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Direito Constitucional II Hugo H.

Arajo
Ttulo I Funes, rgos e Actos em Geral
Captulo I Funes do Estado
1.Os dois sentidos de funo
Dois os sentidos possveis de funo do Estado:
a) Fim, tarefa ou incumbncia certa necessidade colectiva ou a certa zona da vida social;
b) Actividade com caractersticas prprias, passagem a aco, modelo de comportamento.
A) Fim, tarefa ou incumbncia:
- Traduz determinado enlace entre a sociedade e o Estado e um princpio de legitimao do exerccio do
poder.
- Crescente complexidade das funes assumidas pelo Estado (garantia de segurana perante o exterior,
justia e da paz civil promoo do bem-estar, da cultura e defesa do ambiente) decorre do alargamento das
necessidades humanas das pretenses de interveno dos governantes e dos meios de que se podem dotar.
- Maneira de o Estado ou os governantes em concreto justificarem a sua existncia ou a sua permanncia no
poder.
- A funo no tem apenas a ver com o Estado enquanto poder, tem que ver com o Estado enquanto
comunidade.
- Pode ser prosseguida somente pelos rgos e servios atravs das polticas pblicas como por grupos e
entidades da sociedade civil, em formas variveis de complementaridade e subsidiariedade (dependendo das
concepes e da inteno global do ordenamento).
B) Actividade com caractersticas prprias:
- A funo no como algo pensado ou realizado entronca nos actos e actividades que o Estado
constantemente e repetidamente desenvolve de harmonia com as regras que o condicionam e conforma;
- Definida atravs das estruturas e das formas desses actos e actividades;
- Revela-se indissocivel da pluralidade de processos e procedimentos de sujeitos e de resultados de toda a
dinmica jurdico-pblica.
- Funo no outra coisa que no manifestao especfica do poder poltico, um modo tipicizado de
exerccio do poder, carece de ser apreendida numa trplice perspectiva-material, formal e orgnica.
Ambas as acepes exibem elemento finalstico:
Directamente funo como tarefa;
Indirectamente funo como actividade
Funo tarefa mais no que um fim do Estado concretizado em certa poca histrica, certa situao
poltico-constitucional, certo regime ou Constituio material.

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Funo actividade no vem a ser seno um meio para atingir esse fim qualificado sob certo aspecto.
Se a tarefa implica a adstrio de um comportamento (positivo ou negativo) to pouco a actividade existe por
si mesma.
Tarefas fundamentais do Estado ocupa-se o artigo 9 da Constituio portuguesa de 1976 (alterado
nas revises constitucionais de 1982, 1989 e 1997).
Complementam o artigo 9 as normas relativas aos diversos direitos econmicos, sociais e culturais em
especial (artigos 58 e seguintes), o artigo 81 (incumbncias do Estado na vida econmica e social), o artigo
229 (cooperao do Estado e das regies autnomas).
Sobre as funes-actividades versam as normas de organizao do poder poltico, as que estabelecem as
competncias dos rgos de soberania, das regies autnomas e do poder local e as relativas aos seus
processos e procedimentos (artigos 161, 164, 197, 198, 199, 227, 237 e 239).
Tarefas que o Estado se prope prosseguir so postas em prtica por meio das funes das diferentes
funes e no de uma s por cada tarefa previstas na Constituio.
2. A funo no sentido de actividade
Funo no sentido de actividade pode definir-se como um complexo ordenado de actos (interdependentes
uns em relao aos outros) destinados prossecuo de um fim ou de vrios fins conexos, por forma prpria.
Consiste na actividade que o Estado desenvolve, mediante os seus rgos e agentes, com vista realizao
das tarefas e incumbncias que, constitucional ou legalmente lhe cabem.
Cada funo/actividade oferece trs caractersticas:
a)

especfica ou diferenciada, pelos seus elementos materiais respectivas causas e resultados


que produz formais os trmites e as formalidades que exige e orgnicos os rgos ou
agentes por onde corre;

b)

duradoura prolonga-se indefinidamente ainda que se desdobre em actos localizados no tempo


que envolvem pessoas e situaes diversas;

c)

Globalizada tem de ser encarada como um conjunto e no como uma srie de actos avulsos.

Fins do Estado, permanentes ou conjunturais, que determinam o tipo e a feio das actividades dos seus
rgos e agentes, so as normas jurdico-polticas que as qualificam como actividades do Estado.
Se as funes do Estado dependem das normas (normas constitucionais) que as regem, ento todas as
funes do Estado no podem deixar de ser funes jurdicas e todos os actos em que se desdobram actos
jurdico-polticos.
No h actividade do Estado margem do Direito.
Enumeram-se como funes do Estado a legislativa, a governativa, a jurisdicional, a administrativa e a tcnica.

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Estado tende a ter o monoplio das trs primeiras (legislativa, governativa e jurisdicional) e s com seu
consentimento ou por sua delegao outras colectividades ou entidades do corpo a actos cuja natureza se
reconduza a uma ou outra dessas funes.
No que concerne funo administrativa e funo tcnica, Estado no seno um dos sujeitos que as
podem promover.
Paralelamente ao Estado outras pessoas colectivas pblicas ou privadas desempenham tambm a funo
administrativa, havendo que harmonizar os diferentes interesses por elas prosseguidos.
Isto a nvel interno.
A nvel internacional existe uma cada vez maior interveno das organizaes especializadas das Naes
Unidas e de entidades como a Unio Europeia, devido complexidade dos problemas econmicos, sociais e
culturais, sua planetarizao e formao de grandes espaos.
A exercem-se funes homlogas quelas funes estatais, e no sem efeitos na reduo dos fins e das
actividades dos Estados.
3. A elaborao terica das funes do Estado
Conceituao das funes acompanha o desenvolvimento das teorias gerais do Estado e do Direito pblico.
O problema vem de h muito, conexo com os problemas das caractersticas dos fins e dos poderes do
Estado.
Recordemos os trs poderes referidos por Montesquieu legislativo, executivo e jurisdicional
correspondem a funes;
Distino em cada poder de uma facult de statuer e uma facult d empcher prefigura algumas das anlises mais
recentes sobre a funo de fiscalizao ou controlo.
Segundo Jellinek:
Critrios so os fins do Estado (jurdico e cultural) e os meios (abstractos e concretos).
Funo legislativa (realizao de qualquer dos fins por meio de regras abstractas);
Funo jurisdicional (realizao do fim jurdico por actos concretos);
Funo administrativa (realizao do fim cultural por actos concretos);
Actos legislativos e jurisdicionais como actos de imprio;
Considera ao lado destas funes, de funes extraordinrias, como em cada funo uma actividade livre e de
uma actividade vinculada.
Segundo Duguit:
Critrio fundamental o dos actos;
Da vai para as funes (jurdicas), distinguindo actos-regra, actos-condio (aplicao de regras abstractas a
um individuo) e actos subjectivos (criao de situaes subjectivas no impostas por nenhuma regra abstracta
anterior).
Funo legislativa (feitura de actos-regra)

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Funo administrativa (prtica de actos condio, de actos subjectivos e actos materiais, para assegurar o
funcionamento de um servio pblico)
Funo jurisdicional (resoluo de questes de direito).
Segundo Kelsen:
O Estado identifica-se com a ordem jurdica ou com a sua unidade, as funes jurdicas e a funo
correspondente a cada um dos graus ou modos de realizao da ordem jurdica.
Dois tipos de sistemas de normas: o esttico e o dinmico.
A ordem jurdica tem essencialmente um carcter dinmico: uma norma jurdica no vale porque tem um
determinado contedo porque o seu contedo pode ser deduzido pela via de um raciocnio lgico de uma
norma fundamental pressuposta mas porque criada por uma forma determinada.
Norma fundamental da ordem jurdica a instaurao do facto fundamental da criao jurdica e pode ser
designada como Constituio no sentido lgico-jurdico para a distinguir da Constituio em sentido jurdicopositivo. Ela o ponto de partida para o processo de criao do Direito positivo.
Aplicao do Direito simultaneamente produo do Direito.
Desacertado distinguir entre actos de criao e actos de aplicao do Direito.
Com efeito a pressuposio da norma fundamental e a execuo do acto coercivo entre os quais se
desenvolve o processo jurdico todo o acto jurdico simultaneamente aplicao de uma norma superior e
produo, regulada por esta norma de uma norma inferior.
Se considerarmos a ordem jurdica estatal sem ter em conta um direito internacional que lhe seja supraordenado, ento a norma fundamental determina a criao da Constituio, sem que ela prpria seja ao
mesmo tempo aplicao de uma norma superior.
A criao da Constituio realiza-se por aplicao da norma fundamental.
Por aplicao da Constituio, opera-se a criao das normas jurdicas gerais atravs da legislao e do
costume.
Em aplicao destas normas gerais realiza-se a criao das normas individuais atravs das decises judiciais e
das resolues administrativas.
A execuo do acto coercivo estatudo por estas normas individuais ltimo acto do processo de produo
jurdica se opera em aplicao das normas individuais que a determinam sem que seja, ela prpria, criao
de uma norma.
Criao e aplicao do Direito devem ser distinguidas da observncia do Direito.
Observncia do Direito a conduta que corresponde como conduta oposta quela a que o acto coercitivo da
sano ligado.
Antes de tudo a conduta que evita a sano, o cumprimento do dever jurdico constitudo atravs da sano.
Criao do Direito, aplicao do Direito e observncia do Direito so funes jurdicas no sentido mais
amplo.
O uso de uma permisso positiva pode ser designado como observncia do Direito.
S a criao e a aplicao do Direito so designadas como funes jurdicas num sentido estrito especfico.

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Segundo Brudeau:
Funes definem-se no tanto pela natureza quanto pelo objecto dos actos.
Duas as funes fundamentais:
o
o

Governamental (incondicionada, criadora e autnoma);


Administrativa

Funo governamental divide-se em legislativa e governamental


Funo administrativa divide-se em administrativa propriamente dita, jurisdicional e regulamentar.
Nesta viso importante a colocao da lei na funo governamental, tendo em conta a unidade da aco
governamental atravs de vrios rgos associados entre si.
Segundo Karl Loewenstein:
Procede a uma tripartio:
o
o
o

Deciso poltica conformadora ou fundamental;


Execuo da deciso poltica fundamental atravs de legislao, administrao e jurisdio;
Fiscalizao poltica.

Novidade est nesta actividade fiscalizadora elevada a funo autnoma do Estado, quer tenha dimenso
horizontal (fiscalizao ou controlos intra e interorgnicos) quer tenha dimenso vertical (federalismo,
liberdades individuais, pluralismo social).
Segundo Marcelo Caetano:
A teoria integral das funes do Estado, abrange todas as categorias de funes e de actos a partir da
distino entre funes jurdicas e no jurdicas.
Funes jurdicas as de criao e execuo do Direito;
- compreendem a funo legislativa (criao do Direito estadual) e a executiva, esta com
duas modalidades jurisdicional (caracterizada pela parcialidade e pela passividade) e a administrativa
(caracterizada pela parcialidade e pela iniciativa).
Funes no jurdicas as que no tm contedo jurdico e desdobram-se em funo poltica (conservao
da sociedade poltica e de definio e prossecuo do interesse geral) e em funo tcnica (produo de bens
e prestao de servios).
Retiramos do que se disse anteriormente as seguintes ilaes:
a)

Aparecimento, em todas as classificaes de uma funo legislativa de funo administrativa ou


executiva stricto sensu e funo jurisdicional, ainda que com diferentes relacionamentos;

b)

Correlao ou dependncia das classificaes das orientaes tericas globais perfilhadas pelos
autores;

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c)

Relatividade histrica ou dependncia tambm da experincia histrica e da situao concreta do


Estado;

d)

Reconhecimento de que a par das classificaes de funes se procede a classificaes de actos


(tipos de actos) jurdico-pblicos.

4. As funes do Estado nas Constituies portuguesas


Todas as Constituies portuguesas se encontram referncias significativas s funes do Estado.
As quatro Constituies liberais 1822, 1826, 1838 e 1911 assentes no principio da separao de poderes,
pressupem indirectamente pelo menos uma viso das funes porventura mais orgnico-formal, do que
material.
Constituio de 1822 contm duas interessantes definies:
Lei como vontade dos cidados declarada pela unanimidade ou pluralidade dos votos dos seus
representantes juntos em Cortes, precedendo discusso pblica (artigo 104 da Constituio).
Poder executivo ligado autoridade do Rei de fazer executar as leis e de prover a tudo o que for
concernente segurana interna e externa do Estado (artigo 122 da Constituio).
Constituies seguintes no encerram normas homlogas ou sobre quaisquer outros actos ou funes.
Escreve Lopes Praa:
O poder legislativo era a autoridade de fazer as leis necessrias ao bem geral do Estado;
O poder judicial tinha por objecto decidir quaisquer causas cveis e criminais por via de tribunais revestidos
de jurisdio contenciosa ou voluntaria e cuja organizao devia ser regulada por lei;
O poder executivo consistia na faculdade de dispor das foras da comunidade a bem do cumprimento das
legitimas decises dos diversos poderes do Estado e como poder governamental gozava de ampla liberdade
na escolha dos meios e modos de aco j como poder administrativo executava e fazia executar as leis
segundo a direco superior expressa pelo governo do Estado.
Constituio autoritria de 1933 distancia-se das outras por se afastar da concepo de separao de
poderes.
Primeira noo de funo administrativa decorre da competncia do governo (autonomizado frente ao
Presidente da Repblica) no s para elaborar os decretos, regulamentos e instrues para a boa execuo
das leis (artigo 108, n3 da Constituio), para superintender no conjunto da administrao pblica,
fazendo executar as leis e resolues da Assembleia Nacional (artigo 108, n4).
Pela primeira vez se fala em funo judicial (art.115) e aps reviso, em funo legislativa (artigo 138, n2
da CRP).
Na Constituio de 1976, inexiste igualmente um tratamento sistemtico das funes do Estado.
Artigo 22 declara que o Estado e as demais entidades pblicas so civilmente responsveis, em forma
solidria com os titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, por aces ou omisses praticadas no

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exerccio das suas funes e por causa desse exerccio de que resulte violao de direitos, liberdades e
garantias ou prejuzo para outrem.
Artigo 111 proclamando o princpio da separao e da interdependncia dos rgos de soberania segundo
Gomes Canotilho, um princpio estrutural-confirmador do domnio poltico.
Por ordem crescente de dificuldades pode aqui partir-se da funo jurisdicional para a administrativa e depois
desta para a legislativa e a governativa.
Funo jurisdicional recebe uma definio expressa no artigo 202, n2: Na administrao da justia
incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados,
reprimir a violao da legalidade democrtica e dirimir os conflitos de interesses pblicos e privados.
Aqui est (como nos artigos 27, n2; 29, n 1; 32, n 3) o princpio de reserva absoluta de competncia
dos tribunais, um princpio de reserva de jurisdio.
Conceito de funo administrativa pode induzir-se do artigo 199, que atribui ao Governo no exerccio de
funes administrativas (se contrapem nos artigos 197 e 198), as funes polticas e legislativas) a
execuo das leis [alnea c)], a direco, a superintendncia e a tutela, respectivamente, da administrao
directa, da indirecta e da autnoma [alnea d)] e a prtica de todos os actos e a tomada de todas as
providncias necessrias promoo do desenvolvimento econmico-social e satisfao das necessidades
colectivas [alnea g)].
Pode inferir-se do artigo 266, n 1, ao estabelecer que a Administrao visa a prossecuo do interesse
pblico; e ainda dos artigos 227, n 1, alneas g), h), m) e o); 229, n 1 e 237.
Mais complexo o problema da funo legislativa.
a prpria Constituio que sem nunca proceder a uma definio reala a presena de uma funo ou
competncia legislativa distinta da competncia poltica e da administrativa (artigos 161, 198 e 228), fala
nas leis e nos demais actos do Estado, das regies autnomas e do poder local (artigo 3, n3), divide actos
normativos em actos legislativos e em regulamentos (artigo 112) e contm numerosos preceitos de reserva
de lei (artigos 4; 18, n3; 87, n2, ou 102).
Quanto funo poltica stricto sensu ou governativa a sua noo h-de encontrar-se na sntese das
competncias dos rgos polticos de soberania e das regies autnomas [artigos 133; 134; 135; 167; 162;
163; 197 e 227, n1, alneas r) a x)].
Comparando constitucionalismo portugus com o de outros pases:
Brasil, verifica-se que a sua actual Constituio de 1988, mantm a considerao clssica dos trs poderes do
Estado legislativo, executivo e judicirio (artigos 44 e seguintes; artigos 76 e seguintes; artigos 92 e
seguintes) s incidentalmente alude a funo (funo jurisdicional no artigo 127).
5. Classificao adoptada: funes fundamentais e funes complementares, acessrias e atpicas
Jorge Miranda assenta numa diviso tricotmica das funes do Estado funo poltica, funo
administrativa e funo jurisdicional.

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Subdistingue a funo poltica em funo legislativa (legislatio) e a funo governativa ou poltica

stricto sensu (gubernatio) consoante se traduza em actos normativos (directa ou indirectamente, explicita ou
implicitamente) e em actos de contedo no normativo.
Consideramos quer critrios materiais quer critrios formais e orgnicos.
Caracterizamos as funes em razo dos fins ou do objecto dos actos por que se desenvolvem, em razo dos
seus modos e formas de manifestao e em razo dos rgos e das instituies atravs dos quais so
praticados esses actos.
Tripartio no esgota as actividades do Estado as actividades do Estado ou no as reflecte com suficiente
clareza e homogeneidade.
mister ter em conta zonas de fronteira entre aquelas trs funes fundamentais e at funes
complementares, acessrias ou atpicas.
Quadro classificatrio fundamental:
FUNES
Funo

poltica

CRITRIOS
MATERIAIS
Definio

(legislativa e governativa

global

ou poltica stricto sensu).

pblico;

primria
do

interesse

Liberdade

ou

discricionariedade
mxima,

dos fins do Estado e

significa

escolha

subordinao a regras

adequados
atingir;

meios

que

ORGNICOS
rgos

(polticos

ou

governativos) e colgios

interpretao
dos

CRITRIOS

CRITRIOS FORMAIS

no

em conexo directa com

no

a forma e o sistema de
governo.

para

os

jurdicas

direco

do

antes de mais);

Havendo pluralidade de

Liberdade de escolha,

rgos,

seno

hierarquia

Estado.

(Constituio,

quanto

ao

ausncia
e

contedo, pelo menos

relaes

quanto ao tempo e s

responsabilidade

circunstncias, ou no

poltica.

havendo

de

apenas
de

esta

(promulgao
obrigatria), ausncia de
sanes

jurdicas

especificas.
Funo administrativa.

Satisfao constante e

Iniciativa

quotidiana

encontro

das

necessidades colectivas;

(indo

ao

Dependncia funcional,

das

com sujeio no interior

necessidades).

de

prestao de bens e
servios.

cada

sistema

ou

aparelho de rgos e
Parcialidade

(na

servios, a ordens e

prossecuo do interesse

instrues

pblico), o que

descendente) e o recurso

impede
no

no

imparcialidade

tratamento

dos

hierrquico

(hierarquia
(hierarquia

ascendente)

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particulares.
Coordenao

subordinao com mais


ou menos centralizao
e

concentrao

ou

descentralizao

desconcentrao.
Funo Jurisdicional.

Declarao do direito;

Passividade (implicando

Independncia de cada

deciso

necessidade de pedido

rgo, sem prejuzo de

de

recurso

de

jurdicas,
concreto

questes
seja

em
perante

outra

entidade,

para

rgos

definio do objecto do

superiores

situaes da vida, seja

processo

apenas ascendente).

em abstracto.

pedido e necessidade de

Em princpio atribuio

deciso).

a rgos especficos os

atravs

do

(hierarquia

tribunais formados por


Imparcialidade (posio

juzes.

super partes)

Correspondem s funes acima mencionadas os seguintes tipos de actos do Estado actos jurdicopblicos:

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Verifica-se no esquema de actos jurdico-pblicos que no exerccio de qualquer das trs grandes funes do
Estado se praticam actos normativos.
Eles no se reduzem s leis nem sequer aos regulamentos.
O que deve entender-se por acto normativo ou por norma jurdica (resultado do acto normativo)?
No estrito plano doutrinal, parece prevalecer a tendncia no sentido de norma significar regra, critrio,
prescrio com caractersticas de generalidade e de abstraco.
Mltiplas so as divergncias, reais ou aparentes, acerca do que sejam essas caractersticas.
Para o Professor Jorge Miranda, acto normativo , em princpio acto de contedo geral, se bem que a
generalidade no seja dele exclusiva e se depare outrossim no acto administrativo geral e at em certos actos
polticos ou de governo.
Acto normativo os destinatrios so indefinidos, indeterminados ou indeterminveis, recortam-se em
abstracto sem acepo de pessoas.
Acto administrativo geral (a abertura de um concurso, o anncio da uma hasta pblica, talvez um plano
de urbanizao), por mais alargados que sejam os destinatrios, eles circunscrevem-se e so sempre
determinveis a posteriori, pois no momento da execuo do acto procede-se sua individualizao, tendo em
conta os respectivos interesses mais ou menos diferenciados.
Generalidade inerente norma liga-se a no espontaneidade, a repetitividade, a uma dimenso temporal, a
uma pretenso imanente de durao, a uma vigncia sucessiva (Gomes Canotilho).
A norma aplica-se um nmero indefinido de vezes a uma pluralidade de pessoas, o acto administrativo geral
uma s vez.
Execuo da norma no a esgota, nem a consome; afirma-a.

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Contrariamente o acto administrativo geral esgota-se numa nica aplicao.
isso o que acontece com actos polticos de eficcia geral (marcao de eleies) ou de execuo diferida
como o programa do Governo (arts. 188, 189 e 192), que se vai cumprindo e esgotando enquanto se vo
realizando as medidas que contm.
Norma envolve a distino entre o momento da sua emanao e o momento do seu cumprimento; um
padro de comportamento e soluo, um quadro que se projecta no tempo mais ou menos distante ou
imediato, e por isso uma norma pode dirigir-se a um nico destinatrio de cada vez (sucede com norma sobre
um rgo singular ou sobre o seu titular).
Confrontemos o acto legislativo com os restantes actos normativos.
Em consequncia da sua insero na funo poltica s o acto legislativo compreende dentro de alguns
limites livre iniciativa, livre escolha do objecto, livre conformao do contedo e livre modificabilidade.
Quanto abstraco como caracterstica do objecto ou do contedo do acto normativo, ningum contesta ser
incindvel do regulamento.
No da lei, a par das leis gerais e abstractas, certas leis gerais e concretas chamadas leis-medidas, leis de
amnistias, leis oramentais.
6. A funo poltica
Sendo funes do Estado, configurao de cada uma das funes acabadas de esquematizar em qualquer
Estado em concreto relaciona-se com a forma unitria ou complexa de enlace de povo, poder poltico e
territrio e com a ideia de Direito, como a sua Constituio.
Observam-se iniludveis variaes e inflexes de pas para pas, e em cada pas ao longo dos tempos;
observam-se quanto aos fins e estrutura dos actos e quanto aos rgos competentes para os emanar.
O especfico da funo poltica reside na sua incindibilidade total da forma e do sistema de governo.
Se os rgos administrativos e os jurisdicionais se aproximam, mais ou menos, por toda a parte j as
instituies polticas so apenas aquelas que a Constituio cria Constituio tem necessariamente de as
criar e regular, sob pena de inefectividade em cada caso singular com a forma e o sistema de governo
constitucionalmente consagrados.
Oposta a organizao poltica em monarquia absoluta e em democracia representativa e nesta e em governo
leninista ou governo fascista.
Povo activo ou eleitorado somente adquire relevncia em democracia representativa.
No menos sensveis so as diferenas de papel e de poderes de Parlamento, Presidente da Repblica e
Governo em sistema parlamentar, sistema presidencial e semipresidencial.
Com a associao de funes legislativa e governativa, poder-se- afectar o sentido mais tradicional de lei (liga
a racionalidade e a permanncia) ou se vir a instrumentaliz-la ao servio desta ou daquela ideologia.

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seguro que a lei esteve inserida, directa ou indirectamente, consciente ou inconscientemente nas referncias
e opes fundamentais da vida colectiva e que sofre o impacto das variveis conjunturas polticas.
A lei no se confunde com o Direito, ela apenas uma das suas expresses e o Direito envolve-a e ultrapassaa.
A funo governativa participa dos mesmos valores e do mesmo enquadramento institucional da funo
legislativa.
Nenhuma das decises em que se desdobra pode aperceber-se ou deixar de ser apreciada sua margem.
7. A funo administrativa e a funo jurisdicional
Com a funo administrativa realiza-se a prossecuo dos interesses pblicos correspondentes s
necessidades colectivas prescritas pela lei, independentemente de serem da comunidade poltica como um
todo ou interesses com que se conjugam relevantes interesses sociais diferenciados.
Funo jurisdicional define o Direito em concreto, perante situaes da vida (litgios entre particulares,
entidades pblicas, entre ambos e aplicao de sanes), em abstracto, apreciao da constitucionalidade e
legalidade de actos jurdicos (maxime actos normativos).
Donde:
FUNO ADMINISTRATIVA

FUNO JURISDICIONAL

Interesse pblico como causa dos actos da funo

Cumprimento das normas jurdicas como causa dos

administrativa.

actos da funo jurisdicional.

Postura essencialmente volitiva e prospectiva a da

Postura essencialmente intelectiva e retrospectiva a

administrao.

da jurisdio.

Predomnio da componente autoritria, mesmo se

Prevalncia do principio do contraditrio (artigo

tem de se compaginar com a crescente afirmao de

32, n5 da CRP), mesmo se nem sempre o

garantias dos administrados (artigos 267 e 268 da

processo concebido como processo de partes.

CRP) e com formas associativas de organizao.


Maior liberdade relativa dos rgos da funo
administrativa, com gradaes vrias no caso do
poder discricionrio, ainda que o princpio da
legalidade, mais do que compatibilidade implique
conformidade dos actos com a lei e nunca o
interesse pblico se lhe possa sobrepor (artigo 266
da CRP).
Citando Marcelo Caetano:

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Estando em causa um conflito de interesses quer se trate de dois interesses privados quer de um interesse
privado e de um interesse pblico, a execuo da lei exige prvia definio do interesse que disfruta da
proteco jurdica para assim se deslindar o conflito.
Essencial verificar as circunstncias em que o problema se pe, definir com preciso os elementos de facto
constitutivos da hiptese, para depois se fazer justa aplicao do Direito.
rgo do Estado, executor da lei procede sobretudo mediante operaes intelectuais: verifica os factos e
ajusta-lhes o Direito aplicvel.
Modo de executar a lei exige perfeita imparcialidade do rgo de execuo: no deve estar de modo nenhum
interessado no conflito (ningum pode ser juiz em causa prpria) e no deve resolver sem ouvir todos os
interessados.
A prpria natureza deste processo de agir exige que o rgo de execuo s actue quando lhe seja pedido por
um dos interessados, pelo menos.
Tais regras observam-se mesmo quando o conflito se d entre interesses representados pelo prprio Estado e
outros quaisquer: rgo competente para aplicar a lei tambm se h-de considerar imparcial, competindo a
outro rgo (Ministrio Pblico) representar interesses que o Estado quer fazer valer.
Imparcialidade e passividade so as caractersticas do processo jurisdicional da execuo das leis.
O Estado promove e assegura a execuo das leis sem esperar que do choque de interesses resultem conflitos
em que duas ou mais partes reivindiquem a proteco jurdica na convico de lhes ser devida.
Estado tem rgos que tomam a iniciativa da realizao dos comandos legais, directamente ou mediante a
orientao da conduta dos particulares.
Nesses casos os rgos do Estado procedem como se fossem eles prprios os titulares dos interesses que a lei
quer ver em aco agindo como partes nas relaes com os particulares, com parcialidade.
Estado no espera que lhe venham pedir que intervenha para executar a lei: aproveita faculdades legais, usa os
seus poderes, cumpre os seus deveres, escolhendo quando lhe seja possvel as oportunidades de interveno e
determinando-se nela por motivos de convenincia.
As decises ou operaes de vontade predominam sobre os julgamentos ou operaes de inteligncia.
Estado na medida em que se proponha realiza os seus interesses pode entrar em conflito com outros
interessados.
Parcialidade e iniciativa aparecem-nos agora como caractersticas do processo administrativo da execuo das leis.
Segundo o Prof. Jorge Miranda, para que se perceba o alcance das duas funes no mbito do ordenamento
jurdico:
o

No deve tomar-se letra ou exagerar-se o seu carcter executivo, pois em ambas tambm se
encontram momentos ou elementos irredutveis de criao, de interveno constitutiva ou de
densificao de normas: basta pensar na emanao de regulamentos independentes ou autnomos
(adstritos a uma pluralidade no especificada de leis, e no a esta ou quela lei) e na elaborao
jurisprudencial do Direito.

Em contrapartida, se a lei ordinria no pode conceber-se como mera execuo da Constituio, no


raro aparece referida a certas e determinadas normas constitucionais, para as regulamentar (domnio
dos direitos, liberdades e garantias) ou para as concretizar e lhes conferir exequibilidade (domnio

13

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


dos direitos econmicos, sociais e culturais), havendo quem fala em imposies legiferantes (Prof.
Gomes Canotilho).
o

O poder poltico ostenta-se de modo mais forte, mais intenso e mais impressivo na feitura das leis e
decises de governo, no deixe de se manifestar igualmente na funo administrativa e funo
jurisdicional.
Sociolgica e juridicamente, a Administrao apresenta-se como poder.
O poder do juiz de jeito algum um poder nulo ou neutro como supunha Montesquieu, muito
menos o do juiz constitucional.
Justia administrada em nome do povo (artigo 202, n1 CRP), que significa que o juiz se deve
fazer intrprete da inteno jurdico-social da comunidade.

No se pode ignorar a significao poltica que assumem muitos dos actos quer da funo
administrativa (provierem do Governo ou rgos electivos de entidades descentralizadas), como da
funo jurisdicional (actos de fiscalizao abstracta, preventiva ou sucessiva, de constitucionalidade
ou jurisdio relativa a crimes de responsabilidade de titulares de cargos polticos).

8. Zonas de fronteira e funes complementares, acessrias e atpicas


Actos prprios de cada funo devem provir de rgos correspondentes a essa funo.
Todavia no Direito portugus como noutros algumas interpenetraes e inevitveis zonas cinzentas.
Por um lado:
o

Justia administrativa (a administrao jurisdicionalizada) por meio da qual a


Administrao pblica chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia
material.

Por outro:
o

Jurisdio voluntria (artigo 1409 e segs. do C. Processo Civil) consiste em actos


substancialmente administrativos revestidos de forma judicial;

o
o

Decises aditivas do Tribunal Constitucional;


Verificao pelo Tribunal Constitucional de certos factos e actos respeitantes ao Presidente da
Repblica e a candidatos a Presidente da Repblica [artigo 223, n 2, alneas a), b) e d) da CRP);

o
o

Admisso pelos tribunais das candidaturas a titulares de rgos electivos;


Elaborao pelo Tribunal Constitucional de regulamentos internos necessrios ao seu bom
funcionamento;

o
o

Actos produzidos ao abrigo das competncias administrativas dos presidentes dos tribunais.
Actos de execuo pelos tribunais das suas prprias decises.

Acrescentando:
o
o

Verificao dos poderes dos Deputados Assembleia da Repblica (art. 2 do Regimento)


Deciso do Presidente da Repblica eventualmente com recurso para o Plenrio, sobre a admisso
ou rejeio de projectos e propostas de lei tendo em conta a sua conformidade com a Constituio
(artigos 139 e 140 do Regimento).

14

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Sendo tais actos significativos eles no individualizam as funes do Estado ou afectam o ncleo
especificador dos rgos a que so cometidos.
Trata-se sim, ou de aproveitar caractersticas, requisitos, garantias formais de certa actividade em nome de
outros princpios poltico-constitucionais, ou proporcionar condies para o cabal exerccio de certa funo,
ou praticar actos complementares de actos prprios de certa funo a ela indispensveis.
Uma coisa a funo outra a competncia de um rgo, na qual podem entrar faculdades decorrentes de
funes diversas.
Cumpre reconhecer que nem todos os actos e actividades do Estado se reconduzem s funes fundamentais
ou clssicas.
Sucede com:
o

Parecer do Tribunal de Contas sobre a conta geral do Estado [art. 214, n1, alnea a) da CRP],
destinado a habilitar a Assembleia da Repblica a melhor exercer a sua fiscalizao polticofinanceira [art. 162, alnea d)].

Com a actividade do Ministrio Pblico em processo penal (artigo 219, n 1), que no se integra
nem na administrao apesar da iniciativa nem na jurisdio apesar da actividade conexionada
com a dos tribunais.

Ministrio Pblico no aparece no sentido de defender um interesse contraposto ao do arguido, antes deve
colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realizao do direito, obedecendo em todas as
intervenes processais a critrios de estrita objectividade, tendo legitimidade para recorrer no exclusivo
interesse do arguido.
Dotado de estatuto prprio e autonomia (artigo 219, n2, da Constituio) serve de anteparo da
independncia dos tribunais, sem com estes se confundir.
Fenmeno novo surgiu com a Constituio de 1976: rgos independentes da Administrao ou rgos
que interferem no exerccio da funo administrativa sem dependerem de direco, superintendncia ou tutela
do Governo e cujos titulares so eleitos no todo ou em parte pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade.
So criados:
o
o

Directamente pela Constituio;


Por lei ordinria, com fundamento na Constituio.

Enquanto recebem competncia de consulta ou controlo no parece que estes rgos se situem fora da
funo administrativa (no existe apenas a Administrao activa).
Ao contrrio, quando no ficam investidos em competncias de regulao: assim, a Alta Autoridade para a
Comunicao Social, que emite directivas genricas ou a entidade pblica independente que lhe vai suceder
(artigo 39 da CRP, aps 2004), entre outras.
No domnio econmico, tm sido criadas numerosas autoridades reguladoras, ainda que com estatutos de
diferente natureza.

15

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9. O problema da natureza dos assentos
Problema de algum modo com limites entre funo legislativa e jurisdicional era o da natureza dos
assentos do Supremo Tribunal de Justia.
Com os assentos instituio introduzida em 1926, procurava-se resolver conflitos de orientaes
jurisprudenciais de tribunais superiores.
Quando no domnio da mesma legislao, relativamente mesma questo fundamental de direito, fossem
proferidas duas decises opostas do Supremo Tribunal de Justia, podia recorrer-se do ltimo acrdo para o
Supremo Tribunal de Justia, funcionando em tribunal pleno e a doutrina que fosse adoptada adquiria fora
obrigatria geral como constava do artigo 2, n 2 do Cdigo Civil.
Mas o instituto foi um dos mais controversos.
Discutiu-se a sua natureza jurdica, a sua conformidade quer com a Constituio de 1933 quer com a de 1976,
discutiu-se a sua convenincia.
O Tribunal Constitucional veio a propender pela inconstitucionalidade daquele preceito do Cdigo Civil,
vindo posteriormente a ser revogado.
Segundo o Professor Jorge Miranda, este remete a posio sobre a constitucionalidade dos assentos para
quando se tratar o artigo 112 da CRP.
Professor Jorge Miranda sempre entendeu que o assento revestia natureza jurisdicional, devido a trs
razes:
o

Causa da lei interpretativa, como a de qualquer outra lei, vem a ser a realizao do interesse pblico;
a causa da produo de assentos consistia no cumprimento da lei, de acordo com critrios
meramente jurdicos;

Assento nem traduzia liberdade de contedo, nem liberdade de formao; era a deciso final de um
processo em fase de recurso;

Supremo Tribunal da Justia no podia (desde 1961) modificar qualquer assento que tivesse
pronunciado; contrariamente, um rgo legislativo haveria de poder modificar, ou mesmo revogar,
qualquer lei, interpretativa ou no, que tivesse aprovado.

Professor Castanheira Neves contra-argumentava, sustentando que a falta de iniciativa era uma nota
secundria de carcter final e que se teria de minimizar, se se tivesse presente a liberdade de formao da
legislao no era absoluta, e nem sempre se verificava como no-lo mostrava, desde logo, o regime da
inconstitucionalidade por omisso.
Poder-se-ia replicar que essa liberdade de formao era inseparvel do contedo de deciso da lei, s se
compreendia ao seu servio, e que eram de todo em todo diversos o dever de legislar para conferir
exequibilidade a uma norma constitucional programtica ou preceptiva no exequvel e o dever de
resolver um conflito de solues jurisprudenciais.

16

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Numa primeira fase, o Professor Jorge Miranda, escrevia que o assento possua uma eficcia geral sem ser
normativa; a se executava uma norma; que no havia um limite que surgisse novo, havia uma questo que se
decidia luz do Direito j existente.
Depois abandonou essa maneira de ver para descortinar nele um acto normativo da funo jurisdicional.
No se tratava de normas legislativas nem de interpretao autntica em acepo prpria; faltava-lhe o
irrecusvel elemento poltico que nestas sempre se exibe.
Tratava-se de normas jurisprudenciais, o que explicava a sua necessria acessoriedade perante a lei a que
correspondiam, bem como as limitaes da sua emanao.
Nem se outorgava ao tribunal pleno por fixar doutrina um poder de direco dos tribunais contrrio sua
independncia; ele no procedia seno formulao de uma proposio no de todas as preposies do
juzo jurisprudencial.

Captulo II rgos do Estado


1. Conceito
10. Origem do conceito
rgo do Estado surgiu no sculo XIX fruto de dois movimentos distintos:
o

Constitucionalismo com a multiplicao de centros de poder e a manifestao, no interior do


Estado de diferentes interesses e posies polticas;

Organicismo germnico com a sua concepo do fenmeno estatal como principio vital e
integrao de vontades.

Havia que traduzir a complexidade institucional derivada da separao dos poderes sem perda da estrutura
unitria do Estado, e o recurso simblico ou analgico a noes j trabalhadas pelas cincias da natureza
oferecia-se como um instrumento til de anlise e construo.
A noo desprender-se-ia da sua marca doutrinal sendo acolhida e reinterpretada por outras correntes, luz
das suas perspectivas prprias, s o positivismo sociolgico a repeliu.
Conceito de rgo aparece hoje muito estreitamente associado teoria da personalidade colectiva.
No a implica necessariamente: pode admitir-se que para o exerccio das suas actividades grupos e entes no
personalizados (ou o Estado quando se adoptasse uma tese negativista) disponham de rgos, e pode
configurar-se a organizao margem de quaisquer consideraes normativas ou tcnico-jurdicas nos
domnios da sociologia, da cincia da administrao e de outras disciplinas.
Interesse do conceito de rgo:
o
o
o

Propicia um instrumento de mediao entre a colectividade e a vontade ou poder que a unifica;


Exprime durao ou permanncia desse poder para alm da mudana dos indivduos nele investidos;
Explica a transformao da vontade psicolgica (de certas pessoas fsicas os governantes e outros
detentores do poder poltico) em vontade funcional (em vontade do Estado ou da pessoa colectiva);

17

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o

Ajuda a compreender no plano da dogmtica jurdica o fenmeno da diviso do poder poltico


atravs de diversos rgos com competncias prprias;

Permite resolver problemas de responsabilidade.

11. rgos e conceitos afins


rgo do Estado :
o

O centro autnomo institucionalizado de emanao de uma vontade que lhe atribuda,


independentemente da relevncia, do alcance, os efeitos (internos/externos) que ela assuma;

o
o

O centro de formao de actos jurdicos do Estado (e no Estado);


A instituio, tornada efectiva atravs de uma ou mais de uma pessoa fsica, de que o Estado carece
para agir (para agir juridicamente).

Cada rgo diferencia-se dos demais:


o
o
o

Pelos poderes jurdicos que recebe para esses fins;


Estrutura-se em razo de tais poderes;
Insere-se no plano dos princpios e do sistema constantes da Constituio (maxime da forma e do
sistema de governo);

Subsiste por virtude da institucionalizao que da procede.

Conceito de rgo distingue-se do de agente (lato sensu).


Agente:
o
o

No forma, nem exprime a vontade colectiva;


Limita-se a colaborar na sua formao ou a dar execuo s decises que dela derivam, sob a
direco e a fiscalizao do rgo;

Decises do agente que de certa perspectiva se configurem so subordinadas ou de segundo grau e


necessariamente a nvel no constitucional.

Pode dizer-se que o nexo entre rgo e agente entre principal e acessrio.
rgos:
o

So elementos integrantes do Estado enquanto ser juridicamente constitudo (a sua radical distino
dos rgos dos seres biolgicos) e os rgos constitucionais aqueles atravs dos quais o Estado
actua constitucionalmente;

Sujeito o Estado, os rgos instrumentos ao seu servio.

Afigura-se possvel encar-los numa linha mais prxima da Cincia poltica do que da do Direito
constitucional: os rgo no j enquanto formadores de uma vontade imputvel ao Estado, mas enquanto
dinamizadores da vida jurdico-pblica ou intervenientes, a par de outros intervenientes, no contraditrio
poltico.
Neste plano no so os rgos os nicos sujeitos constitucionais (so sempre normas constitucionais que os
prevem e lhes conferem relevncia).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


H outras entidades personificadas ou no com direito ou poder de iniciativa de actividades polticoconstitucionalmente relevantes:
o
o
o
o
o
o

Os partidos polticos;
Especificas associaes de Dt constitucional (arts. 10, n 2, 51 e 114 da CRP);
Comisses de trabalhadores e as associaes sindicais [arts. 54, 55, 80, alnea g), e 92];
Organizaes representativas de actividades econmicas [arts 80, alnea g) e 92];
Grupos de cidados proponentes de candidaturas Presidncia da Repblica (art. 124);
rgos das autarquias locais (art. 239, n 4).

12. rgo e imputao


No Estado verifica-se a definio normativa de centros de formao da vontade colectiva e a atribuio a
certas pessoas fsicas da funo de os preencherem em concreto de agirem como se fosse o Estado a agir.
A vontade que essas pessoas singulares formem vontade psicolgica ou outra tida como vontade das
pessoas colectiva e qualquer acto que pratiquem, automaticamente enquanto tal, a ela atribudo.
Nisto consiste o fenmeno da imputao.
No h dualidade de pessoas como na representao, legal ou voluntria.
H unidade: uma s pessoa pessoa colectiva que exerce o seu direito ou prossegue o seu interesse,
mediante pessoas fsica que formam a vontade, que so suportes ou titulares dos rgos.
Dualidade ou desdobramento ocorre na pessoa singular suporte do rgo j que nela se acumulam duas
qualidades:
o
o

De pessoa como particular e como cidado;


De titular do rgo.

Em qualquer aco ou omisso haver que discernir:


o

Se um comportamento seu, no mbito da sua vida e dos seus interesses, ou se um


comportamento ao servio da pessoa colectiva;

Se um acto pessoal ou um acto funcional.

Estado plenamente capaz e exerce a sua capacidade pelos meios mais adequados e que so precisamente os
rgos.

Vontade funcional nunca pode deixar de ser vontade normativa: a norma que converte a vontade
psicolgica em vontade do rgo, ou seja, vontade do Estado.
No necessrio distinguir entre os rgos como instituies no mbito da teoria da organizao
administrativa e como indivduos no mbito da teoria da actividade administrativa.
No so os indivduos, sem mais, que praticam os actos administrativos ou os actos jurdico-constitucionais,
nem so as instituies, sem os indivduos.
So os indivduos enquadrados nas instituies ou instituies corporizadas atravs dos indivduos.

19

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


O problema dos vcios da vontade no tocante a actos do Estado no pode colocar-se nos mesmos moldes em
que posto em relao ao negcio jurdico.
Representao (Dt Privado) e imputao so coisas bem diferentes.
rgo no representa a pessoa colectiva, rgo a pessoa colectiva e esta no pode ter outra dinmica
jurdica seno a que lhe vem do rgo.
Escreve Manuel de Andrade: ao passo que o representante conserva uma individualidade autnoma
diferente da do representado, a vontade do rgo referida ou imputada por lei pessoa colectiva,
constituindo para o Direito a prpria vontade dessa pessoa, enquanto que para a vontade do representante a
vontade dele mesmo os actos do rgo vale como actos da prpria pessoa colectiva.
To pouco tem que ver o instituto da representao poltica, pressuposto fundamental da forma de governo
representativo.
S por causa da representao poltica que se fala em rgos representativos, mas estes no o so por
representarem ou deixarem de representar o Estado, so representativos porque os seus titulares representam
o povo, os cidados, enquanto recebem a representao poltica deles por meio de eleio.
Imputao refere-se a actos jurdicos e aos seus efeitos, a representao poltica aos titulares dos rgos e ao
sentido ou contedo poltico que imprimem aos actos.
13. rgos e actos com eficcia interna
Conceito de rgo revela-se indispensvel para explicar as relaes jurdicas que se estabelecem e
desenvolvem entre o Estado e os cidados.
No apenas actos de eficcia externa, h outrossim, actos com eficcia interna com eficcia intra-orgnica, e
com eficcia interorgnica actos cuja relevncia se exaure no interior do aparelho de poder estatal.
Actos com eficcia intra-orgnica sejam actos auto-organizao ou decorrentes de auto-organizao
(aprovao de regimento ou eleio de mesa de rgo colegial), sejam actos interlocutrios no processo ou
procedimento de formao da vontade do rgo.
Actos de um rgo que se projectam em actos de outro rgo, seja porque se requeira a colaborao de
ambos para o emitir do acto final do Estado (aprovao parlamentar da lei e a promulgao pelo Presidente
da Repblica), seja porque se confira a um rgo uma faculte d empcher em face da facult de statuer doutro (o
poder de veto poltico ou por inconstitucionalidade ou o de recusa de ratificao de decretos-leis).
Em certos casos dir-se-ia ocorrer um desdobramento do Estado tanto no interior como no exterior (assim os
tribunais e o Ministrio Pblico).
Nestas hipteses justifica-se falar de imputao:
o

Aos actos de efeitos intra-orgnicos, eles so instrumentais ou preparatrios diante de actos


especficos do rgo, correspondentes parcela, que lhe cabe, do poder do Estado;

20

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

necessidade de adio de actos de vrios rgos para que se produza um acto final do Estado, em
rigor a imputao s se dar tambm a final em face do resultado dessa adio; os actos de
diferentes rgos so imputados ao Estado na medida em que concorrem para tal acto global ou
para tal resultado;

Nem isto infirmado pela possibilidade de emanao, dentro de um processo ou procedimento, de


actos de sentido divergente de dois ou mais rgos, porque ainda o acto final, seja qual for a
vontade que prevalea que se imputa ao Estado; nada impede uma relativa autonomizao dos actos
de diversos rgos, enquanto se tome o Estado constitucional, representativo ou de Direito como
Estado com pluralidade de poderes.

Ao desdobramento orgnico funcional, no domnio da funo jurisdicional quer no domnio da


funo administrativa, ou se trata de uma adequao para o desempenho de certas funes ou
tarefas ou de desdobramento mais a nvel de pessoas colectivas do que a nvel de rgos.

Para o prprio Estado e para os destinatrios permanentes da ordem jurdica, aquilo que importa so os
actos finais, tudo quanto at l se passe no se apresenta relevante no plano da personalidade colectiva e
da que no se descubra interesse nesse desdobramento ou multiplicao da figura.
No preciso recorrer tcnica da personificao para qualificar qualquer situao ou relao como
jurdica, como significativa do prisma do Dt.
O Dt regula no s relaes entre sujeitos mas tambm entre sujeitos mas tambm entre sujeitos e
objectos e no interior de um mesmo sujeito.
Porque toda a evoluo do Dt pblico vai na linha de uma institucionalizao e complexificao
crescente, todas as aces e omisses dos rgos ho-de compreender-se sempre luz de referencias e
quadros jurdicos referencias e conceitos muito diversificados, adequados funo prpria de cada
deciso ou expresso de vontade, e no luz de uma s forma de os entender (subjectivao dos rgos).
14. rgos em Direito interno e em Direito internacional
A teoria do rgo susceptvel de ser estendida e tem-no sido, ao Dt internacional.
As organizaes internacionais possuem uma realidade essencialmente institucional.
Tanto elas como os demais sujeitos do Dt internacional tambm s podem agir atravs de rgos (e
agentes) nas suas relaes jurdicas.
Ao Estado o problema que pode suscitar-se vem a ser o de saber se h coincidncia entre rgos para
efeitos de Dt interno e rgos para efeitos de Dt internacional, ou saber qual a ordem jurdica que
determina os rgos com competncia na sua esfera externa, se o prprio Dt estatal, se o internacional.
Dt internacional no dispe sobre quem representa o Estado nas relaes internacionais, embora venha
de h muito o jus raepresentationis omnimodae dos Chefes do Estado.
Remete para o Dt interno.
rgos do Estado face do Dt interno so-no tambm, por conseguinte face do Dt das Gentes e so
as Constituies que estipulam quais os rgos com competncias especificas nas relaes internacionais.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Entre ns o Presidente da Repblica representa a Repblica Portuguesa (art. 120 da CRP) e no
processo de concluso de convenes internacionais intervm ou podem intervir o Governo (art. 197),
a Assembleia da Repblica (art. 161), o povo por via de referendo (art.115) e o Presidente (art. 135).
No quer isto dizer que a imputao se faa em Dt internacional em moldes ou com critrios
exactamente iguais aos do Dt interno.
H factores irredutveis, nomeadamente no domnio da responsabilidade.
Haver sempre que ter em devida conta o princpio da efectividade.
Em situao de necessidade caso de ocupao estrangeira ou guerra civil adquire especial relevncia o
instituto do reconhecimento de Governo.
Ocorrendo alteraes constitucionais que afectem no j os titulares dos rgos, mas os prprios rgos
(quando muda o regime poltico ou a forma de governo, com as inerentes implicaes ao nvel dos
rgos da funo poltica), a regra jurdico-internacional da identidade e continuidade do Estado no
pode deixar de prevalecer.

2. Elementos
15. Os elementos do conceito de rgo
Conceito de rgo implica quatro elementos:
o

Instituio, em certa acepo, o oficio sendo instituio na clebre definio de Hauriou, ideia de
obra ou de empreendimento que se realiza e perdura no meio social;

Competncia ou complexo de poderes funcionais cometidos ao rgo, parcela de poder pblico


que lhe cabe;

Titular ou pessoa fsica ou conjunto de pessoas fsicas que, em cada momento encarnam a
instituio e formam a vontade que h-de corresponder ao rgo;

Cargo ou sendo rgo electivo mandato funo do titular papel institucionalizado que lhe
distribudo relao especifica dele com o Estado, traduzida em situaes subjectivas, activas e
passivas.

