Bruno Lautier

O CONSENSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA

LATINA, NEGAO DA DEMOCRACIA?

BrunoLautier*

Desde o Consenso de Washington, a palavra consenso invadiu o discurso sobre o desenvolvimento, especialmente em matria de combate
pobreza e de polticas sociais. Esses consensos
so geralmente mundiais, porm emanam, na sua
maioria, de organizaes internacionais (Banco
Mundial, PNUD, outras agncias da ONU). Eles
trazem geralmente o nome da cidade onde se realizou uma conferncia Monterrey, Cairo, Beijing,
Copenhague e tratam de objetivos, compromissos, instrumentos. Os consensos so afirmados de
modo solene, mas raramente definitivos, j que
devem ser renovados, modificados, e at mesmo
negar os antecessores.
Se o uso da palavra repetitivo e ritualizado,
seu sentido e a histria da sua fora raramente so
explicitados. Essa explicitao o objeto do presente texto, que se apoiar particularmente no
exemplo dos consensos em torno das polticas

sociais na Amrica Latina. O artigo tratar de cinco pontos, sucessivamente. Em primeiro lugar, uma
introduo onde sintetizo a passagem do conflito
ao consenso na elaborao das polticas sociais na
Amrica Latina. Em segundo lugar, reexaminarei
o aparecimento do que se chama o consensus
building. Num terceiro ponto, farei algumas observaes sobre a importncia do consensus building
nas instituies internacionais. No quarto ponto,
analisarei um exemplo especfico de consenso:
aquele que diz respeito aos conditional cash tranfer
programmes/programas de transferncia de renda
condicionada (CCTP) na Amrica Latina. E, na
concluso, farei algumas observaes sobre a relao entre consenso e democracia.

* Doutor de Estado em Economia pela Universidade ParisDauphine. Professeur des Universits, em Sociologia, do
Institut dEtude du Dveloppement Economique et Social (IEDES), Universidade Paris 1, Panthon-Sorbonne.
Universit de Paris 1 (Panthon-Sorbonne), 45 bis avenue
de la Belle Gabrielle, 94736, Nogent sur Marne, France.
bruno.lautier@noos.fr
Traduo de Michel Colin com reviso de Anete Ivo. Os
trechos em ingls foram traduzidos por Permnio Ferreira.

No passado (dos anos 1940 a meados dos

anos 1990), as polticas sociais, na Amrica Latina
como em todos os lugares, foram objeto de debates e conflitos. A implantao das polticas de
seguridade social para os assalariados em geral, na
segunda metade dos anos 1940, foi muito

DO CONFLITO AO CONSENSO

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Durante meio sculo, as polticas sociais na Amrica Latina foram caracterizadas pelo conflito.
Ora, h uns quinze anos que o conflito deu lugar ao consenso, quer ele se refira aos objetivos de
reduo da pobreza ou aos instrumentos utilizados para isso. Este artigo analisa as origens da
expanso das teorias do consenso, em primeiro lugar nos Estados Unidos, e, em seguida, nas
organizaes internacionais (PNUD, Banco Mundial e outras), e aprofunda um caso particular,
o do consenso em torno dos Conditional Cash Transfer Programmes/Programas Condicionados
de Trasnferncia de Renda, como meio privilegiado face s polticas focalizadas de combate
pobreza. Ao contrrio do que afirmam os defensores do consenso, que veem nele um modo de
deciso de ganho mtuo, a concluso do presente artigo defende a tese segundo a qual a
generalizao da busca do consenso leva extino da democracia.
PALAVRAS-CHAVE: Consenso, Programas Condicionados de Transferncia de Renda, Consensus
Building, democracia, polticas sociais.

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conflituosa em todos os lugares. O conflito situava-se, em geral, no seio das classes dominantes,
uma parte das quais aliou-se aos sindicatos. Durante meio sculo, os debates sobre o grau de
universalizao do acesso s prestaes, o esfacelamento ou, ao contrrio, a necessidade de unificar os regimes de seguridade social foram muito
intensos, no conjunto dos pases. Poderamos fazer a mesma observao em relao s medidas
assistenciais: sua instrumentalizao clientelista foi
negada por uns e denunciada por outros, sua eficcia proclamada ou questionada, como no caso das
subvenes de produtos de primeira necessidade.
E, evidentemente, o custo das polticas sociais, por
toda parte, foi constantemente objeto de debates
muito intensos, sendo as despesas sociais vistas
por uns como um elemento necessrio s polticas
de desenvolvimento ou um produto de uma exigncia moral ou religiosa, ou sendo denunciadas
por outros pelo seu custo, sua ineficcia ou sua
inadaptao s economias pouco desenvolvidas.
Esses debates e conflitos no se resumem a
uma oposio entre esquerda e direita, nem mesmo oposio clssica, na histria poltica latinoamericana, entre liberais e conservadores, mesmo
se, em geral, os liberais, quando estiveram no poder, tenham promovido mais polticas sociais que
os conservadores. A oposio entre democracia e
autoritarismo tampouco possui grande poder
explicativo: por um lado, os sistemas de seguros
foram instalados, em geral, em perodos pouco
democrticos, por lderes geralmente qualificados
como populistas (Pern, Vargas, Crdenas, etc.).
Mas foi tambm nos perodos de forte autoritarismo
que se presenciou grande reduo das despesas
sociais (o Chile de Pinochet no o primeiro exemplo disso). E, se os perodos democrticos so
acompanhados, na maioria vezes, por um crescimento das despesas sociais, isso no acontece
quando a situao econmica desfavorvel, como
na crise da dvida no incio dos anos 1980.1 Du1

Filgueira (2005, p. 6 e 7) escreve: ... a evidncia refora

o argumento segundo o qual o motor principal do Estado social no o poltico, mas o econmico. De fato, a
relao entre o PIB e a parte do PIB consagrada s despesas sociais muito mais robusta que a relao entre
democracia e a parte do PIB consagrada s despesas soci-

rante esse meio sculo, as polticas sociais significam mais que uma questo poltica relevante: elas
esto no cerne do campo poltico, que se compe
e recompe em torno delas. As quatro maiores
patologias polticas do continente o populismo,
o corporativismo, o clientelismo e a corrupo
esto estreitamente imbricadas s polticas sociais.
Os lderes populistas, ou os partidos hegemnicos
(como o PRI mexicano), so acusados da utilizao demaggica e eleitoreira dos oramentos sociais pblicos e da delegao da administrao dos
recursos pblicos aos sindicatos, que so denunciadas como se essas concesses visassem a comprar a paz social (a exemplo das obras sociales na
Argentina), etc.
O debate sobre as polticas sociais durante
meio sculo , portanto, permanente do Norte ao
Sul do continente. As bases sobre as quais esse
debate se desdobra so mltiplas: no mbito moral (a compaixo para com os miserveis, ou, ao
contrrio, a denncia dos vcios deles como preguiosos aproveitadores); na economia (o custo das
polticas sociais e seu efeito produtivo mediante a
formao do capital humano, ou seu efeito sobre a
estabilizao da demanda); na poltica (a denncia
da compra dos votos ou a pacificao poltica produzida pelas polticas sociais).
Ora, esse debate parece perder clareza no
incio dos anos 1990, acabando por desaparecer
no incio dos anos 2000. O debate d lugar a um
consenso, que se desdobra em vrios campos. Em
primeiro lugar quanto aos objetivos que, num priais. Mas, considerando certas excees, ele acrescenta:
Onde a democracia sobreviveu por perodos relativamente longos, a despesa social, ao final de 30 anos, era
claramente superior ao que se poderia ter esperado em
funo do nvel do PIB. Inversamente, onde a democracia era fraca ou inexistente, entre os anos 1950 e 1970, a
despesa social inferior ao que se poderia esperar em
funo do nvel do PIB, mesmo trinta anos depois.
Essa hiptese dos efeitos de longo prazo de situaes
democrticas , ao mesmo tempo, sedutora e contestvel. De fato, a democracia definida, de modo relativamente sumrio, pela ausncia de, corporatist and
authoritarian rule/regra corporativista e autoritria, o que
, no mnimo, impreciso, e o indicador utilizado o
nmero de anos de democracia ininterrupta, qualquer
que seja o perodo em que se situem esses anos. O que
classifica em primeiro lugar, atrs da Costa-Rica, a
Colombia, a Venezuela, o Chile e o Uruguai, e coloca no
final o Mxico e o Paraguai, o que surpreende (o Mxico,
ainda corporativista, tem um ndice de 0; o Chile s teria
sido no-democrtico durante o perodo pinochetista).
Filgueira se baseia nos trabalhos de Przeworski (2000).

