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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
ATENDENTE DE REINTEGRAO
PROF. EDSON MARQUES
CURSO DE TEORIA E EXERCCIOS

ATENDENTE DE REINTEGRAO SECRIANA/DF
AULA 01 Administrao Pblica
Prof. Edson Marques
Ol! Como vai?

Eu sou o Prof. Edson Marques1, vou ministrar o curso de
Direito Administrativo, teoria e exerccios, para o
concurso da SECRETARIA
DE
ESTADO
DE
POLTICAS PARA CRIANAS, ADOLESCENTES E
JUVENTUDE (SECRIANA/DF), voltado para o cargo
de ATENDENTE DE REINTEGRAO.
Essa sem dvida uma tima oportunidade. Eu sempre
acredito que nessas pocas surgem excelentes
concursos para os antenados. Este um exemplo.
Bem, nosso curso, ser dividido da seguinte forma:
Aula 01: 1. Administrao Pblica. 6. rgos.
Aula 02: 2. Poder Hierrquico. 3. Polcia e Poder de
Polcia.
Aula 03: 4. Ato Administrativo.
Aula 04: LC n. 840/2011 (1 parte). 5. Servidor Pblico.
6. Agentes Pblicos.
Aula 05: LC n. 840/2011 (2 parte)
Ento, vamos que vamos. Grande abrao, bons estudos e

bem-vindo a esta jornada vitoriosa.
Bsb, 28/09/2015
Edson Marques
1 Ocupo o Defensor Pblico Federal, com atuao junto ao STJ. Ministro aulas em cursos preparatrios para
concursos, graduao e ps-graduao em Braslia nas cadeiras de Direito Administrativo e Direito

Constitucional. Em relao a minha experincia em concursos pblicos, que considero razovel, passa pelos
cargos de Advogado da Unio, Analista Judicirio no STJ e STF, Tcnico Judicirio no STJ, Tcnico de
Finanas e Controle no Min. Fazenda. Obtive, ainda, aprovao em diversos outros certames, tal como
Procurador da Fazenda Nacional, Delegado de Polcia Federal, Advogado Junior da CEF, Tcnico Judicirio
TST, Analista Judicirio Execuo de Mandados do TRF 1 Regio e do TJDFT, dentre outros.
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SUMRIO
1. Organizao Administrativa ....................................................................... 4
Desconcentrao e Descentralizao poltica ................................................ 4
Desconcentrao e Descentralizao Administrativa ................................... 10
2. Administrao Pblica Direta ................................................................... 14
rgos Pblicos ............................................................................................ 16
2.1.1 Classificaes dos rgos .................................................................... 22
3. Administrao Pblica Indireta ................................................................ 23
Autarquias ................................................................................................... 24
Fundaes Pblicas ..................................................................................... 31
Empresas Estatais ........................................................................................ 33
4. Administrao: Sentidos........................................................................... 38
5. QUESTES COMENTADAS ......................................................................... 40
6. QUESTES SELECIONADAS ...................................................................... 57
7. GABARITO ................................................................................................ 64

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1. Organizao Administrativa
1.1 Desconcentrao e Descentralizao poltica
Antes de adentramos ao ponto central desta aula,
devemos partir da noo de Estado, para ento compreendermos os
institutos que merecem nossa ateno.
Pois bem. sabido que o Estado, instituio poltica, foi
criado para cuidar dos interesses coletivos. Por isso, devemos
consider-lo como sendo o 1 setor, visto ser uma das primeiras
instituies criadas pelo homem.
No Estado, 1 setor, como regra, tem-se a submisso ao
regime de direito pblico (regime especial), a prevalncia do interesse
pblico (supremacia do interesse pblico sobre o privado), bem como
a indisponibilidade desse interesse. Por tudo isso, dizemos que se trata
de setor pblico, de modo que as pessoas que so criadas neste setor
so pessoas jurdicas de direito pblico.
Com efeito, o Estado (1 setor) compreendido como
um ente poltico. Isto , trata-se de uma pessoa jurdica,
politicamente organizada, de modo a contemplar trs elementos
essenciais, sendo povo, territrio e soberania ou governo. H
quem ainda inclua a finalidade.
Essa definio parte dos estudos formulados por
Montesquieu, para quem o Estado, organizao poltica, concebido
para bem promover os interesses coletivos (finalidade) e, portanto, ser
democrtico.
E, para isso, deve o Estado contemplar a existncia da
separao de poderes, ou seja, no pode haver a concentrao de
funes (Poder) ou atividades em um nico rgo ou pessoa,
sob pena desse Estado se tornar absolutista.

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Por isso, formulou Montesquieu a chamada separao de

poderes estatais, que fora adotada por nossa Constituio (tripartio
de poderes), ao prev a existncia de funes distintas a ser conferida
a rgos distintos do Estado, ou seja, ao Executivo, Legislativo e
Judicirio.
Esse processo, de separar poderes, criando rgos
distintos para realizar cada uma de suas funes polticas
denominado de desconcentrao poltica.
LEMBRE-SE: O Estado uma organizao poltica,
dotada
pblico,
funes
de
personalidade
que,
ou
jurdica
modernamente,
poderes
de
direito
congrega
(Legislativo,
trs
Judicirio e
Executivo).
Perceba que a funo executiva tambm

denominada administrativa e, por isso, muitas vezes se confunde o
Poder Executivo com a Administrao Pblica. Todavia essa
simplificao no correta na medida em que a Administrao Pblica
se encontra inserida nos trs poderes, conforme se constata do art.
37, caput, da Constituio Federal:
Art. 37. A administrao pblica direta e
indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer
aos
impessoalidade,
princpios
de
moralidade,
legalidade,
publicidade
eficincia e, tambm, ao seguinte:
Explico Isso.
que, muito embora haja essa diviso de funes
(legislativa, executiva e judiciria), sendo cada funo exercida de
forma primordial ou principal por um rgo independente (alm de

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seus rgos auxiliares), ou seja, como funo tpica, possvel

verificar que h funes atpicas ou anmalas, que tambm sero
exercidas concomitantemente por tais rgos de Poder.
Observe que cada funo exercida por rgos
especiais definidos como Poder Executivo, Poder Judicirio e
Poder Legislativo, significando dizer que um no est subordinado
aos outros (independentes), tendo suas limitaes e prerrogativas
conferidas constitucionalmente, mas, por outro lado, um controle o
outro (harmnicos = check and balance sistema de freios e
contrapesos).
Ento, vale ressaltar que cada Poder (rgo que
exerce a funo poltica do Estado) alm de sua funo tpica
(finalstica), exerce outras funes, de forma atpica ou
anmala.
Por exemplo, ao Poder Executivo cabe o exerccio da
funo tpica administrativa, que de gerir a mquina estatal, realizar
os servios pblicos e concretizar as polticas pblicas, dentre outras
atividades. No entanto, tambm cabe, de forma atpica, o exerccio das
funes legislativas (tal como a edio de Medidas Provisrias, leis
delegadas etc) e de julgar2 (conduo de processos administrativos
etc).
Por outro lado, aos demais Poderes, isto , ao Legislativo
e ao Judicirio caber o exerccio de forma atpica ou anmala das
funes que seriam funes tpicas de outro poder.
Assim, alm de legislar e fiscalizar os gastos pblicos, ao
Legislativo cabe realizar a organizao e funcionamento de suas
atividades (funo administrativa), bem como julgar os parlamentares
por falta de decoro ou, no mbito do Senado, por exemplo, julgar o
2
Parte da doutrina no admite o exerccio da funo jurisdicional por parte do Executivo, sob o fundamento
de que suas decises, em processos administrativos, no teriam a fora de coisa julgada, ou seja, no seria
definitiva, ante a possibilidade de reviso pelo Judicirio.

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Presidente por crime de responsabilidade (funo judiciria).

De igual forma, ao Poder Judicirio, alm de dizer o
direito no caso concreto, promovendo a pacificao social, resolvendo
os conflitos de interesse (funo judiciria), tambm ter que gerir
seus servios, seus servidores, realizar concursos, licitaes etc
(funo administrativa) e elaborar seu regimento interno e expedir
resolues administrativas (funo legislativa).
Por isso, ante essa complexidade de atuaes e as
inmeras atividades que devem desempenhar o Estado, alm de suas
funes primordiais (poderes), necessria uma organizada estrutura
administrativa a fim de promover seus objetivos.
Nesse sentido, e como j ressaltamos, foi estabelecida
essa diviso de funes entre os trs rgos ou poderes
(desconcentrao poltica).
Porm, no nosso caso, possvel percebermos que esses
rgos esto na estrutura de um Ente Poltico que, conforme a
Constituio Federal, chama-se Repblica Federativa do Brasil.
Observe ento que nosso Estado (Repblica Federativa
do Brasil), antes constitudo como um Imprio deixou de ser um
Estado Central, ou seja, aquele que no tem diviso poltica
interna de competncias, para ser uma Federao.
Significa dizer, portanto, que promoveu uma distribuio
de competncias entre outros Entes Polticos internos. (Forma de
Estado: Federativa)
Cuidado.
Voc deve perceber que temos dois momentos distintos.
Um quando se repartiu o Poder, criando funes distintas e conferindoas a rgos distintos. Outro, quando o Estado, antes central, reparte-

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se em unidades polticas internas com competncias prprias.

Podemos fazer o seguinte esquema:
Sem diviso (absoluto)
Concentrado
Dividido (separao)
Desconcentrado
Sem diviso (Unitrio)
Centralizado
Dividido (federao)
Descentralizado
Poder
Estado
Territrio
Com efeito, essa distribuio de competncias entre

unidades polticas distintas do Ente Central (R. F. Brasil), ou seja, a
criao da Federao decorre da necessidade de aproximar a realizao
das atividades Estatais ao povo.
Isso porque o Estado centralizado, na dimenso do
nosso, torna-se mais lento, com dificuldades de atender aos reclamos
populares e a necessidade de se promover determinados servios
pblicos.
Por isso, empreendeu-se uma repartio (territorial)
de atribuies competncias polticas -, criando-se outros
entes polticos, o que se denomina de descentralizao poltica.
Importante compreender que essa descentralizao
realizada por fora da Constituio, conforme a criao dos Entes
Federados, nos moldes do art. 18 da CF/88, sendo: a Unio, os
Estados-membros, o Distrito Federal e os Municpios. Vejamos:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a
Unio,
os
Estados,
Distrito
Federal
os
Municpios, todos autnomos, nos termos desta

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Constituio.
Ento, vamos relembrar:

O Estado (Repblica Federativa do Brasil) exerce
trs funes primordiais por rgos criados para isso
(desconcentrao poltica). Funes que integraro as
competncias distribudas aos entes polticos internos que
foram criados para exercer tais competncias que decorrem do
Ente central (descentralizao poltica).
Logo se percebe que o exerccio da funo
administrativa concebido para ser realizado pelo Estado ou
seus entes polticos internos. Desse modo, quando o Estado ou os
entes polticos internos esto exercendo a funo administrao sero
chamados de Administrao Pblica.
Ocorre que o Estado Central (Repblica Federativa do
Brasil) passa a atuar no campo externo (internacional), deixando que
no campo interno atuem seus entes polticos (Estado descentralizado).
Assim, quando os entes polticos atuam internamente o prprio
Estado quem estar realizando diretamente a funo administrativa.
Nesse sentido que o Decreto-Lei n 200/67, em que
pese no se atentar para o exerccio de funes atpicas pelos demais
poderes e tratando apenas do plano federal, estabeleceu o conceito de
Administrao Pblica Direta, vejamos:
Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos
servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
Portanto,
a
Administrao
Pblica
Direta
compreende os prprios Entes Polticos, ou seja, Unio, Estadosmembros,
Distrito
Federal
e
Municpios,
todos com

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personalidade jurdica de direito pblico semelhana do Estado

