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Processo n. 428/08
Plenrio
Relator: Conselheiro Joo Cura Mariano
sobretudo ao nvel da definio dos rgos competentes e da forma dos actos normativos necessrios regulamentao de tal matria.
O legislador constitucional no ignorou que na tenso dialctica entre
os direitos liberdade e segurana, consagrados no artigo 27., n. 1, da C.R.P., a
actividade das foras de segurana interna do Estado desempenha um papel
fundamental que justifica especiais preocupaes relativamente a outros sectores
da Administrao Pblica.
Sendo esta actividade de elevada importncia e risco que est na mira
das referidas directrizes constitucionais, o conceito constitucional de foras de
segurana no pode deixar de ser perspectivado numa viso ampla que abranja
todos os corpos organizados que tenham por misso, principal ou secundria,
garantir a segurana interna, o que inclui obrigatoriamente a preveno de crimes
que ponham em causa o direito segurana dos cidados (artigo 27., n. 1, da
C.R.P.).
Ora, competindo PJ, nos termos do artigo 4, do Decreto sob
anlise, alm do mais, uma actividade de preveno e deteco criminal, no
pode esta polcia deixar de estar includa no conceito constitucional de foras de
segurana(vide, neste sentido, PEDRO LOMBA, em Sobre a teoria das
medidas de polcia administrativa, em Estudos de direito de polcia, 1
volume, pg. 191-192, ed. de 2003, da A.A.F.D.L., JOO RAPOSO, em Direito
policial I, pg. 43 e 49, da ed. de 2006, da Almedina, e GUEDES VALENTE,
em Teoria geral do direito policial, pg. 18, da ed. de 2005, da Almedina),
independentemente das discusses que suscite uma qualificao conceptual
apurada deste tipo de polcia (vide um relato desta polmica na doutrina nacional
e estrangeira em A questo das polcias municipais, de Catarina Sarmento e
Castro, pg. 97-104, da ed. de 2003, da Coimbra Editora).
3. Da questo de constitucionalidade
3.1. Da violao da reserva absoluta de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica
Dispe o artigo 164., u), da C.R.P.:
da exclusiva competncia da Assembleia da Repblica legislar
sobre as seguintes matrias:
()
u) Regime das foras de segurana;
().
Esta alnea foi aditada pela Reviso Constitucional de 1997, com base
numa proposta apresentada pelo Partido Socialista com a seguinte
redaco: Base de organizao das foras de segurana.
Aps discusso e intervenes vrias na Comisso Eventual para a
Reviso Constitucional, a alnea em questo passou a comportar a actual
redaco, tendo sido aprovada por unanimidade.
Para a compreenso do contedo dessa alnea revela-se essencial a
consulta do debate havido na referida Comisso Eventual sobre o seu aditamento
ao elenco das matrias que integram a reserva absoluta da Assembleia da
Repblica.
Na verdade, na reunio realizada em 29 de Outubro de 1996,
revelam-se significativas as seguintes intervenes, que se passam a transcrever:
()
acima exemplificados, na definio de qual a interrelacionao e projeco funcional interna e externa que deve
ser prosseguida pelas referidas foras.
Mesmo a entender-se que a matria que se liga ao
regime das foras de segurana h-de compreender uma
reserva, tanto para o regime material quanto para o regime
orgnico (cfr., quanto ao regime dos servios de informaes
e do segredo de Estado a posio de Gomes Canotilho e Vital
Moreira, ob. citada, 676), neste ltimo dever considerar-se
to s como abarcando as supra indicadas definio,
finalidades e princpios bsicos organizatrios funcionais, de
atribuio, inter-relacionao e projeco.