Instituio e a competncia dir-se-iam elementos objectivos dominam factores normativos e


transtemporais;
Titular e o cargo elementos subjectivos dominam factores pessoais.
Tambm o titular e o cargo so conformados objectivamente pelas normas de Dt constitucional e Dt
ordinrio que no s inserem o titular no rgo mas tambm regulam a sua designao, a sua cessao de
funes e outras vicissitudes.
Estatuto do titular, em todos os aspectos radica tal como a competncia, na norma jurdica.
No por acaso que se fala em magistratura sobretudo quando se trate de rgos singulares ou com um s
titular.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


16. Sentido da competncia
Competncia algo instrumental no confronto dos fins ou funes do Estado ou dos interesses pblicos.
Era impossvel pensar em competncia em qualquer sistema poltico-constitucional, mas s importa
considerar o conceito quando haja mais de um rgo ou centro de poder.
Historicamente com o emergir do constitucionalismo moderno e com a ideia de separao ou diviso de
poder, ela liga-se, ao mesmo tempo, a um postulado elementar de racionalidade e de operacionalidade.
s demais pessoas colectivas de direito pblico, a competncia uma concretizao das atribuies dos
interesses ou finalidades especificas que devem prosseguir.
o conjunto de poderes de que uma pessoa colectiva pblica dispe para a realizao das suas atribuies,
havendo ainda que discernir de harmonia com a estrutura funcional da pessoa colectiva o segmento conferido
a cada um dos seus rgos.
Mutatis mutandis pode aludir-se a competncia quanto s pessoas colectivas de direito privado, na medida em
que se torna necessrio ou conveniente distinguir e distribuir por diversos rgos o seu poder associativo,
fundacional ou societrio (poder que no poder pblico, mas que no deixa de ser poder em relao aos
membros ou beneficirios).
Competncia pode ser delimitada em razo:
o
o
o
o
o

Matria;
Hierarquia;
Territrio;
Tempo;
Valor dos actos.

Alude-se competncia subjectiva para indicar a competncia de um rgo em face da competncia de


outros rgos da mesma pessoa colectiva;
Alude-se competncia objectiva para a recortar em razo da matria ou da parcela de funes, atribuies ou
interesses que deve prosseguir.
Artigo 112, n 7 da CRP parece fazer a distino.
Pode haver conflitos de competncia:
Conflitos positivos: dois ou mais rgos se pretendem competentes para a prtica de certo acto (atravs de
interpretaes, diversas da norma definidora de competncia);
Conflitos negativos: nenhum rgo se considera competente.
Competncia analisa-se em poderes funcionais no em direitos subjectivos.

23

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


rgos s existem no mbito da pessoa colectiva e as pessoas que so titulares dos rgos esto ao seu
servio, nenhum interesse prprio delas pode aqui ser relevante, e assim tem de ser por maioria de razo no
Estado.
Competncia no se confunde com capacidade, susceptibilidade ou medida de situaes activas/passivas, de
direitos, poderes e deveres, de que uma pessoa colectiva pode ser titular.
Competncia segue a capacidade, a qual se afere, salvo no Estado de acordo com um princpio de
especialidade.
Na prtica das relaes jurdicas a competncias dos rgos do Estado e demais entidades pblicas
desempenha uma funo equivalente da capacidade e da legitimidade dos particulares.
17. A competncia e a norma jurdica
Competncia definida pelo Dt objectivo, o rgo no pode ter outra competncia alm da que a norma
estipula.
No pertence ao prprio rgo fazer seus poderes que lhe no sejam atribudos, e nenhuma autoridade do
Estado pode praticar actos que no se reconduzam a competncia pr-estabelecidas, assim como no pode
dispor delas, transmiti-las a outra autoridade ou conform-las de modo diferente.
Aos rgos constitucionais, significa que eles so dotados to somente de poderes constitudos pela
Constituio e esses poderes devem ser entendidos no seu plano sistemtico e exercidos no respeito pelas
respectivas normas.
Princpio da prescrio normativa da competncia numa ordem constitucional de Estado de Direito,
manifestao de duas ideias:
o
o

Limitao do poder pblico como garantia de liberdade das pessoas;


Separao e articulao dos rgos do Estado entre si e entre eles e os rgos de quaisquer entidades
ou instituies pblicas.

Em Dt privado e Dt constitucional, o princpio o da liberdade ou da autonomia, no tocante aos rgos o


da competncia.
No Constitucionalismo moderno, indivduos podem ter todos os direitos que no contrariem os direitos dos
outros, a Constituio escrita no esgota os direitos fundamentais (art. 16,n 1 da CRP) e a liberdade s tem
por limites os que a lei estabelecer, j os rgos do Estado no valem por si mas enquanto instituies ao
servio de finalidades colectivas apenas podem agir com os poderes que as normas a eles relativas lhes
confiram e nos termos por ela traados.
Competncia traduz-se numa autorizao ou legitimao para a prtica de actos jurdicos (aspecto positivo)
e num limite para essa prtica (aspectos negativos).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


rgo do Estado praticar um acto que no recaia na sua competncia, esse acto invlido, irregular ou
ineficaz por incompetncia (conforme os casos, incompetncia stricto sensu, usurpao de poder ou, desvio de
poder).
Competncia vem da norma, no se presume.
Tanto pode ser explcita ou implcita, consoante assente numa norma que explicitamente a declare como
assentar em norma cujo sentido somente seja descoberto atravs de tcnicas interpretativas e que surja como
consequncia de outra norma ou nela esteja contida.
indiferente a natureza dos poderes implcitos e explcitos, havendo apenas diferena de graus de leitura.
Poderes implcitos de certo rgo muitas vezes feita para aumentar sua influncia ou sua competncia em
detrimento de outros rgos intuito inadmissvel.
Poderes implcitos de um rgo no podem brigar com os poderes explcitos e implcitos de quaisquer
outros.
A interpretao aqui sistemtica, conjugando a interpretao de qualquer preceito definidor de competncia
com pelo menos, os restantes preceitos que prevem competncias dos demais rgos.
So de conceber em rgos constitucionais, poderes criados ou derivados directamente da lei ordinria e no
da Constituio?
Tais poderes so legtimos desde que entronquem em poderes constitucionais, desde que mediante
interpretao sistemtica de todos os preceitos constitucionais de competncia possam ser entendidos como
poderes implcitos neles contidos, desde que tenham base constitucional.
Segundo o Professor Jorge Miranda o mesmo se aplica tambm para o Presidente da Repblica apesar da
Constituio no falar em poderes atribudos por lei ao ocupar-se dele, ao contrrio do que faz com a
Assembleia da Repblica, o Governo e o Tribunal Constitucional [art. 161, alnea o), art. 187, n1, alnea j),
art. 199, alnea e), e art. 223, n3].
Professores Gomes Canotilho e Vital Moreira so contra tal perspectiva, mas admitem poderes implcitos
e poderes vindos de costume constitucional.
Classificaes de competncias ou poderes (funcionais) abrangidos nas competncias de rgos so as que
contrapem:
o

Poderes originrios ou directos (vindos imediatamente de norma jurdica ainda que implcita) e
poderes derivados ou indirectos (vindos de delegao ou de atribuio de outro rgo, quando a
norma jurdica a consinta, como estatui art. 111, n 2 da CRP);

Poderes exclusivos ou reservados (de um s rgo) e poderes concorrentes (concedidos a dois


ou mais rgos, de tal sorte que actos de uns podem revogar actos de outro ou outros);

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o

Poderes constitucionais (previstos por normas constitucionais) e poderes legais (previstos por
normas legais, de legislao ordinria);

Poderes materiais (relativos a actos ou funes do Estado, directa e indirectamente) e poderes


institucionais (ou poderes de uns rgos em relao a outros);

Poderes positivos (correspondentes ao pouvoir de statuer de Montesquieu) e poderes negativos ou


de controlo (correspondentes ao pouvoir d empcher);

Poderes internos (respeitantes organizao e ao funcionamento de cada rgo) e poderes


externos (poderes relativos ao exerccio de funes do Estado e a outros rgos);

Poderes de exerccio livre, condicionado e obrigatrio.

18. Os titulares e as suas situaes


rgo caracteriza-se pela permanncia e pela continuidade que lhe trazem a instituio, a competncia e o
cargo quanto pela precariedade inerente ao titular.
Titular sempre temporrio:
o

Por fora da durao limitada da vida humana ou da capacidade fsica e mental para o exerccio do
cargo;

Por virtude de regras jurdicas, variveis consoante os sistemas e as circunstncias histricas.

Por definio o Estado como forma de organizao politica impede a apropriao pessoal de qualquer cargo,
o princpio democrtico o da renovao peridica por via, directa ou indirectamente de eleio pelo povo e
o princpio republicano (princpio democrtico qualificado) exige mesmo a limitao dos mandatos.
Assim:
A Constituio estatui em geral no artigo 118.
Presidente da Repblica, com a proibio de terceiro mandato consecutivo ou de terceiro mandato iniciado
no quinqunio imediatamente subsequente ao termo de segundo mandato consecutivo (art. 123);
Juzes do Tribunal Constitucional com a proibio de reconduo (art. 222, n 3).
19. A designao dos titulares
Modos de designao dos titulares dos rgos de Estado so variadssimos, quer no passado quer no
presente.
Olhando experiencia histrica:
Formas de designao por mero efeito do Dt a sucesso hereditria (prpria de sistemas monrquicos e
aristocrticos), o sorteio, a rotao, a antiguidade e a inerncia;
Formas de designao por efeito do Dt e da vontade a cooptao (simultnea e sucessiva), a adopo,
a nomeao, a eleio, a aclamao, a aquisio revolucionaria.

26

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Cada uma destas modalidades corresponde determinadas regras jurdicas.
Da sua observncia dependem a investidura no cargo (sujeita ainda a requisitos formais) e a legitimidade de
ttulo dos governantes.
Problemas importantes so os que se prendem com os titulares putativos de rgo do Estado e com a
usurpao e a restaurao no cargo.
Actual Constituio de fundamento democrtico (prembulo e artigos 1, 2, 3 e 108) prevalece a eleio
directa o povo exerce o poder atravs do sufrgio universal, igual, directo, secreto e peridico (art. 10, n1)
e os partidos participam nos rgos baseados no sufrgio universal e directo de acordo com sua
representatividade eleitoral (art. 114, n1).
Eleitos por sufrgio directo:
o
o
o
o

Presidente da Repblica (arts. 121 e seguintes);


Deputados Assembleia da Repblica (arts. 149 e seguintes);
Deputados s Assembleias Legislativas regionais (arts. 231, n2);
Membros das assembleias de freguesia e parte dos membros das assembleias municipais e das
assembleias regionais (art. 239, n 2, art. 251 e art. 260).

Eleitos pela Assembleia da Repblica:


o

Segundo o princpio da representao proporcional, cinco membros do Conselho de Estado e


membros do Conselho Superior do Ministrio Pblico que lhe compita designar [art. 163, alnea
b)].

Maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos
Deputados em efectividade de funes, dez juzes do Tribunal Constitucional, o Provedor de
Justia, o Presidente do Conselho Econmico e Social, sete vogais do Conselho Superior da
Magistratura e os membros de outros rgos constitucionais cuja designao seja cometida
Assembleia [art. 163, alnea i)].

Eleitos pela Assembleias de freguesia:


o

Parte dos membros das assembleias municipais (art. 251);

Eleitos pelas Assembleias municipais:


o

Parte dos membros das assembleias regionais (art. 260)

Aos titulares de rgos executivos colegiais das autarquias locais, a Constituio remete para a lei (art.
239, n3).

So nomeados tendo em conta os resultados eleitorais:


o
o

Primeiro Ministro pelo Presidente da Repblica (art. 187, n1);


Presidentes dos Governos Regionais pelos Representantes da Repblica (art. 231, n 3, 2 parte).

27

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Sob proposta do Primeiro-Ministro ou dos Presidentes dos Governos regionais:
o
o

Restantes membros do governo da Repblica (art.187, n 2);


Restantes membros do governo Regional (art. 231, n 4).

Coisas diversas as inelegibilidades e as incompatibilidades.


Inelegibilidades impedem a eleio e atingem o direito fundamental de ser eleito. Destinadas (art. 50, n3
da CRP) a garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos cargos,
devem ser interpretadas restritivamente.
Incompatibilidades consistem na impossibilidade de exerccio simultneo de dois cargos (de Deputado e de
membro de Governo, art. 154, n 1 da CRP) ou impossibilidade de exerccio de um cargo quando o seu
titular detenha um interesse (privado) ou esteja ligado a um interesse em conflito (susceptvel de entrar em
conflito) com o interesse pblico.
Entre as inelegibilidades algumas (chamadas inelegibilidades especiais) podem equivaler a incompatibilidades de
cargos acontece quando quem seja titular de certo cargo fique impedido de disputar uma eleio
(governador civil no respectivo distrito).
Incompatibilidades prprio sensu no obstam eleio apenas obstam acumulao de cargo: eleito est
validamente eleito, o que tem de escolher aquele dos cargos que pretende de facto exercer.
Alm de eleio e nomeao existem formas de inerncia e de cooptao:
Inerncia de titularidade so membros do Conselho de Estado o Presidente da Assembleia da Repblica,
o Primeiro-Ministro, o Presidente do Tribunal Constitucional o Provedor de Justia e os Presidentes dos
Governo regionais [art. 142 alneas a) a e)] e so membros das assembleias municipais os presidentes das
juntas de freguesia (art. 251).
Inerncia de exerccio Presidente da Repblica substitudo no seu impedimento e em caso de vagatura
do cargo pelo Presidente da Assembleia da Repblica ou, no impedimento deste pelo seu substituto (art.132,
n1) e o Representante da Repblica substitudo na regio nas suas ausncias e impedimentos pelo
Presidente da Assembleia Legislativa (art. 230, n3).
Inerncia sucessiva antigos Presidentes da Repblica eleitos na vigncia da Constituio so membros do
Conselho de Estado [art. 142, alnea f)].
Cooptao (a escolha do titular de um rgo por outros titulares do mesmo rgo) simultnea trs dos
juzes do Tribunal Constitucional so cooptados pelos dez juzes eleitos pela Assembleia da Repblica (art.
222, n1, 2 parte).

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3. Categorias de rgos
20. Classificao dos rgos
rgos do Estado so susceptveis de classificaes estruturais ( instituio e aos titulares dos cargos) de
classificaes funcionais (competncia) e classificaes estruturais-funcionais (conjugam-se ambos os
aspectos).
Rigor cientifico de algumas das distines a que assim se procede talvez nem sempre seja completo, mas elas
afiguram-se teis e, duma maneira ou doutra, habitualmente citadas pela doutrina.
Classificaes estruturais:
o

rgos singulares e rgos colegiais consoante tm um ou mais de um titular, avultando entre


os segundos as assembleias.

rgos simples e rgos complexos simples os que sejam singulares ou colegiais, apenas
formem uma vontade unitria; complexos os rgos necessariamente colegiais, que se desdobram e
multiplicam para efeito de formao de vontade em dois ou mais rgos, uns simples (Ministros do
Governo), outra colegiais (Mesa e as comisses do Parlamento, Conselhos de Ministros gerais ou
especializados, as seces do Tribunal Constitucional e de outros tribunais superiores).

rgos electivos e no electivos consoante eleio ou no o modo de designao dos titulares.

rgos representativos e no representativos representativos aqueles em que a eleio


constitui vnculo de representao (Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica, Assembleias
Legislativas Regionais, rgos do poder local); no representativos rgos no electivos e os
rgos electivos sem representao poltica (Provedor de Justia, e, em parte, Tribunal
Constitucional titulares so independentes);

rgos constitucionais e no constitucionais sendo aqueles os que a Constituio cria e que


no podem, por conseguinte, ser extintos ou eventualmente modificados por lei ordinria.

rgos de existncia obrigatria e rgo de existncia facultativa correspondendo os de


existncia obrigatria regra geral, mas podendo em certos casos a norma admitir que uns rgos
(de existncia obrigatria) venham a criar ou a constituir outros (Vice-Primeiro-Ministro e tribunais
martimos e arbitrais (art. 184, n 1, e 209, n 2 da Constituio, respectivamente) ou
determinados rgos universitrios.

Classificaes funcionais:
o

rgos deliberativos e rgos consultivos consoante tomam decises ou deliberaes ou actos


consultivos ou pareceres;

29

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o

rgos a se e rgos auxiliares sendo os auxiliares os que a titulo consultivo ou deliberativo,


coadjuvam outros, de modo a habilit-los melhor a decidir ou mesmo a funcionar;

rgos de competncia originria e rgos de competncia derivada conforme possuem


competncia originria, directamente provinda da norma jurdica, ou competncia delegada ou
atribuda por outro rgo (ainda que em Dt constitucional no haja rgos unicamente com
poderes delegados);

rgos legislativos, governativos, administrativos e jurisdicionais em razo das funes do


Estado que desempenham ou que intervm (nenhum rgo pratica actos de uma s natureza e possa
falar-se quanto a cada rgo em funes principais e acessrias);

rgos de deciso e rgos de controlo, de fiscalizao ou de garantia aqueles (rgos de


deciso e controlo) com competncia para a prtica de actos finais com projeco na vida poltica
ou nas situaes das pessoas, estes (de fiscalizao ou garantia) com competncia para a
apreciao desses actos, sejam quais forem os resultados da apreciao (no limite a sua anulao ou
revogao).

Classificaes estruturais-funcionais:
o

rgos externos e rgos internos estes (internos) em rgos complexos, os que possuem
competncia interna;

rgos polticos e rgos no polticos consoante se movam segundo critrios polticos ou


segundo outros critrios (jurdicos, administrativos, tcnicos), ou consoante exeram exclusiva ou
parcialmente, a funo legislativa e a governativa ou no a exeram;

rgos primrios e rgos vicrios os primeiros (primrios) os que tm competncia em


condies de normalidade institucional ou para perodos normais de funcionamento e vicrios [no
nosso Dt constitucional so: o Presidente da Assembleia da Repblica (art. 132) e o Presidente da
Assembleia Legislativa Regional quando substitui o Representante da Repblica para a regio
autnoma (art. 230, n 4) e a Comisso Permanente da Assembleia da Repblica (art. 179)] os que
tm competncias de substituio;

rgos centrais e rgos locais consoante a sua competncia abrange todo o territrio do
Estado ou parte dele;

rgos hierarquizados e rgos no hierarquizados os primeiros (hierarquizados)


integrados em estruturas hierarquizadas de deciso como sucede (em termos opostos) com os
rgos administrativos e os jurisdicionais; e os segundos (no hierarquizados), no integrados (no
sendo hierarquizados, naturalmente, os rgos polticos).

30

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21. O regime constitucional dos rgos do Estado
Constituio procede a vrias distines de rgos:
a) rgos do Estado, rgos das regies autnomas e do poder local:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Art. 3, n3
Art. 111, n2
Art. 113, n1
Art. 116, n1
Art. 118
Art. 119, n 2
Art. 6, n 2
Art. 231
Art. 234
Art. 239

b) rgos de soberania e rgos no de soberania:


o
o
o

Art. 110
Art.111, n 1
Art.164, alnea a)

c) rgos electivos e rgos no electivos:


o
o
o
o
o
o
o
o

Art. 113
Art. 50, n 3
Art. 114, ns 1 e 3
Art. 121 e seguintes
Art. 149 e seguintes
Art. 164, alneas a), j) e l)
Art. 231, ns 2 e 3
Art. 239, n 2

d) rgos colegiais e rgos no colegiais:


o
o

Art. 116
Art.113, n6

Inserindo-se naqueles as assembleias


o
o

Art. 114, n3
Art.116, n1

e) rgos polticos e rgos no polticos:


o
o
o

Art. 50
Art. 117
Art.118

31

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f) rgos deliberativos e rgos no executivos:
o
o

Art. 114, n 3, in fine


Art. 239

g) rgos constitucionais e rgos no constitucionais:


o
o

Art. 163, alnea i)


Art. 164, alneas l) e m)

Regras constitucionais expressas comuns aos rgos do Estado, das regies autnomas e do poder local:
o

rgos de poder esto sujeitos ao princpio da separao e interdependncia (art. 2 e art. 111, n
1).

Validade dos actos desses rgos depende da sua conformidade com a Constituio (art. 3, n 3).

Nenhum rgo do Estado, regio autnoma ou poder local pode delegar os seus poderes noutros
rgos, a no ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e na lei (art. 111,
n2).

Falta de publicidade de qualquer acto de contedo genrico dos rgos do Estado, das regies
autnomas e do poder local implica a sua ineficcia jurdica (art. 119, n 2).

Estatuto (incluindo o remuneratrio) dos titulares desses rgos cabe na reserva absoluta de
competncia legislativa da Assembleia da Repblica [art. 161, alnea b), art. 164, alnea m), art.
226 e art. 231, n 6].

Reunies das assembleias que funcionam como rgos do Estado, das regies autnomas e do
poder local so pblicas, excepto, nos casos previstos na lei (art. 116, n 1).

Regra comum aos rgos de soberania:


o

A formao, a composio, a competncia e o funcionamento dos rgos de soberania so definidos


na Constituio (art. 110, n 2).

Regras comuns aos rgos electivos:


o

Acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidades necessrias para garantir a
liberdade de escolha dos eleitores e a iseno e a independncia do exerccio dos respectivos cargos
(art. 50, n 3).

Partidos polticos representados em quaisquer assembleias designadas por eleio directa gozam do
direito de serem informados regular e directamente sobre o andamento dos principais assuntos de
interesse pblico pelos rgos executivos de que no faam parte (art. 114, n 3).

32

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o

Eleies e os estatutos dos titulares dos rgos (electivos) de soberania, das regies autnomas e do
poder local bem como dos titulares dos restantes rgos constitucionais ou eleitos por sufrgio
directo e universal constituem matria de reserva absoluta de competncia legislativa da
Assembleia da Repblica [art. 164, alneas a), j), l) e m); art. 161, alnea b) e art. 231, n6].

Eleies dos titulares dos rgos (electivos) de soberania das regies autnomas e do poder local,
bem como as eleies previstas na Constituio para outros rgos electivos constituem objecto de
decreto da Assembleia da Repblica sujeito a veto qualificado do Presidente da Repblica (art. 136,
n 3; art. 166, n2).

Acto de dissoluo de rgos colegiais do Estado, das regies autnomas e do poder local baseados
no sufrgio directo tem de ser marcada a data das novas eleies que se realizaro nos sessenta dias
seguintes e pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo sob pena de inexistncia jurdica daquele
acto (art. 113, n 6).

Converso de votos em mandatos nas assembleias que sejam rgos do Estado, das regies
autnomas e do poder local faz-se de harmonia com o princpio da representao proporcional (art.
113, n 5; art. 149; art. 231, n 2; art. 239, n 2, e art.260).

Regras comuns aos rgos polticos:


o

Titulares de cargos polticos respondem poltica, civil e criminalmente pelos actos e omisses que
praticarem no exerccio das suas funes (art. 117, n 1).

Lei dispe sobre os deveres, responsabilidades e incompatibilidades dos titulares de cargos polticos,
bem como sobre os respectivos direitos, regalias e imunidades (art. 117, n 2).

Lei determina os crimes de responsabilidade dos titulares de cargos polticos, bem como as sanes
aplicveis e os respectivos efeitos, que podem incluir a destituio do cargo ou a perda do mandato
(art. 117, n 3).

Ningum pode exercer a ttulo vitalcio qualquer cargo poltico de mbito nacional, regional ou local
(art. 118).

Ningum pode ser prejudicado pela sua colocao no seu emprego na sua carreira profissional ou
nos benefcios sociais a que tenha direito, em virtude de desempenho de cargos pblicos (art. 50,
n 2).

A Constituio aps revises de 1989 e 1992 prev um rgo de Dt internacional (de Dt comunitrio
europeu) Parlamento Europeu estendendo-lhe algumas das regras pertinentes s assembleias polticas
portuguesas [art. 15, n 5; art. 133, alnea b); art. 136, n 3, alnea c) e art. 164, alnea l)].

33

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22. Os rgos de soberania
Contrariamente s Constituies de 1822, 1826 e 1838 que enunciavam os poderes do Estado, as
Constituies de 1933 e 1976 preferiram enumerar os rgos de soberania, na transio ficou a Constituio
de 1911 dizendo que so rgos de Soberania Nacional, o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder
Judicial.
Em vez da concepo da pura separao de poderes como poderes-funes, veio a ser adaptada nas nossas
duas ltimas Constituies, a concepo mais realista de diviso de poder atravs da separao de rgos (ou
de poderes-competncias).
Diferena consiste em que na actual Lei Fundamental, e no a de 1933, expressamente proclama a separao
e a interdependncia dos rgos de soberania como princpio geral de organizao do poder poltico (art. 2
CRP).
Constituio no institui apenas rgos de soberania indicados taxativamente no art. 110:
o
o
o
o

Presidente da Repblica
Assembleia da Repblica
Governo
Tribunais

Ou os rgos de governo prpria das regies autnomas:


o
o
o
o

Art. 6, n 2
Art. 231
Art. 232
Art 234

Do poder local:
o

Art. 239

Institui tambm como rgos do Estado:


o
o
o
o
o
o
o

Provedor de Justia (art. 23)


rgo independente relativo comunicao social (art. 39)
Conselho econmico e social (art. 92)
Conselho de Estado (art. 141 e seguintes)
Conselho Superior de Magistratura (art. 217 e art. 218)
Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (art. 217, n 2)
Procuradoria-Geral da Repblica com o Procurador-Geral e o Conselho Superior do Ministrio
Pblico (art. 220)

o
o

Representantes da Repblica para as regies autnomas (art. 230)


Conselho Superior de Defesa Nacional (art. 274)

O n 2 do artigo 110 estabelece que formao, competncia e funcionamento dos rgos de soberania so
os definidos na Constituio.
Este item no se afigura suficiente para recort-los diante dos demais rgos constitucionais.

34

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Das duas uma:
o

Se se toma letra o que ele diz verifica-se que nem todos os rgos de soberania tm a sua estrutura
completamente definida pela Constituio (somente o Presidente da Repblica, sem prejuzo da sua
competncia);

Se se tomam as expresses em termos moderados, ento neste alcance cabem os rgos das regies
autnomas e do poder local e at alguns dos outros rgos do Estado no considerados rgos de
soberania.

O papel do art. 110, n 2 s pode consistir em reforar outros preceitos no sentido da sujeio do Estado, da
soberania do Estado, Constituio.
Como distinguir ento entre rgos constitucional em geral e rgos de soberania?
(Resposta sob perspectiva do Professor Jorge Miranda)
corrente identificar rgos de soberania com rgos supremos do Estado.
Temos dvidas sobre o fundamento desta caracterizao por dois motivos:
- porque julgamos mis que discutvel a ideia de uma hierarquia de rgos constitucionais (nada tem a ver com
a hierarquia prpria dos tribunais);
- porque essa noo de supremacia poderia inculcar a sujeio dos rgos de soberania apenas Constituio,
quando certo que tambm esto sujeitos lei (art. 3, n 2, e art. 166, e quanto a alguns, art. 203 e art.
266, n2) e at normas regimentais (art. 116, n 3; art. 119 e art. 175).
Nada mais correcto que dizer que nos rgos de soberania as relaes funcionais so de coordenao ou de
paridade, e no de subordinao.
Simplesmente essa caracterstica vale para os rgos das regies autnomas nas relaes entre si e at para os
rgos das vrias categorias de autarquias locais.
Enquanto que os rgos de soberania exerceriam poderes do Estado e produziriam actos tpicos das suas
funes (actos legislativos, polticos, administrativos e jurisdicionais), incluindo a reviso constitucional e a
participao internacional. Os outros rgos constitucionais fossem rgos a se (caso do Provedor de
Justia) ou auxiliares de rgos de soberania (caso do Conselho de Estado) no participariam desse poder e
o seu contributo situar-se-ia num grau ou nvel interlocutrio.
To pouco de aceitar este critrio no s porque actos da funo administrativa provm de todos ou quase
todos os rgos do Estado mas tambm porque por virtude da existncia das regies autnomas, at actos
das funes legislativa e governativa so produzidos por rgos que no so rgos de soberania.
Nem se pode acolher o critrio da posio jurdico-constitucional traduzida numa relao necessria com a
funo poltica ou da contitularidade na determinao das linhas gerais da direco poltica.
Pensemos nas Assembleias Legislativas e nos Governos regionais, por um lado, e por outro, nos tribunais
(aqueles que exercendo e estes pelo contrrio no exercendo a referida funo poltica).

35

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No se v outro caminho que no seja vincular o conceito prpria matriz da soberania. Os rgos ditos de
soberania vm a ser aqueles que se ligam necessria e primariamente, soberania como poder prprio e
originrio, os restantes rgos de entidades autnomas diferenciadas do Estado ou no possuem uma
qualidade e uma consistncia diversa de poder.
Os rgos de soberania no se revelam apenas rgos primrios e necessrios, elementos imprescindveis para
que o Estado exista como Estado (soberano) e sem os quais no pode funcionar.
O seu carcter especfico, manifesta-se tambm em dois aspectos:
- so rgos definidores da forma poltica em concreto (forma de Estado, regime poltico, sistema de
governo);
- so rgos comprometidos com a salvaguarda da ordem constitucional, os nicos que recebem funes de
garantia das instituies e da prpria subsistncia do Estado.
Mais que isto a qualificao no passaria de um mero nomen juris.
23. Os rgos colegiais e o seu funcionamento
Os rgos colegiais, mormente as assembleias requerem mecanismos complexos de estruturao, de
garantia dos direitos dos seus titulares ou membros e de formao e eficcia jurdica da sua vontade
Deles se ocupam a Constituio (art. 116) e o Cdigo do Procedimento Administrativo (arts. 13 e
seguintes), em especial os diversos regimentos desses rgos.
Entre mltiplos problemas destacam-se:
a) Constituio dos rgos aps a sua renovao (maxime aps a eleio) e verificao dos poderes dos
membros;
b) Distino entre plenrio, de uma parte, e comisses e seces, doutra parte;
c) Tempo de funcionamento em cada ano;
d) Sede fsica dos rgos e o local das reunies;
e) Presidncia e a mesa dos rgos (maxime das assembleias);
f)

Realizao das reunies plenrias e das comisses e seces (por direito prprio ou a convocao de
outros rgos);

g) Ordem do dia ou objecto prefixado sobre que elas versam (noutra acepo, o perodo principal da
reunio que lhe consagrado);
h) Publicidade das reunies (das reunies plenrias);

36

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i)

Qurum ou nmero mnimo de titulares ou membros presentes para o rgo colegial reunir ou para
deliberar, determinando a sua falta invalidade, quando no inexistncia jurdica de deliberao.

Qurum uma garantia da instituio e do direito de participao dos titulares do rgo.


Pode distinguir-se o qurum s para a discusso e para a deliberao, e antes e durante a ordem do dia.
Pode o qurum ser:
o

Fixo nmero predeterminado ou fraco do nmero constitucional, legal ou estatutrio de


membros do rgo colegial;

Varivel proporcional aos membros em efectividade de funes.

Constituio impe que deliberaes dos rgos colegiais de soberania, das regies autnomas e do poder
local sejam tomadas com presena da maioria do nmero legal dos seus membros (art. 116, n 2).

j)

Maiorias necessrias absoluta e relativa, simples e qualificada exigidas pelas normas


reguladoras dos rgos consoante os diferentes casos.

Maioria absoluta equivalente a mais de metade dos votos expressos ou dos votos validamente expressos.
Maioria relativa equivalente a mais votos a mais votos em certo sentido do que em qualquer outro (mais
votos a favor de certo projecto de deliberao do que contra, no se contando as abstenes).
Maioria simples a maioria prevista em regra geral.
Maioria qualificada a maioria agravada, imposta para certa deliberao.
Por regra adopta-se o princpio da maioria relativa salvo nos casos previstos: na Constituio, na lei e
nos respectivos regimentos, as deliberaes dos rgos colegiais de soberania, das regies autnomas e do
poder local so tomadas pluralidade de votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria
(art. 116, n 3, da CRP).

k) Votaes e suas diversas formas escrutnio secreto, votao nominal, por levantadas e
sentados, por diviso, por votao electrnica e exigncia do escrutnio secreto em caso de
eleies ou de deliberaes relativas apreciao do comportamento ou das qualidades de qualquer
pessoa (art. 24, n 2, do Cdigo do Procedimento Administrativo).
24. As assembleias em especial

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Acepo geral: assembleia qualquer reunio de pessoas, mais ou menos numerosa e estvel, sempre
predeterminada por normas jurdicas, com vista prtica de certos actos ou actividades.
Assembleias no so produto de liberdade de reunio.
So expresso de poder (de liberdade de associao quando se trate de assembleias de associaes e
formaes anlogas), so expresses de poder pblico, quando se trate de assembleias de Direito
constitucional e administrativo (ainda que ligadas a um princpio de participao), s o sentido imprimido
pelas normas habilita a distinguir.
Numa acepo restrita e especifica: assembleia vem a ser uma categoria de rgos colegiais definida no
tanto pela sua extenso quanto pelo regime peculiar que preside sua composio e pelas funes que lhe
andam conexas.
H assembleias que no chegam a ser rgos (exemplo: as assembleias de voto nos sistemas
representativos), que no se elevam a centros institucionalizados de criao e manifestao de uma vontade
jurdica imediata ou a se e h assembleias proprio sensu (exemplo: os Parlamentos e as demais assembleias
polticas e administrativas), as quais recebem a par de outro rgos competncias dentro do Estado (caso
disso, de outras entidades pblicas ou privadas).
Assembleias de voto no so rgos: embora no despicienda a considerao das operaes e dos
resultados nelas verificados, esses resultados s adquirem relevncia (plena), no conjunto das assembleias, em
face do sistema eleitoral consagrado pela lei.
rgos so apenas as suas mesas.
Assembleias-rgos so susceptveis de diversas classificaes (alm das classificaes de rgos):
o

Assembleias directas compostas por todos os titulares dos interesses a prosseguir, por todas as
pessoas integrantes do povo (activo) ou de um dado estrato ou classe:
- compostas ou por todos os cidados activos (assembleias populares);
- compostas por todos os membros da nobreza, ou certo nvel da nobreza, ou qualquer outro

grupo diferenciado (assembleias aristocrticas, como a Cmara dos Lordes britnica ou a Cmara dos
Pares portuguesa de 1826).
o

Assembleias representativas compostas por representantes em moldes de:

- representao poltica moderna (representao de todo o povo, baseada na eleio poltica);


- representao estamental, corporativa ou de interesses (representao parcelada de fraces da
comunidade poltica ou de instituies nela existentes);
- representao institucional (conexa, o mais das vezes com a representao corporativa).

38

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Assembleias unicamerais so assembleias nicas, assembleias pluricamerais as que se


desdobram em duas ou mais de duas cmaras para o exerccio de funes idnticas ou
complementares.

Uma assembleia poltica nica ou principal pode no equivaler a unicameralismo, visto que no obstante
sem ligao orgnica pode haver outra ou outras assembleias secundrias (Cmara Corporativa da
Constituio de 1933).
Assembleias pluricamerais so, de regra, bicamerais (recortando-se a segunda cmara ou pela sua
composio aristocrtica ou pelo diverso sufrgio ou pela estrutura federativa do Estado, designadamente):
rarssimas as assembleias multicamerais (as da Constituio francesa do ano VIII e as da
Constituio jugoslava de 1953).
o

Assembleias constituintes possuem poderes constituintes (originrios), sejam institudas s para


isso, para fazer a Constituio (Assembleia Constituinte portuguesa de 1975-1976), ou detenham
tambm outros poderes ou at a plenitude da soberania (anteriores assembleias constituintes
portuguesas).

Assembleias ordinrias apenas exercem poderes constitudos, maxime o de legislao ordinria e,


outrossim, o de reviso constitucional (tertium genus s poderia admitir-se quanto a assembleias
especiais de reviso ou convenes).

Denominaes das assembleias estamentais eram bastante variadas, como o so a das assembleias
representativas actuais.
Quando existam duas cmaras, na maior parte dos casos uma designa-se por cmara dos deputados ou dos
representantes e a segunda por cmara dos senadores ou senado (exemplo: entre ns nas Constituies
de 1838 e 1911).
Em sentido estrito s Parlamento a assembleia representativa poltica ordinria que seja rgo de
soberania (na ordem interna) e colocada em interdependncia e no dependncia frente aos restantes
rgos:
o

Parlamento rgo do Estado e no das regies autnomas;

Parlamento implica separao de poderes, no necessariamente sistema de governo parlamentar


(no h parlamento em sistemas de concentrao de poderes, como a monarquia constitucional
alem ou o governo representativo simples, nem to pouco h em sistemas de concentrao na
assembleia como sistema convencional francs de 1793-1795 ou o sovitico).

Em Portugal actualmente na Constituio, deparamo-nos com assembleias de diferentes espcies:


o Assembleias directas:
- Plenrios de trabalhadores de empresas (art. 54, n 2);

39

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


- Plenrios de cidados eleitores nas freguesias de populao diminuta
(art.245, n 2);
- Assembleias de moradores nas organizaes de moradores (art. 264).
o Assembleias representativas:
(a nvel do Estado):
- Assembleia da Repblica (arts. 110 e 147 e segs.);
(das regies autnomas):
- Assembleias Legislativas (arts. 231 e 232);
(do poder local):
- Assembleias de freguesia (art. 245);
- Assembleias municipais (art. 251);
- Assembleias regionais (art. 260).
Prev uma assembleia parcialmente formada mediante representao sectorial ou de interesses, o Conselho
Econmico e Social (art. 92), se este puder ou dever ser considerado uma assembleia.
Nos seus mbitos prprios todas as assembleias so deliberativas e at o Conselho Econmico e Social,
alm de rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econmica e social, pode ter outras funoes
atribudas por lei (art. 92, n 1 in fine).
Somente a Assembleia da Repblica, a assembleia representativa de todos os portugueses (art. 147)
corresponde de pleno a Parlamento na acepo rigorosa acabada de referir.
Na maior parte dos rgos colegiais elaboram-se regimentos ou corpos de normas relativos sua
organizao e ao seu funcionamento, aprovados por esses mesmos rgos.
Assumem particular importncia os modernos regimentos das assembleias polticas, devido natureza e
aos problemas tericos que suscita a sua qualificao dentro os actos jurdicos.
Resultantes de precedentes e convenes constitucionais, outras vezes formadas de novo, tais regras
caracterizam-se pela permanncia (a ter durao indefinida, ou pelo menos em certos pases a vigorar por
toda a legislatura) e pela autonomia (nenhum outro rgo interfere na sua feitura).
No se trata de preceitos de ordem tcnica tendentes maior eficcia (por importante que seja a
racionalizao do trabalho parlamentar).
Trata-se de preceitos de cunho poltico, dos quais dependem quer da liberdade de aco dos membros do
Parlamento (exemplo: regras sobre o uso da palavra ou sobre a iniciativa legislativa ou fiscalizadora), da a
prpria virtualidade de o Parlamento manifestar o seu poder em face dos demais rgos do Estado.
Cada regimento reflecte tanto as tradies e a vida institucional da Cmara a que se aplica quanto a estrutura
do sistema de governo em que esta se insere.

40

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Normas regimentais dirigem-se ao prprio Parlamento (ou parlamentares).
Tambm se directamente obrigando a outros rgos, enquanto estes estejam, constitucionalmente, em
relao com o Parlamento.
J no aos cidados (aos particulares): as relaes com estes, ou entre estes, requerem lei no sentido estrito da
palavra desde logo, a imposio de restries ou de deveres por fora do artigo 18 da Constituio da
Repblica Portuguesa.
Se regimento traduz um princpio de auto-organizao, traduz ainda um princpio de autovinculao.
No pode ser modificado seno nos termos por prescritos e ao Parlamento no lcito afast-lo ou derroglo em qualquer votao ou discusso.
Regras regimentais so verdadeiras regras jurdicas, obrigatrias e sancionatrias, ainda que a sua
preterio de ordinrio no possa consumir-se em inconstitucionalidade no determine mais que mera
irregularidade formal [no permitido em nome da separao de poderes, aos tribunais apreciar a existncia
dos chamados vcios interna corporis acta e representando uma excepo o art. 223, n 2, alnea g), da
Constituio da Repblica Portuguesa].
25. rgos do Estado e colgios eleitorais
Conjunto de eleitores, das pessoas (singulares) com direito de sufrgio ou capacidade eleitoral activa constitui
aquilo a que se chama eleitorado (activo) ou colgio eleitoral (conceito referido no art. 60 da CRP).
H diferentes eleies ou tipos de eleies polticas, a cada um corresponde o seu colgio eleitoral.
Advm do Direito positivo portugus:
o
o
o
o
o

Colgio eleitoral do Presidente da Repblica (arts. 121 e 297);


Colgio eleitoral da Assembleia da Repblica (art. 149);
Colgios eleitorais das Assembleias Legislativas Regionais (art. 231, n 2);
Colgios eleitorais das assembleias nas autarquias locais (arts. 239, n 2, 251 e 260);
Colgio eleitoral dos Deputados por Portugal ao Parlamento Europeu (art. 15, n5).

mbito destes colgios varia da seguinte modo:


o

Colgio eleitoral do Presidente da Repblica abrange os cidados portugueses recenseados no


pas e cidados recenseados no estrangeiro com laos de efectiva ligao comunidade nacional,
assim como cidados dos pases de lngua portuguesa com estatuto de igualdade de direitos
polticos.

Colgio eleitoral da Assembleia da Repblica abrange os cidados portugueses recenseados


dentro e fora do territrio nacional e compreende cidados dos pases de lngua portuguesa com
estatuto de igualdade de direitos polticos (art. 15, n3 CRP).

Colgio eleitoral dos Deputados por Portugal ao Parlamento Europeu abrange os cidados
portugueses recenseados no territrio nacional e os recenseados nos demais pases da Unio

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Europeia e abrange os cidados de lngua oficial portuguesa com estatuto de igualdade de direitos
polticos e os dos pases da Unio Europeia residentes em territrio portugus (art. 15, n 5 CRP).
o

Colgio eleitoral de cada uma das Assembleias Legislativas regionais integra os cidados
portugueses recenseados na respectiva regio autnoma e os cidados dos pases de lngua
portuguesa com estatuto de igualdade tambm a recenseados.

Colgio eleitoral dos rgos de cada autarquia local inclui os cidados portugueses
recenseados na respectiva circunscrio e inclui estrangeiros a residentes, em condies de
reciprocidade (art. 15, n 4) os cidados dos pases de lngua portuguesa e dos pases da Unio
Europeia.

Colgio eleitoral presidencial no coincide com o eleitorado com participao no referendo poltico
vinculativo a nvel nacional, pois cidados residentes no estrangeiro s participam quando o referendo
recair sobre matria que lhes diga tambm especificamente respeito (art. 115, n 12).
Colgio eleitoral correspondente aos rgos de cada regio autnoma ou de cada grau de autarquias
locais coincide necessariamente com o eleitorado com participao em referendos regionais e locais (arts.
232, n2 e 240 CRP).
Qual a natureza jurdica dos colgios eleitorais? Sero eles rgos do Estado, das regies autnomas, das autarquias locais?
Que consequncias adviro do nexo entre eleies polticas e referendos?
Segundo o Prof. Jorge Miranda, a eleio um acto poltico, que como acto designativo quer pelo seu
significado de opo poltica fundamental.
Maioria que se forme ou que resulte de cada eleio tem um indiscutvel sentido poltico. No s a eleio
geral traz consigo a escolha da poltica que o povo pretende seguir como em certos momentos (exemplo:
caso da dissoluo do Parlamento ou renncia do Presidente da Repblica), equivale a uma verdadeira
arbitragem ou deciso popular.
No se deduz, porm que o colgio eleitoral seja um rgo do Estado como o so o Presidente da Repblica
ou a Assembleia da Repblica e que a eleio se revista das caractersticas de acto unitrio prprias de um
decreto daquele (Presidente) ou de uma lei desta (Assembleia).
Concluso afirmativa ou negativa depender dos conceitos com que se lidar e da subsuno que neles se
estiver habilitado a fazer, embora possa vir a ter corolrios decisivos, inclusive na interpretao das leis
eleitorais.
Falta ao colgio eleitoral autonomia diante do povo: colgio eleitoral no seno expresso jurdica
qualificada do povo, seja qual for o modo de entender a relao entre um e outro termo (colgio eleitoral,
idntico ao povo; colgio eleitoral, rgo do povo; colgio eleitoral, representante do povo; colgio eleitoral,
gestor de negcios do povo).

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Alguns pontos de contraste entre o colgio eleitoral e os rgos qua tale enunciados na Constituio
parecem ser:
Colgio Eleitoral

rgos

Colgio eleitoral admite infixidez na sua


composio efectiva;

Os rgos do Estado, das regies autnomas e de


poder local postulam unidade e continuidade dos
titulares, sempre em nmero certo;

Colgio eleitoral de funcionamento intermitente;

rgos so de funcionamento permanente ou


prolongado durante um perodo extenso;

Membros do colgio eleitoral, os eleitores no se


renem fisicamente, apenas juridicamente; (ex:
assembleias de voto so meras organizaes

rgos do Estado colegiais so de funcionamento


presencial;

administrativas, por reas geogrficas, onde os


eleitores vo votar);
Nos eleitores so inseparveis os interesses
funcionais e os interesses pessoais ou de grupo a que

No nos titulares dos rgos.

pertenam.
Considerando colgio eleitoral como rgo deve ser configurado como rgo mediato, de modo algum
como rgo imediato ou rgo governativo.
Governar implica permanncia de actividade e quotidiana adequao s circunstncias constantemente
mutveis da vida colectiva.
No h relao interorgnica, verifica-se uma fase do processo ou procedimento de formao da vontade
do Estado.
Colgio eleitoral no faz leis, mas faz um acto que pode ser considerado como um pressuposto da
feitura das leis: elege os titulares de titulares dos rgos que fazem as leis, de sorte que sem eleio esses
rgos no podem constituir-se.

4. Vicissitudes
26. Espcies de vicissitudes
Vicissitudes dos rgos ou eventos que os afectam so: de efeitos objectivos ou efeitos subjectivos.
Vicissitudes objectivas respeitam, quer competncia em geral, quer competncia em concreto para a
prtica de certo e determinado acto.
Estas podem ser: normativas, circunstanciais e decorrentes de vicissitudes subjectivas.
Vicissitudes subjectivas concernem aos titulares dos rgos.
Todas elas tm de estar contempladas em normas jurdicas no caso de rgos constitucionais, em
normas constitucionais ou em normas legais por estas expressamente previstas.
Sobre os estatutos dos rgos ou sobre os dos titulares, no poderiam ocorrer sua margem sob pena de se
vulnerarem os princpios representativos e da separao de poderes.

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Esto todas elas sujeitas em medida varivel, ao postulado da proporcionalidade na trplice vertente de
necessidade, adequao e racionalidade.
27. As vicissitudes objectivas
Vicissitudes normativas modificaes das normas que dispem sobre o rgo, nomeadamente normas
reguladores de competncia.
No extremo podem traduzir-se na prpria extino.
Vicissitudes circunstanciais modificaes das condies em que o rgo deve funcionar e at da prpria
competncia em virtude de certas circunstancias tpicas, como as do estado de necessidade.
Pode conduzir substituio de um rgo por outro rgo ou entrada em funcionamento de rgo
predisposto para tais emergncias (exemplo: o caso do ditador na Repblica Romana).
A declarao de estado de stio ou de emergncia no poder afectar a aplicao das regras constitucionais
relativas competncia e ao funcionamento dos rgos do poder poltico (art. 19, n 7), na prtica so
ineliminveis algumas adaptaes.
Vicissitudes objectivas ditadas por vicissitudes subjectivas variaes da competncia do rgo ou do
regime do seu exerccio, em resultado de situaes especficas ocorridas no titular ou nos titulares.
Sucedia na nossa monarquia com a regncia da menoridade do Rei, e actualmente, em caso de impedimento
do Presidente da Repblica ou de vagatura do cargo com a substituio interina pelo Presidente da Assembleia
da Repblica, o qual sofre limitaes ao exerccio das competncias presidenciais (art. 139 da CRP).
Deste tipo de situao do Governo de gesto, ou Governo antes da apreciao o seu programa pela
Assembleia da Repblica ou depois de demitido, o qual se limita prtica dos actos estritamente necessrios
para assegurar a gesto dos negcios pblicos (art. 186, n5), e aps 2004, a do Governo regional dos Aores
ou Madeira em caso de dissoluo da Assembleia Legislativa (art. 234, n 2).
Vicissitudes objectivas em concreto reportam-se a certo acto em virtude das condies que a norma
prev para a sua prtica.
Alm das autorizaes legislativas (art. 165) e das delegaes de poderes em Dt Administrativo (arts. 35 e
segs do Cdigo do Procedimento Administrativo).
o

Na substituio rgo pratica um acto que em circunstncias ou modos diferentes dos previstos
na norma habilitante, seria da competncia de outro rgo.
Pratica-o, no no exerccio de uma faculdade, mas por imposio constitucional (ou legal).
- Na delegao ou autorizao legislativa, tem de haver um prvio acto do rgo delegante

ou autorizante, na substituio tudo se passa ope legis, e enquanto na autorizao legislativa o Parlamento no
fica privado do seu poder de legislar, abrindo-se um tempo de competncia concorrencial, na substituio
verifica-se uma verdadeira, transitria, transferncia de competncia.
- Hiptese de substituio, a da Comisso Permanente da Assembleia da Repblica quando
autoriza o Presidente da Repblica a declarar o estado de stio ou de emergncia e a declarar a guerra ou a

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


fazer a paz, no estando a Assembleia reunida, nem sendo possvel a sua reunio imediata [art. 179, n 3,
alnea b), e art. 138, n 1] e era, at 2004 a do Ministro da Repblica quando assegurava o governo da
regio autnoma em caso de dissoluo dos rgos regionais (anterior art. 234, n2).
o

Na avocao rgo assume a prtica de um acto que lhe competia em princpio, mas que tinha
admitido que outro rgo praticasse, com prejuzo para a competncia dele.
Assim no interior da Assembleia, quando o Plenrio avoca a aprovao de uma lei na especialidade,
subtraindo-a comisso especializada (art. 168, n3 CRP).

Na precluso extino ou exausto do poder para a prtica de um acto em concreto, por fora do
seu exerccio, ou no exerccio, em certo prazo ou por fora do exerccio de poder com ele
incompatvel.
Competncia (em abstracto) queda intocada, apenas deixa de se manifestar relativamente a certa
situao.
Precluso pelo decurso do tempo vem a ser:
- competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucionalidade e para o veto
poltico (art. 136, ns 1, 4 e 5; art. 233, ns 2, 4 e 5; art. 278, ns 3 e 6 da CRP);
- competncia para a promulgao ou para a assinatura aps confirmao da lei objecto de
pronncia pela inconstitucionalidade (art. 279, n2);
- poder de apresentao de moes de rejeio do programa ou de confiana, aquando da apreciao
do programa (art. 192, n 3);
- poder de iniciativa de reviso constitucional (art. 285, n 2).
Precluso disjuntiva ou por ocorrncia de acto incompatvel :
- precluso da competncia para a iniciativa de fiscalizao preventiva de constitucionalidade em
caso de veto poltico (art. 136, 233, 278).
- competncia do Governo para a aprovao de acordo internacional em forma simplificada sobre
matria fora da reserva parlamentar quando o tenha submetido Assembleia da Repblica [art. 161,
alnea i), in fine, e 197, n 1, alnea c)].