Central (Repblica Federativa do Brasil) no exerccio da funo
administrativa.
Pois bem. Podemos concluir o seguinte:
O Estado inicialmente concentrado e centralizado
reparte internamente suas funes polticas entre rgos de poder
denominados Executivo, Legislativo e Judicirio (desconcentrao
poltica), depois se reparte em diversos entes polticos a fim de dividir,
distribuir a titularidade de certas competncias e o exerccio de suas
atribuies, criando a Unio, os Estados-membros, o Distrito Federal e
os Municpios (descentralizao poltica).
1.2 Desconcentrao e Descentralizao Administrativa
certo que, olhando isoladamente cada ente poltico,
temos uma representao menor do prprio Estado. Assim, cada ente
no exerccio da funo administrativa, ou seja, atuando como
Administrao Pblica, o faz de igual modo ao Estado central.
Por isso, na configurao inicial do modelo federativo,
devemos entender tambm que cada ente poltico que compe o
Estado exerce de forma centralizada a funo administrativa,
de maneira que a Administrao Pblica Direta tambm se
denomina de centralizada (administrativamente).
Significa dizer que a cada ente poltico fora distribuda
uma gama de competncias administrativas pelo Ente Central
(Repblica Federativa do Brasil), a exemplo dos arts. 22 a 24 da CF/88,
e que estes mesmos entes polticos, diretamente, devero exerc-las.
Ento, vistos isoladamente so entes centralizados (s que aqui se
trata de uma centralizao administrativa).
Ademais, tambm devemos nos ater que, nesse
momento, tnhamos apenas a repartio de funes poltica (poderes).
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Assim, o ente poltico, criado pelo Ente central, criado para exercer
parte da funo administrativa como um todo, ou seja, sem qualquer
organizao ou distribuio interna (concentrao administrativa).
Ocorre que, como sabemos, so amplas as atividades
administrativas a serem exercidas. Dessa forma, tais entes polticos a
fim de agirem organizadamente e obterem uma atuao satisfatria,
verificam a necessidade de separao, distribuio, dessas atividades.
Observe que os entes polticos so pessoas jurdicas de
direito pblico e, por isso, devem organizar-se como seres vivos, de
modo a realizar suas funes por meio de estrutura organizacionais
internas, a fim de que possam distribuir suas funes, competncias,
ou atividades administrativas no seu interior.
Para tanto, criaro reparties, departamentos, setores,
quer dizer rgos, os quais recebero atribuies inerentes prpria
pessoa, de modo que cada um tenha funes especficas e, assim,
possa a engrenagem funcionar de forma coordenada a fim de realizar
sua finalidade.
Essa necessidade de organizao interna da atividade
administrativa, a fim de melhor desempenh-la, distribuindo-a atravs
da criao de rgos em uma mesma estrutura interna denomina-se
desconcentrao administrativa.
Portanto, a desconcentrao administrativa a
distribuio interna de competncias, com a criao de rgos
dentro da estrutura administrativa de um ente (ou entidade),
para desempenh-las.
Assim, a Administrao Pblica Direta ou centralizada
cria rgos, ou seja, ncleos de atuao interna em que so
distribudas as diversas competncias.
Ento, opera-se a desconcentrao administrativa
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quando h a repartio interna da funo administrativa num mesmo

ente (pessoa jurdica) ou numa mesma entidade.
Veja o que dispe o art. 1, pargrafo nico, inciso I, da
Lei n 9.784/99:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da
estrutura
da
Administrao
direta
da
estrutura da Administrao indireta;
importante lembrar que o rgo, departamento,

setor, uma parte do ente que o criou, de maneira que no tem
vida prpria, ou seja, no se trata de uma pessoa jurdica, no
detm, portanto, personalidade jurdica.
sabido, no entanto, que somente tal repartio interna
no consegue atingir todos os interesses e servios que o Estado deve
realizar de forma rpida e com a especialidade que s vezes o caso
requer. Isso porque, mesmo organizado internamente, continuamos a
ter uma nica pessoa a realizar o complexo de atividades
administrativas.
Por isso, tendo como parmetro aquilo que havia sido
empreendido pela prpria Constituio em dado momento
(descentralizao poltica) e considerando, pois, a necessidade de
melhor realizar as funes administrativas, concebe-se nova
descentralizao, agora no mais sob a vertente poltica
(constitucional), mas sob a tica administrativa.
Sabendo, pois, que a descentralizao poltica deu
surgimento aos entes polticos (Unio, Estados, DF e Municpios), a
descentralizao administrativa dar surgimento a entidades
administrativas.
preciso ficar atento, no entanto, pois h mais de uma
forma de descentralizao administrativa, sendo uma delas a que d
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ensejo criao de entidades administrativas.
Lembre-se:
O (Oncentrao)
distribuio p/rgos
E (Entralizao)
distribuio
DESC
p/entidades
Portanto, a descentralizao administrativa a

distribuio de competncias entre pessoas jurdicas distintas
(entidades administrativas), dando ensejo criao da
Administrao Pblica Indireta.
Contudo, h outras formas de descentralizao
administrativa, ou seja, de distribuio de competncias materiais
entre pessoas jurdicas distintas, de modo que podemos organiz-la
sob trs modalidades distintas, sendo:
Descentralizao territorial ou geogrfica;

Descentralizao tcnica, funcional ou por servio;
Descentralizao por colaborao.
A descentralizao geogrfica ou territorial

aquela em que h a criao de um ente dentro de certa localidade
territorial, geograficamente delimitado, com personalidade jurdica de
direito pblico para exerccio, de forma geral, de todas ou de uma
grande
parcela
de
atividades
administrativas
(capacidade
administrativa genrica).
Essa forma de descentralizao configura, basicamente,
um Territrio Federal, com capacidade de autoadministrao e s
vezes at legislativa, conforme se depreende do art. 33, 3, CF/88 ao
estabelecer que nos Territrios com mais de cem mil habitantes, alm
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do Governador nomeado na forma desta Constituio, haver rgos

judicirios de primeira e segunda instncia, membros do Ministrio
Pblico e defensores pblicos federais; a lei dispor sobre as eleies
para a Cmara Territorial e sua competncia deliberativa.
A descentralizao por servios, funcional ou
tcnica se d por meio da criao de uma pessoa jurdica pelo ente
poltico, para a qual este outorga, isto , transfere, por lei, certa
atividade administrativa especfica. (exemplo: criao de entidades da
administrao indireta)
A descentralizao por colaborao ocorre com a
delegao da execuo de certa atividade administrativa (servio
pblico) para particular, que a executar por sua conta e risco,
mediante remunerao, por meio de contrato ou ato administrativo.
(Exemplo: concessionrias e permissionrias de servio pblico)
Assim, no mbito da descentralizao administrativa
teremos dois institutos importantes, a outorga (descentralizao
legal) e a delegao (descentralizao negocial ou contratual).
Na outorga, cria-se uma pessoa jurdica lhe transfere,
por lei, o exerccio de determinada atividade administrativa, de modo
que se torne especialista nesse ramo.
Na delegao, transfere-se, por ato ou contrato
administrativo, a outra pessoa a execuo de determinado servio
pblico para que o execute por sua conta e risco, mas visando atender
ao interesse pblico.
2. Administrao Pblica Direta
Com efeito, foi o Decreto-Lei n 200/67, em que pese
no se atentar para o exerccio de funes atpicas pelos demais
poderes e tratando apenas do plano federal, que estabeleceu o
conceito de Administrao Pblica Direta. Vejamos:
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I - A Administrao Direta, que se constitui dos
servios integrados na estrutura administrativa da
Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
Portanto,
a
Administrao
Pblica
Direta
compreende os prprios Entes Polticos, ou seja, Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios, todos com
personalidade jurdica de direito pblico no exerccio da funo
administrativa.
At a tudo bem. Nada de novo! No entanto, para melhor
organizao das atividades que deve desempenhar, a Administrao
Pblica direta procede a distribuio interna dessas atividades, fazendo
uma departamentalizao, uma setorizao, ou seja, opera-se a
desconcentrao administrativa.
Portanto, a desconcentrao administrativa a
distribuio de atividades (funes, competncias) em uma
estrutura interna. Trata-se, pois, de diviso, distribuio de funes
no mbito interno de uma mesma pessoa jurdica, especialmente com
a criao de rgos.
Assim,
temos
o
surgimento
dos
rgos
administrativos, cuja principal caracterstica talvez seja ausncia de
personalidade prpria, j que o rgo parte integrante da pessoa
jurdica a qual integra. Bem, mais isso veremos mais frente.
De outro lado, com o mesmo intuito de organizar-se e
melhor desempenho de suas funes, o ente federativo no exerccio da
funo administrativa tambm procede a distribuio de suas funes
externamente.
Significa dizer que o ente poltico transfere uma ou
algumas de suas atividades (funes ou competncias) para
outra
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pessoa, para que a execute, para que a realize.

Portanto, a descentralizao administrativa a
distribuio externa de atividades de uma pessoa para outra,
especialmente com a criao de entidades administrativas.
Esse
mecanismo,
distribuio
externa
de
funes
(descentralizao administrativa) que deu ensejo ao surgimento do

que se denomina Administrao Pblica indireta.
Assim, Administrao Pblica Indireta o conjunto
de pessoas jurdicas distintas do Estado, e criadas por ele, para
realizar atividades que lhe so atribudas como prprias.
II - A Administrao Indireta, que compreende as
seguintes categorias de entidades, dotadas de
personalidade jurdica prpria:
Bem, agora importante aprofundarmos no estudo da

desconcentrao administrativa, quer dizer: dos rgos pblicos. E,
depois, vamos para a descentralizao, para vermos o alcance da
expresso Administrao Pblica indireta.
2.1 rgos Pblicos
De acordo com o art. 1, 2, inc. I, da Lei n 9.784/99,

rgo pblico a unidade de atuao integrante da estrutura
da Administrao direta e da estrutura da Administrao
indireta.
Nesse sentido, a Profa. Di Pietro os define como uma
unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que
o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
Na clssica lio de Hely Lopes Meirelles, rgos pblicos
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so centro de competncias institudos para o desempenho de funes

estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencem.
Com efeito, em que pese os rgos pblicos terem sido
criados originariamente no mbito da Administrao Pblica direta
(desconcentrao administrativa), tal fenmeno amplamente
aplicvel tambm na Administrao indireta. Significa dizer que a
desconcentrao administrativa pode ocorrer na Administrao
direta ou na indireta, conforme se extrai do conceito legal.
Cabe dizer que o rgo no se confunde com a pessoa
jurdica (ente ou entidade). Na verdade, parte integrante da estrutura
de uma pessoa jurdica. Por isso, a caracterstica bsica que diferencia
um rgo de uma entidade que os rgos no possuem
personalidade jurdica e integram a estrutura interna de um ente ou
entidade.
Contudo, alguns rgos podem ter representao
prpria para a defesa de suas prerrogativas institucionais, ou
seja, podem ir a juzo em defesa da garantia do exerccio de suas
atribuies, conforme entendimento doutrinrio e consagrado no
mbito da jurisprudncia:
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO
EXTRAORDINRIO. CMARA LEGISLATIVA DO
DISTRITO
FEDERAL.
LEGITIMIDADE
PARA
RECORRER. CAPACIDADE PARA SER PARTE E ESTAR
EM JUZO. ADI 1557. LEGITIMIDADE PARA A CAUSA
CONCRETAMENTE
APRECIADA.
AUSNCIA.
PRECEDENTES. A corte pacificou entendimento
de
que
certos
rgos
materialmente
despersonalizados, de estatura constitucional,
possuem personalidade judiciria (capacidade
para ser parte) ou mesmo, como no caso,
capacidade processual (para estar em juzo).
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ADI 1557, rel. min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJ

18.06.2004. Essa capacidade, que decorre do prprio
sistema de freios e contrapesos, no exime o julgador
de verificar a legitimidade ad causam do rgo
despersonalizado, isto , sua legitimidade para a
causa concretamente apreciada. Consoante a
jurisprudncia sedimentada nesta Corte, tal
legitimidade existe quando o rgo despersonalizado,
por no dispor de meios extrajudiciais eficazes para
garantir seus direitos-funo contra outra instncia de
Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional.
Hiptese no configurada no caso. Agravo regimental
a que se nega provimento.
(RE 595176 AgR, Relator(a):
Min. JOAQUIM
BARBOSA, Segunda Turma, julgado em 31/08/2010)
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA
N 9, DE 12.12.96. LEI ORGNICA DO DISTRITO
FEDERAL. CRIAO DE PROCURADORIA GERAL PARA
CONSULTORIA,
ASSESSORAMENTO
JURDICO
REPRESENTAO JUDICIAL DA CMARA LEGISLATIVA.

