Pela Justica Educacao PDF

PELA JUSTIA
NA
EDUCAO
Fernando Henrique Cardoso

PRESIDENTE DA REPBLICA
Paulo Renato Souza

MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAO
Iara Glria Areias Prado

SECRETRIA DE EDUCAO FUNDAMENTAL / MEC
Antnio Emlio Sendim Marques

DIRETOR GERAL DO FUNDESCOLA/ MEC
Maristela Marques Rodrigues
COORDENADORA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO
FUNDESCOLA/ MEC
PELA JUSTIA
NA
EDUCAO
COORDENAO GERAL
Antonio Emlio Sendim Marques

Leoberto Narciso Brancher
COORDENAO
(ordem alfabtica)
Afonso Armando Konzen

Alessandra Vieira
Marisa Sari
Munir Cury
FUNDESCOLA/MEC
Braslia, 2000
2000 Fundo de Fortalecimento da Escola FUNDESCOLA/MEC

Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude
Qualquer parte desta obra pode ser reproduzida desde
que citada a fonte e obtida autorizao do FUNDESCOLA/MEC
Pela J ustia na Educao/coordenao geral Afonso

Armando Konzen ...[et al.]. Braslia: MEC. FUNDESCOLA,
2000.
735 p.
1. Educao. 2. Aspectos jurdicos. 3. Aspectos Sociais.
I. Konzen, Afonso Armando. II. Brasil. Ministrio da
Educao. Fundo de Fortalecimento da Escola.
E56 370.19
PELA JUSTIA NA EDUCAO

COORDENAO TCNICA

Alessandra Vieira
Marisa Timm Sari
Munir Cury
COLABORAO
Cndido Gomes
Rui Rodrigues Aguiar
Wilson Donizeti Liberati
IMPRESSO NO BRASIL
ABMP
APRESENTAO
Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Criana e do Adolescente, a Lei de Diretrizes

e Bases da Educao e a regulamentao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino e de Valorizao do Magistrio FUNDEF abriram as portas da transformao
scio-jurdica na rea dos direitos da criana e do adolescente e, especialmente, da
educao. Esses instrumentos legais materializam, com a fora imperativa da vontade
estatal, os anseios da sociedade brasileira por justia na educao.
Justia na educao significa alunos matriculados em escolas equipadas, com professores
qualificados, com materiais didtico-pedaggicos suficientes, com currculo escolar
apropriado realidade do aluno, com recursos disponveis e mecanismos de controle
social institudos, com a participao dos pais e da comunidade na gesto escolar, em
ambiente construdo para o sucesso do aluno. Em outras palavras, justia na educao
significa igualdade de oportunidades, que possibilitam transformaes sociais, concretizadas
na adoo de novos comportamentos e valores, na reorganizao da sociedade, no pleno
desenvolvimento humano e na perspectiva de mudana do presente e do futuro.
Nessa tica as oportunidades propiciadas pela educao de qualidade abre novos
horizontes no campo da justia social, justificando-se assim o engajamento de juzes e
promotores de Justia que, mais do que representam, operam a eficcia legal e a exigibilidade
do direito educao.
Com o objetivo de fortalecer a aliana entre o Sistema de Justia e os Sistemas de
Ensino, o Ministrio da Educao, por meio do Fundo de Fortalecimento da Escola
FUNDESCOLA, e a Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e
da Adolescncia ABMP vm desenvolvendo o Programa pela Justia na Educao.
Abordando o direito educao a partir da tica do Sistema de Garantias dos Direitos da
Criana e do Adolescente, o Programa visa ao aperfeioamento tcnico-profissional dos
magistrados e promotores de Justia das Varas da Infncia e da Juventude para atuao
em defesa e promoo desses direitos como estratgia jurdica e poltica de preveno e
promoo social.
Estruturado em trs eixos de implementao articulao poltica, qualificao tcnica e
mobilizao social , o Programa sugere o engajamento funcional e comunitrio dos
profissionais do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico para que, de forma integrada com as
mais diversas instituies e movimentos sociais, selem compromissos e promovam iniciativas
voltadas efetivao dos mecanismos legais de proteo criana e ao adolescente, com
foco na famlia e na escola.
O Programa conta com o imprescindvel apoio institucional de parceiros estratgicos

que integram as instituies do Sistema de Justia, Poder Executivo e outros segmentos
institucionais. Esses parceiros vm colaborando para a construo de uma rede articulada
de servios e competncias, para a mobilizao dos operadores de Justia e para a
otimizao de iniciativas existentes e a deflagrao de novas aes que garantam a
continuidade e a sustentabilidade do Programa.
Com o lanamento desta publicao, o FUNDESCOLA/MEC e a ABMP iniciam um nova etapa
do Programa, que operacionaliza o eixo da qualificao tcnica por meio da realizao
dos Encontros pela Justia na Educao em todo o territrio nacional. Para se chegar a
essa nova etapa, o Programa contou com a importante contribuio dos operadores do
Direito no Estado do Maranho, onde se realizou, em junho deste ano, um encontropiloto objetivando a validao da proposta tcnico-pedaggica.
Esta publicao, organizada em nove mdulos que correspondem aos eixos temticos
constantes do contedo programtico dos Encontros pela Justia na Educao, constitui
uma coletnea de textos utilizados como material de suporte para esses encontros, e
preparados a partir da orientao tcnica de equipe especializada nas reas do Direito e
da Educao. Os textos e informaes aqui contidos representam valiosa contribuio
para maior compreenso do Sistema de Garantias dos Direitos da Criana e do Adolescente,
e especialmente do direito educao, que fundamenta o engajamento dos operadores
do Direito e de todos ns no Movimento pela Justia na Educao.
Na oportunidade da publicao deste documento, o FUNDESCOLA, em nome do Ministrio
da Educao, e a ABMP agradecem a todos que, movidos pela busca de justia na educao,
contriburam para a produo dos textos aqui inseridos. Ficam registradas a nossa estima e
agradecimento aos parceiros estratgicos cujas iniciativas j representam importante
contribuio para o sucesso do Programa. Nossos agradecimentos especiais para a equipe
de coordenao tcnica, que no mediu esforos para a realizao deste trabalho.

PRESIDENTE DA ABMP
Antnio Emlio Sendim Marques

DIRETOR GERAL DO FUNDESCOLA
P ELA JUSTIA
NA
E DUCAO
sumrio geral
I
MDULO
J USTIA , EDUCAO E VALORES FUNDAMENTAIS

SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
..... 14
TICA, VALORES HUMANOS E PROTEO INFNCIA E JUVENTUDE
..... 17
Luis Henrique Beust

CAP.
DIREITOS HUMANOS, DIREITOS SOCIAIS E JUSTIA
UMA VISO CONTEMPORNEA
..... 71
Jos Luis Bolzan de Morais

MDULO
II
ORGANIZAO E GESTO DO SISTEMA DE GARANTIAS DA INFNCIA E DA J UVENTUDE

SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
..... 114
ORGANIZAO E GESTO DO SISTEMA DE
GARANTIA DE DIREITOS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE

CAP.
..... 121
.... 159
CONSELHO TUTELAR , ESCOLA E FAMLIA
PARCERIAS EM DEFESA DO DIREITO EDUCAO

CAP.
O MINISTRIO PBLICO
..... 193
Paulo Afonso Garrido de Paula

CAP.
PODER JUDICIRIO E REDE DE ATENDIMENTO
..... 209
Antnio Fernando do Amaral e Silva

CAP.
O PAPEL ARTICULADOR DOS CONSELHOS
DE DIREITOS E DOS CONSELHOS DE EDUCAO
..... 255
Pblio Caio Bessa Cyrino

MDULO
III
A EDUCAO COMO POLTICA SOCIAL BSICA

SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
..... 286
ESTATUTO E LDB: DIREITO EDUCAO
Antonio Carlos Gomes da Costa

Isabel Maria Sampaio Oliveira Lima
..... 289
P ELA JUSTIA
E DUCAO
NA
MDULO
A GESTO PBLICA
IV
EDUCAO
DA
..... 314
9 A ORGANIZAO DA EDUCAO
EDUCAO ? DIREITO DE QUEM? DEVER DE QUEM? ..... 321
SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
QUAL
Marisa Timm Sari

Maria Beatriz Luce
CAP.
10
O DIREITO DE APRENDER DIREITO:
GARANTINDO A QUALIDADE DA EDUCAO ESCOLAR
..... 349
Adlia Luiza Portela

Esmeralda Moura
Eni Santana Barretto Bastos

CAP.
11
O FINANCIAMENTO DA EDUCAO PBLICA BSICA NO BRASIL
..... 397
Maria Eudes Bezerra Veras

Ricardo Chaves de Rezende Martins
CAP.
12
O ORAMENTO PBLICO E A EDUCAO
..... 441
Jos Carlos Polo
MDULO
INTERFACES DA EDUCAO COM O SISTEMA DE PROTEO ESPECIAL

SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
13
..... 476
..... 477
Mrio Volpi
CAP.
14
FICAI
UM INSTRUMENTO DE REDE
DE ATENO PELA INCLUSO ESCOLAR
Simone Mariano da Rocha

MDULO
VI
INTERFACES DA EDUCAO COM O SISTEMA SCIO-EDUCATIVO

SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
15
..... 508
ATO INFRACIONAL , MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
E O PAPEL DO SISTEMA DE JUSTIA NA DISCIPLINA ESCOLAR
..... 511
Olympio de S Sotto Maior Neto

CAP.
16
A AUTORIDADE PEDAGGICA, O PAPEL INTERDITRIO
DA FUNO NORMATIVA E SEU EXERCCIO EFETIVO E SIMBLICO
Mrio Fleig
..... 531
..... 495
P ELA JUSTIA
CAP.
17
NA
E DUCAO
ATO INFRACIONAL PRATICADO NO
AMBIENTE ESCOLAR E AS MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
..... 557
Paulo Srgio Frota e Silva

CAP.
18
CMARAS RESTAURATIVAS : A JUSTIA COMO
INSTRUMENTO DE TRANSFORMAO DE CONFLITOS
..... 601
Pedro Scuro Neto

MDULO
DISCIPLINA J URDICA
VII
DIREITO EDUCAO
DO
SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
19
..... 640
DISCIPLINA JURDICA DO DIREITO EDUCAO
..... 643

CAP.
20
O DIREITO EDUCAO
..... 659

MDULO
GARANTIA J URDICA
DO
VIII
DIREITO EDUCAO
SUMRIO EXECUTIVO
CAP.
21 A EDUCAO
..... 670
COMO DIREITO FUNDAMENTAL E
SEUS INSTRUMENTOS DE EXIGIBILIDADE
..... 673
Munir Cury
CAP.
22
OS INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS
SUA DEFESA JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL
..... 683
Hugo Nigro Mazzilli

MDULO
IX
MOBILIZAO SOCIAL
CAP.
23
TECENDO O AMANH
PELA JUSTIA NA EDUCAO ..... 715
Nisia Werneck
NOTA DA
COORDENAO GERAL
At imprimir-se a presente edio, alm de parcerias em negociao como com o Supremo Tribunal
Federal e o Superior Tribunal de Justia, o Programa pela Justia na Educao j conta formalmente com o
apoio institucional dos seguintes parceiros:
Ministrio da Justia
Procuradoria-Geral da Repblica Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado
Colgio Permanente de Presidentes de Tribunais de Justia do Brasil
Conselho Nacional de Procuradores Gerais de Justia do Brasil
Associao de Magistrados Brasileiros AMB
Confederao Nacional da Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico
CONAMP
Colgio Nacional de Corregedores-Gerais do Ministrio Pblico dos Estados e da Unio

Colgio de Diretores das Escolas Superiores dos Ministrios Pblicos
Fundo da Naes Unidas para a Infncia
Instituto Ayrton Senna
Fundao Banco do Brasil
UNICEF
MDULO I
JUSTIA, EDUCAO E
VALORES FUNDAMENTAIS
MDULO I
JUSTIA, EDUCAO E VALORES FUNDAMENTAIS
SUMRIO EXECUTIVO
ESDE O INCIO DA CIVILIZAO ,
os estudiosos e pesquisadores estiveram preocupados com

a educao, ao ponto de concluir que sem educao no haveria humanidade.
A educao vital para o homem como o prprio ato de sobreviver, no sentido de preservar
sua frgil existncia e assegurar sua evoluo. Com a educao, o homem adapta-se ao meio
em que vive, a ponto de ser ela to importante e fundamental quanto o ato de procriar ou de
desenvolver-se na vida social. Neste sentido, a educao a prpria humanidade.
O homem, integrado com o meio-ambiente, constitui uma unidade biolgica que busca
permanente equilbrio entre o prprio organismo (o ser humano) e o meio. Dessa adaptao,
surge a aprendizagem, atividade fundamental da vida, tambm conhecida por educao,
expresso da prpria condio humana.A sade surge, tambm, como fruto da educao. Sua
definio, conferida pela Organizao Mundial de Sade OMS, o estado dinmico de bemestar fsico, psquico, social e espiritual.
Para o homem viver bem necessrio suprir as necessidades fsicas, emocionais, psicolgicas
e espirituais, que do equilbrio existncia humana. A educao interage com a sade do ser
humano quando ele precisa aprender a melhorar a vida, por meio de cuidados com o corpo
(adequada alimentao, repouso, higiene etc.), do atendimento s suas necessidades emocionais
(pelo amor, simpatia etc.); necessidades psicolgicas (de realizao, de autonomia, expresso,
lazer e comunicao etc.), e espirituais (virtudes, propsito de vida, transcendncia etc.).
Enfim, a educao no necessria somente para a sobrevivncia do ser humano, mas,
tambm, para dar-lhe qualidade de vida, com plenitude e felicidade.
A educao, percebida como um dos maiores dons e deveres da humanidade, j foi
considerada propriedade exclusiva dos deuses. Pelo conhecimento, o homem imaginou que
podia ser independente da divindade, mas afinal descobriu que isso no o libertou de sua
condio humana.
Ao longo da histria, a educao emerge como modelo e arqutipo da redeno humana
de sua prpria condio humana que est num constante devir. A educao, alm de garantir
a sobrevivncia e a sade da espcie humana, permitiu construir um padro de existncia,
conhecido por civilizao. A educao sempre foi o elemento catalizador da garantia da
continuidade das conquistas humanas.
ENCONTROS PELA JUSTIA NA EDUCAO
14
MDULO I
A educao muito mais antiga e ampla do que as instituies chamadas escolas. A maior
parte da educao humana d-se de maneira no formal, por meio da convivncia, da orientao
e da imitao. Hoje em dia, outros meios de comunicao, como a televiso, o computador e a
Internet, alimentam o contedo educacional de maneira informal.
A escola pblica, como estrutura formalizada da educao, a criao do sculo passado,
que objetivava socializar o conhecimento, num exerccio de justia e igualdade na distribuio
de seus beneficirios, independentemente da condio social dos educandos.
Durante a Idade Mdia, as regras bsicas de existncia do ser humano eram baseadas na
religio e a sociedade dominava o homem; sua obrigao era crer e obedecer.
Com a evoluo do conhecimento, a modernidade props a tarefa fundamental do ser humano
como a de raciocinar e criar.
Aps um processo progressivo de materializao, racionalizao e mecanizao do universo
do homem e da sociedade, a cultura moderna retirou a importncia do ser humano e de seus
ideais. Esses paradigmas levaram desumanizao do ser humano.
Pode-se dizer que os paradigmas do Iluminismo, do Racionalismo e da Revoluo Industrial
ainda contribuem para a inrcia da resoluo dos problemas humanos, baseados que estavam
em aes desprovidas de sentimentos.
Os princpios orientadores dos valores humanos valorizam uma redescoberta dos princpios
eternos e universais proclamados pelas grandes tradies espirituais e sapienciais da
humanidade.
O sculo XX foi profcuo em produzir leis que garantissem os direitos da criana e do
adolescente, tanto no mbito interno quanto no internacional.
Esse ordenamento jurdico exemplificado pela Declarao Universal dos Direitos do
Homem (1948), a Declarao Universal dos Direitos da Criana (1959), a Conveno sobre os
Direitos da Criana (1989), o Estatuto da Criana e do Adolescente (1990) e a Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (1996), alm dos princpios constitucionais gravados na Carta
Poltica de 1988.
A abordagem sobre direitos humanos induz todos os operadores do direito a pensar na
possibilidade de abrir novos horizontes e de dar condies queles que se preocupam com o
futuro das liberdades pblicas, de atuar buscando respostas eficientes aos anseios da cidadania,
concretizadas na vida do Direito.
Os direitos de liberdade, de igualdade e solidariedade entraram no rol de garantias
constitucionais dos cidados aps herclea batalha contra o absolutismo de governos e de
governantes. Somente a incluso desses direitos na ordem jurdica no basta para a garantia
15
MDULO I
da cidadania; preciso dar-lhes efetividade prtica, ou seja, instigar os agentes polticos

jurdicos sociais para que assumam a tarefa de garantir que todos possam usufru-los em
benefcio prprio e comum ao mesmo tempo.
Na anlise dos direitos humanos, aparece, em destaque, a transformao dos interesses
em individuais (direito subjetivo), coletivos (quando um interesse comum afetar uma coletividade
inteira de individuais reunidos em torno de vnculos jurdicos) e difusos (indeterminao
subjetiva de sua titularidade).
Esses direitos no poderiam ficar desconectados da vontade popular; portanto, assumiram
o carter formal das normas constitucionais carregando, em si mesmas, a hierarquia e a
estabilidade das normas superiores. A constitucionalidade dos direitos humanos fundamentais
teve garantia, entre ns, desde a Constituio Imperial (1824), renovada nas demais Cartas, at
a atual, que referenda todas as geraes supostas de direitos humanos.
Aliados aos direitos humanos fundamentais, tambm conhecidos por liberdades pblicas
de primeira gerao, surgem, a partir do final da primeira guerra mundial, os direitos sociais
considerados de segunda gerao, que enfatizaram os direitos relacionados s relaes do
trabalho, previdncia, sade, e, particularmente, educao.
Essa nova ordem social, tambm garantida no texto constitucional, traz com um perfil
diferenciado uma tambm nova maneira de garantir um direito: o da prioridade absoluta. Somente
os direitos infanto-juvenis receberam esse plus constitucional, ou seja, os direitos das crianas e
dos adolescentes devero ser garantidos com prioridade sobre todos os demais direitos.
E o direito constitucionalizado da educao apareceu no rol daqueles que devem ser erigidos
como prioritrios, pois hodiernamente esse direito representa importante relevncia social na
medida em que a deteno do conhecimento importa na apropriao de poder e de votar.
Para a garantia desses direitos, a Constituio Federal instrumentaliza a sociedade,
atribuindo-se-lhe legitimidade para demandar, com os instrumentos jurdicos prprios, geis e
eficazes na satisfao de suas pretenses. Esses instrumentos, no seu contexto operacional
prprio, so de inconstitucionalidade por omisso e o mandado de injuno.
Por fim, no existiria ambiente ideal para consolidao das pretenses democrticas de
cidadania, incluindo aqui, especialmente, direito constitucional educao, que o locus privilegiado
da Constituio. Aqui, os operadores do Direito podero buscar a fonte garantista dos direitos
humanos fundamentais das crianas e a adolescentes como sujeitos de direitos que so.
16
MDULO I
CAPTULO
TICA, VALORES HUMANOS E PROTEO INFNCIA E JUVENTUDE

Luis Henrique Beust*
SUMRIO
1 PRESSUPOSTOS
FILOSFICOS PARA A DEFESA DOS DIREITOS
DA CRIANA E DO ADOLESCENTE EDUCAO ESCOLAR
..... 18
1.1 EDUCAO E HUMANIDADE ..... 18

1.2 EDUCAO E SADE ..... 20
1.3 EDUCAO E ARQUTIPOS ..... 21
1.4 EDUCAO E AUTO-REALIZAO ..... 24
1.5 EDUCAO E ESCOLARIDADE ..... 26
2 VALORES HUMANOS E MOTIVAO PARA A AO TRANSFORMADORA ..... 30
2.1 PARADIGMAS DOMINANTES E DESUMANIZAO ..... 30
2.2 A PERMANNCIA DOS VALORES DESUMANOS ..... 34
2.3 A INRCIA DOS MODELOS MENTAIS E A AO TRANSFORMADORA ..... 37
2.4 RECONSTRUIR MODELOS MENTAIS E PARADIGMAS EM PROL DA HUMANIZAO ..... 40
2.5 A ORIGEM E FONTE DOS VALORES HUMANOS ..... 41
3 A FORMAO DO INDIVDUO TICO ..... 44
3.1 AS TRS FORMAS DE EDUCAO E A EDUCAO MORAL ..... 44
3.2 A NATUREZA HUMANA, AS INTELIGNCIAS MLTIPLAS E A MORAL ..... 49
3.3 UNIVERSAIS MORAIS E JANELAS DE OPORTUNIDADE PARA A FORMAO TICA ..... 50
3.4 A EDUCAO DA VONTADE E A SOCIEDADE TICA ..... 53
3.5 OS PRINCPIOS ESPIRITUAIS UNIVERSAIS ..... 58
4 A FUNDAMENTAO DO SISTEMA DE GARANTIAS LEGAIS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE ..... 61
4.1 UM SCULO DE LEIS ..... 61
4.2 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS DO HOMEM (DUDH) ..... 62
4.3 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS DA CRIANA (DUDC) ..... 62
4.4 CONVENO INTERNACIONAL SOBRE OS DIREITOS DA CRIANA (CIDC) ..... 63
4.5 ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (ECA) ..... 64
4.6 LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAO (LDB) ..... 64
5 COMPROMISSO HISTRICO E POLTICO ..... 64
NOTAS E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..... 65
* Diretor do Centro Educacional Bah Soltanieh. Coordenador do Conselho de Educao Global na Amrica
Latina. Consultor internacional em Educao para a Paz.
17
MDULO I
O texto ressalta a importncia da educao para a vida e o progresso humanos,

apresentando-a como elemento fundamental para a sobrevivncia da espcie, o
desenvolvimento da civilizao e a plenitude de vida individual. Mostra como, durante a
Modernidade (sculo XVI at o presente), os paradigmas de cientificismo, racionalidade,
objetividade e materialismo destruram o equilbrio dos valores humanos e princpios espirituais
que sempre deram sustento civilizao e realizao humanas. Tal radicalismo deu-se em
anttese ao teocentrismo dogmtico e obscurantista dos mil anos da Idade Mdia da cristandade
europia (sculo V ao XV), e acabou por minar os fundamentos da eticidade e da moral, que
so fundamentalmente espirituais por natureza. Argumenta-se que o perodo ps-moderno
em que vivemos oferece a necessidade e a possibilidade de uma sntese entre a razo e os
valores humanos, entre a cincia e a espiritualidade, apresentando os postulados de grandes
pensadores clssicos, modernos e contemporneos. Estabelece-se a necessidade dos grandes
princpios e valores morais universais, dentro de um contexto pluralista e transecumnico,
para que se possa fundamentar uma educao libertadora e garantir a formao do indivduo
e da sociedade ticos, em que valores como o Amor e a Justia conduzam o fazer social.
1 PRESSUPOSTOS FILOSFICOS PARA A DEFESA DOS DIREITOS

DA CRIANA E DO ADOLESCENTE EDUCAO ESCOLAR
1.1 EDUCAO E HUMANIDADE
Sem educao no haveria humanidade. A frase pode soar como um exagero, mas, no
tocante educao, esse o grande tema e a justa concluso apresentados nos escritos dos
grandes pensadores, religiosos ou laicos, homens da cincia ou das humanidades, em todas as
culturas, ao longo dos cinco ou seis mil anos de civilizao.
E no para menos: ao contrrio dos animais, os seres humanos dependem da educao
para sobreviver. Com um arsenal de instintos menos elaborado e menor repertrio de respostas
automticas para a vida, homens e mulheres dependem do aprendizado para assegurar que
suas existncias transcorrero de forma segura e satisfatria. Diferentemente dos animais, a
vida humana inicia-se de maneira extremamente frgil. Um recm-nascido incapaz de prover
seu prprio sustento ou sobreviver sem o amparo constante de adultos, seno depois de
passados longos anos de amadurecimento.
A educao, passada pelos adultos s novas geraes, sempre foi, assim, no apenas a
ferramenta essencial da construo da cultura e da civilizao, mas o instrumento supremo da
18
CAP.1
TICA , VALORES HUMANOS E PROTEO INFNCIA E JUVENTUDE
Luis Henrique Beust
prpria sobrevivncia humana e de sua evoluo. A educao, como instrumento que permitiu
aos homens uma cada vez mais elaborada adaptao ao meio ambiente, ao longo de incontveis
eras, foi o grande diferencial na histria evolutiva da humanidade.
As pesquisas cientficas realizadas durante o sculo XX, em reas como a Psicologia, a
Antropologia e a Sociologia, consolidaram uma enorme gama de dados sobre a necessidade
da educao, a ponto de se poder afirmar que o ato de aprender e de ensinar to fundamental
para a raa humana quanto a procriao ou a vida social. A educao, mais do que qualquer
outro elemento tomado em separado, garantiu a sobrevivncia e a evoluo da humanidade.
Nesse sentido, educao humanidade.
Jean Piaget, Noam Chomsky e outros descreveram estruturas (de pensamento e de
linguagem, entre outras) relacionadas mente humana, as quais exigem um desenvolvimento
to natural e vital quanto o crescimento do corpo ou a associao grupal.1 A aprendizagem,
nesse contexto, vista como uma funo vital, por meio da qual cada aprendiz (todos os seres
humanos) est ativa e permanentemente formando estruturas mentais novas na sua interao
com o meio ambiente; ou seja, est permanentemente aprendendo.
O enfoque biolgico, adotado por Piaget para entender e explicar a apendizagem/educao,
ressalta que cada ser humano, como ser vivo, um organismo em constante interao com o meio
ambiente. Na verdade, o organismo (o ser humano), o meio e a interao entre eles constituem
uma unidade biolgica na qual os trs elementos esto inseparavelmente conectados. O processo
de aprendizagem, nesse contexto, desencadeado por uma perturbao do equilbrio
experimentado entre o organismo e o meio. O organismo procura superar essa perturbao, e o
sentimento subjetivo de tenso ou necessidade que emerge dela, por meio de uma adaptao.
Quando essa mudana no ambiente enfrentada por adaptao do organismo, houve aprendizagem.
Nesse sentido, pois, poder-se-ia dizer no apenas que a educao (ensino/aprendizagem)
uma atividade fundamental da vida, mas sim que a prpria vida aprendizagem, ou educao.
A vida, individual ou social, nada mais do que uma cadeia nica de processos de aprendizagem.
Piaget chega a falar de uma epistemologia gentica e da organizao biolgica como uma
estrutura cognitiva que interage com o meio ambiente.
Essa base biolgica do processo de aprendizagem demonstra, pois, o quanto a educao
vital para o prprio processo de existir. claro, porm, que a vida especificamente humana
no se esgota no nvel biolgico; antes, desenvolve-se num plano sociocultural. A educao
humana, portanto, no ocorre apenas ao nvel de uma ao recproca biolgica, mas, bem
1
Ver notas e referncias bibliogrficas a partir da pgina 65.
19
MDULO I
mais do que isso, numa ao sociocultural recproca do sujeito e seu meio, entre o indivduo
e aqueles que o rodeiam.
Esse enfoque sociocultural ressalta o fato de que o processo de educao de cada ser
humano no se d no vazio, nem de forma isolada, mas sempre no seio de um grupo humano,
no qual cada pessoa deve viver e aprender. fcil perceber, nessa situao, que o aprendizado
se d no apenas pela necessidade intelectual ou cognitiva que o indivduo tem daquilo que
est aprendendo, mas de uma pliade de fatores emocionais, sociais e existenciais. Ou seja,
como seres humanos, aprendemos no apenas porque temos necessidade de aprender num
sentido intelectual, mas porque temos necessidades de amar e ser amados, de ser aceitos,
respeitados e benquistos; necessitamos encontrar um propsito para nossas vidas e respostas
adequadas para questes como o sofrimento e a morte.
Embora seja bastante comum falar de educao para referir-se simplesmente ao
desenvolvimento cognitivo, ou to somente transmisso de instruo, o fato que, como
vimos, educao bem mais do que isso. Howard Gardner, da Universidade de Harvard, o
destacado descobridor das inteligncias mltiplas, afirma que a educao precisa ser vista
como um empreendimento muito mais amplo, envolvendo motivao, emoes, prticas e
valores sociais e morais.2 A educao, assim vista, a prpria expresso da condio humana.
1.2 EDUCAO E SADE
A Organizao Mundial da Sade, OMS, define sade como o estado dinmico de bemestar fsico, psquico, social e espiritual. Nessa concepo contempornea de sade, identificamse tambm as quatro reas nas quais uma pessoa pode estar enferma. Podemos sofrer de
enfermidades fsicas (bursite, alergia, cncer), enfermidades psquicas (neuroses, psicoses),
enfermidades sociais (violncia, misria, desemprego), ou enfermidades espirituais (anomia,
dio, falta de sentido na vida, desesperana).
Essas reas de sade/doena definem tambm aqueles campos da existncia humana que
precisam ser adequadamente atendidos para podermos viver bem. Ou seja, nossa vida depende
de que sejam supridas as necessidades fsicas, emocionais, psicolgicas e espirituais (tambm
chamadas existenciais) que nos constituem como seres. O suprimento dessas necessidades
vitais se d por meio do processo de ensino/aprendizagem, de forma que podemos, agora,
associar a educao no apenas com nossa sobrevivncia (o que no seria pouco!), mas tambm
com nossa sade plena.
No campo fsico, necessitamos aprender como sustentar e melhorar nossa vida com adequada
alimentao, repouso, atividade, higiene e proteo.
20
CAP.1
Luis Henrique Beust
No campo emocional, nossas necessidades so supridas pelo aprendizado do amor, da

simpatia, da ateno, da estima, do aconchego, da auto-estima e da auto-aceitao, sem os
quais no podemos nos desenvolver de forma plena e feliz. Na verdade, a prpria sobrevivncia
fsica fica comprometida quando tais necessidades emocionais so desatendidas.
Nossas necessidades psicolgicas de realizao, autonomia, lazer, expresso e comunicao,
entre outras, tambm so supridas por meio do aprendizado adequado de capacidades pessoais
e sociais que as viabilizam e desenvolvem.
Da mesma forma, a educao o instrumento supremo que permite a cada nova gerao
de homens desenvolver aqueles conhecimentos, habilidades, atitudes e qualidades de natureza
espiritual ou existencial que lhe permitem satisfazer suas necessidades de transcendncia,
beleza, virtude e propsito para a vida.
Educao, portanto, tem a ver no apenas com sobrevivncia, mas com qualidade de vida,
com plenitude, com felicidade.
1.3 EDUCAO E ARQUTIPOS
Os homens sempre perceberam, ainda que inconscientemente, que o conhecimento, e sua
transmisso, tinha algo de supremo, de vital, de divino que estava relacionado com sua
prpria sobrevivncia e plenitude de vida.
A educao, assim, sempre foi percebida como um dos maiores dons e deveres da
humanidade, quer ante Deus (ou deuses) quer ante os prprios homens. Para as percepes
mais aguadas, ao longo dos sculos, to relevante tem sido a educao e seu fruto, o
conhecimento que sua natureza e processo chegou a ser descrita como limitada ao domnio
celestial, sem acesso aos homens, ou como algo sobrenatural, ou como uma porta para a
eternidade. Os vrios mitos relacionados Criao e os textos sagrados dos primrdios da
Histria refletem essa importncia vital atribuda ao conhecimento.
Na mitologia grega, Prometeu, que era um dos Tits e, portanto, primo de Zeus,
representado como um especial amigo da humanidade. Segundo as mais antigas tradies do
mito, Prometeu quem cria o homem, a partir do barro. Depois disso, desejando dar nova
criatura acesso ao que somente pertencia aos deuses, Prometeu rouba de Zeus o conhecimento
do fogo (ele prprio smbolo do conhecimento) e o entrega humanidade.
Zeus, enfurecido por no mais deter a exclusividade do conhecimento, castiga a humanidade
com toda espcie da pragas e sofrimentos. Tal castigo chega atravs de uma bela mulher,
Pandora, que fra criada pelos deuses e dada de companheira ao irmo de Prometeu, Epimeteu.
Apesar de bela, Pandora tinha o engano e a trapaa no corao, e por meio de suas mos que
21
MDULO I
se abre a caixa ou jarra de onde saem todos os males que afligem a humanidade. Mas, apesar
de agora sofridos, os homens detinham o conhecimento que antes era somente dos deuses. E,
assim, resta a esperana...
No Antigo Testamento, o Gnesis faz um relato similar do cime divino quanto ao
conhecimento, e do castigo imposto humanidade como preo por ter comido da rvore do
conhecimento do bem e do mal. 3 Ao comer o fruto proibido, Ado e Eva se apropriam de algo
que era restrito aos cus, e se tornam como deuses, 4 com seus olhos abertos pelo conhecimento.
O prprio Deus exclama: Eis que o homem como um de ns, sabendo o bem e o mal. 5 Para
que essa usurpao de posies no prossiga, e o homem se torne, alm de conhecedor,
imortal, Deus expulsa Ado e Eva do jardim do den, para que no estenda sua mo e tome
tambm da rvore da vida e coma e viva eternamente.6
Uma vez expulsos do Paraso por causa do conhecimento, Ado e Eva concebem dois
filhos, mas Caim mata Abel, dando continuidade aos sofrimentos humanos. Porm, tambm
da descendncia deles, atravs do terceiro filho, chamado Sete, que nascem Abrao e Isaque e
Jac, e todos os profetas de Israel, inclusive Jesus, dando ao final do relato tambm uma sobra
de esperana para a redeno humana, como na caixa de Pandora.
Claro que tais relatos so smbolos antigos e riqussimos que explicam a condio humana.
Tanto Pandora como Eva podem ser entendidas como representaes da mente humana primitiva,
em seu estado bruto e selvagem, cheia de curiosidade e beleza, mas tambm de todos os vcios
que apenas a educao pode remediar. Essa mente pressente que conhecimento poder, que
pode inclusive aproxim-la do divino.
Ambos os relatos podem ser tomados, assim, com o seguinte sentido: o conhecimento
luz, sustento (fogo) e to elevado que propriedade exclusiva da divindade. Por meio do
conhecimento o homem cr tornar-se independente da divindade. Porm, ele s se apossa do
conhecimento pelo sofrimento; por meio dele percebe a complexidade da vida, assim perdendo
a inocncia do paraso (infantil). O simples conhecimento do mundo, portanto, no liberta o
homem de sua condio humana. Ele precisa de um conhecimento ainda mais elevado para
isso, um conhecimento das coisas transcendentes, divinas: precisa conhecer a esperana, a
obedincia, o arrependimento, a perseverana, a honestidade, o amor...
Tais mitos e relatos indicam, nessa formulao primitiva, um dos grandes temas relacionados
educao: o conhecimento, por si s, pode ser perigoso. Se for imperfeito, ou incompleto,
ser causa de sofrimento, e melhor seria no t-lo. Mas isso ser tratado mais adiante, quando
abordarmos a formao do indivduo tico.
22
CAP.1
Luis Henrique Beust
V-se, pois, como a simbologia completa: apesar dessa associao entre o conhecimento
e o sofrimento, que pode ser encontrada em praticamente todos os mitos e textos primevos, os
relatos indicam que o conhecimento, se aprimorado pelas coisas da alma, aproxima realmente
os homens da condio divina; no mais pela competio, mas pela humildade, no pela
usurpao, mas pelo descobrimento de sua verdadeira condio.
Seja por meio da esperana, como em Pandora, ou do arrependimento e da misericrdia
de Deus, como na Bblia, a idia que o mal do conhecimento imperfeito pode ser superado
pela educao verdadeira, que incorpora ao conhecimento das coisas visveis tambm o
conhecimento das invisveis, ou seja, o domnio da moral, do bem e do mal, das virtudes.
A origem dessa educao suprema, completa, segundo as grandes tradies espirituais do
mundo, divina, concedida humanidade como um ato de graa dos cus. Como diz So
Paulo a Timteo:
Toda a Escritura divinamente inspirada proveitosa para ensinar, para redargir, para corrigir,
para instruir em justia. Para que o homem de Deus seja perfeito e perfeitamente instrudo para
toda a boa obra.7
Seguramente, entre as escrituras divinamente inspiradas apontadas por So Paulo como

proveitosas para que o homem seja perfeito esto aquelas provindas de outros horizontes e
climas, nascidas tanto antes quanto depois do cristianismo. Nelas, o conhecimento tambm
apresentado como algo sagrado, redentor, e a educao, como um ato divino.
Buda, por exemplo, exortando seus discpulos h mais de 2500 anos, apresenta a educao
verdadeira, que edifica o carter, como o nico remdio contra o sofrimento:
No vos desconcerteis com a universalidade do sofrimento. Segui os meus ensinamentos,
mesmo depois de minha morte, e estareis livres do sofrimento. Fazei isso e sereis verdadeiramente
meus discpulos... Se seguirdes estes ensinamentos, sereis sempre felizes.8
Para que os homens possam desfrutar dessa felicidade, porm, Buda diz que eles devem
estar ansiosos por aprender. 9
Os Upanishades, parte da antiqssima tradio sagrada hindu, nascida h mais de 5000
anos, nos primrdios da vida sedentria da humanidade, tambm associam esse valor sagrado
educao, afirmando que pelo conhecimento obtemos imortalidade. 10
No Alcoro, revelado aos rabes no sculo VII, o conhecimento outra vez apresentado
como de origem divina, concedido ao homem pela Revelao de Deus no Alcoro e nos demais
escritos sagrados, como o Evangelho cristo e a Tora judaica. Falando atravs de Maom, o
prprio Deus quem explica:
23
MDULO I
Revelamos a Tora, que encerra Direo e Luz ... e depois dos outros profetas enviamos Jesus,
filho de Maria, corroborando a Tora que O precedeu; e Lhe concedemos o Evangelho que encerra
Direo e Luz, o qual confirma a Tora, e guia e exortao para os tementes.11
Maom afirma que Deus o Mais Bondoso porque ensinou ao homem o uso da pena [a
escrita] e aquilo que ele desconhecia. 12
Na mesma linha de argumentao, Bahullh, no sculo XIX, renova essa mensagem das
grandes tradies espirituais, outra vez exaltando o papel do conhecimento na vida humana:
O conhecimento como asas para a vida do homem e uma escada para sua ascenso. A
todos incumbe sua aquisio... Em verdade, o conhecimento um autntico tesouro para o homem
e uma fonte de glria e bno, de contentamento, de exaltao, de alegria e de felicidade. Feliz
o homem que a ele se apega, e desafortunado o desatento.13
Mas ele tambm observa que Deve ser adquirido, contudo, o conhecimento de tais cincias
que possam beneficiar aos povos da terra, e no daquelas que comeam e terminam com palavras.14
Todos esses textos, reverenciados pela humanidade h milnios, no apenas refletem o
respeito e fascnio antigo e elevado que os homens nutrem pelo conhecimento e por sua
ferramenta, a educao, mas tambm tm servido, ao longo de incontveis eras e geraes,
para dar a ela o carter de processo arquetpico para a salvao dos homens.
a educao que emerge, ao longo da Histria, como o arqutipo da redeno humana de
sua prpria condio humana. Uma educao que um constante devir, pois que nunca est
acabada. Como coloca Paulo Freire:
[Os homens] descobrem que pouco sabem de si, de seu posto no cosmos, e se inquietam por
saber mais. Estar, alis, no reconhecimento do seu pouco saber de si uma das razes desta procura.
... Indagam. Respondem, e suas respostas os levam a novas perguntas.15
1.4 EDUCAO E AUTO-REALIZAO

Alm de a educao garantir a sobrevivncia e a sade da espcie, ela nos permitiu construir
um padro de existncia nico sobre o planeta: aquilo que chamamos de civilizao. Cincia,
arte, auto-realizao, f, ordem, desenvolvimento, prosperidade e cultura tm sido alguns dos
temas e conquistas desenvolvidos e aprimorados ao longo dos milnios. E a educao sempre
foi o elemento que, sozinho, serviu de veculo e garantia para a continuidade das conquistas
humanas.
Como j vimos, profetas, filsofos e pensadores sempre atriburam educao o mais alto
valor social e moral, acima de tudo pelo fato de a considerarem o nico instrumento capaz de
elevar o homem acima do nvel dos animais, colocando-o numa esfera especial da natureza,
num patamar todo seu.
24
CAP.1
Luis Henrique Beust
Entretanto, ao longo dos sculos, a educao no tem sido vista apenas como a fonte de
todo bem social e coletivo dos homens, mas tambm como a ferramenta que permite a cada
indivduo elevar-se ao seu verdadeiro destino e cumprir seu potencial inato.
A direo na qual a educao encaminha um homem determina sua vida futura, a
afirmao de Plato em A Repblica.16 Dois grandes poetas ingleses tambm expressaram isso
de forma belssima. William Wordsworth afirma:
A criana pai do homem. (The child is father of the man.)
17
E John Milton reflete:

A infncia revela o homem, (The childhood shows the man,)
Como a manh revela o dia. (As morning shows the day.)18
Isso significa que, mais do que o destino da espcie, o destino pessoal de cada ser humano
est na dependncia da educao. Ela determina o grau no qual os potenciais inatos de cada
um sero explorados e utilizados para o seu prprio proveito e para o benefcio da sociedade.
Ou seja, a medida da auto-realizao de cada indivduo est ligada indissoluvelmente educao
que lhe concedida.
Abraham Maslow, um dos maiores nomes da Psicologia neste sculo, afirma a respeito
desse potencial individual inexplorado:
Freud supunha que o nosso superego ou a nossa conscincia era, primordialmente, a
internalizao dos desejos, exigncias e ideais do pai e da me, quem quer que eles fossem.... Essa
conscincia existe Freud estava certo. Mas existe tambm outro elemento na conscincia, que
todos ns possumos, seja ela dbil ou vigorosa. Trata-se da conscincia intrnseca. Esta baseia-se na
percepo inconsciente ou pr-consciente da nossa prpria natureza, do nosso prprio destino ou
das nossas prprias capacidades, da nossa prpria vocao na vida. Ela insiste em que devemos ser
fiis nossa natureza ntima e em que no a neguemos, por fraqueza, por vantagem ou qualquer
outra razo...19
Alm disso, Maslow afirma que Se esse ncleo essencial da pessoa for negado ou suprimido,
ela adoece, por vezes de maneira bvia, outras vezes de uma forma sutil, s vezes imediatamente,
algumas vezes mais tarde.20
claro que este adoecer deve ser entendido naquele sentido amplo da definio da OMS
apresentado acima. O fato que a vida plenamente realizada, com um sentimento de dinmico
bem-estar, depende da auto-realizao.
Por essa razo, a educao humana precisa despertar em cada indivduo no apenas aqueles
comportamentos e caractersticas que sejam necessrios e adequados sociedade em que vive,
mas tambm expresso daqueles imponderveis potenciais inatos que lhe permitam sentir-se
25
MDULO I
em paz com sua conscincia intrnseca. Isso no pode ser alcanado seno por meio de uma
educao que encoraje a criatividade e a auto-expresso, mais do que a imitao e o conformismo.
Nas palavras de Jean Piaget:
A meta principal da educao criar homens capazes de fazer coisas novas e no apenas
repetir o que outras geraes fizeram homens criativos, inventivos, e descobridores. A segunda
meta da educao formar mentes que possam ser crticas, que possam verificar e que no
aceitem tudo o que lhes oferecido.21
Tais observaes encaixam-se na tradio dos grandes pensadores do passado,

independentemente dos enfoques especficos que adotaram em outros aspectos, na medida
em que foram unnimes ao relacionar a educao com a vocao de cada homem, preparandoo em pensamento e ao para cumprir seu propsito e posio na vida.
O contrrio dessa educao que liberta e realiza seria a educao dos animais domesticados
ou dos escravos, que aprendem para o benefcio dos outros, no do seu prprio.
Tal educao liberal, um termo cunhado por Aristteles para definir a educao de homens
livres ao contrrio da educao iliberal, fornecida aos animais domesticados e aos escravos
, destina-se a redimir e viabilizar a expresso do potencial inato de cada pessoa. seu objetivo
garantir que cada ser humano viva bem, e no que to-somente seja capaz de ganhar a vida,
para si ou para os demais.
Aristteles afirma que a educao de um homem s liberal se ele faz ou aprende algo
por causa dele mesmo ou de seus amigos, ou com vistas excelncia. 22 Em outras palavras,
ela deve tratar o homem como seu fim, e no como um meio a ser usado por outros homens,
ou pelo Estado.
Concepo bancria da educao como Paulo Freire denomina o processo de ensino/
aprendizagem que no objetiva o homem livre para pensar e repensar o mundo, para entendlo e recri-lo. Tal educao, denunciada por Aristteles como baixa e servil, 23 , segundo
Freire, a prpria anttese do saber:
Educador e educandos se arquivam na medida em que, nesta distorcida viso da educao,
no h criatividade, no h transformao, no h saber. S existe saber na inveno, na reinveno,
na busca inquieta, impaciente, permanente, que os homens fazem no mundo, com o mundo e com
os outros. Busca esperanosa tambm.24
1.5 EDUCAO E ESCOLARIDADE

Obviamente, at aqui se falou de educao num sentido bem mais amplo do que
simplesmente escolaridade. A maior parte da educao humana ocorre de maneira no formal,
por intermdio da convivncia, da orientao, da imitao, da diferenciao. A educao,
26
CAP.1
Luis Henrique Beust
portanto, muito mais antiga e ampla do que essas instituies formais chamadas escolas. Na
verdade, como vimos acima, a educao to antiga quanto a prpria humanidade. Mesmo em
nossos dias, muitos outros veculos educacionais, alm das escolas (a mdia, por exemplo),
atuam permanentemente sobre todos os seres humanos.
Ao longo da Histria humana, com exceo do sculo XX, a educao se deu pelo
aprendizado contextualizado, ou seja, as lies eram transmitidas no mbito do contexto em
que deveriam ser aplicadas. Em outras palavras, aprendia-se fazendo. Por meio da observao
informal e da prtica orientada no lar, nos campos, nos templos ou nos artesanatos, as crianas
e os jovens aprendiam, no apenas a fazer coisas e a entender as coisas, mas a ser.
Toda a cosmoviso, os valores, os modelos de papis adultos, as possibilidades e as
limitaes que uma cultura possui foram transmitidos, ao longo de milhes de anos, dessa
forma pouco sistematizada e espontnea. Mesmo na vida contempornea, esta ainda a principal
forma de educao, mas, em todo o mundo, as crianas passam hoje grande parte do seu
tempo dentro de salas de aula.
A escola pblica elementar, como a conhecemos atualmente, foi concebida somente no
sculo passado, pela primeira vez nos Estados Unidos da Amrica. Como observa Howard
Gardner, A instruo pblica em massa distintamente um fenmeno do sculo XX.25
H uma grande diferena entre a educao tradicional e a escolar, tanto no que diz respeito
aos objetivos educacionais, quanto ao processo educativo. Gardner, novamente, quem comenta:
Pois enquanto a educao no mundo inteiro se caracteriza desde longa data pela transmisso
de papis e valores em ambientes apropriados, as escolas descontextualizadas foram criadas,
primordialmente, com dois objetivos especficos : a aquisio de instruo com notaes e o domnio
de disciplinas.26
Por que, ento, deveramos nos preocupar tanto com o acesso das crianas s escolas, e
buscar, de todos os meios, que elas possam desfrutar de tal conhecimento descontextualizado
e com nfase mais na instruo e nas disciplinas do que nos valores e nos papis adultos? H
vrias razes.
At a Revoluo Industrial, no sculo XIX, a maioria dos seres humanos dependia da
educao informal (proveniente do convvio com os pais, a famlia e a sociedade) ou contextual
(aprendizado in loco, como numa carpintaria, num mosteiro ou no campo) para construir
aquele conhecimento que lhe seria necessrio para a vida em sociedade. Esse conhecimento,
em geral, privilegiava a estagnao e o imobilismo sociais: nobres aprendiam coisas de nobres,
camponeses aprendiam coisas de camponeses, artesos, de artesos, etc. Ou seja, o panorama
educacional e social era Filho de peixe, peixinho .
27
MDULO I
Na sociedade contempornea, porm, as profisses e ocupaes humanas esto cada vez

mais voltadas e abertas para as capacidades inatas de cada ser humano, independentemente
de sua origem. Nesse contexto, a educao escolar tornou-se o melhor instrumento educacional
que permite acesso ao mundo para alm da famlia. As escolas, no mundo inteiro, passaram a
representar, em seu estado ideal, claro, um belo exerccio de justia e igualdade humanas, na
medida em que oferecem a todas as crianas os benefcios do conhecimento, independentemente
de sua condio social.
Obviamente, ainda h uma enorme e injusta diferenciao na qualidade de ensino oferecido
a diferentes classes sociais, mas o fato que, se compararmos a educao de hoje, em termos
de possibilidade de crescimento e realizao pessoal, com aquela que dominou a Histria
humana, impossvel negar os grandes avanos ocorridos. Hoje as escolas so, em todo o
mundo, talvez o principal instrumento de socializao, de integrao comunitria, de
possibilidade de auto-realizao. Assim, no contexto da civilizao contempornea, negar acesso
escola negar acesso auto-realizao. cidadania, vida.
Alm disso, com o ingresso das mulheres no mercado de trabalho e com as transformaes
ocorridas na estrutura do dia-a-dia de indivduos e famlias, especialmente no que diz respeito
ao tempo e qualidade do convvio dirio, muito daquilo que antes era aprendido no lar
agora precisa ser aprendido na escola. Regras bsicas de convivncia, noes de certo e errado,
entendimento do mundo e de si mesmo esto entre aqueles aprendizados fundamentais que,
de maneira crescente, ocorrem, numa medida cada vez maior, fora dos lares.
Em muitssimos casos at, as escolas oferecem o melhor ambiente possvel para o
desenvolvimento das crianas, quer no sentido mais elementar de uma refeio adequada,
quer nas dimenses mais sutis e determinantes de um ambiente emocional e socialmente
saudvel. Para os filhos de tantos lares desfeitos ou sujeitos ao lcool, violncia, misria e
degradao, muitos professores so, hoje, os mais importantes adultos e os melhores modelos.
Muitas dessas crianas contam com eles como os mais saudveis exemplos pelos quais iro
modelar suas possibilidades de crescimento e sucesso, sua auto-estima e respeito, seus padres
de paternidade e felicidade... Para outros tantos, as melhores lembranas de carinho, amor e
ternura estaro para sempre relacionadas aos bancos escolares.
Alm disso, no contexto de um mundo sujeito aos impulsos preconceituosos, fanticos e
etnocntricos relacionados a religio, raa, ideologia, origem e classe, as escolas oferecem,
idealmente, e tambm, em geral, na prtica, um ambiente neutro e democrtico para a convivncia
e a aprendizagem da convivncia pacfica e respeitosa. Enquanto no se tornarem quintais das
igrejas e partidos, oxal isso nunca ocorra, as escolas representam um baluarte fundamental
28
CAP.1
Luis Henrique Beust
da sociedade pluralista, livre e democrtica. Bastaria isso para fazer delas um elemento essencial
no processo de educao do qual estivemos falando.
Barbara Freitag, um dos grandes nomes na rea do pensamento da eticidade, realizou em
1981 e 1984 um estudo piagetiano em escolas e favelas da Grande So Paulo, concentrando-se
em crianas e adolescentes entre 6 e 16 anos provindos de diferentes origens socioeconmicas,
com o fim de identificar o perfil de desenvolvimento moral nesta populao. No estudo foram
empregados os testes de moralidade sugeridos por Piaget e por Lowrence Kohlberg. Como em
outros estudos realizados em outras partes do mundo, a pesquisa confirmou a existncia de
estgios de desenvolvimento moral, conforme postulados tanto por Piaget quanto por Kohlberg
(algo de que trataremos mais adiante, quando falarmos da construo do indivduo tico).
Mais importante para nossa considerao, aqui, foi outra concluso da pesquisa, no que diz
respeito ao desenvolvimento moral diferenciado para adolescentes escolarizados e no
escolarizados. Segundo Freitag:
Essa segunda hiptese foi inteiramente confirmada, favorecendo os adolescentes escolarizados.
Entre estes, registraram-se os estgios mais elevados de moralidade. A decalagem [diferenciao]
vertical constatada entre jovens favelados (sem experincia escolar) com relao aos jovens
escolarizados de diferentes origens socioeconmicas mas de mesma faixa etria (de 12 a 16 anos
de idade) era enorme.27
Essas experincias, como outras em diferentes contextos socioculturais, demonstram, como

ressalta Freitag, que a educao geral e a educao moral tornam-se necessrias para evitar o
atraso (cumulativo) no alcance dos estgios adequados do desenvolvimento [moral].28
Na base de teoria da moralidade de Kohlberg est o postulado de que a genuna
compreenso moral depende de o indivduo ter alcanado o estgio cognitivo do pensamento
operacional formal, como descrito por Piaget, o que teria relao estreita com a escolaridade.
Embora a comprovao de tal relao direta ainda permanea inconclusiva, e a distino daquilo
que puramente lgico daquilo que puramente moral ainda no tenha sido definida pelas
pesquisas contemporneas,29 permanece a clara indicao de que a educao ampliada, seja
formal ou informal, oferece maiores condies de desenvolvimento moral ao indivduo, se as
demais variveis forem idnticas.
A escola, nos dias atuais, e a escola pblica em particular, apesar de todas as grandes e
urgentes necessidades de aprimoramento e transformao, representa, assim, uma tbua de
salvao para milhes de crianas que, de outra maneira, estariam fadadas ignorncia e
marginalidade. O acesso escola representa, portanto, o acesso prpria vida, possibilidade
de vida. uma promessa, humilde que seja, de um mundo melhor para cada criana, e a
29
MDULO I
promessa da construo de um ser que possa mesmo transcender suas origens, e que se construa
conforme seus mais elevados potenciais.
2 VALORES HUMANOS E MOTIVAO
PARA A
AO TRANSFORMADORA
No se pode pensar em objetividade sem subjetividade. No h uma sem a outra, que no

podem ser dicotomizadas.30
2.1 PARADIGMAS DOMINANTES E DESUMANIZAO

Durante a maior parte da Histria humana, em todas as culturas, era relativamente fcil
entender o universo e o papel do homem dentro dele. Deus era o Criador supremo e os
homens, suas criaturas supremas. Os governantes o eram por direito divino e a misso de
todos os homens era obedecer a Deus, ao rei, e tratar de salvar suas almas pela f. As regras
bsicas da existncia eram de natureza religiosa e a sociedade dominava sobre o indivduo. A
tarefa humana fundamental era crer e obedecer.
Essa viso teocntrica do mundo e de seu funcionamento foi questionada crescentemente,
a partir da Europa do sculo XVII, dando lugar a um paradigma antittico: Deus existia,
verdade, mas distante. O homem passou a ser o centro do universo, e a cincia era sua criatura
suprema. Os governantes derivavam sua autoridade do poder concedido a eles pelo povo. As
regras da vida eram de natureza cientfica e o indivduo estava acima do todo da sociedade. A
tarefa fundamental dos homens passou a ser raciocinar e criar.
claro que esse paradigma, nascido com a Revoluo Cientfica, o Iluminismo e o
Racionalismo dos sculos XVI ao XVIII, representou uma anttese aos milnios de domnio
cultural e social da religio sobre os homens.
Ao longo dos ltimos dois ou trs sculos, o antropocentrismo substituiu o teocentrismo
como paradigma dominante. A razo substituiu a f. O objetivo substituiu o subjetivo. A certeza
substituiu o mistrio. Essa mudana de Weltanschauung da civilizao ocidental difundiu-se
para o mundo inteiro, atravs do processo de industrializao e globalizao que se lhe seguiu.
Desde ento, a cincia e a razo so dotadas de fora de lei, de forma to categrica quanto
haviam sido, no passado, a doutrina e a f.
Fritjof Capra, da Universidade da Califrnia, em Berkeley, um dos mais destacados fsicos
e pensadores contemporneos, comenta:
A crena na certeza do conhecimento cientfico jaz na prpria base da filosofia cartesiana e na
cosmoviso que dela nasceu; e foi aqui, nas prprias origens, que Descartes se equivocou. A Fsica
do sculo XX nos convenceu, de maneira forosa, que no h verdade absoluta na Cincia, que
todos os nossos conceitos e teorias so limitados e aproximados. A crena cartesiana na verdade
30
CAP.1
Luis Henrique Beust
cientfica ainda muito disseminada hoje em dia e se reflete no cientificismo que se tornou tpico
de nossa cultura Ocidental.31
Porm, como anttese que , o paradigma cientfico-racional contemporneo ainda no

est completo. Na verdade, nenhum paradigma jamais poder ser considerado completo. Darse conta dessa limitao fundamental para se poder ir alm dos limites criados por ele. Capra
observa:
O mtodo de pensamento de Descartes e sua viso da natureza influenciaram todos os ramos
da Cincia moderna e podem ainda ser muito teis hoje em dia. Mas sero teis somente se suas
limitaes forem reconhecidas. A aceitao da viso cartesiana como verdade absoluta, e do mtodo
de Descartes como a nica forma de conhecimento vlida desempenharam um papel importante
na gerao de nosso desequilbrio cultural contemporneo.32
O grande sucessor de Descartes na busca do conhecimento objetivo da natureza foi Isaac

Newton. Seu xito em desenvolver todo um modelo matemtico para a viso mecanicista da
natureza levou o paradigma do universo-mquina ainda mais longe. Alm da certeza no
conhecimento cientfico e no primado da razo, Newton difundiu o paradigma da realidade
composta de partes isoladas e independentes, os tomos, e da possibilidade de compreender
o todo a partir apenas do estudo das partes. Essa viso atomista e reducionista agiria
sinergicamente com os postulados cartesianos para criar todo um paradigma cada vez mais
objetivo e realista, em que as sutilezas das percepes desenvolvidas por pocas anteriores
se perderam. Capra segue sua anlise:
O extraordinrio sucesso da fsica newtoniana e da crena cartesiana na certeza do conhecimento
cientfico conduziram diretamente nfase que nossa cultura atribuiu cincia pura e tecnologia
pura. Somente em meados do sculo XX que se tornou claro que a idia de uma cincia pura era
parte de um paradigma cartesiano-newtoniano, um paradigma que seria ento superado.33
Embora no tenha sido esta a inteno de Descartes, ou de seu grande sucessor, o fato
que os pensadores que os sucederam, quer nas cincias da natureza, quer nas humanidades,
estenderam a outros domnios do conhecimento um viso crescentemente materialista e
mecanicista, buscando tratar a natureza, o homem e a sociedade como mquinas. Houve, num
sentido cada vez mais intenso e geral, um processo de dessacralizao da vida e de suas metas.
Os pensadores do sculo XVIII continua Capra levaram este programa mais longe, ao
aplicarem os princpios da mecnica newtoniana s cincias que estudavam a natureza humana e a
sociedade. As cincias sociais recentemente criadas geraram grande entusiasmo, e alguns de seus
expositores chegaram mesmo a reivindicar a descoberta de uma Fsica social.34
Eventualmente, nessa caminhada obsessiva pela realidade objetiva, todos os fenmenos
31
MDULO I
subjetivos e todos os valores espirituais foram descartados como inteis. A famosa postulao
de Marx em A Ideologia Alem cria escola e se impe no mundo:
O modo de produo da vida material condiciona o processo em geral de vida social, poltico
e espiritual. No a conscincia dos homens que determina o seu ser, mas, ao contrrio, o seu ser
social que determina suas conscincias.35
Apesar de tal interpretao da realidade ter deixado de ser verdade absoluta ao ser
cabalmente desmentida por Max Weber, em seu A tica Protestante e o Esprito do Capitalismo,
o fato que o contedo revolucionrio e poltico da prxis marxista dominou o cenrio cultural
de grande parte do mundo, sendo fora incontestvel na difuso de uma postura e interpretao
puramente materialista da realidade. Como se no bastasse, em 1882, Nietzsche, proclama que
Deus est morto!36
Esse paradigma atomista, materialista, reducionista e mecanicista est nas razes da crescente
desumanizao do ser humano ao longo dos ltimos 300 anos. Eric Fromm descreve vivamente
o que se passa na conscincia e no comportamento das pessoas quando passam a tratar o
universo como se fosse uma grande mquina, pessoas que ele denomina de necrfilos, ou
seja, amantes das coisas mortas.
... o indivduo necrfilo ama tudo o que no cresce, tudo o que mecnico. A pessoa necrfila
movida por um desejo de converter o orgnico em inorgnico, de observar a vida mecanicamente,
como se todas as pessoas viventes fossem coisas. Todos os processos, sentimentos e pensamentos
de vida se transformam em coisas. A memria e no a experincia; ter, no ser, o que conta. O
indivduo necrfilo somente pode se realizar com um objeto seja uma flor ou uma pessoa se o
possuir. Em conseqncia, a ameaa posse uma ameaa a ele mesmo. Se perde a posse, perde
contato com o mundo.37
Outro grande nome da Psiquiatria do ps-guerra, Victor Frankl, criador da terceira escola
de Psiquiatria de Viena (depois de Sigmund Freud e Alfred Adler), e uma das mais
extraordinrias vidas e mentes do sculo, descreve as conseqncias nefastas do materialismo
e do tecnicismo na sociedade contempornea:
... a evidncia clnica sugere que a atrofia do sentido religioso na pessoa humana resulta numa
distoro de seus conceitos religiosos. Ou, falando em termos menos clnicos: uma vez reprimido o
anjo dentro de ns, ele vira um demnio. Existe um paralelo inclusive em nvel sociocultural, pois
repetidas vezes observamos e somos testemunhas de como a religio reprimida acaba degenerando
em superstio. Em nosso sculo, o endeusamento da razo e uma tecnologia megalomanaca
constituem as estruturas repressivas em prol das quais sacrificado o sentimento religioso. Este fato
32
CAP.1
Luis Henrique Beust
explica grande parte da atual condio humana, a qual realmente parece uma neurose compulsiva
universal da humanidade, para citar Freud.38
Ken Wilber, um dos maiores filsofos da atualidade, comenta sobre a ruptura da cultura
contempornea a partir da dissociao ocorrida entre os Trs Grandes, como ele chama o
Belo, o Bom e o Verdadeiro. Essas trs dimenses de valores, identificadas por Plato, seguiram
sendo os referenciais de grandes pensadores ao longo dos sculos, como Toms de Aquino,
Kant, Popper e Habermas.
Wilber, numa anlise fascinante, identifica como esses trs domnios se relacionaram ao
fazer humano de formas bem distintas, mas complementares, at interdependentes, ao longo
da maior parte da Histria de todas as culturas e civilizaes, com exceo da Modernidade39
na cultura ocidental. Ele tambm identifica os Trs Grandes com outras dimenses
epistemolgicas e ontolgicas. Seno, vejamos:
O Belo tem a ver com a conscincia, a subjetividade, a identidade pessoal, a auto-expresso
(inclusive arte e esttica), a veracidade, a sinceridade, a conscincia vivida irredutvel e imediata,
os relatos na primeira pessoa. O Belo o domnio da arte e do eu.
O Bom diz respeito tica e moral, s vises de mundo, ao contexto compartilhado,
cultura, aos significados intersubjetivos, compreenso mtua, ao apropriado, justeza, aos
relatos em segunda pessoa (tu, voc; vs, vocs). O Bom o domnio da moral e do ns.
O Verdadeiro se relaciona com o domnio da cincia e da tecnologia, com a natureza
objetiva, com as formas empricas, com a verdade propositiva, com as exterioridades objetivas
tanto de indivduos quanto de sistemas, e aos relatos na terceira pessoa (ele, ela, eles, elas).
O Verdadeiro fundamentalmente o domnio da cincia e das coisas.
Wilber descreve como o projeto da Modernidade tratou de separar essas trs grandes
esferas que sempre haviam andado mescladas ao longo da Histria. Isso, de certa forma, foi
bom, pois permitiu que cada uma delas pudesse se desenvolver sem os freios que as demais
poderiam inadequadamente impor-se mutuamente. Mas ele tambm mostra como, mais do que
diferenciao, a cultura moderna ocidental dissociou uma esfera da outra, criando barreiras
(aparentemente) intransponveis entre o eu e o ns e o eles, entre a razo e a emoo e a
intuio, entre a cincia e a arte e a religio... Comenta Wilber:
[...] a diferenciao entre os Trs Grandes [o Belo, o Bom e o Verdadeiro] (e essa foi a dignidade
da modernidade) degenerou em dissociao dos Trs Grandes (o que representou o desastre da
modernidade). Essa dissociao permitiu que uma cincia emprica explosiva, associada a formas
florescentes de produo industrial sendo que ambas enfatizavam somente o conhecimento das
33
MDULO I
coisas e a tecnologia das coisas dominasse e colonizasse as outras esferas de valor [o Belo e o
Bom] efetivamente destruindo-as em seus termos prprios.
Assim, as [...] dimenses interiores foram reduzidas s suas [...] correspondentes exteriores, o
que significou o colapso do Grande Encadeamento do Ser, 40 e com ele, dos postulados centrais das
grandes tradies sapienciais.
[...] A est, precisamente, o desastre da modernidade, o desastre que foi o desencantamento
do mundo (Weber),41 a colonizao da esfera dos valores pela cincia (Habermas), o surgimento
da terra desolada42 (T.S.Eliot), o nascimento do homem unidimensional (Marcuse), a dessacralizao
do mundo (Schuon), o universo desqualificado (Mumford).
Por qualquer outro nome que seja, trata-se do desastre conhecido como terra plana.43
Assim, o fato que, via um processo progressivo de materializao, racionalizao e

mecanizao do universo, do indivduo e da sociedade, a cultura moderna acabou por coisificar
o mundo, o ser humano e seus ideais. Os paradigmas dominantes da Modernidade levaram
desumanizao do ser humano e de seu mundo.
2.2 A PERMANNCIA DOS VALORES DESUMANOS
H, ainda hoje, em todo o mundo, uma inrcia herana tardia da Renascena, do
Iluminismo, do Racionalismo e da Revoluo Industrial de se conceber as solues dos
problemas humanos, inclusive sociais, em termos meramente tcnicos e materialistas. Tal
abordagem d nfase aos recursos, especialmente econmicos, no s pessoas; transferncia
de conhecimento e tecnologia, no educao e capacitao; s normas e regulamentos, no
ao dilogo; s exigncias tcnicas e financeiras, no s espirituais.
Arnold Toynbee, para muitos o maior historiador do sculo, comentava, j nos anos 50,
sobre esta falcia das solues tcnicas, ao discorrer sobre a integrao mundial que viemos a
chamar de globalizao:
Desde o comeo a humanidade tem estado dividida hoje nos unimos finalmente. ... Mas
nosso andaime, armado no Ocidente, constitudo por materiais menos durveis. Seu elemento
mais notrio a tcnica e o homem no pode viver somente da tcnica.44
Toynbee ressaltava a necessidade urgente de a interdependncia mundial passar tambm

pelo enriquecimento cultural mtuo, pelos valores humanos, por aqueles princpios espirituais,
universais e atemporais como a Justia, a Liberdade e o Amor. Para que a aldeia global que se
estava formando no se transformasse numa aldeia de dominadores e dominados, de
possuidores e excludos.
Paulo Freire, da mesma forma, no se sentia tolhido de falar em Amor quando falava de
34
CAP.1
Luis Henrique Beust
transformao social. Para no parecer piegas, entretanto, (devemos lembrar que corriam os
anos 60!) sentiu ser necessrio apoiar-se em Che Guevara que afirmava que o verdadeiro
revolucionrio est guiado por grandes sentimentos de amor. impossvel pensar em um
revolucionrio autntico sem esta qualidade.45
A ideologia da desumanizao, da racionalidade crua e mecnica e das aes isentas de
sentimentos, baseadas apenas em dados cientficos, dominou grande parte do ltimo sculo,
ao ponto de muitos no conseguirem perceber outra alternativa para a realidade. Essa miopia
de viso social caracterizou aquilo que viemos a reconhecer como Modernidade. Sua difuso
pelo mundo, e as conseqncias disso, descrita por Ervin Laszlo, um dos cientistas fundadores
do Clube de Roma e consultor cientfico da UNESCO:
A reunio do conhecimento cientfico e dos ofcios prticos sinalizou o nascimento da cincia
aplicada, ou tecnologia. Seu surgimento na Europa, em estados-naes que dominavam os sete
mares e se consideravam plenamente soberanos, pavimentou o caminho para a industrializao e
todas as suas bem conhecidas conseqncias. Os valores da civilizao industrial foram difundidos
para o resto do mundo atravs do mercantilismo e da busca por novas matrias-primas, assim como
(num estgio posterior) por novos mercados. (...)
Os valores e aspiraes associados com o modernismo espalharam-se de forma pouco sbia, na
medida em que povos dominados pela tradio buscavam os confortos e o poder concedidos pela
tecnologia, mas se achavam tambm expostos sua mentalidade subjacente. Assim se espalharam
pelos quatro cantos do mundo o materialismo, o egosmo, o chauvinismo, o atesmo e a intolerncia
ao subdesenvolvimento. Se para algumas pessoas tais atitudes parecem hoje ser expresses da prpria
natureza humana, isso porque adotaram-nas de modo to completo que nada mais parece concebvel. 46
Laszlo ento denuncia a falcia de se imaginar que os valores e padres da sociedade

moderna contempornea sejam finais ou ideais:
Ao contrrio do que muitos crem piamente, o modernismo no a expresso final da
natureza humana, mas apenas uma fase da evoluo humana e sociocultural. ... Muitos grandes
pensadores hoje vem nossa civilizao a trilhar o caminho errado, tanto material quanto
espiritualmente. Eles buscam uma mudana espiritual atravs da educao e da religio, que conduza
a um redespertar de nosso senso de compaixo por toda a humanidade.
importante ter em considerao que tais palavras sobre a premncia de nosso redespertar
espiritual tm sido, cada vez mais, pronunciadas por cientistas, como Toynbee e Laszlo, e no
apenas por telogos ou espiritualistas. A necessidade de se redimir a verdadeira natureza
humana no tem escapado s mentes mais perspicazes, qualquer que seja o domnio do
conhecimento ao qual se dedicam.
35
MDULO I
Paulo Freire tambm refora essa viso de que os ideais desumanizados do materialismo
no podem ser tidos como vocao ou necessidade, como finais ou como nica alternativa
humana. dele a seguinte expresso lcida, comovente e inspiradora:
Humanizao e desumanizao, dentro da histria, num contexto real, concreto, objetivo, so
possibilidades dos homens como seres inconclusos e conscientes de sua inconcluso.
Mas, se ambas so possibilidades, s a primeira nos parece ser o que chamamos de vocao dos
homens. Vocao negada, mas tambm afirmada na prpria negao. Vocao negada na injustia, na
explorao, na opresso, na violncia dos opressores. Mas afirmada no anseio de liberdade, de justia,
de luta dos oprimidos, pela recuperao de sua humanidade roubada.
A desumanizao ... distoro possvel na histria, mas no vocao histrica. Na verdade, se
admitssemos que a desumanizao vocao histrica dos homens, nada mais teramos de fazer,
a no ser adotar uma atitude cnica ou de total desespero. A luta pela humanizao, pelo trabalho
livre, pela desalienao, pela afirmao dos homens como pessoas, como seres para si, no teria
significao. Esta somente possvel porque a desumanizao, mesmo que um fato concreto na
histria, no porm, destino dado...47
No que toca especificamente educao e sua potencial ao libertria e humanizadora,

Paulo Freire ressalta que esta precisa ser dialgica, pois, se no houver dilogo, o que h
dominao. E aponta para o fato de que tais meta, postura e mtodo humanizadores s podem
existir se fundados nos valores espirituais humanos:
No h dilogo, porm, se no h um profundo amor ao mundo e aos homens. No possvel
a pronncia do mundo, que um ato de criao e recriao, se no h amor que a infunda.
Sendo fundamento do dilogo, o amor , tambm, dilogo. Da que seja essencialmente
tarefa de sujeitos e que no possa verificar-se na relao de dominao. Nesta, o que h patologia
de amor: sadismo em quem domina; masoquismo nos dominados. Amor, no. Porque um ato de
coragem, nunca de medo, o amor compromisso com os homens.48
Esta percepo de que os valores humanos, ou espirituais, esto na base da motivao e

da mobilizao para a ao transformadora uma grande redescoberta da segunda metade do
sculo XX. As teorias contemporneas sobre motivao humana apontam para o fato de que as
conscincias dos homens no podem ser mobilizadas se seu corao no for tocado. Os grandes
valores espirituais da Verdade, do Belo, do Bem, da Justia, do Amor etc. so elementos
indelveis da natureza humana, e sua negao ou menosprezo esto na raiz da maior parte dos
problemas globais contemporneos.
Por que, ento, tais princpios espirituais so negados ou menosprezados?
36
CAP.1
Luis Henrique Beust
2.3 A INRCIA DOS MODELOS MENTAIS E A AO TRANSFORMADORA

Ervin Laszlo, novamente, como uma das vozes mais notveis do sculo em prol da
humanizao das aes governamentais e sociais, quem nos pode ajudar a comear a entender
as razes pelas quais, apesar de os valores humanos existirem e serem conhecidos, no so
utilizados como instrumento de mudana social.
Laszlo aponta para o que chama de limites internos da humanidade, que identifica com
a inrcia em revermos criticamente a Weltanschauung, a cosmoviso da qual derivamos a
lgica (ou a falta dela) para nossa interveno no mundo. Ele comenta:
Esquece-se que no nosso mundo, mas ns seres humanos que somos a causa de nossos
problemas, e que apenas redesenhando nosso pensamento e ao, e no o mundo ao nosso redor,
que os poderemos solucionar. ...
No h praticamente nenhum problema mundial cuja causa no possa ser vinculada ao
humana e que no possa ser superado por mudanas adequadas no comportamento humano. As
causas que esto na raiz mesmo dos problemas fsicos e ecolgicos so as limitaes internas de
nossa viso e nossos valores. 49
O fato que a razo, a emoo e as aes concretas humanas so reflexo da viso, das
crenas e valores que so nutridos subjetivamente, aquilo que pesquisadores como Howard
Gardner e Peter Senge, ambos da Universidade de Harvard, chamam de modelos mentais, ou
representaes mentais, e que Thomas Kuhn batizou de paradigmas.
Os modelos ou representaes mentais, os paradigmas, so imagens mentais arraigadas
dentro de nosso ser, que usamos (individual e coletivamente) para compreender como funciona
o mundo. Como a mente humana no pode lidar muito bem com dados detalhados relacionados
complexidade do mundo, ela tende a construir modelos mentais compostos de generalizaes.
Essas generalizaes se baseiam em imagens, idias, suposies, relatos, esteretipos e vrias
linguagens nutridas dentro da mente-crebro. Como coloca Gardner, essas representaes
so reais e importantes. 50
Mas o mais importante que os paradigmas-modelos-representaes mentais determinam
nosso comportamento, seja individual, seja coletivo. Gardner aponta para o fato de que os
comportamentos humanos objetivos podem melhor ser entendidos como epifenmenos, isto
, as sombras de nossas representaes mentais determinantes. 51 Ou seja, agimos conforme
cremos e sentimos, sejam tais crenas ou sentimentos justificados ou no. Vemos e agimos de
acordo com nossos paradigmas pessoais e coletivos, sejam eles vlidos ou no.
Segundo Senge:
... o mais importante saber que os modelos mentais so ativos eles modelam nosso modo
37
MDULO I
de agir. Se achamos que as pessoas no so dignas de confiana, agimos de maneira diferente da

que agiramos se achssemos que elas eram confiveis. ...
Por que os modelos mentais tm esse poder de influenciar o que fazemos? Em parte, porque
eles influenciam o que vemos. Duas pessoas com diferentes modelos mentais podem observar o
mesmo acontecimento e descrev-lo de maneira diferente, porque olharam para detalhes
diferentes.52
Thomas Kuhn, da Universidade de Chicago, o brilhante fundador da epistemologia

contempornea, j ressaltava em sua obra seminal A Estrutura das Revolues Cientficas:
[...] algo como um paradigma um pr-requisito para a prpria percepo das coisas. Aquilo
que um homem v depende tanto daquilo para o qual ele olha quanto do que sua experincia
visual-conceitual anterior ensinou-lhe a ver.53
Podemos comparar os paradigmas e modelos mentais dominantes de uma civilizao ou

cultura a um navio transatlntico que cruza o oceano. Dentro dele, milhares de pessoas se
deslocam para cima e para baixo, entram e saem, de acordo com suas vontades: vo ao cinema,
piscina, ao jantar, ao baile, sauna, ao camarote... Entretanto, todo esse movimento se d
dentro de um movimento maior, que o deslocamento do navio de um continente ao outro.
Esse macromovimento, dentro do qual se do todos os infinitos micromovimentos, quase que
no percebido, j que todos se preocupam no com o deslocamento do navio, mas com suas
vontades e necessidades dentro do navio. Todos se consideram livres para tudo fazer dentro
do navio. Mas exatamente a est a grande priso: tudo fazer dentro do navio. No haveria
nenhuma dimenso de liberdade (ou quase nenhuma, com exceo de se afogar ou ser comido
pelos peixes) se algum quisesse fazer algo fora do navio.
Da mesma forma, os paradigmas de uma civilizao estabelecem os limites invisveis dentro
dos quais as pessoas pensam, sentem e agem. Os paradigmas estabelecem as barreiras
imperceptveis dentro das quais tudo parece lgico e coerente e vivel. O grande problema
justamente esse: assim como certamente existe muito mais vida e realidade fora do navio, da
mesma forma, existe muito mais verdade e realidade fora do(s) paradigma(s) dominante(s) de
uma determinada civilizao, poca ou cultura.
Transcender os paradigmas uma tarefa evolucionria fundamental, e a humanidade tem
sempre sido capaz de faz-lo, mas no sem dor e medo, no sem contradies e resistncia.
Como Thomas Kuhn salientou, nenhum paradigma abandonado sem que outro seja assumido
em seu lugar. O ser humano no pode viver sem um sentido das coisas, e exatamente isso que
os paradigmas oferecem. Quando um paradigma comea a se mostrar deficiente, outro comea a
38
CAP.1
Luis Henrique Beust
ser formado, por meio dos esforos no orquestrados, mas sinrgicos, de pioneiros do novo
paradigma. Inicialmente, tais pessoas so ridicularizadas e perseguidas, como os seguidores das
novas religies, ou os defensores de novas teorias (veja-se os cristos nos circos romanos,
Giordano Bruno, Galileu, Einstein, Max Plank, os protestantes na Europa da Contra-Reforma
etc.), mas eventualmente o novo paradigma se estabelece, at o processo se repetir, no avano
irrefrevel do desenvolvimento do conhecimento e da conscincia humanos.
Pois bem, tais consideraes sobre modelos e representaes mentais indicam que, sem
uma reviso de nossos postulados bsicos, sem um exerccio crtico de nossa viso de como as
coisas so e funcionam no tocante ao desenvolvimento humano, individual ou social,
impossvel que ultrapassemos os limites interiores que, como aponta Laszlo, nos impedem
hoje de criar realidades novas e melhores.
O problema dos modelos mentais destaca Senge no est no fato de eles serem certos
ou errados por definio, todos os modelos so simplificaes. O problema surge quando eles
so tcitos quando esto abaixo de nosso nvel de consciente.54
Em relao aos valores humanos, espirituais por natureza, h ainda muita resistncia
inconsciente, pautada em modelos mentais inconsistentes com a realidade, que impede que
eles se manifestem ou sejam considerados seriamente quando se trata de resolver problemas
reais e objetivos. Laszlo, entretanto, nos recorda que os valores e a motivao impregnam
todas as atividades humanas, mesmo as investigaes cientficas, e desconsider-los ou deprecilos no ir resolver nossos problemas, mas apenas varr-los para debaixo do tapete. 55
A viso desumanizada da vida, se no bastasse, no foi a nica conseqncia do paradigma
materialista. A negligncia e o desprezo em relao ao poder do ideal, da viso positiva de
futuro e da utopia, em favor de um pragmatismo ctico, foram outro legado da Modernidade.
Em muitos ambientes, especialmente acadmicos, era considerado de bom tom e moderno
depreciar todos os ideais da sociedade, mesmo aqueles dos grandes pensadores liberais dos
sculos anteriores. Isso era ser cientfico.
Ervin Laszlo comenta que
praticamente esquecemos a importncia e o valor das idias e imagens positivas de futuro.
Olhamos para os poucos visionrios remanescentes, que ainda acreditam num mundo melhor,
como sendo otimistas ingnuos ou tolos inofensivos. Nossas sociedades sofrem de uma overdose
de pragmatismo combinada com um pessimismo generalizado mas indefinido.56
Somos ainda herdeiros, em muitos sentidos, dessa postura cnica e ctica, mas, ao mesmo
tempo, sentimos, como nunca, a falta das utopias.
39
MDULO I
2.4 RECONSTRUIR MODELOS MENTAIS E PARADIGMAS EM PROL DA HUMANIZAO

Reconhecer essa tendncia ao menosprezo do poder transformador dos valores humanos
e dos grandes ideais humanistas fundamental para que se quebre o encanto do tecnicismo e
das solues mecnicas e racionais. Sem tal reviso de posturas e pontos de vista, de modo
a se colocarem os valores humanos, ou princpios espirituais, nas bases das decises morais,
econmicas e polticas, o que ocorre a criatividade no erro.
Nesse sentido, Laszlo denuncia:
Sondamos maneiras inovadoras de satisfazer valores obsoletos. Administramos crises individuais
enquanto marchamos direto para catstrofes coletivas. Pensamos em mudar quase tudo, menos ns
mesmos.57
E aponta a alternativa:
Os apuros contemporneos da humanidade exigem mudanas interiores, uma revoluo
humana e humanstica que mobilize novos valores e aspiraes, apoiados em novos nveis de
comprometimento pessoal e de vontade poltica.58
Durante o Ano Internacional da Paz, 1986, um documento distribudo pela Comunidade

Bah aos lderes mundiais, intitulado A Promessa da Paz Mundial, alertava-os sobre a
importncia dos valores humanos para a transformao social. O documento salienta o fato de
que os valores humanos, ao contrrio do que muitos ainda acreditam hoje, no so meros
instrumentos para as decises pessoais de indivduos mais refinados ou desenvolvidos
espiritualmente, mas sim princpios-guia que devem nortear as decises de entidades e governos
na busca do desenvolvimento social e econmico. Diz o texto:
Existem princpios espirituais, ou aquilo que algumas pessoas chamam valores humanos, por
meio dos quais se podem encontrar solues para todos os problemas sociais. Qualquer grupo
bem-intencionado pode, num sentido geral, formular solues prticas para seus problemas, mas as
boas intenes e os conhecimentos prticos geralmente so insuficientes. O mrito essencial de
um princpio espiritual reside no fato de no somente apresentar uma perspectiva que se harmoniza
com aquilo que imanente natureza humana, mas tambm de incutir uma atitude, uma dinmica,
uma vontade e uma aspirao que facilitam e identificao e a implementao de medidas prticas.
Os dirigentes governamentais e todos os que ocupam postos de autoridade fariam bem se, em
seus esforos para resolver problemas, procurassem primeiro identificar os princpios envolvidos e,
depois, se deixassem guiar por eles.59
O texto aponta tambm para aquilo que poderia ser considerado o principal valor dos
princpios espirituais: o de serem capazes de incutir uma atitude, uma dinmica, uma vontade
e uma aspirao que conduzem ao transformadora. Estudos na rea da motivao apontam
40
CAP.1
Luis Henrique Beust
os grandes ideais e valores humanos como os mais poderosos motivadores da humanidade.