28. As vicissitudes subjectivas


Nas vicissitudes subjectivas avultam a:
Sucesso provocada por causa irremedivel de vagatura do cargo;
Substituio temporria derivada de acto ou facto de menor gravidade e que no atinge as condies
fundamentais de titularidade, e nos rgos colegiais, doutro prisma a dissoluo e a demisso.
a.

Verificao superveniente de incapacidade (maxime, inelegibilidade), a morte, o impedimento fsico


ou psquico permanente, a renncia (abdicao em monarquia), revogao popular, efectivao de

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


responsabilidade poltica ou criminal ou um dos factos tipificados como determinando perda do
cargo abrem necessariamente sucesso;
Sucesso realiza-se atravs da designao de novo titular (imediata em monarquia, precedida
de interinidade em repblica) ou por chamamento do suplente constitucional ou legal
titularidade do cargo (converso, em sistemas presidenciais, do Vice-Presidente em Presidente da
Repblica ou atribuio do mandato de Deputado ao candidato que se siga na ordem de precedncia
da candidatura).

Em Portugal, o Presidente da Assembleia da Repblica apenas assegura a interinidade (art. 132 da CRP),
seguindo-se eleies para novo mandato (art. 125, n 1, e 128, n 2 da CRP).
b.

Substituio temporria pode dar-se por impedimento fsico ou psquico temporrio, por
ocorrncia de incompatibilidade com outro cargo, sujeio a processo criminal, quando admitida por
pedido ou declarao do prprio titular ou por ausncia do pas, e concretiza-se sempre por via de
suplncia (regncia ou lugar-tenncia em monarquia).
Em Portugal, cessao do cargo de Presidente da Repblica no se verifica sem interveno de outros rgos. No se
verifica sem verificao ou declarao pelo Tribunal Constitucional, quando de morte ou impedimento permanente
[art. 223, n 2, alnea a), 1 parte], e quando de perda de mandato por ausncia ilcita do territrio nacional ou
por condenao por crime de responsabilidade [art. 223, n2, alnea b); art. 129, n 3; art. 130, n 3 ]; ou
sem conhecimento de mensagem de renuncia pela Assembleia da Repblica (art.131). Compete outrossim ao
Tribunal Constitucional verificar o impedimento temporrio [art. 223, n 2, alnea a), 2 parte] e s por este
facto pode haver substituio substituio interina, mas no suspenso do mandato presidencial.
No tocante ao Parlamento e ao Governo deve distinguir-se cessao colectiva de funes por dissoluo (art. 172) e
por demisso (art. 192 e 186, n 4) e cessao individual por causas naturais, por incapacidade superveniente,
por renuncia (art. 160, n 2), por demisso ou exonerao (art. 186, ns 1, 2 e 3) ou por actos ou factos
determinantes da perda do cargo de Deputado (art. 160, n 1, alneas b), c) e d)].
Substituio resulta de seguimento de processo criminal (art. 157, n 4, e art. 196, n 2); quanto aos Deputados,
de incompatibilidades (art. 154, ns 1 e 2) e de pedido por motivo relevante (art. 153, n 2); e quanto aos
membros do Governo, de impedimento temporrio ou de ausncia do pas (art. 185).
S faz sentido falar em suspenso do mandato, a propsito dos Deputados, quer por virtude do vnculo da sua
investidura, quer porque a substituio de qualquer Ministro se realiza por acumulao de funes por outro Ministro
e com carcter de interinidade (art. 185).
A Constituio ocupa-se ainda da substituio dos Representantes da Republica para as regies autnomas pelos
Presidentes das respectivas Assembleias Legislativas regionais (art. 230, n 3).

c.

Dissoluo do Parlamento ou de outras assembleias representativas, pelo risco de vazio que


comporta.
Em Estado de Direito democrtico no s depende de requisitos muito estreitos caso portugus,
quanto Assembleia da Repblica (art. 172), s Assembleias Legislativas regionais (art. 234) e os
rgos das autarquias locais (art. 242) como implica a realizao de novas eleies em prazo curto
e pela lei eleitoral vigente ao tempo da dissoluo (art. 113, n 6).

Vicissitudes subjectivas so ainda o prolongamento e a prorogatio dos rgos (dos titulares dos rgos).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Consistem no exerccio de funes correspondentes ao rgo por titulares que em circunstncias normais, j
teriam cessado o desempenho dos seus cargos, ou por titulares que tendo mesmo j cessado tal desempenho,
o reassumem por motivos imperiosos.
Casos de prolongamento:
o

Estado de necessidade por impossibilidade de substituio dos titulares do rgo;

Aos rgos electivos at se proclamarem os resultados das novas eleies ou tomarem posse os
novos titulares e deve considerar-se princpio geral o que prescrevia o art. 26, n 25 da
Constituio de 1911, mandando o Congresso da Repblica continuar no exerccio das suas funes
legislativas, depois de terminada a respectiva legislatura, se por algum motivo as eleies no tiverem sido feitas nos
prazos constitucionais;

Evitar a eleio do Presidente da Repblica nos 90 dias anteriores ou posteriores data das eleies
para a Assembleia da Repblica, o prolongamento de mandato daquele perodo necessrio (art.
125, n 2 da CRP);

Prolongamento em caso de reabertura do processo eleitoral por morte de qualquer dos candidatos
(art. 124, n 3).

Casos de prorogatio:
(Constituio de 1822)
- continuao dos Deputados antecedentes no caso de os Deputados de alguma provncia no poderem
apresentar-se nas Cortes, por invaso de inimigos ou bloqueio (art. 83):
(Constituio de 1838)
- reassuno das funes dos Deputados e Senadores aps dissoluo da Cmara dos Deputados, verificandose entretanto a morte do Rei (art. 111);
(Constituio de 1911, aps 1919)
- reunio ou convocao das Cmaras dissolvidas em todas as hipteses em que o funcionamento do Poder
Legislativo fosse considerado indispensvel;
(texto inicial da actual Constituio)
- reassuno de funes da Assembleia da Republica dissolvida para efeito de declarao de estado de stio ou
de emergncia (art. 137);
- apreciao do programa do novo Governo nomeado aps dissoluo (art. 195)
(contudo, no texto aps reviso constitucional de 1982)

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


- a dissoluo da Assembleia da Repblica no prejudica a subsistncia do mandato dos Deputados, nem a
competncia da Comisso Permanente (art. 172, n 3), com as devidas consequncias quanto ao Plenrio
(art. 127) e quanto ao Presidente (art. 132)
Vicissitude particular no texto de 1976, era como que o desdobramento do Presidente da Repblica em Presidente
da Repblica (em viagem oficial ao estrangeiro) e Presidente da Repblica interino (que o substitua no Pas, segundo o
art. 135); por se considerar anmala, desapareceu logo na primeira reviso constitucional.
29. Actos jurdico-pblicos e actos jurdico-constitucionais
s diversas funes do Estado correspondem diferentes categorias de actos leis (constitucionais e

Captulo III Actos Jurdico-Constitucionais


ordinrias), actos de governo, eleies e referendos, regulamentos, actos administrativos, contratos
administrativos e outros contratos pblicos, actos jurisdicionais ou sentenas latssimo sensu.
Tais actos integram um conjunto muito vasto, os actos jurdico-pblicos so os actos do Estado, (ou do
Estado e das demais entidades pblicas) no exerccio de um poder pblico e sujeitos a normas de Direito
pblico.
Contrapem-se a eles os actos de gesto privada (ainda que conexos com desenvolvimento da funo
administrativa), quer os actos particulares, inclusive os praticados no exerccio ou no mbito de direitos
polticos (direitos de petio, de aco popular ou de propositura de candidatos a eleies).
Tambm nem sempre se apresentam suficientemente ntidas ou estveis as fronteiras.
No conjunto dos actos jurdico-pblicos avultam os actos jurdico-constitucionais.
Definio formal: so actos cujo estatuto pertence a ttulo principal ao Dt constitucional, os actos regulados
(no apenas previstos, embora no regulados at ao fim) por normas da Constituio, ou ainda actos
provenientes de rgos constitucionais e com a sua formao adstrita a normas constitucionais.
Difcil ser a noo material.
Conjugando noes (formal e material), tendo em conta o tratamento por lei quer dos actos da funo
administrativa que dos aos da funo jurisdicional e atendendo tradio cientifica de autonomizao de
diversas categorias em ligao com tais funes ficam como actos jurdico-constitucionais os actos da funo
poltica-legislativa e governativa em complemento, os actos de garantia jurisdicional da constitucionalidade
(como da legalidade frente a leis de valor reforado e a normas de Dt internacional).
So tais actos os nicos que a Constituio especifica e visa disciplinar em articulao com as competncias
prprias dos rgos e dos colgios eleitorais que institui, aqueles que Constituio esto directa e
imediatamente subordinados, aqueles atravs dos quais se projectam, desde logo, as opes polticoconstitucionais ou a ideia de Dt arrimada na Constituio, aqueles a respeito dos quais se suscitam
fundamentalmente (no exclusivamente) problemas de inconstitucionalidade.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Enumerao pode considerar-se feita no art. 119, n 1 da Constituio embora por excesso (se mencionam
a igualmente decises com fora obrigatria geral de outros tribunais alm do Tribunal Constitucional,
decretos no legislativos e no polticos e regulamentos).
30. A regulamentao dos actos jurdico-constitucionais
Constituio contm regras comuns a todos os actos jurdico-pblicos:
o

Sua necessria conformidade com a Constituio (art. 3, n 3);

Responsabilidade civil do Estado e das demais entidades pblicas, em forma solidria com os
titulares dos seus rgos, funcionrios e agentes, por aces de que resulte violao dos direitos,
liberdades e garantias ou prejuzo para outrem (art. 22), bem como a da responsabilidade poltica,
civil e criminal dos titulares de cargos polticos pelas aces que pratiquem no exerccio das suas
funes (art. 117, n1).

Pluralidade de votos, quando se trate de rgos colegiais para a tomada das respectivas deliberaes
(art. 116, n3).

Regras comuns apenas aos actos jurdico-constitucionais:


o

Admissibilidade de delegao s nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituio e


na lei (art. 111, n 2).

Publicidade atravs da publicao no Dirio da Repblica (art. 119).

Tendo em conta a irredutibilidade dos actos da funo legislativa e da funo governativa e, mais da
heterogeneidade dos actos da funo governativa.
Actos jurdico-constitucionais tm a sede do seu tratamento no texto da Constituio, parte III
(Organizao do poder poltico) e na parte IV (de garantia e reviso).
Na parte III divisam-se:
o
o
o

normas quase todas de alcance geral sobre os actos legislativos (art. 112, ns 1 a 6);
sobre a eleio (art. 113);
sobre o referendo [art. 115, art. 119, n 1, alnea i), art. 223, n 2, alnea f), art. 232, n 2, e
art. 256];

o
o

normas sobre publicao (art. 119);


a propsito dos vrios rgos polticos, quer normas sobre a eleio e outras formas de
designao dos respectivos titulares (art. 121 a 126; art. 142, art. 148 a 152; art. 187; art. 230 e
art. 231);

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o

normas concernentes aos actos da sua competncia prpria:


- Presidente da Repblica (art. 136 a 140);
- Assembleia da Repblica (art. 165 a 170);
- Governo (indirectamente atravs das normas de competncia dos art. 197 a 199);
- rgos das regies autnomas (art. 226; art. 227, ns 2 a 4; art. 232; art. 233);
- Conselho de Estado (art. 146)
- Regra da fiscalizao concreta difusa pelos tribunais (art. 204).

Na parte IV, so:


o

os actos normativos desses rgos objecto do regime de fiscalizao da constitucionalidade e


da legalidade a cargo do Tribunal Constitucional (art. 277 a 282);

os actos especficos de controlo do Tribunal Constitucional:


- Pronuncia na fiscalizao preventiva (art. 279);
- Julgamento de recursos na fiscalizao concreta (art. 280);
- Declarao de inconstitucionalidade com fora obrigatria geral e a fixao dos efeitos da
inconstitucionalidade na fiscalizao sucessiva abstracta (art. 281 e art. 282);
- Verificao da existncia de inconstitucionalidade por omisso (art. 283);
- Aparece o regime da reviso constitucional (art. 284 a 289).

Constituio no deixa de conter prescries sobre actos da funo administrativa e funo jurisdicional:
o

Regulamentos [ art. 112, ns 7 e 8; art. 119, 1, alnea h); art. 199, alnea c); art. 227, n 1,
alnea d); art. 232, n 1; art. 233; art. 278, n 2; art. 241];

Actos administrativos [art. 199, alneas d) a g); art. 267, n 5; art. 268];

Actos jurisdicionais (art. 202, n 3; art. 205; art. 206).

Estas normas no se destinam tanto a disciplinar a produo desses actos quanto a valer como
princpios constitucionais (formal e materialmente constitucionais) do Dt administrativo, Dt judicirio e do Dt
processual, assim: princpio da legalidade dos regulamentos ou o da fundamentao dos actos administrativos que afectem direitos
dos cidados.
No possuem a mesma ndole das outras normas acabadas de referir.
A intensidade e a extenso do tratamento constitucional dos actos da funo legislativa e da funo
governativa, os preceitos da Constituio no esgotam, salvo algumas excepes (as atinentes distribuio
de categorias de leis, promulgao, ao veto ou referenda, ministerial), a sua regulamentao.
Necessrio o complemento (no interposio) de normas de Dt ordinrio.

50

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Verifica-se:
o

Regulamentao dos actos legislativos da Assembleia da Repblica e das Assembleia Legislativas


regionais objecto dos respectivos regimentos;

Regulamentao da participao de organizaes de trabalhadores na elaborao de legislao do


trabalho objecto do Cdigo do Trabalho;

Regulamentao da aprovao do oramento do Estado e das suas alteraes objecto da lei de


enquadramento oramental;

Regulamentao da aprovao da declarao de estado de stio ou de estado de emergncia


objecto da respectiva lei de regime;

o
o
o

Regime do referendo poltico nacional;


Regulamentao da publicao e do formulrio dos diplomas;
Regulamentao dos actos de fiscalizao da constitucionalidade pelo Tribunal Constitucional.
Normas constantes destes diplomas so normas materialmente constitucionais mesmo
ttulo por que o so por exemplo as normas legislativas sobre direitos fundamentais.
S no so formalmente constitucionais pois a Constituio no um cdigo como o Civil ou
Processo Civil.

31. Pressupostos, elementos, requisitos


Tal como nos actos jurdicos, a anlise de qualquer acto jurdico-constitucional podem ser considerados:

pressupostos, elementos e requisitos.


o

Pressupostos condies prvias e exteriores ao acto de que depende a sua existncia ou sua
formao;

o
o

Elementos partes integrantes do acto, definidoras do seu modo de ser ou a sua estrutura;
Requisitos so os pressupostos e os elementos tomados no tanto pela perspectiva da estrutura
quanto dada sua conformidade com a norma jurdica e da apreciao que esta faz sobre eles.

Pressuposto de longe mais importante dos actos jurdico-constitucionais, comum a todos eles, a

competncia.
Implica as trs exigncias:
o
o
o

O acto dimane de um rgo do Estado (ou das regies autnomas);


O acto dimane de um rgo competente em razo da matria;
O acto dimane de um rgo competente em razo dos outros factores de competncia (tempo,
lugar, pessoas).

Acto jurdico uma manifestao de vontade juridicamente relevante e no h vontade sem objecto, sem
forma (sem objecto, sem fim, sem forma).
Igualmente no acto jurdico-constitucional possam ser apontados quatro elementos essenciais:

51

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Vontade vontade forosamente funcional, o que tem como consequncia a necessidade de


eventuais vcios na sua formao (erro ou a coaco) no poderem desenhar-se em moldes idnticos
aos dos vcios do negcio jurdico.

Objecto objecto imediato ou contedo o efeito ou conjunto de efeitos a que o acto se dirige, a
realidade jurdica sobre a qual o acto incide, transformao da ordem jurdica objectiva ou
constituio, modificao ou extino de relaes ou situaes jurdicas que determina.
- objecto mediato a realidade de facto que lhe subjaz, o conjunto de situaes que o acto
conforma ou sobre que faz recair os seus efeitos;

Fim que o rgo prossegue atravs do acto sendo de distinguir a causa ou funo tpica
objectiva e o fim assumido especificamente em relao a cada acto em concreto.
Autonomia do fim afigura-se muito relativa, devido ao carcter funcional da vontade e sobretudo discutvel nos actos
normativos.

Forma declarao ou exteriorizao da vontade, de ordinrio traduzido numa forma tpica


consoante o tipo de acto de que se trate e que comporta (pode comportar) as formalidades necessrias
a prepar-lo ou a complet-lo.

Aos requisitos, eles aparecem no plano dos valores, interesses e finalidades que a ordem constitucional liga
aos pressupostos e aos elementos do acto.
Tanto garantia do interesse pblico como proteco dos direitos e interesses dos cidados que por ele
possam vir a ser atingidos.
Correspondem apreciao, varivel de acto para acto, que a ordem constitucional faz da presena ou
ausncia desses pressupostos e elementos, por vezes em graus variveis.
Assim cabe falar:
o
o
o

Requisitos orgnicos prendem-se com a competncia;


Requisitos materiais prendem-se com a vontade e o objecto (vontade, objecto e o fim);
Requisitos formais prendem-se com a forma.

possvel agrupar requisitos orgnicos e formais contrapondo-os aos requisitos materiais, enquanto que
os materiais tm que ver com o sentido e o contedo do acto, os orgnicos e formais, tm que ver com
a sua formao e a sua manifestao.
Exemplos:
(Observando a estrutura de uma lei):
Pressuposto lgico de qualquer lei (sobre o ambiente) no pode deixar de ser a competncia [art. 161, alnea c); art. 165,
n1, alnea g), da CRP]. A vontade depara-se na deliberao da Assembleia da Repblica. O objecto imediato ou contedo
a nova regulamentao da matria. O objecto mediato a variedade de condicionalismos naturais e humanos ou de ocorrncias
que a lei visa enquadrar. A causa a prossecuo normativa do interesse pblico (do interesse pblico proteco do ambiente); o

52

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fim (concreto, subjectivo) a realizao de programa poltico ou a resoluo de qualquer problema mais premente (poluio dos
rios).
A forma de lei adveniente da promulgao do decreto da Assembleia, observadas todas as formalidades constitucionais e
regimentais (art. 166, n 3).
(Observando estrutura de um acto poltico):
Num acto poltico (dissoluo do Parlamento) pressuposto bsico outrossim a competncia [art. 133, alnea e), e art.
172]. A vontade a que corresponde sua deciso em face dos circunstancialismos polticos do Pas. O objecto imediato ou
contedo vem a ser, por um lado, a vicissitude que atinge a constituio da Assembleia pondo termo legislatura e, por outro
lado, o desencadear de um processo eleitoral. O objecto mediato a relao recproca das foras polticas entre si e com os cidados.
A causa, de novo, a prossecuo do interesse pblico mediante o exerccio do poder democrtico do eleitorado. O fim (stricto sensu)
o escopo pretendido pelo Presidente da Repblica (ultrapassagem de crise poltica, renovao do Parlamento, etc.). E a forma a de
decreto do Presidente da Repblica, precedido de todas as formalidades constitucionais e regimentais.
32. Requisitos e valores jurdicos dos actos
Apreciao da ordem constitucional sobre qualquer acto jurdico-constitucional assenta na ponderao da
maior ou menor relevncia dentro do contexto dos requisitos.
Tal ponderao envolve, em cada acto em concreto, uma maior ou menor virtualidade de subsistncia ou de
produo de efeitos.
Assim, trs categorias de requisitos:
o

Requisitos de qualificao ou requisitos de reconduo ou subsuno do acto em qualquer dos


tipos constitucionais de acto estabelecidos (lei de reviso constitucional, lei, decreto-lei, referenda);

Requisitos de validade ou requisitos de perfeio do acto ou de plena virtualidade de produo


dos seus efeitos jurdicos tpicos;

Requisitos de regularidade ou requisitos de adequao do acto s regras constitucionais (s


regras formais), independentemente da produo dos seus efeitos.

Os primeiros requisitos precedem os restantes.


A preterio dos requisitos de qualificao acarreta inexistncia jurdica do acto (enquanto acto de certo tipo);
a dos requisitos de validade invalidade; e a dos requisitos e regularidade mera irregularidade.
Plano diferente ficam requisitos de eficcia ou requisitos de realizao prtica dos efeitos do acto,
atravs da obteno de condies positivas ou da superao de obstculos.
Valores jurdicos do acto jurdico-constitucional ou graus de apreciao ou assimilao dele pela ordem
constitucional no significarem seno diferentes valoraes, tomando os requisitos como critrios de
conformidade com a Constituio.
Conceito abrange a inexistncia jurdica, a invalidade e a irregularidade.
A invalidade desdobra-se em nulidade e anulabilidade, revestindo ainda configuraes mistas polidricas ou
atpicas, assim como nada impede que a Constituio considere feridos de inexistncia jurdica actos que

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conquanto perfaam os requisitos de qualificao, ofendam de modo muito ntido, normas constitucionais, de
importncia mais elevada.
33. Tipologias de actos jurdico-constitucionais
Classificaes possveis de actos jurdico-constitucionais reconduzem-se s dos actos jurdico-pblicos e
decorrem das diferentes feies dos seus elementos estruturais.
Atendendo vontade encontram-se:
o

Actos livres e actos devidos (a marcao de eleies [art. 133, alnea b)], a promulgao
obrigatria [art. 136, n 2 e art. 286, n3], o parecer do Conselho de Estado [art. 146] e, embora
com margem de apreciao, a declarao de estado de stio ou de emergncia, verificados os
pressupostos constitucionais [art. 19, n2]).

o
o
o

Actos unilaterais e actos plurilaterais;


Actos simples e actos complexos, nestes sobressaindo os actos colegiais;
Decises e deliberaes.

Ao objecto:
o
o
o
o
o
o

Actos de eficcia interna e actos de eficcia externa;


Actos de eficcia geral e actos de eficcia individual;
Actos normativos e actos no normativos;
Actos imperativos e actos permissivos ou facultativos;
Actos de fundamentao necessria e actos sem fundamentao necessria;
Actos solenes e actos no solenes.

forma:
o
o
o
o

Actos de formao instantnea e actos de formao sucessiva, processual ou procedimental;


Actos expressos e actos tcitos;
Actos de fundamentao necessria e actos sem fundamentao necessria;
Actos solenes e actos no solenes.

No h classificaes de actos jurdico-constitucionais afora as que resultam da repartio das funes do


Estado.
O Dt constitucional conhece a previso de formas tpicas, ligadas quer a tradies mais ou menos antigas,
quer dinmica do ordenamento, quer forma e ao sistema de governo.
34. A fundamentao nos actos jurdico-constitucionais

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Acto diz-se de fundamentao necessria, quando a norma que o rege prescreve a indicao ou formulao
(expressa) dos motivos que o determinam.
Constituio impe a fundamentao:
o

Dos actos administrativos que afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidados
(art. 268, n 3);

Das decises do Tribunal Constitucional de restrio de efeitos da inconstitucionalidade ou da


ilegalidade por razoes de interesse pblico de excepcional relevo (art. 282, n 4);

Nas formas previstas na lei, das demais decises dos tribunais que no sejam mero expediente (art.
205, n 1).

Quanto aos actos legislativos, s muito indirecta ou vagamente pode ter-se por tal prescrio do sentido
das autorizaes legislativas (art. 165, n 2), visto que corresponde apenas direco ou orientao
normativa a que fica adstrito depois o decreto-lei ou o decreto legislativo regional autorizado e no ao motivo
por que a Assembleia da Repblica delibera conced-las.
acto com fora afim de fora de lei a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia, a qual
deve ser adequadamente fundamentada (art. 19, n 5) e apenas ode ocorrer nos casos de agresso efectiva
ou iminente por foras estrangeiras, de grave ameaa ou perturbao da ordem constitucional democrtica ou
de calamidade pblica (art. 19, n 2), dependendo a opo por um ou outro estado da gravidade dos
pressupostos (art. 19, n 3).
Os actos polticos com exigncia constitucional de fundamentao so eles o veto poltico do Presidente da
Repblica perante uma lei ou um decreto-lei (art. 136, ns 1 e 4) e do Representante da Repblica perante
um decreto de Assembleia Legislativa regional ou de Governo regional (art. 233, ns 2 e 4).
Implcita ou indirectamente:
o

Proposta de convocao de referendo nacional [art. 115, n 1; art. 161, alnea j); art. 197, n 1,
alnea l), e art. 256, n 3] e a correspondente deciso, sobretudo em caso de recusa [art. 134,
alnea c)];

Rejeio do programa do Governo [art. 192, n 3; art. 180, n 2, alnea h)];

Pedido de voto de confiana do Governo Assembleia da Repblica [art. 193; art. 200, n 1,
alnea b)];

Moo de censura ao Governo [art. 194, n 1; art. 180, n 2, alnea i)];

Demisso do Governo pelo Presidente da Repblica quando tal se torne necessrio para assegurar
o regular funcionamento das instituies democrticas (art. 195, n 2).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Devem ser fundamentados os actos do Presidente da Repblica sujeitos a parecer do Conselho de Estado
[art. 145, alneas a) a e); e artigo 146], maxime quando de sentido contrrio ao do parecer.
35. Actos de produo sucessiva, processo, procedimento
Actos jurdico-constitucionais surgem a partir de um iter mais ou menos longo e multifacetado, so actos
complexos de produo sucessiva: as leis e tambm as eleies, os referendos e certos actos polticos
stricto sensu ou de governo.
o que se verifica com:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

Referendo poltico nacional (art. 115; 167, ns 1, 3, 4, 5 e 6; art. 256, n 3);


Eleio do Presidente da Repblica (art. 124 e segs.);
Declarao do estado de stio ou de emergncia (art. 138; art. 19, n 5);
Processo legislativo parlamentar (art. 167; art. 168; art. 136);
Apreciao de decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados (art. 169);
Formao do Governo (art. 187; art. 189; 192);
Moes de censura (art. 194);
Referendo regional (art. 232, n 2);
Assinatura e veto dos decretos legislativos e regulamentares regionais (art. 235);
Fiscalizao preventiva e sucessiva da constitucionalidade (art. 278; art. 279; art. 281; art. 282);
Recurso para o Tribunal Constitucional (art. 280);
Fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso (art. 283);
Reviso constitucional (art. 284; art. 287; art. 289).

Cada acto jurdico-constitucional analisa-se em:


o
o
o

Pluralidade de actos simples e at, em certos casos de actos simples e complexos;


Actos que se sucedem no tempo ou que se inserem numa sequencia temporal;
Actos praticados por vrios rgos ou sujeitos ou em que interferem ou podem ser chamados a
interferir diversos rgos ou sujeitos;

Actos relativamente autnomos ou autonomizveis (mormente, para apuramento da sua validade ou


da sua regularidade);

Actos independentes e coordenados entre s, mesmo se dotados (cada um visto per si) de sentidos
discrepantes;

Resultado traduzido num acto jurdico complexo que congloba ou substitui os sucessivos actos
parcelares precedentes.

A doutrina emprega para os designar as locues processo e procedimento.


Termo processo acha-se ligado estreitamente funo jurisdicional.
Tribunais desenvolvem a sua actividade atravs de processo, com interferncia contraditria dos interessados
ou partes, do Ministrio Pblico, doutros sujeitos ou entidades.
Ao processo corresponde o Direito processual (civil, do trabalho, penal, administrativo, tributrio,
constitucional).

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No apenas a funo jurisdicional que implica actos de produo sucessiva, compreende-se que o termo
tenha sido transposto para o mbito da funo administrativa: as decises administrativas so precedidas de
uma srie de formalidades previstas na lei para garantia da prossecuo do interesse pblico e dos direitos dos
administrados.
A par do processo jurisdicional (contencioso) e do administrativo (gracioso ou no contencioso), passou a
falar-se outrossim em processo legislativo.
Distino entre processo (sentido restrito), o processo jurisdicional e processo 8em sentido amplo),
susceptvel de abranger qualquer das funes do Estado.
Tem-se observado que no so assimilveis a forma da funo jurisdicional e as das outras funes do
Estado, em virtude de aquela se dirigir ao contrrio das outras ao cumprimento ou realizao do
Direito, com consequente necessidade de uma regulamentao mais pormenorizada, densa, precisa, rgida e
ritualizada.
Para se tornar mais claro o contraste tende-se a adoptar o termo procedimento para descrever a formao
dos actos da funo administrativa, bem como a dos actos da funo legislativa e da funo governativa,
deixando a palavra processo para a funo jurisdicional.
Ou adopta-se agora um conceito lato de procedimento aplicvel a actos de qualquer funo,
independentemente dos fins e contrape-se processo a procedimento em sentido estrito.
Constituio fala em processo:
o
o

Legislativo (art. 170, n 1);


Apreciao de decretos-leis (art. 169, n 5).

Constituio fala em procedimento:


o
o

Projectos e propostas de lei ou de resoluo (art. 170);


Actividade administrativa (art. 267, n 5);

e apenas noutro contexto, em procedimento


o

De efectivao da responsabilidade de funcionrios e agentes (art. 271, n 1).

Seja como for cada acto inserido no procedimento ou no processo legislativo ou poltico tem de ser
apreciado, quanto sua validade e sua regularidade, de per si, no h que apreciar s o resultado final ou o
acto em que este se traduz.
Importa distinguir entre os actos dos rgos do Estado e os actos do colgio eleitoral ou do povo activo
eleio e referendo.
Como resulta da jurisprudncia do Tribunal Constitucional, no pode ser a mesma a relevncia da
impugnao da validade num e noutro caso.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Ordem constitucional democrtica, como diz o Tribunal pressupe observncia de todos os procedimentos
previamente estabelecidos.
No tocante aos actos legislativos do Parlamento, a votao na generalidade, a votao na especialidade e a
votao final global no constituem um iter sucessivo de formao de vontade em que os momentos
posteriores pudessem, sem mais elidir os anteriores e por isso no de aceitar a possibilidade de sanao da
votao da especialidade por fora da votao final global.
Nas eleies e nos referendos por envolverem mltiplos actos praticados por rgos diversos em fases
relativamente independentes ou em assembleias diversas em certa fase j se verifica um fenmeno de
precluso.
Qualquer acto impugnvel, mas no o tendo sido ou tendo sido indeferida a reclamao ou no provido o
recurso sobre ela, no mais poder ser contestado no futuro.
Processo eleitoral, nota que o Tribunal Constitucional, desenvolve-se em cascata, de tal modo que nunca
possvel passar fase seguinte sem que a fase anterior esteja definitivamente consolidada.
Da decorre o princpio de aquisio progressiva dos actos por forma que os diversos estgios depois de
consumados e no contestados no tempo til para tal concedido, no possam ulteriormente, quando j se
percorre uma fase diversa do iter eleitoral, vir a ser impugnados.
A no ser assim, o processo eleitoral, delimitado por uma calendarizao rigorosa, acabaria por ser subvertido
merc de decises extemporneas, que, em muitos casos, determinariam a impossibilidade de realizao dos
actos eleitorais.
36. Actos tcitos e omisses
Actos jurdico-constitucionais so, de regra, pela prpria relevncia que assumem, actos expressos.
So muito raros em qualquer Constituio os actos tcitos, os casos em que absteno, ao silencio ou
inrcia se ligam determinados efeitos e em que se lhe atribui, um sentido em face de um precedente acto (acto
tcito pressupe sempre sucesso de actos, procedimento e dever de decidir).
Diferente do acto tcito o fenmeno da precluso em que, pelo decurso do tempo, se esgota ou deixa de
poder ser exercido certo poder.
No acto tcito, a norma presume uma vontade ou liga no manifestao de vontade certa consequncia.
J na precluso a norma, de per si, que se impe em face do decurso do tempo, porventura mesmo
inviabilizando uma subsequente (tardia) manifestao de vontade do rgo: assim o Presidente da Repblica,
passados oito dias aps a recepo do diploma para promulgar, j no pode requerer a fiscalizao preventiva
da constitucionalidade ou passados vinte dias, j no poder exercer o veto poltico.
A vontade ainda relevante, de certa maneira, no acto tcito, no na precluso.
H abstenes ou atitudes e non facere que o Direito trata doutro modo, valorando-as negativamente como
comportamentos omissivos ou omisses.

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E aqui j no nos encontramos diante de actos jurdico-constitucionais, embora as omisses possam elas
prprias provocar a produo de novos actos jurdico-constitucionais.
A existncia de omisses juridicamente relevantes um fenmeno que se encontra em diversos sectores do
ordenamento e em particular no Dt constitucional.
Verifica-se sempre que, mandando a norma reguladora de certa relao ou situao praticar certo acto ou
certa actividade nas condies que estabelece, o destinatrio no o faa, nos termos exigidos, no tempo til e
a esse comportamento se liguem consequncias mais ou menos adequadas.
Quanto a quaisquer funes do Estado, no custa compreender manifestaes possveis no apenas tericas
de comportamentos omissivos, sejam omisses de actos normativos, sejam de actos de contedo no
normativo ou individual e concreto.
- Sucede com a funo legislativa e com a funo governativa, e at com a reviso constitucional;
- Sucede com a funo administrativa e pode suceder com a funo jurisdicional.
Tais comportamentos vm a ser inconstitucionais ou ilegais, consoante os casos e podem ainda tornar-se
ilcitos.
Pode haver inconstitucionalidade por omisso de actos legislativos (ou por omisso de normas legislativas):
por exemplo, quando perante normas constitucionais no exequveis por si mesmas, o legislador no edite as
leis necessrias para lhes conferir concretizao.
Pode haver inconstitucionalidade por omisso de actos polticos ou de governo na:
o

no marcao do dia das eleies do Presidente da Repblica e dos Deputados [art. 133, alnea b),
da Constituio];

no designao de titulares de cargos constitucionais [art. 133, alneas f), h), l), m), n) e p); art.
163, alneas h) e i)];

no promulgao de leis da Assembleia da Repblica quando devida [art. 134, alnea b); art. 136,
ns 2 e 3];

falta de referenda ministerial, identicamente, quando devida (art. 140).

Em suma:
Situaes de facto, comportamentos aparentemente iguais adquirem sentidos jurdicos diferentes consoante
os critrios das normas jurdicas, ora como actos tcitos ora como omisses inconstitucionais mostra como
o Estado e a sua actividade se movem no mbito do Dt e tm de se compreender sua luz.

37. O tempo em Direito constitucional


Tempo desempenha importante papel no Dt constitucional.

59

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A interpretao evolutiva das suas fontes, a formao do costume, sobretudo a sedimentao, o
desenvolvimento e a transformao das instituies postulam perodos de tempo mais ou menos longos, no
tempo se produzem os actos de formao procedimental, a aplicao das normas tem uma dimenso de
mbito temporal, produzindo efeitos quer em relao a normas ordinrias posteriores quer em relao a
normas anteriores (donde a distino entre inconstitucionalidade originaria e inconstitucionalidade
superveniente), e tambm a inconstitucionalidade por omisso s se verifica passado certo tempo aps a
emanao da norma constitucional (sempre se a norma programtica, quase sempre se preceptiva no
exequvel por si mesma).
As Constituies outorgam uma relevncia especfica ao tempo em mltiplos domnios quer da estrutura da
comunidade poltica quer da organizao do poder aqui com reflexos imediatos sobre actos (e factos)
jurdico-constitucionais.
No tocante comunidade poltica (direitos fundamentais e organizao econmica), a relevncia do tempo na Constituio
portuguesa actual consiste em:
a) Elemento de garantia de direitos:
o
o
o
o
o
o
o

limite durao do estado de stio ou de emergncia (art.19, ns 4 e 5);


garantia de tutela efectiva de direitos (art. 20, ns 4 e 5);
limite privao da liberdade pessoal (art. 27, ns 3 e 4; art. 28)
limite aplicao de lei criminal (art. 29, ns 1, 3 e 4);
limite de penas e das medidas de segurana (art. 30, ns 1 e 2);
garantia de processo criminal (art. 32, n 2);
garantia do direito de informao dos administrados (art. 268, n 6).

b) Condio de aquisio de direitos:


o
o

de direito de sufrgio (art. 49, n 1);


do direito de ser eleito Presidente da Repblica (art. 122).

c) Factor de inelegibilidade:
o

relativamente ao Presidente da Repblica (art. 123, n 1).

d) Elemento definidor de direitos fundamentais particulares:


o

os direitos em razo da idade (art. 69; art. 70; art. 72; art. 74).

e) Contedo de normas:
o

as relativas entrega de terras expropriadas em propriedade (art. 94, n 2).

f) Limite aplicao da lei tributria (art. 103, n 3)


g) Pressuposto das normas relativas a reprivatizaes (art. 293)

60

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No mbito da organizao o tempo traduz-se nos princpios fundamentais da periodicidade do sufrgio (art. 10, n 1; art.

113, n 1) e da proibio do exerccio de qualquer cargo poltico a ttulo vitalcio (art. 118), com os corolrios:
a) Durao do mandato de titulares de rgos:
o
o
o
o

Presidente da Repblica (art. 128);


Conselheiros de Estado [art. 142, alneas g) e h)];
Deputados Assembleia da Repblica (art. 171; art. 172; art. 153, n 1);
Juzes do Tribunal Constitucional (art. 222, n 3).

b) Cominao de efeitos na subsistncia de certo rgo:


o

Demisso do Governo por inicio da legislatura [art. 195, n 1, alnea a)].

c) Durao de imunidades:
o
o
o

Do Presidente da Repblica (art. 130, n 4);


Deputados (art. 157, ns 2 e 3; art. 158, n 1);
Membros do Governo (art. 196).

Repercute-se depois:
a) Na previso de vicissitudes temporalmente descritas: impedimentos temporrios ou definitivos:
o

Presidente da Repblica [art. 132; art. 223, n 2, alnea a)];

Membros do Governo (art. 185);

o
o

Presidente da Assembleia da Repblica (art. 132, n 1, in fine];


Representantes da Repblica (art. 230, n 3).

b) Na durao da sesso legislativa e do funcionamento anual da Assembleia da Repblica (art.


174, ns 1 e 2).
Projecta-se em numerosos actos e efeitos de actos:
a) Cominao de prazo para a prtica de actos eleitorais para:
o
o

Eleio dos titulares de rgos colegiais aps a dissoluo (art. 113, n 6);
Eleio para o Presidente da Repblica (art. 125).

b) Cominao do dia de prtica de certos actos:


o
o
o
o

Posse do Presidente da Repblica [art. 127, n 2; art. 163, alnea a)];


Reunio da Assembleia da Repblica a seguir eleio (art. 173);
Exonerao do Primeiro-Ministro cessante (art. 186, n 4);
Comunicao ao Primeiro-Ministro e aos grupos parlamentares do envio ao Presidente da Repblica
de decretos destinados a ser promulgados como leis orgnicas (art. 278, n 5);

61

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Reunio da Assembleia da Repblica para ratificao da autorizao de declarao de estado de stio


ou de emergncia pela Comisso Permanente (art. 138, n 2).

c) Cominao de prazos para a prtica de certos actos para:


o
o
o

Iniciativa de fiscalizao preventiva da constitucionalidade (art. 278, ns 3 e 6);


Veto poltico (art. 136, ns 1 e 4; art. 233, ns 2 e 4);
Promulgao ou para a assinatura de diplomas objecto de veto poltico confirmados pela Assembleia
da Repblica ou palas Assembleias Legislativas regionais (art. 136, n 2; art. 233, n 3);

o
o

Sujeio do programa do Governo a apreciao parlamentar (art. 192, n 1, 2 parte)


Pronuncia do Tribunal Constitucional em fiscalizao preventiva (art. 278, n 8).

d) Exigncia de periodicidade da prtica de certos actos:


o
o

Oramento (art. 106, n 1);


Apreciao da conta geral do Estado [art. 107; art. 162, alnea d)];

e) Proibio da prtica de certos actos em certo tempo:


o
o
o
o
o
o

Proibio de convocao e de efectivao de referendo (art. 115, n 7);


Exerccio de iniciativa legislativa e de proposta de referendo (art. 167, n 4);
Dissoluo da Assembleia da Repblica (art. 172, n 1);
Apresentao de moes de censura (art. 194, n 3);
Promulgao de leis orgnicas (art. 278, n 7)
Reviso constitucional (art. 284, n 1).

f) Limitao dos efeitos de certos actos em razo do tempo:


o

Limitao da iniciativa legislativa em relao ao ano econmico em curso (art. 167, ns 2 e 3).

g) Necessrio termo ad quem das autorizaes legislativas (art. 165, n 2; art. 227, n 4);
h) Caducidade pelo decurso, dos efeitos de certos actos ou de certos processos:
o
o
o

Caducidade das autorizaes legislativas (art. 165, ns 4 e 5; art. 227, n 4);


Iniciativas de lei e de proposta de referendo (art. 157, ns 4, 5 e 7);
Suspenso de decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados (art. 169, n 3; art. 227, n
4);

Processo de ratificao ou apreciao de decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados


(art. 169, n 5; art. 227, n 4);

i) Limitao temporal de debates parlamentares:


o
o

Do debate sobre o programa do Governo (art. 192, n 3);


Do debate sobre qualquer moo de censura (art. 194, n 2, 2 parte);

j) Admissibilidade de processo legislativo de urgncia (art. 170);

62

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


l) Delimitao temporal dos efeitos de declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com
fora obrigatria geral (art. 282).

As disposies transitrias destinadas a assegurar a transio ou a adaptao de certos regimes (caso da


adaptao das normas legais sobre direitos, liberdades e garantias segundo o art. 293, n 1 inicial da
Constituio) ou tornadas necessrias pela subsistncia apenas durante certo tempo de certos institutos ou
situaes (como hoje o caso das regras sobre distritos constantes do art. 291 da CRP).

Ttulo II Actos Legislativos


Captulo I A Lei em geral
1. Sentido e contedo da lei
38. Acepes de lei
Diversos so os sentidos do termo lei, saliente-mos os seguintes:
a) Lei como norma jurdica, como ordenamento jurdico positivo ou at como Direito;
b) Lei como fonte intencional unilateral de Direito - criao (ou revelao) de normas jurdicas por
acto de autoridade dirigido a esse fim contraposta quer ao costume (criao de normas jurdicas a
partir da prtica ou da comunidade dos destinatrios), quer jurisprudncia (criao de normas
jurdicas atravs da deciso de questes submetidas a tribunal) quer ainda a formas convencionais de
Direito interno ou de Direito internacional, maxime ao tratado (criao de normas jurdicas por
acordo de vontades entre os interessados, que sero depois seus destinatrios);
c) Lei como fonte intencional unilateral centralizada ou estatal de Direito criao do Direito do
Estado por obra de autoridade estatal contraposta por um lado s formas descentralizadas de
criao do Direito, correspondentes s autarquias locais, a outras comunidades territoriais e s
instituies sociais dotadas de poder normativo, entre as quais as associaes pblicas e, por outro
lado s formas de criao do Direito prprias de organizaes internacionais e de outros sujeitos de
Direito internacional (exemplo: resolues do Conselho de Segurana das Naes Unidades ou
regulamentos comunitrios);
d) Lei como acto da funo legislativa latssimo sensu, independentemente do tempo, modo das
regras a que esteja sujeito e dos destinatrios, e abrangendo tanto a lei constitucional como a lei
infraconstitucional ou lei ordinria e, nesta tanto a lei de eficcia predominantemente externa como
a lei de eficcia predominantemente interna;
e) Lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria acto normativo da funo
poltica subordinado Constituio, tenha eficcia predominantemente externa ou interna.

63

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


f)

Lei como acto da funo legislativa stricto sensu acto normativo da funo poltica
subordinado Constituio e dotado de eficcia predominantemente externa acto dirigido
comunidade poltica e ainda s relaes entre rgos de poder, contrapondo-se aos regimentos das
assembleias e de outros rgos colegiais e porventura a certas leis meramente organizatrias;

g) Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa (ou Parlamento), como lei em

sentido nominal contraposta quer ao decreto com fora de lei e ao decreto-lei (dimanado de rgo
do Poder Executivo) quer resoluo, acto no normativo do Parlamento (desde a Constituio de
1911);
h) Lei como acto sob forma de lei recortado no tanto pelo contedo quanto pelo processo de
formao e pela forma final, implicando essa forma determinada fora jurdica fora de lei e
havendo diversas formas de lei consoante as tramitaes que as leis sigam ou os rgos que as
editem.
Constituio Portuguesa tem mltiplas e plurvocas referncias a lei:
Lei como acto da funo legislativa stricto sensu:
o
o
o
o
o
o

Art. 4;
Art. 5, n 2;
Art. 15, ns 2 e 4;
Art. 18;
Art. 199, alnea c);
Art. 266, n 1.

Lei como norma jurdica:


o
o

Art. 13;
Art. 203.

Lei como fonte unilateral centralizada ou estatal de Direito


o

Art. 3, n 3.

Lei como acto da funo legislativa latssimo sensu e provavelmente na lei como acto sob forma de
lei:
o
o
o
o
o

Art. 3, n 2;
Art. 199, alnea f);
Art. 202, n 2;
Art. 219, n 1;
Art. 272, n 1.

Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa:


o

Art. 112, n 1;

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o
o

Art. 134, alnea b);


Art. 166, ns 2 e 3.

No aparece referida a acepo de lei como fonte intencional unilateral de Direito, nem consagrada a acepo
de lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria.
Constituio separa a lei como acto normativo de eficcia externa (predominantemente externa) dos
regimentos da Assembleia da Repblica, do Conselho de Estado e as Assembleias Legislativas regionais [art.
119, n 1, alnea f); art. 144, n 1; art. 156, alnea g); art. 175, alnea a); art. 176; art. 177; art. 178;
art. 232, n 3].

Aparentemente essa tal acepo se encontra nos artigos 198, n 1; art.161, alnea d), in fine; art. 162,
alnea c); art. 169, n 1, ao estabelecer-se uma competncia legislativa exclusiva do Governo respeitante
sua organizao e ao seu funcionamento, regimento apenas o do Conselho de Ministros.
A lei nas acepes:
Lei como acto da funo legislativa latssimo sensu
Lei como acto da funo legislativa lato sensu ou lei ordinria
Lei como acto da funo legislativa stricto sensu

Correspondem
chamada Lei em
sentido material

Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa > corresponde Lei em sentido
orgnico-material, enquanto traduz um duplo princpio de separao de poderes e de representao poltica.
Lei como acto sob forma de lei > corresponde Lei em sentido formal ou orgnico-formal.
Basear-nos-emos apenas nas seguintes acepes:
o
o
o

Lei como acto da funo legislativa stricto sensu;


Lei como acto legislativo da assembleia poltica representativa;
Lei como acto sob forma de lei.

39. A problemtica jurdico-poltica da lei


Lei como acto da funo legislativa constitui um dos temas recorrentes da cincia jurispublicstica e para
alm desta da filosofia poltica e jurdica.
Desde a antiguidade clssica tm sido objecto de indagao constante a sua essncia, sua relao com o bem
comum, com o princpio da unidade poltica e autoridade donde deve emanar.

65

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Mais significativas acepes sobre o Estado e o Direito conduzem necessariamente a diversos
entendimentos do que seja (ou deva ser) a lei.
Nos ltimos sculos:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o

A lei, ordenao da razo (S. Toms de Aquino);


A lei, como vontade do soberano (Hobbes);
A lei, garantia da liberdade civil e da propriedade (Locke);
A lei ligada diviso do poder e ao equilbrio das instituies (Montesquieu);
A lei, expresso da vontade geral (Rousseau);
A lei, vontade racional (Kant);
A lei, instrumento para a utilidade e a felicidade geral (Bentham);
A lei, manifestao imediata do poder soberano (Austin);
A lei, instrumento do domnio de classe (Marx, Engels);
A lei, escalo de normas imediatamente a seguir Constituio (Kelsen);
O conceito poltico de lei (Schmit).

A problemtica da lei coenvolve a problemtica geral do poder.


Com o contedo da lei contendem a organizao da sociedade e do poder de a governar.
Locke considera o poder legislativo o poder primordial por ser ele que determina as diferentes formas de
governo.
Nem por acaso que, recusando embora a separao de poderes, Rousseau admite a distino entre funo
legislativa e funo executiva, sustentando que aquela a nica soberana.
Ou que, pelo contrrio Montesquieu a pretende limitar.
40. A lei na evoluo do Estado
Cada tipo histrico de Estado tem uma correspondente configurao da lei no mbito das ordens
jurdicas positivas (interaco com as correntes doutrinais prevalecentes).
Em cada uma das grandes fases do desenvolvimento de cada tipo histrico oferece ainda a lei caractersticas
incontornveis.
Como a respeito do fenmeno constitucional sobressai aqui a contraposio entre o perodo anterior ao
iluminismo e Revoluo francesa e o perodo subsequente.
So as mesmas causas do aparecimento da Constituio material e formal e das metamorfoses da lei.
Antes do iluminismo e da Revoluo francesa, o peso da lei era (a despeito do esforo centralizador do
Estado absoluto) relativamente pequeno, lei e Direito objectivo no se confundiam, no s devido ao papel
desempenhado pelo costume mas tambm devido aceitao de certos princpios tico-jurdicos, eram estes
mais que a lei que conformavam sociedades aliceradas em hierarquias de classes e funes, a autoridade da
lei ou era pressuposta ou estribava-se na legitimidade tradicional do monarca, e era tanto mais respeitada
quanto mais antiga.