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meiro momento, so extremamente gerais e indefinidos: reduzir a pobreza (o objetivo principal do

Banco Mundial desde o discurso de seu presidente, Lewis Preston, em 1993); promover os direitos
das mulheres; universalizar a proteo social (Banco
Mundial desde 1999 e BID desde 2002), etc. Eles
se tornam cada vez mais precisos a partir dos
Millenium Development Goals/Objetivos do Milnio, ratificados de forma unnime por todos os
Estados membros da ONU em setembro de 2000.
Gradativamente, esses objetivos foram refinados,
em especial como os do Consenso de Copenhague
(2004, 2006 e 2008). Em seguida, os consensos
tratam dos compromissos assinados solenemente
por numerosos chefes de Estado (100 no mnimo,
200 ou mais, se possvel), mas nunca mencionam
possveis sanes no caso de descumprimento
desses compromissos pelos pases. Os consensos
trazem, muitas vezes, o nome da cidade em que
ocorreu a conferncia internacional Monterrey,
Cairo, Beijing, Copenhague , na esteira do Consenso de Washington, que no tratava das polticas sociais, mesmo que suas consequencias sociais tenham sido imensas. Os consensos
concernem, enfim, aos instrumentos a serem privilegiados a distribuio de alimentos, o
microcrdito, os Conditional Cash Transfers/os
programas condicionados de transferncia de renda... , que se sucedem sem que sejam explicitadas
as razes do abandono dos precedentes. Na realidade, os consensos so raramente definitivos, j
que preciso renov-los, modific-los, e at mesmo negar os anteriores.2
A primeira coisa a observar a respeito desses consensos que s muito raramente eles tm
uma origem interna em um pas, nacional: eles so
diretamente mundiais, proclamados por uma agncia da ONU ou uma assembleia de chefes de Estado, e se impem nos debates polticos nacionais.
Posto que todas as instituies internacionais pro-

clamam que sua primeira meta reduzir metade

a pobreza extrema at 2015 (o primeiro dos MDG,
Objetivos do Milnio), nenhum governo ou partido de oposio, na Amrica Latina ou em qualquer outra parte, ousaria afirmar evidentemente
que no se preocupa com isso, mesmo quando
todos sabem que esse objetivo no ser alcanado.
Mas isso vale tambm para consensos menos explcitos, como aquele que declara que o desenvolvimento do microcrdito a melhor ferramenta para
a reduo da pobreza feminina. Recorrer ao consenso (exgeno) torna-se, assim, um instrumento
de circunscrio, e at mesmo do fim do debate
poltico. E esse argumento retomado pelos governos latino-americanos que, suspeitos de utilizao clientelista das polticas sociais, garantem,
ao contrrio, a blindagem eleitoral dessas polticas (quando da implantao do Progresa, no Mxico, ou do Bolsa Famlia, no Brasil, por exemplo).
O apelo ao consenso permite eliminar
disparidades e diferenas extremamente importantes. Elas dizem respeito, em primeiro lugar, s histrias nacionais que conduziram formao de
sistemas de proteo social extremamente diferentes em termos de configurao institucional, e s
foras polticas que propiciaram o seu nascimento
e desenvolvimento, alm dos riscos cobertos. Mas
elas esto relacionadas tambm, simplesmente,
sua importncia, quer seja avaliada pela despesa
pblica per capita3 ou por qualquer tipo de indicadores qualitativos (como taxa de escolarizao, indicadores sanitrios, etc.). Quando se est diante
de um consenso proclamado sobre um instrumento
de polticas sociais, o que bom para um pas
seria bom necessariamente para todos.
Apesar do uso da palavra consenso ser
repetitivo e ritualizado, seu sentido raramente
explicitado. Um retorno ao estudo da palavra pode
ser interessante. O termo consenso tem, de fato,

O primeiro desses consensos proclamados, o Washington consensus/Consenso de Washington, foi questionado por alguns de seus promotores iniciais, ao fim de
dezoito anos. Ver em Serra e Stiglitz (Orgs., 2008), obra
que rene textos de Jos Antonio Ocampo, Paul
Krugman, Dani Rodrik, Joseph Stiglitz, Daniel Cohen,
Olivier Blanchard, Deepak Nayyer e John Williamson.

Em 2004-2005, ela era mais forte na Argentina (com $

1.521de 2.000 per capita) diante do Uruguai (1.087), Cuba
(870) e o Brasil (860). Na outra extremidade, encontra-se
Honduras, Paraguai, Guatemala, Equador e Nicargua,
entre $. 120 e 90. A despesa mdia per capita para a Amrica Latina (expressa em US$, em valores de 2000) era de
$ 658 em 2004-2005 (Cf. CEPAL,2007, p.106-108).

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uma longa histria, de Aristteles4 a Espinosa,

Tocqueville, Comte, at a tericos da psicologia
social e a tcnicos contemporneos do consensus
building (construindo o consenso). Por falta de
espao,5 deixarei de abordar aqui a histria da palavra consenso no mbito da Filosofia ou da Psicologia social.6 Tampouco tratarei dos contextos
lexicais do seu uso.7 Vou me ater aplicao dessa
palavra em matria de polticas de desenvolvimento, especialmente das polticas sociais. O uso repetido do termo foi promovido pelos tcnicos do
consensus building desde o fim dos anos 1980,
que apostaram no sentido aparente e imediato do
termo (h consenso quando todos esto de acordo) para propor e impor uma viso particular de
deliberao e representao polticas. Os promotores do consensus building influenciaram fortemente o Banco Mundial, o PNUD (Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento), o BID
(Banco Interamericano de Desenvolvimento) e projetaram-se sobre numerosos governos. O sentido
dado palavra pelos promotores do consensus
building se superpe ao senso comum, carregando todos os estratos de significaes histricas agregadas palavra. Na concluso deste artigo, veremos que a divergncia (ou o desacordo?) prevalece
na prpria palavra consenso, o que , ao menos,
paradoxal, visto que h consenso sobre tudo, salvo sobre o que seria o consenso. E essa divergncia que d fora ao discurso das instituies internacionais. Esta anlise resultar num exame da
funo legitimadora dos consensos: sua funo no
seria a de acabar e proibir o debate, antes mesmo
que ele tenha sido iniciado? Em nome de uma evidncia moralmente fundada e de uma comunidade de valores nunca verificada, a sua funo no
seria a de eliminar a questo dos direitos e da democracia do debate sobre as polticas sociais?

O qual no utiliza, evidentemente, a palavra consenso,

mas acordo (sumphonia), que, em todos os dicionrios,
o primeiro sinnimo da palavra consenso.
5
Pour un dveloppement, Cf. Lautier (2010).
6
Cf. Doise e Moscovici (1992); e Lair (2007).
7
Cf. Martel (2007). O autor analisa, em especial, todos os
eptetos que acompanham a palavra consenso: amplo,
forte, unnime, fraco, tcito, etc.

O CONSENSUS BUILDING
As teorias contemporneas do consensus
building nasceram nos Estados Unidos, no centro
do Public disputes Program da Harvard Law School,
e, sobretudo, do Consensus building Institute (CBI)
do Massachusetts Institute of Technology (MIT).
Esse ltimo, coordenado por especialistas em planejamento territorial, ambientalistas e outros
experts, prope e vende intervenes denominadas de facilitao e mediao para tipos de conflitos8 extremamente diversos. , ao mesmo tempo,
uma tcnica e um mtodo, mas, provavelmente,
tambm uma filosofia.
O ponto de partida das intervenes do CBI,
ao final dos anos 1980, foi uma crtica das Roberts
Rules of Order (Regras e ordem de Robert), regras
que formalizam os debates de assembleias democrticas, e que foram denunciadas pela sua ineficcia e pelo rancor que produzem nas minorias.
Elas foram formalizadas pela primeira vez pelo
general Henry Martyn Robert, em 1870, que constatara, quando de suas mudanas sucessivas, a
anarquia dos debates parlamentares nos parlamentos dos Estados Federados.9 Elas foram
reformuladas e detalhadas no decorrer de sua vida
e depois, sob a gide de seus descendentes (at a
10 edio, de2000). Essas Roberts rules so essencialmente regras processuais muito detalhadas,
sem pretenso filosfica, mas sim de enunciar as
regras de funcionamento dos constructive and
democratic meetings/encontros democrticos e
construtivos. O seu sucesso foi imenso (500.000
exemplares vendidos desde 1915) e perdura at
8

O CBI fala, em geral, de disputas e no de conflitos.