Todo homem, um dia, cansa ou desiste de lutar por um melhor salrio, ou maior status, se
esses forem fins em si mesmos. Mas pela Justia, pelo Respeito, pela Dignidade ningum se
cansa de lutar. So lutas perenes da humanidade.
Abraham Maslow, entre tantos outros pensadores humanistas e ps-modernos,60 identifica
essa mudana gradual em direo a uma percepo mais equilibrada do mundo, uma sntese
entre a tese teocntrica e espiritualista medieval e a anttese antropocntrica e materialista dos
ltimos cem anos. Essa sntese paradigmtica conduz na direo de uma percepo da realidade
que harmoniza tanto os elementos sensoriais quanto os supra-sensoriais, que respeita tanto as
coisas do mundo quanto as do cu. Ele comenta:
Quando a filosofia do homem (sua natureza, seus fins, suas potencialidades, sua realizao)
muda, ento tudo muda, no s a filosofia poltica, a econmica, a tica e a axiolgica, a das
relaes interpessoais e a da prpria Histria, mas tambm a filosofia da educao, da psicoterapia
e do crescimento pessoal, a teoria de como ajudar os homens a tornarem-se no que podem e
profundamente necessitam vir a ser.
Estamos atualmente no meio de uma tal mudana na concepo das capacidades,
potencialidades e metas humanas. Est surgindo uma nova viso das possibilidades do homem e do
seu destino, e as suas implicaes so numerosas, no s para as nossas concepes de educao,
mas tambm para a cincia, a poltica, a literatura, a economia, a religio e at para as nossas
concepes sobre o mundo no-humano.61
Alm dessa reviso fundamental dos valores que baseiam nossa cosmoviso
contempornea, h outro elemento fundamental para a transformao da realidade humana
em direo da humanizao e da ressacralizao da vida, que j foi adiantada acima. Trata-se
da construo de vises positivas de futuro.
Imagens utpicas so arquetpicas. Ou seja, os seres humanos possuem uma capacidade
inata, como espcie, de responder entusiasticamente a propostas de futuro que sejam promissoras
e desejveis, e de agir para torn-las realidade. Nos primrdios da civilizao, h uns bons
3000 anos, essa verdade j havia sido expressada quando um sbio disse que onde no h
viso, o povo perece. 62
Isso era to verdade ento quanto o hoje.
2.5 A ORIGEM E FONTE DOS VALORES HUMANOS
Mas onde buscar esses princpios espirituais norteadores, esses valores humanos
orientadores, essas vises positivas de futuro?
41
MDULO I
Kant queria que todo o agir moral se sustentasse na razo, e no via necessidade de nada
mais do que seu imperativo categrico para que cada um e todos os seres humanos agissem de
forma tica. A Moral, nessa viso, seria basicamente autnoma (partindo do prprio indivduo) e
racional, e no heternoma (partindo de uma autoridade externa) e cultural (religiosa ou poltica).
Kant acreditava que bastaria a compreenso dessa formulao racional, belssima, por sinal, para
fazer que os homens agissem moralmente uns para com os outros. Diz o imperativo categrico:
Age tu de tal maneira que a mxima de tua vontade possa valer sempre e ao mesmo tempo
como princpio de uma legislao universal.63
Ou, em outra formulao:

Age tu segundo a mxima que possa transformar-se em lei geral.
No entanto, a Histria e as cincias contemporneas (Sociologia, Antropologia, Psicologia)

demonstram que o agir moral exige bem mais do que a simples razo. A moralidade nasce de uma
tessitura complexa na qual inextrincveis elementos autnomos e heternomos (para usar Kant),
ou internos e externos, atuam sobre o indivduo de forma categrica na sua complexidade e nolinearidade. A realidade moral bem diferente da pura razo prtica. As emoes, tanto ou mais
do que a razo, as estruturas psico-cerebrais congnitas, os condicionamentos familiares e scioeconmicos, os valores religiosos, polticos e ideolgicos, as tradies sociais, as circunstncias,
a educao, o nvel de desenvolvimento moral, os paradigmas dominantes da civilizao, cultura
ou subcultura, tudo isso atua sobre o indivduo para constituir seu ser e fazer moral.
Na realidade, apesar do que desejava Kant, hoje evidente que no existe desenvolvimento
moral sem uma fonte externa ao indivduo que sobre ele exera influncia inequvoca e qual
ele, preferencialmente, entregue sua lealdade, mas, em qualquer caso, sua obedincia. Um ser
humano no age moralmente no vcuo da razo, mas impulsionado por crenas, sentimentos,
lealdades, dios, amores, valores e princpios (ou pela falta deles).
Assim, parece haver bastante consenso entre os pensadores ps-modernos quando tendem
a valorizar uma redescoberta dos princpios eternos e universais proclamados, no pela simples
razo, mas pelas grandes tradies espirituais da humanidade. Sem necessariamente postularem
um retorno s religies, pelo menos enquanto elas, ou naquelas que, se configuram conforme
o que Wilberg chama de formato pr-moderno, tais pensadores e cientistas identificam nelas
a origem e a fonte dos princpios universais de humanizao cuja falta tanto denunciam.
Max Horkheimer, o fundador da Teoria Crtica e um dos pais da (Primeira) Escola de
Frankfurt, junto com Adorno, Marcuse e Benjamin, deu desenvolvimento ao pensamento
filosfico contemporneo a partir de uma perspectiva marxista. dele, e de um quadrante to
insuspeito para tal posicionamento, a seguinte afirmao:
42
CAP.1
Luis Henrique Beust
No existe nenhuma razo lgica e imperativa pela qual eu no deva odiar, se isso no me
prejudicar na vida social. Todas as tentativas de basear a moralidade na inteligncia mundana, em
vez de v-la em relao ao mais alm uma tendncia qual nem mesmo Kant resistiu todo o
tempo esto fundadas em iluses. Em ltima anlise, tudo o que diz respeito moralidade deriva
logicamente da teologia.64
Arnold Toynbee, ao analisar as possibilidades de correo de rumos da civilizao

contempornea, lanava o desafio de se restabelecer a superestrutura secular sobre fundaes
religiosas. 65 Claro que no se refere a fundaes religiosas no sentido de sectrias ou
doutrinrias, mas no sentido dos valores espirituais que sempre foram o baluarte e o moto de
todas as religies.
Fritjof Capra, por sua vez, escreve:
Um nmero cada vez maior de cientistas est consciente de que o pensamento mstico
oferece um fundamento consistente e relevante para as teorias da cincia contempornea, uma
concepo de mundo na qual as descobertas cientficas de homens e mulheres podem estar em
harmonia perfeita com seus objetivos espirituais e suas crenas religiosas.66
Ervin Laszlo faz uma exposio bastante completa do que representaria um programa de
humanizao da cultura contempornea partindo da influncia dos valores universais salientados
em diversas correntes de pensamento religioso ou humanista (inclusive ateu):
Os grandes ideais das religies mundiais, e a tica e a cosmoviso de tempos mais recentes,
representam valores perenes, independentemente do perodo histrico em que apareceram
inicialmente. Estes ideais poderiam e deveriam ser reafirmados e divorciados das prticas polticas,
freqentemente questionveis, que estiveram associadas a eles.
H, por exemplo, a viso crist da fraternidade universal governada pelo amor que o homem
dedica ao Deus de todos os homens e ao prximo. H a viso histrica do judasmo, de um povo
eleito atravs do qual todas as famlias da Terra sero abenoadas. O Isl possui a viso universal de
uma comunidade derradeira entre Deus, o homem, a natureza e a sociedade. A meta essencial da
F Bah alcanar uma viso abrangente do mundo que possa conduzir unidade da humanidade
e ao estabelecimento de uma civilizao mundial baseada na paz e na justia. O hindusmo percebe
a matria com sendo nada mais que a manifestao exterior do esprito e exorta sintonia com a
harmonia csmica atravs dos caminhos variados da yoga. O budismo, tambm, percebe toda a
realidade como interdependente, e ensina o homem a alcanar unio com ela atravs da renncia
aos apelos e apetites de um ego independente. O confucionismo acha a harmonia suprema nas
relaes humanas disciplinadas e ordeiras, e o taosmo encontra esta harmonia na natureza e no
convvio com ela. As religies tribais africanas concebem uma grande comunidade dos vivos e dos
43
MDULO I
mortos qual todas as pessoas pertencem a menos que intencionalmente criem desequilbrios
entre as foras visveis e invisveis que esto dentro e ao redor delas.
Para aqueles que buscam valores e ideais seculares, a democracia liberal oferece uma viso
de uma sociedade livre onde todos possam realizar o que melhor convier a seus desejos e
temperamentos, e onde cada um possa achar as melhores oportunidades para ser feliz. O marxismo,
por sua vez, prope o ideal de uma sociedade igualitria onde no haja classes nem explorao, e
onde cada um receba benefcios de acordo com suas reais necessidades.
Todos estes so ideais perenes baseados em valores humanos universais. No poderamos
fazer nada melhor do que redescobri-los e guiar nossos passos de acordo com eles.67
Howard Gardner, da mesma forma, encoraja-nos a buscar nessas fontes, sem dogmatismo,
mas tambm sem medo, os elementos necessrios para uma recuperao do equilbrio do
homem contemporneo:
Tradicionalmente, as mais importantes verdades foram as religiosas as crenas da cultura
sobre o que os seres humanos so, seu lugar no cosmo, como se relacionam com deidades e outras
figuras espirituais, foras divinas que determinam o destino de cada um.68
Essas consideraes parecem ser mais do que suficientes para apresentar alternativas vlidas
no sentido de recolocar a humanizao, e, na verdade, a ressacralizao da vida, outra vez no
centro da vida.
possvel, pois, e no apenas necessrio, recuperar as elevadas verdades de natureza
espiritual, moral e tica que foram esquecidas durante nossa fase de modernidade cartesiana,
atomista, reducionista, materialista e tecnicista. Alm disso, essa recuperao, mais do que
necessria e possvel, saborosa, enriquecedora e fraternal. Ela aponta para uma viso sistmica
do homem e de sua interao com a vida.
Na medida em que est aberta para todas as verdades e incorpora todo o bem, essa
postura humanizadora instrumento de tolerncia e, mais que tolerncia, de amor. instrumento
de liberdade, igualdade e paz. Trata-se da busca da transcendncia humana, do Ser Mais de
Paulo Freire. E, como ele afirma, Esta busca do Ser Mais ... no pode realizar-se no isolamento,
no individualismo, mas na comunho, na solidariedade dos existires...69
3 A FORMAO
DO INDIVDUO
TICO
3.1 AS TRS FORMAS DE EDUCAO E A EDUCAO MORAL

Vem de A Repblica, de Plato, a primeira formulao sobre as trs formas de educao
necessrias para a adequada conduo de um ser humano ao seu destino potencial: a educao
fsica (ou material); a intelectual (ou humana, ou liberal); e a moral (ou espiritual).
44
CAP.1
Luis Henrique Beust
Com nfases ou terminologia cambiantes, todos os pensadores parecem concordar nessa

diviso tripartida, ainda que se possam encontrar tambm subdivises adicionais. claro,
tambm, que essa diviso meramente pedaggica, pois fcil perceber o quanto cada rea
da educao afeta todas as demais.
Uma separao exagerada entre a educao intelectual e a moral pode ser questionada,
ou pelo menos qualificada, por aqueles que, como Scrates, tendem a identificar o conhecimento
com a virtude. Porm, dificilmente algum pensador foi ao extremo oposto, de no fazer distino
nenhuma entre a tarefa de transmitir conhecimento mente e a de edificar o carter.
Plato chega a identificar a educao do carter com a prpria essncia da educao:
Chamo educao quele treinamento que dado, atravs de hbitos adequados, aos primeiros
instintos de virtude existentes nas crianas... a disciplina correta de prazer e sofrimento atravs dos
quais um homem, desde o incio at o fim de sua vida, abominar o que deve ser abominado e ter
amor pelo que se deve amar.70
Na viso aristotlica, que desposada pela grande maioria dos pensadores e filsofos
que ponderaram sobre os desafios da educao, a felicidade humana depende do
desenvolvimento de virtudes. Reconheamos, pois, diz Aristteles que cada um desfruta
apenas de tanta felicidade quanto possuir de virtude e sabedoria, e de ao virtuosa e sbia.71
Aristteles considera a virtude no apenas como o desenvolvimento da moral, mas tambm
do intelecto, e prope que a Virtude de duas naturezas, intelectual e moral. 72 Sua classificao
de virtudes intelectuais incorpora aquilo que, ao longo dos sculos, veio a ser definido como
raciocnio, imaginao, compreenso e memria. Por outro lado, as virtudes morais englobam
qualidades de carter, como temperana, justia e veracidade.
Ele observa ento que:
A virtude intelectual, no geral, deve seu nascimento e desenvolvimento ao ensino (razo
pela qual necessita experincia e tempo), enquanto a virtude moral nasce como resultado do
hbito... Disso se torna claro, tambm, que nenhuma das virtudes morais se desenvolvem em ns
de forma espontnea.73
Na mesma linha de argumentao, sobre a necessidade da educao espiritual e moral,

mas refletindo toda uma tradio oriental milenar em educao, aquela elogiada por Scrates,
Plato e Montesquieu, Abdul-Bah, o grande nome da filosofia da educao no Oriente, com
grande impacto na Europa e Amrica do incio do sculo XX, comenta:
H quem imagine que um sentido inato de dignidade humana impedir o homem de cometer
ms aes e assegurar a sua perfeio material e espiritual [moral]. [...] No entanto, se ponderarmos
as lies da histria, tornar-se- evidente que o prprio sentido de honra e dignidade, em si, uma
45
MDULO I
das bnos provenientes das orientaes dos Profetas de Deus. [...] evidente, pois, que o
aparecimento deste senso natural de dignidade e honra humanas o resultado da educao.[...]
A causa fundamental do mau procedimento a ignorncia, razo pela qual temos de segurar
firmemente as ferramentas da percepo e do conhecimento. O bom carter tem de ser ensinado.74
Quando se fala em formar um indivduo tico ou moral, portanto, a nfase cai sobre a
educao moral. Ao longo dos sculos, o desafio da sociedade de manter um equilbrio adequado
entre a educao intelectual e a moral sempre foi presente. Ao longo da Histria, em todos os
quadrantes da Terra, houve pocas, culturas e mesmo civilizaes que tiveram como ideal mximo
da educao no o desenvolvimento intelectual, mas o desenvolvimento das virtudes. Em outras,
por sorte bem mais raras, como a nossa experincia de Modernidade, ocorreu o reverso.
A nfase social e cultural sobre um ou outro aspecto da educao produz resultados bastante
perceptveis e diferenciados. Ao longo do perodo clssico ocidental e na maioria das culturas
orientais em todos os tempos, o ideal da educao era o desenvolvimento do homem integral,
com virtudes do corpo, da mente e da alma, especialmente essas ltimas (segundo a tradio
universal do Grande Encadeamento do Ser, apontado por Ken Wilber).
Howard Gardner comenta:
Os antigos no viam o indivduo como uma coleo de virtudes, conjugadas ou no. Adotaram,
de preferncia, uma viso decididamente holstica da pessoa. Esta procuraria atingir a excelncia
em todas as coisas, continuaria esforando-se durante a vida inteira e buscaria igualmente constituirse num ser humano integrado e equilibrado. Ou a pessoa representava uma integrao dessas
caractersticas intelectuais, fsicas, ticas e estticas, ou a pessoa no a representava. A aquisio de
conhecimento e habilidade era vista como um auxiliar necessrio obteno de virtude [moral] o
bem supremo a servio da sociedade a que se pertencia.75
Ao longo do tempo, a educao humana, em todas as sociedades, teve basicamente quatro

grandes objetivos: transmitir papis, veicular valores culturais, inculcar os diversos graus de
instruo e comunicar certo contedo disciplinar e modos de pensar76 Porm, como aponta
Gardner, enquanto a educao no mundo inteiro se caracteriza desde longa data pela transmisso
de papis e valores em ambientes apropriados, as escolas descontextualizadas foram criadas,
primordialmente, com dois objetivos especficos: a aquisio de instruo com notaes e o
domnio de disciplinas.77
Assim, na cultura ocidental, como resultado das mudanas paradigmticas que investigamos
antes, ocorridas em decorrncia da secularizao da viso do mundo, a partir do sculo XVI, a
nfase da educao recaiu sobre os elementos intelectuais, com um evidente e crescente
menosprezo pela educao moral.
46
CAP.1
Luis Henrique Beust
J em 1580, Michel de Montaigne criticava que:

Indagamos sempre se o indivduo sabe grego e latim, se escreve em verso ou prosa, mas
perguntar se se tornou melhor e se seu esprito se desenvolveu o que de fato importa no nos
passa pela mente. Cumpre, entretanto, indagar quem sabe melhor e no quem sabe mais. S nos
esforamos por guarnecer a memria, deixando de lado, e vazios, juzo e conscincia.78 E ironizava
a falta da educao moral: Centenas de estudantes contraem doenas venreas antes de chegarem
a aprender o que Aristteles diz da temperana.79
Reconhecer que a educao do carter e da moral possui dimenso, propsitos, mtodos e

instrumentos especficos parece ser uma das grandes necessidades contemporneas para a formao,
mais do que de indivduos ticos, de uma sociedade tica. Precisamos nos deter com tanto empenho
em formar pessoas boas como nos temos dedicado a form-las inteligentes. Precisamos tambm
estudar e disseminar mais tudo o que se precisa conhecer a respeito da educao moral.
Os estudos contemporneos desenvolvidos na rea da educao em geral, e da educao
moral, em particular, especialmente por Piaget e Kohlberg, mas tambm por Habermas, Shweder
e Mahapatra, Turiel, Khulman, Weinreich-Haste e Oser, entre outros, confirmam essa tese da
necessidade da educao moral, embora enfatizando os estgios universais da psicognese da
eticidade.
Piaget e Kohlberg, corroborados por incontveis pesquisas posteriores, demonstraram
que o desenvolvimento moral se d conforme uma seqncia de estgios morais invariantes,
da mesma forma como existe uma seqncia para o pensamento lgico-matemtico. Isso significa
que a estruturao da conscincia moral ocorre em patamares cada vez mais elevados e mais
equilibrados, conforme evolui a pessoa e sua interao com o meio sociocultural. Nesse
desenvolvimento, Freitag salienta: Os estgios da moralidade ordenam-se de forma hierrquica:
o estgio imediatamente subseqente a um estgio anterior apresenta maior complexidade,
permitindo resolver dilemas ou conflitos morais com maior desenvoltura e competncia.80
Piaget descreve as etapas de desenvolvimento moral em quatro estgios: pr-moralidade
(de 0 a 5 anos de idade, aproximadamente), heteronomia moral (5 a 8 anos), semi-autonomia
moral (8 a 13) e autonomia moral (depois dos 13 anos). Kohlberg, baseando-se em Piaget, mas
ampliando as observaes e os postulados, observa que essa evoluo no se encerra
necessariamente por volta dos 13 anos de idade, podendo ir alm. ( claro que o indivduo
pode ficar estagnado em estgios inferiores de moralidade, se no dispuser dos instrumentos
que promovam sua evoluo.) Alm disso, ele v a necessidade de redefinir os quatro estgios
de Piaget para melhor descrever o processo de desenvolvimento moral. Kohlberg prope,
ento, trs grandes nveis de moralidade (pr-convencional, convencional e ps-convencional),
47
MDULO I
cada um composto por dois nveis diferenciados, o que resulta em seis nveis de
desenvolvimento moral.
O nvel pr-convencional composto pelos estgios 1 (moralidade heternoma) e 2
(individualismo, inteno instrumental). Aqui a criana sensvel s regras sociais e distingue
o bem do mal, o certo do errado, mas interpreta essas categorias em funo ou das conseqncias
fsicas ou hedonsticas (recompensa e punio, troca de favores), ou do poder fsico dos que
formulam as categorias (o certo o que o mais forte define).
O nvel convencional constitui-se dos estgios 3 (expectativas interpessoais, relaes e
conformidade interpessoal) e 4 (sistema social e conscincia). Nesse nvel desenvolve-se a
noo da lealdade ao grupo (famlia, sociedade, nao, religio) a que pertence a criana.
O nvel ps-convencional, ou nvel regulado por princpios, possui os estgios 5 (contrato
social ou utilidade e direitos individuais) e 6 (princpios ticos universais). Nesse nvel a
pessoa se esfora por definir valores e princpios morais que tenham validade universal,
independentemente de quem os defenda ou da relao da pessoa com as fontes de tais valores.
Pesquisas mais recentes demonstraram, alm disso, que pode haver cdigos morais de
embasamento racional alternativos, os quais no so contemplados pelo esquema de Kohlberg,
fundado que no individualismo abstrato, no voluntarismo e secularismo. 81
De qualquer forma, o que tudo isso indica que a discusso da educao em nosso pas, de
maneira geral, precisa ser transferida dos domnios puramente cognitivos e intelectuais para
dimenses mais amplas, envolvendo motivao, emoes, prticas e valores sociais e morais, 82
como postula Gardner. Ou seja, uma educao que vise formao do indivduo tico, ou melhor,
do indivduo pleno, necessita explorar com alguma profundidade um conjunto de realizaes
humanas capitais, condensadas na venervel frase o verdadeiro, o belo e o bom. 83
Sem o domnio moral da educao, as demais capacidades e talentos humanos ficam
merc de foras instintuais e sociais poderosas, que podem facilmente conduzir o ser humano
a formas de comportamento tremendamente danosas. Quando o carter no cultivado, quando
as noes de verdadeiro, belo e bom no so desenvolvidas, ou o so de forma patolgica,
ento todo o conhecimento intelectual e todas as capacidades adquiridas so naturalmente
empregados para fins egostas e potencialmente malvolos.
Os maiores sofrimentos e catstrofes experimentados pela humanidade no foram obra de
pessoas ignorantes ou incapazes, mas de indivduos extremamente refinados no intelecto e
nas capacidades sociais, mas sem nenhum parmetro espiritual, universal e perene de virtude
ou de humanidade, como Hitler, Stalin, Jim Jones, o Unabomber e outros do mesmo calibre.
Melhor seria que tais indivduos tivessem permanecido ignorantes, incapazes de promover o
dano que causaram.
48
CAP.1
Luis Henrique Beust
Isso nos faz concordar com Montaigne quando diz que todo conhecimento danoso para
aquele no possui a cincia da bondade.84
3.2 A NATUREZA HUMANA , AS INTELIGNCIAS MLTIPLAS E A MORAL
claro que o ideal da educao a formao do homem pleno. Para que isso possa ser
alcanado, fundamental entender qual , afinal, a plenitude do homem. Vises parciais e
incompletas do homem geram sistemas e esforos educacionais necessariamente incompletos
tambm.
Se concebermos o ser humano num nvel fsico e intelectual, poderemos dar muita nfase
e conseguir, presumida uma educao excelente, grandes resultados em seu aprimoramento
do corpo e do raciocnio. Provavelmente tais esforos educacionais conseguiro, no nvel do
corpo, o mximo possvel em termos de coordenao motora, de adequada psicomotricidade,
fora, flexibilidade, resistncia, graa e beleza. Da mesma forma, no nvel intelectual, o mximo
ser alcanado em termos de capacidade de raciocnio, imaginao, compreenso e
memorizao.
Porm, tal educao, excelente nesses dois campos, poderia ser totalmente falha no que
diz respeito ao desenvolvimento de capacidades de socializao, de auto-estima, de
responsabilidade moral, de apreciao da beleza e da arte. Isso porque tais dimenses no
esto automaticamente includas nas dimenses corpo e intelecto.
Assim, uma concepo integral do ser humano, o mais integral possvel, faz-se necessria
para uma educao integral. Um fundamento importante para isso so as descobertas da
Psicologia Transpessoal, como em Victor Frankl e Abraham Maslow, e da Psicologia Cognitiva,
como em Howard Gardner.
At Freud, o ser humano era entendido como tendo um corpo e uma alma. A partir dele,
passou a ter um corpo e uma psiqu. Ambas as vises, porm, so apenas bidimensionais.
Frankl, como j vimos, salienta o fato de o ser humano ser constitudo de trs elementos
fundamentais, e no apenas de dois.
De forma alguma podemos falar do homem [apenas] em termos de uma unidade psicossomtica.
O corpo e a psiqu podem formar uma unidade uma unidade psicofsica mas esta unidade
ainda no representa o todo do homem. Sem o espiritual como base essencial, esta unidade no
pode existir. Enquanto falarmos apenas do corpo e psiqu, a integridade ainda no est dada.85
Esse reconhecimento de uma dimenso espiritual ou transcendente no ser humano, de

natureza moral, clama por uma educao que atenda s demandas de tal realidade, satisfazendo
e encorajando o potencial tico-moral do indivduo.
49
MDULO I
por reconhecer tambm esta dimenso espiritual que Abraham Maslow ressalta:
Sem o transcendente e o transpessoal, ficamos doentes, violentos e niilistas, ou ento vazios
de esperana e apticos. Necessitamos de algo maior do que somos, que seja respeitado por ns
prprios e a que nos entreguemos...86
Gardner, por sua vez, demonstrou em suas pesquisas que todos os seres humanos possuem
nove formas nitidamente separadas de inteligncia: (1) inteligncia lingstica, (2) inteligncia
lgico-matemtica, (3) inteligncia espacial, (4) inteligncia musical, (5) inteligncia corporalcinestsica, (6) inteligncia naturista, (7) inteligncia intrapessoal (sobre si mesmo), (8)
inteligncia interpessoal (sobre os outros), (9) inteligncia existencial (sobre coisas espirituais
e existenciais, como a vida, a morte e as realidades supremas).
Tais evidncias apontam para a necessidade de uma gama ampla de enfoques educacionais
para que todas essas dimenses do ser humano possam ser adequadamente desenvolvidas.
Entretanto, a sociedade ocidental contempornea e suas escolas tendem a privilegiar apenas
as duas primeiras categorizaes de Gardner as inteligncias lingstica e lgico-matemtica
, deixando para segundo ou terceiro plano as demais. Isso para no falar do descaso para
com a educao moral, do que j tratamos.
claro que tal enfoque reducionista no tem possibilidades de contribuir com a formao
de um indivduo tico ou uma sociedade tica, pois essa formao precisa passar,
necessariamente, pela estimulao e o amadurecimento de todas as capacidades e potenciais
humanos. Como Montaigne afirmou h quatro sculos, pois no uma alma somente que se
educa, nem um corpo, um homem. 87
3.3 UNIVERSAIS MORAIS E JANELAS DE OPORTUNIDADE PARA A FORMAO TICA
As investigaes sobre a natureza humana, promovidas pelas cincias modernas (como a
Biologia, a Psicologia e a Antropologia) e contemporneas (como a Psicologia Transpessoal e
a Gentica do Comportamento), apresentam um retrato complexo do ser humano, mas
perfeitamente compreensvel e coerente, inclusive no que diz respeito ao comportamento tico
e moral, sobre o qual nos debruaremos.
Uma das percepes mais importantes, nesse sentido, a constatao de que os seres
humanos no vm ao mundo como tbulas rasas, como seres informes que sero posteriormente
construdos por meio dos cuidados e do cultivo do corpo, da mente e da alma. A cincia j
deixou plenamente claro que cada um de ns nasce j dotado de caractersticas muito bem
definidas, particulares, distintamente pessoais, bem como de outras tantas que compartilhamos
com a espcie em geral. Como aponta Barbara Freitag:
50
CAP.1
Luis Henrique Beust
[...] a perspectiva psicolgica da questo [da moralidade] chamou ateno para os processos
de formao da conscincia moral. Esta no uma qualidade inata, como a cor dos olhos, mas
resultado de uma construo, para a qual contribuem fatores biolgicos (hereditariedade e maturao),
de auto-regulao e equilibrao interna, bem como fatores socioculturais (de socializao e educao
escolar).88
Esta natureza humana, tanto em seus aspectos individuais quanto coletivos, fruto de
milhes de anos de evoluo, e est definida de forma a atuar de maneira muito caracterstica
e, em certo sentido, programada. Tanto como indivduos quanto como espcie, temos parmetros
definidos conforme os quais podemos ser livres, mas a liberdade absoluta de se construir
como indivduo ou sociedade no faz parte das regras da evoluo. Isso pode soar desagradvel
ou injusto para alguns de ns, mas, na realidade, trata-se de uma grande proteo para a
sobrevivncia da espcie e, num nvel mais individual, de uma grande contribuio da natureza
para nossa felicidade pessoal.
Hoje evidente que os seres humanos possuem capacidades inatas, para a linguagem,
para o raciocnio, para as emoes e, no deveria ser surpreendente, para a compreenso
espiritual e as decises morais. Tais capacidades existem na forma de potenciais, que, se no
forem aproveitados adequadamente e exercitados no momento certo e da maneira correta,
podem deixar de se expressar, vindo a ficar frgeis ou at completamente atrofiados.
As obras de Jean Piaget, no campo da aprendizagem, e de Noam Chomsky, no da linguagem,
foram fundamentais para demonstrar que os seres humanos j nascem com, ou desenvolvem a
partir do nascimento, uma srie de representaes e estruturas mentais muito especficas,
inclusive com correspondentes estruturas mentais e neurolgicas. H estruturas mentais
dedicadas linguagem, ao reconhecimento dos nmeros, s relaes espaciais, ao entendimento
de outras pessoas, ao comportamento moral etc. O campo de investigao novo, mas as
concluses j so significativas.
A principal implicao de tais constataes que, se tais estruturas mentais no forem
reconhecidas e aproveitadas corretamente, o aprendizado que resultaria de sua utilizao se
torna difcil, ou mesmo impossvel. Tomemos a linguagem como exemplo. As representaes
mentais universais de todos os seres humanos no tocante linguagem permitem-nos reconhecer
todos os fonemas das mais de 6 000 lnguas e dialetos falados no mundo. Porm, essa capacidade
tem uma janela de oportunidade para ser desenvolvida, aproximadamente at os seis meses
de idade. Nesse perodo, a criana desenvolver a capacidade de escutar e falar todos os
fonemas com que entra em contato. Depois disso, as estruturas mentais se cristalizam, por
assim dizer, permanecendo apenas ativas, ou disponveis, aquelas que foram exercitadas.
51
MDULO I
por isso que no conseguimos falar sem sotaque as lnguas que no nos foram ensinadas
desde a infncia. Simplesmente aqueles sons estrangeiros no existem mais dentro do nosso
repertrio de possibilidades de fala. Ento buscamos sons parecidos, mas nunca idnticos aos
originais. Fechada a janela de oportunidade para o aprendizado dos elementos fundamentais
das lnguas, as estruturas mentais como que perdem sua plasticidade e no mais podem ser
modeladas, ou no o podem de maneira categrica.
As conseqncias disso para a educao moral so enormes, tanto no que diz respeito ao
tempo em que ela deve ocorrer como no tocante maneira como as lies deveriam ser
transmitidas.
Lyall Watson, em seus brilhantes estudos sobre a antropologia do mal, diz que a janela
para aprender os hbitos caractersticos que nos fazem seres morais pode ser igualmente estreita
e igualmente crtica.89
Howard Gardner observa sobre esse fenmeno:
Assim como as capacidades lingsticas (e numricas e espaciais) evoluram a fim de permitir
a adaptao tima ao meio ambiente, outras capacidades humanas podem igualmente ter
propriedades universais, sendo tambm a conseqncia adaptativa de milnios de evoluo.
Especificamente, pode haver universais no domnio moral (por exemplo, a inclinao para procurar
eqidade numa transao) e no domnio esttico (por exemplo, a atrao para padres visuais ou
auditivos que sejam moderadamente discrepantes daqueles que so tipicamente encontrados no
meio em que se vive). Os educadores tomem nota: pode ser que as lies precisem ser elaboradas
luz dessas representaes mentais universais de beleza e moralidade.90
As evidncias clnicas no estudo de psicopatas ou sociopatas, sejam eles delinqentes

violentos, assassinos seriais ou simplesmente crianas difceis, indica que, ao contrrio do
normal das pessoas, eles no dispem (em diferentes graus) de um repertrio de noes morais
introjetadas que sirvam como instrumento de medida do que certo ou errado. Em casos extremos,
essa dissociao chega a representar uma absoluta falta de empatia: o agressor simplesmente
no entende a dor que est provocando na vtima. Ele tortura, por assim dizer, por curiosidade.
Lyall Watson comenta que tais assassinos frios e indiferentes no possuem [internamente]
nada atravs do qual medir seu comportamento. 91 O maltrato de animais ou bebs ele
acrescenta parte bem comum do perfil ou do histrico daquelas pessoas que acabam
matando [como psicopatas]. Trata-se de um aviso de que algo impediu o desenvolvimento
normal do sentido moral, da habilidade para distinguir o certo do errado. O que falta, em
poucas palavras, o conhecimento do bem e do mal.92
Descrevendo como se forma, na primeira infncia, essa rgua moral que permite a avaliao
52
CAP.1
Luis Henrique Beust
subjetiva do certo e do errado, ele diz:

Quando nos tornamos programados com a informao que necessitaremos para fazer julgamentos
morais mais tarde na vida, seguimos apenas uma regra: Acredite no que lhe dito. No h tempo para
mais nada naqueles dias em que a janela [de oportunidade para a construo dos valores morais] est
aberta de par em par. Voc recolhe o que pode e seleciona depois, desprezando o que no faz sentido
e incorporando os pedaos que parecem ajudar a fazer planos que funcionam, estratgias que o
conduzem aonde voc deseja. Podemos fazer estes julgamentos de valor porque temos uma rgua
moral, algo com o que medir, mesmo que seja apenas um simples exemplo negativo retirado do
Antigo Testamento ou um tio caprichoso e difcil.93
Isso significa que, depois de fechada a janela de oportunidade para o aprendizado moral,
e tudo indica que isso ocorra ao redor da puberdade, extremamente difcil corrigir o carter
de um ser humano. Na verdade, h indcios de que ao redor dos cinco ou seis anos de idade
as estruturas morais fundamentais j estaro ou no construdas. Barbara Freitag, em sua
abrangente viso multidisciplinar (Filosofia, Psicologia e Sociologia), comenta:
A psicologia da moralidade ainda chama a ateno para o fato de que existem no
desenvolvimento da criana para o adulto fases em que a criana est mais aberta do que em outras
para certos aprendizados. A educao moral pode, em rigor, ser mobilizada sempre, mas os efeitos
produzidos depois de concluda a psicognese sero menores do que os efeitos potencialmente
alcaveis em perodos de maior flexibilidade e abertura para o aprendizado.94
Assim como h um limite biolgico para o crescimento e a maturao, h [...] um limite
(possivelmente flexvel) para a formao das estruturas cognitivas e morais por parte do sujeito. Os
estudos realizados com adolescentes em favelas [...] e a experincia com analfabetos adultos [...] no
Brasil confirmam inteiramente essa viso.95
Tudo indica, portanto, que esse analfabetismo moral seja semelhante ao analfabetismo
das letras. Existe a capacidade para a alfabetizao, mas ela no ocorre espontaneamente. As
estruturas mentais correspondentes precisam ser educadas no perodo adequado e da maneira
adequada, se no a oportunidade de aprender a ler e escrever pode ser perdida. Claro que
possvel a alfabetizao de adultos, mas os mtodos so outros e o processo bem mais difcil.
Nada indica, entretanto, que tal aprendizado moral possa ser conseguido mais tarde na vida.
Pelo menos, na sociedade contempornea, ainda no descobrimos se possvel e como.
3.4 A EDUCAO DA VONTADE E A SOCIEDADE TICA
Os estudos na rea da gentica do comportamento indicam claramente que o aprendizado
moral tem imensa relevncia sobre o comportamento, a ponto de poder alterar profundamente
53
MDULO I
as tendncias inatas de qualquer pessoa. Como vimos acima, porm, essa interveno precisa
ser sbia e oportuna. Assim, embora no se possa negar os limites impostos ao desenvolvimento
moral pelo carter congnito96 (ou temperamento, ou personalidade) de cada pessoa, o fato
que, como coloca Freitag, as competncias morais [...] podem ser melhoradas com certos
programas de educao moral.97
Dean Hamer, do Instituto Nacional do Cncer, nos EUA, um dos mais renomados geneticistas
do comportamento em todo o mundo, comenta:
As ltimas pesquisas em gentica, biologia molecular e cincia neural demonstram que muitos
traos fundamentais da personalidade so herdados ao nascimento, e que muitas das diferenas
entre os estilos de personalidade resultam de diferenas genticas. ... Os psiclogos chamam esta
dimenso biolgica e inata da personalidade de temperamento.
S porque uma pessoa nasce com um determinado temperamento, porm, no significa que
tenha de seguir uma determinada programao ou um conjunto simples de instrues. ... As pessoas
tm a opo de se deixar levar por fraquezas do temperamento, ou de venc-las. Elas podem tirar
vantagem de dons do temperamento, ou ocult-los. ... A mesma coisa vale para todos: h traos que
voc pode mudar e outros que pode apenas tentar controlar ou modificar.98
O temperamento, apesar de ser em grande parte inato, no est ainda totalmente formado
num recm-nascido. Na verdade, o que ocorre que o beb nasce com o potencial de desenvolver
um determinado temperamento em resposta ao ambiente que o cerca. Portanto, o temperamento
tambm aprendido, s que esse aprendizado no se d como aprendemos a memorizar um
nmero de telefone. Como diz Hamer, as pessoas aprendem seu temperamento atravs da
memria emocional, que a maioria das pessoas conhece pelo nome de hbito.99
Justamente devido a esse fato que as primeiras experincias do beb, de amor e aconchego,
de proteo e carinho, de cuidado, tranqilidade e calma, ou seus opostos, tm tanta influncia
sobre seus desenvolvimento posterior. Nesse perodo to primitivo de seu amadurecimento,
as influncias do ambiente sobre ele j atuam sobre suas estruturas mentais, conformando-as
ou deformando-as. Entre elas, as estruturas de dimenso moral.
Apesar dos relevantes fatos e dados relativos influncia da hereditariedade no
comportamento humano, a realidade que o carter, aquela parte de nossa personalidade que
aprendida com as experincias de natureza social e moral, tem um fator preponderante em
como nos comportamos. Como exclama Dean Hamer:
A coisa maravilhosa a respeito do carter sua habilidade para modificar o temperamento,
para capacitar as pessoas a tirarem vantagem das partes teis de seus temperamentos e a diminurem
a influncia das tendncias biolgicas ou instintos menos desejveis.100
54
CAP.1
Luis Henrique Beust
Abraham Maslow, ao abordar a questo da natureza humana em relao ao bem e ao mal,

descreve assim o fenmeno:
Essa natureza interna, at onde nos dado saber hoje, parece no ser intrinsecamente, ou
primordialmente, ou necessariamente, m. As necessidade bsicas ... , as emoes humanas bsicas
e as capacidades humanas bsicas so, ao que parece, neutras, pr-morais ou positivamente boas.
A destrutividade, o sadismo, a crueldade, a premeditao malvola, etc. parecem no ser intrnsecos,
mas, antes, constituiriam reaes violentas contra a frustrao das nossas necessidades, emoes e
capacidades intrnsecas. A clera, em si mesma, no m, nem o medo, a indolncia ou at a
ignorncia. claro, podem levar (e levam) a um comportamento maligno, mas no forosamente.
Esse resultado no intrinsecamente necessrio. A natureza humana est muito longe de ser to
m quanto se pensava. De fato, pode-se dizer que as possibilidades da natureza humana tm sido,
habitualmente, depreciadas.101
Victor Frankl identifica no ser humano uma pr-conscincia moral e mesmo um instinto
tico, que corresponde queles universais morais dos quais tratamos acima. Tais estruturas
interiores, como j vimos, somente se tornam ativadas se forem estimuladas por intermdio de
experincias de natureza moral e espiritual logo na primeira infncia e at a puberdade. Tudo
vale: fbulas na hora de dormir, cantigas de roda, castigos e recompensas, abraos, beijos,
carinho, ou a falta deles... Tais experincias modelam aquilo que poderamos chamar de
temperamento moral, por meio de lies emocionais, e que anterior ao carter propriamente
dito, cuja formao j est mais vinculada aos aspectos intelectuais do desenvolvimento.
Montaigne observou, nesse sentido de uma educao moral tempor:
Parece que os primeiros raciocnios de que lhe [ criana] devem embeber o esprito so os
que devero regular-nos os costumes e os juzos, os que lhe ensinaro a conhecer-se, a saber viver
e morrer bem.102
So diretrizes to vlidas no sculo XVI quanto no XX.
Assim, compreendemos que as estruturas morais universais parecem ser tocadas atravs de
inmeros instrumentos, primariamente de natureza emocional e, depois, de natureza intelectual.
Dois elementos, porm, parecem, em conjunto, servir de eixo condutor das experincias, quer
emocionais, quer intelectuais, associadas ao aprendizado moral: recompensa e punio. Sob a
influncia dessas duas foras, em todas as suas formas de expresso, que se modela o
temperamento moral e o carter do ser humano. Isso no estranho, na medida em que prazer
e sofrimento so, de um modo geral, os dois grandes mestres da prpria evoluo das espcies.
Como j vimos, Plato chamava de educao o treinamento dado aos primeiros instintos
de virtude existentes nas crianas, por meio de hbitos adequados. A gentica do
55
MDULO I
comportamento chama tais hbitos, contemporaneamente, de memria emocional. Plato tambm

enfatizava, como instrumento da educao, a disciplina correta de prazer e sofrimento, instilada
desde a mais tenra idade, que garantia que cada homem desde o incio at o fim de sua vida,
abominar o que deve ser abominado e ter amor pelo que se deve amar. 103 Todos os indcios
da cincia contempornea so de que Plato estava certo.
Montaigne, exaltando as virtudes educacionais dos imprios do passado, comenta que os
persas ensinavam a virtude aos filhos como nos outros pases se ensinavam as letras, e que
o filho do rei era ensinado por quatro tutores, respectivamente o mais avisado, o mais justo,
o mais virtuoso e o mais valente da nao. Estes atuavam como mestres especializados,
ensinando o primeiro, a religio; o segundo, a ser sincero; o terceiro, a dominar as paixes; o
quarto, a nada recear. Ainda mais, Montaigne faz notar que a perfeio da juventude sob a
legislao de Licurgo deveu-se ao fato de que sua educao consistia, como entre os persas,
em pedir s crianas julgamentos sobre os homens e suas aes. E cumpria-lhes justificar sua
maneira de ver, de modo que a um tempo exerciam a inteligncia e aprendiam Direito. 104
Alguns poderiam apressar-se em pensar que tais exemplos no nos servem, j que se
referem a outros povos e outros tempos. Isso seria um srio engano. Os seres humanos tm
sido os mesmo h pelo menos 100.000 anos, e as experincias culturais de qualquer povo tm
valor universal pelo que nos dizem sobre a natureza humana. Howard Gardner alerta que:
O que aprendemos sobre seres humanos a partir de estudos culturais , pelo menos, to
importante quanto o que aprendemos atravs da Psicologia e Biologia; com efeito, as decises
educacionais no deveriam ser tomadas sem um apoio igualmente slido em ambos os campos.105
Essas observaes de Montaigne apontam, alm disso, para elementos que a cincia atual
(como em Piaget e Kohlberg) identifica como essenciais para a gerao de padres elevados de
comportamento: a edificao das noes morais por meio do contato direto com os conceitos
morais e por meio da reflexo sobre as conseqncias dos atos; o contato com figuras-modelo
que sirvam como exemplos existenciais das lies de moral; a fora arquetpica da fundamentao
religiosa e sagrada do bom carter e da virtude, a fora dos princpios universais morais, a
centralidade da justia no desenvolvimento moral, etc. So todos elementos que faramos bem
em resgatar nos nossos dias.
Todas essas consideraes nos servem de guia para a formao de pessoas dotadas de valor
e comportamento tico e moral, especialmente no que diz respeito exigncia de experincias
iniciais, na mais tenra idade, de amor e carinho, de certo e errado, de recompensa e punio.
Porm, ainda se apresenta um grande problema. Tudo o que sabemos hoje sobre esse
campo aponta para uma direo fundamental: se as normas culturais, os valores sociais, a
56
CAP.1
Luis Henrique Beust
jurisprudncia e os costumes de uma sociedade no forem imbudos de tais valores espirituais

em suas mais diversas formas de manifestao, a possibilidade de se educar o carter dos
indivduos torna-se extremamente remota. Quanto mais frgil o carter geral da sociedade, mais
frgil ser o carter de cada um de seus membros, num crculo vicioso difcil de interromper.
Assim, se o efeito da educao dos persas ou de Licurgo, como descritas por Montaigne,
era to extraordinrio, isso no era devido ao mtodo simplesmente, embora ele tambm seja
importante. A principal razo desse efeito, porm, que a cultura na qual estavam inseridos
esses mtodos, esses alunos e esses professores, ela toda, guiava-se por tais valores. Eles
permeavam a cultura, e a educao das crianas segundo esses padres era apenas a
institucionalizao das aspiraes gerais de todos com relao a um ser humano ideal. Eram os
paradigmas culturais, a viso do homem ideal e da vida ideal quem, na verdade, educava,
criando tanto as estruturas como o ambiente para essa educao.
Isso nos coloca um desafio adicional: claro que se faz necessrio atuar sobre a educao
do indivduo, mas o mais importante enfrentar-se a questo da formao de uma sociedade
que paute seu comportamento pelos grandes princpios espirituais, os valores humanos eternos,
as virtudes universais e os ideais nobres e imorredouros.
Essa necessidade se d por uma razo, acima de tudo: como espcie, nossos piores e mais
terrveis comportamentos no se do como aes individuais, mas coletivas. Atos de selvageria,
dio, violncia extrema, sadismo e bestialidade foram cometidos por milhares de indivduos
que jamais se consideraria, nem foram considerados, como psicopatas assassinos. Isso porque
suas aes foram realizadas no contexto e com anuncia das diversas culturas, instituies e
determinaes ideolgicas onde viviam. E foram cometidas contra os que mereciam tal
tratamento. Assim foram mortos vinte milhes de camponeses sob Stalin; seis milhes de
judeus, ciganos e deficientes sob Hitler; 150 mil pessoas, em segundos, sob as bombas dos EUA
em Hiroxima e Nagazaki...
Lyall Watson nos faz observar:
Se existe algo que os atos malignos nos deveriam ter ensinado que eles no tendem a ser
cometidos por viles extraordinrios, ou por demnios ou estranhos, mas por gente perfeitamente
comum.106
Em 1960, o nazista Adolf Eichmann foi julgado em Jerusalm, pelos crimes de genocdio
levados a cabo de maneira to burocrtica durante o Terceiro Reich. Ao contrrio do que se
esperava, Eichmann se mostrou uma pessoa desapontadoramente normal. Nenhum sinal
maligno, nenhum dio perturbador, nenhum olhar diablico.
A filsofa Hannah Arendt, comentando sobre o julgamento, escreveu:
57
MDULO I
O difcil em relao a Eichmann justamente que tantos eram exatamente como ele, e que
estes tantos no eram nem pervertidos nem sdicos, mas eram todos, e ainda so, terrvel e
pavorosamente normais.107
Assim, o grande desafio contemporneo , na verdade, no apenas individual, mas coletivo.

necessrio moralizar nossa vida e nossas instituies novamente; voltar a sentir respeito
sagrado pela vida humana e pela natureza; abdicar de prazeres fugazes em prol de virtudes
eternas; abandonar a futilidade e regozijarmo-nos na nobreza; desistir do materialismo e atentar
para os fundamentos espirituais da existncia... Metas difceis, mas essenciais. Mudanas
complexas, mas j conseguidas no passado. O cenrio est montado para que cada um e todos
possam atuar nesse sentido.
3.5 OS PRINCPIOS ESPIRITUAIS UNIVERSAIS
Como vimos nas tantas anlises anteriores, tanto as tradies espirituais e sapienciais quanto
a investigao cientfica contempornea apontam numa mesma direo: a necessidade da educao
para a formao da eticidade na pessoa humana. Alm disso, para ser eficaz, essa educao
precisa ter contedo e relevncia racional, emocional, cultural e espiritual. Como aponta Barbara
Freitag: Os conceitos morais no podem ser tratados de forma impessoal e neutra, devendo ser
tratados como normativos, positivos ou relevantes em relao a outros valores. 108
Isso significa que, nos seres humanos, os julgamentos morais sempre se apiam em algum
critrio, princpio ou lei geral, no se tratando de simples avaliaes de circunstncias ou
aes particulares. por isso que os estgios mais elevados de desenvolvimento moral se
baseiam em princpios e normas universais, que transcendem o grupo, a cultura ou as
circunstncias peculiares ao indivduo.
Porm, para que tal desenvolvimento moral possa realizar-se, fundamental o contato da
pessoa com tais normas universais, necessariamente atravs da pluralidade de fontes de
autoridade moral, sem o que o desenvolvimento da eticidade tende a se sedimentar nos estgios
inferiores do nvel convencional da moralidade, no qual as idiossincrasias culturais, nacionais
e religiosas so colocadas acima dos universais.
Tal educao moral que no enxerga alm de seu prprio entorno imediato perigosa,
uma vez que encerra em si a semente da intolerncia e do dio. As virtudes no se tornam
abrangentes, mas restritas. No alcanam os diferentes, mas apenas os iguais. Nesse contexto,
o amor ( famlia, ptria, raa, religio) pode se tornar instrumento de dio (a outras
famlias, outras naes, outras raas, outras religies). por isso que a educao moral, ou
baseada em universais, ou no educao moral que se preze.
58
CAP.1
Luis Henrique Beust
Vimos o quanto a ressacralizao do mundo, no em bases fundamentalistas e proselitistas,

mas universais, fundamental para a sada da unidimensionalidade materialista na qual a
sociedade contempornea se viu afundar. Vimos, tambm, que a religio central para toda a
questo da moralidade, ou eticidade. Evidentemente, ao longo de toda a Histria humana,
nenhuma outra fora social conseguiu educar as massas na moralidade como a religio. Os
imperativos categricos e outras formulaes da filosofia, apesar de sua nobreza e elevao,
de sua utilidade epistemolgica e cognitiva, no conseguem mobilizar o imaginrio e a vontade
das massas. O comportamento moral coletivo dos homens exige dimenses ideolgicas,
representacionais, arquetpicas, metafricas, simblicas, racionais e emocionais que somente
as religies conseguem oferecer.
Porm, fundamental que tal resgate das grandes verdades religiosas se d em novas
bases, sem o que estaramos simplesmente pregando um retorno Idade Mdia. O resgate do
espiritual e do religioso no mundo contemporneo precisa passar pela cincia, pela razo,
pela pluralidade e pelo universal, sem o que tal projeto estaria fadado ao fracasso.
No Brasil, temos uma circunstncia toda especial, estabelecida por lei, que pode servir de
grande instrumento para a promoo de uma educao moral eficaz. A Lei n o 9 475, de 22 de
julho de 1997, que altera o artigo 33 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei n o 9.394, de
20 de dezembro de 1996), instituiu nas escolas brasileiras a obrigatoriedade do ensino religioso,
de matrcula facultativa, como parte integrante da formao bsica do cidado. A lei salienta
que deve ser assegurado o respeito diversidade cultural religiosa do Brasil, vedadas quaisquer
formas de proselitismo.
Ainda se est longe de resolver a forma pela qual se ir garantir esse respeito diversidade
cultural e essa ausncia de proselitismo. Sem dvida alguma, como a prpria lei estabelece,
isso ter de passar, necessariamente, pelo dilogo amplo entre os vrios setores e segmentos
da sociedade. Se as anlises e evidncias apresentadas nos captulos anteriores forem acolhidas,
para que o ensino religioso possa servir no contexto de uma educao moral apropriada, ela
dever-se-ia basear em dois princpios: universalidade e pluralidade.
Ou seja, o ensino religioso-moral, mais do que somente oferecer informaes de religio
comparada (que em geral baseiam-se simplesmente na transmisso de dados histricos e na
anlise das diferenas entre os diversos sistemas de f), deveria focalizar a experincia tica e
eticizante dos grandes princpios morais comuns a todas as religies. Tal experincia abordaria
os necessrios universais morais de uma forma pluralista, envolvendo vrias tradies
espirituais, o que permitiria o desenvolvimento, ao mesmo tempo, da moralidade e da
fraternidade. Uma vez que no se ama o que no se conhece, o contato com os grande princpios
59
MDULO I
morais em suas vrias formulaes ao longo do tempo e do espao (como as expostas nas
vrias religies mundiais) permitiria a construo do amor e da justia, como dimenses morais
bsicas, sem o amargor do etnocentrismo e da xenofobia que podem facilmente emergir do
ensino moral e religioso restrito a uma nica denominao ou verdade.
Todas as grandes tradies espirituais possuem uma lei moral central, tambm conhecida
como a Regra urea, que nos pode servir de exemplo a essa explorao do universal plural.
Essa regra suprema, que a verso religiosa do imperativo categrico kantiano, tem sido
considerada, em todos os tempos, a lei mxima das religies, e serve de substrato para qualquer
considerao de natureza verdadeiramente moral. Ela simplesmente nos ordena tratar os demais
como gostaramos de ser tratados. Algumas de suas variadas formulaes so as seguintes
(entre parnteses esto informaes quanto ao nome do fundador, a poca de surgimento e a
regio do mundo de origem):
Hindusmo (Krishna. H 5 000 anos, ndia)
No faas aos demais aquilo que no queres que seja feito a ti; e deseja tambm para o
prximo aquilo que desejas e aspiras para ti mesmo. Essa toda a Lei,109 atenta bem para isso.110
Judasmo (Moiss. H 3 400 anos, Egito-Palestina)

No faas a outrem o que abominas que se faa a ti. Eis toda a Lei.111 O resto comentrio.112
Amars o teu prximo como a ti mesmo.113
Zoroastrismo (Zoroastro. H 3 000 anos, Prsia)
Aquilo que bom para qualquer um e para todos, para quem quer que seja isso bom para
mim... O que julgo bom para mim mesmo, deverei desejar para todos. S a Lei Universal verdadeira
Lei.114
Budismo (Buda. H 2 500 anos, Nepal-ndia)

Todos temem o sofrimento, e todos amam a vida. Recorda que tu tambm s igual a todos;
faze de ti prprio a medida dos demais e, assim, abstm-te de causar-lhes dor.115
Cristianismo (Jesus Cristo. H 2 000 anos, Palestina)

Tudo aquilo, portanto, que quereis que os homens vos faam, fazei-o vs a eles, porque isto
a Lei e os Profetas.116
Islamismo (Maom. H 1 400 anos, Arbia)

Nenhum de vs um verdadeiro crente a menos que deseje para seu irmo aquilo que
deseja para si mesmo.117
F Bah (Bahullh. H 150 anos, Prsia-Palestina)

filho do homem! ... se teus olhos estiverem volvidos para a justia, escolhe tu para teu prximo
o que para ti prprio escolhes. Bem-aventurado quem prefere seu irmo a si prprio... tal homem
figura entre o povo de Bah.118
60
CAP.1
Luis Henrique Beust
No ponhais sobre nenhuma alma uma carga da qual vs no desejareis ser incumbidos, nem
desejeis para pessoa alguma as coisas que no desejareis para vs mesmos. este Meu melhor
conselho a vs, fsseis apenas observ-lo.119
evidente, por si s, quo eficazes tais mximas universais, pluralizadas, podem ser no
estabelecimento de normas morais de conduta. Tais mximas, que certamente podem ser
encontradas em relao a todos os grandes valores, como justia, amor, perdo, fraternidade,
perseverana, trabalho, pacincia, temperana etc., quando unidas aos seus elementos
metafricos e simblicos, expressos em parbolas e relatos sagrados, mostraram-se, ao longo
dos sculos, extremamente poderosos na construo da eticidade do indivduo e da sociedade.
Uma das maravilhas do nosso tempo a acessibilidade a essas fontes diversas, e uma das
necessidades da era o respeito universal a todas elas. Tais podem ser os fundamentos de
uma eticidade universal para a nossa poca. uma obra extraordinria, as promessas so
belssimas, e o trabalho imenso. Mas como sempre ocorreu no passado, os seres humanos,
coletivamente, tm se mostrado capazes de enfrentar o eterno desafio de reinventar-se e reinventar
seu mundo. Nisso reside a certeza de um futuro melhor.
4. A FUNDAMENTAO
DO
SISTEMA DE GARANTIAS L EGAIS DA INFNCIA
E DA
JUVENTUDE
4.1 UM SCULO DE LEIS

Uma das grandes caractersticas do sculo XX foi ser capaz de produzir legislao
internacional que atuasse sobre os Estados soberanos e que servisse de modelo para as leis
internas dos Estados-nao. Alm disso, como nunca ocorrera na Histria nesta escala e nesta
magnitude, os direitos das pessoas, em vrias instncias, foram defendidos por instrumentos
jurdicos de carter internacional e nacional.
A emergncia, ao longo do sculo XX, de um corpo de leis que defendem os direitos
fundamentais da pessoa humana, em vrios aspectos e nveis, representou, sem dvida, um
avano importantssimo na construo de uma sociedade mundial baseada no Direito. Os
direitos humanos deixaram de ser simplesmente aspiraes nobres de indivduos nobres para
se tornarem exigncias legais do cidado comum. Ainda que haja muitssimo por caminhar
nesse sentido, o avano extraordinrio.
O fundamental, no que diz respeito a esses documentos, so as garantias com fora de lei que
produziram. Embora a realidade esteja ainda muito aqum da legislao existente, inegvel que
as leis, nascidas na histria dos povos, tm fora tambm de construir histria. Para isso, dispomos
hoje no Brasil de um conjunto invejvel e avanado de leis que podem, ao serem respeitadas e
aprimoradas, garantir uma vida bem mais digna para as crianas e jovens de hoje e de amanh.
61
MDULO I
4.2 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS DO HOMEM (DUDH)

Adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 1948, o principal documento
internacional norteador e disciplinador dos direitos e liberdades fundamentais da pessoa
humana. Nesse sentido, est na base do amparo que hoje legislao mais especfica estende
criana e juventude.
Em seu prembulo, o documento ressalta que uma concepo comum destes direitos e
liberdades [da pessoa humana] da mais alta importncia. E esta, sem dvida, foi uma dos
grandes conquistas da Declarao: universalizar a concepo dos direitos humanos e oferecer
um referencial pelo qual as prticas de diferentes povos e naes podiam ser avaliadas ante a
opinio pblica internacional.
Com relao especificamente infncia e juventude, a DUDH salienta que as crianas tm
direito a ajuda e a assistncia especiais, independentemente de sua origem. Tambm prescreve
que: Toda pessoa tem direito educao e que esta deve ser gratuita, pelo menos a
correspondente ao ensino elementar fundamental. Tambm diz que: O ensino elementar
obrigatrio. O ensino tcnico e profissional dever ser generalizado e que o acesso aos estudos
superiores deve estar aberto a todos em plena igualdade, em funo do seu mrito.
A DUDH salienta o propsito humanista e enobrecedor da educao: A educao deve
visar plena expanso da personalidade humana e ao reforo dos direitos do Homem e das
liberdades fundamentais e deve favorecer a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas
as naes e todos os grupos raciais ou religiosos, bem como o desenvolvimento das atividades
das Naes Unidas para a manuteno da paz. Tambm salienta que: Aos pais pertence a
prioridade do direito de escolher o gnero de educao a dar aos filhos.
Com base nos postulados gerais da DUDH, a conscincia humana elevou-se a novas alturas,
e instrumentos compulsrios universais e nacionais passaram a regular tais princpios.
4.3 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS DA CRIANA (DUDC)
Com dez princpios, foi proclamada em 20 de novembro de 1959, pela Assemblia Geral
das Naes Unidas. A DUDC levou a um nvel maior de detalhamento os direitos e protees
especficos das crianas que so mencionados na DUDH.
O texto salienta outra vez, como na DUDH, a proteo especial que deve ser garantida
criana. Alm disso, chama por leis que garantam oportunidade e servios ... para que possa
desenvolver-se fsica, mental, moral, espiritual e socialmente de forma saudvel e normal,
assim como em condies de liberdade e dignidade.
A considerao fundamental nas leis a serem promulgadas para a proteo da criana,
ressalta o texto, sempre ser o interesse superior da criana.
62
CAP.1
Luis Henrique Beust
Esse chamamento por leis especficas importante em seus desdobramentos posteriores,

j na Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, que veremos a seguir, cujo texto
assumiu poder de lei interna em vrios pases-membros da ONU, inclusive o Brasil.
4.4. CONVENO INTERNACIONAL SOBRE OS DIREITOS DA CRIANA (CIDC)
A Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana, com 54 artigos, foi adotada pela
Assemblia Geral das Naes Unidas em 20 de novembro de 1989, entrando em vigor em 2 de
setembro de 1990.
O Brasil ratificou a Conveno, regulamentando-a pelo Decreto no 99 710, de 21/11/90.
Aprovada pelo Congresso e promulgada pelo presidente da Repblica, a CIDC tomou fora de
lei interna do pas.
Seu prembulo faz referncia a todos os instrumentos internacionais que a precederam e
fundamentaram:
a Carta das Naes Unidas
a Declarao Universal dos Direitos do Homem
as Convenes Internacionais de Direitos Humanos
a Declarao de Genebra dos Direitos da Criana (1924)
a Declarao Universal dos Direitos da Criana (20/11/99)
o Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (em particular os artigos 23 e 24)
o Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (em particular o artigo 10)
os estatutos e instrumentos pertinentes das agncias especializadas e das organizaes
internacionais que se interessam pelo bem-estar da criana
a Declarao sobre os Princpios Sociais e Jurdicos Relativos Proteo e ao Bem-Estar
das Crianas, especialmente com Referncia Adoo e Colocao em Lares de Adoo, nos
Planos Nacional e Internacional
as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia (Regras de Pequim)
a Declarao sobre a Proteo da Mulher e da Criana em Situao de Emergncia ou de
Conflito Armado
A CIDC detalha muito os direitos e garantias a serem estendidos s crianas (definidas como
menores de 18 anos), especialmente no tocante s suas relaes com os pais e a famlia e nos
casos de infrao juvenil. Os direitos pr-natais tambm fazem parte das consideraes.
O texto estabelece, acima de tudo, que: Todas as aes relativas s crianas, levadas a
efeito por instituies pblicas ou privadas de bem-estar social, tribunais, autoridades
administrativas ou rgos legislativos, devem considerar, primordialmente, o interesse maior
da criana. (Artigo 3. A nfase nossa.)
63
MDULO I
4.5 ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE (ECA)

Com 267 artigos, a Lei n o 8.069, de 13/7/90, dispe sobre a proteo integral criana e
ao adolescente. Nele, considera-se criana a pessoa at doze anos de idade incompletos, e
adolescente aquela entre doze e dezoito anos de idade.
O ECA representou um grande avano na proteo da criana e do adolescente, em relao
ao anterior Cdigo de Menores. A maior maturidade da lei se faz sentir em seu esprito e
estatutos mais voltados proteo dos valores fundamentais para o desenvolvimento do ser
humanos integral.
4.6 LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAO (LDB)
Com 92 artigos, a Lei no 9.394, de 20/12/96, estabelece de maneira rica e detalhada os
propsitos, os mecanismos e a estrutura educacional no Brasil. A LDB representa um avano
marcante em relao s leis anteriores, especialmente no significado ampliado que atribui
educao. Com base nela, os maiores e melhores ideais educacionais contemporneos assumem
forma de obrigao legal, e o direito da criana brasileira, no s educao, mas boa
educao fica garantido por lei.
5 COMPROMISSO HISTRICO E POLTICO
Na sua origem, responsabilidade provm do latim responsus, particpio passado do verbo
respondere, que significa responder, corresponder. Responsabilidade, portanto, indica bem
mais do que simplesmente compromisso ou dar conta dos prprios atos. Implica
comunicao, resposta, envolvimento. Nesse sentido, o oposto do egosmo e da alienao.
Na medida em que envolvimento, responsabilidade vida e crescimento.
Todos ns, como seres humanos, nos constitumos como seres histricos, na medida em
que, nessa nossa breve passagem pela vida, damos continuidade e influenciamos a grande
epopia humana. Nosso papel pode ser maior ou menor, dependendo das circunstncias e de
nossas decises, mas no podemos, em nenhum momento, abdicar de nossa historicidade.
Ser responsvel ante a Histria, quer a universal, quer a nossa prpria, significa, acima de
tudo, assumir responsabilidade ante a vida. Uma responsabilidade que existencial porque
vida. Uma responsabilidade que escuta, que resposta, que dilogo. Ter responsabilidade
existencial viver em plenitude, no como um parasita da vida, mas como um parceiro. No
como observador, mas como companheiro.
O sentido de nossa existncia, em ltima instncia, est definido por nossa responsabilidade
ante a existncia. Abdicar disso nos faria subumanos. Descartveis. Inteis.
64
CAP.1
Luis Henrique Beust
A responsabilidade para com a Histria nos faz humanos. A responsabilidade poltica nos
faz cidados. Uma complementa a outra. No podemos ser humanos no vazio, no abstrato, no ar.
Constitumo-nos como pessoas numa realidade concreta, num momento determinado, em relaes
definidas. Ter compromisso poltico mudar o que precisa ser mudado. promover transformaes
visveis. concretizar nossa humanidade pela interveno concreta num mundo real.
No interveno materialista, oxal, mas plena de esprito. No menos concreta, porm.
Interveno que pode criar um mundo melhor ou pior, se for feita no Amor, ou fora dele. Que
pode criar um mundo mais sereno ou mais confuso, se for feita na Sabedoria, ou fora dela. Um
mundo mais feliz ou mais desesperado, se na F, ou fora dela. Mais digno, se na Verdade. Mais
pacfico, se na Justia.
Assumir um compromisso histrico e poltico para com a educao e a proteo da criana
e do adolescente em nosso pas redimir milhes. resgatar milhes. ter milhes de
companheiros. Midos. Inacabados. Cheios de promessas e esperanas, como todo ser humano.
ser companheiro de milhes.
Na vida. No amor. Na esperana.
NOTAS E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1
claro que h diferenas fundamentais entre os enfoques de neo-inatistas como Chomsky e Fodor que
admitem a existncia de um grande nmero de estruturas mentais j pr-definidas por ocasio do nascimento e a abordagem construtivista de Piaget. Este, indo alm dos postulados extremos do empirismo,
por um lado, e do pr-formismo, por outro, enfatiza uma terceira via, em que as estruturas biolgicas
bsicas, juntamente com uma forma de funcionamento intelectual inerente espcie, em interao com o
ambiente, determina as organizao dos significados cognitivos em estruturas cognitivas. Basta-nos, porm, para esta anlise, o fato de Piaget compartilhar com Chomsky o reconhecimento da existncia de um
ncleo fixo componente da competncia humana a partir do nascimento, embora difiram na definio dos
elementos que fariam parte desse ncleo.
GARDNER, Howard . O verdadeiro, o belo e o bom. p.22.
Gnesis 2:17
Id. 3:5
5
Id. 3:22
Id. 3:22
II Timteo 3:16-7
Sutra Mahaparinibbana e Sutra Parinibbana. A Doutrina de Buda, p.21.
65
MDULO I
The Gospel of Buddha, XCIII:19, p.234.
10
Talavakra-Upanishad, 2nd khanda:5, p.149.
11
Alcoro 5: 44-6
12
Id. 96: 3-5
13
Bahullh. Educao Bah, uma compilao. p.17
14
Id. ibid.
15
FREIRE, Paulo. A pedagogia do oprimido. p.29.
16
PLATO. The republic. bk. IV, 425-B
17
WORDSWORTH, William. My heart leaps up.
18
MILTON, John. Paradise lost. bk. IV, l. 220.
19
MASLOW, Abraham. Introduo psicologia do ser. p.13.
20
Id. ibid., p. 12; 27-8
21
PIAGET, Jean, apud GALLOWAY, Charles. Psicologia da aprendizagem e do ensino. p.301.
22
ARISTTELES. Apud The Great Ideas. A syntopicon of great books of the Western World. bk 2, p.378.
23
Id. ibid.
24
25
GARDNER, Howard. O verdadeiro, o belo e o bom. p.40.
26
GARDNER, Howard. O Verdadeiro, o Belo e o Bom. p.30.
27
FREITAG, Barbara. Itinerrios de Antgona. A questo da moralidade. p.213-4. A nfase nossa.
28
Id. Ibid., p.215.
29
SHWEDER, Richard e MAHAPATRA, Manamohan. Culture and cultural development. In: KAGAN, Jerome e
LAMB, Sharon (eds.) The emergence of morality in young children. Chicago: University of Chicago Press,
1987.
30
31
CAPRA, Fritjof. The turning point. p.57.
32
CAPRA, Fritjof. The Turning Point. p.58.
33
Id. ibid., p.68.
34
Id. ibid., p.68.
35
MARX, Karl. A ideologia alem. p.30.
36
NIETZSCHE, Friedrich. A gaia cincia. III:108.
37
FROMM, Eric, apud FREIRE, Paulo. A pedagogia do oprimido. P.74.
38
FRANKL, Victor. A presena ignorada de Deus. p.52.
66
CAP.1
Luis Henrique Beust

39
Os historiadores identificam como Modernidade o perodo e a cultura na verdade a civilizao (no

sentido de uma Weltanschauung dominante e determinante), que dominou inicialmente o Ocidente e
depois o mundo inteiro que teve suas razes no Renascimento, desabrochou no Iluminismo e frutificou
na Revoluo Industrial.
40
Huston Smith, por muitos considerado a maior autoridade mundial em religies comparadas, chama de O
Grande Encadeamento do Ser viso praticamente universal que jaz no centro das cosmovises das
grandes tradies espirituais e sapienciais da humanidade, segundo a qual a realidade uma rica tessitura
de nveis inter-relacionados que vo desde o corpo (material), mente (racional), alma (sutil) e ao
esprito (criador). Esta cosmoviso, compartilhada pelas grandes religies mundiais (Hindusmo, Judasmo,
Zoroastrismo, Budismo, Cristianismo, Islamismo, Babismo e Bahasmo, entre outras) e pelas grandes tradies espirituais e sapienciais (de Scrates, Plato, Aristteles, Lao Ts, Confcio, entre outros) v o universo como multidimensional, com nveis incontveis de realidade, visvel e invisvel, ao contrrio da viso
achatada e unidimensional (materialista) da mundiviso da Modernidade.
41
A expresso, na verdade, de Friedrich Schiller.
42
Wasteland, segundo a traduo das poesias de Elliot por Ivan Junqueira.
43
WILBER, Ken. The marriage of sense and soul. p.75-6.
44
TOYNBEE, Arnold. Estudos de histria contempornea. p.93.
45
GUEVARA, Ernesto. Apud FREIRE, Paulo. A pedagogia do oprimido. p.94.
46
LASZLO, Ervin. The inner limits of mankind. p.38-9.
47
48
FREIRE, Paulo. A pedagogia do oprimido. p. 93-4.
49
LASZLO, Ervin. The inner limits of mankind. p.25-6. A nfase nossa.
50
51
Id. ibid., p.77.
52
SENGE, Peter. A quinta disciplina. p.164-5.
53
KUHN, Thomas. The structure of scientific revolutions. p.113.
54
SENGE, Peter. A quinta disciplina. p.165.
55
LASZLO, Ervin. The inner limits of mankind. p.41.
56
LASZLO, Ervin. The inner limits of mankind. p.59.
57
Id. ibid., p.26.
58
Id. ibid., p.27.
59
Casa Universal de Justia. A Promessa da Paz Mundial Mensagem aos Povos do Mundo, p.16
60
Os historiadores, em geral, concordam quanto quilo que se convencionou chamar de Modernidade:

aquele perodo da Histria (especialmente a partir da Europa-Amrica) compreendido entre o Renascimento
67
MDULO I JUSTIA, EDUCAO E VALORES FUNDAMENTAIS
e a atualidade, e caracterizado pela racionalidade, cientificismo, materialismo e burocratizao da vida em

geral. J o perodo ps-moderno e seus representantes desafia uma definio to sinttica. Para nosso
contexto, utilizamos a definio de Ken Wilber, em que o ps-moderno, no sentido amplo, significa
simplesmente qualquer uma das principais correntes de pensamento que ocorreram nos rastros da
Modernidade como uma reao contra a modernidade, ou como um contrapeso modernidade, ou
algumas vezes como uma continuao da modernidade atravs de outros meios.
61
62
Provrbios 29:18
63
KANT, Immanuel. Kritik der Praktischen Vernunft Grundlegung der Metaphysik der Sitten. A54.
64
HORKHEIMER, Max. Die Sehnsuch nach dem ganz Anderen. p.60.
65
TOYNBEE, Arnold. Estudos de histria contempornea. p.48.
66
CAPRA, Fritjof. The turning point. p.78.
67
LASZLO, Ervin. The inner limits of mankind. p.66-7.
68
69
70
PLATO. Laws. bk II, [653].
71
ARISTTELES. Politics. bk VII: 1, [20].
72
Id. Ethics. bk II: 1, [15].
73
Id. ibid., bk II: 1, [15]. A nfase nossa.
74
Abdul-Bah. Educao Bah, uma compilao. p.30-38. As nfases so nossas.
75
76
Id. ibid., p.38.
77
Id. ibid., p.30.
78
MONTAIGNE, Michel de. Ensaios. lv I, cap. XXV, p.206.
79
Id. ibid., lv I, cap. XXVI, p.228
80
FREITAG, Barbara. Itinerrios de Antgona. A questo da moralidade. p.167.
81
SHWEDER, R. e MAHAPATRA, M. Op. cit. p.76.
82
83
84
MONTAIGNE. Apud The Great Ideas. A Syntopicon of Great Books of the Western World. bk 2, p.379.
85
FRANKL, Victor. A presena ignorada de Deus. p.25.
86
68
87
MONTAIGNE, Michel de. Ensaios. lv I, cap. XXVI, p.229.
88
89
WATSON, Lyall. Dark Nature. A natural history of Evil. p.215.
90
91
WATSON, Lyall. Op. cit., p.216.
92
Id. ibid. p.211.
93
WATSON, Lyall. Dark Nature. A natural history of Evil. p.216.
94
95
Id. ibid. p.215-6.
96
Composto pelo carter hereditrio (dado geneticamente) e inato (dado pelas condies de gestao).
97
98
HAMER, Dean. Living with our genes. p.6-8.
99
Id. ibid. p.14.
100
HAMER, Dean. Living with our genes. p.16.
101
102
MONTAIGNE, Michel de. Ensaios. lv. I, cap. XXVI, p.224.
103
PLATO. Laws. bk II, [653]
104
MONTAIGNE, Michel de. Ensaios. lv. I, cap. XXV, p.210-11.
105
GARDNER, Howard. O verdadeiro, o belo e o bom. p.98-9.
106
WATSON, Lyall. Dark nature. A natural history of Evil. p.289.
107
ARENDT, Hannah, apud Lyall Watson. Dark Nature. A natural history of Evil. p.289.
108
109
No original, o termo empregado em snscrito Dharma. Dharma um conceito complexo, que pode
significar, conforme o sentido, a Lei, a Religio, a Doutrina, ou a Lei Natural, a Ordem Universal.
110
MAHABHARATA, apud ROST, p.28; CAMPBELL, p.52.
111
O termo empregado no original, Tora, como Dharma, pode ser traduzido por Lei, mas contm muitas
outras nuanas, como Guia, Instruo, Ensinamento da Palavra de Deus.
112
TALMUD BABILNICO-HILLEL, apud SCHLESINGER & PORTO, p.26; ROST, p.69.
113
LEVTICO 19:18.
114
GATHAS, apud ROST, p.56.
115
DHAMMAPADA, apud ROST, p.39.
116
MATEUS 7:12.
69
117
HADITH, apud ROST, p.103; CAMPBELL, p.54.
118
Bah quer dizer glria, ou seja, tais homens sero considerados entre o povo da glria de Deus.
Palavras do Paraso: Terceira e Dcima Folhas do Paraso.
119
BAHULH. Seleo dos escritos de Bahulh. LXVI.
70
CAPTULO

Jos Luis Bolzan de Morais*
SUMRIO
CONSIDERAES INICIAIS
1 OS
DIREITOS HUMANOS
..... 72
..... 73
2 DO INDIVIDUAL AO TRANSINDIVIDUAL ..... 76

3 DIREITOS HUMANOS E CONSTITUIO ..... 85
3.1 O QU E POR QUE (?) CONSTITUIO ..... 85
3.2
..... 86
..... 88
4 O FUTURO DOS DIREITOS HUMANOS ..... 91
4.1 DIREITOS HUMANOS E CONSTITUIO. DE NOVO! ..... 91
4.2 GLOBALIZAO, NEOLIBERALISMO E FLEXIBILIZAO. A FRAGILIZAO DAS CONQUISTAS ..... 94
4.3 O FUTURO DOS DIREITOS HUMANOS, CONSTITUIO E JURISDIO ESTATAL ..... 95
4.4 A INTERNACIONALIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DAS CONSTITUIES . UM CAMINHO DPLICE ..... 97
5 O BRASIL E OS DIREITOS HUMANOS ..... 99
5.1 O HISTRICO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO ..... 99
5.2 A ORDEM SOCIAL NA CF/88 ..... 101
5.3 A EDUCAO COMO DIREITO CONSTITUCIONALIZADO ..... 101
5.4 MECANISMOS CONSTITUCIONAIS: O MANDADO DE
INJUNO E O CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE ..... 105
6 NOTAS FINAIS ..... 107
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..... 110
O CARTER EFICACIAL DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS A DIREITOS HUMANOS
3.3
A CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS
Mestre ( PUC-RJ) e doutor ( UFSC/Universit de Montpellier I) em Direito. Professor do Programa de Ps-Graduao

em Direito da UNISINOS/ RS e da UNISC/ RS. Procurador do Estado do Rio Grande do Sul Coordenador da Procuradoria de Informao, Documentao e Aperfeioamento Profissional ( PIDAP).
71
CONSIDERAES INICIAIS
Pensar as possibilidades prticas para os direitos humanos, em especial no que se refere
aos sociais, econmicos, culturais, assim como os de solidariedade como veremos abaixo ,
dando especial ateno aos primeiros, muito embora as tenses que os afetam digam de perto
com os problemas respeitantes aos demais, nos coloca interrogaes das mais difceis. Dentre
as tantas questes que se apresentam tencionamos apontar algumas daquelas que cremos ser
das mais significativas para os operadores do Direito, sem negar a ocorrncia de tantas outras,
traando algumas interseces necessrias.
Optamos, assim, por refletir, ao longo do texto, alguns tpicos que digam com as condies
de tornar tais contedos usufruveis, apontando aspectos de natureza terica, bem como
sugerindo a necessidade de uma atuao positiva-interventiva por parte dos responsveis por
dizer o direito prestar a jurisdio no caso concreto.
No h, nisto, como se esquivar da anlise de uma tentativa de implementao dos direitos
humanos tendo como cenrio o espectro da globalizao do universo das relaes scioeconmicas e seus corolrios, sobretudo quando visamos instrumentalizar para isso as prticas
jurdicas e os operadores do Direito por elas responsveis.
Adotamos como estratgia operacional a de discorrer topicamente sobre os diversos aspectos
que tocam essa temtica, sem que isso implique rupturas ao longo do texto mas, apenas, um
mecanismo metodolgico que viabilize a compreenso das posies adotadas e permita o
estabelecimento de uma interface ativa com aqueles a quem se destina este estudo.
Preferimos, ainda, referir nas notas de rodap apenas o indicativo das fontes utilizadas,
deixando para a lista de bibliografia expressa ao final a funo de apontar todos os dados
referentes a elas, alm de algumas vozes que nos orientam silenciosamente.
Com isso pretendemos dar conta da temtica sugerida direitos humanos, direitos sociais
e justia, com nfase no direito educao no nos limitando a expressar uma viso dogmtica
da ordem jurdica ptria nesta seara, sequer falsear o debate com uma hermenutica silogstica
mas, sobretudo, abrir possibilidades e dar condies queles todos que nos preocupamos
com o futuro dos direitos humanos para que, no nosso cotidiano de labor, tenhamos, no
mnimo, uma insero comprometida com sua efetividade e estejamos aptos a dar respostas
suficientes e eficientes aos anseios da cidadania para a qual prestamos a nossa funo de dar
vida ao direito, independentemente da posio ocupada neste processo, partindo da premissa
que fazer (bem) direito implica um compromisso tico e jurdico fundante com a eficcia e
efetividade do contedo dos direitos humanos.
72
CAP.2
1 OS DIREITOS HUMANOS
A preocupao com o tema dos direitos humanos est presente desde h muito tempo nos
trabalhos jurdicos daqueles que somos preocupados com a qualificao da vida quotidiana
dos indivduos, dos grupos sociais, da humanidade e de todos os seres que habitam o planeta.
Dessa forma que inmeros juristas, como tambm socilogos, politlogos, filsofos etc.,
alm daqueles que buscamos construir uma viso transdisciplinar da temtica que nos move,
bem como agentes sociais engajados na luta por sua efetivao, consolidao e ampliao,
vm desenvolvendo pesquisas e projetos, tentando, a todo o momento, constituir um saber e
prticas mais apuradas, alm de um discurso garantidor da eficcia e efetividade dos contedos
prprios tradicionais ou inovadores aos direitos humanos.
Deve-se ter presente que tais questionamentos devem acompanhar no apenas as
transformaes que se operam nos contedos tidos como prprios dos mesmos e aqui
observamos que, como adverte Norberto Bobbio em seu A Era dos Direitos, 1 os direitos
humanos no nascem todos de uma vez, eles so histricos e se formulam quando e como as
circunstncias scio-histrico-polticas so propcias ou referem a inexorabilidade do
reconhecimento de novos contedos, podendo-se falar, assim, em geraes2 de direitos
humanos, cuja primeira estaria ligada aos direitos civis e polticos as liberdades negativas ,
uma segunda gerao, atrelada aos contedos das liberdades positivas, como os econmicos,
sociais e culturais, e uma terceira vinculando as questes que afligem os homens em conjunto,
como as relativas a paz, desenvolvimento, meio ambiente, etc.
H, ainda, quem os identifique por intermdio do valor privilegiado em seus contedos.
Assim, teramos os direitos de liberdade, os de igualdade e os de solidariedade, acompanhando
as diversas geraes como acima explicitadas.
Por outro lado, temos a necessidade de dar-lhes efetividade prtica, podendo-se agregar,
nesse aspecto, com Jos Eduardo Faria,3 a idia de que s diversas geraes pode-se atrelar o
1
Para este debate h uma literatura significativa, podendo-se mencionar, para alm da obra consagrada de
Norberto Bobbio referida no texto, o trabalho de Ingo Sarlet A Eficcia dos Direitos Fundamentais.
H autores que preferem falar em dimenses, ao invs de geraes, como o caso de Ingo Sarlet, op. cit.,
passim.
3
Jos Eduardo Faria Direitos Humanos e Globalizao Econmica. Notas para uma discusso. Tal postura
no pode significar que as demais funes do Estado no tenham nenhum tipo de comprometimento na
medida em que, e.g., o desrespeito a qualquer deles enseja a utilizao de remdios procedimentais
construdos para dar conta dessas situaes, tais como o habeas corpus, mandado de segurana, mandado
de injuno, ao civil pblica, ao popular etc.
2
73
maior compromisso de uma das funes do Estado cidadania civil e poltica (1a gerao)
atrelava-se, de regra, a ao legislativa, pois bastaria o seu reconhecimento legal para a sua
concreo por tratarem-se de liberdades negativas cuja inteno privilegia o carter de noimpedimento das aes por parte do Estado; cidadania social e econmica (2a gerao), a
ao executiva atravs de prestaes pblicas; cidadania ps-material (3a gerao), a ao
jurisdicional em sentido amplo, garantindo a efetividade de seus contedos.4
Ou seja, os direitos humanos so universais e cada vez mais se projetam no sentido de seu
alargamento subjetivo, mantendo seu carter de temporalidade. So histricos, no definitivos,
exigindo a todo instante no apenas o reconhecimento de situaes novas, como tambm a
moldagem de novos instrumentos de resguardo e efetivao. Prefiro dizer que se generalizam
ou difundem na medida em que sob as geraes atuais observamos, muitas vezes, um
aprofundamento subjetivo, a transformao ou a renovao (funo social) dos contedos
albergados sob o manto dos direitos fundamentais de geraes anteriores, alm do
reconhecimento de situaes novas.5 Ou seja, da 1 a gerao com interesses de perfil individual
passamos, na(s) ltima(s), a transcender o indivduo como sujeito dos interesses reconhecidos,6
sem desconsider-lo, obviamente. Assim que se pode falar, nos dias que passam, de uma
multiplicao de geraes em razo de novos contedos prprios ao universo dos direitos
humanos, tais como aquelas relacionadas com as questes ambientais, a paz, o desenvolvimento
e, mais recentemente, aquelas ligadas pesquisa gentica que d origem a um novo ramo do
Direito, reconhecido como o Biodireito e Ciberntica, o que s confirma a hiiptese bobbiana
da historicidade dessas matrias, bem como de uma certa independncia de umas em relao
a outras, na medida em que o aparecimento de uma nova gerao no implica o desaparecimento
de alguma das precedentes, embora possa redefini-la, como j expresso.
de ver que no h, tambm neste aspecto, uma uniformidade conceitual, podendo-se referir autores que
multiplicam as geraes de direitos humanos, a partir de concepes primrias dspares.
No mbito deste trabalho suficiente adotarmos uma distino simplificada para entendermos os direitos
fundamentais como o catlogo positivado dos direitos humanos em uma certa ordem jurdica, o que, ao
mesmo tempo que os identifica, pode diferenci-los em razo da extenso quantitativa de uns e de outros.
Ver adiante a questo da dialtica entre internacionalizao dos direitos humanos e constitucionalizao do
direito internacional.
A este respeito, ver o nosso Do Direito Social aos Interesses Transindividuais. O Estado e o Direito na
ordem contempornea.
74
CAP.2
O que se percebe nesta seara que muito dos contedos bsicos sequer foram
implementados ou muitos so sonegados; ao mesmo tempo, precisamos dar conta de situaes
novas cada vez mais complexas, impondo-se ao jurista uma formao qualificada que lhe
permita enfrentar competentemente os conflitos surgidos nesse meio, sem contudo esquecer o
fundamental que so, como veremos abaixo, as estratgias prprias ao Estado de Direito como
Estado Democrtico de Direito.7
Resumidamente poderamos dizer, ento, que os direitos humanos, como conjunto de valores
histricos bsicos e fundamentais, que dizem respeito vida digna jurdico-poltico-psquicofsica dos seres e de seu hbitat, tanto daqueles do presente quanto daqueles do porvir, surgem
sempre como condio fundante da vida, impondo aos agentes poltico-jurdico-sociais a tarefa
7
Ver o artigo 1o da CF/88. Sobre o conceito de Estado Democrtico de Direito ver: Bolzan de Morais, Do
Direito Social aos Interesses Transindividuais, em especial o captulo I. Da mesma forma ver: Bolzan de
Morais, Jose Luis e Streck, Lenio Luiz. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. O Estado Democrtico de
Direito tem um contedo transformador da realidade, no se restringindo, como o Estado Social de Direito,
a uma adaptao melhorada das condies sociais de existncia. Assim, o seu contedo ultrapassa o
aspecto material de concretizao de uma vida digna ao homem e passa a agir simbolicamente como
fomentador da participao pblica quando o democrtico qualifica o Estado, o que irradia os valores da
democracia sobre todos os seus elementos constitutivos e, pois, tambm sobre a ordem jurdica. E mais, a
idia de democracia contm e implica, necessariamente, a questo da soluo do problema das condies
materiais de existncia. Com efeito, so princpios do Estado Democrtico de Direito: A Constitucionalidade:
vinculao do Estado Democrtico de Direito a uma Constituio como instrumento bsico de garantia
jurdica; B Organizao democrtica da sociedade; C Sistema de direitos fundamentais individuais e
coletivos, seja como Estado de distncia, porque os direitos fundamentais asseguram ao homem uma
autonomia perante os poderes pblicos, seja como um Estado antropologicamente amigo, pois respeita a
dignidade da pessoa humana e empenha-se na defesa e garantia da liberdade, da justia e da solidariedade; D Justia social como mecanismos corretivos das desigualdades; E Igualdade no apenas como
possibilidade formal mas, tambm, como articulao de uma sociedade justa; F Diviso de poderes ou de
funes; G Legalidade, que aparece como medida do Direito, isto , atravs de um meio de ordenao
racional, vinculativamente prescritivo, de regras, formas e procedimentos que excluem o arbtrio e a
prepotncia; H Segurana e certeza jurdicas. Assim, o Estado Democrtico de Direito teria a caracterstica
de ultrapassar no s a formulao do Estado Liberal de Direito, como tambm a do Estado Social de Direito
vinculado ao Welfare State neocapitalista , impondo ordem jurdica e atividade estatal um contedo
utpico de transformao da realidade. Dito de outro modo, o Estado Democrtico plus normativo em
relao s formulaes anteriores. V-se que a novidade que apresenta o Estado Democrtico de Direito
muito mais em um sentido teleolgico de sua normatividade do que nos intrumentos utilizados ou mesmo
na maioria de seus contedos, os quais vm sendo construdos de alguma data.
75
de, para alm do seu reconhecimento formal, agirem no sentido de permitir que a todos seja
consignada a possibilidade de usufru-los em benefcio prprio e comum ao mesmo tempo.
Assim como os direitos humanos se dirigem a todos, o compromisso com sua concretizao
caracteriza tarefa de todos, em um comprometimento comum com a dignidade comum.
2 DO INDIVIDUAL AO TRANSINDIVIDUAL
Para entendermos essa transformao dos interesses importante que a vejamos refletida
no campo da teoria do Direito, onde podemos vislumbr-los a partir do conceito clssico de
interesse individual que d origem idia de direito subjetivo , que passa a interesse
coletivo e, por fim, a interesse difuso.8 Essa tripartio, entendemos, nos permitir melhor
compreender a temtica que nos interroga.
Assim, como o prprio nome indica, interesse individual aquele que atina ao indivduo
isoladamente, no abarcando, portanto, situaes em que se insira em determinados contextos
coletivos, grupais. Pode-se trat-lo como interesse fundamental do homem-indivduo, ou seja,
aquele que reconhece autonomia ao particular, garantindo iniciativa e independncia ao
indivduo diante dos demais membros da sociedade poltica e do prprio Estado. Para Rodolfo
de C. Mancuso,9 a forma de concepo destes se faz pelo elemento predominante; assim, ser
individual o interesse cuja fruio se esgota no crculo de atuao de seu destinatrio.
Na viso da tradio liberal erigiu-se um conceito fundamental explicao e ao
embasamento do interesse individual que o de direito subjetivo, o qual produto da reunio
do interesse individual com a garantia oferecida pelo Direito.
Diz-se, ento, que os direitos subjetivos compreendem posies de vantagem, privilgios,
prerrogativas que, uma vez integradas ao patrimnio do sujeito, passam a receber tutela especial
do Estado (sobretudo atravs da ao judicial, de atos de conservao e de formalizao perante
rgos pblicos, etc.). Quando tais prerrogativas se estabelecem em forma de critrios formados
contra ou em face do Estado, tomam a designao de direitos pblicos subjetivos.10
Deixaremos de mencionar, por ora, outros tipos de interesses juridicamente protegidos por serem de menor
importncia para os objetivos deste trabalho, para o que indicamos a leitura de nosso trabalho Do Direito
Social aos Interesses Transindividuais.
Mancuso, Rodolfo. Interesses Difusos, p. 37.
10
Idem, ibidem, p. 54.
76
CAP.2
A doutrina do direito subjetivo recebeu um profundo desenvolvimento pela teoria jurdica,

erigindo-se em conceito fundamental da ordem liberal, calcada na figura do indivduo titular
de direitos.11 Assim, podemos citar, como caractersticas de tais interesses:
(1) Fruio individual com carter excludente, ou seja, o titular desse direito dispe dele
de forma exclusiva, afastando, com o seu benefcio/prazer, qualquer possibilidade concorrencial
ou compartilhada de seu desfrute. O meu direito implica o no-direito do outro ao mesmo
objeto e o conseqente impedimento de acesso. Essa fruio de tal ordem de exclusividade
que permite ao titular do direito a destruio do objeto, sem a possibilidade de qualquer
interferncia impeditiva; 12
(2) Como conseqncia dessa exclusividade, h a possibilidade, embora nem sempre
presente, de disponibilidade direta e imediata do bem objeto do direito. Ou seja, caracteriza-se
como um direito disponvel;
(3) O exerccio desse direito, sua guarda, pessoal de seu titular, embora excepcionalmente
a lei possa prever casos de substituio processual, quando, ento, autoriza a que terceiro(s)
possa(m) participar de ou praticar atos visando salvaguarda do direito de outrem; 13
11
Nesta trajetrica, so inmeros os conceitos emitidos, muito embora seu aspecto fulcral permanea inalterado.
Von Thur, como demonstra Ovdio A. B. da Silva, define direito subjetivo como a faculdade reconhecida
pessoa pela ordem jurdica, em virtude da qual o sujeito exterioriza sua vontade, dentro de certos limites,
para a consecuo dos fins que sua prpria escolha determine. J Maria Helena Diniz biparte esse
conceito entendendo existir direito subjetivo: a) comum da existncia: consistindo na permisso de fazer
ou no fazer, de ter ou no ter alguma coisa, sem violao de preceito normativo; b) defender direitos:
referentemente autorizao de assegurar o uso do direito subjetivo, de modo que o lesado pela violao
da norma est autorizado por ela a resistir contra a ilegalidade, a fazer cessar o ato ilcito, a reclamar
reparaes pelo dano e a processar criminosos, impondo-lhes pena. Caio Mario da Silva Pereira, aps
esposar vrias opinies e conceitos, parte para a sua anlise, decompondo-o em trs elementos essenciais
e constantes: a) sujeito: o titular do direito, ao qual a ordem jurdica assegura a faculdade de agir; b)
objeto: identificado como o bem jurdico sobre o qual o titular do direito exerce-o; c) relao jurdica:
vnculo que submete o objeto ao sujeito. Na doutrina internacional podemos ancorar os mesmos traos no
que diz com esse conceito. Assim que, recorrentemente, se observa a aluso ao poder de exigir algo, cuja
definio est previamente dada, conferido a determinado sujeito pela ordem jurdica objetiva, sendo-lhe
atribuda a possibilidade de utilizar-se de mecanismos jurdicos apropriados para a garantia de ver satisfeita
a sua pretenso, caso haja recusa de cumprimento voluntrio.
12
Ver a respeito Remond-Gouilloud, Martine. Du Droit de Dtruire: essai sur le droit de lenvironnement.
Passim.
13
Ver, a esse respeito, o artigo 6o do Cdigo de Processo Civil Brasileiro.
77
(4) O prejuzo causado a um direito individual passvel de ressarcimento proporcional

sua identidade com o padro monetrio em vigor, ou seja, converte-se o direito em pecnia;
(5) Em razo disso, os interesses individuais implicam o que poderamos chamar de
conflituosidade mnima/circunscrita, na medida em que envolve na disputa apenas sujeitos
limitados, individualidades;
(6) Conseqentemente, as lides emergentes de tais pretenses apontam para uma politizao
neutral, enquanto, dada a sua circunscrio subjetiva, permite limitar o conflito, impondo-lhe
uma definio jurdica pretensamente neutra, assptica.
Tomando-se tais caractersticas, podemos visualizar os direitos individuais como interesses
que produzem um espectro conflitual circunscrito queles envolvidos no litgio, apontando,
assim, para o que poderamos chamar, para contrapor aos interesses transindividuais de tipo
difuso, como veremos a seguir, conflituosidade mnima. Em decorrncia dessa limitao espaopessoal do conflito, a politizao que se produzir ser uma politizao neutral, posto que o
debate ser circunscrito a dizer, declarar em sentido amplo, quem seja o titular do direito em
disputa sem, com isso, adentrar no debate acerca dele.
Em razo disso, pode-se dizer que, em suas relaes, o direito individual aponta para um
carter repulsivo que se expressa pela oposio de interesses prpria ao seu feitio egostaexclusivista. Os indivduos, titulares dos direitos subjetivos, encontram-se em oposio, em
posies antagnicas uns diante dos outros, na medida em que a titularidade do direito por
parte de um deles implica a impossvel titularidade pelo outro. Tal relao caracteriza-se,
portanto, como de excluso.
O que pretendemos salientar, em especial, o carter exclusivista do direito individual,
aqui representado pela figura do sujeito isolado, sem vnculos, impermevel s interseces
externas. Os eventuais laos que podem se estabelecer dizem respeito pretenso de ver
garantidos tais interesses pela ordem jurdica positiva, o que permite, como direito subjetivo,
a sua persecuo judicial e o seu asseguramento por meio do poder do Estado de dizer o
Direito por intermdio da jurisdio.
Por fim, importante percebermos que ao falarmos em indivduo no restringimos essa
locuo sua materializao em um homem fisicamente definido. Em muitos casos uma
individualidade pode manifestar-se sob aspectos diversos, mesmo sob a roupagem de um ente
grupal ou multindividual.
Por outro lado, no mbito do gnero dos interesses transindividuais aparecem, em primeiro
lugar, os chamados interesses coletivos que, estando titularizados por um conjunto de pessoas,
permanecem adstritos a uma determinada classe ou categoria delas, ou seja, so os interesses
78
CAP.2
que so comuns a uma coletividade de pessoas e a elas somente. Para a sua caracterizao
pressupe-se a delimitao do nmero de interessados com a existncia de um vnculo jurdico
que una os membros dessa comunidade para que, assim, a titularidade possa ser coletivamente
definida.14
Teremos, assim, configurados interesses coletivos quando um interesse comum afetar uma
coletividade inteira de indivduos reunidos por meio de vnculos jurdicos.
O interesse ser coletivo quando, alm de depassar o crculo de atributividade individual,
corresponde sntese dos valores predominantes num determinado segmento ou categoria
social.15 Todavia, esta uma situao que se apresenta tambm com relao aos interesses
difusos como veremos a seguir , o que nos coloca frente impossibilidade de diferenci-los
de forma definitiva, dada a invariabilidade residente nesse aspecto.
Logo, para definirmos o que sejam interesses coletivos devemos lanar mo de seu elemento
caracterizador para dizer que um interesse ser coletivo quando representar a sntese das
14
Nesse espectro podemos, ento, situar, exemplificativamente, a sociedade mercantil, o condomnio, a

famlia, o sindicato, os rgos profissionais, entre outros, como grupos de indivduos nos quais expressamse tais interesses.
15
Mancuso, Rodolfo. Interesses Difusos, p. 33. Precisamos aprofundar a compreenso da idia de interesse
coletivo para que possamos afast-la limpidamente de outras que, apesar de sua feio mltipla, permanecem adstritas ao mbito dos interesses individuais. Para tanto, podemos acercar-nos dessa pureza, distinguindo trs conotaes diversas que podem assumir a idia de interesse coletivo. Destas, somente a ltima
nos ser til para nos apercebermos da presena de um interesse transindividual, seno vejamos: (A) A
primeira acepo corresponde ao interesse pessoal do grupo que diverso dos interesses pessoais de seus
componentes. Estes dizem respeito aos interesses pessoais da pessoa jurdica ou moral, configurando
nesse novo ente um interesse individual de segundo grau, com o mesmo carter do interesse individual de
primeiro grau titularizado pelo homem isolado; (B) A segunda identifica o interesse coletivo soma dos
interesses pessoais dos membros do grupo, sendo, portanto, coletivo s na forma de exerccio dos diversos interesses individuais; (C) A ltima apresenta o interesse coletivo como a sntese dos diversos interesses
individuais em jogo no interior do grupo, materializando um todo-novo interesse identificado com o grupo
diretamente e, mediatamente, com os seus membros, despersonalizando os diversos interesses individuais
dispersos em seu interior e no personalizando um novo interesse individual na prpria entidade grupal.
somente nesse terceiro momento que estar presente o interesse coletivo adaptado idia aqui exposta.
Nos dois contedos anteriores estaremos ainda diante de interesses individuais que podem ser os do
prprio grupo ou de seus componentes, exercidos de forma coletiva.
79
pretenses de um grupo determinado ou determinvel de indivduos, unidos entre si por um

liame jurdico comum. 16
Partindo dessas assertivas, podemos dizer que os interesses coletivos caracterizam-se
primordialmente por:
(A) Apresentar-se como sntese dos interesses individuais, configurando o fenmeno da
despersonalizao dos interesses individuais. Todavia, esta uma caracterstica partilhada
com os interesses difusos;
(B) Serem interesses que pressupem a existncia de um vnculo jurdico de unio dos
elementos componentes do grupo, o que, de certa forma, garante/assegura a sua
homogeneidade, embora, por outro lado, possa engendrar um processo de corporativizao, o
que pode significar a desnaturao do interesse coletivo como fenmeno superior de
transindividualizao/socializao do Direito, reconduzindo-o identidade de interesse
individual egostico. Esse vnculo referenda a ocorrncia de uma titularidade identificvel;
(C) Permitir, como conseqncia do lao jurdico que os une, a determinao/identificao
dos elementos componentes da coletividade. Ou seja: a titularidade desses interesses pode ser
a todo instante reconhecida;
(D) Impedir a fruio individual excludente por parte de qualquer componente da
coletividade. Assim, os integrantes da categoria ou classe no podem fruir individualmente do
interesse sintetizado no grupo, muito embora possam, a ttulo particular, aproveitar-se de tal
interesse sem, no entanto, com isso afastar a possibilidade de fruio dos demais co-titulares,
que dele podero beneficiar-se em momento diverso ou simultneo. Todavia, pode-se, ainda,
considerar excludente a fruio quando considerarmos a posio de uma dada coletividade
frente s demais;
(E) Ter como caracterstica, sendo a sntese de determinados valores do grupo o que
no significa a unificao dos diversos interesses num nico interesse coletivo a
indisponibilidade. Assim, nem a coletividade, como organizao superposta aos indivduos
16
Na doutrina brasileira, ligada questo dos interesses coletivos, repetidas vezes referendada essa posio. Tanto Hugo Nigro Mazzilli quanto Lucia Valle Figueiredo, bem como Ada Pelegrini Grinover, propem
uma definio destes, partindo da existncia de um vnculo jurdico de unio e significando, dessa forma,
dizer respeito ao homem socialmente vinculado, o que implica um privilegiamento da sociedade civil
organizada. A Lei no 8078/90, Cdigo do Consumidor, estatui em seu artigo 81, II - interesses ou direitos
coletivos, assim entendidos, para efeitos deste Cdigo, os transindividuais de natureza indivisvel de seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao
jurdica bsica.
80
CAP.2
isolados, nem os membros simples podero, como ocorre com os interesses individuais, dispor
de tais interesses que, uma vez estabelecidos, representam um valor disponvel da coletividade
como entidade diversa tanto de sua apresentao estrutural como figura jurdica, quanto de
seus membros vistos separadamente;
(F) Sua tutela estar intimamente ligada ao grupo que d substrato jurdico para a formao
da coletividade. Como conseqncia dessa tomada de importncia de um tal tipo de interesse
jurdico, se espraia a idia de controle pblico, perdendo fora a dualidade estatizaoprivatizao.17
Por outro lado, no podemos perder de vista o vis corporativo assumido repetidamente
pelos entes representativos dos interesses coletivos, o que os faz reaproximarem-se dos interesses
individuais. Ou seja: quando uma coletividade prope seus interesses corporativamente, reproduz
aspectos prprios aos interesses individuais na medida em que se comporta como uma mnada
isolada ou um indivduo de segundo grau, um indivduo composto. Em especial, sua atuao
referenda a pretenso exclusivista/excludente prpria do interesse individual, quando com a
sua pretenso busca excluir/impedir o acesso dos demais.
Todavia, a teoria dos interesses coletivos est longe de esgotar as possibilidades desse
processo de despersonalizao dos interesses. Se, do incio aos meados do sculo XX, a resposta
jurdica questo social e aos demais aspectos ligados ao Estado do Bem-Estar Social significaram
a crise profunda da idia de direito individual, a segunda metade desse mesmo perodo histrico
impe, diante do prprio esgotamento das condies vitais do planeta, ao lado de outros
problemas ligados sociedade industrial, novas questes que, para serem apreendidas pelo
universo jurdico, significam o aprofundamento da crise da racionalidade jurdica individualista.
So esses novos impasses relacionados genericamente qualidade de vida das pessoas
que pem na ordem do dia um novo tipo de interesses que, longe de serem individuais,
diferenciam-se profundamente daqueles transindividuais de que at aqui vimos falando, os
coletivos.
17
H quem, como Rodolfo C. Mancuso, limite a trs as notas fundamentais caracterizadoras dos interesses
coletivos: (A) um mnimo de organizao; (B) afetao a grupos determinados ou determinveis de
pessoas entidades prprias da sociedade civil; (C) um vnculo jurdico bsico. Tal assertiva, em todo
vlida, deixa, todavia, de lado alguns aspectos que, longe de serem secundrios, significam uma tomada
de posio distinta daquela assumida tradicionalmente pelos interesses individuais, permite a falsa idia de
serem os interesses coletivos, em realidade, interesses individuais assumidos coletivamente, na medida em
que no expulsa de seus limites aspectos ligados tradio individualista, tais como a despersonalizao
e a fruio no excludente.
81
Ento, os interesses difusos, apesar de estarem relacionados coletividade de indivduos,

distinguem-se sobremaneira dos anteriormente referidos por no estarem alicerados em
qualquer vnculo jurdico de base.
A reunio de pessoas em torno de um interesse difuso assenta-se em fatos genricos,
acidentais e mutveis,18 como refere o jurista italiano Mauro Cappelletti.19 Em razo disso, o
grupo ligado aos interesses difusos apresenta-se fluido, indeterminado e indeterminvel, pois
esto diludos na satisfao de necessidades e interesses de amplos setores da sociedade de
massas, caracterstica dos tempos atuais.
Os interesses difusos significam uma indeterminao subjetiva de sua titularidade, embora
pressuponham, da mesma forma que os interesses coletivos, um reforo da sociedade civil
organizada, como nico instrumento capaz de coloc-los em prtica embora, nesse caso, os
agrupamentos organizados tenham um papel fundante, pois a partir de sua identidade interna
que se estabelecer o liame jurdico oportunizador da concretizao dessa sntese prpria ao
interesse de grupo. No que diz respeito aos interesses difusos, esses mesmos organismos da
sociedade civil, embora participem ativamente como instrumentos de viabilizao dos interesses,
no tm um papel jurdico fundamental como ordem integradora da coletividade para justificar
a emergncia do interesse, muito embora apaream como essenciais para a sua projeo tanto
poltica quanto jurdica.
Dessa forma, o indivduo, enquanto cidado, que atuar para dar contedo a essa forma
fluida. evidente que esse indivduo que est presente na definio dos interesses difusos
no pode ser o mesmo que titulariza os interesses individuais egosticos, uma vez que o objeto
desses interesses representa questes que afetam problemas cruciais da comunidade,
referendando, em verdade, opes prtico-polticas cuja satisfao ou leso implicam a da
coletividade como um todo.
Essa condio, eminentemente poltica, impe aos operadores jurdicos uma nova postura
frente ao Direito, reincorporando o seu contedo tico.20
18
Como habitar a mesma regio, consumir os mesmos produtos, viver sob determinadas condies scioeconmicas, sujeitar-se a determinados empreendimentos, etc.
19
Cappelletti, Mauro. Formaes Sociais e Interesses Coletivos diante da Justia Civil, pp. 128-59.
20
Este um debate que vem sendo travado por inmeros juristas. No caso brasileiro podemos apontar, no
mbito da Sociologia Jurdica, os trabalhos de Jose Eduardo Faria, Celso Campilongo, Jose Reinaldo de Lima
Lopes; na perspectiva processual, Ada Pelegrini Grinover, Candido Rangel Dinamarco, Kazuo Watanabe, Luiz
Guilherme Marinoni, Hugo Nigro Mazzilli, Rodolfo de Camargo Mancuso. Embora no seja objeto de estudo
82
CAP.2
A marca tradicional de distino interna aos interesses transindividuais releva a existncia

(interesses coletivos) ou no (interesses difusos) de vnculo jurdico entre os membros do
grupo. No caso desses ltimos a unidade se formar a partir de situaes contingenciais de
fato e, sobretudo, calcada em pretenses de natureza prospectiva e positiva e no em reparaes
a prejuzos j sofridos.21
Podemos, ento, arrolar as principais caractersticas destes interesses como:
(A) Os interesses difusos caracterizam interesses que no pertencem a pessoa alguma de
forma isolada, tampouco a um grupo mesmo que delimitvel de pessoas, mas a uma srie
indeterminada ou de difcil determinao de sujeitos. Nesse sentido, j tradicional a questo
posta por M. Cappelletti inquirindo a quem pertence o ar que respiramos (?) e respondendo: a
cada um e a todos, a todos e a cada um. O mesmo vale para outros interesses igualmente
difusos: valores culturais, espirituais, consumidores, meio ambiente, etc.;
(B) Como conseqncia da indeterminao subjetiva, sequer poder-se-ia falar em
titularidade para definir a quem caberia a tutela dos interesses difusos. Eventualmente, podemos
defini-la como uma titularidade aberta, podendo ser conferida a um ente esponenziale que
refletiria de maneira maximizada o interesse pretendido como organismos intermedirios da
sociedade civil que encarnam a defesa de tais interesses de forma no burocrtica (associaes
de moradores ou de consumidores, grupos ecolgicos, partidos polticos, etc.) e, pensamos
ns, at mesmo a indivduos isolados que assumam os nus de uma tal dmarche ou a rgos
burocrticos tradicionais, como o caso do Ministrio Pblico no Brasil, no sem os riscos
prprios a todos os organismos burocratizados ligados ao Estado;
(C) diferena dos interesses coletivos, inexiste vnculo jurdico que rena os sujeitos
eventuais ligados aos interesses difusos. Com isso, a categoria jurdica fundamental do direito
subjetivo resta, para muitos juristas, desconectada dessa nova realidade, pois este s subsistiria
enquanto relacionado a algum que o titularizasse diretamente, ou seja, haveria a necessidade
especfico neste momento, deve-se salientar a importncia da pesquisa nessa rea a fim no s de compreender e instrumentalizar os operadores jurdicos tradicionais mas, tambm, de incorporar a ele a tematizao
referente a outros operadores que se projetam como fundamentais nos dias atuais, tais, e.g., os peritos, os
quais poderiam ser tidos como operadores jurdicos secundrios, sem minimizar sua importncia.
21
Ver, e.g., as definies aportadas por Hugo Nigro Mazzilli (Revista de Informao Legislativa, n. 109, p. 289),
Ada Pelegrini Grinover (Revista de Direito Pblico, n. 93, p. 20) e Lei no 8078/90, em que se dizem difusos
os interesses transindividuais de natureza indivisvel, de que sejam titulares.
83
de uma conexo perfeita entre o objeto do direito e seu detentor. Aqui, contudo, o debate no
findo. H posies divergentes, considerando a possibilidade de falar-se em um direito
subjetivo difuso, e.g., um direito subjetivo ao meio ambiente;
(D) Os interesses difusos referem-se a bens indivisveis, significando que a satisfao do
interesse implica sempre a satisfao de toda a coletividade, da mesma forma que sua leso se
concretiza para todos;
(E) Neles no h hiptese para se pensar em fruio exclusiva por algum titular, posto que
sua satisfao ou leso so inapreensveis, pois disseminadas indistintamente entre os sujeitos
todos e ao mesmo tempo. H, pelo contrrio, uma inapropriabilidade individual exclusiva,
mais at do que uma eventual apropriabilidade inclusiva;
(F) A indisponibilidade uma conseqncia de sua afetao indeterminada positiva ou
negativamente;
(G) H uma conflituosidade intensa conflitualit massima, na expresso de Mauro
Cappelletti que se expressa em razo da indeterminao dos sujeitos e da efemeridade e
contingncia dos prprios interesses, o que no permite limitar sua abrangncia, oportunizando
seu alargamento ad infinitum, principalmente no tocante aos sujeitos envolvidos, mas tambm
quanto extenso dos objetos atingidos;
(H) Por seu prprio contedo diludo no campo do embate poltico da sociedade civil, os
interesses difusos tm uma tendncia transio e mutao no tempo e no espao. Tm um
carter de efemeridade, o que exige uma prestao jurisdicional imediata e eficaz sob pena de
irreparabilidade da leso.
Assim, o que se observa dessa complexidade de interesses que convivem no universo
jurdico diz respeito a dois aspectos fundamentais. O primeiro refere as dificuldades que temos
os juristas de refletirmos para alm do quadro clssico dos interesses individuais por
conseqncia, dos direitos subjetivos e os limites materiais e formais que tal atitude implica,
at mesmo porque muitos dos contedos assimilveis no espectro das pretenses subjetivas
individualizadas passam a ter sua compreenso revista a partir de uma tica em que o indivduo
isolado deixa de ser o ator principal, tornando-se co-partcipe e co-interessado sendo suficiente
citar, aqui, o exemplo do direito de propriedade, que, com a incluso da funo social, passa
a ser visto no mais com a extenso que lhe fora dada na origem, e que ainda se expressa em
muitos diplomas legais, como um interesse que se estenderia, inclusive, at a possibilidade de
fazer-se desaparecer o objeto da propriedade, independentemente das afetaes que isso poderia
causar a outras pessoas destitudas dessa titularidade.
84
CAP.2
O segundo diz respeito falta de mecanismos procedimentais instrumentalizadores das

pretenses respeitantes a tais interesses e, quando no, sua fragilizao por parte significativa
da doutrina jurdica apegada a concepes clssicas e equivocadas, para no dizer inconformada
com as possibilidades abertas por tais mecanismos para uma prtica de cidadania que possa
fazer da jurisdio um meio de concretizao dos contedos jurdicos expressos legislativamente
em particular em sede constitucional tornando-os praticveis e usufruveis pelos cidados,
como no caso, em particular, do mandado de injuno, como analisaremos frente.
3 DIREITOS HUMANOS E CONSTITUIO
3.1 O QU E POR QU (?) CONSTITUIO
Agora, para enfrentarmos o problema dos direitos humanos mesmo que
particularizadamente, todavia , preciso, desde sempre, que se recupere a importncia das
Constituies para a histria jurdico-poltica ocidental. No podemos abandonar a certeza de
que, com os matizes que so necessrios, o constitucionalismo desempenhou/desempenha
talvez por isso mesmo tantos se empenhem em desacredit-lo um papel fundamental, se no
para o desenvolvimento, para o asseguramento de parmetros mnimos de vida social democrtica.
Por bvio que nem sempre a formalizao de um texto constitucional impediu que a prtica
poltica fosse desenvolvida em desacordo com a expresso contida na Carta Magna, da mesma
forma que em muitos momentos esta no representou aquilo que se pretendia ser a materializao
da vontade poltica de um povo como expressou Dalmo Dallari22 mas, pelo contrrio,
serviu para dar um vu de legalidade a um poder arbitrrio como ocorrido seguidamente,
e.g., na histria constitucional latino-americana, em suas experincias burocrtico-autoritrias.23
Entretanto, tais circunstncias histricas no podem, nem devem, permitir que se
desconhea o significado estratgico do reconhecimento de pretenses legtimas do povo
plasmadas em sede constitucional e que adquirem, assim, o carter formal de normas
constitucionais, qualificando-se pela hierarquia e estabilizao que tal significa normas
superiores e com maior estabilidade garantida, de regra, pela rigidez dos contedos includos
22
Ver deste autor o seu Constituio e Constituinte, dando ateno, em particular, ao seu conceito de
Constituio, como sendo a declarao da vontade poltica de um povo, feita de modo solene por meio de
uma lei que superior a todas as outras e que, visando proteo e promoo da dignidade humana,
estabelece os direitos e as responsabilidades fundamentais dos indivduos, dos grupos sociais, do povo e
do governo, onde se pode observar as respostas acerca de quem, como, o que e para qu? uma
Constituio.
23
Sobre esse conceito ver: Streck, Lenio e Bolzan de Morais, Jos Luis. Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado.
85
na Lei Maior especialmente no constitucionalismo escrito.