PROCURADORIA
GERAL
DO
DISTRITO
FEDERAL.
ALEGAO DE VCIO DE INICIATIVA E DE OFENSA
AO
ART. 132 DA CF. 1. Reconhecimento da legitimidade

ativa da Associao autora devido ao tratamento
constitucional
especfico
conferido
atividades
desempenhadas pelos Procuradores de Estado e do

Distrito Federal. Precedentes: ADI 159, Rel. Min. Octavio
Gallotti e ADI 809, Rel. Min. Marco Aurlio. 2. A
estruturao
da
Procuradoria
do
Poder
Legislativo
didstrital est, inegavelmente, na esfera de competncia

privativa da Cmara Legislativa do DF. Inconsistncia da
alegao de vcio formal por usurpao de iniciativa do
Governador. 3. A Procuradoria Geral do Distrito Federal
a responsvel pelo desempenho da atividade jurdica
consultiva
contenciosa
exercida
na
defesa dos
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interesses da pessoa jurdica de direito pblico Distrito
Federal. 4. No obstante, a jurisprudncia desta
Corte reconhece a ocorrncia de situaes em que
o Poder Legislativo necessite praticar em juzo, em
nome prprio, uma srie de atos processuais na
defesa de sua autonomia e independncia frente
aos demais Poderes, nada impedindo que assim o
faa por meio de um setor pertencente a sua
estrutura
administrativa,
tambm
responsvel
pela consultoria e assessoramento jurdico de seus

demais rgos. Precedentes: ADI 175, DJ 08.10.93 e
ADI
825,
DJ
01.02.93.
Ao
direita
de
inconstitucionalidade julgada parcialmente procedente.

(ADI 1557, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal
Pleno, julgado em 31/03/2004, DJ 18-06-2004 PP00043 EMENT VOL-02156-01 PP-00033 RTJ VOL 0019202 PP-00473)
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO DEFESA

JUDICIAL DE RGO SEM PERSONALIDADE
JURDICA PERSONALIDADE JUDICIRIA DA
CMARA DE VEREADORES.
1. A regra geral a de que s os entes personalizados,
com capacidade jurdica, tm capacidade de estar em
juzo, na defesa dos seus direitos.
2.
Criao
doutrinria
acolhida
pela
jurisprudncia no sentido de admitir que
rgos sem personalidade jurdica possam em
juzo defender interesses e direitos prprios,
excepcionalmente,
para
manuteno,
preservao, autonomia e independncia das
atividades do rgo em face de outro Poder.
3. Hiptese em que a Cmara de Vereadores pretende
no recolher contribuio previdenciria dos salrios
pagos aos Vereadores, por entender inconstitucional
a cobrana.
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4. Impertinncia da situao excepcional, porque no

configurada a hiptese de defesa de interesses e
prerrogativas funcionais.
5. Recurso especial improvido.
(REsp 649.824/RN, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2006, DJ
30/05/2006 p. 136)
Assim, em que pese os rgos no terem personalidade
jurdica, alguns (rgos independentes e autnomos) so dotados de
capacidade processual (capacidade judiciria ou personalidade
judiciria) a fim de irem a juzo na defesa de suas prerrogativas
institucionais, tal como o TCU na defesa de sua prerrogativa de
fiscalizar as contas pblica, por exemplo.
Nesse sentido, conforme entendimento do STF, alguns
rgos tm a capacidade ou personalidade judiciria para
impetrarem mandado de segurana para a defesa do exerccio
de suas competncias e do gozo de suas prerrogativas.
Outrossim, preciso tambm acentuar que o rgo
tambm no se confunde, em regra, com a pessoa fsica (com o
agente pblico). Todavia, para o exerccio das competncias que lhe
so distribudas imprescindvel o elemento humano a fim de exercer
a vontade da administrao.
Por isso, vale a pena tecermos uma anlise acerca da
relao entre o agente pblico e o rgo, ou seja, a relao que
se concretiza em razo do exerccio de atividades pelos agentes
pblicos em decorrncia das atribuies destinadas a determinados
rgos.
Nesse sentido, trs sos as teorias que tentam explicar
tal relao, sendo:
a) Teoria do mandato: Para esta teoria o agente
20

Prof. Edson Marques
pblico seria um mandatrio da pessoa jurdica. Significa dizer que

receberia um mandato ou procurao para atuar em nome da
administrao.
Da se percebe certa fragilidade na medida em que no
se pode afirmar quem outorgou o mandato ao primeiro agente pblico,
que outorgara mandato aos demais e da por diante. Isto , quem
passaria procurao para que o agente pudesse atuar em nome do
Estado? A essa pergunta, obviamente no se encontrou resposta
adequada.
Por isso, tal teoria, no direito brasileiro, foi refutada, eis
que no se aplica modernamente no mbito da Administrao Pblica.
b) teoria da representao: para esta o agente
pblico era legalmente representante do Estado, ou seja, o Estado teria
como seu representante legal o agente pblico.
Tambm criticvel, pois equipara o agente ao tutor ou
curador, considerando o Estado como incapaz. Assim, se o Estado
considerado incapaz, como ele prprio poderia estabelecer tal
representao? Por isso, tambm essa teoria no se sustentou.
c) teoria do rgo: a aplicada no mbito da
Administrao Pblica brasileira, devendo ser aquela observada nas
respostas dos certames.
Explica a relao no sentido de que a pessoa jurdica
manifesta a sua vontade por meio dos rgos, de tal modo que,
quando os agentes que os compem, ao exercerem suas
atribuies, como se o prprio Estado o fizesse, traduzindose numa ideia de imputao.
Significa que o agente atua de acordo com as
competncias do rgo, realizando a vontade do ente ou
entidade que este integra.
21

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Assim, o Estado atua por meio de seus rgos e, dentro

destes, haver agentes que realizaro as atribuies destinadas
estrutura organizacional.
Como visto, essa a teoria que explica a relao entre o
Estado, o rgo e o exerccio das atividades administrativas pelos
agentes, por isso tambm denominada teoria da imputao
[princpio da imputao volitiva].
2.1.1 Classificaes dos rgos
Sabendo, ento, que o rgo parte integrante da

estrutura de um ente ou entidade, possvel identificarmos diversos
tipos, espcies, de rgos pblicos, de maneira que podemos classificlos utilizados vrios mecanismos.
Assim, dentre os principais podemos citar quanto a
posio estatal, quanto a estrutura, e quanto a atuao funcional. Isso,
no entanto, sem querer esgotar o ponto, pois h, como disse, diversas
classificaes.
Quanto posio estatal temos os rgos
independentes, os autnomos, os superiores e os subalternos.
Os independentes so rgos cuja criao tem origem
na prpria Constituio e representam um dos Poderes estatais, no
esto sujeitos a qualquer subordinao hierrquica ou funcional
por outro rgo, apenas Constituio e s Leis. (Ex: Chefia do
Executivo, Tribunais, Congresso Nacional etc)
Os autnomos so rgos que gozam de autonomia
administrativa, financeira e tcnica, localizados na cpula da
Administrao, abaixo e subordinados diretamente aos rgos
independentes, participando das decises governamentais no mbito
de suas competncias. (Ex: Ministrios, Secretarias de Estado).
22

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Os superiores so os rgos que detm o poder de

direo, comando e controle das atividades administrativas de
sua competncia, porm esto sempre subordinados a controle
hierarquia de uma autoridade superior, no gozando, portanto, de
autonomia. (Ex: Departamentos, Gabinetes, Coordenadorias, Divises
etc)
Os subalternos so os rgos que esto subordinados
a outros rgos de hierarquia maior, com funo eminentemente
de execuo das decises tomadas administrativamente. (Ex:
Seo de pessoal, expediente, material, transporte, apoio tcnico etc).
Quanto estrutura, ou seja, constituio interna desse
rgo, temos os simples e os compostos.
So simples os rgos constitudos por um s centro
de comando, sem subdivises internas. E, compostos, os que
possuem, em sua estrutura interna, outros rgos que lhe esto
subordinados hierarquicamente.
Quanto atuao funcional temos os rgos
singulares e os colegiados. Singulares so rgos que atuam,
exercem seu poder decisrio, por meio de um nico agente.
(Diretoria Geral etc). E, os Colegiados, aqueles cuja atuao e deciso
passa, em regra, pela manifestao conjunta e majoritria de
seus membros (Comisses Disciplinares, Comisso de Licitao etc).
3. Administrao Pblica Indireta
A Administrao Pblica indireta uma forma de

descentralizao administrativa em que o Estado, Administrao
Pblica Direta, transfere competncias administrativas para outra
pessoa jurdica criada por ele.
Essa transferncia denominada outorga e somente se
23

Prof. Edson Marques
d por meio de lei. Ento, a outorga a transferncia de

determinada competncia da administrao direta para a
indireta.
Com efeito, temos no mbito da Administrao Pblica
indireta as seguintes entidades administrativas:
Autarquias,
Fundaes Pblicas,
Empresas Pblicas
Sociedades de Economia Mista.
3.1 Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito

pblico, criadas por lei, com autonomia administrativa,
oramentria e tcnica (capacidade de autoadministrao), e
capital exclusivamente pblico, para o desempenho de
atividades tpicas do Estado.
Nesse sentido, o Decreto-Lei n 200/67 define autarquia,
nos termos do art. 5, inc. I, da seguinte forma:
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I Autarquia o servio autnomo, criado por lei,
com personalidade jurdica, patrimnio e receita
prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
Numa viso bem simplista, podemos dizer que as
autarquias representam uma parcela do Estado no exerccio indireto
de sua funo administrativa (gesto administrativa descentralizada),
por meio de um rgo a que se atribuiu vida prpria.
24

Prof. Edson Marques
Diante
caractersticas:
disso,
possvel
identificar
as
seguintes
A criao sempre por lei;
So dotadas de personalidade jurdica de direito pblico;
Gozam de autonomia administrativa, oramentria e

tcnica;
So criadas para especializao dos fins ou atividades;
Sujeitam-se ao controle de tutela. Significa que no esto
subordinadas ao ente que as criou, mas apenas vinculada aos

fins para os quais foi criada (superviso ministerial).
Por gozarem de personalidade jurdica de direito pblico,

vale destacar que as autarquias so sempre criadas por lei. Ou
seja, somente Lei (em sentido estrito) pode criar uma Autarquia. E a
lei que definir sua estrutura, sua atividade, ou seja, seus contornos.
Significa dizer que, a partir do incio da vigncia da lei
criadora, tem a entidade seu surgimento (seu nascimento), sem
qualquer necessidade de averbao de seus atos institucionais
em rgos destinados a tanto, pois seu delineamento est todo
contido na norma criadora.
Ento, por observncia do princpio da simetria
(paralelismo das formas), a extino tambm dever ser procedida por
meio de lei. Isto , se somente por lei especfica possvel
criao, ento, somente por lei poder ocorrer extino de
uma Autarquia.
importante destacar que, doutrinariamente,
costuma dividir as autarquias em institucionais e territoriais.
se
As
autarquias
territoriais
surgem
por
desmembramento geogrfico do Estado, criando-se um ente ao qual
se outorga prerrogativas de forma geral funes administrativas e at
mesmo de ordem poltica, a exemplo dos territrios que
so
25

Prof. Edson Marques
autarquias territoriais de natureza poltica integrantes da Unio.

