CONTEDO

CAPTULO

PRINCPIOS

CONSTITUCIONAIS

DO

DIREITO

ADMINISTRATIVO. ATIVIDADE ADMINISTRATIVA. PODERES E DEVERES

DO ADMINISTRADOR PBLICO. O USO E O ABUSO DO PODER.

14

1 - Princpios constitucionais do Direito Administrativo........................14

1.1 O princpio da legalidade............................................................15
1.2 O princpio da Moralidade...........................................................16
1.3 O princpio da impessoalidade ou finalidade..............................16
1.4 O princpio da razoabilidade e proporcionalidade......................17
1.5 O princpio da publicidade...........................................................18
1.6 O princpio da eficincia..............................................................19
1.7 O princpio da segurana jurdica...............................................19
1.8 O princpio da motivao............................................................20
1.9 O princpio da ampla defesa e contraditrio...............................21
1.10 O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
particular.......................................................................................................21
2 - Atividade administrativa...................................................................22
2.1 Conceito de administrao..........................................................22
2. 2 Natureza e fins da administrao...............................................23
2.2.1 Natureza.................................................................................... 23
2.2.2 Fins............................................................................................ 23

3 Poderes e deveres do administrador pblico.................................24

3.1 Poder-dever de agir.....................................................................24
3.2 Dever de eficincia......................................................................25
3.3 Dever de probidade.....................................................................25
3.4 Dever de prestar contas..............................................................26
4 Uso e abuso do poder....................................................................27
4.1 Uso do poder...............................................................................27

4.2 Abuso do poder...........................................................................27

4.2.1 Excesso de poder.......................................................................28
4.2.2 Desvio de finalidade..................................................................28
4.2.3 Omisso da administrao.........................................................29

capitulo ii - Atos administrativos. Revogao. Invalidao e convalidao.

Prescrio administrativa. 30
1. Conceito e requisitos (elementos) do ato administrativo. Noes
relevantes de atos administrativos..................................................................30
1.1 Conceito......................................................................................30
1.2 Elementos...................................................................................31
1.2.1 Competncia.............................................................................. 31
1.2.2 Finalidade.................................................................................. 32
1.2.3 Forma......................................................................................... 32
1.2.4 Motivo........................................................................................ 33
1.2.5 Objeto........................................................................................ 33

1.3 Atributos dos atos administrativos...............................................34

1.3.1. Presuno de legitimidade........................................................34
1.3.2 Imperatividade..........................................................................35
1.3.3 Auto-executoriedade..................................................................35

1.4 Classificao : Vinculao e discricionariedade.........................36

1.4.1 Atos administrativos vinculados (vinculao)............................36
1.4.2 Atos administrativos discricionrios (discricionariedade)..........37

1.5 Mrito administrativo...................................................................38

2 - Revogao......................................................................................38
2.1 Conceito......................................................................................38
3 Invalidao.......................................................................................40
3.1 Conceito......................................................................................40
3.2 Objeto, motivo, contedo e espcies..........................................41
3.3 Natureza, fundamento e efeitos..................................................41
3.4 Competncia invalidadora...........................................................42
3.5 Invalidao e indenizao...........................................................43

4 Convalidao..................................................................................43
5 Prescrio administrativa...............................................................44
5.1 Prescrio das aes judiciais do administrado contra o Poder
Pblico..........................................................................................................45
5.2. Pretenses da Administrao contra o administrado................46
5.2.1 Prescrio da possibilidade da Administrao prover, ela
prpria, sobre certas situaes...........................................................46
5.2.2 Prescrio das aes judiciais contra o administrado................48

CAPITULO III - Poderes administrativos: vinculado, discricionrio,

disciplinar, regulamentar e de polcia.

49

1 Poder vinculado..............................................................................49
2 Poder discricionrio........................................................................50
3 Poder disciplinar.............................................................................50
4 - Poderes hierrquico e regulamentar...............................................52
4.1 Poder hierrquico........................................................................52
4.2 Poder regulamentar.....................................................................53
4.3 Poder de Polcia..........................................................................54
4.3.1 Conceito..................................................................................... 55
4.3.2 Razo e fundamento..................................................................55
4.3.3 Objeto e finalidade.....................................................................55
4.3.4 Extenso e limites......................................................................56
4.3.5 Atributos.................................................................................... 56
4.3.6 Meios de atuao.......................................................................57
4.3.7 Sanes..................................................................................... 58
4.3.8 Condies de validade...............................................................59

CAPTULO IV - ADMINISTRAO PBLICA: PESSOAS JURDICAS

DE DIREITO PBLICO. RGOS E AGENTES.
1.

60

A estrutura administrativa............................................................60
1.1 Conceito, elementos e poderes do Estado.................................60

1.1.1 Conceito de Estado....................................................................60

1.1.2 Elementos do Estado.................................................................60

1.1.3 Poderes do Estado.....................................................................61

1.2 Organizao do Estado e da Administrao...............................61

1.2.1 Organizao do Estado (Constituio).......................................61
1.2.2 Organizao da Administrao (Lei)..........................................61

1.3 Governo e administrao............................................................62

1.3.1 Governo..................................................................................... 62
1.3.2. Administrao...........................................................................62

1.4 Entidades polticas e administrativas..........................................63

1.5 rgos e agentes pblicos.........................................................63
1.5.1. rgos pblicos........................................................................64
1.5.2 Classificao dos rgos pblicos..............................................64
1.5.3

Agentes pblicos...................................................................65

1.5.4 Investidura administrativa.........................................................66

2 - Autarquias........................................................................................66
2.1 Conceito......................................................................................66
2.2 Caracteres...................................................................................67
2.3 Instituio....................................................................................67
2.4 Patrimnio inicial.........................................................................68
2.5 Organizao................................................................................68
2.5.1 Bens e rendas............................................................................ 68
2.5.2 Dirigentes.................................................................................. 69
2.5.3 Controles................................................................................... 69
2.5.4 Pessoal....................................................................................... 69
2.5.6 Privilgios.................................................................................. 70
2.5.7 Controle..................................................................................... 71

3 Fundaes.......................................................................................72
3.1 Consideraes gerais..................................................................72
3.2 Caracteres...................................................................................73
4 Empresas estatais ou governamentais..........................................73
4.1 Conceito e caracteres.................................................................73
4.2 Distino quanto ao objeto da empresa.....................................74

4.3 Instituio de empresas estatais.................................................74

4.4 Falncia.......................................................................................75
4.5 Licitaes e contratos..................................................................76
4.6 Dirigentes....................................................................................76
4.7 Regime de pessoal.....................................................................77
4.8 Controle.......................................................................................77
4.9 Espcies e forma jurdica............................................................77
4.9.1 Empresas pblicas.....................................................................78
4.9.2 Sociedades de economia mista.................................................79

CAPITULO V - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. FORMALIZAO E

EXECUO. INEXECUO, REVISO E RESCISO.

80

1 Consideraes gerais.....................................................................80
1.1 Idia geral sobre contrato...........................................................80
1.2

Conceito,

peculiaridades

interpretao

do

contrato

administrativo...............................................................................................80
1.2.1. Conceito.................................................................................... 80
1.2.2 Peculiariedades do contrato administrativo...............................82

1.2.2.1. Alterao e resciso unilaterais...................................82

1.2.2.2. Equilbrio econmico-financeiro...................................83
1.2.2.3. Reajustamento de preos e tarifas..............................84
1.2.2.4. Exceo do contrato no cumprido..............................84
1.2.2.5. Controle do contrato.....................................................84
1.2.2.6. Aplicao das penalidades contratuais........................85
1.2.3. Interpretao do contrato administrativo.................................85

2 Formalizao do contrato...............................................................86
2.1. Instrumento e contedo do contrato administrativo...................86
2.1.1. Instrumento.............................................................................. 86
2.1.2 Contedo................................................................................... 87

2.2 Clusulas essenciais ou necessrias.........................................87

2.3 Garantias para a execuo do contrato......................................88

2.3.1 Modalidades de garantia............................................................89

3 - A execuo do contrato administrativo............................................90

3.1 Direitos e obrigaes das partes.................................................90
3.1.1 Direitos...................................................................................... 90
3.1.2 Obrigaes................................................................................. 91

3.2 Acompanhamento da execuo do contrato e recebimento do

seu objeto.....................................................................................................92
3.2.1 Acompanhamento da execuo do contrato..............................92
3.2.2 Recebimento do objeto do contrato (LLC, arts. 73 a 76)............93

3.3 Extino, prorrogao e renovao do contrato.........................94

3.3.1 Extino do contrato..................................................................94
3.3.2 Prorrogao do contrato............................................................96
3.3.3 Renovao do contrato..............................................................96

4 Inexecuo, reviso e resciso do contrato...................................97

4.1 Inexecuo do contrato...............................................................97
4.1.1 Inexecuo culposa....................................................................97

4.2 Inexecuo sem culpa................................................................97

4.3 Causas justificadoras da inexecuo do contrato......................98
4.3.1 Fora maior (LLC, art. 78, XVII)..................................................98
4.3.2 Caso fortuito (LLC, art. 78, XVII)................................................98
4.3.3 Fato do prncipe.........................................................................99
4.3.4 Fato da administrao................................................................99

4.4 Conseqncias da inexecuo.................................................100

4.4.1 Responsabilidade civil..............................................................100
4.4.2. Responsabilidade administrativa............................................100
4.4.3 Suspenso provisria ou temporria.......................................101
4.4.4 Declarao de inidoneidade.....................................................101

4.5 Reviso do contrato..................................................................102

4.6 Resciso do contrato................................................................103
4.6.1 Resciso administrativa...........................................................103
4.6.2. Resciso amigvel..................................................................105

4.6.3. Resciso judicial......................................................................105

4.6.4. Resciso de pleno direito........................................................106

5. Suspenso do contrato...................................................................107
CAPITULO VI - RESTRICOES AO DIREITO DE PROPRIEDADE:
DESAPROPRIACAO DIRETA E INDIRETA. RETROCESSAO. SERVIDAO
ADMINISTRATIVA.

REQUISICAO

LIMITACOES ADMINISTRATIVAS

ADMINISTRATIVA.

TOMBAMENTO

108

1 - Desapropriao direta e indireta. Retrocesso.............................108

1.1 Conceito....................................................................................108
1.2 Caractersticas..........................................................................108
1.3 Requisitos constitucionais.........................................................112
1.4 Casos de desapropriao.........................................................112
1.4.1 Casos de utilidade pblica.....................................................113
1.4.2 Casos de interesse social.........................................................113

1.5 Declarao expropriatria.........................................................113

1.6 Processo expropriatrio.............................................................115
1.6.1 Via administrativa....................................................................115
1.6.2 Processo judicial......................................................................115

1.7 Imisso na posse.......................................................................115

1.7.1 Alegao de urgncia..............................................................116
1.7.2 Direito de extenso..................................................................116

1.8 Indenizao...............................................................................116
1.8.1 Indenizao justa.....................................................................117
1.8.2 Indenizao prvia...................................................................118
1.8.3. Indenizao em dinheiro.........................................................118

1.9 Pagamento da indenizao.......................................................118

1.10 Desvio de finalidade................................................................118
1.11 Anulao da desapropriao...................................................119
1.12 Retrocesso............................................................................119
1.13 Desistncia da desapropriao...............................................120

2 - SERVIDO ADMINISTRATIVA.....................................................120
2.1 Conceito....................................................................................120
2.2 Servido administrativa e institutos afins..................................121
2.2.1 Servido administrativa e servido civil..................................121
2.2.2 Servido administrativa e limitao administrativa.................121
2.2.3 Servido administrativa e desapropriao...............................121

3. Instituio........................................................................................122
4. Indenizao....................................................................................123
CAPTULO

VII-

SERVIDORES

PBLICOS.

ASPECTOS

CONSTITUCIONAIS. REGIME JURDICO. ORGANIZAO DO SERVIO

PBLICO. DIREITOS, DEVERES E RESPONSABILIDADE. PROCESSO
DISCIPLINAR.

IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA.

MORALIDADE

ADMINISTRATIVA. 124
1 - aspectos constitucionais...............................................................124
1.1 Acessibilidade aos cargos, empregos e funes pblicas.......124
1.2 Concurso...................................................................................125
1.3 Desinvestidura de cargo ou emprego pblico..........................127
1.4 Paridade de vencimentos..........................................................127
1.5 Vedao de equiparaes e vinculaes..................................128
1.6 Estabilidade...............................................................................128
1.7 Previdncia social.....................................................................131
1.8 Exerccio de mandatos eletivos................................................132
1.9 Demisso de vitalcios e estveis.............................................133
1.10

Reintegrao,

reconduo,

reverso,

readmisso

aproveitamento..........................................................................................134
1.11 Sistema remuneratrio............................................................135
1.11.1 Subsdio................................................................................. 136
1.11.2 Vencimentos..........................................................................137

2 - Regime jurdico..............................................................................139

2.1 Consideraes gerais...............................................................139

2.2 Classificao na Constituio...................................................139
2.3 Regime jurdico.........................................................................140
3 - Organizao do servio pblico....................................................140
3.1 Organizao legal.....................................................................141
3.1.1 Cargos e funes.....................................................................141
3.1.2 Criao, transformao e extino de cargos, funes ou
empregos pblicos............................................................................143
3.1.3 Provimento de cargos..............................................................144
3.1.4 Direitos do titular do cargo......................................................145
3.1.5 Acesso a informaes privilegiadas.........................................145

3.2 Competncia para organizar o servio pblico.........................146

3.2.1 Competncia da Unio.............................................................146
3.2.2 Competncia do Estado-membro.............................................146
3.2.3 Competncia do Municpio.......................................................146

3.3 Observncia das normas constitucionais.................................147

4- Direitos, deveres e responsabilidade.............................................147
4.1 Direitos......................................................................................147
4.2 Deveres.....................................................................................148
4.2.1 Dever de lealdade (fidelidade).................................................149
4.2.2. Dever de obedincia...............................................................149
4.2.3 Dever de conduta tica............................................................149
4.2.4 Outros deveres........................................................................149

4.3 Responsabilidade......................................................................150
4.3.1 Responsabilidade administrativa.............................................150
4.3.2 Responsabilidade civil..............................................................151
4.3.3

Responsabilidade criminal...................................................152

5 Procedimento disciplinar...............................................................152
5.1 Meios de punio......................................................................153
CAPTULO VIIi DA RESPONSABILIDADE CIVIL DAS PESSOAS
JURDICAS DE DIREITO PBLICO E DAS PRIVADAS PRESTADORAS DE
SERVIO PBLICO. DIREITO DE REGRESSO.

154

1 Consideraes gerais...................................................................154
1.1 Teoria da culpa administrativa...................................................154
1.2 Teoria do risco administrativo....................................................155
1.3 Teoria do risco integral..............................................................155
1.4 Fundamento..............................................................................155
2 A responsabilidade civil da administrao no direito brasileiro....156
2.1 O 6 do art. 37 da Constituio...............................................156
3 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais.......................158
3.1 Ato legislativo............................................................................158
2- Ato judicial......................................................................................158
3 Reparao do dano......................................................................159
3.1 Ao de indenizao.................................................................159
3.2 Ao regressiva.........................................................................160
CAPTULO

IX

LICITAO.

ABRANGNCIA,

PRINCPIOS

MODALIDADES. PREGO. DISPENSA E INEXIGIBILIDADE.

PROCEDIMENTOS.

ADJUDICAO,

REVOGAO

FASES DE
ANULAO.

SANES ADMINISTRATIVAS. RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

162

1 - abrangncia, princpios e modalidades.........................................162

1.1 Abrangncia..............................................................................162
1.1.1 Conceito................................................................................... 162
1.1.2 Finalidades............................................................................... 162

1.2 Princpios da licitao...............................................................162

1.2.1 Procedimento formal................................................................163
1.2.2 Publicidade de seus atos..........................................................163
1.2.3 Igualdade entre os licitantes....................................................163
1.2.4 Sigilo na apresentao das propostas......................................164
1.2.5 Vinculao ao edital.................................................................164
1.2.6 Julgamento objetivo.................................................................164
1.2.7 Probidade administrativa.........................................................164
1.2.8 Adjudicao compulsria.........................................................165

10

1.3 Modalidades..............................................................................165
1.3.1 Concorrncia............................................................................165

1.3.1.1 Universalidade.............................................................166
1.3.1.2 Ampla publicidade.......................................................166
1.3.1.3 Habilitao preliminar..................................................166
1.3.1.4 Julgamento por comisso...........................................166
1.3.1.5 Concorrncia internacional.........................................167
1.3.1.6 Consrcio de empresas..............................................167
1.3.2 Tomada de preos....................................................................168
1.3.3 Convite.................................................................................... 168
1.3.4 Concurso.................................................................................. 169
1.3.5 Leilo....................................................................................... 169
1.3.6 Prego...................................................................................... 170

1.3.6.1 mbito de incidncia...................................................170

1.3.6.2 Facultatividade na adoo..........................................170
1.3.6.3 Caracterstica bsica e modalidades..........................170
1.3.6.4 Objeto da contratao.................................................171
1.3.6.5 Fase interna................................................................171
1.3.6.6 Fase externa...............................................................172
1.3.6.6.1. Convocao................................................................172
1.3.6.6.2 Sesso.........................................................................173
1.3.6.6.3 Julgamento das propostas...........................................173
1.3.6.6.4 Anlise da habilitao..................................................174
1.3.6.6.5 Classificao final e recursos.......................................175
1.3.6.6.6 Adjudicao e homologao........................................175

1.3.6.7. Vedaes....................................................................176
1.3.6.8. Sanes......................................................................176
2 - dispensa e inexigibilidade.............................................................177
2.1 Objeto da licitao.....................................................................177
2.2 Obrigatoriedade da licitao.....................................................177

11

2.3 Dispensa de licitao................................................................178

2.3.1 Licitao dispensada................................................................178
2.3.2 Licitao dispensvel...............................................................178

2.4 Inexigibilidade de licitao (LLC, art. 25)..................................180

2.4.1 Produtor ou vendedor exclusivo...............................................181
2.4.2 Servios tcnicos profissionais especializados.........................181

2.4.2.1 Servios de publicidade..............................................182

2.4.2.2 Contratao de artistas...............................................182
2.5 Motivao..................................................................................182
3 - Fases de procedimentos...............................................................182
3.1 Procedimento............................................................................183
3.1.1 Audincia Pblica.....................................................................183
3.1.2 Edital........................................................................................ 183
3.1.3 Impugnao administrativa do edital......................................184
3.1.4 Carta-convite...........................................................................185
3.1.5 Recebimento da documentao e propostas...........................185
3.1.6 Habilitao dos licitantes.........................................................186
3.1.7 Julgamento das propostas........................................................187

3.1.7.1 Julgamento das propostas e tipos de licitao...........187

3.1.7.2 Consideraes finais sobre o julgamento...................189
4 - Adjudicao, revogao e anulao.............................................189
4.1 Homologao e adjudicao.....................................................189
4.2 Revogao................................................................................190
5 - Sanes administrativas...............................................................192
6 - Recursos administrativos..............................................................194

12

CAPTULO I PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO

DIREITO

ADMINISTRATIVO.

ADMINISTRATIVA.

PODERES

ATIVIDADE
DEVERES

DO

13

ADMINISTRADOR PBLICO. O USO E O ABUSO DO

PODER.
1 - Princpios constitucionais do Direito Administrativo
Os princpios bsicos da administrao pblica esto consubstanciados
em doze regras de observncia permanente e obrigatria.
princpios expressos:
- legalidade;
- moralidade;
- impessoalidade ou finalidade;
- publicidade;
- eficincia.
princpios implcitos ou decorrentes:
- razoabilidade;
- proporcionalidade;
- ampla defesa;
- contraditrio;
- segurana jurdica;
- motivao;
- supremacia do interesse pblico.
Os cinco primeiros encontram-se previstos no art. 37 da Constituio
Federal.
Os demais, embora no mencionados, decorrem do nosso regime
poltico.

14

Na forma do art. 11 da Lei 8.492/92, que trata do enriquecimento ilcito,

constitui ato de improbidade administrativa, que atenta contra os princpios da
administrao pblica, qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.

1.1 O princpio da legalidade

O administrador pblico est, em toda a sua atividade funcional, sujeito
aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles no pode se
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e submeter-se
responsabilidade civil, criminal e administrativa.
Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no
probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.
As leis administrativas so de ordem pblica e seus preceitos no
podem ser descumpridos, nem mesmo por acordo ou vontade conjunta de
seus aplicadores e destinatrios.
Os poderes do administrador no podem ser renunciados ou
descumpridos sem ofensa ao bem comum.
O princpio da legalidade passou a ser imposio lega pela lei
reguladora da ao popular (que considera nulos os atos lesivos ao patrimnio
pblico quando eivados de ilegalidade do objeto). Desde a Constituio de
1988 tambm princpio constitucional.
Alm de atender legalidade, o ato do administrador pblico deve
conformar-se com a moralidade e a finalidade administrativas para dar plena
legitimidade sua atuao.

1.2 O princpio da Moralidade

Constitui pressuposto de validade de todo ato da Administrao
Pblica (CF, art. 37, caput). No se trata da moral comum, mas sim da moral
jurdica. Ao atuar, o agente administrativo no poder desprezar o elemento
tico de sua conduta, no ter que decidir somente entre o legal e o ilegal, o

15

justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno,

mas tambm entre o honesto e o desonesto.
A moral administrativa imposta ao agente pblico para sua conduta
interna, segundo as exigncias da instituio a que serve e a finalidade de
sua ao: o bem comum.
Tanto infringe a moralidade administrativa o administrador que, para
atuar, foi determinado por fins imorais ou desonestos como aquele que
desprezou a ordem institucional e, embora movido por zelo profissional, invade
a esfera reservada a outras funes e procura obter mera vantagem para o
patrimnio confiado sua guarda. Embora mantendo ou aumentando o
patrimnio gerido, desviam-no do fim institucional.
O controle jurisdicional se restringe ao exame da legalidade do ato
administrativo; mas por legalidade ou legitimidade se entende no s a
conformao do ato com a lei, como tambm com a moral administrativa e
com o interesse coletivo.

1.3 O princpio da impessoalidade ou finalidade

O princpio da impessoalidade nada mais do que o princpio da
finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o
seu fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato.
Tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal de
autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF,
art. 37, 1).
A finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel: o interesse
pblico.
Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- invalidao por
desvio de finalidade, conceituado como fim diverso daquele previsto,
explcita ou implicitamente, na regra de competncia do agente (LAP, art. 2,
pargrafo nico, e).

16

O administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou pratic-lo no

interesse prprio ou de terceiros. Pode o interesse pblico coincidir com o de
particulares, como ocorre nos atos administrativos negociais e nos contratos
pblicos.
O princpio da finalidade veda a prtica de ato administrativo sem
interesse pblico ou convenincia para a administrao.

1.4 O princpio da razoabilidade e proporcionalidade

Pode ser chamado de princpio da proibio do excesso que objetiva
aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de forma a evitar restries
desnecessrias e abusivas por parte da Administrao Pblica, com leso
aos direitos fundamentais.
A razoabilidade no pode ser lanada com instrumento de substituio
da vontade da lei pela vontade do julgador ou do intrprete.
Em regra, sua aplicao est mais presente na discricionariedade
administrativa.
A razoabilidade atua como critrio finalisticamente vinculado quando
se trata de valorao dos motivos e da escolha do objeto para a prtica do ato
discricionrio. Deve haver, pois, uma relao de pertinncia entre a finalidade e
os padres de oportunidade e convenincia.
Conforme a Lei 9.784/99:
- razoabilidade: adequao entre os meios e os fins;
- proporcionalidade: vedao imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico.

1.5 O princpio da publicidade

a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de seus
efeitos.

17

A publicidade no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e

moralidade. Por isso, os atos irregulares no se convalidam com a
publicao, nem os regulares dispensam-na para sua exeqibilidade, quando
exigida pela lei ou regulamento.
Em princpio, o ato administrativo deve ser publicado, s se admitindo
sigilo nos casos de:
- segurana nacional;
- investigaes policiais;
-

interesse

superior

da

administrao,

ser

declarado

previamente.
A Constituio impe o fornecimento de certides de atos da
Administrao, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou
esclarecimento de situaes (CF, art. 5, XXXIV, b), os quais devem ser
indicados no requerimento.
O termo reparties pblicas utilizado pela CF abrange as reparties
da Administrao direta ou indireta.
A publicao no rgo oficial s exigida do ato concludo ou de
determinadas fases de certos procedimentos administrativos, como ocorre nas
concorrncias e tomadas de preos.
O essencial que nas publicaes dos atos negociais constem seu
objeto e o nome dos interessados.
A publicao produz efeitos quando feita no rgo oficial da
Administrao, e no na imprensa particular, pela televiso ou pelo rdio,
ainda que em horrio oficial.
Por rgo oficial entende-se os jornais contratados para as
publicaes oficiais. Vale ainda como publicao a afixao dos atos e leis
municipais na sede da Prefeitura ou da Cmara, onde no houver rgo
oficial.

18

Os atos e contratos administrativos que omitirem ou desatenderem a

publicidade necessria, no s deixam de produzir seus regulares efeitos como
se expem invalidao por falta desse requisito de eficcia e moralidade.
Sem publicao no fluem os prazos para impugnao administrativa ou
anulao judicial, quer o de decadncia para impetrao do mandado de
segurana, quer os de prescrio da ao cabvel.

1.6 O princpio da eficincia

Exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza,
perfeio e rendimento funcional.

1.7 O princpio da segurana jurdica

Entende-se como princpio da boa-f dos administrados ou da
proteo da confiana. A ele est ligada a exigncia de maior estabilidade
das situaes jurdicas, mesmo aquelas que na origem apresentem vcios de
ilegalidade.
A Lei 9.784/99 veda a aplicao retroativa de nova interpretao.
Pode-se admitir a sanatria ou o convalescimento do ato nulo. Em
muitas hipteses, o interesse pblico prevalecente est na conservao do ato
que nasceu viciado, mas que, aps, pela omisso do Poder Pblico em
invalid-lo, por prolongado perodo de tempo, consolidou nos destinatrios a
crena firme na legitimidade.

1.8 O princpio da motivao

Se ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno
em virtude de lei, todo o ato do Poder Pblico deve trazer consigo a
demonstrao de sua base legal e de seu motivo.
A parte dispositiva deve vir precedida de uma explicao ou exposio
dos fundamentos de fato (motivos-pressupostos) e de direitos (motivosdeterminantes da lei).

19

O simples fato de no haver o agente pblico exposto os motivos de seu

ato bastar para torn-lo irregular.
Certos

atos

administrativos

oriundos

do

poder

discricionrio

dispensam a justificao, bastando evidenciar a competncia para o exerccio

do ato e a conformao do ato com o interesse pblico.
Em outros atos, que afetam o interesse individual do administrado, a
motivao obrigatria para o exame da legalidade, finalidade e moralidade
administrativas.
A motivao ainda obrigatria para assegurar a garantia de ampla
defesa e do contraditrio; sempre que a motivao for indispensvel para o
exerccio destes direitos, ser constitucionalmente obrigatria.

teoria dos motivos determinantes: a motivao deve apontar a causa e

os elementos determinantes da prtica do ato administrativo, bem como o
dispositivo legal em que se funda.
A motivao deve ser explcita, clara e congruente. Se no permitir o
seu devido entendimento, a motivao no atender o seu fim, podendo
acarretar a nulidade do ato.
Permite-se a motivao aliunde, que consiste em declarao de
concordncia com os fundamentos de anteriores pareceres, informaes,
decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato (Lei
9.784/99, art. 50, 1).
A motivao obrigatria quando os atos:
- neguem, limitem ou afetem direitos e interesses;
- imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
- decidam processos administrativos de concurso ou seleo
pblica;
- dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

20

- decidam recursos administrativos;

- decorram de reexame de ofcio;
- deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
- importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de
atos administrativos.

1.9 O princpio da ampla defesa e contraditrio

A Constituio no mais limita o contraditrio e a ampla defesa aos
processos administrativos (punitivos) em que haja acusados, mas estende a
garantia a todos os processos administrativos punitivos ou no-punitivos,
ainda que neles haja simples litigantes.
No necessrio que o conflito seja qualificado pela pretenso resistida.

1.10 O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particular

Tambm chamado de princpio da supremacia da finalidade pblica.
Constitui no atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia,
total ou parcial de poderes ou competncia, salvo autorizao em lei.
A primazia do interesse pblico sobre o privado inerente atuao
estatal; deve ser observado mesmo quando as atividades ou servios pblicos
forem delegados a particulares.
Dele decorre o princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
segundo o qual a Administrao Pblica no pode dispor desse interesse,
mesmo porque ela no titular do interesse pblico, cujo titular o Estado,
que, por isso, mediante lei, pode autorizar a disponibilidade ou a renncia.
Essa supremacia do interesse pblico o motivo da desigualdade
jurdica entre a administrao e os administrados.

21

2 - Atividade administrativa
2.1 Conceito de administrao
Em sentido lato, administrao pblica a gesto de bens e interesses
qualificados da comunidade no mbito federal, estadual ou municipal, segundo
os preceitos do Direito e da Moral, visando ao bem comum.
No Direito Pblico, a locuo Administrao Pblica tanto designa
pessoas e rgos governamentais como a atividade administrativa em si
mesma.
Subjetivamente o conjunto de rgos e servios do Estado e
objetivamente a expresso do Estado, agindo in concreto para satisfao de
seus fins de conservao, de bem-estar individual dos cidados e de progresso
social. Neste conceito entram no s os rgos pertencentes ao Poder Pblico
como, tambm, as instituies e empresas particulares que colaboram com o
Estado, no desempenho de servios de utilidade pblica ou de interesse
coletivo, ou seja, a Administrao centralizada (entidades estatais), e a
descentralizada (entidades autrquicas, fundacionais e empresariais) e os
entes de cooperao (entidades paraestatais).
Distingue-se, na administrao pblica:
- atos de imprio: que contm uma ordem ou deciso
coativa da Administrao para o administrado, como o decreto expropriatrio;
-

atos

de

gesto:

ordena

conduta

interna

da

Administrao e seus servidores, ou cria direitos e obrigaes entre ela e os

administrados;
- atos de expediente: de preparo e movimentao de
processos, sem deciso de mrito administrativo.

Para a realizao destes atos, o agente deve ter investidura e

competncia legais.

22

2. 2 Natureza e fins da administrao

2.2.1 Natureza

A natureza da administrao pblica de um mnus pblico para

quem a exerce: um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos
bens, servios e interesses da coletividade. Na administrao pblica as
ordens

instrues

para

administrar

esto

concretizadas

nas

leis,

regulamentos e atos especiais.

2.2.2 Fins

Os fins da administrao pblica resumem-se num nico objetivo:

o bem comum da coletividade administrada. Toda a atividade do administrador
pblico deve ser orientada para esse objetivo. O fim, e no a vontade do
administrador, domina todas as formas de administrao. A atividade
administrativa supe a preexistncia de uma regra jurdica, reconhecendo-lhe
uma finalidade prpria.
No desempenho dos encargos administrativo, o agente do Poder
Pblico no tem liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso,
do prescrito em lei para a atividade. No pode deixar de cumprir os deveres
que a lei lhe impe, nem renunciar a qualquer parcela de seus poderes e
prerrogativas que lhe so conferidos.

3 Poderes e deveres do administrador pblico

Os poderes e deveres do administrador pblico so os expressos
em lei, os impostos pela moral administrativa e os exigidos pelo interesse da
coletividade.
Cada agente administrativo investido da necessria parcela de poder
pblico para o desempenho de suas atribuies. Por isso, o agente, quando
despido da funo ou fora do exerccio do cargo, no pode usar da autoridade

23

pblica, nem invoc-la para superpor-se aos demais cidados. Tal conduta
caracteriza abuso de poder e, conforme o caso, tipifica o crime de abuso de
autoridade (l. 4.898/65).
Isto decorre do princpio do art. 5, caput, da CF, que estabelece a
igualdade de todos perante a lei, no se reconhecendo privilgios pessoais,
mas prerrogativas funcionais. Se o agente do poder no est no exerccio de
suas funes, deixa de ser autoridade, igualando-se aos demais cidados.

3.1 Poder-dever de agir

O poder tem para o agente pblico o significado de dever para com a
comunidade, no sentido de que quem o detm est sempre na obrigao de
exercit-lo. O poder insuscetvel de renncia, no se admitindo a omisso
da autoridade diante de situaes que exigem sua atuao. Eis porque a
Administrao responde civilmente pelas omisses lesivas de seus agentes.
O administrador no tem liberdade para deixar de praticar atos de sua
competncia legal.

3.2 Dever de eficincia

Erigiu-se categoria de princpio constitucional da atividade
administrativa ante a redao do art. 37 da CF dada pela EC 19/98.
J se encontrava no direito brasileiro no DL 200/67, quando
submetia a atividade do Executivo:
- ao controle de resultados (arts. 13 e 25, V);
- ao fortalecimento do sistema de mrito (art. 25, VIII);
- sujeio da administrao indireta a superviso
ministerial quanto eficincia administrativa (art. 26, III);
- recomendao da demisso ou dispensa do servidor
comprovadamente ineficiente ou desidioso (art. 100).