Existe, nos Estados Unidos, um centro, o Beyond
Intractability Center, que funciona na Universidade do
Colorado (Boulder), nucleado em torno da questo de
resoluo dos conflitos. Em um artigo publicado pelo
Centro de Boulder, intitulado The difference Between
Conflicts and Disputes, Brad Spangler e Heidi Burgess
(The conflict Resolution Information source, CR-Info
version IV, july 2003) definem as disputas, como short
term disagreements that are relatively easy to resolv (pequenos desacordos que so relativamente fceis de resolver); enquanto os conflitos so os long-term, deep-rooted
problems that involve seemingly non-negotiable issues
and are resistant to resolutio (problemas profundamente
enraizados e de longo prazo, resistentes resoluo).
9
Cf. abundante documentao disponvel no site:
www.robertsrules.com/history.

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os dias de hoje. Elas so constantemente ampliadas e reeditadas pelos herdeiros do general Robert.
Nelas encontram-se, em detalhes, todas as regras
concernentes conduta das assembleias: ordem e
durao dos tempos do pronunciamento; emendas; ponto de ordem; moes; suspenso de sesso, etc. O objetivo exposto obter maiorias legtimas e incontestveis, e isso s possvel se for
garantida a uma strong minority (forte minoria) a
possibilidade de impor maioria uma discusso
sobre os assuntos que ela demanda. Consideramse apenas as minorias que se manifestam. Como
escreve Robert: Silence mean consent/Silncio
significa consentimento. O que poderia ser traduzido assim: Quem cala consente.
A discusso sobre o carter democrtico ou
no dessas regras de funcionamento das
assembleias foi constante, desde o incio do sculo XX. Sua crtica levou ao aparecimento das
tecnicas de consensus building. Na apresentao
de uma obra recente de Lawrence Susskind, fundador do Consensus Building Institute, intitulado
Breaking Roberts Rules of Order10/Rompendo com
as regras e ordem de Robert, podemos ler: Est na
hora de acabar com as regras. Convertam-se a este
novo modo de conduzir suas reunies, de construir o consenso e de alcanar resultados. Cada
dia, grupos de todo tipo tentam chegar a acordos
utilizando as Roberts Rules of order. Esses rituais
esotricos conhecidos tambm como protocolo
parlamentar produzem, em geral, uma maioria
vitoriosa e uma minoria insatisfeita, que s para
de lutar quando obtm o que deseja. Em realidade, as decises provenientes da regra majoritria
so intrinsecamente instveis e geralmente produzem resultados bem menos satisfatrios do que se
todos tivessem trabalhado juntos.
Lawrence Susskind, o fundador do CBI,
no um jurista ou um cientista poltico, mas um
especialista em planejamento urbano. Ele comeou suas atividades de consultor na rea de resoluo de conflitos, ligada ao planejamento urbano,
no incio dos anos 1980: o conflito em torno da
10

Breaking Roberts Rules (Susskind e Cruikshank, 2006).

ampliao do aeroporto de Schipol, nos Pases

Baixos11 e diferentes conflitos ligados a casos de
poluio fluvial ou martima. Depois, nos anos
1990, as temticas se diversificaram: preveno dos
acidentes nucleares, direitos dos Native
American, preveno da AIDS, aborto, desvios de
conduta sexual de membros do clero, regulao
da internet, e at mesmo os conflitos de trabalho
(em Levi Strauss) etc. Essas atividades de consultor foram realizadas de forma dispersa, at que
Lawrence Susskind fundou, em 1993, em
Cambrigde, o Consensus Building Institute. Embora ele se refira frequentemente Universidade de
Harvard e ao MIT, o CBI juridicamente independente e tem um estatuto de not-for-profit
organization/organizao sem fins lucrativos12
Esse Instituto trabalha com lderes, advogados,
peritos e comunidades na promoo de negociaes, na construo de consensos e na resoluo
dos conflitos concretos. Ele tem por objetivo a
ajuda e consultoria s agncias pblicas, aos governos locais e ao nacional, s instituies internacionais e s ONGs. Em sua apresentao na
internet, o CBI publica notas intituladas How CBI
helps Government Agencies/Como o CBI ajuda as
agncias governamentais, onde ele escreve, por
exemplo, we help facilitate the policy making
process () and implement difficult decisions /ns
ajudamos a facilitar o processo de fazer poltica
[] e implementar decises difceis, e we help
design effective public engagement strategies and
mediate disputes/ns ajudamos a desenhar compromissos pblicos estratgicos e mediar conflitos. A linguagem adotada , assim, relativamente
prxima daquela de grande nmero de escritrios
de consultoria, com o detalhe de que os destinatrios so organismos pblicos: agncias governamentais e, principalmente, municipalidades.
Esses trabalhos dos anos 1980 e 1990 so
sintetizados em duas obras: Susskind e Field
11

Caso emblemtico e precursor, analisado por Peter

Driessen em Susskind et al (1999).
12
O outro grande centro de pesquisa sobre as teorias do
consensus building nos Estados Unidos a associao
Beyond intractability, que funciona na Universidade de
Colorado (Boulder), e nucleada sobre a questo da resoluo dos conflitos (em especial, os conflitos armados).

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(1996) e Susskind et al (1999). A declarao

introdutria (p.xvii) desse Handbook de 1.147
pginas no deixa dvida quanto s ambies do
mtodo: Adotando as abordagens fundadas sobre
o consenso, os grupos podem, ao mesmo tempo,
desenvolver solues e tomar decises mais criativas, gozando de um apoio mais amplo do que aquelas que resultam dos mtodos tradicionais, como
a tomada de deciso top down ou o protocolo parlamentar. As Roberts Rules so criticadas a partir
de dois argumentos principais: essas regras so
contraprodutivas, pois elas produzem, em geral,
solues de senso comum, e acarretam um fraco
envolvimento das stakeholders (partes envolvidas),
no somente aquelas que so minoritrias (reencontramos o tema da ditadura da maioria), mas
tambm daquelas que fazem parte da maioria. Seguem centenas de pginas de metodologia da formao de um consenso: identificao dos objetivos, identificao das partes envolvidas, identificao e conduta dos conflitos, negociao, papel
dos mediadores e facilitadores, relaes com o
poder poltico e a imprensa, e, finalmente, formulao e avaliao do consenso. Os equvocos do
consensus building so denunciados (idem, p.xxxxi). Poder-se-ia resumi-los nas cinco frmulas: Eu
vou ter de abandonar minha autoridade; eu vou
sofrer presses para trair meus mandantes; eu vou
perder meu prestgio; eu vou ter de ajudar os
meus inimigos; e eu vou ser forado a abandonar
meus princpios. E todo o discurso metodolgico
ilustrado por umas vinte monografias que relatam, numa boa metade delas, a resoluo de conflitos ligados a questes de urbanismo ou do meio
ambiente, que surgiram principalmente no final
dos anos 1980 e nos anos 1990. Nem os filsofos
que escreveram sobre o acordo ou o consenso
(Aristteles, Espinosa, Comte, Durkheim, etc.), nem
os autores do public choice so citados.
A biografia dos membros do staff do CBI
mostra que, em geral, eles so consultores provenientes de escritrios de consultoria, tendo uma
atividade ligada aos grandes investimentos em
infraestruturas urbanas ou s questes do meio
ambiente, no sendo filsofos, cientistas polticos

ou estrategistas. Eles so pouco numerosos (14

associados ou diretores), no so (ou so pouco) especializados, embora a maioria tenha, geralmente, iniciado sua carreira e seus estudos pelos
conflitos ligados s questes ambientais. A propsito de Kate Harvey (associate), leia-se, por exemplo: Seus centros de interesse so variados e compreendem as polticas ambientais e energticas, a
sade pblica, os movimentos de jovens, o desenvolvimento comunitrio e a tomada de deciso
nas empresas.
O Consensus Building Institute tem como
clientes algumas grandes empresas privadas, umas
vinte grandes ONGs, vrios ministrios ou Estados Federados estadunidenses, e sua atividade
internacional s se desenvolveu verdadeiramente
nos anos 2000. No momento, ele se glorifica de
colaborar com numerosas fundaes (no Canad,
em Israel, no Brasil, nas Filipinas), mas tambm
com organizaes internacionais: a OMC (Organizao Mundial do Comrcio), o Banco Asitico de
Desenvolvimento, o State of the World Forum, a
Comisso de Desenvolvimento Sustentvel das
Naes Unidas, o PNUD e o Banco Mundial.