As
autarquias
institucionais
so
pessoas
administrativas criadas por lei, com objetivo especfico, sem qualquer
espcie de delegao poltica, pois recebem, por outorga, a titularidade
de uma atividade tpica do Estado. Exemplo: Instituto Nacional do
Seguro Social INSS.
Por outro lado, classificam-se, ainda, as autarquias
quanto ao objeto, quando temos as autarquias em regime comum
e as em regime especial.
As autarquias em regime comum no tm maior
especificidade, ou seja, estariam submetidas ao denominado regime
comum das autarquias, gozando de autonomia administrativa e
financeira, prerrogativas destinadas Fazenda Pblica em geral. Ex.
Instituto Nacional do Seguro Social INSS, Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente IBAMA, Instituto de Colonizao e Reforma Agrria
INCRA, dentre outros.
As autarquias em regime especial so autarquias
dotadas de maiores prerrogativas, tal qual maior autonomia
administrativa, poder normativo tcnico e, ainda, algumas
gozando de mandato fixo para os seus dirigentes. Ex:
Universidades (Lei n 5.540/68), BACEN e as denominadas agncias
reguladoras (ex.: ANATEL, ANA, ANEEL, ANP, ANVISA, etc).
Podemos utilizar, ainda, classificao considerando a
estrutura, quando temos as autarquias corporativas e as
fundacionais.
As autarquias corporativas so aquelas que tm a
prerrogativa de fiscalizar e controlar o exerccio de certas
profisses. Ex.: CRECI, CRM, CREA, CRC, ou seja, os conselhos
profissionais.
26

Prof. Edson Marques
Nesse aspecto, cabe destacar que o Supremo Tribunal

Federal tem entendimento de que a OAB (Ordem dos Advogados do
Brasil) no integra a Administrao Pblica, realizando, pois,
servio pblico de forma independente, e, por isso, no se
submete ao regime jurdico-administrativo (no sendo obrigada a
realizar concurso para ingresso de pessoal), tampouco a controle
Estatal de suas finalidades ou mesmo do Tribunal de Contas da Unio
no tocante aos seus recursos e gastos.
Portanto, verificamos que muito embora os conselhos
de profisses sejam autarquias corporativas, e, por isso, se
submetem a controle do Tribunal de Contas da Unio, alm de terem o
dever de licitar e realizar concursos pblicos, a OAB estaria excluda
dessas sujeies na medida em que no integra a
Administrao Pblica, conforme entendimento do STF.
As autarquias fundacionais so autarquias criadas em
razo de um destacamento de patrimnio estatal, com o escopo de
atuarem desempenhando atividades ligadas ao desenvolvimento
social, tal como sade, educao ou em proteo aos direitos e
interesses de minorias. Ex. Fundao Universidade de Braslia (FUB),
Fundao Nacional do ndio (FUNAI) etc.
O Prof. Carvalho Filho traz interessante classificao,
quanto nvel federativo e quanto ao objetivo, alm de referentes
ao regime jurdico (especial ou comum).
Quanto ao nvel federativo, as autarquias podem ser
federais (integrantes da Unio), estaduais, distritais e municipais.
Quanto ao objeto podem classificar-se em culturais (so
aquelas dirigidas educao e sade), corporativas (ou profissionais,
so os conselhos) e previdencirias (voltadas previdncia social
oficial), e ainda assistenciais (voltadas atividade de auxlio, ajuda,
assistncia), administrativas (categoria residual que desempenham
servios pblicos e outras atividades), de controle (as agncias
27

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reguladoras) e associativas (associao publica).

Portanto, a autarquia forma de atuao especializada
da Administrao no exerccio de certa atividade administrativa, de
modo que no poder atuar fora de tais fins, sob pena de violao da
finalidade para a qual fora constituda.
Quanto s agncias reguladoras vale lembrar que em
decorrncia da chamada reforma administrativa empreendida
pelo Governo Federal nos anos 90, surgiram no Estado brasileiro as
denominadas Agncias, inspiradas no modelo Norte-Americano e
Francs, procurando estabelecer autarquias submetidas a regime
especial.
o que alguns doutrinadores tm chamado
agencificao, no sentido da proliferao das agncias.
de
No entanto, conforme crtica do Prof. Celso Bandeira, a

nica particularidade marcante do tal regime especial a
nomeao pelo Presidente da Repblica, sob aprovao do
Senado, dos dirigentes da autarquia, com garantia, em prol
destes, de mandato a prazo certo e, enfim, da adoo do nome de
agncia.
A denominao agncia, no sentido de se estabelecer
uma atividade reguladora como sendo inovadora no ordenamento
administrativo nacional, nada traz de novo, a no ser o prprio nome,
visto que a existncia de autarquias com referida funo j h muito
existia na seara nacional, podendo citar, por exemplo, o Banco Central,
a CVM (Conselho de Valores Monetrios), a SUSEP (Superintendncia
de Seguros Privados).
Assim, nada h de inovador na atribuio de
poderes reguladores s denominadas autarquias em regime
especial (agncias).
28

Prof. Edson Marques
De tudo, no entanto, precisamos verificar que h duas

hipteses de agncias: as reguladoras e as executivas.
As agncias reguladoras (autarquias em regime
especial) surgiram em decorrncia do plano nacional de
desestatizao (Lei n 9.491/97), cujo escopo era por fim ao
monoplio estatal de alguns servios definidos em certos setores e,
principalmente, visando o princpio da especialidade, com papel de
disciplinar e fiscalizar atividades tpicas do Estado, cuja execuo fora
outorgada a particulares.
Como disse, essas agncias caracterizam-se por trs
elementos: maior independncia, investidura especial (depende
de nomeao pelo Presidente aprovao prvia do Senado
Federal) e mandato, com prazo fixo, conforme lei que cria a
pessoa jurdica.
Quanto ao regime especial, o prof. Carvalho Filho d
especial destaque s prerrogativas para que se caracterize uma
autarquia em regime especial, citando quatro fatores, sendo:
1) poder normativo tcnico (chamada deslegalizao, ou seja,
poder de editar normas tcnicas complementares das normas
gerais);
2)
autonomia
decisria
(poder
de
decidir
os
conflitos
administrativos que envolvem sua rea de atuao);

3)
independncia
administrativa
(seus
dirigentes
tm
investidura por prazo certo);

4) autonomia econmico-financeira (tm recursos prprios e
dotao oramentria especfica).
Pode-se dizer, portanto, que as agncias reguladoras so

responsveis pela regulamentao, controle e fiscalizao de servios
29

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pblicos, atividades e bens transferidos ao setor privado e, em suma,

englobam as seguintes atividades:
a) servios pblicos propriamente ditos, tal como ANEEL
(Lei n 9.427/96), ANATEL (Lei n 9.472/97), ANTT e ANTAQ (Lei n
10.233/2001);
b) atividade de fomento e fiscalizao de atividade
privada (Ancine MP 2.281-1/01 Lei n 10.454/02);
c) regulao e fiscalizao de atividades econmicas
(ANP, Lei n 9.478/97);
d) atividades sociais exercidas pelo Estado, mas
facultadas tambm ao particular (ANVISA, Lei n 9.782/99; ANS, Lei
n 9.961/00); e,
e) agncia reguladora de uso de bens pblicos, tal como
a ANA, criada pela Lei n 9.984/00.
De todo modo, devemos observar uma srie de traos
especficos e caractersticos dessas entidades quanto a pessoal, regime
jurdico, licitaes, dentre outros. Vejamos:
a) Regime de pessoal: A Lei n 9.986/00 estabelecia a
possibilidade de contratao por meio do regime celetista. Porm, o
STF entendeu que no se compatibilizava o regime de emprego com
as atribuies desempenhas pelas agncias reguladoras, firmando,
com isso, a necessidade de observar o regime estatutrio.
Dessa forma, fora revogado o regime anterior pela Lei
n 10.871/04, a qual estabeleceu o regime estatutrio,
prejudicando o julgamento final da ADI 2.130, que havia suspendido a
aplicao de regime privado aos agentes. Autorizou-se, contudo, a
contratao de pessoal tcnico de carter temporrio pelo prazo
mximo de 36 meses.
30

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b) Licitao: devem observar as normas da Lei n

8.666/93 e Lei n 10.520/02. Podendo optar por modalidades
especificas como o prego e a consulta, conforme consta da Lei n
9.986/00.
As agncias executivas, por outro lado, so
autarquias ou fundaes que por iniciativa da Administrao Direta
(Presidente da Repblica), recebem o status de Agncia Executiva, em
razo da celebrao de um contrato de gesto, que objetiva uma
maior eficincia e reduo de custos (Decretos Federais n 2.487 e
2.488, ambos de 1998).
Para receber tal qualificao preciso ter plano
estratgico de reestruturao e desenvolvimento institucional em
andamento e celebrar contrato de gesto com o Ministrio supervisor.
So, portanto, autarquias ou fundaes qualificadas
para melhor desempenho de suas atividades que firmam
contrato de gesto para maior autonomia administrativa e
oramentria, no estando, portanto, hierarquicamente
subordinadas.
3.2 Fundaes Pblicas
O Decreto-Lei n 200/67, conforme art. 5, inc. IV,

define fundaes, como entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao

legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam
execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia
administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de
direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras
fontes. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)
Nesse sentido, a Constituio Federal em seu artigo 37,
inc. XIX, dispe que somente por lei especfica poder ser criada
31

Prof. Edson Marques
autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de

economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo
caso, definir as reas de sua atuao.
Significa dizer que a criao de fundaes pblicas
depende sempre de lei especfica, ou seja, a lei autorizando a
criao, cabendo a lei complementar definir a rea de atuao.
Ressalte-se, ademais, que a criao se d por meio de
decreto executivo que aprova o Estatuto, o qual dever ser
registrado em cartrio de registro de pessoas jurdicas.
De outro lado, devemos entender que as Fundaes
Pblicas podem ter a natureza de pessoa jurdica de direito
pblico, caracterizando uma espcie de autarquia, denominada
autarquia fundacional ou fundao governamental.
Com efeito, disso podemos extrair que, as fundaes
pblicas de direito pblico esto submetidas a regime jurdico de direito
pblico, o que caracteriza que seus bens so pblicos, o regime
adotado para seu pessoal o estatutrio, pagando suas dvidas por
precatrios e, no caso das fundaes pblicas de direito pblico federal
esto sob a jurisdio da justia federal.
De outro lado, as fundaes pblicas de direito privado,
se submete, em regra, ao regime jurdico de direito privado, seus bens
so considerados privados, seus agentes, como regra, se submetem
ao regime celetista.
No entanto, nem tudo se reduz ao regime privado, que
por ser entidade pblica est submetida a algumas restries oriundas
do princpio da indisponibilidade do interesse pblico, ou seja, oriundas
do regime jurdico-administrativo, tal como obrigatoriedade de licitar,
realizar concurso pblico, dentre tantas outras implicaes do regime
pblico.
32

Prof. Edson Marques
3.3 Empresas Estatais
As empresas estatais tm com espcies as empresas

pblicas e sociedades de economia mista e suas subsidirias.
A empresa pblica, conforme Decreto-Lei n 200/67,
pessoa jurdica de direito privado composta por capital
exclusivamente pblico, criada para a prestao de servios
pblicos ou explorao de atividades econmicas sob qualquer
modalidade empresarial.
Nesse sentido, vale citar, alm do referido art. 37,
XIX, o art. 173, 1, inc. II, da Constituio, que assim dispe:
inc.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a

explorao direta de atividade econmica pelo Estado s
ser permitida quando necessria aos imperativos da
segurana nacional ou a relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei.
1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa
pblica, da sociedade de economia mista e de suas
subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao
de servios, dispondo sobre: (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e
pela sociedade; (Includo pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas
privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis,
comerciais, trabalhistas e tributrios; (Includo pela Emenda
Constitucional n 19, de 1998)
De outro lado, a sociedade de economia mista

pessoa jurdica de direito privado, criada para prestao de
servio pblico ou explorao de atividade econmica, com
33

Prof. Edson Marques
capital misto e na forma de S/A.

