A proteo internacional dos direitos

humanos

Alberto do Amaral Jnior

Alberto do Amaral Jnior Professor da

Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo.
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002

Sirvo-me, como ponto de partida, da reflexo de Alexy (1999b, p. 58 et seq.) que

destaca cinco caractersticas principais dos
direitos humanos:
1. A universalidade. Os direitos do homem so universais em relao aos seus titulares e destinatrios. Os seres humanos
so os nicos sujeitos com capacidade para
exerc-los. Creio, diversamente de Alexy, que
faltam razes plausveis para no se atribuir aos grupos e comunidades a titularidade dos direitos humanos.
2. So direitos morais. Alexy declara que
a validade dos direitos morais independe
da positivao efetuada pela norma jurdica. necessrio, simplesmente, que se verifique a validade moral da norma que os consagram. A norma vale, no plano moral, quando suscetvel de ser justificada racionalmente perante todos aqueles que a aceitam. Os
direitos do homem so direitos morais sempre que puderem ser justificados em face dos
indivduos que os acolhem.
3. So direitos preferenciais. Os direitos
morais importam o direito proteo por
parte do ordenamento jurdico. H, nesse
sentido, um direito moral que postula sejam
os direitos humanos reconhecidos e tutelados pelas normas legais. A garantia e eficcia dos direitos humanos tm o mrito de
conferir legitimidade ordem legal vigente.
Essa circunstncia assinala a posio de
prioridade que os direitos humanos ocupam
no quadro das normas jurdicas existentes.
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4. So direitos fundamentais. Os direitos do homem abrangem interesses e carncias essenciais aos seres humanos. Esses
interesses e carncias precisam ser de tal
sorte que o seu respeito possa ser fundamentado pelo direito. A fundamentabilidade
explica a prioridade que desfrutam diante
dos demais direitos contemplados pela ordem jurdica. Alexy ressalta que os interesses e carncias so fundamentais quando
sua violao ou no satisfao provocar a
morte ou grave sofrimento dos indivduos
ou quando afetar o ncleo essencial da autonomia. Pertencem a essa categoria os direitos liberais clssicos bem como os direitos sociais que asseguram as condies mnimas de existncia.
5. So direitos abstratos. Os direitos do
homem, por terem natureza abstrata, requerem algum tipo de limitao para que sejam
aplicados aos casos concretos. Esse fato
pressupe a ponderao entre os direitos em
conflito, sugerindo a necessidade de se criar
instncias autorizadas a realizar ponderaes juridicamente obrigatrias. O Estado,
nesse contexto, necessrio no apenas
como instncia de concretizao, mas tambm como instncia apta a tomar decises
que efetivem os direitos humanos (cf. ALEXI, 1999a, p. 67-79).
O art. 28 da Declarao Universal dos
Direitos do Homem de 1948 prev que:
Todo homem tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados.
Essa afirmao ressalta, em primeiro lugar,
a importncia da institucionalizao dos
direitos humanos para a ordem interna e
internacional. H, na realidade, um verdadeiro direito institucionalizao dos direitos humanos que abrange o mbito domstico e as relaes externas.
Em segundo lugar, a ordem interna e internacional devem privilegiar certos valores considerados essenciais para a convivncia coletiva. A realizao desses valores
confere legitimidade ordem instituda. Tra52