Assim, resumidamente, pode-se dizer que a Constituio, como expresso do pacto social,24
nada mais e por isso mesmo muito do que aquele acordo de vontades polticas desenvolvido
em um espao democrtico que permite a consolidao temporria porm longeva das pretenses
sociais de um grupo, consolidando, hoje em dia, no apenas aquilo que diga respeito nica e
exclusivamente aos seres humanos individual, coletiva e difusamente, mas tambm os diversos
fatores que influem na construo de um espao e de um ser-estar digno no mundo e.g. meio
ambiente, espao urbano, ecossistemas etc. , bem como as preocupaes futuras para com aqueles
que esto por vir, para alm de funcionar como uma estratgia de estabilizao de conquistas e de
forjar instrumentos que dem condies para a prtica dos contedos nela expressos.
E, por isso mesmo, o papel do constitucionalismo, com as nuances advindas da (des)ordem
contempornea, nos parece ainda central para aqueles que no apenas nos ocupamos em
estud-lo, mas, e particularmente, para todos aqueles que nos preocupamos com a continuidade
democrtica assentada conteudisticamente em um conjunto de regras do jogo democrtico,
como quer Bobbio,25 e em seus pressupostos humanitrios.
Por que Constituio se no para expressar essas preocupaes e definir as regras do
jogo, no para impedir que este se estabelea e desenvolva, mas para assegurar que sero os
prprios jogadores os titulares da ao de jogar, sabedores das circunstncias, das garantias e
dos riscos que envolvem tal ato, no ficando merc de eventuais poderosos, ou mesmo de
maiorias constitudas aleatriamente com a utilizao de instrumentos poltico-miditicos ou
financeiros.
Assentada que est a importncia do constitucionalismo e de seu instrumento formal, a
Constituio, merece ateno para a nossa investigao a questo de definirmos o carter
eficacial das normas constitucionais, em especial daquelas que expressam contedos prprios
aos direitos humanos, sobretudo aos genericamente nominados direitos sociais.
3.2 O CARTER EFICACIAL DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS A DIREITOS HUMANOS
Particularmente importante nessa matria o trato que se d questo da eficcia das
normas constitucionais, em especial quelas que dizem respeito aos direitos humanos de segunda
e terceira geraes ou de igualdade e de solidariedade, como classificamos acima.
24
Poder-se-ia, aqui, retomar a literatura prpria do justnaturalismo contratualista de Hobbes, Locke, Rousseau
e tantos outros para referendarmos tal assertiva, o que apenas referimos, por importante.
25
Ver, sobre o tema das regras do jogo democrtico: Bobbio, Norberto. O Futuro da Democracia: uma defesa
das regras do jogo.
86
CAP.2
De longa data vem essa discusso, a qual ganha contornos fundamentais com o surgimento
do constitucionalismo social, a partir das Constituies mexicana (1917) e de Weimar (1919),
quando ento os textos constitucionais passam a incorporar normas de carter premial, ou
normas jurdicas s quais se agregam conseqncias jurdicas positivas ou, mais particularmente,
normas que definem objetivos a serem atingidos, programas a serem postos em prtica etc.
At ento as questes sugeridas para a teoria constitucional permitiam o seu trato por
meio de instrumentos tradicionais teoria jurdica na medida em que o impedimento de uma
ao considerada legtima poderia ser resolvido por meio de uma interveno paralisante da
ao contrria norma. Com a diferenciao estabelecida entre as diversas normas que compem
a Carta Magna comeou-se a ter problemas em relao diferenciao de tratamento dado a
elas, optando-se, ento, por classific-las quanto carga eficacial da qual so dotadas.26
Tal atitude, muitas vezes, aponta para uma fragilizao eficacial dessas normas de novo tipo,
prprias do constitucionalismo contemporneo, dizendo-as dependentes de uma ao legislativa
posterior que lhes complete o sentido e permita, assim, a usufruio dos contedos nela expressos.
Como, de regra, a legislao infraconstitucional no era adotada, via-se o cidado frustrado em
suas expectativas, servindo tal atitude no apenas para impedir o acesso aos contedos
constitucionais mas, tambm, para fragilizar o valor atribudo ao pacto constituinte do Estado.
Mesmo que tratemos diversamente os vrios contedos constitucionais, cremos que as normas
de direitos sociais, embora diversas daquelas que prevem preceptivamente direitos e garantias,27
incorporam, para alm de uma eficcia paralisante de atitudes com elas incompatveis, verdadeira
pretenso a ser satisfeita pela autoridade pblica inconstitucionalizando a sua atitude omissiva,
26
Muitas so as classificaes ou tipologias propostas, em particular quanto eficcia e aplicabilidade das

normas constitucionais. Poder-se-ia, aqui, mencionar vrias delas. Parece-nos suficiente, entretanto, apontar aqui as sugestes de Jose Afonso da Silva Aplicabilidade das Normas Constitucionais , de Maria
Helena Diniz A Norma Constitucional e seus Efeitos , Luis Roberto Barroso O Direito Constitucional e
a Efetividade de suas Normas , entre outros.
27
Lucia B. F. de Alvarenga sugere que os direitos sociais, que so normas impositivas de legislao, no
conferem aos seus titulares verdadeiros poderes de exigir, porque apenas indicam ou impem ao legislador
que tome medidas para a realizao dos bens protegidos. No se reconhece, portanto, aos direitos sociais,
um contedo de direito subjetivo que permita aos titulares a exigncia do respectivo cumprimento, por via
judicial, como direito lquido e certo e legitimidade individual. Ver: Direitos Humanos, Dignidade e Erradicao
da Pobreza. Parece-nos que tal postura, de amplo espectro doutrinrio, peca por atrelar-se sobremaneira a
uma tradio individualista do direito com suporte, como visto, na idia de direito subjetivo incompatvel
com o carter prprio aos direitos sociais, como observado na classificao proposta.
87
alm de permitir que o interessado demande a satisfao do contedo proposto/prometido em

sede constitucional, sob pena de contribuir-se para o desgaste de legitimao suportado pelo
constitucionalismo contemporneo e ofender de morte a base estruturante da Repblica brasileira
o Estado Democrtico de Direito.
Para dar conta disso, uma das reaes propostas pela teoria constitucional foi a de construir
instrumentos procedimentais que permitissem ao cidado o acesso aos contedos constitucionais
com estratgias diversas da legislativa.
Muito embora tal apropriao doutrinria incorra em postura contraditria com o perfil do
constitucionalismo contemporneo, de carter eminentemente social e devotado tese da
igualdade, dotou-se a ordem jurdica de mecanismos viabilizadores das promessas inseridas na
Lei Maior, apropriando jurisdio a tarefa gloriosa de responder satisfativamente s pretenses
deduzidas em juzo e que buscassem ver materializados aqueles contedos prprios a tais normas.
Nessa senda surgiram diversos instrumentos; dentre eles ressaltamos a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso28 e o mandado de injuno,29 que, com perfis prprios, tm
o objetivo comum de tornar praticvel a Constituio em todo o seu espectro.
Todavia, enquanto se buscava, seja pela releitura do carter eficacial das normas
programticas como ser tratado a seguir , seja pela disponibilizao de novos procedimentos,
parte da doutrina investia, agora, na desqualificao dos mesmos como aptos a serem utilizados
com a finalidade para a qual foram criados, seja por entenderem no serem aplicveis a tais
situaes, seja por exigirem determinadas caractersticas para a legitimao ativa, seja, ainda,
por colocarem em contraposio apesar de tudo ser Estado a ao executiva, a legislativa
e a jurisdicional, dando a entender que jurisdio no se poderia atribuir a competncia para
atribuir materialmente ao cidado o contedo da Constituio.
3.3 A CONCRETIZAO DOS DIREITOS HUMANOS
Quando pensamos em concretizao dos contedos dos direitos humanos, particularmente
os de segunda gerao (ou dimenso, como preferem alguns), propomos que tal enfrentamento
deva ser feito sob duas perspectivas distintas, sem que sejam excludentes.
28
Muito embora este instrumento esteja fragilizado em razo do perfil que lhe foi dado pelo legislador
constituinte, particularmente em razo da legitimidade ad causam restrita, no h que se remov-lo do
elenco de possibilidades que justificam uma hermenutica constitucional viabilizadora dos contedos
sociais nela expressos.
29
Adiante referiremos alguns aspectos relativos a esse remdio constitucional que nos parece de todo
importante para a temtica ora debatida.
88
CAP.2
(A) Em um primeiro plano deve-se pensar em uma vertente de concretizao pelo Estado,
ou seja, de verificar-se o papel do ente pblico estatal para que se obtenha o mximo de
efetividade, assim como o mximo de adequao dos contedos que lhe so prprios. Por
evidente que a ao pblica estatal dever incluir no apenas o reconhecimento em nvel
legislativo expresso ou implcito por uma clusula constitucional aberta ( vide art. 5 o da CF/
88) que, como visto, tem serventia fundamental no mbito das liberdade negativas, mas
insuficiente j na seara dos direitos sociais, econmicos e culturais.
Se tratamos das liberdades positivas, a essa ao do legislador pelo reconhecimento e
pela regulao imprescindvel que se agregue uma atuao promotora, a qual se funda em
geral na ao executiva do Estado colocando em prtica contedos reconhecidos pelo Direito
Positivo. Esse carter prestacional se vincula inexoravelmente implementao dos direitos
sociais, econmicos e culturais, se colocando todos os questionamentos referentes aos projetos
de reforma do Estado, em particular aqueles dotados de um iderio neoliberal/capitalista.
Portanto, quanto implementao dos contedos de tal gerao de direitos humanos,
inafastvel a necessria compreenso dos contornos prprios s crises do Estado contemporneo,
nos seus aspectos conceituais (em particular o problema da soberania) e estruturais (no que diz
com os problemas financeiros, ideolgicos e filosficos do Welfare State).30
De outro lado, preciso que se pense a concretizao dos direitos humanos a partir do
prisma da jurisdio, muito embora funo jurisdicional seja atribuda expresso fundamental
quando estejamos frente aos direitos de terceira gerao, o que no a afasta da problemtica
ora enfrentada. Se pensarmos, nos limites deste trabalho, a funo da jurisdio em uma
perspectiva ampliada, que inclua no apenas a ao do agente pblico encarregado das
atribuies afetas funo pblica estatal, mas incorporando algo que poderamos denominar
como uma prtica jurdica comprometida que congregue todos os operadores jurdicos,
poderamos refletir, aqui, acerca da necessidade de, com o alargamento e aprofundamento dos
catlogos de direitos humanos, enfrentarmos o problema de como tornar tais contedos
usufruveis pelos cidados.
Temos, portanto, um problema ampliado. Temos um problema de teoria jurdica
constitucional que se inicia com a compreenso mesma do perfil das normas que introjetam
tais contedos e que aparecem, muitas vezes, apenas como embelezamentos estratgicos e
legitimadores da ordem normativa estatal, sem se refletirem no cotidiano prtico do cidado.
30
A respeito ver, do autor, As Crises do Estado Contemporneo, in Amrica Latina: cidadania, desenvolvimento e Estado.
89
Aqui se pe a necessidade de referirmos e refletirmos acerca das ditas normas programticas

e de sua concretizao assentada na idia de tima concretizao da norma, assentada em
princpios tais como o da unidade constitucional, concordncia prtica, exatido funcional,
efeito integrador e fora normativa da Constituio (mxima efetividade), como explicita Konrad
Hesse31 em seus trabalhos. Portanto, a implementao dos contedos de direitos humanos, em
particular os positivos, implicam a necessria compreenso da ao jurdica assentada em uma
prtica comprometida e assente em uma teoria engajada, em que a Constituio no seja
percebida exclusivamente como uma folha de papel.32
Por outro lado, a questo jurisdicional como aqui entendida refere, ainda, a necessidade
de que, para alm da compreenso do tema, faamos uma utilizao dos instrumentos
procedimentais para fazer valer os seus contedos, apropriando-nos do que o prprio texto
constitucional coloca disposio do cidado. Assim, em situaes individuais temos o habeas
corpus, habeas data e o mandado de segurana; para situaes coletivas temos o mandado de
segurana coletivo; para as situaes que envolvem interesses difusos temos a ao popular,
ao civil pblica, alm de devermos considerar as possibilidades postas pelo mandado de
injuno e ao direta de inconstitucionalidade por omisso.
Por bvio que no se trata de tarefa fcil, em quaisquer dos aspectos acima expressos,
particularmente quando tomamos como pano de fundo o Estado contemporneo e sua
conformao e carter da formao jurdica dos atores envolvidos. Ou seja: o cenrio que
dispomos nos conduz a circunstncias complicadoras das j difceis tarefas que temos.
preciso que saibamos que a Constituio como documento jurdico-poltico est imersa
nesse jogo de tenses e de poderes, mas indispensvel que tenhamos presente, os que
militamos no Direito Constitucional e os direitos humanos, tambm, que a Constituio no
programa de governo, ao contrrio, so os programas de governo que precisam se
constitucionalizar, o que envolveria, ainda, um discurso competente acerca da mutao
constitucional e do controle de constitucionalidade, os quais afetam indelevelmente o problema
da concretizao dos direitos humanos.
(B) De outra banda seria preciso pensar a questo da concretizao dos direitos humanos
a partir de uma perspectiva social, para o qu apenas faremos meno.
31
Ver o seu A Fora Normativa da Constituio. Para o trato da questo hermenutica, ver Hermenutica
Jurdica (em) Crise, de Lenio Luis Streck.
32
Ver Ferdinand Lassale, Que uma Constituio, passim.
90
CAP.2
Ou seja: de que estratgias deveriam lanar mo, alm daquelas j apontadas, os atores
sociais para verem materializadas as polticas humanitrias erigidas ou no uma vez que
poderiam agir com o objetivo de verem satisfeitas pretenses novas emergentes de novos
contextos e conflitos como direitos fundamentais.
Por bvio que as possibilidades de verem satisfeitas tais pretenses pode, nos dias de
hoje, ser pensada a partir de uma dupla via. Na primeira, por pretenses dirigidas autoridade
pblica estatal, buscando faz-los valer desde alguma estratgia positivo/prestacional ou negativa
na dependncia do contedo da pretenso por parte do Estado, de suas funes, de suas
agncias ou agentes.
Na segunda, poder-se-ia supor um processo de autonomizao social o que no significa
adoo de uma matriz (neo)liberal/capitalista que conduzisse a uma apropriao coletiva
das incumbncias necessrias efetivao de tais contedos. Tal efetivao dar-se-ia, ento, a
partir de um comprometimento coletivo pelo bem-estar comum, desde a assuno de tarefas
sociais no prprio mbito da sociedade e pelos atores sociais os mais diversos, independizandose de amarras, muitas vezes, intransponveis, prprias s caractersticas estruturais do Estado
contemporneo, como Estado do Bem-Estar Social em suas diversas experimentaes prticas.
Aqui e dessa forma poder-se-iam incluir diversas experincias que vo desde uma
flexibilizao participativa da democracia representativa at a implementao mesma de polticas
pblicas autnomas que rompem ideologicamente com o carter transferencial adrede ao
modelo representativo.
4 O FUTURO DOS DIREITOS HUMANOS
4.1 DIREITOS HUMANOS E CONSTITUIO. DE NOVO !
O processo de mundializao, como preferem os franceses, ou globalizao econmica
implica uma radical mudana no perfil do Estado contemporneo,33 particularmente em seu
carter soberano, o que inexoravelmente se reflete sobre a sua capacidade de auto-organizao
Da derivam, para o tema em tela, conseqncias significativas na medida em que a
fragilizao das estruturas estatais e a perda de sua centralidade exclusivista e superior faz
repensar a questo constitucional, posto que as constituies foram sempre o reflexo da
ocorrncia do poder soberano dos Estados nacionais dotados de um territrio elemento
objetivo e de um povo elemento subjetivo sobre e para os quais se constituam e
33
Sobre o tema ver: Morais, Jose Luis Bolzan de. As Crises do Estado Contemporneo.
91
organizavam em um documento legislativo supremo as formas e os contedos da vida poltica

e social da comunidade.
Desaparecido, transformado ou minimizado o poder caracterstico do Estado moderno a
soberania , pode-se perguntar para onde se dirige o constitucionalismo, em especial quando
o agigantamento do poder privado faz sombra tradicional suprema potestade estatal,
implicando, muitas vezes, na sua incapacitao em reagir ou controlar as decises tomadas
alhures, ou mesmo ter de se adaptar aos interesses e vontades do capital transnacionalizado,
em um mundo onde, como diz J. E. Faria,34 a globalizao econmica est substituindo a
poltica pelo mercado, como instncia privilegiada de regulao social, onde um pluralismo
jurdico marcado pela desinstitucionalizao do direito aambarca cada vez mais espaos lex
mercatoria, direito marginal, etc., ou pax americana imposta pelas possibilidades militarizadas
de definir os rumos da poltica em alguns locais do planeta.
Assim, se constri um quadro em que essa soberania compulsoriamente partilhada, sob
pena de acabar ficando margem da economia globalizada, tem obrigado o Estado-nao a
rever sua poltica legislativa, a reformular a estrutura de seu Direito Positivo, a redimensionar
a jurisdio de suas instituies judiciais mediante amplas e ambiciosas estratgias de
desregulamentao, deslegalizao e DESCONSTITUCIONALIZAO , implementadas paralelamente
promoo da ruptura dos monoplios pblicos (grifo nosso).
Nesse quadro dramtico de concorrncia de poderes, a articulao entre esses diversos
espaos muitas vezes aponta para a flexibilizao para usar um termo da moda do
constitucionalismo, em sentida fragilizao das conquistas sociais obtidas ao longo de sculos
de luta cidad.
De outro lado, deve-se ter presente que tais questionamentos devem vir acompanhados
por uma leitura estratgica de um dos temas mais centrais para os homens, qual seja os direitos
humanos, que conduza a uma percepo no apenas das transformaes que se operam nos
seus contedos tidos como prprios e aqui observamos que, como adverte Norberto Bobbio,35
os direitos humanos no nascem todos de uma vez, eles so histricos e se formulam quando
e como as circunstncias scio-histrico-polticas so propcias, e por isso que se fala em
geraes de direitos humanos como tambm a necessidade que temos da dar-lhes efetividade
34
Ver, do autor: Direitos Humanos e Globalizao Econmica: notas para uma discusso. Revista O Mundo
da Sade.
35
Ver: Bobbio, Norberto. A Era dos Direitos, passim.
92
CAP.2
prtica, at mesmo lanando mo da perspectiva globalizante utilizada pelo capital, mas, ento,
sob a lgica humanitria.
Este parece ser o grande ponto de estrangulamento de inmeras questes ligadas a essa
temtica e, para podermos traar um perfil mais ampliado dessa discusso, parece-nos
indispensvel que tenhamos presente e repisemos alguns tpicos preliminares.
Se, de um lado, o reconhecimento dos contedos das vrias geraes de direitos humanos
parece ser algo com o que as diversas correntes ideolgicas sustentadoras dos mais diferentes
governos podem conviver e, mais do que isso, buscar legitimao interna e internacional, de
outro, a tentativa de dar-se efetividade a eles esbarra nos mais diferentes empecilhos, seja de
ordem prtico-poltica e a esto os inmeros governos autoritrios espalhados pelo mundo
, seja de ordem terico-jurdica e a esto as posies da tradio jurdica do Estado moderno,
em especial naqueles pases orientados pela tradio jurdica romano-germnica, que impem
uma postura contraditria em face de uma convivncia de ordens jurdicas diversas,
particularmente entre o direito interno e o direito internacional, ou pela supremacia de um
discurso jurdico liberal que privilegia a figura do indivduo como titular do direito desvinculada
de suas relaes sociais ; seja, ainda, de ordem econmica e a esto as propostas neoliberais
orientadas por um projeto econmico globalizado, no qual a orientao da poltica e do jurdico
refns da economia financeira do capitalismo neoliberal se d sob a gide de um discurso
calcado nas idias de eficcia, flexibilizao, desregulao etc., como apontado acima.
Pode-se sugerir, assim, que nesse quadro, mais do que as estratgias normativas com base
constitucional, o prprio sentido do poder poltico democrtico representativo que se dilui,
pois:
(...) O aparelho de Estado se divide em setores que lidam com a economia, ditos srios, com
os maiores recursos, enquanto os que tratam da cultura, meio ambiente e cincia passam por
secundrios descartveis, por luxo.
(...) O resultado que as autoridades eleitas isto , representativas foram esvaziadas de seu
poder...na verdade, ele at deixou de ser um poder! O poder que subsiste um que nunca foi
eleito, o das finanas que rodam pelo mundo.
(...) Haver, talvez, um poder cujos circuitos de comunicao se tornem financeiros; cujo
discurso aos homens se revista de uma objetividade fria, gelada, a dos nmeros que tornam necessria
tal ou qual receita (a privatizao , delas, a mais visvel); cuja linguagem, por isso mesmo, deixa de
ser aberta interlocuo (quela diversidade de opinies bsica na democracia), para se travestir
de uma necessidade diante da qual empalideceria a prpria cincia exata nos tempos do
determinismo.
93
(...) Da tese de que a economia dita o rol de possibilidades, quela segundo a qual ela determina
a necessidade, vai s um passo.36
Apesar disso, cremos ser importante recuperar/retomar o debate acerca da matria visando
compartilhar algumas preocupaes no sentido de buscar mecanismos que nos permitam dar
maior efetividade no sentido dado pelo constitucionalista portugus Jorge Miranda possvel
aos contedos normativos reconhecedores dos direitos humanos em suas diversas expresses.
Pode-se dizer que, para alm dessa pretenso primria, muitas outras se colocam, podendose aduzir que:
(1) em primeiro lugar est, sem dvida, a importncia da temtica, a qual veicula as
preocupaes relativas ao que h de fundamental para a construo de um quotidiano digno
para o ser humano;
(2) em seguida, pode-se referir a necessidade de constante revitalizao no apenas dos
contedos prprios dessas pretenses humanitrias mas, sobretudo, aos mecanismos que lhe
do efetividade, sendo indispensvel que tenhamos sempre presente a necessidade de
construirmos instrumentos cada vez mais facilitadores da colocao em prtica e da possibilitao
da usufruio destes contedos; e
(3) por fim, no caso brasileiro, preciso que se busque, at mesmo pela experincia histrica,
instrumentalizar os operadores jurdicos com os meios necessrios para uma prtica comprometida
com a eficcia dos direitos humanos, especialmente a partir da promulgao da Carta Magna de
1988, que se assenta, fundamentalmente, na salvaguarda dos direitos e garantias fundamentais,
na esteira, diga-se, do constitucionalismo contemporneo, estruturado sob a opo do Estado
Democrtico de Direito.37 E, mais do que isso, como prtica poltico-jurdica de enfrentamento
das estratgias de globalizao dominadas pelas prticas do capitalismo financeiro.
No caso brasileiro, a Constituio Federal de 1988 referenda alguns contedos que nos
conduzem a compreend-la como inserida no rol daquele constitucionalismo cujo objeto fundante
est nos direitos humanos, os quais devem orientar no apenas os trabalhos dos juristas,
como tambm a atuao das autoridades pblicas e da sociedade como um todo.
4.2 GLOBALIZAO, NEOLIBERALISMO E FLEXIBILIZAO. A FRAGILIZAO DAS CONQUISTAS
Assim, de que adianta retomar o tema dos direitos humanos e sua implementao, a partir
de uma estratgia constitucional e de hermenutica de suas disposies, para consolidarmos e
36
Ver Renato Janine Ribeiro: Um adeus democracia.
37
Para tanto basta uma leitura, e.g., do artigo 1 o da CF/88. Ainda: Morais, Jose Luis Bolzan de. Do Direito Social
aos Interesses Transindividuais. O Estado e o Direito na ordem contempornea.
94
CAP.2
ampliarmos o seu catlogo, os mecanismos procedimentais e as suas instncias de proteo se,

diante do atual quadro de crise das instituies pblicas crise do espao pblico, da
democracia, do Estado enquanto tal e at mesmo de sua frmula privilegiada de organizao
pactada, ou seja, o constitucionalismo, etc. as instncias de regulao social como o caso
do Direito esto se enfraquecendo ou, pior, desaparecendo, como espaos pblicos de apelo,
em especial frente a estruturas e estratgias paraestatais e mercadolgicas?
No basta, nesse espectro, que nos restrinjamos ao debate jurdico-positivo acerca do
tema enfrentado, se no tivermos presente que o seu sucesso efetividade no depende
unicamente de seu reforo por mecanismos jurdicos, posto que estes, muitas vezes, se esfacelam
perante o estabelecimento de um espao pblico privatizado ou paralelo.
Deve-se, por outro lado, observar uma inevitvel correspondncia entre os direitos humanos
e a democracia, posto que se esta se enfraquece so aqueles os primeiros e principais
prejudicados, onde, em muitas situaes, se explicita a incapacidade de as instituies
democrticas enfrentarem a fora no repercute nicamente no mbito dos direitos humanos
civis e polticos, mas a todas as suas geraes, fazendo supor, como aponta Renato Janine
Ribeiro, de que somente legtimo, na poltica, o regime democrtico... 38
4.3 O FUTURO DOS DIREITOS HUMANOS, CONSTITUIO E JURISDIO ESTATAL
Mesmo assim, de ser revisitado um tema tradicional para a teoria constitucional, mas
que assume foros diferenciados quando refletimos acerca do papel da jurisdio constitucional
na definio e compreenso do contedo material das Constituies, bem como de sua extenso,
assumindo verdadeiro foro de (re)construo hermenutica cotidiana da norma constitucional
legislada, bem como quando nos damos conta do papel desempenhado pela funo executiva
do Estado para o cotidiano da prtica constitucional.
Nesse quadro de idias, discutir o tema da mutao constitucional, mais do que refletir
sobre as estratgias legislativas permissivas de modificao, via poder constitudo derivado,39
seja por reforma ou reviso, impe uma tomada de posio relativamente ao papel polticoconstitucional assumido pelos rgos jurisdicionais incumbidos da tarefa suprema de dizer o
que diz a Constituio.
38
Ver, do autor: Primazias da Democracia. Para ele: Este valor tico da democracia faz com que os direitos
que a constituem tenham primazia sobre todos os outros direitos possveis do homem. Alis, nosso tempo
mostra que tais direitos somente so assegurados quando h o ncleo duro dos direitos democrticos.
39
Acerca desta nomenclatura ver: Dantas, Ivo. O Valor da Constituio.
95
Sob a primeira questo possvel, ento, supor com Jos Acosta Snchez40 que ocorre ao
longo do sculo XX uma significativa mutao no universo do constitucionalismo, que consiste
en la creciente presencia de un Derecho Constitucional jurisprudencial y el decreciente papel
del Derecho Constitucional formal. Aqui ganha importncia, para esse autor, a idia norteamericana de uma constituio viva que se transforma constantemente a partir da sua prpria
prtica, avanando para alm mesmo da Constituio formal vigente e transformando-se em
seu prolongamento material, como demonstram as prticas das diversas cortes constitucionais
europias e norte-americanas ao longo deste tempo, bem como em razo da novidade que se
estabelece desde a experincia legislativa-jurisdicional comunitria por meio do direito
comunitrio e da jurisprudncia supranacional dos tribunais comunitrios da Unio Europia.
Todavia, como salienta, deve-se considerar que
el derecho constitucional jurisprudencial est determinado por complejos contextos sociales,
econmicos y polticos, incluso transnacionales, y reclama un nuevo concepto de Constitucin
material, sin nada que ver com ningn outro anterior del mismo nombre.
Mas, mais do que isso, cremos que essa tomada de atitude por parte da jurisdio
constitucional estatal implica sobretudo a assuno por parte desta parcela da soberania pblica
estatal de seus atributos e responsabilidades como poder/funo de Estado com seus bnus,
mas tambm com seus nus.
Ainda, em particular, tal reforo da tarefa de dizer o direito impe a construo de uma
jurisdio sbria e ao mesmo tempo soberba em sua prtica cotidiana, quanto mais em pases
em que a tarefa de controle de constitucionalidade se pratica concentrada e difusamente por
parte do rgo de cpula da jurisdio, via ao direta de (in)constitucionalidade por ao ou
omisso o que por si s caracteriza um dficit, uma vez que a necessidade desse tipo de
procedimento reflete uma inao do rgo a quem incumbia a tarefa de explicitar o contedo
da Constituio ou por todos os seus membros pelo mecanismo do incidente de
inconstitucionalidade.41
De outra banda, convm, ainda, que reflitamos rapidamente sobre um outro tpico que
interfere substantivamente no constitucionalismo contemporneo. Ou seja, aquilo que propomos
40
Ver seu Transformaciones de la Constitucin en el Siglo XX, in Revista de Estudios Polticos (Nueva poca).
41
No vamos adentrar, por despiciendo neste momento, em consideraes relativamente ao declaratria

de constitucionalidade, sequer na nova ao de descumprimento de preceito fundamental, recentemente
introduzida na experincia constitucional brasileira, nem ao menos nos instrumentos processuais constitucionais viabilizadores da efetivao da Carta Magna e de seus contedos fundamentais.
96
CAP.2
reconhecer como a executivizao da Constituio ou sua administrativizao economicista,

quando a funo executiva do Estado passa a desempenhar um papel de relevncia para a
(re)definio do contedo da Constituio utilizando-se dos mecanismos jurdico-constitucionais
e de um discurso economicista apocalptico, totalizante e monocrdico, para promover uma
verdadeira desmontagem do texto constitucional originrio patrocinado pela atuao do poder
constituinte, em um verdadeiro golpe de Estado institucional.42
Ao que transparece de algumas experincias constitucionais contemporneas perifricas o
direito constitucional passou a ser refm de uma lgica mercadolgica da poltica, transformando
as constituies em prolongamentos subservientes aos programas de governo e rompendo
com seu carter estabilizante e sua pretenso a uma certa perenidade, provenientes do projeto
liberal revolucionrio vitorioso no final do sculo XVIII em seu ncleo poltico (ou polticojurdico) sem que isso signifique um engessamento do real, ou uma vinculao estrita do ser
ao dever-ser bem como destroando conquistas sociais consolidadas
Nesse sentido, evidente que, mesmo matizado pelo reforo do papel da funo executiva
estatal assistido ao longo do sculo XX em face da mudana no perfil do Estado, assumido
como Welfare State, essa executivizao/administrativizao da Constituio experimentada
em diversos pases dos quais o Brasil parece se notabilizar produz um refluxo profundo na
prtica constitucional, permitindo que se fale em um golpe de Estado institucional caracterizado,
em contraposio ao golpe de Estado governamental, pela remoo de regimes e no de
governos, posto que no entende com pessoas mas com valores, no busca direitos mas
privilgios, no invade Poderes mas os domina por cooptao de seus titulares; tudo obra em
discreto silncio, na clandestinidade, e no ousa vir a pblico declarar suas intenes..., sendo,
ento, o golpe dos ditadores constitucionais, fazendo mudar o teor, a substncia e a essncia
das instituies e no seus nomes.
4.4 A INTERNACIONALIZAO DOS DIREITOS HUMANOS E DAS CONSTITUIES. UM CAMINHO DPLICE
Deve-se ter presente, para alm da carta de direitos fundamentais expressa em seu interior
e do carter eficacial que lhe atribudo (art. 5o, 1o da CF/88), dentre outros, o disposto no
artigo 5o, 2o do texto constitucional brasileiro, in verbis:
Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime
e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do
Brasil seja parte.
42
Ver a respeito o significativo trabalho de Paulo Bonavides, intitulado Do Pas Constitucional ao Pas
Neocolonial.
97
Essa norma inovadora constitui clusula constitucional aberta, pois, a partir dela, pode-se
construir a hiptese que se assenta na perspectiva de que atribui natureza de norma constitucional
aos tratados de direitos humanos, a partir de uma interpretao sistemtica e teleolgica do texto
de 88, diante da assuno da dignidade humana e dos direitos fundamentais como axiomas do
fenmeno constitucional, o que se vincula legitimidade material da Constituio uma
fundamentao substantiva para os atos do poder pblico afirmando-se como um seu parmetro
material, diretivo e inspirador, o que fornecido pelo elenco dos direitos fundamentais.43
Assim, a atividade do jurista, como dito acima, deve ser a de consignar mxima efetividade
s normas constitucionais, ou seja, a uma norma constitucional tem de ser atribudo o sentido
que mais eficcia lhe d; a cada norma constitucional preciso conferir, ligada a todas as
outras normas, o mximo de capacidade de regulamentao. Este um fator inafastvel para o
trato da temtica relativa aos direitos humanos e, mais ainda, para a compreenso do papel
desempenhado pelos tratados internacionais relativos aos direitos humanos, em um processo
que podemos chamar de internacionalizao do direito constitucional que se complementa
pela internalizao/constitucionalizao do direito internacional pblico (dos direitos humanos),
uma novidade para o constitucionalismo atual.
Como diz Konrad Hesse,44 a interpretao45 tem significado decisivo para a consolidao
e preservao da fora normativa da Constituio, estando submetida ao princpio da tima
concretizao da norma, para que, assim, se viabilize um espao valorizado de globalizao
desses contedos.
Nessa mesma linha pode-se incluir, ainda, o temrio relativo aos processos de regionalizao
dos espaos estatais ou, como preferimos, de montagem de estruturas supranacionais ao estilo
comunitrio. Tal circunstncia direciona o debate constitucional para um novo aspecto, qual
seja o de um constitucionalismo desvinculado dos Estados-nao, ou de um
supraconstitucionalismo alicerado em bases comunitrias e com capacidade regulatria
superposta quelas dos Estados parte dos blocos comunitrios. Nesse espectro parece possvel
acompanhar a concluso de Oscar Vilhena Vieira46 no sentido de que, no caso da integrao
43
Nesse sentido temos inmeros trabalhos de juristas, dentre os quais mencionamos: J.J.Gomes Canotilho,
Antonio Augusto Canado Trindade, Celso Antonio Bandeira de Mello e Flavia Piovesan.
44
Ver, do autor, A Fora Normativa da Constituio.
45
Com relao aos intrincados problemas postos pela hermenutica jurdica, veja-se, por indispensvel, a
obra de Lnio Streck, A Hermenutica Jurdica e(m) Crise.
46
Ver, do autor, Realinhamento Constitucional, in Sundfeld, Carlos Ari e Vieira, Oscar Vilhena (orgs.). Direito
Global, p. 27
98
CAP.2
regional, no est ocorrendo apenas uma internacionalizao do direito constitucional, mas

tambm uma constitucionalizao do sistema regional sem, no entanto, a mesma fora e
intensidade, uma vez que o fortalecimento deste ltimo no vem acompanhado da sua
conformao aos princpios constitucionais. Lembra, ainda, este autor, da necessidade de terse presente o dficit democrtico presente na histria da construo da Unio Europia, o que,
se transposto para a experincia latino-americana ( MERCOSUL, em particular) despreocupandose de seu carter eminentemente econmico at ento , se agudiza diante do trgico histrico
autoritrio prprio regio.
O ritmo de tal transformao, assim como o seu contedo, dependero, parece-nos, em
muito da capacidade interventiva dos movimentos sociais e do poder de fogo da economia
pblica regionalizada em contraposio s estratgias e pretenses autonomizantes do capital
transnacionalizado e de tendncia monopolstica.
, a regionalizao/comunitarizao, um novo mercado constitucional que se abre, cujas
perspectivas ainda se colocam de maneira interrogante, podendo, eventualmente, abrir caminho
para um constitucionalismo planetrio o que uma incgnita e coloca superlativamente a
questo democrtica.
5 O BRASIL E OS DIREITOS HUMANOS
5.1 O HISTRICO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO
A histria da positivao dos direitos humanos no Brasil muitas vezes est em desacordo
com a sua prtica ao longo de nosso histrico poltico de nao independente.47
O Brasil, por incrvel, aparece dentre os precursores no reconhecimento constitucional do
contedo dos direitos do homem. J na Constituio Imperial(1824), antecipando-se Blgica
(1831), havia a sua insero no mbito da Carta Magna, em seu artigo 179, reconhecendo
aqueles prprios poca.
De l para c pouco se operou nessa matria em sentido positivo, tendo ocorrido, ao
longo destes anos, a incorporao paulatina das novidades humanitrias em sede constitucional.
Assim foi com a primeira Constituio da Repblica que, em seu artigo 72, da mesma forma
que a Carta de 1934, em seu artigo 113, inseriu-se um catlogo de direitos fundamentais que,
com esta ltima, inclua os de natureza econmico-social mesmo que incipientemente, sob a
47
Vamos deixar de lado, no por desimportante, a questo do dficit democrtico que caracteriza a histria
latino-americana, devendo apenas fazer referncia difundida idia de vivermos em um continente caracterizado por longos perodos de autoritarismo mediados por soluos democrticos.
99
influncia da Constituio de Weimar de 1919, incluiu, por primeira vez, um ttulo da ordem
econmica e social.
O interregno de 1937-1945 ser submetido a um dos tantos perodos de exceo vividos
pelo pas, onde, a partir de uma Lei Fundamental autoritria, de forte carter corporativo,
contemplam-se os direitos e garantias individuais (art. 122), introduzindo-se os contedos de
corte social relativos s relaes de trabalho, apesar de, na prtica, o desrespeito aos direitos
humanos ser uma constante.
A partir de 1946, com nova Constituio, pequenas transformaes so previstas, mantendose o cerne at ento consolidado. Inclue-se, ento, a ao popular (art. 131), o direito vida,
contendo, ainda, o que para muitos lhe caracterstico, um catlogo de direitos de importncia
profunda.
Todavia, o autoritarismo se projeta novamente sobre o pas com o golpe militar de 1964, o
qual, em 1967, impe nova Carta marcada, a partir da edio do AI -5, pelo perfil da
excepcionalidade institucional e de prticas incompatveis com os direitos humanos. Sua
trajetria curta, posto que profundamente transformada em 1969 (EC no 1, verdadeira nova
Constituio), no que diz com a extenso dos direitos e garantias explicitados em seu interior.
a Constituio de 1988, produto de um processo constituinte congressual no-exclusivo
que ir trazer, como corolrio da longa e controlada abertura poltica iniciada pelo general
Geisel, profunda significao para a matria dos direitos humanos, inclusive com um captulo
especfico sobre os direitos sociais apartado do ttulo da ordem social, o qual aparece em
separado daquele da ordem econmica. Reflexo, para muitos, daquilo que marcou o
constitucionalismo de diversos pases europeus, cujo histrico de passagem de uma verso
autoritria para a democracia se assemelha ao brasileiro,48 a CF/88 aportou, j pela adoo da
Repblica Federativa do Brasil como Estado Democrtico de Direito, um conjunto de direitos
fundamentais que referendam todas as geraes supostas de direitos humanos, abrindo-se
ainda para eventuais lacunas deixadas pelo constituinte no seu af, e imps, ainda, uma postura
compatvel com tal proposio para quando de sua colocao em prtica.
Assim, temos que a CF/88 oportunizou, para alm do alargamento da carta de direitos
fundamentais, estratgias procedimentais viabilizadoras de sua implementao, alm de impor
s autoridades pblicas e sociedade em geral uma postura compatvel com uma viso positiva
dos direitos e garantias expressos e subentendidos, fazendo que a prtica poltico-jurdica
deva ser pautada pelo afianamento e concretizao dos direitos humanos, propugnando-os
48
Veja-se, e.g., os casos da Itlia(1947), Portugal ps-Revoluo dos Cravos e Espanha, com o fim do
franquismo.
100
CAP.2
no apenas como pertencentes s geraes e seres do presente, como tambm uma herana a
ser legada inclume e maximizada para o futuro, pautando, cremos, o seu iderio pela dignidade
da pessoa humana.
5.2 A ORDEM SOCIAL NA CF/88
A ordem social ganha importncia a partir da CF/88, quando se desvincula estruturalmente
da ordem econmica e forma o cerne da idia de Estado Democrtico de Direito inscrito no
artigo 1 o da Carta Magna, como j explicitado, ao lado dos demais direitos humanos positivados
que formam o catlogo aberto dos direitos fundamentais ptrios.
Compem esse Ttulo constitucional a seguridade social, composta pela sade, previdncia
e assistncia social, a ordem constitucional da cultura como refere Jos Afonso da Silva em
que esto presentes a educao, o ensino, a cultura, o desporto, a cincia e tecnologia, a
comunicao social e o meio ambiente, alm das questes relativas a famlia, criana,
adolescente, idoso e indgena.
5.3 A EDUCAO COMO DIREITO CONSTITUCIONALIZADO
Deixando de lado as demais matrias, relevante considerar que, mesmo
particularizadamente, a questo do direito educao, nele includo o acesso ao ensino, precisa
ser enfrentada no contexto antes sugerido, sendo essa problematizao, ao que nos parece,
inescapvel para podermos melhor tratar o tema.
No que diz com o aspecto particular, parece-nos relevante referir que no contexto
contemporneo a educao passa a ser, talvez, a mercadoria mais relevante socialmente, na
medida em que a deteno do conhecimento importa na apropriao de poder e na agregao de
valor aos bens e produtos levados ao mercado de consumo. Ou seja, os bens valem mais, muitas
vezes, pelo conhecimento tecnolgico incorporado do que pelo conjunto de materiais empregados,
impondo-se, assim, a deteno do conhecimento como uma instncia de autonomizao das
sociedades e dos indivduos diante da dependncia e vinculao ao saber importado.
Por outro lado, a educao precisa ser percebida no apenas como o acesso ao conhecimento
posto como tambm a capacitao para o acesso ao conhecimento a ser construdo, permitindo-se
uma formao constante e multifacetada, constituindo-se, com esse perfil, direito de todos e dever
do Estado, elevando-a categoria de servio pblico essencial que ao poder pblico impende
possibilitar a todos, da a preferncia constitucional pelo ensino pblico, pelo que a iniciativa
privada, nesse campo, embora livre, , no entanto, meramente secundria e condicionada.
Para tal, impe-se educao o carter de viabilizador do pleno desenvolvimento da
pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho, a partir
101
de princpios tais como: igualdade no acesso, liberdade de ctedra, pluralismo, gratuidade

nos estabelecimentos pblicos e qualidade.
J no artigo 26 da Declarao Universal dos Direitos do Homem preconizava-se que toda
pessoa tem direito educao, que deve ser gratuita, pelo menos no que concerne elementar
e fundamental, obrigatria. Alm disso, este documento refletia acerca do contedo e dos
objetivos do processo educativo, vinculando-o ao pleno desenvolvimento da personalidade
humana, e o fortalecimento do respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais,
favorecendo a compreenso, a tolerncia e a amizade entre todas as naes e todos os grupos
tnicos ou religiosos, promovendo o desenvolvimento das atividades das Naes Unidas para
manuteno da paz.
Nesse mesmo sentido caminhou, em 1990, a Declarao Mundial sobre Educao para
Todos, aprovada pela Conferncia Mundial sobre Educao para Todos e Satisfao das
Necessidades Bsicas de Aprendizagem, em Jomtien, Tailndia, que, a partir da avaliao do
contexto mundial de crise e de deficincias na rea da educao entendida esta como um
direito fundamental de todos, mulheres e homens, de todas as idades, no mundo inteiro,
podendo contribuir para conquistar um mundo mais seguro, mais sadio, mais prspero e
ambientalmente mais puro, e que, ao mesmo tempo, favorea o progresso social, econmico e
cultural, a tolerncia e a cooperao internacional , aprovou a Declarao que contempla:
(a) Cada pessoa criana, jovem ou adulto deve estar em condies de aproveitar as
oportunidades educativas voltadas para satisfazer a suas necessidades bsicas de aprendizagem;
(b) Lutar pela satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem para todos exige mais
do que a ratificao do compromisso pela educao bsica (...), compreendendo: universalizar
o acesso educao e promover a eqidade, concentrar a ateno na aprendizagem, ampliar
os meios e o raio de ao da educao bsica, propiciar um ambiente adequado aprendizagem
e fortalecer alianas.
Parece-nos, assim, que nessa esteira insere-se o que poderamos nominar projeto polticoinstitucional educacional brasileiro positivado na Constituio Federal de 1988 desde a opo
pela forma de Estado Democrtico de Direito, em seu artigo 1o e explicitado em captulo
prprio da Ordem Social e na LDB (Lei no 9.394/20.12.96)49 que, ao que parece, incorpora esse
sentido ao conferir educao uma amplitude que se projeta para alm dos muros dos
49
A Lei no 9.394/96 LDB, produto de 8 anos de tramitao no Parlamento e de marchas e contramarchas em

razo dos diversos interesses em jogo, substituindo a antiga Lei no 5.692/71, um complexo de 92 artigos
que, para alm de explicitarem o prprio contedo (Seo I, do Captulo III, do Ttulo VIII da CF/88),
representam a consolidao dos aspectos gerais referentes educao nacional, sem contudo evitar a
102
CAP.2
estabelecimentos de ensino formais, incluindo a famlia, a convivncia humana, os movimentos

sociais, as organizaes da sociedade civil e outras manifestaes culturais como espaos
propiciadores de conhecimento e forja do cidado (art. 1o da LDB), muito embora as suas regras,
como no poderia ser diferente, dirijam-se educao escolar em instituies prprias (art. 2o).
Desde logo cabe ressaltar que, sob essa tica, a obrigao em face da educao caracterizase como uma das obrigaes fundamentais para o desenvolvimento da dignidade humana,
sendo que a
obligacin de realizar la enseanza bsica constituye un postulado mnimo para la realizacin
de la persona y para desarrollar en ella el sentido de la libertad y una conciencia crtica respecto a
las posiciones de poder (...) Constituye as tambin una exigencia apoyada en la creencia del valor
que posee la cultura en la consecucin y realizacin de los valores superiores del sistema jurdicopoltico.50
De outra banda, no se pode olvidar que, como Estado Democrtico de Direito, o Brasil
assume o carter dessa forma estatal, tendo presente que
quando se invent la frmula del Estado de Derecho Democrtico y Social, y en su virtud la
sociedad puede y debe decidir democrticamente sobre su estructura econmica y social, se hizo
igualmente patente que sta tiene solamente sentido si abarca no slo los aspecto econmicos,
sino tambin los educativos; es decir, si confiere a todos las mismas oportunidades educativas y
destina a fines educacionales abundantes medios pblicos.51
Assim,
si consideramos a la educacin como derecho subjetivo de prestacin, exigible frente a los
poderes pblicos, es razonable que el Estado tenga la obligacin de garantizar plazas suficientes en
determinados niveles de la enseanza (...) En efecto, el desarrollo de la educacin, fundamento del
progreso de la ciencia y de la tcnica, es condicin de bienestar social y prosperidad material, y
soporte de las libertades individuales en las sociedades democrticas (...).52
flexibilizao de seu contedo diante dos interesses em oposio que no encontraram seu termo mdio,
ficando para regulamentao posterior. Como no poderia deixar de ser, o seu texto, bem como a
hermenutica proveniente de sua prtica, devem estar em conformidade com as normas e princpios
expressos na Constituio Federal, no podendo, em hiptese alguma, permitir-se sequer a tentativa de
inverso dos degraus da pirmide normativa.
50
Ver: Roig, Rafael de Asis. Deberes y Obligaciones en la Constitucin, pp. 410-411.
51
Ver: Abendroth, Wolfgang. El Estado de Derecho Democrtico y Social como proyecto poltico. In VV.AA.
El Estado Social. p. 37.
52
Roig, Rafael de Asis, op. cit., p. 411.

103
Se a lio de direito internacional e constitucional acima expressa se aplica realidade

institucional brasileira em face da opo constitucional, no muito diversa a realidade da
legislao ordinria, at mesmo porque os sistemas jurdicos e histrico-polticos que
orientaram o constituinte so semelhantes (retomada democrtica aps perodo autoritrio)
se aproximam. Assim, podemos buscar na tradio espanhola para dizer que l, como aqui, em
particular desde a vigncia da LDB,
hoy en dia, la obrigatoriedad y la gratuidad estn estrechamente vinculadas, y as, la Ley 8/85,
en su artculo 1.1, dispone: Todos los espaoles tienen derecho a una educacin bsica que les
permita el desarrollo de su propia personalidad y la realizacin de una actividad til a la sociedad.
Esta educacin ser obligatoria y gratuita en el nivel de educacin general bsica y, en su caso, en
la formacin profesional de primer grado, as como en los dems niveles que la ley establezca.53
Portanto, guardadas as diferenas, preciso termos presente que a base informadora dos
direitos sociais, includo a o direito educao, imprescinde da compreenso da infra-estrutura
de base sobre a qual se assenta o edifcio poltico-institucional ptrio, para, a partir da, podermos
lidar com conscincia com o problema especfico, o que buscamos fazer nos tpicos precedentes.
de se ter presente que, sob o modelo federativo em que o pressuposto do Estado
Democrtico de Direito diz respeito no apenas ao ente federado superior mas a todos os
nveis da Federao no Brasil: Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal , o compromisso
constitucional estatal para com a educao implica tanto Unio quanto s demais unidades
da Federao (art. 211 da CF/88) muito embora a LDB tenha imposto aos Municpios uma
responsabilidade acrescida relativamente execuo da educao infantil e fundamental,
inclusive tendo receita vinculada aplicvel prioritariamente no sistema pblico de ensino (vide
arts. 212 e 213 da CF/88) tendo-se presente que esta lei, como no poderia deixar de ser, em
razo do princpio da unidade, que implica a hierarquizao das normas jurdicas no interior
do ordenamento jurdico, muito embora direcione os recursos pblicos s escolas pblicas
(art. 69), deixa em aberto a possibilidade de poderem ser dirigidos s escolas comunitrias,
confessionais ou filantrpicas que comprovem os requisitos expressos no texto legal (art. 77).
Questo fundante para o debate diz com a gratuidade do ensino, a qual assegurada no
ensino fundamental que compe a educao bsica, ao lado da educao infantil e do ensino
mdio , como definida pelo artigo 21, I, da LDB, a qual dever ter por finalidade desenvolver
o educando, assegurar-lhe a formao comum indispensvel para o exerccio da cidadania e
fornecer-lhe meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores (art. 22 da LDB), e
53
Id. ibid, p. 412
104
CAP.2
prometida progressivamente para os demais nveis, atrelado que est pelo princpio
constitucional do ensino gratuito em estabelecimentos pblicos (art. 206, IV da CF/88) e da
universalizao do acesso a esse nvel de formao educacional (art. 208, I da CF/88).54 Este
parece ser aspecto por demais relevante queles que militam no mbito da infncia e
adolescncia, posto que diz respeito de perto com o enfrentamento cotidiano dos conflitos que
lhes so trazidos, at mesmo porque a questo social no pode ser tratada como caso de
polcia mas, sim, como caso de poltica, impondo que se a pense no contexto global de
construo do indivduo-cidado, para o que a educao contextualizada e multifacetada ocupa
importncia fundamental.
Nesse sentido o acesso gratuito ao conhecimento, compreendido de maneira ampla, alm
de tradio ptria, configura-se estratgia constitucional adotada em consonncia com o perfil
da sociedade contempornea, onde a educao assume carter scio-econmico estruturante.
No por outro motivo que, desde logo, o constituinte expressou o compromisso pblicoestatal com a gratuidade do ensino, mesmo que de maneira progressiva, em consonncia com
a orientao dos documentos internacionais pertinentes ao tema, os quais ingressam em nosso
conjunto normativo pela porta aberta pelo artigo 5o da CF/88, como acima demonstrado.
5.4 MECANISMOS CONSTITUCIONAIS: O
MANDADO DE INJUNO E CONTROLE INCIDENTAL DE
CONSTITUCIONALIDADE
Para alm do reconhecimento substancial necessrio intrumentalizar-se a sociedade para

a concretizao dos contedos reconhecidos, atribuindo-se-lhe legitimidade para demandar,
por instrumentos prprios, geis e eficazes, no sentido de ver satisfeitas as pretenses surgidas
a respeito.
Nessa seara, o constituinte de 1988 foi prdigo. Alm de manter estratgias procedimentais
consolidadas, trouxe para o constitucionalismo ptrio um conjunto de instrumentos adaptados
ao perfil socializante da Carta promulgada. Foi assim que, para alm da ampliao do perfil da
ao popular e da ao civil pblica as quais no vo nos ocupar neste trabalho , incorporou54
necessrio que se tenha presente que nem sempre a gratuidade da oferta significa incondicionalmente
garantia de acesso universalizado, como ocorre, e.g., com o ensino mdio no Brasil, em que a universalizao
apresenta-se como uma promessa a ser perseguida veja-se que isto no significa, a contrrio senso, o
descomprometimento do ente pblico com a sua implementao, de acordo com o artigo 208, III da CF/88.
Por outro lado, interessante notar que o texto da legislao infraconstitucional pratica uma discriminao
positiva ao prever o acesso educao especializada aos portadores de necessidades especiais, bem
como a gratuidade em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade (art. 4o, I, III e IV da
LDB e 208, IV da CF/88).
105
se a ao direta de inconstitucionalidade por omisso, j referida, e o mandado de injuno, o

qual, por seu perfil e potencialidade, parece-nos merecer ateno pelos operadores jurdicos.
O mandado de injuno, um dos mais oportunos institutos jurdicos/polticos criados
pelo legislador constituinte, prximo da tradio anglo-americana, se limita a proteger direitos,
liberdades e prerrogativas constantes do texto da Constituio Federal55 na inteno de tornlos concretos no dia-a-dia do cidado, malgrado a omisso daquele a quem incumbia a tarefa
de patrocinar o ato exigido pela Lei Fundamental.
Ora, nesse sentido, sua principal finalidade consiste assim em conferir imediata
aplicabilidade norma constitucional portadora daqueles direitos e prerrogativas, inertes em
virtude de ausncia de regulamentao.56
Portanto, desde sempre esse remdio constitucional veio para fazer eco ao conjunto do
texto constitucional, a partir da instrumentalizao do cidado em face da apatia da autoridade
pblica.
Dois aspectos sobrelevam. O primeiro diz com a extenso do prprio instrumento, a qual
parece-nos deva ser a mais ampla possvel, inclusive para justificar-se a sua incluso ao lado
da ao direta de inconstitucionalidade por omisso e do prprio perfil socializante de uma
Constituio que erige o pas em Estado Democrtico de Direito.
Em segundo lugar, ao lado da oferta do instrumento constitucional pe-se o compromisso
social de a cidadania fazer-se presente na tarefa de pr em prtica o texto constitucional
promulgado, bem como atribui-se funo jurisdicional um compromisso jurdico-poltico de
comprometimento com os contedos constitucionais, sem que isso signifique o aambarcamento
das demais funes de Estado.
Por outro lado, temos que o tema a ser enfrentado seria o da competncia e incumbncia
relativamente ao controle de constitucionalidade por omisso. Para alm da ao prpria, com
as limitaes de legitimao impostas, parece-nos que, no contexto de um sistema dplice de
controle de constitucionalidade concentrado e difuso , a funo jurisdicional, em particular
aquela especializada que trata de matrias afetas ordem social, tem a responsabilidade de
promover um controle especfico de constitucionalidade, independentemente de acionamento
por eventual interessado, inclusive em face da inrcia da autoridade (omisso), permitindo-se,
dessa forma, que venha a prover pretenses sociais includas no universo da cidadania
55
Ver: Streck, Lenio. O Mandado de Injuno no direito brasileiro. Rio de Janeiro: Edies Trabalhistas. 1991,
pp. 77 e 27.
56
Ver: Silva, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 426.
106
CAP.2
constitucionalmente estabelecida, como no caso especfico do direito pblico subjetivo de

acesso ao ensino obrigatrio e gratuito expresso no artigo 208, 1o da CF/88.
No caso da educao nacional, o texto constitucional j o antevia, a nova LDB explicitou o
compromisso do poder pblico com esse direito pblico subjetivo e, para alm, ao abrir
cidadania e s instituies que de alguma forma a representam a possibilidade de acionar o
poder pblico exigindo o seu cumprimento, deixou a cargo da funo jurisdicional a atribuio
de garantir as possibilidades de usufruio, por meio de procedimento prprio, do mesmo,
tudo em conformidade com o artigo 5o da Lei n o 9.394/96
Cumpre, assim, jurisdio sua tarefa constitucional de prestar a soluo ao caso concreto
mas, sobretudo, de guardio do texto constitucional e de sua estrutura fundante, o Estado
Democrtico de Direito, dando concretude s previses contidas no pacto originrio da sociedade
poltica e, antes de tudo, contribuindo para forjar uma civilizao comprometida com os valores
insculpidos nas normas e princpios positivados refletidos no asseguramento da dignidade do
ser humano.
Com esse pano de fundo projeta-se sua atribuio de guardio da Constituio, tanto com
um sentido paralisante dos atos comissivos e omissivos contrrios ao texto constitucional,
como com um sentido atuante de funo do Estado que, como as demais legislativa e executiva
, tem sua ao orientada pelo compromisso em dar vida letra da lei contida na Carta Poltica,
conferida por esta jurisdio, a qual incumbe a todos os seus membros. Da, talvez, provenha
o sentido maior da legitimao de um atributo do Estado que, ao contrrio dos demais, retiraa no da regra bsica da democracia a maioria mas de sua ao concretizante das pretenses
sociais constitucionalizadas, como pretende o garantismo de Ferrajoli.57
6 NOTAS FINAIS
O que pensar ento para o projeto constitucional presente e futuro, nele includos os
direitos humanos? H, como querem alguns, o seu esgotamento em razo de uma nova
conformao/organizao poltico-econmica em que as bases dos Estados nacionais, bero
do constitucionalismo, se esvaem abrindo caminho para um pluralismo jurdico
desconstitucionalizante e para uma flexibilizao generalizada do Direito. Desfaz-se o Estado
Constitucional e em seu lugar insere-se uma ordem sem limites geogrficos e contedos flexveis,
sem espaos prprios pr-determinados, sem um pacto estruturante organizador e ordenador
57
Ver: Ferrajoli, Luigi. O Direito como Sistema de Garantias. In: Oliveira Jr., Jos Alcebades de. O Novo em
Direito e Poltica.
107
do ser-estar no mundo, como um parmetro de justia da comunidade, como menciona Oscar

V. Vieira,58 substitudo por um mundo governado nica e exclusivamente pelo princpio da
utilidade e da eficincia.
O que pensar do futuro do constitucionalismo. Por que fazer direito constitucional? Somos
uma espcie em extino? Dinossauros que no reconhecemos o nosso desaparecimento da
face da terra? Emperradores do desenvolvimento tecnolgico e econmico? Castradores da
eficincia do mercado? Alimentadores da preguia sediciosa?59
O que mais esperar de uma estratgia jurdica construda h mais de dois sculos, fruto
da revoluo e da conquista burguesas frente ao poder absoluto dos monarcas, transformada
pela interveno dos movimentos sociais? O que nos leva a labutar e esbravejar contra e frente
o desmonte de um projeto liberal universalizado pelas massas populares que buscaram, da
mesma forma que a burguesia ascendente, consolidar conquistas polticas plasmando-as em
normas jurdicas e dando-lhes um carter diferenciado, envolvendo-as em um certo manto
protetor de intangibilidade relativa?
H um papel reservado s constituies e ao direito constitucional no presente e no futuro?
Ou estamos aqui prestando uma homenagem pstuma a essa obra revolucionria?60
Diz Oscar V. Vieira:
O paradoxal que apesar desse consenso em torno das qualidades do constitucionalismo, vivese hoje uma espcie de mal-estar da Constituio, no dizer de Canotilho, decorrente de um rpido
processo de integrao regional e mesmo de globalizao econmica. Assim, para muitos o modelo
constitucional est se esgotando, devendo ser substitudo por um direito sem fronteiras, produzido de
forma reflexiva, pelas mais variadas fontes. Para os mais idealistas, por outro lado, coloca-se hoje a
possibilidade de realizao de um constitucionalismo universal, como projetado na Paz Perptua, de
Immanuel Kant, aproveitando um momento de fragilizao das soberanias.
Cremos que, mesmo com as adequaes necessrias no podemos constituir a sociedade

do sculo XXI como se estivssemos moldando uma sociedade do sculo XVIII, por bvio,
sequer podemos pretend-la unicamente assentada em bases reflexivas , o papel da
Constituio no est terminado, mesmo que esteja passando por uma reformulao profunda
produto de uma realidade nova que impe seja ordenada levando-se em considerao o seu
cunho aberto e universalizado.
58
Ver este autor, op. cit., p. 48.
59
Sobre a questo do tempo: Morais, Jose Luis Bolzan de. A Subjetividade do Tempo. Uma perspectiva
transdisciplinar do direito e da democracia.
60
Op. cit., pp. 19-20.

108
CAP.2
preciso que remontemos o constitucionalismo para que se coloque disposio dos

seres humanos aquilo que ele tem de melhor, o estabelecimento de parmetros para a
organizao social e a conduta humana em bases democrticas, entendida a democracia, como
diz Bonavides,61 por direito, por princpio de justia, por atributo do gnero humano, por
dimenso superior da liberdade; democracia, enfim, como semblante poltico de que se reveste
a dignidade da pessoa humana, sujeita, de ltimo, a nunca se afirmar num pas que a corrupo
das instituies, a catstrofe do Estado de Direito, a incapacidade dos governos e a traio das
elites arrastaram ao despenhadeiro do neocolonialismo.
Malgrado o desprestgio prtico suportado pelo constitucionalismo de h muito, produto
muito mais de atitudes deslegitimantes assumidas por aqueles responsveis por sua
implementao, incapacitando-a de tornar-se prtica constante da cidadania, o seu prestgio
terico deve ser repisado para que possamos recuperar ao menos um certo padro objetivo do
justo62 que a modernidade jus-poltica nos legou.
Para que servem essas interrogaes no entorno do tema proposto? Para tudo,
responderamos. No podemos pretender que, para enfrentarmos, na perspectiva sugerida ao
longo do texto, os direitos humanos, em qualquer de seus contedos, o possamos fazer sem
termos presente a realidade constitucional atual.
Em primeiro lugar por ser a Constituio o local prprio para o reconhecimento e
desenvolvimento do direito humanitrio. Depois por termos presente a crise que se abate por
sobre toda a tradio constitucional.
Ao final, e estrategicamente, preciso que saibamos, mesmo imersos nesse contexto crtico,
tirar o proveito possvel dos contedos e procedimentos constitucionais positivados.
Foi o que pretendemos apontar, pensando o Direito Constitucional como locus privilegiado
de consolidao de pretenses democrticas da cidadania, sendo que so os operadores jurdicos
aqueles que tm a responsabilidade, no apenas por dever de ofcio, de concretiz-los,
atribuindo o melhor resultado possvel s instituies constitucionalizadas.
Mais, ainda, quando enfrentamos a questo do acesso educao, que, para alm de ser
a reserva de capital do futuro prximo, se no j do presente, significa a possibilidade de
resgate para a vida de milhes de excludos no apenas do conhecimento mas, e
conseqentemente, da dignidade de viver. Significa, para alm, a possibilidade de resgate
tico do homem em um projeto educativo alicerado nos direitos humanos.
61
Ver, do autor, op. cit., p. 17.
62
Ver: Dallari, Dalmo, op. cit., passim.
109
Voltamos ao incio para termos presente que os direitos fundamentais sociais, mais do
que nunca, no constituem mero capricho, privilgio ou liberalidade, mas, sim, premente
necessidade, j que a sua supresso ou desconsiderao fere de morte os mais elementares
valores da vida, liberdade e igualdade. A eficcia (jurdica e social) dos direitos fundamentais
sociais dever ser objeto de permanente otimizao, na medida em que levar a srio os direitos
(e princpios) fundamentais corresponde, em ltima anlise, a ter como objetivo permanente a
otimizao do princpio da dignidade da pessoa humana, por sua vez, a mais sublime expresso
da prpria idia de Justia!63
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112
MDULO II

GARANTIAS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE
MDULO II
ORGANIZAO E GESTO DO SISTEMA DE GARANTIAS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE
SUMRIO EXECUTIVO
MA DCADA SE PASSOU DESDE A INSTAURAO , entre ns, da doutrina da proteo integral,

materializada na Constituio Federal de 1988 e regulamentada pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente. Nesse espao de tempo, as organizaes, as instituies pblicas e privadas, os
Conselhos de Direitos e tantos outros organismos buscaram adaptar-se nova maneira de se
desenvolver e aplicar o Direito da Criana e do Adolescente.
Acostumados a aceitar a verticalizao das polticas de atendimento para a rea infantojuvenil, foi necessrio realinhar as prticas ao perceber que elas deveriam ser horizontalizadas,
ou seja, desenvolvidas no local onde haveriam de ser aplicadas. Houve uma mudana radical
de paradigmas, com a implantao de uma doutrina que invertia a polaridade de
responsabilidades, alternando, inclusive, o local de implantao dessa nova dinmica.
Num primeiro momento essa descentralizao concretizou-se pela municipalizao do
atendimento e pela participao direta da sociedade no planejamento das aes que seriam
desenvolvidas em mbito municipal. Aliado regionalizao do atendimento, o trabalho a ser
desenvolvido pelos atores deve ser articulado e organizado num conjunto de sistema ou rede,
impedindo a iniciativa isolada ou fragmentada.
Nesse contexto, surge a Rede de Proteo, que, no Sistema de Garantias estabelecido pelo
Estatuto da Criana e do Adolescente, compe-se de conexes entre organizaes, embora seu
funcionamento seja calcado em relaes interpessoais. Assim, quando se falar em Sistema de
Garantias entende-se aquele conjunto de servios de atendimento previstos na lei, enquanto
que a Rede de Proteo materializa-se por intermdio do conjunto de organizaes interligadas
no momento da prestao daqueles servios.
Estabelecida a diferena, busca-se na lei a definio da competncia, das atribuies e
funes dos diversos atores ou participantes. O planejamento e a gerncia do trabalho, de
forma integrada em rede, parte do pressuposto de que todos os agentes devem estar cientes de
suas funes no conjunto das aes que sero desenvolvidas.
A metodologia gerencial atravs da lgica de processos privilegiada porque verifica, a
cada ato, se esto sendo atendidas as etapas, independentemente da posio hierrquica
assumida pelos atores, imprimindo maior racionalidade e dinamismo nas conexes necessrias
atrao integrada dos demais parceiros do sistema.
114
MDULO II
O Sistema de Garantias desenvolve-se em trs segmentos, a saber, o Sistema de Justia

(conforme os rgos estejam relacionados atividade jurisdicional Poder Judicirio, Ministrio
Pblico, Defensoria Pblica, Polcia Civil e Militar), o sistema administrativo de atendimento
(relacionado aos rgos, servios e programas governamentais ou no governamentais que
exercem as medidas de proteo especial e scio-educativa Conselhos dos Direitos e Conselhos
Tutelares) e o sistema de polticas setoriais (sade, educao, aprendizagem profissional etc.).
A vanguarda do atendimento, pelo prprio desenvolvimento do sistema, realada pelos
operadores da Justia da Infncia e da Juventude (medidas scio-educativas), pelo Conselho
Tutelar (proteo especial) e pela escola (polticas bsicas). A configurao ideal da rede de
atendimento contempla todos os servios projetados pela lei, destacando-se que somente se
consideram para tal fim os direitos cujo atendimento corresponda a organizao de servios
especializados.
No h dvidas de que os Juizados da Infncia e da Juventude, como polarizadores do
modelo organizacional do Sistema de Justia, devem adaptar-se s exigncias da
operacionalizao da nova doutrina, para possibilitar que os demais parceiros da rede
desenvolvam seu mister em perfeita harmonia e com resultados. Como exemplo dessas novas
atribuies da Justia da Infncia e da Juventude, verifica-se a exata compreenso da delimitao
das competncias jurisdicionais e administrativas. A primeira refere-se soluo dos conflitos
de interesses num processo de conhecimento; a segunda circunscreve-se nos procedimentos
tcnicos de interveno scio-econmica, psicolgica ou pedaggica relativas ao atendimento.
Os Conselhos de Direitos contribuem para o Sistema de Garantia da Infncia e da Juventude.
A Constituio Federal, ao estabelecer a democracia participativa, indicou que a maneira de
formular as polticas de atendimento de crianas e adolescentes dar-se-ia via regras da
descentralizao poltica e administrativa.
Como forma de estabelecer um canal de participao popular na gesto do poder poltico,
o Estatuto da Criana e do Adolescente criou o Conselho de Direitos da Criana e do Adolescente,
como um rgo deliberativo e controlador das aes em todos os nveis, assegurada a
participao paritria popular por meio de organizaes representativas. Alm de deliberativo
e controlador das aes, o Conselho dos Direitos exerce uma tarefa de controle social das
mesmas aes polticas e pblicas.
No desenvolvimento de seu mnus, os Conselhos de Direitos interagem com outros rgos,
pblicos ou privados, estabelecendo uma melhor compreenso do sistema de redes de servios.
O ponto agregador dessa poltica de atendimento far-se- por meio de um conjunto
articulado de aes governamentais e no governamentais. Surge, ento, o conceito de rede
115
MDULO II
que, em sentido amplo, pode ser o resultado do processo de agregao de vrias organizaes
afins em torno de um interesse comum. Vrios so os tipos de redes: as redes sociais
espontneas, as redes de servios scio-comunitrios, as redes sociais movimentalistas, as
redes setoriais pblicas e as redes privadas.
Nessa articulao de redes locais, o Conselho de Direitos deve desempenhar um papel
significativo, interagindo, inclusive, com Conselhos Tutelares, com o Poder Judicirio, com o
Ministrio Pblico e com os demais Conselhos.
Como rgo responsvel pela formulao das polticas de atendimento, nos diversos nveis,
o Conselho de Direitos tem papel preponderante na articulao com os Conselhos de Educao.
A fixao de uma poltica de atendimento na rea educacional garantir o direito educao
de crianas e adolescentes.
Novo parceiro da Rede de Proteo Especial, o Conselho Tutelar reveste-se de status legal,
firmado pelo artigo 131 do Estatuto da Criana e do Adolescente, que rompe a estrutura ideolgica
da concentrao de poderes dos organismos oficiais, outorgada pela ordem jurdica anterior.
Ao dissociar-se do modelo antigo, a nova estrutura legal descentraliza aquele poder, outorgandoo a um colegiado de pessoas, especialmente escolhidas para aquela finalidade.
A nova dinmica de gerenciamento das questes sociais no municpio tem, agora, mais
um protagonista: o Conselho Tutelar. Ele atuar no sistema de atendimento do Municpio toda
vez que crianas e adolescentes encontrarem-se em situaes de risco pessoal e social. Em sua
misso institucional, o Conselho Tutelar ocupar-se- daquele conjunto de aes administrativas
responsveis a dar efetividade aos direitos fundamentais da criana e do adolescente, traduzindo,
em providncias concretas, as garantias de efetivao das polticas pblicas.
O Conselho Tutelar um rgo institudo pelo poder estatal, regulamentado parcialmente
pelo legislador ordinrio federal, sendo deferida, ao Municpio, a regulamentao de sua
instalao e funcionamento. A caracterstica mais importante do Conselho Tutelar a sua
autonomia, cuja peculiaridade consiste em tomar decises, de natureza administrativa, no
estando sujeito a qualquer interferncia externa ou a qualquer tipo de controle poltico ou
hierrquico.
Corolrio dessa autonomia, exsurge que o Conselho Tutelar, embora formado por um
colegiado, autoriza seus membros a exercerem seu mnus individualmente quando necessitarem
dar soluo a um caso concreto.
O Conselho Tutelar tambm permanente e constitudo de funo no jurisdicional. Isso
significa que sua existncia no passageira ou eventual, mas tem organizao estvel e contnua.
Uma vez constitudo legitimamente, suas atividades sobrepem-se ao lapso temporal de seus
membros.
116
MDULO II
Sua atividade no jurisdicional, ou seja, no resolve conflitos de interesses ou aplica

sanes aos transgressores da lei. O proceder do conselheiro tutelar situa-se na esfera
administrativa, limita-se a verificar a situao, analisar o fato em seu juzo de valor e determinar
a melhor providncia para o caso. Para tanto, pode, o conselheiro, utilizar-se dos princpios
instrumentalizadores do procedimento administrativo. O Conselho Tutelar , portanto, um
rgo institudo pelo poder pblico, de mbito municipal, dotado de autonomia, organizado
de maneira contnua e ininterrupta, que exerce atividades no-jurisdicionais.
O artigo 136 do Estatuto da Criana e do Adolescente apresenta um rol de atribuies do
Conselho Tutelar, que indica e dimensiona sua importncia, sua dimenso social, jurdica e
institucional. No se trata de uma relao sistematizada de atribuies, mas indica a ao que
deve ser executada pelo Conselho Tutelar.
Assim, tem o Conselho Tutelar as junes de:
(a) Atender criana, ao adolescente e a seus pais ou responsveis.
(b) Aplicar medidas criana ou ao adolescente em situao de proteo especial ou aos
pais ou responsvel.
(c) Executar as suas decises.
(d) Assessorar o Poder Executivo Municipal para a elaborao de proposta oramentria
para planos e programas de atendimento criana e ao adolescente.
(e) Providenciar aes protetoras.
(f) Fiscalizar as entidades de atendimento (governamentais e no governamentais)
(g) Requisitar servios pblicos e certides de nascimento e de bito de criana e de
adolescente.
(h) Representar autoridade as faltas ou irregularidades de terceiro que exigem providncias
e nos casos de descumprimento injustificado de suas deliberaes, em nome da pessoa e da
famlia, ao Ministrio Pblico, para efeito das aes de perda ou suspenso do ptrio poder,
de irregularidades em entidade de atendimento e de apurao de infrao administrativa.
(i) Notificar alguma pessoa ou autoridade de uma deciso ou medida ou para a realizao
de uma providncia ou diligncia.
(j) Encaminhar, por escrito, a comunicao de fatos aos rgos de administrao pblica e
autoridades.
O Conselho Tutelar interage em defesa do direito educao escolar, mas no possui
capacidade legal para interferir em assuntos internos da escola. No entanto, tem legitimidade
para verificar o aproveitamento escolar de determinada criana ou adolescente, com o objetivo
de garantir o direito educao. Assuntos relacionados ausncia de matrcula, excluso da
117
MDULO II
escola, freqncia escolar, condutas inadequadas de crianas e adolescentes na escola, sintomas

de maus-tratos autorizam a ao do Conselho Tutelar.
A educao comea em casa e obrigao inerente ao ptrio poder. Alm da educao em
geral, aos pais compete o encargo de inserir seu filho na educao escolar, como forma de
estimul-lo para um referencial tico para vida em sociedade.
O Conselho Tutelar, a escola e os pais devem, portanto, atuar conjuntamente com o fim de
assegurar criana e ao adolescente o direito educao escolar. Na falta de um, deve agir o
outro; em auxlio ao esforo de um, deve atuar o outro. O sucesso surgir da atuao integrada
e parceira desses atores.
Outro parceiro, componente do Sistema de Justia, o Ministrio Pblico. Sua misso
institucional, de ordem constitucional, confere-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Para atuar, funda-se em trs
princpios bsicos: a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional.
Como guardio da lei, dos direitos e dos interesses de crianas e adolescentes, o Ministrio
Pblico exerce a funo de ouvidor de seus pleitos e reclamaes. Alm dessa, outras funes
do Parquet esto arroladas no artigo 200 do Estatuto, lembrando que a ausncia de sua
interveno, em qualquer processo, judicial ou administrativo, acarreta vcio insanvel, pois
ela constitui-se em pressuposto processual objetivo positivo de validade do processo.
Alm de na rea judicial, que permite o Ministrio Pblico intervir na defesa dos interesses
individuais, coletivos e difusos da criana e do adolescente e na apurao do ato infracional,
atua, tambm, na instaurao e acompanhamento de procedimentos administrativos,
sindicncias, diligncias investigatrias e determinao de instaurao de inqurito policial,
intervm na defesa da regularidade de entidades e programas, fiscaliza o processo de escolha
dos membros do Conselho Tutelar, o ingresso de pessoas no cadastro de adoes, as entidades
de atendimento.
O Ministrio Pblico, no mbito do Sistema de Garantias jurdicas da infncia e da juventude
e integrante da Rede de Proteo Especial, vem se firmando como instrumento primordial na
efetivao dos direitos da criana e do adolescente, na exata medida em que defende
imparcialmente seus interesses.
No se pode negar que um novo Direito da Criana e do Adolescente foi inaugurado pela
doutrina da proteo integral inscrita no Estatuto da Criana e do Adolescente. um novel
Direito porque modifica a incidncia do conjunto de normas que o sustenta e reordena as
atribuies dos protagonistas. Por esse novo modelo, a criana e o adolescente so considerados
sujeitos de direitos.
118
MDULO II
No modelo antigo, apoiado na doutrina da situao irregular, as funes administrativas e

jurisdicionais se confundiam e a criana e o adolescente eram considerados objetos da
interveno estatal, vtima de uma patologia social que necessitava de tratamento e preveno.
A evoluo do Direito inevitvel e sua adequao aos fatos hodiernos tarefa obrigatria
daqueles que o aplicam. Crianas e adolescentes gozam de todos os direitos fundamentais da
pessoa humana e, por estarem numa condio especial de pessoas em desenvolvimento (fsico,
psquico e social), tm direito proteo integral.
A nova dinmica dessa doutrina no exclui de sua apreciao os casos de adolescentes
cujo comportamento conflita com a ordem jurdica. Entretanto, o Estatuto segue a moderna
orientao no sentido de restringir a prtica de atos infracionais tipificao prevista no Cdigo
Penal, nas Leis das Contravenes Penais e outras leis penais. Nesse sentido, consagra as
Regras de Beijing, que convencionam a desjudicializao dos atos infracionais de menor
potencial ofensivo, sem gravidade, preconizando, ainda, medidas protetivas e preventivas.
Mas, no mbito do Sistema de Justia da Infncia e da Juventude que o adolescente ter
a garantia de ver assegurados os seus direitos fundamentais, principalmente o do devido
processo legal e do principio da individualizao da medida a ser aplicada (proporcionalidade).
Instaurou-se, assim, o sistema judicial de legalidade estrita, ou seja, a resposta dada pelo
Sistema de Justia aos atos infracionais praticados por adolescentes, submetida aos princpios
constitucionais, s normas do Estatuto da Criana e do Adolescente, do Direito Penal e da
Criminologia.
Por esse novo Sistema de Justia, os protagonistas incorporam suas reais funes: o juiz
da Infncia e da Juventude o juiz do Direito, que exerce essa funo na forma da lei de
organizao judiciria local; suas funes so processuais, pois juiz no processo; sua
competncia no mais inclui poder normativo de carter geral ou de legislar.
O Ministrio Pblico atua, na Justia da Infncia e da Juventude, como parte processual ou
fiscal da lei; compete-lhe a promoo da justia, da eqidade da defesa dos direitos sociais e
individuais indisponveis de crianas e adolescentes.
O advogado, cuja participao tornou-se obrigatria devido ao mandamento constitucional,
assegura as garantias processuais e atua como controlador da prestao jurisdicional.
A equipe interprofissional, formada por tcnicos das diversas reas da cincia, auxiliam o
magistrado, analisando os casos, subministrando-lhe os elementos necessrios sua convico.
Embora no fazendo parte do Sistema de Justia, comparece uma rede, de carter
administrativo, formada por entidades pblicas ou particulares, destinada a prestar atendimento
quelas crianas e adolescentes submetidas a medidas protetivas ou scio-educativas, atuando,
com preponderncia, na rea assistencial.
119
MDULO II
CAPTULO

GARANTIA DE DIREITOS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE
Leoberto Narciso Brancher*
SUMRIO
1 INTRODUO ..... 122

2 ANTECEDENTES E REFERNCIAS LEGAIS ..... 124
3 MUDANA DE PARADIGMA ..... 126
4 REDE OU SISTEMA? ..... 129
5 COMPARTILHAR UM SISTEMA PARA COMPOR UMA REDE ..... 131
5.1
..... 131
..... 132
5.3 COMPREENDER O ESTATUTO DE FORMA SISTEMTICA ..... 134
5.4 INTEGRAR A ATUAO INTERINSTITUCIONAL ..... 134
5.5 ECONOMIZAR ESFOROS E AGREGAR VALORES ..... 135
5.6 PLANEJAR E GERIR O TRABALHO DE FORMA INTEGRADA ..... 136
6 O PAPEL DO JURDICO NA AFIRMAO DA REFERNCIA METODOLGICA ..... 137
7 A MATRIZ LEGAL DO SISTEMA ..... 138
7.1. REDUO DIDTICA ..... 140
8 OPERADORES DO SISTEMA ..... 143
8.1 AGENTES INTEGRADORES VANGUARDAS DO ATENDIMENTO ..... 144
8.2 EXECUO DO ATENDIMENTO PROGRAMAS DE RETAGUARDA ..... 146
9 CONFIGURANDO A REDE DE ATENDIMENTO ..... 146
10 REORDENANDO AS VARAS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE ..... 148
11 REPRODUO HOLSTICA DO MODELO ..... 154
12 CONCLUSO ..... 156
CONSTRUIR UMA COMUNIDADE DE SENTIDO NA PRTICA DO ESTATUTO
5.2
ACLARAR COMPETNCIAS E FUNES
* Juiz de Direito da 3 a Vara do Juizado Regional da Infncia e da Juventude de Porto Alegre.
121
MDULO II
Este texto prope-se a problematizar a questo da implantao prtica do Sistema

de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude. Uma dcada aps a vigncia do
Estatuto da Criana e do Adolescente, que proporcionou inegveis avanos, inmeros
desafios permanecem em aberto. O principal deles possivelmente seja o relativo ao modelo
organizacional o to propalada e to pouco decantado sistema em rede e gerencial
necessrio para que os mecanismos garantistas previstos em lei alcancem sua maior eficcia.
Estou falando de algo que possa livrar-nos de um padro de vida segundo o qual em muitos
casos a palavra separada do real, a justia se preocupa menos com o sofrimento dos homens do
que com a letra da lei, e esta, em muitos casos, busca verdades que pouco ou nada tm a ver
com o cotidiano das pessoas.1
1 INTRODUO
O Estatuto da Criana e do Adolescente entrou em vigor em outubro de 1990 ainda embalado
pelo ambiente de retomada democrtica ps-ditadura militar e instalao da Assemblia Nacional
Constituinte, no qual prosperou a articulao poltica da insero do artigo 227 da Constituio
Federal e a prpria construo do projeto que viria a tornar-se a Lei Federal 8.069/90.
Os protagonistas polticos e operadores jurdicos dirigiriam-se agora implementao
deste novo direito, desdobrada em tantas frentes quanto so diversas as reas de incidncia da
nova lei. Apenas no campo jurdico diversos so os campos de incidncia administrativo,
civil, penal, processual civil, processual penal e da mais alta indagao os institutos criados
(Conselho Tutelar e Conselhos de Direitos, devido processo legal nas infraes penais e
destituies de ptrio poder, p. ex.) e as alteraes nos existentes (unificao dos regimes de
adoo, hipteses de cabimento de aes civis pblicas, entre outras). Mais ainda ampliada a
complexidade do quadro de sedimentao conceitual que teria de seguir-se consideradas as
diversas competncias institucionais, disciplinares e profissionais envolvidas, abrangendo
simultaneamente diferentes polticas pblicas, e as diversas reas de conhecimento cientfico
e de atuao tcnica (Servio Social, Psicologia, Medicina, Psiquiatria, Pedagogia, entre outras).
Mariotti, Humberto. Complexidade e Desenvolvimento Humano, Editora Palas Athena, So Paulo, 1999.
122
CAP.3
ORGANIZAO E GESTO DO SISTEMA DE GARANTIA DE DIREITOS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE
Alm das dificuldades decorrentes desse amplo espectro de incidncia, possibilitando

interpretaes e apropriaes conceituais heterogneas, a dcada que se seguiu vigncia da
lei veio marcada pela crescente demanda de atendimento associada s transformaes do
modelo scio-econmico marcadas pelo avano do modelo econmico neoliberal, pela
proliferao da concentrao demogrfica urbana, pela ampliao do desemprego estrutural e
pela fragilizao do sistema de garantias sociais conseqente poltica governamental de
enxugamento do Estado.
Tendo lugar a aplicao prtica da lei diante de tais exigncias do contexto macropoltico,
paralelamente associadas complexidade tcnica do novo direito, verificaram-se importantes
distores na sua aplicao sobretudo relacionadas sua compreenso fragmentada ; no
raras vezes sua utilizao passou a dar-se fosse em bases empricas e superficiais, quando no
romnticas, empobrecendo instrumentos jurdicos ainda insuficientemente depurados na
doutrina jurdica em vista da sua reduo a lugares comuns e palavras de ordem. 2
Maior ainda a perplexidade considerando-se que, entremeando as dificuldades citadas, a
Lei 8.069/90 foi pouco compreendida no que se refere introduo que fez de um novo modelo,
sistmico, de organizao e de gesto das polticas e programas de ateno infncia e
juventude, compreenso que pressuposto da eficincia do Sistema de Garantias e, pois, da
eficcia da aplicao das medidas legais.
Desse enfoque pode-se perceber melhor os motivos pelos quais apenas lentamente avana
a implementao do Estatuto, bem como identificar-se que no ambiente organizacional das
diversas instituies que se cristaliza a face mais visvel das distores na aplicao do Estatuto.
nas organizaes Judicirio, Ministrio Pblico, FEBEM, Secretarias e rgos de assistncia
e inclusive ONG e nos seus quadros de pessoal que se observa a tendncia a manter estruturas
e reproduzir procedimentos obsoletos. Esse fenmeno tem relao proporcional densidade
organizacional dessas instituies (quanto maior, mais difcil modernizar-se), caso tpico dos
antigos Juizados de Menores (notadamente os das capitais) e dos programas de abrigo e dos
programas de privao da liberdade das FEBEM e similares. Por mais que se esforcem e
sinceramente para se ajustarem ao Estatuto, muitas vezes essas instituies mesmo aps as
Veja-se o caso, por exemplo, dos freqentes ataques nova lei do tipo O Estatuto s d direitos ou de que
Com menor (que pratica infrao penal) no d nada, de extrao nitidamente reducionista. Em contrapartida
cabe citar atitudes igualmente estereotipadas de segmentos defensores da lei, originadas numa lgica parcial
que apregoa a proteo incondicional de infratores, inclusive graves, encobrindo-se a natureza antissocial e
antijurdica dos delitos pela condio de vtimas do contexto social atribuda aos seus autores.
123
MDULO II
pretendidas mudanas voltam a reproduzir prticas ultrapassadas que tendem a neutralizar as

inovaes e fazerem tudo retornar ao estado de movimento anterior uma tendncia inercial
que vem esterilizando o potencial criativo aberto pelo Estatuto tanto para a rea do Sistema de
Justia quanto para a dos rgos do Sistema Administrativo. E como o modelo projetado pelo
Estatuto sistmico, o maior ou menor grau de amadurecimento de cada organizao afeta
diretamente a qualidade do conjunto, e aqui mais uma vez em relao proporcional ao seu
porte corporativo.
A observao que se segue que qualquer esforo de mudana ser incuo se no for
embasado na compreenso da sua insero no contexto do sistema. Visto ao contrrio, qualquer
esforo que no tenha por pressuposto a superao das abordagens fragmentadas do problema
ser fadado ao insucesso.
Para que tal ocorra, entretanto, preciso construir-se uma viso compartilhada do que
seja o Sistema de Garantia de Direitos projetado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e
quais os requisitos para o seu funcionamento em condies ideais.
Partindo de uma breve recapitulao e problematizao da disciplina jurdica incidente, e
de algumas referncias conceituais que considera indispensveis tanto sua compreenso
terica quanto sua efetivao prtica, o presente texto procura esboar a configurao ideal
do que seria este Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude.
2 ANTECEDENTES E REFERNCIAS L EGAIS
Antes da Lei 8.069/90, o Cdigo de Menores sem distinguir o jurisdicional do
administrativo estabelecia a centralidade judiciria tambm para as providncias executrias
tipicamente administrativas. Ao organizar a estrutura estatal de atendimento na esfera do
Poder Executivo, a lei federal se limitava a prever a FUNABEM Fundao Nacional do Bem-Estar
do Menor, na esfera federal, e as FEBEM suas correspondentes estaduais.3 No havia atribuio
de competncias executrias esfera do Municpio. Nas sedes de Comarcas, o atendimento
local ficava a cargo exclusivo dos Juizados de Menores com os legendrios comissrios de
menores exercendo um hbrido de funes repressivas e protecionistas, e contando com a
retaguarda meramente ocasional das instituies assistenciais da comunidade local, em regra
de cunho filantrpico.
3
Com a promulgao do Estatuto e a revogao da Lei Federal no 4.513/64, a FUNABEM foi transformada na
Fundao Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia FCBIA, posteriormente extinta. Com atribuies mais restritas, o governo federal criou o Departamento da Criana e do Adolescente, rgo da Secretaria Nacional de Direitos Humanos no Ministrio da Justia.
124
CAP.3
A mobilizao da cidadania em torno da Constituio de 1988 alcanou importantes

conquistas na afirmao de direitos como as representadas pela eficcia incondicional dos
direitos e garantias individuais4 ou pela explicitao do status constitucional dos direitos sociais,5
dentre as quais emblemtica a adoo da Doutrina Jurdica da Proteo Integral Infncia,
das Naes Unidas, sintetizada no artigo 227. E, mais do que afirmar direitos, conseguiu romper
com aquele ciclo concentrador6 e filantropista, tambm no que se refere ao modelo de
organizao e gesto das polticas pblicas voltadas ao asseguramento desses direitos.
desse quadro que emerge o artigo 204 da Constituio Federal, determinando que as
aes governamentais na rea da assistncia social observaro como diretrizes a descentralizao
poltico-administrativa e a participao direta da sociedade por intermdio de entidades
representativas. Com relao ao Sistema de Garantia dos Direitos da Infncia e da Juventude,
consta do 7o do artigo 227 da Constituio remisso expressa ao artigo 204, acolhendo dele
os mesmos princpios posteriormente reafirmados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
no inciso III do seu artigo 88.
So essas disposies que do base formatao do novo sistema.7
No que se refere rea da infncia a lei ordinria vai um pouco mais alm da Constituio
e especifica que o princpio da descentralizao poltico-administrativa se materializa situandose na esfera municipal o campo prioritrio de construo dos servios de atendimento infncia
e juventude: o princpio da municipalizao do atendimento, imposto no inciso I do artigo
88, e tambm para dar forma orgncia ao princpio da participao direta da sociedade por
meio da criao dos conselhos de composio paritria entre sociedade civil e Estado de que
trata o inciso II do mesmo artigo 88.
CF, art. 5o, 1o As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao imediata.
Embora contemplados desde a Constituio de 1934 na regulao Da Ordem Econmica e Social, somente em 1988 os direitos sociais receberam formulao normativa autnoma, com a especificao do seu rol
no artigo 6o e a nova organizao sistemtica da Carta, que pela primeira vez tem um setor exclusivo
dedicado regulao da Ordem Social (Ttulo VIII).
6
Concentrao que se dava no s verticalmente, na distribuio das competncias entre as esferas de
governo, com excluso do papel municipal, mas tambm horizontalmente, no que se refere ao papel dos
prprios atores do atendimento em mbito local, onde o modelo se concentrava monoliticamente na
autoridade judiciria.
7
Alm do Estatuto da Criana e do Adolescente, seguem este modelo de organizao e gesto tambm a Lei
Orgnica da Sade, a Lei Orgnica da Assistncia Social e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao.
4
125
MDULO II
Assim, o Sistema de Garantia de Direitos materializa-se no Municpio e toma forma com os

Conselhos dos Direitos da Criana (embora com eles no se confunda), encontrando um elo
jurdico a fundamentar a interconexo entre os diversos servios de atendimento que o comporo
na norma do artigo 86, expressa ao estabelecer que a poltica de atendimento dos direitos da
criana e do adolescente far-se- por meio de um conjunto articulado de aes governamentais
e no governamentais.
A seguir, o artigo 90 define que o atendimento tanto na rea de proteo quanto na rea
scio-educativa ser prestado por entidades e programas nas reas que especifica,
complementando o substrato legal que, embora com limitada sistematicidade, fundamenta a
atuao integrada dos servios de atendimento a que se passar a denominar ora de Sistema
de Garantia de Direitos , ora de Rede de Atendimento ou Rede de Retaguardas e que o
objeto desta reflexo.
na configurao efetiva do modelo organizacional implcito nesses dispositivos e da sua
gesto com base em parmetros de confiabilidade e presteza que residir a eficcia prtica das
garantias contempladas na lei.
3 MUDANA DE PARADIGMA
Antes de avanar no modelo organizacional, cabe recordar o traado mais amplo das
inovaes introduzidas pelo Estatuto comparativamente legislao anterior:
ASPECTO
ANTERIOR
ATUAL
Doutrinrio
Situao Irregular
Proteo Integral
Carter
Filantrpico
Poltica Pblica
Fundamento
Assistencialista
Direito Subjetivo
Centralidade Local
Judicirio
Municpio
Competncia Executria
Unio/Estados
Municpio
Decisrio
Centralizador
Participativo
Institucional
Estatal
Co-gesto Sociedade Civil
Organizao
Piramidal Hierrquica
Rede
Gesto
Monocrtica
Democrtica
126
CAP.3
Embora no seja objeto do presente estudo desenvolver as inovaes do Estatuto sob

esses diversos enfoques, o quadro ilustra que as mudanas na rea organizacional so correlatas
e contemporneas a um conjunto de mudanas conceituais que, somadas, comporo o contexto
de mudana de paradigma representado pela nova lei, cuidando-se aqui, em especial, de
abord-lo sob os aspectos relacionados organizao e gesto dos servios de atendimento.
Por meio dos dispositivos do Estatuto da Criana e do Adolescente o legislador faz refletir
um novo paradigma organizacional e gerencial que por sua vez reflexo das transformaes
sociais e tecnolgicas que marcam os tempos atuais.
Consolidadas no ltimo quartel do sculo XX essas mudanas marcam o incio do que se
pode chamar de uma Era da Informao, e esto principalmente relacionadas s inovaes
tecnolgicas no campo de processamento e comunicaes de dados, de onde passam a repercutir
no modo como se estruturam os processos sociais e a prpria racionalidade humana.
Essa verdadeira revoluo tecnolgica d lugar criao de microssistemas organizacionais
capazes de se ajustarem a solues personalizadas de problemas ao mesmo tempo em que
atuam diante de demandas em escalas massivas. O sucesso e a subsistncia dessa atuao
localizada passa a ser dependente, entretanto, da sua capacidade de se organizarem os seus
processos produtivos de acordo com o dinamismo do macrossistema (muitas vezes, e cada vez
mais vezes, de escala global, como no caso dos mercados financeiros) possibilitado pela prpria
introduo dos novos meios tecnolgicos.
No de pequeno vulto, portanto, o desafio de implementar um sistema de ateno
infncia que guarde contemporaneidade e portanto capacidade de subsistncia quando se
parte de um confronto entre estruturas concentradoras, rgidas e hierarquicamente dispostas,
enfrentando-se no percurso um processo de apropriao e aprendizagem marcados pela
perplexidade tcnica, pela resistncia ao novo e pela tendncia inercial reproduo do velho,
ao mesmo tempo em que o que se tem por horizonte inexorvel uma plataforma organizacional
ditada por um contexto tecnolgico inteiramente revolucionrio.
Somente os paradoxos da fsica quntica permitem uma aluso ao que pode significar essa
ordem de mudanas. Deve ela instalar-se sobre uma institucionalidade velha, em funcionamento
perene apesar da sua franca obsolescncia, e ao mesmo tempo deve ser capaz de fundar uma
prxis que no encontra correspondente no atual estgio de cultura organizacional. Na expresso
da fsica quntica, trata-se de mudana que h de produzir-se de forma descontnua, eis que o
novo modelo no representa a extenso de um processo linear, com a mera substituio e/ou
renovao de certos componentes do anterior, mas um verdadeiro salto quntico na medida
em que depende sobretudo de uma ressignificao dos elementos velhos e novos dados a
127
MDULO II
partir sobretudo de uma radical mudana de abordagem: um novo olhar sem o qual no ter
lugar o novo paradigma.
Um paradigma social uma constelao de concepes, de valores, de percepes e de
prticas compartilhados por uma comunidade, que d forma a uma viso particular da realidade,
a qual constitui a base da maneira como a comunidade se organiza, 8 e tem-se que essa mudana
um processo complexo mas que se expressa, em sntese, numa mudana de viso.
O paradigma da tecnologia da informao determinante da mudana da racionalidade
dos processos produtivos e, com eles, do modelo organizacional e gerencial do Sistema de
Garantia de Direitos aqui em exame tem como caractersticos, entre outros, os seguintes
fatores:9
(1)Penetrabilidade dos efeitos das novas tecnologias todos os processos da existncia
individual e coletiva esto diretamente moldados pelo novo meio tecnolgico;
(2)Lgica de redes associado ao uso da tecnologia da informao e presente em qualquer
sistema ou conjunto de relaes, as redes representam uma configurao topolgica que
possibilitam uma morfologia adaptada crescente complexidade de interao e modelos
imprevisveis do desenvolvimento derivado do poder criativo dessa interao;
(3)Flexibilidade processos reversveis, organizaes e instituies modificveis, pela
reorganizao de seus componentes. Capacidade de reconfigurao exigida pela constante
mudana e fluidez organizacional.
O primeiro o fundamento da prpria caracterstica aqui apontada de que no se pode
conceber o novo Sistema de Garantia dos direitos da criana sem partir da compreenso do
macrocontexto no qual est inserido. O segundo d sentido afirmao de que no se pode
considerar qualquer das organizaes isoladas do conjunto do sistema, frustrando-se qualquer
iniciativa fragmentada. O terceiro recorda que para que as intervenes sejam ajustveis caso
a caso, em nveis de personalizao incompatveis com os processos de produo serial das
organizaes burocrticas, cada qual das organizaes, individualmente, e o sistema, em seu
conjunto, devem apresentar-se com a mxima flexibilidade.
Outro aspecto a salientar que uma entre as mais relevantes mudanas com que se depara
a cincia das organizaes a substituio do modelo das burocracias verticais pelo da
8
9
Capra, Fritjof. A Teia da Vida.