66

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


A partir do constitucionalismo, a lei tende a dominar todo o ordenamento jurdico estatal e chega a querer-se
reduzir a tarefa dos juristas sua exegese, as sociedades so agora sociedades em movimento, com mltiplas
vicissitudes, no raro revolucionarias, que a lei acompanha, nuns casos e determina noutros casos, a lei dir-seia estar na disponibilidade do poder, multiplica-se e renova-se sem cessar, e a sua autoridade apenas
imanente ou parece justificar-se por si mesma.
Teoria do Estado absoluto levara j ao constraste entre razo e vontade nos domnios da criao e da aplicao
da lei.
Com a modernidade o conflito passa a ser entre liberdade e soberania popular.
Na vertente liberal, lei implica separao de poderes e primado dos direitos individuais; na democrtica,
primado da soberania popular e da sua traduo maioritria, e essa tenso dialctica vai prolongar-se dentro
do Estado de Direito democrtico.
O enquadramento da lei surgido com a revoluo francesa perdure at aos nossos dias, h diferenas sensveis
entre a lei na poca do Estado liberal e a lei nos sculos XX e XXI.
No sculo XIX, a lei integra-se na viso de uma sociedade de indivduos livres e iguais, homognea, bem
estruturada frente ao poder e cujo funcionamento se pauta de acordo com a razo.
Prescrio normativa queles dirigida, define-se pela generalidade e pela abstraco.
Instrumento neutro incindvel de fins permanentes e universais, tem na sua certeza um esteio bsico a
preservar e v na codificao o seu maior triunfo.
Proveniente do Parlamento, reveste forma unitria.
A lei assenta na majestade da razo e a racionalidade o seu limite intrnseco, nico e necessrio.
A Constituio dominada quase por completo por normas organizatrias, no interfere na grande maioria das
matrias legais, nem entendida como parmetro de validade da lei.
A ideia de fiscalizao jurisdicional da constitucionalidade acolhida nos Estados Unidos, no acharia terreno
frtil na Europa desse tempo.
Naturalmente a sociedade do sculo XX no poderia deixar de alterar a posio da lei.
O legislador o Parlamento, o Executivo, enquanto investido de competncias legiferantes defronta-se
com uma sociedade cada vez mais heterognea, mutvel e conflitual de grupos, de interesses e foras polticas
e ideolgicas e tem de utilizar a lei para intervenes contingentes nos mais variados sectores da vida social,
econmica e cultural.
Complexidade torna-se inelutvel, nem sequer se esgota na conhecida dicotomia lei-regra e lei-medida e
entremostram-se fluidas as fronteiras entre legislao e administrao.
Dilatao de campos a especializao por diversos objectivos e procedimentos e a pulverizao decisionista
conduzindo quilo a que se tem chamado inflao legislativa e s leis omnibus no reforam a autoridade da
lei.

67

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Muito pelo contrrio: funo garantstica transfere-se para a Constituio doravante a sede ou o repositrio
dos valores fundamentais da comunidade e com normas imediatamente aplicveis e vinculativas.
Em vez da soberania da lei, impe-se o princpio da constitucionalidade e implantam-se sistemas de justia
constitucional.
Paralelamente a intensa comunicao entre os povos leva subordinao da lei s normas de Direito
internacional convencional e de Direito prprio das organizaes internacionais.
A fim de tudo isto acrescentemos que as tendncias mais recente de descentralizao de poderes normativos
de participao e at de contratualizao nos procedimentos legislativos e de desregulao ou de
deslegalizao, assim como a necessidade de se conhecer o impacto econmico das leis e de as avaliar.
Sob alguns aspectos essas tendncias podem preludiar uma nova noo de lei.
41. Lei em sentido material e lei em sentido formal
Ideia de lei esteve tradicionalmente sempre ligada de criao ou de revelao do Direito e, de modo directo
ou indirecto, a norma, prescrio, regra.
Constitucionalismo atribui ao Parlamento (sozinho ou com a sano do monarca) o poder legislativo.
Paralelamente tendeu a ser lei todo o acto do Parlamento (mais tarde de outro ou outros rgos com anloga
competncia) desde que produzido atravs de procedimento especifico e exteriorizado por determinada
forma. Donde falar-se no primeiro caso de lei em sentido material e aqui em sentido formal.
Lei em sentido material corresponde a lei como acto da funo legislativa, e sempre necessariamente,
tambm lei em sentido formal.
Lei em sentido formal pode ou no ser revestida de contedo legislativo.
comum estabelecer-se correspondncia entre Estado liberal e conceito material de lei e entre a situao do
sculo XX (independentemente da natureza do regime poltico) e o domnio de um conceito meramente
formal.
Ter de existir algumas reservas para ver as coisas deste prisma.
Primeiramente a distino ou dissociao dos dois sentidos remonta j ao sculo XIX.
Em segundo lugar diversos autores identificados com concepes do liberalismo e do positivismo jurdico
definem a lei com apela exclusivamente a elementos formais e ao princpio da sua supremacia frente a
quaisquer outros actos.
Em terceiro lugar alm da tese da generalidade, outros entendimentos materiais de que lei tm sido
propostos, com mais ou menos xito entre os quais o da regra de direito, o da novidade, o da interferncia na
esfera de liberdade e propriedade das pessoas, o da execuo imediata ou da concretizao da Constituio.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Em quarto lugar, se a abstraco enquanto caracterstica da lei vem sendo posta em causa ou abandonada,
sobretudo devido emergncia das leis-medidas, nem por isso a generalidade deixa de continuar a aparecer,
seno como propriedade essencial, pelo menos como propriedade natural da lei.
Em quinto lugar, se exigncia de generalidade se compagina historicamente com a conquista do principio da
igualdade perante a lei e se a sua critica vem a ser formulada hoje com frequncia em nome de uma igualdade
efectiva e real, aberta a diferenciaes e a discriminaes positivas, no menos seguro que em Estado social
de Direito no h antagonismo entre as duas vertentes, muito pelo contrrio, elas completam-se numa tenso
dialctica, em que se interpenetram igualdade e proporcionalidade.
Fenmeno das leis concretas e gerais no se d apenas com as leis-medidas.
Ele manifesta-se h muito com as leis oramentais, as leis da amnistia e as de declarao de estado de stio e
de outros estados de excepo.
As leis-medida esto ligadas complexidade cada vez maior da vida hodierna e sua acelerao, ao
alargamento das tarefas do Estado e diversidade de veculos de comunicao entre a sociedade e o poder.
So leis de interveno em situaes concretas para precisos efeitos e que se traduzem em medidas ou
providencias dirigidas resoluo destes ou daqueles problemas em tempo til, ou numa frmula conhecida,
leis em que a actio dir-se-ia suplantar a ratio ou a constitutio.
Natureza das leis-medida controversa.
Alguns falam em desvalorizao da lei, em correspondncia com o Estado funcional, outros consideram estar
a um fenmeno de administrativizao do Legislativo simtrico da assuno de poderes normativos pelo
Executivo; outros realam aspectos especficos como a deciso, o objecto, o crculo de destinatrios, a
durao da sua vigncia ou a excepcionalidade.
As leis-medida no saem do campo da funo legislativa, porque aliceram-se em opes polticas
alheias Administrao e ainda quando auto-exequveis no so consuntivas de actos de aplicao s
situaes da vida.
Pode outrossim haver leis individuais, leis real ou aparentemente individuais, por detrs deste ou daquele
comando aplicvel a certa pessoa, possa encontrar-se uma prescrio ou um princpio geral.
Tudo reside em saber se a razo de ser da medida concreta e individual que se decreta (como a lei posta
perante a Constituio flexvel) leva consigo uma inteno de generalidade, se corresponde a um sentido
objectivo ou a um principio geral, por virtude do qual se alarga o mbito da lei de maneira a abranger aquela
medida, ou se pelo contrrio se esgota em si mesma desinserida de qualquer novo juzo de valor legal.
Uma coisa a lei individual ainda reconduzvel ao cerne da generalidade, implcita ou indirectamente; outra
coisa o acto administrativo sob forma de lei, simples deciso de um caso concreto e individual e que deve (ou
deveria) ser simples aplicao de regra preexistente e s vlido se com ela se conforma.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


A distino nem sempre fcil e nem sempre feita.
Jamais em Estados de Direito podem ser admitidas leis individuais privativas ou restritivas de direitos.
Existncia de tais leis (Constituio as autorize) a generalidade tem de constar da respectiva previso, tem de
se oferecer imediata e inequvoca.
Sublinhemos o dualismo lei material e formal lei formal no material no se reduz presena ou
ausncia de generalidade.
Tem de ser encarado no quadro geral das funes do Estado.
Lei em sentido material no apenas a lei enquanto dotada de generalidade.
a lei como acto da funo poltica e sujeita imediatamente Constituio.
Sem essa localizao sem a ponderao prospectiva do interesse geral, sem a viso ampla da comunidade
poltica, sem a discricionariedade que lhe inerente no existe lei.
A lei o meio de aco essencial do poder sobre a vida social.
Com a lei trata-se de programar, e promover, pelas suas prescries uma ordem poltico-social, trata-se de
legitimar e normalizar juridicamente uma poltica global do Estado.
Contedo adequado ou apropriado forma de lei h-de ter em principio especial relevncia para os titulares
e/ou para a comunidade.
Por isso os regulamentos no podem ser leis em sentido material.
To pouco o podem ser as declaraes de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas jurdicas com
fora obrigatria geral ou o poderiam ser os assentos do Supremo Tribunal de Justia.

42. Sentido de lei nas Constituies portuguesas (pg. 140 145)


(matria meramente terica e de carcter histrico)
43.Posio adoptada sobre a lei na Constituio de 1976
O Prof. Jorge Miranda diz justificar-se uma perspectiva favorvel lei em sentido material na Constituio
de 1976.
Contudo admite vrios graus, projeces e manifestaes de contedo e reconhece que a generalidade e
mais a abstraco no se impe ex professo com toda a amplitude pelo que o trabalho do intrprete e do
juiz tem de se socorrer tambm de outros princpios.
Os resultados a que o Prof. Jorge Miranda chegou no se afastam dos resultados acolhidos por alguns
autores que contestam essa posio.
So pontos firmes:

70

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


a) Se a Constituio actual no define a funo legislativa, nem a lei, no se cobe de definir a funo
jurisdicional, reservando-a, em exclusivo, aos tribunais (art. 202).
A funo legislativa no pode confundir-se com a jurisdicional ou absorv-la, no pode ser praticado, sob a
forma de lei, um acto da funo jurisdicional, e mesmo quando por fora de lei retroactiva, porventura se
afectassem casos julgados se fosse constitucionalmente possvel teria de se interpor sempre uma nova
deciso jurisdicional.
b) A Constituio procede mais de uma vez separao das competncias legislativa e administrativa
competncias legislativa e administrativa do Governo (art. 198; art. 199), competncia legislativa da
Assembleia da Repblica e competncia de apreciao de decretos-leis e de actos do Governo e da
Administrao [art. 161; art. 162, alneas c) e a)]; poder de legislar e poder executivo prprio das regies
autnomas [art. 227, alneas a), b), c) e g)] que a que subjazem funes diferenciadas.
Mesmo que no induza do art. 199 um conceito de funo administrativa, pelo menos parece claro que, no
art. 268, n 4, se recorta o acto administrativo, em razo do contedo e no de forma.
Por outra banda:
a)

A fiscalizao da constitucionalidade e da legalidade de normas jurdicas [art. 204; art. 227 e


segs.; art. 288, alnea l) e art. 290, n 2)] e so actos legislativos pr aco ou por omisso os
que se acham no seu cerne (art. 278, ns 1 e 2; art. 280, n 2; art. 283, n 1). Logo funo
legislativa funo normativa e, pelo menos, um regime especfico de fiscalizao concentrada de
actos normativos justifica-se pela natureza geral do objecto ajuizado.

b)

O art. 112 ocupa-se das leis e dos regulamentos, sob epgrafe de actos normativos e com estes
actos se relacionam os actos de contedo genrico dos rgos de soberania, das regies
autnomas e do poder local, de que fala o art. 119, n 2.

c)

A Constituio autonomiza, sob o nome de resolues os principais actos no normativos do


Parlamento (art. 166, n 5).

d)

Embora no se trate de normas formalmente constitucionais e at sejam anteriores Constituio


de 1976, h duas importantes normas de Dt ordinrio que ligam a ideia de lei de disposies
genricas - so o art. 1 do Cdigo Civil e o art. 721, n 3 do Cdigo Processo Civil (sobre recurso
de revista).
Independentemente do seu lugar no ordenamento, elas traduzem vises sedimentadas da doutrina e
da vida jurdicas.

So ainda pontos firmes:


a)

As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestir carcter geral e abstracto (art. 18,
n 3);

71

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


b)

As leis criminais e de ilcito de mera ordenao social revestem carcter geral (art. 29; art. 37, n
3);

c)

Nenhuma causa pode ser subtrada ao tribunal cuja competncia esteja fixada em lei anterior (art.
32, n 9), o que implica generalidade e abstraco dessa lei;

d)

As incapacidades eleitorais tm de ser previstas na lei geral (art. 49, n 1);

e)

A lei assegura, com carcter genrico, a divulgao da titularidade dos meios de financiamento dos
rgos de comunicao social (art. 38, n 3);

f)

A lei determina os critrios de indemnizao em caso de interveno e de apropriao colectiva dos


meios de produo e solos [art. 83; art. 165, alnea l), 2 parte];

g)

A preveno dos crimes faz-se com observncia das regras gerais sobre polcia (art. 272, n 3).

44. Generalidade e Estado de Direito


A Constituio no prescreve expressas verbis a generalidade e a abstraco.
No obstante a ideia de generalidade perpassa:
a)

No conjunto de matrias sujeitas a reserva de lei e a tipicidade legal;

b)

Na eficcia obrigatria geral da declarao de inconstitucionalidade e de ilegalidade de normas


jurdicas (art. 282) e na evidente descorrespondncia entre tal regime e a existncia ou a
admissibilidade sem limites de normas individuais;

c)

Na previso de leis de bases gerais dos regimes jurdicos e dos correspondentes decretos-leis e
decretos legislativos regionais de desenvolvimento [art. 112, n 2; art. 198, n 1, alnea c) e art.
227, n 1, alnea c)];

d)

At 2004 na previso de leis gerais da Repblica [art. 112, n 4; art. 227, alneas a) e d); art. 280;
art. 281] que, para serem de aplicao de mbito territorial geral, dificilmente poderiam deixar de
receber contedo geral.

Constituio no estatui directa e formalmente a generalidade quanto a todas as leis no porque a


generalidade s se justifique a ttulo excepcional para as leis restritivas de direitos, liberdades e garantias ou
para as leis sancionatrias.
antes, porque quanto a estas, a particularssima delicadeza das matrias no plano dos valores constitucionais
exige uma inequvoca explicitao do princpio.

72

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Oferecem-se dois graus de generalidade na nossa Lei Fundamental actual um mais exigente que outro, ou
um preceptivo quanto a determinadas matrias e outro programtico quanto s restantes.
Pode haver leis gerais e concretas ou leis-medidas, desde que no sejam sobre direitos, liberdades e garantias e
aplicao de sanes designadamente penais (de resto, duas das esferas nucleares das leis jurdicas).
Constituio tambm consente a existncia de leis individuais desde que no sejam puros actos
administrativos, leis individuais na acepo de leis que obedeam a critrios gerais de normao, apesar de
formuladas para certo ou certos destinatrios.
Tanto as leis-medidas como as leis individuais tm de obter uma legitimao constitucional especfica ou, no
mnimo de no colidir com o princpio da igualdade, no podem abrir diferenciaes arbitrrias; no podem
impor cargos a uns cidados e no a outros, no podem submeter cidados ao capricho do poder
administrativo margem de uma ordem normativa; tm de possuir um contedo materialmente geral - tm
de respeitar actualizando-os os princpios constitucionais relevantes no caos, e o legislador fica vinculado a
atribuir o mesmo efeito a uma situao igual justificativa da disciplina anterior.
A funo legislativa tem de se realizar no quadro material do Estado de Direito, luz dos cnones e das
exigncias ticas deste para que apela a Constituio no prembulo e nos art. 2 e art. 9, alnea b) que
vm a ser aferidas as leis gerais e concretas e as leis individuais.
Aquilo que estritamente individual, concreto e imediato, aquilo que contende com uma relao jurdicoadministrativa, aquilo que se traduz na conformao da situao dos administrados pela Administrao, no
pode deixar de ser antecedido por um comando legislativo.
Poderia ento reputar-se tal acto s por si inconstitucional formalmente inconstitucional por excesso de
forma ou materialmente inconstitucional por preterio de um princpio de reserva de Administrao.
Este entendimentos segundo o Prof. Jorge Miranda de rejeitar porque estear-se-ia num nexo silogstico
entre forma e contedo sem atender a outros factores significativos e porque duvidoso que exista uma
reserva geral de Administrao s existe em certas reas, esferas e instituies.
Caminho mais seguro o que procede atravs da distino de hipteses consoante os rgos envolvidos:
Governo, de um aparte e Assembleia da Repblica (bem como Assembleias Legislativas Regionais), de outra
parte.
Tudo est em que o Governo simultaneamente rgo legislativo (art. 198) e rgo administrativo (art.
199), ao passo que o Parlamento apenas rgo poltico-legislativo (art. 161; art. 164; art. 165) e de
fiscalizao (art. 162).
Se Constituio habilita o Governo tanto a fazer decretos-leis como a praticar actos administrativos, o critrio
da competncia parece prevalecer sobre o da forma.
No se descortina como em tal domnio seja possvel um controlo jurdico eficaz.

73

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Sempre ter assegurada a sujeio de eventuais decretos-leis administrativos s instncias contenciosas
ordinrias, de acordo com o princpio geral do art. 268.
No dispondo a Assembleia da repblica de qualquer competncia administrativa, no admissvel que
adopte a forma de lei para a produo de um acto administrativo.
Se o fizer, a lei ser pelo menos organicamente inconstitucional.
Nem que se diga que a Assembleia da Repblica fica numa situao de desvantagem no confronto do
Governo.
Pois se ela no possui faculdades administrativas, tem o poder de fiscalizar o exerccio que delas faa o
Governo [art. 162, alnea a)], designadamente atravs do instituto da ratificao ou apreciao de decretosleis; e o Governo responsvel perante a Assembleia (art. 190 e segs.) e, atravs dos mecanismos de
efectivao da responsabilidade poltica, poder ela determinar ou condicionar as orientaes fundamentais de
toda a Administrao mas no subrogar-se ao Governo na emisso de actos da competncia deste.
Consequncia lgica da reconduo da lei como mero contedo administrativo a acto administrativo sob
forma de lei deveria ser a negao da competncia do Tribunal Constitucional para conhecer de eventuais
vcios de inconstitucionalidade de que padea.
Tribunal Constitucional no a instncia idnea para essa funo porque os particulares no podem
interpor recurso directo para ele, e pelo contrrio, a tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos compete aos
tribunais administrativos (art. 268, n 4; art. 212, n 3).
A inconstitucionalidade ainda violao da lei para efeito de impugnao contenciosa.
O facto de o Tribunal Constitucional qualificar como normas e controlar actos administrativos sob forma de
lei no pe em causa o art. 268, n 4, por os dois motivos de controlo no se exclurem e reconhecer-se que
assim se reforam, a par, a legalidade democrtica e os direitos dos particulares.
Nem por isso se ultrapassa a disfuno do regime.

2. Forma de lei e competncia legislativa


45. Unidade e pluralidade de formas de lei
A lei, que tem contedo tpico, apresenta-se igualmente sob uma forma caracterstica.
Pode presumir-se, que forma, sinal da lei, corresponda um contedo legislativo.
Tanto no constitucionalismo moderno como em qualquer outro perodo da historia do Estado, a lei
distingue-se dos demais actos jurdico-pblicos por elementos formais preestabelecidos, que se reportam uns
ao seu modo de revelao outros ao seu modo de produo aos diplomas donde constam as normas e
competncia e ao processo de sua formao.

74

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Forma de lei uma forma constitucionalmente definida: cabe Constituio e, na medida em que ela o
permita, s leis com essas funes e a regimentos de assembleias legislativas regul-la em qualquer desses
aspectos.
partida o legislador constituinte pode optar ou por uma s forma de lei, ou por uma pluralidade de formas:
por uma nica forma, em virtude da unidade fundamental da funo legislativa, por vrias formas, em
conexo com a diversidade de fins e sentidos possveis, de competncias e de articulaes com outros actos.
Critrio predominante vem a ser o da competncia.
Se h um nico rgo nela investido, em princpio depara-se uma nica forma de lei, e se h mais de um (dois
ou mais rgos a nvel central, sejam tambm rgos regionais por causa de autonomia poltica territorial) so
distintas as formas que se lhes agregam.
Em Portugal e nos demais pases com pluralidade de rgos legislativos, reserva-se o termo lei, para a lei
dimanada do Parlamento.
Esse um sentido meramente nominal.
Os actos provenientes dos outros rgos so outrossim leis em sentido formal.
46. Relance geral (pgina 155- 161)
(matria meramente terica e de carcter histrico)
47. Forma de lei e competncia legislativa nas Constituies portuguesas anteriores (pgina 161-166)
(matria meramente terica e de carcter histrico)
48. Formas de lei e competncia legislativa na Constituio de 1976
(matria meramente terica e de carcter histrico)
49. O quadro actual
So rgos legislativos no actual Dt portugus:
o

Assembleia da Repblica [art. 161, alneas b) a h) e l); art. 164; art. 165; art. 166, ns 2 e 3;
art. 167 ao art. 170 da CRP];

Governo (art. 198);

Assembleias Legislativas regionais dos Aores e da Madeira [art. 227, n 1, alneas a) a c), e
ns 2 e 3; art. 232; art. 233].

A esses rgos correspondem trs formas de lei ou actos legislativos como diz o art. 112:
o

Lei obra da Assembleia da Repblica [art. 112, ns 1 e 2; art. 119, n 1, alnea c); art. 161; art.
166, ns 2 e 3];

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Decreto-lei proveniente do Governo [art. 112, ns 1 e 2; art. 119, n 1, alnea c); art. 198; art.
200, n 1, alnea h)];

Decreto legislativo regional emanado de Assembleia de regio autnoma [art. 112, ns 1, 4 e 8;


art. 119, n 1, alnea c); art. 227, ns 2 e 3; art. 233, n 1].

Trs formas de lei so todas da mesma natureza enquanto formas constitucionais, sem prejuzo da
diversificao decorrente das diferenas de competncia e de funes.
Pode perguntar-se se o aparecimento das leis orgnicas no envolve a formao de um quarto tipo de actos
legislativos, a aditar aos vindos desde 1976.
Apontariam para isso o falar-se expressamente em forma de lei orgnica (art. 166, n 2), a qualificao
como leis de valor reforado (art. 112, n 3), a prescrio da competncia do Tribunal Constitucional para
apreciao da contradio de outros actos com essas leis [art. 280, n 2, alnea a); art. 281, n 1, alnea
b)], o regime do seu processo de formao (art. 168, n 5; art. 278, ns 4 a 7; art. 136, n 3).
Contudo tais notas no so suficientes, quando muito as leis orgnicas constituiro uma subcategoria
dentro da categoria geral das leis (ordinrias) da Assembleia da Repblica.
Em primeiro lugar a disposio fundamental do art. 112, n 1, que continua a estabelecer a tricotomia lei

decreto-lei decreto legislativo regional e o mesmo faz o art. 119, n 1, alnea c).
Em segundo lugar as regras procedimentais prprias das leis orgnicas no determinam s por si, a
formao de uma categoria autnoma.
Estas leis tm de ser aprovadas, na votao final global, por maioria dos Deputados em efectividade de
funes (art. 168, n 5), mas no so as nicas leis que requerem maioria qualificada.
Elas implicam veto qualificado do Presidente da Repblica, veto supervel s por maioria de dois teros dos
Deputados presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes, mas
ao mesmo veto esto sujeitas leis sobre outras matrias [art. 136, n 3, e alneas a), b) e c)].
nica singularidade irredutvel das leis orgnicas a que se reporta fiscalizao preventiva da
constitucionalidade: atribuio de poder de iniciativa, para alm do Presidente da repblica, ao PrimeiroMinistro e a um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica e consequente proibio de promulgao
durante o prazo conferido para o exerccio desse poder (s aqui reveste de utilidade a forma do art. 166, n
2).
Da uma ateno particular aos diplomas que versem sobre as matrias das alneas correspondentes do art.
164, nada mais.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Em terceiro lugar no correcto (como se ver) a qualificao como leis de valor reforado.
Muito menos faria sentido falar em leis referendrias.
Tal ser possvel noutros ordenamentos mas no no Dt portugus actual.
Quando muito poder falar-se em actos com fora afim da fora de lei.
O referendo prvio aprovao da lei em causa.
Nenhuma questo lhe est necessariamente sujeita, excepto a instituio em concreto das regies
administrativas (art. 256).
A competncia para a sua iniciativa pressupe a competncia para a prtica do acto subsequente sua
realizao.
Ele no se traduz em sano ou em veto popular, e o seu efeito imediato consiste em adstrio do
Parlamento ou do Governo (a nvel da regio autnoma, da respectiva Assembleia Legislativa) a praticar o
acto da sua competncia correspondente questo sobre a qual os cidados sejam chamados a pronunciar-se.
50. O primado da Assembleia da Repblica
Apesar da diversidade de rgos e formas de lei, pode falar-se luz da Constituio, em primado legislativo
da Assembleia da Repblica como assembleia representativa de todos os cidados portuguesas (art. 147)
pois:
a)

Assembleia da Repblica dispe de uma competncia legislativa genrica [art. 161, alnea c)],
que sem embargo de reserva de Constituio, de conveno internacional e de regimento apenas
no atinge a organizao e o funcionamento do Governo (art. 198, n 2) e o contedo essencial da
autonomia legislativa das regies autnomas [art. 112, n 4; art. 227, n 1, alnea a); art.228].

b)

Assembleia dispe em face do Governo de larga reserva de competncia seja em termos


absolutos [art. 161, alneas b) e segs.; art. 164; art. 163, alneas f) e i); art. 167, n 1; art.
227, n 1, alnea i); art. 255; art. 256, art.293], seja em termos relativos (art. 165).

c)

Quando a Assembleia, no mbito da sua reserva relativa, confira uma autorizao legislativa ao
Governo ou a uma Assembleia Legislativa regional, ela tem de definir o seu sentido [art. 165, n 2;
art. 227, n 1, alnea b) e n 2], o qual se impe ao decreto autorizado (art. 112, n 2).

d)

Mesmo fora da reserva de competncia, sempre que a Assembleia estabelea as bases gerais dos
regimes jurdicos, os decretos-leis e os decretos legislativos de desenvolvimento esto-lhe
subordinados (art. 112, n 2);

e)

Todos os decretos-leis do Governo, excepto os da sua reserva de competncia (art. 198, n 2),
esto sujeitos a apreciao com eventual recusa de cessao de vigncia suspenso ou alterao pela
Assembleia da Repblica [art. 162, alnea c); art. 169], e o mesmo se aplica aos decretos
legislativos regionais autorizados e de desenvolvimento de leis de bens;

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f)

O prazo para promulgao das leis de 20 dias e de promulgao de decretos-leis 40 dias


(art. 136, ns 1 e 4);

g)

O veto presidencial das leis no absoluto, mas sim suspensivo (art. 136), ao contrrio do veto
presidencial dos decretos-leis;

h)

Em caso de veto por inconstitucionalidade derivado de pronncia do Tribunal Constitucional em


fiscalizao preventiva, o Presidente da Repblica poder ainda promulgar se a Assembleia de novo
aprovar a lei por maioria de dois teros dos Deputados presentes, j no na hiptese de decreto-lei
(art. 279).

Introduo do referendo no afecta este primado.


Questes mais importantes ficam subtradas ao referendo (art. 115, n 3):
o
o
o

Ficam-lhe subtradas as matrias constitucionais, salvo as respeitantes s regies administrativas;


As matrias financeiras;
As matrias de reserva absoluta de competncia legislativa [art. 161, alneas b) a h), l) e m); art.
164], salvo o sistema de ensino [art. 164, alnea i)].

Mantm-se sem alterao as competncias em abstracto dos rgos de soberania, apenas afectadas em
concreto, no que toca ao contedo de certos actos.
Questes a decidir podem ser questo ainda no objecto de lei ou questes j objecto de lei (as quais se
pretenda interpretar, modificar, suspender ou revogar), esteja ou no em marcha o respectivo iter ou
procedimento.
No possvel ao eleitorado substituir-se aos rgos legislativos quando estes no aprovem os actos, que por
fora do resultado positivo do referendo devam aprovar.
De resto evita-se a coincidncia entre a convocao e a efectivao do referendo e qualquer processo eleitoral
poltico (art. 115, n 7), nem qualquer desses actos pode ser praticado em estado de stio ou estado de
emergncia.
A iniciativa do referendo vem do Parlamento sob proposta de qualquer Deputado, de grupo parlamentar,
do Governo ou de certo nmero de cidados (art. 115, n 2; art. 167, n 1).
Por conseguinte directa ou indirectamente, o Parlamento pode estar sempre, na sua origem.
Com o referendo, o Presidente da Repblica no se sobrepe ao Parlamento (nem ao Governo).
Se recusa a proposta de referendo, o Parlamento no fica inibido de aprovar o acto legislativo sobre a matria
de que se trata (art. 115, n 10, a contrario), se aceita a proposta, ipso facto, ceita integrar-se no processo.
51. A evaso do primado por causa da integrao comunitria
Verdadeira e grave diminuio do primado resulta da integrao europeia.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


As normas criadas pela Unio Europeia e, em geral, as normas emanadas dos rgos das organizaes
internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna (art. 8, n 3 da CRP), sem
que haja qualquer acto de aprovao paralelo aos actos de aprovao de tratados internacionais pela
Assembleia da Repblica.
Essas normas prevalecem sobre o Direito ordinrio interno.
Ora, a constante ampliao das matrias de Dt comunitrio traduz-se em crescente compresso do mbito
da lei, em verdadeira evaso legislativa, e afecta, de modo significativo as relaes entre o Parlamento e o
Governo pois este que por si ou por meio de pessoas que designa, se torna presente nos rgos
comunitrios e interfere nas suas decises.
Esta alterao quantitativa provoca uma modificao tcita ou indirecta dos art. 161, art. 164, e art. 165.
nica maneira de compensar a quebra de competncia legislativa parlamentar consiste em atribuir
Assembleia da Repblica um poder de participao no prprio procedimento normativo comunitrio.
Em 1989 introduziu-se no ento art. 166 uma nova alnea f), falando em acompanhamento e apreciao
do processo de construo europeia.
Em 1997, uma alnea n) ao art. 161, prevendo o poder de a Assembleia se pronunciar, nos termos da lei,
sobre as matrias pendentes de deciso em rgos no mbito da Unio Europeia que incidam na esfera da sua
competncia reservada.
Aditamento de 1997, feito representa um passo positivo, embora insuficiente por no se extrair nenhuma
consequncia determinante da pronncia e por remeter para a lei.
52. A competncia legislativa do Governo
Governo continua a ser rgo legislativo, mas sua competncia aparece em diversos graus por referncia da
Assembleia da Repblica.
H que distinguir por ordem decrescente de liberdade:
a)

Competncia legislativa reservada organizao e ao funcionamento do Governo (art. 198, n


2) e, ao nmero, designao e s atribuies dos Ministrios e Secretarias de Estado, bem como s
formas de coordenao entre eles (art. 183, n 3);

b)

Competncia legislativa concorrencial com a Assembleia da Repblica em matrias a esta no


reservadas [art. 198, n 1, alnea a)];

c)

Competncia legislativa derivada ou autorizada matrias de reserva relativa de competncia da


Assembleia da Repblica [art. 198, n 1, alnea b); art. 165];

d)

Competncia legislativa complementar desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais


dos regimes jurdicos contidos em leis que a eles se circunscrevam [art. 198, n 1, alnea c)].

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Competncia reservada e concorrencial so competncias legislativas primrias, a derivada e complementar
so competncias legislativas secundrias.
Poderes legislativos muito mais amplos do que os da generalidade dos Governos e rgos anlogos dos
Estados ocidentais.
Em contrapartida frise-se que no tem o Governo hoje, em caso algum, qualquer competncia legislativa de
urgncia e necessidade poltica, quaisquer poderes legislativos de excepo, nem o Presidente da Repblica
lhos poderia conferir porque a Constituio no o prev e no o autoriza.
Competncia legislativa do Governo exercida atravs do Conselho de Ministros [art. 200, n 1, alnea d)].
53.A competncia das Assembleias Legislativas Regionais dos Aores e da Madeira
Poder legislativo nas regies autnomas cabe s respectivas Assembleias Legislativas.
uma competncia exclusiva das Assembleias ou de reserva absoluta (art. 232), insusceptvel, de
delegao ou de ser objecto de autorizaes legislativas aos correspondentes Governos regionais o
que significa a nvel regional se observa mais estritamente o princpio da separao de poderes (decerto, pela
menor amplitude dessas matrias e pela natureza puramente parlamentar dos sistemas polticos).
Competncia analisa-se em:
a) Competncia legislativa primria:
o

Legislar, no mbito regional, em matrias enunciadas no respectivo estatuto poltico-administrativo e


que no estejam reservadas aos rgos de soberania [art. 227, n 1, alnea a); art. 228, n 1];

Transpor no mbito regional e em matrias no reservadas aos rgos de soberania, actos jurdicos
da Unio Europeia para a ordem interna [art. 112, n 8; art. 227, n 1, alnea x), in fine];

b)Competncia legislativa derivada ou autorizada legislar tambm necessariamente no mbito regional


nas seguintes matrias de reserva relativa da Assembleia da Repblica, mediante autorizao desta [art. 227,
n 1, alnea b); art. 165, n 1]:
o
o
o
o
o

Regime geral dos actos ilcitos de mera ordenao social e do respectivo processo;
Regime geral da requisio e da expropriao por utilidade pblica;
Bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural;
Regime do arrendamento urbano e rural;
Definio dos sectores de propriedade dos meios de produo, incluindo a dos sectores bsicos nos
quais seja vedada a actividade s empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza;

Meios e formas de interveno, expropriao, nacionalizao e privatizao dos meios de produo


e solos por motivos de interesse pblico, bem como critrios de fixao, naqueles casos, de
indemnizao;

Regime dos planos de desenvolvimento econmico e social;

80

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Bases da poltica agrcola, incluindo a fixao dos limites mximos e mnimos das unidades de
explorao agrcolas;

o
o
o

Participao das organizaes de moradores no exerccio do poder local;


Bases gerais do estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas;
Bases do ordenamento do territrio e do urbanismo;

c) Competncia legislativa complementar:


o

Desenvolver para o mbito regional os princpios ou as bases gerais dos regimes jurdicos contidos
em leis que a eles se circunscrevam [art. 227, n 1, alnea c)];

Definir actos ilcitos de mera ordenao social e respectivas sanes, observado o respectivo regime
geral [art. 227, n 1, alnea q)];

d) Competncia legislativa condicionada:


o

Exercer poder tributrio prprio, nos termos da lei, bem como adaptar o sistema fiscal nacional s
especificidades regionais, nos termos da lei-quadro da Assembleia da Repblica [art. 227, n 1,
alnea i)];

Criar e extinguir autarquias locais, bem como modificar as respectivas reas nos termos da lei [art.
227, n 1, alnea l)];

Aprovar o plano de desenvolvimento econmico e social e o oramento regionais [art. 227, n 1,


alnea p)].

Competncia legislativa primria uma competncia legislativa genrica.


Todas as outras so competncias especficas.
Competncia legislativa primria, a competncia complementar e a condicionada so competncias legislativas
reservadas.
Reviso constitucional de 1997 veio dispor que era da exclusiva competncia do Governo regional a matria
respeitante sua organizao e ao seu funcionamento (art. 233, n 5).
frmula idntica do art.198, n 2.
Ter-se- querido, por a atribuir competncia legislativa ao Governo regional?
Talvez no.
Contudo, como cada Governo regional que dispe sobre a matria, no haver risco de contradio com
diploma legislativo da Assembleia Legislativa.
54. Democracia participativa e competncia legislativa
Em virtude do princpio da democracia participativa (art. 2), a Constituio estabelece a interveno de
grupos e organizaes da sociedade civil na elaborao de legislao sobre certas matrias: a das comisses de
trabalhadores e das associaes sindicais na legislao do trabalho [art. 54, n 5, alnea d); art. 56, n1,

81

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


alnea a)] e das organizaes representativas de trabalhadores e das actividades econmicas na elaborao de
planos, atravs do Conselho Econmico e Social (art. 92, n 2).
Paralelamente prev a participao das associaes de consumidores (art. 60, n 3), a das organizaes
representativas de trabalhadores e das associaes de beneficirios da segurana social (art. 63, n 2), a das
associaes representativas das famlias [art. 67, n 2, alnea f)], a das associaes de professores, de alunos
e de pais, das comunidades e das instituies de carcter cientifico (art. 77, n 2) ou a das organizaes
representativas de trabalhadores rurais e de agricultores (art. 98) na definio das polticas eventualmente
por via legislativa relativas s respectivas reas.
Tendo em conta o princpio da clusula aberta (art. 16, n 1), encontram-se no poucos casos de criao por
lei ordinria de formas de interveno dos interessados ou dos destinatrios imediatos das normas, assim
como, no raro, os rgos legislativos submetem-lhes motu proprio os diplomas que se propem publicar.
Democracia participativa imbrica-se, com determinados dados das sociedades contemporneas:
o
o
o
o

Inelutabilidade dos grupos de interesses;


Necessidade de lhes dar voz e de os conciliar;
Irrupo de formas ditas corporativas ou neocorporativas;
Consequente insero no processo legislativo, formal ou informalmente, de elementos tambm de
concertao, negociao e auxiliariedade;

Dilogo dentro e fora do Parlamento.

Participao no significa competncia legislativa.


Nem poderia significar porque a democracia participativa sectorial e apenas os rgos representativos
baseados no sufrgio universal podem formar e exprimir uma vontade colectiva correspondente ao interesse
geral da comunidade e a uma perspectiva de futuro.
Os interessados devem ou podem ser ouvidos da tomada das decises inclusive legislativas que os
afectem especificamente, mas no se lhes substituem.
Princpio da maioria no em absoluto, mas em ltimo termo, deve prevalecer.

3. Reserva constitucional e fora de lei


55. A Constituio e a actividade legislativa
Constituio permite ao legislador escolher o tempo e as circunstncias da sua interveno e determinar ou
densificar contedo desde que respeitados os fins, valores e critrios constitucionais.
No plano orgnico-formal completa a vinculao sob um trplice aspecto:
rgos os rgos legislativos so sempre constitucionais;
Formas as formas de lei so apenas as prescritas pela Constituio;
Fora jurdica fora de lei a que dela decorre, seja a fora geral inerente a qualquer lei, seja a que
especificamente venha a ser conferida a certas leis em face de outras.

82

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Defronta-se aqui, alm do problema de perfil interno, escalonado, do ordenamento, por a Constituio ser a
norma primria sobre produo jurdica, mas tambm um problema de ndole poltica, incindvel das
caractersticas do regime e do sistema de governo.
Mais que lgica, o Direito comparado e a histria corroboram-no exuberantemente.
Escolha entre um ou mais rgos com competncia legislativa e entre uma ou vrias formas de lei, assim
como fixao da respectiva fora jurdica dependem dessas caractersticas, enquadram-se na Constituio
material, tm tudo que ver com um principio de diviso (ou contrariamente de concentrao de poder) e com
o modo de encarar as relaes entre o Estado e os cidados.
Existe verdadeira reserva de Constituio no domnio das competncias legislativas, das formas e da fora
de lei.
Uma coisa a preterio por um acto em concreto dos pressupostos e requisitos no respeito dos quais
deveria ser emanado.
Bem diferente e mais grave o estabelecimento por uma norma infraconstitucional de diferentes
pressupostos e requisitos ainda que a propsito de uma singular situao concreta.
Uma coisa a violao de uma norma constitucional de competncia e forma.
Outra o afastamento das regras constitucionais materiais de definio dos rgos legislativos das formas
e da fora de lei.
Poder aqui divisar-se um fenmeno de inconstitucionalidade orgnica e formal.
Sobre ele projecta-se um fenmeno de inconstitucionalidade material a rebeldia do legislador ordinrio,
arrogando-se a prerrogativa, exclusiva do legislador constitucional, de definir quais os rgos legislativos, quais
as formas de lei e qual a fora jurdica que lhes corresponde.
56. Reserva de Constituio e reserva de lei
Reserva de Constituio pode assumir duas configuraes
Umas vezes, consiste numa reserva de regulamentao, que so as normas constitucionais que fazem o
travejamento da matria e a recortam perante outras.
Assim:
o

Formas de exerccio da soberania ou do poder poltico so as previstas na Constituio (art. 3, n 1;


art. 10, n 1; art. 108);

Contedo essencial dos direitos, liberdades e garantias o resultante dos preceitos constitucionais
(art. 18, n 3) e somente so admissveis as restries nestes previstas ou decorrentes dos princpios
constitucionais (art. 18, n 2);

Formao, composio, competncia e funcionamento dos rgos de soberania, bem como a


separao e a interdependncia entre eles so os definidos ou os estabelecidos na Constituio (art.
110, n 2; art. 111, n 1);

Minorias gozam do direito de oposio democrtica em termos da Constituio (art. 114, n 2).

83

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Outras vezes, reserva de Constituio traduz-se numa enumerao exaustiva.
Entram aqui:
o
o

Pressupostos da declarao de estado de stio e de estado de emergncia (art. 19, n 2);


rgos de soberania (art. 110, n 1), das regies autnomas (art. 231, n 1) e das autarquias locais
(art. 239, n 1; art. 244; art. 250; art. 259);

o
o

Matrias ou questes excludas do mbito do referendo nacional (art. 115, n 4);


Casos de maioria parlamentar qualificada [art. 116, n 3; art. 130, n 2; art. 136, ns 2 e 3; art.
168, ns 5 e 6; art. 192, n 4; art. 195, n 1, alnea f); art. 279, ns 2 e 4; art. 286, n 1];

Casos de promulgao obrigatria (art. 136, ns 2 e 3; art. 286, n 3) e os de veto presidencial


qualificado (art. 136, n 3);

o
o
o
o
o
o
o

Actos sujeitos a referenda ministerial (art. 140);


Imunidades dos Deputados (art. 157) e as causas de perda do seu mandato (art. 160);
Matrias de lei orgnica (art. 166, n 2);
Causas de demisso do Governo (art. 195);
Categorias de tribunais (art. 209);
Categorias de autarquias locais (art. 236);
Actos sujeitos a fiscalizao preventiva (art. 278)

Entram ainda os rgos com competncia legislativa, as formas de leis e as foras especficas de lei.
Da reserva de Constituio distingue-se a reserva de lei.
H reserva de lei:
o
o
o
o
o
o
o
o

Reserva de direitos aos portugueses (art. 15, n 1);


Estatuto do refugiado poltico (art. 33, n 8);
Adopo (art. 36, n 7);
Direito de aco popular (art. 52, n 3);
Ensino particular e cooperativo (art. 75, n 2);
Domnio pblico (art. 84, n 2);
Estatuto dos titulares de cargos polticos (art. 117);
Regime de admisso de certos recursos para o Tribunal Constitucional (art. 280, n 4).

Na reserva de Constituio, esta chama a si certa matria conferindo-lhe tratamento a nvel de normas que
apenas podem ser alteradas atravs dos procedimentos de reviso e cuja garantia se insere de pleno na
garantia da constitucionalidade.
Na reserva de lei a Constituio impe que tal tarefa caiba lei, vedando administrao e jurisdio
qualquer interferncia ou, pelo menos qualquer interferncia a ttulo principal.
Na reserva de Constituio, o rgo legislativo est sujeito a um princpio de heteronomia.

84

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Na reserva de lei, a um princpio de autonomia ou de autoconformao.
A tipicidade constitucional situa-se em plano diverso do da tipicidade legal, que no seno uma reserva
qualificada de lei.
A Constituio fixa, as realidades que se integram em certa previso.
Na tipicidade legal ela atribui um idntico poder lei, ainda que com exigncia de precisa determinao e
descrio (a tipicidade serve de sucedneo da especificao constitucional), como se v com a tipicidade das
medidas preventivas da liberdade (art. 27), dos crimes, das penas, das medidas de segurana e dos seus
pressupostos (art. 29), das incapacidades eleitorais activas e passivas (art. 49 e art. 50), dos impostos (art.
103) e das medidas de polcia (art. 272, n 2).
Reserva de actos normativos oferece-se nuns casos absoluta e noutros relativa.
Reserva absoluta quando se afasta a presena de quaisquer outros actos ou tipos de actos normativos na
matria.
Reserva relativa quando a despeito de os princpios, os critrios ou os factores de normao ou de deciso
caberem ao tipo de actos constitucionalmente eleito, se admite a colaborao subordinada de actos de outra
natureza ou de grau inferior.
Absoluta a reserva da Constituio acerca das formas de exerccio do poder pelo povo, acerca do contedo
essencial dos direitos, liberdades e garantias ou acerca da separao e da interdependncia dos rgos de
soberania.
So-no tambm a reserva de regimento da Assembleia da Repblica e a reserva de lei sobre estado de stio e
estado de emergncia, sobre crimes, penas e medidas de segurana ou sobre impostos.
Reserva relativa a reserva da Constituio sobre restries a direitos, liberdades e garantias e sobre a
formao, composio, competncia e o funcionamento dos rgos de soberania porque se compadece
com lei que complete as normas constitucionais.
Assim como relativa a reserva de lei sobre direitos, liberdades e garantias porque admite regulamentos de
execuo.
No interior da mesma categoria de actos legislativos pode outrossim a Constituio abrir sub reservas de lei,
estipulando tratamento de certas matrias por subcategorias qualificadas de lei.
Sub-reserva verifica-se:
- Com os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas quanto:
o
o

s atribuies constitucionais das regies (art. 227);


ao sistema de rgos de governo regional (art. 231).

85

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


- Com as leis das grandes opes dos planos [art. 91; art. 161, alnea g), 1 parte; art. 199, alnea a)];
- Com a lei oramental [art. 105; art. 161, alnea g), 2 parte];
- Com as leis orgnicas (art. 112, n 3; art. 166, n 2);
- Com a lei-quadro das reprivatizaes (art. 293).
Constituio refere-se em vrios preceitos [art. 113, n 6; art. 133, alnea b), art. 148; art. 150; art. 153,
n 2] lei eleitoral e pode entender-se que tambm ali [na medida em que se exceda o domnio das
alneas a), j) e l) do artigo 164] se aponta para uma sub-reserva de lei.
Reserva de lei distingue-se da reserva de competncia legislativa.
Naturalmente a onde haja competncia legislativa seja da Assembleia da Repblica (art. 161; art. 164; art.
165), seja do Governo (art. 198, n 2), seja das Assembleias Legislativas Regionais (art. 232, n 1) haver
ipso facto reserva de lei;
E a reserva absoluta da Assembleia, do Governo e das Assembleias Legislativas Regionais significa,
respectivamente, reserva ou sub-reserva de lei em sentido nominal, de decreto-lei e de decreto legislativo
regional.
Nunca deve perder-se de vista o nexo entre o princpio da reserva de lei e o da reserva de Parlamento,
mormente no campo dos direitos, liberdades e garantias, dos crimes, das penas e dos impostos.
A lei que serve de garantia da liberdade repousa na representao poltica e a reivindicao no taxition without
representation est na origem do constitucionalismo moderno.
57. A fixao de competncia legislativa
Princpio da fixao da competncia legislativa pela Constituio, conexo com o princpio da separao de
rgos constitucionais (art.111), significa:
o

s so rgos legislativos aqueles que a Constituio estabelece Assembleia da Repblica (art.


161, art.164 e art. 165), o Governo (art. 198) e as Assembleias Legislativas regionais (art. 227 e
232);

As faculdades legislativas que cada rgo pode exercer so apenas as que constam de normas
constitucionais e que, assim faculdades no atribudas a certo rgo no podem por este ser
arrogadas em caso algum;

Quando um rgo recebe competncia para fazer leis sobre certa matria, tambm s ele as pode
interpretar (autenticamente), modificar, suspender ou revogar bem como alargar ou restringir o seu
mbito de aplicao ou decretar subsequentes normas especiais, pois poder legislativo abrange todas
estas faculdades, e no s a faculdade positiva originria;

86

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Quando a Constituio reserva a um rgo (a Assembleia da Repblica) as bases ou as bases gerais


de certa matria [art. 164, alneas d), 3 parte, e i); art. 165, n 1, alneas f), g), n), t), u) e z)]
ou o regime geral [art. 165, n 1, alneas d), e) e h)] ou um enquadramento [art. 106, n 1;
art.164, alneas n) e r); art. 227, n 1, in fine; art. 255; art. 296], esse rgo fica adstrito a
imprimir um contedo til, uma densificao suficiente, uma direco especfica lei a emitir, pois
se se cingir a preceitos vagos, imprecisos, muito gerais, em branco frustrar o prprio sentido da
reserva e cometer desvio de poder legislativo, a que se seguir a inconstitucionalidade orgnica dos
actos que os outros rgos (Governo ou Assembleias Legislativas regionais) vierem a fazer;

Ocorrendo modificaes das normas constitucionais de competncia, os actos praticados sombra


das antigas normas so inteiramente vlidos e eficazes, mas a sua interpretao, modificao,
suspenso ou a sua revogao tm de se fazer de acordo com as novas normas (assim, se um rgo
praticou certo acto legislativo e depois deixou de ter competncia na matria j no pode interpretar,
modificar, suspender ou revogar tal acto);

Apenas pode haver autorizaes ou delegaes legislativas no mbito das relaes interorgnicas e
nos termos expressamente previstos na Constituio (art. 111, n 2) portanto, apenas pode haver
autorizaes legislativas da Assembleia da Repblica ao Governo [art. 161, alnea d)] ou s
Assembleias Legislativas regionais [art. 161, alnea e)], no de e para quaisquer outros rgos;

Em caso algum se admitem sub-autorizaes (ou subdelegaes) quer dizer, um rgo que faa
um acto legislativo autorizado no pode cometer a terceiro rgo a faculdade de regular, directa ou
indirectamente, a matria reservada objecto de autorizao legislativa;

Substituio do rgo normalmente competente para a prtica de certos actos legislativos ou de


certos actos integrados no procedimento legislativo s pode dar-se se consentida pela Constituio
s pode dar-se hoje nas hipteses dos art. 168, n 3; art. 179, n 3, alnea f);

Muito menos se admite a devoluo de poderes de natureza legislativa a quaisquer entidades


pblicas ou privadas;

A execuo legislativa de tratados no exequveis por si mesmos e a transposio para o Direito


interno de directivas das Comunidades Europeias tm de se operar no respeito das regras
constitucionais sobre competncia legislativa s os rgos competentes na matria podem
proceder a tal execuo ou transposio;

Nenhum rgo pode intervir no procedimento legislativo de outro rgo (designadamente por via
de iniciativa) a no ser nos casos previstos na Constituio;

Tambm salvo nos casos previstos na Constituio, nenhum rgo, nem sequer legislativo, pode
determinar o se e o quando da actividade legislativa do outro rgos;

87

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Nenhum rgo mesmo legislativo, pode obrigar outro mesmo se tambm legislativo, a conferir
forma de lei a qualquer acto da competncia deste no pode seja qual for a natureza da
competncia, por directa imposio do principio da separao de rgos constitucionais, e no pode,
especificamente, quando a competncia seja administrativa, porque a forma de lei no para o
exerccio de competncia no legislativa.