ta-se, pois, de um direito a uma ordem especfica que proteja e tutele os direitos humanos. Logo, a plena realizao dos direitos
humanos pressupe regras e procedimentos que os institucionalizem. A institucionalizao , assim, condio necessria ainda que no suficiente para a proteo dos
direitos humanos.
Em terceiro lugar, esse direito institucionalizao pertence a todos, sem distino de raa, sexo ou religio. Ele generalizvel a todos os seres humanos, onde quer
que se situem. Como tal, no se caracteriza
por ser um privilgio atribuvel a determinados indivduos ou a algumas naes.
possvel mesmo dizer que, com o passar do
tempo, referido direito institucionalizao
converteu-se em parte integrante da ordem
pblica internacional. O carter de norma
consuetudinria que possui atribuiu-lhe o
sentido de norma imperativa, que vincula
os indivduos e governos.
O uso da expresso direitos humanos impe, antes de mais nada, um esclarecimento
preliminar. A palavra direito pode ser usada em sentido fraco e em sentido forte. A
primeira acepo designa a exigncia de
direitos futuros, ou seja, a proteo futura
de certo bem. J a segunda aponta para a
proteo efetiva desse bem, a qual pode ser
reivindicada perante os tribunais para reparar os abusos e punir os culpados (BOBBIO, 1992, p. 67). Essa observao importante porque, antes de receber consagrao
nos textos constitucionais e nas convenes
internacionais, os direitos humanos considerados essenciais para a convivncia coletiva constituam exigncia de proteo futura de determinado bem.
A primeira exigncia que originou a
preocupao com o tema dos direitos humanos foi a tentativa de controlar o poder
do Estado. Nesse sentido, os direitos individuais aparecem como reao ao Estado absoluto que dominou a realidade europia
nos sculos XVII e XVIII.
O prncipe de Maquiavel foi, na histria
do pensamento poltico, a primeira grande
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formulao do absolutismo, o qual teve a

sua construo filosfica definitiva no Leviat de Thomas Hobbes. Maquiavel assinala, em ntida ruptura com a herana antiga e medieval, que a ao poltica no se
subordina aos mesmos critrios utilizados
para a avaliao das condutas individuais.
As noes de virt e de razo de Estado enunciam uma nova forma de compreender a relao entre a moral e a poltica. Enquanto a
virt do governante consiste no senso de
oportunidade para tomar as decises necessrias visando conservao do poder, a
razo de Estado sugere que os negcios pblicos se submetem aos imperativos da preservao do governo, fato que no permite a
sua apreciao segundo os juzos morais.
Hobbes, por sua vez, parte de uma concepo negativa da natureza humana, conforme a qual o homem lobo do prprio
homem. Antes da constituio da sociedade poltica, os homens viviam num hipottico estado de natureza, em que no havia
governo nem direito.
A liberdade de tudo fazer e de tudo possuir, prpria do estado de natureza, contrasta com a insegurana permanente representada pelo temor da morte violenta (HOBBES,
1976, p. 88 et seq.). Por intermdio do contrato social, os homens abandonam o estado de natureza e iniciam a vida em sociedade; alienam a liberdade que outrora desfrutavam em troca da segurana fornecida
pelo Estado.
O soberano adquire o direito de determinar, em ltima instncia, as regras que definem os comportamentos lcitos e ilcitos. Ele
, nessa condio, legibus solutus, ou seja, no
se obriga a respeitar as leis que estabelece.
Em reao ao absolutismo, a filosofia jusnaturalista sustentou que o homem titular
de direitos inatos, vlidos em qualquer tempo e lugar, independentemente da condio
social ou situao geogrfica. Para Locke, o
grande inspirador do liberalismo moderno,
a funo do Estado to-somente a de garantir a liberdade. Locke argumenta, fiel
tradio jusnaturalista, que a organizao
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da sociedade poltica somente se justifica

para permitir a preservao da liberdade
natural, eliminando-se os obstculos que
ameaavam a sua existncia no estado de
natureza (1967, p. 336-348).
As Constituies liberais do final do sculo XVIII e comeo do sculo XIX iniciaram a obra de positivao dos direitos individuais no interior dos Estados. Em princpio, esses direitos pretendiam apenas garantir a absteno do Estado na esfera de
ao individual. Com a institucionalizao
da liberdade de organizao partidria e
sindical, criam-se as condies para a existncia de um espao pblico sem a interferncia estatal.
No incio do sculo XX, o reconhecimento dos direitos econmicos e sociais introduz um novo aspecto em termos de proteo
aos direitos humanos. No se trata, agora, de
garantir a liberdade em face do Estado, mas
de reivindicar a sua interveno com o fim de
assegurar a repartio da riqueza socialmente produzida. Essas transformaes situavam-se, entretanto, no interior dos Estados,
no atingindo as relaes interestatais.
At a primeira metade do sculo XX, a
proteo dos direitos humanos no plano
internacional era feita pelo mecanismo das
relaes interestatais. No havia rgo de
implementao dos direitos humanos, e os
indivduos no tinham capacidade processual no plano internacional (TRINDADE,
1992, p. 2540). Com o passar do tempo, esse
mecanismo revelou-se insuficiente. A sua esfera de abrangncia era limitada, beneficiando reduzido nmero de indivduos.
A ausncia de regras precisas nessa
matria conduziu ainda prtica de incontveis abusos. Alguns pases, sobretudo os
mais poderosos, passaram a exigir dos demais Estados o respeito a padres mnimos
de proteo aos seus nacionais. O desrespeito a tais padres foi a causa das chamadas intervenes humanitrias, comuns na
segunda metade do sculo XIX.
A experincia dramtica da segunda
guerra mundial proporcionou mudanas
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significativas no campo dos direitos humanos. Os horrores do conflito trouxeram