Castells, Manoel. A Era da Informao: Economia, Sociedade e Cultura. Vol. I A Sociedade em Rede. Ed.
Paz e Terra, 1999.
128
CAP.3
organizao horizontal, cujas caractersticas tambm devero estar presentes na implementao

do novo Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventudes.10
Organizao em torno do processo, no da tarefa;
Hierarquia horizontal;
Gerenciamento em equipe;
Medida do desempenho pela satisfao do cliente;
Recompensa com base no desempenho da equipe;
Maximizao dos contatos com fornecedores e clientes;
Informao, treinamento, retreinamento de funcionrios em todos os nveis.
Sem analisar cada qual dos aspectos listados, ficam com a recomendao de que, mutatis
mutandis, possam ser apropriados na compreenso da dinmica de funcionamento cotidiano
do Sistema de Garantias proposto pelo Estatuto.
4 REDE OU SISTEMA?
Diante do que se viu, a idia da integrao sistmica dos servios que compe o Sistema
de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude fruto da evoluo dos tempos nas mais
diversas reas organizacionais absorvida pelo Estatuto.
Mesmo j se tornando popular sua apropriao sob o nome de Rede de Proteo, a
efetivao do Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude enfrenta obstculos
relacionados ora reproduo de atitudes prticas ultrapassadas, ora limitada compreenso
e explicitao do que sejam as novas estruturas, procedimentos e atitudes a que deve
corresponder o modelo proposto. na construo cotidiana dessas instncias que se d a
mediao entre o desejvel e o possvel e que se traduz em maior ou menor resolutividade as
intervenes dos operadores da lei na realidade com a qual interagem. Por isso o esforo por
melhor definir e situar o que vem sendo chamado ora de Sistema de Garantia de Direitos, ora
de Rede de Proteo. A comear pela distino entre os conceitos.
No que se refere aos processos sociais, a expresso rede comporta duas acepes. Em
seu sentido analtico, representa a abordagem da trama de relaes interpessoais de
determinados sujeitos em determinadas circunstncias, e nesse caso as redes sociais seriam
10
Castells, Manoel. Op. cit., 1999.
129
MDULO II
estabelecidas exclusivamente pelas pessoas, no pelas organizaes que integrem. Em seu

sentido metafrico, relaciona-se ao conjunto ou sistema de conexes interorganizacionais.11
No primeiro sentido, redes sociais so conjuntos de conexes entre indivduos que cruzam
as fronteiras de vrias categorias, tais como grupos, famlias e organizaes, dentro das quais
esses indivduos so geralmente observados.
Na prtica indissocivel dos indivduos que integram as organizaes, a expresso Rede de
Proteo utilizada para o Sistema de Garantia do Estatuto melhor se refere ao uso do termo na
sua acepo metafrica. Assim, muito embora seu funcionamento esteja calcado em relaes
interpessoais que, em dado momento, os operadores de cada organizao possam acionar, o que
designamos por Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude e o que vem-se
tornando corrente denominar por Rede reflete um sistema de conexo entre as diferentes
organizaes integradas por esses indivduos. Naturalmente, como resultante da ao humana
correspondente prestao de servios a que se referem, tais relaes organizacionais passam a
guardar caractersticas em grande parte associadas ao trfego das relaes interpessoais subjacentes.
O conceito de sistema, no entanto, no resume isoladamente a complexidade da idia
aqui em discusso, j que so mltiplas suas acepes: somente o dicionrio Aurlio lista 19
acepes diversas e enumera quase uma centena de aplicaes da palavra. A idia de sistema
enquanto conjunto de elementos, materiais ou ideais, entre os quais se possa encontrar ou
definir alguma relao ou de disposio das partes ou dos elementos de um todo, coordenados
entre si, e que funcionam como estrutura organizada12 no traduz suficientemente o aspecto
dinmico da interconexo entre organizaes. No se pode supor, seno idealmente, um conjunto
fechado de rgos ou uma estrutura organizada entrelaando os diferentes servios de proteo
infncia. Principalmente, o conceito tradicional de sistema no engloba um dos principais
aspectos de um sistema de conexes interorganizacionais, que a sua capacidade de
recombinao dinmica em que o sistema, virtualmente possvel em mltiplas configuraes,
somente se expressa pela composio de determinados subconjuntos a cada interveno prtica
e possivelmente nunca se materialize na sua configurao ideal que, por ser esttica, lhe
aprisiona a prpria significao.
Friend, John e Spink, Peter. Redes na Administrao Pblica Boletim da Rede Nacional de Direitos
Humanos em HIV/AIDS, Ministrio da Sade, 1997.
12
Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, Ed. Nova Fronteira.
11
130
CAP.3
O conceito de rede, entendido gramaticalmente como conjunto ou estrutura que por sua
disposio lembre um sistema reticulado, 13 portanto, agrega ao conceito de sistema a impresso
visual deixada pela sua percepo em movimento, quando, entrelaando organizaes, as
conexes deixam uma imagem reticulada.
Assim, quando se fala em Sistema de Garantia de Direitos, melhor se tem em mente a
compreenso terica, abstrata e esttica do conjunto de servios de atendimento previstos
idealmente em lei, enquanto a expresso Rede de Atendimento expressa esse mesmo sistema
concretizando-se dinamicamente, na prtica, por meio de um conjunto de organizaes
interconectadas no momento da prestao desses servios.
5 COMPARTILHAR UM SISTEMA PARA COMPOR UMA REDE
Para que se possa dar vida ao Sistema de Garantia permitindo que se materialize numa
rede de servios gil e eficiente preciso partir de uma viso compartilhada do que seja o
conjunto das suas organizaes e qual a melhor dinmica para o seu funcionamento.
Como j foi afirmado, construir essa viso implica uma mudana de abordagem
paradigmtica que pressuposto da efetivao do novo modelo, o que torna ainda mais
importante o esforo de compartilhamento e alinhamento conceitual na busca de uma
compreenso sistmica do Estatuto da Criana e do Adolescente. Concretamente, diversos
objetivos estaro abrangidos nesse esforo:
5.1 CONSTRUIR UMA COMUNIDADE DE SENTIDO NA PRTICA DO ESTATUTO
A idia de coletivizaco ou de criao de comunidades de sentido proposta por Bernardo
Toro14 e corresponde a um dos dispositivos de um processo de mobilizao social que merece
ser melhor detalhado.
Colocando a mobilizao social como a introduo de prticas transformadoras na rotina
individual de cada pessoa cuja ao proposta ou desejada, o processo mobilizatrio parte da
formulao de um imaginrio convocante, uma idia-fora sintetizadora do propsito em
torno da qual se pretende construir determinado consenso social e, com ele, desencadear um
processo de mudana. Esse processo parte da iniciativa de uma instncia de produo terica,
13
14
Id., ibid.
Toro A., Bernardo e Werneck, Nsia Maria Duarte. Mobilizao Social Um Modo de Constituir a Democracia e a Participao. Edio do Ministrio do Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Amaznia Legal, e UNICEF,
1997.
131
MDULO II
capaz de formular idias e conceitos que embasem a mobilizao, imprimindo-lhe a vontade

poltica que lhe serve de impulso inicial. Para tal fim organizam-se os contedos de forma mais
propcia sua difuso (mensagens, textos, grficos, impressos, etc.), promovendo-se para tal
fim a edio dos contedos. Assim organizadas, as mensagens estaro aptas divulgao,
alcanando o universo de reeditores, que seriam os parceiros responsveis por apropriar-se
dos contedos e adapt-los para fazer chegar a informao e desencadear a integrao ao
dos destinatrios finais do processo mobilizatrio.
Utilizada nesse contexto, a idia de comunidade de sentido permeia todas essas etapas
de socializao de conhecimentos e reunio de vontades de forma a ampliar a sinergia dos
esforos individuais, o que se pode alcanar pela adoo de uma compreenso compartilhada
daquilo que se pretende alcanar. Trata-se de articular as referncias tericas e o que aprendemos
com as experincias j realizadas, fornecendo uma referncia geral, um guia para a atuao,
que deve ser ajustado para as condies locais e de cada momento.15
Com isso estabelecemos uma linguagem comum que possibilita o reconhecimento de cada
qual como integrante da rede a fim de que possa definir e recriar com maior clareza o seu papel
e ajustar mais dinamicamente suas interfaces com os demais.
5.2 ACLARAR COMPETNCIAS E FUNES
Assumida uma linguagem capaz de interligar os diferentes papis, inicia-se o processo de
atribuir visibilidade ao conjunto que expressa, localmente, o cenrio vivo no qual se desenvolve
o Sistema de Garantia em sua verso local. Ao compor-se esse cenrio preciso que possam
ser definidas tambm a competncias, as atribuies e funes de cada um dos atores.
Embora rena uma diversidade de aes do Estado e da sociedade civil, e assim abranja
desde instituies eminentemente formais como o Poder Judicirio at as mais informais como
movimentos e campanhas de solidariedade social, a prtica do Sistema de Garantia de Direitos
da Infncia e da Juventude assenta-se em bases jurdicas relacionadas promoo de polticas
pblicas.
O potencial transformador do Estatuto da Criana e do Adolescente reside exatamente na
concepo dos direitos, institutos, rgos e servios que contempla como direito subjetivo da
criana e do adolescente, trazendo por conseqncia seus mecanismos coercitivos de
exigibilidade e asseguramento.
15
Idem, ibidem.
132
CAP.3
Privilegiar-se a funo legal de cada ator do Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e

da Juventude, do mais formal ao mais informal, significa reforar a carga de cogncia e o
carter de imprescindibilidade do servio prestado. Sendo assim, embora a tendncia
informalidade e at vulgarizao dos institutos, da doutrina jurdica que emergem os referenciais
conceituais e metodolgicos apropriados compreenso e soluo dos problemas, substituindose o empirismo pelo recurso cincia do Direito.
Por isso deve levar-se em conta que a atividade de cada um dos atores est vinculada ao
ordenamento jurdico, seja no que se refere definio das suas competncias, seja no que se
refere sua insero na topologia do sistema.
Tratando-se de organizao do Estado para cumprir com suas obrigaes prestacionais
(ainda que permevel e flexvel articulao das prestaes complementares oriundas da
esfera pblica no-estatal), o Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude responde
s regras do Direito Administrativo, como base no qual se pode afirmar que a repartio das
competncias para a prestao de servio pblico ou de utilidade pblica se opera segundo
critrios tcnicos e jurdicos, tendo-se em vista sempre os interesses prprios de cada esfera
administrativa, a natureza e extenso dos servios, bem como a capacidade para execut-los
vantajosamente para a Administrao e para os administrados. 16
Destaque-se: a repartio das competncias se opera segundo critrios tcnicos e jurdicos
e no segundo a vontade prevalente ditada pela autoridade de maior hierarquia ou pela
lgica de convenincias do momento.
Por isso o ponto de partida no desenho do sistema parte do texto da lei nico referencial
efetivamente imperativo e de universalidade indiscutvel em todo o territrio nacional
permitindo o reconhecimento das afinidades e das diferenas e dando uma viso precisa da
insero topolgica e do leque das competncias de cada um dos seus componentes.
Assim, a lei que delimita o papel de cada um e oferece o ponto de partida para a
implementao e o desenvolvimento do sistema segundo as peculiaridades locais, ajustandoo s caractersticas da rede local sempre mediante o reconhecimento e o respeito quanto ao
que possa ser considerado disponvel e ao que no poder ser objeto de negociao no momento
de complementarem-se suas lacunas.
Do contrrio no possvel o que vem sendo infelizmente corriqueiro observar a
atuao integrada e dinmica de todos os co-responsveis pelo atendimento dos casos. Muitas
16
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, Ed. Revista dos Tribunais, 1983.
133
MDULO II
vezes por falta de clareza das competncias ocorrem usurpaes, excessos autoritrios e abusivos,
sobrepondo-se intervenes e gerando-se retrabalho e mesmo solues incongruentes.
Com base na compreenso compartilhada do sistema e na clareza quanto ao papel dos
seus integrantes, situaes como estas podem ser evitadas, sem gerar conflitos muitas vezes
irremediveis, mas sobretudo tornando mais eficaz o atendimento das crianas e adolescentes.
5.3 COMPREENDER O ESTATUTO DE FORMA SISTEMTICA
Como expresso imediata da compreenso das competncias luz do Direito pode-se
contribuir para uma ordenao lgico-sistemtica do prprio Estatuto, inclusive corrigindo-se
distores conceituais e metodolgicas que vm sendo constatadas na sua utilizao. O melhor
exemplo disso a impreciso conceitual no que se refere aos trs cortes metodolgicos que
organizam o Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude em polticas bsicas,
programas de atendimento protetivo e programas de atendimento scio-educativo.
evidente a dificuldade originada na redao do inciso II do artigo 90 do Estatuto, que,
por evidente lapso do legislador, utilizou a expresso programas de apoio scio-educativo de
meio aberto para designar servios que desenvolvem atividades relacionados ao acesso s
polticas bsicas, em geral funcionando de forma integrada e no turno alternado da escola, que
cuidam de prover acesso a cultura, esporte, lazer, profissionalizao etc.
Tais atividades, que correspondem aos mnimos sociais de acesso universal de todos as
crianas e adolescentes, so portanto objeto de polticas bsicas, sendo equivocada sua
denominao como programas scio-educativos (inclusive por estigmatizar seus beneficirios)
que, numa compreenso sistemtica da lei, nota-se serem reservados exclusivamente ao
atendimento de adolescentes em conflito com a lei.
5.4 INTEGRAR A ATUAO INTERINSTITUCIONAL
Superadas as dificuldades do exerccio compartilhado de competncias pela exata
compreenso do papel de cada ator, passa a ser possvel aplicar os mecanismos de cooperao
entre os diversos operadores do sistema, dando lugar sua atuao concorrente e no
sobreposta.
O reconhecimento da matriz legal do Sistema de Garantias possibilita uma linguagem
comum que aproxima as pessoas e suas instituies e permite o mapeamento local da rede de
atendimento, conduzindo melhor identificao do outro e ao reconhecimento, e conseqente
respeito, do seu lugar no sistema.
A partir da interao harmnica dos operadores, o sistema se instala como rede e pode
manter uma dinmica mais flexvel e aberta reconfigurao necessria ao atendimento de
134
CAP.3
cada caso, que exigir uma recombinao especfica e rpida para oferecer respostas com
o nvel de resolutividade desejvel.
Embora o carter eminentemente normativo do sistema, no que respeita aos procedimentos
administrativos, no se pode afirmar que no haja regras, mas as regras so criadas e mudadas
em um processo contnuo de aes deliberadas e interaes exclusivas. O paradigma da
tecnologia da informao no evolui para seu fechamento como um sistema, mas rumo a
abertura como uma rede de acessos mltiplos. forte e impositivo em sua materialidade, mas
adaptvel e aberto em seu desenvolvimento histrico. Abrangncia, complexidade e disposio
em forma de rede so seus principais atributos. 17
Ao estabelecer interfaces claramente definidas, tambm se habilitam os envolvidos a exercer
com facilidade as conexes que se faam necessrias, porque j anteriormente definidos os
protocolos mnimos para estabelecimento da melhor comunicao entre cada participante da
rede, facilitando sua auto-recombinao a fim de amoldar-se s necessidades de cada interveno
especfica.
Se por um lado certo que essa integrao envolve um importante investimento em termos
de confiana e respeito, a fim de no desgastar o relacionamento, imprescindvel a percepo
do outro como integrante de uma cadeia processual em que as posies se alternam
sucessivamente, e indagando-se sempre sobre as maneiras de melhor satisfazer s necessidades
do parceiro conseguinte.
5.5 ECONOMIZAR ESFOROS E AGREGAR VALORES
A atuao sistmica pr-ordenada possibilita corrigir a sobreposio de servios, evitar
tarefas repetitivas e o retrabalho e aproveitar informaes acumuladas pelo servio j
desenvolvido em etapas anteriores do processo de atendimento. Com isso, evita tambm os
desgastes da improvisao das interfaces a cada nova interveno.
Na medida em que se estabelecem e ajustam as conexes do sistema, os servios organizados
em rede tendem automaticamente a estabelecer uma economia de maior especializao
qualificando o domnio das tarefas e a aumentar a capacidade resolutiva das intervenes pela
ampliao do leque de oportunidades representada pela contribuio sinrgica dos diversos atores.
17
Castells, Manoel. Op. cit., 1999.
135
MDULO II
5.6 PLANEJAR E GERIR O TRABALHO DE FORMA INTEGRADA

parte a convenincia da atuao integrada em rede nos seus aspectos operacionais, o
fato de cada operador assumir seu papel como indissocivel do conjunto do sistema oportuniza
uma abordagem mais abrangente e produtiva no planejamento e na gesto organizacionais.
Os mtodos da gesto por processos, que progrediram vigorosamente na segunda metade
do sculo XX em oposio ao mecanicismo estanque da gesto fordista ou taylorista do
incio do sculo, vm permitindo maior enxugamento nas estruturas produtivas, seja no que se
refere a manuteno de estoques (recorrendo a mtodos de fornecimento just in time, p. ex.),
seja na especializao de servios (pela terceirizao, p. ex.), promovendo estruturas
organizacionais horizontalizadas submetidas lgica de gesto no departamental, na qual o
processo produtivo visto como encadeamento interfuncional de atos, e representado como
uma cadeia de aes nas quais os figurantes assumem sucessivamente a funo ora de clientes
ora de fornecedores ou de prestadores e beneficirios de determinados servios ou insumos.
O resultado que um mesmo processo poder abranger diversos setores da mesma
organizao ou mesmo de diferentes organizaes. O compartilhamento da viso do sistema
possibilita planejar em conjunto os processos que se desenvolvem conjuntamente, ampliando
os enfoques e a especialidade tcnica da abordagem dos problemas e possibilitando maior
riqueza na percepo da realidade.
O fluxograma seguinte ilustra de forma simplificada essa interao processual no
atendimento a um caso de evaso escolar:
136
CAP.3
A inovao consiste assim em adotar-se a lgica da gerncia por processos, correlata da

dissoluo do modelo de organizao departamental, que enquadra cada ator, e a cada ato,
sucessivamente como cliente/beneficirio e/ou fornecedor/prestador do antecedente ou do
conseguinte, considerado horizontal e alternadamente em sua posio independentemente da
sua posio hierrquica e questionando, passo a passo, se esto sendo atendidos os protocolos
que imprimem maior racionalidade e dinamismo nas conexes necessrias atuao integrada
dos demais parceiros do sistema.
6 O PAPEL DO JURDICO NA AFIRMAO DA REFERNCIA METODOLGICA
Conhecimento construdo, prticas sociais e consensos polticos se expressam, em sua
instncia de mxima cristalizao histrica, por meio do sistema jurdico. Nele o Direito Positivo
a palavra da lei assume a condio de instrumento normativo por excelncia. A referncia
jurdica representa, portanto, a um s tempo a matriz e o ponto de convergncia de todo o
processo de implantao do Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude.
Sucede que a vigncia do ECA vem sendo marcada por uma inusitada e vigorosa experincia
de apropriao do jurdico pelos diversos protagonistas leigos movimentos sociais e operadores
do sistema de atendimento entre eles , fenmeno que, embora representando salutar e
enriquecedor amadurecimento da cidadania, tambm vem produzindo efeitos colaterais
representados pelo empobrecimento da consistncia tcnico-jurdica na aplicao dos intrumentos
legais, e pelo comprometimento da construo do referencial doutrinrio que, assim, sofre parcial
esvaziamento do seu rigor cientfico, perdendo em objetividade, clareza e legitimao.
Noutras palavras, o carter panfletrio com que se deu a difuso do ECA possibilitou que
dele se construsse uma viso mdia calcada em conceitos rudimentares, muitas vezes associados
a palavras de ordem e chaves de contedo pouco determinado.
A bibliografia jurdica na rea rarefeita , muitas vezes sem grande consistncia doutrinria,
ou distanciada da aplicabilidade prtica, ou ainda por vezes limitada reiterao de dispositivos
legais.
Esse quadro mais compromete diante das dificuldades em se fazer vingar as bases conceituais
do novo Sistema de Garantia no ambiente cultural das organizaes envolvidas, em grande
parte ainda impregnadas da herana menorista permeada de conceitos eufemsticos (no se
prende, apreende; no se condena, se aplica medida; e assim por diante) cujo jogo semntico
mais traveste a realidade do que se prestava a conceituar o fenmeno social, contaminando de
forma quase insupervel uma hermenutica contempornea com a legislao vigente.
O resultado que o meio jurdico de fato no conseguiu apropriar-se tecnicamente do
Estatuto da Criana e do Adolescente (como ocorreu com legislaes recentes como a relativa
137
MDULO II
aos direitos do consumidor ou aos Juizados Especiais) com a adequao necessria para
enriquec-lo com as tcnicas hermenuticas de uma cincia bimilenar e cujos instrumentos,
por um lado, so essenciais na organizao e na gesto da coisa pblica na esfera coletiva e,
por outro, so fundamentais no asseguramento dos objetivos de bem-estar social do cidado
na esfera individual.
A restituio do lugar do jurdico como instrumental para a sedimentao no s da
compreenso, mas sobretudo da prtica do novo modelo, , por isso, condio sine qua non
dos avanos que se deseja na matria e razo que justifica a sustentao de um referencial
metodolgico que privilegie por base o texto legal.
7 A MATRIZ L EGAL DO SISTEMA
Justificada a abordagem integrada dos diversos servios de atendimento infncia e
juventude e a necessidade de partir-se do referencial presente no Direito Positivo, pode-se
apontar suas bases e iniciar a construo de uma matriz que delimite os diversos campos de
incidncia da norma.
Antes vale refletir que a definio de uma matriz essencial na tentativa de correlacionar
as mltiplas partes e funes do Sistema de Garantias e o complexo reticulado formado por
suas interconexes quando postas em funcionamento. Uma matriz o lugar onde algo se gera
ou cria, manancial, nascente ou fonte,18 e vai representar um reticulado simetricamente
construdo a partir do qual se tenta organizar a compreenso do sistema essencialmente
complexo que se quer descrever.
Isso porque um dos primeiros passos que tomamos para analisar uma forma procurar
simetria nela. Esta palavra (que deriva do grego de duas palavras que significam com ou
acompanhado a e medida) d um sentido muito geral de referncia a partes de propriedades
geomtricas semelhantes. 19 Feita a ressalva de que sem dvida limitada a possibilidade de
reduzir um sistema complexo a partir da representao de seus elementos simtricos, e nessa
medida considerando aprioristicamente redutor da realidade qualquer modelo que se possa
propor, podemos passar composio da matriz ideal do Sistema que vai permitir compreender
melhor o reticulado funcional da rede de Garantias previsto no Estatuto.
Para compor a matriz legal do Sistema parte-se da universalidade dos direitos estabelecidos
no artigo 227 da Constituio Federal reproduzidos no artigo 4o do ECA e prossegue-se
18
19
Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa, Ed. Nova Fronteira.

Waddington, C.H. Instrumental para o pensamento. Ed. Itatiaia, 1975.
138
CAP.3
refinando a incidncia pela casustica do atendimento propriamente dito, com a enunciao do

leque das medidas de proteo especial e scio-educativas. A par deles, e tanto quanto possvel
observando sua correlao sistemtica com as demais polticas e medidas, segue-se tambm a
indicao de outros servios dispersos cogitados na Lei 8.069/90.
Em primeiro lugar tm-se os direitos e garantias individuais, que, por sua generalidade
melhor correspondendo ora a princpios gerais, ora a diretrizes programticas, ora ainda a
obrigaes negativas, e portanto no relacionadas a servios por representarem no-fazeres
ditados em favor da criana e do adolescente, podem aqui ser relacionados como valores
fundamentais constitutivos da base tica do Sistema.
Ingressando-se no campo da atuao institucional segue-se a prescrio dos suprimentos
mnimos a serem providos pelos devedores da obrigao genrica da proteo integral para
possibilitar o desenvolvimento integral da criana e do adolescente, representado pelos direitos
sociais ou obrigaes prestacionais obrigaes positivas, correspondentes a fazeres estatais
e que podem ser classificados como polticas bsicas, cuja prestao se encontra a cargo das
diversas polticas setoriais do aparelho estatal.
Refinando-se o espectro de incidncia a hipteses concretas com nfase no cunho reparatrio
ou restaurativo, seguem-se os mecanismos de atendimento s situaes de risco originrias da
violao daqueles direitos individuais e sociais inicialmente relacionados atravs de institutos
colocados em ao por um subsistema assistencial voltado ao enfrentamento das situaes de
exposio a perigo, representado pelas medidas e programas de proteo especial e operado
de forma privilegiada pelos Conselhos Tutelares.
Sem desconsiderar a preocupao com a universalidade irrestrita da incidncia do Estatuto
da Criana e do Adolescente, que, concebido para assegurar direitos e deveres para todo e
qualquer cidado abrangido na faixa etria que delimita, no poderia ser considerado em
momento algum como portador de normas de incidncia discriminada e, pois, discriminatria,
o que se procura aqui sistematizar os campos de atuao delimitados no em potncia pela
norma abstrata, mas sim pela norma em ato no caso, traduzindo-se em atendimento a casos
determinados e concretos por programas e servios igualmente determinados e concretos.
Fica portanto a ressalva de que o corte metodolgico resultante em nada se confunde com
a antiga prtica do enquadramento de segmentos da clientela no conceito de situao irregular,
mas resulta do reconhecimento objetivo de que a incidncia da norma protetiva nos casos
concretos, especialmente nos seus aspectos restaurativos conseqentes a violaes de direitos
ou deveres j efetivadas, ou seja, na aplicao das medidas de proteo ou scio-educativas,
delimita um campo de atuao e de organizao de servios especfico que no se confunde
139
MDULO II
com aqueles servios destinados universalidade dos cidados menores de 18 anos de idade.
Em sntese, trata-se de um enquadramento que reside e que se destina antes estruturao dos
servios de atendimento do que condio do sujeito que seu destinatrio.
Prosseguindo-se assim, e mais adiante ainda, pode-se situar um terceiro campo de atuao
institucional relacionado ao atendimento de adolescentes em situao de conflito com a lei, e
que faz organizar como um subsistema preponderantemente vinculado esfera judiciria e
dedicado aplicao e execuo das medidas scio-educativas, atravs dos correspondentes
programas de atendimento, operados privilegiadamente pela Justia da Infncia e da Juventude.
No quadro a seguir (p. 141) visualizam-se os elementos normativos e funcionais
constitutivos da matriz legal, abrangendo os diversos campos de incidncia descritos.
7.1 REDUO DIDTICA
Para fins de memorizao, a matriz dos servios e programas abstraindo-se por ora os
valores fundamentais pode ser resumida na representao visual de uma sinaleira de trnsito
ou semforo, a partir do qual se diga que, se tiver todos os direitos sociais fundamentais
assegurados pela famlia ou, na impossibilidade ou ainda em complementao desta, pela
sociedade e pelas polticas sociais bsicas do Estado, a criana ter asseguradas suas condies
de desenvolvimento ou seja, ter sinal verde para a vida.
Do contrrio, a violao do seu direito ao acesso a tais mnimos sociais implicar a
interveno corretiva do sistema de atendimento assistencial, aplicando-se as medidas de
proteo especial, como se acenando com um sinal de alerta, ou seja, dizendo-se que se acende
um sinal amarelo na trajetria de vida dessa criana ou adolescente.
Finalmente, em consumando-se os riscos a que exposta pela insuficincia de atendimento s
suas necessidades bsicas, e falhando a interveno do sistema protetivo, muito possivelmente
j adolescente, da condio de vtima que foi, poder passar de produtor de vtimas ou
vitimizador, transgredindo a lei penal. Nesse caso, de acionar-se as medidas scio-educativas
como um sinal vermelho para a trajetria delitiva, fazendo-se com elas a derradeira e mais
intensiva interveno objetivando o resgate da cidadania fraturada nesse percurso.
Recapitulando que uma mudana de paradigma, a partir da reunio de todos os novos
elementos conceituais e metodolgicos, pode ser sintetizada por uma abordagem nova
decorrente de uma mudana de viso, tambm eficaz para a memorizao dessa viso do
Estatuto como sistema e para facilitar o trfego simblico dos contedos aqui alinhavados a
ilustrao de um catavento no qual cada uma das hlices so definidas por uma daqueles
quatro campos de incidncia da Lei 8.069/90 descritos na matriz (p. 142).
140
CAP.3
VALORES FUNDAMENTAIS
POLTICAS BSICAS
(BRANCO)
(VERDE)
PROTEO INTEGRAL CF , ART.
PRIORIDADE ABSOLUTA CF , ART.
VIDA CF , ART.
DIGNIDADE CF , ART.
227;
ECA, ARTS.
LIBERDADE CF , ART.
227;
ECA, ARTS.
RESPEITO CF , ART.
INTEGRIDADE CF , ART.
CONVIVNCIA FAMILIAR E COMUNITRIA CF , ART.
CONDIO PECULIAR DE PESSOA EM DESENVOLVIMENTO ECA, ART.
DIMENSES FSICA, PSQUICA, MORAL, MENTAL, SOCIAL, ESPIRITUAL

ARTS.
227; ECA, ART. 4
227;
ALIMENTAO
HABITAO
SADE
4O, 15 E 18
EDUCAO
4 , 15 E 16
ESPORTE
CF , ART.
227; ECA, ART. 4O
CULTURA
CF , ART.
227; ECA, ART. 4O
PROFISSIONALIZAO
LAZER
227; ECA, ART. 1O

227; ECA, ART. 4O
O
ECA, ARTS.
4O, 15 E 17
227; ECA, ART. 4
227; ECA, ART. 4O

6
CF , ART.
CF , ART.
CF , ART.
227; ECA, ART. 4O
227; ECA, ART. 4O
CF , ART.
CF , ART.
227; ECA, ART. 4O
227; ECA, ART. 4O
CF , ART.
227; ECA, ART. 4O
227; ECA, ART. 4O
ECA,
17
MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
MEDIDAS DE PROTEO ESPECIAL
(VERMELHO)
(AMARELO)
ATENDIMENTO INICIAL INTEGRADO AO INFRATOR ECA, ART.
REPARAO DE DANOS ECA, ARTS.
PRESTAO DE SERVIOS COMUNIDADE ECA, ARTS.
LIBERDADE ASSISTIDA ECA, ARTS.
112,
SEMILIBERDADE ECA, ARTS.
INC. V,
INTERNAO ECA, ARTS.
112,
112,
INC. II E
INC. IV,
120
INC. V
116.
112,
118, 119
E
88,
90,
INC. III E
E
90,
117
INC. V.
INC. VI
PROTEO JURDICO-SOCIAL
BUSCA E LOCALIZAO DE DESAPARECIDOS ECA, ARTS.
ORIENTAO, APOIO E ACOMPANHAMENTO TEMPORRIOS ECA, ART.
REINSERO ESCOLAR ECA, ARTS.
APOIO SCIO-FAMILIAR, RENDA MNIMA FAMILIAR E MANUTENO DE VNCULOS

ECA, ARTS.
112,
INC. VI,
121
125, 90,
INC. VII, E
94
101,
INC. IV,
129,
ECA, ART.
101,
87,
INC. V
INC. III E
INCS. I E IV,
TRATAMENTO ESPECIALIZADO ECA, ARTS.
87,
129,
101, INC. I
101,
90,
INC. I, E
INC. V E
23, .
NICO
129, INC. VI
87,
INC. III C/ C ARTS.
101, INC. V; 129, INC. VI
TRATAMENTO DA DROGADIO ECA, ARTS.
ABRIGO ECA, ARTS.
COLOCAO FAMILIAR ECA, ARTS.
GUARDA SUBSIDIADA ECA, ART.
101,
141
INC. VII,
90,
101,
101,
101,
INC. IV,
INC. VI E
92
INC. VIII,
90
INC. VIII E
34
INC. II
INC. V
101,
ATENDIMENTO A VTIMAS DE MAUS-TRATOS ECA, ART.
INC. IV E
129,
93
INC. III
INC. II
MDULO II
142
CAP.3
Nessa ilustrao reside a sntese da abordagem sistmica do Estatuto, com o destaque de

que somente ter vida ao estar em movimento movimento que condio para permitir-se a
interpenetrao cooperativa das diversas competncias.
Acima de tudo, porm, a figura destaca o papel transversal dos valores, que so o ponto
de partida e o ponto de chegada, o alfa e o mega de todo o esforo que anima as vontades e
coloca a rede em funcionamento, do mesmo modo que o branco dos valores fundamentais
ser a cor na qual todas as demais se fundiro quando o catavento estiver em movimento.
8. OPERADORES DO SISTEMA
Para melhor compreender o Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude
importante situar, na relao com os programas, o papel desempenhado pelos seus principais
operadores institucionais.
Em primeiro lugar observe-se que, assim como em relao ao contedo da prestao ao
destinatrio final do atendimento o Sistema de Garantias pde ser segmentado em trs cortes
setoriais relativos s polticas bsicas, de proteo especial e scio-educativas, no que se
refere aos organismos operadores pode ser segmentado em Sistema de Justia, conforme estejam
os rgos relacionados atividade jurisdicional Poder Judicirio, Ministrio Pblico,
Defensoria Pblica, Polcia Civil, Polcia Militar ou sistema administrativo de atendimento,
quando relacionados aos rgos, servios e programas governamentais ou no governamentais
que executem as medidas de proteo especial e scio-educativas. Incluem-se tambm a os
Conselhos de Direitos e Conselhos Tutelares. enquanto rgos responsveis, respectivamente,
pela articulao do Sistema e pela aplicao das medidas em sede no jurisdicional, e igualmente
situados na esfera do Poder Executivo. Por fim, as reas relacionadas s polticas setoriais,
embora possam ser enquadradas em sentido amplo no sistema de atendimento administrativo,
no se sujeitam aqui a catalogao especfica, eis que tampouco dispostas especificamente
para atendimento exclusivo da populao infanto-juvenil, preservando as respectivas
denominaes conforme os cortes setoriais das polticas pblicas correspondentes sistema
de sade, sistema de ensino, sistema de aprendizagem profissional, etc.
Sem em momento algum desprestigiar a atuao de outros importantes atores, como Conselhos
de Direitos e do Ministrio Pblico cujos papis de articulao e orientao tcnica so,
respectivamente, pressupostos da prpria materializao local do Sistema de Garantias , dedicamos
maior ateno neste estudo aos papis mais diretamente relacionados s atividades executrias.
143
MDULO II
8.1 AGENTES INTEGRADORES VANGUARDAS DO ATENDIMENTO

No dia-a-dia do atendimento reala-se o papel de operadores do Sistema exercido pelas
Varas da Infncia e da Juventude e pelos Conselhos Tutelares. Pela funo especfica que
exercem, atuam como reguladores privilegiados embora no exclusivos da operao jurdica
dos subsistemas de proteo especial e scio-educativos, respectivamente, responsveis que
so pela aplicao e superviso da execuo dessas medidas.
sem dvida oportuno ressaltar que, dentre as medidas de proteo especial, somente se
reserva competncia judicial a colocao em famlia substituta. Fora isso, nos casos em que
no h nfase na conflituosidade jurdica (como ocorre na aplicao pelo juiz de medidas
protetivas acessrias s scio-educativas nos termos do artigo 112, inciso VII do ECA, ou
definio da situao da criana em vias de destituio de ptrio poder e colocao em famlia
substituta), o atendimento protetivo da competncia exclusiva e no concorrente nem
subsidiria do Conselho Tutelar, pelo seu carter administrativo e no jurisdicional.
Juizados da Infncia e Conselho Tutelar, assim, por figurarem como responsveis pelas
principais e mais intensivas interfaces do sistema, estabelecendo-se como elos de ligao na
originao, superviso e concluso do processo de atendimento, tm ressaltada sua funo de
agentes integradores do Sistema por competncia legal expressa na forma dos artigos 148 e
136 do Estatuto, mas o mesmo no sucede com relao integrao das polticas bsicas.
Esse papel pela sua insero mais ampla e conseqentemente mais complexa no quadro
das diversas polticas e da quase universalidade das crianas e adolescentes se confunde
com as prprias atribuies do ptrio poder. So os pais ou os responsveis legais como
guardies e tutores os primeiros e principais agentes incumbidos de prover o acesso dos
filhos a condies adequadas de habitao, higiene, alimentao, sade. So eles os primeiros
devedores do direito educao, cultura, esporte, lazer e profissionalizao. Na sua
impossibilidade esse papel deve ser suplementado pelas polticas pblicas asseguradoras da
eficcia do acesso aos mnimos sociais representados pelos direitos sociais, mas mantendo-se
os pais ou responsveis ainda no dever de promover os encaminhamentos necessrios.
A poltica bsica mais relevante no dia-a-dia do atendimento s crianas e jovens , sem
dvida, a da educao. Garantido o acesso da criana escola, a criana ter definido seu principal
elo de insero no amplo espectro do Sistema de Garantia de Direitos da Infncia e da Juventude.
E, embora salientado que o atendimento aos demais direitos resida originariamente no ptrio
dever, o encaminhamento s demais polticas bsicas na impossibilidade dos pais e mesmo ao
sistema protetivo ou scio-educativo em casos de risco mais graves, enquadrveis no artigo 98 do
Estatuto papel que, na prtica, muitas vezes exercido, ainda que informalmente, pela escola.
144
CAP.3
A relevncia da sua contribuio em zelar pelos direitos da criana e do adolescente

promovendo o papel de alertar os responsveis, ou at mesmo pela efetivao desses direitos
auxiliando nos encaminhamentos necessrios s demais polticas e servios do Sistema de
Garantias, uma funo que precisa ser melhor debatida no mbito da educao escolar
exatamente por representar esse ponto de conexo inicial de abrangncia universal e
atendimento continuado da criana com o sistema.
do no-reconhecimento da posio e do no-esclarecimento das possibilidades e limites da
escola no exerccio desse papel que interminveis desgastes so impostos aos educadores que, na
prtica, se vem na contingncia de cumprir seu papel pedaggico junto a crianas que sofrem por
diversas carncias, as quais poderiam estar melhor supridas pelo encaminhamento adequado s
demais polticas bsicas, ao Conselho Tutelar ou ainda ao Sistema de Justia. Enquanto no
perceber sua posio no sistema para poder interagir com ele, a escola continuar sendo o
amortecedor de situaes aflitivas com os quais na maioria das vezes se v arcando solitariamente.
Embora destinado prestao da poltica bsica da educao, o sistema de ensino
freqentemente no raras vezes solicitado a complementar seu papel atendendo, diretamente
ou mediante parcerias, a funes relacionadas s demais polticas como alimentao ( o caso
da merenda escolar), esporte, cultura, lazer, profissionalizao.
Por tal razo, adotamos aqui, embora sem respaldo legal, mas pela convenincia de melhor
compreender-se qual deva ser o papel do sistema de ensino a respeito das demais polticas
inclusive em benefcio das prprias escolas, no raramente cobradas por prestaes no afetas
sua competncia , a sugesto de ter-se reconhecido o papel integrador da escola com relao
s demais polticas setoriais.
Assim, antes de compor-se a representao da matriz da rede, h que explicitar-se que,
cada um em seu segmento privilegiado, estes operadores tambm exercem uma funo
integradora com relao aos demais parceiros do Sistema. Visto de outra maneira, estabelecem
uma referncia gravitacional que possibilita o agrupamento e a orientao dos demais
componentes do Sistema que figuram assim como que satlites de uma constelao de rgos,
programas e servios de atendimento.
Assim, enquanto o Juizado, o Conselho Tutelar e, nos termos e limites aqui expostos, a
escola exercem a funo de vanguarda do atendimento, as demais polticas, servios e programas
representaro a retaguarda do sistema.
VANGUARDAS DO ATENDIMENTO
POLTICAS BSICAS
PROTEO ESPECIAL
SCIO- EDUCATIVAS
ESCOLA
CONSELHO TUTELAR
JUIZADO DA INFNCIA
145
MDULO II
8.2 EXECUO DO ATENDIMENTO PROGRAMAS DE RETAGUARDA

Na funo de operadores do Sistema, as vanguardas do atendimento so responsveis por
identificar as dificuldades e problemas e indicar os encaminhamentos necessrios aqui
cogitados como contribuio informal da escola com relao quelas competncias que no
sejam da sua alada, mas que Conselhos Tutelares e Juizados exercem com competncia
requisitria e estes ltimos ainda com a fora coercitiva prpria da funo jurisdicional.
Como esses rgos no cumprem papel de executores, o atendimento por eles encaminhado
estar a cargo das polticas e programas de atendimento, cada qual respondendo pelo
cumprimento dos dispositivos legais listados na matriz do Sistema de Garantias a que
corresponda a natureza do servio prestado.
9 CONFIGURANDO A REDE DE ATENDIMENTO
Embora em regra cada um dos cortes setoriais propostos corresponda a uma gama
determinada de servios e/ou medidas, estas no se apresentam como departamentos estanques.
Antes, parecem corresponder melhor a diferentes matizes de gradativo agravamento das
intervenes na medida em que tambm evolui o quadro de desateno e violao dos direitos
da criana e ao adolescente ou ainda da violao de direitos pelo adolescente infrator.
Desse modo, o espectro de abrangncia de cada poltica ou programa de atendimento no
se prende estaticamente ao campo sugerido pela incidncia do dispositivo legal correspondente,
mas se apresenta dinamizado pela multiplicidade das situaes da vida.
Sua expresso grfica, assim, resulta melhor definida no por segmentos de coloraes
definidas (verde, amarelo, vermelho, conforme a rea de insero na matriz do Sistema), mas
por coloraes variveis segundo a maior ou menor gravidade das situaes envolvidas,
formando um gradiente que expressa essas alteraes sucessivas no grau de complexidade e
gravidade da situao.
A configurao da Rede de Atendimento, como expresso local materializada do Sistema
de Garantias, corresponder assim a uma variada gama de polticas, servios e programas de
atendimento necessrios implementao dos direitos a que correspondem os dispositivos
legais listados na matriz do Sistema.
Na ilustrao seguinte pode-se ver ento uma Rede de Atendimento segundo sua
configurao ideal, contemplando todos os servios projetados na lei, destacando-se que
somente se consideram para tal fim os direitos a cujo atendimento corresponda a organizao
de servios especializados, como no seria o caso, p. ex., da medida scio-educativa de
advertncia.
146
CAP.3
147
MDULO II
10 REORDENANDO AS VARAS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE

Tendo historicamente ocupado a centralidade do modelo organizacional, o Sistema de
Justia e, mais especificamente, os Juizados da Infncia e da Juventude passaram, com a nova
lei, a constituir-se no foco precursor capaz de ditar o maior ou menor avano das mudanas,
conforme tenham se mostrado mais ou menos abertos s inovaes, permitindo, conforme a
orientao da respectiva liderana, maior ou menor liberdade aos demais atores do Sistema
em avanar com o progresso nas respectivas reas.
Por esse motivo detemo-nos em analisar as implicaes do novo modelo legal no que se
refere estrutura dessas Varas Judiciais que alis podem estar sendo precursoras de importantes
inovaes no mbito da organizao judiciria.
Sucedeu que, muito embora se trate de mudanas inexorveis e s quais, mais cedo ou
mais tarde, todos respondero, o fato que se notou imensa resistncia em determinados
crculos judiciais a partir da promulgao do ECA, em boa parte provocados por discordncias
diante do aumento de atribuies do Ministrio Pblico e da atribuio de competncias antes
judiciais (embora nunca jurisdicionais) aos Conselhos Tutelares cuja criao alterou
fundamentalmente a estrutura dos antigos Juizados de Menores.
Aspecto nem sempre evidenciado, entretanto, o que se refere atribuio esfera no
judicial da organizao e da gesto do atendimento dos adolescentes em cumprimento de
medidas scio-educativas de meio aberto diante da nenhuma tradio brasileira em manter
tais servios como programas no mbito do Poder Executivo, motivo alis dos mais relevantes
na limitada eficcia do ECA na rea scio-educativa.
Assim, restando a criao de tais programas em regra, no mais das vezes na dependncia
do protagonismo judicial, muitas vezes vm sendo mantidos os j existentes, ou precariamente
criados novos no mbito da prpria estrutura judiciria, afastando-se com isso do rumo da
nova estrutura organizativa para reforar o modelo judiciariocntrico centralista e
concentrador que a Lei 8.069/90 pretendeu banir para dar lugar plenitude da atuao
jurisdicional em sua vocao ontolgica relacionada exclusivamente soluo dos conflitos
juridicamente relevantes de interesses e no de rgos hbridos, muitas vezes hipertrofiados
pelo exerccios de competncias da esfera administrativa como foi a maioria dos Juizados de
Menores sobretudo nas grandes capitais.
Embora as mudanas possam ocorrer mesmo revelia do Judicirio e assim o caminho
da histria restar trilhado, reitere-se inexoravelmente, para desgaste e deslegitimao dos
que invistam em contrrio , fundamental reconhecer que, pela maior densidade
organizacional, pela fora da autoridade do cargo do magistrado e pela ao cotidiana sobre
148
CAP.3
praticamente todos os demais operadores do Sistema tanto de Justia quanto de Atendimento

, to logo se disponha a estrutura do Judicirio de forma compatvel com o novo modelo, em
muito restar facilitada a reconfigurao do Sistema e melhor ser definida a posio dos
demais parceiros.
Por isso, um dos mais relevantes pressupostos da viabilizao do Sistema proposto na lei
a reconfigurao da matriz organizacional das Varas da Infncia e da Juventude, migrando da
tradicional estrutura hierrquica piramidal para um modelo de integrao reguladora e propulsora
conforme as etapas que seguem descritas.
JUIZADOS DE MENORES
Partiu-se com a promulgao do ECA da estrutura estritamente judicial, rgida e concentradora,
vigente no Cdigo de Menores:
JUIZADOS DA INFNCIA E JUVENTUDE / CONSELHOS TUTELARES

Os progressos mais significativos vm sendo observados no desmembramento das funes
protetivas (com exceo da colocao em famlia substituta, todas as demais atualmente afetas
prioritariamente aos Conselhos Tutelares), dando-se incio assim ao processo de reconfigurao
organizacional dos Juizados da Infncia e da Juventude:
149
MDULO II
CONSELHOS TUTELARES
Competncias Protetivas
JUIZADOS
NOVOS JUIZADOS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE

Por si s, essa transposio da rea protetiva da esfera judicial esfera administrativa vem
resultando num perfil organizacional mais leve e dinmico para os Juizados da Infncia e
Juventude que se convenciona reconhecer por reordenados:
150
CAP.3
COMPETNCIAS NA EXECUO DE MEDIDAS

As principais experincias de implementao do ECA no Sistema de Justia conhecidas so
as que vm ocorrendo nos Juizados das diferentes capitais dos Estados. Em regra, as mudanas
ocorrem assim em estruturas organizacionais pr-existentes ao ECA, que apresentam dificuldades
em transpor determinados traos culturais do modelo organizacional menorista.
Por exemplo, citamos a indistino entre as atribuies relacionadas s competncias
envolvidas na execuo das medidas, sobretudo das medidas scio-educativas no privativas
da liberdade:
competncias jurisdicionais: soluo dos conflitos jurdicos de interesses nos incidentes
do cumprimento da deciso oriunda do processo de conhecimento;
competncias administrativas: procedimentos tcnicos de interveno scio-econmica,
psicolgica ou pedaggica relativos ao atendimento propriamente dito.
Para melhor compreender o estgio atual na distribuio dessas competncias, importante
ento atentar para as etapas e para o objeto do processo por ato infracional:
Infrao
Deciso*
Extino
Jurisdio (conflitos jurdicos incidentes)
Administrao (atendimento scio-educativo)

Processo de Conhecimento20
20
Processo de Execuo
Sempre haver processo e deciso, mesmo que o processo de conhecimento possa ser abreviado mediante
a cognio sumria oportunizada pela remisso, casos em que a deciso a respeito da medida no ser
impositiva mas homologatria.
151
MDULO II
ORGANIZAO JUDICIAL EXECUTORA TRADICIONAL

Temos visto resultar da referida indiferenciao conceitual das competncias na execuo
das medidas, particularmente no que se refere s medidas de meio aberto, a persistncia de
Varas da Infncia e da Juventude simultaneamente cumprindo atribuies jurisdicionais e
administrativas, isto , jurisdicionando os conflitos e promovendo o atendimento scio-educativo
no mbito da organizao judicial executora.
JUIZADOS EXECUTORES
JURISDIO
Incidentes Jurdicos da Execuo
ADMINISTRAO
Atendimento Tcnico-Pedaggico
RECONFIGURAO & DESJUDICIALIZAO

Para que se oportunize o avano do processo de configurao organizacional da Rede de
Ateno infncia, visto do ponto de vista do Sistema de Justia, tem-se por pressuposto a
transposio definitiva dos servios administrativos de atendimento s esferas institucionais
152
CAP.3
competentes, reconhecendo-se a necessidade de desjudicializao do atendimento como

pressuposto da readequao do funcionamento dos servios propriamente jurisdicionais a fim
de prest-los com maior rapidez, segurana e eficcia.
(A) RECONFIGURAO DO JUIZADO (ETAPA I)
DESJUDICIALIZAO DO ATENDIMENTO
Atendimento Tcnico-Pedaggico
Chegando-se a este momento, no entanto, no basta a mera transposio de atribuies e

competncias funcionais este o momento do salto quntico, ou seja, do processo de
mudana descontnua, anteriormente referido, em que a organizao judicial poder migrar
definitivamente para o modelo matricial e, assumindo os atributos correspondentes, atuar com
maior dinamismo como agente de integrao, regulao e propulso da rede.
153
MDULO II
(B) RECONFIGURAO DO JUIZADO (ETAPA II) ESTRUTURA MATRICIAL
11 REPRODUO HOLSTICA DO MODELO

Alcanado o modelo de organizao matricial com relao ao conjunto da rede e com
relao estrutura interna de cada qual operadores do Sistema de Garantia de Direitos, um
dos seus produtos mais relevantes passa a ser a possibilidade de recombinar-se virtualmente e
materializar-se em sua inteireza na interveno de cada ator e no atendimento a cada caso
concreto.
Como num holograma em que cada fragmento contm em si a capacidade de reproduzir o
conjunto da imagem da qual extrado, cada integrante de rede, independentemente da posio
e da hierarquia que ocupe, estar em condies no apenas de operar com a mesma lgica e
produzir o mximo em resolutividade pelo dinamismo processual da interveno, mas
especialmente estar em condies de promover de forma praticamente instantnea a
recombinao do sistema no quanto diga respeito ao atendimento daquele caso, naquele lugar,
promovendo o comparecimento articulado dos demais atores cujas funes se fazem necessrias.
154
CAP.3
Para ilustrar, suponha-se o exemplo de um adolescente usurio de drogas que, aps a

prtica de um ato infracional e como conseqncia acessria da aplicao de uma medida
scio-educativa de liberdade assistida (ECA, art. 112, inc. IV) pelo Juizado, tendo sido tambm
encaminhado a tratamento psicolgico (ECA, art. 101, inc. V) e da drogadio (ECA, art. 101, inc.
VI), bem como reinserido na escola (CF, art. 227 c/c ECA, arts. 4o, 101 inc. III e 129 inc. VI), e
encaminhado a atividades ocupacionais profisisonalizantes e de arte-educao (CF, art. 227,
ECA, art. 4o) no turno alternado da escola, bem como cuja famlia tenha sido encaminhada a
atendimento em programa de apoio scio-familiar (ECA, art. 129, inc. IV).
Do ponto de vista da escola a rede no caso poderia estar-se recombinando com a seguinte
configurao:
Exemplo de atendimento em rede (escola):
O que se tem a vai alm da clareza possibilitada pela visualizao do organograma matricial
recombinado para o caso concreto para residir na referncia sempre presente insero legal
de cada ator considerado o ponto de vista do sistema de garantias, e de cada providncia
encaminhada considerado o ponto de vista do destinatrio das medidas. Por conseqncia,
sua adoo simultaneamente evocativa do modelo organizacional e da matriz normativa que
lhe serve de fundamento, de modo que seu emprego traz sempre impltica a evocao da fora
cogente das normas de proteo incidentes.
155
MDULO II
12 CONCLUSO
Embora a singeleza da formulao exposta, construda com a colagem criativa e
despretensiosa de inmeros fragmentos de aprendizagem terica mistos com as percepes
empricas advindas do cotidiano do autor como juiz da Infncia e da Juventude, fica a contribuio
com a expectativa de que possa de algum modo ser til a uma discusso local mais consistente
sobre a concepo do respectivo Sistema de Garantias e a configurao e operao da
correspondente rede de atendimento.
Ampliando um pouco mais o foco, podemos visualizar a integrao de todos os segmentos
envolvidos num circuito dinmico de mobilizao social capaz de promover o resgate da
dignidade de todas as crianas e jovens de nosso pas, partindo da base tica intransigvel
representada pelos valores fundamentais e alicerada na escola como ponto de apoio
fundamental para que o Sistema de Garantias possa efetivar-se com acesso universal para
todas as crianas. Um objetivo dessa magnitude somente pode ser atingido pela integrao de
todos os envolvidos, formando grupos ou comits de ao de base que colocaro a roda em
movimento:
MOBILIZAO SOCIAL NA
EFETIVAO DO SISTEMA DE GARANTIA
156
CAP.3
Fica a ressalva de que as representaes grficas adotadas por vezes beirando a licena
potica, como no desenho do catavento mais expressam um esforo de simplificar a decodificao
e a organizao das informaes sobre as quais se constri a viso do Sistema, do que pretendem
oferecer um modelo de representao visual esttico e acabado.
Na verdade, sua expresso melhor corresponderia a um jogo de cartas, com infinitas e
inesperadas recombinaes, embora seguindo um conjunto de regras e um fluxo de ordenao
pr-determinadas, ou ainda a um livro de pginas soltas que, pretendendo falar sobre a vida,
tivessem de reaparecer em meio a permanente movimento para reescreverem os infinitos enredos
possveis.
Aos que, como ns, tiveram o privilgio de nascer no futuro com a oportunidade de nele
inscrever a ressignificao do passado, no dado ignorar as complexas implicaes da
civilizao e da cultura da ps-modernidade. E, homenageando sua chegada, vale lembrar as
Seis Propostas para o Prximo Milnio, de talo Calvino,21 cunhadas como atributos estilsticos
da nova literatura, mas que se fazem quase que auto-suficientes para relacionar as virtudes
deste Sistema que tanto esforo nos custa para descrever: leveza, rapidez, exatido, visibilidade,
multiplicidade, consistncia.
Valem para aferir da adequao das nossas prticas na aplicao da Lei 8.069/90
igualmente cunhada com o esprito do terceiro milnio. Enquanto no possamos responder
sim presena de cada uma delas na qualidade do servio que passa pelas nossas mos, ainda
teremos muito caminho pela frente.
Que sejamos incansveis em trilh-lo.
21
Calvino, talo. Seis Propostas para o Prximo Milnio, Cia. das Letras, 1995.
157
MDULO II
CAPTULO
CONSELHO TUTELAR, ESCOLA E FAMLIA

PARCERIAS EM DEFESA DO DIREITO EDUCAO
Afonso Armando Konzen*
SUMRIO
2O
2.1
..... 161
..... 162
2.3 O CONSELHO TUTELAR ENQUANTO RGO ..... 165
2.4 A AUTONOMIA DO CONSELHO TUTELAR ..... 167
NATUREZA PERMANENTE E NO-JURISDICIONAL DO CONSELHO TUTELAR ..... 170
2.6 AS ATRIBUIES DO CONSELHO TUTELAR ..... 172
3 A ATUAO DA ESCOLA E O DIREITO EDUCAO ..... 185
4 A EDUCAO COMEA EM CASA ..... 188
5 CONCLUSO ..... 190
2.2
2.5

CONSELHO TUTELAR ..... 161
O IMPACTO DA ALTERAO ESTRUTURAL
O CONSELHO TUTELAR NO SISTEMA DE ATENDIMENTO
* Afonso Armando Konzen procurador de Justia, assessor do procurador-geral de Justia, atual diretor da
Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul e membro do Conselho Tcnico-Cientfico da ABMP .
159
MDULO II
O texto analisa os papis do Conselho Tutelar, da escola e da famlia com a educao

escolar da criana e do adolescente. Traz discusso a ruptura orgnica e cultural introduzida
pelo Estatuto, reala a funo do Municpio e reflete sobre algumas das dificuldades tcnicojurdicas derivadas da concepo, organizao e funcionamento do Conselho Tutelar. Por
fim, sinaliza para o exerccio compartilhado, por todos os segmentos diretamente envolvidos,
da educao escolar da criana e do adolescente.
1 INTRODUO
A efetividade do direito educao da criana e do adolescente depende da conscincia e
da ao dos pais ou do responsvel. Depende, tambm, da atuao da escola, encarregada
pelo processo educativo em todos os seus aspectos. O exerccio do direito educao da
criana e do adolescente tambm no pode dispensar a organizao e o funcionamento do
Conselho Tutelar, alterao estrutural introduzida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e
principal fenmeno de ruptura com o sistema de atendimento at ento vigente no Brasil.
Consideraes sobre o que o Conselho Tutelar e qual a sua natureza jurdica, a
abrangncia e o significado tcnico de cada uma de suas atribuies, as principais repercusses
da atuao do rgo em defesa e promoo do direito educao, so pontos que se pretendem
enfocar, sem prejuzo de reflexes sobre algumas das dificuldades de interpretao da legislao
tutelar, especialmente em relao ao perfil institucional desse relevante servio pblico. O
enfoque ter predominncia jurdica, resultado de preocupaes com a definitiva assuno,
pelos Municpios brasileiros, do atendimento a suas crianas e jovens, Municpios que tm, na
organizao e no funcionamento do Conselho Tutelar, oportunidade rara de ocupao de
espao, de afirmao enquanto ente poltico da Federao e, na contrapartida, de prestar
servios de genuno interesse a sua populao.
Ainda que o objetivo central resida em refletir em torno da atuao do Conselho Tutelar
em defesa do direito educao, j tempo de os operadores jurdicos, especialmente os
membros da Magistratura e do Ministrio Pblico, assumirem ainda maiores compromissos
com a afirmao institucional do Conselho Tutelar, para o que no se pode perder de vista, em
nenhum momento, no s a real dimenso jurdica dos encargos do rgo tutelar, mas tambm
a sua correta insero no contexto dos demais servios pblicos.
No tocante escola, aos sistemas de ensino e seus operadores, o desafio no de menores
propores. Sem a compreenso da verdadeira e da ainda recente configurao estrutural
160
CAP.
PARCERIAS EM DEFESA DO DIREITO
EDUCAO
produzida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, inclusive com a definio de novos

papis e encargos a cada unidade escolar, sem o conhecimento das funes do professor e dos
dirigentes dos estabelecimentos de ensino, inclusive a exata dimenso das tarefas atinentes ao
atendimento de crianas e adolescentes com dificuldades na escola, sem a cincia das reais
possibilidades de agir em sintonia e com afinidade sistmica, a realizao do direito educao
da criana e do adolescente certamente ainda estar longe de se constituir em uma realidade
concretizada. Por isso, a proposta de uma reflexo sobre o perfil de atuao da nova escola,
no mais to-somente responsvel pela processo de ensino propriamente dito, mas sintonizada
com a doutrina da proteo integral e membro da rede pblica legitimada a proporcionar e a
propor o asseguramento de um direito indispensvel ao desenvolvimento de crianas e jovens,
notadamente no que diz para com a atuao compartilhada em defesa do direito educao.
Por fim, nunca demais realar o papel dos pais para com a educao dos filhos. As
perspectivas de anlise, ainda que voltadas precipuamente para determinados aspectos tcnicos,
sempre devem sinalizar para a concepo sistmica e o sentido integrador no s dos cuidados
desde a famlia, mas tambm das providncias dos legitimados para o processo educativo
escolar e da ao das autoridades constitudas.
2 O CONSELHO TUTELAR
2.1. O IMPACTO DA ALTERAO ESTRUTURAL
Segundo o artigo 131 do Estatuto da Criana e do Adolescente, o Conselho Tutelar
rgo permanente e autnomo, no-jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo
cumprimento dos direitos da criana e do adolescente, definidos nesta Lei. Apesar da aparente
singeleza do texto, a facilidade termina com a percepo da real profundidade e significado da
ruptura estrutural, filosfica e jurdica produzida pelo dispositivo em relao aos organismos
oficiais at ento legitimados a responder pelas questes da infanto-adolescncia. Os intrpretes
da norma, mesmo os que fazem anotaes a todos os dispositivos do texto legal, ou tratam da
matria com alguma superficialidade, ou apresentam, em geral, sincera e confessada dificuldade
em situar, frente s normas constitucionais e da legislao atinente organizao administrativa,
essa peculiar estrutura de atendimento proposta pelo Estatuto.1
1
Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990) no presente texto referido
apenas pelo termo Estatuto, em vez de ECA, pelo sentido depreciativo dos efeitos sonoros da sigla especialmente no Sul do Pas, notadamente em regies de colonizao alem.
161
MDULO II
No poucas vezes, influenciados pela compreenso dos fenmenos sociais a partir de um

enfoque especfico, escrevem-se verdadeiras infraes lgica da organizao dos servios pblicos
e autonomia dos entes da Federao. Compreende-se, ento, com maior facilidade, a resistncia
estruturao e regular funcionamento dos Conselhos Tutelares nos Municpios. H razes alm
da ausncia da vontade poltica e do desconhecimento do como exatamente proceder nas esferas
pblicas e no governamentais, fatores, em geral, considerados preponderantes para justificar a
dificuldade. A resistncia tambm encontra guarida na falta de clareza de como situar o Conselho
Tutelar no contexto da organizao municipal, do que consistem precisamente a autonomia do
rgo e as prerrogativas dos seus agentes, de como proceder a sua correta insero no contexto
dos demais entes do Municpio e de como conviver com a determinao das providncias que
lhe so afetas sem conflitos nas esferas hierrquicas e polticas da localidade. No se pretende,
aqui, esgotar a anlise do tema e tampouco inovar na propositura de solues ou alternativas
com menos resistncia cultural. Pretende-se apenas contribuir com a reflexo acerca do fenmeno
e suscitar a colaborao ainda maior dos operadores jurdicos para com a propositura de solues
frente ao descompasso entre a realidade ftica e a realidade formal.
2.2 O CONSELHO TUTELAR NO SISTEMA DE ATENDIMENTO
O Estatuto, ainda que o faa com pouca veemncia sistmica, props estruturas para as
providncias frente ao caso concreto toda vez que uma criana ou adolescente encontrar-se em
situao de proteo especial.2 Recebeu tal proposta estrutural segura influncia das linhas de
ao e das diretrizes da poltica de atendimento (artigos 87 e 88 do Estatuto), dentre as ltimas,
2
O artigo 98 do Estatuto, em seus incisos, arrola situaes fticas que, se ocorrentes, exigem, obrigatoriamente, a pronta interferncia do poder pblico, por um de seus rgos legitimados, em proteo aos direitos
fundamentais da criana ou do adolescente. O rol de situaes, em verdade similares aos do artigo 2 do
revogado Cdigo de Menores, dispositivo definidor das hipteses do chamado menor em situao irregular, ainda no permitiu aos estatutistas cultuar um nico termo simblico para as incidncias citadas no
artigo 98 da lei. So usuais termos diversos, como crianas ou adolescentes em situao de risco, em
situao de tutela especial, em circunstncias especialmente difceis, entre outros. Alguns, notadamente
os ainda atrelados doutrina do menor em situao irregular, preferem resistir e utilizar o termo em
situao irregular. No presente texto emprega-se o termo em situao de proteo especial, para configurar a excepcionalidade e o carter supletivo da interveno do poder pblico e diferenciar tais situaes
daquelas justificadoras da atuao em razo do ato infracional do adolescente. Ao mesmo tempo, pretende-se facilitar a leitura, no para elaborar uma nova categoria jurdica ou social suscetvel de tratamento
discriminatrio, como antes, mas apenas como um facilitador terminolgico e, tambm, desde logo,
caracterizador da natureza da atuao do poder pblico.
162
CAP.
EDUCAO
a municipalizao, a participao do cidado por entidades representativas, a descentralizao

poltico-administrativa, a integrao operacional dos rgos de atuao em face da conduta do
adolescente autor de ato infracional, a captao e gesto diferenciada de recursos financeiros
e a mobilizao da opinio pblica destinada indispensvel participao dos segmentos
sociais organizados. A chave para a compreenso da proposta de atuao e de determinao
de providncias, tanto na esfera do poder pblico como da sociedade organizada, a palavra
atendimento.
Por atendimento (ato ou efeito de atender) pode-se compreender a ao de dar ou de
prestar ateno, ou, ento, de tomar em considerao, levar em conta, ter em vista, considerar,
atentar, observar, notar. Atendimento tambm pode significar acolher, receber com ateno ou
cortesia, tomar em considerao, dar audincia, dar despacho favorvel, deferir, ficar ou estar
atento, escutar atentamente, escutar ou aguardar. 3 Muito mais do que o sentido gramatical da
palavra, importa o sentido jurdico, contexto em que se permite compreender o atendimento
preconizado pelo Estatuto como o conjunto de aes de fato tendentes a responder pela
efetividade dos direitos fundamentais da infncia e da adolescncia.
Um conjunto de direitos, no anverso, vem sempre precedido de um conjunto de deveres.
O dever de exercer direitos ou de velar pelo seu exerccio constitui-se em responsabilidade
atribuda pelo legislador, em primeiro lugar, ao prprio poder pblico, capaz de ordenar, com
autoridade, as providncias necessrias ao reparo do direito transgredido. As instncias do
poder pblico, investidas em autoridade para determinar providncias no caso concreto, so,
nas suas respectivas esferas de competncia, o Poder Judicirio, pelo juiz da Infncia e da
Juventude, e, a mais importante inovao do Estatuto, o Conselho Tutelar, entes legitimados a
emprestar ordem pblica o necessrio sentido de cogncia. A atuao do primeiro, do juiz,
situa-se no campo estrito da prestao jurisdicional. Para o segundo, o Conselho Tutelar,
resulta a investidura para determinar providncias de natureza administrativa.
Alm de situar autoridades pblicas legitimadas a determinar providncias, prope a
legislao, no passo seguinte, o atendimento como um todo organizado e sistmico. A uma, ao
prever organismos de promoo e defesa dos direitos fundamentais, alguns voltados para o
controle ou o acesso ao Poder Judicirio, como o Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, ao
lado de organizaes no governamentais, legitimadas, inclusive, para a defesa judicial dos
interesses difusos e coletivos.4 A duas, pela participao popular na formulao e controle das
3
4
Ver Novo Dicionrio Aurlio, Editora Nova Fronteira, 1 edio, pg. 154.
Artigo 210, inciso III, do Estatuto.
163
MDULO II
aes, pelas organizaes no governamentais com assento nos Conselhos de Direitos. E, por
fim, pela definio de um conjunto de medidas, procedimentos e programas, programas
suscetveis de instalao e de manuteno tanto pelo poder pblico como por organismos no
governamentais.
Atendimento, assim, sinnimo de providncias de fato garantidoras dos direitos
fundamentais da criana e do adolescente, consistentes em polticas pblicas, na atuao de
autoridades frente ao caso concreto e capazes de determinar providncias (aplicar medidas e
sanes aos transgressores), na existncia de organismos de promoo e de defesa, na previso
de ritos (procedimentos) e na existncia de programas (retaguardas para o cumprimento das
providncias determinadas), enfim, um conjunto de organismos, medidas, ritos e retaguardas
que conferem ao atendimento proposto pelo Estatuto uma concepo sistmica.
O Conselho Tutelar espelha a presena de diversas diretrizes da poltica de atendimento,
dentre as quais, sem dvida, a municipalizao, ainda que diversos autores tambm entendam
que o Conselho Tutelar cumpre a diretriz da descentralizao.5 Ao reordenar as estruturas
oficiais com investidura para determinar providncias, o Estatuto, pelos mecanismos de
despolicializao e a desjudicializao,6 atribuiu, ao ente estatal mais prximo da populao,
ao Municpio, a possibilidade de atuar no campo da determinao das providncias em proteo
individual de cada criana ou adolescente, com o fim precpuo de lhes garantir, em concreto,
Descentralizar, na concepo dos Decretos-Lei 200/67 e 900/69, diplomas legais estruturadores da organizao administrativa da Unio, significava a transferncia de certas atividades a particulares, visto que, pelo
contrrio, quando as desempenha ele prprio, Estado, estar mantendo tais atividades centralizadas, no
dizer de Celso Antnio Bandeira de Mello. No entanto, o vocbulo vem adquirindo dupla conotao, com
o sentido de repassar encargos para rgos da mesma esfera da organizao estatal, sendo empregado
como sinnimo de desconcentrao, ou, com o sentido de repassar determinada funo para outro ente
estatal, mais prximo da populao. Sobre a matria e para compreender a distino entre descentralizao
e desconcentrao, remete-se aos comentrios do autor citado, em Curso de Direito Administrativo, 12
edio, Malheiros Editora, pgs. 105 e 129/130.
6
O magistrado catarinense Eralton Joaquim Viviani (ver em Comentrios ao Estatuto da Criana e do Adolescente, Liborni Siqueira e outros, Editora Forense, 1 edio, pg. 114 e seguintes) usa o termo desjurisdicizao
para configurar a perda de responsabilidade do Juizado para o Conselho Tutelar. No entanto, vnia ao
entendimento, o legislador do Estatuto no repassou nenhuma matria jurisdicional ao Conselho Tutelar,
mas atribuies de natureza administrativa que at ento eram exercidas pelo Juizado de Menores, num
evidente desvio de finalidade, j que ao Poder Judicirio, na essncia, compete prestar a jurisdio. Por
isso, o fenmeno consistiu na retirada de funes administrativas, fenmeno de desjudicializao.
5
164
CAP.
EDUCAO
os direitos fundamentais constitucionalmente assegurados, tema sobre o qual no divergem os

intrpretes. A dificuldade instala-se no momento da configurao jurdica e poltica da estrutura
de atendimento criada pelo legislador federal.
2.3 O CONSELHO TUTELAR ENQUANTO RGO
O Conselho Tutelar um rgo. O que um rgo? A que corpo pertence o rgo Conselho
Tutelar, ou ele um rgo sem corpo?
Por rgo, na viso tradicional do Direito Administrativo, entende-se a unidade da
organizao estatal a que se confere um conjunto de competncias. rgos so unidades
abstratas que sintetizam os vrios crculos de atribuies do Estado. 7 rgo cada uma das
partes dum organismo... que exerce uma funo especial. 8 Ou, na viso mais restrita da lio
do administrativista Hely Lopes Meirelles e para situar os rgos na esferas pblicas,
rgos pblicos so centros de competncia institudos para o desempenho de funes estatais,
atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades
de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como centro de competncia
governamental ou administrativa, tem necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto
desses elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem supresso da unidade
orgnica. Isto explica porque a alterao de funes, ou a vacncia dos cargos, ou a mudana de
seus titulares no acarreta a extino do rgo.9
Se o Conselho Tutelar um rgo institudo pelo poder estatal, de se concluir

obrigatoriamente ser ele pertencente ao poder pblico,10 membro de um todo maior. Nessa
Celso Antnio Bandeira de Mello, obra citada, pg. 106.
Em Novo Dicionrio Aurlio, edio citada, pg. 1.005.
9
Em Direito Administrativo Brasileiro, 8 edio, Editora Revista dos Tribunais, pgs. 47/48.
10
Autores classificam o Conselho Tutelar como resultado do exerccio direto do poder pela populao,
possibilidade inscrita no pargrafo nico do artigo 1 da Constituio Federal, modalidade genericamente
tratada como democracia participativa (v.g., em Estatuto da Criana e do Adolescente Anotado, Munir Cury
e outros, Editora Revista dos Tribunais, 2 edio, pg. 120; ou texto da promotora de Justia Valria
Teixeira de Meiroz Grillo, na Revista Igualdade n 8 publicao do Centro de Apoio Operacional das
Promotorias da Criana e do Adolescente do Ministrio Pblico do Paran, pg. 25; ou anotao do
magistrado carioca Jud Jess de Bragana Soares, em Estatuto da Criana e do Adolescente Comentado,
Malheiros Editores, 3 edio, pg. 432; ou escrito da promotora de Justia Ana Maria Moreira Marchesan,
em Revista do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, n 37, pg. 252, s para exemplificar), numa
formulao sem maiores explicitaes. O exerccio direto do poder pela populao vem proposto pela
ordem constitucional, com exceo da iniciativa popular para a apresentao de projetos de lei ao Legislativo,
7
8
165
MDULO II
hiptese, a que unidade administrativa maior pertence o Conselho Tutelar? Acerca do tema,
tambm pouco divergem os intrpretes, visto que h praticamente unanimidade no sentido de
classificar o Conselho Tutelar como um rgo do Municpio, ainda que institudo e parcialmente
regulamentado pelo legislador ordinrio federal, possibilidade constitucionalmente admissvel,
em razo da matria (ou seja, proteo infncia e juventude, nos termos do artigo 24, inciso
XV, da Constituio Federal). No entanto, enquanto rgo pblico municipal, o Conselho
Tutelar no tem personalidade jurdica nem vontade poltica prpria, que so atributos do
corpo e no das partes, no dizer de Hely Lopes Meirelles,11 embora, na rea de suas atribuies
e no limite de sua competncia funcional, expressem os conselheiros, enquanto agentes do
rgo, a vontade do rgo. Sobre o assunto, assim manifestou-se a Procuradoria-Geral do
Estado do Rio Grande do Sul, ao responder a consulta formulada pela ento Presidncia da
Fundao Estadual do Bem-Estar do Menor: Embora a Lei n 8.069/90 no seja explcita acerca
da questo, a anlise dos seus dispositivos permite concluir, com segurana, que tal Conselho
rgo da administrao municipal, destituda de personalidade jurdica, como de praxe.... 12
Se o Conselho Tutelar rgo municipal institudo pelo legislador federal, por bvio, sua
criao no depende da legislao municipal. Diversamente do que ocorre quanto ao Conselho
Municipal (ou Estadual ou Nacional) dos Direitos da Criana e do Adolescente, que depende
de criao por lei municipal (ou estadual ou federal), o Conselho Tutelar j se encontra, desde
logo, criado pela Lei n 8.069/90, cabendo lei municipal apenas dispor sobre o seu
do referendo popular, do plebiscito e da ao popular, praticamente sempre na modalidade de participao por meio de organizaes representativas (v.g., artigos 194, 198, inciso II, 204, inciso II, 205 e 227, 7,
da Constituio Federal), como deve ocorrer, adequadamente, no Conselho de Direitos, pelo assento
paritrio de entidades no governamentais e governamentais. O Conselho Tutelar, no entanto, rgo
estatal cujos agentes atuam em nome da sociedade, como acontece com quaisquer dos outros agentes no
exerccio de funes pblicas. No caso, o exerccio das responsabilidades que lhe so afetas deriva de lei
ordinria federal e no da vontade da populao, que se limita participar do processo de escolha,
segundo critrios e condies definidas pelo legislador municipal. Por isso, vnia s doutas posies
citadas, o Conselho Tutelar no modalidade de exerccio do poder diretamente pela populao ou pela
comunidade, mas constitui-se em servio pblico cujos agentes exercem parcela de poder por investidura
legal, com origem em legislao resultante do exerccio do poder pelos representantes eleitos e com
assento no Congresso Nacional e nas Cmaras Municipais.
11
Obra citada, pg. 49.
12
Parecer n 8.835, de 25 de junho de 1991, emitido no Processo n 08557-10.00/90.7 PGE, subscrito pela
procuradora do Estado Verena Nygaard e aprovado pelo ento procurador-geral do Estado Gabriel Pauli
Fadel, ambos da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul.
166
CAP.
EDUCAO
funcionamento, nos termos do artigo 134,13 e sobre o processo eleitoral,14 conforme previsto
no artigo 139. A diferena de tratamento apontada fica evidente no s luz dos artigos 88, II
(que prev a criao dos conselhos municipais, estaduais e nacional por leis municipais,
estaduais e federal) e 134 (que, quanto ao Conselho Tutelar, restringe o contedo da lei
municipal ao funcionamento do colegiado), mas tambm pela redao dos artigos 261, que
dispe para o caso de falta dos conselhos municipais, e 262, que prev a situao temporria
enquanto no instalados os Conselhos Tutelares. 15
Em resumo, o Conselho Tutelar rgo da administrao pblica municipal instituda
pelo legislador federal, sendo competente o Municpio para regulamentar o rgo com vistas a
sua instalao e funcionamento.
2.4 A AUTONOMIA DO CONSELHO TUTELAR
Dispe o artigo 131 do Estatuto ser o Conselho Tutelar um rgo autnomo. Qual o
significado e quais so os limites dessa autonomia? A quem pertence a autonomia, ao rgo ou
aos seus agentes?
O legislador federal, ao conceituar o Conselho Tutelar como rgo autnomo, no definiu a
natureza dessa autonomia e tampouco estabeleceu os limites. A matria diz para com a classificao
dos rgos pblicos, tema afeto ao Direito Administrativo, e como tal deve ser tratada.
rgos autnomos no so rgos independentes, considerados, os ltimos, como aqueles
colocados no pice da pirmide governamental, sem qualquer subordinao hierrquica ou
funcional, e s sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro... Esses rgos
detm e exercem precipuamente as funes polticas, judiciais e quase judiciais outorgadas
diretamente pela Constituio, para serem desempenhadas pessoalmente por seus membros
Convictos da necessidade da criao, pelo Municpio, do Conselho Tutelar, sustentam diversamente, v.g.,
Tnia da Silva Pereira (em Direito da Criana e do Adolescente, Editora Renovar, pg. 607), Edson Sda (em
A Criana e o Direito Alternativo, Edio Ads, pg. 144, ou em Brasil Criana Urgente, Columbus Cultural
Editora, 1 edio, pg. 57), Wilson Donizeti Liberati (em Comentrios ao Estatuto da Criana e do Adolescente, edio IBPS , pg. 77), entre outros. A diferena, aparentemente, tem pouca relevncia jurdica. No
entanto, assume importncia capital no momento da visualizao das perspectivas de exigibilidade da
atribuio conferida pelo legislador federal ao ente municipal, desde a possibilidade jurdica de estar em
juzo em matria dessa natureza, o instrumento de coero adequado, a ao cabvel, o objeto da ordem
judicial a ser alcanado e, ao final, a efetividade do provimento judicial.
14
Parecer com data anterior alterao do artigo 134 do Estatuto pela Lei n 8.242, de 12 de outubro de 1991.
15
Parecer da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul anteriormente citado, pgs. 9/10.
13
167
MDULO II
(agentes polticos, distintos de seus servidores que so agentes administrativos), segundo

normas especiais e regimentais. 16 So considerados, em geral, rgos independentes os Poderes
de Estado Executivo, Legislativo e Judicirio e outros, v.g., os Ministrios Pblicos e os
Tribunais de Contas.
rgos autnomos so considerados os situados na cpula da Administrao, imediatamente
abaixo dos rgos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. Tm, em geral,
ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, exercendo funes precpuas de
planejamento, superviso e execuo da matria de sua competncia, dependentes, no entanto,
da vontade poltica do governo. Os dirigentes dos rgos autnomos, como os Ministrios, as
Secretarias de Estado e de Municpio, so, em regra, agentes polticos nomeados em comisso.
Nessa categoria no se enquadra o Conselho Tutelar, pela peculiaridade de investidura e pelo
mandato de seus agentes, ou seja, os conselheiros no exercem as suas funes pela vontade
poltica do governo e tampouco so suscetveis de livre nomeao e demisso pelo chefe do
Executivo Municipal.
Por isso, a autonomia do Conselho Tutelar, em geral, vista como sinnimo to-somente
de autonomia funcional, ou seja, em matria de sua competncia, quando delibera ou quando
toma decises, quando age ou quando aplica medidas, no est sujeito a qualquer interferncia
externa, a qualquer tipo de controle poltico ou hierrquico. As decises, de natureza
administrativa, so irrecorrveis, somente podendo ser questionadas e revistas em ao prpria
perante o Poder Judicirio.
Se o Conselho Tutelar um rgo autnomo, essa autonomia, afinal, do rgo ou de
seus agentes? A interpretao primria conduz concluso de que a autonomia do rgo. No
entanto, em se tratando de autonomia funcional, a definio do exerccio da autonomia depende
de regulamentao, vez que diz propriamente com o funcionamento do rgo. Especialmente
porque o Conselho Tutelar, rgo pblico encarregado de verificar situaes relacionadas a
indivduos, a pessoas, a famlias (a casos, portanto), no classicamente um conselho, assim
entendido um corpo coletivo de pessoas a que compete dar parecer ou pronunciar-se
relativamente a assunto submetido a sua fiscalizao ou deliberao. 17
Conselhos, de costume, exercem funes de natureza poltica, assim considerada, por
exemplo, a funo de expressar posio ideolgica a respeito da gesto dos negcios pblicos
ou de determinada ao governamental e de decidir por aquela soluo de maior interesse
16
17
Hely Lopes Meirelles, obra citada, pg. 51.