O CONSENSUS BUILDING E AS ORGANIZAES INTERNACIONAIS

O Consensus Building Institute no introduziu a palavra consenso no vocabulrio das organizaes internacionais por uma razo de simples
cronologia: o Consenso de Washington anterior sua criao. Alm disso, desde o fim dos anos
1980, vrias organizaes internacionais comearam a utilizar o termo consenso, sendo a OIT um
bom exemplo disso. No tendo poder regulamentar em matria de normas sociais internacionais e
tendo de conciliar os interesses a priori divergentes, s lhe resta reunir seus trs componentes ou
seja, coloc-los juntos , faz-los chegar a um consenso e, em seguida, tentar fazer outras instituies (em especial a OMC) aderirem a esse consenso. Foi o mtodo utilizado durante a elaborao da
noo de trabalho decente, sem recorrer, entre-

358

tanto, explicitamente ao CBI.13

O papel desse Instituto, no entanto, foi considervel, em especial no mbito do PNUD e do
Banco Mundial. No PNUD, o CBI est encarregado,
desde o fim dos anos 1990, da formao dos quadros para a Abordagem de Ganhos Mtuos para a
Negociao (Mutual Gains Approach to
Negotiation). 400 quadros do PNUD (em especial
os coordenadores residentes) j tinham sido formados at o fim de 2007. No Banco Mundial, certo
nmero de agncias instalou sesses de formao e
fruns dedicados ao consensus building.14 E as sesses de formao do Banco Mundial retomam literalmente certos trechos do Manual do CBI.15
O consensus building se espalhou em todos
os programas do Banco Mundial, particularmente
em matria de meio ambiente16 e de luta contra a
pobreza. Nesse ltimo campo, a promoo do conceito de consensus building foi formalizada no
mbito do Banco Mundial, por um texto de Paul
Collier (2000). Paul Collier, aps uma anlise crtica das prticas sobre as condicionalidades do
Banco, localiza as causas de sua ineficincia no
nvel do poltico e no das instituies, e escreve:
o consensus-building permite acelerar uma mudana duradoura da poltica. Para ele, o consenso
permite, bem melhor que o estabelecimento de uma
relao de fora em torno de condicionalidades,
estabilizar o horizonte de mdio prazo, e um consenso poltico visvel mais eficaz que as
condicionalidades para tranquilizar os investidores. (p.27).
Na Cpula de Copenhague (1995), preparada principalmente pelo PNUD, estamos aparente-

mente diante de um consenso maximalista. Porm,

cinco anos depois, com a extenso do consenso
OCDE, ao BM, ao FMI e a outras agncias da ONU,
por ocasio da formulao dos Objetivos do Milnio, em 2000,17 o consenso restringiu seu objeto, reduzindo-o a oito objetivos. Em seguida veio
o Consenso de Monterrey18. O exame do comunicado final19 mostra algo notvel: a expresso
Consenso de Monterrey utilizada vrias vezes,
mas nunca se diz em que consiste esse consenso.
Fala-se de consagrao de uma nova parceria, da
participao dos pases em desenvolvimento nos
processos decisrios das instituies internacionais, e, mesmo, de contrato, como alguns o chamaram. No entanto, no se sabe muito bem entre
quem foi formado o consenso: entre as organizaes internacionais? Entre elas e os governos dos
pases do Norte? Entre os governos do Norte e os
governos do Sul? Solicita-se claramente a esses
ltimos esforos em matria de organizao dos
circuitos financeiros, de transparncia e de luta
contra a corrupo, de liberalizao comercial e financeira. E, do outro lado, as organizaes internacionais e os governos do Norte so convidados
a aumentar a APD (Ajuda dos Pases Desenvolvidos) at 0,7% do PIB, melhorar seu encaminhamento, etc.
Por trs do consenso, no h um contrato,
mas a consagrao de uma assimetria aceita: os
financiadores do desenvolvimento so convidados
ao exerccio da generosidade, sob a contrapartida
de um empenho dos ajudados. No entanto, sete
anos depois, parece que nenhum pas do Norte jamais foi sancionado por no ter dado sua APD em
17

13

Cf. Somavia (2004, p.xv): A parceria de trabalhadores,

empregadores e governos continua sendo o aspecto mais
essencial da razo de ser da OIT em um mundo do trabalho em constante mutao. Se pontos de vista e interesses contrrios tornam muitas vezes as escolhas difceis,
eles conduzem tambm a compromissos equilibrados.
s vezes, as sensibilidades so vivas, e parece difcil alcanar um consenso. Nicolas Valticos foi um dos principais promotores da ideia de trabalho decente.
14
Por exemplo, a International Finance Corporation (membro do World Bank Group) instalou um Global Corporate
Governance Forum (e mltiplos fruns regionais) cujo
objeto Raising awareness and building consensus./
Aumentar a conscincia e construir o consenso.
15
Ver, por exemplo: Van den Oever (2004).
16
Ver, por exemplo: Banuri (2008).

Formulados na Millennium Declaration adotada por 189

pases durante o United Nations Millennium Summit,
em Nova Iorque, em 2000. So eles 1. Reduzir a extrema
pobreza e a fome. 2. Assegurar a educao bsica para
todos. 3. Promover a igualdade e a autonomizao das
mulheres. 4. Reduzir a mortalidade infantil. 5. Melhorar
a sade materna. 6. Combater o HIV/AIDS, o paludismo
e outras enfermidades. 7. Assegurar um meio ambiente
sustentvel. 8. Instalar uma parceria mundial para o
desenvolvimento. A maioria detalhada em vrios alvos e acompanhada por indicadores.
18
Retomadas e sintetizadas em: Goldin, Rogers e Stern
(2002).
19
Conferncia internacional sobre o financiamento do
desenvolvimento. Naes Unidas, Departamento da
informao, Diviso da informao e das mdias, 22 de
maro de 2002.

359

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

Bruno Lautier

O CONSENSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA ...

0,7% do PIB. O Consenso de Monterrey se tornar

rapidamente uma denominao controlada, cujo
contedo no preciso mais relembrar, j que o fato
se produz apenas por essa denominao.20
Aps o Consenso de Monterrey, outro
consenso de natureza totalmente diferente apareceu: o Consenso de Copenhague (2004). A palavra consenso aqui utilizada em outro sentido: o
de um acordo quase-aristotlico entre pessoas
iguais e que compartilham um mesmo senso de
bem comum e de valores comuns de forma unnime. Trata-se, na realidade, de um consenso entre
eight leading economists21/oito economistas de
ponta que com base em relatrios de especialistas reuniram-se para hierarquizar dez challenges/
desafios e escolher entre 32 proposals/propostas
(ou opportunities)/(ou oportunidades) que permitiro enfrent-los. A mesma equipe22 se reuniu de
novo em Copenhague, em 2006 e em maio de 2008
(Copenhagen Consensus, 2008), dessa vez para
produzir uma lista das solutions/solues aos
challenges/desafios: em primeiro plano, encontrase a adio de vitamina A e zinco aos alimentos
infantis, e, em segundo plano, a Agenda de desenvolvimento de Doha (Doha development agenda).23 A oposio entre as duas formas de consen-

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

20

Cf. International Bank for Reconstruction and

Development, The World Bank (2005) p. xi: The
Millennium Development Goals (MDGs) and the
Monterrey Consensus have created a powerful global
compact for development. The MDGs set clear targets
for eradicating poverty and related human deprivations.
The Monterrey Consensus stresses the mutual
accountability of developing and developed countries in
achieving these goals. Encontra-se, nesse texto, em
vrios momentos, formulas como: There is general
consensus on./Existe um consenso geral..., Broad
consensus has emerged that.../Um amplo consenso
emergiu Esse relatrio o primeiro a pr seriamente
em dvida a possibilidade de se alcanarem os ODM, em
especial na frica subsaariana. No entanto, em nenhum
momento ele questiona a noo de consenso, do qual
dito, por outro lado, que era construdo sobre areia.
21
Entre os quais, quatro prmios Nobel e dois economistas do Sul, um indo-americano (Jagdish Bhagwati) e
um sinoamericano, economista-chefe do Banco Mundial (Justin Yifu Lin).
22
Com uma diferena apenas de trs membros (F.
Bourguignon apareceu).
23
A lista completa, que se encontra em:
www.copenhagenconsensus.com, relativamente surpreendente; a microfinana classificada na 22 posio, e uma soluo ao challenge/desafio: woman; as
os condicional cash transfers/transferncias condicionadas de renda esto na 17 posio, e dependem do
challenge/desafio educao, etc.