baila a necessidade de proclamar direitos, e tambm de garantir a sua aplicao.
O prembulo da Carta da ONU enfatizou a
importncia dos direitos fundamentais do
homem, da dignidade do valor do ser humano, da igualdade de direitos dos homens
e das mulheres, enquanto nada menos do
que seis artigos da Carta se referem expressamente aos direitos humanos. Os direitos
humanos integram assim as finalidades da
ONU, e o desrespeito aos artigos que os consagram importa na violao da prpria Carta das Naes Unidas.
O segundo ps-guerra foi caracterizado
pela multiplicao e universalizao dos
direitos humanos. A proliferao dos direitos humanos ocorreu, segundo Bobbio, de
trs modos diferentes:
a) aumentou a quantidade de bens merecedores de tutela;
b) foi estendida a titularidade de alguns
direitos a sujeitos diversos do homem; e
c) o homem no mais visto como ente
genrico, mas em razo da especificidade
que possui como criana, velho, doente, etc.
BOBBIO (1992, p. 68) observa que, com
relao ao primeiro processo, verificou-se a
passagem dos direitos de liberdade liberdade de religio, de opinio, de imprensa
etc. para os direitos polticos e sociais, que
requerem a interveno direta do Estado.
Com relao ao segundo processo, ocorreu
a passagem do indivduo humano para sujeitos diversos do indivduo, como a famlia, as minorias tnicas e religiosas e mesmo
a humanidade em seu conjunto, como se
pode depreender do debate sobre o direito
das geraes futuras. Com relao ao terceiro processo, houve a passagem do homem
genrico para o homem especfico, classificado com base em mltiplos critrios de diferenciao (sexo, idade e condio fsica).
Cada um desses aspectos revela diferenas
especficas, que no podem ser tratadas da
mesma maneira (cf. RANGEL, 1992, p. 403411 e 1969, p. 3-14. Cf. ainda POPPOVIC,
54

1996, p. 635-648. PINHEIRO, 1985, p. 353359, 1990, p. 244-251 e 1993, p. 3. MELLO,

1993, p. 115127 e 1994, p. 13-23).
A Declarao Universal dos Direitos do
Homem, proclamada e adotada em 10 de
dezembro de 1948, iniciou a fase de positivao e universalizao dos direitos humanos. Pela primeira vez na histria, um sistema fundamental de princpios foi aceito pela
maior parte dos Estados. No apenas os cidados de um Estado, mas todos os homens
so destinatrios desses princpios. J a
positivao significa que os direitos humanos, mais do que proclamados, devem ser
garantidos contra todo tipo de violao
(BOBBIO, 1992, p. 68).
Os trabalhos preparatrios da Declarao tiveram incio em fevereiro de 1947 com
o funcionamento da Comisso de Direitos
Humanos da ONU. A Declarao foi, em
princpio, concebida como a primeira parte
de um sistema internacional de proteo dos
direitos humanos, que seria composto por
novas convenes e medidas de implementao. A Declarao dos Direitos do Homem
e do Cidado, de 1948, no um tratado,
deixando por isso de vincular os Estadosmembros da ONU. Esse fato no impediu
que ela exercesse profunda influncia na
elaborao de instrumentos nacionais e internacionais de tutela dos direitos humanos.
Longo caminho teve que ser percorrido
at que a Assemblia Geral da ONU adotasse
em 1966 os Pactos sobre Direitos Civis e Polticos e sobre Direitos Sociais, Econmicos e
Culturais. A Assemblia Geral mostrou-se
inicialmente favorvel a um nico pacto, que
abarcasse ambas as categorias de direitos.
Em 1951, a Comisso houve por bem
sugerir a adoo de um sistema de relatrios,
cujo objetivo era permitir que os Estadospartes informassem acerca das medidas tomadas para a proteo dos direitos humanos. Da mesma forma, julgou-se oportuno
regulamentar a apresentao de peties e
protocolos separados com a finalidade de
facilitar a ratificao dos pactos por parte
dos Estados que no concordassem com a
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sua adoo. Nesse mesmo ano, decidiu-se