24

O art. 41 da CF igualmente possibilita a dispensa de servidor

estvel mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na
forma da lei complementar, assim como estabelece, como condio para a
aquisio da estabilidade, a avaliao especial de desempenho por comisso
instituda para esse fim.
A eficincia

funcional

considerada

em

sentido

amplo,

abrangendo no s a produtividade do exercente do cargo ou da funo, como

a perfeio do trabalho e sua adequao tcnica aos fins visados pela
Administrao.

3.3 Dever de probidade

O dever de probidade est constitucionalmente integrado na
conduta do administrador pblico como elemento necessrio legitimidade de
seus atos.
A Constituio pune a improbidade na administrao com
sanes polticas, administrativa e penais, nos seguintes termos: Os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao
Errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal
cabvel (CF, art. 37, 4).
A L. 8429/92 dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes
pblicos nos casos de improbidade administrativa, que classifica em trs
espcies:
os que importam enriquecimento ilcito (art. 9);
os que causam prejuzo ao errio (art. 10);
os que atentam contra os princpios da administrao pblica (art. 11).
As sanes esto previstas no art. 12, determinando a Lei que sejam
aplicadas levando em conta a extenso do dano e o proveito patrimonial
obtido pelo agente.

25

Igualmente, a lei reguladora da ao popular (L. 4.898/65), explicitou os

atos possveis de anulao por via judicial, desde que ilegais e lesivos ao
patrimnio pblico.
Assim, o ato administrativo praticado com leso aos bens e
interesses

pblicos

tambm

fica

sujeito

invalidao

pela

prpria

Administrao ou pelo Poder Judicirio, por vcio de improbidade.

3.4 Dever de prestar contas

decorrncia natural da administrao como encargo de gesto
de bens e interesses alheios.
A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros
pblicos, gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de
administrao.
A prpria Constituio Federal, quando garante a obteno de
certides das reparties pblicas para a defesa de direitos e esclarecimento
de situaes (art. 5, XXXVI, b), e as leis administrativas, quando exigem a
publicidade dos atos e contratos da Administrao, esto a indicar que o
administrador pblico deve contas de toda a sua atuao.
Esse dever se acentua na gesto financeira, onde a CF impe
expressamente (arts. 70 a 75), no s para os administradores, como para os
demais responsveis por bens e valores pblicos.
Tambm os administradores de entes paraestatais e os
particulares que recebam subvenes estatais para aplicao determinada
(CF, art. 70, p. n.).
A prestao de contas feita ao rgo legislativo de cada
entidade estatal, atravs do Tribunal de Contas competente, que auxilia o
controle externo da administrao financeira.

26

4 Uso e abuso do poder

4.1 Uso do poder
A Administrao Pblica deve obedincia lei em todas as suas
manifestaes, at mesmo nas atividades discricionrias o administrador fica
sujeito s prescries legais quanto sua competncia, finalidade e forma, s
possuindo

liberdade

nos

limites

da

convenincia

oportunidade

administrativas.
O poder tem limites certos e forma legal de utilizao.
O uso do poder prerrogativa da autoridade. Usar normalmente o poder
empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do
ato e as exigncias do interesse pblico.

4.2 Abuso do poder

O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora
competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou
se desvia das finalidades administrativas.
O ato administrativo vinculado ou discricionrio h que ser
praticado com observncia formal e ideolgica da lei.
A utilizao desproporcional do poder, o emprego arbitrrio da
fora, a violncia contra o administrado, constituem formas abusivas do uso do
poder estatal, nulificadoras dos atos que as encerram. Todo ato abusivo nulo,
por excesso ou desvio de poder.
O abuso do poder tanto pode se revestir de forma comissiva como
omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito
individual do administrado. Igualmente o abuso pode ser doloso ou culposo.
Para a defesa contra o abuso de poder so cabveis:
- mandado de segurana;

27

- direito de representao contra abuso de autoridade (CF, art. 5,

XXXIV, a);
- representao por crime de abuso de autoridade (art. 4.898/65).

4.2.1 Excesso de poder

O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora

competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de
suas faculdades administrativas. Excede, portanto, a sua competncia legal,
e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da
Administrao fora do que a lei lhe permite.
Tanto se caracteriza pelo descumprimento formal da lei como
tambm quando as limitaes da lei so contornadas dissimuladamente.

4.2.2 Desvio de finalidade

Verifica-se quando a autoridade, embora atuando dentro dos

limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos
dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. Constitui a
violao ideolgica da lei, colimando o administrador pblico ou fins no
queridos pelo legislador ou utilizando motivos e meios imorais para a prtica de
um ato administrativo aparentemente legal.
Dentre os elementos indicirios do desvio de finalidade est ou a
falta de motivo ou a discordncia dos motivos com o ato praticado.
A lei regulamentar da ao popular (L. 4.717/65) consigna o
desvio de finalidade como vcio nulificador do ato administrativo lesivo ao
patrimnio pblico e o considera caracterizado quando o agente pratica o ato
visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de
competncia (art. 2, e, e p. n. e).

28

4.2.3 Omisso da administrao

Quando no houver prazo legal, regulamentar ou regimental para

a deciso, deve-se aguardar por um tempo razovel a manifestao da
autoridade ou do rgo competente, ultrapassado o qual o silncio da
Administrao converte-se em abuso de poder, corrigvel pela via judicial
adequada, que tanto pode ser ao ordinria, cautelar, mandado de injuno
ou mandado de segurana (Smula 429 do STF).
No caso de se optar pela via judicial, no cabe ao Judicirio
praticar o ato omitido pela Administrao, mas, sim, impor a sua prtica, ou,
desde logo, suprir os seus efeitos, para restaurar ou amparar o direito do
postulando, violado pelo silncio administrativo.
O silncio administrativo no ato administrativo, conduta
omissiva da administrao se ofende direito individual de administrado ou
servidor.

CAPITULO II - ATOS ADMINISTRATIVOS. REVOGAO.

INVALIDAO

CONVALIDAO.

PRESCRIO

ADMINISTRATIVA.

1. Conceito e requisitos (elementos) do ato administrativo.

Noes relevantes de atos administrativos

29

A administrao realiza sua funo executiva por meio de atos jurdicos

que recebem a denominao de atos administrativos.
A prtica de atos administrativos cabe, em princpio e normalmente, aos
rgos executivos, mas as autoridades judicirias e as Mesas legislativas
tambm os praticam restritamente, quando ordenam seus prprios servios,
dispem sobre seus servidores ou expedem instrues sobre matria de sua
privativa competncia.
Esses atos internos so tipicamente administrativos e se sujeitam a
revogao ou a anulao no mbito interno ou pelas vias judiciais, como os
demais atos do Executivo.
Alm das autoridades pblicas, podem os dirigentes de autarquias e
fundaes, os administradores de empresas estatais e os executores de
servios delegados praticar atos que, por sua afetao pblica, se equiparam
aos atos administrativos tpicos, tornando-se passveis de controle judicial por
mandado de segurana e ao popular.

1.1 Conceito
fundamentalmente o mesmo do ato jurdico, diferenciando-se como
uma categoria informada pelo interesse pblico.

Ato administrativo toda manifestao unilateral de vontade da

Administrao Pblica que, agindo nesta qualidade, tenha por fim imediato
adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos ou impor
obrigaes aos administrados ou a si prpria.

Esse conceito restrito ao ato administrativo unilateral, que se

forma com a vontade nica da administrao, que o ato administrativo tpico.
Os atos bilaterais constituem contratos administrativos.

30

Condio primeira para o ato administrativo que a administrao

aja nesta qualidade, usando de sua supremacia de poder pblico. Algumas
vezes, nivela-se ao particular e o ato perde a caracterstica administrativa,
igualando-se ao ato jurdico privado.
A segunda que contenha manifestao de vontade apta a
produzir efeitos jurdicos para sim, seus servidores e para os administrados.
A terceira que provenha de agente competente, com finalidade
pblica e revestindo forma legal.
fato administrativo: toda realizao material da administrao
em cumprimento de alguma deciso administrativa. a materializao da
vontade.

1.2 Elementos
Sem a convergncia dos elementos no se aperfeioa o ato, e,
conseqentemente, no ter condies de eficcia para produzir seus efeitos.

1.2.1 Competncia

Nenhum ato discricionrio ou vinculado pode ser praticado sem que

o agente disponha de poder legal para pratic-lo.
A competncia administrativa o poder atribudo ao agente a
administrao para ao desempenho especfico de suas atribuies. A
competncia resulta da lei e por ela limitada.
Todo ato emanado de agente incompetente, ou realizado alm do limite
que dispe a autoridade incumbida de sua prtica, invlido.
A competncia administrativa intransfervel e improrrogvel pela
vontade dos interessados.

31

Pode ser delegada ou avocada, desde que o permitam as normas

reguladora da administrao. Sem lei que o permita, no possvel a alterao
discricionria da competncia.

1.2.2 Finalidade

o objetivo do interesse pblico a atingir. No se compreende ato

administrativo sem fim pblico, seja ele vinculado ou discricionrio.
So nulos os atos descoincidentes do interesse coletivo.
A finalidade aquela que a lei indica explcita ou implicitamente. No
cabe ao administrador escolher outra ou substituir a indicada na norma
administrativa. Ainda que ambas visem o fim pblico.
A alterao de finalidade expressa caracteriza o desvio de poder e
autoriza a invalidao do ato.

1.2.3 Forma

O revestimento exteriorizador do ato administrativo constitui requisito

vinculado

imprescindvel

sua

perfeio.

A administrao

exige

procedimentos especiais e forma legal, a liberdade de forma no direito pblico

exceo.
Todo ato administrativo , em princpio, formal. Toda forma estabelecida
para o ato substancial.
No se confunda o simples defeito material na forma com a relegao
da forma: aquele corrigvel e no anula o ato, esta insuprvel.
S se admite ato administrativo no escrito em casos de urgncia, de
transitoriedade da manifestao de vontade ou de irrelevncia do assunto para
a administrao.
A revogao ou a modificao do ato deve obedecer mesma forma
do ato originrio, pois o requisito forma vinculado.

32

1.2.4 Motivo

Motivo ou causa a situao de direito ou de fato que determina a

realizao do ato administrativo.
Pode vir expresso em lei como pode ser deixado ao critrio do
administrador.
Conforme a CF, art. 5, XXXV c/c art. 37, a motivao , em regra,
obrigatria.
S no o ser quando a lei a dispensar ou se a natureza do ato for com
ela incompatvel.
Assim, na atuao vinculada ou discricionria, o agente, ao praticar o
ato, fica obrigado a motiva-lo, sob pena de invalidade.
motivos determinantes: se o motivo no for exigido pela lei para a
perfeio do ato, fica o agente com a faculdade de pratic-lo sem motivao,
mas, se o fizer, vincula-se aos motivos aduzidos, sujeitando-se obrigao de
demonstrar sua efetiva ocorrncia.

1.2.5 Objeto

Todo ato administrativo tem por objeto a criao, modificao ou

comprovao de situaes jurdicas sujeitas atuao do poder pblico.
O objeto, nos atos discricionrios, fica na dependncia da escolha do
Poder Pblico, constituindo essa liberdade opcional no mrito administrativo.

1.3 Atributos dos atos administrativos

1.3.1. Presuno de legitimidade

Qualquer que seja a sua categoria ou espcie, os atos

administrativos nascem com presuno de legitimidade, independentemente
de norma legal que a estabelea.
Decorre do princpio da legalidade da administrao.

33

Autoriza a imediata execuo ou imperatividade dos atos

administrativos, mesmo que argidos de vcios ou defeitos que os levem
invalidade. Enquanto no o forem declarados, so tidos por vlidos e
operantes, quer para a administrao, quer para os administrados sujeitos ou
beneficirios de seus efeitos.
Admite-se a sustao dos efeitos atravs de recursos internos
ou de ordem judicial.
Transfere o nus da prova da invalidade a quem a invoca, fica
sempre a cargo do impugnante.
Desde que se completa o procedimento formativo, o ato adquire
existncia legal, tornando-se eficaz e vinculativo para a administrao que o
expediu, enquanto no for revogado.
Embora eficaz, o ato pode no ser exeqvel, por lhe faltar a
verificao de uma condio suspensiva, chegada do termo, ou a prtica de ato
complementar. Assim, eficcia , to-somente, aptido para atuar, enqaunto a
exeqibilidade a disponibilidade do ato para produzir imediatamente os seus
efeitos finais.
O atributo da exeqibilidade caracterstico dos atos concludos e
perfeitos.

1.3.2 Imperatividade

Atributo do ato administrativo que impe coercibilidade para seu

cumprimento e execuo. Este atributo no est presente em todos os atos,
visto

que

alguns

deles

(enunciativos,

negociais)

dispensam,

por

desnecessrio sua operatividade, pois os efeitos dependem do interesse do

particular na sua utilizao.
Os atos que consubstanciam provimento ou ordem administrativa
(normativos, ordinatrios, punitivos) nascem sempre com imperatividade, fora
impositiva prpria do poder pblico e que obriga o particular ao fiel

34

cumprimento, sob pena de se sujeitar a execuo forada pela Administrao

(auto-executrios) ou Judicirio (no auto-executrios).
capacidade de criar unilateralmente obrigaes, sem a
concorrncia da vontade da outra parte.

1.3.3 Auto-executoriedade

ensejarem

Consiste na possibilidade de

certos atos administrativos

imediata

pela

direta

execuo

prpria

administrao,

independentemente de ordem judicial.

Cabe quando as circunstncias indicam a necessidade premente
da obteno do fato ou da coisa. Torna possvel obter, por coao absoluta, a
prpria prestao exigida pela administrao, ou, na sua impossibilidade, outra
equivalente.
Distinguem-se os atos prprios do poder administrativo, na
execuo dos quais irrecusvel a auto-executoriedade, dos que lhes so
imprprios, e por isso, dependentes de outro poder, como a cobrana
contenciosa de multa.
Prestaes

tipicamente

administrativas,

principalmente

decorrentes do poder de polcia, podem ser exigidas e executadas diretamente,

sem necessidade de mandado judicial (interdies, inutilizao, demolies).
A sua execuo deve ser precedida de notificao e estar
acompanhada de auto circunstanciado em que se comprove a legalidade da
atuao.
Ao particular que se sentir ameaado ou lesado pela execuo do
ato que caber pedir proteo judicial para obstar a atividade da
administrao, ou para haver da Fazenda Pblica os eventuais prejuzos que
tenha injustamente suportado.

1.4 Classificao : Vinculao e discricionariedade

35

1.4.1 Atos administrativos vinculados (vinculao)

Atos vinculados ou regrados so aqueles para os quais a lei

estabelece os requisitos e condies de sua realizao.
As imposies legais absorvem, quase que por completo, a
liberdade do administrador, uma vez que a ao fica adstrita aos
pressupostos estabelecidos na norma legal para a validade da atividade
administrativa.
Desatendido qualquer requisito, compromete-se a eficcia do ato,
tornando-se passvel de anulao pela prpria administrao ou pelo
Judicirio.
Tanto nos atos discricionrios, quanto nos vinculados, o
administrador ter de decidir sobre a convenincia de sua prtica, escolhendo
a melhor oportunidade e atendendo a todas as circunstncias que conduzam
finalidade (interesse pblico).
Pode a administrao atuar com liberdade, embora reduzida, nos
limites da lei ou regulamento.
Nos atos vinculados, impe-se o dever de motiva-los, no sentido
de evidenciar a conformao de sua prtica com as exigncias e requisitos
legais que constituem pressupostos necessrios de sua existncia e validade.
Tais atos permitem ao Judicirio rev-los em todos os seus
aspectos, porque em qualquer deles poder revelar-se a infringncia dos
preceitos legais ou regulamentares que condicionam a sua prtica.
No dado ao Judicirio sindicar a convenincia, oportunidade ou
justia (mrito administrativo) do ato.

1.4.2 Atos administrativos discricionrios (discricionariedade)

Existe em atos em que a administrao pode praticar com

liberdade de escolha de seu contedo, de seu destinatrio, convenincia,
oportunidade e modo de sua realizao.

36

Discrio a liberdade de ao dentro de limites legais, arbtrio

ao contrria ou excedente da lei. Ato arbitrrio sempre ilegtimo e invlido.
A discricionariedade uma ao limitada a um fim determinado,
para que o Poder Pblico aprecie as condies presentes quando administre o
interesse social especificado pela norma legislativa.
A atividade discricionria no se exerce se a lei no a dispensa.
indispensvel que a lei confira o poder ao administrador e lhe assinale os
limites de sua liberdade de opo nos critrios postos sua disposio para a
prtica do ato.
A atividade do administrador pblico vinculada ou discricionria
h de estar sempre dirigida para o fim legal, que, em ltima anlise, objetiva
o bem comum.
Discricionrios so s os meios e os modos de administrar,
nunca os fins a atingir. Em tema de fins, no existe jamais poder discricionrio.
O fim sempre imposto pela lei ou regulamento, implcita ou
explicitamente.
O ato, embora resultante do poder discricionrio, no pode
prescindir de certos requisitos, tais como a competncia legal de quem o
pratica, a forma prescrita em lei ou em regulamento e o fim indicado no texto
legal em que o administrador se apia.

1.5 Mrito administrativo

a faculdade de valorao do motivo conforme a convenincia e
a oportunidade.
O mrito do ato no se considera requisito do ato. Consubstanciase na valorao dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitos pela
administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a
convenincia e a oportunidade e justia do ato a realizar.

37

Nos atos vinculados, onde no h faculdade de opo do

administrador, mas unicamente a possibilidade de verificao dos pressupostos
de direito e de fato, no h mrito, pois toda atuao se resume no
atendimento de imposies legais.
Nos atos discricionrios, alm dos elementos sempre vinculados
(competncia, finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto) em relao
aos quais a administrao decide livremente e sem possibilidade de correo
judicial, salvo havendo desvio ou excesso de poder.
O mrito administrativo s abrange os elementos no vinculados
do ato.

2 - Revogao
2.1 Conceito
Revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e
eficaz realizada pela Administrao e somente por ela por no mais lhe
convir a sua existncia.
Toda revogao pressupe um ato legal e perfeito, mas
inconveniente ao interesse pblico. A faculdade revogadora implcita na
funo administrativa.
Se o ato for ilegal ou ilegtimo, no ensejar a sua revogao,
mas a sua invalidao.
A revogao fundao no poder discricionrio de que dispe a
Administrao de rever sua atividade interna e encaminh-la adequadamente
aos seus fins especficos.
Em princpio, todo ato administrativo revogvel.

38

Os atos gerais ou regulamentares1 so, por natureza, revogveis a

qualquer tempo e em quaisquer circunstncias, desde que a Administrao
respeite seus efeitos produzidos at o momento da invalidao. Como tm
misso normativa assemelhada lei, no objetivam situaes pessoais.
Quanto aos atos especiais ou individuais so, tambm, em tese,
revogveis, desde que seus efeitos se revelem inconvenientes ou contrrios ao
interesse pblico, mas ocorre que estes atos podem se tornar operantes e
irrevogveis desde a sua origem ou adquirir esse carter por circunstncias
supervenientes sua emisso. E tais so os que geram direitos subjetivos
para o destinatrio, os que exaurem desde logo seus efeitos e os que
transpem os prazos dos recursos internos, levando a Administrao a decair
do poder de revog-los.
A revogao opera da data em diante (ex nunc). Os efeitos que a
precederam se mantm.
Desde que o administrador possa revogar o ato inconveniente por no
ter gerador direitos subjetivos para o destinatrio ou por no ser definitivo ou
por se tratar de ato precrio sua invalidao no obrigar o Poder Pblico a
indenizar quaisquer prejuzos presentes ou futuros que a revogao
ocasionalmente ocasione.
Se um ato irrevogvel, porque gerador de direitos subjetivos, for
suprimido, caber indenizao completa dos prejuzos causados ao seu
beneficirio.

So aqueles que contm um comando geral do Executivo, visando a

correta aplicao da lei. O objetivo imediato de tais atos
explicitar a norma legal a ser observada pela administrao e pelos
administrados.
No so lei em sentido formal, mas somente no material.
Por serem gerais e abstratas, tm a mesma normatividade da lei e a ela
se equiparam para fim de controle judicial.

39

3 Invalidao
3.1 Conceito
O ato administrativo realizado em desacordo com o ordenamento
jurdico invlido. Sua extino nada tem a ver com sua convenincia e
oportunidade. A invalidao alcana o ato viciado no seu nascedouro.
a retirada retroativa, parcial ou total, de um ato administrativo,
praticado em desconformidade com o ordenamento jurdico por outro ato
administrativo.
O poder de anular no absoluto.
Para que a invalidao seja legal, o ato invalidando:
- deve ser ilegal;
- ter causado dano Administrao Pblica ou a terceiro;
- ser inconvalidvel;
- no ter servido de fundamento para a prtica de ato em outro plano de
competncia (STJ).
A invalidao, como regra, exige o devido procedimento
administrativo e a garantia do beneficirio do ato invalidando o direito amplo de
defesa.
O ato administrativo sempre ofender, quando ilegal, um interesse
pblico, sendo, portanto, nulo. Ateno, outros autores defendem teoria dos
atos nulos e anulveis; Hely, no (p. 194).

3.2 Objeto, motivo, contedo e espcies

O ato de invalidao incide sobre um ato administrativo invlido. A
invalidao atinge os efeitos produzidos.

40

Pode ser objeto tambm o ato administrativo ilegal e ineficaz,

desfazendo-se somente o ato.
O motivo a invalidade ou a imprestabilidade jurdica do ato
administrativo, pois ilegal. Esse motivo deve ser devidamente demonstrado
pela Administrao Pblica, sob pena

de ilegalidade

da

declarao

invalidadora.
Algumas leis exigem para a legalidade da invalidao que ao
beneficiado pelo ato ou procedimento administrativo sejam assegurados o
contraditrio e a ampla defesa, como o caso do art. 49, 3, da Lei 8666/93, e
necessidade que tem sido reconhecida pelo Judicirio independentemente
de qualquer exigncia legal.
O contedo o desfazimento do ato invlido.
Suas espcies so a invalidao total e parcial, conforme atinja todo o
ato ou uma de suas partes.

3.3 Natureza, fundamento e efeitos

constitutivo, predispondo-se a criar uma nova situao.
Seu fundamento:
- praticado pela Administrao Pblica: a obedincia ao princpio da
legalidade;
- praticado pelo Poder Judicirio: funda-se na essncia da funo, dizer
o direito aplicvel.
Os efeitos do ato de invalidao alcanam o ato administrativo no seu
nascedouro, j que no h nulidade superveniente. So retroativos. Operam ex
tunc e restaura-se a situao vigente anteriormente ao ato invalidado,
resguardados unicamente os efeitos que atingiriam terceiros de boa-f. Assim,
so vlidos os atos praticados por um funcionrio que teve a sua nomeao
invalidada.

41

3.4 Competncia invalidadora

A competncia para promover a retirada do ordenamento jurdico de um
ato administrativo ilegal tanto da Administrao Pblica como do Poder
Judicirio.
Por parte da Administrao, efetivada por outro ato administrativo,
que h de ser da mesma natureza jurdica e fora do ato invalidando
(princpio do paralelismo). A competncia a atribuio do agente que
praticou o ato invlido ou de autoridade superior ou, ainda, da maior autoridade
dentro da administrao pblica considerada.
No segundo caso, promovida pelo Judicirio, efetivada por sentena
que declara a sua imprestabilidade e o retira do mundo jurdico.
O Judicirio age por provocao, e a Administrao Pblica, por vontade
prpria ou provocao.
O exerccio do poder de invalidar, ou de revogar, obrigatrio. No
cabe Administrao competente em face de um ato invlido (ou
inconveniente ou inoportuno) qualquer faculdade ou discusso no sentido de
validar ou no invalidar, isso por fora do princpio da legalidade. No pode
conviver com atos ilegais.

3.5 Invalidao e indenizao

A invalidao ou anulao no outorga ao ento beneficirio do ato
extinto qualquer direito indenizao, desde que ocorra antes de qualquer
investimento ou despesa.
Diferente ser se ocorrer algum investimento ou se alguma despesa foi
realizada anterior ou para adquirir o direito prescrito pelo ato invlido ou
posterior em razo dos efeitos do prprio ato invlido. Neste caso, h que se
verificar se o beneficirio do ato estava ou no de boa-f. Se estava, tem
direito a indenizao, caso contrrio, no tem tal direito.
A indenizao tambm cabe aos terceiros de boa-f.

42

4 Convalidao
A convalidao o suprimento da invalidade de um ato com efeitos
retroativos.
Quando a convalidao promana da Administrao, esta corrige o
defeito do primeiro ato mediante um segundo ato, o qual reproduz de forma
consonante com o direito com a particularidade de seu alcance especfico
consistir precisamente no efeito retroativo. O ato convalidador remete-se ao ato
invlido para legitimar seus efeitos.
S pode haver convalidao quando o ato possa ser reproduzido
validamente no presente. S so convalidveis os atos que poderiam ter sido
validamente produzidos.
A Administrao no pode convalidar um ato viciado se este j foi
impugnado, administrativa ou judicialmente. Excepciona-se o vcio da
motivao, que pode ser expedido tardiamente, aps a impugnao do ato. A
demonstrao, mesmo atrasada, de que os motivos preexistiam e a lei exigia
que, perante eles, o ato fosse praticado com igual contedo bastante para a
sua convalidao.
A convalidao no pode ter o efeito de expor aos administrados que
no passado infringiram as disposies do ato viciado a sanes decorrentes da
sua infringncia.
A convalidao pode provir de um ato do particular afetado, caso a sua
manifestao fosse pressuposto legal para a expedio de ato anterior aditado
com violao desta exigncia, como o pedido de exonerao feito por um
funcionrio depois de ato administrativo que o exonera a pedido e
manifestado com o propsito de legitim-lo.
ratificao: convalidao que procede da mesma autoridade que
emanou o ato viciado;
confirmao: precede de outra autoridade;
saneamento: resulta de ato do particular afetado.

43

No se confunde convalidao com converso de atos nulos. Pela

converso, quando possvel, o Poder Pblico trespassa, tambm, com efeitos
retroativos, um ato de uma categoria na qual seria invlido para outra
categoria, na qual vlido.

5 Prescrio administrativa
O prazo para o exerccio do direito de reclamao administrativa, se
outro no estiver previsto em lei especial, de um ano, a teor do art. 6, do
Decreto 20.910/32.
Em termos de licitao e contratos, o prazo para interposio de
recursos de cinco dias (LLC, art. 109, I), ou de dois dias teis se se tratar de
insurgncia contra procedimento licitatrio na modalidade de convite (LLC, art.
109, 6). Na hiptese, trata-se de precluso, pois so recursos interpostos no
interior de um procedimento (processo) administrativo.
Adverte-se que, mesmo preclusa ou prescrita na via administrativa a
possibilidade de o administrado insurgir-se, a Administrao no poder ignorar
a sua manifestao se esta contende procedentemente o ato impugnado,
salvo se j estiver prescrita na via judicial, pois estabilizada a situao
jurdica.

5.1 Prescrio das aes judiciais do administrado contra o Poder

Pblico
As aes judiciais do administrado contra o Poder Pblico, nos termos
do art. 1 do D. 20.910/32, em regra prescrevem em cinco anos.
Por fora do Decreto-Lei 4.957/42 (art. 2), a prescrio qinqenal
estabelecida no Decreto 20.910/32 foi estendida s autarquias.
Resulta do art. 3 do D. 20.910/32, quando o devido pelo Poder Pblico
(ou suas autarquias) deva implementar-se em prestaes peridicas, o que

44

prescreve no o dbito, mas as parcelas vencidas e no exigidas no prazo de

cinco anos.
O STF fixou a respeito, em sua Smula 443, o entendimento de que: A
prescrio das prestaes anteriores ao perodo previsto em lei no ocorre,
quando no tiver sido negado, antes daquele prazo, o prprio direito reclamado
ou a situao jurdica que dele resulta.
Tambm h expressa meno ao prazo de cinco anos para a propositura
de ao objetivando indenizao por dano causado por pessoa de Direito
Pblico ou de Direito Privado prestadora de servios pblicos, no art. 1-C, da
Lei 9.494/97.
A ao popular prescreve igualmente em cinco anos.
O art. 1 do D. 20.910/32 s se aplica s aes pessoais. Assim,
regra geral para aes desta natureza, isto , ressalvadas disposies
prescricionais especficas, ser o prazo prescricional de cinco anos.
Quanto a aes reais, no art. 205 do CC foi fixado que a prescrio
ocorre em dez anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor, sem que
haja distino entre aes pessoais e reais.
Na ao por desapropriao indireta, o prazo, na conformidade da
Smula 119 do STJ, o prazo de 20 anos, porque era este o prazo do
usucapio extraordinria, a teor do art. 550 do CC/1916.
Na vigncia do CC/02, lgica a adoo dos 15 anos (pois a hiptese
de desapropriao indireta de boa-f remota); em abono dos 10 anos,
contaria a realizao de obras ou a utilizao para fins pblicos, similarmente
ao previsto no pargrafo nico do art. 1.238 do CC.
A prescrio das aes contra o Poder Pblico pode ser suspensa nas
hipteses comuns de suspenso previstas na legislao civil, e notadamente
pela interposio de recursos e reclamaes administrativas.
Pode tambm ser interrompida conforme previsto no art. 202 do CC.

45

Quando se tratar da prescrio qinqenal (aes pessoais), obedece

a regramento prprio, estabelecido no art. 3 do DL 4.597/42: a interrupo
pode ser feita uma nica vez e o prazo recomea a correr pela metade (dois
anos e meio) a contar da data da causa interruptiva. A Smula 383 do STF
deu-lhe interpretao segundo a qual A prescrio em favor da Fazenda
Pblica recomea a correr, por dois anos e meio, a partir do ato interruptivo,
mas no fica reduzida aqum dos cinco anos, embora o titular do direito a
interrompa durante a primeira metade do prazo.
H ainda previses especficas como o prazo da Lei 7.144/83 que fixa o
prazo de um ano para exercer o direito de ao contra atos relativos a
concursos para provimento de cargos e empregos na Administrao Federal
direta e suas autarquias, contados a partir da homologao do concurso.

5.2. Pretenses da Administrao contra o administrado

5.2.1 Prescrio da possibilidade da Administrao prover, ela prpria, sobre
certas situaes

A perda de tal possibilidade no se assemelha prescrio. No

constitui o exerccio intempestivo de uma via prevista para a defesa de um
direito que se entenda ameaado ou violado.
Trata-se de uma omisso do tempestivo exerccio de ato material da
administrao.
Nas hipteses em que se trata de rever uma deciso anterior, caso no
haja outro prazo estabelecido, que o prazo decadencial, jamais exceder
quele correspondente ao da prescrio da ao judicial de que se disporia.
A Lei 9.783/99 fixa em cinco anos a prescrio da ao punitiva da
Administrao Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de
polcia, objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da data da
prtica do ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em
que tiver cessado.

46

Tratando-se de processo administrativo paralisado por mais de trs

anos, pendente de julgamento ou despacho, neste prazo incidir a prescrio e
os autos sero arquivados.
Nos casos em que a conduta constituir crime, o prazo prescricional ser
o mesmo da ao penal.
Conforme a Lei 9.783/99, constituem causas interruptivas da prescrio:
a) citao do indiciado ou acusado, inclusive por edital;
b) qualquer ato inequvoco que importe apurao do fato;
c) deciso condenatria recorrvel.
Estabelece que ficar suspensa a prescrio na vigncia de certos
compromissos suscetveis de celebrao com o imputado, exs. Arts. 53 e 38 da
Lei 8884/94 ou art. 11, 5 da Lei 6.385/76.

O art. 54 da Lei 9.784/99 determina que decai em cinco anos o direito

da Administrao de anular ato do qual decorram efeitos favorveis para os
destinatrios, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada
m-f.

5.2.2 Prescrio das aes judiciais contra o administrado

No h regra fixando genericamente um prazo prescricional para as

aes judiciais do Poder Pblico em face do administrado.
Entende Celso Antnio que, faltando regra especfica que disponha
de modo diverso, utiliza-se analogia com o D. 20.9190/32, L. 4.717/65 e 9.783
e 9.784/99, e, ressalvada hiptese de comprovada m-f em uma, ou em
ambas as partes da relao jurdica que envolva atos ampliativos de direitos
dos administrados, o prazo para a Administrao proceder judicialmente contra
eles , como regra, de cinco anos, quer se tratem de atos nulos, quer se trate
de atos anulveis. Entretanto, dito prazo s comear a correr depois de findar-

47

se o perodo em que a autoridade, durante cuja gesto for praticado o ilcito,

esteja no governo, similar ao que decorre do art. 23, I, da Lei 8.429/92.
Em havendo m-f s se pode buscar analogia com o direito
privado, e o prazo ser de dez anos.
Por fora do art. 37, 5, so imprescritveis as aes de
ressarcimento por atos ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no,
que causem prejuzos ao errio.

CAPITULO

III

VINCULADO,

PODERES

ADMINISTRATIVOS:

DISCRICIONRIO,

DISCIPLINAR,

REGULAMENTAR E DE POLCIA.
Os

poderes

administrativos

so

instrumentais,

consentneos

proporcionais aos encargos que so atribudos administrao.