so (a de Monterrey e de Copenhague) clara: por

um lado, uma reunio de dezenas de chefes de
Estado e de todos os dirigentes das organizaes
internacionais, numa grande celebrao, afirmando um acordo em torno de valores comuns, essencialmente morais (a solidariedade entre pases
ricos e pobres), que, evitando empregar explicitamente a palavra condies, s as impem a uma
das partes. Do outro, um tribunal de oito notveis
(exclusivamente de economistas) reunidos por um
alto funcionrio dinamarqus e baseados em uns
trinta relatrios de peritos, patrocinado pelo governo dinamarqus e o jornal The Economist.
certo que poderamos ironizar sobre a competncia desses notveis em matria de vitamina A ou
de preveno da malria etc. Mas destaca-se que a
impresso que se tem que essas pessoas so srias politicamente, no tm nada a perder ou a ganhar pessoalmente e no caem na nfase oratria.24
Os consensos parecem se tornar, doravante,
a base de um novo modo de periodizao das relaes internacionais em matria de ajuda ao desenvolvimento, como os ciclos (ou os rounds) em
matria de comrcio internacional. Um consenso
encerra o anterior. O Consenso de Braslia, oriundo de um encontro dos governos latinoamericanos
e das instituies financeiras internacionais, em
novembro de 2003,25 inaugurou uma srie de consensos regionais. Rebatizam-se de ex ou ps-consenso, inclusive, declaraes anteriores em que a
palavra no estava presente, como no caso do Cairo
consensus, denominado assim em 1999 no relatrio da UNFPA,26 quando, na realidade, o texto
assinado por 179 pases em 1994, apos a Internacional Conference on Population and Development
do Cairo, no faz meno a consenso. Aparecem
aqui e acol confuses e concorrncias, como a
respeito do Beijing consensus. De um lado, o
jornalista Joshua Cooper Ramo, ao tratar da cooperao Sul-Sul, inventa a palavra, que ele apre24

Lembremo-nos o discurso do Presidente Chirac em

Monterrey.
25
Cf. Political consensus building: The Brasilia
International Conference on the Millennium
Development Goals in Latin America and the Caribbean,
Braslia: BID/PNUD/CEPAL/WB, 2003.
26
UNFPA (1999).

360

Bruno Lautier

implementadas desde o fim dos anos 1980, foram

objeto de mltiplas crticas de todos os lados. Mas
em nenhum momento houve um consenso crtico. As instituies internacionais (em especial o
BID e o Banco Mundial) comearam a fazer avaliaes crticas de certas polticas focalizadas a partir
de 1997-98, mas no uma crtica global: criticamse mais os erros da focalizao, especificamente o
fato de muitos no-pobres receberem ajuda, e muito menos o fato de numerosos pobres no a receberem; critica-se a incitao dependncia e um
fechamento nas armadilhas da pobreza. Paralelamente, e, ao mesmo tempo, assiste-se ao crescimento da influncia de Amartya Sen, de suas ideias
e de seu vocabulrio (capabilities/capacidades,
empowerment/empoderamento, etc.).30 Uma das
evidncias foi a substituio do vocabulrio das
instituies internacionais, que passaram do combate pobreza ao combate vulnerabilidade.
Alm de sua definio tcnica ou estatstica, a
vulnerabilidade indica uma mudana de abordagem: passa-se da compaixo vitimizante (o pobre
que se ajuda) ateno paternal (o vulneravel que
ajudado a ajudar-se, e protegido enquanto continuar frgil).
UM EXEMPLO DE FORMAO DE CONSENO elemento mais significativo dessa mudanSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS: os
a foi a inveno, a multiplicao e a popularizao
conditional cash transfer programmes/
dos CCTP (Conditional Cash Transfer Programs/
programas de transferncia condicional de
Programas de Transferncia Condicional de Renrenda na Amrica Latina
da).31 Eles nasceram, em sua verso moderna, no
Mxico, com o Plano PROGRESA (1997), transO exemplo mais patente de transio acrtica formado em 2002 em Oportunidad. Depois, foram
de um consenso ao outro em matria de polticas 30 A. Sen recebeu o Prmio Nobel de economia em 1998, e
sociais na Amrica Latina a passagem do con- foi o convidado de honra da ABCD (Annual Bank
Conference on Development) do Banco Mundial em
senso sobre as polticas focalizadas (em favor dos 1999, o que encerra, em grande parte, o conflito entre
essa instituio e o PNUD, objetivando os indicadores
pobres) para os conditional cash transfer de desenvolvimento, mas tambm a legitimidade da inprograms/ programas de transferncia condicio- 31terveno social do Estado.
No devemos nos esquecer, entretanto, de que o Brasil
nal de renda. As polticas (ultra) focalizadas, instalou, no fim de 1993 o BPC (Benefcio de Prestao
27

Cooper Ramo (2004, p.3-4). Apesar das formulas bombsticas (como The Beijing consensus offers hope for
the world, p.60) e da exposio de teoremas martelados como verdades incontestveis, no se sabe que se
trata de um consenso, seno que ele se ope ao Consenso de Washington.
28
http://www.fao.org/newsroom/fr/news/2005/107643/
index.html.
29
In: Serra e Stiglitz (Orgs.) (2008).

Continuada), que , de fato, uma transferncia condicional de renda destinada s pessoas idosas e portadores
de deficincia, integrantes de famlias com um limite de
renda mdia per capita inferior a um quarto de salrio
mnimo. O montante da alocao igual a um salrio
mnimo. Esse programa o mais importante programa
brasileiro de transferncia de renda em volume (o segundo, aps o Bolsa Famlia, em nmero de pessoas
inseridas). No fim de 2005, 1,1 milho de portadores de
deficincia e 1,6 milho de pessoas idosas recebiam essa
alocao, cujo custo representa aproximadamente 9%
das despesas de proteo social.

361

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

senta explicitamente como um consenso emergente, que deve substituir o Consenso de Washington, amplamente desacreditado.27 De outro
lado, a FAO populariza o Consenso de Beijing
sobre o futuro da agricultura mundial e das zonas
rurais, formulado durante uma reunio de especialistas mundiais em agricultura, meio ambiente e
economia, realizada em Beijing nos dias 9 e10 de
setembro de 2005.28
Os consensos tambm so mortais, particularmente o primeiro deles, o Consenso de Washington. Assim, preciso reconsider-los. Stiglitz,
em um captulo intitulado Is there a Post-Washington Consensus Consensus?29 escreve: Se hoje existe
um consenso sobre as estratgias a promover nos
pases pobres, ele s trata de um ponto: que o
Consenso de Washington no trouxe resposta. O
consenso sobre o fim dos consensos a ltima
forma de consenso e negao do debate. Ele permite poupar-se dos ridculos e mortferos processos de autocrtica nos quais o estalinismo se enterrou. O novo consenso no exige nem punio, nem
reparao, apenas adeso.

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

O CONSENSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA ...

instalados os programas JJHD (Chefas e chefes de

famlia sem emprego) e Familias por la Inclusion
Social na Argentina, o Chile Solidario no Chile
(2002), o Bolsa Famlia, no Brasil (2003) e o Familias
en accin na Colombia (2001), e em uns dez outros pases.32 Seu princpio geral33 que se trata de
transferncias monetrias (agrupando alocaes de
desemprego, escolaridade, alimentao), instaurando um complemento de renda familiar mnima. O
contedo assistencial dos programas acompanhado por objetivos de promoo individual, ditos
de desenvolvimento humano ou de formao
de capital humano. A ajuda social condicionada a contraprestaes por parte dos beneficirios,
no mbito dos deveres familiares em matria de
sade e de escolarizao: a frequencia escolar (em
geral, um mnimo de 85% de presena), controles
de sade (em especial, mas no unicamente, crianas e mulheres grvidas) e, s vezes (Chile, Panam), entrevistas obrigatrias com psiclogos ou
assistentes sociais.34
A porcentagem da populao atingida extremamente varivel:35 muito elevada nos dois pases mais midiatizados nesses programas (25% no
Mxico, 22% no Brasil), mas ela no passa de 10%
em qualquer outro pas, mesmo naqueles nos quais
os ndices de pobreza so os mais elevados (como
3,6% no Peru, 2,7% na Nicargua, por exemplo).
Porm, mesmo quando o nmero de beneficirios
32

