos so
constitudos de duas partes: a base e o quinho justo (fair share). A base, como num
iceberg, a grande parte do oramento, sendo constituda pelas despesas que tendem a
se repetir de um exerccio para os seguintes. So exemplos de despesas que integram a
base: despesas tornadas obrigatrias por lei (pessoal ativo e inativo, benefcios
previdencirios etc.), servio da dvida, gastos de manuteno e de funcionamento dos
servios pblicos, prosseguimento e concluso de obras, assim como os gastos
necessrios continuidade de programas e projetos iniciados. A conhecida expresso:
a base do oramento do ano prximo o oramento deste ano comprova a dificuldade
em produzir alteraes naquela grande parcela da despesa que constitui a base.
A base pode ser entendida tambm, como a expectativa geral e dos dirigentes de
unidades de que recursos consignados no oramento passam a integrar a base e, assim,
no devero sofrer maiores avaliaes no futuro. Para Wildavsky e Caiden,62 a
[a]ceitao de decises oramentrias anteriores, bem como anos de experincia e de
especializao acumuladas permitem queles que elaboram o oramento concordarem
com aumentos relativamente pequenos da base existente.
Ao lado da expectativa de que os recursos da base sejam mantidos, outra
pretenso dos dirigentes de que as suas unidades sejam beneficiadas com parcelas do
incremento de recursos que cada novo oramento tem em relao ao anterior. Trata-se
aqui do quinho justo. Para os dirigentes, compreensivelmente, no basta apenas manter
a base, necessrio que ela cresa. O incremento decorre do crescimento real das
receitas, da concluso de programas e projetos e, tambm, da eventual diminuio da
base de outras unidades. Proporcionalmente ao tamanho da base, o incremento real de
recursos quase sempre pequeno, devendo-se levar em conta que, em perodos de
recesso, tenha-se decremento, ou seja, diminuio real dos recursos oramentrios.
limitaes do homem administrativo na busca da racionalidade decisria e de Charles E.
Lindblom e seu incrementalismo desarticulado (disjointed incrementalism) (LINDBLOM, Charles
E. The science of muddling through. Public Administration Review. n. 19. p. 79-88.
Spring,1959. _____. Still muddling Not yet through. Public Administration Review. n. 39. p.
317-336. 1979).
61
The new politics cit., p. 46-50.
62
Idem, p. 46.

Elaborar oramentos pblicos tarefa tanto do Poder Executivo como do

Legislativo , significa calcular o tamanho da base de cada unidade e distribuir os
recursos do incremento para a expanso de aes integrantes da base e para novas
atividades e projetos.
Apesar de existir generalizada pretenso de que a estruturao dos oramentos
venha a basear-se em programas, a consignao dos recursos fragmentada, baseada
principalmente nas necessidades das unidades. Assim, fazem-se ajustes nos elementos
ou grupos de natureza da despesa (line item, na terminologia norte-americana). Quando
programas ou projetos entram em apreciao, dados os considerveis acordos em
poltica, os responsveis pelas decises transformam a maior parte de seu trabalho em
ajustes monetrios marginais nos programas existentes de modo que a questo sobre as
necessidades bsicas da maioria dos programas aparece apenas de vez em quando.63
Na segunda edio de sua obra principal, Wildavsky cita ex-diretor do Bureau do
Oramento federal norte-americano, para quem [h] muito pequena flexibilidade no
oramento devido ao tremendo nmero de obrigaes criadas ao longo dos anos.64
Na pesquisa que forneceu suporte inicial ao modelo, o autor levantou os
resultados da apropriao de recursos para 37 agncias federais norte-americanas no
perodo de 12 anos, totalizando 444 observaes ou casos. Em um tero dos casos
(149), a variao anual das apropriaes foi de 0 a 5%. Em um pouco mais da metade
dos casos (233), a variao ficou entre 0 e 10% das observaes. Em trs quartos dos
casos (326), a variao ficou entre 0 e 30% e em menos de 10% dos casos (31) a
variao anual nas apropriaes alcanou a faixa de at 50%. Concluso do autor, a
elaborao oramentria incremental e no compreensiva, caracterizando-se por ser
histrica, repetitiva, consensual, simplificada, sequencial, no programtica e
satisficing.65
7.