Nascem com a administrao e se apresentam diversificados segundo
as exigncias do servio pblico, o interesse da coletividade e os objetivos a
que se dirigem. So inerentes administrao na proporo e limites de suas

48

competncias institucionais e podem ser usados isolada ou cumulativamente

para a consecuo do mesmo ato.
Os poderes polticos so estruturais e orgnicos, porque
compem a estrutura do Estado e integram a organizao constitucional.

1 Poder vinculado
Ou regrado, aquele em que a lei confere administrao para
a prtica do ato de sua competncia, determinando os elementos e requisitos
necessrios sua formalizao.
O agente pblico fica inteiramente preso ao enunciado da lei
em todas suas especificaes; deixando de atender a qualquer dado expresso
na lei, o ato nulo.
O poder administrativo do agente restringe-se a praticar o ato e
o desvio dos seus elementos causa a nulidade que pode ser reconhecida pela
administrao ou pelo Judicirio, se o interessado a este requerer.
STF o Judicirio tem competncia para analisar alm da
competncia e das formalidades extrnsecas, os seus requisitos substanciais,
motivos, pressupostos, desde que tais elementos estejam definidos em lei
como vinculadores do ato administrativo.
Elementos

vinculados

sero

sempre

competncia,

finalidade e a forma, alm de outros que a norma legal indicar.

2 Poder discricionrio
O direito concede administrao de modo explcito ou
implcito para a prtica de atos com liberdade na escolha de sua convenincia,
oportunidade e contedo.
Discricionariedade liberdade de atuao administrativa, dentro
dos limites permitidos em lei; arbtrio ao contrria ou excedente da lei.

49

A discricionariedade sempre relativa e parcial, porque, quanto

competncia, forma e finalidade do ato, a autoridade est subordinada ao
que a lei dispe, como para qualquer ato vinculado.
A finalidade do ato administrativo o interesse pblico.
O administrador executa a lei vinculadamente, quanto aos
elementos que ela discrimina, e discricionariamente, quanto aos aspectos que
ela admite opo.
Mesmo quanto aos elementos discricionrios existe limitao na
moralidade administrativa.
Se o administrador se desviar desse roteiro, praticando ato que,
embora discricionrio, busque outro objetivo, incidir em ilegalidade, por desvio
de poder ou de finalidade, que poder ser reconhecido e declarado pela prpria
administrao ou pelo Poder Judicirio apreciao do contedo discricionrio
pelo Poder Judicirio.

3 Poder disciplinar
a faculdade de punir internamente as infraes funcionais
dos servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos e servios da
administrao.
O Estado exerce sobre todos aqueles que se vinculam
Administrao por relaes de qualquer natureza.
H responsabilizao do subordinado pelas faltas cometidas.
A administrao o exerce como faculdade punitiva interna, pelo
que s abrange as infraes relacionadas com o servio; enquanto a punio
criminal visa represso de crimes e contravenes. A diferena no de
grau, de substncia.
Outra caracterstica do poder disciplinar a discricionariedade,
no sentido de que no est vinculado prvia definio da lei sobre a infrao
funcional e a respectiva sano. No se aplica o princpio da pena especfica: o

50

administrador, no seu prudente critrio, tendo em vista os deveres do infrator

em relao ao servio e verificando a falta, aplicar a sano que julgar
cabvel, oportuna e conveniente dentre as que estiverem enumeradas em lei ou
regulamento para a generalidade das infraes administrativas.
Todo chefe tem o poder e o dever de punir o subordinado
quando este der ensejo, ou, se lhe faltar competncia para a aplicao da pena
devida, fica na obrigao de levar o fato ao conhecimento da autoridade
competente (CP, art. 320).
A enumerao das penas na Lei 8.112/90 em ordem crescente
de gravidade no quer dizer que o superior tenha de comear pela mais branda
para atingir a mais rigorosa; sem significar que o superior possa punir
arbitrariamente ou sem se ater a critrios jurdicos.
A apurao regular da falta disciplinar indispensvel para a
legalidade da punio interna da administrao. Implica em meios legais
compatveis e oportunidade de defesa ao acusado. Sem estes caber o
mandado de segurana contra ato disciplinar (LMS, art. 5, II).
A motivao da punio disciplinar sempre imprescindvel
para a validade da pena. O discricionarismo circunscreve escolha da
penalidade dentre as vrias possveis, graduao da pena, oportunidade e
a convenincia de sua imposio. Mas quanto a existncia da falta e aos
motivos em que a administrao embasa a punio, ainda que resumida, no
pode ser dispensada totalmente.
No se exige as formalidades do processo judicirio.
A motivao destina-se a evidenciar a conformao da pena
com a falta e a permitir que se confiram a todo tempo a realidade e a
legitimidade dos atos ou fato ensejadores da punio administrativa. Legalizase a discricionariedade na aplicao da pena.

51

4 - Poderes hierrquico e regulamentar

4.1 Poder hierrquico
o poder para distribuir e escalonar as funes dos rgos e
agentes e ordenar e rever a atuao destes, estabelecendo a relao de
subordinao entre os servidores do seu quadro de pessoal.
No h hierarquia nas funes prprias do Judicirio.
Tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as
atividades administrativas no mbito interno da administrao pblica.
A hierarquia impe o dever de obedincia.
Pela hierarquia se impe ao subalterno a estrita obedincia das
ordens e instrues legais superiores e se define a responsabilidade de cada
um. As determinaes superiores devem ser cumpridas fielmente, sem
ampliao ou restrio, ao menos que sejam manifestamente ilegais. O
subordinado no pode ser compelido, pelo superior, a praticar ato
evidentemente ilegal. No lcito ao subordinado discutir ou deixar de cumprir
as ordens, seno quando se apresentarem manifestamente ilegais.
A apreciao da convenincia e oportunidade das determinaes
superiores refoge das atribuies meramente administrativas e, por isso,
escapa da rbita de ao dos subalternos.
A submisso hierrquica retira do inferir a atuao poltica,
permitindo-lhe, to-somente, agir no estrito mbito de suas atribuies
especficas. Ao Chefe do rgo executivo que incumbe tomar as resolues
polticas, no sentido da escolha do objeto, dos meios e das oportunidades mais
convenientes consecuo dos fins governamentais.
Do poder hierrquico decorrem faculdades implcitas para o
superior, tais como a de dar ordens e fiscalizar o seu cumprimento, a de
delegar e avocar atribuies e a de rever atos dos inferiores.

52

No se admite a delegao de um poder a outro, mas no se

veda a delegao entre rgos. As delegaes no podem ser recusadas pelo
inferior ou a subdelegao sem autorizao expressa do subdelegante.
Pela avocao substitui-se a competncia do inferior pela do
superior hierrquico, com todas as conseqncias dessa substituio,
notadamente a deslocao do juzo ou da instncia para ajusta-la ao da
autoridade avocante no caso de demanda. Tambm desonera o inferior da
responsabilidade pelo ato avocado pelo superior.
No pode ser avocada atribuio que a lei expressamente confere
a determinado rgo ou agente.
A reviso hierrquica possvel enquanto o ato no se tornou
definitivo para a administrao, ou no criou direito subjetivo para o particular.
A subordinao no se confunde com a vinculao administrativa
(poder de superviso ministerial).

4.2 Poder regulamentar

Faculdade de que dispem os Chefes do Poder Executivo de
explicar a lei para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos
sobre matria de sua competncia ainda no disciplinada por lei.
Poder inerente e privativo do Chefe do Poder Executivo (CF, art.
84, IV) e por isso indelegvel a qualquer subordinado.
O essencial que o Executivo, ao expedir regulamento
autnomo ou de execuo da lei -, no invada as chamadas reservas de lei,
ou seja, aquelas matrias s disciplinveis por lei.
So regulamentos e outros atos de carter geral e efeitos
externos.
Regulamento ato administrativo geral e normativo, expedido
privativamente pelo Chefe do Executivo, atravs de decreto, com o fim de
explicar o modo e forma de execuo da lei ou prover situaes no

53

disciplinadas em lei. No pode contrariar, restringir ou ampliar as disposies

da lei.
O Congresso Nacional tem competncia para sustar atos
normativos do Executivo que exorbitem do poder regulamentar (CF, art. 49, V).
As leis que trazem a recomendao de serem regulamentadas
no so exeqveis antes da expedio do decreto regulamenta. O
regulamentar opera como condio suspensiva da execuo da norma legal,
deixando os seus efeitos pendentes at a expedio de ato do Executivo.

4.3 Poder de Polcia

Conforme o poder de limitar a atuao dos particulares no
submetidos a um regime especial administrativo.
A administrao pblica o exerce sobre todas as atividades e
bens que afetam ou possam afetar a coletividade.
Para o seu exerccio, h competncias exclusivas e concorrentes
das trs esferas estatais, dada a descentralizao poltico-administrativa
decorrente do sistema constitucional.
Tem competncia para policial a entidade que dispe do poder de
regular a matria.
Se certas atividades interessam simultaneamente s trs pessoas
jurdicas de direito pblico, o poder de regular e policiar se difunde entre todas,
provendo cada qual nos limites de sua competncia territorial.
A regra a exclusividade, a exceo a concorrncia.
O ato de polcia sujeita-se ao controle de legalidade pelo
Judicirio.

54

4.3.1 Conceito

a faculdade de que dispe a administrao pblica para

condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos em benefcio
da coletividade e do prprio Estado.
Contm os abusos do direito individual.
Convm distinguir a polcia administrativa da polcia judiciria e da
polcia de manuteno da ordem pblica: a polcia administrativa incide sobre
os bens, direitos e atividades, ao passo que as outras atuam sobre as pessoas,
individualmente ou indiscriminadamente.
A polcia administrativa inerente e se difunde por toda a
Administrao Pblica, enquanto as demais so privativas de determinados
rgos e corporaes.
O poder de polcia pode ser delegado no tocante aos atos de
execuo estando implcita a faculdade de aplicar sanes aos infratores, na
forma regulamentar.

4.3.2 Razo e fundamento

A razo do poder de polcia o interesse social e o seu

fundamento est na supremacia geral que o Estado exerce no seu territrio
sobre todas as pessoas, bens e atividades.
A cada restrio de direito individual corresponde equivalente
poder de polcia administrativa. Mas sob a invocao do poder de polcia no
pode a autoridade anular as liberdades pblicas ou aniquilar direitos
fundamentais assegurados na constituio.

4.3.3 Objeto e finalidade

O objeto do poder de polcia todo bem, direito ou atividade

individual que possa afetar a coletividade ou por em risco a segurana. Por
esse motivo a administrao pode condicionar o exerccio de direito individuais,

55

delimitar a execuo de atividades e condicionar o uso de bens que afetem a

coletividade em geral ou contrariem a ordem pblica.
Ningum adquire direito contra o interesse pblico.
A finalidade do poder de polcia a proteo ao interesse pblico.

4.3.4 Extenso e limites

Onde houver interesse relevante da coletividade ou do prprio

Estado haver, correlatamente, igual poder de polcia administrativa para a
proteo desses interesses.
Os limites do poder de polcia so demarcados pelo interesse
social em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo assegurados
na Constituio.
Tratando-se de um poder discricionrio, a norma legal que a
confere no minudeia o modo e as condies da prtica do ato de polcia. Se a
autoridade ultrapassar o permitido em lei incidir o abuso de poder.
O ato de polcia, como ato administrativo, fica sempre sujeito a
invalidao pelo Poder Judicirio quando praticado com desvio ou excesso de
poder.

4.3.5 Atributos

(a) discricionariedade: livre escolha, pela administrao, de

exercer o poder de polcia, a aplicar as sanes e empregar os meios
conducentes a atingir o fim colimado.
- arbitrariedade: se a autoridade incompetente para a prtica do ato, ou
se interditou fora dos casos legais, sua conduta se torna arbitrria e poder ser
impedida ou invalidada pela Justia.
Passar a ser vinculado se a norma legal que rege o ato
estabelecer o modo e a forma de sua realizao.

56

(b) auto-executoriedade: faculdade de a Administrao decidir e

executar diretamente sua deciso por seus prprios meios, sem interveno do
Judicirio.
Se o particular se sentir agravado em seus direitos, poder
reclamar, pela via adequada, ao Poder Judicirio.
No necessrio utilizar a via cominatria, que posta sua
disposio em carter facultativo.
No se confundem com punio sumria e sem defesa. A
administrao s pode aplicar sanes desta forma nos casos urgentes que
ponham em risco a segurana ou a sade pblica, ou quando se tratar de
infrao instantnea, surpreendida na sua flagrncia, comprovada pelo auto de
infrao lavrado regularmente; nos demais casos, exige-se o processo
administrativo correspondente.
Excluem-se da auto-executoriedade as multas, que s podem
ser executadas por via judicial.
(c) coercibilidade: tambm independe de autorizao judicial. a
imposio coativa das medidas adotadas pela administrao.
Todo ato de polcia imperativo admitindo at o emprego da fora
pblica para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.
No h ato de polcia facultativo para o administrado e inclusive
autoriza o emprego da fora fsica, sem violncia arbitrria.

4.3.6 Meios de atuao

Age de preferncia preventivamente atravs de ordens e

proibies e, sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da
conduta estabelecendo as limitaes administrativas.
a) controle prvio autorizao:

57

alvar: o instrumento da licena ou autorizao para a prtica de ato,

realizao de atividade ou exerccio de direito dependente de policiamento
administrativo. Poder ser definitivo ou precrio;
licena: o alvar ser definitivo e vinculante para a Administrao
quando expedido diante de um direito subjetivo do requerente;
autorizao: o alvar ser precrio e discricionrio se a administrao o
concede por liberalidade, desde que no haja impedimento legal para a sua
expedio.
b) controle posterior fiscalizao: restringe-se verificao da
normalidade do uso do bem ou da atividade policiada, em conformidade com o
alvar respectivo.

4.3.7 Sanes

Principiam geralmente com a multa e se escalonam em

penalidades mais graves.
Essas sanes, com a exceo da multa, em virtude do princpio
da auto-executoriedade do ato, so impostas e executadas pela prpria
administrao em procedimentos administrativos compatveis, exigindo-se a
legalidade da sano e sua proporcionalidade.
- prescrio (L. 9.783/99): 5 anos para a administrao direta ou indireta
apurar a infrao (incio do processo administrativo) no exerccio do poder de
polcia, contados da prtica do atuo, ou no caso de infrao permanente ou
continuada, do dia em que tiver cessado.
- prescrio intercorrente: 3 anos a partir da data da paralisao do
processo.
- prescrio: equivaler ao prazo de prescrio penal quando a infrao
tambm for crime.

58

4.3.8 Condies de validade

So as mesmas do ato administrativo comum:

a) competncia, finalidade e forma: so condies gerais de todo
ato administrativo;
b) proporcionalidade: correspondncia entre a infrao cometida e
a sano aplicada. Desproporcional tambm o ato de polcia que aniquila a
propriedade ou a atividade a pretexto de condicionar o uso do bem ou de
regular a profisso.
No se autoriza a supresso total do direito, o que s poder ser
feito pela desapropriao.
c) legalidade dos meios: a escolha do modo de efetivar as
medidas de polcia no compreende o poder de utilizar meios ilegais para a
consecuo, embora lcito e legal o fim pretendido.
Enquanto houver outros modos de realizar a medida de polcia,
no se autorizam as sanes mais violentas.

59

CAPTULO IV - ADMINISTRAO PBLICA: PESSOAS

JURDICAS

DE

DIREITO

PBLICO.

RGOS

AGENTES.

1. A estrutura administrativa
1.1 Conceito, elementos e poderes do Estado

1.1.1 Conceito de Estado

- sociolgico: corporao territorial dotada de um poder de mando

originrio;
- poltico: comunidade de homens fixada sobre um territrio, com
potestade superior de ao, de mando e de coero;
- constitucional: pessoa jurdica territorial soberana.

Como ente personalizado, o Estado pode atuar tanto no campo do

direito pblico, como no de direito privado, mantendo sempre sua nica
personalidade de direito pblico.

1.1.2 Elementos do Estado

- povo: componente humano;

- territrio: base fsica;
- governo soberano: elemento condutor do Estado, que detm e exerce
o poder absoluto de auto-determinao e auto-organizao emanado do povo.

60

1.1.3 Poderes do Estado

So imanentes e estruturais do Estado (diversamente dos poderes

administrativos que so incidentais e instrumentais da Administrao), a cada
um deles corresponde uma funo que lhe atribuda com precipuidade.
Todos os poderes tm necessidade de praticar atos administrativos,
ainda que restritos sua organizao e ao seu funcionamento.

1.2 Organizao do Estado e da Administrao

1.2.1 Organizao do Estado (Constituio)

A organizao do Estado matria constitucional no que concerne

diviso poltica do territrio nacional, estrutura dos Poderes, forma de
governo, ao modo de investidura dos governantes e aos direitos e garantias
dos governados.
A diviso poltica compreende a Unio, os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municpios. So entidades com autonomia poltica,
administrativa e financeira.

1.2.2 Organizao da Administrao (Lei)

Surge, atravs da legislao complementar e ordinria, com a

ordenao das entidades estatais,de suas autarquias e empresas estatais
institudas para a execuo desconcentrada e descentralizada de servios
pblicos e outras atividades de interesse coletivo.
As pessoas jurdicas institudas ou autorizadas a se constiturem por
lei ou so autarquias, ou so fundaes, ou so empresas governamentais, ou
so entidades paraestatais, constituindo a administrao pblica em sentido
instrumental amplo.
Desempenham funes atravs de agentes pblicos (pessoas
fsicas).

61

Excepcionalmente a organizao feita por decreto e normas

inferiores quando no existe a criao de cargos nem aumento de despesa
pblica.

1.3 Governo e administrao

1.3.1 Governo

Em sentido formal o conjunto de Poderes e rgos constitucionais.

Em sentido material o complexo de funes estatais bsicas.
Expresso poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos
do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. Atua mediante atos de
soberania ou autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.

1.3.2. Administrao

Conjunto de rgos constitudos para consecuo dos objetivos do

governo. Funes necessrias aos servios pblicos em geral.
Pratica atos de execuo.

Governo
-

atividade

Administrao
poltica

discricionria

- atividade neutra e vinculada

lei ou norma tcnica

- conduta independente

- conduta hierarquizada

- responsabilidade constitucional

e poltica

sem

responsabilidade

constitucional ou poltica, mas com

responsabilidade tcnica ou legal

62

1.4 Entidades polticas e administrativas

Entidade a pessoa jurdica, pblica ou privada. Classificam-se em
estatais, autrquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais.

a) estatais (poltica): pessoas jurdicas de direito pblico que integram

a estrutura constitucional do Estado;

b) autrquicas: natureza administrativa. Direito pblico, criadas por lei

especfica para realizar obras, atividades, etc, descentralizadas da entidade
estatal. No possuem subordinao hierrquica, mas sofrem controle
finalstico;

c) fundacionais: Direito pblico ou direito privado, devendo a lei definir

a sua rea de atuao. Se de direito pblico, a lei as cria; se de direito privado,
a lei autoriza a sua criao;

d) empresariais: Direito privado. Prestam servio que possa ser

explorado de modo empresarial ou exercer atividade econmica de relevante
interesse coletivo. A sua criao autorizada por lei especfica.

e) paraestatais: Direito privado. So autorizadas por lei a prestar

servios ou realizar atividades de interesse pblico ou coletivo, mas no
exclusivos do Estado.

1.5 rgos e agentes pblicos

63

1.5.1. rgos pblicos

Centros de competncia para o desempenho de funes estatais,

atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem.
Adota-se a teoria do rgo.
Os rgos integram a estrutura do Estado e das demais pessoas
jurdicas. No tem personalidade jurdica nem vontade prpria, mas na rea de
suas atribuies e nos limites de sua competncia funcional, expressam a
vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos,
manifestados atravs dos seus agentes.
Os rgos podem ter prerrogativas funcionais prprias que, quando
infringidas por outro rgo, admitem defesa at mesmo por mandado de
segurana. S os tm os rgos independentes e autnomos.
No h entre a entidade e seus rgos relao de representao ou
mandato, mas sim de imputao, porque a atividade dos rgos identifica-se e
confunde-se com a da pessoa jurdica.

1.5.2 Classificao dos rgos pblicos

a) independentes: representativos dos Poderes do Estado, s sujeitos ao

controle constitucional de um Poder sobre o outro;
b) autnomos: diretamente subordinados aos chefes dos rgos
independentes. rgos diretivos;
c) superiores: sempre sujeitos subordinao e ao controle hierrquico.
No gozam de autonomia financeira ou administrativa;
d) subalternos
e) colegiados ou pluripessoais: os votos vencedores da maioria fundemse unitariamente num ato simples e os votos vencidos ficam sem efeito jurdico;
Os rgos colegiados so representados por seus dirigentes, e no por
seus membros.

64

1.5.3

Agentes pblicos

Pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do

exerccio de alguma funo estatal. Normalmente desempenham as funes do
rgo distribudas entre os cargos de que so titulares.
Excepcionalmente podem exercer funes sem cargo. O cargo ou
funo pertence ao Estado, no ao agente que o exerce, pelo qu o Estado
pode suprimir ou alterar cargos ou funes sem nenhuma ofensa aos direitos
de seus titulares.
Toda funo atribuda e delimitada por norma legal, se o agente
ultrapassa esse limite, atua com abuso ou excesso de poder.
a) agentes polticos: exerccio de atribuies constitucionais. Tm plena
liberdade funcional, equiparvel independncia dos juzes e ficam salvo de
responsabilizao civil por eventuais erros de atuao, a menos que tenham
agido com culpa grosseira, m-f ou abuso de poder. Nem todo agente pblico
que recebe subsdio agente poltico;
b) agentes administrativos;
c) agentes honorficos;
d) agentes delegados: particulares que recebem a incumbncia da
execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam em
nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo as normas do Estado e sob
permanente fiscalizao do delegante.
No so servidores pblicos.
Se lesam direito atuando no exerccio da delegao devem responder
civil e criminalmente sob as mesmas normas da administrao de que so
delegados, com responsabilidade objetiva. O Estado tem responsabilidade
subsidiria pelos atos, desde que a vtima ou lesado comprove a insolvncia
do delegado.

65

O delegando no tem responsabilidade pelos atos contratuais do

delegado em face terceiros.

1.5.4 Investidura administrativa

Em geral d-se por nomeao, por decreto ou portaria, mas admite

tambm, a admisso, a designao, a contratao e a eleio administrativa.
- investidura poltica: por eleio ou nomeao. Os eleitos exercem
mandato por tempo certo, e os nomeados, cargo em comisso, exonerveis a
qualquer tempo;
- investidura originria ou derivada;
- investidura vitalcia, efetiva e em comisso.

2 - Autarquias
2.1 Conceito
So entes administrativos autnomos, criados por lei especfica, com
personalidade jurdica de direito pblico interno, patrimnio prprio e
atribuies estatais especficas.
As autarquias esto sujeitas ao controle (finalstico) da entidade estatal a
que pertencem.
forma de descentralizao administrativa, atravs da personificao de
um servio pblico tpico retirado da administrao centralizada, e no
atividades industriais e econmicas, ainda que de interesse coletivo.
Os

privilgios

administrativos

se

transmitem

natural

institucionalmente s autarquias. Estes privilgios no beneficiam as outras

entidades, seno quando atribudos por lei especial.
A personalidade da autarquia, por ser de direito pblico, nasce com a lei
que a institui, independentemente de registro.
So suas caractersticas:

66

- criao por lei especfica com personalidade de direito pblico;

- patrimnio prprio;
- capacidade de auto-controle, sob controle (finalstico) estatal;
- desempenho de atribuies pblicas tpicas.

A autarquia no age por delegao (a atribuio lhe foi outorgada); age

por direito prprio.
No h subordinao hierrquica para com a entidade estatal, mas de
mera vinculao.
Veda-se que se outorguem s autarquias (da Unio) servios imprprios
do poder pblico atividades econmicas especficas da iniciativa privada
que s podem ser exploradas, suplementarmente, por empresas pblicas e
sociedades de economia mista (CF, art. 173).
A autarquia pode ser criada por qualquer entidade estatal, desde que
atendidos os requisitos constitutivos.

2.2 Caracteres
Deve executar servios prprios do Estado, em condies idnticas
do Estado, com os mesmos privilgios da Administrao-matriz e passveis dos
mesmos controles dos seus atos administrativos.
A autarquia

no

entidade

estatal,

mas

desmembramento

administrativo do Poder Pblico.

2.3 Instituio
A instituio das autarquias faz-se por lei especfica (CF, art. 37,
XIX).
A sua organizao se opera por decreto, que aprova o regulamento
ou estatuto da entidade, independentemente de quaisquer registros pblicos.

67

2.4 Patrimnio inicial

Formado pela transferncia de bens mveis e imveis da entidadematriz, os quais se incorporam ao ativo da nova pessoa jurdica.
Os imveis so transferidos pela lei, caso em que se dispensa o
registro, ou a lei autoriza a incorporao, que se efetivar por termo aditivo ou
escritura pblica.
No se admite a transferncia de bens imveis por decreto ou outro
ato unilateral. Os bens mveis no afetados so livremente alienveis.

2.5 Organizao
2.5.1 Bens e rendas

So considerados patrimnio pblico, com destinao especial e

administrao prpria da entidade.
Podem ser utilizados, onerados e alienados, para os fins da
instituio, independentemente de autorizao legislativa especial, salvo para
os bens imveis (LLC, art. 17, I), porque a autorizao est implcita na lei que
os criou.
Os atos lesivos ao patrimnio autrquico so passveis de anulao
por ao popular (LAP, art. 1).
Extinguindo-se a autarquia, sue patrimnio se reincorpora entidade
que a criou.
As

autarquias,

dispondo

de

patrimnio

prprio,

respondem

individualmente por suas obrigaes e sujeitam-se aos pagamentos a que

forem condenadas, sem responsabilidade das entidades estatais a que
pertencem. Exaurindo os recursos autrquicos, incide responsabilidade
subsidiria para o resgate dos dbitos restantes pela Fazenda Pblica.

68

2.5.2 Dirigentes

E inconstitucional a aprovao prvia dos nomes dos dirigentes pelo

Legislativo.
Os atos dos dirigentes equiparam-se aos atos administrativos e, por
isso, devem observar os respectivos requisitos para sua expedio.
Sujeitam-se os atos aos controles internos e ao exame da legalidade
pelo Judicirio pelas vias comuns ou especiais (mandado de segurana ou
ao popular).

2.5.3 Controles

Os contratos esto sujeitos a licitao (LLC, art. 1, p. n. e CF, art.

37, XXI), sendo nulos quando no a realizarem ou fraudarem o procedimento
licitatrio (LAP, arts. 1 e 4, III, IV e V).

2.5.4 Pessoal

O pessoal est sujeito ao regime jurdico previsto pela lei da

entidade-matriz, podendo esta estabelecer o mesmo regime da administrao
direta ou regime prprio.
As proibies de acumulao remunerada de cargos, empregos ou
funes atingem tambm os servidores das autarquias (CF, art. 37, XVI e XVII).
Para efeitos criminais, os servidores e dirigentes igualam-se a
funcionrios pblicos.
Para as sanes decorrentes de improbidade administrativa, so
agentes pblicos (L. 8.429/92, art. 21).
Se, no obstante a sua natureza, a autarquia dedicar-se explorao
da atividade econmica, impe-se (CF, art. 173, 1), nas relaes de trabalho
com os empregados, o mesmo regime das empresas privadas.

69

2.5.6 Privilgios

As autarquias nascem com os privilgios administrativos (no

polticos) da entidade que as institui. Aufere as vantagens tributrias e
prerrogativas processuais da Fazenda Pblica, alm das que lhe forem
outorgadas por lei especial.
So as seguintes:
- imunidade de impostos sobre seu patrimnio, renda e servios
vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes (CF, art. 150,
2);
- prescrio qinqenal de suas dvidas passivas;
- execuo fiscal de seus crditos inscritos (CPC, art. 578);
- ao regressiva contra seus servidores culpados por danos a terceiros
(CF, art. 37, 6);
- impossibilidade de usucapio de seus bens (CC, art. 99, II e 100);
- reexame necessrio da sentena que julgar procedentes os embargos
execuo de seus crditos fiscais acima do valor de 60 salrios-mnimos;
- prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer;
- pagamento de custas ao final, se vencida;
- ampliao do prazo para desocupao de prdio locado para seus
servios, quando decretado o despejo;
- retomada de bens havidos ilicitamente por seus servidores (L.
8429/92);
- dispensa de exibio de instrumento de mandato em juzo, pelos
procuradores de seu quadro, para os atos ad judicia.

Os privilgios especficos de determinadas entidades ou rgos

estatais centralizados no se estendem s autarquias, como a elas no se

70

transferem as prerrogativas polticas e o poder normativo das autonomias

territoriais.
As autarquias no se igualam s entidades estatais, nem se sobrepem
a qualquer delas, ainda que pertenam a uma entidade poltico-administrativa
de grau superior.
Deve, entre autarquias, ser observado a precedncia federal, estadual e
municipal caso concorram interesses sobre o mesmo objeto.

2.5.7 Controle

Controle autrquico a vigilncia, orientao e correo que a

entidade estatal exerce sobre os atos e a conduta dos dirigentes de suas
autarquias.
restrito aos atos de administrao superior e limitado aos termos da
lei que o estabelece.
As autarquias no se acham integradas na estrutura orgnica do
Executivo (no rgo), nem se encontram hierarquizadas a qualquer chefia,
mas

to

somente

vinculadas

Administrao

direta,

compondo

administrao indireta.
No se sujeitam, da, a um controle hierrquico, e sim a um controle
diverso, finalstico, atenuado, normalmente de legalidade e excepcionalmente
de mrito, visando, unicamente a mant-las dentro de suas finalidades
institucionais.
O controle das autarquias realiza-se de forma trplice:
- poltico: normalmente pela nomeao de seus dirigentes pelo
Executivo;
- administrativo: se exerce pela superviso ministerial ou rgo
semelhante do Estado ou Municpio ou atravs de recursos administrativos
externos ou internos, na forma regulamentar;

71

- financeiro: opera nos moldes da administrao direta, inclusive com

prestao de contas ao Tribunal competente (CF, art. 71, II).

O afastamento dos dirigentes admissvel nos casos regulamentares

ou, na omisso, quando sua conduta configurar ilcito administrativo tipificado,
sendo precedido de processo adequado apurao da responsabilidade.
O poder de interveno vinculado aos pressupostos finalsticos do
servio autrquico, por que no se admite o controle substitutivo.

3 Fundaes
3.1 Consideraes gerais
E uma universalidade de bens personalizada, em ateno ao fim,
que lhe d unidade.
A EC 19/98 d a entender que a fundao entidade de direito
privado, sendo colocado ao lado das empresas governamentais (de direito
privado): a lei no cria, apenas autoriza a sua criao, devendo o Executivo
tomar as providncias necessrias para o registro determinante do nascimento
da pessoa jurdica de direito privado.
Lei complementar dever definir as reas de atuao da fundao,
no servindo para atuao em qualquer atividade.
Entende-se que a Administrao pode criar, por lei, fundao com
personalidade de direito pblico, e, neste caso, uma espcie de autarquia;
mas tambm pode determinar a criao de fundao com personalidade de
direito privado.
No primeiro caso, a lei cria a fundao;no segundo, autoriza a sua
criao. O poder pblico pode aplicar s fundaes de direito privado regras
especiais, exorbitantes do direito civil.

72

3.2 Caracteres
Prestam-se,

principalmente,

realizao

de

atividades

no

lucrativas e atpicas do poder pblico, mas de interesse coletivo, como a

educao, cultura e pesquisa.
A instituio depende de autorizao de lei especfica (CF, art. 37,
XIX) da entidade-matriz, cabendo ao Executivo os demais atos necessrios
formao. A existncia legal s se d aps o registro competente.
Os contratos celebrados pelas fundaes pblicas devem ser
precedidos de licitao.
Os dirigentes so investidos na forma que a lei ou o estatuto
estabelecer e seu pessoal fica sujeito ao regime estatutrio ou celetista.
As proibies de acumulao remunerada de cargo, emprego ou
funo atingem os servidores das fundaes.
Para fins criminais, mandado de segurana e ao popular so
considerados funcionrios pblicos (CP, art. 327) e seus dirigentes,
autoridades, no que concerne ao desempenho das funes delegadas.

4 Empresas estatais ou governamentais

4.1 Conceito e caracteres
Na denominao genrica de empresas estatais incluem-se as
empresas pblicas e as sociedades de economia mista. A elas a CF se refere
ao estabelecer a proibio de acumular cargos, empregos e funes e ao exigir
prestao de contas (CF, art. 71, II) e tambm ao estabelecer o estatuto
jurdico, a ser criado por lei (CF, art. 173, 1).
As empresas estatais so pessoas jurdicas de direito privado, cuja
criao autorizada por lei especfica, com patrimnio pblico ou misto, para a

73

prestao de servio pblico ou para a execuo de atividade econmica de

natureza privada.
So instrumentos do Estado para a consecuo de seus fins,
enquanto necessidades mais imediatas da populao (servios pblicos) ou
motivos de segurana nacional ou por relevante interesse coletivo (atividade
econmica).
So consideradas integrantes da Administrao indireta do Estado.