Costa Rica, Equador, Honduras, Jamaica, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Repblica Dominicana, El Salvador, Uruguai. Encontra-se, no texto de Enrique Valencia
(2008), uma apresentao e numerosos detalhes sobre
esses planos. Ver, igualmente, o Panorama Social da
Amrica Latina 2007 (CEPAL, p.132-133) e o Panorama
Social da Amrica Latina 2009 (CEPAL cap.2, p.35-47).
A obra, que sintetiza as avaliaes dos CCTP para o
Banco Mundial (Fizbein e Schady, 2009), no exclusivamente consagrada Amrica Latina, mas aproximadamente 2/3 dos exemplos analisados so provenientes
desse continente.
33
Para mais detalhes, ver: Ceballos e Lautier (2007).
34
O PJJHD, criado na Argentina em 2002, tinha um aspecto nitidamente de workfare, j que a primeira condio
para as alocaes era a participao em empregos de emergncia. Mas o fato de cada vez mais os beneficirios
serem totalmente inempregveis levou criao, em
2006, do programa Familias, que um CCTP clssico, e a transferncia progressiva dos beneficirios de
um para outro. Desde 2007, a CEPAL no considera mais
o programa JJHD entre os CCTP.
35
Os nmeros, extrados do Panorama social de Amrica
Latina CEPAL (2007) datam de 2005 ou 2006, de acordo
com os pases.

elevado, o custo total dessas transferncias permanece muito baixo (0,43% do PIB no Mxico,
assim como no Brasil), o que um indicador do
baixssimo nvel para as prestaes individuais.
Todos esses CCTP so muito elogiados pelas instituies internacionais, notadamente o Banco Mundial e o BID. No entanto, esse entusiasmo
no se baseia na consecuo dos objetivos ltimos, que so de longo prazo e relativos sada da
pobreza e melhoria do bem-estar, os quais, por
enquanto, no so nem observveis nem
mensurveis.36 No curto prazo, a pobreza diminui
muito pouco: no Mxico, o impacto de ProgresaOportunidad, em matria de reduo da pobreza,
de 2% em meio rural e de 7% em meio urbano,
em 2005.37 Em compensao, visto que o teto de
recursos que d direito ao benefcio muito baixo,
a pobreza extrema diminui muito mais,38 assim
como, por conseguinte, a brecha da pobreza, ou
seja, a distncia entre a renda mdia dos pobres e
a linha da pobreza utilizada.
O consenso em favor dos CCTP se formou
muito rapidamente: apesar do Progresa s ter trs
anos, em 2000, foi publicada uma primeira avaliao (entusiasta) pelo International Food Policy
Research Institute (IFPRI), organismo privado
sediado em Washington. Os meios acadmicos
engrenaram-se rapidamente neles (as primeiras
publicaes datam de 2003), e os bancos de desenvolvimento (Banco Mundial e Banco
Interamericano de Desenvolvimento), igualmente
36

Ver artigo de E. Valencia, (2008): No que concerne

reduo da pobreza no longo prazo, os efeitos dos CCTP
no so evidentemente ainda mensurveis no sentido
estrito [...] Mesmo entre os partidrios da teoria convencional alguns reconhecem que no h resposta s questes relativas aos impactos de longo prazo sobre o bemestar. (p. 498).
37
Segundo Corts, Banegas e Solis (2007).
38
No Brasil, o conjunto das transferncias condicionais
de renda (BPC, aposentadorias rurais e Bolsa Famlia)
teria permitido, de acordo com as estimativas extradas
do Suplemento da PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, enquete em domiclios sobre as rendas e o consumo) de 2006, que o nmero de indigentes
fosse de 21,9 milhes (11,9 % da populao), enquanto
seriam de 38,9 milhes (21,3% da populao) na ausncia desses programas (o que significa uma diminuio
de 44,1%) (Pochmann et al, 2007, p. 18-21). Para o pobres simples, os nmeros eram (em 2004) de 31%
com os programas de assistncia e de 38% sem os programas de assistncia (-18%).

362

(desde 2005 nos relatrios anuais).39 A adoo

neficiados. Mas isso, de modo geral, apresendesses programas no , portanto, resultado apetado como um problema tcnico de registro, e
nas de uma presso das instituies internaciono como resultado de certas distores inerentes a esses programas, que fazem com que certas
nais, mas responde amplamente a condies e prescategorias no sejam beneficiadas. Em todos os
ses internas, muito diferentes, em cada caso: calendrio eleitoral, exploso social como na Arcasos, os beneficirios so famlias, o que faz com
que os solteiros sem filhos, ou os idosos isolagentina , conflitos entre os diferentes nveis de
dos, no sejam beneficiados. Alm disso, em
governo, e os governos vigentes parecem buscar,
certos pases, a importncia da populao flutuna caixa de ferramentas assistencial, o que pareante e mal registrada (como os refugiados na
ce novo, pouco dispendioso e eleitoralmente proColombia, ou os trabalhadores agrcolas no Mdutivo. O consenso no somente internacional,
xico) faz com que uma importante parte dos mais
pois ele existe tambm em cada pas: em nenhuma
pobres escape a esses benefcios. Enfim, o fato
das campanhas eleitorais recentes, os CCTP fode ser designado publicamente como beneficirio
ram questionados nem pelos partidos, nem pelas
pode gerar uma forte estigmatizao (o que pode
Igrejas, nem pela sociedade civil.
levar recusa da ajuda), ou, ao contrrio, a deAs razes da formao desse consenso sosignao de favorecido(a) pode acarretar fortes
bre os CCTP, apesar da ausncia de resultados
tenses, em especial em meio rural.
decisivos e mensurveis em matria de reduo
da pobreza, podem ser sintetizadas assim:
2. Os CCTP so de baixo custo (de 0,1 a 0,9% do
PIB segundo os pases, ou seja, bem menos que,
1. Paradoxalmente, eles parecem ser melhor focalipor exemplo, os dficits das aposentadorias pzados que as polticas ultrafocalizadoras, mas
com uma definio um pouco limitada de
blicas) e rendem muito em termos polticos: h
um vnculo muito positivo entre extenso desfocalizao, ou seja, h poucos no-pobres que
40
ses programas e votos favorveis ao governo que
recebem ajudas. Em compensao, parece que
h muitos pobres, em torno de um quarto, seos implementam. Isso foi particularmente ntido
no Brasil no fim de 2006, mas tambm verdadeigundo a maioria das avaliaes, que no so bero no Chile e na Argentina. Alm disso, eles
39
Por exemplo, em um longo documento sobre o Bolsa
produzem um importante impacto de imagem
Famlia (Lindert K. et al, 2007), o Banco Mundial no
poupa elogios, falando na apresentao do interesse
no plano internacional.
mundial por esse laboratrio. Esse documento elogia
os responsveis do Ministrio de Desenvolvimento So- 3. O desestmulo ao trabalho limitado, essencialcial do Brasil: Ns estamos fortemente impressionados
mente porque esses programas no tinham por
pelo seu compromisso, seu profissionalismo e sua excelncia tcnica. Eles realmente correram uma maratona a
objetivo a reinsero via trabalho. As nicas conpassadas de velocista na concepo e implementao do
programa Bolsa Famlia. (p. 3).
dies realmente controladas foram as de
40
Segundo os clculos da CEPAL (2007, p.114) no que
frequencia escolar das crianas e certos exames
concerne s despesas de assistncia em geral, para o conjunto dos pases da Amrica Latina, 55% beneficiam os
mdicos (em especial, os exames pr-natais).
40% mais pobres, e 33% os 20% mais pobres. Mas, tratando-se dos CCTP, entre 55% e 60% das despesas vo
Alis, o Banco Mundial, sem poder mostrar os
para os 20% mais pobres. A respeito do Bolsa Famlia
efeitos desses programas em matria de luta conbrasileiro, o documento citado na nota precedente consagra numerosas pginas questo da targeting/
tra a pobreza, felicita seus resultados em matria
focalizao, para concluir que o programa Bolsa Famlia
extremamente bem focalizado, observando, em espede escolarizao, antes de qualquer coisa. Os
cial, que o quartil de rendas mais pobre recebia 80% das
ajudas, e que 85% dos 20% entregues indevidamente
CCTP, portanto, so exitosos porque atingem
(the leakages) iam ao quartil seguinte (p. 46). Podemos
outros objetivos alm daqueles para os quais tiobservar que o outro aspecto da m focalizao, ou seja,
a proporo de famlias pobres que no recebem a Bolsa
nham sido proclamados.
Famlia abordado em meras quatro linhas nesse documento (p. 47). A busca dos falsos pobres parece domi4.
Os CCTP libertam os pobres. Todos os progranar as preocupaes, mesmo se mencionado que todos os leakages no provm da fraude (idem, nota 78);
mas anteriores de combate pobreza foram critias fraudes intencionais foram estimadas em 7% do total
dos beneficirios (idem, p. 74).
cados por colocarem os pobres na condio de