63

Observaes finais

Idem, p. 49.
The politics of the budgetary process. 2. ed. Boston: Little, Brown, 1974. p. 13.
65
Wildavsky toma aqui emprestada a expresso cunhada por Herbert Simon (Models of man.
New York: Wiley, 1957). O emprego da expresso satisfy mais suffice no processo decisrio
significa que os que fazem escolhas oramentrias abandonam a ideia de maximizar resultados
ou benefcios e buscam apenas o satisfatrio ou adequado. As limitaes cognitivas do ser
humano no lhe garantem capacidade de reunir e compreender todos os elementos necessrios
para a identificao de soluo tima.
64

Ao longo do artigo tratou-se de caracterizar os dois principais mecanismos

responsveis pela rigidez do oramento pblico: as vinculaes das receitas a
determinadas despesas e as despesas de execuo obrigatria. Os fundos, igualmente,
do a sua contribuio para a rigidez e foram analisados aqui como um gnero do grupo
das vinculaes.
Algumas receitas so naturalmente vinculadas realizao de determinadas
finalidades, caso, por exemplo, dos emprstimos e das contribuies sociais e
econmicas. No caso do oramento federal brasileiro, o problema das vinculaes
especialmente srio pela importncia que as contribuies tm na composio da receita
e pelas vinculaes de parte importante da receita de impostos. Ou seja, h um excesso
de vinculaes.
Viu-se que h pontos positivos e negativos nas vinculaes. O excesso
certamente um ponto negativo importante. A adoo de solues como a Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU) ser sempre provisria e precria. Soluo ou
minimizao do problema depende da aprovao de reforma tributria que reduza a
importncia das contribuies e as substituam por impostos, estes evidentemente
submetidos ao alcance do princpio da no afetao das receitas, sem ressalvas ou
excees.
No aguardo de reforma tributria mais ampla, deveria haver disposio para
rever pontualmente a legislao que produz vinculaes. Paralelamente, outra
providncia a ser adotada como regra geral de que futuras normas vinculadoras sejam
sempre aprovadas com perodo de vigncia definido. Essa diretriz tem igual sentido
quando aplicada aos fundos. H bons exemplos que deveriam ser seguidos. A criao do
Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio (Fundeb)
deu-se quando o Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef) encerrou sua vigncia e dependia de renovao ou ampliao. Se o
Fundef tivesse sido criado de maneira permanente, e no para dez anos como o foi,
bastante provvel que o mecanismo no tivesse sido ampliado para abranger a toda a
educao bsica, como caso agora do Fundeb.
As despesas obrigatrias, entre elas os entitlements, destacam-se entre as causas
da rigidez oramentria. Diferentemente da vinculao da receita, a despesa obrigatria

resulta de legislao que cria benefcios independentemente da existncia de fonte de

recursos para atend-los. verdade que a Lei de Responsabilidade Fiscal fixa regras de
compensao para as novas despesas obrigatrias de carter continuado, mas,
infelizmente, essas exigncias no tm sido respeitadas. Neste artigo so apresentadas
as propores de despesas oramentrias obrigatrias de trs pases: Estados Unidos,
com 70%, Brasil, com valores entre 80 e 85% e Itlia, com 92%. Para o caso americano,
h indicaes de que a proporo de despesas obrigatrias continuar a crescer, o
mesmo devendo ocorrer no Brasil. Contribuir para agravar a situao no Brasil a
eventual aprovao do que est sendo denominado Consolidao das Leis Sociais que
visaria, mediante lei, eleger os beneficirios de programas, como o bolsa-famlia.
As vinculaes de receita e os gastos obrigatrios contribuem decisivamente
com o incrementalismo oramentrio, prtica de elaborao oramentria caracterizada
pela reproduo, para o novo exerccio, do oramento passado, com ajustes marginais
proporcionados, principalmente, por incrementos de recursos. O incrementalismo,
incontornvel pela rigidez, cria dificuldades para a desejada integrao entre o
oramento e o planejamento, bem como para a adoo de sistemas de oramento por
programas ou de desempenho.
8.

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