pela elaborao de dois pactos: um sobre
direitos civis e polticos, e outro sobre direitos econmicos, sociais e culturais.
A concluso dos projetos de ambos os
pactos ocorreu em 1954. A partir de ento, a
Assemblia Geral iniciou um sistema de
consultas aos diferentes governos sobre o
teor das medidas sugeridas. As discordncias residiram sobretudo em relao ao sistema de implementao adotado.
A delegao holandesa defendeu a combinao do sistema de relatrios com o das
reclamaes interestatais e o das peties
individuais. O direito de petio justificava-se porque os Estados, nos relatrios peridicos, poderiam mencionar avanos no
campo da proteo dos direitos humanos
que no encontram amparo na realidade.
Optou-se finalmente pela incluso do direito de petio em um protocolo facultativo.
Em 16 de dezembro de 1966, a Assemblia Geral adotou e abriu assinatura, ratificao e acesso o Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, o Pacto dos
Direitos Civis e Polticos e o Protocolo Facultativo. O Pacto sobre os Direitos Sociais,
Econmicos e Culturais e o Pacto sobre os
Direitos Civis e Polticos entraram em vigor
em 1976, quando se completou o nmero
mnimo de ratificaes exigido.
No tocante s medidas de implementao, vale lembrar que tanto o Pacto dos Direitos Civis e Polticos quanto o Pacto dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
contemplaram um sistema de relatrios; somente o Pacto dos Direitos Civis e Polticos
instituiu um Comit dotado de competncia facultativa para receber e encaminhar
as reclamaes que lhe fossem dirigidas.
O Protocolo Facultativo previu tambm
a possibilidade de apresentao de peties
individuais ao Comit. A crtica que se tem
feito ao Comit ressalta que ele tem atuado
mais como rgo de bons ofcios do que exercido funes de natureza judicial. Em dezembro de 1993, foi criado o Alto Comissariado das Naes Unidas sobre os Direitos
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Humanos. A ONU concluiu ainda grande

nmero de convenes e declaraes relativas proteo dos direitos humanos. Entre
as convenes, cabe destacar: Conveno
Internacional sobre a Eliminao de Todas
as Formas de Discriminao Racial (1965);
Conveno sobre a Eliminao de Todas as
Formas de Discriminao contra a Mulher
(1979); Conveno sobre os Direitos Polticos da Mulher (1952); Conveno Relativa
Luta contra a Discriminao no Campo
do Ensino (1960); Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio
(1948); Conveno sobre a Imprescritibilidade dos Crimes de Guerra e Crimes de LesaHumanidade (1968); Conveno contra a
Tortura e Outros Tratamentos ou Penas
Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984);
Conveno sobre os Direitos da Criana
(1989); Conveno Internacional sobre a Eliminao e a Punio do Crime de Apartheid
(1973) (TRINDADE, 1991, p. 12).
Entre as Declaraes, merecem ser lembradas: a Declarao sobre os Direitos da
Criana (1959); a Declarao sobre a Eliminao de Qualquer Forma de Discriminao Racial (1963); a Declarao que probe a
Tortura, o Tratamento Cruel e Desumano
(1975); a Declarao sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Intolerncia e Discriminao com base na Religio ou Crena (1981).
No plano regional, a Conveno Europia de Direitos Humanos, concluda em 4
de janeiro de 1953, instituiu a Corte Europia de Direitos Humanos, que comeou a
funcionar em 3 de setembro de 1953. Desde
1998, os indivduos tm acesso direto Corte, o que facilitou a apurao de violaes
aos dispositivos da Conveno Europia de
Direitos Humanos. No continente americano, foi adotada em Bogot, em 1948, a Declarao dos Direitos e dos Deveres do Homem; a OEA, por sua vez, incluiu os direitos humanos entre os princpios que devem
orientar a ao dos Estados americanos. A
Conveno Americana dos Direitos Humanos, fortemente influenciada pela Conveno Europia, foi adotada em 1969 e entrou
55