Assim, vamos verificar que as estatais tm
caractersticas que as assemelham, mas tm outras que as distinguem.
Nesse sentido, observe que, quanto criao, sempre
depende de lei, s que a lei (especfica) autoriza a instituio
(art. 37, XIX, da CF), que depender de registro de seus atos
constitutivos (decreto de aprovao do contrato social) no rgo
competente [junta comercial].
Quanto extino, em observncia ao princpio do
paralelismo das formas ou da simetria haveria a necessidade
tambm de lei autorizar, dando-se a devida baixa no cartrio.
No entanto, paira na doutrina controvrsia acerca da
possibilidade de empresa pblica ou sociedade de economia mista falir.
A Lei n 6.404/76 (LSA) estabelecia que a Sociedade de Economia
Mista no poderia falir, esse era o entendimento sustentado por parte
da doutrina, outros sustentavam que poderia ante a norma do art. 173,
1, CF/88.
Contudo, a Lei n 11.101/2005 (nova Lei de
Falncias e Recuperao Judicial), em seu artigo 2, exclui,
explicitamente, a sociedade de economia mista e a empresa
pblica de sua incidncia, de modo que no podem falir ou se
submeterem ao procedimento de recuperao judicial
extrajudicial.
Outrossim, cumpre dizer que as estatais esto
submetidas s disposies da Lei 8.666/93. Pode, contudo, quando
exploradoras da atividade econmica, ter regime especial por meio de
estatuto prprio conforme o art. 173, 1, III, CF.
Ressalto, no entanto, que o STF entendeu, em
julgamento ainda pendente de finalizao, que a estatal exploradora
34

Prof. Edson Marques
de atividade econmica em regime concorrencial pode adotar

procedimento simplificado de licitao aprovado por decreto presencial
(caso Petrobras). Vejamos:
INFORMATIVO N 426:
TTULO:
Efeito
Suspensivo
em
RE: Petrobrs e Licitao Simplificada

PROCESSO: AC 1193
ARTIGO
A Turma, resolvendo questo de ordem, deferiu medida
cautelar
para
emprestar
efeito
suspensivo
recurso
extraordinrio interposto pela Petrleo Brasileiro S/A

Petrobrs contra acrdo do STJ que, tambm em medida
cautelar, restabelecera a eficcia de tutela antecipada que
suspendera
as
suas
licitaes,
as
quais
utilizavam
procedimento licitatrio simplificado, previsto na Lei 9.478/97

e regulamentado pelo Decreto 2.745/98. Consideraram-se
presentes os requisitos necessrios pleiteada concesso.
Quanto plausibilidade jurdica do pedido, asseverou-se que
a submisso da Petrobrs
regime
diferenciado
de licitao estaria, primeira vista, justificado, tendo

em conta que, com o advento da EC 9/95, que
flexibilizara a execuo do monoplio da atividade do
petrleo,
ora
requerente
passara
competir
livremente com empresas privadas, no sujeitas Lei

8.666/93. Nesse sentido, ressaltaram-se as conseqncias
de
ordem
econmica
poltica
que
adviriam
com
cumprimento da deciso impugnada, caso a Petrobrs tivesse

que
aguardar
julgamento
definitivo
do
recurso
extraordinrio, j admitido, mas ainda no distribudo no STF,

a caracterizar perigo de dano irreparvel. Entendeu-se, no
ponto, que a suspenso das licitaes realizadas com base no
Regulamento do Procedimento Licitatrio Simplificado
(Decreto 2.745/98 e Lei 9.478/97) poderia tornar invivel
a atividade da Petrobrs e comprometer o processo de
explorao e distribuio do petrleo em todo pas, com
35

Prof. Edson Marques
reflexos imediatos para a indstria, comrcio e, enfim, para
toda a populao. AC 1193 QO-MC/RJ, rel. Min. Gilmar
Mendes, 9.5.2006. (AC-1193)
Ademais, no tocante ao regime tributrio, tendo em

vista a disposio contida no art. 173, 1, inc. II, CF/88, em
regra, as estatais no tm privilgios tributrios, que no sejam
extensveis iniciativa privada.
Ou seja, somente gozaram de privilgios tributrios se
forem extensveis s entidades do setor privado no ramo em que
concorrem.
De todo modo, o Supremo Tribunal Federal vem
entendendo que se prestam servios pblicos, especialmente
em regime de exclusividade, gozam de prerrogativas de direito
pblico, tal como imunidade tributria em relao aos seus bens,
rendas e servios e pagamento de seus dbitos por precatrios (Caso
ECT). Vejamos:
INFORMATIVO N 546
TTULO: ECT: IPVA e Imunidade Tributria
PROCESSO: ACO 765
ARTIGO
Na linha da orientao firmada no julgamento da ACO 959/RN
(DJE de 16.5.2008), no sentido de que a norma do art. 150,
VI, a, da CF alcana as empresas pblicas prestadoras
de
servio
procedente
pblico,
pedido
Tribunal,
formulado
em
por
ao
maioria,
cvel
julgou
originria
proposta pela Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos

ECT contra o Estado do Rio de Janeiro, para afastar a
cobrana do IPVA, bem como as sanes decorrentes da
inadimplncia do tributo. Vencidos os Ministros Marco
Aurlio, relator, e Ricardo Lewandowski, que julgavam o pleito
improcedente,
por
reputarem
inaplicvel,
autora,
a imunidade recproca, haja vista ser ela empresa pblica com
36

Prof. Edson Marques
natureza de direito privado que explora atividade econmica.
Vencido, parcialmente, o Min. Joaquim Barbosa, que julgava o
pedido procedente em parte. Em seguida, o Tribunal, tambm
por votao majoritria, resolveu questo de ordem, suscitada
pelo Min. Menezes Direito, para autorizar os Ministros a
decidirem, monocrtica e definitivamente, nos termos da
deciso desta ao cvel originria, recursos e outras causas
que versem sobre o mesmo tema. Vencido, no ponto, o Min.
Marco Aurlio. ACO 765/RJ, rel. orig. Min. Marco Aurlio, red.
p/ o acrdo Min. Menezes Direito, 13.5.2009. (ACO-765)
No tocante a responsabilidade civil, as estatais podem

tanto explorar a atividade econmica como prestar servio pblico.
Assim, quando prestadoras de servios pblicos submetem-se ao
regime de responsabilidade objetiva (art. 37, 6, CF/88),
respondendo o Estado subsidiariamente pelos prejuzos causados.
No entanto, quando exploradoras de atividade
econmica, o regime ser o privado, portanto, em regra, a
responsabilidade subjetiva, ou seja, depende da comprovao de
dolo ou culpa.
No tocante ao seu pessoal, por estarem submetidas ao
regime de direito privado, ocupam emprego pblico, seguindo o
regime da CLT. Todavia, so considerados agentes pblicos
(servidores pblicos lato sensu), em razo de algumas regras:
concurso pblico, teto remuneratrio, acumulao, remdios
constitucionais, fins penais, improbidade administrativa, dentre outros
aspectos.
de se ressalvar, no entanto, o entendimento do TST de
que poder dispensar o empregado de forma imotivada, salvo quando
for estatal prestadora de servios pblicos, porque a a dispensa dever
ser motivada e amparada de processo administrativo no qual se
assegure o contraditrio e a ampla defesa.
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E, por fim, em relao aos bens, considera-se bens

privados, ou seja, so passveis de penhora, exceto se a empresa for
prestadora de servios pblicos e o bem estiver diretamente ligado a
eles, de modo que por fora do princpio da continuidade o bem no
poder sofrer constrio.
Essas caractersticas assemelham as empresas pblicas
e as sociedades de economia mista, no entanto, se distanciam no
tocante a sua constituio, isso porque as empresas pblicas so
formadas por capital exclusivamente pblico, enquanto as de
economia mista no, so formadas por capital pblico e privado.
As empresas pblicas podem assumir qualquer
forma societria/empresarial, ou seja, podem ser S/A, Limitada,
Comandita. No entanto, as de economia mista s podem assumir
a forma de S/A.
Ademais, no caso federal, as empresas pblicas tm
suas demandas julgadas na Justia Federal (art. 109, inc. I, da CF/88),
enquanto que as sociedades de economia mista tero suas causas
decididas na Justia Estadual.
Organograma:
Administrao
Pblica
Direta
Unio
Estados
Indireta
DF
Municpios
Autarquias
Fundaes
Pblicas
Empresas
Pblicas
Sociedades de
Economia Mista
4. Administrao: Sentidos
Por fim, cumpre dizer que a organizao administrativa
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que percebemos nos d a noo e sentido formal da Administrao

Pblica. Contudo, o sentido da administrao pblica tambm pode ser
concebido por aquilo que ela faz, desempenha, ou seja, pelas
atividades, chamado de sentido material.
Desse modo, pelo sentido formal, orgnico ou subjetivo
temos os entes, entidades, rgos e agentes (servidores) pblicos que
integram a estrutura da Administrao Pblica, grafando-se a
expresso com as iniciais em maisculo.
Pelo sentido material, funcional ou objetivo, temos as
funes desempenhadas pelo Estado no exerccio da funo
administrativa (Servios Pblicos, Poder de Polcia, Fomento e
Interveno), de modo que se grafa o termo administrao pblica em
minsculo.
Dito isso, vamos s questes.
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5. QUESTES COMENTADAS
1. (ATENDENTE DE REINTEGRAO SOCIAL SEJUS/DF

FUNIVERSA/2010) Para melhor atender s finalidades sociais
da administrao pblica de certo estado brasileiro, o
governador resolveu criar a Secretaria Especial de Justia e
Cidadania. Com isso, aumentaria a segurana da populao,
pois haveria aumento na destinao de recursos e na
quantidade de pessoas em exerccio da atividade. Acerca dessa
situao hipottica, correto afirmar que
(A) ) foi criada uma pessoa jurdica de Direito Pblico.
(B) a secretaria compor a administrao indireta do estado.
(C) a secretaria ser um rgo independente.
(D) os servidores da secretaria sero celetistas.
(E) o governador se utilizou da desconcentrao administrativa
Gabarito: E.
Comentrio:
A alternativa a est errada por no se tratar de uma pessoa jurdica.
A alternativa b est errada em razo da secretaria, no caso, ser um
rgo da administrao direta.
A alternativa c est errada, pois a secretaria um rgo autnomo,
ou seja, logo abaixo da Governadoria (Governo) que o rgo
independente ao qual se subordina a secretaria.
A alternativa d est errada. Os servidores da secretaria so
estatutrios. Acontece, no entanto, que essa alternativa poderia ser
objeto de recurso, pois entre a edio da EC 19/98 e o julgamento da
ADI (MC) 2135-4, ou seja, de 1998 a 2007, foi permitido que a
administrao direta contratasse sob o regime celetista, sendo possvel
a existncia de servidores (empregados) sob o regime celetista.
A alternativa e est correta. Observe que foi criada uma Secretaria
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Especial. Da podemos inferir, da regra, que se trata de um rgo

integrante da estrutura do Estado (Secretaria). Por isso, tal secretaria
foi concebida pelo instituto da desconcentrao administrativa, fazendo
parte da Administrao direta.
2. (FUNIVERSA/2015 PAPILOSCOPISTA PC/GO) No que se

refere
diferena
entre
a
descentralizao
e
a
desconcentrao, assinale a alternativa correta.
de
a) A descentralizao por colaborao implica a transferncia
atribuies a rgo nsito a uma entidade pblica.
b) A desconcentrao pode ocorrer por meio da transferncia de
atividades para a rbita privada mediante contratos de concesso.
c) A diviso de atribuies entre rgos de uma mesma entidade
configura desconcentrao.
d) A criao de uma autarquia pblica estadual para prestar servio
pblico hiptese de desconcentrao por delegao.
e) A descentralizao por outorga implica a transferncia de servios
pblicos por meio de concesso ou permisso a pessoas jurdicas de
direito privado.
Gabarito: C.
Comentrio:
A alternativa a est errada. A descentralizao por colaborao
implica a transferncia de atribuies a particular, que venha colaborar
com o Estado, a exemplo da concesso e permisso.
A alternativa b est errada. A descentralizao que pode ocorrer
por meio da transferncia de atividades para a rbita privada mediante
contratos de concesso.
A alternativa c est correta. De fato, a diviso de atribuies entre
rgos de uma mesma entidade configura desconcentrao.
A alternativa d est errada. A criao de uma autarquia pblica
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estadual para prestar servio pblico hiptese de descentralizao