4.2 Distino quanto ao objeto da empresa

Poder ser (a) prestao de servio pblico ou (b) execuo de
atividade econmica.
O exerccio de qualquer atividade econmica independe de
autorizao do poder pblico, salvo nos casos previstos em lei (CF, art. 170). A
explorao de atividade econmica pelo Estado, ressalvadas as hipteses
previstas na CF, s admitida em carter suplementar, quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (CF, art.
171).
A regra que no exista, entre as empresas estatais prestadoras de
servio pblico e a entidade estatal a que pertencem, a relao de concesso
de servio pblico (so outorgadas). S h concesso quando a empresa
governamental presta servio de outra entidade estatal que no aquela a que
pertence.

4.3 Instituio de empresas estatais

Tanto a Unio, Estados-membros e Municpios tm competncia para
instituir empresas estatais.
A criao de empresa pblica ou de sociedade de economia mista
depende de lei especfica autorizadora, cabendo ao Executivo as providncias
necessrias para a sua instituio.

74

As sociedades com participao acionria do Estado, mas cuja

instituio no tenha sido autorizada por lei no constituem sociedade de
economia mista.
O patrimnio constitudo com recursos pblicos (empresa pblica)
ou pblicos e particulares (sociedade de economia mista). Ainda quando
voltados para o servio pblico, admitem lucro.
O lucro, porm, no o objetivo principal, mesmo quando explore
atividade econmica.
Quando aos bens pblicos recebidos para a formao do patrimnio
ou adquiridos com o produto da atividade, formam uma categoria de bens
(pblicos) com destinao especial, sob administrao particular da empresa
a que foram incorporados, para a consecuo de seus fins estatutrios.
Podem ser utilizados, onerados ou alienados, sempre na forma do
estatuto e independentemente de autorizao legislativa especial, pois a
autorizao est implcita na lei que autorizou a criao.
Todo seu patrimnio serve para garantir emprstimos e obrigaes
resultantes de suas atividades, sujeitando-se execuo pelos dbitos da
empresa.
As empresas prestadoras de servios pblicos apresentam situao
diferente. Os bens vinculados ao servio no podem ser onerados,
penhorados ou alienados (salvo autorizao por lei especfica), em face do
princpio da continuidade do servio.
Na extino, deduzida a parte dos particulares nas empresas de
capital misto, reincorpora-se o bem entidade-matriz.

4.4 Falncia
Deve-se distinguir as empresas prestadoras de servio pblico das
exploradoras de atividade econmica.

75

A empresa que explora atividade econmica, quer seja empresa pblica,

quer seja sociedade de economia mista, ficam sujeitas falncia, pois se submetem
ao regime prprio das empresas privadas (CF, art. 173, 1, II). No responde a
entidade criadora, nem mesmo subsidiariamente, pelas obrigaes da falida.
A elas no se aplica o art. 242 da LSA.
Com relao s empresas prestadoras de servio pblico, sociedades
de economia mista aplica-se o art. 242 da LSA: no esto sujeitas falncia e a
pessoa jurdica controladora responder subsidiariamente pelas suas obrigaes.
Os bens vinculados ao servios no podem sofrer penhora, tendo sido
admitida a penhora de rendas para pagamento dos dbitos.
As mesmas regras devem ser aplicadas empresa pblica prestadora de
servio pblico.

4.5 Licitaes e contratos

Quanto contratao de obras, servios e compras, assim como
alienao de bens, as empresas prestadoras de servios pblicos ficam
sujeitas licitao, admitindo-se regulamento prprio (LLC, art. 119).
Os contratos por elas celebrados so contratos administrativos.
Com relao s empresas que exploram a atividade econmica,
ficaro sujeitas aos princpios da Administrao Pblica, nos termos de seu
futuro estatuto jurdico (CF, art. 173, 1, III), no se impondo as mesmas
restries previstas para as prestadoras de servios, pois devem ter regime
assemelhado ao das empresas privadas (CF, art. 173, 1, II).

4.6 Dirigentes
So investidos nos seus cargos na forma que a lei ou seus estatutos
determinarem.
Ficam sujeitos ao mandado de segurana quando exercem as
funes delegadas do Poder Pblico, ao popular por leso ao patrimnio

76

pblico, ao de improbidade administrativa e responsabilidade criminal na

condio de funcionrios pblicos.

4.7 Regime de pessoal

O regime de pessoal das empresas estatais o previsto na legislao
trabalhista e nas normas acidentrias.
Os dissdios decorrentes da relao de trabalho so julgados pela
Justia do Trabalho (CF, art. 114, I).
Os empregados ficam sujeitos a concurso pblico quando a
empresa prestar servio pblico e, quando explorarem atividade econmica,
depender do estatuto, mas sempre qualificado por processo seletivo
adequado.
Os salrios so sempre fixados e alterados pela diretoria, na forma
do contrato de trabalho, condicionados a restries constitucionais e
oramentrias.

4.8 Controle
Em princpio, as empresas pblicas e sociedades tm autonomia
administrativa e financeira, sendo apenas supervisionadas pelo Ministrio a
que estiverem vinculadas (no subordinadas).
A EC 19/98 restringiu as despesas com pessoal, determinando teto
salarial as empresas que recebam recursos do Poder Pblico (CF, art. 37, XI e
9).

4.9 Espcies e forma jurdica

A sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a forma de
sociedade annima, sujeita aos preceitos da Lei 6.404/76.
A empresa pblica deve ser estruturada sob qualquer forma de
empresa admitida.

77

4.9.1 Empresas pblicas

So pessoas jurdicas de direito privado, institudas pelo Poder

Pblico, mediante autorizao de lei especfica, com capital exclusivamente
pblico, para a prestao de servio pblico ou a relao de atividade
econmica de relevante interesse coletivo, nos moldes da iniciativa particular.
O que as caracteriza o capital exclusivamente pblico. Sua
personalidade de direito privado e suas atividades se regem pelos preceitos
comerciais.
Exige que no seja colocada sob a autoridade hierrquica de rgos
ou agentes do Estado.
Qualquer entidade estatal pode criar empresas pblicas, desde que o
faa em carter supletivo da iniciativa particular, nivelando-se s empresas
privadas em direitos e obrigaes, e se sujeite ao regime trabalhista e aos
tributos devidos em suas operaes.
Admite-se que o capital no seja exclusivo de um ente estatal,
podendo

ser

misto

entre

Unio,

Estado

Municpio,

desde

que

exclusivamente pblico.
A criao das empresas ato de direito administrativo, e no de
direito privado.
As

empresas

pblicas

no

possuem

qualquer

privilgio

administrativo, tributrio ou processual, s auferindo aqueles que a lei

autorizadora ou norma especial expressamente lhe conceder.
A CF indica a Justia Federal como competente para causas em que
as empresas pblicas da Unio forem interessadas (CF, art. 109), e a Justia
do Trabalho para seus litgios trabalhistas (CF, art. 114).

78

4.9.2 Sociedades de economia mista

So pessoas jurdicas de direito privado, com participao do Poder

Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao, para a
realizao de atividade econmica ou servio pblico outorgado pelo Estado.
Admitem lucro e regem-se pelas normas das sociedades mercantis.
Deve realizar, em seu nome, por sua conta e risco, servios pblicos
de natureza industrial, ou atividade econmica de produo ou comercializao
de bens, suscetveis de produzir renda e lucro, que o Estado relevante
interesse coletivo ou indispensvel segurana nacional.
Nem toda participao estatal converte o empreendimento particular
em sociedade de economia mista. Pode o Estado subscrever o capital de uma
sociedade sem lhe atribuir o carter de empresa governamental. O que define
a sociedade de economia mista a participao ativa do Poder Pblico.
No importa se o Estado scio majoritrio ou minoritrio; e sim que
se lhe reserve, por lei ou conveno, o poder de atuar nos negcios sociais.
A CF s permite a criao dessa sociedade mediante autorizao por
lei especial, o mesmo ocorrendo com suas subsidirias ou participao em
outras companhias (CF, art. 37, XIX e XX).
As sociedades de economia mista devem obedecer aos preceitos da
L. 6.404/76, no podendo Estados e Municpios estabelecer outra forma de
organizao, j que no tm competncia para legislar sobre Direito Civil e
Comercial.
Os preceitos administrativos para alcanar os fins estatutrios e para
o controle finalstico devem ser estabelecidos na lei que autoriza a criao da
sociedade, sendo fixados pela entidade estatal instituidora.
O objeto tanto pode ser servio pblico quanto a explorao de
atividade econmica.
No

possuem

qualquer

privilgio

estatal,

auferindo

as

prerrogativas administrativas, tributrias e processuais que lhes forem

79

concedidas especificamente na lei criadora ou em dispositivos especiais

pertinentes.

CAPITULO

CONTRATOS

FORMALIZAO

ADMINISTRATIVOS.

EXECUO.

INEXECUO,

REVISO E RESCISO.

1 Consideraes gerais
1.1 Idia geral sobre contrato
A instituio do contrato utilizada pela administrao pblica na
sua pureza originria (contratos privados realizados pela administrao) ou
com

as

adaptaes

necessrias

aos

negcios

pblicos

(contratos

administrativos propriamente ditos). Da por que a teoria geral dos contratos a

mesma tanto para os contratos privados como para os contratos pblicos, de
que so espcies os contratos administrativos e os acordos internacionais.
No direito pblico a administrao est sujeita a limitaes de
contedo e a requisitos formais rgidos, mas dispe sempre dos privilgios
administrativos para a fixao e alterao das clusulas de interesse pblico
e at mento para por fim ao contrato em meio de sua execuo.

1.2 Conceito, peculiaridades e interpretao do contrato administrativo

1.2.1. Conceito

Contrato administrativo o ajuste que a Administrao, agindo

nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para
a consecuo de objetivos de interesse pblico, nas condies estabelecidas
pela prpria administrao.

80

Enquadram-se os agentes da administrao direta e indireta.

sempre consensual e, em regra, formal, oneroso, comutativo e
realizado intuitu personae. Deve ser executado pelo prprio contratado,
vedadas, em princpio, a sua substituio por outrem ou a transferncia do
ajuste.
Outra caracterstica que lhe prpria, embora externa, a
existncia de prvia licitao, s dispensvel nos casos expressamente
previstos em lei.
O que realmente o tipifica e distingue do contrato privado a
participao da administrao com supremacia de poder para fixar as
condies iniciais do ajuste.
Desse privilgio na relao contratual decorrer a faculdade de
impor as chamadas clusulas exorbitantes do direito comum.
No , portanto, o objeto, nem a finalidade pblica ou o interesse
pblico, que caracterizam o contrato administrativo. O objeto normalmente
idntico ao do direito privado e a finalidade e o interesse pblico esto sempre
presentes em quaisquer contratos da administrao, sejam pblicos ou
privados.
O que tipifica o contrato administrativo a participao da
Administrao, derrogando normas de direito privado (clusulas exorbitantes) e
agindo sob a gide do direito pblico.
A

administrao

pode

realizar

contratos

sob

normas

predominantes do direito privado em posio de igualdade com o particular

contratante, como pode faze-lo com supremacia do poder pblico.
contrato de colaborao: todo aquele em que o particular se
obriga a prestar ou realizar algo para a administrao;
contrato de atribuio: a administrao confere determinadas
vantagens ou certos direitos ao particular, tal como o uso especial de bem

81

pblico. firmado no interesse do particular, desde que no contrarie o

interesse pblico.

1.2.2 Peculiariedades do contrato administrativo

Sua caracterstica essencial a participao da administrao

com supremacia de poder e desta resultam particularidades que constituem
genericamente as chamadas clusulas exorbitantes, explcitas ou implcitas em
todo contrato administrativo.
Clusulas exorbitantes so as que excedem do direito comum
para consignar uma vantagem ou restrio administrao ou ao contratado. A
clusula no seria lcita em um contrato privado, porque desigualaria as partes
na execuo do avenado, mas absolutamente vlida no contrato
administrativo, desde que decorrente de lei ou dos princpios que regem a
atividade administrativa.
As principais so as que caracterizam a possibilidade de alterao
e resciso unilateral do contrato, no equilbrio econmico e financeiro; na
reviso de preos e tarifas; na inoponibilidade de exceo de contrato no
cumprido; no controle do contrato; na ocupao provisria e na aplicao das
penalidades contratuais.

1.2.2.1. Alterao e resciso unilaterais

O poder inerente administrao, pelo qu podem ser feitas a

alterao e a resciso ainda que no previstas expressamente em lei ou
consignadas em clusula contratual.
Nenhum particular, ao contratar com a administrao, adquire
direito imutabilidade do contrato ou sua execuo integral ou, ainda, s
suas vantagens em espcie.
Constitui

preceito

de

ordem

pblica,

no

podendo

administrao renunciar previamente faculdade de faze-lo.

82

A alterao s pode atingir as clusulas regulamentares ou de

servio, isto , aquelas que dispem sobre o objeto do contrato e o seu modo
de execuo.
O poder de resciso decorre do princpio da continuidade do
servio pblico, podendo ocorrer tanto por inadimplncia do contratado, como
por interesse pblico na cessao da normal execuo do contrato.
Em ambos os casos exige (para a resciso) justa causa,
contraditrio e ampla defesa.
No ato discricionrio, mas vinculado aos motivos que a norma
ou as clusulas contratuais consignam como ensejadoras desse excepcional
distrato.
Pode ocorrer mesmo sem culpa do contratado, sendo seu direito
restrito composio dos prejuzos que a resciso ou alterao unilateral lhe
causar.
O contrato administrativo ilegal pode ser extinto por anulao,
sempre com oportunidade de defesa.
Somente o contrato tipicamente administrativo passvel de
anulao unilateral, no o sendo o contrato de direito privado, que s pode ser
extinto por acordo ou por via judicial.
Mesmo nos contratos anulados, o que foi realizado com proveito
para a administrao deve ser pago (LLC, art. 59, p. n.).

1.2.2.2. Equilbrio econmico-financeiro

Relao estabelecida inicialmente pelas partes entre os encargos

do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao do
objeto do ajuste. Essa relao encargo-remunerao deve ser mantida durante
toda a execuo do contrato.
Ao usar do seu direito de alterar unilateralmente as clusulas
regulamentares do contrato administrativo, a administrao no pode violar o

83

direito do contratado de ver mantida a equao financeira original (LLC, art. 57,
1, 58, I e 1 e 2 e 65, II, d e 6).

1.2.2.3. Reajustamento de preos e tarifas

a medida convencionada entre as partes contratantes para

evitar que alteraes do mercado venham a romper o equilbrio financeiro do
ajuste. Deve ocorrer em conformidade com os critrios expressamente
estabelecidos no ajuste.
O reajuste conduta autorizada por lei. No decorrncia da
impreviso das partes, ao contrrio, previso de uma realidade existente
(LLC, arts. 55, III e 65, 8).

1.2.2.4. Exceo do contrato no cumprido

No se aplica, em princpio, aos contratos administrativos quando

a falta da administrao. Esta, todavia, sempre pode argir a exceo em
seu favor, diante da inadimplncia do particular contratado.
Nos ajustes de direito pblico, o particular no pode cessar a
execuo quando a outra parte no cumpre a sua obrigao. Impede-o o
princpio da continuidade do servio pblico, mesmo diante da omisso ou
atraso da administrao em cumprir as prestaes a seu cargo.
Excepciona-se o rigor quando a inadimplncia do poder pblico
cria para o contratado um encargo extraordinrio e insuportvel, como, por
exemplo, o atraso prolongado dos pagamentos (LLC, art. 78, XV).

1.2.2.5. Controle do contrato

um dos poderes inerentes administrao e, por isso mesmo,

implcito em toda contratao pblica, dispensando clusula expressa. a
prerrogativa de a administrao controlar seus contratos e de adequ-los s
exigncias do momento, supervisionando, acompanhando e fiscalizando a sua
execuo ou nela intervindo.

84

A interveno cabvel sempre que, por incria da empresa ou

pela ocorrncia de eventos estranhos ao contratante, sobrevm retardamento
ou paralisao da execuo ou perigo de desvirtuamento ou perecimento do
objeto do ajuste. lcito administrao assumir provisria ou definitivamente
a execuo do contrato, com utilizao dos materiais, pessoa e equipamento
do contratado a serem posteriormente indenizados (LLC, art. 58, V e 80, II).
O poder de controle no retira a autonomia da execuo, nem lhe
absorve responsabilidades tcnicas e econmicas do empreendimento.

1.2.2.6. Aplicao das penalidades contratuais

prerrogativa correlata do controle do contrato. Resulta do

princpio da auto-executoriedade dos atos administrativos, extensivo
tambm aos contratos administrativos.
Ao contratar, a administrao reserva-se implicitamente a
faculdade de aplicar as penalidades contratuais e legais, ainda que no
expressamente

previstas

no

contrato,

independentemente

de

prvia

interveno do Poder Judicirio, salvo para as cobranas resistidas pelo

contratante.
Poder correlato o de relevar penalidades motivadamente e
quando conveniente.
As penalidades esto nos arts. 86 a 88.

1.2.3. Interpretao do contrato administrativo

As

normas

que

regem

so

as

do

direito

pblico,

suplementadas pelos princpios da teoria geral dos contratos e do direito

privado (LLC, art. 54).
O objeto da contratao sempre o atendimento do interesse
pblico. No se pode interpretar suas clusulas contra a coletividade, para s
atender aos interesses individuais do particular contratado.

85

Entre outros princpios, so importantes a vinculao da

administrao ao interesse pblico, a presuno de legitimidade das clusulas
contratuais,

alterabilidade

das

clusulas

regulamentares

pblico

ou

excepcionalidade dos contratos de atribuio.

Qualquer

clusula

que

contrarie

interesse

consubstancie renncia a direitos e poderes da administrao deve ser

considerada no escrita, salvo se autorizada por lei.
As clusulas dos contratos de direito pblico equivalem a atos
administrativos, gozando, portanto, da presuno de legitimidade, s elidvel
por prova bastante em contrrio.
As clusulas econmicas so estabelecidas em favor do
particular contratado, as quais so, em princpio, imutveis.
As clusulas do contrato de atribuio devem ser sempre
interpretadas restritivamente quanto as vantagens outorgadas ao particular.

2 Formalizao do contrato

2.1. Instrumento e contedo do contrato administrativo

2.1.1. Instrumento

, em regra, termo, em livro prprio da repartio contratante, ou

escritura pblica, nos casos exigidos em lei (os relativos a direitos reais sobre
imveis, por exemplo).
O contrato verbal constitui exceo. A ausncia de contrato escrito, a
falta de requisitos essenciais ou de outros defeitos de forma podem viciar a
manifestao de vontade das partes e comprometer irremediavelmente o
contedo do ajuste. Igualmente nulo o contrato administrativo omisso em
pontos fundamentais, ou firmado sem licitao, quando exigida, ou ainda,
resultante de licitao irregular ou fraudada no seu julgamento.

86

A forma, em direito administrativo, exigncia inarredvel. Outros

documentos hbeis, alm do termo de contrato, so a carta-contrato, a nota de
empenho de despesa, a autorizao de compra e ordem de servio.
A publicao resumida do contrato e de seus aditamentos , agora,
obrigatria, sendo condio indispensvel para sua eficcia. Deve ser feita na
imprensa oficial, no prazo do art. 61, p. n. da LLC.
Os contratos sigilosos no podem ser publicados, nem mesmo em
resumo, por expressa vedao legal (L. 8.159/91).
Regularmente publicado, dispensa testemunhas e registro em cartrio,
pois, como todo ato administrativo, traz em si a presuno de legitimidade e
vale contra terceiros desde a sua publicao.

2.1.2 Contedo

a vontade das partes expressa no momento de sua formalizao. O

objeto deve ser fixado com fidelidade, em conformidade com o edital e a
proposta vencedora.
No caso de dispensa ou inexigibilidade de licitao, o contedo do
contrato deve ater-se ao despacho que autorizou sua realizao e a proposta
escolhida (LLC, art. 61). Embora esta vinculao, o contrato pode conter
outras vantagens para o servio pblico, obtidas em discusso com o vencedor
da licitao. O que no se admite so clusulas que concedam maiores
vantagens ao contratado, do que as originalmente previstas.

2.2 Clusulas essenciais ou necessrias

Todo contrato administrativo possui clusulas essenciais ou necessrias
e clusulas acessrias ou secundrias. Aquelas fixam o objeto do ajuste e
estabelecem as condies fundamentais para sua execuo; no podem faltar
no contrato sob pena de nulidade. Esto no art. 55, I a XIII.
As acessrias complementam e esclarecem a vontade das partes.

87

Outras clusulas podero erigir-se em essenciais em face da

peculiaridade do ajuste. Essencial, portanto, ser toda clusula cuja omisso
impea ou dificulte a execuo do contrato, quer pela indefinio de seu objeto,
quer pela falta de outras condies necessrias e no esclarecidas.
clusulas implcitas: por serem da prpria natureza dos ajustes
pblicos, consideram-se existentes mesmo que no escritas:
- resciso unilateral por interesse pblico;
- alterao unilateral por convenincia do servio;
- reduo e ampliao do objeto do contrato;
- assuno dos trabalhos paralisados.

2.3 Garantias para a execuo do contrato

Faculta-se administrao a exigncia de garantia a fim de assegurar a
execuo do contrato. S pode ser pedida do licitante vencedor.
A escolha da garantia fica a critrio do contratado, dentre as
modalidades enumeradas na lei.
Quando pretendida pela Administrao, dever constar do edital ou
convite e ser liberada aps a execuo integral do contrato e, quando em
dinheiro, atualizada monetariamente.

perda da garantia: quando o ofertante faltar com o prometido

administrao, nos termos do edital ou do contrato, ou em conseqncia do
desconto de dbitos ou de multas em que o contratado incidir e no recolher no
tempo devido.

88

Reduzida ou perdida a garantia inicial, lcito administrao exigir sua

recomposio para prosseguimento do contrato, sob pena de resciso
unilateral por inadimplncia do contratado.

2.3.1 Modalidades de garantia

As garantias so alternativas, mas pode ser pedido concomitantemente

o seguro de pessoas e bens.

a) cauo: toda garantia em dinheiro ou em ttulos da dvida pblica

(cauo real). uma reserva de numerrio que a administrao pode utilizar
sempre que o contratado faltar com seus compromissos;

b) seguro-garantia: garantia oferecida por uma companhia seguradora

para assegurar a plena execuo do contrato. Na aplice do seguro-garantia, a
seguradora obriga-se a completar sua custa o objeto do contrato ou a pagar
administrao o necessrio para que esta o transfira a terceiro ou o realize
diretamente;

c) fiana bancria: garantia fidejussria fornecida por um banco que se

responsabiliza perante a administrao pelo cumprimento das obrigaes do
contratado. de natureza comercial, obriga o banco solidariamente at o
limite da responsabilidade afianada, sem lhe permitir o benefcio de ordem,
que privativo da fiana civil;

d) seguro de pessoas ou bens: pode ser exigido nos contratos

administrativos cuja execuo seja particularmente perigosa. Garantia de
terceiros contra danos materiais ou pessoais, de responsabilidade conjunta e
solidria da administrao e do empreiteiro, nas obras e servios pblicos,
indenizveis independentemente de culpa do executor;

89

e) compromisso de entrega de material: nos contratos que exigem

grandes e contnuos fornecimentos. Apresentao, pelo contratado, de
documento firmado pelo fabricante, produtor ou fornecedor autorizado
obrigando-se a fornecer e manter o fornecimento durante a execuo do ajuste.

3 - A execuo do contrato administrativo

Refere-se no s realizao do objeto do contrato como,
tambm, perfeio tcnica dos trabalhos, aos prazos contratuais, s
condies de pagamento e aos demais encargos.

3.1 Direitos e obrigaes das partes

3.1.1 Direitos

O principal direito da administrao o de exercer suas

prerrogativas diretamente, isto , sem a interveno do Judicirio, ao qual
cabe ao contratado recorrer sempre que no concordar com as pretenses da
administrao e no houver composio amigvel.
J para o contratado, o de receber o preo, nos contratos de
colaborao na forma e no prazo convencionados; e a prestao devida pela
administrao, nos contratos de atribuio. Direito de manuteno do equilbrio
financeiro, em havendo alterao contratual e o de exigir o cumprimento de
suas obrigaes.
O descumprimento das obrigaes exigidas da direito ao
particular de postular a resciso judicial do contrato, com a devida
indenizao por perdas e danos.

90

3.1.2 Obrigaes

As obrigaes da administrao reduzem-se, geralmente, ao

pagamento do preo ajustado. Deve tambm entregar o local da obra, nesse
encargo compreendem-se as desapropriaes necessrias, as servides
administrativas, as interdies de trnsito e demais atos de autoridade que s o
poder pblico pode praticar.
Quanto ao particular, mesmo que no consignadas no contrato,
existem as obrigaes da LLC:
observncia das normas tcnicas adequadas;
emprego de material adequado;
sujeio aos acrscimos ou supresses nos limites legais;
execuo pessoal do objeto do contrato;
atendimento aos encargos trabalhistas, fiscais, previdencirios e
comerciais

(LLC, art. 71, 2);

manuteno no loca da obra de preposto em condies de tratar com a

administrao;
reparar s suas expensas, no todo ou em parte, o objeto do contrato em
que se verifiquem vcios ou incorrees resultantes da execuo ou dos
materiais empregados.

a) variaes de quantidade: so acrscimos ou supresses legais,

admissveis nos ajustes administrativos, sem modificao dos preos unitrios
e sem necessidade de nova licitao, bastando o respectivo aditamento,
quando se verificar aumento ou a simples ordem escrita de supresso,
havendo reduo.
O contratado deve executar os acrscimos, nas mesmas condies do
contrato inicial e a administrao no fica obrigada a compor perdas e danos
quando determina as redues permitidas.

91

Tratando-se de supresso superior ao permitido, o contrato

poder ser rescindido, com as compensaes devidas.
obras, servios e compras ==> 25%
reforma de edifcio ou equipamento ==> 50%

b) execuo pessoal: o contratado deve executar pessoalmente o objeto

do

contrato,

ou

seja,

sem

transferncia

de

responsabilidades

ou

subcontrataes no autorizadas (LLC, art. 72);

c) encargos da execuo: independentemente de clusula contratual, o

contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e
comerciais decorrentes da execuo.
A inadimplncia do contratado, no transfere a responsabilidade
administrao e nem onera o objeto do contrato ou restringe o uso e
regularizao das obras, salvo quanto aos encargos previdencirios (LLC, art.
71, 1 e 2).

3.2 Acompanhamento da execuo do contrato e recebimento do seu

objeto

3.2.1 Acompanhamento da execuo do contrato

direito e dever da administrao e nele se compreendem a

fiscalizao, orientao, interdio e a aplicao das penalidades contratuais.
A fiscalizao no atenua nem retira as responsabilidades
tcnicas e os encargos prprios do contratado, salvo se expressamente
ressalvados pela administrao, quando emite ordem diversa do contrato ou
determina a execuo de trabalho em oposio a norma tcnica ou a preceito
tico profissional.

92

A interdio ato escrito pelo qual a administrao determina a

paralisao da obra, do servio ou do fornecimento que venha sendo feito em
desconformidade com o avenado. aplicao dos princpios da auto-tutela e
da auto-executoriedade; de modo que ao contratado inconformado s cabe
usar dos recursos hierrquicos ou das vias judiciais cabveis.
Na interveno, o contratado se revela incapaz de dar fiel
cumprimento ao avenado, ou h iminncia ou efetiva paralisao dos
trabalhos com prejuzos potenciais ou reais para o servio pblico.
A administrao assume a direo da execuo, controlando o
pessoal, material, equipamentos e operaes at sua normalizao ou
subseqente resciso do contrato.
A aplicao de penalidades contratuais, garantida a defesa prvia,
medida auto-executria quando o objeto vem sendo descumprido. A nica
exceo auto-executoriedade ocorre quando o punido resiste e h
necessidade de cobrana de quantia em dinheiro ou execuo de seus bens,
caso em que se impe a utilizao do procedimento judicial adequado.
A omisso na aplicao das penalidades contratuais acarreta
responsabilidade para a autoridade omissa.

3.2.2 Recebimento do objeto do contrato (LLC, arts. 73 a 76)

a) recebimento provisrio: em carter experimental, dentro de um

perodo determinado, para a verificao da perfeio do objeto. As falhas e
imperfeies verificadas durante o perodo de recebimento provisrio correm
todas por conta do contratado.
O recebimento provisrio deve ser expressamente previsto no
edital ou no contrato e ressalvado no termo prprio (LLC, art. 73, I, a e II, a).
Durante o perodo, ficam retidas as garantias oferecidas
execuo.

93

b) recebimento definitivo: exonera o contratado dos encargos

contratuais, mas no da responsabilidade pela solidez e segurana da obra,
por cinco anos (CC, art. 618), nem das sanes penais cabveis em razo de
morte ou leso corporal causada a terceiro e a ele imputvel por dolo ou culpa
na execuo imperfeita.
O recebimento definitivo deve constar de termo e no poder
mais a administrao impugnar a execuo, continuar retendo as garantias
contratuais ou aplicar multas retroativamente ao contratante.
So recebveis sempre em carter definitivo, salvo o art.74. Na
prtica, os objetos do art. 74 da LLC so sempre recebidos, mas pode
administrao determinar o recebimento provisrio.

Se a obra, o servio ou o objeto da compra estiver com defeito

pode a administrao enjeit-la ou exigir abatimento do preo (LLC, art. 76).

3.3 Extino, prorrogao e renovao do contrato

3.3.1 Extino do contrato

a cesso do vnculo entre as partes pelo cumprimento ou

rompimento atravs da resciso ou anulao.

a) concluso do objeto: a regra, quando as partes cumprem

integralmente suas prestaes contratuais a realizao do objeto do ajuste
por uma delas e o pagamento do preo pela outra. O recebimento definitivo
importa o reconhecimento da concluso do objeto do contrato, operando sua
extino.

94

b) trmino do prazo: a regra nos ajustes por tempo determinado.

Uma vez expirado, extingue-se o contrato, qualquer que seja a fase de
execuo de seu objeto, como ocorre na concesso de servio pblico.
O prazo deve ficar adstrito vigncia dos respectivos crditos
oramentrios, exceto quando contemplados nas metas do Plano Plurianual e
desde que haja previso no ato convocatrio.
prestao de servios continuados: 60 meses;
aluguel de equipamentos e de utilizao de programas de informtica:
48 meses.

A expirao do prazo, sem prorrogao, opera de pleno direito a

extino. O contrato extinto no se prorroga nem se renova, exigindo novo
ajuste.

c) resciso: forma excepcional (administrativa, judicial, amigvel ou de

pleno direito), por importar a prematura cessao do ajuste, em meio sua
execuo.

d) anulao: s pode ser declarada quando se verificar ilegalidade na

formalizao ou em clusula essencial do contrato. A nulidade da licitao
induz do contrato.
Sempre se realiza procedimento regular e com oportunidade de
defesa. S admissvel nos contratos tipicamente administrativo, no o
sendo nos de direito privado, cuja nulidade s pode ser declarada por via
judicial em que se demonstre o vcio que os invalida.
O contrato nulo no gera direitos e obrigaes entre as partes, porque a
nulidade original impede a formao de qualquer vnculo eficaz entre os
contratantes, s subsistindo conseqncias em relao a terceiros de boa-f.

95

Mesmo na invalidade devido o pagamento dos trabalhos

realizados para a administrao (LLC, art. 59, p. n.).
A anulao ato declaratrio de invalidade preexistente, pelo
que opera efeitos ex tunc, retroagindo s suas origens.
Pela administrao, feito decreto, despacho ou termo
circunstanciado que apontem os motivos da invalidade. Sem a indicao da
ilegalidade, faltar justa causa, porque esta no se presume.
S a ilegalidade autoriza a anulao do contrato administrativo
pelo Poder Judicirio, atravs das vias judiciais comuns (aes anulatrias) ou
especiais (mandado de segurana e ao popular), conforme a natureza do
direito a ser protegido.
Inexiste revogao de contrato, porque s se revoga ato
unilateral. Mas os mesmos motivos que autorizariam a revogao, podem
autorizar a resciso unilateral ou administrativa, com a composio dos
prejuzos suportados.

3.3.2 Prorrogao do contrato

Prolongamento da vigncia alm do termo final, com o mesmo

contratado e nas mesmas condies. feita mediante termo aditivo,
independentemente de nova licitao.
A prorrogao do contrato no se confunde com a prorrogao
dos prazos para execuo.

3.3.3 Renovao do contrato

Inovao no todo ou em parte do ajuste, mantido seu objeto

inicial. Objetiva a manuteno da continuidade do servio pblico. Admite
recontratao direta do atual contratado, desde que as circunstncias a
justifiquem e permitam o seu enquadramento em uma das hipteses de
inexigibilidade de licitao.

96

Normalmente, a renovao do contrato feita atravs de nova

licitao. vedado o estabelecimento de clusulas que favoream o atual
contratado.