em vigor em 1978. Merece destaque ainda a

Carta dos Direitos Humanos e dos Povos,
adotada pela OUA em 1981.
A proteo internacional dos direitos
humanos registrou progressos considerveis nas ltimas dcadas. Generalizou-se,
em primeiro lugar, a conscincia de que a
proteo dos direitos humanos no se circunscreve ao mbito interno dos Estados.
No passado, sustentava-se que a proteo dos direitos humanos pertencia ao domnio reservado dos Estados, nicos agentes encarregados de promover a sua tutela.
Mas o carter vago e impreciso da chamada
competncia nacional exclusiva contribuiu
para elevar em demasia o grau de discricionariedade dos governos nessa matria.
Os Estados definiam o alcance e a extenso do domnio reservado, obedecendo
lgica de seus interesses conjunturais. No
havia critrio ou procedimento capaz de
conferir rigor a esse conceito. Como resultado, as organizaes internacionais reivindicaram o direito de estabelecer na prtica
os limites da noo de domnio reservado.
Os direitos humanos tornam-se objeto de
interesse internacional, que extrapola a competncia exclusiva dos Estados.
Essa evoluo somente foi possvel graas existncia de mecanismos que permitiam a compatibilizao e a preveno de
conflitos entre as jurisdies nacionais e a
internacional (TRINDADE, 1991, p. 13). A
proteo internacional dos direitos humanos assume, sob esse aspecto, funo subsidiria, pois cabe aos Estados a tarefa de promov-la no plano interno.
A atuao dos organismos internacionais tem incio quando a proteo em causa
se revelar falha ou deficiente. Dessa constatao derivou o princpio do esgotamento
dos recursos internos antes de se recorrer
tutela prestada pelos rgos internacionais.
Os tratados sobre direitos humanos contemplam, via de regra, dispositivos com a
finalidade de harmoniz-los com o direito
interno, facilitando a adeso e ratificao
dos governos. So admitidas, desde que
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compatveis com o objeto e os propsitos do

tratado, as clusulas de reserva e limitao
ou restrio de certos direitos em situaes
de emergncia. Tornou-se usual tambm
inserir nos tratados clusulas facultativas
de reconhecimento da competncia de rgos de superviso internacional para
examinar peties ou comunicaes individuais e interestatais, bem como de reconhecimento da jurisdio compulsria de rgos judiciais de proteo dos direitos humanos (TRINDADE, 1991, p. 8 et seq.).
Verificou-se, por outro lado, grande desenvolvimento dos mtodos de implementao dos direitos humanos. Os indivduos
adquiriram capacidade processual para pleitear direitos na esfera internacional. As convenes internacionais sobre direitos humanos passaram a prever um sistema de peties individuais e interestatais.
Qualquer pessoa pode dirigir uma reclamao aos rgos internacionais competentes, mesmo contra o seu prprio Estado. J
as peties interestatais constituem meios
destinados a permitir a implementao das
garantias coletivas, que beneficiam um grupo ou uma coletividade.
Esse sistema foi completado pela atribuio de capacidade de agir aos rgos de
superviso criados pelos tratados de direitos humanos. Nos ltimos anos, cresceu
vertiginosamente o nmero de rgos incumbidos de proceder a tal superviso, de
que so exemplos, entre outros, o Comit de
Direitos Humanos previsto no Pacto das
Naes Unidas sobre os Direitos Civis e
Polticos, o Comit sobre a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao Racial
(CERD), estabelecido pelo Tratado para a
Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, e o Comit para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
contra a Mulher, institudo pelo Tratado
para a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher (TRINDADE, 1991, p. 8 et seq.). Estes organismos realizam investigaes, requisitam informaes
dos governos e produzem relatrios que tm
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contribudo para corrigir prticas de violao dos direitos humanos.