58. O princpio da fixao das formas de lei


Princpio da fixao constitucional das formas de lei complementa o postulado da fixao constitucional de
competncias legislativas.
o ncleo do art. 112 introduzido na primeira reviso constitucional, mas j antes acolhido pela doutrina.
Analisa-se do seguinte modo:
1.

S so actos legislativos os definidos pela Constituio nas formas por ela prescritas a lei, o
decreto-lei e o decreto legislativo regional (art. 112, n 1);

2.

Cada competncia legislativa deve exercer-se atravs da forma constitucionalmente estabelecida e


que cada forma deve servir para o exerccio de certa competncia;

3.

Nenhuma lei pode criar outras formas de lei, outras categorias de actos legislativos (art. 112, n 5, 1
parte);

4.

Nenhuma lei pode conferir a acto de outra natureza o poder de, com eficcia externa, interpretar,
modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos (art. 112, n 5, 2 parte), entendendose que a modificao abrange a prpria extenso ou reduo do seu mbito;

5.

to inconstitucional materialmente a lei em contraveno dessas regras como o regulamento


emanado sua sombra;

6.

Por essas regras serem substantivas (dirigem-se ao contedo dos actos, e no sua forma) se
encontram feridos de inconstitucionalidade superveniente, nos termos e para efeitos do art. 282, n
2 da Constituio, as leis e os regulamentos nessas condies anteriores a 1982.

Alm dos actos tipificados no art. 112, n 1 leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais h, na
Constituio actos que interferem no exerccio da funo legislativa por terem fora afim da fora de lei.
So eles:
o

Referendo poltico vinculativo a nvel nacional ou de regio autnoma (art. 115; art. 232, n 2; art.
256, n 3);

88

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o

Declarao de estado de stio ou de estado de emergncia pelo Presidente da repblica (art. 138) e a
correspondente autorizao ou confirmao pela Assembleia da Repblica [art. 138; art. 161,
alnea l); art. 179, n 3, alnea f)];

Declarao de guerra pelo Presidente da Repblica [art. 135, alnea c)] e a correspondente
autorizao pela Assembleia da Repblica [art. 161, alnea m); e art. 179, n 3, alnea f)];

Decreto de nomeao de Ministros e Secretrios de Estado quando defina as atribuies dos


ministrios e secretarias de Estado e as formas de coordenao entre eles (art. 183, n 3);

Resoluo da Assembleia da Repblica de cessao ou de suspenso de vigncia de decretos-leis ou


de decretos legislativos regionais autorizados [art. 162, alnea c); art. 169, ns 2 e 3; art. 227, n
4].

Existncia destes actos no pe em causa a tipicidade constitucional, porque esses actos so todos previstos
pela Constituio.
Quando muito tudo redundaria na necessidade de reformular a enumerao do art. 112, n 1.
Em plano diferente, situa-se a declarao de inconstitucionalidade ou da ilegalidade com fora obrigatria
geral, mesmo quando compreenda a conformao de efeitos ou possua contedo aditivo.
59. O art. 112, n 5 e as relaes entre lei e regulamento
Princpio repercute-se fortemente nas relaes entre lei e acto infralegal.
Ele probe os reenvios normativos, que consistam em a lei (prpria lei em causa ou outra, em abstracto,
anterior ou posterior) remeter para regulamento a interpretao, a integrao, a modificao, a suspenso ou a
revogao de preceitos legais.
Pode haver regulamentos de execuo ou regulamentos autnomos ou independentes ou regulamentos
destinados a conferir plena operatividade, execuo ou concretizao a uma pluralidade de leis no
determinadas, e estes devem indicar as leis que definem a competncia subjectiva e objectiva para a sua
emisso (art. 112, n 7, 2 parte).
No pode haver regulamentos delegados ou autorizados, ou regulamentos que assumiriam funo de lei em
vez de se dirigirem boa execuo das leis [art. 199, alnea c)], fariam o mesmo que uma lei.
Hierarquia do ordenamento jurdico, a racionalizao das tarefas normativas e a segurana dos cidados
reclamam claramente o que a Constituio prescreve no art. 112, n 5.
Artigo 112, n 5 no impede que a Administrao por meio de instrues genricas ou por actos anlogos
proceda a interpretao e integrao com eficcia interna.
To pouco ele impede que, atravs de regulamentos, a Administrao interprete e integre as normas legais que
tem de executar.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


um princpio geral.
O aplicador da lei, seja rgo administrativo, seja em tribunal, no pode deixar de, na prtica dos actos a seu
cargo regulamentos, actos administrativos, contratos ou decises jurisdicionais realizar uma operao
hermenutica, com base em certos critrios.
Tal interpretao no tem fora de lei, no adquire o carcter de vinculatividade prprio das normas legais,
no interpretao autntica e, por isso, a sua legalidade pode sempre ser questionada: a legalidade da norma
regulamentar ou a do acto administrativo perante os tribunais, a conformidade com a lei de uma sentena
mediante recurso para tribunal superior.
J poucas dvidas tem levantado a proibio de modificao, suspenso ou revogao de preceitos legais por
preceitos regulamentares.
Assim como uma lei de bases vem a ser desenvolvida ou complementada por decreto-lei ou por decreto
legislativo regional [art. 112, n 2; art. 198, n 1, alnea c); art. 227, n 1, alnea c), e n 4], tambm
quando uma norma constitucional no exequvel por si mesma a sua concretizao pressupe um acto
legislativo (art. 283).
Noutro caso, no est autorizado o regulamento a substituir-se lei, nem a virtual inrcia do legislador se
converte em fonte de um poder constitucionalmente estranho Administrao.
Muitas leis carecem de regulamentos de execuo para se tornarem exequveis e estabelecem prazos para eles
serem publicados.
Isso no significa que s entrem em vigor quando sobrevenham os regulamentos, porque tal equivaleria a
conferir ao poder regulamentar ainda uma faculdade de natureza legislativa a de determinar a vigncia de
normas legais (sendo certo que s no Governo se acumulam duas competncias).
De resto tal como as normas constitucionais ainda no tornadas exequveis, tambm as normas legais em
anlogas condies adquirem desde logo eficcia sistemtica.
60. Regulamentos delegados e deslegalizao
Artigo 112, n 5 no veda o fenmeno s aparentemente similar ao dos regulamentos delegados da
deslegalizao.
So fenmenos inconfundveis e inversos.
No regulamento delegado, o regulamento que elevado a funo e fora de lei.
No regulamento delegado alarga-se a rea dos tipos de actos (por conseguinte, dos rgos) que podem
confluir legislativamente em certa matria.
Na deslegalizao, a matria de lei que degradada a matria de regulamento.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Na deslegalizao restringe-se passando a matria da lei a regulamento e de rgo legislativo a rgo
regulamentrio.
A deslegalizao est para a norma legislativa ordinria como a desconstitucionalizao de que so
exemplos bem conhecidos entre ns, o art. 144 da Carta Constitucional e o art. 292, n 2 (actualmente
290, n 1), da Constituio para a norma constitucional.
Qualicaao de qualquer matria como legal ou regulamentar implica um juzo do legislador, mutvel em cada
dia, luz dos critrios da sua aco e observados os limites constitucionais.
Mal se perceberia que no mbito do seu poder conformador, aquele no pudesse por razoes substantivas ou
at de simplificao de formalismos, desfazer aquilo que tivesse feito, que acaso lhe fosse impossvel baixar ao
nvel regulamentar, recortando os respectivos contornos, uma matria que, precedentemente, tivesse
convertido de regulamentar em legal.
Salvaguarda-se a hierarquia das fontes dado que a revogao ou a modificao a que procedam os
regulamentos se vai referir a actos transformados em regulamentares, e j no a actos legislativos.
Deslegalizao no funciona como autorizao verdadeira e prpria ao rgo regulamentar, mas sim como
condio de validade do regulamento que sem ela seria ilegal.
A deslegalizao pode ser uma autodeslegalizao como uma heterodeslegalizao, consoante as hipteses em
que venha a apresentar-se.
As primeiras hipteses aproximam-se da faci species do art. 144 da Carta Constitucional.
Lei qualifica toda ou parte da matria sobre que incide como regulamentar.
Em rigor talvez devesse cingir-se a revogao a primitiva lei sobre tal matria, sem introduzir disciplina
autnoma, deixando que a seguir fosse publicado o regulamento adequado, mas por economia de meios, ela
acumula as duas funes revogatria e reguladora e da a aparente heterogeneidade ou ciso no contedo
da lei.
Heterodeslegalizao consiste em a lei subtrair fora legal s disposies de outras leis, certas e determinadas,
j publicadas e no ainda por publicar.
Donde a revogao formal ou novao do titulo destas disposies: os diplomas at esse momento vigentes a
ttulo de leis passam a vigorar a ttulo de regulamentos, e nesta qualidade ficam sujeitos a ser revogados
(materialmente) por futuros regulamentos.
Impe-se reconhecer todos os corolrios da degradao legislativa, no que respeita a interpretao, integrao
de lacunas, impugnao contenciosa, etc.
O intrprete haver de averiguar, em face de cada lei, quais as disposies cuja fora foi afectada e desde
quando, e haver de as adaptar ao regime geral dos actos regulamentares.
Ao mesmo tempo, haver de procurar articul-las com as normas legislativas, atendendo a que elas valero
agora como normas de regulamentos autnomos e no podero ofender o princpio da legalidade

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Nem todas as leis podem sofrer deslegalizao.
Tm de ser observados os limites decorrentes das reservas constitucionais de matrias e competncias.
Onde houver reserva de lei o legislador excederia as suas atribuies se reduzisse matrias a compreendidas
ao nvel regulamentar.
Por outro lado, no s a competncia para deslegalizar pressupe a competncia para legislar como tambm
deve existir correspondncia entre as faculdades legislativas e as regulamentrias.
ilcito ao legislador, a pretexto da flexibilidade, criar insegurana acerca do valor das fontes e dos actos
jurdico-constitucionais.
Num plano j da poltica legislativa, deve advertir-se contra os abusos a que pode dar azo a deslegalizao,
mesmo com observncia dos limites formais.
Devoluo para regulamento tem de se estear na real considerao de certa matria como regulamentar e no
em qualquer outro desgnio que leva a enfraquecer as garantias trazidas pela lei em sentido formal.
61. O artigo 112, n 5, e o instituto dos assentos
Embora hoje com interesse reduzido por causa da revogao do instituto dos assentos, consideremos um
ltimo problema a respeito do art. 112, n 5 da Constituio: saber se ele proibia ou proibiria essa figura.
Prof. Jorge Miranda pronuncia-se em sentido negativo.
Primeiro lugar, a assuno de funes inerentes lei pelo regulamento representa um desvio sua estrutura
prpria de acto executivo ao servio das finalidades da Administrao, envolve um risco de confuso ou de
concentrao de poderes no Governo, gera indisciplina normativa e insegurana dos destinatrios.
Bem diferente era o assento, nascido em processo jurisdicional e balizado por estritos cannes
hermenuticos.
A ratio legis da proibio de interpretao e integrao vale para aquele acto, no para este.
Em segundo lugar o intuito de harmonia de julgados que estava subjacente ao assento no se encontra
margem da Lei Fundamental.
Ele aparece em dois preceitos (por sinal em sede de garantia da Constituio).
Aparece no art. 281, n 3, relativamente possibilidade de declarao de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade com fora obrigatria geral aps o julgamento de certa norma como inconstitucional ou legal em
trs casos concretos pelo Tribunal Constitucional.
Encontra-se no art. 280, n 5, prevendo recurso para o Tribunal Constitucional, obrigatrio para o
Ministrio Pblico, da deciso de qualquer tribunal que aplique norma anteriormente julgada inconstitucional
ou ilegal pelo Tribunal Constitucional.
Em terceiro lugar se art. 119, n 1, alnea g) no bastava para demonstrou a no inconstitucionalidade dos
assentos apenas por aludir publicao no jornal oficial das decises do Tribunal Constitucional, bem como
as de outros tribunais a que a lei confira fora obrigatria geral, to pouco poderia ter-se por totalmente
irrelevante.

92

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No contexto global da ordem jurdica, mal se compreenderia que o seu alcance til se esgotasse na declarao
de ilegalidade de normas regulamentares pelo Supremo Tribunal Administrativo.
E o art. 112, n 5, no pode desinserir-se deste contexto sistemtico.
62. Reserva de lei e princpio da legalidade
Reserva de lei desempenha funo excludente e uma funo positiva de reforo do princpio da legalidade da
administrao e da jurisdio.
Em dimenso exigente, legalidade equivale a no desconformidade da actividade administrativa e jurisdicional
com a norma jurdica, seja qual for, e num alcance mais significativo, no desconformidade com a norma
legislativa (quando exista).
Mas a onde a Constituio imponha reserva de lei, legalidade no implica somente prevalncia ou preferncia
de lei, nem sequer prioridade de lei, traduz-se em sujeio do contedo dos actos administrativos e
jurisdicionais aos critrios, aos valores, ao sentido imposto pela lei como acto legislativo, envolve seno
monoplio normativo (reserva absoluta), pelo menos fixao primria de sentido normativo (reserva relativa)
pela lei.
No tem apenas de no ocorrer contradio com a lei. Tem de haver lei.
a lei formal e material - que cabe regular uma liberdade (traar o seu espao prprio distinto do de outros
direitos e liberdades e acertar as condies do seu exerccio), ou considerar ilcito um comportamento das
pessoas, ou cominar uma pena, ou criar um imposto, ou determinar uma forma de interveno econmica do
Estado, ou estabelecer uma incompatibilidade dos titulares de cargos polticos.
Perante a lei quaisquer intervenes contedo normativo ou no normativo de rgos administrativos ou
jurisdicionais s podem dar-se a ttulo secundrio, derivado ou executivo, nunca com critrios prprios ou
autnomos de deciso.
No confronte da administrao, a reserva de lei analisa-se no seguinte:
a) Proibio de regulamentos autnomos ou independentes;
b) Proibio nomeadamente de regulamentos autnomos das autarquias locais no mbito da poltica
administrativa, sem embargo do poder regulamentar prprio de que elas gozam este poder
para ser exercido nos limites da Constituio, de lei e dos regulamentos emanados das autarquias de
grau superior ou das autoridades com poder tutelar (art. 241 da CRP) e se se supusesse haver ento
duas regras constitucionais em conflito este teria de ser resolvido pela preferncia da norma mais
valiosa, a da reserva de lei;
c) Proibio da deslegalizao;
d) Proibio ou limitao rigorosa do exerccio de poder discricionrio da Administrao previso
pela lei do contedo e das circunstncias das decises individuais e concretas sobre matrias de

93

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


reserva de lei, no podendo a Administrao emitir juzos de oportunidade e de convenincia acerca
delas.
e) Quando lei utilize conceitos relativamente indeterminados possibilidade mesmo necessidade de
tribunais apreciarem o modo como a Administrao especifica esses conceitos, no havendo
discricionariedade, tal especificao mantm-se ainda no mbito da interpretao e aplicao da lei.
f)

Tratando-se de reserva absoluta de lei, seno impossibilidade de conceitos indeterminados, pelos


menos necessria determinabilidade de lei ou exigncia de suficiente densidade das suas normas.

63. Forma de lei e fora de lei


Forma de lei carrega-se de uma capacidade, virtualidade ou fora peculiar de agir e reagir.
Ligada tanto ao sentido das opes poltico-constitucionais em razo das matrias quanto distribuio das
competncias e dos actos, essa fora de lei assenta no lugar fixado lei no sistema jurdico positivo estatal,
assenta na posio hierrquica s inferior Constituio que a ocupa.
Sendo dado elementar dos ordenamentos modernos, ela aflora em alguns preceitos da nossa Lei
Fundamental.
Aflora no:
Art. 3, n 3 A validade da lei e dos demais actos
Art. 112, n 5 onde se fala em poder de interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar
Art. 112, ns 7 e 8, Art. 199, alnea c), e Art. 241 - subordinao dos regulamentos lei
Art. 266, n 2 subordinao dos rgos e agentes administrativos Constituio e lei
A fora de lei no se confunde com a obrigatoriedade da norma seu contedo: obrigatoriedade da norma
legislativa para os destinatrios no implica nem mais, nem menos do que a de qualquer outra norma jurdica.
Certa doutrina (italiana) separa fora de lei e valor de lei:
Fora de lei diz respeito particular potncia das leis, traduzida em capacidade de inovar na ordem jurdica
preexistente;
Valor de lei envolveria o regime tpico dos actos legislativos, o tratamento a eles conferido pela ordem
jurdica e que consistiria em eles s poderem ser afectados por lei subsequente ou por deciso do Tribunal
Constitucional.
Segundo o Professor Jorge Miranda, no se enxerga interesse na distino face da Constituio
portuguesa.
No apenas no institui regime semelhante ao da Constituio italiana como parece entrecruzar os dois
conceitos ao referir-se a leis de valor reforado nos:
o
o

Art. 112, n 3;
Art. 280, n 2, alnea a);

94

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Art. 281, n 1, alnea b).

No h fora de lei que no pressuponha valor nem fora de lei que no acarrete uma correspondente fora.
Diferentes so os conceitos de eficcia, executoriedade, exequibilidade, efectividade, os quais no se
reportam categoria constitucional genrica de lei, mas sim situao concreta em que se encontra esta ou
aquela lei:

Eficcia (no confundir com validade) ou susceptibilidade prtica de tal lei produzir efeitos;
Executoriedade ou susceptibilidade de imposio dos seus comandos aos destinatrios;
Exequibilidade ou no dependncia de outro acto normativo para lograr efectividade;
Efectividade ou real aplicao ou cumprimento da lei nas situaes da vida.
Fora de lei um conceito relacional que se decompe num duplo alcance material e formal como capacidade
de dispor positiva ou negativamente, originria ou supervenientemente, sobre as relaes e situaes da vida,
e como capacidade de agir ou reagir frente a outros actos jurdico-pblicos.
Fora de lei material positiva (ou originria) capacidade de dispor originariamente (ou por vezes de
inovar) sobre todas as matrias, sobre quaisquer relaes e situaes da vida.
Fora de lei material negativa (ou superveniente) capacidade de modificar, suspender, revogar ou
impedir a subsistncia da regulamentao de qualquer matria por lei anterior.
Fora de lei formal positiva capacidade de modificar, suspender, revogar, destruir, eventualmente
invalidar actos de outra natureza (ou outra funo do Estado), em certos casos outras leis.
Fora de lei formal negativa capacidade de resistir ou reagir a actos doutra natureza (ou doutra funo do
Estado) ou em certos casos, a outras leis, no se deixando modificar, suspender, revogar ou destruir por eles.
Fora de lei material e fora de lei formal positiva reconduzem-se a fora de lei activa;
Forma de lei formal negativa a fora de lei passiva.
A fora de lei material e fora de lei formal positiva referem-se ao acto legislativo em si mesmo, a fora
de lei formal negativa refere-se mais s normas por ele criadas.
Fundamento e limite da fora de lei encontram-se na Constituio.
Limite vem a ser igualmente o Direito internacional.
Assim como o regulamento, o acto e o contrato administrativo e o acto jurisdicional se subordinam lei, esta
cede perante a norma constitucional, originria ou derivada de reviso e cede perante normas de Direito
internacional vinculativas do Estado.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


A lei no prevalece sobre a deciso de inconstitucionalidade.
Qualquer tribunal em sistema de fiscalizao difusa pode no aplicar ou desaplicar uma lei inconstitucional no
caso sub Jdice (art. 204), Tribunal Constitucional pode declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria
geral (art. 282) e depois fora vedado ao legislador repetir a lei declarada inconstitucional enquanto no
mudar a norma parmetro da Constituio.
64. Fora geral e fora especfica de lei
A fora especfica (ou pluralidade de foras especficas de lei), que se traduz na peculiar consistncia atribuda
a certas leis em face de outras leis na medida em que no podem ser afectadas ou contraditada por elas,
margem do postulado lex posterior
Acontecia com respeito das leis gerais da Repblica pelos decretos legislativos regionais at 2004 [art.
112, n 4; art. 227, n 1, alnea a); art. 280, n 2, alnea b); art. 281, n 1, alnea c)].
Continua a acontecer com a subordinao s leis de autorizao legislativa e s leis de bases dos
correspondentes decretos-leis e decretos legislativos regionais autorizados ou de desenvolvimento
(art. 112, n 2); com a posio dos estatutos das regies autnomas em face das leis que os
contradigam [art. 280, n 2, alneas b) e c); art. 281, n 1, alneas c) e d)]; em geral, com as leis de
valor reforado [art. 112, n 3; art. 180, n 2, alnea a); art. 281, n 1, alnea b)].
Na sua origem acha-se uma crescente complexidade tanto a nvel de forma de Estado como no entrosamento
dos rgos legislativos, a expanso das tarefas pblicas e fortes imperativos materiais que apenas a
Constituio pode considerar ou engendrar e no qualquer lei frente a outras ou a terceiras leis.

Captulo II As Leis da Assembleia da Repblica


1. A competncia legislativa da Assembleia da Repblica
65. Os vrios tipos de competncia legislativa do Parlamento
Definio de competncia legislativa do Parlamento, a Constituio no se limita a atribuir-lhe o poder de
fazer leis sobre todas as matrias.
Por vrias razes (tradio histrica do nosso constitucionalismo; necessidade de articulao com o Governo,
entre outras) ela prev um quadro muito vasto que importa dilucidar com cuidado.
Algumas contraposies:
a) Entre competncia legislativa genrica e competncia legislativa especfica:
Competncia legislativa genrica competncia legislativa sem acepo ou determinao de matrias, a
competncia atribuda pela Constituio ao Parlamento relativamente a quaisquer questes, relaes ou
situaes da vida e s com os limites (crescentes) do Direito comunitrio e, em geral, do Direito
internacional.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Competncia legislativa especfica competncia sobre certa ou certas matrias ou para a prtica de certo
ou certos actos especificamente previstos numa norma constitucional.

b) Entre competncia legislativa reservada reserva absoluta e reserva relativa e


competncia legislativa concorrencial:
Competncia legislativa reservada conferida unicamente Assembleia e a mais nenhum rgo, ou
Assembleia , com possibilidade de concesso de autorizaes legislativas ao Governo e quanto a certas
matrias, s Assembleias Legislativas dos Aores e da Madeira.
Num caso fala-se em reserva absoluta, noutro em reserva relativa.
A reserva relativa de competncia legislativa ainda uma reserva absoluta, sob trs aspectos:
o

Quanto s matrias insusceptveis de proposta de convocao de referendo pelo Governo (art.


115, n 1);

Quanto s matrias de acordos internacionais necessariamente sujeitos a aprovao parlamentar


[art. 161, alnea i), 2 parte];

Quanto s matrias pendentes de deciso nos rgos no mbito da Unio Europeia sobre as quais a
Assembleia se deve pronunciar [art. 161, alnea n)].

Competncia legislativa concorrencial pode ser exercida tanto pela Assembleia como pelo Governo ou
tanto pela Assembleia da Repblica como pelas Assembleias Legislativas regionais no mbito regional.
Quadro das relaes entre competncias legislativas do Parlamento e do Governo:

Reserva

Reserva relativa

rea de

Reserva absoluta

absoluta da

da Assembleia

competncia

do Governo

Assembleia da

da Repblica

concorrencial

Repblica

c) Entre competncia legislativa imediata e competncia legislativa mediata:


Competncia legislativa imediata manifesta-se na directa e autnoma feitura de preceitos legislativos.

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Competncia legislativa mediata ou por conexo se reporta a actos legislativos do Governo e, em
certos moldes, tambm das Assembleias Legislativas regionais, a que aparece associada regulamentao
legislativa que aquele ou estas emanem.
Tal competncia legislativa mediata pode repartir-se:
Em competncia a priori traduzida em leis de autorizaes legislativas que devem definir o sentido a
observar pelos decretos-leis e pelos decretos legislativos autorizados (art. 165, n 2) donde um alcance
material e no meramente formal;
Em competncia mediata a posteriori traduzida na alterao dos decretos submetidos ao processo de
apreciao ou de ratificao [art. 162, alnea c); art. 169; art. 227, n 4, 2 parte].
Competncia legislativa imediata ou por conexo, a Assembleia pratica ou pode praticar actos
legislativos, somente em interdependncia ou colaborao objectiva com outros rgos legislativos.
Enquanto que nas autorizaes legislativas ela tem a primeira palavra sobre certas matrias, nas ratificaes ou
apreciaes tem a ltima.

66. As competncias legislativas especficas


Competncias legislativas especficas do Parlamento so de duas categorias.
Correspondem umas a competncias legislativas relacionadas com competncias polticas, nas quais se revela
mais forte o cunho de deciso poltica que toma o seu exerccio.
Constam do artigo 161 Competncia poltica e legislativa.
Outras a competncias essencialmente legislativas desde logo declaradas de reserva absoluta (art. 164) ou
de reserva relativa (art. 165), sejam contidas em normas avulsas.
Competncias legislativas relacionadas com competncias polticas (ou mistas):
o

Aprovao dos estatutos poltico-administrativos das regies autnomas [art. 161, alnea b)];

Concesso de amnistias e de perdoes genricos [alnea f)];

Aprovao das leis das grandes opes do plano [alnea g), 1 parte];

Aprovao do oramento [alnea g), 2 parte];

Autorizao ao Governo para contrair e para conceber emprstimos e realizar outras operaes de
crdito que no sejam de dvida flutuante, definindo as respectivas condies gerais, e o
estabelecimento do limite mximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo [alnea h)];

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o

Autorizao e confirmao da declarao do estado de stio e do estado de emergncia [alnea l)];

Autorizao da declarao da guerra e da feitura da paz [alnea m)].

Funes legislativas especficas constituem por natureza um espao de reserva absoluta do Parlamento.
A sua autonomizao no mbito da competncia do Parlamento mostra que a este e a mais nenhum rgo
cabe praticar os actos legislativos respectivos tenha-se sempre presente a competncia vem da norma
constitucional.
H toda uma carga histrica que no pode ser obliterada.
Insustentvel dizer quer o decreto-lei do Governo intercomunicvel com a lei da Assembleia da Repblica:
s o nas matrias no reservadas a esta [art. 198, n 1, alnea a)].
Ou que os art. 164 e art. 165 que falam de reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica,
e no as alneas do art. 161: assim apenas por se tratar aqui de competncia essencial ou estritamente
legislativa e, em ltima anlise, por uma opo sistemtica do legislador constituinte com paralelo antes de
1976.
Por natureza e com base noutras disposies constitucionais, quase todas as faculdades compreendidas no
art. 161 so expressamente cometidas Assembleia.
Sem falar nas alteraes Constituio [alnea a) e art. 284 e segs], o que sucede com:
o

Os estatutos das regies autnomas [alnea b) e art. 228];

Com as leis das grandes opes do plano [alnea g), 1 parte, e art. 91];

Com o oramento [alnea g), 2 parte, e art. 105 e art. 106];

Com a autorizao e a confirmao da declarao do estado de stio ou do estado de emergncia


[alnea n) e art. 138];

Com a autorizao de declarao de guerra e da feitura da paz [alnea m) e art. 135, alnea c)].

Apenas se compreendem autorizaes da Assembleia ao Governo, no do Governo a sis prprio seja em


matria estritamente legislativa, seja em matria financeira [alneas d) e h)], e o mesmo se diga das
autorizaes s Assembleias Legislativas.
O seu regime confirma-o (art. 165, ns 2 a 5; art. 227, ns 2 a 4).
S ficariam de fora as amnistias e os perdes genricos, bem como os limites dos avales [alneas f) e h), in

fine].
A origem do instituto da amnistia, a sua evoluo a par da evoluo do princpio democrtico e o carcter
excepcional da sua concesso e da concesso de perdes genricos explicam de pleno a sua insero no
sistema do preceito.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Mutatis mutandis a importncia financeira e poltica dos avales explica tambm a reserva parlamentar.
Matrias de reserva absoluta da Assembleia da Repblica, pela natureza das coisas, so ainda:
o

Acompanhamento e a apreciao da participao de Portugal no processo de construo da unio


europeia [art. 163, alnea f)];

Acompanhamento do envolvimento de contingentes militares e de foras de segurana portuguesas


no estrangeiro [art. 163, alnea j)];

Iniciativa legislativa de cidados (art. 167, n 1);

Regime de adopo do sistema tributrio nacional s especificidades regionais [art. 227, n 1,


alnea i), 2 parte];

Criao (em concreto) das regies administrativas (art. 255 e art. 256);

Reprivatizaes (art. 293).

Relativamente s trs primeiras matrias, referem-se ao exerccio de competncias da prpria Assembleia, no


poderia deixar de ser ela a regul-las.
Quanto quarta e quinta, so preceitos pertinentes que expressamente falam em lei- quadro da Assembleia da
Repblica e a Deputados e seno existissem as matrias j entrariam na reserva relativa do art. 165, n 1,
alnea i) e l), respectivamente.
Deve-se considerar includa na reserva absoluta a criao em concreto das regies administrativas previstas no
art. 256.
Menos evidente que a definio do regime geral, no pode pelo seu estreitssimo imbricamento, deixar de
caber Assembleia.
A criao de freguesias e concelhos no Continente tem sido sempre feita desde 1976 por deciso parlamentar
e isso mesmo se estabelece quanto s regies autnomas nos art. 227, n 1, alnea l) e art. 232, n 1.
nicas hesitaes referem-se alnea q) do n 1 do art.165 (sobre autarquias locais, incluindo regime das
finanas locais) e ao art. 105, n 4 (sobre definio das condies a que deve obedecer o recurso ao crdito
pblico).
O art. 168, n 4 impe a votao na especialidade pelo Plenrio das leis abrangidas por aquela alnea, a par
das leis abrangidas por vrias alneas do art. 164, da que se supusesse, porventura, no poder a Assembleia
da Repblica deixar de ser ela a fazer tais leis.
Parece extremamente difcil ultrapassar a letra expressa da Lei Fundamental.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Art. 168, n 4, significar ento quando a Assembleia no conferir autorizao legislativa ao Governo sobre
estatuto das autarquias locais, estar-lhe- vedado devolver para a comisso especializada a votao na
especialidade da respectiva lei.
Quanto ao regime do recurso ao crdito pblico, a analogia (plano das receitas do Estado) com a criao de
impostos e o regime das taxas [art. 165, n 1, alnea i)] permite concluir que se trata de reserva relativa de
competncia da Assembleia.
Duas incongruncias na distribuio das matrias pelos artigos 161 e 165.
As leis das grandes opes dos planos nacionais so sempre aprovados pela Assembleia da Repblica [art.
161, alnea g), 1 parte], mas o regime dos planos pode ser objecto de autorizao legislativa [art. 165, n 1,
alnea m)].
O mesmo se passa com a autorizao de emprstimos [art. 161, alnea h)], em face da lei definitria do
respectivo regime (art. 105, n 4).

67. O mbito das reservas dos artigos 164 e 165


Texto inicial da Constituio afora o art. 164 (hoje art. 161), s havia o art. 167 (hoje art. 164) como
norma de reserva, na linha (com muito mais larga extenso) do art. 93 da Constituio de 1933 (desde 1951)
e o art. 167 era completado pelo art. 168 (hoje art. 165) sobre autorizaes legislativas.
Reviso constitucional de 1982, procurando-se alargar o domnio prprio do Parlamento e tendo em conta o
maior ou menor melindre das matrias, desdobrou-se o elenco inicial e acrescentaram-se-lhe novas alneas.
O art. 164, actual passou a versar sobre a reserva absoluta de competncia legislativa equivalente a um
conjunto mnimo de decises legislativas directas e imediatas do Parlamento e o art. 165 ficou a tratar,
simultaneamente das matrias de reserva relativa e do regime das autorizaes legislativas.
As revistas constitucionais de 1989 e 1997 mantiveram esse esquema.
Na reserva do art. 164 cabem matrias atinentes s diversas grandes divises da Constituio:
o
o

Matrias atinentes estrutura do Estado: as das alneas f), g) e s);


Matrias atinentes aos direitos fundamentais: as das alneas e), h), i), o) e, em parte, a), d), j), l)
e q);

o
o

Matrias atinentes organizao econmica: as das alneas r) e t);


Matrias atinentes organizao do poder poltico: as das alneas a), b), c), d), j), l), m), n), p),
v) e, em parte, e), h), q) e u);

Matrias atinentes garantia da Constituio: as da alnea c).

Considerando regime constitucional das leis orgnicas, pode dizer-se que as matrias das alneas que lhes
correspondem constituem uma espcie de reserva absoluta qualificada de competncia legislativa.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Reserva relativa encontram-se matrias de todas as trs partes de Direito constitucional substantivo:
Matrias concernentes aos direitos fundamentais: alneas a) a h) e, em parte, i), s) e z);
Matrias concernentes organizao econmica: alneas i) a o) e u) a z);
Matrias concernentes organizao do poder poltico: as das alneas p) a t) e aa).

68. Sentido das normas de reserva


Incluso de qualquer matria na reserva de competncia da Assembleia da Repblica, absoluta ou relativa, in
totum.
Tudo quando lhe pertena tem de ser objecto de lei da Assembleia da Repblica (ou de lei e decreto-lei
autorizado, tratando-se de reserva relativa).
No se depara esta regra quando prpria Constituio estabelece diferenciaes por falar em bases, em
bases gerais, ou em regime geral das matrias, como sucede nas alneas d) e i) do art. 164 e nas alneas
d) a h), n), t), u) e z) do artigo165.
Analisando proposta num acrdo do Tribunal Constitucional podem ser discernidos trs nveis:
o

Nvel mais exigente, em que toda a regulamentao legislativa da matria reservada Assembleia a
Repblica;

Nvel menos exigente, em que a reserva da Assembleia se limita a um regime geral em que compete
Assembleia definir o regime comum ou normal, sem prejuzo de regimes especiais que podem ser
definidos pelo Governo ou caso disso pelas Assembleias Legislativas Regionais;

Terceiro nvel em que a competncia da Assembleia da Repblica reservada apenas no que


concerne s bases gerais dos regimes jurdicos das matrias.

Hoje existe reserva de regime geral reserva absoluta, quanto elaborao e organizao dos oramentos
do Estado, das regies autnomas e das autarquias locais [art. 164, alnea r)]; e reserva relativa, quanto
punio das infraces disciplinares, bem como dos actos ilcitos de mera ordenao social, e quanto aos
respectivos processos; quanto requisio e expropriao por utilidade pblica; quanto ao arrendamento
rural e urbano [art. 165, n 1, alneas d), e) e h)].
Reserva absoluta s de bases gerais ou de bases d-se a respeito da organizao, do funcionamento, do
reequipamento e da disciplina das Foras Armadas [alnea d), 2 parte, do art. 164] e a respeito do sistema
de ensino [alnea i)].
Daqui se aproximam a adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais [art. 229, n 1,
alnea i)] e o enquadramento das reprivatizaes (art. 293).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Reserva relativa encontra-se a respeito das bases do sistema de segurana social e do servio nacional de
sade [alnea f) do n 1 do art. 165], do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do
patrimnio cultural [alnea g)], da poltica agrcola [alnea n)], do regime da funo pblica [alnea t)], do
estatuto das empresas e das fundaes pblicas [alnea x)] e do ordenamento do territrio e do urbanismo
[alnea z)].
Nas demais alneas dos art. 164, art. 165, a reserva absoluta ou relativa abrange a totalidade das matrias.
Algumas das alneas prestam-se a dificuldades de leitura, quer pelo teor da sua formulao, que pelo modo
como entroncam nas normas constitucionais de fundo definidoras dos correspondentes institutos.
Face aos grandes princpios poltico-constitucionais deve adoptar-se a interpretao que seja mais adequada
ao primado do Parlamento, deve preferir-se seno uma interpretao extensiva, pelo menos uma
interpretao no restritiva, na dvida deve preferir-se a reserva absoluta e no a relativa, e a reserva total e
no a parcial.
Jurisprudncia constitucional, posta perante a necessidade de interpretar as vrias alneas dos artigos 164 e
165 tem vindo sem oscilao a pronunciar-se nesta trilha.
Em caso algum seria legtimo o Governo substituir-se Assembleia da Repblica no tratamento de
qualquer matria reservada, por ocorrer vazio legislativo ou mesmo inconstitucionalidade por omisso.
A reserva de competncia tanto para a feitura de normas legislativas como para a sua interpretao,
modificao, suspenso ou revogao, lembre-se de novo.
Tanto para a feitura de novas normas quanto para a decretao, em novas leis, de normas preexistentes.
Ao arrepio deste postulado, a jurisprudncia constitucional j admitiu decretos-leis sem autorizao legislativa
que reproduzissem ou renovassem normas j vigentes sobre matrias de reserva parlamentar, ainda que
depois tenha passado a entender que o carcter no inovatrio no dependia apenas da considerao da
norma em si mas tambm da considerao global do regime ou do diploma em que se situasse.
Como resulta do princpio da competncia a reserva parlamentar absoluta ou relativa conforme as matrias,
compreende a execuo de tratados internacionais no auto-exequveis por si mesmos e a transposio de
directivas comunitrias.
Do mesmo princpio a completa impossibilidade de sanao da inconstitucionalidade orgnica de decreto-lei
ou de decreto legislativo regional por acto da Assembleia da Repblica que a seguir verse sobre a matria dele
objecto seja lei, seja acto praticado no decurso de procedimento de apreciao ou ratificao.
A reserva de competncia da Assembleia da Repblica no tolhe o exerccio de poder regulamentar (de
execuo), salvo quando haja reserva absoluta de lei e o poder regulamentrio no compete Assembleia da

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Repblica, mas sim ao Governo [art. 199, alnea c)] e quanto s regies autnomas, s respectivas
Assembleias [art. 231, n 1 e art. 227, n 1, alnea d)] ou aos respectivos Governos (art. 233, n 4).

2. O processo ou procedimento legislativo


69. O processo ou procedimento legislativo parlamentar
Independentemente do rgo competente para a emanar, a lei resulta de um processo ou procedimento,
resulta de uma sucesso de actos de vria estrutura e relativamente autnomos encadeados para um fim,
corresponde ao momento conclusivo desse processo ou procedimento.
Para l da reconduo genrica ao conceito de processo ou procedimento necessrio salientar as
especificidades do processo legislativo.
Se no pode assimilar-se o procedimento administrativo ao processo judicial, to pouco se justificaria
assimilar o processo ou procedimento legislativo ao procedimento administrativo.
Os acrdos polticos, as relaes de fora entre os vrios grupos polticos, as situaes contingentes, as
regras de cortesia constitucional conferem ao processo legislativo caractersticas prprias e irrepetveis.
H um processo legislativo no mbito da Assembleia da Repblica, com uma pluralidade de formas,
processos legislativos no mbito das duas Assembleias Legislativas regionais, semelhantes ao processo
legislativo parlamentar, e o processo dos decretos-leis do Governo, este com caractersticas algo diferentes
por causa da estrutura peculiar do rgo (dominado pela unidade poltica decorrente do princpio da
solidariedade ministerial do art. 189 da CRP).
70. A regulamentao do processo legislativo parlamentar
As normas ordenadoras do processo ou procedimento legislativo parlamentar constam da Constituio (art.
167 e segs.) do Regimento (art. 131 e segs.) e quanto a aspectos relativos interveno de certos rgos ou
de certas organizaes, de algumas leis ordinrias avulsas.
Regimento como lei interna com determinada eficcia, como acto a se, que no toma a forma de lei, nem a de
resoluo.
E ele que dispe sobre as suas alteraes, as quais tm de ser aprovadas por maioria absoluta dos
Deputados presentes (art. 288, n 4).
Alm das normas jurdicas pode haver normas consuetudinrias de maior ou menor importncia, e o terreno
tem-se revelado sempre dos mais propcios implantao de praxes e convenes.
Regimento distingue entre processo legislativo comum e processos legislativos especiais (aprovao dos
estatutos das regies autnomas, autorizao e ratificao da declarao de estado de stio ou de estado de
emergncia, autorizao para declarar a guerra e para fazer a paz, autorizaes legislativas) a que acrescem os
processos das leis do plano e do oramento (art. 215 e segs.).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Regra bsica, a aplicao das regras do procedimento legislativo comum, salvo quando no esteja estabelecido
um processo especial.
Essas regras tambm valem a ttulo subsidirio na reviso constitucional (art. 284 e segs. da CRP) e at nas
alteraes ao regimento (art. 288 e segs.).
Constituio (art. 170) e o regimento (art. 284 e segs.) admitem ainda um processo de urgncia.
Preterio das normas constitucionais sobre procedimento legislativo determina inconstitucionalidade
com as inerentes consequncias (art. 277 e segs da CRP).
Preterio das normas regimentais (salvo das que reproduzam normas constitucionais) equivale to s aos
vcios interna corporis acta.
Constituio no estende ao regimento a garantia da constitucionalidade, nem cria nenhum regime especfico.
71. As fases do procedimento
O processo ou procedimento legislativo, por natureza uma dimenso temporal os actos em que se desdobra
ho-de situar-se uns em relao aos outros em diversos momentos, e torna-se adequado e conveniente
agrupar os actos mais prximos e afins em fases relativamente homogneas, identificadas por funes
especficas.
Cada fase fraco de um tempo longo, uma parte do iter a percorrer pela Assembleia e pelos outros sujeitos
previstos na Constituio em interdependncia com ela (art. 111).
Cada fase tem de ser entendida tambm como um procedimento a se, com as suas prprias subfases.
Tanto a unidade de cada fase quanto a unidade global do procedimento deriva das regras jurdicas a partir das
quais se congregam as vontades concordantes ou eventualmente discrepantes dos vrios intervenientes e
se alcana a lei como norma ou conjunto de normas.
Procedimento tende a esse acto final e complexivo, mas a validade do acto final.
No h compartimentos estanques, mas solidariedade e centralidade da Assembleia.
possvel adoptar mais de um critrio de ordem funcional para destrinar as fases do processo ou
procedimento legislativo.
Um dos mais consagrados consiste no grau de eficincia das diversas fases perante a lei como acto final total,
enunciando-se ento uma fase de iniciativa ou de instaurao do procedimento, uma fase constitutiva ou
perfectiva e uma fase integrativa de eficcia.
H quem formule cinco fases de iniciativa, instrutria, constitutiva, de controlo e de integrao de eficcia.
Segundo Professor Jorge Miranda existem quatro fases:
o
o
o

Iniciativa;
Apreciao ou consulta;
Deliberao ou da discusso e votao;

105

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


o

Promulgao e do controlo.

Quanto publicao ela situa-se j fora do processo, diz respeito norma em si, desprendida do acto
legislativo, e no propriamente a este.
Processo legislativo parlamentar (como o processo dos decretos-leis) est sujeito s vicissitudes provocadas
pelo desencadear de um processo de referendo.
Pode acontecer, em face dos amplos termos dos ns 2, 4, 5 e 10 do art. 115 da CRP, que num processo
legislativo parlamentar j em marcha em qualquer momento entre iniciativa e votao final global se
enxerte suspendendo-o um processo referendrio.
Resposta positiva ou negativa do eleitorado pergunta ou perguntas submetidas a referendo determina a
obrigao de aprovar ou no aprovar o correspondente acto legislativo.
Na primeira hiptese (aprovao), o processo ter de ser retomado;
Na segunda hiptese (no aprovao), o processo ter de ser encerrado.
72. Iniciativa legislativa e competncia legislativa
Iniciativa legislativa no se confunde com a competncia legislativa.
Iniciativa legislativa significa propor a lei;
Competncia legislativa significa decretar a lei.
Em rgo singulares, o momento de iniciativa de um acto e o de deciso podem coincidir no se distinguir
juridicamente.
J no em rgo colegiais, nos quais a competncia tem de ser sempre dinamizada por algum ou alguns dos
seus titulares ou a partir do seu exterior, j no no Parlamento e para efeito do processo ou procedimento
legislativo.
Sem iniciativa no pode haver deliberao mas a iniciativa s por si no muda a ordem jurdica, nem se
projecta nas relaes e situaes da vida.
Sem a iniciativa no pode exercer-se a competncia, mas precisamente competncia legislativa vem a ser o
poder de deliberar sobre o texto em que aquela se traduz, aprovando-o ou rejeitando-o.
Sem a iniciativa vinda de um ou vrios membros do Parlamento ou outros sujeitos constitucionais no se
desencadeia o procedimento, mas fazer a lei obra do Parlamento como um todo, como rgo do Estado.
Observe-se que na generalidade dos casos a iniciativa tem a mesma natureza da competncia a natureza de
poder funcional.
Deputados e outros sujeitos agem ao servio do interesse pblico, e no de qualquer interesse seu.
Apenas pode falar-se em direito na hiptese de iniciativa de cidados ou de grupos de cidados na hiptese
de iniciativa popular ou social.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Para l da titularidade jurdica, a prtica revela um volume maior de iniciativas (de iniciativas com xito)
provenientes do Executivo do que dos membros do Parlamento.
No s agora que isto se verifica, tambm no deixava de se verificar no sculo XIX.
A lei se reveste de contedo ou de implicaes de ordem poltica e porque Presidente ou Governo para
cumprir os seus objectivos de programa carecem de leis que lhes sejam adequadas, o trabalho legislativo
parlamentar propende a sofrer, em todos os pases, o seu influxo constante e predominante.
Em Portugal, desde 1976, o modo como tem sido exercida e levada at ao fim a iniciativa legislativa tem
acompanhado as variaes do sistema poltico.
Em pocas de Governo minoritrio ou sem base parlamentar observa-se o aumento das leis de iniciativa dos
Deputados, ao passo que com Governos maioritrios, sobretudo de um s partido, se regista o seu declnio
em favor do papel dirigente das propostas governamentais (o nmero de projectos de lei, mesmo sem
viabilidade, continue a ser bastante grande em comparao com o da maior parte dos pases europeus.
73. Iniciativa legislativa e impulso legiferante
Cabe distinguir iniciativa legislativa de outro conceito impulso legislativo ou legiferante.
Iniciativa sendo em si um acto poltico situa-se j no interior do procedimento legislativo representa o seu
primeiro passo, regulado em pormenor na Constituio e no Regimento.
Impulso legislativo pode estar ou deve estar na gnese do processo, mas queda-se exterior a ele, e por maior
significado constitucional ou poltico, que possua postula o subsequente exerccio do poder de iniciativa para
se tornar eficaz.
Impulso legislativo ou factor determinante estimulante ou condicionante da deciso de legislar e da abertura
do procedimento legislativo, decorre, directa ou indirectamente, de uma norma jurdica, a qual torna essa
deciso necessria ou obrigatria.
Outras vezes situa-se todo na dinmica, poltica e social, tudo dependendo ento das relaes entre os rgos
do poder e entre as foras polticas e sociais (mesmo que Constituio ou a lei o preveja e regule).
Pode sugerir-se o quadro (abrangendo quer as leis da Assembleia da Repblica quer os outros actos
legislativos) a partir de contraposio entre impulsos jurdicos e impulsos simplesmente polticos.
margem destas categorias podem considerar-se os impulsos difusos ou correspondentes aos grupos de
presso, s associaes, opinio pblica, comunicao social, s comunidades religiosas enquanto
influenciam, de qualquer forma, com mais ou menos intensidade, a produo legislativa.
H em fala em impulsos contra legiferantes ou impulsos legiferantes negativos como impulsos,
oposies, presses para que no se elabore determinado diploma e que devem ser distinguidos dos limites de
constitucionalidade e de legalidade a que esto sujeitos os actos legislativos.

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Prxima da iniciativa legislativa a interveno do Presidente da Repblica nos processos
parlamentares tendentes autorizao para a declarao do estado de stio ou do estado de emergncia e para
a declarao de guerra ou a feitura da paz.
Materialmente falando poderia reconduzir-se a iniciativa porque a declarao compreende elementos de
acto legislativo.
Formalmente trata-se de um pedido sob a forma de mensagem fundamentada pois a mensagem o meio
normal de o Presidente da Repblica comunicar com o Parlamento.
74. Tipos, formas e limites da iniciativa legislativa
Iniciativa da lei pertence aos Deputados qualquer Deputado ou vrios Deputados aos grupos
parlamentares, ao Governo, s Assembleias Legislativas regionais e a grupos de cidados eleitores (art. 167
da CRP).
Iniciativa dos Deputados, grupos parlamentares e dos cidados uma iniciativa interna, que se traduz em
projectos de lei;
Iniciativa do Governo e das Assembleias Legislativas regionais uma iniciativa externa, toma forma de
proposta de lei.
Iniciativa dos Deputados pode ser individual ou colectiva: se o poder em si individual, ele pode ser
exercido colectivamente, e o limite de 20 Deputados subscritores de um projecto de lei (art. 137, n 1, do
Regimento) obedece a uma preocupao de garantia de liberdade de deliberao embora a existncia de
iniciativa dos grupos a atenue.
Iniciativa legislativa dos cidados ou iniciativa popular foi introduzida na Constituio em 1977.
Requer um mnimo de 35.000 cidados que podem incluir cidados recenseados no estrangeiro quando a
iniciativa tenha por objecto matrias que lhes dizem especificamente respeito.

Iniciativa popular distingue-se da petio por desencadear necessariamente um procedimento (legislativo ou outro)
obrigando o rgo competente a tomar uma deciso de fundo, e no simplesmente a tomar conhecimento de uma questo para
eventual deciso.
E distingue-se do veto popular por implicar uma faculdade de impulso: na iniciativa popular uma parte do povo
pretender levar os seus representantes (ou prprio povo como acontece em certos pases) a estatuir sobre determinada matria, no
veto popular, o povo chamado a pronunciar-se sobre uma lei (sobre uma medida de outra ordem) antes tomada, com vista sua
no entrada em vigor ou revogao resolutiva.
Projecto e proposta de lei significam iniciativa originria ou de abertura do processo legislativo: com
qualquer projecto ou proposta de lei desencadeia-se um processo legislativo, com vista a uma modificao de
ordem legislativa (a fazer de novo a regulamentao de certa matria ou a interpretar, alterar, suspender ou
revogar a regulamentao preexistente).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


H tambm iniciativa superveniente que se traduz em propostas de alterao propostas de emenda,
substituio, aditamento ou eliminao (art. 142 do Regimento) e tambm em textos de substituio
textos apresentados pelas comisses parlamentares, sem prejuzo dos projectos e das propostas de lei a que se
referem, quando no retiradas (art. 167, n 8 da CRP e art. 149 do Regimento).
No um contedo mais ou menos extenso que distingue projectos e propostas de lei de propostas de
alterao e de textos de substituio.
Distingue-os o carcter primrio dos projectos e propostas, definidor do objecto do processo legislativo e
o carcter secundrio das propostas de alterao e dos textos de substituio, reportados sempre a um
projecto ou a uma proposta de lei.
Iniciativa de lei dos Deputados, dos grupos parlamentares e do Governo, assim como a dos cidados, uma
iniciativa genrica.
Pode versar sobre quaisquer matrias salvo as reservas e os limites que a Constituio estabelea.
Iniciativa de leis das Assembleias Legislativas regionais (originria ou superveniente) uma iniciativa
especfica.
Somente pode versar sobre matrias concernentes:
o
o
o

s respectivas regies autnomas [art. 167, n 1, art. 226, ns 1 e 4, art. 227, n 1, alneas e) e f)];
sobre finanas regionais [art. 164, alnea t), e art. 229, n 3];
sobre guas territoriais, zona econmica exclusiva e fundos marinhos contguos, tendo em conta o
direito de participao das regies na definio da correspondente poltica [art. 227, n 1, alnea
s)].