Em Dicionrio de Tecnologia Jurdica, Pedro Nunes, Livraria Freitas Bastos, 8 edio, pg. 343.
168
CAP.
EDUCAO
pblico, como , sem dvida, o papel dos Conselhos de Direitos. As funes do Conselho
Tutelar no tm contedo poltico estrito, so funes de natureza tcnica, no sentido de que
a soluo do caso ditada pela norma legal e nela que o conselheiro inspira a sua deciso.18
Por isso, a funo propriamente dita, como, por exemplo, aplicar determinada medida, no
necessita obrigatoriamente ser exercida pelo conjunto dos conselheiros, mas a regulamentao
municipal do Conselho pode definir a situao em respeito s peculiaridades locais, atribuindo
a tarefa individualmente a cada conselheiro ou ao colegiado do Conselho. Sustenta-se, portanto,
aqui, a posio de que o Municpio tem capacidade de legislar supletivamente sobre a matria,
mesmo porque se cuida de rgo integrante de sua estrutura administrativa e a possibilidade
de suplementar, em tais situaes, a legislao federal e estadual no que couber, est autorizada
pela Constituio Federal (artigo 30, inciso II).
Outra dificuldade, com origem na concepo da autonomia do Conselho, a definio da
natureza jurdica do vnculo entre o conselheiro e a municipalidade. Ou seja, enquanto servidor
de um rgo pblico, enquanto pessoa fsica investida na qualidade de agente de um rgo
pblico, quem , exatamente, o conselheiro tutelar?
Ainda que divirjam entre si os doutos do Direito Administrativo quanto melhor
classificao, tem prevalecido, em geral, a compreenso de Hely Lopes Meirelles, autor da
classificao dos agentes pblicos19 em agentes polticos, agentes administrativos, agentes
honorficos e agentes delegados. No se pretende, aqui, discorrer alongadamente sobre a
complexa temtica. No entanto, diante do atual ordenamento jurdico do pas e frente natureza
Em Trabalhando Conselhos Tutelares, caderno n2 de uma srie, iniciativa meritria do Instituto de Estudos
Especiais da PUC-SP e do ento Centro Brasileiro para a Infncia e a Adolescncia Escritrio Regional de
So Paulo , Denise Neri Blanes, Maria do Carmo Brant de Carvalho e Maria Ceclia Rxo Nobre Barreira
situam o Conselho Tutelar como um espao poltico de ateno criana e ao adolescente, onde um
colegiado de muncipes, escolhidos pela comunidade local, responsvel pela garantia e efetivao dos
direitos assegurados a crianas e adolescentes. Dizem mais: Exatamente por ser autnomo e nojurisdicional, deve servir como mediador entre comunidade e Poder Judicirio, entre comunidade e poder
pblico local, na defesa e promoo dos direitos da criana e do adolescente, e, mais adiante, o Conselho Tutelar no presta servios diretos, no assiste diretamente. Ele atende s reivindicaes, s solicitaes
que so encaminhadas pelas crianas, jovens, suas famlias e populao em geral (ver pgs. 8 e 9 da
publicao), interpretao que transforma o Conselho Tutelar, com todo respeito, a uma espcie de Partido Poltico da Criana e do Adolescente.
19
Agentes pblicos so todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de
alguma funo estatal (Hely Lopes Meirelles, obra citada, pg. 56).
18
169
MDULO II
das funes atribudas ao Conselho Tutelar, possvel afastar, de plano, o enquadramento dos
conselheiros tutelares enquanto agentes administrativos e agentes delegados.20 Restaria, para
anlise, as opes de serem eles ou agentes polticos ou agentes honorficos.21 A partir to-s
das disposies do Estatuto, tal classificao no possvel, vez que a configurao jurdica do
agente pblico conselheiro tutelar umbilicalmente dependente da regulamentao municipal.
Por isso, somente com os olhos voltados para a legislao de cada Municpio possvel a exata
configurao jurdica do vnculo do agente tutelar com a Administrao.
2.5 A NATUREZA PERMANENTE E NO-JURISDICIONAL DO CONSELHO TUTELAR
Segundo o conceito legal, o Conselho Tutelar um rgo permanente. Ser permanente tem o
significado de organizao estvel, contnua e ininterrupta, o oposto de eventual. Porque rgo
permanente, deve o Conselho Tutelar assumir toda a matria de sua competncia e ser organizado
para responder por toda a demanda que lhe peculiar, caracterstica essencial a todo rgo
pblico. O significado de atendimento contnuo e ininterrupto no diz para com a disponibilidade
por determinado lapso temporal, mas relaciona-se com a matria de competncia do rgo. Em
outras palavras, ao dispor sobre o funcionamento, pode o legislador municipal organizar a prestao
dos servios pelo Conselho em dias e horrios, em consonncia com as peculiaridades prprias
de cada Municpio, sem que haja transgresses natureza permanente do rgo.
O conceito de rgo no jurisdicional situa o Conselho Tutelar na esfera da atividade
administrativa. Nessa condio, no lhe natural assumir a responsabilidade de solver os
Sobre a natureza jurdica da funo de conselheiro tutelar, precipuamente em face da legislao do Municpio
de Porto Alegre, RS, e com amplo estudo sobre a matria, inclusive com o alerta sobre a necessidade de dispor
sobre o assunto na Constituio Federal (tese tambm aprovada no 1 Congresso Nacional sobre Conselhos
Tutelares), ver articulado da procuradora do Municpio Vansca Buzelato Prestes, em Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, n 12, pgs. 61/78, de setembro de 1998.
21
Sustenta a tese de que o conselheiro tutelar agente honorfico o promotor de Justia Guilherme Freitas de
Barros Teixeira, do Ministrio Pblico do Paran, aos responder a consulta do Conselho Tutelar de Planalto, PR , sobre a aplicao a seus membros das regras de inelegibilidade tratadas pela legislao eleitoral,
posio que teria sido acolhida, inclusive, pelo Tribunal Superior Eleitoral (em Revista Igualdade n 11,
publicao do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criana e do Adolescente, rgo do
Ministrio Pblico do Paran, pgs. 20/22). Considera o conselheiro tutelar agente poltico o promotor de
Justia Luz Alberto Thompson Flores Lenz, do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, com argumentao, inclusive, acerca da possibilidade jurdica da destituio do conselheiro por ordem judicial emanada
em sentena de ao civil pblica, em judicioso escrito publicado pela Revista Igualdade n 13, pgs. 4/11.
20
170
CAP.
EDUCAO
conflitos de interesses ou aplicar sanes aos transgressores do ordenamento jurdico, matria,

em geral, afeta prestao jurisdicional. Portanto, o Conselho Tutelar no julga casos, no
sentido de dizer a verdade para partes eventualmente em conflito, tampouco aplica sanes,
no sentido de punir eventuais transgressores da norma. O proceder do agente tutelar, por
situar-se na esfera administrativa, limita-se a verificar a situao, formar o seu juzo de valor e
determinar, a partir do seu convencimento, a melhor providncia para o caso concreto.
Por se tratar de atividade no jurisdicional e as providncias suscetveis de aplicao
caracterizarem-se pela total ausncia de retribuio, faz-se que na atuao do Conselho Tutelar
inexista necessariamente um contencioso administrativo, com o que, ainda que se apresente
uma atuao com todas as caractersticas de um processo, ou procedimento, as pessoas atendidas,
crianas ou adolescentes, pais ou o responsvel, no necessitam, obrigatoriamente, exercer
defesa tcnica, papel tradicional da advocacia.
Definido que a atividade do Conselho Tutelar situa-se no campo administrativo, a sua ao
deve consubstanciar-se nos princpios bsicos do agir da administrao, quais sejam, a legalidade,
a moralidade, a finalidade e a publicidade dos atos praticados. As decises devem trazer em si,
especialmente a deciso de aplicar medida, os atributos do ato administrativo, como a presuno
da legitimidade, a imperatividade e a auto-executoriedade. Outro corolrio lgico da classificao
da atividade do Conselho Tutelar como atividade no jurisdicional, e, portanto, de natureza
administrativa, a presena dos princpios instrumentalizadores do proceder administrativo.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello,22 mesmo na ausncia de lei reguladora de um dado
procedimento, h a incidncia de alguns cnones gerais de acatamento obrigatrio, todos eles
com fundamento, explcito ou implcito, na Constituio Federal. Arrola, o citado mestre em
Direito Administrativo, onze princpios, certamente todos eles aplicveis ao proceder do Conselho
Tutelar, quais sejam: (1) princpio da audincia do interessado; (2) princpio da acessibilidade
aos elementos do expediente; (3) princpio da ampla instruo probatria; (4) princpio da
motivao; (5) princpio da revisibilidade; (6) princpio da representao e assessoramento; (7)
princpio da lealdade e boa-f; (8) princpio da verdade material; (9) princpio da oficialidade;
(10) princpio da gratuidade; e, por ltimo, (11) princpio do informalismo. De todos esses, o
nico princpio no totalmente incidente ao proceder do Conselho Tutelar o da revisibilidade,
segundo o qual o administrado pode recorrer de deciso que lhe seja desfavorvel a instncias
superiores. Ora, como dispe o artigo 137 do Estatuto, a deciso do Conselho Tutelar s pode
ser revista por deciso judicial a pedido de quem tenha legtimo interesse, soluo que no se
22
Obra citada, pgs. 431 e seguintes.
171
MDULO II
constitui em recurso administrativo, mas em ao prpria. O que no significa que a regulamentao

do proceder tutelar no possa prever, na hiptese de se tratar de medida aplicada por um
determinado conselheiro, a reviso pelo conjunto dos demais conselheiros, ou, se a medida
regimentalmente originar-se de deciso do Conselho considerado como um todo, que o
destinatrio da medida possa solicitar a reviso da providncia ao prprio rgo.
O procedimento administrativo deve objetivar, sempre, o resguardo dos destinatrios da
atividade e a transparncia do agir da administrao. Ainda que a ao do Conselho Tutelar no
deva assumir caractersticas burocrticas impeditivas da pronta soluo, tambm no deve,
avassaladoramente, intervir na vida dos cidados. O equilbrio entre a determinao de agir, em
face do interesse subjacente, sempre de maior relevncia, e as prerrogativas das pessoas sujeitas
da verificao o segredo da boa ao de todo e qualquer agente investido em autoridade pblica.
2.6 AS ATRIBUIES DO CONSELHO TUTELAR
As tarefas concretas derivadas da redao do artigo 131 do Estatuto, em que se diz competir
ao Conselho Tutelar zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do adolescente definidos
nesta Lei, esto minuciosamente especificadas, precipuamente no artigo 136 do citado diploma
legal. O nico acrscimo est no artigo 95, sem desconsiderar a legitimao para agir nas hipteses
dos procedimentos regulamentados a partir dos artigos 191 e 194 do Estatuto. A compreenso da
importncia e da verdadeira dimenso social, jurdica e institucional do Conselho Tutelar depende,
portanto, do minucioso estudo e da atenta observao dos nominados dispositivos, evidenciadores
da delegao, no s de responsabilidade, mas tambm de abrangente autoridade pblica ao
Municpio. Em nenhum outro momento e em nenhuma outra rea, o legislador federal delegou
tanta autoridade a agentes do Municpio como fez o Estatuto da Criana e do Adolescente, ao
criar o Conselho Tutelar, investindo os conselheiros em atribuies e, especialmente, em
prerrogativas de funo at ento inimaginveis a outros rgos ou agentes das municipalidades.
O rol de atribuies do artigo 136 do Estatuto vem apresentado de forma assistmica,
porque trata como idnticas categorias de funes complemente diferentes. Algumas so
atribuies condizentes com a realizao das finalidades institucionais do Conselho, enquanto
outras so meramente instrumentais. Assim, a atribuio de requisitar servios pblicos e a de
expedir notificaes, possibilidades expressamente previstas nos incisos III e VII do artigo 136,
so exemplos de funes no condizentes com o fim prprio do Conselho, porque apenas
conferem meios necessrios realizao de seus objetivos. Situam-se, na categoria das funes
instrumentais, as atribuies de requisitar, representar, notificar e encaminhar. As demais, so
funes compatveis com a finalidade existencial do Conselho.
172
CAP.
EDUCAO
Com vistas a facilitar a compreenso do sentido jurdico, segue a anlise a partir do verbo
nuclear de cada uma das atribuies.
2.6.1 A ATRIBUIO DE ATENDER
Compete ao Conselho Tutelar atender a criana e o adolescente e seus pais ou o responsvel
nas situaes definidas pelos artigos 98 e 105 do Estatuto.
O artigo 105 exclui, expressamente, a criana autora de ato infracional do sistema scioeducativo, sistema de responsabilidade da Justia da Infncia e da Juventude. Com o que se
afirma, categoricamente, a total e absoluta irresponsabilidade da criana autora de conduta
descrita como crime ou contraveno, sujeita to-s, nas circunstncias, a medidas de proteo,
medidas sem qualquer sentido ou fundamento de retribuio. A responsabilidade pela
verificao do ato infracional praticado por criana, no importa a natureza nem a gravidade
da conduta, assim como a imposio da medida de proteo correspondente, da alada
exclusiva do Conselho Tutelar.
Os incisos I e II do artigo 136, ao atribuir ao Conselho Tutelar a funo de atender crianas
e adolescentes e seus pais ou responsvel, com excluso apenas do atendimento ao adolescente
autor de ato infracional, desenham o Conselho Tutelar com o efeito simblico de uma larga
porta de entrada, no caso, a porta de entrada do sistema pblico de atendimento. Excetuada a
verificao da conduta infracional do adolescente, tudo parece comear ou passar pelo Conselho.
Com o que se compreende, mais uma vez, a importncia indispensvel do regular funcionamento
desse relevante servio pblico municipal.
Para atender, no previu o Estatuto procedimento determinado. O que significa necessidade
da legislao municipal suplementar lei federal acerca da matria. A realizao das diligncias
necessrias ao conhecimento pleno do caso, a busca de informaes, a ouvida de pessoas in loco,
a convocao dos envolvidos para serem ouvidos, a realizao de diligncias para estudos e
pesquisas, assim como outras tantas formas de reunir elementos de convico, so importantes
ferramentas auxiliares ao dispor do conselheiro, ferramentas para cuja utilizao exigem-se ritos
preestabelecidos, de conhecimento geral da populao. Evidentemente, a ampla liberdade de
reger o proceder tutelar no significa possibilidade de transgredir os direitos constitucionais da
cidadania, especialmente os garantidores da inviolabilidade do domiclio e da liberdade individual.
A autoridade pblica do agente tutelar no exerccio da atribuio de atender vem garantida
pelo artigo 236 do Estatuto, com a elevao da conduta de impedimento ou de embarao ao
exerccio das funes condio de ilcito penal. O significado dos verbos nucleares do tipo
penal citado aproximam-se dos delitos de resistncia e de desacato (artigos 329 e 331 do
Cdigo Penal). O impedimento, para configurar a conduta ilcita, deve ser fsico, no sentido de
173
MDULO II
obstacularizar a ao do conselheiro, no se configurando como tal o descumprimento de

determinao do Conselho, conduta configurvel como infrao administrativa (artigo 249 do
Estatuto). Por embaraar compreende-se a conduta de perturbar, estorvar, complicar ou dificultar
a ao do agente tutelar, com vistas a constranger o agente pblico a no agir de determinada
forma ou criar obstculos, fsicos ou morais, verificao em andamento.
2.6.2 A ATRIBUIO DE APLICAR MEDIDAS
As medidas com as quais trabalha o Conselho Tutelar so as previstas nos incisos I a VII
do artigo 101 e I a VII do artigo 129 do Estatuto, medidas aplicveis, respectivamente, criana
ou ao adolescente em situao de proteo especial ou aos pais ou ao responsvel. O
responsvel, na hiptese, o responsvel legal, ou seja, o guardio ou o tutor.
As chamadas medidas de proteo suscetveis de aplicao pelo Conselho Tutelar, por sua
natureza, no tm qualquer sentido retributivo, prevalecendo, sempre, a necessidade pedaggica
e a incluso familiar como nortes de aplicao (artigo 100 do Estatuto). O que no significa
impossibilidade de aplicao unilateral e cogente.
O ato de aplicar medidas um ato unilateral. O Conselho no necessita obter, necessariamente,
a adeso do destinatrio da medida, seja o destinatrio criana ou adolescente ou seus pais ou o
responsvel.23 Em caso de discordncia, o destinatrio, a criana ou adolescente por seu
23
Em anotao ao inciso I do artigo 136 do Estatuto, Cury, Garrido e Marura entendem que a medida de
abrigo, prevista no artigo 101, VII, somente poder ser aplicada pelo Conselho Tutelar quando houver concordncia dos pais ou responsvel ou se tratar de criana ou adolescente abandonado, casos em que a autoridade judiciria dever ser comunicada (em Estatuto da Criana e do Adolescente Anotado, Editora Revista dos
Tribunais, 3 edio, pg. 122). Entendem os mesmos autores que o Conselho Tutelar, quando aplica a medida
de abrigo, deve comunicar imediatamente autoridade judiciria. Vnia aos ensinamentos dos renomados
membros do Ministrio Pblico paulista citados, essa no a melhor interpretao, construda, certamente, em
face da prevalncia do exerccio do ptrio poder sobre eventual ao das autoridades administrativas. No
entanto, se o texto legal no excepciona, descabe ao intrprete excepcionar em detrimento do exerccio de um
poder-dever pblico, de agir prontamente em medidas e providncias em proteo a crianas ou adolescente.
O abrigo sempre medida provisria e excepcional (pargrafo nico do artigo 101). Se os titulares do ptrio
poder inconformarem-se com a deciso, cabe-lhes buscar a reviso judicial. Submeter, na hiptese, a deciso
do Conselho ao crivo da autoridade judiciria fere o princpio da autonomia funcional do Conselho e a
natureza cogente de suas decises, constituindo-se em diminuio de capacidade. O que no significa,
evidentemente, redobrada ateno dos dirigentes das entidades de abrigo e dos rgos do Ministrio Pblico
acerca da cultura generalizada da institucionalizao sem motivo de crianas e adolescentes. Submeter, entretanto, a aplicao unilateral da medida de abrigo ao crivo da autoridade judiciria no evita a prtica e
tampouco contribui para a soluo dos casos emergenciais com a celeridade sempre necessria.
174
CAP.
EDUCAO
representante, ou os pais ou o responsvel, pode requerer a reviso judicial da medida aplicada,

reviso que no se constitui tecnicamente em recurso administrativo, mas em ao prpria,
deduo autorizada pelo artigo 137 do Estatuto, ao judicial deduzvel perante o juiz da Infncia
e da Juventude, para a qual no se prev expressamente rito determinado, o que autoriza a
autoridade judiciria a investigar os fatos e ordenar de ofcio as providncias necessrias, ouvido
o Ministrio Pblico (artigo 153 do Estatuto). A possibilidade de ordenar de ofcio das providncias
no pode ensejar a compreenso de que a autoridade judiciria possa determinar a reviso da
medida aplicada pelo Conselho Tutelar ex officio. Depende, como da essncia da prestao
jurisdicional no sistema judicirio brasileiro, da provocao do detentor de legtimo interesse,
dentre os quais, certamente, o rgo do Ministrio Pblico.
A medida aplicada tem sentido de cogncia, ou de obrigatoriedade, para o destinatrio,
especialmente para os pais ou o responsvel. O descumprimento da medida configura a prtica da
infrao administrativa capitulada no artigo 249 do Estatuto. Assim, verificada a hiptese da notomada das providncias determinadas, compete ao Conselho Tutelar dar incio ao procedimento
de apurao da infrao administrativa correspondente, providncia expressamente autorizada
no inciso III, letra b, do artigo 136 e no artigo 194 do Estatuto. Os pais ou o responsvel pelo
cumprimento das medidas aplicadas pelo Conselho Tutelar tm ampla possibilidade de discordar
das providncias, o que no significa, no inverso, possibilidade de descumprimento. A discordncia
deve corresponder a pedido judicial da reviso. Simples omisso, sinnimo de descumprimento
da determinao, pode trazer como conseqncia a responsabilizao administrativa.
2.6.3 A ATRIBUIO DE EXECUTAR AS SUAS DECISES
A lei tutelar, alm de outorgar ao Conselho Tutelar autoridade administrativa para determinar
providncias no caso concreto, conferiu-lhe tambm a atribuio de executar, ele prprio, as
suas decises, reforando a autonomia funcional do rgo e conferindo aos agentes tutelares a
instrumentalidade necessria efetividade do nus pblico que lhe restou incumbindo. As decises
a que se refere o inciso dizem respeito ao fim prprio do Conselho. As decises executveis so,
por isso, as decises das quais resulta a aplicao de determinada medida de proteo. No se
trata de qualquer deciso, mas to-s daquela revestida de legalidade estrita, caracterstica do
ato administrativo. So, em conseqncia e to-somente, suscetveis de execuo as medidas
fundamentadas nos incisos I a VII do artigo 101 e I a VII do artigo 129 do Estatuto.
2.6.4 A ATRIBUIO DE ASSESSORAR
As funes do Conselho Tutelar so nitidamente de natureza tcnica, voltadas ao
atendimento do caso individual e concreto. No se constitui o Conselho Tutelar em rgo
175
MDULO II
executor da poltica de atendimento do Municpio e tampouco agente de execuo de programas

de atendimento. A formulao da poltica de atendimento e o controle das aes competem ao
Conselho de Direitos, com o qual o Conselho Tutelar, exceto expressa previso da legislao
municipal, no tem nenhuma vinculao nem subordinao hierrquica. A execuo da poltica
e a execuo dos programas pblicos municipais dependem das providncias dos rgos do
Executivo Municipal. A nica vinculao do Conselho Tutelar com a definio da poltica ou
com a execuo das aes do Municpio em prol da criana e do adolescente est na atribuio
prevista no inciso IX do artigo 136 do Estatuto.
Parte o legislador do pressuposto de que os agentes tutelares devam conhecer com
profundidade a realidade local, especialmente as carncias dos servios de retaguarda, j que
ao Conselho Tutelar no compete manter as estruturas necessrias implementao das
providncias determinadas (o Conselho Tutelar no o hospital, o consultrio mdico ou
psicoterpico, ou o programa de assistncia social, de apoio alimentar ou de auxlio financeiro,
tampouco o orientador educacional, o grupo de apoio ou de tratamento de alcoolistas ou de
dependentes qumicos, ou qualquer outro sentido que se possa dar aos servios necessrias
ao cumprimento das medidas aplicadas, servios a serem oferecidos pelos organismos pblicos
ou no governamentais, rede de servios que se constitui em retaguarda indispensvel
efetividade da ao do Conselho Tutelar, mas da qual no ele o executor). Conferiu-lhe, por
isso, a lei a incumbncia de auxiliar o Poder Executivo do Municpio para a elaborao da
proposta oramentria para planos e programas de atendimento criana e ao adolescente. O
destinatrio natural do assessoramento o Conselho de Direitos, a instncia do Executivo
Municipal encarregada de formular os planos e os programas e de tratar da reserva oramentria
correspondente.
2.6.5 A ATRIBUIO DE PROVIDENCIAR
O Estatuto da Criana e do Adolescente, ao formular procedimentos, ao instituir medidas
especficas e ao atribuir a autoridades, ou judiciria ou administrativa, a possibilidade de
determinar providncias, distinguiu o atendimento do adolescente autor de ato infracional das
demais situaes de atendimento derivadas da conduta da criana ou do adolescente (artigo
98, inciso III). Em conseqncia, o Sistema de Justia, at ento concentrador absoluto da
responsabilidade de determinar providncias no caso concreto, permaneceu, como atribuio
exclusiva no mbito das condutas, unicamente com as providncias destinadas ao atendimento
do adolescente em razo de ato infracional. Todas as demais situaes, inclusive a conduta
infracional da criana, restaram repassadas ao Conselho Tutelar. Os dois sistemas, o Sistema
176
CAP.
EDUCAO
de Justia e o Sistema Tutelar, no se confundem em suas competncias ou atribuies. Por

isso, no h qualquer demasia em afirmar que o Conselho Tutelar deve permanecer alheio ao
atendimento do adolescente autor de ato infracional, constituindo-se, no importa o momento
da atuao, em inaceitvel desvio de atribuies e prtica incompatvel com a finalidade
institucional de rgo.
O Conselho Tutelar no instncia auxiliar dos rgos do Sistema de Justia (Polcia Judiciria,
Defensoria Pblica ou Advocacia, Ministrio Pblico e Poder Judicirio), princpio do qual deriva
a impossibilidade desses organismos de utilizarem os conselheiros tutelares para suprir eventuais
deficincias tcnicas ou auxiliares. A nica vinculao legalmente prevista a possibilidade
anunciada no inciso VI do artigo 136 do Estatuto, dispositivo autorizador da delegao, pela
autoridade judiciria, ao Conselho Tutelar, de providenciar a medida estabelecida ao adolescente
autor de ato infracional, se a medida for uma daquelas previstas nos incisos I a VI do artigo 101
do Estatuto. Assim, se o juiz da Infncia e da Juventude, ao homologar a medida de proteo
ajustada pelo Ministrio Pblico em sede de remisso, ou ajustar ele mesmo, o juiz, medida de
proteo guisa de remisso do ato infracional, ou aplicar, em sentena de mrito, qualquer uma
das medidas de proteo assinaladas, possibilidade prevista no artigo 112, inciso VII, do Estatuto,
poder delegar a execuo da medida ao Conselho Tutelar, hiptese em que o Conselho no
pode descumprir a determinao, sob pena de responsabilidade.
Ao instituir a providncia, o legislador do Estatuto encontrou soluo altamente positiva. A
uma, porque manteve em campos distintos as providncias de proteo das providncias scioeducativas. A duas, porque no excluiu o autor do ato infracional do atendimento pelos servios
de proteo especial existentes na localidade, cujas peculiaridades de funcionamento e aptido
certamente sero de maior acesso aos agentes tutelares do que ao juiz da Infncia e da Juventude.
Restringe-se a possibilidade da determinao judicial, no entanto, quelas medidas
suscetveis de aplicao em razo do ato infracional, inclusive com a excluso da medida de
abrigo. A concluso lgica est em que a medida de abrigo no se destina, por sua
excepcionalidade e transitoriedade, a solver as insuficincias em razo do ato infracional. E se
o adolescente, especialmente o apreendido em flagrante, estiver em tal condio de falta de
assistncia de sua famlia a ponto de lhe carecer a moradia ou qualquer possibilidade de
suprir o seu direito habitao? Certamente no se constitui em hiptese de delegao ao
Conselho Tutelar da responsabilidade de verificar a situao e aplicar a medida de abrigo,
soluo inaceitvel pela superposio de procedimentos e de autoridades. Nas circunstncias,
compete prpria autoridade judiciria aplicar a medida de abrigo. A falta de expressa previso
(artigo 112 do Estatuto) no significa impossibilidade ftico-jurdica na presena da nica soluo
177
MDULO II
razovel, qual seja, abrigar quem necessita de proteo. A medida no deriva da prtica do ato
infracional, mas de uma situao de fato, situao provavelmente antecedente prtica da
infrao pelo adolescente. Em relao ao adolescente ingresso no sistema de atendimento pela
prtica de ato infracional, no se justifica a superposio de verificaes e, por isso, a autoridade
judiciria, se pode privar da liberdade, se pode, portanto, o mais, tambm pode o menos, ou
seja, aplicar a medida de abrigo.
2.6.6 A ATRIBUIO DE FISCALIZAR
As entidades governamentais e no governamentais referidas no artigo 90 do Estatuto
sero fiscalizadas pelo Judicirio, Ministrio Pblico e pelos Conselhos Tutelares, nos termos
do artigo 95 do diploma legal citado. A atribuio de fiscalizar as entidades mantenedoras de
programas de atendimento a crianas e adolescentes constitui-se, em conseqncia, atribuio
prpria do Conselho Tutelar.
O Estatuto descentralizou o controle sobre a criao e o funcionamento dos servios
governamentais e no governamentais destinados ao cumprimento das medidas aplicadas a
crianas ou adolescentes, seus pais ou responsvel. Por isso, a entidade no governamental
somente poder funcionar depois de registrada no respectivo Conselho Municipal de Direitos,
registro somente defervel depois da verificao minuciosa da regularidade dos atos constitutivos
e da idnea composio de seus quadros, alm da adequao de suas instalaes e da
apresentao de plano de trabalho compatvel com os princpios filosficos da doutrina da
proteo integral (artigo 91 do Estatuto). Em decorrncia da descentralizao, o Municpio
adquiriu, por seus rgos, a possibilidade do controle de todos os programas de atendimento
a crianas e adolescentes situadas em seu territrio, no importa a natureza do ente propositor
e tampouco a natureza da atividade a ser desenvolvida. Portanto, tanto as entidades
governamentais, inclusive as de mbito estadual ou nacional, como as no governamentais
devem proceder inscrio de seus programas, e as posteriores alteraes, no respectivo
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente (artigo 90, pargrafo nico, do
Estatuto). Tanto o registro da entidade como a inscrio do programa devem ser comunicados
pelo Conselho de Direitos ao Conselho Tutelar e autoridade judiciria.
H distino entre entidade e programa. Por entidade entende-se a organizao com
personalidade jurdica prpria e regularmente constituda. Poderia ser, por exemplo, uma
fundao de direito privado, ou qualquer outra sociedade ou associao civil com vida jurdica,
organizaes sociais que se espalham exemplarmente pelo pas e que prestam relevantes
servios sociedade.
178
CAP.
EDUCAO
Por programas pode-se entender a descrio pormenorizada do conjunto de atividades

desenvolvidos por determinada entidade. Assim, por exemplo, se um ente governamental ou
no governamental pretende instalar uma unidade de abrigo, o programa suscetvel de inscrio
no Conselho de Direitos constitui-se no conjunto de normas e preceitos reguladores do
funcionamento da atividade, como a afirmao dos objetivos, dos princpios filosficos, da
organizao e do funcionamento, inclusive com a definio das responsabilidades do quadro
dirigente e tcnico, enfim, a normatizao minuciosa da atividade a ser desenvolvida. Em
outras palavras, programa uma articulado escrito anunciador da atividade com todos os seus
pormenores, a ponto de permitir o controle pblico da atividade em desenvolvimento, visto o
interesse pblico subjacente a toda atividade de atendimento a crianas e adolescentes, seja o
programa de proteo ou de natureza scio-educativa.
A terminologia do artigo 95 do Estatuto, ao prever a fiscalizao das entidades, no
distingue a fiscalizao dos atos institucionais da fiscalizao das atividades do programa. No
entanto, como o Conselho Municipal de Direitos tem a obrigao de comunicar ao Conselho
Tutelar a inscrio de programas institudos tanto por entidades governamentais como no
governamentais, assim como deve comunicar o registro das entidades no governamentais,
pode-se deduzir que so suscetveis de fiscalizao os programas de atendimento, no importa
a natureza do rgo instituidor, se pblico ou privado, governamental ou no governamental.
Constatada eventual irregularidade, tem o Conselho Tutelar a possibilidade de iniciar o
procedimento de apurao judicial, com a oferta da competente representao ao Juiz da Infncia
e da Juventude, nos termos do procedimento regulamentado a partir do artigo 191 e sempre
com vistas aplicao das medidas no artigo 97, ambos do Estatuto.
2.6.7 A ATRIBUIO DE REQUISITAR
A requisio um ato pelo qual a autoridade administrativa ou um rgo da administrao
pblica pede oficialmente alguma coisa ou a execuo de determinado ato. Requisitar,
entretanto, tem sentido mais amplo que pedir. Significa um pedido com autoridade pblica,
sinnimo de exigir. 24 A requisio constitui-se em uma ordem expressa para a prtica de
determinado ato, cujo descumprimento corresponde ao descumprimento de uma determinao
legal, comportamento, em geral, tipificado como delito de desobedincia (artigo 330 do Cdigo
Penal). O entendimento jurisprudencial acerca da configurao desse ilcito penal leva em
conta a compreenso, fortemente dominante e consolidada, de que no se configura o crime
24
Pedro Nunes, obra citada, pgs. 1074/1075.
179
MDULO II
de desobedincia quando o descumprimento est sujeito a sano administrativa, salvo se a

lei ressalvar dupla penalidade, administrativa e penal.25 Como o artigo 249 do Estatuto descreve
a conduta de descumprir determinao do Conselho Tutelar como infrao administrativa sem
qualquer ressalva, certamente vai prevalecer o compreenso de que o descumprimento
requisio do citado rgo representa to-somente infrao administrativa, o que no retira
requisio tutelar o sentido de cogncia.
Segundo o artigo 136, inciso III, letra a, o Conselho Tutelar, para a execuo das suas
decises, pode requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social,
previdncia, trabalho e segurana. O rol de possibilidades anuncia-se amplo e irrestrito e, por
isso mesmo, suscetvel a todo tipo de controvrsias. Na busca de uma interpretao consentnea
com a finalidade institucional do Conselho Tutelar e da relevncia do que lhe est incumbido,
poder-se-ia concluir, como adequado e correto, pela interpretao com vistas a preservar as
possibilidades dos servios eventualmente requisitados e a legalidade estrita prpria dos atos
administrativos. Assim, por exemplo, a requisio to-s possvel em sede de execuo das
decises do Conselho, ou seja, em execuo de medida aplicada. A requisio autorizada a
requisio destinada a beneficiar a criana ou o adolescente, seus pais ou o responsvel.
Descabe, em conseqncia, a requisio de servios pblicos como forma estratgica para
superar as deficincias estruturais do rgo requisitante e, com isso, auferir a retaguarda auxiliar
para o exerccio das funes do Conselho, em auxlio a no rara falta de estrutura. A observao
cresce em pertinncia se considerado o fenmeno do enquadramento por infrao administrativa
da conduta do descumpridor da requisio. Por isso, o ato requisitrio deve obedincia ao
princpio da legalidade estrita, garantia individual e pessoal no s do dirigente do servio
pblico requisitado, mas de qualquer cidado.26
S podem ser objeto de requisio os servios pblicos, assim considerados os servios
pblicos27 propriamente ditos e os servios de utilidade pblica prestados diretamente pela
administrao, e, em conseqncia, gratuitos, de alcance de todos os membros da coletividade.
No haveria como incluir os servios de utilidade pblica prestados por terceiros na forma de
Nesse sentido, s para exemplificar, RT 534/327, 516/345, 558/319 e 573/398.

O princpio da legalidade, no Brasil, significa que a Administrao nada pode fazer seno o que a lei
determina (em Curso de Direito Administrativo, Celso Antnio Bandeira de Mello, Malheiros Editores, 12
edio, pg. 75).
27
Sobre classificao dos servios pblicos, ver Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles, Editora RT, 8 edio, pg. 307.
25
26
180
CAP.
EDUCAO
concessionrios, permissionrios ou autorizatrios (excetuada a hiptese de o contrato de

cesso ou de permisso prever concretamente a condio), vez que o particular no teria
como, exceto previso contratual expressa, reparar-se do encargo. Poder-se-ia considerar nessa
situao, por exemplo, a requisio de vaga no ensino fundamental em educandrio particular.
Frente ao princpio da legalidade estrita e para evitar permanentes conflitos e controvrsias
entre a atuao do Conselho Tutelar e os servios pblicos oferecidos comunidade, o correto
seria, ao menos em relao aos servios municipais, que o Municpio legislasse em
complementao normatizao federal, definindo concretamente as reas do servio pblico,
delegado ou no, suscetveis de requisio pelo Conselho Tutelar.
Tambm podem ser requisitadas certides de nascimento e de bito de criana ou
adolescente quando necessrio (inciso VIII do artigo 136). A necessidade diz para com a
instruo do procedimento de verificao, mesmo porque a aplicao das medidas de proteo
sempre deve ser acompanhada da regularizao do registro civil (artigo 102 do Estatuto). H,
no entanto, distino entre a requisio de certido e a requisio do registro, a ltima,
prerrogativa da autoridade judiciria, nos termos do 1o do artigo 102 do Estatuto. Na
inexistncia de registro civil anterior, compete aos pais efetuar o registro do filho.
Impossibilitados, ausentes ou mortos os pais, a falta do registro do nascimento de criana ou
de adolescente deve ser encaminhada considerao do juiz da Infncia e da Juventude, que,
vista dos elementos disponveis, determinar a lavratura do registro no ofcio competente.
2.6.8 A ATRIBUIO DE REPRESENTAR
Entende-se por representao a exposio, por escrito, autoridade competente, de certos
fatos, faltas ou irregularidades de terceiro que exigem providncias. Ou seja, a representao
a reclamao ou a queixa fundamentada, escrito em que se descreve circunstancialmente fato
determinado e considerado como irregular e em que se pede a providncia autoridade
destinatria da representao. No , portanto, um simples encaminhamento, mas um
encaminhamento fundamentado. Nesse sentido, por exemplo, a representao que d incio
ao procedimento de apurao de irregularidade em entidade de atendimento (artigo 191 do
Estatuto), ou a representao que inicia o procedimento de apurao de infrao administrativa
(artigo 194 do Estatuto), ou a representao pela prtica de ato infracional, petio inicial da
ao scio-educativa cuja titularidade exclusiva do Ministrio Pblico, todas so peas
expositivas e fundamentadas, com vistas a uma finalidade procedimental especfica.
O Conselho Tutelar tem a atribuio de representar junto autoridade judiciria nos casos
de descumprimento injustificado de suas deliberaes (inciso III, letra b, do artigo 136); em
181
MDULO II
nome da pessoa e da famlia, contra a violao dos direitos previstos no artigo 220, 3 o, inciso
II, da Constituio Federal (inciso X do artigo 136); e, ao Ministrio Pblico, para efeito das
aes de perda ou suspenso do ptrio poder (inciso XI do artigo 136). Pode, outrossim, sob
a modalidade de representao, dar incio ao procedimento de apurao de irregularidade em
entidade de atendimento (artigo 191 do Estatuto) e ao procedimento de apurao de infrao
administrativa (artigo 194 do Estatuto).
A atribuio de representar autoridade judiciria nos casos de descumprimento
injustificado de suas deliberaes, como j visto, s pode ser compreendida como a autorizao
para dar incio ao procedimento de apurao da infrao administrativa capitulada no artigo
249 do Estatuto, pela singela razo de que no se visualiza qualquer outra finalidade para a
dita representao a que alude o inciso III, letra b, do artigo 136, do mencionado diploma
legal. A autoridade judiciria competente em matria de infncia e juventude, como toda
autoridade prestadora de jurisdio, submete-se e submete s partes a ritos legalmente previstos
e a medidas tambm previamente institudas. No h como imaginar possa o juiz da Infncia e
da Juventude servir como uma espcie de fiel escudeiro da autoridade do Conselho Tutelar,
determinando prontamente medidas em caso de descumprimento das decises do rgo. Ora,
a lei no instituiu essa possibilidade e tampouco investiu a autoridade judiciria de medidas
para sanar o descumprimento da determinao do rgo administrativo, exceto a aplicao de
sano por prtica de infrao administrativa. A funo em pauta nada mais , portanto, do
que uma especificidade da funo ampliada pelo artigo 194, que legitima o Conselho Tutelar
para dar incio ao procedimento de apurao da infrao administrativa em todas as hipteses
de prtica de qualquer uma das infraes administrativas, em consonncia com os tipos definidos
pelos artigos 245 a 258 do Estatuto.
O constituinte federal de 1988, como de conhecimento geral, acabou com a censura no
pas, no importa a natureza da restrio liberdade de informao, seja poltica, ideolgica
ou artstica (artigo 220, 2 o, da Constituio Federal). No entanto, o mesmo constituinte imps
formas de controle aos meios de comunicao social, nos termos da lei federal. Assim, o
Estatuto, lei ordinria federal, regulamentou uma das modalidades de controle, especialmente
no que diz para com as programaes de rdio e televiso que contrariem determinados
princpios, como os da preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas,
promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente que objetive
sua divulgao, regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme
percentuais estabelecidos em lei, e, em especial, o respeito aos valores ticos e sociais da
pessoa e da famlia (artigo 221 da Constituio Federal). Tambm submeteu a controle as
182
CAP.
EDUCAO
programaes de rdio e televiso que contenham propaganda de produtos, prticas e servios

que possam ser nocivos sade e ao meio ambiente (artigo 220, inciso II, da Constituio
Federal). O controle regulamentado consiste em controle judicial. O instrumento de provocao
do controle a ao civil pblica, cuja titularidade restou conferida expressamente ao Ministrio
Pblico (artigo 201, inciso V, do Estatuto).
O destinatrio da representao do Conselho Tutelar prevista no inciso X do Estatuto ,
em conseqncia, o rgo do Ministrio Pblico legitimado a propor a ao, ou seja, em geral,
o promotor de Justia da Infncia e da Juventude da cidade sede da emissora de rdio ou
televiso transmissora de programao irregular ou, quando se tratar de transmisso simultnea
que atinja mais de uma Comarca, o promotor de Justia da sede estadual da emissora ou rede
(ver artigo 147, 3o, do Estatuto, combinado com a legislao estadual do Ministrio Pblico
definidor da distribuio das atribuies dos rgos ministeriais). Como se v mais uma vez,
os encargos acometidos ao Conselho Tutelar possuem complexidade e alta indagao jurdica,
para cujo exerccio so indispensveis preparo pessoal e conhecimento tcnico.
As hipteses de suspenso ou perda do ptrio poder esto definidas no Cdigo Civil Brasileiro
(artigos 394 e 395), agora complementadas pelo artigo 22 do Estatuto (ver artigo 24 do Estatuto).
O Ministrio Pblico, como j dispunha expressamente o Cdigo Civil, disposies agora ratificadas
pelo Estatuto (artigos 155 e 201, inciso III), tem legitimidade para propor a ao de perda ou
suspenso do ptrio poder, assim como tm igual legitimidade os demais detentores de legtimo
interesse. O Conselho Tutelar, enquanto responsvel pelas verificaes envolvendo o
comportamento abusivo ou omissivo dos pais, tem, portanto, o dever legal de provocar a ao
do Ministrio Pblico toda vez que entender, no caso concreto, que as causas para a suspenso
ou destituio esto presentes e que as relaes entre os pais, ou qualquer deles, e o filho esto
comprometidas a tal ponto de no se justificar mais a permanncia do vnculo. Ainda que o
agente ministerial no esteja vinculado aos termos da representao, certamente ter, a partir do
recebimento da notcia acompanhada dos elementos de convico, a obrigao funcional de
motivar a providncia subseqente, ou para arquivar o procedimento ou para propor a ao.
2.6.9 A ATRIBUIO DE NOTIFICAR
A notificao constitui-se em um instrumento, usual no campo administrativo, destinado a
comunicar, dar conhecimento ou cincia, ou avisar na forma legal, a algum, de uma deciso ou
medida ou para a realizao de uma providncia ou diligncia. Significa a notificao nada mais
do que o instrumento de comunicao oficial entre a autoridade pblica e o cidado sempre que
se exige do notificado alguma providncia ou a cincia de ou para determinada providncia. O
183
MDULO II
legislador, ao conferir ao Conselho Tutelar a atribuio de expedir notificaes (inciso VII do

artigo 136), municiou o rgo da possibilidade de se comunicar oficialmente com as pessoas
envolvidas com o atendimento, no s para que compaream a sua presena, mas tambm para
cientific-las do dever de cumprir determinada obrigao resultante de uma medida aplicada.
2.6.10 A ATRIBUIO DE ENCAMINHAR
Segundo o inciso IV do artigo 136 do Estatuto, o Conselho Tutelar deve encaminhar ao
Ministrio Pblico notcia de fato que constitua infrao administrativa ou penal contra os
direitos da criana ou adolescente.
Alm da precauo de que os encaminhamentos entre rgos pblicos sempre devam ser
formalizados, por ofcio ou outra forma estabelecida em comum entre o encaminhante e o
encaminhado, h a assinalar de que o Estatuto, pelo menos em relao s incumbncias do
inciso IV do artigo 136, repete-se zelosamente. Ora, se determinado fato constitui-se em uma
infrao administrativa, est o Conselho Tutelar legitimado a oferecer a representao
autoridade judiciria competente (artigo 194 do Estatuto). Agora, no inciso IV do artigo 136,
abre a possibilidade de comunicar o fato ao Ministrio Pblico. Tem o Conselho, portanto,
duas alternativas. Ou oferece a representao, ou comunica o fato ao rgo do Ministrio
Pblico. No teria o mnimo sentido proceder duas vezes em relao a um mesmo fato.
Assim tambm ocorre em relao a eventual fato que se constitua em ilcito penal. Em vez de
comunicar ao Ministrio Pblico, poderia o Conselho registrar o acontecimento na Delegacia de
Polcia mais prxima, providncia suficiente para desencadear a ao investigativa da autoridade
policial. No particular, alis, no s os fatos tipificados como infrao penal contra os direitos da
criana e do adolescente devem ser comunicados, mas qualquer outro ilcito penal, em decorrncia
do disposto no artigo 66, inciso I, da Lei das Contravenes Penais, em que se tipifica como ilcita
a conduta de deixar de comunicar autoridade competente crime de ao pblica de que se teve
conhecimento no exerccio de funo pblica, desde que a ao penal no dependa de
representao. O exerccio da funo de conselheiro tutelar, em sendo uma funo pblica,
importa, portanto, no dever de comunicar qualquer ilcito penal de ao penal pblica de que
tenha conhecimento, comunicao destinada autoridade competente, qual seja, ou autoridade
policial ou ao rgo do Ministrio Pblico com atuao na rea criminal.
Devem ser encaminhados autoridade judiciria, vale dizer, ao juiz da Infncia e da
Juventude os casos de competncia dessa autoridade (inciso V do artigo 136). Como j
mencionado, a prestao jurisdicional em matria de infncia e juventude, em simetria com
toda a prestao jurisdicional, decorre da provocao do interessado ou do ente legitimidade,
184
CAP.
EDUCAO
como acontece, por exemplo, na apurao de ato infracional atribudo a adolescente, nas
aes civis de perda ou suspenso do ptrio poder, de destituio da tutela, de colocao em
famlia substituta, ou na ao civil pblica, ou, at mesmo, na ao de reviso da medida
aplicada pelo Conselho Tutelar. Poder-se-ia inquirir, ento, quais as hipteses que devem ser
encaminhadas pelo Conselho Tutelar autoridade judiciria suscetveis de atuao do juiz da
Infncia e da Juventude ex officio, por ser matria de sua competncia?
Os procedimentos de apurao de infrao administrativa ou de irregularidade em entidade
de atendimento, ainda que possam iniciar, respectivamente, por auto de infrao elaborado por
servidor ou por meio de portaria (artigos 191 e 194 do Estatuto), devem iniciar preferencialmente
por representao quando a notcia tem origem no Conselho Tutelar, no se tratando, da mesma
forma, de caso a ser encaminhado autoridade judiciria. Por isso, as nicas situaes em que se
poderia aventar a necessidade da comunicao do Conselho Tutelar ao juiz da Infncia e da
Juventude, por ter a autoridade judiciria a prerrogativa legal de determinar providncias e agir
de ofcio, est, uma, na eventual necessidade de disciplinar a entrada e a permanncia de criana
ou adolescente, desacompanhada dos pais ou responsvel, em estabelecimento mantenedor de
atividade social, esportiva ou recreativa, ou a participao de criana ou adolescente em
espetculos pblicos, na forma do disposto no artigo 149 do Estatuto; outra, quando se configurar
situao de criana ou adolescente sem o registro de nascimento, sendo que da competncia da
autoridade judiciria requisitar o registro (artigo 102, 2 o, do Estatuto); ou, por ltimo, quando o
adolescente a quem a autoridade judiciria imps medida de proteo em razo de ato infracional
e delegou ao Conselho Tutelar a execuo da providncia, se o adolescente no cumprir com a
medida. Fora as alternativas assinaladas, no se visualizam quaisquer outras.
3 A ATUAO DA ESCOLA E O DIREITO EDUCAO
Tem singular relevncia a ateno do Conselho Tutelar para com o direito educao da
criana e do adolescente, especialmente o direito educao escolar e, ainda mais precisamente,
o direito ao ensino fundamental. Criana ou adolescente sem matrcula ou excluda da escola,
criana ou adolescente sem freqncia regular ou sem aproveitamento adequado, criana ou
adolescente com condutas inadequadas no estabelecimento de ensino, criana ou adolescente
com sintomas de maus-tratos so crianas e adolescentes em situao de proteo especial,
causa justificadora da pronta atuao do agente tutelar, sempre com vistas permanncia e ao
sucesso na escola.
Situa-se nesse mesmo contexto a atuao da escola. Tem ela, a escola, por quaisquer de
seus operadores, oportunidade invulgar para a percepo de qualquer anomalia no
185
MDULO II
desenvolvimento do educando, tanto em relao ao seu ncleo familiar, como em relao s

suas relaes sociais j concretizadas ou em relao ao processo de aprendizagem. A interveno
positiva nesse momento tem conotao altamente preventiva e, no raras vezes, apresenta-se
como a ltima oportunidade para a reao proveitosa em favor do desenvolvimento da criana
ou do adolescente. Por isso, a escola passou a ser inserida no contexto dos responsveis pela
tomada de providncias em relao educao de crianas e adolescentes, responsabilidade
que ultrapassa o exerccio do processo de ensino-aprendizagem. Possui a escola, portanto, ao
lado do Conselho Tutelar, a misso de desencadear o processo concreto das providncias
destinadas reverso das dificuldades. No podem, nesse momento, a instituio de ensino e
o Conselho Tutelar e em assunto de tamanha envergadura, prescindir da mtua colaborao.
O Conselho Tutelar no possui capacidade legal de interferncia em assuntos internos da
escola. No entanto, tem plena legitimidade para verificar, por exemplo, o aproveitamento escolar
de determinada criana ou adolescente, no com o propsito de interferir na escola, mas para
determinar aos pais ou ao responsvel as medidas para a correo das insuficincias, inclusive
se as causas do aproveitamento inadequado residirem na escola, com a possibilidade concreta
de determinar aos pais ou ao responsvel o acompanhamento da freqncia e do aproveitamento
escolar (artigo 129, inciso V). Na prtica, simples orientao aos pais, chamando-os para o
exerccio de suas obrigaes, no raras vezes j contribui positivamente para a reverso da
ambincia de excluso da escola.
Outras tantas vezes a causa do abandono escolar no est nos pais, mas na atuao da
escola. O Conselho Tutelar pode servir como o agente impulsionador capaz de retirar a instituio
escolar do seu isolamento. Para tanto, no necessrio afrontar a escola, em busca de expiatrios
de nenhuma ou de quase nenhuma valia. Impe-se, no caminho inverso, aliar ao que h de
melhor nas escolas, e muito h de exemplar e de aproveitvel em metodologia, esforo,
criatividade e dedicao em escolas de todo o pas.
A integrao entre o estabelecimento de ensino e o Conselho Tutelar imperativo legal. No
por outra razo, o Estatuto confere, aos dirigentes de estabelecimentos de ensino fundamental e
de educao infantil (creche e pr-escola), o dever de comunicar ao Conselho Tutelar os casos de
maus-tratos envolvendo seus alunos, bem como as situaes de reiterao de faltas injustificadas
e de evaso escolar (esgotados os recursos escolares), e os elevados nveis de repetncia (artigo
56 do Estatuto). Na ocorrncia de maus-tratos, a obrigao de comunicar tambm do professor.
Deve-se cientificar at mesmo a suspeita, nos termos do artigo 245 do Estatuto, dispositivo que
eleva a conduta da falta de comunicao, obrigao do professor ou do responsvel por
186
CAP.
EDUCAO
estabelecimento de ensino fundamental, pr-escola ou creche, condio de infrao

administrativa. A ausncia de comunicao da reiterao da falta injustificada e de evaso, ou
dos nveis de repetncia, pode constituir-se em ilcito funcional de servidor pblico quando o
dirigente do estabelecimento de ensino fundamental for servidor pblico. Em todas essas hipteses
omissivas, a conduta do dirigente, na presena dos elementos subjetivos do tipo, pode representar
tambm a prtica do ilcito penal da prevaricao (retardar ou deixar de praticar, indevidamente,
ato de ofcio, ou pratic-lo contra disposio expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento
pessoal), nos termos do artigo 319 do Cdigo Penal.
Como se v, a legislao cercou o direito educao escolar da criana e do adolescente,
especialmente o direito ao ensino fundamental, de inmeros mecanismos protetivos. Aos pais
ou ao responsvel, imps o dever da matrcula, sob pena de abandono intelectual. Imps,
ainda, aos mesmos pais ou responsvel, o dever de zelar pela freqncia escola (artigo 54,
3o, do Estatuto), sujeitando-os a medidas, inclusive a possibilidade da perda ou suspenso do
ptrio poder. escola, na condio de presentante do poder pblico em contato direto com o
destinatrio da norma de proteo, o ordenamento jurdico conferiu o dever da chamada e do
zelo pela freqncia, com as comunicaes e implicaes j referidas. Ao Conselho Tutelar,
imps o dever da determinao das providncias destinadas a manter o educando na escola.
Em sntese, o direito educao, notadamente o direito ao ensino fundamental, enquanto
direito pblico subjetivo e, portanto, direito indisponvel, est cercado de um conjunto de
atores e de providncias, todas destinadas a impedir qualquer possibilidade de frustrao.
O Sistema de Garantia do direito educao escolar pressupe a integrao desses diversos
atores. Na falta ou na falha de um, deve agir o outro. Em auxlio ao esforo de um, deve atuar
o outro. Entretanto, no h como visualizar sucesso na atuao desses atores sem a atuao
integrada e parceira, especialmente entre os dirigentes do sistema e da instituio escolar e os
agentes tutelares.
A relao de situaes em que se anota a necessidade de providncias, algumas de obrigatria
iniciativa e/ou de participao da escola, sinaliza para a concepo de uma nova escola. Uma
escola desafiada a assumir responsabilidades sociais alm do que lhe dado como papel
tradicional, comprometida com o seu entorno, uma escola democrtica, aberta participao,
uma escola comunitria, um verdadeiro espao pedaggico-cultural e de socializao da pessoa
em desenvolvimento, uma escola formadora de cidados, pessoas preparadas para o exerccio
de direitos e o cumprimento de deveres. Para muitos educadores e para muitos responsveis
pelos sistemas educacionais, um ideal de escola a ser perseguido, porque a falta de transparncia,
187
MDULO II
a falta de qualidade, o restrito compromisso com o programa, o modelo autoritrio, assim como
a falta da legtima autoridade esto decisivamente colocadas na seara da ilegalidade.
O papel de educar, na escola, pertence ao educador, papel no qual insubstituvel. No
entanto, o papel de velar pelo integral asseguramento do direito de ser educado pertence a
toda a sociedade. Parcela dessa responsabilidade deve ser exercida pela prpria escola, a
nova escola proposta pelo Estatuto e regulamentada na LDB.
4 A EDUCAO COMEA EM CASA
Os principais agentes da efetividade do direito educao so os pais, na qualidade de
titulares do ptrio poder. Se a escola e o Conselho Tutelar devem atuar associados, tal associao
no pode deixar de levar em considerao o papel dos pais como responsveis maiores pela
educao dos filhos.
O dever de educar est escrito no Cdigo Civil Brasileiro28 como obrigao dos pais quanto
pessoa dos filhos desde 1916 (artigo 384, inciso I, do Cdigo Civil: dirigir-lhes a criao e a
educao), obrigao inerente ao ptrio poder e dever recproco dos cnjuges como efeito
jurdico do casamento (artigo 231, inciso IV, do Cdigo Civil). A Constituio elevou a obrigao
de educar os filhos condio de preceito constitucional (artigo 229 da Constituio Federal)
e o Estatuto arrolou o descumprimento injustificado desse dever como causa explcita para a
perda ou a suspenso do ptrio poder (artigo 24, combinado com o artigo 22, do Estatuto).
O dever para com a educao escolar constitui-se em uma especificidade do dever de educar
o filho, sentido amplo que atribui aos pais o encargo de alcanar o filho o referencial tico para
a vida em sociedade. Entretanto, com o dever da educao escolar que a legislao tem a maior
carga de incisividade, especialmente no que diz para com a insero no ensino fundamental.
Comea com o dever da matrcula, comportamento omissivo capitulado no Cdigo Penal
como crime de abandono intelectual.29 O conceito de instruo primria veio a ser substitudo
pela atual terminologia, qual seja, a instruo primria corresponde ao ensino fundamental. A
idade escolar, outrossim, no mais a idade dos sete aos catorze anos, como dispunha a
revogada Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971). A partir
da vigncia do Estatuto da Criana e do Adolescente, o ensino fundamental direito pblico
subjetivo de toda criana e adolescente. Enquanto no concludo o ensino fundamental, tm
28
29
Lei n 3.071, de 1 de janeiro de 1916.

Artigo 246 do Cdigo Penal: deixar, sem justa causa, de prover a instruo primria do filho em idade
escolar.
188
CAP.
EDUCAO
crianas e adolescentes o direito de freqentar a escola e, em decorrncia, tm os pais o dever

de tomar as providncias para a matrcula.30
Como desdobramento das disposies contidas nos artigos 53 e 54 do Estatuto, a obrigao
dos pais vai alm do dever da matrcula. Expressamente, so eles os responsveis, junto com
os dirigentes da escola, pelo zelo da freqncia ( 3 do artigo 54 do Estatuto). Entretanto, pela
interpretao sistmica das disposies dos artigos 98, 129 e 136 do Estatuto, percebe-se que
os pais so sujeitos de medidas quando determinada criana ou adolescente apresentar qualquer
dificuldade relacionada escola que a coloque na condio de aproveitamento insuficiente.
So os pais, em conseqncia, na viso do legislador, os primeiros e ltimos responsveis
pelo aproveitamento escolar dos filhos.
Como representantes dos filhos em idade escolar, so os pais no s atores de obrigaes,
mas tambm agentes de defesa do direito educao dos filhos. So os pais, por exemplo, os
que podem exercer, em nome dos filhos, o direito de contestar os critrios avaliativos da escola,
recorrendo s instncias escolares superiores; so os pais que podem exigir para os filhos o
atendimento em programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao
e assistncia sade; enfim, esto os pais legitimados a exercer todos os atributos condizentes
com contedo material do direito educao,31 sem prejuzo da iniciativa dos demais legitimados.
Os pais so a base de sustentao da educao dos filhos. Adquiriram eles, inclusive, a
possibilidade de participar ativamente da definio da proposta educacional da escola dos
Recentes decises do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul consagram o entendimento de que a
obrigatoriedade da matrcula, a partir da vigncia da atual Constituio Federal e do Estatuto da Criana e
do Adolescente, a partir dos sete anos e subsiste at o adolescente completar os dezoito anos, no mais
em vigor a Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971 (antiga Lei de Diretrizes e Bases), at mesmo porque
expressamente revogada pelo artigo 92 da Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (atual Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional), que limitava essa idade dos sete aos quatorze anos (processos n 71000081950,
relator o juiz de Direito Umberto Guaspari Sudbrack, e n 71000081802, relator o juiz de Direito Antnio
Corra Palmeiro da Fontoura, ambos julgados pela Turma Recursal dos Juizados Especiais Criminais, em
acolhimento a recursos interpostos pelo Ministrio Pblico contra decises de primeiro grau, pelos promotores de Justia Alexandre da Silva Loureiro e Charles Emil Machado Martins, na Comarca de Arvorezinha,
RS , recursos julgados, respectivamente, em 9 e 23 de fevereiro de 2000).
31
Sobre o assunto, ver enxerto especfico sobre o contedo material do direito educao escolar, em O
Direito Aprender, publicao do Projeto Nordeste do FUNDESCOLA, rgo vinculado ao Ministrio da Educao, publicao organizada por Leoberto Narciso Brancher e outros. No mesmo sentido, com importantes
consideraes sobre Educao, Direito e Cidadania, texto de Paulo Afonso Garrido de Paula, em Cadernos
de Direito da Criana e do Adolescente, publicao da ABMP, vol. n 1, Malheiros Editores, pgs. 91/103.
30
189
MDULO II
filhos, alm de acessar ao saber do processo pedaggico (pargrafo nico do artigo 53 do

Estatuto), com o que se visualiza um novo projeto para as relaes famlia-escola, uma relao
caracterizada pela mtua colaborao, co-gestora de responsabilidades.
5 CONCLUSO
O conjunto de dispositivos legais incidentes sobre o direito educao, em especial o
elenco de novos atores diretamente responsveis em promover ou determinar providncias,
certamente vai contribuir para mudar a face do ensino no pas. H outros fatores fundamentais
a serem considerados, fatores atinentes a organizao e funcionamento interno da escola e dos
sistemas de ensino, inclusive as condies de trabalho e de salrio do magistrio, questes
que no se resolvem por meras alteraes da ordem jurdica material. No entanto, no h
como deixar de visualizar perspectivas positivas para a realidade educacional brasileira, porque
a normatividade atualmente incidente constitui-se em arma preciosa em mos da sociedade e
certamente ter a capacidade de gerar efeitos, como, alis, em grande parte revelam, nos ltimos
anos, o significativo decrscimo dos indicativos de excluso escolar.
Agir em face da realidade do presente, sem desconsiderar as dificuldades, mas tambm sem
tem-las, significa a chave para o desenvolvimento integral de milhares de crianas e adolescentes
brasileiros. famlia, escola e ao Municpio, ao ltimo pelas atribuies precisas e preciosas do
Conselho Tutelar, so oferecidos encargos numa mesma convergncia, no sentido da proteo
integral de suas crianas e adolescentes. Se tais entes realmente convergirem em aes, no
haver obstculo incapaz de superao e tampouco estar indefeso o direito educao.
BLANES, Denise Neri; CARVALHO, Maria do Carmo Brant de e BARREIRA, Maria Ceclia Rxo
Nobre. Trabalhando conselhos tutelares. IEE/PUC/SP e CBIA/SP, 1995.
CADERNOS DE Direito da Criana e do Adolescente, v.1, Malheiros Editores, 1995.
CURY, Munir e outros. Estatuto da criana e do adolescente comentado. 3 a ed. Malheiros Editores,
2000.
CURY, Munir; PAULA, Paulo Afonso Garrido de; MARURA, Jurandir Norberto. Estatuto da
criana e do adolescente anotado. Editora Revista dos Tribunais, 2a ed. 2000.
IGUALDADE. Revista Trimestral do Centro de Apoio Operacional das Promotorias da Criana
e do Adolescente do Ministrio Pblico do Paran, n,8/11/13, 1995 e 1996.
LIBERATI, Wilson Donizeti. O estatuto da criana e do adolescente, comentrios. IBPS, 1991.
Coleo Estudos Jurdico-Sociais.
190
CAP.
EDUCAO
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 8a ed. Editora Revista dos Tribunais,
1981.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12a ed. Malheiros Editores,
2000.
NEGRO, Theotnio. Cdigo de Processo Civil e legislao processual em vigor. 30a ed. Editora
Saraiva, 1999.
NUNES, Pedro. Dicionrio de tecnologia jurdica. 8a ed. Livraria Freitas Bastos,
PEREIRA, Tnia da Silva. Direito da criana e do adolescente, uma proposta interdisciplinar.
Renovar, 1996.
REVISTA DA Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, n.12, 1998.
REVISTA DO Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, n.37, Editora Revista dos Tribunais, 1996.
SDA, Edson. A criana e o direito alternativo. Edio Ads, 1995.
SIQUEIRA, Liborni e outros. Comentrios ao estatuto da criana e do adolescente. Forense, 1991.
191
MDULO II
CAPTULO
O MINISTRIO PBLICO
Paulo Afonso Garrido de Paula*
SUMRIO
1 PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO ..... 194

2 PRINCPIOS NOR TEADORES DO ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ..... 194
3 CRIANAS E ADOLESCENTES COMO SUJEITOS DE DIREITOS ..... 195
4 A NATUREZA INDISPONVEL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ..... 195
5 O MINISTRIO PBLICO E OS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ..... 195
6 OBRIGATORIEDADE DA INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO ..... 196
7 EXTENSO DA ATUAO MINISTERIAL ..... 197
8 A HARMONIA ENTRE OS PODERES E A
INTER VENO DO JUDICIRIO NA VALIDAO DOS DIREITOS SOCIAIS ..... 204
9 EXEMPLOS DE AES SISTMICAS DO MINISTRIO PBLICO
PAULISTA PARA A EFETIVAO DOS DIREITOS DA INFNCIA E DA JUVENTUDE ..... 206
10 REMATE ..... 207
* Procurador de Justia e professor regente da cadeira de Direito da Criana e do Adolescente da PUC/ SP. um dos
autores do anteprojeto que deu origem ao Estatuto da Criana e do Adolescente.
193
MDULO II
1 PERFIL CONSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO

O Ministrio Pblico est definido na Constituio da Repblica (art. 127, caput) como
instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
A defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis caracteriza a instituio como verdadeira guardi das liberdades pblicas e do
Estado Democrtico de Direito, na medida em que o exerccio de suas atribuies, judiciais ou
extrajudiciais, visa, em essncia, ao respeito aos fundamentos do modelo social pretendido1 e
a promoo dos objetivos fundamentais do pas.2
Importante salientar que na expresso guardio das liberdades pblicas est inserida,
tambm, a defesa dos interesses individuais indisponveis, com vistas concretizao de direitos
fundamentais da pessoa humana, cuja falta de atendimento impede o prprio desenvolvimento
coletivo.
O Ministrio Pblico assenta-se em trs princpios fundamentais: unidade, indivisibilidade
e independncia funcional (CF, art. 127, 1o). Trata-se, em breve resumo, de instituio nica,
cujas funes so privativas e exercidas por representantes que atuam em nome do Ministrio
Pblico, gozando seus membros de plena liberdade no que tange formao da convico
jurdica e de ampla autonomia de atuao nos casos que lhe so afetos, sendo tal independncia
assegurada pelas garantias da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos
(CF, art. 128, 5o).
2 PRINCPIOS NORTEADORES DO ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
O Estatuto da Criana e do Adolescente est assentado em dois princpios constitucionais
bsicos, o da prioridade absoluta e da condio peculiar de pessoa em desenvolvimento (CF,
art. 227, caput e 3 o, IV), que visam garantir criana ou adolescente a primazia, preferncia ou
precedncia no atendimento de seus direitos bsicos, ante a inequvoca urgncia de suas
necessidades.
Soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e
pluralismo poltico Constituio, art. 1.
2
Construo de uma sociedade livre, justa e solidria, garantia do desenvolvimento nacional, erradicao da
pobreza e da marginalidade e reduo das desigualdades sociais e regionais, promoo do bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, idade e quaisquer outras formas de discriminao Constituio,
art. 3.
194
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
importante ter em mente que o destinatrio da norma algum na condio peculiar de

pessoa em desenvolvimento, que vivencia um processo nico, mgico e intricado, de rpidas
e constantes modificaes fsicas, sociais e culturais e que, em pouco tempo, ter atingido a
maturidade adulta, de acordo com as condies que a famlia, a sociedade e o Estado tiverem
ofertado.
Outro princpio, no menos importante, o da participao popular na gesto da questo
relacionada infncia e juventude (CF, art. 227, 3o e 7o, c.c. art. 204, II), de modo que a
comunidade, agindo em conjunto com o poder pblico, possa participar da definio de objetivos
e iniciativas potencialmente eficazes como forma de efetivar os direitos das crianas e adolescentes.
3 CRIANAS E ADOLESCENTES COMO SUJEITOS DE DIREITOS
A Constituio de 1988 erigiu crianas e adolescentes condio de titulares autnomos
de interesses juridicamente tutelados e subordinantes em face de famlia, sociedade e Estado,
ao afirmar o dever destes ltimos em assegurar aos primeiros, com absoluta prioridade e em
ateno condio peculiar de pessoa em desenvolvimento, direitos fundamentais, como vida,
sade, educao, dentre outros.
Coube ao Estatuto da Criana e do Adolescente disciplinar as principais relaes jurdicas
que se desenvolvem entre esses sujeitos de direitos.
4 A NATUREZA INDISPONVEL DOS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Todos os direitos da criana e do adolescente, sem exceo, so indisponveis, compostos
de uma parte individual e de outra pblica, que os caracterizam como insuscetveis de qualquer
forma de renncia ou transao.
A indisponibilidade decorre da condio especial de seus titulares crianas e adolescentes
e da proteo integral a eles devida, abrangendo a totalidade de seus direitos, estabelecidos
tambm em razo do interesse social em garantir efetivo atendimento s necessidades bsicas
da infncia e da juventude.
Mesmo os de natureza patrimonial so indisponveis, valendo lembrar que o Cdigo Civil,
no artigo 386, subordina ao crivo judicial a alienao de bens pertencentes a menores de 21
anos de idade no emancipados, somente possvel se demonstrada a necessidade ou evidente
utilidade do negcio.
5 O MINISTRIO PBLICO E OS DIREITOS DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
O Ministrio Pblico o guardio dos interesses sociais e individuais indisponveis,
incumbindo-lhe, assim, o zelo pelos interesses individuais (homogneos ou no) sempre que
195
MDULO II
sua tutela for conveniente para a sociedade, assim como nas questes que envolvam, mesmo
reflexamente, sade ou segurana da populao, acesso das crianas e adolescentes educao
e o normal funcionamento dos sistemas econmico, social ou jurdico.3
Como defensor constitucional dos direitos da criana e do adolescente, na exata medida da
indisponibilidade desses interesses juridicamente tutelados, seu compromisso com a efetividade
da norma, de sorte que esta insira-se no cotidiano como uma realidade palpvel, passvel de ser
percebida, apreendida e materialmente utilizada pelos beneficirios da tutela jurdica.
Para atingir tal desiderato, cuidou o legislador de garantir o acesso de toda criana ou
adolescente ao Ministrio Pblico ( ECA, art. 141), factvel mediante a criao ou manuteno de
servio de atendimento ao pblico, de modo que a populao infanto-juvenil, diretamente ou
por meio dos pais ou responsvel, ou at mesmo por intermdio de representante de entidades
de defesa, possa levar instituio seus pleitos e reclamaes.
Isto importa em verdadeira funo de ouvidor, devendo cuidar o rgo de execuo para
a efetivao da precedncia de atendimento ( ECA, art. 4 o, pargrafo nico, b), um dos aspectos
da prioridade absoluta a que se refere o artigo 227, caput, da Constituio Federal.
As funes do Parquet sero exercidas nos termos do artigo 200 do Estatuto da Criana e
do Adolescente e de acordo com a organizao institucional de cada Ministrio Pblico, sendo
que, em regra, as atribuies afetas criana e ao adolescente so conferidas a promotores de
Justia de Primeira Instncia ou de Primeiro Grau, nominados de promotores de Justia da
Infncia e da Juventude.
6 OBRIGATORIEDADE DA INTERVENO DO MINISTRIO PBLICO
O promotor de Justia intervm obrigatoriamente nos processos afetos a crianas e
adolescentes, em decorrncia da indisponibilidade que caracteriza o interesse infanto-juvenil,
seja como parte ou como custos legis, tendo o dever de zelar pela efetivao dos direitos da
criana e do adolescente na exata medida em que a lei os protege.
Como parte encontra-se extraordinariamente legitimado para substituir a criana ou
adolescente, titular do interesse individual juridicamente tutelado, no polo ativo da relao
processual (ECA, art. 201, V). Como substituto processual (CPC, art. 6o) defende, em nome da
instituio Ministrio Pblico, qualquer direito da criana e do adolescente que, como visto,
sempre indisponvel.
Como custos legis o Ministrio Pblico deve intervir em todos os procedimentos onde estejam
em discusso direitos de menores de 21 anos de idade no emancipados (C P C, art. 82, I),
3
Smula n 7 do Conselho Superior do Ministrio Pblico.

196
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
notadamente direitos da criana ou adolescente cuja aferio integre a competncia da Justia da

Infncia e da Juventude (ECA, arts. 201, III, ltima figura, e 202).
A obrigatoriedade da sua interveno constitui-se em pressuposto processual objetivo
positivo de validade do processo, configurando a eventual falta em nulidade absoluta,
expressamente cominada (CPC, arts. 84 e 246; ECA, art. 204).
Observe-se que as manifestaes do Ministrio Pblico devem sempre ser fundamentadas
(ECA, art. 205), de modo que se possa aquilatar a vinculao de seu representante com os
interesses sociais e individuais indisponveis que incumbe defender.
7 EXTENSO DA ATUAO MINISTERIAL
Considerando-se a amplitude dos direitos da criana e do adolescente, a atuao ministerial
desenvolve-se de diversas formas, seja judicial ou administrativamente, destacando-se:
(a) a interveno civil na defesa dos interesses individuais, coletivos ou difusos da criana
ou adolescente;
(b) a interveno civil na defesa da regularidade de entidades e programas de atendimento;
(c) a instaurao de procedimentos administrativos, sindicncias, diligncias investigatrias
e determinao de instaurao de inqurito policial;
(d) o exerccio da funo de ombusdman na rea da infncia e juventude;
(e) a fiscalizao do processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar;
(f) a fiscalizao do ingresso no cadastro de adoes;
(g) a fiscalizao de entidades e programas de atendimento; e
(h) a interveno na rea infracional.
(a) A interveno civil na defesa dos interesses individuais, coletivos ou difusos da criana
ou adolescente
O Ministrio Pblico intervm em todos os procedimentos de competncia de Justia da
Infncia e da Juventude (ECA, arts. 148 e 149), independentemente da natureza individual ou
coletiva do interesse tutelado.
No mbito individual, est o Parquet legitimado para a promoo e acompanhamento de
aes de alimentos, dos procedimentos de suspenso ou destituio do ptrio poder, dos
procedimentos de colocao em famlia substituta, devendo intervir, tambm, nos processos
visando o afastamento do agressor da moradia comum em caso de maus-tratos, opresso ou
abuso sexual, (ECA, art. 130), nos de autorizao de viagem (ECA, arts. 83 a 85), bem como em
todo e qualquer feito cuja medida a ser aplicada no corresponda a procedimento previsto em
lei (ECA, art. 153).
197
MDULO II
No que respeita defesa dos direitos difusos ou coletivos da infncia e da juventude, partir
do advento da Lei da Ao Civil Pblica (Lei no 7.347, de 24/06/85) surge organicamente no
cenrio jurdico nacional a possibilidade de defesa judicial de interesses coletivos ou difusos, que
adquire, com a Carta de 1988, status constitucional, sendo a ao civil pblica erigida categoria
de um dos remdios para a defesa de quaisquer interesses difusos e coletivos (art. 129, III).
Alm da prpria Lei da Ao Civil Pblica, a disciplina bsica dessas aes coletivas acabou
consolidada no nosso ordenamento por meio do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n o
8.069, de 13/07/90) e do Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n o 8.078, de 11/09/90).
O Estatuto da Criana e do Adolescente possibilita ao promotor de Justia a instaurao
do inqurito civil e a promoo da ao civil pblica para a defesa dos interesses singulares da
pessoa humana, ante a indisponibilidade dos direitos individuais dos destinatrios da norma.
Quando o Ministrio Pblico no for parte, atuar obrigatoriamente nos processos ou
procedimentos envolvendo direitos e interesses de que trata o Estatuto da Criana e do
Adolescente, devendo a autoridade judiciria, em qualquer caso, determinar a intimao pessoal
de seu representante (ECA, arts. 202 e 203).
de ser salientado, uma vez mais, que a falta de interveno do Ministrio Pblico acarreta
a nulidade do feito, que ser declarada de ofcio pelo juiz ou a requerimento de qualquer
interessado (ECA, art. 204).
(b) A interveno civil na defesa da regularidade de entidades e programas de atendimento
Chegando ao conhecimento do promotor de Justia irregularidade em entidade ou programa
de atendimento destinado a crianas e adolescentes, conhecimento resultante da fiscalizao
de ofcio ou do apurado em procedimento administrativo, poder o representante do Ministrio
Pblico buscar a apurao judicial das falhas, com a conseqente imposio das sanes
previstas no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA, art. 97).
A representao, contendo o resumo dos fatos indicativos das irregularidades (ECA, art.
191), pode, tambm, incluir pedido liminar de afastamento provisrio do dirigente da entidade,
indicando os motivos que justificam a medida extrema, valendo anotar que tal cautela tanto
concerne a entidades governamentais como no governamentais. Muito embora o afastamento
definitivo somente seja possvel em se tratando das primeiras, reclama, no caso das segundas,
procedimento especfico visando dissoluo de sociedade civil (Decreto-Lei n o 41, de 18/11/
66), mesmo na hiptese do cometimento de reiteradas infraes que coloquem em risco os
direitos assegurados em lei (art. 97).
198
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
(c) A instaurao de procedimentos administrativos, sindicncias, diligncias investigatrias

e determinao de instaurao de inqurito policial
O Ministrio Pblico pode instaurar procedimentos administrativos inominados (ECA, art.
201, IV), visando formar sua convico a respeito de fatos ensejadores, em tese, de providncias
judiciais ou extrajudiciais, sendo-lhe facultado buscar formalmente, antes mesmo da instaurao
de um inqurito civil, elementos embasadores de sua ao, de sorte que sua atuao posterior
repouse em justa causa.4
Deve ser salientado que tais procedimentos administrativos se prestam a embasar as funes
de ombudsman expressamente reservadas ao Ministrio Pblico na rea da infncia e da
juventude,5 podendo seu representante, para instruo desses procedimentos administrativos,
expedir notificaes para colher depoimentos ou esclarecimentos, sob pena de conduo
coercitiva, requisitar informaes, exames, percias e documentos de qualquer autoridade,
promover inspees e diligncias investigatrias e requisitar informaes e documentos a
particulares e instituies privadas.
Como se tratam de requisies exigncias fundamentadas em lei , o descumprimento
implica crime de desobedincia, sem prejuzo, no caso de notificao para coleta de depoimentos
ou esclarecimentos, da conduo coercitiva.
As sindicncias previstas no ECA (art. 201, VII) so substitutivas do inqurito policial, eis
que, ao Ministrio Pblico, titular exclusivo da ao penal pblica (CF, art. 129, I), reserva-se a
faculdade de promover diretamente, desde que julgue oportuno e conveniente, a apurao de
crimes contra a criana ou adolescente.
Nessas sindicncias lhe permitido a utilizao de todos os meios legais para a obteno
da verdade real, inclusive as requisies prprias de qualquer procedimento administrativo,
anteriormente tratadas, alm, claro, da determinao de instaurao de inqurito policial.
(d) Exerccio da funo de ombudsman na rea da infncia e da juventude
A funo de ombudsman vem definida no texto constitucional, complementado pelo Estatuto
da Criana e do Adolescente, pelo enunciado que estabelece competir ao Ministrio Pblico
zelar pelo efetivo respeito aos direitos e garantias legais assegurados s crianas e adolescentes,
promovendo as medidas judiciais e extrajudiciais cabveis (CF, art. 129, II; ECA, art. 201, VIII).
Tais procedimentos podem ser autuados como pedido de providncias, investigao prvia ou outros
destinados coleta de elementos preparatrios justificadores de suas subseqentes aes.
5
Nos termos da referncia contida na alnea a, do 5, do artigo 201 do ECA.
4
199
MDULO II
Quis o legislador distinguir as atividades judiciais das extrajudiciais, a fim de reforar a

legitimidade do Ministrio Pblico para atuar fora do processo, na qualidade de ombudsman,
intermediando a composio de litgios de modo a evitar a evocao da tutela jurisdicional, podendo
seu representante, no exerccio dessa funo: (a) reduzir a termo as declaraes do reclamante;
instaurando o competente procedimento; (b) entender-se diretamente com a pessoa ou autoridade
reclamada, em dia, local e horrio previamente notificados ou acertados; e (c) efetuar recomendaes
visando melhoria dos servios pblicos e de relevncia pblica afetos criana e ao adolescente,
fixando prazo razovel para sua perfeita adequao (ECA, art. 201, 5o).
(e) Fiscalizao do processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar
Cabe ao Ministrio Pblico o importante papel de fiscalizar o processo de escolha dos membros
do Conselho Tutelar ( ECA, art. 139), rgo permanente e autnomo, no jurisdicional, encarregado
pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criana e do adolescente ( ECA, art. 131).
Para o exerccio dessa funo o promotor de Justia deve estar atento aos dispositivos
inseridos no Estatuto da Criana e do Adolescente e na lei municipal que instituir o Conselho
Tutelar. A primeira lei estabelece os requisitos bsicos e gerais, de observncia obrigatria em
todos os Municpios brasileiros; a segunda, de carter local, alm de criar o Conselho Tutelar
e estabelecer regras quanto ao seu funcionamento e organizao, deve detalhar o processo de
escolha dos conselheiros, notadamente quanto sua forma.
O Ministrio Pblico, portanto, deve zelar pelo respeito s condies estabelecidas na lei,
de modo que o processo de escolha esteja concorde com as determinaes do legislador federal
e municipal. No caso de irregularidades, deve previamente encetar medidas administrativas
que conduzam adequao da escolha aos ditames legais, socorrendo-se do Judicirio quando
esgotados os meios de recomposio da legalidade e lisura que devem marcar o processo de
escolha dos conselheiros tutelares.
(f) Fiscalizao do ingresso no cadastro de adoes
A fim de viabilizar o controle das adoes e democratizar o acesso dos interessados,
determinou o legislador a obrigatoriedade da manuteno de um registro de crianas e
adolescentes em condies de serem adotados e outro de pessoas interessadas na adoo ( ECA,
art. 50, caput). A inscrio ou registro, quer dos adotveis, quer dos interessados em adoo,
condicionada satisfao dos requisitos legais e no prescinde de prvia manifestao do
Ministrio Pblico (ECA, art. 50, 1o).
Quanto se tratar de inscrio de criana no cadastro de adotveis necessrio verificar,
basicamente, a ocorrncia de causa de extino ou destituio do ptrio poder ou a concordncia
200
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
de seus detentores a que o filho seja colocado em famlia substituta, hiptese na qual o promotor
de Justia necessariamente deve ouvi-los (ECA, art. 161). J no caso de interessados adoo
cumpre constatar se podem oferecer ambiente familiar adequado (ECA, art. 129) e se o pleito,
genrico, funda-se em motivos legtimos (ECA, art. 43).
(g) Fiscalizao de entidades e programas de atendimento
O Ministrio Pblico tem a funo de fiscalizar as entidades pblicas e particulares de
atendimento ( ECA, art. 90), ou seja, aquelas que executam programas de proteo ou programas
scio-educativos, os primeiros destinados a crianas e adolescentes privados ou ameaados
de privao de direitos fundamentais e os segundos destinados a adolescentes autores de atos
infracionais.
As principais obrigaes dessas entidades esto arroladas nos artigos 92 a 94 do ECA,
cumprindo ao promotor de Justia a verificao do atendimento desses imperativos legais.
Trata-se de atividade disjuntiva do Ministrio Pblico, encontrando-se tambm legitimados o
Judicirio e o Conselho Tutelar (ECA, art. 95), optando o legislador em estabelecer atribuio
concorrente, de sorte a garantir a efetividade da fiscalizao.
Verificada a ocorrncia de irregularidades o Ministrio Pblico poder ingressar com
representao, visando sua apurao judicial e, via de conseqncia, a aplicao das medidas
arroladas no artigo 97 do ECA ou mesmo encetar iniciativas administrativas, notadamente no
exerccio da funo de ombusdman, tendentes remoo das falhas constatadas.
Na atividade fiscalizatria o representante do Ministrio Pblico, no exerccio de suas funes,
ter livre acesso a todo local onde se encontre criana ou adolescente (ECA, art. 201, 3o).
(h) Interveno na rea infracional
de ser salientado que o ECA introduziu no ordenamento jurdico ptrio a figura da chamada
ao scio-educativa pblica.
O ato infracional ( ECA, art. 103) praticado por adolescente tem por conseqncia a pretenso
scio-educativa, possibilitando ao Estado o direito de fazer atuar as normas previstas na
legislao especial, ou seja, no Estatuto da Criana e do Adolescente.
(h.1) Da remisso
De modo mais amplo do que adotado no sistema processual penal, antes do advento da
Lei 9.099/99, quanto ao princpio da obrigatoriedade de propositura da ao penal, o Estatuto
da Criana e do Adolescente, ao instituir a remisso como forma de excluso do processo,
expressamente adotou o princpio da oportunidade, conferindo ao titular da ao scio-educativa
a deciso de invocar ou no a tutela jurisdicional.
201
MDULO II
A deciso nasce do confronto dos interesses sociais e individuais tutelados unitariamente

pelas normas insertas no ECA (interessa sociedade defender-se de atos infracionais, ainda que
praticados por adolescentes, mas tambm lhe interessa proteger integralmente o adolescente,
ainda que infrator).
Assim, em cada caso concreto, pode o Ministrio Pblico dispor da ao scio-educativa
pblica por meio da remisso, concedendo-a como perdo puro e simples; ao representante
do Parquet, no entanto, ao conceder a remisso como forma de excluso do processo, vedada
a aplicao de medida. O que a lei permite que a inclua como condio do no processar,
como contrapartida da disponibilidade da ao scio-educativa (ECA, art. 127). Quando o
representante do Ministrio Pblico inclui medida como condio para a disposio da ao
scio-educativa, no est aplicando qualquer sano. Do ajuste, da transao estabelecida
entre o titular da ao e aquele contra o qual pesa genrica atribuio de ato infracional,
resulta exclusivamente declarao bilateral de vontades: de um lado o Ministrio Pblico dizendo
que no vai processar porque o adolescente aceitou cumprir medida no privativa de liberdade
e, de outro, este ltimo afirmando que prefere a negociao ao processo. Se o Ministrio
Pblico busca a coero, se pretende submeter o cidado, ainda que adolescente, sano
prevista na lei, deve necessariamente invocar a tutela jurisdicional, deduzindo a lide em juzo.
E o faz, no caso, pelo oferecimento da representao, exercitando o direito de ao scioeducativa (ECA, art. 180, III, c.c. arts. 182, caput, e 201, II).
Conforme entendimento do Egrgio Superior Tribunal de Justia, nos autos do Mandado
de Segurana 1976-7, no qual figurou como relator Jos Cndido, publicado no Dirio Oficial
da Unio de 11 de outubro de 1993, pg. 21.338, o Ministrio Pblico, adotadas as providncias
previstas no artigo 179 do ECA, pode conceder a remisso e requerer autoridade judiciria a
aplicao de medida scio-educativa. Desde que homologada a remisso, o juiz pode determinar
o cumprimento da medida indicada, sem dar causa a constrangimento ilegal, reparvel atravs
de habeas corpus.
Assim, a concesso de remisso como forma de excluso do processo constitui-se em
instrumento do Ministrio Pblico para a disposio da ao scio-educativa pblica, de sorte
a alcanar, pela via administrativa, um meio rpido de composio amigvel da lide entre a
sociedade e o adolescente, estabelecida com a prtica do ato infracional.
(h.2) Promoo e acompanhamento de procedimentos relativos s infraes atribudas a
adolescentes
O procedimento de apurao de ato infracional atribudo a adolescente inicia-se com o
oferecimento de representao pelo Ministrio Pblico, titular da ao scio-educativa pblica
202
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
(ECA, art. 182). A representao dever ser oferecida por petio, que conter o breve resumo dos
fatos e a classificao do ato infracional e, quando necessrio, o rol de testemunhas, podendo
ser deduzida oralmente, em sesso diria instalada pela autoridade judiciria (ECA, art. 182, 1 o).
Uma vez que aos procedimentos regulados no Estatuto aplicam-se subsidiariamente as
normas gerais previstas na legislao processual pertinente (ECA, art. 152), de se buscar no
Cdigo de Processo Penal o nmero mximo de testemunhas permitido, ou seja, oito em se
tratando de ato infracional cuja pena cominada para adulto seja a recluso, cinco em se tratando
de crime a que no for, ainda que alternativamente, cominada a pena de recluso, e trs, em se
tratando de contraveno penal (CPP, arts. 398, 539 e 533).
Como a apurao do fato feita em juzo, inexistindo a figura do inqurito policial, sendo a
representao instruda com cpia de auto de apreenso, ou boletim de ocorrncia circunstanciado,
ou relatrio de investigaes, estabelece a lei que seu oferecimento independe de prova prconstituda de autoria e materialidade, prova esta a ser produzida no curso do processo.
Figurando o Ministrio Pblico como parte, dever intervir em todos os atos do
procedimento, sendo que sua falta implicar nulidade absoluta, a ser declarada de ofcio pelo
juiz ou mediante requerimento de qualquer interessado (ECA, art. 204).
Poder tambm promover o arquivamento dos autos quando inexistente o fato, ou quando
no constituir ele ato infracional ou no for o adolescente seu autor ( ECA, art. 180, I). A promoo
de arquivamento dever ser feita mediante termo contendo o resumo dos fatos e a indicao
das razes de convico, ficando sujeita homologao judicial (ECA, art. 181).
Mais uma vez mister frisar que sua qualidade de parte no processo no desnatura sua
funo primordial de defensor dos interesses fundamentais do adolescente, ainda que autor de
ato infracional, devendo zelar pelos respeito s garantias do devido processo legal, especialmente
no que concerne ao direito de defesa. Suas promoes devero levar em conta o interesse social
indisponvel relativo segurana e os interesses indisponveis do adolescente, notadamente a
liberdade, de modo que se persiga a soluo que melhor atenda composio do conflito.
O Ministrio Pblico intervm obrigatoriamente tambm em todos os incidentes de
execuo, devendo manifestar-se previamente a respeito da substituio de toda e qualquer
medida (ECA, arts. 113 e 99), especialmente a medida de internao (ECA, art. 121, 6o),
semiliberdade (ECA, art. 102, 2o) e liberdade assistida (ECA, art. 118, 2o).
(h.3) Entrevista com adolescentes privados de liberdade
Um dos direitos do adolescente privado de liberdade, ou seja, submetido a medida scioeducativa denominada internao consiste em entrevistar-se pessoalmente com o representante
do Ministrio Pblico (ECA, art. 124, I). Isso implica a obrigao do promotor de Justia de
203
MDULO II
visitar periodicamente os estabelecimentos de internato, mantendo entrevistas com os

adolescentes internados, de modo a aferir as condies em que se encontram. Constatada
irregularidade que importe em inobservncia de direito consignado em lei, especialmente
aqueles relacionados no artigo 124, deve encetar as iniciativas judiciais ou extrajudiciais que
conduzam remoo do obstculo, sem prejuzo, se for o caso, das providncias penais.
8 A HARMONIA ENTRE OS PODERES E A INTERVENO
JUDICIRIO NA VALIDAO DOS DIREITOS SOCIAIS
As aes civis cominatrias por obrigao de fazer no caracterizam qualquer arranho ao
princpio da harmonia e independncia entre os Poderes.
A UNIVERSALIDADE DA JURISDIO , princpio contemplado no texto da nossa Constituio Federal
ao garantir acesso justia quando de leso ou ameaa a qualquer direito individual, individual
homogneo, coletivo ou difuso, pblico ou privado , impe o controle dos atos administrativos,
mesmo aqueles praticados dentro da chamada esfera de discricionariedade, ante a imperiosa
necessidade de prevalncia do imprio da lei sobre o arbtrio de quem quer que seja, inclusive
o Executivo.
Mesmo porque, reitere-se, o fundamento da discricionariedade o DEVER, ou o PODER-DEVER ou
ainda a COMPETNCIA-DEVER da Administrao de agir conforme os ditames do ordenamento jurdico.
No limiar do terceiro milnio nos parece, data maxima venia, equivocado interpretar a
regra da harmonia e independncia entre os Poderes exclusivamente luz das clssicas lies
de Montesquieu, que, nos idos de 1748, discorre sobre a diviso dos Poderes antes de uma
srie de eventos histricos que iriam transformar, sobretudo, o Estado. As formas de governo
foram tratadas consoante as realidades de uma repblica incipiente, permeada pelos conceitos
de democracia e aristocracia, e das monarquias e regimes despticos em crise.6
Montesquieu enxergou o Poder Judicirio apenas como aquele que pune os crimes ou
julga as demandas dos particulares (Op. cit., p. 25), chegando a afirmar que dos Trs Poderes,
de que falamos, o de julgar de certo modo nulo. No restam seno dois (Op. cit., p. 27).
Assim, considerando-se a sociedade contempornea, mister interpretar o princpio da
harmonia e independncia entre os Poderes luz das profundas transformaes que o Estado,
e suas formas de organizao, sofreram ao longo dos anos. O Poder Judicirio, felizmente, j
no mais aquele retratado por Montesquieu, bem como j no cabe no Poder Executivo
DO
Ver O Esprito das Leis. Montesquieu. Introduo, traduo e notas de Pedro Viera Mota, Editora Saraiva, 6 a
ed., 1999.
204
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
qualquer idia de despotismo. Os Poderes do Estado so absolutamente complementares, de

modo a atingir os objetivos previstos no pacto social.
No nosso caso, os Poderes so organizados luz de uma forma de governo Repblica
constituda em um Estado Democrtico de Direito (CF, art. 1o), tendo fundamentos slidos,
entre os quais a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana, e objetivos a serem
alcanados, como a construo de uma sociedade livre, justa e solidria e a promoo do bem
de todos (CF, art. 3o, I e V).
Assim, o Poder Judicirio, por meio das suas atividades peculiares, insere-se como um dos
pilares da Repblica, construdo sobre os mesmos fundamentos e igualmente destinado
consecuo dos objetivos prprios do Estado, sendo da sua prpria essncia.
Dessa forma, a harmonia entre os poderes deve ser considerada como cortesia no trato
recproco e no respeito s prerrogativas e faculdades a que se verifica, primeiramente, a normas
a que mutuamente todos tm direito. De outro lado, cabe assinalar que nem a diviso de
funes entre os rgos do poder nem sua independncia so absolutos. H interferncias que
visam ao estabelecimento de freios e contrapesos, busca do equilbrio necessrio realizao
do bem da coletividade e indispensvel para evitar o arbtrio e o desmando de um em detrimento
do outro e especialmente dos governados.7
J. J. Gomes Canotilho, na clssica obra Direito Constitucional e Teoria da Constituio, trata
do princpio da separao e interdependncia dos rgos da soberania tambm sob o prisma de
uma diretriz fundamental, realando seu aspecto moderno de balano ou controle das funes, a
fim de impedir um superpoder, com a conseqente possibilidade de abusos e desvios, tendo
subjacente a idia de constituio mista e a exigncia de freios e contrapesos.8 Tambm ensina
que o ncleo essencial do princpio reside na concluso de que rgos especialmente qualificados
para o exerccio de certas funes no podem praticar atos que materialmente se aproximam ou
so mesmo caractersticos de outras funes e da competncia de outros rgos, sob pena de
esvaziamento das funes materiais atribudas a outro (Op. cit., p. 517).
Com base nesses pressupostos afirma que o princpio da separao e interdependncia
dos rgos da soberania tem, assim, uma funo de garantia da Constituio, pois os esquemas
de responsabilidade e controle entre os vrios rgos transformam-se em relevantes fatores de
observncia da Constituio (Op. cit., p. 825), defendendo, via princpio da proteo judiciria,
o acesso Justia para tutela de todos os direitos fundamentais, inclusive os direitos sociais e
os direitos subjetivos pblicos.
7
8
Jos Afonso da Silva. Direito Constitucional Positivo. Editora Revista dos Tribunais, 1 ed., p. 101.
Op. cit., Editora Almedina, Coimbra, 3 ed., 1999, pp. 513/514.
205
MDULO II
Em resumo, quando o Poder Jurisdicional valida um direito qualquer, ainda que o

descumprimento tente ser exculpado pela discricionariedade administrativa, est exclusivamente
cumprindo seu papel como Poder Soberano do Estado, afirmando o primado do Direito e
garantindo a eficcia da Constituio.
No est substituindo a Administrao nas funes de sua competncia; est, mesmo na
clssica concepo de jurisdio, substituindo apenas as partes em conflito no exerccio regular
do seu poder constitucional de fazer atuar o direito objetivo.
9 EXEMPLOS DE AES SISTMICAS DO MINISTRIO PBLICO PAULISTA
PARA A EFETIVAO DOS D IREITOS DA INFNCIA E DA J UVENTUDE
Como exemplo de aes sistmicas, podem-se apontar as iniciativas encetadas pelo
Ministrio Pblico de So Paulo, na defesa intransigente dos direitos da criana e do adolescente,
nas mais diversas reas de proteo, destacando-se, dentre tais iniciativas:
9.1 A criao de um Grupo Especial de Trabalho para a implementao da regionalizao
do atendimento ao adolescente infrator no Estado de So Paulo, composto por promotores de
Justia de todo o Estado, com vistas a equacionar os problemas enfrentados pelos adolescentes
submetidos s medidas scio-educativas, envolvidas as diversas instncias institucionais,9
desdobrando-se as atividades em vrias reunies regionais, instaurao de 22 inquritos civis
e propositura de 7 aes civis pblicas, visando compelir o Estado implantao de unidades
regionais de atendimento ao adolescente autor de ato infracional.
9.2 A criao do Grupo Especial de Trabalho para assegurar a efetivao dos direitos
referentes dignidade e ao respeito de crianas e adolescentes, especificamente no tocante
preservao de sua imagem e exposio nas redes de televiso, culminando com a elaborao
de diversos textos pelos promotores de Justia integrantes do grupo, cuja reviso encontra-se
em fase final para posterior publicao.
9.3 Implementao de acesso e permanncia de crianas e adolescentes no ensino
fundamental, por meio de aes civis pblicas e mandados de segurana individuais, visando
compelir o Estado a garantir a oferta de vagas na rede pblica de ensino.
9.4 A criao de uma homepage do Centro de Apoio Operacional das Promotorias de
Justia da Infncia e da Juventude, na qual so apresentadas diversas matrias de interesse da
rea especfica de atuao, subsidiando a atuao dos promotores de Justia, alm de conter
informaes sobre a rede de atendimento da criana e do adolescente, com acesso amplo.
9
Procuradoria-Geral de Justia, Conselho Superior do Ministrio Pblico, Promotorias de Justia e Centro de