por outorga.
A alternativa e est errada. A descentralizao por delegao que
implica a transferncia de servios pblicos por meio de concesso ou
permisso a pessoas jurdicas de direito privado.
3. (ANALISTA SEPLAG/DF FUNIVERSA/2009) Assinale a

alternativa que no constitui caracterstica das entidades
descentralizadas.
a) Patrimnio distinto daquele do ente instituidor.
b) Vinculao subordinativa entidade poltica que a instituiu.
c) Personalidade jurdica prpria.
d) Capacidade de autoadministrao.
e) Submisso regra constitucional que veda acumulao de cargos,
empregos e funes pblicas.
Gabarito: B.
Comentrio:
As entidades descentralizadas possuem como caractersticas terem
personalidade jurdica prpria (so pessoas jurdicas) (b). Possui,
ainda, patrimnio distinto daquele do ente instituidor (a), capacidade
de autoadministrao (d), e se submetem s regras constitucionais que
vedam a acumulao de cargos, empregos e funes (e).
Portanto, a alternativa b est errada na medida em que no esto
subordinadas a qualquer outra pessoa/ente, ou seja, esto vinculadas,
mas no subordinadas entidade poltica que a instituiu.
4. (FUNIVERSA/2015 DELEGADO PC/DF) Em relao

organizao administrativa, correto afirmar que
a) a aplicao do regime jurdico prprio das empresas privadas s
estatais (sociedade de economia mista e empresas pblicas) que
exploram atividade econmica no afasta a observncia dos princpios
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da administrao pblica.
b) a remunerao dos dirigentes das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista ser fixada em lei.
c) a criao, por lei, de uma autarquia exemplo de desconcentrao
do servio pblico.
d) se aplica s empresas estatais que exploram atividade econmica o
prazo prescricional previsto no Decreto n. 20.910/1932.
e) inconstitucional norma que isente os Correios, empresa pblica
federal, do pagamento de impostos, pois, como ele explora atividade
econmica, deve ter as mesmas regras impostas aos concorrentes.
Gabarito: A.
Comentrio:
A alternativa a est correta. De fato, embora as empresas estatais
(sociedade de economia mista e empresas pblicas) que exploram
atividade econmica estejam sujeitas ao regime jurdico prprio das
empresas privadas, isso no afasta a observncia dos princpios da
administrao pblica, conforme determina o art. 37 da CF/88.
A alternativa b est errada. A remunerao dos dirigentes das
empresas pblicas e das sociedades de economia mista ser em fixada
em ato prprio (estatuto, regulamento, conveno ou acordo coletivo,
por exemplo).
A alternativa c est errada. A criao, por lei, de uma autarquia
exemplo de descentralizao do servio pblico.
A alternativa d est errada. As empresas estatais que exploram
atividade econmica esto sujeitas ao prazo prescricional previsto na
legislao civil (Cdigo Civil).
A alternativa e est errada. Os correios prestam servios pblicos e,
por isso, no inconstitucional norma que o isente do pagamento de
impostos, sobretudo que os servios postais so exclusivos.
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5. (ADVOGADO ADASA FUNIVERSA/2009) A autarquia

uma das entidades que compe a Administrao Pblica. A
respeito do tema, assinale a alternativa correta.
a) A criao de autarquia pode ser feita por ato discricionrio do chefe
do Poder Executivo.
b) As autarquias, por serem dotadas de personalidade jurdica de
direito pblico, compem a administrao direta.
c) A autarquia deve ter sua rea de atuao definida em lei
complementar.
d) A autarquia constitui forma de desconcentrao administrativa.
e) As agncias reguladoras so autarquias de regime especial.
Gabarito: E.
Comentrio:
A alternativa a est errada. A autarquia criada por lei, de modo que
no h nenhuma discricionariedade do Chefe do Poder Executivo no
ato, mas, pelo contrrio, est vinculado.
A alternativa b est errada. As autarquias integram a administrao
indireta.
A alternativa c est errada. So as fundaes pblicas que devem ter
sua rea de atuao definida em lei complementar.
A alternativa d est errada. A autarquia constitui forma
descentralizao administrativa.
de
Enfim, a alternativa e est correta. De fato, as agncias reguladoras

so autarquias de regime especial.
6. (DELEGADO DE POLCIA PC/DF FUNIVERSA/2009)

Assinale a alternativa correta.
a) A Polcia Civil do Distrito Federal (PCDF) constitucionalmente
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subordinada ao governador do Distrito Federal (DF) e, portanto, ela

deve ser considerada uma autarquia distrital.
b) Os delegados de polcia so considerados agentes polticos, porque
a Polcia Civil do DF integra o governo do Distrito Federal.
c) A Governadoria do Distrito Federal um rgo do DF que integra a
administrao direta deste ente federativo.
d) A Secretaria de Estado de Segurana Pblica do DF uma entidade
dotada de personalidade jurdica.
e) Do fato de a Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso do Distrito
Federal ser uma fundao pblica vinculada Secretaria de Estado de
Justia, Direitos Humanos e Cidadania do DF, pode-se inferir que essa
fundao uma entidade integrante da administrao direta do DF.
Gabarito: C.
Comentrio:
A alternativa a est errada. V-se que a polcia civil um rgo,
portanto, no dotada de personalidade jurdica, de modo que no
uma autarquia.
A alternativa b est errada. Na doutrina clssica, os delegados de
polcia no so considerados agentes polticos.
A alternativa c est correta. isso mesmo. A governadoria do Distrito
Federal um rgo do DF que integra a administrao direta deste
ente federativo.
A alternativa d est errada. A Secretaria de Estado de Segurana
Pblica do DF um rgo, portanto, no entidade e no dotada de
personalidade jurdica.
A alternativa e est errada. Sendo a Fundao de Amparo ao
Trabalhador Preso do Distrito Federal uma fundao pblica ela
integrar a Administrao indireta do DF.
7. (REGULADOR DE
SERVIOS
PBLICOS
ADASA
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FUNIVERSA/2009) No que tange ao Instituto Braslia

Ambiental, assinale a alternativa correta.
a) uma Fundao Pblica de Direito Pblico.
b) Est subordinada Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente.
c) Integra o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
d) Pode celebrar contratos, mas no pode celebrar convnios.
e) No pode receber doaes ou legados.
Gabarito: C.
Comentrio:
A alternativa a est errada. O IBRAM uma autarquia. O Instituto do
Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos do Distrito Federal Braslia
Ambiental (IBRAM) foi criado por meio da Lei n 3.984.
A alternativa b est errada. O IBram no est subordinado e sim
vinculado Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio
Ambiente, pois possui autonomia administrativa, financeira e
patrimonial.
A alternativa c est correta. De fato, conforme art. 2, 2, da lei
criadora, o IBRAM integrar o Sistema Nacional de Meio Ambiente
(SISNAMA), nos termos do art. 6 da Lei Federal n 6.938/81, e o
Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos, institudo pela Lei
Federal n 9.433/97.
A alternativa d est errada. O IBram tanto pode celebrar contratos,
como celebrar convnios, por ser pessoa jurdica, dotada de autonomia
administrativa.
A alternativa e est errada. Em sendo uma pessoa jurdica, o IBram
pode receber doaes ou legados.
8. (FUNIVERSA/2015 ASSISTENTE DE GESTO UEG) Acerca
da organizao da administrao pblica, assinale a alternativa
correta.
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a) As autarquias so exemplos de administrao centralizada, pois

detm personalidade jurdica de direito pblico e so criadas por lei
com autonomia administrativa e financeira.
b) Quando o poder pblico central, como, por exemplo, a Unio, cria
um ministrio, rgo sem personalidade jurdica, para desempenhar
certa atividade especfica de sua competncia, tem-se um exemplo de
c) A relao jurdica existente entre uma entidade autrquica e o poder
central de subordinao, razo pela qual os atos administrativos
praticados pela autarquia esto submetidos ao controle hierrquico do
poder central.
d) As empresas pblicas, prestadoras de servios pblicos, integram a
administrao indireta, sendo que seus funcionrios se submetem
regra de concurso pblico, mas so regidos pela Consolidao das Leis
Trabalhistas (CLT).
e) As empresas pblicas, quando exploram atividade econmica sem
prestar servios pblicos, esto submetidas, em qualquer caso, regra
constitucional da responsabilidade civil objetiva, assim como os entes
federados, suas autarquias e fundaes.
Gabarito: D. (*)
Comentrio:
A alternativa a est errada. As autarquias so exemplos
administrao descentralizada.
de
A alternativa b est errada. Um Ministrio, rgo da administrao

direta, exemplo de desconcentrao.
A alternativa c est errada. A relao jurdica existente entre uma
entidade autrquica e o poder central de vinculao e no de
subordinao.
A alternativa d est errada. As empresas pblicas, prestadoras de
servios pblicos, integram a administrao indireta, sendo que seus
funcionrios se submetem regra de concurso pblico, e so regidos
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pela Consolidao das Leis Trabalhistas (CLT).

A alternativa e est errada. As empresas pblicas se submetem
responsabilidade objetiva quando prestadoras de servios pblicos.
A banca apontou a alternativa d como correta. Todavia, no est. Os
empregados das empresas pblicas, mesmo que prestadoras de
servios pblicos, esto submetidos ao regime celetista, ou seja, CLT.
RE - 716378
ARTIGO
O Plenrio iniciou julgamento de recurso extraordinrio em que se discute a extenso a empregados de fundao
pblica de direito privado, da estabilidade prevista no art. 19 do ADCT (Os servidores pblicos civis da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, da administrao direta, autrquica e das fundaes pblicas, em
exerccio na data da promulgao da Constituio, h pelo menos cinco anos continuados, e que no tenham sido
admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituio, so considerados estveis no servio pblico). No caso, o
recorrido ingressara na fundao em 1981 e se aposentara espontaneamente em 1995, sem quebra de continuidade
do vnculo jurdico, j que continuara trabalhando at 2005, quando fora demitido sem justa causa. Em virtude disso,
pleiteara a reintegrao, negada pelo juzo e tambm pelo tribunal regional sob o fundamento de que a aposentadoria
espontnea extinguiria o contrato de trabalho. Na sequncia, o TST provera recurso de revista para reconhecer a no
extino do referido contrato, alm da estabilidade prevista no art. 19 do ADCT. O Ministro Dias Toffoli (relator) deu
provimento ao recurso extraordinrio para reconhecer a legalidade da demisso sem justa causa e afastar a deciso
que determinara a reintegrao do recorrido. Rememorou a jurisprudncia do STF no sentido de que a aposentadoria
espontnea somente daria causa extino do contrato de trabalho se ocorresse o encerramento da relao
empregatcia. Constatou que o acrdo recorrido estaria, nesse ponto, de acordo com a orientao jurisprudencial
da Corte. Observou que os objetivos institucionais da entidade explorao de atividades de rdio e televiso com
objetivos educacionais e culturais revelaria que ela no exerceria atividade estatal tpica. Notou que, tanto no atual
regime constitucional como no anterior, a explorao dos servios de telecomunicao pelo Estado poderia se dar
diretamente ou por meio de concesso pblica. Frisou que, apesar da alta relevncia social da fundao, no se
poderia caracteriz-la como servio pblico prprio por no implicar exerccio de poder de polcia, tendente
limitao das liberdades dos cidados. Por conseguinte, seria plenamente vivel a instituio de fundao de
natureza privada para a explorao de parte desse complexo comunicacional, na rea de rdio e televiso.
Sublinhou que a referida fundao se sujeitaria ao regime de direito privado, cuja conformao se
assemelharia mais das empresas pblicas e das sociedades de economia mista, do que das autarquias.
Ressaltou que no teria sido por outra razo que a lei autorizara a sua instituio e definira o regime de
pessoal como celetista. RE 716378/SP, rel. Min. Dias Toffoli, 1.10.2014. (RE-716378)
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9. (ADVOGADO ADASA FUNIVERSA/2009) Assinale a