4 Inexecuo, reviso e resciso do contrato

4.1 Inexecuo do contrato
Inexecuo ou inadimplncia do contrato o descumprimento de
suas clusulas, no todo ou em parte. Pode ocorrer por ao ou omisso,
culposa ou sem culpa, caracterizando o retardamento ou o descumprimento
integral.

4.1.1 Inexecuo culposa

Decorre de negligncia, imprudncia, imprevidncia ou impercia.

O conceito de culpa o mesmo do direito civil: violao de um dever
preexistente consistente na diligncia para o cumprimento da prestao
prometida.
Tanto pode referir-se aos prazos, como ao modo de realizao,
como prpria consecuo, ensejando, em qualquer caso, a aplicao das
sanes legais ou contratuais, desde multas at a resciso do contrato, com a
cobrana de perdas e danos e, finalmente, a suspenso provisria e a
declarao de inidoneidade para contratar com a administrao (LLC, art. 87).

4.2 Inexecuo sem culpa

Decorre de atos ou fato estranhos conduta da parte, retardando
ou impedindo totalmente a execuo do contrato. Embora ocorra a
inadimplncia

possa

haver

resciso

do

contrato,

no

haver

responsabilidade alguma para os contratantes, porque os eventos atuam

como causas justificadoras.

97

4.3 Causas justificadoras da inexecuo do contrato

Eventos extraordinrios, imprevistos e imprevisveis. A parte
atingida fica liberada dos encargos originrios e o ajuste h que ser revisto ou
rescindido, pela aplicao da teoria da impreviso, provinda da clusula
rebus sic stantibus, nos seus desdobramentos de fora maior, caso fortuito, fato
do prncipe, fato da administrao e interferncias imprevistas.
Os eventos no podem ser imputveis s partes. Somente a lea
econmica extraordinria e extracontratual, desequilibrando totalmente a
equao financeira estabelecida pelas partes, autoriza a aplicao da
clusula rebus sic stantibus.
No se confunde com o reajustamento contratual de preos,
que se faz em atendimento a condio do prprio contrato.

4.3.1 Fora maior (LLC, art. 78, XVII)

o evento humano que, por sua imprevisibilidade, cria para o

contratado a impossibilidade de continuar a execuo do contrato, exemplo,
greve.
Poder deixar de ser causa justificadora se no afetar totalmente
o cumprimento do ajuste, ou se o contratado contar com outros meios para
contornar a incidncia de seus efeitos no contrato.

4.3.2 Caso fortuito (LLC, art. 78, XVII)

evento

da

natureza

que

cria

impossibilidade

intransponvel, por exemplo, tufo destruidor.

O que caracteriza ambos (caso fortuito e fora maior) so a

imprevisibilidade (no a impreviso), a inevitabilidade e o impedimento absoluto
que veda a regular execuo do contrato.
A maior onerosidade de que no resulte prejuzo extraordinrio
no autoriza, pois se encontra dentro da lea do negcio.

98

Todavia, o caso fortuito e fora maior s so invocveis quando

no tiver havido culpa da parte, quando no tiver contribudo para colocar-se
em situao de ser colhida pelo evento. Se quando a causa sobrevm, a parte
j est em mora, deve provar tambm que o dano ocorreria mesmo que
estivesse com suas obrigaes em dia.

4.3.3 Fato do prncipe

Toda determinao estatal geral, imprevista e imprevisvel,

intolervel e impeditiva da execuo do ajuste, obriga o poder pblico a
compensar integralmente os prejuzos suportados pela outra parte, a fim de
possibilitar o prosseguimento da execuo, e, se esta for impossvel, autoriza a
resciso com as respectivas indenizaes.
O fundamento de que a administrao no pode causar danos
aos administrados.

4.3.4 Fato da administrao

Toda ao ou omisso do poder pblico que incidindo direta e

especificamente sobre o contrato, retarda ou impede sua execuo.
Equipara-se fora maior e produz os mesmos efeitos
excludentes da responsabilidade do particular pela inexecuo (LLC, art. 78,
XIV a XVI).
Em todos os casos legais, o contratado pode pleitear a resciso,
amigvel ou judicial, por culpa da administrao.
No se lhe permite a paralisao sumria dos trabalhos pela
invocao da exceo do contrato no cumprido, salvo se o atraso for superior
a noventa dias (LLC, art. 78, XV).

Fato da administrao = Fato culposo

99

4.4 Conseqncias da inexecuo

A inexecuo do contrato administrativo propicia sua resciso e
pode acarretar para o inadimplente, conseqncias de ordem civil e
administrativa.

4.4.1 Responsabilidade civil

Interessa

que

provm

da

inexecuo

do

contrato

(responsabilidade civil contratual).

S se excepciona a regra da obrigao de o inadimplente
indenizar o prejuzo causado pelo descumprimento pela ocorrncia de causas
justificadoras, porquanto o fundamento normal a culpa.
A responsabilidade civil decorrente do contrato administrativo
rege-se pelas normas pertinentes do direito privado, observado o que as
partes pactuaram para o caso de inexecuo e atendidas previamente as
especificidades do direito administrativo.
independente de qualquer outra.
Abrange as efetivas perdas e danos, como as multas moratrias e
compensatrias.
Nela

podem

incidir

tanto

contratado

como

prpria

administrao.

4.4.2. Responsabilidade administrativa

Resulta da infringncia de norma da administrao estabelecida

em lei ou no prprio contrato.
Independe das demais responsabilidades.
A sano nem sempre de execuo personalssima, caso em
que pode transmitir-se aos sucessores do contratado pessoa fsica ou jurdica,
como ocorre com as multas e encargos tributrios.

100

So

aplicveis

diretamente

pela

administrao,

mediante

processo interno que faculte defesa ao infrator:

- advertncia;
- multa;
- interdio de atividades;
- suspenso provisria;
- declarao de inidoneidade.

4.4.3 Suspenso provisria ou temporria

sano administrativa com que se punem os contratados que

culposamente prejudicarem a licitao ou a execuo do contrato e recai
sobre o direito de participar de licitao e impedimento de contratar com a
administrao
Pode-se restringir ao rgo que a decretou ou at mesmo a uma
determinada licitao ou a um tipo de contrato.

4.4.4 Declarao de inidoneidade

a penalidade aplicvel a faltas graves para impedir que

continue contratando com a administrao. Inclui tambm os casos de dolo do
administrado.
Constituindo

uma

restrio

direito,

opera

efeitos

relativamente administrao que a impe. A norma legal que a consigna

atribui

competncia

para

aplicao

dessa

sano,

em

regra,

exclusivamente aos Ministros de Estado e Secretrios.

Exige oportunidade de defesa e admite o cancelamento, desde
que afastada a diretoria, a equipe tcnica ou o profissional responsvel pelas
falhas contratuais ou tcnicas.

101

Mesmo a pessoa fsica poder reabilitar-se demonstrando bom

desempenho em outros contratos.
A reabilitao pode ser requerida aps dois anos de sua
aplicao (LLC, art. 87, 3).

4.5 Reviso do contrato

A reviso, ou seja, a modificao das condies de sua
execuo, pode ocorrer no interesse da prpria administrao ou pela
supervenincia de fatos novos que tornem inexeqvel o ajuste inicial.
Quando o contrato passvel de reviso, deve ocorrer a
recomposio de preos. No se trata de reajustamento de preo constante no
contrato, mas reviso da clusula econmico-financeira.
Na categoria de atos e fatos ensejadores da reviso do contrato
entram as chamadas interferncias imprevistas, alm do caso fortuito, da fora
maior, do fato do prncipe e da administrao. Todas essas causas so
conseqncia da teoria da impreviso.
obrigatria a recomposio dos preos quando as alteraes do
projeto ou do cronograma de sua execuo, impostas pela administrao,
aumentam os custos ou agravam os encargos do particular contratado, ou
quando atos gerais de Governo ou dificuldades materiais especficas passem a
onerar extraordinariamente o cumprimento do contrato (LLC, art. 65, 6).
A recomposio admitida pelo aditamento, desde que a
Administrao a admita e indique a justa causa ensejadora da reviso.
Permanece

com o particular o direito de ser cobrada,

administrativa ou judicialmente, aps a entrega do objeto contratado, desde

que reclamada durante a execuo.

102

4.6 Resciso do contrato

Autoriza a resciso a inadimplncia de uma das partes, pela
supervenincia de eventos que impeam ou tornem inconveniente o
prosseguimento do ajuste ou pela ocorrncia de fatos que acarretem seu
rompimento de pleno direito.
Ressalvada a hiptese de interesse pblico, que implcita (na
verdade, LLC, art. 78, XII), a lei, as normas regulamentares e o contrato devem
indicar expressamente os casos permissivos de rompimento do ajuste, fora dos
quais no se justifica.
Efetiva-se por:
a) ato unilateral da administrao (resciso administrativa);
b) acordo entre as partes (resciso amigvel);
c) deciso judicial (resciso judicial);
d) declarao de ocorrncia de fato previsto como extintivo do
contrato (resciso de pleno direito).

4.6.1 Resciso administrativa

Efetiva-se por ato prprio e unilateral da administrao, por

inadimplncia do contratado ou por interesse do servio pblico.
Na inadimplncia, pode ou no haver culpa do contratado. No
interesse do servio, essa sempre inexistente.
D-se independentemente de ordens ou autorizao judicial, pois
essa uma das prerrogativas nos contratos tipicamente administrativos.
Em qualquer caso, exige-se oportunidade de defesa e justa
causa, pois a resciso administrativa no discricionria, mas vinculada a
motivos ensejadores. Assim, por ser vinculado, o contratado pode se voltar
contra a resciso.

103

O Judicirio no poder valorar o mrito da resciso, mas dever

sempre verificar a existncia dos motivos e a sua adequao s normas legais
e s clusulas contratuais pertinentes.
O ato rescisrio, expresso em decreto ou despacho, dever ser
consubstanciado em termo, no qual se descreva o estado em que se encontra
o objeto do contrato e indique os motivos que embasam a deciso.
Os efeitos do termo operam a partir da data de sua publicao
ou cincia oficial do interessado (ex nunc).

a) resciso administrativa por inadimplncia do contratado: ocorre

quando este descumpre clusula essencial do contrato e, em conseqncia,
paralisa ou retarda a execuo ou desvirtua o objeto.
culposa: resultante da negligncia, imprudncia ou impercia do
contratado; a resciso, alm de visar a continuidade do servio pblico, obriga
o contratado reparao do dano e autorizando a administrao a utilizar as
garantias e a reter os crditos do inadimplente para ressarcir-se dos prejuzos,
bem como lhe aplicar outras sanes.
sem culpa: atribuvel a fora maior, caso fortuito, fato do prncipe
ou fato da administrao que so causas justificadoras da inexecuo.
Nenhuma indenizao ser devida pelo contratado, nem lcito
administrao reter as garantias oferecidas ou os pagamentos que o
contratado tem direito pela execuo j realizada.
fato da administrao: se o contratado, ao invs de pleitear,
administrativa ou judicialmente, a resciso, paralisar a sua execuo, coloca-se
na condio de inadimplente culposo.

Em qualquer caso, a resciso administrativa visa assegurar a

continuidade do servio pblico, podendo assumir o objeto do contrato ou
recorrer ao instituto da ocupao provisria (LLC, art. 80, I e II).

104

b) resciso administrativa por interesse pblico ou convenincia da

administrao: o fundamento a variao do interesse pblico que autoriza a
resciso quando o objeto se tornou intil ou prejudicial ao interesse pblico.
Ao rescindir, a administrao poder fixar o valor da indenizao
cabvel.
O contratado no poder opor-se medida, mas se no
concordar com o valor da indenizao, poder questiona-la judicialmente.

4.6.2. Resciso amigvel

Por mtuo acordo dos contratantes. Normalmente em caso de

inadimplncia sem culpa e nos que autorizam a resciso por interesse pblico.
Deve atender a forma e requisitos legais exigidos para a contratao: se por
escritura pblica o contrato, por escritura pblica o distrato; a autoridade
signatria dever ter competncia igual ou superior contratante; se o contrato
dependeu de autorizao legislativa, para a resciso tambm depender.
Opera efeitos a partir da data em que foi firmado (ex nunc),
embora possam ser fixados direitos e obrigaes dos distratantes com eficcia
retroativa ou posterior.

4.6.3. Resciso judicial

Tanto pode ser obtida pelo particular como pela prpria

administrao, sendo obrigatria para este e opcional para esta que pode
valer-se da resciso administrativa.
So cinco casos admitidos pela lei (LLC, art. 78, XIII a XVII):
a) supresso de obras, servios ou compras, causando alterao
do valor alm do limite legal;
b) suspenso da execuo, por ordem escrita, superior a 120
dias;

105

c) atraso dos pagamentos superior a 90 dias;

d) no liberao da rea ou do objeto do contrato, pela
administrao, nos prazos ajustados;
e) caso fortuito ou fora maior, devidamente comprovados.
A ao de rito ordinrio e competente o juzo privativo da
administrao, que improrrogvel.

ao popular: cabvel, como forma de resciso judicial indireta

para anulao de ato invlido e lesivo ao patrimnio pblico (L. 4717/65). A
invalidao extingue o contrato, com todos os consectrios da anulao e
condenao judicial.
mandado de segurana: anulao de ato ilegal e abusivo,
conduzindo indiretamente anulao do contrato (rec. cessao dos efeitos do
contrato).

4.6.4. Resciso de pleno direito

Verifica-se independentemente da vontade das partes, diante da

s ocorrncia de fato extintivo do contrato previsto na lei, no regulamento ou no
prprio texto do ajuste.
No h necessidade de ato formal de resciso, nem de
decretao judicial; qualquer reconhecimento dessa situao meramente
declaratria e, por isso, os seus efeitos retroagem data do evento rescisrio
(ex tunc).
Pode ser com ou sem indenizao, conforme previsto na norma
regulamentadora ou convencionado no contrato.
No cabe opo sequer para a administrao mant-lo ou
rescindi-lo.

106

5. Suspenso do contrato
Tambm est includo entre as prerrogativas da administrao.
A suspenso pode ser motivada pelas mesmas razes de
resciso por interesse pblico, quando a situao concreta prescinde medida
extrema, no exigindo desde logo a resciso.
O que importa que a administrao justifique o seu ato,
demonstrando as razes de interesse pblico e as vantagens decorrentes da
suspenso.

107

CAPITULO

VI

AO

DIREITO

DE

PROPRIEDADE:

DESAPROPRIACAO

DIRETA

INDIRETA.

RETROCESSAO.

ADMINISTRATIVA.

RESTRICOES

REQUISICAO

SERVIDAO
ADMINISTRATIVA.

TOMBAMENTO E LIMITACOES ADMINISTRATIVAS

1 - Desapropriao direta e indireta. Retrocesso.
1.1 Conceito
a transferncia compulsria da propriedade particular (ou
pblica de entidade de grau inferior para superior) para o poder Pblico ou
seus delgados, por utilidade ou necessidade pblica ou, ainda, por interesse
social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, salvo as excees
constitucionais de pagamento em ttulos da dvida pblica de emisso
autorizada pelo Senado Federal (CF, art. 182, 4, III e Lei 1.0257/01, art. 8 rea urbana no-edificada) e de pagamentos em ttulos da dvida agrria, na
reforma agrria por interesse social.

1.2 Caractersticas
a) a desapropriao forma originria de aquisio da
propriedade:
porque no provm de ttulo anterior e, por isso, o bem torna-se
insuscetvel de reivindicao e liberao de quaisquer nus que sobre ele
incidissem, ficando os credores sub-rogados no preo (DLD, arts. 31 e 35).

b) a desapropriao um procedimento administrativo:

realiza-se em duas fases, a primeira, de natureza declaratria,
consubstanciado na indicao da necessidade ou utilidade publica ou do
interesse social.

108

A segunda, de carter executria, compreendendo a estimativa

da justa indenizao e a transferncia do bem expropriado para o domnio do
expropriante.

c) desapropriao indireta:
toda

desapropriao

deve

ser

precedida

de

declarao

expropriatria regular, na qual se indique o bem a ser desapropriado e se

especifique sua destinao pblica ou interesse social (DLD, arts. 2 e 8).
A desapropriao indireta no passa de esbulho e no encontra
apoio na lei. A ela pode opor-se o proprietrio at mesmo com os interditos
possessrios. Consumado o apossamento dos bens e integrados ao Poder
Pblico, tornam-se insuscetveis de reintegrao ou reivindicao, restando ao
particular a indenizao correspondente.

d)

todos

os

bens

direitos

patrimoniais

prestam-se

desapropriao:
inclui-se o espao areo e o subsolo (DLD, art. 2, 1).
Excluem-se os direitos personalssimos e a moeda corrente, por
se tratar do prprio meio de pagamento da indenizao.

e) desapropriao da propriedade a regra:

mas a posse legtima ou de boa-f tambm exproprivel (STF),
pois tem valor econmico.

f) desapropriao de aes, quotas e direitos de qualquer

sociedade:

109

vem sendo admitida, embora condicionada autorizao do

Presidente da Repblica, quando o funcionamento da empresa depende de
aquiescncia do Governo Federal (DLD, art. 2, 3). Nos demais casos, a
desapropriao livre.

g) bens pblicos:
so passveis de desapropriao pelas entidades estatais
superiores, desde que haja autorizao legislativa para o ato expropriatrio.
Admite-se, assim, a expropriao na ordem descendente; os Municpios no
podem desapropriar os bens de nenhuma entidade pblica.

h) bens de autarquias, fundaes pblicas, empresas estatais e

demais delegados do servio pblico:
so

expropriveis,

independentemente

de

autorizao

legislativa.
Mas a desapropriao de bens vinculados ao servio pblico,
pelo princpio da continuidade, depender sempre de autorizao da entidade
superior que os instituiu ou delegou, sob pena de supresso do servio.

i) destinatrios dos bens expropriados:

so, em princpio, o Poder Pblico e seus delegados. H casos
em que o bem pblico pode ser passado a particulares por ter sido essa a
finalidade expropriatria.
desapropriao
desapropriao

por

reas

zona
que

(DLD,
se

art.

valorizem

4):

ampliao

extraordinariamente

da
em

conseqncia da obra ou servio. Essas reas podem ser vendidas a terceiros,

para obteno de recursos. A declarao de utilidade pblica dever indicar

110

expressamente qual a rea necessria s obras ou servios a realizar e qual a

zona excedente a ser abrangida pela desapropriao, para futura alienao.
Desapropriao para urbanizao ou reurbanizao (DLD, art. 5, i):
uma vez realizada na conformidade dos planos urbansticos correspondentes,
permite a alienao das reas e edificaes excedentes das necessidades
pblicas e particulares, dando-se preferncia aos desapropriados.

j) desapropriao por interesse social:

decreta-se para promover a justa distribuio da propriedade ou
para condicionar o seu uso ao bem-estar social (L. 4.132/62, art. 1). A primeira
hiptese privativa da Unio e especfica da reforma agrria; a segunda
permitida a todas as entidades constitucionais.
Portanto, cada entidade estatal pode desapropriar por interesse
social, desde que o objeto da expropriao e sua destinao se contenham na
alada da administrao competente.
Interesse social no interesse da administrao, da porque os
bens, na maioria das vezes, so desapropriados para trespasse aos
particulares.

k) interesse social ou finalidade pblica:

so exigncias constitucionais para legitimar a desapropriao. No
pode haver desapropriao por interesse privado de pessoa fsica ou
organizao particular.
Quando o interesse for do poder pblico, o fundamento da
desapropriao ser necessidade ou utilidade pblica; quando for da
coletividade, ser interesse social.
culturas ilegais de psicotrpicos: a CF/88 denomina desapropriao a
tomada de glebas onde forem localizadas culturas ilegais de psicotrpicos, sem

111

qualquer indenizao ao proprietrio (CF, art. 243). Na verdade, confisco,

porque insuscetvel de pagamento.

1.3 Requisitos constitucionais

Resumem-se na ocorrncia de necessidade ou utilidade pblica
ou de interesse social e no pagamento de justa e prvia indenizao em
dinheiro (CF, art. 5, XXIV), ou em ttulos especiais da dvida pblica
(inobservncia do plano diretor) ou da dvida agrria (fins de reforma agrria).

a) necessidade pblica: surge ante situaes de emergncia que,

para sua soluo satisfatria, exigem a transferncia urgente de bens de
terceiro para o domnio pblico e uso imediato.

b) utilidade pblica: apresenta-se quando a transferncia dos

bens conveniente, embora no seja imprescindvel.

c) interesse social: ocorre quando as circunstncias impem a

distribuio ou o condicionamento da propriedade para seu melhor
aproveitamento, utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade
merecedora do ampara especfico do poder pblico (L 4.132/62).
Os bens no se destinam Administrao ou a seus delegados,
mas sim coletividade ou mesmo a certos beneficirios.

d) justa e prvia indenizao

1.4 Casos de desapropriao

s entidades estatais menores s cabe declarar a necessidade ou
a utilidade pblica ou o interesse social do bem e promover, diretamente ou por

112

seus delegados, a respectiva desapropriao, sem expedir qualquer norma de

natureza substantiva ou adjetiva sobre o instituto, os casos de desapropriao
ou o processo expropriatrio, porque isto da alada exclusiva da lei federal
(CF, art. 22, II).
Os

casos

ensejadores

de

desapropriao

acham-se

taxativamente relacionados, por lei, em dois grupos:

- necessidade ou utilidade pblica;
- interesse social
Todos, porm, definidos pelas leis federais que os enumeram e sem
possibilidade de ampliao por norma estadual ou municipal.

1.4.1 Casos de utilidade pblica

Enumerados no art. 5 do DLD.

1.4.2 Casos de interesse social

- Lei 4.132/62, art. 2: a mesma lei autoriza a venda dos bens

expropriados, ou a sua locao, a quem estiver em condies de dar-lhes
destinao social prevista no ato expropriatrio.
- Lei 4.504/64 (Estatuto da Terra): para fins de reforma agrria. A
desapropriao, nestes casos, s se aplica a imveis rurais (CF, art. 184),
sendo que o ato expropriatrio deve ser expedido pelo Presidente da
Repblica ou autoridade para quem tenham sido delegados poderes especiais
para pratic-lo.

1.5 Declarao expropriatria

A declarao expropriatria pode ser feita por lei ou decreto
(DLD, arts. 6 e 8) em que se identifique o bem, se indique seu destino e se
aponte o dispositivo legal que a autorize.

113

A atribuio da declarao ao Legislativo uma anomalia. A lei

que declara a utilidade pblica de um bem no normativa, especfica e de
carter individual. lei de efeito concreto, equiparvel a ato administrativo,
pelo que pode ser atacada e invalidada pelo Poder Judicirio, atravs de
mandado de segurana.
Pode atingir qualquer bem necessrio ou conveniente ao servio
pblico ou coletividade.
O STF entendeu que sociedade de economia mista federal no
pode ter bem desapropriado pelo Estado.
Os efeitos da declarao expropriatria no se confundem com
os da desapropriao em si mesma. A declarao ato-condio que prece
efetivao da transferncia do domnio. S se considera iniciada a
desapropriao com o acordo administrativo (DLD, art. 10) ou com a citao
acompanhada da oferta (DLD, art. 13 c/c art. 16).
At ento a declarao no tem qualquer efeito sobre o direito de
propriedade,

nem

pode

impedir

normal

utilizao

bem

ou

sua

disponibilidade. Enquanto no realizada concretamente a desapropriao,

ilegal limitar o direito de propriedade.
Desde

declarao

expropriatria

ficam

as

autoridades

autorizadas a ingressar nos prdios atingidos, podendo recorrer, se

necessrio, ao auxlio da fora policial (DLD, art. 7).
No equivale imisso na posse, que s se dar por ordem
judicial (DLD, art. 15) aps o pagamento ou depsito (DLD, art. 15, 1).
Essa possibilidade de ingressar limita-se ao trnsito pelos
imveis, necessrio aos levantamentos topogrficos, atos avaliatrios, etc,
desde que no prejudiquem a utilizao normal. Se esse trnsito causar
dano,

fica

administrao

responsvel

seu

agente

pode

ser

responsabilizado em ao penal.

114

caducidade: a caducidade da declarao ocorre ao fim de cinco anos

na utilidade ou necessidade pblica ou de dois anos no interesse social, s
podendo ser renovada, em qualquer das hipteses, depois de um ano da
decadncia.

1.6 Processo expropriatrio

A desapropriao poder ser efetivada por via administrativa ou
por processo judicial.

1.6.1 Via administrativa

Realiza-se por acordo entre as partes, quanto ao preo,

reduzindo a termo para transferncia, o qual, se imvel o bem, exige escritura
pblica.

1.6.2 Processo judicial

Segue o rito especial do DLD.

Foro competente o do bem a ser desapropriado.
O poder Judicirio limitar-se- ao exame extrnseco e formal do
ato expropriatrio e, se conforme a lei, dar prosseguimento para (a) admitir o
depsito provisrio dentro dos critrios legais (DLD, art. 15), (b) conceder a
imisso de posse quando for o caso (DLD, art. 15, 1 e STF, 652) e (c) fixar a
justa indenizao e adjudicar o bem.
vedado ao juiz indagar a utilidade, necessidade ou interesse
social ou decidir questes sobre domnio ou posse (DLD, arts. 9, 20 e 34, p.
n.).

1.7 Imisso na posse

A garantia de indenizao justa, prevista na CF, no difere das
constituies anteriores, prevalecendo o entendimento de que s a perda da
propriedade, ao final da ao de desapropriao e no a imisso provisria

115

na posse est compreendida na garantia de justa e prvia indenizao (STF,

652).
Feito o depsito provisrio, o expropriado poder levantar 80% do
seu montante, ainda que discorde do preo ofertado ou arbitrado (DLD, art. 33,
2), condicionado prova da propriedade, quitao de dvidas fiscais e
publicao de editais com prazo de 10 dias para conhecimento de terceiros
(DLD, art. 34).
A imisso definitiva na posse s se dar aps o integral
pagamento do preo, conforme fixado no acordo ou deciso judicial (DLD, art.
29).
Desde a imisso provisria a expropriante aufere as vantagens do
bem e cessa para o expropriado a sua fruio, devendo cessar os encargos
correspondentes, notadamente os tributos reais.

1.7.1 Alegao de urgncia

Para fins de imisso provisria, pode ser feita no ato

expropriatrio ou subseqentemente, mas a imisso deve ser requerida 120
dias da alegao, sob pena de caducidade, com impossibilidade de renovao
(DLD, art. 15, 2).

1.7.2 Direito de extenso

o que assiste ao proprietrio de exigir que na desapropriao se

inclua a parte restante do bem expropriado, que se tornou intil ou de difcil
utilizao.

1.8 Indenizao
Deve ser justa, prvia e em dinheiro.
So excees (a) imveis rurais sujeitos a reforma agrria, (b)
urbanos que no atendam o plano diretor e (c) glebas em que se cultivem
culturas ilegais de plantas psicotrpicas.

116

1.8.1 Indenizao justa

a que cobra no s o valor real e atual dos bens expropriados,

data do pagamento, como tambm os danos emergentes e os lucros
cessantes do proprietrio.
Se no se realizar, admite o pedido posterior, por ao direta.
Inclui valor do bem, suas rendas, danos emergentes e lucros cessantes, juros
compensatrios e moratrios, despesas judiciais, honorrios de advogado e
correo monetria.

juros compensatrios: na base de 12% ao ano, so devidos desde a

ocupao do bem (imisso na posse ou desapropriao indireta); se no
comprovada a data da ocupao, a partir da citao (STF, 618 e STJ, 113 e
114). Destinam-se apenas a compensar a perda de renda comprovadamente
sofrida entre o desapossamento e a desapropriao, tanto que no so
devidos se a propriedade possuir grau de utilizao ou eficincia igual a zero
(DLD, art. 15-A).
Se houver diferena entre o valor depositado e o fixado na sentena, os
juros compensatrios incidiro somente sobre esta diferena.

juros moratrios: limitam-se a 6% ao ano (DLD, art. 15-B) e so devidos

desde que haja atraso no pagamento da condenao, destinam-se a recompor
a perda decorrente do atraso da indenizao fixada, e so devidos a partir de
1 de janeiro do exerccio seguinte quele que o pagamento deveria ser feito.

Esses juros so acumulveis, porque se destinam a indenizaes

diferentes.

117

benfeitorias: sero sempre indenizadas as necessrias, feitas aps a

desapropriao, e as teis, se realizadas com autorizao do expropriante
(DLD, art. 26, 1). Enquanto no iniciada a desapropriao por atos de
execuo do decreto expropriatrio, lcito ao proprietrio construir e fazer as
benfeitorias que deseja, ficando o expropriante obrigado a indeniza-las quando
efetivamente desapropriar.

1.8.2 Indenizao prvia

Significa que o expropriante dever pagar ou depositar o preo

antes de o expropriado perder a posse do imvel.

1.8.3. Indenizao em dinheiro

O expropriante h de pagar o expropriado em dinheiro. Por

acordo, pode-se estabelecer qualquer outro modo ou forma de pagamento.

1.9 Pagamento da indenizao

O pagamento da indenizao expropriatria faz-se na forma do
acordo ou nos termos do julgado em execuo.
Nesta ltima hiptese, a Constituio determina que o pagamento
h que ser feito na ordem de apresentao da requisio (precatrio) e
conta dos crditos respectivos.

1.10 Desvio de finalidade

A finalidade pblica (necessidade ou utilidade ou interesse social)

fundamento

legitimador

da

desapropriao.

No

pode

haver

desapropriao no interesse de pessoa fsica ou de entidade particular sem

utilidade pblica ou interesse social.

118

O desvio de finalidade est conceituado na LAP, art. 2, p. n. e,

como causa de nulidade de atos lesivos ao patrimnio pblico, atravs da
ao popular.

Tresdestinao: o desvio de finalidade na desapropriao, quando o

bem expropriado para um fim empregado noutro sem finalidade pblica. A
finalidade pblica sempre genrica, e, por isso, o bem desapropriado para
um fim pblico pode ser utilizado em outro fim pblico sem que haja desvio de
finalidade.

1.11 Anulao da desapropriao

obtida por ao direta nas mesmas condies em que o
Judicirio invalida os demais atos do poder pblico.
O art. 20 do DLD refere a ao direta em sentido amplo,
abrangendo qualquer espcie de ao de via judicial comum ou especial.
A ilegalidade tanto pode ser formal quanto substancial, pois em
certos casos resulta da incompetncia da autoridade ou falta de forma do ato, e
noutros provm de desvio de finalidade ou da ausncia de utilidade pblica ou
interesse social.
Se a desapropriao se revela lesiva ao patrimnio pblico,
qualquer cidado poder promover sua anulao por meio da ao popular.
A ao anulatria prescreve em 5 anos, mas, se ajuizado em
tempo, vier a ser julgada aps a incorporao do bem ao patrimnio pblico,
resolve-se em perdas e danos (DLD, art. 35).

1.12 Retrocesso
a obrigao que se impe ao expropriante de oferecer o bem ao
expropriado, mediante a devoluo do valor da indenizao, quando no se lhe
der o destino declarado no ato expropriatrio (CC, art. 519).

119

Se no houver a oferta, o direito do expropriado resolve-se em

perdas e danos, uma vez que os bens incorporados ao patrimnio pblico no
so objeto de reivindicao (DLD, art. 35).

1.13 Desistncia da desapropriao

possvel at a incorporao do bem ao patrimnio do
expropriante, isto , a tradio, em sendo bem mvel ou o trnsito em julgado
ou o registro do ttulo, conforme tenha se dado por sentena ou acordo.
Da por diante s pode ocorrer retrocesso.
Em princpio, no poder o expropriado opor-se desistncia,
mas poder exigir o ressarcimento dos prejuzos suportados com a
expropriao iniciada e no concluda.
Se houve alterao no bem inadmissvel a desistncia da
desapropriao.

2 - SERVIDO ADMINISTRATIVA
2.1 Conceito
nus real de uso imposto pela administrao propriedade
particular para assegurar a realizao e conservao de obras e servios
pblicos ou de utilidade pblica, mediante indenizao dos prejuzos
efetivamente suportados pelo proprietrio.
Caractersticas:
- nus real;
- bem particular;
- permitir utilizao pblica.

120

2.2 Servido administrativa e institutos afins

A servido administrativa no se confunde com as servides civis de
direito

privado,

nem

com

as

limitaes

administrativas

ou

com

desapropriao.

2.2.1 Servido administrativa e servido civil

a) servido civil: o direito real de um prdio particular sobre outro,

com finalidade de serventia privada uti singuli (para uso individual);

b) servido administrativa: nus real do Poder Pblico sobre a

propriedade particular, com a finalidade de serventia pblica.

2.2.2 Servido administrativa e limitao administrativa

a) limitao administrativa: uma restrio pessoal, geral e gratuita,

imposta genericamente pelo Poder Pblico ao exerccio de direitos individuais,
em benefcio da coletividade; ex.: restrio edificao alm de determinada
altura.
Em geral, impe uma obrigao de no-fazer e incide sobre o
proprietrio (direito obrigacional).

b)

servido

administrativa:

nus

real

de

uso,

imposto

especificamente a determinados imveis particulares para a realizao de

obras ou servios pblicos: ex: passagem de fios de energia eltrica, como
servio pblico.
Impe um dever de tolerar e incide sobre a propriedade (direito real).