Deve-se salientar ainda que a interpretao dos tratados sobre direitos humanos
se submete a critrios prprios, distintos dos
que determinam a compreenso dos tratados bilaterais clssicos. O interesse das partes cede lugar s consideraes de ordem
pblica como princpio que orienta o entendimento de suas clusulas.
A ONU realizou em Viena, em junho de
1993, a Segunda Conferncia Internacional
de Direitos Humanos. Na oportunidade,
duas posies marcaram os debates. Enquanto os EUA e as naes ocidentais sustentaram a universalidade dos direitos humanos, que deveriam sobrepor-se s soberanias nacionais, muitos pases subdesenvolvidos e em desenvolvimento, liderados
pela China, afirmaram o relativismo dos
direitos humanos, que seriam a expresso
dos valores ocidentais. Nesse sentido, conforme se alegou, naes com diferentes
graus de desenvolvimento econmico e tradies culturais teriam concepes distintas dos direitos humanos.
Os EUA defenderam a posio segundo
a qual nenhum pas poderia, com base no
relativismo, deixar de reconhecer e garantir
os direitos humanos. A China e outros pases em desenvolvimento ressaltaram que a
definio dos direitos humanos precisa levar em conta as particularidades nacionais
e os respectivos meios histricos, religiosos
e culturais.
Ambas as posies contm, cada qual
sua maneira, partes da verdade. Os universalistas tm parcela de razo quando acusam seus adversrios de invocar o relativismo para impedir a interferncia externa com
o fim de evitar o extermnio das minorias
tnicas, as torturas fsicas e morais, as perseguies religiosas e a supresso dos direitos civis e polticos. Os relativistas, por
sua vez, tm tambm parcela de razo quando acusam seus adversrios de estabelecer
restries imigrao, de no se preocuparem com a situao econmica das naes
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atrasadas e de invocarem o trfico de drogas como pretexto para intervir na soberania dos pases subdesenvolvidos (FARIA,
1994, p. 53-60. Cf. PINHEIRO, 1998 e TRINDADE, 1997, p. 177-206).
O documento final da Conferncia, contemporizando as posies antagnicas, consagrou a universalidade, indivisibilidade e
interdependncia dos direitos humanos,
enfatizando:
a) a universalidade dos direitos civis e
sociais;
b) a universalidade dos direitos humanos;
c) o papel fiscalizador das entidades no
governamentais;
d) a co-responsabilidade na promoo
dos direitos fundamentais;
e) o desenvolvimento como condio
para a manuteno da democracia.
Observou-se, ainda, que a comunidade
internacional deve envidar esforos com o
fim de reduzir o peso da dvida externa para
os pases em desenvolvimento, recomendando-se a ratificao sem reservas dos tratados sobre direitos humanos celebrados no
mbito das Naes Unidas.
O processo de multiplicao e universalizao dos direitos humanos colidiu, no
raro, com a poltica de poder dos Estados,
denunciando o contraste entre validade e
eficcia das normas, entre o mundo abstrato das regras e o mundo concreto dos fatos.
A ordem bipolar que organizou as relaes
internacionais durante quase cinqenta
anos transformou os direitos humanos em
arma ideolgica na disputa que ops o bloco ocidental liderado pelos EUA ao bloco
oriental comandado pela Unio Sovitica.
Enquanto os EUA acusavam a Unio Sovitica de desrespeitar as liberdades civis e
polticas, esta frisava a importncia dos direitos econmicos e sociais para a construo de uma sociedade justa e solidria.
A diviso ideolgica impediu que a comunidade internacional punisse os governos que violassem os direitos humanos. As
sanes econmicas aplicadas contra a Rodsia e a frica do Sul foram excepcionais e
57