363

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

Bruno Lautier

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

O CONSENSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA ...

dependncia. Os CTTP lhes facultam total liberdade no uso dos recursos monetrios repassados.
Evidentemente, haveria algumas restries a relatar, em especial no caso mexicano, j que a transferncia do dinheiro s mes remete explicitamente
a uma desconfiana do uso que dele poderiam fazer os pais. Mas, de um modo geral, trata-se, de
fato, de uma estratgia de empoderamento dos
pobres, que est na base do combate
vulnerabilidade. Permite-lhes ter acesso a um
nvel de recursos que ultrapassa a estrita imposio alimentar, possibilitando realizar escolhas
econmicas racionais; a razo e a moral, finalmente, so reconciliadas, j que os pobres podem finalmente mostrar que eles tambm podem
ser homines economici.41 No entanto, impossvel medir os efeitos dessa estratgia de
empoderamento. As avaliaes medem diretamente as melhorias relacionadas s condies
de acesso: melhoria das taxas de inscrio e de
frequencia escolar em tal ou tal idade; reduo
dos acidentes de sade pr e ps-natais. Esses
objetivos so moralmente incontestveis, e a
melhoria dos indicadores valida o mrito desses
programas. Mas, quando se sai dos servios diretamente ligados s condies de acesso, as coisas ficam menos claras. provvel que haja uma
melhoria das situaes mais severas de desnutrio, de m nutrio e de anemia.42 Mas, uma
vez alcanado um patamar mnimo em matria
alimentar, no se sabe ao certo o que os pobres
fazem com o dinheiro que recebem. Supe-se,
portanto, que so racionais.
5. Os CCTP produzem uma forte legitimidade. O
governo faz alguma coisa para os pobres, o
governo resiste s presses da rea financeira
internacional e desenvolve as polticas sociais
(como na Argentina); o governo se empenha profundamente na questo de um apartheid mascarado, cujas vtimas so os ndios e os reinsere
na sociedade (a exemplo do Mxico). Os CCTP
41

Cf. Braun e Chudnovsky (2005). Os autores desenvolvem a ideia segundo a qual os pobres so preparados
para realizar clculos de custo-benefcio racionais.
42
Valencia (2008, p. 494) menciona 13 estudos nesse
sentido, que tratam em especial do Mxico, da Nicargua, da Colmbia e do Brasil.

so, ento, apresentados como instrumento privilegiado da coeso social, da formao de um

corpo coletivo, que cuida de reincorporar os
descamisados, cidados sem direitos e sem cidadania, sob a direo benevolente do Estado.
O consenso em torno dos CCTP depende do
que se chama, em francs, de um consenso frouxo.43 Ningum o afirma nem o reivindica; mas observa-se que ningum contra esses CCTP. Sua generalizao em pases em que a renda dos mais ricos
nove vezes mais elevada que a dos mais pobres,
longe de ser um ponto de fraqueza, um argumento
em favor do consenso: a excelncia tcnica e moral
dessas polticas encontram ai sua prova.44 O fato de
ningum poder afirmar se o objetivo inicial (a luta
contra a pobreza) foi atingido tampouco um obstculo, visto que outros objetivos secundrios so, pelo
menos, parcialmente atingidos (escolarizao, sade) e nenhuma denncia de efeitos perversos eventuais aparece no cenrio pblico.
Os CCTP no foram implantados sem deliberao. Os meandros dessa deliberao inicial
foram, alis, muito diferentes de um pas a outro.
No Mxico, o debate sobre a marginalizao das
comunidades indgenas est na origem do Progresa;
no Brasil, o debate sobre a escolarizao das crianas pobres e o trabalho das crianas; na Argentina,
a questo do desemprego de massa em tempo de
crise, etc. No entanto, uma vez que esses CCTP
so instalados nesses pases e proclamados pelo
Banco Mundial, os debates iniciais apagam-se da
memria, e o consenso esvazia qualquer contestao ou mesmo deliberao seno aquela que trate
da melhoria da eficcia do sistema (leakages)/ a m
focalizao). Qualquer governo que no instale tais
CCTP tomaria, ipso facto, uma posio contra o
consenso mundial e teria de se justificar defensivamente.45 Qualquer partido de oposio que criti43

NE. No original consensus mou brando, amorfo, flexvel.

44
O Chile e a Nicargua, ambos instalaram CCTP. No entanto, a renda per capita nove vezes mais elevada no
primeiro do que no segundo, e a relao seria a mesma
daquela existente entre os PIB per capita na Frana e no
Peru. No entanto, quem ousaria dizer que os instrumentos da poltica social devem ser os mesmos nesses
dois ltimos pases?
45
O nico a arriscar isso a Venezuela.

364

car os CCTP ver-se-ia imediatamente acusado de aderem ao consenso, mesmo sem acreditar muito nele,
no defender os pobres. O consenso no feito em nome do menos pior ou do na falta de algo
para libertar a palavra. A era de debates passou. melhor. Vladimir Janklvitch (1957, p.184) j dizia
que o unanimismo dos conceitos repousa sobre este
duplo pressuposto, otimista e intelectualista, de que
CONCLUSES: consensos sobre as polticas o acordo verbal provoca necessariamente o acordo
sociais e a democracia
dos pensamentos, tornando quase todas as discusses inteis; que o acordo dos pensamentos deterVoltamos questo central, a das relaes mina, ipso facto, aquele das vontades. Mas, em maentre o consenso e a democracia. Impossibilitadas tria de polticas sociais, em especial em direo aos
de poder desenhar claramente os contornos de uma pobres, esse unanimismo deixa pairar uma dvida:
democracia mundial, as instituies da ONU apre- Frequentemente encontramos entre os prprios dessentam uma sucesso das cpulas produtoras de tinatrios dos benefcios um discurso contraditrio:
consenso como um primeiro passo nessa direo. eles criticam a natureza assistencial das intervenes
O consenso, assim, seria acompanhado de um pblicas, mas, simultaneamente, eles desenvolvem
consenso sobre o consenso. Mas esse ltimo no estratgias diversas para se beneficiar destes progra objeto de qualquer deliberao. Ele se impe como mas assistenciais, e, provavelmente, no momento de
uma fora branda,46 que Baudrillard (1991 p.89-90 formular suas demandas, eles deixam de lado muie p.97) qualificava de integrismo:47 Vivemos numa tas de suas objees: pouco importa de onde vem a
sociedade tipicamente integrista, embora simulta- ajuda, o importante que ela venha.48 O consenso
neamente em vias de desintegrao. No pratica- unnime proclamado , em realidade, dual: de um
mos o integrismo fundamentalista puro, pratica- lado, o acordo sobre o benefcio daqueles que ajumos o integrismo democrtico brando, sutil e ver- dam; de outro lado, o acordo dos que so beneficiagonhoso, aquele do consenso. E ele qualifica o dos em no expressarem seus desacordos a respeito
consenso pelo grau zero da democracia.
da ajuda. Por trs de suas pretenses democrticas,
Sem retomar os termos de Baudrillard, o consenso tem, ento, uma funo hegemnica: j
Jacques Rancire (2005, p.8 e 10) desenvolve uma que vocs no manifestaram oposio (quem cala
posio prxima: O que o consenso quer dizer, consente), isso significa que vocs aceitam tudo,
de fato, no um acordo das pessoas entre si, mas aqum e alm do acordo. Portanto, vocs no tm
o acordo do sentido com o sentido: um acordo mais nada a dizer (quem consente no fala).
entre um regime sensvel de apresentao das coiO consenso gera, ento, uma srie de diversas e um modo de interpretao de seu sentido. gncias,49 que, por definio, ele no pode reco[] Este consenso diz existir apenas uma realida- nhecer a existncia: j que o pobre (indivduo ou
de, cujos signos devem ser esgotados; um nico
espao, mesmo que se tenha que redefinir suas 48Lumi et al (1992, p.11). Na concluso a respeito da permuito particular da poltica como prtica dos
fronteiras; um s tempo, mesmo que se tenha que cepo
assistidos, esses autores acrescentam: um certo
multiplicar as suas figuras. Por consequencia, ele pragmatismo aconselha que, face a tantas promessas
no-cumpridas, convm exigir dos polticos que eles paguem adiantado o apoio poltico que solicitam. (p.157)
s exige o nosso consentimento.
49
Jacques Rancire (1995, p.14) diferencia o desentendiO consenso tem uma funo ativa: matar o mento
da divergncia: Aonde a filosofia encontra a podebate e, ao mesmo tempo, submeter aqueles que esia, a poltica e a sabedoria dos negociantes honestos,
46

NE: originalmente o autor designa molle.