Nunca sobre lei de mbito nacional.


Iniciativa legislativa concorrencial: projectos e propostas de lei podem versar sobre as mesmas matrias.
Existem situaes de iniciativa reservada a certos rgos embora atingindo apenas a iniciativa originria
situaes em que a iniciativa originria tem de vir do Governo ou das Assembleias Legislativas regionais,
ainda que os Deputados e os grupos parlamentares (e caso o Governo e as prprias Assembleias Legislativas
regionais) possam apresentar propostas de alterao.
Iniciativa especfica igualmente uma iniciativa reservada.
So as Assembleias Legislativas regionais que elaboram as propostas de estatutos das regies ou de alteraes
aos estatutos, bem como das leis eleitorais relativas a essas mesmas Assembleias, confronto das alneas e) e
f) do n 1 do art. 227 elucidativo.
S no ser reservada a iniciativa concernente s guas territoriais, zona econmica exclusiva e aos fundos
marinhos contguos (se for de admitir).

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Pela natureza das coisas reservada ao Governo a iniciativa das leis das grandes opes dos planos de
desenvolvimento econmico e social (art. 91, n 1) e do oramento (art. 106, n 2).
E ao Governo e s Assembleias Legislativas regionais quando a iniciativa das leis de autorizao legislativa
[art. 198, n 1, alnea a), do Regimento].
Quer os estatutos e as leis eleitorais regionais, quer as leis das grandes opes dos planos e do oramento
integram, concomitantemente, a reserva absoluta de competncia legislativa da Assembleia da
Repblica e a reserva de iniciativa legislativa ou das Assembleias Legislativas regionais ou do
Governo que sublinha a dissociao entre a competncia e a iniciativa.
A iniciativa legislativa livre.
S excepcionalmente pode no o ser.
Em todos os pases com ou sem norma constitucional expresso obrigatria a iniciativa do oramento, por
causa do papel insubstituvel deste.
Proposta do oramento apresentada e votada nos prazos fixados na lei (art. 106, n 2 da CRP) e parece
dever ter-se por obrigatria, por lhe estar conexa, a iniciativa do plano de desenvolvimento econmico e
social anual (art. 105, n 2).
Compreende-se motivo por que a reserva de iniciativa se confina iniciativa originria (excepto numa
hiptese): porque o essencial se encontra neste porque a colaborao de vrios rgos e sujeitos de aco
parlamentar no aperfeioamento do texto originrio pode revelar-se muito til, porque a prpria ideia de
racionalidade ligada ao debate parlamentar o impe.
Deputados, grupos parlamentares, Governo podem apresentar propostas de alterao s propostas de
estatutos das regies autnomas e outras propostas de lei delas provenientes, incluindo as de autorizao
legislativa.
Deputados, grupos parlamentares e as Assembleias Legislativas regionais podem apresentar propostas de
alterao s propostas de lei das grandes opes dos planos e do oramento.
Deputados e grupos parlamentares (eventualmente Assembleias Legislativas regionais, se se tratar de legislar
s para elas) podem apresentar propostas de alterao s propostas de lei de autorizao legislativa
provenientes do Governo.
nica restrio afecta a iniciativa superveniente sobre propostas de lei de alterao do oramento:
aqui os Deputados, grupos parlamentares e as Assembleias Legislativas regionais no podem apresentar
propostas de alterao, pelo menos propostas que envolvam aumento de despesas ou diminuio de receitas,
tem de ser o Governo responsvel pela execuo do oramento e em geral pela poltica financeira do Pas a
determinar as possveis alteraes a introduzir.
Diverso da reserva de iniciativa do Governo em matria oramental, mas decorrente dos mesmos imperativos
de equilbrio financeiro, vem a ser o limite atinente a despesas e a receitas.

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H muito em Portugal e noutros pases e depois de ter tido um alcance severssimo na vigncia da
Constituio de 1933, hoje tem um sentido razovel.
Deputados, grupos parlamentares, Assembleias Legislativas regionais e grupos de cidados no podem
apresentar projectos de lei, propostas de alterao que envolvam, no ano econmico em curso, aumento das
despesas ou diminuio das receitas do Estado previstas no oramento (art. 167, n 2).
Nada obsta a que apresentem projectos ou propostas de alterao para terem efeito no ano econmico
subsequente, desde que apresentem propostas de alterao proposta de lei oramental sem limite (ainda no
h oramento a que tenham de se conter).
Mesma regra vale para as propostas de alterao a decretos-leis submetidos a processo de apreciao
parlamentar (art. 169) e para os projectos de proposta de referendo (art. 167, n 3).
Iniciativa legislativa dos cidados no pode versar sobre amnistias e perdes genricos, nem sobre as matrias
de reserva do art. 164, salvo sobre bases do sistema de ensino [art. 3 da Lei n 17/2003 provavelmente
em paralelo com as matrias vedadas a referendo (art.115, n 4, da CRP)].
Compreende-se excluso das amnistias e dos perdoes genricos.
No os das matrias do art. 164.
Por que no ho-de os cidados eleitores poder apresentar projectos de lei sobre eleies ou sobre autarquias
locais?
75. Requisitos e processo da iniciativa
Iniciativa est sujeita a requisitos claros, quer materiais, quer formais.
No so admitidos os projectos e propostas de lei, bem como as propostas de alterao que infrinjam a
Constituio, normas de Direito internacional ou normas de leis de valor reforado e que no definam
concretamente o sentido das modificaes a introduzir na ordem legislativa [art. 133, n 1, alnea b), do
Regimento].
Os projectos e propostas alm de apresentados por escrito so redigidos sob forma articulada, tm uma
designao que traduz sinteticamente o seu objecto principal e so precedidos de uma breve justificao ou
exposio de motivos (art. 138, n 1).
Iniciativa (originria) primeira fase do processo ou procedimento legislativo, oferece-se ela prpria como
revestindo estrutura de processo em que se sucedem quatro fases ou subfases:
1 entrega;
2 admisso;
3 - envio comisso competente em razo da matria;
4 eventualmente, o recurso para o Plenrio.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Projectos e propostas de lei so entregues na Mesa da Assembleia para efeito de admisso pelo Presidente e
publicao no Dirio da Assembleia (art. 139, n 1 do Regimento).
No prazo de 48 horas, o Presidente da Assembleia comunica ao autor ou ao primeiro signatrio a deciso de
admisso ou rejeio (art. 139, n 2) tendo em vista as normas constitucionais e regimentais.
Admitindo um projecto ou uma proposta de lei distribudo comisso competente, o Presidente comunica o
facto Assembleia (art. 140, n 1).
At ao termo da reunio subsequente, qualquer Deputado pode recorrer, por requerimento escrito e
fundamentado, da distribuio ou da rejeio (art. 140, n 2).
Interposto o recurso o Presidente submete-o apreciao da Comisso de Assuntos Constitucionais,
Direitos, Liberdades e Garantias pelo prazo mximo de 48 horas (art. 140, n 3), e a Comisso elabora
parecer fundamentado, o qual agendado para votao na reunio plenria subsequente ao termo daquele
prazo (art. 140, n 4).
Momento preparatrio, de formulao da iniciativa legislativa, no tem relevo quando se trata de projecto de
lei de Deputado ou Deputados.
J o tem nas demais hipteses.
Quando iniciativa dos grupos parlamentares, embora no haja norma constitucional ou regimental directa,
encontram-se normas internas dos grupos ou dos partidos polticos que lhes correspondem a regular o modo
de formao dos projectos e de supor que do principio constitucional da democraticidade (art. 10, n 2;
art. 51, ns 1 e 5) se extraiam os adequados corolrios.
Quando iniciativa vem das Assembleias Legislativas regionais a formao da proposta de lei postula a um
verdadeiro processo processo pr-legislativo ou politicamente mesmo idntico a qualquer processo
legislativo disciplinado pelos estatutos das regies autnomas e pelos regimentos das Assembleias.
Quando a iniciativa parte do Governo, a proposta de lei tem sempre de ser aprovada em Conselho de
Ministros [art. 200, n 1, alnea c), da Constituio], observadas as normas regimentais do Conselho
aplicveis e em certos casos a aprovao tem de ser precedida de uma interveno no vinculativa dos
partidos da oposio.
Os partidos polticos representados na Assembleia da Repblica e que no faam parte do Governo tm o
direito de pronunciar no decurso dos trabalhos preparatrios de iniciativas legislativas do Governo sobre
eleies e associaes e partidos polticos e o direito de ser previamente consultados em relao s propostas
de lei dos planos e do oramento [arts. 7 e 5, n 1, alnea d) da Lei n 24/98, de Maio o chamado
estatuto da oposio].
A preterio destas formalidades no acarreta contudo seno irregularidade.

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75. Requisitos e processo da iniciativa
Destino desejavelmente normal de um projecto ou de uma proposta de lei para o autor a sua aprovao, e
aprovao em tempo, til e a aprovao pelo contrrio, a rejeio est dependente do respectivo
agendamento da inscrio da sua discusso e votao na ordem do dia da Assembleia.
Podem sobrevir certas vicissitudes:
o
o
o
o

no votao na sesso legislativa em que a iniciativa tenha sido tomada;


renovao;
cancelamento e eventual subsequente adopo por outrem;
caducidade.

Se no tiver havido votao at ao termo da sesso legislativa os projectos e as propostas de lei subsistem
na sesso seguinte, como diz a Constituio, os projectos e as propostas de lei no votadas na sesso
legislativa em que tiverem sido apresentados no carecem de ser renovados na sesso legislativa seguinte,
salvo termo da legislatura (art. 167, n 5).
Renovao da iniciativa ter de haver na passagem de uma legislatura para outra, na ocorrncia de qualquer
das causas de caducidade, ou quando tenha havido rejeio do projecto ou da proposta de lei, neste caso
possvel apenas na sesso legislativa seguinte.
Projectos e propostas de lei definitivamente rejeitados no podem ser renovados na mesma sesso
legislativa, salvo nova eleio da Assembleia da Repblica (art. 167, n 4).
Razo de ser desta restrio de economia processual e de prestgio da Assembleia.
Supe-se que na mesma sesso legislativa, ela no voltar atrs sobre as suas deliberaes e seria uma forma
de obstruo da sua actividade normal a renovao de iniciativas por ela rejeitadas.
Todavia se vier a dar-se a renovao da prpria Cmara por virtude de eleies gerais, ento em homenagem
ao princpio democrtico, j no far sentido que tal restrio funcione.
ltima vicissitude a caducidade.
Em geral todos os projectos e propostas de lei caducam com o termo da legislatura (art. 167, n 5, in fine
da Constituio).
Em especial, as propostas de lei do Governo caducam com a demisso deste (art. 167, n 6), e as propostas
de lei das Assembleias Legislativas regionais caducam com o termo das respectivas legislaturas, mas se j
tiverem sido objecto de aprovao na generalidade, caducam apenas com o termo da legislatura da
Assembleia da Repblica (art. 167, n 7).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Nada prescrevem a Constituio e o Regimento sobre a caducidade de projectos de lei de Deputados e de
grupos parlamentares a respeito de hipteses anlogas cessao do mandato (art. 160 da Constituio) ou
desagregao de grupo parlamentar (art. 7, n 3 do Regimento).
No se v por que no se d tambm aqui caducidade, o ser a iniciativa interna da Assembleia no suficiente
para recomendar soluo diversa.
Se um Governo demitido v as suas propostas de lei caducarem isso no o impede de renovar algumas ou
apresentar outras.
Um Governo demitido limitar-se- prtica dos actos estritamente necessrios para assegurar a gesto
dos negcios pblicos (art. 186, n 5 da Constituio).
Poder ento ser necessrio exercer a iniciativa legislativa, em ateno s circunstncias do pas e luz do
princpio da proporcionalidade, critrio jurdico aferidor da constitucionalidade de qualquer acto.
77. A fase da apreciao
A fase de apreciao, consulta, exame ou instrutria.
Tambm cabe distinguir entre:
Apreciao interna:
- desenvolve-se no sei do Parlamento, atravs do exame em comisso;
- genrica, d-se em todos, quanto a todos os projectos e propostas de lei
Apreciao externa:
- realiza-se noutros rgos constitucionais ou mesmo em organizaes da sociedade civil.
- especifica, s se d (ou tem de se dar) quanto s matrias previstas na Constituio, na lei ou no
Regimento.
78. A apreciao interna
Exame em comisso cabe comisso especializada permanente da Assembleia da Repblica, competente em
razo da matria [art. 38, alnea a) e, art. 143, n 1 do Regimento], ou a uma comisso eventual quando a
importncia e a especialidade do projecto ou da proposta o justifiquem (art. 143, n 2 do Regimento).
79. A apreciao externa
rgos de soberania tm de ouvir sempre relativamente s questes da sua competncia respeitante s regies
autnomas, os rgos de governo regional [art. 227, n 1, alnea v) e art. 229, n 2].
Quanto ao exerccio da competncia legislativa da Assembleia da Repblica, trata-se ou de legislao dirigida
apenas a uma das regies ou de legislao de mbito mais vasto mas que assumam relevncia regional, e os
rgos a ouvir so as Assembleias Legislativas Regionais, nicos rgos legislativos a nvel regional, no os
Governos regionais.
A reviso constitucional de 1989 substituiu o Conselho Nacional do Plano vindo de 1976 (art. 94) por um
Conselho Econmico e Social, rgo de consulta e concertao no domnio das polticas econmica e social

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


hoje (art. 92, n 1, 1 parte), do qual fazem parte representantes do Governo, das organizaes
representativas de trabalhadores, das organizaes representativas das actividades econmicas e das famlias,
das regies autnomas e das autarquias locais (art. 92, n 2).
Conselho Econmico e Social participa na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social e
exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei (art. 92, n 1, 2 parte).
Tem de ser ouvido aquando da aprovao das leis das grandes opes dos planos [art. 161, alnea g), 1
parte] e poder ser ouvido (ou ter de ser ouvido) a respeito de outros diplomas de contedo econmico e
social [art. 2, alneas b), d) e f) da Lei n 108/91, de 17 de Agosto].
Conselho Superior de Defesa Nacional o rgo especfico de consulta para os assuntos relativos defesa
nacional e organizao, ao funcionamento e disciplina das Foras Armadas (art. 274, n 2 da CRP).
Compete-lhe emitir parecer sobre legislao atinente a estas matrias, s condies de emprego das Foras
Armadas em estado de stio ou em estado de emergncia e programao militar [art. 47, n 1, alneas c) e
f) da Lei 29/82 de 11 de Dezembro].
Comisses de trabalhadores e as associaes sindicais tm o direito de participar na elaborao da legislao d
trabalho [art. 54, n 5, alnea d), 1 parte, e art. 56, n 2, alnea a), da Constituio] e as comisses de
trabalhadores ainda na elaborao dos planos econmico-sociais que contemplem os respectivos sectores
[art. 54, n 5, alnea d), 2 parte].
80. O debate parlamentar
Discusso dos projectos e propostas de lei compreende um debate na generalidade e outro na especialidade
(art. 168, n 1 da CRP).
Discusso na generalidade versa sobre os princpios e o sistema do texto (art. 158, n 1, do
Regimento).
Discusso na especialidade versa sobre cada artigo, podendo a Assembleia deliberar que se faa sobre
mais de um artigo simultaneamente ou com fundamento na complexidade da matria ou das propostas de
alterao apresentadas, que se faa por nmeros (art. 161, n 1)
Grande dificuldade prtica consiste em obter o agendamento de um projecto ou de uma proposta de lei,
perante a sobrecarga de tarefas da Assembleia da Repblica, as deficincias das condies de trabalho
parlamentar, as deficincias de assuno pelos Deputados do exerccio da funo legislativa e at do prprio
excesso (com efeitos perversos quanto aos resultados normativos finais) de iniciativas.
Perodo de funcionamento da Assembleia pode considerar-se relativamente longo em termos comparativos
com o da anterior Assembleia Nacional ou com os de alguns Parlamentos democrticos: vai de 15 de

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Setembro a 15 de Junho (art. 174, n 2 da Constituio) e tem conhecido sempre prorrogaes (art. 174,
n 3).
Tudo depende do devido aproveitamento desse tempo atravs de um equilibrado regime da marcao da
ordem do dia das reunies plenrias e de uma rigorosa disciplina dos debates que impea a obstruo ou a
indefinida dilatao.
Problema da fixao da ordem do dia revela-se em Portugal um problema poltico de extrema importncia, a
que normas constitucionais e regimentais em vigor at agora no tm dado resposta satisfatria.
J quanto organizao dos debates, o Regimento, especialmente aps as suas ltimas revises, representa
um bom progresso.
81. A votao
A votao compreende uma votao na generalidade, uma votao na especialidade e uma votao final
global (art. 168, n 2, da CRP).
Deciso de legislar (ou no legislar) tomada na votao na generalidade, as outras votaes so
consequenciais.
Votao na generalidade versa sobre cada projecto ou proposta de lei (art. 158, n 2 do Regimento),
podendo a Assembleia deliberar que ela incida sobre diviso cuja autonomia o justifique (art. 158, n 3).
Votao na especialidade versa sobre cada artigo, nmero ou alnea (art. 161, n 2), pela seguinte ordem:
propostas de eliminao, propostas de substituio, propostas de emenda, texto discutido com as alteraes
eventualmente j aprovadas e propostas de aditamento (art. 162, n 1).
Votao final global no precedida de discusso, podendo cada grupo parlamentar produzir uma declarao
de voto oral por tempo no superior a trs minutos, sem prejuzo da faculdade de apresentao por qualquer
Deputado ou grupo parlamentar de uma declarao de voto escrita (art. 165, n 3).
Grupo parlamentar no representado no Governo que exera o seu direito fixao da ordem do dia tem
direito tambm a requerer a votao na generalidade nesse mesmo dia (art. 63, n 6, do Regimento) e se o
projecto for aprovado, ter ainda direito a obter a votao na especialidade e a votao final global no prazo
mximo de 30 dias (art. 63, n 7).
Segundo a Constituio se a Assembleia assim o deliberar os textos aprovados na generalidade sero votados
na especialidade pelas comisses sem prejuzo do poder de avocao pela Assembleia e do voto final desta
para aprovao global (art. 168, n 3).
Somente certas leis as que versam sobre matrias do art. 164, alneas a) a f), h), n) e o) e do art. 165,
n 1 alnea q) e as disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas tm de ser
votadas na especialidade no Plenrio [art. 168, ns 4, 5 (2 parte) e 6].

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


A partir de 1987, o regimento passou a dispor que sem prejuzo da necessidade de votao na especialidade
pelo Plenrio destas leis e do poder de avocao em geral pelo Plenrio, a discusso e a votao na
especialidade caberiam comisso competente (art. 159, na verso actual).
Ntida a discrepncia: Constituio, mesmo aps 1997, mantm a exigncia de prvia deliberao caso a caso,
o Regimento aponta genericamente, para a votao na especialidade pela comisso (afigura-se de longe
prefervel por permitir uma diviso de trabalho entre o Plenrio e as comisses, melhorar a qualidade das leis,
favorecer consensos e acelerar o processo).
Olhando prtica (antes e depois de 1987), poder falar-se na formao de um costume constitucional, ainda
que contra legem.
82. As maiorias de aprovao
Observado o qurum, a aprovao de projectos ou propostas de lei faz-se na generalidade, na especialidade
e em votao final global pluralidade de votos, no contando as abstenes para o apuramento da maioria
(art. 116, n 3 da CRP).
Princpio geral de aprovao como o de qualquer deliberao parlamentar o da maioria relativa.
A Constituio estabelece algumas excepes, umas concernentes a leis na sua totalidade, outras concernentes
a disposies sobre certas matrias.
Concernentes a leis na sua totalidade:
o

Leis orgnicas carecem de aprovao, na votao final global por maioria absoluta dos Deputados
em efectividade de funes (art. 168, n 5, 1 parte).

Lei respeitante entidade de regulao da comunicao social e a lei que regula o exerccio do
direito de voto dos cidados residentes no estrangeiro na eleio do Presidente da Repblica
carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior
maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168, n 6, 1 parte).

Lei-quadro das reprivatizaes aprovada por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de
funes (art. 293, n 1).

Concernentes a outras disposies sobre certas matrias:


o

Disposies relativas delimitao territorial das regies administrativas so aprovadas na


especialidade por maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 168, n 5, 2
parte).

Disposies das leis que regulam a limitao de mandatos dos titulares de cargos polticos
executivos, a composio da Assembleia da Repblica e os respectivos crculos eleitorais, o mtodo
de eleio dos titulares dos rgos executivos do poder local, as restries ao exerccio por militares,
agentes militarizados e agentes dos servios e foras de segurana e as matrias que integram o

117

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


poder legislativo regional carecem de aprovao por maioria de dois teros dos Deputados
presentes, desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art.
168, n 6, 2 parte).
Diante das frmulas constitucionais, parecem ser de diferente exigncia, regimes previstos:
Nas leis orgnicas, a aprovao na generalidade e na generalidade pode fazer-se por maioria relativa, s a
votao final global requer maioria qualificada.
Nas outras leis o que conta cada disposio e no o conjunto e desde logo na votao na especialidade
que tal maioria qualificada tem de ser alcanada.
Poder a lei ordinria ou o Regimento da Assembleia juntar outras matrias s que requerem maioria qualificada?
Artigo 116, n 3, dizendo salvo nos casos previstos na Constituio, na lei ou nos respectivos
regimentos, poderia inculcar uma resposta positiva.
Tal soluo seria incongruente com o princpio democrtico.
Maioria parlamentar de certo momento poderia decretar certa lei (por maioria relativa) e ao mesmo tempo
prescrever que doravante a matria seu objecto s poderia ser regulada por uma maioria agravada, mas isto
equivaleria a que uma lei aprovada por certa maioria s pudesse ser alterada por uma maioria superior e assim
se impediria o livre jogo das alternativas polticas, alm de se criar uma rigidificao descabida sobre tal
matria.
Ao falar em casos previstos na lei ou nos respectivos regimentos, a Constituio refere-se a actos no
directamente regulados por ela prpria e a actos de rgos criados por lei.
No basta considerar os aspectos jurdico-constitucionais.
Mostra-se imprescindvel no obliterar os aspectos polticos as condicionantes da formao da maioria
requerida constitucionalmente para a aprovao da lei.
Entre essas condicionantes, ou variveis do jogo parlamentar, contam-se pelo menos a repartio dos
mandatos pelos partidos com presena ou no de maioria de um s partido ou de uma coligao (pr ou pseleitoral no significa o mesmo), a conexa (por fora do art. 187 da CRP) existncia ou no de Governo
maioritrio, a estrutura dos grupos parlamentares e o grau maior ou menor de liberdade de voto dos
Deputados em face da disciplina partidria.
Havendo maioria parlamentar solidria com o Governo na concertao entre uma e outro que assenta a
aprovao dos diplomas que exijam apenas maioria relativa ou maioria absoluta.
Em caso de Governo minoritrio ou quanto a leis que postulem maioria qualificada superior maioria
absoluta, tudo depende de acordos polticos entre dois ou mais grupos parlamentares, e esses acordos
podem remontar aos impulsos legiferantes acabam por desempenhar um papel determinante na dinmica
dos actos do Estado.

118

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83. Redaco final e os decretos da Assembleia da Repblica
Redaco final incumbe comisso competente ou no caso de mais de uma comisso se ter pronunciado,
quela que o Presidente determinar (art. 166, n 1 do Regimento).
Na falta de fixao de outro prazo, a redaco final efectua-se no prazo de cinco dias (art. 166, n 3).
Comisso no pode modificar o pensamento legislativo, devendo limitar-se a aperfeioar a sistematizao do
texto e o seu estilo, mediante deliberao sem votos contra (art. 166, n 2).
definitivo o texto sobre o qual no tenham recado reclamaes s podem provir de pelo menos dez
Deputados ou depois de elas terem sido decididas pelo Presidente, com recurso para o Plenrio ou para a
Comisso Permanente (art. 167 e art. 168).
Projectos e as propostas de lei aprovados denominam-se decretos da Assembleia da Repblica e so
enviados ao Presidente da Repblica para promulgao (art. 136, n 1; art. 278, ns 1, 5 e 7; art. 279, ns 1
e 2, da CRP e art. 169 do Regimento).
Enviado o decreto para o Presidente da Repblica, fica a Assembleia impedida de se pronunciar sobre o seu
objecto reabrindo a discusso ou admitindo um projecto ou uma proposta de lei sobre esse objecto at
eventual veto do Presidente ou no caso de veto jurdico at deciso do Tribunal Constitucional ou at ao
esgotamento do prazo de promulgao.
Assim o impem o regular funcionamento das instituies e a lgica interna do processo legislativo.
84. A promulgao e o veto
Nada face do princpio da separao de poderes entendido de modo radical reclama interveno do
Presidente da Repblica no procedimento legislativo.
H sistemas em que a lei fica perfeita com a sua aprovao parlamentar em Portugal h actos da Assembleias
como as resolues so publicados independentemente de promulgao (art. 165, n 5), por meio do
Presidente do Parlamento.
Salvo em sistema de governo convencional e em sistema directorial (verdadeiramente no existe Chefe
de Estado), por toda a parte, ao longo de mais de 200 anos, se observa a participao do Chefe do Estado,
Rei, Presidente da Repblica atravs de actos especficos, variveis de Constituio para Constituio e com
alcance tambm diverso.
Por duas razes principais:
1 - Para que a lei, dirigida comunidade de cidados, aparea revestida de maior autoridade e legitimidade e
traduzindo solidariedade entre os principais rgos do Estado;

119

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2 - Para que se possa exercer um controlo interorgnico, seja de constitucionalidade orgnica e formal, seja
de mrito, ou uma reponderao das razes determinantes do legislador.
Direito comparado mostra formas mais caractersticas de interveno dos Chefes de Estado so:
o

Promulgao (com variante promulgao obrigatria /no obrigatria)

Sano (com variante sano livre e condicionada/sano com poder de degenerao absoluta ou
no)

Veto (com variante veto suspensivo ou definitivo/ veto simples ou qualificado/veto poltico ou
jurdico/ veto tcito ou expresso)

Promulgao analisa-se em 3 momentos:


1 - Conhecimento qualificado que o Chefe de Estado, Rei, Presidente da Repblica, tem acerca de acto
destinado a converter-se em lei (ou acto doutra categoria relevante de actos jurdico-constitucionais);
2 - Qualificao ou subsuno de cada acto em concreto no tipo constitucional correspondente pode
explicar que a falta de promulgao (bem como a falta de assinatura, quando exigida) determine inexistncia
jurdica (art. 137);
3 - Declarao solene disso mesmo.

Sano vai muito mais a fundo podendo interferir no contedo do acto.


Com ela:
o
o
o
o

Entra-se na prpria deciso legislativa;


rgo sancionante, pelo menos, aprova (ou no) certa lei;
Sua vontade completa a vontade do rgo legislativo na produo de um efeito comum;
Opera-se um acordo de vontades (seja ou no acto-unio).

Veto distingue-se da sano enquanto exprime uma facult dempcher e no j uma facult de statuer.
rgo que emite no participa da funo do Estado traduzida em certo acto tpico, por isso nem contribui
para o contedo deste acto, nem decide sobre a sua produo.
Veto a recusa o impedimento a fiscalizao de um rgo a outro rgo, a impossibilitao de um acto
produzir efeitos por aco de um rgo exterior competncia para a sua prtica.
Apontem-se, por ordem decrescente de intensidade as seguintes posies do Chefe de Estado em relao
ao processo legislativo:
1 Nenhuma interveno;

120

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2 Promulgao obrigatria
3 Promulgao e veto suspensivo, simples ou qualificado;
4 Promulgao e veto absoluto;
5 Sano, com possibilidade de suprimento da sua denegao;
6 Sano sem possibilidade de suprimento da sua denegao
Veto assume mltiplas configuraes:
a)

Quanto matria:
o
o
o

Constitucional incide sobre leis constitucionais


Legislativo incide sobre leis ordinrias ou actos polticos
Governativo incide sobre actos do governo

b)

Quanto aos fundamentos:

Jurdico ou por ilegalidade lato sensu fundado em desconformidade com a Constituio ou a


lei;

Poltico ou de mrito em motivos de convenincia ou discordncia poltica.

c)

Quanto s condies de exerccio:


o
o

Livre o rgo com competncia para vetar decide livremente do seu exerccio.
Obrigatrio ou vinculado - (mais raro) est adstrito a faz-lo por imposio da norma
constitucional ou legal.

d)

Quanto forma:
o

Expresso tem de ser manifestado por declarao de vontade, podendo ainda ser formal ou
informal, consoante exija ou no um acto especfico mais ou menos solene.

o
e)

Quanto insero no processo (quanto aos efeitos, de alguma sorte):


o
o

f)

Tcito decorre do silncio ou da inrcia com transcurso de certo prazo.

Suspensivo veto funciona como condio suspensiva do acto.


Resolutivo veto funciona como condio resolutiva do acto.

Quanto projeco nas relaes interorgnicas:


o
o

Veto simples ou directo o veto compete a um s rgo (assistido ou no por outro).


Veto translativo veto implica a articulao de dois rgos, a um primeiro cabendo
desencadear o processo relativamente a um certo acto e a outro tomar a deciso final (ou
deciso que determina exerccio final do veto)

g)

Quanto ao objecto:
o
o

Veto total veto envolve todo o diploma.


Veto parcial veto incide apenas sobre uma sua parte.

121

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h)

Quanto aos efeitos:


o

Veto relativo ou suspensivo e veto absoluto ou definitivo susceptvel ou no de ser


suprido por ulterior manifestao de vontade do rgo de onde emana o acto vetando ou
doutro rgo, no caso de veto relativo, ainda veto simples ou qualificado consoante basta
para o suprimento uma nova deciso ou deliberao de teor idntico primeira ou se exige uma
deciso ou deliberao com requisitos mais severos (maioria qualificada).

85. Regime da promulgao


Ao Presidente da Repblica compete promulgar e mandar publicar as leis da Assembleia da Repblica [art.
134, alnea b) da CRP].
Pode recusar a promulgao exercendo o veto jurdico ou veto poltico.
Princpio geral o da promulgao livre: Presidente pode optar entre promulgar e exercer, dentro dos
prazos (estes prazos que so constitucionais no podem ser encurtados pela Assembleia, directa ou
indirectamente (prescrevendo a entrada em vigor de qualquer diploma ou de qualquer norma antes do seu
decurso), veto por inconstitucionalidade requerendo ao Tribunal Constitucional a apreciao preventiva
da constitucionalidade de qualquer norma do decreto da Assembleia [art. 134, alnea g); art. 136,n 5;
art. 278, n 1] ou veto poltico (art. 136, n 1).
Promulgao vedada ou condicionada desde 1989, a de decreto enviado para promulgao como lei
orgnica (art. 278, n 4): Presidente da Repblica no o pode promulgar sem que decorram 8 dias aps a
sua recepo (art. 278, n 7), visto que quanto a tais decretos, a fiscalizao preventiva pode ser pedida no
s pelo prprio Presidente mas tambm pelo Primeiro-Ministro ou por um quinto dos Deputados
Assembleia da Repblica em efectividade de funes (art. 278, n 4).
Promulgao temporalmente vedada a de diploma submetida a fiscalizao preventiva antes de o
Tribunal Constitucional se pronunciar (art. 278, n 7, 2 parte, aplicvel em geral e no s quanto s leis
orgnicas).
Promulgao vedada, d-se em trs hipteses ligadas fiscalizao preventiva:
1-Quando o Tribunal Constitucional se pronuncia pela inconstitucionalidade de qualquer norma, devendo o
Presidente da Repblica devolver o diploma Assembleia (art. 279, n 1);
2 - Quando sendo o diploma ento submetido a nova deliberao no logre atingir a seu favor a maioria de
2/3 dos Deputados presentes desde que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de
funes (art. 279, n 4);
3 - Quando o diploma seja confirmado por essa maioria e o Presidente no o promulgue em certo prazo.

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Promulgao obrigatria quer a das leis de reviso (art. 286, n 3), quer a das leis, verificadas certas
vicissitudes:
1 - Passados os prazos constitucionais para o veto sem que este tenha sido exercido;
2 - Quando exercido veto poltico, o diploma venha a ser confirmado pela maioria constitucionalmente
estipulada (art. 136, ns 2 e 3).
Se promulgao tem por funo primria a qualificao de um acto frente aos tipos constitucionais de acto e
sem a votao na especialidade de qualquer artigo, nmero ou alnea do projecto ou proposta de lei em causa
tal artigo nmero ou alnea juridicamente inexistente por natureza, ento a Constituio impede a
promulgao de um diploma em tais condies (princpio ale para quaisquer outras votaes no Parlamento,
tendo em conta as regras respeitantes s diversas maiorias constitucionalmente exigidas (art. 117; art. 168;
art. 284 ou art. 286).
Daqui resulta necessidade do Presidente da Repblica receber da Assembleia todos os elementos
indispensveis verificao do cumprimento das normas procedimentais.
Sob pena de se frustrar a sua funo de acertamento, quase notarial, ele tem o poder e o dever de os exigir
como tem o poder e dever de no promulgar diplomas juridicamente inexistentes.
Tais elementos constaro do Dirio da Assembleia da Repblica, relato autntico exacto e completo de todas as
reunies da Assembleia.
Como os prazos para promulgar so bastante curtos:
o
o

20 dias no caso de aprovao de lei ordinria


8 dias no caso de confirmao ou de aprovao de lei constitucional.

Se se no dispuser ainda do Dirio parece que competir ao Presidente do Parlamento enviar, conjuntamente
com o diploma a promulgar, os textos sucedneos (projectos de acta) que sob sua responsabilidade, possam
dar fiel conta dos resultados das votaes.
A alternativa consistiria em o Presidente da Assembleia apenas poder remeter para promulgao os
decretos aprovados depois de aprovadas tambm as actas das reunies correspondentes, o que aquando dos
perodos de interrupo dos trabalhos parlamentares acarretaria um excessivo atraso.
Sendo a promulgao acto de qualificao, significa que o Presidente da Repblica pode conferir ao decreto uma qualificao
diversa da proveniente do Parlamento?
Pode o Presidente da Repblica qualificar como lei constitucional um decreto enviado para promulgao como lei ordinria ou
vice-versa ou qualificar como lei, simplesmente, um decreto recebido sob o nome de lei orgnica?
Segundo o Professor Jorge Miranda, de entender que no.
Ao Presidente da Repblica compete verificar se este ou aquele acto em concreto corresponde ao tipo ou
subtipo pretendido.

123

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No lhe compete estabelecer de forma positiva a qualificao ou uma nova qualificao isso redundaria em
arrogar-se uma parcela do prprio poder de deciso legislativa.
Presidente da Repblica subsume para reconhecer a integrao do acto no tipo constitucional e pode recusar
a qualificao, em caso de impossibilidade de integrao, devolvendo o diploma Assembleia (sem que isso
signifique veto).
Trata-se de um corolrio do princpio da separao de poderes que tambm se manifesta na proibio de
promulgao ou veto parcial.
Presidente da Repblica no pode destacar estes ou aqueles preceitos do decreto da Assembleia (o
mesmo vale quando recebe decreto do Governo) para efeito de promulgao ou de veto.
Promulga ou veta o diploma in totum, ainda que a sua tomada de posio se funde na apreciao que faa de
tais preceitos.
Note-se que quando obrigatria a promulgao no deixa de ser acto eminentemente poltico.
Ela envolve sempre mais ou menos co-responsabilizao poltica no limite o Presidente da Repblica
pode renunciar ao cargo (art. 131 e art. 123, n 2 da CRP a escolha do dia em concreto para ela
proceder pode no ser indiferente politicamente ou projectar-se de uma forma ou de outra nas situaes da
vida pretendidas regular pelo legislador.
81. A votao
Instituto do referendo vinculativo nacional (art. 115 da CRP) no pode deixar de ter directas implicaes no
tocante promulgao e ao veto.
Pode o Presidente da Repblica (ou deve) recusar a promulgao de lei contra o resultado de um referendo seja lei feita antes da
renovao da Assembleia da Repblica, seja mesmo lei feita imediatamente a seguir a referendo?
Inversamente, pode o Presidente recusar a promulgao de lei feita na sequncia ou em obedincia a tal resultado?
Ser a promulgao vedada ali e obrigatria aqui?
No primeiro caso, no se antolha possvel o pedido de apreciao preventiva do Tribunal Constitucional,
porque a fiscalizao preventiva reporta-se s inconstitucionalidade e a contradio entre lei e resultado de
referendo no equivale a inconstitucionalidade.
J uma necessria recusa de promulgao se afigura bem consonante com o escopo do instituto, embora falte
expressa combinao constitucional.
Na hiptese de correspondncia entre o resultado do referendo e a lei aprovada pela Assembleia da
Repblica, seria descabido que depois de duas reiteradas vontades do povo no mesmo sentido primeiro
directamente e depois por intermdio dos seus representantes o Presidente pudesse ainda exercer veto
poltico.

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E o mesmo se diga quanto fiscalizao preventiva, uma vez que j ter havido fiscalizao preventiva da
constitucionalidade e da legalidade da proposta de referendo [art. 115, n 8, e art. 223, n 2, alnea f)].
Apenas aquilo em que a lei esteja para alm do contedo dessa proposta que poder haver veto poltico ou
fiscalizao preventiva.
No resto, a promulgao deve ter-se por obrigatria e isso que diz, precisamente, o art. 242, da Lei n 15A/98 (lei orgnica do regime do referendo).
87. Veto por inconstitucionalidade e veto poltico
Veto jurdico e veto poltico aparecem bem delimitados, sem que possam sobrepor-se.
Tm de comum assentarem numa deciso poltica por natureza livre do Presidente.
Distinguem-se pela estrutura e pelo regime jurdico.
Primeiro apenas pode fundar-se em inconstitucionalidade, ao invs do que sucede com a fiscalizao
sucessiva (art. 280 e art. 281), a Constituio s prev fiscalizao preventiva da constitucionalidade [art.
134, alnea g), art. 278, ns 1 e 4], no de legalidade (de conformidade com leis de valor reforado stricto
sensu, ou em sentido sui generis, com normas de Direito internacional).
Sistema de fiscalizao preventiva fica circunscrito at para poder funcionar aos diplomas mais elevados
da ordem jurdica e aos vcios mais graves, aos de inconstitucionalidade.
Quanto ao segundo tipo de veto embora nenhum preceito constitucional ou regimental empregue o adjectivo
poltico, ele no pode fundar-se em razoes jurdicas.
S pode, por bvia contraposio com o primeiro, radicar em razes polticas, sejam elas quais forem
(interesse pblico, convenincia para o Pas, bem comum).
Nem o seu regime com possibilidade de imposio da promulgao aps confirmao, se ajustaria garantia
da legalidade.
Se acarretaria uma fraude Constituio a utilizao do veto jurdico por no transparentes motivaes
polticas, tambm seria um desvio ou um erro a invocao de princpios de legalidade para justificar o veto
poltico.
Veto por inconstitucionalidade precede o veto poltico, porque a questo jurdica necessariamente prvia em
relao questo poltica (no impede que desencadeado o processo de veto poltico, possa sobrevir uma
questo jurdica mas diversa da que, primeiro, fora ou poderia ter sido suscitada).
A ratio do art. 136, n 1 alm da necessidade de evitar que o Tribunal Constitucional seja arrastado para a
eventual conflitualidade emergente do veto poltico e da ulterior segunda deliberao da Assembleia da
Repblica.
Prazo para ser requerida a apreciao preventiva de oito dias a contar da data da recepo do diploma (art.
278, n 1) e a iniciativa no preclude, o veto poltico: no caso de o Tribunal Constitucional no se pronunciar

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pela inconstitucionalidade, o Presidente da Repblica pode ainda exercer o veto, solicitando nova deliberao
parlamentar.
O exerccio do veto poltico preclude a iniciativa de fiscalizao preventiva.
Uma vez concretizado ainda que antes de decorridos aqueles primeiros oito dias, j o Tribunal no pode ser
chamado a emitir o seu juzo.
Exerccio do veto no depende do funcionamento efectivo da Assembleia, nem de vicissitudes que a afectem
(o termo da legislatura ou dissoluo).
Importa o respeito dos prazos constitucionais.
Entre os diplomas de cujas normas pode ser requerida a fiscalizao preventiva ou relativamente aos quais
pode ser exercido veto poltico incluem-se os estatutos ou as alteraes aos estatutos das regies autnomas
aprovados pela Assembleia da repblica por iniciativa das respectivas Assembleias Legislativas (art. 226).
Se o Tribunal Constitucional se pronunciar pela inconstitucionalidade ou se o Presidente da Repblica emitir
veto poltico, dever o diploma ser devolvido Assembleia Legislativa regional para apreciao e emisso de
parecer, como sucede na hiptese de rejeio ou de introduo de alteraes (art. 226, n 2).
H analogia de situaes: como em consequncia do veto, por inconstitucionalidade ou poltico o diploma
poder vir a ser modificado ou nem sequer ter seguimento, justifica-se uma nova interveno do rgo autor
da proposta.
Nos casos em que a Constituio ou a lei apelem a formas de democracia participativa participao das
organizaes representativas de trabalhadores na legislao do trabalho [art. 54, n 5, alnea d) e art. 56, n 2,
alnea a)] ou do Conselho Econmico e Social nos planos (art. 92, n 1) no se vislumbra nenhuma
obrigao jurdica de aguardar por novo parecer.
Elementos colhidos no primeiro momento podem considerar-se suficientes para o parlamento voltar a
deliberar.
Como h promulgao vedada tambm h veto poltico vedado: acontece ainda relativamente s leis
orgnicas logo a seguir recepo dos respectivos decretos pelo Presidente da Repblica.
Primeiro-Ministro e um quinto dos Deputados Assembleia da Repblica tm, a contar da comunicao do
Presidente da Assembleia da Repblica de que enviou o correspondente decreto ao Presidente da Repblica,
o prazo de oito dias para requerer sua fiscalizao preventiva (art. 278, n 6).
Como no faria sentido que o Parlamento pudesse voltar a deliberar sobre matria estando a decorrer
(podendo vir a estar a decorrer) a apreciao do diploma pelo Tribunal Constitucional, nesse perodo fica o
Presidente da Repblica inibido de exercer o veto poltico no significa que disponha de um acrscimo de
oito dias para promulgar ou vetar.

126

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88. As opes do Parlamento
Requerida a fiscalizao preventiva e tendo-se o Tribunal Constitucional pronunciando pela
inconstitucionalidade de qualquer norma do diploma, o decreto da Assembleia no pode ser promulgado e lhe devolvido pelo Presidente da Repblica (art. 279, n 1).
Prazo para a devoluo deve ser um prazo razovel correspondente no mximo, ao decurso do tempo at
publicao da deciso do Tribunal.
Recebido o diploma Assembleia da Repblica tem vrias possibilidades.
Nada fazer. Aqui o procedimento legislativo extinguir-se-.
Expurgar a norma considerada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional. Aqui o Presidente da
Repblica poder depois ainda exercer o veto poltico no prazo constitucional (seno, transcorrido este prazo,
ter de promulgar).
Confirmar o diploma. Se confirmar o diploma o Presidente da Repblica ter a faculdade de promulgar ou
no promulgar.
Reformul-lo. Se reformular o diploma poder o Presidente da Repblica requerer a apreciao preventiva
da constitucionalidade de qualquer das suas normas (art. 279, n 3) seja de novas normas seja de normas
preexistentes porventura deslocadas ou alteradas no seu sentido por outras normas ou exercer o veto
poltico (tudo se passando como se fosse um novo diploma).
Se o Tribunal Constitucional se no pronunciar pela inconstitucionalidade o Presidente da Repblica dispor
ainda de um prazo de vinte dias para optar entre a promulgao e o veto poltico (art. 136, n 1).
Se no exercer este somente, poder e dever fazer uma coisa: promulgar.
Havendo veto poltico, o Parlamento, tem por seu turno ao seu alcance trs caminhos:
o
o
o

Nada fazer;
Confirmar o diploma;
Reformul-lo.

Artigo 136 ao contrrio do art. 279, n 3 no prever a reformulao a sua possibilidade decorre da
natureza das coisas e das razoes de economia jurdica.
Se a Assembleia pode confirmar o decreto vetado, por que no h-de poder alter-lo?
Ocorrendo reformulao, estar-se- tambm diante de um novo diploma e abrir-se- outro processo de
promulgao e de eventual veto jurdico e/ou poltico (art. 171, n 2, do Regimento da Assembleia da
Repblica).

127

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Em ambos os casos se o decreto for rejeitado ou se for aprovado sem maioria qualificada e sem alteraes
entender-se- afastado para todos os efeitos.
A diferena de maiorias constitucionais exigidas para a confirmao no veto por inconstitucionalidade e
no veto poltico:
Veto por inconstitucionalidade maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde que superior
maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 279, n 2, 2 parte);
Veto poltico em geral, maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136, n 2) e
quanto a certas matrias mais sensveis politicamente, maioria de dois teros dos Deputados presentes, desde
que superior maioria absoluta dos Deputados em efectividade de funes (art. 136, n 3).
Decretos que reclamam esta maioria agravada (conferem carcter de veto qualificado aqui ao veto poltico)
so:
o

Decretos que revistam a forma de lei orgnica (art. 136, n 1, 1 parte);

Decretos que respeitem a relaes externas a limites entre os sectores de propriedade de meios de
produo e a eleies para rgos constitucionais no sujeitas ao regime das leis orgnicas (art. 136,
n 3, 2 parte).

Por coerncia do sistema os demais decretos que caream de aprovao por maioria qualificada (art.
168, ns 5 e 6; art. 296, n 1).

89. A segunda deliberao pela Assembleia da Repblica


Exercido veto pelo Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica no fica obrigada a deliberar de novo.
Pode faz-lo ou no; e pode faz-lo, a contar do dcimo quinto dia posterior ao da recepo do decreto
devolvido ou da mensagem de fundamentao do veto poltico, por iniciativa do Presidente da Assembleia ou
a requerimento de um dcimo dos Deputados (art. 170, n 1; art. 172, n 1 do Regimento).
Se sesso legislativa terminar ou se a Assembleia for dissolvida, nada impedir que a Assembleia na nova
sesso legislativa ou a Assembleia a eleger venha a deliberar sobre o diploma vetado, sem necessidade de
reabertura do processo legislativo desde o incio.
Resulta de um duplo princpio de continuidade do rgo e de economia jurdica e da prpria letra do artigo
167, ns 5, 6 e 7, da Constituio (apenas comina a caducidade de projectos e propostas de lei, e no de
decretos).
Regimento da Assembleia da Repblica versa sobre a segunda deliberao em termos restritivos s prevendo
a votao na generalidade para confirmao ou (veto por inconstitucionalidade) para expurgo das normas
consideradas inconstitucionais (art. 170 e 172).

128

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Deve integrar-se de modo a no excluir o poder de reformulao e a votao na generalidade por maioria no
qualificada.
Esse tem sido o sentido da prtica e da jurisprudncia do Tribunal Constitucional.
Cabe distinguir:
a)

Aprovao na generalidade for por maioria qualificada (art. 136, ou art. 279 da Constituio
conforme os casos) e se no forem aprovadas propostas de alterao o decreto entender-se-
confirmado com os inerentes efeitos;

b)

Aprovao no for por maioria qualificada e se no forem aprovadas propostas de alterao, o


decreto entender-se- rejeitado (e ao Presidente da Repblica estar vedado promulg-lo);

c)

Decreto for aprovado por qualquer maioria e se forem aprovadas propostas de alterao, o decreto
considerar-se- reformulado.

A no ser deste modo, mesmo que a maioria parlamentar estivesse disposta a reformular o diploma de acordo
com as objeces do Presidente da Repblica, estaria impedida de faz-lo se por qualquer motivo, no
obtivesse a maioria qualificada exigvel para a confirmao.
O que tem de se supor e exigir que as modificaes quer quanto s normas objecto especfico do veto
presidencial, quer as correspondentes a novas normas sejam substanciais, sob pena de fraude
Constituio.
90. Os efeitos da confirmao
Caso de veto por inconstitucionalidade, se a Assembleia confirmar o decreto pela maioria qualificada
prescrita, o Presidente da Repblica no ficar obrigado a promulgar, poder promulgar.
Promulgao livre e leva consigo um sentido de sano: como a vontade da Assembleia da Repblica,
mesmo reiterada e reforada em maioria qualificada, no consegue s por si ultrapassar a pronncia do
Tribunal Constitucional, o acto do Presidente da Repblica promulgando algo que acresce, que traz um
elemento novo, que vale em termos positivos.
Caso de veto poltico, h um dever de promulgar.
Compreende-se luz de princpios bsicos do sistema constitucional, as razes de diferena.
No veto jurdico, em caso de confirmao h apenas uma faculdade de promulgao, porque nem o rgo
legislativo deve prevalecer sobre o juzo de inconstitucionalidade, nem o Tribunal Constitucional sobre o
Parlamento democraticamente legitimado.
Esta faculdade antolha-se uma soluo de equilbrio, assente na prpria ideia de Estado de Direito
democrtico [prembulo e art. 2 e 9, alnea b), da Lei Fundamental], daquele regime que procura a
harmonia ou a sntese dialctica das regras da maioria e da sujeio ao Direito.