2.2.3 Servido administrativa e desapropriao

a) desapropriao: retira a propriedade do particular e, por isso

mesmo, indenizada sempre.

121

Impe-se quando h necessidade de retirar a propriedade do

particular, para a realizao de obra ou servio pblico, ou para uma
destinao de interesse social, ex.: instalar-se uma estao de tratamento de
gua.

b) servido administrativa: o particular conserva a propriedade, mas

lhe imposto um nus de suportar o uso pblico. Em razo disso (ausncia da
perda da propriedade e instituio de nus), indeniza-se o prejuzo que este
uso, pelo Poder Pblico venha a causar ao titular do domnio privado. Se este
uso pblico acarretar dano propriedade servente, indeniza-se este dano, se
no acarretar, nada h que se indenizar.

A servido justifica-se quando as obras ou servios pblicos ou

atividade de interesse social possa ser feita sem se retirar a propriedade do
particular; ex: passagem de aqueduto.

3. Instituio
Faz-se por acordo administrativo ou por sentena judicial precedida
sempre de ato declaratrio da servido, semelhana do decreto de utilidade
pblica para a desapropriao.
Como todo nus real, a servido administrativa s se efetiva com o
registro competente, para conhecimento e validade erga omnes.
Podem ser institudas em benefcio de quaisquer obras ou servios
pblicos federais, estaduais ou municipais, bem como de suas autarquias,
fundaes pblicas, empresas estatais e concessionrios de servios de
utilidade pblica.

122

4. Indenizao
Faz-se em correspondncia com o prejuzo causado ao imvel. Se a
servido no prejudica o imvel, no h o que indenizar; se causa, pode
mesmo transformar-se em desapropriao indireta com indenizao total da
propriedade, se a inutilizou para sua explorao econmica normal.

123

CAPTULO VII- SERVIDORES PBLICOS. ASPECTOS

CONSTITUCIONAIS.

REGIME

JURDICO.

ORGANIZAO DO SERVIO PBLICO. DIREITOS,

DEVERES

DISCIPLINAR.

RESPONSABILIDADE.
IMPROBIDADE

PROCESSO

ADMINISTRATIVA.

MORALIDADE ADMINISTRATIVA.

1 - aspectos constitucionais
1.1 Acessibilidade aos cargos, empregos e funes pblicas
A Constituio assegura aos brasileiros, natos e naturalizados, e
aos estrangeiros, na forma da lei, salvo as excees constitucionais do art. 12,
3, o direito de acesso a cargos, empregos e funes pblicos.
Condiciona-se esse acesso ao preenchimento dos requisitos
previstos em lei.
Ficam as administraes autorizadas a prescrever em lei
exigncias quanto capacidade que entenderem convenientes.
Mas a lei especfica, local, no pode dispensar condies
estabelecidas em lei de carter nacional para a investidura, como pelas leis
eleitorais, do servio militar, ou para o exerccio de determinadas profisses.
Devero respeitar as garantias asseguradas no art. 5 da CF.
Tratando-se de concurso pblico, este ser realizado de acordo
com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma da lei (CF,
art. 37, II).
As limitaes impostas por lei s podem ser admitidas quando
forem razoveis, isto , a razoabilidade dever ser aferida em razo da
natureza das atribuies do cargo a preencher.

124

1.2 Concurso
A obrigatoriedade de concurso pblico, ressalvados os cargos e
os empregos com essa natureza, refere-se investidura em cargo ou
emprego pblico, isolado ou inicial da carreira na Administrao direta e
indireta.
Seus requisitos so fixados de acordo com a natureza e
complexidade do cargo.
Os concursos pblicos s podem ser de provas ou provas e
ttulos.
Tratando-se de pessoa jurdica de direito privado integrante da
administrao indireta admite-se que o certame seja feito sem essa
complexidade, sendo essencial que se assegure o princpio da isonomia.
Como atos administrativos, os concursos devem ser realizados
atravs de bancas e comisses, regularmente constitudas com elementos
capazes e idneos dos quadros do funcionalismo ou no.
Os concursados remanescentes, enquanto no esgotado o prazo
de validade do concurso realizado, tm prioridade sobre os novos
concursados (CF, art. 37, IV).
A reserva de percentual de cargos para os portadores de
deficincia, prevista no art. 37, VIII da CF, no afasta a exigncia de carter
geral relativa ao concurso pblico.
A administrao livre para estabelecer as bases do concurso e
os critrios de julgamento, desde que o faa com igualdade para todos os
candidatos, tendo, ainda, o poder de, a todo tempo, alterar as condies
requisitos de admisso
Os candidatos, mesmo que inscritos, no adquirem direito
realizao do concurso na poca e nas condies inicialmente estabelecidas.
Mesma a aprovao no concurso no gera direito absoluto nomeao ou
admisso, pois que continua o aprovado com simples expectativa de direito
investidura; o que no se admite a preterio do direito nomeao.

125

concurso

tem

validade

de

dois

anos,

contados

da

homologao, prorrogvel por uma vez, por igual perodo (CF, art. 37, III).
Tratando-se de cargo pblico, aps o concurso segue-se o
provimento do cargo, atravs da nomeao do candidato aprovado. A
nomeao ato de provimento de cargo, que se completa com a posse e o
exerccio.
A investidura do servidor no cargo ocorre com a posse. Sem
posse, o provimento no se completa, nem pode haver exerccio da funo
pblica. a posse que marca o incio dos direitos e deveres funcionais. Por
isso, a nomeao regular s pode ser desfeita antes da posse.
Todavia, a anulao do concurso, com a exonerao do nomeado,
aps a posse, s pode ser feita com observncia do devido processo legal e
garantia de ampla defesa.
Sem exerccio no h direito ao recebimento de vencimentos.
LC 11792 o exerccio do cargo, na classe inicial, dar-se- no
prazo de 30 dias, contados da data da posse.
o exerccio que marca o momento em que o funcionrio passa a
desempenhar legalmente as suas funes.
A posse e o exerccio ficam condicionados apresentao de
declarao de bens e valores.
A exigncia de prvia aprovao em concurso para os cargos
de provimento efetivo, isto , no temporrio, no condicionado a uma relao
de confiana entre o nomeado e seus superiores hierrquicos.
Alm dos servidores pblicos concursados ou nomeados em
comisso, a CF permite que a Unio, Estados e Municpios, editem leis que
estabeleam os casos de contratao por tempo determinado para atender a
necessidade temporria de excepcional interesse pblico (CF, art. 37, IX).

126

1.3 Desinvestidura de cargo ou emprego pblico

a) demisso: a punio por falta grave;

b) exonerao: a desinvestidura:

a pedido do interessado: neste caso, desde que no esteja sendo processado

criminal ou administrativamente.
de ofcio, livremente (ad nutum), nos cargos em comisso;
motivada, nas seguintes hipteses;
do servidor no estvel aqueles admitidos na administrao direta,

autrquica e fundacional sem concurso pblico aps o dia 05 de outubro de

1983 (EC 19, art. 33) para os fins previstos no art. 169, 4, II da CF:
cumprimento do limite de despesa com pessoal;
durante o estgio probatrio (CF, art. 41, 4);
do servidor estvel, por insuficincia de desempenho (CF, art. 41, 1,

III) ou para observar o limite mximo de despesa com pessoal ativo e inativo
(CF, art. 169, 4).

c) dispensa: ocorre em relao ao admitido pelo regime da CLT. Deve

ser motivado, sob pena de ilegalidade.

1.4 Paridade de vencimentos

Os vencimentos dos servidores do Legislativo e do Judicirio no
podero ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo (CF, art. 37, XII).
Estes poderes, conforme sua disponibilidade oramentria,
podem estabelecer retribuio a seus servidores em bases idnticas ou
inferiores do Executivo.

127

Os cargos so aqueles que possuem atribuies iguais ou

assemelhadas.
Esse teto no corresponde ao teto geral de subsdio e
remunerao (CF, art. 37, XI).

1.5 Vedao de equiparaes e vinculaes

Vedam-se as equiparaes e vinculaes de quaisquer espcies
remuneratrias para efeito de remunerao de pessoal do servio pblico (CF,
art. 37, XIII).
A CF probe o tratamento jurdico paralelo de cargos com funes
desiguais (equiparao) e a subordinao de um cargo a outro, dentro ou fora
do mesmo Poder, ou a qualquer fator que funcione como ndice de
reajustamento automtico (ex. salrio mnimo).
A norma de eficcia plena.
A prpria CF em alguns casos, prev e admite a equiparao e
a vinculao, como ocorre com os Ministros dos Tribunais de Contas (CF, art.
73, 3) e a vinculao dos subsdios dos magistrados (CF, art. 93, V).

1.6 Estabilidade
a garantia constitucional de permanncia no servio outorgada
ao servidor que, nomeado para cargo de provimento efetivo, em virtude de
concurso pblico, tenha transposto o estgio probatrio de trs anos, aps ser
submetido a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para
essa finalidade (CF, art. 41).
A EC 19 exige a motivao e assegura a ampla defesa em cada
caso de exonerao por avaliao de desempenho (CF, art. 41, 1), ou s
motivao, tratando-se de atendimento aos limites das despesas com pessoal
(CF, art. 169).

128

a) nomeao para cargo de provimento efetivo: a efetividade um

atributo do cargo, no do servidor, pois um servidor pode ocupar
transitoriamente um cargo de provimento efetivo, sem que essa qualidade se
transmita ao seu ocupante eventual.

b) nomeao em virtude de concurso pblico: por essa razo, os

nomeados em comisso e os admitidos na forma do art. 37, IX da CF, cujos
vnculos so transitrios, jamais adquiriro estabilidade.

c) estgio probatrio de trs anos: perodo durante o qual

observado e apurada pela administrao a convenincia ou no da
permanncia no servio pblico, mediante a verificao dos requisitos
estabelecidos em lei para aquisio da estabilidade.
S se considera o tempo de nomeao na mesma administrao,
no sendo computvel o tempo de servio prestado em outra entidade estatal.

d) avaliao especial de desempenho por comisso instituda

para essa finalidade (CF, art. 41, 4): se o desempenho for suficiente, a
estabilidade no pode ser declarada. Pode ser exonerado justificadamente
pelos

dados

colhidos

no

servio,

independentemente

de

inqurito

administrativo, porque no se trata de punio.

Essa exonerao no penalidade, simples dispensa do
servidor por no convir administrao a sua permanncia pelo seu
desempenho insatisfatrio.

A estabilidade um atributo pessoal do servidor, enquanto a

efetividade uma caracterstica de provimento de certos cargos. Decorre que a
estabilidade no no cargo, no servio pblico.

129

O servidor estvel pode ser removido ou transferido pela

administrao, sendo as convenincias do servio, sem qualquer ofensa sua
efetividade e estabilidade.
Extinguindo-se o cargo em que se encontrava o servidor estvel
ou declarada a sua desnecessidade, ficar ele em disponibilidade remunerada
proporcional ao tempo de servio, at seu adequado aproveitamento em outro
de natureza e vencimentos compatveis ao que ocupava (CF, art. 41,

).

Diversamente ocorre com o vitalcio inamovvel, que no

obrigado a aceitar outro cargo, embora idntico ao seu que fora extinto.
Se a extino ocorrer ainda durante o estgio, poder o
estagirio ser exonerado de ofcio, uma vez que ainda no tem estabilidade.
A alterao da denominao do cargo ou de suas atribuies no
afeta o ocupante estvel, que tem direito continuao do exerccio.
O servidor estvel no pode ser exonerado ad nutum, nem
demitido sem se apurar a infrao em processo administrativo ou judicial que
sirva de base pena demissria (CF, art. 41, 1).
A CF garante ainda ao servidor estvel o direito de se reintegrara
no mesmo cargo quando invalidada por sentena judicial a demisso e o
eventual ocupante da vaga, se estvel, ser reconduzido ao cargo de origem,
sem direito a indenizao, aproveitado em outro cargo ou posto em
disponibilidade com remunerao proporcional (CF, art. 41, 2).

O estvel pode perder o cargo por demisso ou por exonerao

(CF, art. 41, 1 e incisos e art. 169, 4).
demisso: motivada por falta funcional e pode ocorrer em virtude de
sentena judicial transitada em julgado ou em virtude de ato punitivo resultante
de processo administrativo em que ao servidor tenha sido assegurada ampla
defesa (CF, art. 41, 1, I e II).
A demisso enquanto pena pode ser aplicada ao estvel e ao instvel.

130

 exonerao: pode ocorrer, quanto ao estvel, por iniciativa do prprio

servidor (a pedido) ou por iniciativa da administrao por insuficincia de
desempenho ou para observncia do limite de despesa com pessoal (CF, art.
169).
A exonerao por insuficincia ocorre mediante procedimento de
avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar e
assegurada a ampla defesa (CF, art. 41, 1, III). No tem natureza punitiva.
A segunda hiptese de perda do cargo, tambm de natureza no
punitiva ocorre no art. 169, 4 quando o ente federativo, mesmo aps adotar
medidas de conteno de despesas consistentes em (a) reduo em pelo
menos 20% de despesas com cargos em comisso e funes de confiana e
(b) exonerao dos no-estveis, no assegurarem o cumprimento de despesa
com pessoal ativo e inativo estabelecidos na LRF.
Esse ato administrativo deve ser motivado.
A ttulo de indenizao, o servidor estvel exonerado em razo de
reduo de despesa far jus a indenizao correspondente a um ms de
remunerao por ano de servio (CF, art. 169, 5).
O cargo do servidor estvel ser declarado extinto, vedada a criao de
cargo, emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo
de quatro anos (CF, art. 169, 6).

1.7 Previdncia social

So regras de previdncia diferenciadas para os servidores titulares de
cargo vitalcio, de cargo efetivo, cargo em comisso ou de outro cargo
temporrio e de emprego pblico da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes pblicas de direito
pblico.
Para o servidor vitalcio efetivo, assegura-se um regime de previdncia
peculiar (CF, arts. 40, caput; 73, 3; 93, VI e 129, 4).

131

Para o servidor em comisso ou outro cargo temporrio (CF, art. 37, IX)
e servidor empregado pblico aplica-se o regime geral de previdncia (CF, art.
40, 13) previsto no art. 201 da CF, no se permitindo ao Estado adotar outro.
Os dois regimes so de carter contributivo e devem observar critrios
que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. O regime peculiar (CF, art. 40)
solidrio, com contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e
inativos e dos pensionistas.
A lei no poder estabelecer qualquer forma de tempo de contribuio
fictcio (CF, art. 40, 10).
Veda-se a percepo simultnea de proventos de aposentadoria
concedidos aos titulares de cargo vitalcio ou efetivo com a remunerao de
outro cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis,
os cargos eletivos e os cargos em comisso.
O teto geral o do art. 40, 11.

1.8 Exerccio de mandatos eletivos

O exerccio de mandato eletivo por servidor pblico no vedado na
Constituio Federal (CF, art. 38).
As duas principais regras so:
a) o servidor pblico pode exercer cargo eletivo federal, estadual ou
municipal, sem perder o cargo, emprego ou funo, devendo afastar-se, com
prejuzo da remunerao;
b) o tempo de servio do servidor afastado para exercer mandato eletivo
ser contado para todos os efeitos legais, exceto para a promoo por
merecimento.

A regra do prejuzo dos vencimentos admite duas excees aos

mandatos de Prefeito e Vereador:

132

o servidor que se afastar do cargo para exercer o mandato de

Prefeito poder optar entre as remuneraes (CF, art. 38, II);

-

se o mandato for de Vereador e houver compatibilidade de

horrios, no se afastar, passando a receber cumulativamente a remunerao

e os subsdios (CF, art. 38, III), podendo inclusive ser promovido por
merecimento, pois a vedao constitucional (CF, art. 38, IV) no lhe atinge.
Neste caso (Vereador), se no houver compatibilidade, afastar-se-,
podendo optar pela sua remunerao ou a do cargo eletivo.

expressamente vedado ao Vereador o exerccio de cargo em

comisso ou exonervel ad nutum nos casos previstos na CF para os
Deputados Federais e Senadores (CF, art. 29, IX c/c art. 54, I, b e II, b).

1.9 Demisso de vitalcios e estveis

A demisso dos vitalcios e dos estveis depende, em qualquer
caso, de sentena judicial, ou, tratando-se de estvel, de processo
administrativo em que se lhe assegure a ampla defesa.
Os vitalcios no podem ser exonerados de ofcio e somente
perdem os respectivos cargos quando se exonerarem a pedido ou forem
punidos com a pena de demisso.
O estvel, alm da demisso judicial ou administrativa, pode ser
exonerado em razo de seu desempenho funcional, mediante procedimento
de avaliao peridica, assegurada a ampla defesa.
Excepcionalmente, pode, ainda, ser exonerado com base no art.
169, 4 da CF.
Para a demisso do vitalcio, o nico meio o processo judicial,
geralmente o penal, como efeito da condenao quando:

133

a) condenado por crime cometido com abuso de poder ou

violao de dever para com a administrao, quando a pena for igual ou
superior a um ano;
b) nos demais casos, a pena for superior a quatro anos (CP, art.
92, I, a e b).

Tanto para o vitalcio quanto para o estvel pode ocorrer, ainda a

perda da funo pblica como pena resultante da condenao judicial civil por
improbidade administrativa (L. 8429/92, art. 12), que s ser efetivada com o
seu trnsito em julgado.

1.10 Reintegrao, reconduo, reverso, readmisso e aproveitamento

a) reintegrao:
o retorno do servidor ao mesmo cargo de que fora demitido,
com o pagamento integral dos vencimentos e vantagens do tempo em que
esteve afastado.
Conforme o art. 42, 2 da CF, o servidor que ocupava a vaga, se
estvel, ser reconduzido ao cargo de origem, sem direito a indenizao,
aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remunerao
proporcional ao tempo de servio.
No sendo estvel, a sua situao funcional fica a cargo da
administrao. De qualquer forma dar sempre lugar ao reintegrado.

b) reconduo:
o servidor estvel retorna ao cargo anteriormente ocupado em
decorrncia de inabilitao em estgio probatrio relativo a outro cargo ou de
reintegrao do anterior ocupante.

134

c) reverso:
ocorre o retorno do inativo (aposentado) ao mesmo cargo ou ao
cargo resultado de sua transformao ou ao servio, em disponibilidade,
quando verificada, por junta mdica oficial, a insubsistncia dos motivos
determinantes da aposentadoria.
LC 11795/02 far-se- em vaga preenchvel por merecimento, na
classe a que pertencia o servidor aposentado.

d) aproveitamento:
retorno obrigatrio atividade de servidor em disponibilidade, em
cargo de atribuies e remunerao compatveis com o anteriormente
ocupado.

1.11 Sistema remuneratrio

O sistema remuneratrio da administrao direta e indireta para
os servidores da ativa compreende:
a) subsdio: constitudo de parcela nica e pertinente, em regra,
aos agentes polticos e categorias especficas;
b) remunerao: dividida em
vencimentos: que correspondem ao vencimento e s vantagens
pessoais, e que so os componentes do sistema remuneratrio do servidor
pblico titular de cargo pblico na administrao direta, autrquica e
fundacional;
salrio: pago aos empregados pblicos da administrao direta ou
indireta regidos pela CLT, titulares de empregos pblicos.

O subsdio (salvo o dos Deputados e Senadores, do Presidente, VicePresidente e Ministros, CF, art. 49, VII e VIII fixados por fora de decreto

135

legislativo) e os vencimentos esto sujeitos ao princpio da reserva legal

especfica, pelo que somente podem ser fixados ou alterados por lei
especfica.
assegurada reviso geral anual dos subsdios e vencimentos,
sempre na mesma data e sem distino de ndices (CF, art. 37, X).
O teto geral e obrigatrio da administrao direta, autrquica e
fundacional, empresas pblicas e sociedades de economia mista, estas que
recebam recursos pblicos para pagamento de pessoal e custeio em geral (CF,
art. 37, XI e 9) limitado ao subsdio mensal, em espcie, dos Ministros do
STF.
Os vencimentos dos cargos do Legislativo e do Judicirio no
podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.
Se as empresas pblicas e sociedades de economia mista
tiverem vida financeira prpria no que diz respeito s despesas de custeio em
geral e de pessoal, no esto submetidas ao comando do art. 37, XI da CF.
Pode ser estabelecido, pela Unio, Estados e Municpios, uma
relao entre o maior e menor salrios (CF, art. 39, 5).
Os direitos assegurados pelo art. 39, 3 no esto includos no
teto geral.

1.11.1 Subsdio

uma modalidade de remunerao, fixada em parcela nica,

pago obrigatoriamente aos detentores de mandato eletivo e aos demais
agentes polticos.
Os servidores integrantes das carreiras relativas AdvocaciaGeral da Unio, da Procuradoria da Fazenda Nacional, das Procuradorias dos
Estados, da Defensoria Pblica, bem como os servidores das Polcias Federal,
Ferroviria Federal, Civil, Militares e Corpos de Bombeiros Militares (CF, art.
135 e 144, 9) embora no sejam agentes polticos, tambm sero
obrigatoriamente remunerados por subsdios.

136

Servidores pblicos organizados em carreira podero, por lei da

pessoa jurdica competente, ter a remunerao fixada por subsdio.

Veda-se que o subsdio seja acrescido de qualquer gratificao

adicional, abono, etc (CF, art. 39, 4). O pagamento de indenizaes no se
inclui nessa vedao (CF, art. 57, 7).

1.11.2 Vencimentos

Vencimentos, no plural, espcie de remunerao e corresponde

soma do vencimento e das vantagens pecunirias, constituindo a retribuio
pecuniria devida ao servidor pelo exerccio do cargo pblico.
Vencimento, no singular, corresponde ao padro do cargo
pblico fixado em lei, e os vencimentos so representados pelo padro do
cargo

(vencimento)

acrescido

dos

demais

componentes

do

sistema

remuneratrio.
Os vencimentos padro e vantagens s por lei especfica
podem ser fixados ou alterados (CF, art. 37, X).
A percepo de vencimentos pelo exerccio do cargo a regra da
Administrao, que desconhece cargo sem retribuio pecuniria.
Pode haver funo gratuita, como so as honorficas e as de
suplncia, mas cargo gratuito inadmissvel.
Disto resulta que todo aquele que for investido num cargo e o
exercer como titular ou substituto, tem direito ao vencimento respectivo.
A nova redao do art. 39, 1, mesmo suprimindo o princpio da
isonomia, deixou a questo regulada pelo princpio geral da igualdade (CF, art.
5).
Genericamente, todos os servidores so iguais, mas pode haver
diferenas especficas em funo de tempo de servio, de condies de

137

trabalho, de habilitao profissional, que desigualem os genericamente

desiguais.

No cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo legislativa, aumentar

vencimentos dos servidores pblicos sob fundamento da isonomia (STF, 339).

O desconto em folha de pagamento pode ser feito em diversas

hipteses e legtimo quando realizado na forma e limites previstos no
estatuto respectivo e no houver dvida sobre a quantia a ser reposta.
Se houver divergncia sobre quanto a descontar ou sobre a
legalidade do ato que determinou a restituio, j no poder a administrao
efetivar os descontos a que se ope o servidor. Em tal hiptese, somente aps
a soluo definitiva da controvrsia que se iniciar o desconto em folha.
Os vencimentos ou vantagens percebidos em virtude de medida liminar
obtida em mandado de segurana ficam sujeitos reposio, desde que a
liminar seja cassada ou a segurana denegada em definitivo.

A prescrio de vencimentos e vantagens consuma-se aps cinco

anos (D. 20910/32) e sua interrupo s poder ser feita uma vez,
recomeando a correr pela metade.
Suspende-se a prescrio enquanto a administrao permanecer
estudado o recurso ou a reclamao do servidor.

2 - Regime jurdico
2.1 Consideraes gerais
Os servidores pblicos constituem subespcie dos agentes pblicos
administrativos, categoria que abrange a grande massa de prestadores de
servios Administrao e a ela vinculados por relaes profissionais, em

138

razo de investidura em cargos, funes a ttulo de emprego e com retribuio

pecuniria.
A lei poder estabelecer requisitos diferenciados de admisso, de acordo com
a natureza ou complexidade do cargo ou emprego.

2.2 Classificao na Constituio

Servidores pblicos em sentido amplo so todos os agentes pblicos
que se vinculam administrao, direta e indireta, sob regime jurdico:
- estatutrio regular geral ou peculiar;
- administrativo especial;
- celetista.

a) agentes polticos: constituem categoria de agente pblico. Todos os

cargos vitalcios so ocupados por agentes polticos, porm estes tambm
podem ocupar cargos em comisso. Normalmente, devero ser regidos pelo
regime estatutrio, contudo alguns esto submetidos a regime de natureza
peculiar, como a Magistratura e o Ministrio Pblico.

b) servidores pblicos em sentido estrito ou estatutrios: so os titulares

de cargo pblico efetivo e em comisso, com regime jurdico estatutrio geral
ou peculiar e integrantes da administrao direta e pessoas de direito pblico.
Tratando-se de cargo efetivo, seus titulares podem adquirir estabilidade.

c) empregados pblicos: so todos os titulares de emprego pblico da

administrao direta e indireta, sujeitos ao regime jurdico da CLT. No
ocupando cargo pblico, no tm condies de adquirir estabilidade
constitucional (CF, art. 41), nem podem ser submetidos ao regime de

139

previdncia peculiar, como os titulares de cargos efetivos e os agentes

polticos.
So enquadrados no regime geral de previdncia social.
Devem ser admitidos mediante concurso ou processo seletivo
pblico.

d) contratados por tempo determinado: servidores pblicos submetidos

ao regime jurdico administrativo especial da lei prevista no art. 37, IX da CF.
Submetem-se ao RGPS. A contratao s pode ser por tempo determinado e
com a finalidade de atender a necessidade temporria de excepcional
interesse pblico.

2.3 Regime jurdico

O regime jurdico dos servidores pode ser estatutrio, celetista e o
administrativo especial.
Em razo de suas autonomias polticas, a Unio, os Estados, o DF e
Municpios podem estabelecer regime jurdico no contratual para os titulares
de cargo pblico, sempre atravs de lei geral ou de leis especficas para
determinadas categorias profissionais.

3 - Organizao do servio pblico

As entidades estatais so livres para organizar o seu pessoal
para melhor atendimento de seus encargos, mas h trs regras fundamentais
que no podem postergar:
a) que esta organizao se faa por lei;
b) a competncia exclusiva da entidade ou Poder interessado;
c) observncia de normas constitucionais federais pertinentes aos servidores
pblicos e das leis federais de carter nacional.

140

3.1 Organizao legal

A organizao legal do servio pblico exigida pela Constituio, ao
permitir o acesso aos cargos, empregos e funes pblicas a todos os
brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos
estrangeiros, na forma da lei (CF, art. 37, I).
Todo cargo pblico s pode ser criado ou modificado por uma norma
legal aprovada pelo Legislativo.
O Executivo pode, por ato prprio, extinguir cargos pblicos, quando
vagos, na forma da lei, competindo-lhe, ainda, prov-los e regulamentar seu
exerccio, bem como praticar os atos relativos aos servidores (nomeao,
demisso, promoo, etc.).

3.1.1 Cargos e funes

Cargo pblico o lugar institudo na organizao do servio pblico, com

denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e estipndio
correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma
estabelecida em lei.
Funo a atribuio ou o conjunto de atribuies que a Administrao
comete a cada categoria profissional ou individualmente a determinados
servidores para a execuo de servios eventuais, sendo comumente
remunerada atravs de pro labore.
As funes de confiana, que s podem ser exercidas por servidores
ocupantes de cargo efetivo e destinam-se apenas s funes de direo,
chefia e assessoramento.
Todo cargo tem funo, mas pode haver funo sem cargo. As funes
autnomas so provisrias, dada a transitoriedade do servio que visam
atender.
As funes permanentes s podem ser desempenhadas pelos titulares
de cargos efetivos (concursados).

141

As transitrias por servidores designados, admitidos ou contratados

precariamente. Os servidores podem estabilizar-se nos cargos, no nas
funes.

a) classe: o agrupamento de cargos da mesma profisso e

coincidentes atribuies, responsabilidades e vencimentos.
LC 11795, art. 4 - os cargos da classe inicial da carreira de Defensor
Pblico do Estado sero providos... e art. 2, 1 - a carreira dos membros da
Defensoria Pblica do Estado constituda de quatro classes: inicial,
intermediria, final e especial.

b) carreira: o agrupamento de classes da mesma profisso ou

atividade, escalonadas segundo a hierarquia do servio, para acesso privativo
dos titulares dos cargos que a integram, mediante provimento originrio.

c) quadro: o conjunto de carreiras, cargos isolados e funes

gratificadas de um mesmo servio, rgo ou Poder. Pode ser permanente ou
provisrio, mas sempre estanque, no admitindo promoo ou acesso de um
para o outro.

d) cargos:
- cargo de carreira : aquele pertencente a uma carreira que se
escalona em classes;
- cargo isolado: no integra uma carreira, por ser o nico de sua
categoria; constituem exceo no funcionalismo;
- cargo tcnico ou cientfico: exigem conhecimentos profissionais
especializados para o seu desempenho, podendo ser acumulados com um
cargo de professor (CF, art. 37, XVI, b);

142

- cargo em comisso ( funo de confiana): admite provimento em

carter provisrio. So declarados de livre nomeao (sem concurso pblico)
e exonerao (CF, art. 37, II, 2 parte), destinando-se apenas s atribuies
de direo, chefia e assessoramento (CF, art. 37, V), sendo que uma parcela
dessas atribuies dever ser preenchida por servidores de carreira.
A instituio desses cargos permanente, mas o seu desempenho
sempre precrio, pois quem os exerce no adquire direito continuidade na
funo.

e) lotao: o nmero de servidores que devem ter exerccio em cada

repartio ou servio. A lotao ato administrativo tpico. Por se instituem os
cargos e funes; por decreto se movimentam os servidores, segundo as
necessidades do servio.
A lotao e relotao constituem prerrogativas do Executivo, contra as
quais no podem se opor os servidores, se feitas na forma estatutria.
Na omisso da lei, entende-se amplo e discricionrio o poder de
movimentao dos servidores, por ato administrativo, no interesse do servio,
dentro do quadro a que pertencem.

3.1.2 Criao, transformao e extino de cargos, funes ou empregos

pblicos

Quando do Poder Executivo, exige lei de iniciativa privativa do seu

Chefe, abrangendo a administrao direta, autrquica e fundacional (CF, art.
61, 1, II, a).
A transformao de cargos, funes e empregos do Executivo
admissvel desde que realizado por lei de sua iniciativa. Pela transformao
extinguem-se os cargos anteriores e se criam novos, que sero providos por
concurso ou por simples enquadramento dos servidores j integrantes da
administrao.

143

Desta forma a investidura nos cargos transformados pode ser originria

ou derivada.
No Poder Executivo, a extino de cargos, funes ou empregos s
pode ser feita por lei de sua iniciativa (quando o cargo estiver provido) ou por
ato prprio (se vago).
Se o servidor for estvel, extinto o cargo, ser ele colocado em
disponibilidade, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu
adequado aproveitamento (CF, art. 41, 3).
Estas leis, ainda que de iniciativa do Poder competente, podem sofrer
emendas do Legislativo, desde que no ultrapassem os limites qualitativos
(natureza ou espcie) ou quantitativos da proposta, nem desfigurem o projeto
original. Da por que a CF veda expressamente emendas que aumentem a
despesa na proposta de iniciativa exclusiva dos Poderes (CF, art. 63).
No Poder Legislativo, a criao, transformao e extino cabe
Cmara dos Deputados, Senado Federal, Assemblias Legislativas e Cmaras
de Vereadores. Esses atos ocorrem por resoluo (CF, art. 48, c/c arts. 51 e
52). Todavia, a fixao ou a alterao dos vencimentos dos servidores s pode
ser realizada mediante lei especfica, observada a competncia privativa em
cada caso.

3.1.3 Provimento de cargos

Provimento o ato pelo qual se efetua o preenchimento de cargo

pblico, com a designao do seu titular.
Provimento inicial o que se faz atravs de nomeao, que pressupe
a existncia de vinculao entre a situao de servio anterior do nomeado e o
preenchimento do cargo.
J o provimento derivado se faz por transferncia, promoo, remoo,
etc., sempre uma alterao na situao do servidor pblico.
Em qualquer hiptese, o provimento de cargos do Executivo de
competncia exclusiva do Chefe deste Poder. A lei s poder estabelecer a

144

forma de provimento e desprovimento, no poder concretizar investiduras ou

indicar pessoas a serem nomeadas.
No mbito do Legislativo, Judicirio, TCs e MP, o provimento e demais
atos pertinentes devem ser de competncia do respectivo Presidente ou chefe.
LC 11795/02, art. 4 - os cargos da classe inicial da carreira de Defensor
Pblico do Estado sero providos por nomeao do Governador do Estado.