NE: este termo se refere geralmente s correntes tradicionais que dizem representar a ortodoxia catlica e sua
tradio autntica. Distingue-se do fundamentalismo.
Por analogia, pode designar qualquer atitude doutrinal
intransigente e conservadora.

47

ela deve tomar as palavras dos outros para dizer que ela
diz algo completamente diferente. nisso que h desentendimento e no apenas divergncia, dependendo de
uma simples explicao do que a frase do outro diz e que
o outro no sabe []. Ele [o desentendimento] concerne
menos argumentao do que ao argumentvel, presena ou ausncia de um objeto comum entre um X e
u Y.Ver tambm o captulo Dmocratie ou consensus
(p.133-165).

365

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

Bruno Lautier

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

O CONSENSO SOBRE AS POLTICAS SOCIAIS NA AMRICA LATINA ...

pas) aceita a ajuda, s lhe resta aceitar tudo o que essa palavra no sentido musical. Neste caso, o conela envolve (a moral da compaixo; a tcnica da junto dos acordes produz a harmonia.
focalizao; a correo das fraudes, etc.). A afirma(Recebido para publicao em dezembro de 2009)
o da existncia de um consenso , ipso facto, aque(Aceito em junho de 2010)
la da prevalncia de uma mutual gains approach/
abordagem de ganhos mtuos. Contestando o
consenso, como filosofia e como mtodo, e em seu REFERNCIAS
contedo, fica-se fora do jogo em todos os planos:
BANURI, Tariq. Translating Ideas into Action-Building a
no plano da tica, em primeiro lugar. Quem gosta- Global Consensus on Climate and Development. Estocolmo: Stockholm Environment Institute, January, 2008.
ria, de fato, de semear a discrdia sobre o que todos
BAUDRILLARD, Jean. La guerre du Golfe na pas eu lieu.
os participantes afirmam seu acordo e o carter raci- Paris: Galile, 1991.
onal e subjetivamente consentido das concesses BID/PNUD/CEPAL/WB. Political consensus building: The
International Conference on the Millennium
que eles fizeram? Em seguida, no plano filosfico: Brasilia
Development Goals. In: Latin America and the Caribbean,
quem ousaria contrariar um consenso que baseia a Brasilia: BID/PNUD/CEPAL/BM, 2003.
sua legitimidade sobre um constante apelo aos di- BRAUN, Miguel; CHUDNOVSKY, Mariana. Transferencias
condicionadas en efectivo como estrategia de reduccin
reitos humanos,50 e onde o direito e a moral esto de la pobreza: un estudio comparativo en Amrica Latina,
In: Dialogo Regional de poltica. Red para la reduccin de
unificados?. No plano da eficcia tcnica, em tercei- la pobreza y la proteccin social. Washington D.C.: BIDro lugar: a elaborao do consenso talvez mais Banco Interamericano de Desarrollo, 2005.
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putes. The conflict resolution Information source, CRres), mas a eliminao dos conflitos posteriores com- Info, University of Colorado, Colorado, version IV, july
2003.
pensa isso, e muito alm disso. Enfim, no plano da
CEBALLOS, Marco; LAUTIER, Bruno. Les politiques de
harmonia das relaes sociais, no consenso no transfert conditionnel de revenu en Amrique latine:
Ciblage large ou mergence dun droit lassistance?.
existem perdedores e ganhadores, mas maiorias In: COUFFIGNAL, Georges (Org.). Amrique latine 2007surprises de la dmocratie, Paris: La Documentation
triunfantes e minorias desgostosas. S existiriam Les
Franaise, 2007.
ganhadores, j que os perdedores eventuais apenas CEPAL. Comisin Econmica para America Latina y el
Panorama social de Amrica Latina 2007. Santiausam as palavras dos ganhadores. O consenso con- Caribe.
go do Chile: CEPAL, 2007. Disponvel em www.cepal.cl/
publicaciones.
dena a divergncia, que deve ser ocultada.
A emergncia das tcnicas de consensus ________. Panorama social de Amrica Latina 2009. Santiago do Chile. CEPAL/Naes Unidas. Disponvel em
building depende, de fato, do encerramento no www.cepal.cl/publicaciones.
habitculo da servido,51 de acordo com a ex- COLLIER, Paul. Consensus-building, knowledge and
conditionality. Washington: The World Bank, 2000. Dispresso de Max Weber. Essa servido, como qual- ponvel em http://siteresources.worldbank.org/
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nem dominados. o corpo coletivo conflitivo anDESTREMAU, Blandine. Les droits sociaux lpreuve
terior que foi submetido; e o novo corpo consensual des droits humains: les limites de la solidarit
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que liberado. Se, como afirmam os dicionrios, LAUTIER, Bruno; PEAFIEL, Ricardo; TIZZIANI, Ania
Penser le politique en Amrique latine La
consenso sinnimo de acordo, preciso tomar (Orgs.)
recration des espaces et des formes du politique. Paris:
ditions Karthala, 2009.

50

Ver, a respeito, Destremau (2009).

Max Weber, no captulo 9 (Sociologia da dominao) da
Economie et Socit (1922, edio francesa, t.2, p.336),
qualificava a burocracia como habitculo da servido
dos tempos futuros.

51

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IS THE CONSENSUS ON SOCIAL POLICIES IN

LATIN AMERICA THE DENIAL OF
DEMOCRACY?

LE CONSENSUS SUR LES POLITIQUES SOCIALES

EN AMRIQUE LATINE, NGATION DE LA
DMOCRATIE?

Bruno Lautier

Bruno Lautier

For half a century, social policies in Latin

America were characterized by conflict. Well, for the
last fifteen years the conflict approach gave place to
the consensus one, whether the latter relates to goals
(of poverty reduction) or the instruments used for
this.This paper examines the origins of the expansion
of consensus theories, first in the United States, and
then in international organizations (UNDP, World Bank
...), and examines in depth a particular case, the
consensus built around the Conditional Cash Transfer
Programmes as a privileged way (compared to the
focused policies) to fight poverty. Contrarily to what
argue the advocates of consensus, who see it as a mutual
gain mode of decision, this paper defends the view
that the widespread search for consensus leads to the
extinction of democracy.

Pendant un demi-sicle, les politiques sociales

en Amrique latine ont t caractrises par le conflit.
Or, depuis une quinzaine dannes, le conflit a fait place
au consensus, que celui-ci porte sur les objectifs (rduire
la pauvret) ou les instruments utiliss. Cet article
analyse les origines de cette monte en puissance des
thories du consensus, aux Etats-Unis dabord puis dans
les organisations internationales (PNUD, Banque
Mondiale...), et dveloppe un cas particulier, celui du
consensus autour des Conditional Cash Transfer
Programmes comme moyen privilgi (face aux
politiques cibles) de la lutte contre la pauvret.
Contrairement ce quaffirment les dfenseurs du
consensus, qui y voient un mode de dcision gagnantgagnant, la conclusion de cet article dfend la thse
selon laquelle la gnralisation de la recherche du
consensus conduit lextinction de la dmocratie.

CADERNO CRH, Salvador, v. 23, n. 59, p. 353-368, Maio/Ago. 2010

KEYWORDS : consensus, conditional cash transfer PALAVRAS-CHAVE: consensus, conditional cash cransfer
programmes, consensus building, democracy, social crogrammes, consensus building, dmocratie,
politiques sociales.
policies.

Bruno Lautier - Doutor em Economia pela Universidade Paris-Dauphine. Professor de Sociologia do Institut
dEtude du Dveloppement Economique et Social (IEDES) da Universidade Paris 1, Panthon-Sorbonne.
Coordenador do Programa Politiques publiques, vulnrabilits, ingalits, Universidade Paris 1-IEDES. Desenvolve pesquisas na rea de: Sociologia das polticas pblicas, especialmente da Amrica Latina; anlise
das polticas de luta contra a pobreza e as desigualdades; estudos sobre a economia informal e o trabalho
precrio. Suas mais recentes publicaes so: Qui ne dit mot consent qui consent ne dit mot- Remarques
sur lusage du mot consensus dans les sciences sociales du dveloppement, Economie et Institutions ,
sept. 2010. Em co-edio com Borgeaud-Garciandia N., Peafiel R., Tizziani A.(Org.): Penser le politique en
Amrique Latine ...., (Ed. Karthala, 2009), e com Cartier-Bresson Jean, Destremau Blandine.Les mots du
dveloppement: trajectoires et pouvoirs, In: Revue Tiers Monde (n. 200, oct. dec. 2009).

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