129

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No veto poltico, a Assembleia, deliberando por maioria qualificada, impe ao Presidente a necessidade de
promulgar, porque o que est em causa s o mrito da lei e o rgo legislativo deve ter nesse ponto a
palavra decisiva.
Assim o postula o princpio da separao de poderes naquilo de essencial em que subsiste.
O que acontece se o Presidente da Repblica no promulga, quando est obrigado a promulgar.
Constituio de 1976 assim como no prev veto tcito e impede pela regulamentao do art. 136, veto de
bolso (pocket veto) no admite promulgao tcita, ao contrrio do que estabelece, salvo termo da sesso
legislativa, a Constituio dos Estados Unidos (art. 1, seco VII, n 2), e ao contrrio do que estabelecia, a
Constituio de 1911 (art. 3).
To pouco prev a substituio do Presidente por qualquer outro rgo.
Promulgao necessariamente expressa e tem de ser o Presidente da Repblica, e s ele a promulgar.
Nem seria de conceber a possibilidade de a Assembleia se reunir ao fim do prazo constitucional para deliberar
de novo, para reiterar a confirmao do decreto ou para o reiterar.
Tal pressuporia duas coisas que a Constituio, precisa e liminarmente, exclui:
- ou presumir-se pelo simples decurso do tempo, que o Presidente recusa a promulgao, veta;
- ter a Assembleia o poder de numa terceira deliberao, revogar ou modificar aquilo que por duas vezes,
tivesse aprovado.
A omisso do Presidente da Repblica no promulgando inconstitucional, a despeito de a Constituio no
estipular nem o seu suprimento, nem uma fiscalizao jurdica especfica e muito menos a tipificar como
crime.
Tudo est no regular funcionamento das instituies luz do princpio da interdependncia dos rgos de
soberania (art. 111, n 1).
Na hiptese de veto por inconstitucionalidade e de confirmao do decreto pela Assembleia da Repblica
pela maioria do art. 279, n 3, e podendo o Presidente promulgar haver algum prazo para a promulgao?
Sob pena de se gerar insegurana jurdica e de se conferir ao Presidente um poder exorbitante, tem de se
supor que o prazo razovel para o Presidente ento decidir se promulga ou no (se sanciona ou no) o
mesmo do art. 136, n 1 vinte dias.
Alm dele preclude-se a sua competncia (no se trata de veto, veto tcito, porque o acto da Assembleia s
por si no exige a oposio presidencial).
Lei que seja promulgada nestas circunstncias inconstitucional (por inconstitucionalidade orgnica ou
formal) e qui mesmo juridicamente inexistente.

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91. A referenda da promulgao
Promulgao no o decreto da Assembleia da Repblica est sujeita a referenda ministerial [art. 140, n 1;
art. 134, alnea b) da Constituio] e a falta de referenda determina a sua inexistncia jurdica (art. 140, n
2).
Torna-se difcil compreender essa necessidade, tendo em conta os dados do sistema de governo.
S por conservantismo jurdico fenmeno que tambm se manifesta no campo do Direito constitucional,
talvez mais vezes do que se julga subsiste a referenda da promulgao de leis.
Referenda a aposio da assinatura de um ou mais membros do Governo junto da assinatura do Chefe do
Estado, do rei ou do Presidente da Repblica, em actos deste que devam revestir forma escrita de tal sorte
que a sua falta determina invalidade, irregularidade ou ineficcia.
Corresponde ao princpio de colaborao entre os dois rgos constitucionais na obteno de um resultado
prefixado, havendo quem veja a uma espcie de acto-unio ou acto-complexo.
E a sua histria suficientemente elucidativa sobre o significado algo varivel dessa cooperao.
Entre ns tem sido diferente a funo da referenda, tal como diversos tm sido os actos a ela sujeitos, os
intervenientes e as consequncias da sua falta.
Constituio de 1976 concebe o instituto como um instrumento de interdependncia do Presidente da
Repblica e do Governo.
Serve para garantir ou para a acentuar, e no quando o Presidente para melhor corresponder aos fins e
funes que o sistema poltico-constitucional lhe comete, tem de agir com autonomia plena em face do
Governo (no necessariamente, por exemplo em face de qualquer outro rgo, como a Assembleia da
Repblica).
Nessa linha se situa a racionalizao que consiste a adopo em vez da regra geral da referenda, de uma
enumerao taxativa dos actos que dela carecem (art. 140).
A referenda livre em face dos actos especficos ou prprios do Presidente da Repblica, no em face dos
actos integrados em processos ou procedimentos em que se inserem actos de outros rgos ou que envolvem
acordo e colaborao entre o Presidente e o Governo.
Sujeio da promulgao das leis da Assembleia da Repblica a referenda, e referenda s do PrimeiroMinistro, provoca no pouca perplexidade, por ser um simples resqucio da Constituio de 1933.
Se o escopo da sujeio a referenda da promulgao da lei consiste em impedir que o Presidente da Repblica
promulgue como tal um diploma que no foi efectivamente aprovado pela Assembleia (e que estaria ferido de
inexistncia jurdica), essa finalidade bem poderia lograr-se por outra via: atravs da assinatura necessria do
Presidente do prprio parlamento.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Esta via seria bem mais ajustada, porquanto evitaria uma interveno a posteriori do Governo sobre a
actividade legislativa da Assembleia da Repblica nada conforme com os princpios.
A referenda aqui sempre obrigatria.
obrigatria sendo o acto do Presidente da Repblica devido como se verifica com a promulgao
obrigatria.
obrigatria em todos os demais casos, pela natureza das coisas e porque a admissibilidade de recusa seria
contraditria com a regra da responsabilidade poltica do Governo perante a Assembleia (arts. 190 e segs).
Referenda no s no obrigatria como tambm vedada apenas se concebe quando o decreto da Assembleia
no tenha atingido a maioria necessria originariamente ou para efeito de confirmao (art. 279, n 2; art.
136, ns 2 e 3).
Existindo ainda hoje referenda da promulgao so traos fundamentais do seu regime os seguintes:

Referenda compete ao Governo [art. 197, alnea a)], mas exercida apenas pelo PrimeiroMinistro, sem interferncia dos Ministros competentes em razo da matria;

Governo o Governo em funes ao tempo da promulgao e no um Governo anterior (ainda


que o decreto da Assembleia tenha sido aprovado estando o Governo anterior em exerccio);

Governo tanto pode ser um Governo na plenitude dos seus poderes como um Governo de gesto
(art. 186, n 1), at por causa da relativa menor relevncia que assume a referenda da promulgao;

Constituio no consta um prazo para a referenda, ao invs do que sucede com a promulgao,
nem se v a possibilidade de analogia com qualquer prazo nela fixado, ter por consequncia de ser
um prazo adequadamente curto curtssimo decorrente do relacionamento normal entre o
Presidente da Repblica e o Governo e da urgncia do acto a referendar.

92. Esquema do procedimento legislativo parlamentar


(Manual Tomo V)

Captulo III Autorizaes e Ratificaes Legislativas


1. Autorizaes Legislativas
93. O Parlamento e as autorizaes legislativas
Instituto das autorizaes legislativas ou da delegao legislativa tem de ser apercebido tendo em conta,
simultaneamente as vicissitudes dos modos de produo das leis nos ltimos 150 anos e o principio
fundamental da fixao da competncia pela norma jurdica.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Despontado j no sculo XIX, tenha alcanado um incremento extraordinrio independentemente dos
sistemas de governo presidenciais e parlamentares, directoriais e semipresidenciais, e que aparea tanto a
partir do costume nos pases anglo-saxnicos e na Sua quanto em algumas das Constituies mais
interessantes, como a italiana, a alem, a francesa, a espanhola ou a brasileira.
As autorizaes legislativas manifestam a superao do exclusivo de competncia legislativa do Parlamento.
As autorizaes legislativas levam consigo o essencial do constitucionalismo e do Estado de Direito no s
por apenas serem consentidas em reas mais ou menos circunscritas como, por estarem sujeitas a um
enquadramento mais ou menos limitativo e rigoroso.
No caso portugus, a figura tem ocupado um lugar bem modesto salvo logo a seguir a 1911 e nos ltimos
anos isso no significa que ate agora o Parlamento tenha sido espao privilegiado da funo legislativa.
Isso significa que os rgos do chamado Poder Executivo tm tido a possibilidade na maior parte do nosso
constitucionalismo, de fazer leis por outras formas sejam decretos ditatoriais da monarquia liberal, sejam os
decretos-leis de urgncia e necessidade pblica da primeira fase da Constituio de 1933 sejam os decretosleis posteriores a 1945 e tambm a 1974.
94. Natureza das autorizaes legislativas
Matriz positiva mais geral do instituto das autorizaes legislativas pode considerar-se no plano dos princpios
o art. 111, n 2, da Constituio.
Isso no leva necessariamente a integr-lo numa nica categoria em que caberiam todas as delegaes latssimo
sensu descritas no texto constitucional: alm da autorizao legislativa (art. 165) a delegao de actos
instrutrios que se no prendam directamente com direitos fundamentais pelo juiz noutras entidades (art.
32, n 4), a substituio dos Ministros pelos Secretrios de Estado na comparncia perante as reunies
plenrias da Assembleia da Repblica (art. 177, n 1), a delegao de poderes em Conselho de Ministros
especializados (art. 200, n 2), a delegao de funes sem poderes de autoridade das assembleias de
freguesia em organizaes de moradores (art. 248 e art. 265, n 2) e de certo prisma a devoluo para a
comisso especializada da votao de leis na especialidade (art. 168, n 3).
A circunstncia de o art. 111, n 2 aludir a delegao no determina ou permite assimilar a autorizao
legislativa tpica delegao de poderes nascida no Direito administrativo.
Se h elementos de contacto nem por isso as finalidades e os interesses em jogo nos dois institutos em
correspondncia com a lgica inerente aos dois sectores da ordem jurdica a que pertencem coincidem.
Nenhuma das concepes clssicas propostas pelos administrativistas - a da transferncia de poderes, a da
autorizao ou a do mandato e a da substituio se revela adequada a explicar o fenmeno das autorizaes
legislativas.
A sua construo jurdica tem de promover-se na especfica perspectiva constitucional da diviso de poderes
e da colaborao dos rgos de soberania.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No h transferncia ou alienao de poderes.
A Assembleia da Repblica, votando a autorizao, no cede faculdades atribudas pela Constituio, nem
renuncia ao seu exerccio.
Apenas chama o Governo a tambm exerc-las.
Titularidade e o exerccio em Direito pblico continuam na Cmara, mas o Governo vai participar duma e
doutro por virtude da lei de autorizao.
To pouco a autorizao legislativa se traduz numa imposio ao Governo para legislar.
Por sua iniciativa o Governo recebe um poder no um dever.
rgo de soberania distinto do Parlamento, exercer esse poder, com a liberdade inerente funo legislativa
querendo aproveit-la no obrigado a us-la em toda a sua extenso.
Ao legislar precedendo autorizao o Governo exerce uma competncia sua, no exerce uma competncia
alheia (uma competncia alheia em nome prprio), no um mandatrio do Parlamento (um representante
do Parlamento para esse fim).
No se trata de um poder que o Governo j possusse, um poder como qualquer outro, um poder equivalente
ao de fazer decretos-leis simplesmente: Constituio distingue com toda a nitidez [alneas a) e b) do n 1 do
art. 198].
No mbito complexo da Constituio e da lei de autorizao que esse poder do Governo surge e que surge
como poder, por consequncia, condicionado, derivado e mediato.
Norma de reserva relativa significa isto: no planeamento constitucional dos rgos, h um, a Assembleia,
considerado mais idneo para regular certa matria, mas que se admite que esse rgo, por sua vez, quando e
como entender possa abrir-se colaborao de outro rgo, o Governo, na regulamentao da mesma
matria.
Autorizao legislativa no equivale a inverter a competncia passando-a para o Governo no assunto e na
circunstncia em causa, equivale a alargar o seu mbito subjectivo, dentro da elasticidade criada pela
Constituio.
O que se diz acerca do Governo vale para as Assembleias Legislativas regionais.
A lei de autorizao no se reconduz a lei meramente formal.
Ela possui o contedo correspondente ao sentido a que fica adstrito o ulterior decreto-lei (art. 112, n 2 e
art. 165, n 2).
No se trata s de ma vicissitude de competncia trata-se tambm de acto que se manifesta na dinmica
global do ordenamento.
E embora no atinja s por si os cidados, nem regule as situaes da via os seus efeitos no so apenas
instrumentais, so efeitos substantivos, at porque a funo do sentido no se esgota com a emanao do
decreto-lei autorizado, perdura como parmetro da validade deste.

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95. Regime das autorizaes legislativas
Autorizao legislativa incide sobre o objecto individualizado, com sentido prefixado, por certo tempo de
utilizao nica quanto a cada matria.
Parece mesmo plausvel em face do principio preferencial constante da Constituiao, que a Assembleia s a
deva conceber, quando ela no possa fazer por si a lei e esta seja necessria.
Qualquer autorizao legislativa est sujeita a quatro ordens de limites:

Limites substanciais;

Limites formais;

Limites temporais.

Decorrem da prpria lgica do instituto.


Limites incidem sobre a lei e sobre o decreto-lei autorizado.
Limites substanciais:

S pode haver autorizaes legislativas sobre matrias do art. 165, no sobre quaisquer outras
matrias de competncia legislativa (art. 161 e art. 164) ou no legislativa da Assembleia da
Repblica [art. 161, alnea i), art. 165 e art. 166];

S pode haver autorizaes legislativas sobre estas ou aquelas matrias do art. 165, no sobre todas
as suas matrias ou alneas:

A lei de autorizao tem de definir tanto o objecto como a extenso da autorizao, autorizaes em
branco ou globais subverteriam a distribuio constitucional de competncias;

A cada matria objecto de autorizao no pode corresponder mais que um acto legislativo do
Governo ou da Assembleia Legislativa (art. 165, n 3) e por conseguinte, durante o perodo da
autorizao no pode haver dois decretos-leis ou decretos legislativos regionais sobre a mesma
matria (nem que seja para o segundo revogar o primeiro).

Havendo veto poltico ou por inconstitucionalidade, poder o Governo formular novo decreto-lei sobre a mesma matria?
Parece evidente que sim, pois a autorizao legislativa s deve considerar-se utilizada quando em virtude
dela se tenha verificado um acto legislativo que altere a ordem jurdica e tenha efeitos eternos.
Limite substantivo especialssimo ainda a prescrio de sentido.
Lei de autorizao tem de definir o sentido da autorizao, ou seja o objectivo e o critrio da disciplina
legislativa a estabelecer, a condensao dos princpios ou a orientao fundamental a seguir pelo decreto-lei
ou pelo decreto legislativo a emitir de seguida.

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O sentido o limite interno da autorizao legislativa limite tanto para o Parlamento como para o
destinatrio e elemento prospectivo para cidados em geral.
Limites formais ou procedimentais:

Autorizao legislativa tem de ser explcita e autnoma tem de constar de uma lei de autorizao,
com a sua peculiar tramitao;

Acto autorizado tem de revestir a forma de decreto-lei ou de decreto legislativo regional [art. 198,
n 1, alnea b)], nunca a de decreto regulamentar;

Acto autorizado tem de se reportar a determinada lei de autorizao, expressamente invocada (art.
198, n 3).

Limites subjectivos:

S pode haver autorizao legislativa da Assembleia da Repblica ao Governo ou Assembleia


Legislativa, no a qualquer outro rgo ou entre quaisquer outros rgos;

Autorizao legislativa pela gravidade da vicissitude de competncia que provoca s pode ser
concedida por uma Assembleia na plenitude de funes no por uma Assembleia dissolvida (art.
172);

No pode ser exercida e pedida por um Governo demitido (art. 195), nem por uma Assembleia
Legislativa dissolvida (art. 227, n 3);

Autorizao legislativa implica uma relao fiduciria entre a Assembleia e o Governo, porque este
politicamente responsvel perante aquela (art. 190 e art. 191), d-se intuitu personae, de certa
Assembleia a certo Governo. Por isso no apenas cessa com o termo da legislatura, a dissoluo e a
demisso como no se transmite ou renova automaticamente com a nomeao de novo Governo;

O Governo ou a Assembleia Legislativa no pode autorizar outro rgo a servir-se da autorizao


legislativa, porque no h subdelegao seno quando a norma a prev (Delegatus non potest delegare).

Limites temporais:

Autorizao legislativa no pode ser para todo o tempo ou por tempo indeterminado, sob pena de
se destruir a regra da reserva de competncia, tem de ser a termo certo final, e no para esta ou
aquela circunstancia ou sob condio;

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo

Autorizao tem de ser pelo mesmo motivo, por um tempo relativamente curto, pelo tempo
adequado e necessrio (no, por exemplo, por toda a durao da legislatura), e se esse tempo no for
suficiente, poder ser prorrogada (art. 165, n 2, in fine) por meio de nova lei;

No h autorizaes legislativas retroactivas pela natureza das coisas autorizao para futuro e s
assim pode o Parlamento definir o seu sentido e a sua durao, tal como s assim se compreende a
caducidade com a demisso do Governo (art. 165, ns 2 e 4).

A lei de autorizao no observando os limites a que se encontra adstrita ser inconstitucional


inconstitucionalidade orgnica formal ou material, consoante as hipteses.
Inconstitucionalidade orgnica preterio de limites substantivos, subjectivos e temporais;
Inconstitucionalidade formal preterio de limites formais;
Inconstitucionalidade material desvio do poder legislativo, na falta ou insuficincia de sentido.
Decreto-lei ou decreto legislativo autorizado que ento for emanado ser tambm inconstitucional.
Acto autorizado exceder a autorizao, quanto ao objecto, ou quanto ao tempo ser organicamente
inconstitucional.
Desrespeitando os seus limites formais, ser formalmente inconstitucional.
Se o seu sentido contradisser o da lei de autorizao ser ilegal ilegalidade material e no inconstitucional,
como decorre do art. 112, n 2, sendo hoje irrecusvel o poder do Tribunal Constitucional de apreciar a
ilegalidade como desconformidade com lei de valor reforado [art. 280, n 1, alnea a), e 281, n1, alnea
b)].
No h dificuldades ao termo inicial: nenhum decreto-lei ou decreto legislativo regional autorizado pode ser
emitido antes de ser publicada e de entrar em vigor a lei de autorizao.
Problemas delicados surgem quanto autorizao legislativa ao Governo a respeito do termo final, a respeito
de saber at quando pode ser validamente aproveitado uma autorizao legislativa.
Dia da publicao no pode ser tido em conta a publicao no integra o procedimento legislativo.
Deveria ser o da aprovao em Conselho de Ministros, mas a sua prtica muito irregular e o dfice de
publicidade envolveriam o risco de manipulao de datas.
E menos poderia ser por ento tudo depender do Presidente da Repblica, o dia da promulgao.
Propendemos para o dia da recepo do decreto-lei na Presidncia da Repblica, por se verificar a o enlace
da interveno dos dois rgos Governo e Presidente e por razoes pragmticas de objectividade, certo
que essa data no aparece depois no diploma a publicar, mas atravs dos servios da Presidncia da Repblica
pode ser determinada com rigor.
Por conseguinte se nesse dia ainda no tiver decorrido o tempo da autorizao, o decreto lei ser vlido,
seno padecer de inconstitucionalidade.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


O Governo dever ter o mximo cuidado com os prazos porque em caso de veto poltico ou por
inconstitucionalidade apenas poder substituir o diploma por outro se ainda o puder enviar a tempo ao
Presidente da Repblica para promulgao.
prioridade da reserva de competncia legislativa do Parlamento prendem-se trs importantes corolrios.
Primeiro lugar esgotada ou cessada a autorizao (por ter sido utilizada ou por ter caducado por qualquer das
causas do art. 165, n 4), volta a Assembleia e s ela, a poder dispor livremente sobre a matria de decretosleis autorizados.
Segundo lugar pode a Assembleia interpretar, modificar, suspender ou revogar, no todo ou em parte a lei de
autorizao, quando ainda esteja em vigor.
Se tal acontecer no ficar s por isso prejudicado, o decreto-lei autorizado.
Se o prprio sentido vier a ser alterado necessariamente o decreto-lei que com ele se tornar desconforme,
ficar nessa medida inquinado de ilegalidade superveniente pois que o decreto-lei autorizado tem de se
subordinar constantemente ao sentido da autorizao (sentido actual).
Terceiro lugar, no nosso Dt constitucional no est mesmo o Parlamento inibido de legislar, na vigncia da
autorizao, sobre matrias seu objecto sem necessidade de qualquer avocao de competncia.
No est impedido de interpretar ou modificar o decreto-lei ou decreto legislativo autorizado em processo
legislativo ou em processo de apreciao (art. 169, n 2).
Tudo depender do alcance e da extenso das normas que fizer: em princpio (no limite) ser de entender que
ficar ento tacitamente revogada a autorizao legislativa (quanto a certo segmento de matria no estando
esgotada).
96. Autorizaes legislativas oramentais
Temos vindo a tratar das autorizaes legislativas em geral.
Olhemos parte uma categoria especial de autorizaes legislativas: as autorizaes legislativas oramentais.
Desde h muito as leis oramentais portuguesas vm inserindo autorizaes legislativas (disposies que se
assemelham a autorizaes legislativas) concernentes a impostos ou em moldes mais amplos, ao tratamento
tributrio de matrias e actividades econmicas e sociais.
A partir de 1980 passou a formular-se uma norma de carcter geral preliminar a tais disposies (agrupadas
sob a rubrica de Medidas Fiscais ou de Sistema Fiscal), mais ou menos nestes termos: Durante o ano de o
Governo autorizado a cobrar as contribuies e impostos constantes dos Cdigos e demais legislao tributria, com as
subsequentes alteraes introduzidas nos artigos seguintes.
Estas autorizaes legislativas oferecem vista desarmada, duas notas peculiares:

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo

O seu carcter instrumental ou subordinado, a sua incorporao nas leis oramentais, com todas as
consequncias sistemticas que tal implica, em vez de constiturem leis autnomas;

A no indicao ex professo de um prazo para a sua utilizao.

O problema que se colocava at 1989 consistia em saber se eram conformes ou no com a Constituio por
no se divisar, tambm, vista desarmada, uma credencial dela directamente derivada.
97. O regime das autorizaes legislativas oramentais
Regime das autorizaes legislativas oramentais h-de ser construdo na base dos interesses pblicos
determinantes da especificidade da prpria lei oramental.
Segundo artigo 165, n 5, as autorizaes concedidas ao Governo na lei do oramento observam o disposto
nesse preceito e, quando incidam sobre matria fiscal, s caducam no termo do ano econmico a que
respeitam.
Ao contrrio do que in primis poderia parecer, no h somente particularidades no domnio da vigncia.
Regime das autorizaes legislativas oramentais distingue-se por:
Quanto ao objecto:

Norma constitucional consente autorizaes legislativas na lei de aprovao do oramento no s


sobre matrias tributrias mas tambm sobre outras matrias de reserva relativa, com directa ou
indirecta repercusso econmico-financeira, mas s as autorizaes sobre matrias tributrias
beneficiam do regime especial nela prevista.

Definio do objecto e da extenso de cada autorizao deve ser entendida no contexto sistemtico
do oramento, e nessa medida poder ser menos exigente do que a do objecto e da extenso de uma
autorizao legislativa autnoma.

Autorizao legislativa oramental como qualquer outra autorizao legislativa no de utilizao


obrigatria mas dificilmente poder desprender-se do mbito geral da aplicao e execuo da lei
oramental, sujeita ao controlo (poltico) da prpria Assembleia (art. 107 da Constituio).

Autorizao legislativa oramental em matria tributria pode ser utilizada mais de uma vez at
porque ela s caduca com o termo do ano econmico.

Quanto forma:

Autorizaes legislativas oramentais seguem a tramitao da lei de aprovao do oramento (ou da


lei de alterao do oramento em execuo) dentro da qual se inserem.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo

Iniciativa originria no reservada ao Governo (como cada autorizao no d origem a uma lei
avulsa, antes corresponde a um ou mais preceitos da lei oramental, esta especialidade tem menos
relevo no plano jurdico-procedimental do que no poltico).

Assembleia no pode interpretar, modificar, suspender ou revogar uma autorizao legislativa


oramental em matria tributria a no ser por ocasio e no mbito de uma lei de alterao do
oramento (cuja iniciativa originria pertence tambm ao Governo).

Quanto aos sujeitos:

Autorizao legislativa oramental em matria fiscal concedida independentemente da situao e


do destino da Assembleia e do Governo em funes ao tempo da sua votao nela o elemento
institucional prevalece sobre o elemento de confiana poltica e tal como a lei de aprovao do
oramento a que pertence at pode ser concedida se for caso disso por necessidade depois de
ocorrer dissoluo da Assembleia ou demisso do Governo.

Autorizao legislativa oramental no caduca com a dissoluo do Parlamento ou com a demisso


do Governo porque se inscreve na definio legal duma poltica financeira estabelecida para o ano
econmico independentemente dos Governos que estiverem em funes, porque no se trata de
autorizao concedida a certo Governo, naturalmente para a execuo do seu programa, mas de
autorizao destinada a dar execuo a um programa de poltica financeira, com uma durao
previamente fixada, estabelecido em ltimo termo pela prpria Assembleia.

Quanto ao tempo:

Autorizao legislativa oramental tem durao equivalente vigncia do oramento, a Assembleia


no poderia fixar-lhe uma durao inferior ou superior, porquanto nesse horizonte temporal que
tem de ser exercida e como a durao do oramento anual (art. 106, n 1 e art. 167, n 2), salvo
certos eventos previstos na lei (art. 106, n 2 da Constituio), isto significa que tambm a
autorizao legislativa oramental de durao anual (art. 165, n 5).

2. Ratificaes legislativas
98. Relance histrico-comparativo
Conceito de ratificao surge em Dt constitucional em termos algo diversos daqueles em que surge noutros
sectores jurdicos e deve ser encarado luz dos problemas prprios do sistema de governo, das relaes entre
os rgos e do valor dos actos constitucionais.
Reporta-se sobretudo aos actos legislativos embora tambm possa interessar no domnio dos actos polticos e
dos regulamentos.
H ratificao como sanao, ratificao como confirmao e ratificao como fiscalizao.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Ratificao como sanao convalida-se o acto, suprindo a inconstitucionalidade ou a ilegalidade que o
inquina e tornando-o mesmo retroactivamente insusceptvel de arguio.
Ratificao como confirmao um rgo diferente daquele que pratica o acto ratificando manifesta uma
vontade de sentido idntico, confirmando-o e se no se verificar at certo prazo, porventura o acto caduca.
Ratificao como fiscalizao faz-se uma apreciao essencialmente ditada por razoes de oportunidade e de
convenincia mas que s afecta o acto quando de sinal contrrio, e a validade ou a eficcia dele no
dependem dessa apreciao a qual s pode realizar-se verificados determinados requisitos.
Encontram-se estas trs modelaes tpicas ao longo da evoluo do constitucionalismo portugus com uma
ou outra especialidade, e encontram-se paralelos na vida constitucional doutros pases.
Assimilvel a convalidao era o fenmeno do bills de indemnidade referentes aos decretos ditatoriais da
poca da Carta Constitucional, e aproximvel da ratificao confirmao a sano dos decretos
regulamentares pelo Congresso na Constituio de 1911 (art. 26).
Viria a ser a Constituio de 1933 que introduziria o nomen jris ratificao e na sua vigncia observar-se-iam
trs fases, correspondentes s relaes entre Assembleia Nacional e Governo no exerccio do poder
legislativo.
Na evoluo do Direito Constitucional de 1976 possvel e necessrio distinguir variaes de regime.
Todos os decretos-leis do Governo, salvo os publicados no exerccio da sua competncia reservada, ficam
agora sujeitos a ratificao (ou apreciao) pela Assembleia da Repblica (art. 169): tal a principal diferena
no confronto da Constituio de 1933.
99. Os dois tipos actuais de ratificao
A ratificao surge no presente Direito Constitucional portugus sob duas feies bem distintas, ainda que
conexas, e com regimes outrossim diferenciados:

Ratificao pelo plenrio da Assembleia da Repblica da declarao de estado de stio ou de estado


de emergncia que tenha sido autorizada pela Comisso Permanente (art. 138);

Ratificao pela mesma Assembleia dos decretos-leis do Governo, salvo os respeitantes


organizao e ao funcionamento deste, e dos decretos legislativos regionais emitidos no uso de
autorizaes legislativas [art. 162, alnea c) e art. 169].

Mudanas terminolgicas ocorridas em 1997 no afectaram a natureza dos institutos.


E continuamos a falar em ratificao.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Em primeiro lugar a ratificao agora confirmao da declarao do estado de stio ou de emergncia
juridicamente necessria, embora (ao contrrio do que sucedia entre 1976 e 1982) no esteja sujeita a prazo de
caducidade.
A apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais nunca juridicamente necessria.
Nenhum desses decretos carece de ratificao para continuar em vigor, somente h lugar a apreciao
produzidos certos pressupostos constitucionais, no h propriamente concesso de ratificao, o que
modificar a situao jurdica preexistente ser ou a recusa de ratificao (ou cessao de vigncia) ou a
suspenso de execuo ou a sua eventual alterao.
Em segundo lugar, processo de ratificao do decreto de declarao do estado de sitio ou de emergncia
desencadeado obrigatoriamente pelo Presidente da Assembleia at podia s-lo automaticamente em
termos que falta de preceito constitucional so regulados pelo Regimento da Assembleia da Repblica (art.
185).
O processo de apreciao de decretos-leis e de decretos legislativos regionais implica uma iniciativa a cargo de
10 Deputados (no um s Deputado, como pode ser em qualquer processo legislativo) e essa iniciativa s
pode ser exercida em certo tempo nos trinta dias subsequentes publicao.
Em terceiro lugar, tanto o decreto de declarao do estado de stio ou de emergncia como a sua confirmao
assumem certo alcance legislativo por se projectarem sobre direitos fundamentais.
Tambm admitindo a sua possibilidade (quanto aos direitos, liberdades e garantias suspensos) a ratificao
com emendas do decreto de declarao.
a concesso de ratificao que importa.
Nem a recusa de ratificao de decretos-leis, nem a suspenso de execuo possuem contedo legislativo.
Lei apenas existe se a Assembleia alterar o decreto-lei (art. 169, ns 2 e 5).
Por isso a recusa de ratificao ou a suspenso de execuo tomam a forma de resoluo (art. 166, n 5, art.
169, ns 2 e 4) publicada independentemente de promulgao (art. 169, n 6) e no depende de vacatio legis
enquanto que a confirmao (desde logo autorizao) da declarao de estado de sitio ou de emergncia
tomava, antes da reviso constitucional de 1997, a forma de lei [art. 169, n 3, e art. 164, alnea m) de ento).
Essa reviso tambm aqui querendo inovar sem necessidade, veio estabelecer a mesma forma de resoluo
para ambas as figuras (art. 166, ns 3 e 5).
Dois elementos apresentam de comum os dois institutos:

Fixao do objecto do processo no pela Assembleia da Repblica, mas pelo rgo que pratica o
acto sujeito apreciao parlamentar, e a relativa disponibilidade desse acto e do processo por tal
rgo;

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo

A no produo retroactiva de efeitos da deliberao parlamentar.

Apreciao num caso e noutro oferece-se de segundo grau pois somente tem sentido enquanto permanece o
acto a ela sujeito.
Logo se o Presidente da Repblica revogar o decreto de declarao do estado de sitio ou do estado de
emergncia depois diferente ou se o Governo revogar ou suspender o decreto-lei, qualquer dos
procedimentos ficar encerrado, assim como se o Governo modificar o decreto-lei, ser sobre o decreto-lei
modificado que continuar o processo de ratificao.
A Assembleia no dispe sobre o estado de emergncia declarado pois a recusa de ratificao no acarreta a
invalidade dos actos praticados ao abrigo da declarao e na sua vigncia.
No dispe sobre o decreto-lei na fase anterior sua deciso, dispe sobre se o decreto-lei deve deixar de
vigorar ou se deve continuar em vigor, como est ou com modificaes.
Diversas vm a ser as funes de um e outro instituto e outro instituto e o sentido dos tipos possveis de
actos em que desembocam os respectivos processos.
Ratificao da declarao de estado de stio ou de emergncia significa uma renovao e uma verdadeira
assuno da prpria declarao.
Ratificao de decretos-leis nem sequer valia autonomamente antes de 1982.
Era isso inequvoco quanto chamada ratificao tcita, em que a Assembleia nenhuma vontade chegava a
manifestar e nem sequer exercia a competncia de ratificao: tambm o era quanto ratificao sem
emendas, em que a Assembleia, chamada a pronunciar-se sobre certo diploma, manifestava uma vontade sem
contedo inovador na ordem jurdica e sem efeitos afora os que se reportavam ao exerccio das competncias
da mesma Assembleia; nada impedia o Governo de, a despeito da ratificao concedida, vir posteriormente
revogar ou modificar o decreto-lei. Por isso, se inverteram naquele ano as frmulas dos preceitos
constitucionais pertinentes.
H um limite a ter em conta quanto a apreciao parlamentar dos decretos-leis no lhe esto sujeitos os de
concretizao de resultados do referendo.
No faria sentido que a Assembleia da Repblica que no pode revogar um decreto-lei nessas condies
pudesse, por via dos mecanismos do art. 169, obter um resultado similar.
100. O sentido da ratificao de decretos-leis
Decretos-leis publicados pelo Governo no tm uma eficcia provisria a qual s se transformaria em
definitiva quando operasse a ratificao; nem so actos legislativos imperfeitos.
Esto pendentes de condio, porm no de condio suspensiva, e sim de condio resolutiva (e de termo
final).
No h uma situao de incerteza ou de incompleio que apenas acabe com a ratificao, mas uma situao
de plena certeza e perfeio jurdica na qual pode sobrevir a no ratificao que nunca retroactiva.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Prazo para requerer a sujeio a apreciao apenas o prazo para opo no caso de uma postura crtica ao
decreto-lei entre a utilizao de dois procedimentos constitucionais e regimentais para fazer cessar a sua
vigncia ou para o modificar o processo legislativo e o processo de ratificao.
assim, em virtude da distribuio das competncias legislativas levada a cabo pela Constituio de 1976.
Com todas as limitaes conhecidas, o Governo no rgo legislativo no autnomo quanto mais seja
porque tem competncia legislativa vinda directamente da Constituio.
O Governo pode tomar decises legislativas vlidas e eficazes sem dependncia de sano da Assembleia, por
sua vez, esta pode observados os requisitos do artigo 169, chamar a si a ltima palavra sobre a subsistncia
de tais decises.
Nisto consiste o instituto do prisma das relaes entre o Governo e Parlamento.
Perante a massa de decretos-leis publicados pelo Governo, o que sobressai a no ratificao (ou a
suspenso) de certo decreto-lei ou seja a vontade directa da Assembleia de contrariar, de impedir a sua
subsistncia e no a ratificao, a vontade de o deixar ficar como est, de o manter em vigor.
Mediante esse poder de veto resolutivo o mais das vezes a ser accionado pela Oposio e no de um
poder legislativo complementar do poder legislativo gerador do decreto-lei, que a Assembleia projecta,
especifica ou mais vincadamente, o seu papel ao passo que na ratificao da declarao de estado de stio ou
de emergncia tem de haver forosamente uma vontade insupervel e autnoma de prolongar ou no
qualquer desses estados, de lhe conferir ou no certa durao.
Que no se trata tanto de assumir ou no o dispositivo do decreto-lei quanto de impedir ou no a sua
conservao que no se trata tanto de aberto o processo se dar a ratificao quanto de ser possvel verificar-se
a sua recusa, resulta, simultnea e inversamente das maiores exigncias da iniciativa do processo de ratificao
em confronto com os da iniciativa do procedimento legislativo e do carcter mais expedito e algo sumrio da
marcha do procedimento de ratificao em confronto com a marcha do processo legislativo.
Tal regime no se compreende seno vendo o instituto dirigido para concluso negativa no ratificar pois
para tudo ficar na mesma no se justificariam nem a dispensa da fase de apreciao ou exame em comisso
(art. 204, n 1 do Regimento), nem a no sujeio da resoluo de no ratificao a promulgao do
Presidente da Repblica (art. 166, n 6 da Constituio), nem a expressa cominao da cessao de vigncia
do decreto-lei desde o dia da publicao da resoluo no Dirio da Repblica (art. 169, n4, 1 parte), nem a
proibio de renovao de decreto-lei durante essa sesso legislativa (art. 169, n 4, 2 parte), nem a no
aplicao aqui da regra de vedao de iniciativa de diminuio de receitas durante o ano econmico (art. 167,
n2).
A anterior chamada ratificao com emendas apresentava-se como algo de misto.
Se a sua concesso significava, o prevalecer de uma posio favorvel ao decreto-lei na generalidade no
deixava de significar tambm uma inteno de considerao do seu contedo na especialidade para,
eventualmente numa segunda fase, lhe trazer modificaes.

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De qualquer deciso legislativa s se d quanto s modificaes adoptadas ou rejeitadas, ou quanto
suspenso de execuo do decreto ratificando, no quanto ratificao em si.
O cerne do instituto encontra-se num poder de fiscalizao a sua correspondncia com o exerccio da funo
legislativa o ser um poder de fiscalizao do exerccio da funo legislativa pelo Governo, com a
virtualidade mesmo de conduzir ao exerccio conexo dessa funo tambm pelo Parlamento justificar um
limite de objecto?
O instituto s poder ter por objecto decretos-leis materialmente legislativos e no decretos-leis que
incorporem actos administrativos?
Pressupondo a inconstitucionalidade orgnica de leis da Assembleia da Repblica com contedo
administrativo, dir-se-ia que a Assembleia no haveria de poder apreciar actos administrativos sob a forma de
decretos-leis, porquanto tal acarretaria um arrogar-se de competncias administrativas e por conseguinte uma
violao do princpio da separao de poderes.
de admitir uma postura menos radical: admitir a possibilidade de apreciao pela Assembleia [at porque
esta possui um poder genrico de apreciao dos actos do Governo e da Administrao, segundo o art. 162,
alnea a), in fine] no sem a faculdade de recusa ou suspenso; mas no admitir a possibilidade de emendas.
No se afastaria a interveno parlamentar em caso de decretos-leis administrativos, embora s com eficcia
negativa.
Seria a contrapartida adequada da disponibilidade conferida ao Governo de escolher entre diferentes formas
dos seus actos administrativos uma contrapartida razovel no plano da interdependncia dos dois rgos de
soberania e que viria, no limite, a servir de elemento poltico dissuasor da utilizao da forma de decreto-lei.
O que se diz acerca da ratificao ou apreciao de decretos-leis pode estender-se apreciao de decretos
legislativos regionais autorizados.
Nem se invoque contra a possibilidade de o Parlamento alterar decretos legislativos regionais, o princpio da
autonomia.
que as matrias sobre as quais eles versam so, partida, matrias reservadas Assembleia da Repblica e
que esta pode sempre chamar a si.
Na prtica, o instituto da ratificao de decretos-leis no tem alcanado tanta importncia quanta se esperaria.
No a tem alcanado por uma geral menor adequao e menor racionalizao do trabalho parlamentar e por
um excesso de requerimentos de apreciao.
Em tempo de Governos maioritrios no h recusas de ratificao.
No obstante o instituto tem propiciado um ou outro debate interessante e tem havido casos de alteraes ou
ratificaes com emendas.

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101. Ratificao e inconstitucionalidade orgnica
Pode a apreciao regulada pelo art. 169 vir a ter algum efeito sobre a inconstitucionalidade orgnica de que
esteja ferido, por violao da norma de reserva relativa do art. 165 da Constituio (no das normas de
reserva absoluta dos artigos 161 a 164), qualquer decreto-lei do Governo?
O que dito sobre o sentido do instituto, pelo menos desde 1982, bastaria para o excluir terminantemente.
Podem ser adicionadas outras consideraes de vulto.
O instituto no tem que ver com uma fiscalizao jurdica, tem que ver com uma fiscalizao de mrito, de
oportunidade, de convenincia poltica.
O artigo 162 separa bem a apreciao de actos legislativos da vigilncia pelo cumprimento da Constituio
[art. 162, alneas a) e c)].
Isso ainda mais claro na Constituio actual do que na Constituio de 1933: ao passo que, nesta
Assembleia Nacional tinha o poder de declarar a inconstitucionalidade com fora obrigatria geral (art.123,
pargrafo nico, e, aps a reviso constitucional de 1971, art. 91, n 2, in fine), hoje faculdade anloga s
pertence a um rgo especfico de garantia da constitucionalidade ao Tribunal Constitucional (artigos 281
e 282).
Por outro lado a competncia de qualquer rgo sempre de interesse e ordem pblica, e, por conseguinte,
indisponvel.
A possibilidade de autorizaes legislativas em certas matrias no significa que a Assembleia da Repblica
possa dispor da sua competncia legislativa dela abrindo mo, o que lhe permitiria a posteriori, por via da
ratificao, obter um resultado perfeitamente semelhante.
As autorizaes legislativas tm de ser entendidas nos seus precisos termos constitucionais como
pressupostos de um alargamento da competncia dada ao Governo, e nunca como qualquer espcie de
transferncia de poderes.
Nem existe correspondncia entre autorizao legislativa que toma forma de lei (art. 166, n 3) e caduca
com a demisso do Governo, o termo da legislatura e a dissoluo do Parlamento (art. 165, n 4) e
ratificao j que observados os prazos do art. 169, podem ser submetidos a apreciao decretos-leis
publicados por um Governo anterior ou no domnio de uma anterior Cmara, e at 1989 poderia mesmo
entender-se que, desencadeado o processo ratificativo na Assembleia velha, ele prosseguiria, sem necessidade
de renovao da iniciativa ao contrrio do que sucedia com a iniciativa legislativa na Assembleia nova.
Muito menos poderia ocorrer convalidao atravs de autorizao legislativa retroactiva porque no so de
admitir autorizaes legislativas retroactivas porque os seus resultados seriam exactamente iguais, em termos
substanciais, simples no recusa de cessao de vigncia.
Decisiva contra a possibilidade de sanao de inconstitucionalidade orgnica por ratificao sempre haveria
de ser a circunstncia de a recusa da ratificao ter efeitos ex nunc, e no ex tunc.
O decreto-lei recusado deixa de vigorar desde o dia de publicao da respectiva resoluo (art. 169, n 4) o
que implica uma total irrelevncia da vontade poltica manifestada pelo Parlamento relativamente a esse
decreto-lei no perodo da sua vigncia.
Sendo assim, to pouco poderia vir a ratificao a produzir efeitos sobre esse perodo, de modo a fazer
desaparecer os vcios de que o decreto-lei estivesse inquinado.

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To pouco a ratificao ou a no recusa de ratificao equivale a confirmao, no sentido de tornar
simplesmente insusceptvel de arguio para o futuro a inconstitucionalidade orgnica.
Como no recusando a ratificao, a Assembleia da Repblica no assume nem adopta o decreto-lei, mas
apenas no veda a sua subsistncia, da no pode decorrer qualquer consequncia quanto ao destino do
decreto-lei.
Tal como no preclude a possibilidade de invocao da inconstitucionalidade orgnica a no aprovao de
emendas ao decreto-lei relativamente a normas cuja constitucionalidade tenha sido questionada.
Em primeiro lugar afigura-se de todo irrelevante que em procedimento de apreciao se controverta ou deixe
de controverter a validade jurdica de uma norma.
Em segundo lugar porque no se confunde controlo poltico democrtico e controlo jurdico de validade.
No se diga que se encontra pelo menos uma vontade poltica concordante com o contedo do decreto-lei
por parte do rgo legislativo competente (a Assembleia da Repblica), pelo que se no perceberia que se no
considerasse o alcance til dessa vontade.
indiscutvel que h essa vontade poltica, mas uma vontade poltica diferente da vontade legislativa, uma
vontade formada a posteriori perante situaes criadas ou factos consumados pelo decreto-lei e que a
Assembleia tudo ponderado, poder no querer ou sentir no poder quebrar, h uma vontade poltica mas
por isso mesmo uma vontade que no se ocupa nem deixa de se ocupar da situao em que juridicamente se
encontre o decreto-lei, e uma vontade que no poder prejudicar a interveno do rgo de fiscalizao da
constitucionalidade ou afectar os direitos dos cidados em geral.
Se se admitisse sanao ou a confirmao de decretos-leis organicamente inconstitucionais poderia na prtica
ficar gravemente comprometida a norma do artigo 165 da Constituio.
O Governo poderia sentir-se livre de invadir a reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica,
contando com a posterior no recusa por parte da maioria parlamentar que o apoiasse, apenas no evitando o
risco poltico de um debate ou de uma multiplicidade de debates sobre os seus diplomas inconstitucionais
provocados pela Oposio.
Isto vale igualmente para a lei emergente de alteraes aprovadas.
Porque mesmo se ento um processo legislativo verdadeiro e prprio se enxerta no processo de ratificao
certo que se trata de um processo legislativo especial reduzido ou centrado nas emendas propostas e no em
todo o decreto-lei na especialidade.
Ora se quanto s emendas aprovadas obviamente no poder falar-se em confirmao, to pouco poder ele
dar-se quanto s disposies no alteradas (pelo menos quanto quelas no objecto de propostas de
alterao), por no terem sido sequer alvo da deciso positiva da Assembleia da Repblica.
No se v, como o factor de se chegar a uma lei com alteraes ao decreto-lei possa trazer qualquer coisa de
diverso relativamente apreciao que antes se verifique.
A nica vontade legislativa que ento se descortina no no sentido de manter ou assumir o decreto-lei, mas
de o alterar.
No resto a situao mutatis mutandis, paralela da antes chamada ratificao tcita: assim como no pode
haver confirmao de decretos-leis nem sequer discutidos na Assembleia em processo de ratificao, tambm

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no pode haver confirmao de preceitos legais nem sequer discutidos na Assembleia na fase complementar
da introduo de alteraes.
assim ainda quando a Assembleia reproduza normas organicamente inconstitucionais.
Embora possa aludir-se a novao da fonte, tal no significa que o vcio de tais normas fique sanado, o novo
acto legislativo apenas vale para o futuro.
102. Os efeitos da recusa de ratificao
A deciso de recusa de rectificao (ou de cessao da vigncia) do decreto-lei determina a proibio ao
Governo de o retomar no decurso da sesso legislativa (art. 169, n 5), como garantia da prpria eficcia do
Instituto.
Se o Parlamento alterar o decreto-lei no mbito do processo de apreciao, to pouco a lei ento votada
poder ser modificada pelo Governo antes de nova sesso legislativa.
Admitir o contrrio seria frustrar tambm a ratio do art. 169.
Mutatis mutandis isto aplica-se outrossim a decretos legislativos regionais.
Haver diferena de efeitos entre a recusa de ratificao e a revogao?
A revogao de lei revogatria de outra no faz renascer (art. 7, n 4 do CC), mas a no ratificao de
decreto-lei determinar o regresso vigncia da lei por este revogada?
No parece plausvel defender a repristinao automtica, tendo em conta o sentido de veto resolutivo do
instituto e a produo de efeitos da recusa apenas a partir do dia da publicao da correspondente resoluo
(art. 169, n 4) e o resultado seria excessivo, visto que ter sido produzido validamente o efeito revogatrio.
Mas nada impede que a Assembleia determine a repristinao (para o futuro), da lei revogada pelo decreto-lei.
Inadmissvel apenas que isso venha a ser feito pela prpria resoluo de recusa de ratificao como admite
o art. 205 do Regimento por j haver a um verdadeiro acto legislativo, e no tanto um acto fiscalizador.
E poder a Assembleia determinar a cessao da vigncia do decreto-lei retroactivamente?
Obviamente atravs da resoluo de recusa de ratificao, tal de rejeitar in limine, face do artigo 169, n 4
da Constituio.
J no ser impossvel que tal venha a acontecer por lei por lei subsequente recusa de ratificao e dela
autonomizada desde que no estejam em causa domnios insusceptveis de leis retroactivas (como as
restries aos direitos, liberdades e garantias ex vi art. 18, n 2 as sanes penais ex vi artigo 29, n 2
a competncia dos tribunais ex vi artigo 32, n 9 ou a criao de impostos ex vi artigo 103, n 3) ou
que no se fira o princpio da confiana incindvel do Estado de Direito.

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Captulo IV Relaes entre actos legislativos
1. Leis reforadas
103. Fora especfica de lei e leis reforadas
Identidade de fora jurdica de todos os actos legislativos leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais
no equivale a indistino de posies recprocas.
Um quid a fora de lei no respeitante a outros actos jurdico-pblicos, outro a fora especfica de lei, e
mtua revogabilidade s existe quando seja tambm a mesma a fora especfica de uns e outros actos.
Diferenciao resulta da prpria estrutura e desenvolvimento do sistema.
Prevendo a Constituio subtipos ou subcategorias de leis os estatutos poltico-administrativos regionais, as
leis oramentais, as leis de autorizao legislativas torna-se indispensvel assegurar a prossecuo dos
respectivos fins, no os deixando subverter por leis de diferentes caractersticas.
Nenhuma lei revestida em sis mesma de maior ou menor fora do que outra.
Tudo se reconduz a um fenmeno de relao entre certas leis ou entre algumas leis e todas as demais.
Bem pode suceder que a relao seja mltipla, que uma lei se imponha a outra e que por seu turno aparea
vinculada a uma terceira, por lhe ser vedado contrari-la.
Nenhuma lei reforada por natureza e to pouco fundamento de validade de outra lei, apenas pode ser
condio de sua validade (ou em hipteses a no excluir a priori, da sua eficcia).
A fora especfica de lei assenta na Constituio, no entra na liberdade conformadora do legislador.
Antes de 1989 conceito de lei reforada era meramente doutrinal se bem que ancorado em slidos dados
constitucionais positivos.
Segunda reviso constitucional consagra-os expressamente ao conferir valor reforado s leis orgnicas (art.
115, n 2) e ao falar em leis de valor reforado como padres de legalidade no mbito da competncia de
fiscalizao concreta e sucessiva abstracta do Tribunal Constitucional [artigos 281, n 2, alnea a), e art.
281, n 1, alnea b)].
Reviso de 1997 foi ao ponto de estabelecer uma definio (actual art.112, n 3).
uma definio compsita sem lgica interna, em que se dizem leis reforadas quer as leis orgnicas e as leis
sujeitas a aprovao por maioria de dois teros adaptando-se uma perspectiva formal ou processual agora
em perspectiva material as leis que sejam pressupostos normativo de outras leis ou que por outras devam
ser respeitadas.
Frmula mostra-se to embastecida que se torna dogmaticamente intil.
Em vez de conglobar diversos elementos numa noo operacional faz-se um mero somatrio, e em parte
repetitivo, de procedimentos a de espcies legislativas.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Na medida em que a fora especfica da lei decorre de normas constitucionais, a infraco de lei de valor
reforado envolve inconstitucionalidade.
Trata-se de inconstitucionalidade indirecta tal como a contradio entre lei interna e tratado ou entre
regulamento e lei.
A lei contrria a lei de valor reforado vem a ser inconstitucional, no porque ofenda uma norma
constitucional de fundo, de competncia ou de forma, mas porque agride uma norma interposta
constitucionalmente garantida.
E o critrio para se reconhecer se uma lei reforada ou no est em saber se a inconstitucionalidade surge
imediatamente ou se consequncia da ilegalidade.
esse o critrio adoptado pela Constituio ao distinguir nos artigos 280, 281 e 282, inconstitucionalidade
e ilegalidade.
As leis reforadas so-no no confronto de outras leis, no no confronto de normas constantes de convenes
internacionais ou de normas criadas por organizaes internacionais ou pela Unio Europeia.
De harmonia com os princpios gerais (art. 8) quaisquer normas destas categorias quando vinculativas do
Estado Portugus, prevalecem sobre qualquer lei, reforada ou no.
A admitir-se face da Constituio, uma distino material entre tratado e acordo em forma simplificada em
razo da primariedade ou no das matrias, poder reconhecer-se (s no mbito do nosso Direito interno) um valor
reforado dos primeiros frente aos segundos.
104. Leis reforadas e leis orgnicas
H prima facie uma correspondncia entre leis orgnicas e leis de valor reforado no s por as duas locues
ou as duas figuras terem surgido ao mesmo tempo mas sobretudo por as leis orgnicas serem qualificadas
pela Constituio como leis de valor reforado.
Tambm poderia apontar-se a continuada referncia a par delas, aos estatutos regionais nos artigos 280 e
281.
No assim por no se dever dar mais importncia terminologia do que fenomenologia jurdicoconstitucional.
Lei orgnica pode ser infringida por uma lei no orgnica em trs casos:
1.