3.1.4 Direitos do titular do cargo

Restringem-se ao seu exerccio, s prerrogativas da funo e aos

subsdios ou vencimentos e vantagens decorrentes da investidura. O cargo em
si inaproprivel pelo servidor.
A administrao pode suprimir, transformar os cargos, sem aquiescncia
do ocupante, pois no h direito adquirido imutabilidade de suas atribuies.
A lei posterior pode modificar/suprimir cargos e funes de quaisquer
titulares vitalcios, estveis ou instveis.

3.1.5 Acesso a informaes privilegiadas

A lei dispor sobre requisitos e restries ao ocupante do cargo ou

emprego que possibilite o acesso a informaes privilegiadas (CF, art. 37, 7).
Pode ser estabelecida durante ou aps o exerccio, inclusive com a
restrio ao exerccio de determinadas atividades aps as da administrao
pblica.

3.2 Competncia para organizar o servio pblico

A competncia para organizar o servio pblico da entidade estatal a
que pertence o respectivo servio. As competncias so estanques e
incomunicveis. As normas estatutrias de um no interferem nas dos
demais.

145

Cada

entidade

estatal

autnoma,

atendidos

os

princpios

constitucionais e os preceitos de leis nacionais de carter complementar (CF,

art. 169).

3.2.1 Competncia da Unio

A competncia da Unio encontra limite na Constituio e na legislao

complementar e outras que tenha natureza de leis nacionais.

3.2.2 Competncia do Estado-membro

A competncia ampla, mas fica adstrita no s s normas pertinentes

da Constituio e aos preceitos da leis de carter nacional, tambm aos
ditames especiais da Constituio Estadual.
O estatuto dos servidores federais e normas regulamentares da Unio no se
lhe aplicam.

3.2.3 Competncia do Municpio

consectrio da autonomia administrativa de que dispe, podendo

organizar o seu funcionalismo segundo suas convenincias locais.
inadmissvel a extenso do estatuto federal ou estadual, se a prpria
lei municipal no determinar a aplicao.
Nem mesmo a Constituio Estadual poder estabelecer direitos,
encargos ou vantagens ao servidor municipal e nenhuma vantagem se aplica
automaticamente aos servidores municipais.

3.3 Observncia das normas constitucionais

No pode a Administrao federal, estadual ou municipal ampliar o
prazo de trs anos de estgio probatrio (CF, art. 41, caput), pois estaria
restringindo direito do servidor; mas tambm no pode diminu-lo ou estende-lo
a outros servidores que no os efetivos nomeados em concurso.

146

Os Estados e Municpios podem deferir aos servidores outras garantias

alm dos conferidos pela CF, mas no possvel amplia-los e nem estende-los
a outros funcionrios que no os por ela favorecidos.
No pode o Estado conceder a outras as prerrogativas de vitaliciedade,
de inamovibilidade ou de irredutibilidade de vencimentos que a CF outorgou a
determinadas categorias de agentes pblicos e que no so exigidos pelos
interesses administrativos.
No quer dizer que a administrao esteja impedida de conceder outros
direitos e vantagens atravs de normas legais. Os regimes jurdicos, alm de
encampar as garantias outorgadas constitucionalmente aos servidores (CF, art.
39, 3), costumam dispor sobre outros direitos e vantagens, os quais so
legtimos desde que se conformem aos interesses do servio pblico.

4- Direitos, deveres e responsabilidade

4.1 Direitos
Gozam os servidores pblicos dos seguintes direitos assegurados
aos trabalhadores do setor privado:

salrio-mnimo;
garantia de salrio, nunca inferior ao mnimo, para os que

perceberem remunerao varivel;

dcimo terceiro salrio;
remunerao do trabalho noturno superior do diurno;
jornada de trabalho no superior a oito horas dirias e quarenta e

quatro semanais;
repouso semanal remunerado;
remunerao do servio extraordinrio superior, no mnimo, em

cinqenta por cento do normal;

gozo de frias anuais remuneradas com, pelo menos, um tero a

mais do que o salrio normal;

licena gestante, sem prejuzo do emprego e salrio, com

durao de cento e vinte dias;

licena-paternidade, nos termos fixados em lei;
proteo ao mercado de trabalho da mulher;
reduo dos riscos inerentes ao trabalho;

147

proibio de diferena de salrios, de exerccio de funes e de

critrio de admisso por motivo de sexo, idade, cor ou estado
civil.

Admite-se tambm o direito de greve do servidor, que ser exercido nos

termos e nos limites definidos em lei especfica e garante-se o direito
sindicalizao (CF, art. 37, VI e VII).

4.2 Deveres
So requisitos para o bom desempenho dos encargos do servidor
e regular funcionamento dos servios pblicos.
A LIA diz que constitui ato de improbidade que atenta contra os
princpios da administrao qualquer ao ou omisso que viole os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies (art. 10).
Para serem punidas, pressupem que o agente as pratique
dolosamente.

4.2.1 Dever de lealdade (fidelidade)

Exige de todo o servidor a maior dedicao ao servio e o integral

respeito s leis e s instituies constitucionais.
O dever impede que o servidor atente contra os fins e os
objetivos legtimos da Administrao, pois, assim agindo incorreria em
infidelidade funcional, ensejadora de demisso.

4.2.2. Dever de obedincia

Impe ao servidor o acatamento das ordens legais de seus

superiores e sua fiel execuo.
O dever resulta da subordinao hierrquica e se assenta no
princpio disciplinar que informa toda organizao administrativa.

148

Por ordens legais entendem-se aquelas emanadas da autoridade

competente, em forma adequada e com objetivos lcitos. Tanto o
cumprimento de ordem manifestamente ilegal como o descumprimento de
ordem legal acarretam para o servidor responsabilidade disciplinar e criminal
(CP, art. 22).

4.2.3 Dever de conduta tica

Decorre do princpio constitucional da moralidade administrativa

e impe ao servidor pblico a obrigao de jamais desprezar o elemento tico
na sua conduta.

4.2.4 Outros deveres

Muitas vezes os deveres no resultam diretamente das normas

estatutrias, mas de outras, hierarquicamente superiores, que exigem dos
servidores em geral determinada conduta, positiva ou negativa, decorrente das
chamadas restries funcionais.
Dentre as restries destacam-se a de se sujeitarem aos
impedimentos estabelecidos para o desempenho do cargo, permitindo-se
administrao:
- impedir contratos de seus servidores com a Administrao;
- estabelecer incompatibilidades entre o exerccio do cargo ou da
funo e certas atividades pblicas e particulares;
- impor exigncias de residncia no local de trabalho;
- quaisquer outros requisitos de eficincia e moralidade no servio
pblico.

4.3 Responsabilidade
A responsabilidade dos servidores pblicos dever genrico da
Administrao e especfico de todo chefe, em relao aos seus subordinados.
obrigao legal e, inclusive, crime funcional, quando relegado ao superior

149

hierrquico, assumindo a forma de condescendncia criminosa (CP, art.

320).

4.3.1 Responsabilidade administrativa

a que resulta da violao de normas internas da Administrao

pelo servidor sujeito ao estatuto e disposies regulamentares estabelecidas
em lei, decreto ou qualquer outro provimento regulamentar da funo
pblica.
A falta funcional gera o ilcito administrativo e d enseja aplicao de
pena disciplinar, pelo superior hierrquico, atravs do devido processo legal.
No depende de processo civil ou criminal a que se sujeite tambm o
servidor pela mesma falta, nem obriga a administrao a aguardar o desfecho
dos demais processos.
Pode ser aplicada ao servidor antes do julgamento judicial do mesmo
fato.
A absolvio criminal s afastar o ato punitivo se ficar provado, na
ao penal, a inexistncia do fato ou que o acusado no foi o seu autor.
A absolvio criminal s afastar o ato punitivo se ficar provado, na
ao penal, a inexistncia do fato ou que o acusado no foi o seu autor.
Na motivao da penalidade, a autoridade administrativa competente
para a sua aplicao deve justificar a punio imposta, alinhando os atos
irregulares praticados pelo servidor, apontando os dispositivos legais ou
regulamentares violados e a cominao prevista.
Deve demonstrar a legalidade da punio, pois ao Judicirio s
autorizado examina-la, no podendo entrar nos motivos de convenincia,
oportunidade e justia.

150

A extino da pena d-se normalmente pelo seu cumprimento, e,

excepcionalmente, pela prescrio e pelo perdo.
O perdo da pena ato de clemncia da administrao e s por ela
pode ser concedido em carter geral ou em cada caso, sempre com atuao
do Executivo que aplicou a sano. No pode o Legislativo concede-lo por lei
de sua iniciativa, porque isso importaria em cancelamento de ato do Executivo
por norma legislativa.
A demisso insuscetvel de extino, porque todos os seus efeitos se
consumam no ato de sua imposio, fazendo cessar o vnculo com a
administrao.

4.3.2 Responsabilidade civil

a obrigao que se impe ao servidor de reparar o dano causado

Administrao por culpa ou dolo no desempenho de suas funes. No h,
para o servidor, responsabilidade sem culpa.
A responsabilidade civil independe das demais e se apura na Justia
comum.
A administrao no pode isentar de responsabilidade civil o seu
servidor, porque no possui disponibilidade sobre o patrimnio pblico. Da
porque a parte final do 6 do art. 37 da CF impe a responsabilidade do
agente causador do dano quando agir com dolo ou culpa.
A condenao criminal implica no reconhecimento automtico das
outras responsabilidades; mas a absolvio no crime nem sempre isenta o
servidor dessas responsabilidades.
Essencial para a existncia da responsabilidade civil que o ato culposo
do servidor cause dano patrimonial administrao, sem o dano patrimonial,
no h fundamento para a responsabilidade.
A comprovao do dano e da culpa comumente feita atravs de
processo administrativo.

151

4.3.3

Responsabilidade criminal

Resulta do cometimento de crimes funcionais.

O conceito de servidor pblico para fins penais est no art. 327 do CP.
O processo dos crimes funcionais obedece ao rito estabelecido nos arts.
513 a 518 do CPP.
Alm dos crimes funcionais comuns, nos quais pode incidir qualquer
servidor pblico, h, ainda, os crimes de responsabilidade dos agentes
polticos (L. 1079/50).
Todos os crimes funcionais e de responsabilidade so crimes de ao
pblica.

5 Procedimento disciplinar
5.1 Meios de punio
A responsabilizao do servidor pblico faz-se por meios internos e
externos.
Os meios internos compreendem o processo administrativo disciplinar e
os meios sumrios, com a garantia do contraditrio e da ampla defesa.
Os meios externos compreendem os processos judiciais, civis e
criminais.

Conforme a gravidade da infrao a apurar e da pena a aplicar, pode-se

utilizar desde o processo administrativo disciplinar at a simples sindicncia,
em qualquer hiptese com garantia de defesa (CF, art. 5, LV).

Para a demisso dos vitalcios, o nico meio possvel o processo

judicial.

152

Para os estveis, poder ser utilizado o processo administrativo

disciplinar.
Para os instveis, bastar a sindicncia, despida de maiores
formalidades, desde que apta a demonstrar a falta ensejadora da pena
demissria.

No se exigem para a punio disciplinar os rigores do processo penal,

mas necessrio que se conceda ao acusado oportunidade de elidir a
acusao.

CAPTULO VIII DA RESPONSABILIDADE CIVIL DAS

PESSOAS JURDICAS DE DIREITO PBLICO E DAS
PRIVADAS PRESTADORAS DE SERVIO PBLICO.
DIREITO DE REGRESSO.
1 Consideraes gerais
Responsabilidade civil da Administrao a que impe Fazenda
Pblica a obrigao de compor o dano causado a terceiros por agentes
pblicos, no desempenho de suas atribuies ou a pretexto de exerc-las.
distinta da responsabilidade contratual e da legal.

153

1.1 Teoria da culpa administrativa

Leva em conta a falta do servio para dela inferir a
responsabilidade da Administrao. No se indaga a culpa subjetiva do agente
administrativo, mas perquire-se da falta objetiva do servio em si mesmo,
como fato gerador da obrigao de indenizar o dano causado a terceiro. Exigese uma culpa especial da Administrao, a que se convencionou chamar de
culpa administrativa.
A vtima fica no dever de comprovar a falta do servio para obter
a indenizao. A falta do servio pode apresentar-se sob trs modalidades:
- inexistncia do servio;
- mau-funcionamento do servio;
- retardamento do servio.
Ocorrendo qualquer destas hipteses, presume-se a culpa
administrativa e surge a obrigao de indenizar.

1.2 Teoria do risco administrativo

Faz surgir a obrigao de indenizar o dano do s ato lesivo e
injusto causado vtima pela Administrao.
No se exige qualquer falta do servio pblico, nem culpa de
seus agentes. Basta a leso, sem o concurso do lesado.
Exige-se, apenas, o fato do servio. Baseia-se no risco que a
atividade pblica gera para os administrados e na possibilidade de acarretar
dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um nus no suportado
pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela
prpria administrao, todos os outros componentes da coletividade devem
concorrer para a reparao do dano, atravs do errio. O risco e a
solidariedade social so, pois, os suportes desta doutrina.
Embora dispense a prova da culpa da Administrao, permite que
o Poder Pblico demonstre a culpa da vtima para excluir ou atenuar a

154

indenizao. Isso porque o risco administrativo no se confunde com o risco

integral. O risco administrativo no significa que a Administrao deva indenizar
sempre e em qualquer caso o dano causado ao particular; somente a vtima
fica dispensada da prova da culpa da Administrao.
Mas a responsabilidade do Estado somente seria objetiva no
caso de a vtima ser terceiro desvinculado da Administrao Pblica, nos
termos do art. 37, 6, da CF. (TJRS, AC 70012247516).

1.3 Teoria do risco integral

A administrao ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano
suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vtima.

1.4 Fundamento
No caso dos atos lcitos, o fundamento da responsabilidade
patrimonial do Estado o princpio da distribuio igualitria dos nus e
encargos a que esto sujeitos os administrados. Se o servio ou obra so do
interesse pblico, mas, mesmo assim, causam dano a outrem, toda a
comunidade deve responder por ele.
Tratando-se de atos ilcitos (descumprimento da lei), o
fundamento a prpria violao da legalidade.
A diferenciao tem sentido na medida em que o agente pblico
autor do ato ou comportamento ilcito obrigado a recompor, custa do seu, o
patrimnio pblico desfalcado, com o ressarcimento dos prejuzos causados
vtima.

2 A responsabilidade civil da administrao no direito

brasileiro

155

2.1 O 6 do art. 37 da Constituio

O 6 do art. 37 da Constituio manteve a responsabilidade civil
objetiva da Administrao, sob a modalidade do risco administrativo. O
constituinte

estabeleceu

para

todas

as

entidades

estatais

seus

desmembramentos administrativos a obrigao de indenizar o dano causado

a terceiros por seus servidores, independentemente da prova da culpa no
cometimento da leso.
A transferncia da execuo de uma obra ou de um servio
originariamente pblico no descaracteriza sua natureza intrnseca estatal e
no libera o executor privado das responsabilidades que teria o Poder Pblico
se o executasse diretamente, criando maiores nus ao lesado.
O vocbulo agente abrange todas as pessoas incumbidas da
realizao de algum servio pblico, em carter permanente ou transitrio.
O abuso no exerccio das funes por parte do servidor no
exclui a responsabilidade objetiva da Administrao.
Na substituio da responsabilidade individual do servidor pela
responsabilidade genrica do Poder Pblico, cobrindo o risco da ao ou
omisso que se assenta a teoria da responsabilidade objetiva da
Administrao, pela s ocorrncia da falta est na rea dos riscos assumidos
pela Administrao para a consecuo de seus fins.
Por esta razo, incide a responsabilidade civil quando a
Administrao assume o compromisso de velar pela integridade fsica da
pessoa e esta vem a sofrer dano decorrente da omisso do agente pblico na
vigilncia salvo se ficar provada causa excludente da responsabilidade
estatal.
O art. 37, 6, s atribui responsabilidade objetiva pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros. No se
responsabilizou objetivamente a Administrao por atos predatrios de
terceiros, nem por fenmenos naturais que causem danos a particulares.
Nestas hipteses, observa-se o princpio geral da culpa civil; por isso se tem
exigido a prova da culpa nos casos de depredao por multides e enchentes

156

e vendavais que, superando os servios pblicos existentes, causam danos

aos particulares.
Tambm responsabilidade do Estado somente seria objetiva no caso de
a vtima ser terceiro desvinculado da Administrao Pblica, nos termos do art.
37, 6, da CF. (TJRS, AC 70012247516), o que implica que os danos
causados aos seus prprios agentes, quando desenvolvam atividades
vinculadas sua funo, no lhe so objetivamente imputveis, imprescindindo
da demonstrao de culpa.

O dano causado por obra pblica gera para a Administrao a

mesma responsabilidade objetiva estabelecida para os servios pblicos.
Mesmo

que

obra

seja

confiada

empreiteiros

particulares,

responsabilidade pelos danos oriundos do s fato da obra sempre do Poder

Pblico que determinou a sua realizao. O construtor particular s responde
por atos lesivos resultantes de sua imprudncia, impercia ou negligncia na
conduo dos trabalhos que lhe so confiados.
As leses ocasionadas pela obra em si mesma, ou seja, por sua
natureza, localizao, extenso ou durao prejudicial ao particular, a
Administrao que a planejou responde objetivamente.

3 Responsabilidade por atos legislativos e judiciais

A Fazenda Pblica s responde mediante a comprovao de
culpa manifesta na sua expedio, de maneira ilegtima e lesiva.

3.1 Ato legislativo

O ato legislativo tpico, que a lei, dificilmente poder causar
prejuzo indenizvel ao particular, porque, como norma abstrata e geral, atua
sobre toda a coletividade, em nome da Soberania.

157

S excepcionalmente poder uma lei inconstitucional atingir o

particular uti singuli, causando-lhe dano injusto e irreparvel. Torna-se
necessria a demonstrao cabal da culpa do Estado, atravs de seus agentes
polticos. Em regime democrtico, no se encontra fundamento para a hiptese
de responsabilidade pela lei em abstrato, mas j se admitiu por ato baseado
em decreto posteriormente declarado inconstitucional.

2- Ato judicial
O ato judicial tpico (sentena) enseja a responsabilidade da
Fazenda Pblica, como dispe o art. 5, LXXV, da CF:
- condenado por erro judicirio;
- priso alm do tempo fixado na sentena.

O juiz pode ficar individual ou civilmente responsvel por dolo,

fraude, recusa, omisso ou retardamento injustificado de providncias de seu
ofcio (CPC, art. 133), cujo ressarcimento do que foi pago pelo Poder Pblico
deve ser cobrado em ao regressiva contra o magistrado culpado.

Quanto aos atos administrativos praticados por rgos dos

Poderes Judicirio e Legislativo, equiparam-se aos demais atos da
Administrao e, se lesivos, empenham a responsabilidade objetiva da
Administrao.

3 Reparao do dano
Obtm-se:
- amigavelmente;
- por meio de ao de indenizao.

158

Uma vez indenizada a vtima, fica a entidade pblica com o direito

de voltar-se contra o servidor culpado para haver dele o despendido, atravs
da ao regressiva, autorizada pelo art. 37, 6, da CF.

3.1 Ao de indenizao
Para obter a indenizao, basta que o lesado acione a Fazenda
Pblica e demonstre:
- nexo causal entre o fato lesivo (comissivo ou omissivo);
- dano e seu montante.

Cabe Fazenda Pblica comprovar que a vtima concorreu com

culpa ou dolo para o evento danoso. Enquanto no provada a culpabilidade da
vtima, subsiste a responsabilidade objetiva da Administrao.

3.2 Ao regressiva
Exigem-se dois requisitos:
a) que a Administrao tenha sido condenada a indenizar a vtima
do dano sofrido;
b) que se comprove a culpa do funcionrio pelo dano sofrido.

Enquanto para a Administrao a responsabilidade independe da

culpa, para o servidor, a responsabilidade s pode ser atribuda a ttulo de
negligncia, imprudncia ou impercia.
Como ao civil, a reparao patrimonial decorrente da ao
regressiva transmite-se aos herdeiros e sucessores do servidor culpado,
podendo ser instaurada mesmo aps a cessao do exerccio do cargo ou
funo, por disponibilidade, aposentadoria, exonerao ou demisso.

159

No caso de julgamento penal pelo fato:

a) condenao: produz efeito tambm nos processos civil e
administrativo, sujeito o agente reparao do dano e s punies
administrativas (CP, art. 92, I e CPP, arts. 63 e 64);
b) absolvio por negativa de autoria ou do fato: tambm produz
efeito cvel e administrativo, para impedir que se responsabilize ou se aplique
punio ao funcionrio apontado como causador do dano;
c) absolvio por ausncia de culpabilidade: no produz efeitos
nos demais mbitos. Embora o ru seja absolvido no processo criminal, a
Administrao pode mover-lhe ao regressiva de indenizao e perquirir,
ainda, sua culpa administrativa, para efeito de punio funcional.
A sentena que exclui a responsabilidade criminal apenas declara
que no h ilcito penal a punir.
Se excluda a ilicitude, exclui-se tambm a responsabilidade civil
e administrativa, exceto na legtima defesa agressiva ou no erro sobre
discriminante putativa.
d) absolvio por insuficincia de provas ou por outros motivos:
tambm no produz outros efeitos, pois a insuficincia de provas na ao penal
no impede que se demonstrem, por outras, as culpas civil e administrativa
(CPP, arts. 66 e 67).

A Lei 4.898/65 passou a regular o direito de representao e o

processo de responsabilidade administrativa, civil e penal nos casos de abuso
de autoridade. Criou-se regime especial de responsabilizao, facultando-se
vtima promover ao civil antes mesmo da condenao da Fazenda Pblica
pelo dano causado ao agente (art. 9). Trata-se de ao direta do ofendido
contra a autoridade que o lesou.

160

CAPTULO

IX

LICITAO.

ABRANGNCIA,

PRINCPIOS E MODALIDADES. PREGO. DISPENSA E

INEXIGIBILIDADE.
ADJUDICAO,
SANES

FASES

DE

PROCEDIMENTOS.

REVOGAO
ADMINISTRATIVAS.

ANULAO.
RECURSOS

ADMINISTRATIVOS.

1 - abrangncia, princpios e modalidades

1.1 Abrangncia

161

1.1.1 Conceito

Licitao

procedimento

administrativo

pelo

qual

administrao seleciona a proposta mais vantajosa para contrato de seu

interesse.
Como procedimento desenvolve-se atravs de uma sucesso
ordenada de atos vinculantes para a Administrao e para os licitantes.

1.1.2 Finalidades

Possui dupla finalidade:

obteno do contrato mais vantajoso;
resguardo de direitos de possveis contratados.

1.2 Princpios da licitao

Os princpios que regem a licitao regulam todas as suas
modalidades.

1.2.1 Procedimento formal

Impe a vinculao da licitao s prescries legais que a regem
em todos os seus atos e fases. Essas prescries decorrem da lei, do
regulamento, do caderno de obrigaes e at do prprio edital ou convite (LLC,
art. 4).
No se anula o procedimento diante de meras omisses ou
irregularidades formais na documentao ou nas propostas, desde que, por
sua irrelevncia, no causem prejuzo administrao e aos licitantes.
Permite-se a qualquer cidado acompanhar o procedimento,
desde que no interfira de modo a perturbar ou impedir a realizao dos
trabalhos.

1.2.2 Publicidade de seus atos

Abrange desde os avisos de sua abertura at o conhecimento do

edital e seus anexos, o exame da documentao e propostas pelos
interessados (aps a abertura).

162

A abertura dos envelopes da documentao e proposta feita em

pblico e obrigatria a publicao oficial das decises dos rgos julgadores
e do respectivo contrato, ainda que resumidamente (LLC, art. 3, 3 e 43, 1).
O julgamento pode ser feito em recinto fechado e sem a presena
dos interessados. O essencial a divulgao do resultado do julgamento.

1.2.3 Igualdade entre os licitantes

Princpio impeditivo da discriminao entre os participantes do

certame, quer atravs de clusulas que, no edital ou convite, favoream uns
em detrimento de outros (LLC, art. 3, 1).
No

configura

atentado

ao

princpio

da

igualdade

estabelecimento de requisitos mnimos de participao no edital ou convite,

porque a administrao pode e deve fixa-los sempre que necessrios
garantia da execuo do contrato, segurana e perfeio da obra ou servio.

1.2.4 Sigilo na apresentao das propostas

Consectrio da igualdade entre os participantes. O sigilo dever

ser guardado relativamente a todas as propostas, at a data designada para a
abertura dos envelopes, aps a habilitao dos preponentes (LLC, art. 3, 3 e
43, 1).
A abertura da documentao ou das propostas ou a revelao do
seu contedo antecipadamente, alm de ensejar a anulao do procedimento,
constitui tambm ilcito penal (LLC, art. 94).

1.2.5 Vinculao ao edital

O edital a lei interna da licitao, e, como tal, vincula aos seus

termos tanto os licitantes como a administrao (LLC, art. 41).
Estabelecidas as regras, tornam-se inalterveis para aquela
licitao, durante todo o procedimento.

163

Se no decorrer da licitao, verificar-se a sua inviabilidade,

cabvel a revogao e a reabertura nos novos moldes. J se revelando falho ou
inadequado aos propsitos da administrao, o edital ou convite poder ser
corrigido a tempo, atravs de aditamento ou expedio de um novo, sempre
com republicao e reabertura de prazo, desde que a alterao afete o
contedo das propostas.

1.2.6 Julgamento objetivo

o que se baseia no critrio indicado no edital e nos termos

especficos das propostas. Visa afastar o discricionarismo, obrigando os
julgadores a aterem-se ao critrio prefixado pela administrao.

1.2.7 Probidade administrativa

Dever de todo administrador pblico, mas tambm inserido dentre

os princpios especficos (LLC, art. 3). Tambm princpio constitucional (CF,
art. 37, 4).

1.2.8 Adjudicao compulsria

Impede que a Administrao, concludo o procedimento licitatrio,

atribua seu objeto a outrem que no o legtimo vencedor (LLC, arts. 50 e 64).
A adjudicao obrigatria, salvo se o vencedor desistir
expressamente do contrato ou no o firmar no prazo prefixado.
A compulsoriedade veda tambm que se abra nova licitao
enquanto vlida a anterior.
O direito do vencedor limita-se adjudicao, ou seja, a atribuio
a ele do objeto, e no ao contrato imediato.

164

1.3 Modalidades

1.3.1 Concorrncia

Modalidade de licitao prpria para contratos de grande valor,

em que se admite a participao de quaisquer interessados, cadastrados ou
no, que satisfaam as condies do edital, convocados com a antecedncia
mnima prevista em lei, com ampla publicidade pelo rgo oficial e imprensa
particular.
obrigatria para a contratao de obras, servios e compras nos
limites de valor.
tambm obrigatria, independentemente de valor do contrato,
na compra e alienao de bens imveis e na concesso do direito real de uso
(LLC, art. 17, I, f).
So requisitos peculiares a universalidade, a ampla publicidade,
a habilitao preliminar e o julgamento por comisso.

1.3.1.1 Universalidade

a possibilidade que se oferece participao de quaisquer

interessados, independentemente de registro cadastral. Diferencia-se da
tomada de preos porque nesta restringe-se aos interessados previamente
cadastrados, observada a habilitao.
Alm dos comprovantes de capacitao jurdica, tcnica,
financeira e de regularidade fiscal, inadmissvel a exigncia de quaisquer
outros documentos.

1.3.1.2 Ampla publicidade

O que a lei exige a divulgao da abertura da concorrncia com

a maior amplitude possvel, tendo em vista o vulto e complexidade do objeto.

165

1.3.1.3 Habilitao preliminar

Constitui fase inicial, realizada aps a abertura. Na tomada de

preos e no convite, a habilitao anterior ao edital.

1.3.1.4 Julgamento por comisso

Formada por no mnimo trs membros, integrada, ao menos, por

dois servidores qualificados da entidade licitante, podendo o terceiro ser
estranho administrao (LLC, art. 51). Pode ser permanente ou especial para
cada caso.
Nenhuma autoridade, ainda que mais graduada, pode substitu-la
na sua funo decisria. Se ocorrer irregularidade ou erro no julgamento, a
autoridade poder apenas anular a deciso, atravs de recurso ou de ofcio,
determinando que a comisso corrija o erro ou proceda a julgamento regular. A
deciso final ser sempre da comisso.
O membro da comisso responde solidariamente por todos os
atos praticados pela mesma, salvo se fez constar na ata sua posio
divergente, devidamente fundamentada (LLC, art. 51, 3).

1.3.1.5 Concorrncia internacional

Aquela em que se permite a participao de firmas nacionais e

estrangeiras, isoladamente ou em consrcio com empresas nacionais.
O procedimento o mesmo de qualquer concorrncia.
Os preceitos da LLC podem ser especificamente afastados, para
aplicao das normas de agncia oficial de cooperao estrangeira ou
organismo financeiro internacional. Tal circunstncia deve ser cumpridamente
justificada pelo rgo executor do contrato, com aprovao da autoridade
superior (LLC, art. 42, 5).

166

Para

participar

de

concorrncia

internacional

as

firmas

estrangeiras devero comprovar que esto autorizadas a funcionar ou operar

no Brasil e a regularidade de sua constituio no pas de origem e a plenitude
da sua capacidade jurdica.

1.3.1.6 Consrcio de empresas

a associao de dois ou mais interessados na concorrncia.

No uma nova pessoa jurdica, mas uma simples reunio operativa de
firmas, mantendo cada qual sua personalidade jurdica prpria, sob a liderana
de uma delas que, no caso de consrcios internacionais, ser sempre
brasileira.
A firma-lder apenas representa o consrcio perante o Poder
Pblico, responsabilizando-se pelas demais sob o trplice aspecto econmico,
tcnico e administrativo, inclusive quanto a multas, pelas quais as consorciadas
respondero solidariamente (LLC, art. 33, V).
Para participar da licitao como consrcio, basta apresentar o
compromisso de consrcio, por instrumento pblico ou particular subscrito
pelos interessados. Somente o licitante vencedor obrigado a promover o
registro do consrcio para assinatura do contrato (LLC, art. 33, I e 2).
Veda-se a participao de mais de uma empresa ou profissional
em mais de um consrcio.

1.3.2 Tomada de preos

cadastrados,

licitao

observada

realizada
necessria

entre

interessados

habilitao,

previamente

convocados

com

antecedncia mnima, por aviso publicado na imprensa oficial e em jornal

particular.
Exige-se a publicao do aviso e o cadastramento at o terceiro
dia anterior data do recebimento das propostas (LLC, art. 21 e 22, 2).

167

O procedimento da tomada de preos, inclusive quanto ao

julgamento por comisso de trs membros, o mesmo da concorrncia. O
que os distingue a habilitao prvia atravs dos registros cadastrais
(LLC, arts. 34 e ss.), de modo que a habilitao preliminar se resume na
verificao dos dados constantes nos certificados de registro.

1.3.3 Convite

Modalidade de licitao mais simples, destinada s contrataes

de pequeno valor, consistindo na solicitao escrita pelo menos trs
interessados do ramo, registrados ou no, para que apresentem suas
propostas no prazo mnimo (LLC, art. 21, 2, IV).
Cpia do instrumento convocatrio deve ser afixada em local
apropriado, estendendo-se automaticamente aos demais interessados.
A cada novo convite deve ser convidado pelo menos outro
fornecedor que no participou da licitao anterior, enquanto houver
cadastrados no convidados (LLC, art. 22, 6).
Dispensa a apresentao de documentos, mas estes podem ser
exigidos, sendo entregues na mesma forma que das demais modalidades.
Pode ser julgada a proposta por servidor formalmente designado
para esse fim (LLC, art. 51, 1).
Formaliza-se a adjudicao por simples ordem de execuo de
servio, nota de empenho, autorizao de compra ou carta-contrato.

1.3.4 Concurso

Destinada

escolha

de

trabalho

tcnico

ou

artstico,

predominantemente de criao intelectual.

Normalmente h a atribuio de prmio, mas a lei admite
tambm a oferta de remunerao (LLC, art. 22, 4).

168

Sujeita aos princpios da publicidade e da igualdade, objetivando

a escolha do melhor trabalho, dispensa as formalidades especficas da
concorrncia.
Anuncia-se atravs de edital, com ampla divulgao e no prazo
mnimo de 45 dias.
Exaure-se com a classificao dos trabalhos e o pagamento dos
prmios, no conferindo direito a contrato com a administrao. A execuo,
quando a administrao julgar conveniente em se tratando de projeto (LLC, art.
52, 2), ser autorizada pelo vencedor e objeto de nova licitao.

1.3.5 Leilo

Utilizvel para a venda de bens mveis e semoventes (LLC, arts.

22, 5 e 53) e, em casos especiais, tambm de imveis (LLC, art. 19, III).
So os mveis inservveis ou produtos legalmente apreendidos ou
penhorados (LLC, art. 22, 5) ou bens imveis cuja aquisio haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dao em pagamento (LLC, art. 19, III), a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao da avaliao.
Todo bem leiloado ser previamente avaliado para fixao de
preo mnimo (LLC, art. 53, 1).
ato negocial instantneo, no se presta s alienaes que
dependam de contrato formal.
No h necessidade de habilitao prvia, mas no se dispensa
a ampla publicidade (LLC, art. 53, 4).