ocorreram apenas devido posio perifrica que esses pases ocupavam no cenrio
internacional.
Os direitos humanos estiveram, em muitos casos, a servio dos interesses econmicos e estratgicos das grandes potncias. A
disparidade de tratamento em relao s
violaes dos direitos humanos em diferentes partes do mundo revela a existncia de
polticas seletivas, que flutuam ao sabor das
convenincias, ora mobilizando esforos
para pr fim s perseguies de minorias
tnicas e religiosas e ao massacre de populaes inteiras, ora exibindo a mais profunda
indiferena perante esses acontecimentos. A
passividade dos pases ocidentais diante da
situao dos intocveis na ndia ou do
massacre da populao maobere no Timor
Leste comprovam claramente esse fato.
A seletividade decorre da combinao do
comprometimento dos Estados com as normas de proteo dos direitos humanos, previstas nos tratados internacionais, com a
poltica de poder que privilegia os seus interesses particularistas. Os governos procuram subordinar a preocupao com os direitos humanos ao cinismo da diplomacia
realista. O egosmo que a orienta traa na
prtica os termos dessa submisso. O realismo diplomtico, repleto de meandros e
sinuosidades caprichosos, no visa a realizar interesses gerais, mas apenas a dilatar a
margem de poder que cada Estado possui.
H ainda outro fator que explica a inao dos governos quando so cometidas violaes dos direitos humanos na esfera internacional. Vigora uma espcie de cumplicidade em relao ao Estado infrator, de tal
sorte que mesmo aqueles que poderiam agir
se sentem paralisados pelo temor de que
venham a sofrer a acusao de desrespeito
aos direitos humanos.
No obstante essas limitaes, as ltimas
dcadas testemunharam o aparecimento de
um espao internacional no qual os direitos
humanos tendem a ser objeto de interesse geral. O espao pblico internacional dos direitos humanos cristaliza-se a partir do final da
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guerra fria e do progresso das tecnologias da

informao, que deu visibilidade imediata ao
que se passa no interior dos Estados. A informao sobre a violncia perpetrada contra
lideranas civis, o assassinato de opositores
do governo estabelecido e o extermnio de grupos tnicos circulam instantaneamente em
todos os recantos do globo. A intimidade soberana completamente devassada, obscurecendo a distino entre a vida domstica
e a realidade internacional (LAFER, 1999,
p. 154 et seq. Cf. LAFER, 1998, p. 117-236. Cf.
ainda COMPARATO, 1999, p. 403-414).
A internacionalizao da vida domstica dos Estados, convertida em motivo de
debate e de preocupao de todos, absolutamente indita, sem paralelo nos perodos
histricos precedentes. Os Estados no so
os nicos componentes do novo espao internacional dos direitos humanos. Organizaes no governamentais se formam em nvel
transnacional, travando com o Estado relaes de conflito e cooperao. A presso das
organizaes no governamentais decisiva
para compelir os governos a adotar polticas
de defesa dos direitos humanos. Cresce a
conscincia de que os direitos humanos envolvem responsabilidades compartilhadas
entre instituies pblicas e privadas.
A soberania deixa de ser vista como capa
protetora para os governantes que cometem
graves violaes dos direitos humanos. O
uso do princpio de no ingerncia para
acobertar crimes contra a humanidade
desacreditado, medida que o direito de
olhar parece servir de fundamento idia
de responsabilidade sem fronteira.
Na vida internacional e na rbita domstica, existe um vnculo indissocivel entre
direitos humanos, democracia e paz. Sem a
garantia dos direitos humanos, no h democracia e, sem democracia, faltam as condies para a soluo pacfica dos conflitos. A proteo dos direitos humanos no terreno internacional pode ser valioso instrumento para construo da democracia em
dimenso cosmopolita (LAFER, 1994, p. 71.
Cf. TRINDADE, 1999, p. 201-251).
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A institucionalizao internacional dos