Vale aqui acentuar que, tal como se pode extrair
do debate levado a efeito na Comisso Eventual para a Reviso
Constitucional, no ser estranho considerao acima
efectuada sustentar-se que a moldagem da organizao de
servios e foras que compem ou comporo as foras de
segurana no deixa de estar ligada, de certa forma, prpria
estruturao de um dado sector da Administrao Pblica,
com a consequente responsabilizao governamental ao nvel
da gesto dessa matria, desde que estejam asseguradas as
garantias democrticas que se visaram salvaguardar pela
interveno parlamentar exclusiva quanto aos pontos atrs
indicados, onde avulta a salvaguarda dos direitos
fundamentais dos cidados ().
Na verdade, da leitura da discusso parlamentar sobre o aditamento
do regime das foras de segurana s matrias que exigem uma interveno
legislativa exclusiva da Assembleia da Repblica, resulta, sem margem para
equvocos, que o legislador da Reviso Constitucional de 1997 no teve a
inteno de abarcar na citada alnea u) os regimes especficos de cada uma das
foras de segurana, mas apenas o regime geral aplicvel a todas elas, no
estando, pois, a includas as regras atinentes organizao interna de cada uma
das foras de segurana.
E este propsito revela-se perfeitamente ajustado ao modelo de
repartio dos poderes legislativos adoptado pela nossa Constituio.
Se a necessidade de mobilizao de meios ofensivos para combater
os perigos que mais intensamente pem em causa os bens protegidos pela ordem
jurdica justifica que a Constituio procure rodear o enquadramento institucional
desse combate de diversas cautelas, conferindo, nomeadamente, competncia
exclusiva Assembleia da Repblica para legislar em tal matria, j seria
excessivo que a atribuio desta competncia abrangesse a regulamentao do
modo de organizao interna de cada uma das foras de segurana.
O regime das foras de segurana referido na alnea u), do artigo
164., da C.R.P., deve, pois, ser entendido apenas na acepo de regime geral das
foras de segurana, o qual contemplar os fins e os princpios que devem nortear
as foras de segurana, a previso dos corpos que as devem compor, o modo de
inter-relacionao entre eles, as grandes linhas de regulao destes corpos e os
princpios bsicos relativos interferncia das foras de segurana com os
direitos fundamentais dos cidados.
justifica que a definio das suas competncias internas seja deslegalizada, sob
pena de desrespeito pelas actuais regras de equilbrio e controlo dos diferentes
poderes do nosso Estado de direito democrtico, em matrias
constitucionalmente consideradas de especial importncia.
De tudo o que se vem dizendo, conclui-se que a fixao de
competncias das diferentes unidades da PJ constitui matria abrangida por
reserva de acto legislativo, nos termos do n. 4, do artigo 272., da C.R.P., pelo
que a remisso da regulao desta matria para portaria constitui uma violao a
essa reserva, o que determina a inconstitucionalidade das normas sob
fiscalizao.
Alcanado este juzo positivo de inconstitucionalidade, fica
necessariamente prejudicada a apreciao da alegada questo subsidiria de
violao de reserva de decreto regulamentar.
*
Deciso
Pelo exposto, o Tribunal Constitucional decide pronunciar-se pela
inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 22., n. 2, e 29., n. 1,
do Decreto da Assembleia da Repblica n. 204/X, na parte em que determinam
que as competncias das diversas unidades da Polcia Judiciria so estabelecidas
nos termos da portaria referida no mencionado n. 2 do artigo 22., por violao
da reserva de acto legislativo imposta no artigo 272., n. 4, da Constituio da
Repblica Portuguesa.
*
Lisboa, 30 de Maio de 2008
Joo Cura Mariano
Jos Borges Soeiro
Mrio Jos de Arajo Torres
Carlos Fernandes Cadilha
Maria Lcia Amaral
Benjamim Rodrigues (com declarao
de voto anexa)
Vtor Gomes (Vencido, conforme declarao anexa)
Ana Maria Guerra Martins (vencida
quanto ao juzo de inconstitucionalidade a que o acrdo chegou
relativamente reserva de acto legislativo imposta pelo art. 272.,
n. 4, da CRP, no essencial, pelas razes constantes do ponto 1 da
declarao de voto do Senhor Conselheiro Vtor Gomes. No me
pronuncio, no entanto, quanto ao terceiro fundamento do pedido,
ou seja, a violao da exigncia do decreto regulamentar constante
do art. 112., n. s 6 e 7, CRP, por considerar que a questo se
encontra prejudicada).
Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido de acordo com a declarao de voto junta)
Maria Joo Antunes (vencida, pelas razes constantes do ponto 1. da declarao
de voto do Senhor Conselheiro Victor Gomes)
Carlos Pamplona de Oliveira vencido conforme declarao em anexo
DECLARAO DE VOTO
Voto a deciso de inconstitucionalidade com base no fundamento de violao de reserva
de acto legislativo, retirando-a, mesmo em matria de distribuio de competncia dentro
da organizao interna, como no acrdo recorrido, do art. 272., n. 4, da CRP, no seu
todo.
No dissocio, porm, o n. 4 do art. 272. do estabelecido no n. 2 do mesmo
artigo, ao contrrio da posio assumida no acrdo, assumindo, antes, o n. 4, enquanto
envolvendo tambm a definio do regime de organizao interna e a atribuio de
competncias dentro dele, a natureza de um elemento pressuposto na operatividade das
regras constitucionais a que est sujeita a definio e utilizao das medidas de polcia
(n.2).
Na verdade, entendo que so as razes que justificam o comando do n. 2 que
justificam tambm a soluo adoptada pelo n. 4 do art. 272. da CRP.
O n. 2 consagra o princpio da tipicidade legal das medidas de polcia e o princpio
da proporcionalidade na sua utilizao.
A sujeio das medidas de polcia ao princpio da tipicidade legal colhe o seu
ltimo fundamento no princpio democrtico: no princpio que demanda que sejam
representantes do povo, sujeitos a escrutnio poltico e parlamentar, a eleger as medidas de
polcia, na medida em que a utilizao destas susceptvel de restringir os direitos e
liberdades dos cidados que representam.
E porque correspondem a restries dos direitos e liberdades dos cidados que a
utilizao das medidas est sujeita ao princpio da proporcionalidade.
De resto, a segunda parte do n. 2 do art. 272. podia j distrair-se do n. 2 do
art. 18. da CRP.
Ora, as medidas de polcia no so realidades etreas: so meios cuja utilizao
prtica sentida no corpo e na alma dos cidados.
Mas essa utilizao das medidas de polcia levada a cabo essencialmente pelas foras
de segurana.
Da que no seja indiferente, na perspectiva da defesa dos direitos e liberdades dos
cidados, saber quem que pode utilizar, em concreto, contra ele de tais medidas.
Desde logo, para saber contra quem h-de reagir-se na defesa dos seus direitos e
liberdades.
Depois, porque, estando a sua utilizao sujeita ao princpio da proporcionalidade,
so os concretos rgos dessas foras de segurana quem tem de fazer esse concreto juzo de
ponderao.
Deste modo, uma posio congruente da Constituio postula tambm que a
tarefa da definio dos rgos das foras de segurana e da atribuio de competncia
para a utilizao das medidas de polcia fique igualmente cometida ao legislador sujeito a
controlo poltico e parlamentar: que s assim se pode controlar a escolha efectuada pelo
legislador sobre a competncia funcional do rgo que utiliza as medidas de polcia e que
nessa utilizao est sujeito a um princpio constitucional de proporcionalidade.
DECLARAO DE VOTO
No acompanho o acrdo quanto ao julgamento da inconstitucionalidade das
normas impugnadas por violao do artigo 272 n. 4 da Constituio. No creio, na
verdade, que seja possvel extrair do artigo 272 n. 4 da Constituio como faz o
acrdo uma reserva de acto legislativo na regulamentao da matria em causa.
Entendo, pelo contrrio, que esta matria se integra no poder regulamentar do Governo,
nos termos previstos essencialmente na alnea d) do artigo 199 da Constituio, e isto