alternativa correta no tocante s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista.
a) As empresas pblicas so institudas pelo Poder Pblico, mediante
autorizao de lei especfica, sob qualquer forma jurdica e com capital
exclusivamente pblico.
b) As sociedades de economia mista so criadas por lei especfica, sob
a forma de sociedade annima, com participao obrigatria de capital
privado e pblico.
c) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico,
integrantes da Administrao Indireta.
d) As sociedades de economia mista que explorem atividade econmica
esto sujeitas somente s normas de direito privado.
e) No entendimento do Supremo Tribunal Federal, as empresas
pblicas prestadoras de servios pblicos tm natureza jurdica de
fundao pblica.
Gabarito: A.
Comentrio:
A alternativa a est correta. As empresas pblicas so institudas pelo
Poder Pblico, mediante autorizao de lei especfica, sob qualquer
forma jurdica e com capital exclusivamente pblico.
A alternativa b est errada. As sociedades de economia mista NO
so criadas por lei especfica.
A alternativa c est errada. As empresas pblicas so pessoas
jurdicas de direito PRIVADO, integrantes da Administrao Indireta.
A alternativa d est errada. As sociedades de economia mista que
explorem atividade econmica esto sujeitas, em regra, s normas de
direito privado, mas aplica-se, ainda que parcialmente, regras de
direito pblico, tal como obrigatoriedade de realizar concurso pblico
etc.
A alternativa e est errada. No entendimento do Supremo
Tribunal
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Federal, as empresas pblicas prestadoras de servios pblicos, muito

embora tenha algumas prerrogativas semelhana das autarquias,
continuam com sua natureza jurdica de pessoa jurdica de direito
privado.
10. (ANALISTA SEPLAG/DF FUNIVERSA/2010) O art. 173,

1., da Constituio Federal de 1988 dispe que as sociedades
de economia mista e as empresas pblicas que explorem
atividade econmica em sentido estrito esto sujeitas ao
regime jurdico prprio das empresas privadas. Nesse contexto,
assinale a alternativa incorreta.
a) A contratao de pessoal das entidades mencionadas deve ser feita
por meio de concurso pblico.
b) Havendo previso na lei que instituiu a sociedade de economia
mista, dispensvel autorizao legislativa para a criao de empresas
subsidirias respectivas.
c) A criao de sociedade de economia mista depende de autorizao
legislativa.
d) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista que
prestam servio pblico no podero gozar de privilgios fiscais no
extensivos s do setor privado.
e) As entidades mencionadas no preceito constitucional submetem-se
ao instituto da licitao.
Gabarito: D.
Comentrio:
A alternativa a est correta. As estatais tambm se submetem ao
mandamento constitucional que determina que a contratao de
pessoal seja feita por concurso pblico.
A alternativa b est correta. De fato, havendo previso na lei que
instituiu a sociedade de economia mista, dispensvel autorizao
legislativa para a criao de empresas subsidirias respectivas. que
a lei que autoriza a criao da estatal, j pode tambm prev que a
criao de subsidirias dessa estatal.
50

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A alternativa c est correta. Conforme j observamos, a criao de

sociedade de economia mista depende de autorizao legislativa.
A alternativa d est errada. As empresas pblicas e as sociedades de
economia mista que prestam servio pblico podero gozar de
privilgios fiscais no extensivos s do setor privado, tal como ocorre
com os Correios (ECT), que tem imunidade tributria sobre sua renda,
bens e servios vinculados prestao do servio pblico.
A alternativa e est correta. As estatais tambm se submetem ao
instituto da licitao.
11. (ATENDENTE DE REINTEGRAO SOCIAL SEPLAG/DF

FUNIVERSA/2008) Considerando a organizao administrativa
da Unio, assinale a alternativa incorreta.
a) A unio dotada de soberania, os Estados-Membros, Municpios e
Distrito Federal de autonomia poltica, administrativa e financeira.
b) As autarquias, fundaes pblicas, as sociedades de economia mista
e as empresas pblicas compem a denominada administrao pblica
indireta.
c) Na desconcentrao, a atividade administrativa deferida a outras
entidades dotadas de personalidade jurdica, seja por outorga da lei,
seja por delegao mediante contrato.
d) As agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
e) O quadro de pessoal das empresas pblicas e das sociedades de
economia mista composto por servidores regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho que so selecionados por meio de concurso
pblico e equiparados a funcionrios pblicos para fins penais e de
improbidade administrativa.
Gabarito: C*.
Comentrio:
A alternativa a est errada. A banca a considerou correta, mas um
erro grosseiro. A Unio no dotada de soberania. A Repblica
51

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Federativa do Brasil dotada de soberania.

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
Observe que a Unio, os Estados-Membros, Municpios e Distrito

Federal, todos so dotados de autonomia poltica, administrativa e
financeira, conforme o seguinte:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
A alternativa b est correta. As autarquias, fundaes pblicas, as

sociedades de economia mista e as empresas pblicas compem a
denominada administrao pblica indireta.
A alternativa c est errada. Na desconcentrao no se cria outra
pessoa, cria-se rgos, setores internos. Na descentralizao que
a atividade administrativa deferida a outras entidades dotadas de
personalidade jurdica, seja por outorga da lei, seja por delegao
mediante contrato.
A alternativa d est correta. As agncias reguladoras so autarquias
e como tal integram a administrao pblica indireta.
A alternativa e est correta. O quadro de pessoal das empresas
pblicas e das sociedades de economia mista composto por
servidores regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho que so
selecionados por meio de concurso pblico e equiparados a
funcionrios pblicos para fins penais e de improbidade administrativa.
Assim, muito embora a banca tenha apontado o gabarito como
alternativa c, a questo deveria ter sido anulada.
12. (TCNICO
EM
CONTABILIDADE
MINC
FUNIVERSA/2013) Integram a administrao pblica indireta
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as sociedades de economia mista, as quais podem ser criadas

para prestao de servio pblico ou para explorao de
atividade econmica. Acerca disso, assinale a alternativa que
apresenta caracterstica da sociedade de economia mista que
explora atividade econmica.
a) Ser pessoa jurdica de direito privado composta por capital
b) Sujeitar-se ao regime prprio das empresas privadas.
c) Possuir regime de pessoal no qual seus agentes so servidores
pblicos.
d) No se sujeitar ao controle externo.
e) Possuir privilgios fiscais no extensveis iniciativa privada.
Gabarito: "B".
Comentrio:
A alternativa "a" est errada. A sociedade de economia mista, de fato,
pode uma pessoa jurdica de direito privado, contudo, deve ser
composta por capital pblico e privado.
A alternativa "b" est correta. De fato, a SEM sujeita-se ao regime
prprio das empresas privadas, conforme determina o art. 173, 1,
CF/88.
A alternativa "c" est errada. O regime de pessoal da SEM o celetista,
ou seja, temos empregados pblicos.
A alternativa "d" est errada. As entidades administrativas sujeitamse ao controle externo do Tribunal de Contas, dentre outros.
A alternativa "e" est errada. A SEM no pode possuir privilgios fiscais
que no sejam extensveis iniciativa privada.
13. (FUNIVERSA/2015 ANALISTA DE GESTO UEG) Acerca

da organizao da Administrao Pblica e entidades afins,
assinale a alternativa correta.
53

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a) A fundao pblica de natureza pblica tem sua criao autorizada

por lei, mas s se considera instituda com o arquivamento no registro
pblico de empresas mercantis.
b) A criao de nova entidade para prestar servio pblico configura
desconcentrao.
c) S se admite sociedade de economia mista na forma empresarial de
sociedade annima.
d) Por no ser servidor pblico, o agente de entidade paraestatal que
recebe recursos pblicos no poder ser responsabilizado por ato de
e) As agncias executivas so autarquias especiais que se caracterizam
por possurem independncia oramentria, dirigentes com mandato
fixo e discricionariedade tcnica.
Gabarito: C.
Comentrio:
A alternativa a est errada. A fundao pblica de natureza pblica
uma espcie de autarquia e, portanto, tem sua criao direta por lei,
e no precisa de qualquer registro.
A alternativa b est errada. A criao de nova entidade para prestar
servio pblico configura descentralizao.
A alternativa c est correta. De fato, s se admite sociedade de
economia mista na forma empresarial de sociedade annima. As
empresas pblicas que podem assumir qualquer outra forma.
A alternativa d est errada. Embora no seja servidor pblico, o
agente de entidade paraestatal que recebe recursos pblicos poder
ser responsabilizado por ato de improbidade administrativa, j que
considerado, para esses fins, como agente pblico.
A alternativa e est errada. As agncias reguladoras que so
autarquias especiais que se caracterizam por possurem independncia
54

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oramentria, dirigentes com mandato fixo e discricionariedade

tcnica. Agncia executiva uma qualificao que poder ser dada
autarquia ou fundao pblica.
14.
(TCNICO
ESPECIALIZADO
EMBRATUR
FUNIVERSA/2013) Com base no Decreto-Lei n. 200/1967, que
estabeleceu diretrizes para a reforma administrativa do Estado,
a) vedada administrao federal a execuo amplamente
descentralizada das suas atividades.
b) As atividades da administrao federal obedecero aos seguintes
princpios
fundamentais:
planejamento,
coordenao,
descentralizao, delegao de competncia e controle.
c) Autarquia todo servio autnomo, autorizado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar
atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu
melhor
funcionamento,
gesto
administrativa
e
financeira
descentralizada.
d) As entidades da administrao indireta esto habilitadas a
prestarem informaes, diretamente, ao Congresso Nacional, quando
este as solicitarem.
e) No que se refere administrao indireta, a superviso ministerial
visa assegurar, essencialmente: a realizao dos objetivos fixados nos
atos de constituio da entidade, a harmonia com a poltica e a
programao do governo no setor de atuao da entidade, a eficincia
administrativa e a dependncia administrativa, operacional e financeira
da entidade.
Gabarito: "B".
Comentrio:
A alternativa "a" est errada. O Decreto autorizou a descentralizao
administrativa, conforme seu artigo 6, que assim dispe:
Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento.
II - Coordenao. III - Descentralizao. IV - Delegao de Competncia. V - Contrle.
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A alternativa "b" est correta. De fato, conforme art. 6, as atividades

da administrao federal obedecero aos seguintes princpios
fundamentais:
planejamento,
coordenao,
descentralizao,
delegao de competncia e controle.
A alternativa "c" est errada. A autarquia criada por lei e no
autorizada.
A alternativa "d" est errada. As entidades da administrao indireta
esto habilitadas a prestarem informaes solicitadas, por meio do
Ministro da pasta a que esto vinculadas, ao Congresso Nacional.
Art. 28. A entidade da Administrao Indireta dever estar habilitada a:
I - Prestar contas da sua gesto, pela forma e nos prazos estipulados em cada caso.
II - Prestar a qualquer momento, por intermdio do Ministro de Estado, as informaes solicitadas pelo Congresso
Nacional.
A alternativa "e" est errada. A superviso ministerial, conforme art.