1.3.6 Prego

1.3.6.1 mbito de incidncia

A L. 10.520/02 expressa que a instituio do prego pode dar-se

no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.

169

1.3.6.2 Facultatividade na adoo

O prego no modalidade de uso obrigatrio pelos rgos

pblicos. Trata-se de atuao discricionria, na qual a Administrao ter a
faculdade de adotar o prego (nas hipteses cabveis) ou alguma das
modalidades previstas na LLC (art. 1).

1.3.6.3 Caracterstica bsica e modalidades

A particularidade especial da modalidade de prego consiste na

adoo parcial do princpio da oralidade, no se formalizando as propostas
sempre por documentos escritos, podendo ser oferecidas verbalmente na
sesso pblica destinada escolha.
Adota, ainda, o princpio do informalismo, sem significar que o
sistema absolutamente informal, pois no poderia s-lo, por se tratar de
atividade administrativa.
Duas so as modalidades de prego:
- prego presencial (ou comum)
- prego eletrnico

1.3.6.4 Objeto da contratao

Destina-se apenas aquisio de bens e contratao de

servios comuns (art. 1). Esto fora, portanto, as hipteses de contratao de
obras pblicas e de bens e servios no qualificados como comuns.
A lei os conceitua como aqueles cujos padres de desempenho e
qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de
especificaes usuais no mercado (p. n.)
Conforme o D. 3555/00, onde h sua enumerao, os bens
comuns dividem-se em :
- bens de consumo;

170

- bens permanentes;
-

servios

comuns:

apoio

administrativo,

hospitalares,

conservao e limpeza, vigilncia, transporte, eventos, assinatura de

peridicos, servios grficos, etc.

No h qualquer restrio quanto ao valor do futuro contrato,

no existindo critrio semelhante ao da LLC. Isto , ressalvada a hiptese de
dispensa ou inexigibilidade, a contratao de bens e servios comuns pode ser
precedida de prego, independentemente do seu custo.

A Lei passou a permitir o uso do prego, inclusive por meio

eletrnico, nas licitaes de registro de preos destinadas contratao na
rea da sade, quanto a bens e servios comuns, entendidos esses como os
necessrios ao atendimento dos rgos que integram o SUS e que ostentam
padres de qualidade e desempenho objetivamente definidos.

1.3.6.5 Fase interna

So os atos de carter preparatrio a cargo do rgo

administrativo. Deve a autoridade competente:
- justificar a necessidade da contratao, definir o objeto da
competio e o que ser exigido para a habilitao;
- definir os critrios para aceitao das propostas;
- antecipar as clusulas contratuais, com a fixao de prazos para
fornecimento;
- fixar as sanes para o caso de inadimplemento;
- avaliar previamente os bens e servios a serem contratados.

171

O diferencial a nomeao de pregoeiro, a quem incumbe

dirigir todos os trabalhos, inclusive receber propostas e lances, analisar a sua
aceitabilidade e classificao e, ainda, decidir sobre a habilitao e proceder
adjudicao do objeto ao licitante vencedor.
A equipe de apoio deve ser formada, em sua maioria, por
servidores efetivos ou trabalhistas, preferencialmente do quadro permanente
do rgo.

1.3.6.6 Fase externa

1.3.6.6.1. Convocao

A convocao feita por meio da publicao de aviso na

imprensa oficial da entidade federativa interessada. No havendo rgo oficial,
deve ser publicado na imprensa local ou, conforme o vulto, tambm em jornal
de grande circulao (art. 4, I).
O prazo para apresentao das propostas de, no mnimo, 8
dias teis, contados da publicao do aviso.
A apresentao

ser

feita

em

sesso

pblica,

quando,

simultaneamente, ocorre seu recebimento (art. 4, VI0.

O prazo de validade de 60 dias, a menos que o edital tenha
optado por prazo diverso (art. 6).

No mbito federal, a impugnao ao edital deve ser realizada

em dois dias teis antes da data designada para o recebimento das propostas,
e ser decidida pelo pregoeiro em 24 horas (D. 3555/00, art. 12).

1.3.6.6.2 Sesso

A sesso pblica, acessvel a todos os que se interessem no

fornecimento do bem ou servios e, da mesma forma, a outras pessoas que
desejem assistir ao processo de escolha (LLC, art. 4).

172

Os interessados em lanar devem estar presentes pessoalmente

ou por seus representantes, devendo, em qualquer caso, comprovar sua
aptido jurdica para formular eventuais propostas verbais e praticar os demais
atos do processo. Sem essa prova, valer apenas a proposta escrita j
apresentada, sendo invivel a formulao de outras ofertas de preo menor.

1.3.6.6.3 Julgamento das propostas

Abertos os envelopes contendo as propostas, cabe ao pregoeiro

verificar, de imediato, se esto em conformidade com os requisitos previstos
no edital, sob pena de desclassificao.
Verificadas as propostas, o autor da oferta de valor mais baixo e os das
propostas com preos at 10% superiores quela podero fazer novos lances
verbais e sucessivos, at que se verifique o vencedor.
Se no houver pelo menos trs propostas nessas condies,
ser permitido que a oferta dos lances orais seja feita pelos autores das trs
melhores propostas, independentemente do preo que tenham oferecido (art.
4, IX). Nos trs participantes no se incluir aquele que apresentou a melhor
proposta.

Julgadas e classificadas as propostas, sendo vencedora a de

menor preo, o pregoeiro a examinar e, segundo a lei, decidir
motivadamente sobre a sua aceitabilidade, isto , se o preo ofertado
exeqvel ou quando se presuma que o contrato ser efetivamente executado.
Pode-se entender inaceitvel o produto que no atender s especificaes
tcnicas ou ao padro mnimo de qualidade.

Escolhido o vencedor, o pregoeiro pode negociar diretamente

com ele no sentido de ser obtido preo ainda melhor.

173

A LC 123/06 criou regra nova quando participam do prego

microempresas e empresas de pequeno porte.
Encerrando-se os lances, a ME ou a EPP mais bem classificada
ser convocada para oferecer nova proposta no prazo mximo de cinco
minutos, sob pena de precluso.
Entende-se por mais bem classificada aquela que tenha
oferecido proposta cujo valor seja de at 5%

da proposta oferecida pela

empresa comum. Somente at esse limite que se considera empate

(presumido).

1.3.6.6.4 Anlise da habilitao

Aps a classificao que o leiloeiro vai analisar a habilitao

(art. 4, XII).
Os documentos devem estar previstos no edital, mas so sempre
exigveis:
- certides de regularidade junto s Fazendas Nacional, Estadual
e Municipal, quando for o caso;
- certides negativas do FGTS e seguridade social;
- comprovao de regularidade jurdica, capacidade tcnica e
qualificao econmico-financeira.

Diversamente do que ocorre na LLC, s haver necessidade de

examinar os documentos de habilitao relativos ao licitante vencedor.
Se o vencedor for inabilitado, analisa-se os documentos do
segundo colocado, assim se procedendo at que se encontre licitante que
atenda integralmente s condies de habilitao.

174

1.3.6.6.5 Classificao final e recursos

O ato de declarao do vencedor depende de o licitante:

- ter apresentado proposta compatvel com o edital;
- ter oferecido o menor preo;
- ter sido considerado pelo pregoeiro como autor de preo
aceitvel;
- ter sido devidamente habilitado.

A declarao pode ser objeto de recurso por parte de qualquer

licitante, devendo o recorrente se manifestar to-logo o pregoeiro o faa, sob
pena de precluso.
O recurso deve ser motivado, sendo diversos os momentos de
manifestao do intuito recursal e a apresentao das razes recursais, que
pode ser feita em at trs dias teis.

1.3.6.6.6 Adjudicao e homologao

Decididos os recursos, a autoridade competente (no o

pregoeiro) far a adjudicao ao licitante vencedor.
Homologada a licitao pela autoridade, o adjudicatrio ser
convocado para assinar o contrato no prazo definido em edital.

1.3.6.7. Vedaes

No pode ser exigida:

- garantia de proposta;
- a aquisio do edital como condio de participao do certame;

175

- pagamento de taxas e emolumentos, salvo os referentes ao

fornecimento do edital, que no sero superiores ao custo de sua reproduo
grfica, e aos custos de utilizao de tecnologia de informao;

1.3.6.8. Sanes

So condutas ilcitas:

- no celebrar o contrato, quando o vencedor convocado dentro

do prazo de validade de sua proposta;
- deixar de entregar a documentao exigida para o certame;
- apresentar documentao falsa;
- dar causa ao retardamento da execuo do objeto do contrato;
- no manter a proposta;
- falhar ou fraudar na execuo do contrato;
- assumir comportamento inidneo;
- cometer fraude fiscal

Assegurado o contraditrio, as infraes acarretam:

- impedimento ou suspenso de licitar ou contratar por at 5
anos;
- descredenciamento do SICAF Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores;
- sem prejuzo das multas previstas no edital e no contrato.

176

2 - dispensa e inexigibilidade

2.1 Objeto da licitao

Objeto da licitao a obra, servio, compra, alienao, etc.
Esse objeto dever ser convenientemente definido no edital ou no
convite, a fim de que os licitantes possam atender fielmente ao desejo do poder
pblico, que o de contratar nas melhores condies.
Licitao sem caracterizao do objeto nula, da porque a LLC
declarou expressmanete que as obras e servios somente podero ser licitados
quando houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e
disponvel para exame dos interessados (LLC, art. 7, 2).
A definio do objeto condio de legitimidade da licitao.
O objeto da licitao se confunde sempre com o objeto do
contrato.

2.2 Obrigatoriedade da licitao

uma exigncia constitucional realizar a licitao.
Admite-se que as empresas estatais que possuem personalidade
jurdica de direito privado (sociedades de economia mista, empresas pblicas,
etc.), possam ter regulamento prprio, mas ficam sujeitas s normas gerais da
LLC (art. 119).
A obrigatoriedade de licitao significa no s a compulsoriedade
da licitao, como tambm a modalidade prevista em lei para a espcie
(atenta contra o princpio a utilizao de modalidade mais simples quando a lei
prev a mais complexa).
Somente a lei pode desobrigar a Administrao, quer autorizando
a dispensa, quando exigvel, quer permitindo a substituio (LLC, art. 23, 3
e 4).

177

2.3 Dispensa de licitao

2.3.1 Licitao dispensada

aquela que a prpria lei declarou como tal (LLC, art. 17):
a) imveis: dao em pagamento, investidura, venda ou doao a
outro rgo pblico, alienao, concesso de direito real de uso, locao ou
permisso de uso;
b) mveis: doao, permuta, venda de aes e ttulos, venda de
bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da administrao,
venda de materiais e equipamentos inservveis.

2.3.2 Licitao dispensvel

A administrao pode dispensar se assim lhe convier. So vinte e

um casos (LLC, art. 24):

a) obras de engenharia at o valor de R$ 15.000,00 (10% do limite do

art. 23, I, licitao pelo convite);
b) outros servios e compras, at o limite de 10% para sua aquisio
por convite, ou nas alienaes previstas em lei; desde que no sejam
parcelas de objeto que tenha de se realizar de uma vez s;
c) guerra ou grave perturbao da ordem;
d) emergncia ou calamidade pblica, mas somente para os bens
necessrios para o atendimento da situao, ou para parcelas de
servios e obras que possam ser concludos em 180 dias a contar da
ocorrncia;
e) desinteresse da licitao anterior e esta no puder ser repetida,
mantidas as condies preestabelecidas no edital ou convite;
f) interveno no domnio econmico pela Unio para regular preos ou
normalizar o abastecimento. No se faz a licitao, mas aquisio
amigvel ou mediante desapropriao;
g) propostas com preos manifestamente superiores aos praticados no
mercado, podendo ser rejeitadas para se admitir adjudicao direta
com que os venda a preo inferior;

178

h) aquisio de bens ou servios oriundos de rgo ou entidade da

administrao pblica e que tenha sido criado para esse fim em data
anterior Lei 8.666/93, desde que o preo seja compatvel com o
mercado;
i) comprometimento da segurana nacional nos casos estabelecidos
em decreto e ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
j) compra ou locao de imvel destinado atividades precpuas da
administrao, desde que o preo seja compatvel com o mercado;
k) remanescente de obra, servio ou fornecimento, em conseqncia de
resciso contratual, atendida a ordem de classificao da licitao
anterior e nas suas mesmas condies;
l) compra de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis,
durante o perodo necessrio para a realizao dos processos
licitatrios e ao preo do dia;
m) contratao de instituio brasileira de pesquisa e ensino; ou
instituio destinada recuperao do preso, desde que (a) de
inquestionvel reputao e (b) no tenha fins lucrativos;
n) aquisio de bens e servios nos termos de acordo especfico
aprovado

pelo

Congresso

Nacional,

quando

manifestamente

vantajoso;
o) aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos;
p) impresso de dirios oficiais, formulrios padronizados, etc., e de
informtica, prestados por rgo ou entidade criado para esse fim
(Corag, etc.);
q) aquisio de equipamentos e peas de origem nacional ou
estrangeira, necessrias manuteno de equipamentos durante o
perodo de garantia, desde que feita junto ao fornecedor original e
seja condio para mantena da garantia;
r) servios e compras indispensveis ao abastecimento de aeronaves,
navios e tropas, quando em estada curta em localidade diversa da
sua sede (movimentao operacional e adestramento) e a exigidade
do prazo legal comprometer a operao, desde que nos limites do
art. 23, II, a;
s) compras das Foras Armadas, cuja padronizao seja requerida pela
estrutura de apoio logstico, no se aplicando ao material pessoal e
administrativo;

179

t) servios prestados por associaes de portadores de deficincia,

sem fins lucrativos, comprovada idoneidade, e preos compatveis
com o mercado;
u) aquisio de bens destinados exclusivamente pesquisa cientfica e
tecnolgica, atravs de recursos de entidades de fomento pesquisa
(CNPQ, Capes, etc.);
v) aquisio de energia eltrica e gs natural, com delegatrio;
w) contratao entre rgos da administrao indireta e

suas

subsidirias e controladas, para a aquisio e alienao de bens e

servios, com preo compatvel ao mercado;
x) contratos de prestao de servios com organizaes sociais
contempladas em contrato de gesto.

2.4 Inexigibilidade de licitao (LLC, art. 25)

Ocorre quando h impossibilidade jurdica de competio entre
contratantes.
Existe a condio genrica de inviabilidade de competio e as
especficas nos casos em que o fornecedor exclusivo (inciso I) e em que o
contratado o nico que rene as condies necessrias para a plena
satisfao do objeto do contrato (incisos II e III).

2.4.1 Produtor ou vendedor exclusivo

Distingue-se a exclusividade comercial da exclusividade industrial.

Industrial aquela do nico fabricante no pas.
Comercial a dos vendedores e representantes na praa.
Evidentemente existem vrios representantes de um mesmo produto, pelo que
se considera o mbito geogrfico mais restrito.
Considera-se,

portanto,

vendedor/representante

comercial

exclusivo, para o efeito de convite, o que nico na localidade; para tomada de

preos, o que nico no registro cadastral; para a concorrncia, o que nico
no pas.

180

A exclusividade do produtor absoluta e afasta a licitao em

qualquer de suas modalidades.

Ao cuidar da exclusividade, a lei veda a preferncia de marca.

2.4.2 Servios tcnicos profissionais especializados

So os prestados por quem, alm da habilitao tcnica

profissional, os desenvolve marcados por caractersticas individualizadoras,
que os distinguem dos servios prestados por outros profissionais do mesmo
ramo.
A inviabilidade de competio decorre da impossibilidade lgica
de a Administrao pretender o mais adequado para a satisfao do objeto do
contrato pelo menor preo.
Todavia, o rol dos servios tcnicos delimitado pelo art. 13, no
podendo qualquer servio ter declarada a inexigibilidade da licitao.
Quando houver possibilidade de competio, os servios
tcnicos devero ser contratados mediante concurso, com estipulao prvia
de prmio ou remunerao (LLC, art. 13, 1).

2.4.2.1 Servios de publicidade

A LLC vedou expressamente a inexigibilidade para servios de

publicidade e divulgao (LLC, art. 25, II, no final).

2.4.2.2 Contratao de artistas

passvel de inexigibilidade a contratao de artistas de qualquer

setor, diretamente ou atravs de empresrio. Deve o artista ser consagrado
pela crtica especializada ou pela opinio pblica.

181

2.5 Motivao
A dispensa e a inexigibilidade devem ser necessariamente
justificadas e o processo instrudo com os elementos que caracterizem a
situao autorizadora.
A deciso da autoridade competente dever ser submetida ao
superior hierrquico para a ratificao e publicao na imprensa oficial como
condio de eficcia dos atos (LLC, art. 26 e p. n.).

Em
comprovado

qualquer

dos

superfaturamento,

casos

de

respondem,

dispensa

inexigibilidade,

solidariamente

pelo

dano

causado Fazenda Pblica, o fornecedor/prestador e o agente pblico

responsvel, sem prejuzo de outras sanes legais.

3 - Fases de procedimentos

3.1 Procedimento
Inicia-se na repartio interessada com a abertura de processo
em que a autoridade determina o objeto e indica os recursos para despesa
(LLC, art. 20).
A fase externa se desenvolve atravs destes atos na seqncia:
audincia pblica, edital ou convite de convocao aos interessados,
recebimento da documentao e propostas, habilitao dos licitantes,
julgamento das propostas e adjudicao e homologao.

3.1.1 Audincia Pblica

Toda vez que o valor estimado para uma licitao, ou conjunto de

licitaes simultneas e sucessivas for superiora 100 vezes o quanto previsto
para a concorrncia de obras ou servios de engenharia.

182

A audincia ser divulgada pelos mesmos meios previstos para a

publicidade do edital e realizada com antecedncia mnima de 15 dias antes da
publicao daquele (LLC, art. 39).

3.1.2 Edital

o instrumento que a Administrao leva ao conhecimento do

pblico a concorrncia, tomada de preos, concurso e leilo.
Como

lei

interna

da

licitao,

vincula

inteiramente

administrao e os proponentes. Todavia, o edital no exaustivo, porque

normas superiores e anteriores do rgo licitantes o complementam, embora
no reproduzidas em seu texto.
Nulo o edital omisso em pontos essenciais.
A divulgao do edital obrigatria na imprensa oficial e
particular. O que a lei exige a notcia da abertura da licitao, isto , do aviso
resumido do edital, e no de seu texto completo.
O prazo mnimo para convocao dos licitantes :
30 dias para a concorrncia;
45 dias para o concurso;
15 dias para a tomada de preos e leilo;
5 dias para o convite.

O julgamento das propostas vinculado s normas legais e ao

estabelecido no edital, pelo qu no pode a administrao desviar-se do critrio
fixado, desconsiderar os fatores indicados ou considerar outros no admitidos,
sob pena de invalidar o julgamento.

183

O critrio de aceitabilidade dos preos unitrio e global deve estar

indicado no edital, e os preos no podem ser igual a zero, incompatveis com
insumos ou salrios dos empregados (LLC, art. 44, 3).

3.1.3 Impugnao administrativa do edital

O edital discriminatrio ou omisso em pontos essenciais pode ser

impugnado por qualquer cidado e por qualquer licitante (LLC, art. 41, 2).
O prazo de 5 dias teis antes da data fixada para a abertura dos
envelopes de habilitao, quando efetuada por qualquer cidado, e at de 2
dias teis, quando apresentada por licitante.
O licitante que o impugnou no ficar impedido de participar (LLC,
art. 41, 3).
O que no se admite a impugnao do edital pelo licitante que,
tendo-o aceito, vem, aps o julgamento desfavorvel, argir a sua invalidade
(LLC, art. 41).

3.1.4 Carta-convite

o instrumento convocatrio do convite. uma forma

simplificada de edital que, por lei, dispensa a publicidade, pois enviado
diretamente aos possveis proponentes, escolhidos pela prpria repartio
interessada.
Obs.: deve ser afixado, em local apropriado, cpia do instrumento
convocatrio, estendendo o convite aos demais interessados (LLC, art. 22,
3).
3.1.5 Recebimento da documentao e propostas

o segundo ato externo da licitao, com que se inicia a fase de

habilitao.
sempre ato pblico e caracteriza-se pela abertura dos
envelopes que contm a documentao e pelo exame da regularidade formal
dos documentos de habilitao (LLC, art. 43, I e 1).

184

Documentao o conjunto dos comprovantes da personalidade

jurdica, capacidade tcnica, idoneidade financeira e da regularidade fiscal.
Apresenta-se em envelope distinto das propostas e sem nenhuma referncia a
estas e sua abertura anteceder, necessariamente, o conhecimento das
ofertas.
Se houver inverso da anlise dos envelopes, a licitao torna-se
passvel de invalidao.
A administrao no pode tomar conhecimento de papel ou
documento no solicitado, exigir mais do que foi solicitado, considerar completa
a documentao falha, nem conceder prazo para a apresentao dos faltantes.

As propostas so as ofertas feitas pelos licitantes para a

execuo do objeto da licitao, indicando cada qual seu modo de realizao e
preo.
Obriga o proponente, quanto a seus termos, desde o momento
em que conhecida pela Administrao. Vincula o proponente, mas no
obriga a Administrao a contratar, mesmo que aceita a oferta.
O proponente no pode modificar sua proposta desde que
entregue Administrao.
A LLC s autoriza a desistncia da proposta por motivo justo,
decorrente de fato superveniente e aceito pela Comisso (LLC, art. 43, 6).
Depois de conhecido o resultado, sendo o vencedor, sujeitar-se-
s sanes administrativas e responder por eventuais perdas e danos.
No sendo o vencedor, ficar liberado da proposta desde a
homologao, salvo se houver compromisso de mant-la por certo prazo.

185

3.1.6 Habilitao dos licitantes

o ato pelo qual o rgo competente, examinando a

documentao, manifesta-se sobre os requisitos pessoais dos licitantes,
habilitando-os ou inabilitando-os.
Habilitado ou qualificado o proponente que demonstrou possuir
os requisitos mnimos de capacidade jurdica e tcnica, idoneidade econmicofinanceira e regularidade fiscal pedidos no edital.
Proferida a deciso com que se encerra a fase de habilitao,
somente passaro seguinte os licitantes habilitados. Os inabilitados,
excludos do certame, recebero de volta, intactos, os seus envelopes de
proposta.
O

licitante

inabilitado

no

poder

participar

dos

atos

subseqentes, pois a inabilitao o exclui do certame.

momentos da habilitao:
a) concorrncia: aps a abertura da licitao, em fase preliminar do
julgamento;
b) tomada de preos: anterior instaurao do procedimento licitatrio
e genrica, porque depende da inscrio dos interessados no registro
cadastral;
c) convite: feito a priori pelo prprio rgo licitante, que escolhe e
convoca os que julga capacitados e idneos;
d) leilo: desnecessria, pois a entrega imediata e o pagamento,
vista.

3.1.7 Julgamento das propostas

Julgamento regular o que se faz em estrita consonncia com as

normas legais pertinentes e os termos do edital, pois no ato discricionrio,
ato vinculado.
O julgamento gera par ao vencedor o direito subjetivo
adjudicao e o coloca em condies de firmar o contrato com a administrao.

186

Desclassificao

das

propostas

sua

eliminao

pela

desconformidade com o pedido no edital ou convite ou por sua manifesta

inexeqibilidade.
Nas licitaes de menor preo para obras ou servios de
engenharia, so inexeqveis as propostas de valor inferior a 70% do valor (a)
orado pela administrao ou (b) resultante da mdia aritmtica dos valores
das propostas superiores a 50% daquele valor.

3.1.7.1 Julgamento das propostas e tipos de licitao

Proposta mais vantajosa a que melhor atende ao interesse da

Administrao, dentro do critrio de julgamento estabelecido no edital ou
convite.
Da resultam os quatro tipos bsicos de licitao:

a) menor preo: a comum, sem necessidade de atender a exigncias

especiais da administrao, que procura simplesmente a vantagem econmica
sem especial qualificao.
b) melhor tcnica: pretende a obra, servio, equipamento, etc, mais
eficiente, mais durvel, mais adequado, enfim, aos objetivos de determinado
empreendimento ou programa administrativo.
O vencedor ser o proponente que apresentar a melhor tcnica, dentro
das especificaes e do preo negociado pela administrao.
Uma vez examinadas e classificadas as propostas tcnicas,
abrem-se os envelopes dos preos dos licitantes classificados, passando a
administrao a negociar o preo com o primeiro colocado, tendo em vista o
menor preo oferecido. No havendo acordo, a negociao passa ao segundo
colocado.

187

c) tcnica e preo: combinam-se os dois fatores para a escolha final

mais vantajosa.
A lei determina que seja feita de acordo com a mdia ponderada das
valorizaes das propostas tcnicas e de preo, segundo critrios objetivos
fixados no edital (LLC, art. 46, 2).
d) maior lance ou oferta.

Em qualquer tipo e modalidade de licitao, salvo a de menor preo, a

classificao das propostas deve ser justificada na ata de julgamento. A
escolha de proposta sem interesse ou contra o interesse pblico ato apartado
de sua finalidade e, como tal, nulo, por desvio de poder.
A fixao prvia de um critrio para o julgamento da licitao
constitui imposio legal (LLC, art. 40, VII).

O critrio de julgamento deve estar definido no edital ou convite e

no pode contrariar as normas e princpios estabelecidos em lei, sendo vedada
a utilizao de critrio sigiloso, secreto, reservado ou subjetivo que possa,
ainda que indiretamente, elidir a igualdade entre os licitantes (LLC, art. 44, 1).

3.1.7.2 Consideraes finais sobre o julgamento

O julgamento nas concorrncias e tomadas de preo privativo

de uma Comisso de julgamento de pelos menos trs membros (LLC, art. 51),
de modo que as autoridades superiores podero apenas anula-lo se ilegal ou
irregular, determinando sua renovao, no substituindo a deciso.
J nos convites, o julgamento compete ao responsvel, o que
permite a reviso e reforma do mrito atravs de recurso autoridade
superior.

188

O empate nas propostas ser resolvido por sorteio, vedado

qualquer outro processo, salvo a preferncia dada a produtos e servios
produzidos no pas (no mais a empresa brasileira) (LLC, art. 45, 2).

4 - Adjudicao, revogao e anulao

4.1 Homologao e adjudicao

A homologao se faz do julgamento e de todo o procedimento
licitatrio. A Comisso, aps a classificao das propostas, deve enviar o
resultado autoridade superior, para homologao e adjudicao do objeto da
licitao ao vencedor, convocando-o a assinar o contrato (LLC, art. 43, V e VI e
64).
A autoridade homologadora dever ser hierarquicamente superior
comisso de julgamento.
Feita a homologao e determinada a adjudicao, a autoridade
homologadora passa a responder por todos os efeitos e conseqncias da
licitao, notadamente o mandado de segurana contra o julgamento.
O despacho homologatrio, sendo de efeito externo, deve ser
obrigatoriamente publicado na imprensa oficial. Com esta publicao, encerra
o procedimento da licitao.

A adjudicao o ato pelo qual se atribui ao vencedor o objeto

da licitao para a subseqente efetivao do contrato. So seus efeitos:
a) aquisio do direito de contratar com a administrao nos
termos em que o adjudicatrio venceu a licitao;
b) vinculao do adjudicatrio a todos os encargos estabelecidos
no edital e aos prometidos na sua proposta;

189

c) sujeio do adjudicatrio s penalidade previstas no edital e

normas pertinentes se no assinar o contrato no prazo e condies
estabelecidas (LLC, art. 81), o que no se aplica aos licitantes convocados que
no aceitarem a contratao subsidiariamente (LLC, art. 64, 2).
d) impede a administrao contratar o objeto licitado com outrem.
e) liberao dos demais licitantes para levantarem todos os
encargos, retirar os documentos e levantarem as garantias oferecidas, salvo se
obrigados a aguardar a efetivao do contrato por disposio do edital ou
norma legal.

4.2 Revogao
Revogao a retirada da licitao por legtimo interesse
pblico verificado em fato superveniente devidamente comprovado e
suficiente para esta medida.
A competncia da autoridade superior que pode aprovar o
procedimento e que autorizou a licitao.
Deve ser motivada.
Opera efeitos ex nunc e resulta para o Poder Pblico o dever de
indenizar amplamente o licitante/contratante prejudicado.
O licitante vencedor no pode se opor, mas pode exigir os
motivos, inclusive em procedimento contraditrio e com ampla defesa (LLC, art.
49, 3).
No possvel a revogao de um simples ato do procedimento,
como julgamento. Ocorrendo motivo de interesse pblico que desaconselha a
contratao, todo o procedimento que se revoga.

4.3 Anulao

190

 a invalidao por motivo de ilegalidade. A deciso deve ser

justificada, sem o que o ato anulatrio ser inoperante.
A anulao poder ser feita em qualquer fase e a qualquer tempo.
A anulao da licitao acarreta a nulidade do contrato (LLC, art. 49, 2).
Opera efeitos ex tunc, retroagindo data do ato anulado, porque,
se este era ilegal, no produziu conseqncias jurdicas vlidas, nem direitos
ou obrigaes. A anulao no gera direito de indenizar, ressalvado o que o
contratado houver executado at a data em que for declarada a outros
prejuzos comprovadamente sofridos (LLC, art. 49, 1 c/c art. 59, p. n.).
Ressalvam-se os direitos de terceiros de boa-f.
Se o despacho anulatrio nulo por falta de causa, desvio ou
abuso de poder, autoriza-se a parte prejudicada pleitear esta declarao,
restabelecendo-se o ato ou procedimento anulado.
Pode ser declarada a nulidade da licitao de ofcio ou por
representao de terceiros, em parecer escrito e fundamentado.

5 - Sanes administrativas
Art. 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o
contratado multa de mora, na forma prevista no instrumento convocatrio ou
no contrato.
1o A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao
rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanes previstas nesta
Lei.

191

 2o A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser

descontada da garantia do respectivo contratado.
3o Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada, alm
da perda desta, responder o contratado pela sua diferena, a qual ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou
ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.

Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao

poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade
que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo
da sano aplicada com base no inciso anterior.
1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada, alm
da perda desta, responder o contratado pela sua diferena, que ser
descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela Administrao ou
cobrada judicialmente.
2o As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo podero ser
aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do
interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia
exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal, conforme
o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo processo, no prazo de

192

10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2

(dois) anos de sua aplicao.

Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior

podero tambm ser aplicadas s empresas ou aos profissionais que, em
razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios
dolosos, fraude fiscal no recolhimento de quaisquer tributos;
II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da
licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com

Administrao em virtude de atos ilcitos praticados.

6 - Recursos administrativos

Art. 109. Dos atos da Administrao decorrentes da aplicao desta Lei

cabem:
I - recurso, no prazo de 5 (cinco) dias teis a contar da intimao do ato
ou da lavratura da ata, nos casos de:
a) habilitao ou inabilitao do licitante;
b) julgamento das propostas;
c) anulao ou revogao da licitao;
d) indeferimento do pedido de inscrio em registro cadastral, sua
alterao ou cancelamento;
e) resciso do contrato, a que se refere o inciso I do art. 79 desta Lei;
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)

193

f) aplicao das penas de advertncia, suspenso temporria ou de

multa;
II - representao, no prazo de 5(cinco) dias teis da intimao da
deciso relacionada com o objeto da licitao ou do contrato, de que no caiba
recurso hierrquico;
III - pedido de reconsiderao, de deciso de Ministro de Estado, ou
Secretrio Estadual ou Municipal, conforme o caso, na hiptese do 4o do art.
87 desta Lei, no prazo de 10 (dez) dias teis da intimao do ato.
1o A intimao dos atos referidos no inciso I, alneas "a", "b", "c" e "e",
deste artigo, excludos os relativos a advertncia e multa de mora, e no inciso
III, ser feita mediante publicao na imprensa oficial, salvo para os casos
previstos nas alneas "a" e "b", se presentes os prepostos dos licitantes no ato
em que foi adotada a deciso, quando poder ser feita por comunicao direta
aos interessados e lavrada em ata.
2o O recurso previsto nas alneas "a" e "b" do inciso I deste artigo ter
efeito suspensivo, podendo a autoridade competente, motivadamente e
presentes razes de interesse pblico, atribuir ao recurso interposto eficcia
suspensiva aos demais recursos.
3o Interposto, o recurso ser comunicado aos demais licitantes, que
podero impugn-lo no prazo de 5 (cinco) dias teis.
4o O recurso ser dirigido autoridade superior, por intermdio da que
praticou o ato recorrido, a qual poder reconsiderar sua deciso, no prazo de 5
(cinco) dias teis, ou, nesse mesmo prazo, faz-lo subir, devidamente
informado, devendo, neste caso, a deciso ser proferida dentro do prazo de 5
(cinco) dias teis, contado do recebimento do recurso, sob pena de
responsabilidade.
5o Nenhum

prazo

de

recurso,

representao

ou

pedido

de

reconsiderao se inicia ou corre sem que os autos do processo estejam com

vista franqueada ao interessado.

194

 6o Em se tratando de licitaes efetuadas na modalidade de "carta

convite" os prazos estabelecidos nos incisos I e II e no pargrafo 3o deste artigo
sero de dois dias teis. (Includo pela Lei n 8.883, de 1994)

195