Apoio Operacional.
206
CAP.
O MINISTRIO PBLICO
9.5 Elaborao de boletim informativo, remetido aos promotores de Justia do Estado, aos
demais Ministrios Pblicos e aos diversos setores da sociedade civil, comprometidos com o
atendimento dos direitos infanto-juvenis, contendo notcias acerca das iniciativas tendentes
proteo devida aos destinatrios do ECA.
9.6 A criao do cone Medidas Scio-Educativas de Qualidade, visando dar publicidade
s aes civis pblicas e demais iniciativas dos promotores de Justia da Infncia e da Juventude
no mbito do Estado de So Paulo, tendentes efetivao dos direitos da criana e do adolescente.
Tais exemplos, a par de tantos outros realizados pelos demais Ministrios Pblicos, seja
no combate evaso escolar, no combate explorao da mo-de-obra infanto-juvenil, na
implementao de polticas educacionais mnimas, alm de servirem de precedentes importantes
para firmar-se no Brasil a idia da proteo integral exercida por meio das aes coletivas,
caracterizam verdadeiro incentivo para que os operadores do Direito mantenham-se na defesa
intransigente dos direitos da criana e do adolescente.
10 REMATE
O Ministrio Pblico, no mbito do Sistema de Garantias Jurdicas da Infncia e da Juventude
e integrante da Rede de Proteo Especial, vem se firmando como instrumento primordial na
efetivao dos direitos da criana e do adolescente, na exata medida em que defende
imparcialmente seus interesses, ou seja, na expresso desejada pelo legislador.
Isso, em um Estado Democrtico de Direito, no qual a lei, legitimamente elaborada, define
condies essenciais para a atualizao das potencialidades da pessoa humana, representa uma
alavanca importante na remoo das desigualdades. Os interesses sociais e individuais indisponveis
representam a soma dos elementos materiais e culturais que o ser humano pode dispor no caminho
de seu existir, assegurados pelo Estado por meio de polticas sociais bsicas, como salrio,
alimentao, habitao, sade, educao, desenvolvidas sob a gide da democracia e da liberdade.
O Ministrio Pblico, seja atuando administrativamente, seja promovendo as aes civis
necessrias defesa judicial dos interesses individuais, difusos ou coletivos afetos infncia e
juventude, pode auxiliar que a maioria miservel transponha a marginalidade para a cidadania,
exercitando efetivamente seus direitos, quer porque sejam respeitados por todos, quer porque
encontrem no Poder Judicirio a efetivao negada no cotidiano.
A fora do Ministrio Pblico, emprestada criana e ao adolescente, equilibra suas relaes
com o mundo adulto, fazendo-os sujeitos de direitos.
207
MDULO II
CAPTULO

Antonio Fernando do Amaral e Silva*
SUMRIO

2 GENERALIDADES ..... 210
2.1 DIREITO DO MENOR : PERPLEXIDADES ..... 210
2.2 DIREITO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: UM NOVO DIREITO ..... 211
2.3 AS NOVAS TENDNCIAS DO DIREITO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ..... 212
3 A CRIANA E O ADOLESCENTE EM CONFLITO COM A LEI ..... 213
3.1 GENERALIDADES A DELINQNCIA JUVENIL ..... 213
4 O SISTEMA DE JUSTIA DA INFNCIA E DA JUVENTUDE ..... 216
4.1 HISTRICO ..... 216
4.2 CARACTERSTICAS ..... 218
4.3 O JUIZ ..... 221
4.4 MEDIDAS ..... 222
4.5 OS PROCEDIMENTOS ..... 235
4.6 PROTEO JUDICIAL DOS INTERESSES COLETIVOS E DIFUSOS ..... 243
4.7 OS RECURSOS ..... 245
4.8 O MINISTRIO PBLICO ..... 246
4.9 O ADVOGADO ..... 247
4.10 SERVIOS AUXILIARES ..... 249
5 REDE ADMINISTRATIVA DE ATENDIMENTO ..... 250
* Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de Santa Catarina.
209
MDULO II
1 INTRODUO
O presente trabalho objetiva expor em linhas gerais o novo sistema preconizado a partir
do Estatuto da Criana e do Adolescente. Uma nova Justia e um novo Direito so apresentados
com base na doutrina da Proteo Integral.
A explanao inclui crtica ao antigo modelo e doutrina da situao irregular, enfatizando
o papel de cada um dos integrantes do sistema: juiz, promotor, advogado, autoridade policial
e tcnicos.
Valoriza-se o juiz como figura central do processo que age conforme os princpios da
legalidade estrita. Salienta-se a importncia do Ministrio Pblico, defensor dos direitos
indisponveis, da ordem jurdica, do justo, distinguindo-se as funes do advogado como
indispensveis administrao da justia.
Cada personagem com o seu papel. Nada de eufemismos ou mitos capazes de desvirtuar
institutos ou rgos j consolidados no Direito. O Direito das Crianas e dos Adolescentes,
como os demais, est preso aos princpios, s normas, s regras da cincia jurdica. A Justia da
Infncia e da Juventude, seus integrantes, o Sistema, esto jungidos ao Direito Judicirio.
O processo surge como elemento de garantia e segurana da liberdade jurdica, dos direitos
de crianas e adolescentes, cujo Sistema de Justia, como os demais, busca a preveno e a
composio dos litgios.
2 GENERALIDADES
2.1 DIREITO DO MENOR: PERPLEXIDADES
Segundo os defensores da doutrina Cavallieri, h que se limitar o alcance do Direito do
Menor [Cavallieri, 1978, p. 14]; o ramo no se ocupa de toda a menoridade, mas dos menores
de 18 anos que se encontrem em situao irregular, e, excepcionalmente, nos casos previstos
em lei, entre 18 e 21 anos. Ora, no possvel cogitar de um ramo do Direito cuja denominao
no corresponda ao contedo principal da matria por ele tratada. Cuidando essa parte da
cincia jurdica apenas de uma parcela dos menores, daqueles que tenham menos de 18 anos
e, assim mesmo, estejam numa situao de patologia jurdico-social, definida legalmente, a
crtica pode comear pela impropriedade da denominao.
Para ser adequado denominao, o Direito do Menor teria de se dirigir a todos os
menores de 21 anos e no apenas aos de 18 e, ainda assim, em situao irregular. A nominao
sempre pelo contedo, pela regra de incidncia. Aqui se nominou pela exceo.
Cavallieri define Direito do Menor como o conjunto de normas jurdicas relativas definio
da situao irregular do menor, seu tratamento e preveno [Op. cit., p. 9].
210
CAP.
Antonio Fernando do Amaral e Silva
O Direito do Menor comparado Medicina. Diz-se serem suas medidas teraputicas. H

um diagnstico que identifica a patologia social. O juiz, semelhana do mdico, determina
o tratamento, buscando no elenco do Cdigo a medida teraputica adequada. O equvoco est
em diagnosticar o menino, que posto como mero objeto da interveno estatal, quando, na
realidade, se trata de sujeito ativo de direitos.
Entre as medidas ditas teraputicas, o juiz no encontrava uma nica de apoio material
ao jovem ou famlia, restando, na maioria dos casos, a colocao em lar substituto ou
internamento como os nicos viveis. Os pobres podiam perder o ptrio poder e os filhos, por
indigncia, serem colocados sob tutela do Estado ou em famlia substituta.
2.2 DIREITO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE: UM NOVO DIREITO
Com o surgimento da Carta Poltica de 88 apareceu no pas um novo direito, o Direito da
Criana e do Adolescente, evoluo natural do chamado Direito do Menor. que o artigo 227
reuniu e sintetizou os principais postulados da Doutrina da Proteo Integral das Naes
Unidas para a Infncia.
O novo ramo, que tem como fontes materiais a denominada questo do menor e a crise
da justia tutelar (casos Gault e Miranda), lastreou suas fontes formais em declaraes e tratados
de direitos humanos, entre outros a Declarao de Genebra de 1924, a Declarao Universal
dos Direitos da Criana de 1959, a proposta de Conveno (Polnia de 1978 hoje Conveno
Internacional dos Direitos da Criana), as Regras Mnimas das Naes Unidas para a
Administrao da Justia Juvenil, as Regras Mnimas das Naes Unidas para a Proteo dos
Jovens Privados de Liberdade e as Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno da
Delinqncia Juvenil.
Em julho de 1990, o artigo 227 da Carta Poltica foi regulamentado pelo Estatuto da Criana
e do Adolescente. Em 14 de setembro de 1990, a Conveno Internacional dos Direitos da
Criana foi aprovada (Decreto Legislativo n 28). Tais fatos despertaram redobrado interesse a
respeito das fontes das novas disposies.
A mudana no panorama legislativo foi radical. Passou-se da chamada Doutrina da Situao
Irregular do Menor para a Doutrina da Proteo Integral da Criana e do Adolescente; a
criana pobre deixou de freqentar o sistema policial e judicirio para ser encaminhada com
os pais instncia poltico-administrativa local, os Conselhos Tutelares; desapareceu a figura
do juiz de Menores, que tratava da situao irregular do menor, para surgir o juiz de Direito
que julga da situao irregular da famlia, da sociedade ou do Estado, podendo decidir, inclusive,
a respeito da eficcia de polticas pblicas bsicas, condenando o Estado a propiciar medidas
de apoio, auxlio e orientao criana, ao adolescente e famlia.
211
MDULO II
A questo da delinqncia juvenil passou a ser encarada de forma realista e cientfica;

apareceram as aes de pretenso scio-educativas; a remisso; o direito ao contraditrio e
ampla defesa; o julgamento; os princpios de presuno de inocncia, da proporcionalidade,
da legalidade, da fundamentao das decises.
Muito mais adequado falar-se em Direito da Criana e do Adolescente, um novo ramo
mais cientfico, mais jurdico, dirigido a todas as crianas e adolescentes, com denominao
correspondente ao contedo da matria por ele tratada.
A nova doutrina evoluiu da situao irregular do menor para a situao irregular da
famlia, da sociedade e do Estado, preconizando novas medidas, tambm para os responsveis
ativos da situao irregular. Irregular o mesmo que estar contra o que regular, conforme
a regra. Estamos no campo semntico-jurdico. Aqui, as expresses tm significado prprio.
Segundo De Plcido e Silva [1982, p. 321]; irregular: (contrrio a regular) que sai da regra
jurdica ou contravm lei ou ao regulamento. Equivalente a ilegal.
Ora, a criana negligenciada pelo Estado ou abandonada pelo pai jamais estar em situao
irregular, isto , na ilegalidade. Na irregularidade incidiro o pai, a famlia ou o Estado.
2.3 AS NOVAS TENDNCIAS DO DIREITO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Existe em todos os pases, qualquer que seja o modelo ou sistema adotado (do devido
processo legal, do bem-estar ou do participativo), uma forte tendncia no sentido de melhorar
a posio do jovem quanto aos seus direitos processuais e materiais.
A inclinao registrada por vrios autores: Emilio Garcia Mendez [1998], Tnia da Silva
Pereira [1996], Alenka Selih [pp. 29 e 30], Luiz Rodrigues Manzanera [1987, pp. 365 e 371-372],
Ubaldino Calvento Solari [1981, p. 21], Gilbert Armijo [1998, pp. 49/69], Mary Beloff [1998],
Alessandro Baratta [1998], Luigi Ferrajoli [1998].
Crianas e jovens gozam todos os direitos fundamentais da pessoa humana e, alm disso,
tm direito proteo integral. As caractersticas prprias dos tribunais especializados so
estabelecidas para a realizao dos direitos da criana e do adolescente, sem olvidar os direitos
fundamentais garantidos na Constituio, como, por exemplo, o devido processo legal,
evitando-se dessa forma que atravs do exerccio de faculdades discricionrias e arbitrrias se
convertam em centros de poder ilimitado. (Solari)
No Brasil, versando a matria, Grnspun [1985, p. 86] diz que a posio paternalista no
est resolvendo porque autoritria e antijurdica. Depois de analisar a questo
detalhadamente, o cientista faz interessante crtica:
Criam-se ento situaes antijurdicas, modificando o transitado em julgado, com sentenas
novas que, mesmo chamadas de medidas educativas ou de proteo, no mudam o aspecto do
212
CAP.
fato na prtica: injustias para os menores infratores so mais freqentes do que as penas que, na
maioria das vezes, so atenuadas para o adulto.
Bom comportamento de maiores nas prises pode abreviar o tempo para a liberdade de um
adulto, mas o menor infrator, com sentena de medida corretiva at maioridade, pode ficar
confinado por muitos anos, sem mudanas por bom comportamento.
A proposio de igualar os direitos, aceitar e compreender que existe crime infantil e
juvenil, haver defesas pela patologia que pode existir e indicar a medida correta.
O que deve preocupar o reconhecimento da patologia da violncia.
O que importa conter o Sistema de Justia e de atendimento do infrator nos limites da

estrita legalidade. Tais marcos existem para assegurar os direitos fundamentais e no para
punir, como equivocadamente se manifestam alguns defensores do sistema ab-rogado.
3 A CRIANA
E O
ADOLESCENTE EM CONFLITO COM
L EI
3.1 GENERALIDADES A DELINQNCIA JUVENIL

O conceito de delinqncia juvenil tem sido alargado para abarcar comportamentos no
tipificados nas leis penais, como acontecia, por exemplo, no pas, com o ab-rogado Cdigo de
Menores, que sancionava o desvio de conduta. O menor em situao irregular podia ser
privado de liberdade, em estabelecimento penitencirio, sem determinao de tempo e sem o
devido processo legal, a permanecendo, inclusive, depois de atingida a maioridade, s sendo
liberado pelo juiz das Execues Penais. Confira-se artigos 2o, inciso V e 41, 3o.
A moderna inclinao no sentido de restringir a delinqncia juvenil s infraes do Direito
Penal foi seguida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, que atendeu s Regras de Beijing.
O equvoco de incluir na delinqncia juvenil fatos penalmente indiferentes tem conduzido
a injustias. As decises tutelares, geralmente, resultavam em medidas mais severas para os
menores, alm de se revelarem completamente ineficazes na preveno dos delitos e na
recuperao de jovens.
Linguagem obscena, inadaptao social, familiar ou escolar, permanncia nas ruas,
afastamento da casa paterna e indisciplina em algumas legislaes correspondem, na prtica, a
respostas mais severas do que a adultos em casos anlogos. Acresce serem tais comportamentos
indiferentes s leis penais.
clssico o caso Estado do Arizona x Gault em que o jovem, por palavreado obsceno, foi
sentenciado a internamento (privao de liberdade) por at seis anos para ser tratado. O
processo, submetido Suprema Corte, resultou na constatao de que os Tribunais de Menores,
ditos Tutelares, no reconheciam os direitos fundamentais. O julgamento da Suprema Corte,
213
MDULO II
marco importante na histria do Direito do Menor, desmistificou o carter tutelar de medidas

punitivas, disfaradas em protetivas.
Manzanera [1987, pp. 370-371] critica a interveno da Justia juvenil em casos
paradelinqenciais ou de desvio de conduta. Observa o jurista:
Se discute el derecho de los tribunales de menores a intervenir para evitar que menores
predispuestos a la delincuencia se conviertan en delincuentes, no slo desde un punto de vista
estrictamente legal, sino tambin porque los servicios judiciales actuales no garantizan que esa
intervencin produzca resultados satisfactorios. Se sabe, en efecto, que aun en las comunidades
ms avanzadas los recursos disponibles son demasiado limitados para asegurar el logro del objectivo
perseguido.
La intervencin de los tribunales de menores, en los casos de menores necesitados de cuidado
y proteccin, pero que no han cometido ningn delito, puede producir o acentuar una reaccin de
resistencia y hostilidad.
O envolvimento da Polcia Judiciria com crianas e jovens que no estejam em situaes

delinqenciais (crimes) desaconselhvel. Pode provocar reaes de resistncia e hostilidade,
predispondo violncia. As causas da delinqncia juvenil e da crescente violncia urbana,
de longa data, vm sendo ligadas marginalizao social. Embora existam outros fatores, a
grande maioria dos atos delinqenciais praticados por jovens tem origem nas situaes
particularmente difceis em que se encontram.
O prefixo sub caracteriza suas vidas: subnutridos, vivendo do subsalrio, na submoradia,
no subemprego, pertencem a um submundo, impenetrvel s polticas pblicas, salvo a da
segurana e, assim mesmo, de forma equivocada. Sendo de sobrevivncia e de ocasio a
maioria das infraes praticadas por crianas e adolescentes, o que preocupa mais a patologia
da violncia, como observou, com propriedade, Hain Grnspun [1985, p.86].
O Estatuto, atento s Beijing Rules, determina a desjudicializao das hipteses sem
gravidade, preconizando medidas protetivas ou preventivas, independentemente de processo
formal. Para reincidentes ou violentos, prev ao de pretenso scio-educativa. Os casos de
reincidncia, gravidade, violncia podem resultar em medidas mais severas, inclusive privao
de liberdade, em flagrante ou provisria. Em qualquer hiptese, observados os direitos
constitucionais.
O novo modelo consagra: preveno primria, multissetorial, assegurando direitos
fundamentais como sade, educao, esporte, lazer, profissionalizao etc., inclusive via aes
civis pblicas; preveno secundria, pelos Conselhos Tutelares, com medidas protetivas e
assistncia educativa famlia; preveno terciria, com medidas scio-educativas, reparao
214
CAP.
do dano, prestao de servios comunidade, liberdade assistida, semiliberdade e privao

de liberdade em estabelecimento educacional.
O desconhecimento dos princpios, das normas, das garantias processuais, principalmente
a falta de estrutura para a aplicao correta de medidas scio-educativas, muito contribui para
a inexistncia de uma adequada poltica de resposta delinqncia juvenil. Instituies
imprprias, falta de pessoal qualificado e confinamento arbitrrio podem ser apontados como
poltica equivocada.
Enquanto no se qualificarem as reas policial, judicial e tcnica; enquanto a sociedade
no se conscientizar da importncia da preveno; enquanto os apelos e as solues continuarem
centrados na represso, ser muito difcil implementar uma poltica correta de resposta
delinqncia juvenil.
O fato que crianas e jovens, s vezes, praticam aes anti-sociais graves, violentas.
Nesse caso, impe-se resposta, tratamento, medida scio-educativa, como queiram. A verdade
que tal resposta deve variar conforme o fato e o agente, sempre limitada pela humanidade,
pela tica e pelos princpios do Direito, de tal forma que o jovem no seja penalizado com
mais rigor do que o adulto, muito menos desnecessariamente.
A preveno da delinqncia juvenil est ligada tambm ao relacionamento do Sistema de
Justia com o jovem acusado. Uma interveno inadequada, violenta ou arbitrria pode trazer
srias conseqncias. Do comentrio Regra 19, das Regras Mnimas da ONU, traduzidas por
Maria Josefina Becker:
A criminologia mais avanada advoga o uso do tratamento no institucional. As diferenas
encontradas no grau de eficcia da institucionalizao em relao no institucionalizao so
pequenas ou inexistentes. evidente que as muitas influncias adversas que todo estabelecimento
institucional parece exercer inevitavelmente sobre o indivduo, no podem ser neutralizadas com
um maior cuidado no tratamento. Isso ocorre principalmente no caso dos menores, que so
especialmente vulnerveis s influncias negativas. Alm do mais, os efeitos negativos, no apenas
da perda da liberdade, mas tambm da separao do meio social habitual, so certamente mais
agudos em sua etapa inicial do desenvolvimento.
A Regra 19 pretende restringir a institucionalizao em dois aspectos: em quantidade (ltimo
recurso) e em tempo (mais breve perodo possvel), a Regra 19 reflete um dos princpios
norteadores bsicos da resoluo 4 do 6 Congresso das Naes Unidas: um menor infrator no
deve ser encarcerado a no ser que no haja outra resposta adequada. A regra, portanto, proclama
o princpio de que, se o menor deve ser institucionalizado, a perda da liberdade deve limitar-se ao
menor grau possvel, com arranjos institucionais especiais para conteno e tendo em mente as
215
MDULO II
diferenas entre tipos de infratores, infraes e instituies. Definidamente, os estabelecimentos

abertos aos fechados. Alm do mais, qualquer instalao deve ser do tipo correcional ou educativo
e no carcerria.
A preveno terciria requer alternativas para a privao de liberdade como programas de

liberdade assistida, apoio e acompanhamento temporrios, servios comunidade, etc.
4 O SISTEMA DE JUSTIA DA INFNCIA
E DA
JUVENTUDE
4.1 HISTRICO
Bulhes de Carvalho [1977, pp.2-3] lembra que a Justia de Menores nasceu da Justia Criminal,
decorrncia da reao humanitria contra a priso-educao, que no passava de priso.
Surgiu, desde ento, e desenvolveu-se a idia de que se deveria atribuir a juzes especiais o
encargo de submeter os menores infratores a medidas educativas, inteiramente alheias pesquisa
do discernimento e da aplicao de pena ou castigo.
Institudo em Chicago pela Lei de 21 de junho de 1899, passou esse Tribunal Especial para a
Inglaterra em 1905, com a criao do Tribunal de Birmingham, seguido do Children Act, em 1908.
Em 1911, foi adotado em Portugal pela lei de proteo infncia, na Blgica e na Frana, em 1912,
na Espanha, em 1918, e no Brasil, em 1921.
Se a Justia de Menores nasceu da indignao referida por Bulhes, citando o juiz Magnaud,
que se recusava a mandar jovens para as escolas de preparao de crimes e criminosos, a
Justia da Infncia e da Juventude surgiu da luta contra o sistema equivocado da carrocinha de
menores exposto por Rivera [1990, pp. 51-52] durante o debate Cdigo/Estatuto:
A carrocinha de menores decorria da aplicao do artigo 94 do Cdigo, que determinava
s autoridades administrativas o encaminhamento autoridade judiciria dos menores em
situao irregular.
Ora, pelo artigo 2o, I, b, os meninos pobres, os meninos de rua, entre outros, eram
apreendidos pela Polcia ou ronda do Comissariado, sem que nada estivessem fazendo alm
de exercitarem um direito fundamental de ir e vir, estar e permanecer nos logradouros pblicos
e espaos comunitrios. Nessa apreenso indiscriminada misturavam-se meninos sem qualquer
desvio de comportamento com adolescentes j contaminados pela patologia da violncia. O
resultado era evidente: mais destrutividade.
As Delegacias de Menores estavam cheias de meninos com pequenos furtos de
sobrevivncia, outros sem qualquer comportamento desviante, estes ltimos, injustamente
acusados de vadiagem ou atitude suspeita ou perambulncia, todos misturados, inclusive
com adolescentes envolvidos em infraes graves. Como no Direito do Menor no havia
216
CAP.
acusao, muito menos idia de punio, a permaneciam aguardando outro

encaminhamento, tudo em nome do superior interesse do menor.
Essa antijuridicidade fez que grupos da sociedade civil se organizassem iniciando campanha
pela revogao do Cdigo e dos princpios autoritrios e simplistas do Direito do Menor. O
detalhe importante para fixar o esprito do novo Direito da Criana e do Adolescente, cuja
fonte o fenmeno social j referido.
De um Cdigo que no mencionava direitos, evolumos para um Estatuto de Direitos e
Garantias; de um sistema autoritrio, que controlava e penalizava a pobreza, passamos para
outro, participativo e descentralizado. O avano foi extraordinrio.
Vejo como importante assumir a transparncia em rea onde sempre predominou a falcia
da tutela, da proteo, da reeducao, que, em geral, resultava em respostas injustas,
simples controle social da pobreza. preciso reconhecer que em muitos casos, adolescentes,
ao entrar em conflito com a lei, precisam ser conscientizados de sua responsabilidade social.
Destaco a importncia do sistema, que misto. Garantia de direitos com a correspondente
responsabilidade juvenil, que ouso denominar penal juvenil. imprescindvel assumir que o
novo modelo no oculta a delinqncia dos jovens; tem sustentao cientfica, afasta-se dos
eufemismos; no subtrai conflitos; pedaggico e proclama a dignidade do jovem como pessoa
responsvel.
O antigo sistema protetor penalizava o menor com desvio de conduta em virtude de
grave inadaptao familiar ou comunitria com a chamada terapia do internamento, que no
passava de medida de segurana detentiva, para hipteses no deliqenciais.
Ao tempo em que prestigiava a periculosidade (desvio de conduta), o sistema tutelar
exorcisava a responsabilidade juvenil. Com simples jogo de palavras, pretendia afastar a
conotao penal das medidas protetoras, na verdade penas indeterminadas, sanes
disfaradas, geralmente mais gravosas do que as do Direito Penal dos adultos.
A nova doutrina do Estatuto deixa claro o carter responsabilizante das medidas scioeducativas, caracterizadas pela predominncia da proposta pedaggica, que no oculta a
existncia do conflito; do dano; da necessidade da reparao e da imprescindvel resposta,
adequada e justa, delinqncia juvenil. No admitindo o carter retributivo da resposta
que retiraremos das medidas scio-educativas o contedo predominantemente humanitrio e
pedaggico, reconhecido como nsito at nas penas criminais.
A responsabilidade estatutria penal juvenil, com os consectrios da legalidade (nulla
poena sine lege); da proporcionalidade (individualizao da medida); da prvia mediao com
a vtima, nada afeta os direitos do adolescente. Ao contrrio, surge como imprescndivel ao
217
MDULO II
reconhecimento da dignidade do jovem, pessoa capaz de assumir responsabilidades sociais e

legais, e que, inclusive, goza do direito remisso/transao, incorporada pelo Estatuto da
Criana e do Adolescente.
Na chamada delinqncia juvenil, optamos pelo sistema judicial, portanto de legalidade
estrita. As questes da resposta infrao penal (atos infracionais), atribudos a jovens
inimputveis penalmente, se submetem aos princpios, s normas do Direito da Criana e do
Adolescente, do Direito Penal e da Criminologia.
A resposta ser tanto mais adequada quanto optar pela remisso (conciliao com a vtima);
pela reparao do dano, sem que o Estado se aproprie do conflito, que pertence aos envolvidos.
A nova postura claramente pelas alternativas ao internamento, como a liberdade assistida,
servios comunidade, adolescentes que no tm famlia, etc.
Ao reconhecermos a existncia do delito juvenil, da respectiva responsabilidade, e que o
sistema de Justia Especializada (diferente da Justia Penal Comum), estaremos agindo de
maneira correta, conforme os princpios preconizados pelo Direito cincia e pelo Direito norma,
garantindo o jovem e a sociedade. Alm disso, estaremos preservando os adolescentes dos
resultados negativos das respostas meramente repressivas, decorrentes do possvel rebaixamento
da idade da imputabilidade penal ou da proteo do Sistema Tutetar, que no passava da
odiosa e discriminatria opresso, sempre lanada sobre jovens das classes menos favorecidas.
O novo sistema participativo, descentralizado, confere s crianas e jovens o status de
sujeitos de direito; cidadania, portanto, direitos e deveres. No que tange aos direitos, cabe
ao Executivo, ao Judicirio e Rede de Atendimento garantir a eficcia das polticas sociais
bsicas e da poltica de assistncia social. Esforo que encontra no Estatuto os necessrios
instrumentos, como, por exemplo, as aes civis pblicas. No que tange aos adolescentes em
conflito com a Lei Penal ( ECA, art. 103), cabe-nos garantir a eficcia das medidas scio-educativas,
principalmente as alternativas privao de liberdade e assistncia educativa famlia.
H que implementar programas de prestao de servios comunidade; liberdade assistida;
assistncia educativa. Programas bem estruturados pedagogicamente, cujo custo, pela
simplicidade do projeto, seja acessvel ao mais pobre dos Municpios brasileiros. H em nossas
comunidades, em nossos Estados e em nosso pas instrumentos e recursos capazes de garantir
direitos e deveres de crianas e jovens. Basta vontade poltica.
4.2 CARACTERSTICAS
Ser a Justia da Infncia e da Juventude um Sistema de Justia parcial? A especializao do
juiz, do promotor de Justia, do advogado e dos demais integrantes do Sistema no torna a
justia parcial, como queriam Wilson Barreira e Paulo Brazil [p. 15].
218
CAP.
O sistema, como a legislao correspondente, garantista e responsabilizante. A

interpretao mais favorvel aos interesses da criana e do adolescente obedece a princpios
da orientao zettica preconizada pela hermenutica jurdica. Estudos de casos, diagnsticos,
prognsticos; defesas, pareceres, sentenas e acrdos freqentemente exsurgem fundamentados
apenas no melhor interesse da criana, critrio simplista e autoritrio, porquanto subjetivo.
Esse mito, do melhor interesse, geralmente arbitrrio, tem conduzido s maiores injustias,
separando crianas e pais, quebrando razes afetivas e biolgicas. A pretexto de garantir um
futuro melhor, crianas e jovens so separados dos pais, perdendo vnculos afetivos, sem que
suas opinies e anseios sejam devidamente considerados. Nas separaes e divrcios, pais e
mes partilham bens e filhos sem que crianas e adolescentes se manifestem, decidindo
advogados, promotores e juzes, ao arrepio da opinio dos mais atingidos pelo drama familiar.
dito que as decises levam em conta o melhor interesse, mas, geralmente, os
pronunciamentos no esclarecem em que o pressuposto se baseou, faltando, na maioria das
vezes, anlise dos aspectos psicolgicos e fticos. Decises se executam e se exaurem sem
acompanhamento e avaliao das conseqncias.
O suprimento da incapacidade, na maior parte dos casos, no passa de falcia, que precisa
ser desmascarada: os atores do processo devero assumir que o melhor interesse no deve
ser a justificativa, simplista e autoritria, do adulto para decidir do destino do menor.
Laudos, pareceres, sentenas, no devem se basear em to singelo e arbitrrio princpio, que
nem sempre coincide com as expectativas e direitos fundamentais (liberdade, intimidade,
opinio) de crianas e jovens.
Outras falcias podem ser encontradas quando se proclama o aspecto tutelar da Justia e
a inimputabilidade penal. Estas contribuem para o exacerbamento do preconceito relativamente
aos menores, apontados como irresponsveis. Uma justia que obriga a reparar o dano,
prestar servio comunidade, que priva o adolescente do bem jurdico mais importante depois
da vida, a liberdade, no pode ser considerada exclusivamente tutelar do melhor interesse
do jovem. Ao internar o adolescente, privando-o da liberdade, a justia tambm tutela o
interesse social da segurana pblica e da preveno e represso da delinqncia.
No sistema, apontado como tutelar, o jovem, alm de estigmatizado como irresponsvel,
inimputvel penalmente, punido com restries severas que, inclusive, implicam a perda
da liberdade. Tal falcia (inimputabilidade = proteo) no resiste a qualquer anlise crtica.
Quanto reeducao e ressocializao de jovens infratores, tais mitos e suas nefastas
conseqncias so por demais conhecidos, dispensando qualquer argumento. A matria
cedia. Basta a referncia.
219
MDULO II
As medidas protetivas, implicando a separao da criana da famlia ou do grupo afetivo,

em muitos casos, resultam na institucionalizao, cujos males so por demais conhecidos. As
medidas scio-educativas, na realidade, penas criminais disfaradas, impostas com base em
princpios e paradigmas dos adultos, so bastante questionveis.
A comunidade jurdica e o Sistema de Justia, para serem coerentes, tm de admitir a
existncia do crime juvenil e da necessidade da resposta justa e adequada, abandonando
mitos, eufemismos e falcias, prprios do antigo e autoritrio Direito do Menor.
A Carta Poltica de 88, o Estatuto da Criana e do Adolescente, a Conveno Internacional
dos Direitos da Criana no podem continuar a serem interpretados e aplicados com base na
antiga doutrina da situao irregular. dela que advm tais vises, com equvocos e injustias.
A partir do Estatuto implantou-se um novo modelo jurdico, garantista e responsabilizante.
O adolescente, embora penalmente inimputvel, passou a ter responsabilidade juvenil (que
denomino responsabilidade penal-juvenil ou scio-educativa). Como as demais pessoas, os
adolescentes gozam de todos os direitos fundamentais e sociais. Em contrapartida, respondem
pelos seus atos frente Justia, submetendo-se a respostas predominantemente educativas,
mas cujo carter retributivo tem de ser reconhecido.
A liturgia do julgamento pedaggica. A resposta tambm. O Estado, mesmo guisa de
proteger, no pode se apropriar do conflito, que pertence ao jovem e que tem de ser composto,
com a participao dele e da vtima.
Crianas e jovens precisam ser conscientizados de que, se o Sistema, de um lado, garante
os seus direitos, de outro, estabelece responsabilidades. preciso que a criana, desde cedo,
se conscientize da dignidade de ser responsvel.
Os atores do Sistema tm de se conscientizar das mudanas surgidas com a nova doutrina
da proteo integral que inspirou o Estatuto e que o modelo, alm de garantista,
responsabilizante.
A criana e o adolescente no podem ser encarados como meros objetos de proteo,
menores, incapazes, mas como verdadeiros sujeitos de direito. A grande violncia, que
ainda se comete contra eles, a interpretao do Estatuto a partir dos princpios da chamada
doutrina da situao irregular, no qual, pela patologia social, juzes aplicavam medidas
teraputicas baseadas na regra de ouro do Direito do Menor, o melhor interesse mito
conveniente que legitimou arbtrio e freqentes injustias.
O descumprimento por parte da famlia, ou do Estado, do direito objetivo (normas
estatutrias da proteo integral) cria para a criana ou adolescente o direito subjetivo de
invocar a aplicao coercitiva da norma, o que s pode ser feito jurisdicionalmente. Isso no
220
CAP.
quer dizer que a jurisdio, por ser tambm tutelar, deixe de ser jurisdio. especializada,
mas jurisdio. Participa da justia ordinria.
4.3 O JUIZ
O juiz da Infncia e da Juventude o juiz de Direito que exerce essa funo na forma da lei
de organizao judiciria local. Compete Unio legislar sobre processo (Carta 88, art. 22, I),
cabendo aos Estados dispor sobre organizao judiciria (art. l25, 1). O Direito Processual
regulamenta o exerccio da jurisdio (o poder de julgar) que vem institudo na Constituio.
Em que pese a zona cinzenta, possvel distinguir Direito Processual e organizao judiciria.
A Unio estabelece normas processuais, disciplinando a forma de desenvolvimento da prestao
jurisdicional. O Estado organiza Sistema de Justia, criando tribunais, juzes e servios auxiliares.
A organizao judiciria sempre dependente, subordinada, regulamentadora dos rgos
necessrios prestao jurisdicional. O Estatuto regulamenta a proteo integral preconizada no
artigo 227 da Carta Republicana, explicitando os direitos de crianas e adolescentes e a forma da
realizao coercitiva desses direitos por meio do processo judicirio (competncia da Unio).
O juiz da Infncia e da Juventude dever ser especializado, necessidade reconhecida
unanimemente. DAntnio [1968, p. 323] afirma ser to prejudicial o Sistema que submete o
menor a um Juizado leigo como aquele que concede jurisdio a magistrados sem especializao.
Solari [1982, p. 22] defende a necessidade, lembrando que isso j acontece com o Direito
Administrativo e com o Direito do Trabalho. Bulhes de Carvalho [Op. cit., p. 330] sustenta que
a especificidade da jurisdio exige formao especializada.
O comentrio s Regras de Beijing, tratando do profissionalismo, enfatiza a imperiosa
necessidade de formao mnima em Direito, Sociologia, Psicologia, Criminologia e cincias
do comportamento, dizendo ser esta questo to importante como a especializao
organizacional e a independncia da autoridade competente.
4.3.1 AS FUNES DO JUIZ
O processo visa realizao da justia. As funes do juiz so processuais. O juiz juiz no
processo. O fenmeno se repete na Justia da Infncia e da Juventude, onde h processo
simplificado, clere, mas processo, mesmo na jurisdio voluntria. Tratando-se de ato
infracional, o magistrado observar o disposto no artigo 381 do CPP.
O Estatuto claro: A autoridade judiciria no aplicar qualquer medida, desde que
reconhea na sentena: estar provada a inexistncia do fato; no haver prova da existncia do
fato; no constituir o fato ato infracional; no existir prova de ter o adolescente concorrido
para o ato infracional (art. 189).
221
MDULO II
A aplicao da medida scio-educativa pressupe a existncia de prova da autoria e da

materialidade do ato (art. 114).
Na jurisdio voluntria, cabe ao juiz disciplinar por portaria ou autorizar mediante alvar
a entrada de criana ou adolescente desacompanhado dos pais ou responsveis em diverso
pblica. A competncia no inclui poder normativo de carter geral.
O antigo poder normativo foi extinto. O Estatuto, na matria, foi mais jurdico. No
prprio do Poder Judicirio ditar normas de carter geral, mas decidir, em caso concreto, a
aplicao do direito objetivo. Juiz no legislador, no elabora normas de comportamento
social. Julga os comportamentos frente s regras de conduta da vida social. Essas geralmente
decorrem do processo legislativo reservado pela Constituio a outra rbita.
4.4 MEDIDAS
Entende-se, genericamente, por medidas de proteo as decorrentes do Estatuto, aplicadas
no interesse da criana e do adolescente, mesmo que aos pais, responsveis ou terceiros.
4.4.1 MEDIDAS DE PROTEO
A penalizao ao mdico que deixa de identificar corretamente o neonato e o
encaminhamento do pai ou responsvel a programa de auxlio e promoo famlia so
exemplos de medidas genricas de proteo. As medidas especficas, dirigidas exclusivamente
criana e ao adolescente, vm no captulo II do ttulo II do Estatuto e so as seguintes:
Encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo de responsabilidade; orientao,
apoio e acompanhamento temporrios; matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento
oficial de ensino fundamental; incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia,
criana e ao adolescente; requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em regime
hospitalar ou ambulatorial; incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e
tratamento a alcolatras e toxicmanos; abrigo em entidade; colocao em famlia substituta.
Tais medidas no podem ser aplicadas sem que se observe o respectivo processo. S h
interveno judicial por meio da jurisdio voluntria ou contenciosa. No havendo conflito
instalado ou conflito a prevenir, no h atuao jurisdicional.
Se a criana, o adolescente, os pais ou responsveis aceitam a proteo da assistncia
social, se no h resistncia ao cumprimento dos deveres pela famlia, sociedade ou Estado,
mas exerccio do ptrio poder, a questo no judicial, litigiosa; de assistncia e a medida de
proteo cabe autoridade administrativa, o Conselho Tutelar (ver arts. 131 a 137 do Estatuto).
222
CAP.
4.4.1.1 COLOCAO EM FAMLIA SUBSTITUTA

A crtica ao ab-rogado Cdigo residia na falta de meno aos direitos da criana e do
adolescente e na ausncia de medidas de apoio famlia. A lacuna foi suprida. Tnhamos um
cdigo de controle social da pobreza, agora temos uma lei tutelar. Via de regra, a privao de
direitos, os conflitos do ptrio poder decorrem da pobreza, da indigncia. Em muitos casos a
proteo criana e ao adolescente s ser proteo se envolver auxlio material, inclusive
famlia.
Pelo Estatuto, colocao em famlia substituta s se realizar sendo invivel a manuteno
da criana na famlia de origem. Tenha-se presente o disposto no artigo 23 e no pargrafo
nico: A falta ou a carncia de recursos materiais no constitui motivo suficiente para a perda
ou suspenso do ptrio poder. No existindo outro motivo que, por si s, autorize a decretao
da medida, a criana ou o adolescente ser mantido em sua famlia de origem, o qual dever
obrigatoriamente ser includo em programas oficiais de auxlio.
Inovao importante vem no 1 do artigo 28: Sempre que possvel, a criana ou o
adolescente dever ser previamente ouvido e sua opinio devidamente considerada.
Adolescentes e at crianas, em muito casos, revelam maior maturidade do que adultos,
principalmente quando ocorrem conflitos familiares.
Grnspun [Op. cit., p. 77] explica:
O desafio sobre a presuno tradicional sobre a incompetncia do menor.
Segundo Eppel (34), a maturidade intelectual e moral de um adolescente de 14 anos de
idade semelhante do adulto. Schetki e Benedek (91) ainda reduzem a idade, mostrando que
crianas de 9 anos de idade podem no compreender informaes precisas sobre uma doena, mas
fazem decises na escolha dos tratamentos propostos iguais s dos adultos.
O argumento de que a idade da competncia varivel e depende alm do menor dos
procedimentos usados.
A postura que considera a criana e o adolescente sujeitos de direitos implica

necessariamente o reconhecimento ao direito de opinio e expresso (art. 16, I). O juiz, sempre
que possvel, ouvir a criana e o adolescente, levando em considerao o grau de
desenvolvimento da personalidade, o controle sobre as reaes instintivas e passionais e o
desenvolvimento emocional e intelectual. O artigo 12 da Conveno sobre os direitos da criana
garante o direito de exprimir livremente a sua opinio sobre questes que lhe respeitam,
assegurada a oportunidade de ser ouvida nos processos judiciais e administrativos.
No que tange adoo, as mudanas so radicais. O adotado rompe os laos com a
famlia biolgica, sendo a adoo irrevogvel, reduz-se a idade dos adotantes para 21 anos;
223
MDULO II
probe-se a adoo de descendentes e irmos; exige-se o consentimento do adotado maior de

12 anos; e permite-se a adoo pelos concubinos. A colocao em famlia substituta estrangeira
constitui medida excepcional, somente admissvel na modalidade de adoo (art. 31).
Mazzilli [1985, p. 25] com propriedade insiste em que a adoo deve ser facilitada:
Bem se v que a prpria evoluo do Instituto e a tendncia liberalizante da jurisprudncia so
uma mostra de como se deve interpretar a matria: sempre num sentido mais flexvel, para aprimorar
a adoo, que at aqui no tem sido mais amplamente usada, porque ainda poderia e deveria ser mais
simplificada. Nem se diga que as conquistas do filho adotado reverteriam em prejuzo aos legtimos (na
parte sucessria, p. ex.), ou em equiparao cada vez maior entre adoo simples e plena (a figura dos
avs adotivos, p. ex.). Igualmente, no podemos admitir posies simplistas como a do Cdigo Civil de
1916, que no seu artigo 358 fechou os olhos para a realidade, vedando o reconhecimento dos filhos
incestuosos ou adulterinos, como se com isso eles deixassem de existir ou de serem procriados, e
protegida ficasse a famlia! Como se incestuosos e adulterinos fossem os filhos e no os seus pais! A se
prestigiar o formalismo em tal matria, o que se continuar a ver ser infelizmente o estiolamento do
instituto da adoo, mantendo-se o atual estado de coisas: poucas adoes; muitos registros de nascimento
atribuindo filiao falsa; muitos menores abandonados; muitas guardas de fato, de pessoas que no
querem, nem podem se sujeitar s inmeras exigncias para obterem uma correta adoo, que faa o
menor, que j tm como filho, realmente integrado e amparado na sua famlia.
4.4.2 MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS E O MITO DA INIMPUTABILIDADE PENAL

cedio que o Estatuto da Criana e do Adolescente trasladou as garantias do Direito
Penal, propiciando como resposta delinqncia juvenil, em vez da severidade das penas
criminais, medidas predominantemente pedaggicas.
No defendo a carcerizao do sistema scio-educativo. Muito menos medidas meramente
retributivas. Ao contrrio, ao invocar o Direito Penal, preconizo a humanizao das respostas,
as alternativas privao de liberdade, a descriminalizao e a despenalizao o Direito
Penal Mnimo. O que procuro desmascarar so as posies paternalistas do sistema de penas
disfaradas, impostas com severidade e sem os limites do Direito Penal, em muitos casos mais
rigorosas do que, em iguais circunstncias, seriam fixadas pela Justia Criminal. Sem embargo
do aspecto predominantemente pedaggico das medidas scio-educativas, insisto na
necessidade de tornar efetivos os limites e as garantias do Direito Penal.
Com o advento do Estatuto da Criana e do Adolescente, no cabe persistir reproduzindo
vises, equvocos, mitos e falcias do antigo modelo, em que a proteo no passava de
odiosa opresso, em que o sistema educacional e protetivo, na prtica, reproduzia o
sistema carcerrio dos adultos.
224
CAP.
Uma das grandes preocupaes dos militantes da defesa dos direitos humanos de
adolescentes submetidos s medidas scio-educativas tem sido a falta de critrios objetivos
capazes de conter o arbtrio do Estado, haja vista a existncia de muitos casos de privao de
liberdade em hipteses sem gravidade. O fenmeno, confirmado por levantamento do Grupo
de Trabalho do Ministrio da Justia, deve-se interpretao do Estatuto da Criana e do
Adolescente com base nos princpios da chamada doutrina da situao irregular.
A Lei n 8.069/90, que teve como fontes formais os Documentos de Direitos Humanos das
Naes Unidas, introduziu no pas os princpios garantistas do chamado Direito Penal Juvenil.
Reconheceu o carter sancionatrio das medidas scio-educativas, sem embargo de enfatizar o
seu aspecto predominantemente pedaggico. Tambm que, tendo trao penal, s podem ser
aplicadas excepcionalmente e dentro da estrita legalidade, pelo menor espao de tempo possvel.
Essa postura, alm de ser til aos jovens e sociedade, traslada para o mbito da Justia
da Juventude as garantias do Direito Penal, aceitando como resposta delinqncia juvenil,
em vez da severidade das penas criminais, medidas predominantemente pedaggicas, afastando
o estigma e os males do sistema carcerrio dos adultos.
4.4.2.1 A DOUTRINA DA PROTEO INTEGRAL E O NOVO SISTEMA DE JUSTIA
A nova doutrina jurdica da proteo integral preconiza que crianas e adolescentes so
sujeitos especiais de direito. Gozam de todos os direitos fundamentais e sociais, principalmente
de proteo, decorrncia de se encontrarem em fase de desenvolvimento.
Recomenda a doutrina das Naes Unidas que na ordem jurdica interna de cada pas
existam normas legais capazes de garantir todos os direitos: vida, sade, liberdade, respeito,
dignidade, convivncia familiar e comunitria, educao, cultura, esporte, lazer,
profissionalizao, proteo no trabalho, etc.
Para tornar efetivos os direitos individuais, difusos ou coletivos, principalmente sade,
educao, recreao, profissionalizao, integrao scio-familiar, inclusive contra o
Estado, as novas legislaes baseadas na doutrina da proteo integral vm introduzindo
modernas aes judiciais, por exemplo: aes civis pblicas.
De outro lado, a doutrina da ONU deixa claro que a educao para a cidadania exige que o
adolescente se conscientize de sua responsabilidade social, tendo o direito de ser julgado por
autoridade imparcial e independente, num devido processo, sempre que acusado de conduta
penalmente reprovada.
A superao de vises (situao irregular do menor), mitos (tutela e superior interesse),
eufemismos (medidas protetivas) e falcias (reeducao, ressocializao) exige normas legais
adaptadas substancialmente aos Documentos de Direitos Humanos das Naes Unidas,
225
MDULO II
principalmente a Conveno e as Regras Mnimas de Beijing. Segundo o assessor regional do

UNICEF para Amrica Latina e Caribe, Emilio Garcia Mendez, essa adaptao s ser completa e
efetiva se expurgar dos sistemas judicirio e administrativo interpretaes e prticas prprias da
antiga doutrina da situao irregular, em que havia enorme confuso de papis. O juiz no
julgava o menor, definia a situao irregular, aplicando medidas teraputicas. O Ministrio
Pblico, inclusive quando pleiteava internao como resposta pela prtica de atos delinqenciais,
rotulados de desvios de conduta, de atos anti-sociais, etc., estava defendendo o menor.
A defesa e o superior interesse justificavam tudo. Serviam para tudo, inclusive para limitar e,
at, impedir a participao do advogado, figura praticamente desconhecida no Direito do Menor.
No nosso Cdigo, chamado procurador, era constitudo por familiares, no pelo menor.
Para estar conforme doutrina da proteo integral, o Sistema de Justia precisa banir o
modelo tutelar, que propiciava decises simplistas e autoritrias, em que operadores,
abandonando princpios garantistas do Direito, baseavam-se fundamentalmente num suposto
superior interesse do menor.
O novo sistema se contm nos limites do Estado Democrtico de Direito, no qual as decises
judiciais, para terem validade, carecem do pressuposto da fundamentao, em que os operadores
tm papis definidos, juiz o experto em Direito que julga de acordo com a hermenutica
jurdica; o Ministrio Pblico, o titular das aes de pretenso scio-educativa e das aes
necessrias defesa dos interesses da sociedade e dos incapazes, o fiscal do fiel cumprimento
das leis; o advogado, o representante dos interesses da criana e do adolescente, defensor de
direitos, atua, como os demais, no devido processo legal.
Os tcnicos, assistentes sociais, psiclogos, pedagogos, mdicos so peritos que produzem
prova necessria convico do juiz, que no pode ser arbitrrio, mas deve se fundar, como na
Justia Comum, em elementos contidos no processo.
No se cogita, na nova Justia da Infncia e da Juventude, das decises sem fundamentao
ou das providncias extraprocessuais. Princpios, normas e cautelas secularmente consolidadas
como indispensveis segurana dos direitos tm de estar presentes para validade e legitimidade
de decises e sentenas.
Processo de conhecimento, processo cautelar, processo de execuo e recursos surgem no
novo Direito como indissociveis da prestao jurisdicional.
Na chamada delinqncia juvenil, a nova posio realista e cientfica. Reconhece que
jovens penalmente inimputveis, cometendo crimes, por eles devem ser responsabilizados, o
que resulta pedaggico e corresponde necessidade do controle social. No mais se toleram
226
CAP.
privaes de liberdade, mesmo eufemisticamente rotuladas de internaes, sem os pressupostos

da estrita legalidade, do juzo natural e da observncia do devido processo.
4.4.2.2 MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
O Estatuto, responsabilizante e garantista, muito acertadamente, distinguiu as hipteses
da conduta reprovada penalmente, da privao de direitos e das medidas de proteo.
No se olvide o intrprete: as medidas scio-educativas, em que pese o carter
predominantemente pedaggico, so impostas e implicando restries, inclusive em privao
de liberdade, tm inescondvel carter penal. S podem ser fixadas conforme os princpios da
estrita legalidade e da proporcionalidade.
O infrator pode receber qualquer das medidas especficas de proteo (art. 112, VII), mas
o abandonado negligenciado, vtima, ser sempre alvo de medidas especficas de proteo,
jamais se sujeitando a qualquer medida scio-educativa.
As crianas menores de 12 anos, envolvidas em atos infracionais, no se sujeitam s mesmas
medidas impostas aos adolescentes (ver art. 105). Quando uma criana pratica uma conduta
tpica prevista na legislao penal, o caso exclusivamente de educao ou sade. A hiptese
impe, pela sua peculiaridade, tratamento educacional exclusivo, ou pertence Psicologia,
Psiquiatria, ou a outra rea da sade.
O Estatuto, nos casos de infraes penais cometidas por adolescentes, preconiza medidas de
proteo; advertncia; obrigao de reparar o dano; prestao de servios comunidade; liberdade
assistida; insero em regime de semiliberdade; internao em estabelecimento educacional.
As necessidades pedaggicas e o fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios
devem ser levados em conta na escolha da medida aplicvel. A imposio de medida scioeducativa pressupe a existncia de provas suficientes da autoria e da materialidade, salvo a
hiptese de remisso, que no incluir o internamento e o regime de semiliberdade (confiramse os arts. 112, 1, 114 e 127).
4.4.2.3 REMISSO
Na remisso, se a conduta infracional teve origem na pobreza, pode ser aplicada a
advertncia e o encaminhamento ao Conselho Tutelar, para incluso do adolescente em programa
oficial ou comunitrio de auxlio. Nesse caso, bastam prova da materialidade e indcios
suficientes da autoria (ver art. 114).
Vale transcrever o comentrio traduzido por Maria Josefina Becker:
A remisso, que envolve a supresso do procedimento ante a justia e, com freqncia, o
encaminhamento a servios apoiados pela comunidade, praticada habitualmente em muitos
227
MDULO II
sistemas jurdicos, oficial ou oficiosamente. Essa prtica serve para atenuar os efeitos negativos da
continuao do procedimento na administrao da justia de menores (por exemplo, o estigma da
sentena). Em muitos casos, a no-interveno seria a melhor resposta. Por isso, a remisso desde
o incio e sem formalizao a servios alternativos (sociais) pode constituir a resposta tima. Este
especialmente o caso, quando a infrao no tem um carter grave e quando a famlia, a escola ou
outras instituies de controle social no institucional j tiverem reagido de forma adequada e
construtiva ou seja provvel que venham a reagir desse modo.
Como se prev na Regra 11.2, a remisso pode ser utilizada em qualquer momento do processo
de tomada de decises pela polcia, ministrio pblico ou outros rgos como juizados, juntas ou
conselhos. Podem se utilizar de remisso uma, vrias ou todas autoridades, de acordo com as regras e
normas dos respectivos sistemas e em consonncia com as presentes regras. No precisa
necessariamente limitar-se a casos menores, tornando-se, assim, a remisso um instrumento importante.
A Regra 11.3 salienta o requisito primordial de assegurar o consentimento do menor infrator
(ou de seus pais ou tutores) quanto s medidas de remisso recomendadas. (A remisso que
consistir na prestao de servios comunidade sem tal consentimento constituiria uma infrao
Conveno relativa abolio do trabalho forado). No obstante, necessrio que a validade do
consentimento possa ser objeto de impugnao, pois algumas vezes o menor poderia concordar
por puro desespero.
A regra sublinha que devem ser tomadas precaues para diminuir ao mnimo a possibilidade
de coero e intimidao de todos os nveis do processo de remisso. Os menores no devero
sentir-se pressionados (por exemplo, para evitar o comparecimento ao juizado) nem induzidos a
aceitar os programas de remisso. Por isso, preconiza-se que se faa uma avaliao objetiva da
convenincia da interveno de uma autoridade competente, se assim for solicitado (a autoridade
competente pode ser diferente da mencionada na Regra 14).
A Regra 11.4 recomenda que se prevejam alternativas viveis ao processo perante a justia
na forma de uma remisso baseada na comunidade. Recomenda-se especialmente os programas
que incluam a indenizao da vtima e os que procurem evitar futuras transgresses da lei mediante
a superviso e orientao temporrias. As caractersticas dos casos particulares determinaro o
carter adequado da remisso, mesmo quando tenham sido cometidos delitos mais graves (por
exemplo, a primeira infrao, o fato de ter sido praticada sob presso de companheiro, etc.).
Se houver sentena e nada se apurar da participao do adolescente, mas surgir como

necessrio o apoio e o auxlio, inclusive famlia, nada obsta o encaminhamento do caso ao
Conselho Tutelar. O Conselho no rgo jurisdicional, mas de assistncia e, assim,
providenciar o necessrio para garantir os direitos do adolescente.
228
CAP.
4.4.2.4 ADVERTNCIA
Medida scio-educativa importantssima, cuja eficcia depende de redobradas cautelas.
Isto para no estigmatizar o adolescente com uma sano injusta. Na lio de Carlos Tiffer
[1999, p. 188]:
AMONESTACIN Y ADVERTENCIA
Esta sancin es de ejecucin instantnea y tiene como objetivo llamar la atencin del adolescente
exhortndolo a que, en lo sucesivo, se acoja a las normas de conducta que exige la convivencia
social. La amonestacin versar sobre la conducta delictiva realizada y se advertir al joven que
debe procurar llevar una vida sin la comisin de delitos.
Tenha-se presente: a advertncia s pode ser imposta em caso de estrita necessidade. A

liturgia do ato, que deve ser presidido pelo juiz, presentes o representante do Ministrio
Pblico, os pais ou responsveis, consistir em admoestao verbal, reduzida a termo e assinada.
Miguel Moacir Alves de Lima [1992, pp. 347-348] explica:
Aparentemente inofensiva, a advertncia, como qualquer outra efetivao desse poder social,
que se manifesta de forma difusa, no deixa de ser uma forma sutil e eficaz de insero, excluso,
reinsero, reexcluso, e, portanto, tambm de externao de preconceitos, discriminaes e
constrangimento, nem sempre legtimo, dos indivduos em face dos pontos de vista do sistema
social dominante (viso do mundo, crenas, valores, condutas socialmente teis etc.). A despeito
disso, via de regra, os discursos disciplinares encaram a advertncia como algo banal, singelo. Na
anlise e aplicao do art. 115 do Estatuto da Criana e do Adolescente devemos nos prevenir
contra esse simplismo hermenutico, que, alm de constituir temerrio exerccio de abstrao,
bem ao gosto da Dogmtica da forma (a Dogmtica da forma caracteriza-se por considerar o
Direito como um mundo de puras normas racionais, lgico-abstratas, isto , desconectadas dos
contedos scio-econmicos da realidade social de que emergem), pode propiciar a banalizao
da prxis jurdico-administrativa do Estatuto no que concerne primeira experincia ou aos contatos
de menor gravidade do adolescente que comete um ato infracional com as instituies e os agentes
incumbidos do atendimento especializado a que ele tem direito. Essa simplificao ou banalizao
da advertncia e de seus efeitos ser um equvoco tanto mais grave quanto mais frgil e sensvel
for a estrutura psicolgica e quanto mais problemtica for a situao vivenciada pelo adolescente.
Episdio ocorrido h pouco tempo com um aluno do Colgio Militar do Rio de Janeiro pode ser um
referencial ilustrativo destas observaes. Referimo-nos ao caso do estudante que se suicidou por
no suportar os efeitos morais (psicolgicos) de uma punio disciplinar de somenos importncia
a suspenso de freqncia s aulas por um curto perodo e a vergonha de lhe ter sido atribuda
a prtica, to comum, da cola escolar. Nesse episdio, a subestimao do potencial repressivo e
229
MDULO II
estigmatizador de uma singela punio na pessoa do indisciplinado, socorrida pelo discurso de

legitimao da ordem lesada, conduziu a conseqncias irreparveis. O exemplo relatado pode ser
raro, mas no deve ser esquecido.
4.4.2.5 REPARAO DO DANO

A reparao do dano materializada por meio de restituio ou ressarcimento. Havendo
restituio da coisa, lavra-se termo de entrega. Mrio Volpi [1997, p. 23] explica:
A reparao do dano se faz a partir da restituio do bem, do ressarcimento e/ou compensao
da vtima. Caracteriza-se como uma medida coercitiva e educativa, levando o adolescente a
reconhecer o erro e repar-lo. A responsabilidade pela reparao do dano do adolescente, sendo
intransfervel e personalssima. Para os casos em que houver necessidade, recomenda-se a aplicao
conjunta de medidas de proteo (art. 101 do ECA). Havendo manifesta impossibilidade de aplicao,
a medida poder ser substituda por outra mais adequada.
No sendo possvel a devoluo, proceder-sede comum acordo entre o sentenciado e a

vtima substituio por bem de valor equivalente ou dinheiro, preferentemente de recursos
do prprio adolescente, ou dos seus pais ou responsvel, mediante sua concordncia. Medida
interessante, dever ser precedida da indispensvel mediao com a vtima. Embora o Estatuto
possibilite a imposio da medida, o carter pedaggico recomenda cautela. A hiptese deve
ser relegada aos casos de manifesta possibilidade de reparao.
4.4.2.6 PRESTAO DE SERVIOS COMUNIDADE
de se trazer colao o esclio de Mrio Volpi [Op. cit., pp. 23-24]:
Prestar servios comunidade constitui uma medida com forte apelo comunitrio e educativo
tanto para o jovem infrator quanto para a comunidade, que por sua vez poder responsabilizar-se
pelo desenvolvimento integral desse adolescente. Para o jovem oportunizada a experincia da
vida comunitria, de valores sociais e compromisso social.
Importante: a medida no pode ser imposta. No corresponde prestao de trabalhos

forados, o que seria inquo e, h muito, ausente das legislaes dos pases civilizados. O
consentimento fundamental, como a escolha do tipo de servio e da entidade onde o
adolescente atuar. As tarefas tero em conta a idade, as condies do adolescente e o carter
pedaggico. Imprescindveis a presena de orientador, de preferncia pedagogo, e o
acompanhamento de equipe tcnica. O servio visar a conscientizao do adolescente e o
fortalecimento dos princpios de convivncia social. Cabe repetir Roberto Bergalli [1992, p.
361-362]:
230
CAP.
Inserida num contexto comunitrio abrangente (entidades assistenciais, hospitais, escolas,

programas comunitrios, governamentais etc.), a medida possibilita o alargamento da prpria viso
do bem pblico e do valor da relao comunitria, cujo contexto deve estar inserido numa verdadeira
prxis, onde os valores de dignidade, cidadania, trabalho, escola, relao comunitria e justia social
no para alguns, mas para todos, sejam cultivados durante sua aplicao. Porm, h a necessidade
no s da cultivao de tais valores, mas tambm da insero e exerccio prtico da cidadania, aqui
entendida como efetivao de todos os direitos e garantias inerentes pessoa e elencados na lei e
na Constituio. Inegveis se fazem, pois, tais aspectos num Pas cuja perspectiva de vida digna, de
planos pessoais a nvel profissionalizante, conhecimento desalienante, realizao pessoal, dentre
outros, sofre profunda deteriorao entre a populao juvenil.
4.4.2.7 LIBERDADE ASSISTIDA

Na liberdade assistida, o orientador se obriga a promover socialmente o adolescente e
sua famlia, fornecendo-lhes orientao e inserindo-os, se necessrio, em programa oficial ou
comunitrio de auxlio e assistncia social. A liberdade assistida, segundo Bulhes, o
instrumento fundamental para o direito do menor:
Com ela foi criado, em 1869, o juizado de menores, como forma de evitar o internamento e
auxiliar os menores infratores, passando a seguir a ser aplicada tambm aos menores chamados
menores abandonados, e em geral sempre que a sade, segurana, moralidade ou educao do
menor estiver em perigo e sempre que o juiz entender necessrio proteo do menor, aproximandose ento das normas da assistncia educativa.
Martins [1988, pp. 398-399] fundamenta o instituto:

As vantagens da liberdade assistida so irretorquveis e incalculveis, evitando que o menor
seja afastado da sua famlia, submetido ao vexame da internao na Delegacia de Menores ou em
Instituto de Menores, correndo o risco de maior deformao moral na promiscuidade com outros
menores mais experientes na senda do crime. D-se a oportunidade, agora com apoio da Justia, a
que a famlia reconduza um seu membro extraviado a uma conduta condigna.
Referindo-se aos elementos da liberdade assistida, lembra Nveo Geraldo Gonalves [1990,
pp. 58-59]:
No perodo de prova decisiva a ao da pessoa capacitada, ressaltando-se o seu contato
pessoal com o assistido. Essa pessoa uma educadora, pois sua misso de reeducao. Comparouse esse papel do educador em meio fechado, porm menos penoso, porque tem de conquistar
a colaborao do adolescente e a confiana da famlia.
Essa pessoa capacitada est sujeita a vrias obrigaes. Na Frana, cumpre-lhe registrar no
231
MDULO II
pronturio do adolescente todas as informaes sobre a personalidade do adolescente, sua conduta

passada e seu meio familiar, bem como exercer controle assduo sobre as condies materiais e
morais da existncia do assistido, sua sade, trabalho e emprego do tempo livre. Alm disso, ter
que enviar ao Juiz relatrio sobre a progressividade do tratamento. O art. 119 do Estatuto enumera
as obrigaes da pessoa capacitada, porm de forma no exauriente.
Tenha-se presente que a liberdade assistida medida scio-educativa de apoio e tambm

de restries liberdade. S pode ser imposta nos casos previstos em lei. No havendo prova
da existncia do ato infracional e da autoria, no cabe a liberdade assistida. Se o adolescente
ou sua famlia necessitam apoio, devem ser encaminhados ao Conselho Tutelar. As medidas
especficas de proteo normalmente cabem assistncia social. H a medida do artigo 101, IV.
As medidas especficas de proteo so aplicveis (Estatuto, ttulo II, captulo II) e nos casos
de infrao cuja etiologia no seja a misria, a pobreza, a falncia das polticas pblicas, e seja
necessrio, poder ocorrer, inclusive, a privao de liberdade, mas sempre precedida do devido
processo legal. Mrio Volpi [Op. cit., p. 24] adverte:
Liberdade assistida
Constitui-se numa medida coercitiva quando se verifica a necessidade de acompanhamento
da vida social do adolescente (escola, trabalho e famlia). Sua interveno educativa manifesta-se
no acompanhamento personalizado, garantindo-se os aspectos de: proteo, insero comunitria,
cotidiano, manuteno de vnculos familiares, freqncia escola, e insero no mercado de trabalho
e/ou cursos profissionalizantes e formativos.
4.4.2.8 INSERO EM REGIME DE SEMILIBERDADE

Severa, geralmente forma de transio para o meio aberto, a semiliberdade pode ser imposta
como medida autnoma, sempre reservada aos casos graves. Dependente dos mesmos
pressupostos da internao, s cabvel nos casos expressos no artigo 122 do ECA, vale dizer,
ato infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia pessoa ou reiterao no
cometimento de outras infraes graves. Lembre-se o intrprete que no Direito Penal o regime
semi-aberto reservado aos crimes punidos com pena superior a quatro anos e o aberto, para
os delitos com pena at quatro anos.
O roubo e a extorso, por exemplo, implicam penas que variam de quatro a dez anos. Ora, os
crimes mais comuns so punidos com penas inferiores, nada justificando submeter os adolescentes
a regime mais severo que o dos adultos, que, condenados at quatro anos, gozam do regime
aberto, principalmente da substituio da pena privativa da liberdade por restritiva de direitos:
prestao de servios comunidade, interdio temporria de direitos, limitao de fim de semana
etc. O furto, a mais comum das infraes, punido com pena de 1 (um) a 4 (quatro) anos.
232
CAP.
Adultos, penalmente imputveis, via de regra, tm direito substituio da recluso por

prestao de servios comunidade ou limitao de fim de semana. Como justificar a internao
(privao da liberdade) de adolescentes, autores de idntico fato, mesmo havendo reiterao
na prtica infracional?
A hiptese de novas condies na liberdade assistida ou cumulao de medidas, cujo
descumprimento poder resultar, a, sim, em internao na forma do artigo 122, III, do ECA. A
respeito da semiliberdade cabem as ponderaes de Mrio Volpi [Op. cit.., pp. 26-27].
A falta de unidade nos critrios por parte do Judicirio na aplicao de semiliberdade, bem
como a falta de avaliaes das atuais propostas, tm impedido a potencializao dessa abordagem.
Por isso prope-se que os programas de semiliberdade sejam divididos em duas abordagens: uma
destinada a adolescentes em transio da internao para a liberdade e/ou regresso da medida; e
a outra aplicada como primeira medida scio-educativa.
Especificaes:
a. Princpios da estrutura educacional;
b. Organizao do cotidiano como espao de convivncia que possibilite a expresso individual,
o compromisso comunitrio, atividades grupais etc.;
c. Elaborao de um regulamento prevendo deveres e normas de funcionamento da unidade;
d. Acompanhamento do adolescente em atividades externas de insero no mercado de
trabalho, escolarizao formal, profissionalizao e outros;
e. Programa de acompanhamento escolar e de insero do adolescente em escolarizao.
Constatamos a existncia de, basicamente, duas modalidades de aplicao da medida de
semiliberdade:
a. Programas caracterizados por unidades de atendimento para grupos de at 40 adolescentes,
onde o acesso ao meio externo programado progressivamente a partir do processo de
desenvolvimento educacional do adolescente. So conhecidos como semi-internatos.
b. Programas de semiliberdade caracterizados por unidades comunitrias de moradia, para
grupos de cerca de 12 adolescentes, para manuteno e insero do adolescente em programas
sociais e comunitrios.
4.4.2.9 INTERNAO
Quanto internao, fica claro tratar-se de medida privativa de liberdade, sujeita aos
princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar de pessoas em
desenvolvimento (art. 121).
Embora o internamento seja feito em estabelecimento educacional, afastou-se o discurso
tutelar que equiparava o internamento do abandonado ao do infrator, do de conduta desviante
233
MDULO II
atpica ao envolvido em infraes gravssimas. Ficou clara a dicotomia entre infrao e privao
de direitos, situao anti-social passiva e ativa, s podendo haver internamento nos casos
expressamente mencionados: ato cometido mediante grave ameaa ou violncia pessoa;
reiterao no cometimento de outras infraes graves ou descumprimento reiterado e
injustificvel de medida anteriormente imposta (art. 122).
O Estatuto segue a Regra 17.l.C das Regras de Beijing.
O adolescente em situao passiva de abandono ou negligncia no sofrer privao de
liberdade; ser abrigado. O abrigo em entidade (antiga internao em meio aberto)
caracterizado pela preparao gradativa para o desligamento; preservao dos vnculos
familiares; atendimento personalizado em pequenos grupos; desenvolvimento de atividade
em regime de co-educao; participao na vida da comunidade local (art. 92).
A internao tem, entre outras, as seguintes caractersticas: observncia dos direitos e
garantias de que so titulares os adolescentes; atendimento personalizado em pequenos grupos;
preservao da identidade em ambiente de respeito e dignidade; restabelecimento e preservao
dos vnculos familiares; escolarizao e profissionalizao; apoio e acompanhamento de egressos;
participao comunitria (art. 94).
A internao sempre medida excepcional, no pode ser imposta havendo outra medida
adequada. O juiz s a decretar em ltimo caso. Comprovada a infrao, atender o magistrado
ao elemento subjetivo; conduta social, personalidade do adolescente; aos motivos, s
circunstncias e conseqncias do ato infracional; ao comportamento da vtima, e estabelecer,
consoante entenda necessrio reprovao do ato, a medida aplicvel.
A internao ser a ltima alternativa, reservada aos casos de extrema gravidade. Assim
mesmo, no ter prazo determinado e no poder exceder, em caso algum, a trs anos. Atingindo
o limite, o adolescente dever ser liberado e colocado em regime de semiliberdade ou de
liberdade assistida (art. 121).
Aboliu-se a possibilidade de internao em estabelecimento de adultos, salvo a internao
provisria pelo prazo de cinco dias (art. 185). Cabe ao juiz providenciar estabelecimento
adequado na Comarca mais prxima, na mesma ou at em outras unidades da Federao.
Decorrido o prazo de cinco dias sem a transferncia, surge o recurso ao habeas corpus.
A internao, embora diversa da pena de priso, na realidade cotidiana, o que lamentvel,
objetivamente, nada difere daquela; um mal necessrio. S deve ser aplicada em ltimo
caso e, assim mesmo, por prazo estritamente indispensvel ao afastamento do ambiente
delinqencial e crimingeno, com educao, profissionalizao, progredindo o mais depressa
possvel para semiliberdade e liberdade assistida.
234
CAP.
Tenha-se presente: dever de todos zelar pela dignidade da criana e do adolescente,

pondo-os a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante, vexatrio ou
constrangedor (art. 18).
4.5 OS PROCEDIMENTOS
4.5.1 COLOCAO EM FAMLIA SUBSTITUTA
A colocao em famlia substituta, na forma de guarda e responsabilidade, tutela e adoo,
de jurisdio voluntria, sendo subsidirias as disposies do procedimento respectivo,
previsto no Cdigo de Processo Civil. Permite-se pedido formulado diretamente em cartrio,
se os pais forem falecidos, destitudos ou suspensos do ptrio poder ou houverem aderido
expressamente ao pedido de colocao em famlia substituta.
Mesmo j tendo concordado, os pais devero ser ouvidos pelo juiz, cautela que melhor
assegura o direito convivncia familiar. Tambm, sempre que possvel, deve ser ouvida a
criana e o adolescente, e sua opinio, devidamente considerada. No esqueamos: criana e
jovem so sujeitos de direito e no meros objetos do direito da famlia, da sociedade ou do
Estado.
Tratando-se de perda ou modificao da guarda em que haja controvrsia, o procedimento
ser o do Estatuto, artigos 155 a 163. Se for destituio da tutela, o prazo para responder e o
desenvolvimento do processo ser o previsto no Cdigo de Processo Civil, artigos 1.194 a
1.197. Em se tratando de requerido sem recursos, cabe a providncia do artigo 159 do Estatuto.
So invocveis as disposies a respeito da realizao do estudo social e da percia, bem
como da oitiva da criana e do adolescente. H cuidados especiais no sentido de resguardar os
direitos das partes: assim, devero ser esgotados todos os meios para citao pessoal (art.
158, pargrafo nico). Esgotar todos os expedientes para a localizao do citando procur-lo
na rua onde resida, no local de trabalho; pesquisar, indagar sobre o seu paradeiro. fazer
pesquisa no cartrio para ver se tem domiclio eleitoral no Municpio e que endereo forneceu.
4.5.2 PROCESSO DE APURAO DE INFRAO PENAL
4.5.2.1 GENERALIDADES
Se o Estatuto representou extraordinrio avano no campo dos direitos fundamentais,
reconhecendo que crianas e adolescentes so sujeitos de direitos, foi no processo de apurao
de ato infracional que a nova lei deixou bem clara a novidade.
Foram inseridos na ordem jurdica interna os princpios das Regras Mnimas das Naes
Unidas para a Administrao da Justia da Juventude. Reconheceu-se expressamente, entre
outros, o direito liberdade de ir e vir em logradouros pblicos e espaos comunitrios; o
235
MDULO II
direito de no ser privado de liberdade seno em flagrante de ato infracional ou por ordem
escrita e fundamentada da autoridade competente; sendo privado de liberdade, examina-se,
desde logo, a possibilidade de liberao imediata; no ser privado de liberdade sem o devido
processo legal; garantia do pleno e formal conhecimento do ato infracional; igualdade na
relao processual; defesa tcnica por advogado; direito de ser ouvido pessoalmente e de
solicitar a presena de seus pais ou responsvel (confiram-se arts. 15/18, 106/111).
Freqentemente tem-se apresentado o juiz da Infncia e Juventude como um juiz tutelar,
protetor, mesmo do jovem em conflito com a sociedade. Segundo os menoristas, a tutela seria
incompatvel com a funo jurisdicional atravs do processo contraditrio. O processo seria
prejudicial educao do menor que no deve ser acusado, muito menos condenado. Em
nome dessa pseudoproteo, os menores eram encaminhados s Delegacias de Menores,
aos estabelecimentos adequados, internao, vale dizer, priso, deteno, recluso, medida
de segurana, sem determinao de tempo e, o que pior, sem qualquer observncia dos
princpios e limites da estrita legalidade observados na jurisdio comum.
O carter tutelar do Tribunal melhor se afina com as garantias processuais. Processo nada
tem com a natureza da medida resultante da aplicao de suas normas, que so sempre formais.
Processo forma, direito adjetivo. Medida contedo, direito substantivo. Processo garantia,
segurana da liberdade jurdica, nada tem com punio, represso. Ao contrrio, forma de
segurana para aplicao da justia, limite ao arbtrio do Estado. Processo no sinnimo de
complicao, demora, sofrimento, penalizao. Exprime o conjunto de princpios e de regras
para que se administre justia [Silva, 1982, v. III, p. 456], caracteriza-se como forma de garantia
dos direitos do cidado.
Para ser mesmo garantista, a Justia especializada tem de se submeter s regras do devido
processo legal, que, no caso, caracterizado pela remisso, celeridade e simplificao dos atos
processuais. Remisso de casos, simplificao e celeridade sem sacrificar os direitos do jovem
presuno de inocncia; direito de conhecer as acusaes; de no responder; de ter advogado;
direito presena dos pais ou responsvel; confrontao com testemunhas e a interrog-las;
e apelao a um tribunal superior (confiram-se Regras 7.1 e 11 das Regras de Beijing).
Como diz Noronha [1971, p. 6], as leis de processo, mais do que quaisquer outras, protegem
e tutelam o direito de defesa de todos os direitos de que o homem goza na vida em sociedade.
O processo de apurao de ato infracional visa no s averiguar a existncia e a autoria do ato
para aplicao de uma medida scio-educativa, mas surge como garantia da liberdade jurdica
do adolescente e segurana contra o possvel arbtrio do Estado.
236
CAP.
4.5.2.2 PRIVAO DA LIBERDADE

Em matria de internao, tenha-se presente o carter garantista do processo: as normas
procedimentais so eminentemente tutelares. Resguardam os direitos do adolescente por meio
de formalidades essenciais validade da atuao dos agentes do Estado, principalmente no
que tange s restries liberdade pessoal.
O Estatuto s admite privao de liberdade em caso de ato infracional cometido mediante
grave ameaa ou violncia pessoa por reiterao no cometimento de outras infraes graves
ou por descumprimento de outras medidas anteriormente impostas (art. 122). Para a internao
provisria (processual), ou a decorrente de flagrante, exigem-se os pressupostos da gravidade
do ato, repercusso social, garantia da segurana do adolescente ou manuteno da ordem
pblica (confira-se art. 174).
O processo formal e as formalidades, indispensveis validade da medida provisria.
Assim, no preenchidos os requisitos subjetivos e objetivos de validade do internamento, a
privao da liberdade do adolescente ser ilegal, passvel de habeas corpus.
Os pressupostos da medida extrema esto no Estatuto e no Cdigo de Processo Penal,
que subsidirio: prova da existncia de fato definido como infrao penal cometido com
grave ameaa ou violncia pessoa; indcios da autoria do ato infracional; repercusso social;
garantia da segurana pessoal ou manuteno da ordem pblica.
A prova do ato infracional implica a certeza de que houve, mesmo, um fato definido como
infrao penal pesada, envolvendo grave ameaa ou violncia pessoa. A certeza do fato se
fundamentar em declaraes, auto de exame de corpo de delito e outros elementos
indispensveis convico do juiz. A autoria no precisa ser indubitvel, bastando indcios
suficientes, provas menos robustas, mas capazes de ensejar convico provisria.
Tenha-se presente a subsidiariedade da lei processual comum. No cabe internamento
provisrio nos fatos definidos como infraes penais punidas com deteno. O pressuposto
da gravidade da infrao tem de ser atendido.
Leses corporais leves, culposas, infanticdio, aborto, rixa, embora envolvam violncia
pessoa, no comportam a medida extrema. A repercusso social est ligada ao alarme, ao
clamor, ao abalo no meio social, decorrente da gravidade do fato. A gravidade h de ser tal
a impor a medida extrema. Se o fato no tem grande repercusso, se no causa revolta, no
cabe internamento.
Garantia da segurana pessoal do adolescente ou da ordem pblica so pressupostos
alternativos. H necessidade de conteno para segurana pessoal quando o jovem corre perigo
iminente por ameaas concretas de familiares, amigos da vtima, grupos de extermnio, etc.
237
MDULO II
O conceito de garantia da ordem pblica est sedimentado, corresponde ao caso daquele

que cometeu, est cometendo ou ameaa cometer novos crimes. As hipteses devem traduzir
ameaa concreta ordem pblica, no bastando simples maus antecedentes.
H, ainda, a tutela da fundamentao do despacho que ordena o internamento provisrio
(arts. 106 e 108, pargrafo nico). Os pressupostos subjetivos e objetivos devem vir
satisfatoriamente demonstrados. No basta mencionar que o internamento se impe para
garantia da ordem pblica. preciso explicitar os motivos e a convenincia da medida extrema,
que violenta e excepcional.
Tenha-se presente a presuno de inocncia que beneficia adultos e extensiva aos
adolescentes.
Fundamentar dizer os motivos, os fundamentos, as razes da deciso. Se o despacho
no estiver fundamentado, haver ilegalidade remedivel via habeas corpus.
Quanto ao flagrante, s h necessidade da lavratura do auto nas hipteses de violncia ou
grave ameaa pessoa; nos demais casos, o auto poder ser substitudo por boletim de
ocorrncia circunstanciado (art. 173, pargrafo nico).
Mesmo nos casos graves, desde que compaream os pais ou responsvel, o adolescente
ser prontamente liberado, sob compromisso de responsabilidade de apresentao ao Ministrio
Pblico. Aqui o Estatuto (art. 174) cumpre a Regra 10.2 das Regras de Beijing.
O flagrante do ato infracional se submete s exigncias do Cdigo de Processo, que
subsidirio.
So invocveis os artigos 301 a 310 com as modificaes estatutrias. De qualquer modo,
tenha-se presente, o auto deve se revestir das formalidades intrnsecas e extrnsecas de validade,
caso contrrio no prevalecer, cabendo habeas corpus.
Em caso de internao decorrncia de flagrante, impe-se a apresentao imediata ao
rgo do Ministrio Pblico. S na impossibilidade, que dever ser justificada, o jovem ser
encaminhado entidade de atendimento ou Delegacia especializada, mas o prazo de 24
horas no poder ser ultrapassado. O descumprimento do prazo do artigo 175 pode ensejar
crime sujeito deteno de seis meses a dois anos (art. 235).
No se olvide o carter tutelar do processo, principalmente como forma de garantia da
efetividade dos direitos constitucionais.
4.5.2.3 APURAO DE ATO INFRACIONAL
O Estatuto segue a moderna tendncia do Direito relativamente s infraes penais atribudas
aos jovens. Processo garantista simples, clere, mas contraditrio. A simplificao dos atos
238
CAP.
processuais claramente visualizada nos artigos 171 a 189, nos quais so resguardados os direitos
fundamentais. As Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia Juvenil
esto presentes, disciplinando o procedimento. Os respectivos comentrios so invocveis.
O procedimento de apurao de infrao penal previsto no Estatuto pode ser
complementado (Constituio, art. 24, XI). Os Estados podero legislar adaptando as regras
gerais realidade local. No ser o mesmo o procedimento nos grandes centros urbanos, Rio,
So Paulo, e nas cidades menores, Porto Velho ou Macap. A cada realidade o seu procedimento.
O Estatuto no foi lacunoso. Deixou espao para o legislador estadual.
O procedimento tem fase prvia na Polcia, seguindo-se a apresentao ao Ministrio
Pblico. No havendo flagrante, a autoridade policial notificar o adolescente e seus pais para
a apresentao ao rgo do Ministrio Pblico, durante o expediente forense, no dia til
imediato remessa das investigaes (art. 177). Em caso de no-comparecimento, o Ministrio
Pblico notificar os pais ou responsvel para a apresentao, podendo requisitar o concurso
da Polcia (art. 179, pargrafo nico).
Com a apresentao do adolescente, o Ministrio Pblico, no mesmo dia, poder promover
o arquivamento dos autos, conceder a remisso ou representar para a aplicao de medida
scio-educativa (ver art. 180).
A remisso, introduzida a partir da Regra 11 das Regras Mnimas, constitui extraordinrio
avano no campo do Direito Positivo, porquanto minimiza o efeito do contato do jovem com o
Sistema e simplifica a aplicao de medidas scio-educativas. Podendo ser revista a qualquer
tempo, a remisso no implica necessariamente o reconhecimento ou a comprovao da
responsabilidade nem prevalece para efeitos de antecedentes, podendo incluir eventualmente
a aplicao de qualquer das medidas previstas em lei, exceto a colocao em regime de
semiliberdade e a internao (arts. 127/128)
No havia porque instaurar o contraditrio para uma simples advertncia, acompanhada
do encaminhamento a programa de auxlio.
Oferecida a representao, na audincia, ou em qualquer fase, o juiz poder conceder a
remisso suspendendo ou extinguindo o processo. A deciso ser fundamentada.
Na hiptese de fato grave, em que no caiba remisso, no tendo o adolescente advogado,
o juiz lhe nomear defensor que, no prazo de trs dias, apresentar defesa prvia e rol de
testemunhas (art. 186). Segue-se a instruo e o julgamento em dia e hora previamente
designados. As partes podem requerer diligncias, percias, etc.
A sentena pode ser condenatria ou absolutria. Sendo subsidirio o Cdigo de Processo
Penal, h que se observar os artigos 381 a 384 e o artigo 189, todos do Estatuto. H que se ter
239
MDULO II
em conta os princpios j sedimentados no Direito Processual, em que as sentenas tm

classificao prpria. So declaratrias, condenatrias, constitutivas e mandamentais.
Se o juiz impe uma medida scio-educativa, claramente condena. A sentena , pois,
condenatria. A Regra 17 das Regras Mnimas e o respectivo comentrio so aplicveis.
A sentena passa a ter requisitos extrnsecos e intrnsecos de validade, destacando-se a
indicao dos motivos de fato e de direito em que se funda a deciso, bem como os artigos de
lei aplicados. A fundamentao requisito indispensvel; sem ela a sentena nula.
Tenha-se presente: A autoridade judiciria no aplicar qualquer medida, desde que
reconhea na sentena: estar provada a existncia do fato; no haver prova da existncia do
fato; no constituir o fato ato infracional; no existir prova de ter o adolescente concorrido
para o ato infracional (art. 189).
Justia da Infncia e da Juventude est reservado importante papel no combate violncia
e privao indevida de liberdade, fatores produtores e reprodutores da delinqncia. O
sistema existe para proteger e restabelecer os direitos de crianas e adolescentes. No se trata
de uma Justia Parcial, mas de um sistema de interpretao e aplicao de lei responsabilizante,
protetora, tutelar, tuitiva.
Se o juiz criminal deve estar atento aos direitos fundamentais, liberdade jurdica do
acusado, impedindo o arbtrio, o juiz da Infncia e da Juventude dever agir com redobrada
cautela, tendo presente que a lei do processo o prolongamento e a efetivao do captulo
constitucional sobre os direitos e as garantias constitucionais.
seu dever expedir, de ofcio, ordem de habeas corpus quando verificar, no curso do
processo, que criana ou adolescente sofre ou est na iminncia de sofrer coao ilegal (CPP,
art. 654, 2).
No processo de apurao de infrao penal atribuda a adolescente h redobrada
preocupao com a liberdade jurdica, os direitos fundamentais. Assim, os prazos para a
apresentao (art. 174); para o encaminhamento a estabelecimento (art. 175); para a remisso
(art. 179); para a concluso do processo (art. 183) e para a permanncia em estabelecimento de
adultos (art. 185) tm de ser atendidos. Ultrapassados, deve o juiz imediatamente determinar a
liberao do adolescente.
A perda do prazo enseja habeas corpus e responsabilidade das autoridades processantes.
Havendo, inclusive, responsabilidade penal (confiram-se arts. 234 e 235). Se a Constituio e
as leis processuais garantem o direito das pessoas privadas de liberdade, assegurando que a
medida extrema s pode persistir nos casos expressos, a excepcionalidade da restrio
relativamente aos adolescentes ainda maior.
240
CAP.
No se podia compreender e aceitar que relativamente aos adultos s se admitisse a privao

da liberdade em certos casos, cercada de formalidades e requisitos intrnsecos e extrnsecos, e
que os menores fossem internados, isto , presos em cadeias e penitencirias, sem que se
atendesse a qualquer formalidade, como por exemplo o auto de flagrante ou a ordem escrita e
fundamentada. A injustia foi corrigida, cabendo ao juiz, ao promotor e ao advogado zelarem
para que jovens no se submetam a um processo mais rgido do que o adulto e menos
preocupado com as garantias constitucionais.
Crianas e adolescentes so sujeitos de direitos, gozam de todos os direitos fundamentais
inerentes pessoa humana (art. 3). No so meros objetos do direito de interveno dos
pais, da famlia ou do Estado.
4.5.2.4 O CONTROLE JUDICIAL DA EXECUO DAS MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
Questo tormentosa e desafiante, a eficcia da sentena na jurisdio dos atos infracionais
no teve, ao que se saiba, pesquisa cientfica capaz de certificar o resultado da interveno
judicial. Embora no se possa avaliar com a necessria segurana, o fato que informaes
disponveis deixam antever a probabilidade de se prosseguir com resultados pouco animadores.
A inexistncia ou a oferta irregular de propostas pedaggicas; a falta de programas de
preservao ou restabelecimento de vnculos familiares e comunitrios; a carncia de pessoal
tcnico e de instalaes fsicas adequadas; a omisso de envolvimento com os pais ou responsvel
e a falta de medidas a eles aplicadas; a deficincia na escolarizao e na profissionalizao; a
falta de programas de preparao para o desligamento e a ausncia de acompanhamento de
egressos podem ser apontadas como as principais causas da ineficcia do sistema.
As prticas usuais de reintegrao, ressocializao e reeducao persistem como mitos
convenientes, legitimadores do controle social da pobreza. A incompletude ou os resultados
negativos da sentena na fase executria, no final do processo, tm como causas no s o
desaparelhamento do sistema administrativo, mas a interpretao equivocada de normas
estatutrias. Em muitos casos, a imposio de medidas scio-educativas continua embasada
nos princpios enviesados da doutrina da situao irregular.
Promotores, advogados, tcnicos e juzes persistem no vis da tutela, da proteo, do
melhor interesse, sem atentar para as novidades das garantias constitucionais e processuais.
So ignorados os princpios da legalidade, da proporcionalidade, da individualizao da medida,
bem como a desmistificao do sistema protetivo.
Operadores do Direito e executores administrativos, geralmente, no consideram o estigma
da sentena que impe medida scio-educativa. Tambm no levam em considerao o carter
241
MDULO II
punitivo, claramente visualizado nas restries liberdade e ao direito convivncia familiar

e comunitria.
A inexistncia ou a oferta irregular de propostas pedaggicas fazem que as medidas scioeducativas resultem impostas apenas no aspecto repressivo e, o que pior, sem observncia
do critrio da proporcionalidade. Adolescentes infratores, em muitos casos, so ainda tratados
com maior rigor do que jovens adultos penalmente imputveis, credores de benefcios
inacessveis aos adolescentes, como prazos reduzidos de prescrio, de substituio de penas
privativas de liberdade por simples restries de direitos, etc.
A garantia da fundamentao e a da individualizao da medida, geralmente, no constam
das sentenas, faltando referncia alternativa meramente protetiva. Tambm as sentenas e o
respectivo processo restringem-se ao adolescente, sendo raras as hipteses de aplicao
simultnea de medidas aos pais ou responsveis.
Continua plida a participao do advogado e as defesas exsurgem muito deficientes,
insistindo-se, ainda, que o advogado deve ter uma atuao diferente, limitada. Olvida-se o
secular princpio da presuno de inocncia e tudo tratado com muita singeleza. Tais vises
contribuem falta de boa jurisprudncia, principalmente no que tange s garantias do habeas
corpus e do devido processo legal.
A defesa verdadeiramente tcnica persiste inacessvel maioria dos jovens em conflito
com a lei penal. Esta geralmente invocada para a conceituao do ato infracional, mas
abandonada quando se trata do exame da culpabilidade e das respectivas excludentes.
Pretensos infratores so punidos com medidas scio-educativas, quando no passam de
portadores de doena ou deficincia mental, credores de tratamentos especializados.
Impe-se assumir o novo modelo do Estatuto responsabilizante e garantista, o que implica
desmistificar o carter exclusivamente protetor das medidas scio-educativas, reconhecendo a
ndole punitiva que lhes imanente. Punio pedaggica, justa e adequada, sem carter
vexatrio, constrangedor, humilhante.
Uma boa interpretao do Estatuto no dispensar a comparao com o sistema repressivo
dos adultos, no qual estes gozam da substituio de medidas privativas de liberdade por
penas restritivas de direitos (prestao de servios comunidade, interdio temporria de
direitos, limitao de fim de semana), inclusive do direito ao sursis. Medidas que no so
facultativas, mas imperativas.
Na comparao, tenha-se presente que o adulto primrio, de bons antecedentes, condenado
por furto, leso corporal, etc., normalmente no responde com a liberdade. A eficcia da
sentena depende de vrios fatores, entre eles a correta interpretao do Estatuto, que inclui
242
CAP.
princpios garantistas do Direito Penal (cincia e norma). A perfeita execuo exige que o
carter repressivo seja contrabalanceado por apropriada proposta pedaggica. O envolvimento
da famlia e da comunidade tambm indispensvel.
Execuo eficaz e perfeita pressupe sentena hgida, portanto, completa, objetiva e
subjetivamente, formando um silogismo perfeito, em que a fundamentao (art. 93, IX, CF)
exsurja relevante. Entre os incidentes da execuo, exsurge relevante a progresso de regimes:
internao para semiliberdade; desta, para liberdade assistida; da medida scio-educativa,
para a de proteo.
inadaptvel a garantia da reavaliao peridica, visando progresso de regimes. Os
seis meses do 2 do artigo 121 constituem prazo mximo. Ultrapassado, surge o direito ao
habeas corpus.
Todos os incidentes se submetem ao princpio do contraditrio, principalmente internao
prevista no item III do artigo 122. A medida tem natureza cautelar, mas s pode ser imposta
facultada justificativa em despacho fundamentado, em que se demonstre a necessidade imperiosa
da restrio que pode ser suspensa, uma vez que o adolescente se disponha a cumprir a
medida anteriormente imposta.
Enquanto no editada lei de execuo (CF, art. 24, XV e pargrafos), as Corregedorias
Gerais de Justia podero normatizar procedimentos no sentido de garantir os direitos do
sentenciado, regulando, por exemplo, a espcie de documentos que devem acompanhar o
adolescente se determinada a internao ou outra medida: sentena, laudo da equipe tcnica,
certides de registro civil e da escola, trnsito em julgado, ou, at, fotocpia da ntegra do
processo. A cautela facilitar a individualizao do tratamento.
4.6 PROTEO JUDICIAL DOS INTERESSES COLETIVOS E DIFUSOS
Vivendo a poca dos direitos difusos de terceira gerao, defrontamo-nos com srias
dificuldades, decorrncia do sedimentado conceito de direito subjetivo individual. Direitos at
ento no cogitados sob o ngulo difuso, como o direito sade, educao,
profissionalizao, ao lazer, exigiram novas posturas, notadamente dos juzes.
A moderna tendncia de alargar o acesso tutela jurisdicional, possibilitando o julgamento
dos grandes litgios, principalmente relacionados com direitos sociais. Moacir Motta da Silva
[1998, pp. 81/83] explica:
Ainda hoje, observam-se certas decises jurisdicionais nas quais os fundamentos do juiz continuam
limitados aos ensinamentos hauridos do tradicional conceito do direito, cuja funo jurisdicional resumese na aplicao da lei, diante do caso concreto. A idia de prestao jurisdicional representa algo mais
243
MDULO II
do que simples tcnica de procedimentos, repassados pela doutrina clssica do direito. O conceito de
prestao jurisdicional entrado em uma concepo formal, positivista, por si s, no suficiente para
a compreenso dos interesses difusos, como novos valores jurdicos consagrados pelo direito positivo.
indispensvel que o juiz, ao julgar conflitos de interesses difusos, interesses de massa, reconhea
que est diante de matria que envolve valores ticos que afetam a sociedade. So demandas judiciais
de natureza coletiva, que se fundam em interesses sociais de toda a coletividade; por exemplo, o
direito de respirar ar puro, direito educao, sade, ao trabalho. O mundo contemporneo no
mais se conforma com o pensamento ortodoxo do juiz desatualizado, que ainda imagina ser a prestao
jurisdicional algo formalmente subordinado lei.
Josiane Rose Petry Veronese [1996, pp. 16-17] completa:

Contrariando a viso individualista do sculo XVIII, com suas seqelas no processo civil brasileiro,
o ajuizamento das aes fundamentadas em interesses difusos so de grande importncia, pois que
implicam o reconhecimento de que o processo ultrapassa as esferas de mera garantia constitucional
e passa a ser encarado sob o ponto de vista teleolgico, ou seja, como instrumento de participao
poltica do indivduo e do grupo social nos centros de deciso do Estado.
Com o Estatuto, a negligncia do Estado no cumprimento de polticas pblicas bsicas passou

a possibilitar o recurso via judicial. Cabe a ao havendo no-oferecimento ou oferta irregular
de ensino obrigatrio; de atendimento educacional especializado aos portadores de deficincia;
de atendimento em creche e pr-escola criana de zero a seis anos de idade; de ensino noturno
regular, adequado s condies do educando; de programas suplementares de oferta de material
didtico escolar, transporte e assistncia sade do educando do ensino fundamental; assistncia
social visando a proteo famlia, maternidade, infncia e adolescncia, bem como ao
amparo s crianas e adolescentes que dele necessitem; de acesso s aes e servios de sade;
de escolarizao e profissionalizao dos adolescentes privados de liberdade.
As hipteses previstas no excluem da proteo judicial outros interesses individuais,
difusos ou coletivos, prprios da infncia e da adolescncia, protegidos pela Constituio e
pela lei (pargrafo nico do art. 208). Direitos coletivos so os pertencentes a determinados
grupos, enquanto os difusos tocam categoria dos que no podem ser frudos com exclusividade.
H, no direito difuso, uma indeterminao de titulares, enquanto, no coletivo, o grupo de
interessados determinado. Direito coletivo educao: determinado grupo de meninos de
rua fora da escola, inexistindo turno compatvel. Direito difuso: inexistncia de aes e servios
de sade.
A descrio das hipteses do artigo 208 do Estatuto no taxativa, mas, meramente
enumerativa, porquanto a lei no exclui da proteo judicial outros interesses individuais
244
CAP.
difusos ou coletivos. No s a falta de oferecimento ou a oferta irregular de polticas pblicas

de sade, educao, assistncia social, mencionadas no Estatuto, ensejam direito s aes
cveis, outras aes podero ser propostas.
A competncia do Juzo da Infncia e da Juventude do local onde ocorreu ou deva
ocorrer a ao ou omisso da poltica bsica. H que se atender hierarquia das leis. Sendo o
Estatuto lei federal, prevalece sobre lei local que atribua privilgio de foro (ver art. 209).
A legitimao concorrente do Ministrio Pblico da Unio, dos Estados, Municpios, Distrito
Federal, Territrios e das Associaes de Defesa de Direitos da Criana e do Adolescente. Quanto
s associaes, dispensar-se- autorizao dos associados, havendo prvia autorizao estatutria.
Importante dispositivo: Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, o qual ter eficcia de ttulo
executivo extrajudicial (art. 211).
No h necessidade de adiantamento de custas, emolumentos, honorrios periciais e
quaisquer outras despesas. S h sucumbncia com a responsabilidade pelas despesas
processuais em caso de litigncia de m-f.
Cabe a instaurao de inqurito civil pelo Ministrio Pblico, o que facilitar a propositura
da demanda. subsidiria a Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, que tutela o valor ambiental.
4.7 OS RECURSOS
Recurso, segundo Lima, o meio dentro da mesma relao processual, de que se pode
servir a parte vencida ou quem se julgue prejudicado, para obter, total ou parcialmente, a
anulao ou reforma de uma sentena [1986, p. 491]. Marques, em feliz sntese, conceitua:
recurso um procedimento que se forma para que seja revisto pronunciamento jurisdicional
contido em sentena, deciso interlocutria, ou acrdo [Op. cit., v. III, p. 113]
No seu sentido amplo, recurso o procedimento para reviso das decises e, em sentido
restrito, refere-se pretenso de anulao ou reforma da sentena. Na Justia da Infncia e da
Juventude adotado o sistema recursal do Cdigo de Processo Civil (art. 198). Como em matria
de recurso, a interpretao restritiva. Tem-se que, no processo de apurao de ato infracional, o
recurso o do Estatuto, com as alteraes ali consignadas, e no o do Cdigo de Processo Penal.
No h preparo; o prazo para interpor e responder a apelao de dez dias. H preferncia
de julgamento e dispensa de revisor. No agravo, de cinco dias o prazo para interpor e responder.
O efeito da apelao sempre devolutivo, salvo: quando interposta contra sentena que
deferir adoo por estrangeiro e a juzo da autoridade judiciria, sempre que houver perigo de
dano irreparvel ou de difcil reparao (art. 198, VI).
245
MDULO II
Relativamente adoo por estrangeiro, a cautela percebida primeira vista. O envio da

criana para o exterior dificultaria o regresso, em face dos transtornos no cumprimento do
acrdo que teria de ser homologado na Justia aliengena.
Dano irreparvel o insuscetvel de reparao civil. H uma impossibilidade material de
ressarcimento. O conceito serve para a difcil reparao, aduzindo-se que a hiptese a mesma
que a da incerta reparao, duvidosa, melhor dizendo. Em qualquer caso, antes de determinar
a remessa dos autos instncia superior, o juiz proferir despacho fundamentado, mantendo
ou reformando a deciso.
Fundamentar motivar, alicerar. dizer dos motivos em que se funda a mudana do
julgado. Os fundamentos so as razes determinantes da nova deciso. Um dos postulados da
Justia da Infncia e da Juventude reside na fundamentao de todas as decises. Tratam-se de
princpios constitucional ( CF, art. 93, IX) e processual ( CPC, art. 165) importantssimos de garantia
das partes que tm direito de saber o motivo das decises.
Mantida a deciso, os autos sobem. No caso de reforma, a parte vencida ter de pedir
expressamente a remessa superior instncia. A falta de pedido expresso torna deserta a
apelao ou o agravo pelo abandono do recurso.
4.8 O MINISTRIO PBLICO
O Ministrio Pblico, na Justia da Infncia e da Juventude, atua como parte processual ou
custos legis. Embora atue como parte, no rgo de acusao e nem simples defensor dos
direitos individuais de cada criana e/ou adolescente em conflito com a sociedade, mas o
responsvel pela ordem jurdica, pelos direitos sociais e individuais indisponveis.
No cabe discutir a vexata quaestio relativa s funes do Ministrio Pblico, nem seria
prprio examinar se se trata de funo integradora da funo do Juiz (Zanolini, of. Carnelutti)
[1950, v. 1, p. 232], ou se parte instrumental, parte imparcial, etc. O que importa destacar
o rgo como promotor de justia, da eqidade, defensor dos direitos sociais e individuais
indisponveis.
Quando atua como parte, propondo a ao scio-educativa pblica, no age de forma
parcial contra o adolescente; promove justia. Trata-se de parte sui generis, apenas interessada
em realizar justia, tanto que pode pedir o arquivamento das peas informativas ou a
improcedncia da ao por ele mesmo proposta.
Se na rea criminal o Ministrio Pblico o rgo estatal da pretenso punitiva, surge
aqui como rgo estatal da pretenso scio-educativa, tanto que concede a remisso como
forma de excluso do processo (art. 126).
246
CAP.
Como parte ou em posio assemelhada, pouco importa: a verdade que, na Justia da

Infncia e da Juventude, as funes do Ministrio Pblico crescem de importncia. Cabe ao
Ministrio Pblico, entre outras atribuies, promover e acompanhar a ao de alimentos; de
suspenso e destituio do ptrio poder; de nomeao e destituio de tutores e guardies;
promover o inqurito civil e a ao civil pblica para a proteo dos interesses individuais,
difusos ou coletivos; instaurar procedimentos administrativos e impetrar mandado de segurana,
injuno e habeas corpus.
Como promotor de justia, o rgo do Ministrio Pblico atua na defesa da ordem jurdica,
sempre atento s ameaas ou violaes dos direitos fundamentais de crianas e jovens, cabendolhe propor as medidas judiciais e extrajudiciais cabveis.
4.9 O ADVOGADO
O Estatuto, regulamentando a Constituio, assegura as garantias processuais e a
participao obrigatria do advogado (ver arts. 110/111 e 206/207). No Estado Democrtico de
Direito, a figura do advogado indispensvel administrao da justia, sendo inaceitvel
qualquer restrio a sua participao em processo administrativo, civil ou penal.
Na rea dos adolescentes infratores, as funes do defensor tcnico crescem de importncia
na medida em que a atuao do advogado aparece como importante elemento de controle da
prestao jurisdicional. Controle das informaes levadas ao juiz; das declaraes das
testemunhas; dos laudos tcnicos; dos prazos; das decises; recorrendo instncia superior
sempre que necessrio.
Se o mais perigoso dos delinqentes tem direito presuno de inocncia, de no ser
preso a no ser em flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada do juiz; se o mais
temvel dos bandidos tem obrigatoriamente advogado, dispondo de ampla defesa com recursos
a ela inerentes, causava perplexidade que, no Direito, dito Tutelar, os menores fossem privados
de liberdade sem os mesmos direitos, argumentando-se que eram defendidos pelo Ministrio
Pblico e que as medidas eram sempre protetoras.
As novas legislaes, editadas com base na Conveno Internacional (art. 40), enfatizam a
obrigatoriedade da participao do advogado. Assim, dispe o artigo 170 da Lei Equatoriana e
o artigo 48 da Lei Salvadorenha. Tambm exigem a presena do advogado, sob pena de nulidade,
as Leis da Guatemala (art. 194), de Honduras (art. 229), da Nicaragu (art. 122), do Panam
(art. 17, 2), do Peru (art. 170) e da Repblica Dominicana (art. 274). No mesmo sentido vo
os projetos de reforma legislativa do Uruguai, da Venezuela, do Chile e da Argentina.
247
MDULO II
Em nosso pas, a presena do advogado obrigatria. Decorre de exigncia constitucional

e estatutria. Confira-se a Carta Federal, artigo 133 e o ECA, artigos 206 e 207.
Tenha-se presente o 3 do artigo 207 que dispensa a outorga de mandato, quando se
tratar de defensor nomeado, ou, constitudo, tiver sido indicado por ocasio de ato formal com
a presena da autoridade judiciria.
Quanto ao advogado, tem-se dito que atua diferentemente da rea penal dos adultos.
fato. Todavia, no h legitimidade no restringir a defesa do adolescente, que deve ser a mais
ampla possvel, inclusive com argio de nulidades e promovendo o advogado defesa tcnica
na verdadeira acepo da palavra.
cabvel defesa indireta, formal. Havendo pretenso, tem de haver resistncia. Isso
prprio do contraditrio.
Na Justia da Infncia e da Juventude, o advogado, como nos demais processos, atua
tutelando, amparando a liberdade e os direitos individuais. Atuao eminentemente tcnica,
porquanto a autodefesa realizada pelo prprio adolescente.
No Estado Democrtico de Direito, no se admite acusao sem defesa. O adolescente no
mais objeto passivo de medidas tutelares. O mito desapareceu. Hoje sujeito de direitos.
Goza da presuno de inocncia, tendo garantidos os direitos constitucionais e estatutrios.
Cabe ao advogado propor todas as medidas tcnicas no sentido de defender o adolescente.
Sua funo a de assistir tecnicamente o jovem em conflito com a lei (ECA, art. 103).
Processo sem defesa tcnica no processo. H nulidade absoluta. Se o advogado no
defende tcnica e completamente, deve o juiz substitu-lo.
O princpio do devido processo com a amplitude da defesa, para ser garantia efetiva,
elemento lgico e indispensvel, exige atuao eficiente. O defensor, constitudo ou nomeado,
tem o dever de ofcio de lutar pelos direitos do adolescente, podendo, para tanto, comunicarse pessoal e reservadamente com o jovem e seus familiares, mesmo quando internado (confirase o art. 124, III, do Estatuto). As regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da
Justia Juvenil, Resoluo n 40/33, de novembro de 1985, so claras:
Regra 15 Assistncia judiciria e direitos dos pais e tutores
15.1 O menor ter direito a se fazer representar por um advogado durante todo o processo
ou a solicitar assistncia judiciria gratuita, quando prevista nas leis do pas.
15.2 Os pais ou tutores tero direito de participar dos procedimentos e a autoridade competente
poder requerer a sua presena no interesse do menor. No obstante, a autoridade competente
poder negar a participao se existirem motivos para presumir que a excluso necessria aos
interesses do menor.
248
CAP.
Do comentrio traduzido por Maria Josefina Becker:1

A regra 15.1. usa terminologia similar da regra 93 das Regras Mnimas para o Tratamento de
Prisioneiros. Enquanto o assessoramento jurdico e assistncia judiciria gratuita so necessrios para
garantir a assistncia judiciria ao menor, o direito participao dos pais ou tutores, de acordo com
a regra 15.2., deve ser considerado uma assistncia geral ao menor, de natureza psicolgica e
emocional, que se estende ao longo de todo o processo.
A autoridade competente, para determinar medidas adequadas ao caso, pode valer-se da
colaborao dos representantes legais do menor (ou, com essa finalidade, de algum outro assistente
pessoal em quem o menor possa confiar e realmente deposite confiana). Esse interesse pode ser
frustrado se a presena dos pais ou tutores na audincia exercer uma influncia negativa,
manifestando, por exemplo, uma atitude hostil ao menos; por isso, deve-se prever a possibilidade
de sua excluso da audincia.
4.10 SERVIOS AUXILIARES

Os servios auxiliares so organizados de acordo com as leis locais de organizao
judiciria. No h mais a figura do comissrio de menores. As leis judicirias podero criar
cargos de agentes de proteo. Tais servidores no so policiais, rgo de represso de meninos.
So agentes de proteo, cumprem diligncias necessrias, garantindo que os adultos no
ameaem ou violem direitos assegurados no Estatuto. Zelam pela dignidade da criana e do
adolescente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento desumano, violento, aterrorizante,
vexatrio ou constrangedor (Estatuto, art. 18).
A equipe tcnica, composta de assistente social, psiclogo, educador, faz os estudos de
caso, subministrando ao juiz os elementos necessrios convico. invocvel a legislao
processual, subsidiria respectiva. Cabem as mesmas regras de quesitos, assistentes,
incompatibilidades e impedimentos do Direito Comum. O escrivo e o oficial de Justia tambm
esto sujeitos s normas do Direito Judicirio e da organizao judiciria. Relativamente aos
servios auxiliares, cabem as recomendaes das Regras de Beijing. Veja-se a Regra 22 e o
respectivo comentrio.
Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia de Menores. As Regras de Beijing,
traduo de Maria Josefina Becker, Rio de Janeiro : FUNABEM, 1988.
249
MDULO II
5 REDE ADMINISTRATIVA DE ATENDIMENTO

Falar na rede de atendimento referir-se principalmente s medidas de proteo e scioeducativas previstas no Estatuto:
orientao, apoio e acompanhamento temporrios;
matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento oficial de ensino fundamental;
incluso em programa de auxlio famlia, criana e ao adolescente;
requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico em regime ambulatorial;
incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a
alcolatras e toxicmanos;
abrigo em entidade;
prestao de servios comunidade;
liberdade assistida;
insero em regime de semiliberdade;
internao em estabelecimento educacional.
Tenha-se presente: as medidas scio-educativas constituem resposta ao ato infracional,
no se confundem com as medidas de proteo. No primeiro caso, o adolescente vitimizador
e, no segundo, vtima. Tambm que a rede administrativa no se confunde com o Sistema de
Justia. A primeira atua na assistncia social, aplica medidas protetivas. A justia age na
preveno e composio de conflitos.
No prprio do Judicirio prestar assistncia social. Seus operadores s atuam
processualmente, vale dizer, na prestao jurisdicional, graciosa ou contenciosa. Juzes e
promotores s devem se envolver com a rede de atendimento administrativa ou no
governamental, incentivando e apoiando a implementao e o aperfeioamento de programas.
Fiscais naturais, decorrncia da jurisdio voluntria, no tem sentido mantenham programas
ou entidades de atendimento.
Assistncia e execuo, como dito, so do Executivo e da comunidade. Juzes e promotores
no so tutores da comunidade. Agentes polticos, tm compromisso com o Direito e a
sociedade na implementao do Estatuto, mas isso no quer dizer que devam influir ou interferir
na rede, principalmente nos Conselhos de Direitos, responsveis pelas diretrizes da poltica
de atendimento (Constituio Federal, art. 227, 7).
A fiscalizao das entidades, artigo 148, V, e 201, XI, discreta e respeitosa, verificar da
observncia dos princpios e normas estatutrias, principalmente daqueles referidos nos artigos
90 a 95. Tenha-se presente a nova tica do Sistema de Garantias. Crianas e adolescentes como
sujeitos de direitos e no objetos passivos de tutela. Garantem-se direitos fundamentais e
250
CAP.
sociais, notadamente por meio de programas. Apoio famlia, integrao scio-familiar.

Menos bases fsicas. Menos abrigos e menos internatos que, via de regra, no do bons
resultados. Mais programas, menos prdios.
Os servios da rede necessitam do voluntariado, mas no dispensam profissionalismo e
capacitao. Pressupostos para os quais juzes, promotores e tcnicos podem contribuir,
organizando cursos, seminrios, principalmente do pessoal da Justia. Indispensvel integrao
do Judicirio e do Ministrio Pblico com entidades do Executivo e no governamentais.
Dilogo franco constante entre Conselhos de Direitos, Tutelares e os demais integrantes
da rede.
Programas de restabelecimento de vnculos familiares, com apoio dos tcnicos do Judicirio,
se apresentam como alternativa bastante importante. O tratamento no-institucional deve ser
priorizado.
H que valorizar e incentivar programas de assistncia educativa famlia. A rede de
atendimento deve priorizar o direito convivncia familiar e comunitria, valorizando iniciativas
e programas integrados com a escola. Tenha-se presente o artigo 54 do Estatuto e o respeito
aos valores culturais, artsticos, histricos, prprios do contexto social de crianas e adolescentes.
preciso exorcizar o discurso menorista da tutela, da proteo, que acaba por segregar
menores em instituies de toda espcie. Os vises da antiga doutrina, marcados pelo
assistencialismo e pela experincia correcional repressiva, lamentavelmente, persistem em muitas
organizaes da rede de atendimento, prestigiados por operadores do sistema judicial.
Em que pese a resistncia de certos especialistas, a mudana de tica do assistencialismo
para a garantia de direitos vem, progressivamente, ganhando espaos. A eficcia do Estatuto
depende, fundamentalmente, da rede, do profissionalismo e da capacitao. Sem capacitao
em torno do novo modelo, o Estatuto prosseguir simples carta de intenes, em que os vises
da tutela, do superior interesse e outros mitos convenientes continuaro justificando
confinamento e segregao.
preciso mudar! A mudana inclui o compromisso com a democracia participativa, que
implica reconhecer e valorizar os Conselhos de Direitos.
ARMIJO, Gilbert. Manual de derecho procesual penal juvenil. San Jos: IJSA, 1998. p.49-69.
BARATTA, Alessandro. Infancia, ley y democracia em Amrica Latina. Buenos Aires: Ed. Temis,
1998.
BARREIRA, Wilson e BRAZIL, Paulo Roberto. O Direito do Menor na Nova Constituio. So
Paulo, Atlas, 1989, p.15.
251
MDULO II
BELOFF, Mary. Infancia, ley y democracia em Amrica Latina. Buenos Aires: Ed. Temis, 1998.
BERGALLI, Roberto. Estatuto da criana e do adolescente comentado: comentrios jurdicos e
sociais. Coordenadores: Munir Cury, Antonio Fernando do Amaral e Silva e Emilio Garcia
Mendez, 2a ed., So Paulo: Malheiros, 1992. p.361-362.
BULHES DE CARVALHO, Francisco Pereira. Direito do menor. Rio de Janeiro: Forense, 1977.
p.2-3, 330.
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253
MDULO II
CAPTULO
O PAPEL ARTICULADOR DOS CONSELHOS DE

DIREITOS E DOS CONSELHOS DE EDUCAO
Pblio Caio Bessa Cyrino*
SUMRIO
1 A ORIGEM DOS CONSELHOS DOS DIREITOS ..... 256

2 ORIGEM FORMAL DOS CONSELHOS DOS DIREITOS ..... 257
3 CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS ..... 257
4 AS INTERFACES DOS CONSELHOS COM OUTROS RGOS
A COMPREENSO DO SISTEMA DE REDES DE SERVIOS ..... 260
4.1 CONCEITO DE REDE ..... 261
4.2 ESPCIES DE REDES ..... 262
4.3 INTERFACE COM OS CONSELHOS TUTELARES ..... 266
4.4 INTERFACE COM O MINISTRIO PBLICO ..... 268
5 OS CONSELHOS DOS DIREITOS E SUA
ARTICULAO COM OS CONSELHOS DE EDUCAO ..... 279
5.1 A ESCOLA, UM ESPAO NECESSRIO ..... 279
5.2 EDUCAO COMO DIREITO DE TODOS ..... 281
6 FAZENDO CUMPRIR A LEI DE DIRETRIZES E BASES
E O ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE ..... 282
7 CONCLUSO ..... 283
* Promotor de Justia do Estado do Amazonas.
255
MDULO II
1 A ORIGEM DOS CONSELHOS DOS DIREITOS

A experincia com conselhos, como prtica social de interveno de grupos sociais
organizados na gesto poltica do poder, no criao do legislador brasileiro, como pode
parecer. Nem novidade, no Brasil, pelo menos enquanto idia, visto que o Cdigo de Melo
Matos de 1927 j previa a existncia de Conselhos de Assistncia e Proteo aos Menores,
embora, na prtica, muito poucos tenham sido os que se instalaram, alm do que no possuam
a mesma conotao dos Conselhos dos Direitos atuais.
Historicamente vrias sociedades experimentaram tais prticas, ora em Conselhos
Operrios, ora em Conselhos de Cidados. A experincia com Conselhos Operrios se revela
a partir da prtica de trabalhadores organizados, originado diretamente do sistema de produo.
Segundo Gohn (1990), so agentes e atores centrais da poltica econmico-social do pas.
Quanto aos Conselhos de Cidados, so compostos por cidados no necessariamente
trabalhadores (ou exclusivamente) e se constituem a partir de um processo de consumo e
distribuio de bens, servios e equipamentos, principalmente pblicos. So atores de polticas
sociais determinadas ou elaboradas por agentes governamentais.
Ilustram-se como experincias internacionais : a Comuna de Paris, vista como primeira
experincia de autogesto operria por Conselhos Populares. Ocorreu em 1871, em Frana,
onde os trabalhadores conseguiram exercer o governo; os Sovietes russos, surgidos em So
Petersburgo, em 1905, caracterizados como organismo poltico de luta pelo poder estatal num
momento de crise aguda da sociedade; a experincia alem, com Conselhos de Fbricas, por
volta de 1918. Cuidavam das questes salariais, preos de aluguis; a experincia italiana,
que, comeando por Comisses de Fbricas, evoluram para a formao de conselhos com
caractersticas polticas. Outras tantas experincias internacionais ocorreram.
No Brasil, constatamos inicialmente a experincia com Conselhos Comunitrios. Tratavase de uma participao outorgada da populao nos referidos conselhos, pois sua criao e
estruturao e todas as regras participativas eram de iniciativas do poder pblico, restando
populao a simples adeso. Eram rgos consultivos de governo, legitimando a atuao estatal.
Algumas poucas experincias, a partir da dcada de 80, surgem com os Conselhos Populares,
sobretudo no chamado oramento participativo, adotado por algumas poucas cidades.
Somente a partir da dcada de 90 se pode falar de experincia de conselhos deliberativos,
com participao popular efetiva, sem mera adeso, quando surgem os Conselhos de Sade e
depois os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente e os da Assistncia Social.
256
CAP.
O PAPEL ARTICULADOR DOS CONSELHOS DE DIREITOS E DOS CONSELHOS DE EDUCAO
2 ORIGEM FORMAL DOS CONSELHOS DOS DIREITOS

A fonte inspiradora dos conselhos a Constituio Federal de 1988; ao enunciar que o
Brasil uma Repblica Federativa, um Estado Democrtico de Direito, onde o poder emana do
povo, que o exerce por seus representantes legais ou diretamente, nos casos previstos na
Constituio, se estabeleceu a democracia participativa.
Como forma de materializar a Federao, estabeleceu a Constituio que a formulao de
polticas de atendimento relacionadas criana e ao adolescente deveria seguir as regras da
descentralizao poltica e administrativa. Assim, a formulao, execuo e controle de polticas
de atendimento em tais reas deveriam ser realizadas por meio de aes municipalizadas
(descentralizao poltica), alm de serem desenvolvidas por rgos que no pertencessem
administrao direta (secretarias, gabinetes de governo etc.).
Exigiu, tambm, a Constituio, que as polticas de atendimento, alm de descentralizadas
municipalizadas deveriam contar com a participao popular. Surgiu, ento, com a Lei
Federal 8.069/90, um tipo de rgo pblico, especial, diferente dos que se conheciam na
tcnica da administrao pblica, pois, apesar de descentralizado, com independncia, no
seria dotado de personalidade jurdica prpria, tal como as autarquias, e ainda teria em sua
composio, de forma paritria, a participao popular em relao aos representastes do
governo. Criaram-se os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente. Estava criado um
canal de participao popular na gesto do poder poltico.
3 CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS
(A) CARTER DELIBERATIVO
A Constituio Federal exigiu que se criasse, no mbito de cada esfera da Federao, um
rgo que definitivamente acabasse com a prtica verticalista das aes, at ento impregnadas
pela antiga Poltica Nacional do Bem-Estar do Menor.
Como foi visto em outra parte deste texto, exigiu-se, por via da CF/88, um rgo formulador
de polticas, em cada esfera de governo. Por isso o Estatuto da Criana e do Adolescente,
regulamentando a Carta Maior, estabeleceu que seriam criados Conselhos de Direitos, tanto
como opo poltica da constituio material, quanto como estratgia de gesto, ou simplesmente
diretriz de poltica de atendimento.
Por obra da lei, esses Conselhos sero rgos deliberativos e controladores das aes em
todos os nveis, assegurada a participao popular paritria por meio de organizaes
representativas. A lei foi de uma extrema objetividade: o rgo deve ser deliberativo das
polticas pblicas, e no mais, to-somente, consultivo, como tantos organismos da administrao
257
MDULO II
pblica. A CF no admitiu, nesse caso, qualquer disfarce a respeito da participao popular.

Trata-se de efetiva participao e no mera integrao em programas j previamente decididos
e colocados em pauta apenas para legitimar futuras aes.
Deliberar, segundo definio, significa decidir; resolver depois de exame e discusso;
essa tarefa tpica do Conselho dos Direitos. Caber a ele decidir, aps discusso entre seus
pares, toda poltica, programas e aes referentes s crianas e adolescentes, sejam de iniciativa
prpria, do Poder Executivo ou de organizaes no governamentais. Essa deliberao ser
contedo de resolues dos Conselhos e ter como destinatrios todas as pessoas e rgos
responsveis pela execuo de polticas de atendimento.
Num certo modo, pelo estgio em que se encontra a democracia no Brasil, podemos afirmar
que demos um salto das bandeiras de luta momento estratgico da fase reivindicatria e de
denncias para uma outra fase de planos de ao no qual se exige muito mais uma
capacidade propositiva, para aproveitamento dos espaos polticos, na busca da hegemonia
da sociedade civil e, conseqentemente, a mudana da cara do Estado.
Isso importante: o poder no admite vazios; ou a sociedade civil o ocupa ou o governo
o far na totalidade. Se os representantes da sociedade civil no forem capazes de realizar
propostas efetivas para as polticas pblicas, os representantes de governo o faro, tudo no
esprito democrtico, legitimando-se, ao final, as propostas aprovadas no Conselho.
Saliente-se que as deliberaes dos Conselhos, uma vez publicadas, se tornam uma vontade
estatal, desaparecendo a paternidade e impondo-se ao Executivo sua concretizao.
(B) AUTONOMIA
conseqncia natural da caracterstica anteriormente comentada. O rgo deliberativo,
cuja deciso ser uma manifestao do prprio Estado, impondo-se a todos destinatrios
naturais da obrigao de prover os direitos fundamentais das crianas e adolescentes , exigiria,
certamente, o carter de rgo autnomo. Autonomia, entendida como independncia
administrativa, faculdade de se governar. O Conselho, criado por lei, ter seu regimento
prprio. Suas atribuies so vinculadas lei e no tarefas discricionrias impostas pelo Estado.
Uma vez constitudo, com seus membros devidamente empossados na forma da lei, o
Conselho ter total liberdade para tomar suas decises, no se sujeitando ou subordinando
administrativamente a nenhum outro rgo. Importa esclarecer que no se deve confundir
vinculao administrativa com subordinao administrativa.
Os Conselhos se vinculam administrativamente ao Poder Executivo, encontrando um
locus na administrao pblica inclusive para os fins de dotao oramentria para seu
funcionamento. Porm, no se tornam subordinados, o que significa dizer que no se admite
258
CAP.
ingerncia poltica em suas decises nem controle administrativo de seus atos ressalvado o
controle finalstico ou de legalidade; no existe poder de avocar as atribuies do Conselho
para nenhum outro rgo, em face da inexistncia do poder hierrquico.
Suas decises, a exemplo do que ocorre com o Conselho Tutelar, s podem ser revistas
por seu colegiado ou por deciso judicial, jamais por outras autoridades administrativas.
(C) PARITRIO
Atendendo ao princpio constitucional da participao direta na gesto do poder poltico,
estabeleceu o Estatuto da Criana e do Adolescente o princpio da paridade ou igualdade entre
os membros que compem o Conselho. Para sua composio, exigiu a Constituio, como
visto, a presena de representantes da populao. Por bvio, a participao sem isonomia ou
paridade, entre sociedade civil e governo, seria um engodo e estaria maquiando a possibilidade
de interveno do povo em atos de governo, deixando de atender vontade expressa do
legislador constituinte, prevista no pargrafo nico do artigo 1o, da CF/88.
Dessa forma, cada localidade manifestar, em lei, de iniciativa do Executivo, sua vontade
quanto quantidade de membros que iro compor o Conselho. Para atender ao preceito legal
da paridade, ser exigido um nmero igual de representantes do governo e da sociedade civil.
Sem embargos, essa frmula se apresenta bem prxima da concepo de Estado proposta
por Antnio Gramsci, quando afirmara que o Estado igual ao governo mais a sociedade civil
(Estado = governo + sociedade civil).
Assim constitudo, ressaltamos mais uma vez a importncia da capacidade propositiva
dos conselheiros, sobretudo os que venham representar a sociedade civil, pois, embora a
cincia poltica no se desenvolva como matemtica, no resta dvida de que o resultado
dessa operao estar estreitamente ligado ao potencial de interveno, capacidade de
mobilizao, competncia e resolutividade das propostas, de cada elemento da frmula,
delineando-se, ao final, a cara do Estado.
(D) CONTROLE SOCIAL
Embora, talvez, se pudesse colocar essa caracterstica como atribuio do Conselho, no
resta dvida de que essa atribuio lhe d uma nota caracterstica. Alm de rgo deliberador
e formulador de polticas, o Conselho exerce uma tarefa de controle social das mesmas aes
e polticas pblicas.
Esse controle se deve dar por meio de avaliaes das polticas; gerenciamento e fiscalizao
do fundo; inscrio de programas e cadastramento de entidades. Dessa forma poder apresentar
e deliberar propostas retificadoras dos desvios em todos os nveis inclusive e principalmente
poltico porventura detectados.
259
MDULO II
4 AS INTERFACES DOS CONSELHOS COM OUTROS RGOS

A COMPREENSO DO SISTEMA DE REDES DE SERVIOS
At aqui percebemos que os Conselhos dos Direitos tambm podem ser considerados
como estratgia de gesto poltica e administrativa, estabelecida pelo legislador constitucional,
quando enfatizou princpios como descentralizao, municipalizao e participao popular.
Enquanto estratgia de gesto, no se pode olvidar da necessidade de buscar uma perfeita
harmonia desse rgo com outros rgos da administrao, entidades no governamentais e
espaos polticos, como foros de defesa, organizados na sociedade civil.
Esperar que as respostas s necessidades bsicas e direitos fundamentais decorram nica
e exclusivamente do Estado embora seja sua tarefa tpica postura suicida. O Estado no
existe sem sociedade civil e nela que est a riqueza das iniciativas.
O Estatuto da Criana e do Adolescente estabeleceu um ponto de chegada em relao s
polticas de atendimento:
A poltica de atendimento dos direitos da criana e do adolescente far-se- atravs de um
conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (artigo 86, ECA).
Para a garantia, defesa, preveno e promoo dos diferentes direitos (fundamentais e

especiais) de crianas e adolescentes, por certo exigir sempre, em face dessa diversidade e
complexidade, uma multiplicidade de aes tambm especficas, nas reas de polticas bsicas
ou suplementares.
Nessa tarefa vamos encontrar mltiplas formas de organizaes e intervenes e de agentes
que necessitam ser identificados, fazendo-se uma verdadeira taxonomia, para que os resultados
das polticas de atendimento sejam dotados de eficincia e resolutividade, sem desperdcio
nem pulverizao de idias e aes.
Na tentativa de racionalizar as diferentes tarefas e papis, apresenta-se, como alternativa
estratgica, a noo de rede, para garantir a efetividade das polticas de ateno integral
criana e ao adolescente.
O Instituto de Estudos Especiais da PUC/SP desenvolveu pesquisa sobre o tema, e a publicou
no trabalho intitulado Gesto Municipal dos Servios de Ateno Criana e ao Adolescente,
coordenada pela professora Maria do Carmo Brant de Carvalho. Ali encontramos uma riqueza
de indicadores para uma efetiva articulao de servios existentes em bases territoriais
(Municpios) capazes de dar uma nova roupagem gesto social das polticas pblicas de
ateno integral s crianas e adolescentes. Seguiremos o esquema do texto, em apertada
sntese, colocando o problema do papel articulador dos Conselhos no seu referido lugar.
260
CAP.
O texto refere-se sobretudo a uma nova forma de gesto social, flexvel e participativa,
com maior autonomia para o gerenciamento dos servios, apagando a rigidez e o centralismo
da tradicional forma de gesto, to bem explicitada na conhecida e malfadada Poltica Nacional
do Bem-Estar do Menor.
Estabelece a idia de negociao e participao de usurios e demais interlocutores nas
decises e aes envolvidas nas diversas polticas pblicas: Uma nova relao de partilha
entre Estado e sociedade necessria isso exige mudanas na cultura das instituies pblicas
e seus agentes, e capacidade propositiva da sociedade civil (Carvalho, 1995).
Enfim, refora a idia contida no citado artigo 86, do ECA, esmiuando as estratgias de
articulao e organizao, desenvolvendo o conceito de rede e as identificando dentro de um
microterritrio.
4.1 CONCEITO DE REDE
O texto provoca a anlise do conceito de rede tradicionalmente desenvolvido na esfera da
administrao tanto pblica quanto privada. Entendia-se rede como resultado de um processo
de desconcentrao de meios de ao de uma organizao por meio de unidades (...)
pressuposto (para existncia de rede) que haja uniformidade de procedimentos operacionais
ao longo da rede formada pela desconcentrao operacional [Carvalho, 1995]. Nesse sentido
tradicional, o termo rede utilizado para designar cadeia de servios similares, subordinados
em geral a uma organizao-me que exercia a gesto de forma centralizada e hierarquizada.
D como exemplo do velho modelo de rede a chamada rede de ensino bsico: as escolas
so as unidades operacionais que prestam um servio padronizado em todo o Brasil. A poltica,
as normas e o comando esto centralizados nas Secretarias de Educao dos Estados e no
Ministrio da Educao (o texto ainda no dava conta da Lei n o 9.394/96, que trouxe profundas
alteraes nas diretrizes e bases da educao).
A desconcentrao, presente no conceito tradicional de rede, pode ser definida como tcnica
de organizao que consiste em transferir importantes poderes de deciso a agentes do poder
central, colocados testa de diversas circunscries administrativas ou de diversos servios.
Nesses termos, a transferncia de poderes se d entre agentes do mesmo poder central,
ou seja, simples distribuio interna, sem que tais poderes saiam do controle da administrao
central, a qual continuar definindo regras e padres. No h, com a desconcentrao,
transferncia de titularidade. Os rgos, que recebem os poderes, devem exerc-los no em
nome prprio, com independncia, mas em nome do poder outorgante, sempre a ele
subordinado hierarquicamente [Cyrino, 1997].
261
MDULO II
Essa desconcentrao do poder no o descentraliza. Permanece central. Os rgos que

iro exercer as diferentes tarefas ditadas pelo poder central esto agrupados em redes, para
prestar os servios tpicos da autoridade central. Essa a velha e tradicional noo de rede .
Em oposio ao velho conceito de rede, em que os vnculos se traduziam em relao
hierrquica e de dependncia, surge um novo conceito, em que se interconectam agentes,
servios, mercadorias, organizaes governamentais e no governamentais, movimentos sociais,
comunidades locais, regionais, nacionais, mundiais, todos conectados em vrias redes e no
apenas a uma nica rede.
Citando Marilson Gonalves, Carvalho afirma que:
uma rede pode ser o resultado do processo de agregao de vrias organizaes afins em
torno de um interesse comum, seja na prestao de servios, seja na produo de bens. Neste caso,
dizemos que as unidades operacionais so credenciadas e interdependentes com relao aos processos
operacionais que compartilham.
O termo rede sugere a imagem de um tecido de vnculos e relaes, num processo contnuo
de busca de legitimao por meio de fluxos ativos de informao e interao. Apresenta, ento,
como exemplo dessa nova forma de gesto, os processos de flexibilizao, desregulamentao,
terceirizao, franchising (servios franqueados) ou mesmo os processos de descentralizao
operados pelo Estado.
4.2 ESPCIES DE REDES
Partindo-se da idia de que em sociedade necessrio, para a sobrevivncia material,
espiritual, moral, social e afetiva, que sejam criadas sries de diferentes laos, vnculos e
relaes, surgem, ento, diferentes redes sociais, que se articulam entre si e se entrecruzam
na satisfao das necessidades humanas. Dependendo da cada situao concreta (os modos e
os estgios de produo da riqueza; a cultura; as caractersticas do Estado provedor e gestor de
polticas pblicas) surgiro diferentes redes, garantidoras dessa sobrevivncia. Vejamos algumas
redes existentes em uma base local, que se tornam responsveis pela poltica de proteo
integral de crianas e adolescentes.
(A) REDES SOCIAIS ESPONTNEAS
Nascem no espao domstico, ampliando-se, mais tarde, para outros grupos sociais, como
igrejas, clubes, associaes. So suas caractersticas:
Tm fundamento nas relaes primrias, ou seja, face a face, interpessoais e espontneas;
Identificam-se por aes de reciprocidade, cooperao, solidariedade, afetividade e
interdependncia;
262
CAP.
Desempenham papel de apoio psicossocial e material, principalmente quando se trata

de rede primria de consanginidade; de igual modo prestam a mesma solidariedade para
agregados e conterrneos;
Atuam como processo que retarda ou mesmo impede que crianas e jovens ingressem
no sistema jurdico-institucional (nem sempre benfico) de proteo, como abrigos.
Experincias colhidas dessas redes sociais espontneas levaram os Estados do Par e
Amazonas at onde conheo a estimular essas prticas de solidariedade e cooperao.
Programas estimulados, como Famlia Solidria, Padrinhos Solidrios e outros, fazem que
muitas famlias acolham crianas abandonadas ou rfs, evitando sua insero em abrigos
pblicos ou privados, e fazem-no gratuitamente.
(B) REDES DE SERVIOS SOCIOCOMUNITRIOS
Diferenciam-se das redes sociais espontneas no que se refere ao grau de organizao
para atender a demandas coletivas no espao comunitrio. So elas responsveis por:
Produzir servios assistenciais de carter mutualista para os segmentos pauperizados
(servios ambulatoriais, creches, abrigos, albergues);
Desenvolver mutires para construo de moradia, manuteno de equipamento e
limpeza urbana;
Organizar clubes de mes, festas comunitrias, cooperativas de compra, produo e
gerao de renda;
Implementar servios de desenvolvimento de cidadania e melhoria ambiental da qualidade
de vida.
(C) REDES SOCIAIS MOVIMENTALISTAS
Nascem no espao comunitrio e social e o desenvolvem. So definidas por:
Defesa de direitos, de vigilncia e luta por melhores ndices de qualidade de vida;
Instituintes de novas demandas de justia (coletivas e difusas);
Organizam-se horizontalmente, com poder de deciso partilhado democraticamente;
Constituem-se a partir da articulao de grupos sociais de natureza e funes diversas,
ligados por relaes interpessoais que se criam na esfera dos movimentos populares. Como se
trata de movimentos e no organizaes, essas redes tm a presena de pessoas que atuam
concomitantemente em outras frentes, como pastorais, sindicatos, associaes, igrejas etc.
Devemos destacar que o Estatuto da Criana e do Adolescente se deve em grande parte a
esse tipo de redes sociais movimentalistas, aglutinando, historicamente, dezenas de diferentes
grupos e lideranas, inclusive institucionais (Ministrio Pblico e segmentos da Magistratura).
Mesmo depois do advento do Estatuto e da criao e implantao dos Conselhos dos Direitos,
263
MDULO II
ainda visvel a atuao dessas redes, em foros permanentes. A continuidade da existncia de

tais foros significa a rearticulao ou articulao de redes sociais movimentalistas instituintes,
nos moldes das que viabilizaram as primeiras conquistas.
(D) REDES PRIVADAS
Seu protagonista o mercado. Oferecem servios especializados e amplos, sendo certo
que somente restrita parcela da sociedade tem acesso a esses servios. Apresentam-se em
todas as reas: educao, sade, esporte e lazer, cultura, profissionalizao e outras.
s vezes, via convnios, essas redes podem ser estendidas e chegar at os trabalhadores,
possibilitando-lhes o acesso a outras opes de atendimento. Como muito bem diz a
pesquisadora, O Estado fica para quem no tem chance no mercado. Por isso, se a famlia
tem condies de buscar os servios no mercado, dispensa a interveno estatal.
A poltica de terceirizao de servios, como prtica da administrao pblica, tem
encontrado, muita vez, nas redes de servios privados, a resposta eficiente para algumas graves
deficincias do servio pblico, tornando acessvel tais servios s camadas populares.
(E) REDES SETORIAIS PBLICAS
O Estado tem deveres e obrigaes para com seus cidados. Deve realizar os direitos
fundamentais por meio de polticas pblicas setoriais, viabilizadas por instituies, como regra.
As polticas pblicas setoriais, presentes nas redes, apresentam-se sempre com uma organizao
rgida, fechada, pesada, demasiadamente burocrtica, pouco eficaz para responder s
necessidades especficas. Tem-se criado o mito de que o Estado s oferece poltica pobre para
pessoas pobres. E num certo sentido verdade.
Enfatizando a rede setorial de educao, diramos, com a pesquisadora, que a rede escolar
se comporta como uma rede para si e no para seus usurios, o que produz perversamente um
processo de excluso de sua clientela. notrio que o ingresso, regresso, permanncia e
sucesso na escola dependem, em grande parte, da oferta de outras polticas pblicas, que
complementam o processo educacional. A falta dessa articulao e de oferta de outras polticas
sociais tem trazido prejuzos inclusive ao prprio poder pblico, no que pertine ao seu papel
de provedor dos direitos fundamentais.
Alguns Estados esto enfrentando um grande problema migratrio, nos grandes centros,
resultado de grave crise econmica que assola o pas. A ausncia de uma poltica pblica
agrria reforma agrria no assegura a permanncia do homem no campo, gerando o fluxo
migratrio; a ausncia de plano diretor nas grandes cidades, acompanhadas da falta de uma
poltica habitacional, tem levado s grandes invases de reas urbanas; a falta de poltica
ambiental e de saneamento bsico, somadas aos fatores j descritos, levam a graves problemas
264
CAP.
de sade; a concentrao de renda e o desemprego, acompanhados da falta de polticas sociais

de apoio famlia, para amenizar o impacto, levam a populao situao de mendicncia.
As redes sociais movimentalistas se articulam (os sem-teto; os sem-terra, e agora os
sem-rio, conforme conflito no Alto Solimes, Estado do Amazonas, fronteira com a Colmbia,
onde os povos da floresta caboclos e ndios entre si brigam pelas guas dos rios; uns
buscam a preservao para a sobrevivncia e outros apenas e logo a sobrevivncia) e reclamam
providncias de um Estado no provedor. E o Estado, infelizmente, no oferece essas polticas
nem articula essas diferentes redes.
No campo da educao patente essa falta de articulao, gerando problemas graves para
o planejamento. Como pode a Secretaria do Estado ou a do Municpio, por exemplo, planejar
a oferta de vagas, ainda que baseada em censo escolar, se em apenas algumas horas surgem
invases em reas urbanas, acompanhadas, de logo, por reivindicaes no sentido de garantir
vaga escolar, de preferncia prximo de sua residncia ?
Como se pode garantir a normalidade do funcionamento das escolas, quando, por exemplo,
em Manaus/AM, em menos de seis meses de perodo letivo, os pedidos de transferncia escolar,
para outras escolas prximo, claro, da residncia do aluno ultrapassam a casa dos milhares?
Ou cujas transferncias so pedidas em face da mudana contnua de emprego ou do desemprego,
buscando-se economizar o dinheiro do transporte?
A falta de outras polticas pblicas ou sua oferta irregular, ou, simplesmente, a falta de
articulao entre essas polticas setoriais pblicas, remetem para diversos e graves problemas.
Como veremos em tpico oportuno, o cumprimento do disposto no Estatuto da Criana e
no ECA (por que no dizer, na Constituio Federal) ainda no realidade. A prioridade absoluta
ainda no ocupou a cabea dos governantes e governados.
Na falta ou insuficincia dessas polticas pblicas, a despeito de se utilizar todos os
instrumentos de garantia de direitos, seria inteligente buscar-se, tambm e ao mesmo tempo,
as alternativas presentes em diversas formas de manifestao da sociedade civil, espalhadas,
difusas, espera de um brao hbil para amarrar essa verdadeira rede de servios.
(F) UMA OBSERVAO SOBRE A ARTICULAO DAS REDES
A despeito do potencial existente em cada regio, disperso nos movimentos espontneos
(redes sociais espontneas); nos movimentos organizados (redes sociais movimentalistas);
nas intervenes subsidirias (redes sociais comunitrias); na oferta privada de servios (redes
privadas) e de pouco e frgil servio pblico, especialmente em cidades pequenas (redes
setoriais pblicas), essa viso de rede, enquanto estratgia de gesto, ainda no se tornou
uma realidade, embora seja uma expectativa e uma reflexo de muitas lideranas.
265
MDULO II
Carvalho, no estudo a respeito das redes, enquanto estratgia de gesto, observou sua
dinmica, vislumbrando duas formas de amarrao dessas redes: (1) redes com baixa
institucionalidade; (2) redes com alta institucionalidade.
As do tipo um se comportam movendo-se espacialmente; conectam-se mais facilmente
com todo um conjunto de sujeitos, agentes, cidados e servios existentes em seu territrio;
o exemplo das redes de servios sociocomunitrios.
As do tipo dois, suas conexes tendem cristalizao e as estruturas se amarram de
modo desigual, criando uma malha rgida, burocratizada e pouco eficiente em termos de
servios. So exemplos as instituies pblicas oficiais e os sistemas de educao e sade.
Diante desse quadro, v-se que o processo de descentralizao de gesto social com
participao das sociedades locais processo de transio que, alm de necessitar respeitar
as condies especficas de cada localidade, dever, sem escapatria, saber utilizar as diferentes
redes sociais, articulando-as de modo a gerir o Estado com maior flexibilidade e eficincia,
aproveitando todo o potencial existente em uma base territorial. No podemos pensar no
Estado como o nico e legtimo provedor. Pensar assim, apenas cumprir a tarefa (necessria
e fundamental) de garantir o reino dos direitos. No entanto, se pensarmos no reino da tica e
do valor, a famlia, a comunidade e a sociedade so tambm partcipes essenciais da proteo
criana e ao adolescente.
Os Conselhos devem desempenhar papel significativo nessa articulao de redes locais,
sobretudo e desde logo promovendo debates, aproximao dos diferentes segmentos e movimentos
sociais, buscando um reordenamento institucional que promova essa nova gesto social.
4.3 INTERFACE COM OS CONSELHOS TUTELARES
Criados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente com a finalidade de velar pelos direitos
dessa populao infanto-juvenil, estabelecidos em lei e, por via de conseqncia, desjurisdicizar
a Justia da Infncia e Juventude, para onde iro apenas os conflitos de interesses e pretenses
resistidas, o Conselho Tutelar representa uma manifestao de responsabilidade da comunidade,
no papel que lhe reserva a lei, quando distribui deveres entre poder pblico, famlia, sociedade
e comunidade (artigo 4o, ECA).
Suas atribuies esto listadas no artigo 136, do ECA, com denotada conotao administrativa,
buscando atender e resolver os casos que lhes forem encaminhados. Nos termos da lei criadora,
o Conselho Tutelar rgo autnomo (artigo 131, ECA), portanto, no subordinado
hierarquicamente a nenhum outro rgo, sujeitando-se, to-somente, ao controle finalstico,
exercido na forma da lei.
266
CAP.
Ausncia de subordinao implica sempre a inexistncia de poder hierrquico. Desse

modo, o Conselho Tutelar age com independncia funcional, decidindo e executando suas
decises livremente, as quais s podero sofrer reviso de ofcio ou por deciso judicial.
O Conselho Tutelar exemplo de rgo descentralizado, que, embora sem personalidade
jurdica, como j dissemos, age com total independncia funcional em relao ao poder
instituidor. O fato de haver estabelecido a lei que o processo de escolha dos conselheiros
tutelares ser feito pelo Conselho Municipal dos Direitos tem levado alguns ao equvoco, no
que se refere a um possvel vnculo de subordinao por este exercido sobre aquele. Engano!
Como se disse, no haver subordinao.
Aps escolha dos conselheiros tutelares, nenhuma ingerncia poltica pode ser exercida
sobre seus membros, seja pelo prefeito, secretrios, ou membros do Conselho Municipal dos
Direitos. Por outro lado, no significa que nenhuma forma de monitoramento ou controle dos
atos e condutas dos conselheiros tutelares no possa ou no deva ser feito.
Por exemplo, o controle finalstico, ou seja, o controle da legalidade dos atos que devem
atender finalidade pblica para que foram criados, e que devem ser monitorados e corrigidos
quando necessrio. De igual modo, a conduta dos conselheiros, que exercem atividade de
relevncia pblica. Em relao a esse controle nem o prprio Estado em seus diferentes Poderes
est imune. O que se deve respeitar o mrito de suas decises, o qual somente poder sofrer
modificaes externas vindas de deciso judicial, assegurado o devido processo legal.
Importa, agora, realar os pontos de contato que ligam o Conselho Tutelar ao Conselho
dos Direitos, amarrando-os na mesma rede de servios municipais. Vejamos algumas situaes
concretas:
(1) O Conselho dos Direitos delibera polticas pblicas; essas polticas vo se efetivar em
forma de retaguardas para o Conselho Tutelar.
Em face dessa tarefa do Conselho dos Direitos, numa caminhada de mo dupla, caber
ao Conselho Tutelar encaminhar sugestes ao Conselho dos Direitos, a respeito da inexistncia
ou insuficincia de servios bsicos, necessrios para garantir o atendimento integral de crianas
e adolescentes.
(2) O Conselho dos Direitos inscreve programas e registra entidades que atuam na rea de
atendimento de crianas e jovens.
O Conselho Tutelar, ao fiscalizar entidades, deve encaminhar ao Conselho dos Direitos
relatrios que apontem irregularidades.
(3) O Conselho dos Direitos formula e delibera polticas pblicas, com base na realidade
de sua cidade.
267
MDULO II
O Conselho Tutelar tem condies de fornecer importantes dados relacionados

populao infantil e juvenil e aos servios deficientes. De igual modo, sendo o Conselho
Tutelar chamado, por lei, para participar da vida do Municpio, assessorando o Poder Executivo
na elaborao de propostas oramentrias para planos e programas de atendimento dos direitos
das crianas e adolescentes (artigo 136, IX, ECA), necessria e estratgica sua articulao com
o Conselho Municipal dos Direitos, uma vez que a aprovao dos planos e programas, que
iro se traduzir monetariamente no oramento pblico, dependem de aprovao do Conselho
dos Direitos.
4.4 INTERFACE COM O MINISTRIO PBLICO
A Constituio Federal definiu o Ministrio Pblico como instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis (artigo 127, CF).
Vimos em sees anteriores que o Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente
deriva diretamente da Constituio Federal, da sua afirmao de que o Poder emana do povo
que o exerce inclusive diretamente nos casos previstos na mesma Constituio, sendo certo
que um desses casos se refere formulao e ao controle de polticas pblicas relacionadas ao
atendimento de crianas e jovens (artigo 204, I e II, c/c artigo 227, 7o).
No existe democracia sem participao. Se o Conselho dos Direitos da Criana e do
Adolescente forma de participao na gesto do poder poltico, com aval constitucional,
certo, ento, que caber ao Ministrio Pblico, como guardio da Constituio e das leis e,
sobretudo, como encarregado pela defesa do regime democrtico, velar pelo regular
funcionamento dos referidos Conselhos.
Ao garantir o funcionamento regular e eficiente dos Conselhos, estar o Ministrio Pblico
garantindo o sistema democrtico em uma de suas manifestaes. Garantindo-se participao
e democracia, por conseqncia, constri-se o verdadeiro alicerce para a cidadania, que se
apresenta no texto constitucional como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil.
Participao sem dvida elemento constitutivo da democracia e da cidadania. Bobbio j
dissera:
Quando no sculo passado se manifestou o contraste entre liberais e democratas, a corrente
democrtica levou a melhor obtendo gradual mas inexoravelmente a eliminao das discriminaes
polticas concesso do sufrgio universal. Hoje, a reao democrtica diante dos neoliberais consiste
em exigir a extenso de participar nas tomadas de decises coletivas para lugares diversos daqueles
em que se tomam as decises polticas; consiste em procurar conquistar novos espaos para a
268
CAP.
participao popular e, portanto, em provar a passagem (...) da fase da democracia de equilbrio

para a fase da democracia de participao.
Quando se pensava que o voto, enquanto conquista democrtica, era a maior forma de
defesa e expresso da liberdade do povo, Rousseau afirmava:
O povo ingls pensa ser livre mas est completamente iludido; apenas o durante a eleio
dos membros do Parlamento; to logo estejam estes eleitos, de novo escravo, no nada. Pelo uso
que faz da liberdade, nos curtos momentos em que lhe dado desfrut-la, bem merece perd-la.
Vivemos, hoje, a maior conquista dos ltimos tempos: o direito de participao. No se

trata de abordar o tema apenas como instituto de disciplina sociolgica e poltica, mas sim de
verdadeiro instituto de direito, inserido como direito poltico.
No Direito Comparado visvel desde tempos atrs esse estreitamento entre poder poltico
e participao popular. o exemplo da Constituio portuguesa de 1976 (artigo 48, n o 1 e 112);
a Carta Espanhola de 1978 (artigo 23, n o 1) ; e agora a Constituio Federal do Brasil.
Sem participao, sobretudo na produo, no usufruto e na gesto poltica, no existe
cidadania. Nesse caminho se inserem o Conselho dos Direitos e o Ministrio Pblico, como
guardio e promotor das medidas assecuratrias.
Diramos sem medo que os Conselhos dos Direitos, como canal de participao popular
em atos de governo, so clusulas ptreas implcitas, na medida em que, luz do artigo 204,
inciso I, da Constituio Federal, realizam em concreto o ideal constitucional do princpio
federativo e democrtico estatudo no artigo 1o da Carta Maior.
Da a importncia do acompanhamento do Ministrio Pblico em relao aos Conselhos
dos Direitos. A inexistncia de Conselhos Municipais coloca o Municpio em situao de
inconstitucionalidade por omisso, cabvel ao competente manuseada pelo Ministrio Pblico,
perante o Judicirio local.
As polticas pblicas formuladas para atendimento de crianas e jovens, sem a deliberao
pelos Conselhos, por igual, torna tais polticas inconstitucionais, portanto, sujeitas, conforme
o caso, s providncias do Ministrio Pblico.
A inexistncia de polticas pblicas, a despeito de existirem Conselhos Municipais, tambm
situao de inconstitucionalidade por omisso, na medida em que a Constituio Federal
determina que sejam criados rgos descentralizados, com participao popular, para formular
polticas pblicas de atendimento aos direitos das crianas e adolescentes.
Conselhos do Direitos inoperantes, omissos, impedem que crianas e adolescentes tenham
acesso a servios bsicos, necessrios para o exerccio de sua cidadania plena. Essa inoperncia
e/ou omisso praticada em co-autoria com o poder pblico deve ser corrigida por ao do
269
MDULO II
Ministrio Pblico, toda vez que a prpria sociedade esgotar seus meios de controle ou tambm
deixar de agir na fiscalizao dessa tarefa constitucional, pois cabe ao Ministrio Pblico, por
dever institucional e constitucional, zelar pelo efetivo respeito dos poderes pblicos e dos
servios de relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio, promovendo as medidas
necessrias sua garantia.
Em sntese, deve agir o Ministrio Pblico se:
No existir Conselho dos Direitos da Criana e do Adolescente, visando compelir o
Executivo a criar, instalar e fazer funcionar tais canais de participao poltica;
As polticas pblicas relacionadas com os direitos das criana e adolescentes no forem
deliberadas pelo Conselho respectivo, hiptese em que o chefe do Executivo no respeita o
Conselho e decide por conta e risco;
Os Conselhos forem inoperantes ou omissos, deixando de exercer seu papel
constitucional e legal, fazendo que no existam polticas e programas pblicos ou privados,
pois estaro impedindo o acesso de crianas e jovens cidadania.
Para fazer valer esses direitos, pode o Ministrio Pblico utilizar-se de toda e qualquer
espcie de ao pertinente (artigo 212, ECA), v.g, ao mandamental, ao civil pblica, ao
direta de inconstitucionalidade etc.
4.4.1 A NATUREZA JURDICA DAS DECISES DOS CONSELHOS
Dissemos, em outra oportunidade, que as decises contidas em resolues dos Conselhos
dos Direitos se tornam, enquanto mrito administrativo, manifestao estatal, desaparecendo
sua paternidade e impondo sua concretizao pelo Executivo. Reafirmamos esse
posicionamento. So verdadeiras manifestaes estatais, mrito, opes polticas criativas
adotadas por um rgo pblico, visando ao interesse pblico.
A Constituio Federal reservou certas matrias prprias do Executivo, para serem
formuladas diferentemente do lugar comum. Assim, matrias relacionadas ao atendimento de
crianas e jovens, em vez de serem tratadas por seus rgos da administrao direta, com
exclusividade, por fora de norma de extenso contida no artigo 227, 7o, da CF, devem,
necessariamente, passar por uma instncia diferenciada de poder, a saber, os Conselhos. No
ocorrendo dessa forma, haver inconstitucionalidade.
Dessa forma, ocorre uma transferncia do locus onde se dar a escolha ou opo poltica
a discricionariedade administrativa , que deixa de ser atividade exclusiva do chefe do
Executivo e passa para uma instncia colegiada, fazendo que o ato administrativo se torne um
ato complexo, sujeito a mltiplas vontades, as quais sero, depois, sintetizadas em um nico
ato (resoluo) exteriorizado como vontade da administrao ou vontade estatal.
270
CAP.
Portanto, a deciso dos Conselhos, enquanto opo poltica de condutas que visam a uma
finalidade pblica, esto dentro da mesma vertente tico-poltica e tico-jurdica das escolhas
anteriormente feitas exclusivamente pelos chefes do Executivo, sob o plio da legitimidade,
esta dada diretamente pela Constituio.
A Lei n o 8.142/90, que dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema
nico de Sade, deixou expresso que as decises do Conselho de Sade sero homologadas
pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera de governo ( 2o do artigo 1o).
Como se v, ao tratar dos Conselhos de Sade, que tm a mesma origem e fonte formal
que os Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente, o legislador obrigou o chefe do
Executivo a proceder homologao das decises do referido Conselho.
Em relao aos Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente seria desnecessria
essa previso, uma vez que a Constituio Federal imps, pelo 7o do artigo 227, a submisso
ao Conselho, para deliberao de seus integrantes, de toda poltica pblica referente ao direito
de crianas e jovens.
Portanto, salvo as polticas bsicas de carter universal, as demais polticas pblicas dessa
rea sero necessariamente deliberadas nessa instncia de poder chamada Conselho dos Direitos,
que, como visto, constitui rgo do poder pblico, descentralizado, com participao popular
paritria aos representantes do governo, e, logo, suas decises, agora incindveis, sero decises
do prprio poder pblico, no se podendo mais falar a respeito de discricionariedade do chefe
do Executivo em torn-la exeqvel ou no, como veremos mais adiante.
4.4.2 A PARTICIPAO DO PODER JUDICIRIO NA GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
A atividade jurisdicional, enquanto funo do Estado, tarefa a ser exercida pelo Poder
Judicirio, no sentido de resolver conflitos e pretenses resistidas, sendo essa atividade exercida
em regime de monoplio. Da o princpio do acesso jurisdio insculpido na Constituio
Federal: a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (artigo
5o, XXXV, CF).
O papel do Poder Judicirio no equilbrio entre os Poderes sem sombra de dvida de
vital importncia; sem um Judicirio forte, livre, comprometido com a Constituio, no haver
democracia nem esperanas de cidadania e dignidade.
O juiz, por isso, tem que ter conscincia de que um instrumento do Poder e saber que
papel est cumprindo dentro de toda engrenagem: se est atrelado clssica ideologia da
neutralidade (assptica), ser um funcional instrumento do poder poltico; se deseja, no
obstante, superar tal ideologia, deve ter conscincia critica de sua tarefa, constitucionalizandose e transformando-se, assim, em instrumento de realizao do valor justia [Gomes, 1997].
271
MDULO II
Ensina-nos o doutor em Direito, magistrado Luiz Flvio Gomes:

O exerccio dos direitos fundamentais, do qual deriva a verdadeira cidadania e uma forte
sociedade civil, tem como pressuposto bsico o imprio do ordenamento jurdico. Em um Estado
Constitucional e Democrtico de Direito, como o nosso (CF, art.1 o) todos devem estar submetidos
a este ordenamento, principalmente o Estado, porm s quem pode assegur-lo em sua plenitude
o Poder Judicirio, por meio da tutela judicial efetiva.
E conclui:
Se para existncia de um regime democrtico uma das exigncias mnimas o controle dos
poderes e se para a construo das liberdades o requisito primeiro o imprio do direito, parece
muito evidente, como estamos assinalando, a necessidade de um Poder que se encarregue de tais
tarefas. Esse Poder exatamente o Judicirio que no entanto, para garantir a liberdade alheia, deve
antes conquistar plenamente a prpria, tornando-se totalmente independente e autnomo.
Questo que se coloca como desafio para a quebra do ortodoxismo de muitos juristas e
que merece ateno de nossos juzes, pois a eles caber a ltima palavra, diz respeito ao
problema da discricionariedade e do mrito administrativo, colocados fartamente na
jurisprudncia como bice ao Judicirio, o que tem permitido verdadeiros desvios de finalidade
e de poder, por parte de muitos governos.
Muitos so os juristas que se fecharam at hoje numa redoma e junto a ela colocaram o que
se denomina discricionariedade administrativa, afirmando sem qualquer outra reflexo ou
fundamento que essa matria sempre imune ao Judicirio ou a qualquer outra forma de
ingerncia, porque traduz a legitimidade do governante. Com o respeito acadmico necessrio,
mas com a ousadia dos que defendem a dinmica do Direito, discordo frontalmente dessa posio.
A DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA E SEU CONTROLE
Neto j definira discricionariedade como

qualidade de competncia cometida por lei administrao pblica para definir, abstrata ou
concretamente, o resduo de legitimidade necessrio para integrar a definio de elementos essenciais
prtica de atos de execuo, necessrio para atender a um interesse pblico especfico (1991).
No entendimento do referido professor, o Estado de Direito pressupe duas ordens de

referncias: a tico poltica e a tico jurdica. A primeira corresponde ao conceito de
legitimidade (captao poltica imediata dos interesses da sociedade) e a segunda entendida
como a cristalizao jurdica desses interesses (lei) e que se opera de forma mediata.
Assim, a discricionariedade implica:
(a) competncia para integrar a lei (tendo em vista a impossibilidade de serem previstas
em lei todas as hipteses possveis de conduta do administrador;
272
CAP.
(b) opo poltica criativa (resduo de legitimidade) para praticar atos no previstos em lei
que atendam ao interesse pblico;
(c) definir os elementos integrativos dos atos de execuo (motivo e objeto), a partir da
noo de finalidade pblica.
Vista a discricionariedade por esses aspectos, correta a definio oferecida por Neto:
Tcnica jurdica utilizada pela administrao para uma ao poltica que precise um contedo
de oportunidade e de convenincia, capaz de produzir algum resultado que satisfaa o interesse
pblico.
Desde os bancos escolares firmamos a certeza de que os atos administrativos que refletem as
escolhas polticas para atendimento de uma finalidade pblica, exatamente por terem uma finalidade
pblica, se tornam passveis de controle: o controle finalstico, de legalidade, ou seja, se o ato
praticado (ou no praticado quando deveria ser praticado) atende essa finalidade pblica.
Vrios critrios, doutrinariamente, foram propostos para realizar esse controle finalstico.
Impressiona a mim o critrio desenvolvido por Diogo Moreira Neto. Estabelece o administrativista
regras simples mas eficazes. Prende-se, sobretudo, anlise do motivo e objeto do ato
administrativo.
O motivo, que se constitui em um dos pressupostos de fato e de direito do ato administrativo
e o objeto que se constitui no resultado jurdico pretendido, ambos elementos da
discricionariedade, vo encontrar limites nos chamados princpios da realidade e da razoabilidade.
Pelo princpio da realidade, possvel o controle do motivo do ato quanto sua existncia
e suficincia, e o controle do objeto do ato quanto sua possibilidade. Assim, existncia,
suficincia e possibilidade dos motivos e dos objetos so limites da discricionariedade; suas
ausncias significaro vcio de ilegalidade: a inoportunidade e inconvenincia para suas prticas.
E se praticados dessa forma, desviam-se da finalidade pblica.
Pelo princpio da razoabilidade possvel o controle do motivo e do objeto, respectivamente,
quanto adequabilidade, compatibilidade, proporcionalidade, conformidade e eficincia do
ato administrativo ou da escolha poltica. E do mesmo modo, no sendo observado esse
princpio, ou seja, sendo a escolha inadequada, incompatvel, desproporcional, desconforme,
e ineficiente, haver vcio de ilegalidade, porque afastada a finalidade pblica do ato, seja ele
comissivo ou omissivo.
Aparentemente, poder-se-ia afirmar que estamos diante de uma coliso de direitos
fundamentais. O primeiro, o direito do chefe do Executivo municipal poder fazer suas escolhas
quanto convenincia e oportunidade, livremente, por conta do poder constitucional de
autogoverno. Por outro, o direito da populao de participar dessa escolha, na forma apontada
273
MDULO II
pela Constituio, como direito constitucional de participao poltica, na qualidade de titular

do poder, que dele emana, na forma do artigo 1 o e seu pargrafo nico, da Constituio Federal,
c/c os artigos 204, I e II e 227, caput e 7o, todos da mesma Constituio.
Ensina Canotilho que, havendo coliso de direitos fundamentais, os quais ocorrem se o
exerccio de um direito fundamental por parte de seu titular colide com o exerccio do direito
fundamental por parte de outro titular (1993), deve ser solucionado pela ponderao e/ou
harmonizao concreta, estabelecendo-se uma relao de prevalncia entre os direitos.
Ainda que na hiptese no haja coliso de direitos, pois restou claro que, em matria de
criana e adolescente, transferiu-se o locus do poder de escolha para os Conselhos dos Direitos,
apenas para argumentar, diramos que na harmonizao concreta, caso a caso, sem qualquer
empecilho, haveria a prevalncia do direito de participao, contedo essencial do Estado
Democrtico e da cidadania, sobre a discricionariedade, esta mero resduo da legitimidade,
simples tcnica administrativa de escolha de oportunidade e convenincia.
Do exposto, fazemos algumas concluses:
A discricionariedade uma tcnica de escolha poltica da oportunidade e da convenincia
para a prtica de um ato ; se for oportuno e conveniente, o ato deve ser praticado, sob pena de
desvio de finalidade;
O mrito administrativo o resultado da escolha do motivo e do objeto (oportunidade
e convenincia); se o resultado respeitou os limites impostos ao motivo e objeto, o ato ser
perfeito e vlido, no podendo ser questionado pelo Judicirio;
A oportunidade e a convenincia, enquanto dimenses do mrito encontram limites
nos princpios da realidade e razoabilidade em que se constata se o motivo e objeto tm
existncia, suficincia e possibilidade para serem efetivamente praticados; se so adequados,
compatveis, conformes, proporcionais e eficientes para atenderem finalidade pblica;
O desrespeito a esses limites caracteriza a ilegalidade desvio de finalidade do ato,
comissivo ou omissivo , ensejando a via judicial;
O controle pelo Judicirio no diz respeito ao mrito, ou seja, ao resultado da escolha,
mas aos seus elementos do mrito, que o antecedem lgica e cronologicamente (motivo e
objeto), os quais no podem se afastar desses limites;
A Constituio Federal de 1988, em matria relacionada ao Direito da Criana e do
Adolescente, transferiu o locus do poder discricionrio, antes concentrado exclusivamente nas
mos do chefe do Poder Executivo, agora repartido com outras vontades, como ato complexo,
cuja opo poltica criativa, com legitimidade constitucional, est ao encargo dos Conselhos
dos Direitos.
274
CAP.
SOBRE O MRITO ADMINISTRATIVO
Foi tambm a Constituio Federal quem criou um princpio que deve ser observado pelo
legislador, pelo julgador e pelo administrador pblico: prioridade absoluta .
Segue assim que a margem de discricionariedade do governo chefe do Executivo fica
reduzida diante de dois imperativos constitucionais: a prioridade absoluta e a necessidade de
formulao e deliberao de certas matrias por outra instncia mais democrtica, na qual
conjugaro foras e vontades da sociedade civil com o governo, resultando em manifestao
de carter administrativo pblico estatal.
Repetindo o que dissemos trata-se de atos complexos, que no tero validade seno se
observadas as vontades distintas, postas em debate e deliberadas pelo rgo competente. Portanto,
alm da discricionariedade sofrer a restrio constitucional quanto ao seu apreciador, pois compele
o chefe do Executivo a repartir essa tarefa, antes exclusivamente sua, com o Conselho, ou melhor,
transfere o locus do poder de escolha para esses Conselhos, o mrito administrativo, antes
intangvel, agora, tambm, resultado de manifestao complexa, e que, por conta do princpio
constitucional da prioridade absoluta, deve ser levado em conta quando das escolhas ou opes
polticas, bem como obrigam o administrador pblico, conforme o caso, a torn-la realizvel.
Tenho claro que o juzo de discricionariedade (anlise dos motivos, ou seja, situaes de
fato e de direito que devero dizer que conduta deve tomar o administrador, e do objeto, que
ser o resultado jurdico pretendido) uma operao que acontece lgica e cronologicamente
antes do mrito, visto que este exsurge do juzo discricionrio, consistindo, ele sim, na opo
ou escolha poltica do ato a ser adotado ou no adotado diante daquela situao analisada.
Nesse raciocnio, tratando-se de matria relacionada a crianas e adolescentes, sempre que
a apreciao dos motivos (juzo de discricionariedade) concluir pela necessidade do ato, dever
este obrigatoriamente ser realizado porque o conceito de necessidade do ato, nessas condies,
traz implcito o conceito de prioridade absoluta; portanto, o que for necessrio ser prioritrio.
Desse modo, verdade que a Constituio Federal agregou ao conceito de mrito
administrativo o princpio da prioridade absoluta, razo pela qual, se o administrador pblico
includo aqui o prprio Conselho dos Direitos deixar de observar esse princpio
constitucional, sujeitar o ato apreciao pelo Poder Judicirio, o qual, embora no aprecie
o mrito a escolha da medida e a conduta de agir ou no agir , estar julgando a possvel
quebra do ordenamento jurdico, a saber, a desobedincia ao princpio da prioridade absoluta,
agora, tambm uma das dimenses dos elementos do mrito, a qual, no sendo devidamente
observada, refletir no mrito maculando-o com vcio de inconstitucionalidade, e, portanto,
sujeito apreciao pelo Poder Judicirio.
275
MDULO II
A JUDICIALIZAO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
A doutrina mais comprometida com o desiderato constitucional de assegurar a todo cidado

a dignidade, o fim das desigualdades sociais, a solidariedade, como valores superiores e
previstos na Carta Maior, tende a aceitar a tese de que todos os direitos sociais fundamentais
so judicializveis, sobretudo porque se constituem em direitos originrios a prestaes, que
devem ser providas pelo Estado e, portanto, exigveis por qualquer cidado.
Por conseqncia, todos os direitos e interesses difusos e coletivos (no pode existir
maior difusidade do que a que se apresenta em direitos sociais fundamentais), como educao,
sade, democracia, cidadania, enfim, polticas pblicas, so direitos ou interesses que possuem
essa subjetivao que lhes assegura serem disputados no Poder Judicirio.
Imaginemos a hiptese de omisso deliberativa dos Conselhos, ou, havendo deliberao,
que o chefe do Executivo resolva descumprir a deciso. Em tais casos, seria possvel judicializar
a questo, ou seja, promover ao judicial para garantir o cumprimento do comando
constitucional? Sem nenhuma dvida respondemos afirmativamente.
Se as polticas pblicas so necessrias para a realizao dos direitos fundamentais, sua
inexistncia, seja por falta de formulao, seja por falta de execuo, leva a impedir o acesso a
tais direitos. Logo, milita sempre a presuno da subjetivao dos diretos fundamentais, que
se tornam exigveis pelo simples fato de que so fundamentais.
Comparato (1994) afirmara que:
o Estado social no se legitima simplesmente pela produo do direito, mas antes de tudo
pela realizao de polticas (policies), isto , programas de ao. O government by policies em
substituio ao government by law supe o exerccio combinado de vrias tarefas, que o Estado
liberal desconhece por completo.
Canotilho tratou do tema da seguinte forma:

A defesa dos direitos e o acesso aos tribunais no pode divorciar-se das vrias dimenses
reconhecidas pela Constituio ao catlogo dos direitos fundamentais. O sentido global resultante
da combinao das dimenses objetivas e subjetivas dos direitos fundamentais o de que o cidado,
em princpio, tem assegurada posio jurdica subjetiva, cuja violao lhe permite exigir a proteo
jurdica. Isto pressupe que, ao lado da criao de processos legais aptos para garantir essa defesa,
se abandonou a clssica ligao de judiciabilidade ao direito subjetivo e se passe a incluir no espao
subjetivo do cidado todo o crculo de situaes juridicamente protegidas.
Os direitos fundamentais ou sociais que se traduzem por meio de polticas pblicas

esto contidos, sem dvida, em todos os princpios constitucionais que refletem a concepo
276
CAP.
do Estado Brasileiro. A Constituio Federal estabeleceu, j no artigo 1o, princpios que

expressam a denominada Constituio Material ou Ideolgica.
O ministro Celso de Mello, em julgamento de medida cautelar, fez judicioso pronunciamento:
Uma Constituio escrita no configura mera pea jurdica nem simples escritura de
normatividade nem pode caracterizar um irrelevante acidente histrico na vida dos povos e das
naes. Todos os atos estatais que repugnem a Constituio expemse censura jurdica...
A Constituio no pode submeter-se vontade dos Poderes constitudos nem ao imprio
dos fatos e das circunstncias. A supremacia de que ela se reveste enquanto for respeitada
constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e as liberdades no sero jamais ofendidos.
(STF, ADIMC 293/DF, ministro Celso de Mello. Tribunal Pleno.DJ 1 de 16.04.93)

Essa concepo de Estado Estado Democrtico e Participativo contida j no primeiro
artigo da Constituio Federal, que constitui a chamada Constituio Ideolgica ou Material,
no pode ser transgredida, sob pena de inconstitucionalidade. Toda lei, toda norma, todo ato
de poder deve ir ao encontro da realizao dessas mais altas aspiraes constitucionais, que,
em sntese, so construir um Estado que garanta a dignidade da pessoa.
Na anlise de tipologias de princpios e regras constitucionais, Canotilho diz que:
Designam-se por princpios politicamente conformadores os princpios constitucionais que
explicitam as valoraes polticas fundamentais do legislador constituinte. Nestes princpios se
condensam as opes polticas nucleares e se reflecte a ideologia inspiradora da Constituio.
De igual modo, os princpios constitucionais impositivos designam os preceitos definidores

dos fins do Estado apontando para as tarefas do Estado; so princpios que vinculam
legisladores, sobretudo, na feitura dos atos prprios.
Est expresso como valorao poltica fundamental do legislador constituinte brasileiro,
como opo poltica nuclear, refletindo a ideologia que inspirou o constituinte portanto um
princpio poltico conformador , a participao direta do povo na gesto poltica do poder,
ou, simplesmente, democracia participativa, com participao direta do povo, na forma dos
artigos 204, II e 227, 7o, c/c o artigo 1o e seu pargrafo nico, todos da Constituio Federal.
Est expresso, portanto, que o Estado deve formular (e tem o dever de formular) polticas
pblicas em favor de crianas e jovens, no mbito dos chamados Conselhos dos Direitos.
Tambm esto expressas, como opo poltica nuclear, desde seu prembulo, a formao de
um Estado que assegure a reduo das desigualdades sociais e regionais; a erradicao da pobreza
e marginalizao; uma sociedade livre, justa e solidria; o bem de todos, sem preconceitos; a
prevalncia dos direitos humanos; a cidadania; a dignidade da pessoa humana e o exerccio dos
direitos sociais e individuais, para no citar outros valores indicados no texto constitucional.
277
MDULO II
Todo esse iderio constitucional s poder ser realidade se o Estado, por seus governos,
implantar polticas pblicas que traduzam, como sntese de todos esses valores, os direitos
fundamentais da pessoa.
O princpio da prioridade absoluta contido no artigo 227 da Constituio Federal que se
diga, nico local e nica vez em que a Constituio se refere a tal princpio, evidenciando que
se trata efetivamente de prioridade das prioridades princpio constitucional impositivo, na
expresso de Canotilho, pois somente com a ateno prioritria a nossas crianas e jovens,
frente a qualquer outro interesse de governo, que construiremos esse Estado Democrtico de
Direito desenhado na Constituio Federal.
A finalidade pblica dos atos administrativos (a discricionariedade, a escolha, a opo
criativa do Executivo que no pode se afastar da finalidade pblica) um dever inerente ao
Estado, gerando em favor do cidado um direito originrio s prestaes (Canotilho), ou
seja, impem ao Estado o dever de praticar atos viabilizadores de tais direitos, bem como
assegura o direito de se cobrar em juzo essas prestaes.
Canotilho afirma que ocorre a existncia de direitos originrios s prestaes quando (1)
a partir da garantia constitucional de certos direitos (2) se reconhece, simultaneamente, o
dever do Estado na criao dos pressupostos materiais indispensveis ao exerccio efetivo
desses direitos, (3) e a faculdade de o cidado exigir, de forma imediata, as prestaes
constitutivas desse direito.
Arremata o constitucionalista portugus:
Por outro lado, no se trata de reconhecer apenas o direito a um standart mnimo de vida ou de
afirmar to somente uma dimenso subjetiva quanto a direitos a prestaes de natureza derivativa
(derivative teilhaberechte), isto , os direitos sociais que radicam em garantias j existentes. Trata-se
de sublinhar que o status social do cidado pressupe, de forma inequvoca, o direito a prestaes
sociais originrias como sade, habitao, ensino originare leistungsanspruchen (...) a efetivao dos
direitos sociais, culturais e econmicos no se reduz a um simples apelo ao legislador. Existe uma
verdadeira imposio constitucional, legitimadora, entre outras coisas, de transformaes econmicas
e sociais, na medida em que estas forem necessrias para efetivao desses direitos.
Disso tudo deriva a afirmativa de que nenhum ato comisso ou omissivo do Estado-Executivo,
no que se refere, sobretudo, ao atendimento dos direitos de crianas e adolescentes, pode deixar
de ser apreciado pelo Poder Judicirio, se tal ato violar ou ameaar a violao de direitos.
Ora, a ausncia de polticas pblicas ou sua insuficincia por falta de formulao ou de
execuo daquelas devidamente deliberadas pelo Conselho respectivo violao efetiva de
direitos fundamentais, passveis de serem conhecidos pelo Poder Judicirio.
278
CAP.
Contudo, como bem advertiu Gomes, preciso que o juiz tenha conscincia de que precisa
ser um juiz constitucionalista, que busque antes de tudo o ideal de justia, fazendo valer a
Carta Maior, sob pena de se tornar um mero e funcional agente do poder poltico dominante.
A atuao do Judicirio em tais questes, longe de se tornar interferncia entre Poderes,
significar controle omissivo de um outro Poder, que devia agir e no agiu, portanto, sendo
necessrio ser devidamente corrigido.
Maior exemplo do que os Estados Unidos, como pioneiros na adoo do regime de
separao entre os Poderes, nem por isso, tambm pioneiramente, deixou de instituir o controle
da constiticionalidade das leis emanadas do Congresso, a serem feitas pelo Suprema Corte.
Ressalte-se, ainda, que o controle de atos comissivos ou omissivos do Poder Executivo,
em relao oferta de polticas de ateno criana e ao adolescente, feitos pelo Poder Judicirio,
significam, como j explicado, controle da legalidade, na medida em que, se a ausncia ou
insuficincia de polticas pblicas impede o acesso cidadania e dignidade (princpios
constitucionais impositivos), estaremos diante de um flagrante desvio de poder, pois o papel
do Estado voltado sempre para finalidade pblica, que, no caso, no estaria sendo atendida.
De tudo que se exps fica evidente que os Conselhos dos Direitos devem se articular com
o Ministrio Pblico, visando, dentre tantas outras coisas, mant-lo informado a respeito dos
desvios de finalidades praticados pelo governo; assim como caber ao Ministrio Pblico
acompanhar as aes dos ditos Conselhos, a fim de que estes cumpram o seu papel social
determinado pela Constituio, sob pena de serem objeto de aes judiciais.
Por outro lado, deve o Poder Judicirio se abrir mais para uma concepo constitucionalista
do Direito, buscando realizar os ideais de justia estabelecidos na Constituio, livrando-se de
dogmas conservadores que s interessam manuteno da injustia social; precisam firmar a
convico de que no existe neutralidade e que, pela sentena justa, se modifica o mundo
ftico alm do jurdico.
5 OS CONSELHOS DOS DIREITOS E SUA ARTICULAO
COM OS
CONSELHOS DE EDUCAO
5.1 A ESCOLA , UM ESPAO NECESSRIO

A educao um bem essencial vida e passa por todas as formas de relao do ser
humano com seu cotidiano.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, no primeiro de seus artigos, expressou
esse processo de interao de todos os mecanismos de formao do ser humano: a famlia, a
convivncia social, o trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais,
organizaes da sociedade civil e manifestaes culturais.
279
MDULO II
O homem se educa vivendo e se relacionando. Vive se educando e se educa para viver

melhor. Por isso, mesmo a educao escolar, que se desenvolve por meio do ensino em instituies
prprias, no deve perder o vnculo com o mundo do trabalho e das prticas sociais.
A educao como funo espontnea da sociedade, onde a educao no estava confiada
a ningum em especial, e sim vigilncia difusa do ambiente (Ponce,1981), onde a criana
pela convivncia diria que mantinha com os adultos era introduzida nas crenas e nas prticas
de tudo que seu grupo social tinha de melhor, desapareceu.
Em comunidades primitivas nas quais ainda no se experimentava a diviso de classes
sociais, o ensino era para a vida e por meio da vida; para aprender a manejar o arco, a criana
caava; para aprender a guiar um barco, navegava. Claro, porque usava o arco, aprendia a
manuse-lo; porque navegava, aprendia a dirigir um barco.
O nosso senso comum nos leva muita vez a associar educao escola e escola educao.
Da a pergunta clssica: se em tempos remotos no existia escola, como se explica o
comportamento social uniforme, ou, na expresso de Ponce, como a anarquia da infncia se
transformava na disciplina da maturidade?
O mesmo autor nos responde:
...do mesmo modo, que bvio, a criana no precisava recorrer a qualquer instituio para
aprender a falar, tambm devemos reconhecer como no menos evidente que, numa sociedade
em que a totalidade dos bens est disposio de todos, a silenciosa imitao das geraes anteriores
pode ser suficiente para ir levando a uma meta comum a inevitvel desigualdade dos temperamentos
individuais.
Naquele tipo de sociedade, em que a conscincia de cada um era, na verdade, um fragmento

da conscincia coletiva, em que a noo de indivduo ainda no estava formada, tomada que
sim pela noo do coletivo, surgia desde muito cedo um verdadeiro ideal pedaggico, qual
seja, adquirir, a ponto de torn-lo imperativo como uma tendncia orgnica, o sentimento
profundo de que no havia nada, mas absolutamente nada, superior aos interesses e s
necessidades da tribo.
Numa sociedade em que no h a apropriao de bens de consumo, em que as prticas
sociais inculcam nos jovens a importncia do coletivo, no haver, tambm, apropriao do
conhecimento, pois este visivelmente socializado na convivncia natural dos povos. Logo,
no haveria necessidade de professores, pois todos o eram, assim como qualquer um poderia
ser juiz e chefe.
Contudo, a histria mudou. Transformando-se essa sociedade primitiva, sem classes, em
sociedade com relaes de dominao e submisso, exploradores e explorados, surgindo a
280
CAP.
desigualdade social, imediatamente a educao como funo espontnea desaparece, dando

lugar desigualdade das educaes.
As famlias dirigentes que organizavam a produo social e retinham em suas mos a distribuio
e defesa, organizaram e distriburam, tambm, de acordo com os seus interesses, no apenas os
produtos, mas tambm os rituais, as crenas e as tcnicas que os membros da tribo deviam receber.
Surge a apropriao do conhecimento e a conscincia de que ele pode ser fonte de

dominao. No nosso objetivo estudar a histria da educao. Mas, sem dvida, importante
lembrar que em outros tempos, por fora do modo de produo e organizao social, a escola
foi desnecessria. Mas e nos dias atuais?
Questiona-se muito a respeito da qualidade de ensino; imputa-se prpria escola parcela
de responsabilidade pela expulso do aluno e seu verdadeiro pavor da escola; afirma-se que
a escola no prepara para a vida; reconheceu-se a escola, em dado momento, apenas como um
grande restaurante; enfim, critica-se a escola, mas no se abre mo dela, como meio para
oferecer a educao formal. Eliminar a escola ou construir uma nova escola ?
H um desafio para todos ns, pais, educadores, alunos, trabalhadores do ensino: construir
esse novo espao necessrio para o desenvolvimento integral das crianas e jovens.
Se no se pode mais confiar a educao difusidade do meio ambiente e social, a escola
se apresenta necessria, ainda que se no possa desprezar outros espaos nos quais certamente
a educao se manifesta: a famlia, a convivncia social, o trabalho, os movimentos sociais, as
organizaes da sociedade civil, a rua, e as manifestaes culturais de qualquer gnero.
5.2 EDUCAO COMO DIREITO DE TODOS
A Constituio Federal, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional asseguram o ensino fundamental como direito subjetivo, garantindo
o direito de qualquer cidado exigir essa prestao estatal. Tem direito de acesso, mas tambm
de permanncia, regresso e sucesso na vida escolar. Para tanto, ser necessria uma grande
articulao de diversas polticas pblicas, como vimos em seo anterior.
Do mesmo modo, vejo a necessidade de articulao com outros agentes e atores sociais.
Garantir que a criana ou o adolescente possa ter acesso escola implicar no apenas assegurar
vaga na rede de ensino pblico ou privado.
Sabendo-se que muitos jovens se obrigam muito cedo ao trabalho, formal ou informal,
no raro sendo o arrimo de famlia, impe-se a formulao de programas de apoio e renda,
com a denominao que se quiser dar, a fim de desestimular o trabalho precoce, grande
empecilho escola e terrvel destruidor da infncia.
281
MDULO II
O poder pblico tem a obrigao de organizar, manter, e desenvolver os rgos e instituies

oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e aos planos educacionais da
Unio, dos Estados e dos Municpios. Isto o que estabelece a LDB, artigo 11, I.
Para que esses rgos e instituies sejam adequados s polticas educacionais, impe-se
que essas mesmas polticas estejam em sintonia com outras polticas pblicas, sob risco de
fracassar por completo o projeto educacional. No existe projeto educacional sem uma viso
sistmica; sem uma viso interistitucional; sem a percepo de todas as dimenses do homem.
Surge da a necessidade de uma grande articulao dos Conselhos de Educao nos
nveis dos Municpios ou Estados com outros Conselhos Deliberativos Assistncia Social,
Sade, dos Direitos da Criana , bem como com a sociedade civil.
6 FAZENDO CUMPRIR A L EI DE DIRETRIZES E BASES E O ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Ao poder pblico compete organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais
dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e aos planos educacionais da Unio,
dos Estados e Municpios. Essa diretriz, prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educao, d
o verdadeiro contorno do objetivo do legislador: os rgos e instituies devem se adequar s
polticas e programas educacionais, e no o contrrio.
Com isso, deve-se enfatizar o papel dos Conselhos de Educao enquanto rgos de
formulao de polticas educacionais, alm de suas outras atribuies, como a de baixar normas
complementares para o sistema de ensino do seu nvel federado. Definir as normas da gesto
democrtica do ensino pblico na rede bsica, de acordo com a realidade local, tambm
tarefa desses Conselhos.
Um passo importante para garantir essa gesto democrtica do ensino est na articulao
da escola com a famlia e a comunidade local, da qual devero surgir todos os mecanismos
criativos de integrao da sociedade com a escola. De igual importncia para garantia dessa
gesto democrtica do ensino a garantia da autonomia das escolas: autonomia pedaggica,
de gesto financeira e administrativa.
Havendo perfeita integrao da sociedade com a escola, estaro edificadas as bases para
que essa autonomia possa dar certo, sem desvios, sem abusos, sem omisses, das quais o
controle e a participao da sociedade (pais, alunos, professores e demais atores sociais)
sero os pilares.
Um regimento escolar adequado ao Estatuto da Criana e do Adolescente, LDB e
Constituio fundamental, sendo atribuio do Conselho de Educao zelar por esse
instrumento. Com um regimento democrtico, poderemos assegurar a participao de alunos,
282
CAP.
pais de alunos, professores e tcnicos na discusso e formulao de uma proposta pedaggica

que satisfaa realidade local.
Tudo isso depender, em grande parte, de uma atuao efetiva dos Conselhos de Educao.
Com tudo demasiadamente enfatizado, importa lembrar que as polticas pblicas devero
atuar de maneira harmnica. Da que no se pode negar a zona de interseo, o ponto de
encontro, o n da rede de servios pblicos, que obriga a uma prtica e uma estratgia de
articulao permanente entre os Conselhos diversos e a sociedade.
7 CONCLUSO
O Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988, estabeleceu um sistema participativo na
gesto do Poder Poltico: esta se d tanto por meio de representantes eleitos para as Cmaras
como diretamente pelo povo, na forma da Constituio e de leis.
Os Conselhos, embora no sendo criao do legislador brasileiro, pois h outras
experincias anteriores, so hoje canais de participao da populao na gesto do poder
poltico.
Enquanto rgos pblicos independentes, com carter deliberativo e paritrio, os
Conselhos dos Direitos da Criana e do Adolescente deliberam polticas pblicas para a rea
da infncia e juventude, cuja natureza jurdica de ato administrativo estatal.
Sendo a deciso dos Conselhos ato estatal, no h o que se discutir quanto
discricionariedade administrativa, pois esta foi devidamente exercida na forma da lei, quando
da discusso e deliberao da matria no Conselho.
O princpio da prioridade absoluta, presente na Constituio Federal e no ECA, por fora da
Constituio, agregou-se ao conceito de mrito administrativo, na mesma medida em que a anlise
do motivo e objeto/oportunidade e convenincia o so, pois so todos dimenses do mrito.
Havendo concluso a respeito da necessidade da prtica do ato administrativo, em
matria relacionada proteo criana e ao adolescente, haver obrigatoriedade da execuo
desse ato, pois, sendo necessrio, ser prioritrio.
preciso organizar um sistema de atendimento criana e ao adolescente com base na
gesto estratgica de rede (redes sociais espontneas; redes sociais movimentalistas; redes
sociais comunitrias; redes privadas; redes setoriais pblicas).
Os Conselhos existentes nos Municpios (Assistncia Social, Educao, Sade e Direitos
das Crianas e Adolescentes) necessitam de uma atuao articulada, pois entre as diferentes
polticas pblicas existem necessariamente situaes de encontros, de interfaces, que, se no
forem devidamente observados, colocam em risco a eficincia das polticas pblicas.
283
MDULO II
Os Conselhos exercem um reconhecido papel de articulador dessas polticas, na medida

em que so rgos paritrios.
O Ministrio Pblico e o Judicirio devem atuar para garantir a existncia e o
funcionamento dos referidos Conselhos, pois somente com a eficiente atuao desses rgos
se pode ter a garantia da participao popular na gesto poltica do poder; os Conselhos so
canais de expresso da democracia participativa.
A articulao desses conselhos com o Ministrio Pblico e com o Judicirio pode significar
efetividade das deliberaes de polticas e programas.
Os direitos fundamentais, objeto de muitas aes e programas deliberados pelos
Conselhos, so direitos subjetivos (e no normas meramente programticas, como querem os
ortodoxos) que podem ser exigidos perante o Poder Judicirio: so direitos s prestaes
originrias.
Todo ato omissivo ou comissivo do poder pblico que viole ou ameace de violao
direitos fundamentais de crianas e jovens fica sujeito ao controle do Judicirio, que perseguir
o chamado controle finalstico, ou controle da legalidade, visando garantir a finalidade pblica.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Ed.
Campus, 1992.
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993.
CARVALHO, Maria do Carmo Brant. Gesto municipal dos servios de ateno criana e ao
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GOHN, Maria da Glria. Conselhos populares e participao popular. Servio Social e Sociedade,
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GOMES, Luiz Flvio. A dimenso da magistratura no estado constitucional e democrtico de
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GRAMSCI, Antnio. Concepo dialtica da histria. So Paulo: Civilizao Brasileira, 1978.
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Legitimidade e discricionariedade na Constituio de
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PONCE, Anbal. Educao de classes. Trad. Jos Severo de Camargo Pereira. So Paulo, Cortez,
1991.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. O contrato social e outros escritos. Trad. Rolando Roque da Silva. So
Paulo: Cultrix, 1978.
284
MDULO III
A EDUCAO COMO
POLTICA SOCIAL B SICA
MDULO III
SUMRIO EXECUTIVO
TEXTO DESTACA OS PRINCIPAIS DOCUMENTOS INTERNACIONAIS que definiram a proteo dos direitos
da infncia e da adolescncia e seus reflexos na legislao brasileira, apontando a Constituio
Federal de 1988 como a precursora do avano qualitativo ocorrido no campo da Teoria dos
Direitos Fundamentais.
A nova doutrina jurdica, configurada como uma mudana de paradigma, foi incorporada
Lei 8.069/90 Estatuto da Criana e do Adolescente, que redefine, alm do contedo, a
gesto e o mtodo para implementar os direitos da criana e do adolescente, na perspectiva da
participao responsvel da sociedade, da descentralizao poltico-administrativa e da
municipalizao.
O foco da abordagem a educao, direito universal do homem e do cidado,
consubstanciado tambm na nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, Lei n
9.394/96. Com esse suporte legal, o pas est formulando e implementando polticas pblicas
que lhe permitam enfrentar os graves problemas ainda presentes na rea educacional, como o
analfabetismo, a evaso escolar, a definio insuficiente da carreira do magistrio, a falta de
qualidade da gesto escolar e do ensino, entre outros. Para tanto, necessrio compreender a
importncia da nova LDB que trata especificamente da educao escolar em todos os nveis,
enfocando as questes relativas aos objetivos e ao direito educao, ao lugar e peso do
pblico no processo educacional, organizao administrativa e financeira, formao e
valorizao docente, ao acesso e permanncia dos alunos, situando a educao formal no
universo de prticas sociais e institucionais que lidam com o processo de formao humana
em geral.
A anlise perpassa as principais questes que so regulamentadas pela LDB, de forma
reflexiva e crtica, destacando seus principais avanos e deficincias. Entretanto, a nfase a
relao entre a condio de sujeito de direito com o direito educao, na perspectiva da
democracia e do exerccio da cidadania, a partir da leitura do ECA e da LDB.
Inicialmente, entende-se que ser titular de direito implica agir e superar a alienao, buscar
conhecimento sobre a realidade e organizar-se coletivamente para reagir a determinadas
condies. Requer a participao que corresponde, alm do voto, prtica do controle social.
286
MDULO III
A educao um direito humano e um bem fundamental, direito inalienvel e

irrenuncivel, independentemente do reconhecimento normativo. Aprofundando essa questo,
analisam-se as diferentes concepes de sujeito de direito face s diversas correntes tericas
do pensamento jurdico. Dimensiona-se a educao no meramente como oferta e, sim, como
demanda, como direito exigvel pelos que tm direito estabelecido. Isso requer a participao
de todos, bem como o fortalecimento dos colegiados representativos na definio das polticas
pblicas dos Municpios e Estados. Tambm a atuao dos meios de comunicao, como j
vem ocorrendo, apontada como relevante no estmulo ao debate sobre o direito educao.
O texto aponta, inclusive, exemplos, atitudes, campanhas de mobilizao social, parcerias e
outros mecanismos para que o direito educao se torne efetivo. Afirma que a educao,
enquanto servio, assunto dos profissionais da rea, mas, enquanto direito, tema de todos
os cidados, referenciando o ECA como a lei que cria mecanismos de exigibilidade do direito
pblico subjetivo educao. Conclui que o mandato das normas nacionais e internacionais
analisadas a promoo e a defesa do direito, sendo a educao o direito sobre o qual crianas
e adolescentes tm maior conscincia, conforme pesquisa do UNICEF. Sua garantia, entretanto,
depende tambm de um compromisso poltico dos operadores jurdicos, e ser efetivada se
houver empenho de toda a sociedade na demanda da operacionalizao do direito e na
superao dos paradigmas tradicionais.
287
MDULO III
CAPTULO
ESTATUTO E LDB: DIREITO EDUCAO