26 do Decreto, visar a assegurar, essencialmente: I - A realizao dos objetivos
fixados nos atos de constituio da entidade. II - A harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor
de atuao da entidade. III - A eficincia administrativa. IV - A autonomia administrativa, operacional e financeira
da entidade.
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6. QUESTES SELECIONADAS
1. (ATENDENTE DE REINTEGRAO SOCIAL SEJUS/DF

FUNIVERSA/2010) Para melhor atender s finalidades sociais
da administrao pblica de certo estado brasileiro, o
governador resolveu criar a Secretaria Especial de Justia e
Cidadania. Com isso, aumentaria a segurana da populao,
pois haveria aumento na destinao de recursos e na
quantidade de pessoas em exerccio da atividade. Acerca dessa
situao hipottica, correto afirmar que
(A) ) foi criada uma pessoa jurdica de Direito Pblico.
(B) a secretaria compor a administrao indireta do estado.
(C) a secretaria ser um rgo independente.
(D) os servidores da secretaria sero celetistas.
(E) o governador se utilizou da desconcentrao administrativa
2. (FUNIVERSA/2015 PAPILOSCOPISTA PC/GO) No que se
refere
diferena
entre
a
descentralizao
e
a
desconcentrao, assinale a alternativa correta.
a) A descentralizao por colaborao implica a transferncia de
atribuies a rgo nsito a uma entidade pblica.
b) A desconcentrao pode ocorrer por meio da transferncia de
atividades para a rbita privada mediante contratos de concesso.
c) A diviso de atribuies entre rgos de uma mesma entidade
configura desconcentrao.
d) A criao de uma autarquia pblica estadual para prestar servio
pblico hiptese de desconcentrao por delegao.
e) A descentralizao por outorga implica a transferncia de servios
pblicos por meio de concesso ou permisso a pessoas jurdicas de
direito privado.
3. (ANALISTA SEPLAG/DF FUNIVERSA/2009) Assinale a
alternativa que no constitui caracterstica das entidades
descentralizadas.
a) Patrimnio distinto daquele do ente instituidor.
b) Vinculao subordinativa entidade poltica que a instituiu.
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c) Personalidade jurdica prpria.

d) Capacidade de autoadministrao.
e) Submisso regra constitucional que veda acumulao de cargos,
empregos e funes pblicas.
4. (FUNIVERSA/2015 DELEGADO PC/DF) Em relao
organizao administrativa, correto afirmar que
a) a aplicao do regime jurdico prprio das empresas privadas s
estatais (sociedade de economia mista e empresas pblicas) que
exploram atividade econmica no afasta a observncia dos princpios
da administrao pblica.
b) a remunerao dos dirigentes das empresas pblicas e das
sociedades de economia mista ser fixada em lei.
c) a criao, por lei, de uma autarquia exemplo de desconcentrao
do servio pblico.
d) se aplica s empresas estatais que exploram atividade econmica o
prazo prescricional previsto no Decreto n. 20.910/1932.
e) inconstitucional norma que isente os Correios, empresa pblica
federal, do pagamento de impostos, pois, como ele explora atividade
econmica, deve ter as mesmas regras impostas aos concorrentes.
5. (ADVOGADO ADASA FUNIVERSA/2009) A autarquia
uma das entidades que compe a Administrao Pblica. A
respeito do tema, assinale a alternativa correta.
a) A criao de autarquia pode ser feita por ato discricionrio do chefe
do Poder Executivo.
b) As autarquias, por serem dotadas de personalidade jurdica de
direito pblico, compem a administrao direta.
c) A autarquia deve ter sua rea de atuao definida em lei
complementar.
d) A autarquia constitui forma de desconcentrao administrativa.
e) As agncias reguladoras so autarquias de regime especial.
6. (DELEGADO DE POLCIA PC/DF FUNIVERSA/2009)
Assinale a alternativa correta.
a) A Polcia Civil do Distrito Federal (PCDF) constitucionalmente
subordinada ao governador do Distrito Federal (DF) e, portanto, ela
deve ser considerada uma autarquia distrital.
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b) Os delegados de polcia so considerados agentes polticos, porque

a Polcia Civil do DF integra o governo do Distrito Federal.
c) A Governadoria do Distrito Federal um rgo do DF que integra a
administrao direta deste ente federativo.
d) A Secretaria de Estado de Segurana Pblica do DF uma entidade
dotada de personalidade jurdica.
e) Do fato de a Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso do Distrito
Federal ser uma fundao pblica vinculada Secretaria de Estado de
Justia, Direitos Humanos e Cidadania do DF, pode-se inferir que essa
fundao uma entidade integrante da administrao direta do DF.
7. (REGULADOR DE SERVIOS PBLICOS ADASA
FUNIVERSA/2009) No que tange ao Instituto Braslia
Ambiental, assinale a alternativa correta.
a) uma Fundao Pblica de Direito Pblico.
b) Est subordinada Secretaria de Estado de Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente.
c) Integra o Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA).
d) Pode celebrar contratos, mas no pode celebrar convnios.
e) No pode receber doaes ou legados.
8. (FUNIVERSA/2015 ASSISTENTE DE GESTO UEG) Acerca
da organizao da administrao pblica, assinale a alternativa
correta.
a) As autarquias so exemplos de administrao centralizada, pois
detm personalidade jurdica de direito pblico e so criadas por lei
com autonomia administrativa e financeira.
b) Quando o poder pblico central, como, por exemplo, a Unio, cria
um ministrio, rgo sem personalidade jurdica, para desempenhar
certa atividade especfica de sua competncia, tem-se um exemplo de
c) A relao jurdica existente entre uma entidade autrquica e o poder
central de subordinao, razo pela qual os atos administrativos
praticados pela autarquia esto submetidos ao controle hierrquico do
poder central.
d) As empresas pblicas, prestadoras de servios pblicos, integram a
administrao indireta, sendo que seus funcionrios se submetem
regra de concurso pblico, mas so regidos pela Consolidao das Leis
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Trabalhistas (CLT).
e) As empresas pblicas, quando exploram atividade econmica sem
prestar servios pblicos, esto submetidas, em qualquer caso, regra
constitucional da responsabilidade civil objetiva, assim como os entes
federados, suas autarquias e fundaes.
9. (ADVOGADO ADASA FUNIVERSA/2009) Assinale a
alternativa correta no tocante s empresas pblicas e s
sociedades de economia mista.
a) As empresas pblicas so institudas pelo Poder Pblico, mediante
autorizao de lei especfica, sob qualquer forma jurdica e com capital
b) As sociedades de economia mista so criadas por lei especfica, sob
a forma de sociedade annima, com participao obrigatria de capital
privado e pblico.
c) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito pblico,
integrantes da Administrao Indireta.
d) As sociedades de economia mista que explorem atividade econmica
esto sujeitas somente s normas de direito privado.
e) No entendimento do Supremo Tribunal Federal, as empresas
pblicas prestadoras de servios pblicos tm natureza jurdica de
fundao pblica.
10. (ANALISTA SEPLAG/DF FUNIVERSA/2010) O art. 173,
1., da Constituio Federal de 1988 dispe que as sociedades
de economia mista e as empresas pblicas que explorem
atividade econmica em sentido estrito esto sujeitas ao
regime jurdico prprio das empresas privadas. Nesse contexto,
assinale a alternativa incorreta.
a) A contratao de pessoal das entidades mencionadas deve ser feita
por meio de concurso pblico.
b) Havendo previso na lei que instituiu a sociedade de economia
mista, dispensvel autorizao legislativa para a criao de empresas
subsidirias respectivas.
c) A criao de sociedade de economia mista depende de autorizao
legislativa.
d) As empresas pblicas e as sociedades de economia mista que
prestam servio pblico no podero gozar de privilgios fiscais no
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extensivos s do setor privado.

e) As entidades mencionadas no preceito constitucional submetem-se
ao instituto da licitao.
11. (ATENDENTE DE REINTEGRAO SOCIAL SEPLAG/DF
FUNIVERSA/2008) Considerando a organizao administrativa
da Unio, assinale a alternativa incorreta.
a) A unio dotada de soberania, os Estados-Membros, Municpios e
Distrito Federal de autonomia poltica, administrativa e financeira.
b) As autarquias, fundaes pblicas, as sociedades de economia mista
e as empresas pblicas compem a denominada administrao pblica
indireta.
c) Na desconcentrao, a atividade administrativa deferida a outras
entidades dotadas de personalidade jurdica, seja por outorga da lei,
seja por delegao mediante contrato.
d) As agncias reguladoras integram a administrao pblica indireta.
e) O quadro de pessoal das empresas pblicas e das sociedades de
economia mista composto por servidores regidos pela Consolidao
das Leis do Trabalho que so selecionados por meio de concurso
pblico e equiparados a funcionrios pblicos para fins penais e de
12. (TCNICO
EM
CONTABILIDADE
MINC
FUNIVERSA/2013) Integram a administrao pblica indireta
as sociedades de economia mista, as quais podem ser criadas
para prestao de servio pblico ou para explorao de
atividade econmica. Acerca disso, assinale a alternativa que
apresenta caracterstica da sociedade de economia mista que
explora atividade econmica.
a) Ser pessoa jurdica de direito privado composta por capital
b) Sujeitar-se ao regime prprio das empresas privadas.
c) Possuir regime de pessoal no qual seus agentes so servidores
pblicos.
d) No se sujeitar ao controle externo.
e) Possuir privilgios fiscais no extensveis iniciativa privada.
13.
(FUNIVERSA/2015 ANALISTA DE GESTO UEG) Acerca
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da organizao da Administrao Pblica e entidades afins,

a) A fundao pblica de natureza pblica tem sua criao autorizada
por lei, mas s se considera instituda com o arquivamento no registro
pblico de empresas mercantis.
b) A criao de nova entidade para prestar servio pblico configura
desconcentrao.
c) S se admite sociedade de economia mista na forma empresarial de
sociedade annima.
d) Por no ser servidor pblico, o agente de entidade paraestatal que
recebe recursos pblicos no poder ser responsabilizado por ato de
e) As agncias executivas so autarquias especiais que se caracterizam
por possurem independncia oramentria, dirigentes com mandato
fixo e discricionariedade tcnica.
14. (TCNICO
ESPECIALIZADO
EMBRATUR
FUNIVERSA/2013) Com base no Decreto-Lei n. 200/1967, que
estabeleceu diretrizes para a reforma administrativa do Estado,
a) vedada administrao federal a execuo amplamente
descentralizada das suas atividades.
b) As atividades da administrao federal obedecero aos seguintes
princpios
fundamentais:
planejamento,
coordenao,
descentralizao, delegao de competncia e controle.
c) Autarquia todo servio autnomo, autorizado por lei, com
personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar
atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu
melhor
funcionamento,
gesto
administrativa
e
financeira
descentralizada.
d) As entidades da administrao indireta esto habilitadas a
prestarem informaes, diretamente, ao Congresso Nacional, quando
este as solicitarem.
e) No que se refere administrao indireta, a superviso ministerial
visa assegurar, essencialmente: a realizao dos objetivos fixados nos
atos de constituio da entidade, a harmonia com a poltica e a
programao do governo no setor de atuao da entidade, a eficincia
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administrativa e a dependncia administrativa, operacional e financeira

da entidade.
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7. GABARITO
01
02
03
04
05
E
C
B
A
E
06
07
08
09
10
C
C
D*
A
D
11
12
13
14
15
C*
B
C
B
--
16
17
18
19
20
------
64

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Por isso, formulou Montesquieu a chamada separao de

Perceba que a funo executiva tambm

eficincia e, tambm, ao seguinte:

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seus rgos auxiliares), ou seja, como funo tpica, possvel

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Presidente por crime de responsabilidade (funo judiciria).

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se em unidades polticas internas com competncias prprias.

Sem diviso (absoluto)

Sem diviso (Unitrio)

Com efeito, essa distribuio de competncias entre

Municpios, todos autnomos, nos termos desta

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Ento, vamos relembrar:

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personalidade jurdica de direito pblico semelhana do Estado

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quando h a repartio interna da funo administrativa num mesmo

estrutura da Administrao indireta;

importante lembrar que o rgo, departamento,

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ensejo criao de entidades administrativas.

Portanto, a descentralizao administrativa a

Descentralizao territorial ou geogrfica;

A descentralizao geogrfica ou territorial

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do Governador nomeado na forma desta Constituio, haver rgos

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Art. 4 A Administrao Federal compreende:

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pessoa, para que a execute, para que a realize.

(descentralizao administrativa) que deu ensejo ao surgimento do

Bem, agora importante aprofundarmos no estudo da

De acordo com o art. 1, 2, inc. I, da Lei n 9.784/99,

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so centro de competncias institudos para o desempenho de funes

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