direitos humanos enfrenta, hoje, apesar dos
avanos obtidos, importantes desafios. Em
primeiro lugar, existe um ntido contraste
entre a proliferao das normas internacionais de proteo dos direitos humanos e a
criao de instituies destinadas a garantir-lhes eficcia. As ltimas dcadas testemunharam o aparecimento de arranjos institucionais variados que facilitam o encaminhamento e a gesto dos assuntos internacionais nos mais diversos mbitos de atividade. Os Estados, entretanto, relutam em
oferecer s organizaes internacionais os
instrumentos necessrios para lidar com a
nova complexidade que surgiu. Verifica-se,
desse modo, um descompasso entre as novas responsabilidades que as normas jurdicas delegam comunidade internacional
e a ausncia de mecanismos capazes de assegurar a sua efetivao. Enquanto a expanso normativa e o desenvolvimento de inmeras instituies outorgaram novas tarefas comunidade internacional, as polticas e procedimentos que se ocupam da aplicao das normas e do fortalecimento das
instituies so ainda bastante incipientes.
Em segundo lugar, a institucionalizao
internacional dos direitos humanos requer
a existncia de normas secundrias, como
o caso das normas de julgamento, que instituem autoridades judiciais competentes
para apurar e punir os delitos cometidos. O
direito internacional clssico compunha-se,
fundamentalmente, de normas primrias
que previam direitos e obrigaes aos Estados. Faltavam regras secundrias que constitussem rgos encarregados de alterar as
normas vigentes e aplicar sanes aos comportamentos desviantes.
Foi por isso que Kelsen comparou o direito internacional ao direito das sociedades primitivas. O direito internacional encontrava-se, nessa perspectiva, em um estgio evolutivo inferior ao dos ordenamentos
jurdicos nacionais. centralizao das ordens jurdicas nacionais correspondia a
descentralizao do direito internacional.
Braslia a. 39 n. 155 jul./set. 2002

Recentemente, porm, o direito internacional tem experimentado uma grande mudana representada, sobretudo, pela incorporao das normas secundrias.
Esse fato perceptvel na formao dos
blocos econmicos, especialmente da Unio
Europia, que se caracteriza pela criao de
rgos supranacionais, que receberam a misso de instituir e aplicar o direito comunitrio. No obstante, as normas secundrias no
campo do direito internacional so reduzidas, restringindo-se a setores especficos.
A experincia europia em matria de
institucionalizao dos direitos humanos
no se repetiu, com a mesma densidade, em
outras regies do mundo. O estabelecimento do Tribunal Penal Internacional simboliza um esforo notvel de adensamento da
institucionalizao internacional dos direitos humanos, cuja repercusso poder significar uma revoluo copernicana no direito internacional. preciso reconhecer,
contudo, que a efetivao do Tribunal Penal
Internacional algo em aberto, que somente o
futuro ter condies de comprovar.
Em terceiro lugar, a constituio de um
espao pblico internacional dos direitos
humanos no dispensa a elaborao de instituies que expressem o propsito da comunidade internacional de promover a tutela de determinados direitos diante da probabilidade de eventuais violaes. No
suficiente afirmar que os Estados, principalmente os mais poderosos, esto habilitados
a agir em nome da comunidade internacional quando os direitos humanos so violados. imprescindvel a presena de instituies que indiquem quando e em que circunstncias a ao da comunidade internacional legtima. A mera referncia ao fato de
que o comportamento dos governos reflete,
em dado momento, os interesses da opinio
pblica internacional no basta para legitimar as campanhas militares empreendidas
para defender os direitos humanos.
Em quarto lugar, a resistncia, manifestada por vrios pases, em aceitar a universalidade dos direitos humanos obstculo
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pondervel para a sua institucionalizao

internacional. Afinal, numa situao de predomnio do relativismo no teria sentido a
institucionalizao internacional dos direitos humanos. A realizao de dilogos interculturais, que identifiquem constelaes
axiolgicas comuns nas diferentes culturas,
a nica forma apta a propiciar a consolidao dos elos sociais que definem, em ltima instncia, a eficcia internacional dos
direitos humanos.

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Revista de Informao Legislativa