Na hiptese de contradio entre uma lei ou um decreto-lei sobre matrias militares e a lei de bases
gerais de organizao, funcionamento e disciplina das Foras Armadas [artigo 164, alnea d)];

2.

Caso de incumprimento da lei de regime de estado de stio e de estado de emergncia pela


declarao de um desses estados ou pela respectiva autorizao ou confirmao [art. 164, alnea
d); art. 19, n 7; art. 138];

3.

A partir de 1997 em caso de desrespeito da lei relativa criao das regies administrativas (art.
255).

Nenhuma destas hipteses tem que ver com o procedimento.

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De duas, uma:
- Ou alguma lei que verse sobre qualquer das matrias previstas no art. 166, n 2, observa as normas
procedimentais dos nmeros 4 e 5 do artigo 168 (como tendo havido veto do n 3 do artigo 136) e ela
deve considerar-se uma lei orgnica a intitular como tal;
- Ou no respeita essas normas e o fenmeno redunda em inconstitucionalidade formal.
Algo de semelhante se diga a respeito das leis ou das disposies legais carecidas de aprovao por maioria de
dois teros
Separao nos artigos 280 e 281, das leis de valor reforado dos estatutos e to pouco pode ser esgrimida
contra um conceito unitrio de proeminncia funcional.
Sem esquecer a conhecida origem das correspondentes alneas em momentos constitucionais sucessivos, ela
justifica-se no cenrio de um Estado unitrio regional parcial, em que a considerao dos estatutos polticoadministrativos desempenha um papel de particularssima delicadeza.
Pelo contrrio, nesses preceitos no se mencionam sequer as leis orgnicas.
Conceitos jurdicos no podem arredar-se dos regimes jurdicos e os regimes da inconstitucionalidade e da
ilegalidade no se confundem.
Fiscalizao preventiva apenas da inconstitucionalidade (art. 278), com a consequente diferena de poderes
do Presidente da Repblica e dos Representantes da Repblica para as regies autnomas.
rgos de iniciativa da fiscalizao sucessiva abstracta no coincidem (art. 281).
No existe fiscalizao da ilegalidade por omisso (art. 283).
O artigo 282, n 2 prev quer a inconstitucionalidade quer a inconstitucionalidade quer ilegalidade
superveniente, e esta s pode ser material e nunca orgnica ou formal.
Por conseguinte postula leis que sirvam de parmetro material como os estatutos poltico-administrativos
regionais e outras leis materialmente reforadas pelo procedimento.
105. O elenco das leis reforadas
Na actual Constituio apontamos as seguintes espcies de leis reforadas (stricto sensu):
Lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia [art. 19, ns 5 e 7; art. 164, alnea e); art.
275, n 7] lei reforada, porque declarao do estado de sitio, a sua autorizao e ratificao actos
materialmente legislativos ou pelo menos com fora afim da fora de lei devem obedincia a esta lei.

Oramento do Estado [art. 105; art. 106; art. 181, alnea g); art. 165, n 5] porque durante o ano
econmico nenhuma lei que no seja de alterao do prprio oramento o pode afectar.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social [art. 92; art. 165, n 1, alnea g)]
porque estes planos so elaborados de acordo com as suas regras enquanto complementares das normas
constitucionais.
Lei relativa s condies do recurso ao crdito pblico (art. 105, n 4) porque as leis de autorizao de
emprstimos [art. 161, alnea h); art. 166, n 3] tm de a respeitar.
Lei de enquadramento oramental [art. 106; art. 164, alnea r); art. 227, n 1, alnea p); art. 232, n
1] porque oramento do Estado e os das regies autnomas so elaborados, organizados, votados e
executados de acordo com ela.
Leis de autorizao legislativa [art. 112, n 2; art. 161, alneas d) e e); art. 165, ns 2 e 5; art. 169, ns
2 e 3; art. 198, n 1, alnea b) e n 3; art. 227, n 1, alnea b) e ns 2, 3 e 4] porque os decretos-leis e
decretos legislativos regionais autorizados tm de respeitar o sentido fixado nas correspondentes leis de
autorizao.
Lei de bases [art. 112, n 2; art. 198, n 1, alnea c) e n 3; art. 227, n 1, alnea c)] porque os
decretos-leis e os decretos legislativos regionais de desenvolvimento tm pela natureza das coisas de se mover
no mbito preceptivo das bases.
Leis ou lei do regime do referendo [art. 115; art. 164, alnea b); art. 223, n 2, alnea f); art. 232, n 2;
art. 256, n 3] porque a realizao do referendo referendo em geral e referendo sobre regies
administrativas e a determinao dos seus efeitos constituem objecto dessas leis.
Estatutos poltico-administrativos das regies autnomas [art. 161, alnea b); art. 226; art. 227, n 1,
alneas c) e d), e n 2, alnea g)] porque nenhum diploma pode contrariar as suas disposies especificas.
Lei do regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais [art. 164, alnea n);
art. 227, n 1, alnea l); art. 236, n 4] porque a diviso administrativa do territrio, que feita por lei,
depende desse regime.
Lei-quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais [art. 227, n 1,
alnea i)] porque o poder das regies autnomas de proceder a essa adaptao pressupe tal lei.
Oramentos das regies autnomas [art. 227, n 1, alnea p); art. 232, n 1] por razoes idnticas s do
oramento do Estado.
Lei de criao das regies autnomas (art. 255; art. 256) porque a criao em concreto de cada regio
depende desta lei.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Lei-quadro das reprivatizaes (art. 293) porque qualquer acto de reprivatizao deve respeitar as suas
regras materiais e procedimentais.
Justifica-se reunir numa mesma classe, como leis de enquadramento, por ostentarem estruturas semelhantes, a
lei do regime dos planos de desenvolvimento econmico e social, as leis (ou a lei) de enquadramento
oramental, a lei relativa s condies de recurso ao crdito pblico, as leis (ou lei) do regime do referendo,
do regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, a lei de adaptao do sistema
fiscal nacional s especificidades regionais, a lei de criao das regies administrativas e a lei-quadro das
reprivatizaes.
Torna-se possvel reduzir a ses as espcies de leis reforadas:
a)

Lei do regime do estado de stio;

b)

Leis oramentais;

c)

Leis de enquadramento;

d)

Leis de autorizao legislativa;

e)

Leis de bases;

f)

Estatutos poltico-administrativos das regies autnomas.

Leis das grandes opes dos planos, nacionais e regionais [art. 91; art. 92, n 1; art. 161, alnea g); art.
199, alnea a); art. 227, n 1, alnea p)], a lei das finanas regionais [art. 164, alnea t); art. 227, n 1,
alnea j); art. 229, n 3] e a lei das finanas locais [art. 165, n 1, alnea q), 2 parte; art. 238, ns 2 e 3]
sero de incluir entre as leis reforadas?
duvidoso, segundo Jorge Miranda.
A favor de resposta afirmativa quanto s eis leis de planos poderia dizer-se que, apesar da plasticidade dos
planos de desenvolvimento econmico e social no mbito de uma economia mista [art. 288, alnea g)],
nenhuma lei que verse sobre as matrias, a contempladas lhes pode ser desconforme.
A evoluo do sistema constitucional parece ir em sentido oposto.
At 1989 declarava-se imperativo o plano para o sector pblico estadual, obrigatrio por meio de contratosprograma, para outras actividades de interesse pblico, e com funes de enquadramento para as empresas de
outros sectores (art. 92, ns 1 e 2).
Tendo sido suprimidas estas normas, pode agora afirmar-se que o plano se tornou genericamente indicativo.
Embora o oramento seja elaborado de harmonia com as grandes opes em matria de planeamento (art.
105, n 2), mais do que subordinao, haver aqui coordenao ou harmonizao.
Sendo uma lei das grandes opes qualitativa e genrica e a do oramento quantitativa e especfica, seria difcil
conceber, quanto essncia de ambas, contradio jurdica, mas apenas quando muito diferentes lgicas
poltico-econmicas.
No se oferece clara posio das leis das finanas regionais e das finanas locais, por se poder questionar se a
primeira acrescenta algo s regras constitucionais de especificao oramental das despesas (art. 105, n 3),

153

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


por um lado, e por outro de efectiva solidariedade nacional [art. 227, n 1, alnea j), 2 parte], e a segunda
aos princpios da justa repartio dos recursos pblicos pelo Estado e pelas autarquias locais e de correco
de desigualdades (art. 238, n 2).
O Cdigo Civil abre com importantes preceitos sobre fontes de Direito e interpretao, aplicao e vigncia
das normas jurdicas.
No se trata de disposies de lei reforada, to s de disposies ordenadoras de carcter instrumental.
outrossim o que acontece com a lei sobre a identificao e o formulrio dos diplomas (Lei n 74/98 de 11
de Novembro).
Vinculatividade afim vem a ser a dos resultados do referendo poltico nacional (art. 115 da Constituio).
Vinculatividade diferente a dos regimentos parlamentares porque as suas normas so apenas
procedimentais.
106. Anlise taxonmica
Importa proceder a algumas distines das leis reforadas tendo em conta:
- O objecto;
- O contedo normativo;
- A funo;
- O mbito da vinculao;
- A competncia dos rgos donde emanam;
- As relaes entre os rgos e o procedimento.
1.

Quanto ao objecto

- Leis reforadas com objecto idntico ao das leis que vinculam as leis de autorizao legislativa e as leis de
bases;
- Leis reforadas com objecto distinto as restantes leis, pois a Constituies estabelece para cada uma o
seu prprio domnio de regulamentao.
2.

Quanto ao contedo

- Leis directivas ou leis que determinam o contedo de outras, que contm princpios ou linhas normativas a
adoptar por elas as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concernente ao sentido) e at a lei de
adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais e a lei-quadro das reprivatizaes;
- Leis limitativas ou leis que estabelecem balizas materiais e, por vezes, procedimentais a observar por
outras leis as restantes.
3.

Quanto funo

- Leis reforadas com funo de impulso as leis de bases, as leis de autorizao legislativa (no concerne
ao sentido) e para quem as considere leis reforadas, as leis de planos;
- Leis com funo de habilitao as leis de enquadramento e as leis de autorizao legislativa;

154

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- Leis com funo de garantia a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia e as leis
oramentais.
4.

Quanto vinculao

- Leis de vinculao especfica (de apenas certas leis) a lei do regime de estado de stio e de estado de
emergncia, as leis de enquadramento, as leis de autorizao legislativa e as leis de bases;
- Leis de vinculao genrica (de vinculao de quaisquer leis) as leis oramentais e os estatutos polticoadministrativos regionais.
5.

Quanto densificao do contedo

- Leis com liberdade de densificao as leis de bases em matrias no reservadas Assembleia da


Repblica (pela natureza das coisas, maior liberdade nestas do que nas leis de bases em matrias reservadas);
- Leis sem liberdade de densificao as restantes (o legislador est adstrito a densific-las por decorrncia
do seu objecto prprio).
6.

Quanto competncia

- Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva absoluta a lei do regime de estado de stio e
de estado de emergncia, o oramento de Estado, as leis de autorizao legislativa, certas leis de bases (nos
moldes a explanar), os estatutos poltico-administrativos regionais, as leis do regime do referendo, a lei
relativa criao, extino e modificao territorial das autarquias locais, as leis de enquadramento
oramental, a lei de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais, a lei sobre a criao das
regies administrativas e a lei-quadro das reprivatizaes;
- Leis reservadas Assembleia da Repblica, em reserva relativa a lei do regime dos planos de
desenvolvimento econmico e social e a lei definidora das condies de recurso ao crdito pblico;
- Leis reservadas s assembleias legislativas regionais, em reserva absoluta os oramentos regionais.
7.

Quanto s relaes entre os rgos

- Leis s de autovinculao a lei de enquadramento oramental, na parte respeitante ao oramento do


Estado e a lei sobre a criao das regies administrativas;
- Leis s de heterovinculao as leis de autorizao legislativa, as leis de bases, a lei de enquadramento
oramental, na parte respeitante aos oramentos das regies autnomas e a lei-quadro de adaptao do
sistema fiscal s especificidades regionais;
- Leis de vinculao plural (vinculando quer o rgo seu autor quer outros rgos) a lei do regime do
estado de stio e do estado de emergncia, a lei do regime dos planos, as leis oramentais, os estatutos das
regies autnomas, a lei sobre criao, extino e modificao territorial das autarquias locais e a lei-quadro
das reprivatizaes.
8.

Quanto ao procedimento

-Leis de procedimento agravado:

Iniciativa externa as leis oramentais, as leis de autorizao legislativa e os estatutos das regies
autnomas;

155

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo

Maioria agravada a lei do regime de estado de stio e de estado de emergncia, as leis (ou lei) do
regime do referendo, a lei de bases da defesa nacional e das Foras Armadas e a lei-quadro das
reprivatizaes, bem como os estatutos das regies na parte concernente s matrias que integram o
respectivo poder legislativo;

-Leis sem procedimento agravado as restantes.


Leis de vinculao especfica h que deslindar uma subcategoria: as leis pressupostas, as leis cuja emanao
constitui pressuposto ou condio de emanao de outras, as que so leis sobre leis, e cuja eventual
inconstitucionalidade determina ou pode determinar a inconstitucionalidade subsequente das que lhes esto
vinculadas.
So elas:

Leis de autorizao legislativa;

Leis de bases em matrias reservadas Assembleia da Repblica (e tambm as outras);

Lei sobre o regime de criao, extino e modificao territorial das autarquias locais;

Lei-quadro de adaptao do sistema fiscal nacional s especificidades regionais;

Lei relativa criao das regies administrativas;

Lei-quadro das reprivatizaes.

Estas leis encontram-se numa relao reversa com os actos legislativos que se lhes reportam.
Se estes actos no podem ser emitidos antes e contra essas leis, tambm elas no logram plena efectividade
seno atravs deles.
Donde a sua primariedade e a sua exequibilidade limitada (quanto s leis de autorizao legislativa,
inexistente).
Ficam de fora as leis vinculativas do oramento (as leis de enquadramento do oramento e se puderem ser
consideradas leis reforadas, as leis das finanas regionais e das finanas locais).
Isso porque o oramento, pela sua relevncia poltica, jurdica e econmico-financeira, vale por si (arts. 105 a
107 da Constituio) e a falta de sujeio a vinculaes provenientes de outras leis no impede a sua
aprovao.
Ficam tambm de fora a lei do regime do estado de stio e do estado de emergncia e a lei (ou leis) do
referendo, devido disciplina constitucional bastante rigorosa destas matrias (quanto primeira, ainda
devido ao princpio salus populi suprema lex).
Denominador comum a todas as leis reforadas a sua maior consistncia, a especifica fora formal
indesligvel da funo material que a Constituio lhes assina.
Tal consistncia parece exibir-se de modo diverso nas leis de vinculao, especfica e nas de vinculao
genrica.
Leis de vinculao especfica so leis dirigidas ao futuro: so-no tanto as leis-pressuposto como as outras.
Eventual desconformidade com elas s pode ser originria.

156

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


No pode ser superveniente, porque ou no h leis anteriores sua publicao que possam contrariar ou
ento (caso das leis de bases) verifica-se um fenmeno de revogao.
As leis de vinculao geral tm ou podem ter efeitos tambm em relao a leis preexistentes: uma lei anterior
a um estatuto de regio autnoma que contenha norma com ele discrepantes pode tornar-se
supervenientemente invlida por ilegalidade.
Em relao ao oramento que tal no poder acontecer, salvo em hipteses extremas.
Assim como nenhuma lei por natureza dotada de maior fora do que outra, tambm nenhuma lei reforada
mais reforada do que outra.
No h relaes hierrquicas entre leis reforadas.
Tem-se frisado que os estatutos poltico-administrativos das regies autnomas tm uma especial qualificao
hierrquico-normativa ou que ocupam uma hierarquia privilegiada na hierarquia das fontes, ou mais
marcadamente que um princpio hierrquico preside s relaes entre os estatutos e os demais actos
legislativos dos rgos de soberania, ou que os estatutos gozam de uma hierarquia normativa superior a
qualquer outra categoria de norma legal ou que os estatutos so as mais reforadas das leis reforadas uma
vez que todos os actos normativos do Estado, salvas as leis de reviso constitucional, lhes devem obedincia.
Tem-se chamado colao sobretudo os artigos 280 e 281 da Lei Fundamental.
Prof. Jorge Miranda no cr que estatutos detenham um lugar hierrquico superior no ordenamento jurdico
portugus e isso por duas razes:

No existe uma garantia aberta de prevalncia das normas estatutrias, nem poderia existir tendo em
conta a funo dos estatutos: somente as normas definidoras das atribuies e do regime dos rgos
e dos titulares dos rgos regionais (e normas conexas) beneficiam de tal garantia.

Vinculatividade geral derivada dos estatutos no tem natureza distinta da das leis oramentais e
assemelha-se do referendo poltico nacional com resposta negativa, apesar de este no ser em rigor
uma lei reforada.

107. O contedo possvel das leis reforadas


Qualificao de uma lei como reforada no depende da designao que o legislador lhe confira.
Depende da verificao dos requisitos de qualificao constitucionalmente fixados, os quais tm que ver
essencialmente com o objecto da lei, com as matrias sobre que versa com a funo que pretende exercer e
em alguns casos complementarmente, com o respectivo procedimento.
Se certo decreto satisfizer esses requisitos, se se subsumir no tipo ou subtipo constitucional de lei reforada,
merecer tal qualificao e o consequente regime de garantia.
Se no satisfizer, ainda que use nomen juris, valer como lei comum, eventualmente inconstitucional ou ilegal
por desconformidade com esta ou aquela norma da Constituio ou com esta ou aquela lei reforada.

157

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


O que se diz de uma lei no seu conjunto pode dizer-se de disposies inseridas numa lei reforada fora do seu
objecto ou sem conexo objectiva ou estruturante com ele, as quais no podero beneficiar da consistncia e
da proteco inerentes s restantes disposies.
O artigo 165, n 5 ao estender o regime da lei oramental apenas a matrias tributrias encerra um princpio
geral.
Doutrina acabada de afirmar pode ser testada a propsito dos estatutos poltico-administrativos das regies
autnomas.
Funo de cada estatuto (poltico-administrativo) consiste em definir as atribuies regionais e os meios
correspondentes (art. 227 da Constituio), bem como o sistema de rgos de governo prprio da regio
incluindo os estatutos dos respectivos titulares (art. 231), ou em geral em desenvolver, explicitar ou
concretizar as normas do ttulo VI da parte III da Lei Fundamental, adequando-as s especificidades e s
circunstncias mutveis dessa regio, no consiste em estabelecer os princpios de toda a vida poltica,
econmica, social e cultural que a se desenrola, porque isso cabe Constituio que a Constituio da
Repblica e no s do continente.
H uma reserva de estatuto com a necessria densificao.
Ela define concomitantemente o objecto possvel de cada estatuto em concreto.
O estatuto no uma Constituio com amplitude potencialmente ilimitada.
Cabe-lhe definir o interesse especfico, cerne da autonomia, mas no regular matrias de interesse especfico.
Cabe-lhe assegurar um sistema poltico regional, mas no substituir-se-lhe ou substituir-se aos rgos de
soberania.
Competindo a iniciativa originria do estatuto ou das suas alteraes Assembleia Legislativa regional (art.
226) se o estatuto pudesse abarcar qualquer matria ficara limitado o poder de iniciativa dos deputados, dos
grupos parlamentares, de grupos de cidados ou do Governo da Repblica relativamente a essa matria (art.
167).
A Assembleia pode, apresentar propostas de lei no respeitante regio sobre qualquer objecto (art. 167, n
1, 2 parte), o que no se justifica transformar essa matria em matria estatutria.
Se um dos estatutos contiver normas sobre outras matrias que no as atinentes s atribuies e aos rgos e
aos titulares dos rgos regionais essas normas no adquiriro a fora jurdica especfica das normas
estatutrias.
Por conseguinte, podero ser modificadas ou revogadas, observadas as pertinentes regras gerais da
Constituio, ou podero desde logo ser inconstitucionais por invadirem domnios prprios de outras leis.
Exemplos de inconstitucionalidade de eventuais normas estatutrias por preterio da distribuio
constitucional de formas e procedimentos legislativos.
Seria o caso de normas sobre eleies dos titulares dos rgos de governo prprio ou dos titulares dos rgos
do poder local na regio [afectando art. 164 alneas j) e l), e o artigo 166, n 2], sobre extino ou

158

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


modificao territorial de autarquias locais [infringindo art. 164, alnea n)], ou sobre direitos, liberdades e
garantias [contra o art. 165, n 1, alnea b)], ou sobre reprivatizaes (art. 296).
Prof. Jorge Miranda tendia a reconduzir todas as situaes a inconstitucionalidade formal por excesso de
forma.
Contudo desdobra-as agora em geral em mera irrelevncia e em hipteses como as acabadas de enunciar, em
inconstitucionalidade por insuficincia de forma, no caso das eleies quando se praticam as regras prprias
das leis orgnicas (art. 168, n 5, art. 136, n 3 e art. 278, n 5, e nos demais casos por desvio de forma
(por se utilizar forma para fim diferente daquele para o qual foi instituda).
Sustentava tambm, que a Assembleia da Repblica viesse subsequentemente a legislar sobre matrias que
no deviam constar dos estatutos, ocorreria um conflito entre constitucionalidade e legalidade: normas
estatutrias seriam inconstitucionais, as normas no estatutrias ilegais, e solicitada a apreciao da legalidade
em tribunal poderia este suscitar ex officio a questo da constitucionalidade daquelas visto que para serem
padro de validade de outras normas teriam de ser conformes com a Constituio.
Hoje estimamos desnecessrio raciocina assim, porque s as normas sobre objecto prprio dos estatutos
podero determinar ilegalidade, no quaisquer outras e portanto, no se pe o problema.
Contra considerao de mera irrelevncia, h quem pretenda que no seria razovel dar ao legislador comum
a possibilidade de destacar as normas que entenda a seu bel-prazer serem estatutrias e no estatutrias por
natureza, e contra a qualificao de certas normas estatutrias como inconstitucionais pelo prprio rgo
legislativo quem invoque o nosso sistema de fiscalizao que no consente Assembleia da Repblica
nenhuma deciso autnoma de constitucionalidade.
Julgmos que as crticas no atingem o alvo pois que no preconizamos que o legislador declare, explicita ou
implicitamente inconstitucional qualquer norma, o Parlamento agir como tal simplesmente legislando, por
sua conta e risco sobre eleies como sobre qualquer outra matria e quem decidir em ltima anlise da
constitucionalidade e da legalidade de todas as normas ser o Tribunal Constitucional.
108. As leis de bases e o seu desenvolvimento
A frmula bases gerais dos regimes jurdicos remonta Constituio de 1933 e j nessa altura a doutrina
falava em leis de bases.
A figura s adquire plena autonomia com a Constituio de 1976 que vem prever decretos-leis de
desenvolvimento dos princpios ou das bases gerais dos regimes jurdicos contidos em leis que a eles se
circunscrevam [art. 198, n 1, alnea c)], o que ficaria reforado em 1982 ao declarar-se a subordinao
desses diplomas s correspondentes leis (art. 112, n 2).
Trs notas distinguem as leis de bases numa e noutra Constituio:

Na Constituio de 1933 todas as leis deveriam ser, por fora do art. 92, leis de bases, inclusive em
matria do art. 93; no assim na Constituio de 1976.

Na vigncia da Constituio de 1933 no se punha o problema da qualificao das leis de bases


como leis de valor reforado;

Ao contrrio do que se poderia supor face da Constituio anterior nenhuma dvida h agora que
o desenvolvimento das leis de bases se h-de fazer por decreto-lei, e no por decreto regulamentar.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Alm do Governo, podem desenvolver leis de bases as assembleias legislativas regionais.
Devia assim entender-se antes de 1989 e as revises constitucionais desse ano e de 2004 consagr-lo-iam em
certos termos [art. 227, n 1, alnea c)].
E estes decretos legislativos regionais ficam subordinados s leis de bases (at por elas serem leis gerais da
Repblica).
Constituio no define o que sejam bases gerais, deixando, Assembleia da Repblica uma margem de
discricionariedade na delimitao da sua prpria competncia legislativa reservada quando esta se limita s
bases gerais dos regimes jurdicos.
Parece seguro que nelas se h-de incluir aquilo que em cada acto constitua as opes poltico-legislativas
fundamentais.
Existem matrias a respeito das quais no se admitem leis de bases: so todas as matrias de reserva absoluta
ou relativa de competncia legislativa da Assembleia da Repblica, salvo aquelas em que a prpria Lei
Fundamental defina a reserva atravs de bases ou bases gerais [art. 164, alnea d), 2 parte, e alnea i), art.
165, n 1, alneas f), g), n), t), u) e z)].
Uma lei do Parlamento sobre referendo ou sobre liberdade religiosa que se cingisse a princpios ou bases
gerais seria inconstitucional, por desvio de pode ( semelhana de uma lei de autorizao legislativa sem
fixao do sentido) e o pretenso decreto-lei de desenvolvimento correspondente padeceria de vcio de
competncia.
bvio que quando a reserva apenas de bases ou de bases gerais, pode a haver decretos-leis de
desenvolvimento (como pode haver at decretos-leis de bases em reas de reserva relativa), mas aqueles
decretos-leis tm de respeitar as leis de bases, sob pena, de inconstitucionalidade orgnica (a qual consome a
ilegalidade).
Fora de matrias reservadas far sentido a subordinao dos decretos-leis de desenvolvimento?
No ser a alnea c) do n 1 do art. 198 redundante em face da alnea a), visto que o Governo tem j poder
de legislar?
Jorge Miranda pensa que o art. 112, n 2, abrange quer leis sobre matrias de reserva absoluta ou relativa de
competncia parlamentar quer leis sobre matrias de competncia concorrencial.
Julga que s quanto a estas a regra tem desde logo plena utilidade.
Razo lgica e de economia do ordenamento no consente outro resultado.
Se so publicadas leis de bases e se de seguida so emitidos decretos-leis de desenvolvimento no pode o
Governo a esse ttulo, a ttulo ou com funo de desenvolvimento, pr em causa o disposto em tais leis.
No por acaso, o art. 198, n 3, determina que os mesmos decretos-leis devem invocar expressamente as leis
ao abrigo das quais so aprovados.
Feitura de leis de bases pela Assembleia da Repblica em domnio no compreendidos nos artigos: 161, 164
e 165, envolve uma limitao da aco legislativa do Governo (da sua liberdade ou do seu procedimento de
deciso, no do seu mbito material).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


O Governo no fica impedido de legislar sobre os domnios das leis de bases.
O que no pode estando elas em vigor, deixar de se conter nos seus parmetros.
Seria absurdo que vigorassem simultaneamente uma lei de bases e um decreto-lei autoqualificado como de
desenvolvimento e que dela fosse discrepante.
Nem se contra-argumente que se constri assim margem do princpio de competncia uma nova reserva da
Assembleia uma espcie de reserva virtual ou eventual.
Em primeiro lugar, no fundo, do que se trata de uma interdependncia susceptvel de conjugar uma
presumvel maior estabilidade das leis com uma maior adaptabilidade dos decretos-leis.
Em segundo lugar porque nada impede que o Governo com fundamento na alnea a) do n 1 do art. 198
- venha a no querer manter essa repartio, a assumir a totalidade da regulamentao da matria de uma lei
de bases ou a fazer ele prprio um decreto-lei de bases (suportando os inerentes custos polticos).
Tendo sido aprovada uma lei de bases, poder a Assembleia da Repblica promover o seu desenvolvimento
em subsequente lei?
Haver que atender ao objecto da lei.
Se recair sobre matria reservada decerto poder a Assembleia faz-lo.
No j sobre outra matria, porque a competncia de desenvolvimento pertence ento ao Governo.
Por outro lado, quando a matria pertena reserva de competncia legislativa absoluta ou relativa e
mesmo apenas no referente s bases ou ao regime geral no descobrimos como privar o Parlamento da
interveno at ao fim.
Quando se trate de matria concorrencial, a ideia da diviso de tarefas justifica uma reserva de
desenvolvimento do Governo.
Tal o entendimento que conferindo tambm funo relevante a um preceito constitucional agora alnea c)
do art. 198, n 1 melhor se quadra com o sistema de relaes entre Parlamento e Governo.
Esta alnea serve no para conceder uma competncia legislativa [que o Governo sempre possuiria segundo a
alnea a)], mas para a cunhar como faculdade qualificada de reserva.
Entendimento que sai consolidado a partir de 1989 e de 2004 com a atribuio do poder das Assembleias
Legislativas regionais de desenvolverem leis de bases para o mbito regional, [art. 227, n 1, alnea c)].
Este poder reservado dessas Assembleias (art. 232, n1) e mal se compreenderia que o Governo no
gozasse de poder anlogo.
Tudo se passa no crculo de matrias abertas legislao concorrente da Assembleia da Repblica e do
Governo.
Tudo depende de um destes rgos adoptar ou no uma disciplina exauriente das questes.
Tanto a Assembleia como o Governo podem esgotar o regime legislativo de qualquer assunto.
No entanto se a Assembleia fizer apenas uma lei de bases depois j no poder arrogar-se o seu
desenvolvimento, assim como o Governo se no quiser tratar de novo toda a matria, ter de se mover
dentro dos limites da lei de bases.

161

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Eis uma simetria varivel de reservas.
Aparentemente aproximveis das leis de bases vm a ser as leis sobre matrias cujo regime geral pertence, seja
em reserva absoluta, seja em reserva relativa, Assembleia da Repblica [art. 164, alnea r); art. 165, n 1,
alneas d), f) e h)].
Diferena consiste em que uma lei de regime geral embora admita especialidades contm, ou deve conter,
o tratamento de toda a matria em causa, ao passo que uma lei de bases se circunscreve a grandes orientaes
ou directrizes normativas e a completude legislativa s se obtm pelo decreto-lei ou decreto legislativo
regional de desenvolvimento.
Regime geral e especial, embora assentes nos mesmos princpios, coexistem separados, leis de bases e acto
legislativo de desenvolvimento constituem um s corpo.
A par do regime geral e de regimes especiais, pode justificar-se a emisso de normas excepcionais,
derrogatrias daquele: tudo est em que a norma excepcional provenha de rgo com competncia para
editar a norma geral, salvo inconstitucionalidade (orgnica).
A lei de bases ainda que se compadea com variveis solues de concretizaes, nunca pode ser contrariada
pelo decreto de desenvolvimento, salvo ilegalidade (material).
109. Leis de enquadramento, leis de bases e leis de autorizao legislativa
Leis de enquadramento, as leis de bases e as leis de autorizao legislativa aproximam-se sobre certos
aspectos.
No deve haver dvidas de que se distinguem com nitidez:
Diferena lei de enquadramento e lei de bases
Lei de enquadramento

Lei de bases

Versa sempre sobre matrias de reserva, absoluta

Pode versar quer sobre matria reservada Assembleia

ou relativa, da Assembleia da Repblica.

da Repblica, em reserva absoluta ou reserva relativa,


quer sobre matria concorrencial.

A Assembleia da Repblica est adstrita a fazer a

Quando haja reserva de competncia, a Assembleia

lei nominativamente indicada pela Constituio

deve fazer a lei ou (caso de reserva relativa) conferir

(lei-quadro, etc.)

autorizao legislativa ao Governo.


Mas

no

havendo

reserva

de

competncia,

Assembleia no est sujeita a nenhum dever de legislar.


A falta de lei envolve inconstitucionalidade por

S h inconstitucionalidade por omisso em qualquer

omisso.

caso, quando se trate de matria objecto de norma


constitucional no exequvel por si mesma.

A Assembleia deve densificar a lei.

A Assembleia s obrigada a densificar, quando se


trate de matria a ela reservada.

A lei de enquadramento pode (ou deve) conter

A lei de bases apenas lei substantiva.

normas procedimentais, normas sobre a prtica


dos actos jurdico-pblicos que prev ou

162

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


prescreve.
A lei de enquadramento no dispensa acto

A matria da lei de bases pode ser objecto de uma

legislativo subsequente no pode substituir-se-lhe

nica lei mais ou menos exaustiva. No necessrio o

ou

enquadramento

desdobramento, e se este ocorrer bem poder

oramental no substitui o oramento nem a lei

supervenientemente uma nica lei absorver toda a

de regime de criao de autarquias locais a lei de

matria.

consumi-lo

(a

lei

de

criao de certa autarquia local).


A lei de enquadramento no revoga acto

lei

de

bases

revoga

acto

legislativo complementar feito sombra de lei de

desenvolvimento anterior contrrio.

legislativo

de

enquadramento anterior (uma reprivatizao ou


uma lei oramental).
A concretizao ou complementao legislativa

O desenvolvimento cabe sempre ao Governo quando a

tanto pode caber a rgo diferente da Assembleia

matria seja concorrencial ou (mutatis mutandis s

da Repblica como prpria Assembleia (caso

Assembleias Legislativas Regionais).

do oramento ou de leis de instituio concreta


de regies).
O acto legislativo pode ser lei-medida.

O acto legislativo de desenvolvimento naturalmente


lei geral e abstracta.

Diferena lei de autorizao legislativa e lei de bases


Lei de autorizao legislativa
A lei de autorizao legislativa de iniciativa

Lei de bases
A lei de bases de iniciativa convencional.

reservada ao Governo, ou aps 2004, a uma


Assembleia Legislativa Regional.
A lei de autorizao legislativa no lei de aplicao

A lei de bases de aplicao imediata ainda que a sua

imediata, sobretudo acto-condio.

exequibilidade, pelo menos em parte dependa ou


possa depender de decreto-lei ou de decreto
legislativo de desenvolvimento.

A lei de autorizao no incide sobre situaes da

A lei de bases pode incidir sobre situaes de vida.

vida, por conseguinte (embora o sentido tenha


carcter normativo, s se projecta a atravs do acto
legislativo subsequente).
A lei de autorizao no revoga diplomas sobre

A lei de bases revoga lei anterior contrria (seja ou

matrias de autorizao.

no outra lei de bases).

A violao da lei de autorizao determina

A violao de lei de bases em matria no reservada

inconstitucionalidade orgnica (quanto ao objecto,

s acarreta ilegalidade, e em matria reservada

extenso e durao) e ilegalidade (quanto ao

tambm inconstitucionalidade orgnica (mas s

sentido).

quanto ao objecto).

Se o sentido da lei de autorizao for modificado, s

Se a lei de bases for modificada e o decreto-lei ou o

produzir efeitos para o futuro.

decreto legislativo regional no for, verificar-se- a

163

Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


ilegalidade superveniente.
A lei de autorizao est sujeita a caducidade, e

decreto-lei

(ou

decreto

legislativo

portanto o decreto-lei (ou o decreto legislativo

desenvolvimento) no est sujeito a prazos.

de

regional) autorizado est sujeito a prazos.


A autorizao legislativa s pode versar uma vez

Pode haver sucessivos desenvolvimentos com

sobre a mesma matria.

revogao possvel, da lei de bases.

A revogao da lei de autorizao antes da emisso

A revogao de lei de bases no impede a emisso

de decreto-lei ou de decreto legislativo regional

do decreto-lei ou do decreto legislativo de

autorizado impede a emisso deste.

desenvolvimento se acaso for repristinada a lei de


bases anterior.

A inconstitucionalidade da lei de autorizao implica

A inconstitucionalidade da lei de bases apenas

a inconstitucionalidade (consequente) do decreto-lei

determina a inconstitucionalidade do decreto-lei de

autorizado.

desenvolvimento

quando

verse

sobre

matria

reservada Assembleia da Repblica, no quando se


trate de matria concorrencial.
110. O referendo poltico vinculativo e os seus efeitos
Referendo vinculativo de mbito nacional no em si uma lei, tem estrutura de acto poltico.
acto poltico incindvel de acto ou actos legislativos, deciso poltica dirigida funo legislativa.
Em si prprio no produz efeitos sobre as normas jurdicas reguladoras da matria sobre que incide, mas
torna-se foroso tomar os actos legislativos subsequentes em conjunto com ele, como um binrio, como uma
unidade.
Pode haver dois tipos de respostas do povo s perguntas que lhes so formuladas: a resposta positiva ou de
afirmao de necessidade de uma lei sobre a matria em causa e de lei com tal ou tal contedo, e a resposta
negativa, ou de recusa dessa lei.
Na primeira hiptese Assembleia da Repblica ou o Governo aprovaro o acto legislativo correspondente no
prazo de noventa ou sessenta dias.
Na segunda hiptese, ficaro impedidos de o fazer, salvo nova eleio da Assembleia ou realizao de novo
referendo com resposta afirmativa.
Tratando-se de resposta positiva ressalta a aproximao s leis de autorizao legislativa: como nestas h um
sentido normativo que se fixa e se impe ao acto legislativo subsequente.
Diferena est em que a autorizao tem natureza permissiva e o referendo um acto imperativo, e em que
parece ser bem maior no referendo (por causa da indispensvel simplicidade das perguntas) do que na
autorizao legislativa a liberdade de especificao do legislador.
Tratando-se de resposta negativa, forma-se um comando que conquanto de vigncia temporalmente balizada,
se no esgota num certo momento e que se afirma num nmero potencialmente indefinido de vezes tantas
vezes quantas aquelas em que se pudesse querer aprovar uma lei de contedo colidente com o resultado do
referendo.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


muito diferente da declarao de inconstitucionalidade ou de ilegalidade com fora obrigatria geral e da
recusa de ratificao de decretos-leis ou de decretos legislativos regionais.
Referendo possui uma fora afim da fora de lei: uma fora material afim quando dele se depreenda uma
obrigao de legislar, e uma fora formal negativa afim, quando se traduza em dever de no legislar.
No sendo uma lei, to pouco pode configurar-se como lei de valor reforado, e muito menos lei reforada
a lei que se publique em sua obedincia, porque o que objecto de salvaguarda o sentido referendrio e no
as normas concretizadoras e at para o mesmo sentido pode haver diversos modos de concretizao.
Violao do comando referendrio pode dar-se por aco e por omisso.
Por aco quando se aprove ou preexista lei em conflito com o sentido do referendo, seja este de resposta
positiva ou de resposta negativa.
Por omisso quando o rgo legislativo no faz a lei que deveria fazer em tempo til.
Consequncia da violao h-de ser ilegalidade sui generis: ilegalidade originria, se surge lei nova ao arrepio do
resultado do referendo, ilegalidade superveniente, se sobre a matria j existe lei que agora o povo, por meio
de referendo vai pr em causa.
Em qualquer caso no haver um fenmeno de invalidade, mas apenas de ineficcia porque a opo popular
funcionar mais como obstculo susceptvel de ser removido, verificados os pressupostos constitucionais, do
que em termos positivos como condio de validade (residir aqui outrossim uma nota distintiva no cotejo
das autorizaes legislativas).
Constituio estabelece fiscalizao fiscalizao preventiva obrigatria - da constitucionalidade e da
legalidade do referendo [art. 115, n 8; art. 223, n 2, alnea f)].
No organiza fiscalizao do respeito do resultado do referendo pelos rgos legislativos.
Fiscalizao preventiva de lei por contradio com o referendo est excluda porque a fiscalizao preventiva
s de constitucionalidade e nunca de legalidade (art. 278; art. 279), a fiscalizao sucessiva abstracta, por o
referendo no ser lei [art. 281, n 1, alnea b)], e ainda fiscalizao da inconstitucionalidade por omisso por
esta ser tambm apenas de inconstitucionalidade e por referencia a normas constitucionais no exequveis por
si mesmas (art. 283).
A fiscalizao concreta atravs de todos os tribunais (art. 204) com base no poder genrico dos tribunais de
conhecimento de todas as manifestaes de ilegalidade ou de todos os vcios e deficincias das leis que devam
aplicar.
Qualquer tribunal, num caso concreto que tenha de decidir pode e deve recusar-se a no aplicar uma norma
que contenda com o sentido de um referendo.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


2. Leis do Estado e decretos legislativos regionais
111. Contexto sistemtico
Tanto o Estado federal quanto o unitrio regional so sistemas plurilegislativos sistemas com dois ou mais
centros de produo de leis, que se enfeixam solues normativas relativamente autnomas dentro de um
ordenamento comum e em que se torna indispensvel encontrar formas de articulao ou coordenao.
Sem embargo de aproximaes impostas pela prtica e de variantes e inflexes de pas para pas, h no plano
dos princpios, diferenas assinalveis entre a lei proveniente de um Estado federado e a decretada por uma
regio autnoma:
a)

Lei do Estado federado funda-se na respectiva Constituio (funcionando a Constituio federal


apenas como limite); a lei regional funda-se na Constituio do Estado, mediatizada ou no pelo
estatuto da regio.

b)

Lei do Estado federado pode versar sobre quaisquer matrias menos as reservadas ao Estado
federal; a lei regional versa sobre as matrias atribudas (por clausula geral ou especfica) regio
(inversamente lei federal podem ser vedadas certa matrias, ao contrrio do que se passa com a lei
do Estado unitrio regional);

c)

Lei do Estado pode eventualmente vir a ser supletiva da lei regional; no a lei federal em face da lei
do Estado federado;

d)

Lei do Estado federado d origem a um ordenamento a se a integrar ou coordenar com o


ordenamento jurdico-federal; a lei regional parte de um ordenamento nico, o do Estado;

e)

Lei do Estado federado (ou pode ser) uma lei pessoal, aplicvel fora do seu territrio; a lei regional
sempre uma lei territorial, circunscrita ao espao fsico da regio autnoma;

f)

Execuo (coerciva) da lei do Estado federado depende (ou depende em primeira linha) das
autoridades locais; a da lei regional dos rgos do Estado (pelo menos quando se trate de rgos
jurisdicionais).

Portugal no um Estado unitrio centralizado como foi at 1976, nem um Estado federal.
um Estado unitrio regional ou politicamente descentralizado, embora um Estado regional parcial por s
compreender duas regies autnomas (art. 6; art. 224 e segs.).
Portugal no um Estado unitrio centralizado, o poder legislativo acha-se dividido entre os rgos
legislativos centrais Assembleia da Repblica e Governo e os rgos legislativos regionais Assembleias
Legislativas.
Matrias de mbito nacional recaem na competncia dos primeiros daqueles rgos (sendo certo que
compem a Assembleia da Repblica Deputados eleitos pelos crculos dos Aores e da Madeira em p de
igualdade com os eleitos pelos crculos continentais, com resulta dos art. 147; art. 149; art. 152 da
Constituio).
Como as matrias de mbito regional devem ser objecto de leis dimanadas dos rgos regionais o que fica
reforado agora pela aluso ao princpio da subsidiariedade como princpio organizatrio do Estado (art. 6,
n 1).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Porque Portugal no um Estado regional integral, os rgos legislativos centrais no legislam s para todo o
pas.
Cabe-lhes legislar para o Continente (ou para uma parte do Continente, ou para o Continente e uma regio
autnoma, ou para uma parte do Continente e as duas regies autnomas).
Portugal no um Estado federal e as regies autnomas no possuem um poder legislativo originrio e
genrico, h matrias que mesmo quando se circunscrevam ao mbito regional so reservadas aos rgos
centrais ou porque afectem o princpio da soberania (amnistias, Dt penal, estado de sitio ou de
emergncia) ou porque contendam com o regime poltico democrtico (direitos, liberdades e garantias,
eleies, referendos, tribunais) ou simplesmente vo bulir com interesses ou valores que o Estado entenda ser
ele a definir e a proteger (estado e capacidade das pessoas, responsabilidade civil da Administrao, domnio
pblico).
112. A dupla reserva de competncia
H reserva de legislao estatal, definida a partir da competncia reservada da Assembleia da Repblica seja
reserva absoluta seja reserva relativa.
Se for mesmo necessrio editar uma lei sobre qualquer das reas reservadas, mesmo que apenas para uma das
regies autnomas, ser sempre o Parlamento a faz-lo (eventualmente tambm o Governo, tratando-se de
hipteses contempladas no art. 165).
A lei ser ento regional quanto ao domnio de vigncia, apesar da fonte central.
Em plano diverso insere-se a reserva das Assembleias Legislativas regionais prevista no art. 227, n 1, nas
alneas a), c), i), l), p), q).
que esta possui a natureza de reserva territorial, no equivale a uma verdadeira reserva material, uma
reserva vertical, no uma reserva horizontal, como a da Assembleia da Repblica (ou a do Governo).
Nas matrias correspondentes s alneas a) e c) o Parlamento continua plenamente competente, o que no
pode legislar apenas para esta ou aquela regio autnoma.
De resto, a alnea i) prescreve a subordinao (1 parte) ou o enquadramento (2 parte) por lei da Assembleia
da Repblica, e a alnea p), concernente ao plano e ao oramento, homloga da alnea g) do artigo 161.
Reserva de competncia legislativa da Assembleia Legislativa regional assenta nos prprios fundamentos e
fins da autonomia poltico-administrativas das regies (art. 225, ns 1 e 2).
A sua violao acarreta inconstitucionalidade orgnica e material.
113. As leis do Estado
No apenas a Constituio que vale para todo o territrio do Estado.
Tambm um nmero maior ou menor de leis ordinrias necessariamente se lhe aplica e necessariamente
integra os cidados numa mesma comunidade jurdica.
No deixa nunca de ser assim quer em Estado unitrio quer em Estado composto.
Nenhum Estado poderia subsistir dividido em compartimentos legislativos estanques.

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Todo o Estado requer leis gerais porque s h Estado quando a par de interesses locais susceptveis de
conformao por rgos locais h interesses comuns que congregam todos os espaos geogrficos e todos os
grupos humanos que o constituem.
Quando os rgos legislativos centrais legislam, naturalmente legislam para todo o territrio porque,
enquanto rgos do Estado, tm por funo primordial servir o todo, o conjunto, e no cada uma das suas
partes.
Tudo est em encontrar o equilbrio com os rgos legislativos locais, vocacionados para curar das matrias
prprias das respectivas populaes.
Em Portugal, o predomnio das leis gerais entre as leis publicadas pelos rgos legislativos centrais impe-se
como uma evidncia.
Resulta politicamente da longa histria do Estado e Estado muito centralizado at h bem pouco tempo.
Resulta da coincidncia do Estado com a Nao.
Num pas com grande homogeneidade tnica, cultural lingustica, religiosa no Continente e Ilhas relaes
e situaes da vida carecidas de regulamentao apresentam-se, no essencial idnticas em todas as regies.
A reviso de 2004 suprimiria todas as referncias a leis gerais da Repblica, em parte pelas dificuldades que a
noo levantava em parte por se julgar que era redutora de autonomia legislativa regional.
No significa que elas tenham desaparecido do sistema, porque no deixa de haver leis aplicveis a todo o
territrio nacional.
So estas leis, em primeiro lugar as aprovadas pela Assembleia da Repblica (ou, ao abrigo do art. 165 pelo
Governo) dentro da sua esfera reservada, seja esta exauriente do respectivo objecto, seja confinada a bases
gerais ou a regime geral.
Uma lei de defesa nacional, ou de bases do sistema de ensino ou o Cdigo Civil s se concebem como leis
aplicveis no Continente, nos Aores e na Madeira.
So depois as leis de mbito nacional fora dessa esfera reservada sobre matrias no contempladas em
legislao regional (art. 228, n 2).
114. Interesse especfico e mbito regional
Com a Lei Constitucional n 1/2004 deixa-se de indagar, em abstracto ou em concreto, da existncia de
interesse especfico como causa da legislao regional, ou qualquer outro fundamento habitante.
O critrio decisivo vem a ser o territorial ou geogrfico.
Cada uma das Assembleias Legislativas pode legislar sobre quaisquer matrias, desde que no reservadas
Assembleia da Repblica (ou estando compreendidas na reserva relativa desta, contando que munida da
necessria autorizao legislativa).
Evidentemente s pode legislar para a regio.
Continua a prever-se matrias em que se desdobra a autonomia aquelas que estejam enunciadas no
respectivo estatuto poltico-administrativo (art. 228, n 1).

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Direito Constitucional II Hugo H. Arajo


Simplesmente essa lista tem de se entender em face do artigo 112, n 4 e artigo 227, n 1, alnea c)
como lista aberta.
Para o futuro o trabalho do Tribunal Constitucional de garantia da constitucionalidade, em vez de se
concentrar no conceito de interesse especfico ou no elenco de matrias atribudas s regies, h-de
concentrar-se na interpretao e na aplicao rigorosas dos artigos 161; art. 164; art. 165; art. 293.
115. Leis do Estado e decretos legislativos regionais
Supremacia da legislao decretada pelos rgos do Estado central sobre a legislao local no levanta dvidas
e aparece nos textos constitucionais.
A Constituio Portuguesa impunha desde 1976, o respeito pelos decretos legislativos das leis gerais da
Repblica [art. 115, n 3; art. 229, n 1, alnea a)] ou desde 1997 pelos princpios fundamentais das leis
gerais da Repblica.
Com a reviso de 2004 isto deixa de fazer sentido.
Agora inverte-se o postulado: normas legais decretadas sobre matrias no reservadas aos rgos de soberania
no se aplicam quando haja legislao regional prpria (art. 228, n 2), logo dir-se-ia que esta prevalece sobre
aquelas.
Ter de ser assim?
Um caminho que ultrapassa as contradies consistiria em reconduzir a relao entre leis do Estado e leis
regionais a uma relao de leis gerais e leis especiais.
Decretos legislativos regionais ento teriam preferncia sobre as leis do Estado em matrias a estas no
reservadas, porque lei geral no revoga lei especial (art. 7, n 3 do Cdigo Civil).
Ao invs se decretos legislativos regionais surgissem como leis excepcionais com regimes assentes em
princpios opostos aos constantes das leis do Estado ento j no teriam a virtualidade de as derrogar e se as
derrogassem deveriam ter-se por invlidos, por ilegalidade ou inconstitucionalidade indirecta.
Talvez no tenha sido isso que o legislador da reviso pretendeu, pois que retirou da competncia do Tribunal
Constitucional o conhecimento da violao de leis gerais da Repblica por diplomas regionais [art. 280, n 2,
alnea b), 2 parte; art. 281, n 1, alnea c), 2 parte]

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