Antonio Carlos Gomes da Costa*
Isabel Maria Sampaio Oliveira Lima**
SUMRIO
1 DOUTRINA JURDICA DE PROTEO INTEGRAL ..... 290

2 EDUCAO: DIREITO UNIVERSAL DO HOMEM E DO CIDADO ..... 291
3 COMPREENDENDO A IMPORTNCIA DA NOVA LDB ..... 293
4 SUJEITO DE DIREITO ..... 299
5 EDUCAO COMO DIREITO ..... 304
Pedagogo e consultor nacional e internacional, diretor da Modus Faciendi.
* * Juza de Direito do Estado da Bahia.
289
MDULO III
1 DOUTRINA JURDICA DE PROTEO INTEGRAL

Adotou o Brasil, a partir do artigo 227 da Constituio Federal de 1988, a DOUTRINA JURDICA
DE PROTEO INTEGRAL INFNCIA E ADOLESCNCIA, 1 que corresponde, historicamente, a um qualitativo
avano no mbito da Teoria dos Direitos Fundamentais, que tem sua referncia, do ponto de
vista legal, na Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948.2
A concepo de doutrina na rea do Direito compreendida como o estudo e a elaborao
das normas jurdicas e a interpretao terica do Direito. Esclarece Bobbio que, na filosofia
poltica, o termo corresponde a um complexo orgnico de idias, fruto de uma reflexo metdica.3
Essa doutrina jurdica constitui um conjunto de princpios de direitos para garantir
criana e ao adolescente um novo status, diferenciado daquele que, at o final dos anos 80,
lhe era conferido internacional e nacionalmente. A condio de sujeito de direito que emerge
a partir da nova posio doutrinria significa que a criana e o adolescente j no podero
mais ser tratados como objetos passivos da interveno da famlia, da sociedade e do Estado.
A criana tem direito ao respeito, dignidade e liberdade, e este um dado novo que em
nenhum momento ou circunstncia poder deixar de ser levado em conta. 4
A Doutrina das Naes Unidas para a Proteo dos Direitos da Infncia e da Adolescncia
rompeu com a anterior, denominada de situao irregular, e est formada por quatro
documentos internacionais bsicos: Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana,
Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia de Menores (Regras de
Beijing), Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno da Delinqncia Juvenil e Regras
Mnimas das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade.5
Por meio desse conjunto, a concepo de criana e de adolescente como sujeitos de
direito e, sobretudo, sujeitos de direitos fundamentais pretende a substituio, ao longo de um
denso processo histrico-poltico de mobilizao e articulao, da ideologia da defesa social
que constitua o eixo da inspirao doutrinria anterior. Isso quer dizer que criana e adolescente
passaram a ser consideradas pessoas e, independentemente da classe social, deixam de ser
menores para representarem, como de fato representam, a expresso do futuro do pas.
Futuro que exige trabalho intenso, desenvolvimento de valores, educao com base em respeito
e disciplina, criatividade e determinao, iniciativa e solidariedade.
O olhar em relao criana e ao adolescente enseja, pela Doutrina Jurdica de Proteo
Integral, uma transformao dos nossos valores: da condio de menores, objeto da compaixorepresso, passam condio de sujeitos plenos de direitos: direito vida, sade, educao,
1
Ver referncias bibliogrficas, a partir da pgina 310.
290
CAP.
ESTATUT O E LDB: DIREITO EDUCAO
Antonio Carlos Gomes da Costa e Isabel Maria Sampaio Oliveira Lima
convivncia familiar, ao lazer, entre um elenco de outros atributos que lhe so normativamente
assegurados como cidados.
A nova Doutrina Jurdica configurou-se como uma mudana de paradigma, isto , uma
mudana de forma de pensar a questo, cujo inteiro teor o Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA) incorporou. Entende-se paradigma, conforme Kuhn, como um conjunto de conceitos que
determina a legitimao, do ponto de vista cientfico, de determinadas questes tericas
formuladas no seio da sociedade.6
A Lei n o 8.069 / 90 avanou, trazendo para o texto legal a traduo de uma nova concepo,
por meio de dinmico processo de participao de segmentos da sociedade: mudanas que
foram alm do contedo e que envolveram profundas redefinies na gesto e no mtodo
para implementar os direitos da criana na perspectiva da descentralizao poltico-administrativa
e da municipalizao. Esses princpios constitucionais, j vigentes desde 1988, da participao
da sociedade civil nos Conselhos Municipais de Direitos da Criana e do Adolescente e nos
Conselhos Tutelares, respectivamente, correspondem ao fortalecimento do prprio Estado
Democrtico de Direito mediante o processo de democracia participativa.
Com a proposta do ECA, outros atores sociais, alm dos conselheiros municipais de Direitos
da Criana e do Adolescente ( CMDCA) e conselheiros tutelares, passaram a integrar a articulao
responsvel para garantir os direitos da criana: famlia, sociedade, Estado, Poder Judicirio,
Ministrio Pblico, profissionais de todas as reas. Enfim, no exerccio da cidadania e no
atendimento convocao dessa nova proposta de natureza integradora, a questo da infncia
e dos jovens no mais diz respeito somente a alguns setores tcnico-governamentais. Todos os
segmentos da sociedade so convocados para refletir, amadurecer e agir de forma conjunta.
2 EDUCAO: DIREITO UNIVERSAL DO HOMEM E DO CIDADO
Alm do Estatuto da Criana e do Adolescente, a populao infanto-juvenil brasileira conta,
no ordenamento jurdico, com o amplo leque da nova LDB: dispondo sobre o direito educao
e sobre o dever de educar; fixando a organizao da educao nacional; indicando as atribuies
da Unio, dos Estados e dos Municpios; definindo os elementos integradores dos sistemas
federal, estadual e municipal de ensino; tratando da composio da educao escolar, dividindoa em educao bsica (que abrange a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino
mdio) e educao superior; cuidando, ainda, da educao de jovens e adultos que no
tiveram acesso ou que no tenham concludo o ensino fundamental e mdio na idade prpria,
da educao profissional, da educao especial, da educao superior, dos profissionais da
educao e dos recursos financeiros destinados educao.
291
MDULO III
No esturio comum dos direitos humanos o pas encontra o fortalecimento da sua

compreenso da educao como direito fundamental das crianas e dos adolescentes. Na
Constituio Federal este um direito adjetivado como social, ou seja, direito de contedo
econmico-social que importa nas condies adequadas de vida para todos. 7
A preocupao com o direito universal educao remonta Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado de 1789, fruto da Revoluo Francesa que representou, quela poca,
um avano filosfico e tico de definir a criatura humana pelos seus direitos e deveres. Em
1948, aps as duas guerras mundiais, a recm-criada Organizao das Naes Unidas proclamou,
em Assemblia Geral, a Declarao Universal dos Direitos do Homem, que vem sendo divulgada
em diversos pases por iniciativas dos governos.
No Brasil, o Programa Nacional de Direitos Humanos, criado em 1995, ensejou a elaborao
do manual Direitos Humanos no Cotidiano (1998). Neste manual, de valiosa expresso-sntese
do compromisso dos homens entre si, aponta Werthein as limitaes encontradas na realidade
brasileira:
Em que pese todo o esforo em prol da educao no Brasil, em particular nos anos recentes,
ainda subsistem problemas, resultado de um quadro estrutural que demora a ser completamente
mudado. O analfabetismo, ndices ainda significativos de abandono e evaso escolar, dificuldades
na formao de professores, definio insuficiente da carreira de magistrio, correspondendo a
salrios insatisfatrios, so alguns dos problemas com que a educao se defronta. 8
Destaca Tnia da Silva Pereira que, apesar dos avanos na legislao ptria, a educao
escolar no caminha no mesmo passo reconhecendo o carter perverso dessa seleo na
qual os critrios so distantes dos direitos: (...)h apenas dois tipos de escola uma para a
classe dominante, que conduz universidade; e outra para os pobres, que limita-se, em geral,
aos primeiros anos de ensino do 1o grau. 9
O lanamento do Programa Toda Criana na Escola, do Ministrio da Educao, que
absorveu os princpios da Declarao Mundial de Educao para Todos, resultante da
Conferncia de Jomtien, na Tailndia, expressa o empenho do pas em corresponder aos seus
compromissos com a formulao de polticas pblicas para essa rea.
A Declarao de Salamanca ( UNESCO/1994) constituiu um marco internacional no tratamento
desse tema, uma vez que conclamava os pases a adotarem o princpio da educao inclusiva,
que significa matricular todas as crianas em escolas regulares, salvo fortes e excepcionais
razes impeditivas; em torno desta proposta o Brasil vem elaborando, ao longo dos anos 90
e mesmo em fase anterior , o produtivo impacto das discusses internacionais luz das
suas prprias experincias e formulaes. Enfrenta, para tanto, a necessidade de desenvolver
292
CAP.
programas de erradicao do atraso escolar e de outras modalidades mediante (i) a reviso

das experincias nacionais e a comparao com outras iniciativas; (ii) o questionamento das
suas certezas tericas e metodolgicas; (iii) a mudana de valores e de percepo da realidade
numa dimenso prospectiva; (iv) a alterao de comportamento no somente de professores,
diretores, gestores e tcnicos mas, igualmente, dos pais e dos estudantes, do Poder Judicirio
e do Ministrio Pblico; (v) a criatividade e a inovao que constituem, enfim, etapas
desafiadoras da mudana de paradigmas no setor da educao.
O Brasil ainda est sanando sua defasagem escolar para chegar condio de garantir
populao o cumprimento dos princpios que pautam a Lei n o 9.394/1996, Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional. Entre esses direitos se encontra estabelecida e legalmente expressa
a igualdade de condies para permanncia na escola e a garantia do padro de qualidade no
ensino.
3 COMPREENDENDO A IMPORTNCIA DA NOVA LDB
Para a compreenso da LDB importa, sobretudo, destacar que os princpios do direito
educao, a apresentados nos artigos 2o e 3o, respectivamente, no so distantes daqueles
princpios que envolvem outros direitos sociais: (i) universalidade; (ii) eqidade; (iii)
integralidade; (iv) intersetorialidade. Por qu? Porque, como direito social, conforme o artigo
6o da Lei Magna, a educao dever ser garantida para todos e de forma equnime, considerandose, tal como dispe o texto constitucional no artigo 205, que o desenvolvimento pleno integral
da pessoa o objetivo primordial da educao (e, secundariamente, a qualificao para o
trabalho), articulando-se, portanto, com as demais reas do saber.
Harmonizada com essa orientao, explicita a Lei n o 9.394/96, igualmente, no seu artigo
o
2 , a finalidade da educao: o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. No entanto, esse fim, que se inspira
nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, se configura dever comum
da famlia e do Estado.
Tratando sobre educao escolar, a LDB indica que esta se desenvolve, predominantemente,
por meio do ensino, em instituies prprias, devendo o ensino ser ministrado com observncia
de princpios de: (i) igualdade de condies para acesso e permanncia na escola; (ii) liberdade
de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber; (iii)
pluralismo de idias e de concepes pedaggicas; (iv) respeito liberdade e apreo tolerncia;
(v) coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino; (vi) gratuidade do ensino pblico
em estabelecimentos oficiais; (vii) valorizao do profissional da educao escolar; (viii) gesto
293
MDULO III
democrtica do ensino pblico, na forma dessa lei e da legislao dos sistemas de ensino; (ix)
garantia de padro de qualidade; (x) valorizao da experincia extra-escolar; (xi) vinculao
entre a educao escolar, o trabalho e as prticas sociais.
A Lei de Diretrizes e Bases de 1996 reflete os preceitos da Constituio de 1988, da normativa
internacional e expressa as prprias mudanas na conjuntura poltica que se seguiram. No
processo da Constituinte, setores de esquerda e centro-esquerda, liderando a luta pela
democratizao do pas com ampla influncia na sociedade civil organizada , constituram
grupos de presso, provocando reao de setores empresariais e polticos para garantir seus
interesses na reforma educacional que a nova Carta prenunciava e indicava e que, naquela
poca, era exigida pela realidade scio-econmica do nosso pas. As limitaes e as contradies
dessa tenso na correlao de foras polticas visando mudanas constitucionais j tinham
reduzido bastante a capacidade de aprovar leis substanciais.10 Aps intensos debates,
expressando a participao de todos os segmentos que atuam na educao e com a colaborao
do senador Darcy Ribeiro, profundamente identificado com a rea da educao, da cultura e
dos valores de formao do povo brasileiro, a LDB foi finalmente aprovada
Essa lei relevante por diversos motivos: normatiza, em mbito nacional, o ensino formal,
aquele cujo currculo obrigatrio, cujo ensino s pode ser ministrado por professores
habilitados regularmente, que est sujeito aos regimentos aprovados e superviso dos rgos
legalmente competentes e que podem expedir diplomas devidamente validados pelo MEC, pelas
Secretarias de Educao e rgos de fiscalizao profissional.
O contedo da LDB restringe-se s questes relativas aos objetivos e ao direito educao,
ao lugar e peso do pblico no processo educacional, s questes de ordem administrativa,
financeira, de formao docente, acesso e permanncia dos alunos, situando a educao formal
no universo de prticas sociais e institucionais que lidam com o processo de formao humana
em geral. H, portanto, uma vasta rede de aes educativas e educacionais que no pertencem
ao escopo da LDB, mas que so igualmente importantes no processo de formao para a
cidadania e a vida produtiva em sociedade.
A relao com a formao tanto cidad quanto produtiva, aspectos centrais na nova
concepo educacional expressa na Lei no 9.394/96, redireciona o enfoque pedaggico e as
formas organizacionais do sistema de ensino para objetivos mais pragmticos, tidos como de
maior praticidade para as caractersticas da vida contempornea, a exigir do cidado grandes,
velozes e constantes mudanas que caracterizam os processos produtivos atuais e as alteraes
relativas ao conhecimento e tecnologia que as acompanham.
294
CAP.
No artigo 1o da LDB est definida a educao de forma abrangente, estabelecendo a relao

entre a educao escolar, da qual tratar a lei de forma especfica, e os outros processos
formativos presentes nas relaes familiares e na convivncia humana, nos ambientes do
trabalho, dos movimentos sociais e organizaes da sociedade civil e da cultura em geral,
afirmando-se o preceito da vinculao com o mundo do trabalho e prtica social, balizandose as referncias para o processo produtivo social e para a cidadania poltica.
A educao escolar assume, para si, a extraordinria responsabilidade de formar o indivduo
para que ele possa interagir como pessoa em desenvolvimento na sociedade.
O que ganha em especificidade e objetividade, a nova LDB perde em valorizao dos aspectos
filosficos e humanistas to necessrios para uma formao para a vida. Esta , segundo Motta,
uma das diferenas marcantes entre a nova LDB e a mais antiga, de 1961, que estabelecia princpios
mais amplos para a educao escolar.
Explicita o autor aludido que idias relativas ao desenvolvimento integral da personalidade,
relacionando-se com o respeito dignidade e liberdade filosfica, cientfica, religiosa, de
classe e de raa, ao fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional,
preservao, expanso e democratizao do patrimnio artstico, cientfico e tecnolgico como
meios que possibilitam a todos utilizarem suas prprias potencialidades e desenvolver-se, j
tinham sido impressas na lei daquela poca, compondo o quadro poltico-ideolgico em que
o reformismo de esquerda e o humanismo cristo tinham grande influncia.
A orientao pragmtica e a vocao tanto produtivista quanto politizadora da nova LDB
fica mais explcita ao definir e normatizar as diversas modalidades de educao e ensino em
nvel bsico e superior, pois, conforme o artigo 22, in verbis:
A educao bsica tem por finalidades desenvolver o educando, assegurar-lhe a formao
comum indispensvel para o exerccio da cidadania e fornecer-lhe meios paras progredir no trabalho
e estudos posteriores.
Entretanto, na forma atual, a concepo produtivista, tem o mrito de corrigir a tentativa

de 1961, que no chegou a lograr xito, quando se pretendia que o ensino de 1o e 2o graus se
concentrasse na formao tcnica e profissional, optando-se por uma estratgia mais flexvel,
pela qual o sistema educacional se comprometia em fornecer apenas os meios intelectuais e
vivenciais necessrios para o progresso pessoal, seja no trabalho ou na continuidade de uma
vida acadmica.
Enquanto a educao infantil pensada para ser fundamentalmente complementar ao
da famlia e da comunidade nos aspectos fsico, psicolgico e social, ao ensino fundamental
caberia a formao bsica do cidado, instrumentalizando-o com valores, atitudes,
295
MDULO III
conhecimentos e habilidades pessoais aptas a permitir-lhe um desenvolvimento bem-sucedido

e a formar uma base inicial para a compreenso dos fundamentos ticos, tcnicos e polticos
da vida em nossa sociedade.
Importa destacar que, finalmente, a educao infantil passou a ser includa no sistema de
ensino. Nessa incluso verificamos uma das maiores aproximaes da nova LDB com o artigo
227 da Constituio Federal, isto , com a prpria Doutrina Jurdica de Proteo Integral
constante, igualmente, no artigo 4o do Estatuto da Criana e do Adolescente. Afinal, crianas
de zero a trs anos que necessitam de creches e as de quatro a seis anos, que devem estar na
pr-escola, so, igualmente, sujeitos de direito educao: educao infantil que considere a
natureza singular da criana e estimule seu desenvolvimento como sujeito social e histrico,
promovendo-lhe um conhecimento no mimtico da realidade mas resultante, sobretudo, de
um amoroso e dedicado trabalho de leitura, criao, significao e ressignificao do mundo
que a circunda. Especialista no tema, Naspolini salienta que a proposta de se fazer educao
e no escolarizao.11
O ensino mdio, ltima etapa do ensino bsico, responde alm da prpria continuidade
dos estudos s demandas da sociedade capitalista na qual ora vivemos. Pretende-se que o
ensino, nessa fase, fornea a preparao bsica para o trabalho (...) de modo a ser capaz de
adaptar com flexibilidade a novas condies de ocupao ou aperfeioamento posteriores
viabilizando a compreenso dos fundamentos cientficos-tecnolgicos dos processos
produtivos, relacionando a teoria com a prtica, no ensino de cada disciplina, conforme o
artigo 35 da nova LDB.
Pretende-se, tambm, que o ensino mdio prepare indivduos mais autnomos e crticos
para a atual era. Essa dimenso poltica fornece o grande balizador para as aes educacionais
e educativas concretas e o vis ideolgico com o qual o individualismo socialmente dominante
em nossas relaes ocidentais vem sendo incorporado s polticas pblicas de educao. Nesse
sentido, a LDB, contempornea de uma nova organizao social, econmica, cultural, na qual
as relaes de trabalho esto se diversificando contnua e intensamente, estabelece que os
contedos curriculares da educao bsica devem atender, explicitamente, formao do
cidado e orientao para o trabalho.
A aproximao filosfica aos conceitos de trabalho flexvel e de cidadania indicam a
forma histrica atual que tomou a vinculao gentica da educao e do ensino com o sistema
produtivo e poltico de qualquer sociedade civilizada. Podem, por isso mesmo, diante de sua
relatividade histrica, serem questionados como a nica ou a mais legtima forma de dar
atividade de produo de conhecimento e saber fazer uma referncia poltica adequada.
296
CAP.
O conceito de cidado, assim como o de classe social, pretende ser suficientemente

abrangente e genrico, aplicvel a qualquer situao de pessoa, facilmente reificado,
transformando-se em modelos supostamente reais. Mas no h uma cidadania em abstrato,
como um estado de bem-estar ao qual as pessoas teriam direito a usufruir tratando-se, apenas,
de superar eventuais dificuldades impeditivas de alcan-la. A cidadania, como algo que se
constri pela ao autnoma dos indivduos, condio original da sua concepo cvica, no
a mesma para todos, pois, no ponto de partida dessa trajetria, na origem dessa jornada, j
existem diferenas marcantes e muitas vezes intransponveis, em face das enormes disparidades
de renda e de oportunidades existentes em nosso pas tanto entre regies quanto entre as
pessoas.
Admissvel o questionamento quanto idia de que a flexibilidade do mundo do trabalho
deva ser assumida como principio orientador de um sistema de ensino formal. Em primeiro
lugar, porque tal flexibilidade eticamente questionvel, posto que arrasta consigo uma
sobrecarga de trabalho e enormes presses psicolgicas junto com o desemprego estrutural,
que no reposto pelo desenvolvimento gerado pelas novas condies de trabalho e produo.12
Em segundo lugar, porque toma como princpio orientador no uma varivel duradoura e
consolidada na organizao e no gerenciamento do mundo do trabalho, mas uma varivel
circunstancial, que promove enormes problemas sociais e que j vem sendo revista como
estratgia de ao.
Prudente salientar que as formas de organizar e gerenciar o trabalho variam historicamente
de acordo com os interesses de grandes capitais e que a flexibilidade, acenada como um novo
e eterno princpio, funcionou bem antes das grandes fuses empresariais que passaram a
exigir um arsenal de recursos humanos mais enxuto e igualmente mais estvel e comprometido.
As grandes empresas esto descobrindo que a instabilidade nem sempre uma boa companhia
para o comprometimento: este sim, uma atitude que mobiliza esforos suplementares e
criatividade. Em suma, ao invs de voltarmo-nos para a idia da mudana pelo lado da
flexibilidade e incerteza do mundo do trabalho, poderamos educar melhor focalizando a
transformao pelo aspecto da inovao e da criatividade que ele requer, conforme Lessa.13
Analisando a nova Lei, Demo afirma que os seus avanos mais importantes se expressam:
(a) no compromisso com a avaliao, quando estabelece que a avaliao est no centro da
organizao dos processos educacionais formais, desde o estabelecimento de um sistema de
dados nacional confivel e atualizado, capaz de permitir o diagnstico e o prognstico do
funcionamento do sistema educacional como um todo, com vistas melhoria crescente de
qualidade de ensino e aprendizagem e de desempenho do corpo docente at a flexibilidade na
297
MDULO III
avaliao do corpo discente, como vimos acima. Aqui, Demo aponta para a diferena entre o
que ele chama de a qualidade histrica que a escola deve buscar qualidade entendida como
um complexo de condies objetivas e subjetivas, uma oportunidade humana que se
desabrocha conforme o nvel da competncia humana implicada e que exige permanente
avaliao da chamada qualidade total. Essa chancela, que pelos seus adjetivos fantasiosos
e totalizadores funciona apenas como propaganda, tem um poder mobilizador limitado quando
se trata de acionar seres humanos para a tarefa da formao escolar. Evidente relao entre a
necessidade de quebrar velhos paradigmas e propor novos se acha expressa na afirmao de
Demo sobre estar a oportunidade de renovar-se diretamente proporcional coragem de
questionar-se radical e permanentemente; por esse caminho que se deve buscar permanente
melhoria das condies de ensino e aprendizagem e dos resultados obtidos; (b) na possibilidade
de formao alternativa dos profissionais da educao; (c) no direcionamento dos investimentos
para a valorizao do magistrio.
Evidenciada a necessidade de valorizao do magistrio bsico com a efetiva criao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio, providenciando-se imprimir uma certa transparncia ao processo de financiamento
pela exigncia constante no artigo 72 da LDB de que as receitas e as despesas com manuteno
e desenvolvimento do ensino sero apuradas e publicadas nos balanos do Poder Pblico. 14
No entanto, existem, segundo o autor, alguns pontos crticos e deficincias na nova lei e,
entre eles, a Viso relativamente obsoleta da Educao. Isso quer dizer, na perspectiva adotada
pelo especialista, que ainda no se formou entre a elite dirigente e empresarial brasileira,
pensamento e prticas sociais segundo a regra de que as possibilidades de desenvolvimento
dependem da qualidade educativa da populao. A LDB expressa essa perspectiva na medida
em que adota uma viso da educao que no ultrapassa a do mero ensino.
Apoiando-se nas inovaes consolidadas no campo no deveria ter sido a educao restrita
ao ensino e sim compreendida como um processo de aprendizagem que envolve a parceria do
educador e do educando na afirmao e produo de saber. Essa viso ultrapassada educao
escolar que ainda se acha contida pode vir a comprometer aspectos positivos essenciais para
o desenvolvimento da educao no Brasil que foram bem estabelecidos na LDB. o caso, por
exemplo, da insistncia na progresso do aluno que, no contexto de uma concepo
instrucionista da educao, que no privilegie o esforo reconstrutivo do aluno e o apoio
inteligente do professor e do sistema escolar, pode se transformar numa progresso que no
contemple a qualidade da aprendizagem e do desenvolvimento do estudante.
298
CAP.
4 SUJEITO DE DIREITO
A dimenso de sujeito de direito se configura como uma das questes bsicas da cidadania.
O que significa ser sujeito de direito? Segundo o Dicionrio de Tecnologia Jurdica, de Pedro
Nunes, a pessoa fsica ou moral, civilmente capaz, ativa ou passiva de uma relao jurdica.
O titular de um direito.15
Interessa-nos salientar que a idia de titularidade corresponde ao reconhecimento da
dignidade humana, isto , possibilidade de reconhecer o direito, de lutar por seus direitos.
Essa possibilidade identificada mediante a prpria conscincia de cidadania civil, poltica e
social. Quando a cidadania est em crise no h identificao dos direitos de cada pessoa.
Segundo Scherer-Warren, a simples situao de misria, de discriminao ou mesmo de
explorao no produz automaticamente esse reconhecimento ... como reconhecer o direito de
lutar por um direito? Nesse sentido fundamental a existncia de um fator subjetivo, ou seja, o
reconhecimento de sua dignidade humana, que sempre foi solapada nas classes subalternas e
tem suas razes no sistema escravocrata e colonial.16
Assim, ser titular de direito implica agir e superar a alienao, a disperso de foras, a
perda de foco. Implica, igualmente, buscar conhecimento sobre dados da sua realidade,
reivindicar direitos relativos necessria mudana do seu entorno e significa organizar-se
coletivamente para reagir a determinadas condies.
Conforme explicita Pedro Demo, o maior desafio da cidadania a eliminao da pobreza
poltica, que est na raiz da ignorncia acerca da condio de massa de manobra. No-cidado
sobretudo quem, por estar coibido de tomar conscincia crtica da marginalizao que lhe
imposta, no atinge a oportunidade de conceber uma histria alternativa e de organizar-se
politicamente para tanto. Entende injustia como destino. Faz a riqueza do outro, sem dela
participar. 17
Importa-nos, neste artigo, compreender a relao entre essa condio de sujeito de direito
com o direito educao na perspectiva da democracia e do exerccio de cidadania a partir de
uma leitura das Leis n o 8.069/90 e n o 9.394/96, respectivamente.
E por que se configura como oportuna essa articulao? Porque a condio de buscar a
efetivao dos direitos e de vivenciar uma cidadania plena passa, necessariamente, pela
constituio dos indivduos em cidados subjetiva e objetivamente, isto , pessoas capazes de
se reconhecerem como sujeitos de direitos, de ler criticamente o seu entorno social, poltico,
econmico e cultural. Ser cidado hoje, na Era do Conhecimento, implica dispor da assimilao
e do empoderamento facultado, tambm, pelos Cdigos da Modernidade definidos, de forma
sistemtica, por Toro.18
299
MDULO III
Ser cidado, hoje, implica empenhar esforos na superao da dicotomia entre a positivao
dos direitos e a sua efetividade. Tal superao est na pauta do processo democrtico como o
de um Estado de Direito, isto , do Estado que se submete ao Princpio da Legalidade. Mas
esse princpio no assegura, por si s, a existncia de um Estado de Justia Social: necessrio
que, alm da submisso aos primados da lei, haja, de fato, a participao da populao para
garantir seus interesses e suas necessidades. Participao que se encontra constitucionalmente
prevista no pargrafo nico do artigo 1 o da Carta Magna do Brasil. Participao que corresponde,
alm do voto, prtica do controle social, ao acompanhamento da gesto da administrao
pblica cujos princpios esto definidos no artigo 37 da Lei Maior.
Assim, quando se afirma que educao um direito (artigos 6o e 205 da Constituio
Federal) relacionado com a dignidade humana (artigo 1 o da CF), com os objetivos fundamentais
do Estado brasileiro (artigo 3o da CF) e com a pauta de integrao da aes do poder pblico
que conduzam metas vinculadas ao processo educacional (artigo 214 da CF), porque esse
direito se acha contemplado na bssola jurdica do nosso ordenamento. Mas no suficiente
que, imantado no norte constitucional, o direito ali se mantenha, como uma referncia maior
se descolada da dimenso concreta da sua exigibilidade, se distanciado mesmo do cotidiano,
instncia do binmio tempo/lugar que supera qualquer proposta de carter retrico ou
programtico.
Destacando a importncia da educao, escreve Saviani que ela inerente sociedade
humana, originando-se do mesmo processo que deu origem ao homem. Desde que o homem
homem ele vive em sociedade e se desenvolve pela mediao da educao.19
Sendo a educao um direito humano (artigo 26 da DUDH e artigo 1 o da Declarao Mundial
sobre Educao para Todos, Jomtiem, 1990) e um bem fundamental da vida posto que se
constitui em processo imprescindvel para o desenvolvimento , trata-se de um dos valores
essenciais condio humana, um bem da personalidade e, como tal, objeto de direito.
Assim, mesmo independentemente de reconhecimento normativo concreto, isto , positivado,
o direito educao inalienvel e irrenuncivel.
Na teoria do Direito identifica-se uma vinculao entre sujeito e pessoa seja natural ou
jurdica. No entanto, alguns doutrinadores reconhecem que a pessoa o pressuposto, ou seja,
o suporte ftico do sujeito. Lembra Orlando Gomes que a personalidade que define o sujeito
de direito quando afirma que a personalidade um atributo jurdico. Todo homem, atualmente,
tem aptido para desempenhar na sociedade um papel jurdico, como sujeito de direito e
obrigaes. Sua personalidade institucionalizada num complexo de regras declaratrias das
condies de sua atividade jurdica e dos limites a que se deve circunscrever. 20
300
CAP.
Personalidade jurdica, segundo o jurista portugus Ferreira da Cunha, a qualidade de

ser sujeito de direito.21
Entende-se que nessa condio de sujeito de direito que pode ser conferido pessoa
seu status jurdico. Segundo Bevilqua, pessoa o ser a quem se atribuem direitos e obrigaes.22
Assim constitudo poder o sujeito jurdico, no plano especfico das relaes jurdicas, estar
figurando em uma das trs posies: (i) como agente de uma ao; (ii) como titular de um
direito agente ativo; (iii) como titular de uma obrigao agente passivo. Mas a relao
jurdica no se d em abstrato, est condicionada a um dado objeto jurdico e material (elemento
da relao) em torno do qual a pessoa se constitui como sujeito de direito.
Conforme Bevilqua, o sujeito, tambm como elemento da relao, concebido como
exterior ao Direito e como elemento lgico da idia de Direito constituindo, cada sujeito, o
reconhecimento de um outro relao de bilateralidade e de uma ordem que reguladora
de ambos Direito Positivo. Ento poderia ser compreendido, consoante explicitado no
pensamento jurdico tradicional, que os direitos subjetivos (facultas agendi) se configuram
como direitos na medida em que expressam, na circunstncia de cada relao jurdica, a
particularizao, em nvel do indivduo (seja pessoa natural ou jurdica), de um direito objetivo
(norma agendi), isto , um direito positivado para todos.
Entende Marques Neto que essa particularizao tem o sentido de uma apropriao: o
direito subjetivo incorporado ao patrimnio jurdico ativo, o qual se caracteriza como um
proprietrio do direito. 23
Philippi, fazendo ampla reviso terica do tema, apresenta as diferentes perspectivas da
concepo de sujeito de direito face s diversas correntes tericas do pensamento jurdico.24 E
a autora identifica que, na viso kelseniana, o sujeito de direito entendido como suporte de
relaes jurdicas, de direitos e deveres, como ponto de convergncia das normas e seu
destinatrio, assumindo, assim, uma sujeio peculiar que, ao mesmo tempo em que sdito
da lei, , igualmente, considerado livre.
Na concepo jusnaturalista o sujeito um destinatrio da norma, embora esta se reporte
e se dirija conscincia desse destinatrio. Identifica-as o sujeito, nessa vertente, como um
dado natural, cuja existncia no objeto de questionamentos; um ser consciente, capaz de
obedecer s normas e de optar entre o bem e o mal ... implcita a suposio de uma tendncia
inata para buscar o prprio bem e, ao mesmo tempo, uma induo preferncia pelo bem
estabelecido a partir da lei natural ...25
Evidencia-se, segundo Phillippi, uma concepo reducionista de sujeito, uma compreenso
de sujeito como objeto adaptvel a uma realidade determinvel. Afirma a autora:
301
MDULO III
... o sujeito de direito produzido metaforicamente como sujeito privilegiado de uma

personalidade total, reconhecida, indistintamente, a todo ser humano. Todos so iguais perante a
lei e este fato, nem positivistas nem jusnaturalistas contestam. Esta unificao das particularidades
na concepo abstrata de sujeito do direito reflete, por sua vez, a caricatura de um s sujeito para
todos (...)
Mas h os que reagem, segundo Philippi, quando se denuncia a fico do sujeito do

direito como categoria integrada, por sua vez, ordem jurdica que, igualmente, se configura
como uma montagem de fices, responsvel, entretanto, pela instituio de uma sociedade
heternoma, na qual as leis, os princpios, as normas, os valores, os significados so dados a
priori visando sempre dar ao ser, ao mundo, sociedade uma significao exclusiva, uma
imagem eterna, um simulacro.
Atribuindo a possibilidade para distino desse universo imaginrio do mundo das trocas
humanas cotidianas, a autora identifica a inscrio da autonomia, de uma ressignificao, ou
seja, da possibilidade de recolocar, de refazer sempre novas leis, de insistir, portanto, em
novos sentidos.
Esses novos sentidos, segundo vislumbramos, correspondem mesmo compreenso plena
do que venha a ser sujeito de direito em relao aos direitos sociais. A titularidade de um
direito no pode ficar restrita expresso legal mas, sobretudo, deve configurar e desenhar
uma ponte de exigibilidade para o continente do real e da conquista dos direitos fundamentais.
Se o homem no compreendido como sujeito, a retrica desenvolvimentista, mesmo em
esforo, no encontra o maior objetivo do processo social: o bem-estar do ser humano. E, da
mesma forma, se o homem no entendido pelos juristas como sujeito histrico, autor individual
e/ou coletivo das mudanas do seu tempo, da superao das excluses do seu tempo, tambm
o processo de transformao do direito correr o risco de retardar o encontro com a sua
destinao: a justia para todos. Correr, portanto, o risco de continuar na senda estreita do
exclusivo elogio demanda individual.
Analisando a contribuio terico-jurdica de Philippi podemos inferir que, de forma
analgica, tambm os modelos contratualista e naturalista da cidadania, mesmo que
diferenciados ideologicamente, reconhecem a existncia de uma s identidade poltica no
espao pblico: identidade comum a todos os membros.
Para nosso olhar em relao ao direito educao, a nfase relativa compreenso dessa
categoria sujeito de direito cada vez mais se impe porquanto nos permita, mediante a sua
explicitao de carter jurdico-filosfico, tambm entender a perspectiva da exigibilidade do
direito educao por meio do ferramental especfico. Afinal, ningum que seja sujeito de
302
CAP.
direito pode ser excludo do direito a que tem prerrogativa pela sua prpria condio. Muito
mais do que um jogo de palavras, muito mais do que um esforo de superar a educao
meramente como uma oferta, h que se dimensionar a educao como uma demanda, ou
seja, como direito exigvel pelos que tm direito positivamente estabelecido.
Destaca Leca 26 o conceito de pertencimento a um determinado grupo ou nao com
excluso dos outros como se possvel fosse uma solidariedade recortada para um grupo ao
qual eu perteno e que me acolhe e uma outra atitude para os de fora...
A essa concepo se contrape, na atualidade, o modelo comunitarista da cidadania, que
prope a tolerncia entre os povos, o reconhecimento e a defesa dos direitos fundamentais e
universais, a definio de novas ordens econmico-comerciais com base em propostas jurdicas
igualmente comunitrias que atendam a interesses mltiplos e mantenham a singularidade
das naes e dos membros envolvidos: evidncias se acham na experincias do Direito
Comunitrio Europeu.
Essa emergncia de novas formas de buscar ordenar a sociedade, os seus diversos interesses,
conter os conflitos e iniciar aes afirmativas e atitudes propositivas corresponde a uma dinmica
contempornea aos novos Estados de Direito e/ou dos Estados Democrticos de Direito. Nestes
se identifica desde a maior organizao da sociedade civil, com a participao do chamado
terceiro setor, atuando em parceria com o governo em reas de polticas pblicas sociais
bsicas, at a busca de fortalecimento das novas institucionalidades democrticas rgos
colegiados em que a sociedade, por meio dos seus representantes, juntamente com representantes
governamentais, discutem, planejam e definem prioridades para as polticas pblicas do
Municpios e dos Estados.
Tambm se identifica, nos ltimos anos, como expresso do processo de superao dos
modelos autoritrios, a emergncia sociolgica dos sujeitos coletivos no plano dos movimentos
populares que, segundo Wolkmer, constitui a possibilidade de mudana da sociedade em
funo de um novo tipo de sujeito histrico (...) um sujeito-histrico-em-relao, desalienado
das condies determinantes de sua dominao e, por isso, emancipado. 27
A natureza dessa emancipao se relaciona, igualmente, com uma concepo de sujeito
de direito que, consciente dos direitos que lhe tocam e dos direitos que dizem respeito aos
diferentes segmentos sociais, age de forma criativa e inovadora, portador de um novo desejo
que corresponda no somente ao seu imaginrio individual, no apenas ao seu interesse, mas,
tambm, ao imaginrio social convocante: aquela Pasrgada onde no chegamos ainda mas
onde, ns j sabemos, existe o respeito ao interesse superior da criana e do adolescente
Princpio da Prioridade Absoluta do artigo 227 da Constituio Federal e onde a educao
303
MDULO III
direito, a sade direito assim como assistncia social: para todos e, sobretudo, para crianas
e adolescentes. Uma Pasrgada onde tenha importncia a esfera pblica da regulao como
um espao que confere a todos o reconhecimento da sua alteridade.
Esse imaginrio, que transcende o interesse do particular, constri, na perspectiva do desejo,
uma articulao, uma integrao social, isto , um campo sociolgico, poltico e jurdico e tambm
econmico no qual se torne cada vez mais possvel o desenvolvimento de aes afirmativas.
Temos expressado esse imaginrio social convocante, numa declarao de viso bastante
simples: Construir um pas onde toda criana tenha o direito de ser criana e onde todo
adolescente possa olhar o futuro sem medo, porque est preparado para ele. Terra futura que
no exclui nem apavora, que no limita nem amedronta mas que incentiva a curiosidade, o
desenvolvimento, a superao e o enfrentamento.
Terra futura que nos convoca e cujo mapeamento passa pela nossa ao atual, concreta e
emancipatria, solidria e criativa, para superar o mero reconhecimento doutrinrio da existncia
de um direito fundamental infncia, fixando no s o seu fundamento subjetivo face
importncia para o indivduo, sua formao e desenvolvimento de sua personalidade, mas,
igualmente, um fundamento objetivo face ao interesse pblico, necessidade social e at a
evoluo da comunidade na compreenso de resguardar um perodo imprescindvel ao ser
humano e que, aps ultrapassado, jamais poder ser resgatado. 28
Terra futura que nos convoca para transformar esse reconhecimento doutrinrio em pauta
de poltica pblica de educao a partir da idia de que cidadania e direitos humanos podem
ser construdos interdisciplinarmente, com um referencial comprometido com mudanas,
priorizando a relao de seres capazes de relaes interativas e produtivas em aprendizagem
mtua, ensejando a definio de uma nova relao indivduo Estado.
Terra futura que hoje se pode modelar, no processo democrtico de escolha dos diretores
das escolas, dos centros de sade, do controle social do oramento, do acompanhamento das
verbas do FUNDEF, com participao dos estudantes e dos seus pais na conservao dos
equipamentos escolares, na conscincia do que significa a res publica, onde o interesse de
todos seja convocante para conferir realidade paisagem pela qual quero/queremos caminhar
dentro do prdio escolar, junto ao parque, prximo rua e dentro do transporte urbano.
5 EDUCAO COMO DIREITO
A experimentao e a reinveno do cotidiano, em cada bairro, em cada municpio, em
cada microrregio, vai ressignificando o discurso hegemnico dos direitos humanos em sua
formalidade abstrata, vai redimensionando-o, com tal poder de convocao vida, com tal
304
CAP.
fora de sentido comunitrio e integrador de modo a inserir aquilo que um dia fora discurso
como parte integrante da vida do homem em formao, fazendo parte das prticas sociais e,
sobretudo, tomando forma de instrumento normativo atravs do refluxo imperativo da
reivindicao do homem na busca da implementao de melhores condies de vida.
Tal circunstncia s pode vir a se configurar plenamente real porquanto j dispe de
base jurdica que lhe confere substncia mediante a transposio do atual modelo de direitos
humanos formais para um novo modelo tanto prtico quanto terico. Modelo no qual os
sujeitos conheam e busquem a proteo e a efetividade de seus direitos e se articulem na
construo do conhecimento por um vis metodolgico interdisciplinar, priorizando as relaes
humanas vividas no mbito da escola, da comunidade e da sociedade.
Salienta Pereira que o exerccio de Direitos Fundamentais no pode ser assumido como
uma concesso de um estado paternalista, mas, antes de tudo, uma parceria entre o Poder
Pblico e a sociedade, que dever gerar a possibilidade de fazer valer direitos ainda no
reconhecidos pelas instituies polticas e sociais. 29
A partir da Declarao Universal dos Direitos do Homem que pode ser comparada a um
sistema solar, posto que em torno dela giram os demais direitos tem-se o prprio mecanismo
de especificao dos direitos: da mulher, do idoso, da criana e do adolescente, do portador
de deficincia, entre outros, que se desprendem desse sistema de natureza macro e estruturante.
Os direitos humanos, que so universais, indisponveis e indivisveis, podem ser
concretizados, sobretudo, mediante duas vias: (i) a da efetivao das polticas pblicas; (ii) a
via da solidariedade social.
Essas polticas pblicas no se confundem com a chamada poltica de governo, pois o
governo um conjunto coordenado de programas de pessoas em razo do processo eleitoral
democrtico que assume por um perodo o controle do Estado. E o Estado se posiciona por
intermdio da Constituio Federal e do seu repertrio normativo.
A via da solidariedade social no pode ser ignorada, pois envolve diversificadas aes de
organizaes: aquelas que s realizam atividades de atendimento; as organizaes que realizam
atividades de atendimento e de defesa de direitos; as que s realizam atividades de defesa de
direitos assim como as organizaes que atuam em rede para defesa de direitos e, finalmente,
as organizaes que agem em rede para atendimento.30
Quando o Estado legisla, pelo Poder competente, tambm se obriga com a eficcia da
norma, isto , tem de criar mecanismos para que o estabelecido no Direito positivado se
configure em realidade, em implementao de direitos e de deveres, conferindo ao cidado os
instrumentos de exigibilidade. Assim, o Estado cria determinados rgos novas
305
MDULO III
institucionalidades e o rgo criado tem uma misso institucional e a prpria lei se transforma
num mandato do rgo.
Esses rgos so novas institucionalidades democrticas de expresso da capacidade
organizativa e participativa da sociedade, tais como os Conselhos Municipais de Direitos da
Criana e do Adolescente, os Conselhos Tutelares, os Conselhos Municipais de Sade (Leis
nos 8.080/80 e 8.140/90), os Conselhos Municipais de Assistncia Social (LOAS ).
Assim, mediante a colegiabilidade busca-se, tambm, exercitar o mecanismo da exigibilidade
de direitos fazendo que a prpria populao exera a demanda concreta e direta desses direitos:
ou por meio de instrumentos jurdicos especficos ou, ainda, por meio da interveno
constitucionalmente prevista, do promotor de Justia no exerccio da sua funo de defensor
da sociedade (arts. 127 e 129 da CF).
Essa forma de fazer operar o direito educao resulta do novo paradigma igualmente
contido no corpo constitucional seguindo os princpios da descentralizao, da mobilizao
e da participao. Assim, a poltica de Estado para educao, que uma poltica pblica, deve
assumir e operacionalizar o determinado na Lei Magna e no artigo 2o da Lei n o 9.394/96.
A poltica pblica de educao inclui e ultrapassa a poltica de governo, isto , a poltica
pblica de educao diferente da poltica educacional de governo porque no s um
programa de governo: inclui tambm atores da sociedade, ou seja, , tambm, dever da
sociedade. Trata-se, em verdade, de um espao de atuao da cidadania. E a poltica de governo
diferente da poltica de Estado porque a primeira corresponde a um conjunto coordenado de
programas em razo do processo eleitoral democrtico que elege pessoas para assumir, por
um perodo determinado, o controle do Estado.
A atual concepo de poltica pblica permite abordar, como afirmamos, a educao de
duas maneiras diversas que implicam medidas igualmente diferenciadas: (i) como oferta e (ii)
como demanda. Ora, como oferta, corresponde perspectiva da garantia da oferta de educao
(servios, equipamentos, professores, realizao de concursos, qualificao profissional, oferta
de vagas e de todos os elementos concretos, regimentais, institucionais, asseguradores do
direito educao). Como demanda, corresponde, portanto, ao exerccio da condio de sujeitos
de direitos. Esse exerccio, de natureza cidad, enseja desde a aplicao do artigo 5o, inciso
XXXIV da Carta Magna, atravs do direito de petio de uma me que no encontrou vaga em
escola especial para o seu filho que portador de deficincia auditiva, visual ou de outra
natureza, at a representao ao rgo do Parquet para garantir a instaurao de inqurito
civil visando apurar a responsabilidade do transporte escolar de adolescentes de rea rural
que circula sem qualquer condio de segurana para os passageiros.
306
CAP.
Essa demanda corresponde, igualmente, tanto expedio de ofcio do conselheiro tutelar

para o Ministrio Pblico sobre a discriminao, em uma escola particular, de uma criana cujo
nome do pai no consta no registro, quanto organizao de uma associao de pais e mestres
para promover o controle pblico da aplicao da verba destinada ao FUNDEF.
Tambm os meios de comunicao podem colaborar assumindo, como j vem ocorrendo
no pas, a privilegiada e necessria condio de veculos educativos. Todos os meios jornais,
rdio, televiso e, mais recentemente, a Internet cumprem uma especial funo na medida
em que possibilitam sociedade o acesso ao conhecimento, podendo estimular o debate em
torno do direito educao.
O tema vem ganhando destaque nos jornais brasileiros e mereceu a realizao da pesquisa
Mdia e Educao: Perspectivas para a Qualidade da Informao, realizada pelo NEMP-CEAM-UnB
(Ncleo de Estudos sobre Mdia e Poltica, do Centro de Estudos Avanados Multidisciplinares,
da Universidade de Braslia), por solicitao da ANDI (Agncia de Notcias dos Direitos da
Infncia), do FUNDESCOLA (Fundo de Fortalecimento da Escola), do Instituto Ayrton Senna, do
MEC (Ministrio da Educao) e do UNICEF.
A ANDI mostra, em seu site oficial, os resultados e a anlise dos dados dessa pesquisa,
destacando, entre outros pontos, que, dos 62 jornais analisados uma amostra de 1.763 artigos,
colunas, editoriais, notas e reportagens veiculadas em 1997 e 1998 , a mdia de uma matria
de educao publicada a cada dois dias.
A pesquisa aponta, no entanto, domnio de pautas pelo governo, com predominncia de
notcias do MEC sobre os assuntos das Secretarias Estaduais e Municipais de Educao na
proporo de para de matrias , no s pelo montante de assuntos relacionados a esse
ministrio Provo, ENEM, entre outros como, igualmente, pela estrutura eficiente de sua
assessoria de imprensa.
A pesquisa conclui, ainda, que a imprensa vem se especializando na rea, com o
reaparecimento das editorias de educao, a multiplicao de cadernos semanais e colunas
dedicadas ao assunto e a especializao de reprteres nessa rea.
O exemplo da ANDI serve, essencialmente, para focarmos a importncia da participao da
imprensa na divulgao do direito educao e na construo de uma cultura comunicacional
relacionada ao tema.
Quanto participao da imprensa nesse processo, o manual Direitos Humanos no Cotidiano
enfatiza a necessidade da divulgao de documentos internacionais promotores da educao
em todos os nveis e a possibilidade de se desenvolverem campanhas de estmulo adoo de
crianas em programas de bolsa-escola, por meio de slogans que estimulem a adeso da
sociedade causa.
307
MDULO III
O manual lista as atitudes que podem ser tomadas quotidianamente pela sociedade para
que o direito educao se torne efetivo. Entre as sugestes, destacam-se: (i) cobrar dos
governos das trs esferas administrativas o cumprimento do direito educao; (ii) incentivar
pessoas com quem convivemos a freqentarem a escola e matricularem seus filhos,
acompanhando seus estudos; (iii) desenvolver campanhas e atividades voltadas eliminao
do trabalho infantil; (iv) multiplicar experincias como os programas do governo federal
Alfabetizao Solidria e Universidade Solidria.
Quanto ao poder pblico, o manual tambm sugere algumas atitudes que esto pautadas
no conceito de educao continuada e no exerccio da cidadania, tais como: (i) desenvolver,
em parceria com a sociedade e com apoio dos meios de comunicao, campanhas voltadas
promoo da conscincia do direito de todos os cidados ao acesso escola; (ii) desenvolver,
em parceria com a sociedade e por intermdio de comunidades e organizaes civis e religiosas,
projetos de educao para idosos, apresentando-lhes novas perspectivas e estimulando o
exerccio da cidadania; (iii) realizar, em colaborao com universidades, centros educacionais
e sindicatos, programas de educao permanente para trabalhadores; (iv) desenvolver programas
de prestao pblica de contas, segundo o princpio da publicidade ou transparncia, explcito
no artigo 37 da CF.
As campanhas de mobilizao social, como as de divulgao dos princpios do ECA, podem
ser feitas em parceria com instituies religiosas e entidades de defesa dos direitos humanos,
e servem, acima de tudo, para explicitar ao pblico a fora da exigibilidade dos direitos mediante
um ferramental que pode ser divulgado em linguagem acessvel e envolvente.
Afinal, a dimenso teleolgica da poltica pblica de educao no Brasil ampliar e
qualificar a educao para todos os brasileiros exige que se consolide, ao lado da oferta,
tambm a prestao do servio educacional (rede pblica, rede comunitria, escola filantrpica).
Atualmente, a principal regulamentao da demanda da educao bsica no nosso pas se
encontra no Estatuto da Criana e do Adolescente porque a Lei n o 8.069/90 cria condies, ou
seja, cria mecanismos de exigibilidade do direito pblico subjetivo educao. A educao,
enquanto servio, assunto de especialistas da rea de educao, mas, enquanto direito,
assunto de todos os cidados para os quais se constri, no tempo presente, a terra futura.
A poltica de atendimento definida no artigo 86 do ECA que foi concebida como um
conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios pode ser compreendida mediante a visualizao de uma
pirmide dividida em quatro partes:
308
CAP.
(a) na base da pirmide podem ser visualizadas as polticas sociais bsicas. Estas so
polticas de cobertura universal, e a poltica de educao est a inserida;
(b) sobre as polticas sociais bsicas para todos se encontram polticas e programas
de assistncia social de carter supletivo ou de natureza compensatria. Estas so destinadas
s pessoas que se encontram em estado de vulnerabilidade, seja temporria ou permanente.
Assim, no so para todos, mas para destinatrios especficos que requeiram cuidados em
dadas circunstncias;
(c) no terceiro andar da pirmide encontram-se as polticas de ateno especial destinadas
s crianas e aos adolescentes que se encontram em situaes de risco;
(d) no topo da pirmide podem ser visualizadas as polticas de garantia, isto , aes
garantidoras dos direitos das crianas e dos adolescentes que esto com os seus direitos
ameaados por circunstncias diversas.31
O contedo do caput do artigo 227 da Constituio Federal igualmente contido no
artigo 4o do Estatuto apresenta dois grandes eixos: (a) o eixo de promoo de direitos
(direito sobrevivncia: vida, sade, alimentao / direito ao desenvolvimento: educao,
cultura, profissionalizao, ao lazer / direito integridade: liberdade, ao respeito,
convivncia familiar e comunitria); (b) o eixo de defesa (defesa da criana e do adolescente
contra negligncia, omisso, crueldade, opresso, discriminao.
O primeiro eixo promove o benefcio, assegura os direitos que ali so reconhecidos,
enquanto o segundo eixo promove o direito.
Examinando-se o conjunto da normativa internacional referida, do artigo 227 da Constituio
Federal, da Lei n o 8.069/90 e da Lei n o 9.394/96, respectivamente, identificamos que o mandato
dessas normas a promoo e a defesa: este o mandato de quem quer atuar no lado da
demanda promovendo sobrevivncia, desenvolvimento, integridade e defendendo a criana
de negligncia, crueldade, opresso e discriminao
Para tal fim fundamental que sejam observadas as quatro grandes linhas estabelecidas
no Estatuto da Criana e do Adolescente e que formam a pirmide cuja visualizao sugerimos:
(i) polticas sociais bsicas; (ii) polticas de assistncia social; (iii) polticas de proteo especial;
(iv) polticas de garantias de direitos.
Cludio Moura Castro afirma que o problema da educao o da qualidade do ensino
bsico e que esta uma questo essencialmente poltica. Entendemos que seja essencialmente
poltica porquanto envolva tanto a oferta quando a demanda (exigibilidade a partir do direito
de exercitar a cidadania).
309
MDULO III
Pesquisa visando identificar a compreenso de crianas e adolescentes sobre os seus

direitos foi realizada pelo UNICEF em outubro e novembro de 1999. Foram abordadas 12 mil
crianas e adolescentes de nveis econmicos alto, mdio e baixo residentes em reas urbanas
e rurais de 20 pases latino-americanos entre eles, o Brasil e Caribe.
O primeiro relatrio que analisa os dados dessa pesquisa, intitulado Voz de los Nios,
Nias y Adolescentes en Amrica Latina y Caribe, traz dados significativos, tal como o fato de
ser a educao o direito sobre o qual crianas e adolescentes tm maior conscincia (56%). Em
seguida, a pesquisa alinha outros direitos reconhecidos pelos jovens entrevistados: (i) direito
de no ser maltratado (27%); (ii) direito sade (22%); (iii) direito ao lazer (22%); (iv) direito
liberdade de expresso (18%); (v) direito de ser amado (10%); (vi) direito a ter um ambiente
so (8%); (vii) direito a escolher o que gosta (6%); (viii) direito informao (5%).
As crianas e os adolescentes revelaram a conscincia de serem sujeitos desses direitos
que a normativa lhes garante.
Assim, a educao, que uma poltica social bsica porque direito de todos e dever do
Estado, ser garantida quando, alm da famlia, da sociedade e do Estado, os operadores
jurdicos promotores e magistrados, defensores pblicos e profissionais do Direito estiverem
comprometidos como agentes polticos, ou seja, como cidados investidos no compromisso do
servio da justia, na garantia efetiva dos interesses superiores da criana e do adolescente:
porque estes so sujeitos de direito numa dimenso transdisciplinar e, igualmente, sujeitos de
construo da terra futura.
A educao, que uma poltica pblica de cobertura universal e que est vinculada ao
prprio direito bsico da pessoa ao desenvolvimento, ser tanto mais respeitada quanto
maior for o empenho da sociedade na demanda concreta de operacionalizao do direito
positivado e quanto maior for a superao dos paradigmas tradicionais que permeiam e
empobrecem a leitura da lei.
CONSTITUIO FEDERAL. Braslia: Ministrio da Justia, 1988.
2
DECLARAO UNIVERSAL dos Direitos do Homem. In: Direitos humanos no cotidiano.
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poltica social do municpio. So Paulo: Malheiros, 1993.
1
310
CAP.
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6
KUHN, Thomas. The structure of scientific revolutions. Chicago: University of Chicago Press,
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8
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Secretaria Nacional dos Direitos Humanos/UNESCO/USP, 1998. p.22. (Werthein, Jorge
representante da UNESCO no Brasil. Coordenador do Programa UNESCO/MERCOSUL)
9
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Rio de Janeiro: Renovar, 1996.
10
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11
NASPOLINI, Stela Maria. A educao infantil de qualidade e a LDB. Fortaleza, snt. 6p. mimeo
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CODO, W.; SAMPAIO, J. J. C. e HITOMI, A. H. Indivduo, trabalho e sofrimento. Petrpolis:
Vozes, 1993.
13
LESSA, Jorge. Qualidade competitiva no Brasil. Transformando valores, atitudes e
comportamentos na busca da qualidade total. Salvador: Casa da Qualidade, 1997.
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DEMO, PEDRO. A nova LDB. Ranos e avanos. Campinas, SP: Papirus, 1999.
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NUNES, Pedro. Dicionrio de tecnologia jurdica. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1990.
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TORO, Jos Bernardo. Cdigos da modernidade. Bogot: Fundacin Social, snt.
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Autores Associados, 1997.
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Rio de Janeiro, 1993.
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311
MDULO III
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do Chile: UNICEF, jan. 2000. 12p. mimeo
30
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20p. mimeo
31
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do adolescente. Estrutura e funcionamento. Vdeos Educativos. Belo Horizonte: Modus
Faciendi. Srie Instrumentos para Ao.
26
312
MDULO IV
A GESTO PBLICA DA EDUCAO
MDULO IV
SUMRIO EXECUTIVO
ARA PROMOVER E GARANTIR JUSTIA NA EDUCAO , indispensvel uma viso compreensiva do

novo ordenamento constitucional e legal, bem como dos preceitos e tendncias das polticas
pblicas do setor. Atualmente, os operadores do Direito podem contar com uma legislao
mais explcita sobre direitos e deveres, competncias e responsabilidades, controle e avaliao
na rea educacional, cujo carro-chefe a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LDB, que vem regulamentar e aprofundar muitas das normas j conquistadas na Constituio
Federal e no Estatuto da Criana e do Adolescente.
Os quatro textos que compem a temtica sobre a gesto pblica da educao no s
apresentam os aspectos organizacionais, pedaggicos, financeiros e oramentrios mais
importantes da educao bsica, mas tambm oferecem sugestes sobre indicadores que
podero ser utilizados pelos agentes pblicos na tarefa de concretizar o direito educao e o
dever de educar.
Todas as abordagens que se seguem esto embasadas nos marcos referenciais que inspiram
a formulao da poltica de educao bsica no pas e que podem ser sintetizados na garantia
do acesso, reingresso, permanncia e sucesso escolar de todas as crianas e adolescentes. Este
, portanto, o desafio que dever impulsionar as aes dos magistrados e membros do Ministrio
Pblico na rea educacional.
A ORGANIZAO DA EDUCAO : QUAL EDUCAO ? DIREITO DE QUEM? DEVER DE QUEM?
O primeiro texto aborda a organizao da educao brasileira com base no novo

ordenamento constitucional e legal, que provocou alteraes caracterizadas como de reforma
educacional. A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB reconhece a ampla
abrangncia da educao e dos espaos formativos, mas disciplina a especificidade da educao
escolar, que dever valorizar a experincia extra-escolar e estabelecer vinculao com o trabalho
e as prticas sociais.
A educao escolar compreende apenas dois grandes nveis, a educao bsica e a educao
superior. A educao bsica, por sua vez, constitui-se em trs etapas: educao infantil, ensino
fundamental e ensino mdio.
314
MDULO IV
Uma das mais marcantes inovaes da LDB Lei 9.394/96 o reconhecimento da educao
infantil como etapa da educao bsica, a ser oferecida em creches e pr-escolas, visando ao
desenvolvimento integral da criana, em complementao ao da famlia e da comunidade.
J o ensino fundamental a etapa de escolarizao obrigatria. Ao poder pblico cabe garantir
sua oferta universal e gratuita, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria,
uma vez que se constitui em direito subjetivo. O ensino mdio, etapa conclusiva da educao
bsica, atualmente objeto de uma reforma, colocando como desafio ao setor pblico a absoro
de sua crescente demanda, at a universalizao qualificada desta etapa.
A LDB disciplina tambm as oportunidades educacionais a serem garantidas aos jovens e
adultos, bem como aos educandos com necessidades especiais, direitos esses j consagrados
na Constituio Federal. A educao profissional, por sua vez, merece especial destaque,
podendo ser desenvolvida em articulao com o ensino regular ou por estratgias de educao
continuada.
Outro aspecto inovador da legislao educacional vigente a clareza com que determina
as competncias e responsabilidades do poder pblico e de cada um de seus entes, definindo
as reas de atuao prioritria, a jurisdio dos sistemas de ensino e as respectivas incumbncias.
Sobre essa questo, importante destacar que a educao brasileira se organiza por meio de
sistemas de ensino e que, pela primeira vez, o Municpio previsto como sujeito de sistema
e, portanto, equiparado aos tradicionalmente reconhecidos sistema federal e sistemas estaduais.
Considerando-se as responsabilidades compartilhadas e concorrentes da Unio, dos Estados
e Municpios, evidencia-se a importncia do regime de colaborao como critrio, diretriz e
estratgia preferencial de relacionamento entre as esferas federativas na manuteno e no
desenvolvimento do ensino. So ilimitadas as possibilidades de parceria e cooperao entre
as referidas instncias; entretanto a legislao indica que a colaborao deve ser
obrigatoriamente implementada quanto diviso de encargos, ao estabelecimento de normas
e ao planejamento.
A todas as esferas administrativas no mbito dos respectivos sistemas de ensino, a LDB
atribui, ainda, as importantes funes de definir as normas da gesto democrtica do ensino
pblico e de valorizar os profissionais da educao. Quanto gesto democrtica do ensino
pblico, prevista a participao dos profissionais da educao na elaborao da proposta
pedaggica da escola, a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares
e a progressiva autonomia pedaggica, administrativa e de gesto financeira das unidades
escolares pblicas de educao bsica.
315
MDULO IV
Por outro lado, regulamenta tambm o princpio constitucional de valorizao do magistrio,

dedicando o Ttulo VI inteiramente aos profissionais da educao. Alm disso, a Lei 9.424/96
(FUNDEF) e a Resoluo n 3/97 do Conselho Nacional de Educao introduzem, respectivamente,
a exigncia de novos planos de carreira do magistrio para Estados e Municpios e as diretrizes
nacionais para sua elaborao.
Ao concluir-se a anlise da organizao da educao nacional, so indicadas a eqidade e
a qualidade como diretrizes maiores da ao poltica no setor, destacando-se como principais
tendncias da legislao e das polticas educacionais a participao da sociedade civil, a
descentralizao poltico-admnistrativa, a autonomia das escolas e os padres mnimos de
qualidade de ensino.
O DIREITO DE APRENDER DIREITO: GARANTINDO A QUALIDADE DA EDUCAO ESCOLAR
Dando continuidade radiografia da educao brasileira com vistas anlise dos agentes
da Justia interessados em conhecer todas as suas dimenses, temos outro texto cujo principal
enfoque a qualidade da educao escolar.
As transformaes que se operaram no mundo, neste final de sculo, esto a requerer novos
requisitos educacionais para uma insero adequada do indivduo na vida social e no mundo do
trabalho, e para o exerccio pleno da cidadania. Em conseqncia, principalmente, de problemas
acumulados em dcadas anteriores, como atestam os indicadores educacionais, esses novos
requisitos ainda no foram amplamente assegurados para a populao brasileira, no seu conjunto.
As estatsticas mais recentes mostram que o pas vem conseguindo, a partir dos anos 90, alguns
importantes avanos, sobretudo na ampliao do acesso educao escolar em geral e na conquista
da universalizao do ensino fundamental. Todavia, essas mesmas estatsticas mostram a
persistncia de grandes desafios a serem enfrentados nos prximos anos.
A qualidade da educao escolar, direito legalmente institudo, ainda no se encontra, de
fato, assegurada. A conquista desse direito constitui-se hoje em uma tarefa to gigantesca que
transcende os limites da atuao dos profissionais tradicionalmente responsveis pela educao
escolar. Faz-se cada vez mais importante a participao de outras instncias sociais,
particularmente, daquelas que podem dar eficcia aos instrumentos de exigibilidade para que
esse direito seja respeitado. Os magistrados e membros do Ministrio Pblico tm um papel
fundamental no exerccio dessa importante responsabilidade social e as instituies jurdicas
podem criar seus prprios mecanismos de acompanhamento da qualidade do atendimento
educacional, por meio de um dilogo aberto e permanente com os profissionais da escola,
fundamentado pela anlise de indicadores de qualidade da educao escolar.
316
MDULO IV
Existe hoje um patrimnio expressivo de estudos terico-prticos que podem se constituir

em subsdios para a caracterizao de uma prtica escolar que apresente os requisitos
indispensveis formao do cidado do mundo contemporneo. O texto discute esses
indicadores, destacando principalmente os seguintes: gesto da escola, apoio das autoridades,
utilizao do tempo, organizao do espao, valorizao dos profissionais, composio e
dinmica curricular, orientao didtica, formas de avaliao, participao dos pais e
reconhecimento do pblico.
Com certeza, esses e outros referenciais podem servir de apoio atuao dos setores
pblicos e dos segmentos sociais que devem cumprir e fazer cumprir o direito que todos os
alunos tm de aprender direito.
O dever do Estado para com a educao bsica est claramente definido na Constituio
Federal: garantia de oferta do ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurada inclusive
sua oferta gratuita para os que no o freqentaram na idade prpria; progressiva universalizao
do ensino mdio gratuito; e atendimento em creches e pr-escolas s crianas na faixa de zero
a seis anos de idade.
necessrio assegurar que o poder pblico cumpra com esse dever. Condio indispensvel
para tanto a disponibilidade de recursos financeiros. Por tal razo, a prpria Constituio
Federal destina explicitamente parcela da receita de impostos da Unio, dos Estados e dos
Municpios para a manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212).
A prpria Carta Magna, contudo, define como obrigatrio o ensino fundamental, cuja
oferta da responsabilidade de Estados e Municpios. Com o objetivo de assegur-la, a Emenda
Constitucional n 14/96, deu nova redao ao artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias, subvinculando, por dez anos, parte daqueles recursos para aplicao no ensino
fundamental. A capacidade de gerao de receitas, porm, diferenciada entre as unidades da
Federao. Desse modo, foi criado o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), no mbito de cada Estado, constitudo
de parcela substancial desses recursos subvinculados ao ensino fundamental. Esse fundo tem
por objetivo promover redistribuio de recursos dentro de cada Estado de forma que, para
cada aluno, seja garantido um valor mnimo anual de despesas. Para os Estados cuja receita
no permite alcanar o valor mnimo anualmente definido pelo governo federal, a Unio aporta
uma complementao financeira que permita atingi-lo.
317
MDULO IV
A criao do FUNDEF representa um dos mais importantes marcos na histria do financiamento

da educao brasileira, em funo dos seus efeitos redistributivos e do fato de que parte
substancial de seus recursos deve ser destinada remunerao dos profissionais do magistrio
em efetivo exerccio no ensino fundamental pblico. Isso vem representando melhorias
significativas para importantes contingentes dos profissionais da educao, sobretudo nos
Municpios mais pobres.
A implementao do FUNDEF, contudo, no deixa de enfrentar problemas, em especial no
que respeita ao uso adequado dos recursos. Os critrios para a anlise dessas dificuldades
esto claramente explicitados na Lei n 9.394/96, de Diretrizes e Bases da Educao, em cujos
artigos 70 e 71 esto definidas, respectivamente, as despesas que podem e as que no podem
ser consideradas como de manuteno e desenvolvimento do ensino.
Finalmente, com o objetivo de assegurar a devida aplicao dos recursos, a legislao
prev diversas penalidades para as autoridades que no cumprirem com as obrigaes previstas,
listando diversas sanes, que vo desde a responsabilidade civil e criminal at a perda de
mandato e inelegibilidade, bem como a interveno pela Unio em Estados e do Estado em
seus Municpios.
O ltimo texto integrado temtica da gesto pblica objetiva orientar os agentes

responsveis pelas funes de planejar, executar, acompanhar ou fiscalizar a gesto oramentria
pblica em razo de importantes alteraes introduzidas, em 1996, na Constituio Federal e
na legislao ordinria, relativamente ao uso dos recursos vinculados a manuteno e
desenvolvimento do ensino.
Conforme princpio consagrado pela Constituio Federal de 1988, o oramento integra
um sistema em que as aes do governo so definidas em processo amplo de planejamento.
Para compor esse sistema, a Constituio criou trs instrumentos distintos, mas interligados
entre si: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o Oramento Anual.
Para o oramento propriamente dito, permanece em vigor a Lei n 4.320/64, que, apesar
de antiga e desatualizada, ainda permite a elaborao oramentria com boa dose de qualidade.
O Legislativo recobrou, desde 1988, o seu poder de influir na proposta oramentria. O
Executivo, por sua vez, para modificar o oramento em curso, precisa ter prvia autorizao
legislativa.
Reforando o que j foi mencionado, imprescindvel garantir, no oramento da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a vinculao de recursos da receita resultante
318
MDULO IV
de impostos definida para a educao, conforme determina o artigo 212 da Constituio Federal.
Tratamento idntico devero merecer os recursos do FUNDEF (implantado automaticamente em
1998) , que so redistribudos entre cada Estado e seus Municpios, conforme o disposto na
Lei n 9.424/96.
A transparncia da gesto fiscal garantida por mecanismos criados pela Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF, como a participao popular na elaborao dos planos, oramentos
e diretrizes oramentrias. O Executivo obrigado a manter disposio de qualquer cidado,
durante todo o ano, o processo de prestao anual de contas, bem como deve publicar, a cada
dois meses, um Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e, a cada quatro meses, um
Relatrio da Gesto Fiscal.
No controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com auxlio do Tribunal de Contas,
surgiram novas instncias, por meio de conselhos com representantes dos segmentos sociais,
como o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. O Ministrio Pblico
passou a ter papel relevante, podendo acionar judicialmente a autoridade ou o agente que vier
a praticar ato lesivo ao interesse pblico.
319
MDULO IV
CAPTULO
A ORGANIZAO DA EDUCAO
QUAL EDUCAO? DIREITO DE QUEM? DEVER DE QUEM?
Marisa Timm Sari*
Maria Beatriz Luce**
SUMRIO

2A
ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL
3 NVEIS
4A
..... 324
.... 325
E MODALIDADES DE EDUCAO E ENSINO
ORGANIZAO FEDERATIVA NA EDUCAO: JURISDIES E SISTEMAS DE ENSINO
..... 330
5 REGIME DE COLABORAO ..... 333

6 A GESTO DEMOCRTICA ..... 337
7 FORMAO E VALORIZAO DO MAGISTRIO ..... 339
8 TENDNCIAS DA LEGISLAO E POLTICAS EDUCACIONAIS ..... 341
8.1 PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL ..... 342
8.2 DESCENTRALIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA ..... 343
8.3 AUTONOMIA DAS ESCOLAS ..... 344
8.4 PADRES MNIMOS DE QUALIDADE DO ENSINO ..... 345
9 COMENTRIOS FINAIS ..... 345
* Consultora em Educao do MEC/ FUNDESCOLA.

** Professora titular de Poltica e Administrao da Educao na Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
321
MDULO IV
Os agentes da Justia encontraro neste texto os elementos mais importantes da

nova estrutura e em funcionamento da educao no Brasil, com a indicao de possibilidades
de atuao para maior eficcia dos instrumentos legais e da justia social. Com base no
novo ordenamento constitucional e legal, especialmente na nova LDB, analisada a educao
escolar, seus princpios, e os nveis e modalidades de educao e de ensino. O foco a
educao bsica e suas respectivas etapas: educao infantil, ensino fundamental e ensino
mdio, contemplando tambm a educao de jovens e adultos, a educao profissional e
a educao especial.
apresentada, de forma didtica, a distribuio de responsabilidades entre a Unio,
os Estados e os Municpios, com as reas de atuao prioritria, a jurisdio dos sistemas de
ensino e as respectivas incumbncias. Alm da abordagem sobre os sistemas de ensino,
destaca-se a importncia do regime de colaborao que deve orientar o relacionamento
entre as esferas federativas na manuteno e no desenvolvimento do ensino, com nfase
na diviso de encargos, no estabelecimento de normas e no planejamento integrado. So
analisadas tambm questes bsicas para a concretizao da gesto democrtica do ensino
pblico e valorizao do magistrio. Ao final, discute-se as tendncias da legislao e das
polticas educacionais, identificando-se pontos e estratgias para se garantir mais justia na
educao.
1 INTRODUO
O novo ordenamento constitucional e legal da educao no Brasil,1 inaugurado em 1988,
juntamente com vrias medidas na esfera do planejamento educacional, configuram uma situao
que tem sido caracterizada como de reforma educacional. Esse conceito revela o entendimento
de que esto sendo realizadas vrias alteraes na estrutura dos rgos e instituies dos sistemas
de ensino e introduzidas novas regras para seu funcionamento e relacionamento, mas que ainda
no chegam a alcanar as mudanas necessrias para que os princpios da democracia e da
cidadania, com eqidade e respeito s diferenas regionais, culturais e individuais, possam vigir
1
Cujos principais instrumentos so, no plano federal : a Constituio Federal de 1988 com a Emenda no 14/
96; a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (9.394/96); a Lei do FUNDEF (9.424/96); a Lei do
Estatuto da Criana e do Adolescente (8.069/90); e os pareceres e resolues do Conselho Nacional de
Educao. Alm destes, h os instrumentos estaduais e municipais prprios de cada mbito poltico-administrativo.
322
CAP.
Marisa Timm Sari e Maria Beatriz Luce
e ser promovidos pela educao escolar. Isto , revela distanciamento crtico das noes comuns
que simplesmente identificam reforma ou interveno nos sistemas e instituies de ensino com
bvio progresso, como se a adoo de novos arranjos organizacionais ou programticos ou de
novas tecnologias resulte em maior eficincia e efetividade e estes necessariamente num mundo
melhor. Revela, sim, o entendimento de que reformas implicam mobilizao dos pblicos e
inteno de atuar nas relaes de poder dos espaos pblicos; reformas educacionais so formas
ou meios de regulao social.2 Por isso mesmo, Cury [1997, 134-5] distingue entre reformas em
que o novo se introduz pela manuteno do arcaico e reformas democrticas que so fruto das
tenses sociais em que a radicalidade criadora de conquistas para a cidadania prepondera sobre
a herana atvica de mazelas scio-econmico-polticas ainda hoje presentes. justamente essa
reforma democrtica que identificamos como mudana.
Assim sendo, pode-se perceber a importncia de, junto com o institudo (a norma, o jurdico
e o administrativo), preservar e ampliar os espaos para que a dinmica social possa produzir
movimentos instituintes de novas normas, novos processos administrativos e novas formas de
justia ou seja, para que os sujeitos de direitos at o presente ausentes ou sub-representados
na sua definio e apropriao possam efetivamente deles participar.
Nesse sentido, particularmente interessante atentar para a decorrente noo de gesto
pblica, que poder construir as necessrias bases para a mudana. Da gesto pblica de que
se trata, fazem parte no apenas os tradicionais atores incumbidos de responsabilidades nos
Poderes institudos, mas tambm precisam ser acolhidos e valorizados os atores sociais capazes
de provocar avanos e de conferir mais eficcia ao das polticas pblicas. Em matria de
educao, por exemplo, no caber responsabilidade apenas ao consagrado poder pblico;
sociedade, aos cidados e as suas entidades representativas, tambm so atribudos deveres.
Do poder pblico, no basta o Executivo para garantir o j institudo; ao Legislativo compete a
permanente vigilncia sobre as novas demandas da sociedade a se consubstanciarem em nova
legislao e sobre as realizaes dos demais poderes; o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico
j no mais podem limitar-se aplicao da Lei apenas sob requerimento.
Nesse sentido, no caso do Ministrio Pblico, a Lei Federal no 8.625/93 estabelece sua
competncia de iniciativa de investigao e promoo de aes, independentemente de
provocao da parte interessada. Cumpre a todas as instncias e funes construir novos
espaos e estratgias de atuao, sem limites estritos de circunscrio, buscando a articulao,
2
Consideraes interessantes, conquanto polmicas, sobre o tema da reforma educacional como regulao
social so feitas por Thomaz S.Popkewitz (1997).
323
MDULO IV
a ao concertada. A noo de gesto pblica, portanto, no se restringe tradicional de

administrao pblica, centrada na observncia da norma e na prestao de servios institudos
aos segmentos sociais sempre includos. Com destaque, a gesto pblica vem compreender a
formao e implementao da poltica pblica. A poltica pblica e administrao pblica de
que tratamos ser a que se orienta para a conquista e a garantia do direito educao para
todos, pautada no novo ordenamento constitucional e legal e na construo de polticas pblicas
por sujeitos que ampliam constantemente seu espectro de ao e interlocuo.
Este texto, precipuamente, tem por objetivo sintetizar os elementos mais importantes da
nova estrutura e funcionamento da educao no Brasil, interpretando possibilidades de atuao
para maior eficcia da legislao e justia social. Representa, por conseguinte, uma iniciativa
de interlocuo entre analistas de poltica e administrao da educao com magistrados e
membros do Ministrio Pblico comprometidos com a viabilizao da gesto pblica pela
educao de qualidade para todos.
2 A ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL
A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei Federal n o 9.394/96), em seu
Ttulo I, reconhece a ampla abrangncia da educao e dos espaos formativos, mas trata de
disciplinar a especificidade da educao escolar aquela que se desenvolve,
predominantemente, por meio do ensino, em instituies prprias (art. 1o, 1o) e que dever
vincular-se ao mundo do trabalho e prtica social (art.1o, 2o). Esses preceitos j indicam
claramente o conjunto originrio de atores participantes da formulao e da conduo do
processo educacional: a famlia, as organizaes do mundo do trabalho e da cultura, os
movimentos e organizaes da sociedade civil, e as instituies de ensino e pesquisa. Esto
sustentados na tese do trabalho como princpio educativo, que renega a dualidade estrutural
da escola, esteiada no humanismo tradicional: uma escola para formar dirigentes e outra para
trabalhadores.
Assim, fica consagrada a escola nica como estrutura e abre-se espao construo orgnica
da escola contempornea com suas funes originariamente contraditrias, formar o cidado,
sujeito e objeto de direitos, para que seja capaz de buscar para si e seus parceiros de histria
a ampliao de espaos de participao cultural, poltica e econmica, enquanto produtor e
consumidor; formar o trabalhador, para que seja capaz de exercer suas funes em um processo
produtivo que, a um s tempo, simplifica e complexifica, reduz e requer competncias de
reflexo e criatividade. Esta escola contempornea edifica-se na noo de prxis, que reconhece
o ser humano e sua atuao no entorno como o ponto de partida para a aprendizagem, a
324
CAP.
construo do conhecimento, a cincia a escola terico-prtica, relacional, crtica,

verdadeiramente educativa.3
Os fins e princpios da educao nacional so explicitados no Ttulo II e coincidem com as
indicaes da Constituio Federal, acrescentando dois novos princpios, importantes para a
promoo do acesso e do reingresso escola, para aqueles que no o fizeram na idade prpria:
valorizao da experincia extra-escolar (art. 3o, X) e vinculao entre a educao escolar, o
trabalho e as prticas sociais (art. 3 o, XI). Isso implica que as instituies de ensino devero se
articular com os costumes e instituies de trabalho para definir especificidades curriculares
ou at mesmo calendrio e horrios de aula. Justifica tambm a introduo de mais um critrio
de classificao de alunos em qualquer srie ou etapa da educao bsica (exceto a inicial do
ensino fundamental), alm da promoo e da transferncia, qual seja o da avaliao feita
pela escola do grau de desenvolvimento e experincia do candidato, conforme regulamentao
do respectivo sistema de ensino. Esse exemplo vem confirmar o registro bem-elaborado de
Cury (1997, p.98-111), que destaca a flexibilidade como um dos dois grandes eixos orientadores
do novo arcabouo legal da educao brasileira. O outro a avaliao sistmica e institucional,
de que se tratar adiante, neste texto.
Uma interpretao mais pormenorizada dos fins e princpios, bem como dos importantes
elementos do Ttulo III, sobre o direito educao e o dever de educar, consta dos textos O
Direito Educao Escolar , de Afonso Armando Konzen, e Disciplina Jurdica do Direito
Educao , de Paulo Afonso Garrido de Paula, deste Guia de Consulta, na temtica que trata
de disciplina jurdica e garantias jurdicas. Salienta-se, contudo, a centralidade das noes de
obrigatoriedade, gratuidade e qualidade como basilares na legislao e estruturantes da poltica
pblica de educao.
3 NVEIS E MODALIDADES DE EDUCAO E ENSINO
Sem introduzir modificaes estruturais ou quanto durao da escolaridade, a nova LDB
confirma a nomenclatura j anunciada na Constituio Federal de 1988. Portanto, a estrutura
geral dos nveis e etapas da educao escolar brasileira a partir do ensino fundamental no
sofre alterao profunda em relao quela instituda pela Lei n o 5.692/71, embora importantes
inovaes com relao ao funcionamento e s polticas tenham sido conquistadas. Uma das
Dentre as contribuies fundamentais para o desenvolvimento desta noo em plano normativo, cabe
mencionar Accia Z. Kuenzer (1988 e 1989), Maria Laura P. Barbosa Franco (1989) e Gaudncio Frigotto
(1989 e 1991).
325
MDULO IV
mais marcantes inovaes o reconhecimento da educao infantil, inclusive a creche, como

etapa da educao bsica.
Observe-se o quadro 1, a seguir, que indica os nveis e as etapas da educao escolar, as
idades prprias e os anos de estudo previstos:
QUADRO
Fonte: ABREU, Mariza e BALZANO, Sonia. Leitura da
LDB
ORGANIZAO DA EDUCAO
para diretores de escola. Texto em elaborao. Braslia,
MEC/ FUNDESCOLA,
2000.
(1) Matrcula facultativa a partir dos 6 anos.

(2) Flexibilidade de organizao: sries anuais, ciclos, perodos semestrais, etc.
(3) Para aqueles que no tiveram acesso ou continuidade no ensino fundamental e mdio na idade prpria.
(4) Para aluno matriculado ou egresso do ensino fundamental, mdio e superior, bem como o trabalhador em geral, jovem ou adulto.
(5) Para educandos portadores de necessidades especiais, oferecida preferencialmente na rede regular de ensino.
(6) Para alunos de qualquer escolaridade.
326
CAP.
Como demonstrado, a educao escolar compreende apenas dois grandes nveis, a

educao bsica e a educao superior. A educao bsica constitui-se em trs etapas: educao
infantil, ensino fundamental e ensino mdio.
A educao infantil responde necessidade de complementar a ao da famlia e da
comunidade para o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade (LDB, art. 29).
Portanto, embora seja obrigao do poder pblico garantir o atendimento em creches e prescolas, no uma etapa de escolarizao obrigatria. As polticas pblicas de expanso das
oportunidades de educao infantil devem, no entanto, atentar especialmente para as
peculiaridades culturais e econmicas da regio. Alis, a legislao concedeu o prazo de 3
anos, expirados em dezembro de 1999, para que as creches e pr-escolas existentes ou
posteriormente criadas sejam integradas ao respectivo sistema de ensino o que vale dizer da
supremacia do carter pedaggico sobre o assistencial nas instituies e programas de educao
infantil. A designao de creche passa, assim, a ser usada para a instituio que atende a
crianas de 0 a 3 anos e no est mais associada finalidade assistencial ou exclusivamente de
cuidados e recreao. Quanto pr-escola, importante notar que designa a instituio planejada
para atender s crianas de 4 a 6 anos, no se podendo nela antecipar qualquer avaliao com
objetivo de promoo (LDB, art. 31) ou demandar a alfabetizao.
O ensino fundamental, anteriormente designado de 1o grau, a etapa de escolarizao
obrigatria, a partir dos 7 anos de idade, e deve ter a durao mnima de 8 anos (LDB, arts. 6o e
32). A matrcula das crianas ou adolescentes na rede regular de ensino incumbncia dos
pais ou responsveis ( LDB, art. 6 o; ECA, arts. 2 o, 55 e 129), at os 18 anos, caso no o concluam na
idade esperada, os 14 anos. Ao poder pblico cabe garantir sua oferta universal e gratuita,
inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade prpria (CF, art. 208, I; LDB, art.4o, I),
facultado o ingresso das crianas de 6 anos de idade (LDB, art. 87, 3o, I).
Para que seja alcanado o objetivo principal de formao bsica do cidado, o ensino
fundamental dever assegurar o desenvolvimento da capacidade de aprender, com o pleno
domnio da leitura, da escrita e do clculo, de compreender o ambiente natural e social, o
sistema poltico, a tecnologia e as artes, de adquirir conhecimentos e habilidades, assim como
a formao de atitudes e valores e o fortalecimento dos vnculos de famlia e dos laos de
solidariedade humana ( LDB, art. 32). Por esse mesmo motivo, requer-se que o ensino fundamental
seja presencial, admitido o ensino a distncia apenas como complementao da aprendizagem
ou em situaes especiais (LDB, art. 32, 4o). Como se poder depreender, neste e noutros
aspectos, a nova legislao prdiga em oferecer diversos indicadores e critrios nos quais os
operadores da Justia podero embasar suas aes, seja visando a avaliar o acesso e a
permanncia na escola ou a sua qualidade.
327
MDULO IV
Ensino mdio a atual denominao do antigo ensino de 2o grau. Pela nova legislao e
a reforma que est sendo implantada nesta etapa da educao escolar, destinada precipuamente
aos adolescentes, consiste em pelo menos 3 anos de estudo. Sendo a etapa conclusiva da
educao bsica, visa consolidao e ao aprofundamento dos conhecimentos adquiridos no
ensino fundamental, bem como ao prosseguimento dos estudos. Assim, so finalidades a
preparao bsica para o trabalho e para o exerccio da cidadania, o aprimoramento do
educando como pessoa, incluindo a formao tica e o desenvolvimento da autonomia intelectual
e do pensamento crtico, e a compreenso dos fundamentos cientfico-tecnolgicos dos processos
produtivos, relacionando teoria com prtica, em cada disciplina (LDB, art. 35). Os textos legais
e normativos apontam ainda o mbito dos contedos e metodologias do ensino mdio, de
modo que tambm com referncia a essa etapa educacional podero os operadores da Justia
encontrar consistentes indicaes para seu trabalho.
O apoio expanso das oportunidades de acesso e conquista de condies adequadas
de ensino, e para a freqncia regular escola pelos adolescentes ou pelos jovens e adultos
que a ela retornam, ser possivelmente uma das mais importantes aes da promoo da
justia no futuro prximo, posto que ainda no se percebe a mesma condio de liquidez e
certeza em relao ao acesso ao ensino mdio, em face da regra programtica da progressiva
universalizao dessa etapa final da Educao Bsica [Konzen, 1999, p.11]. Vale lembrar que
as histricas insuficincias na oferta do ensino fundamental e do ensino mdio no pas fazem
que apenas cerca de 25% dos jovens de 15 a 17 anos estejam matriculados no ensino mdio e
que mais de 50% dos alunos estejam atrasados em sua escolaridade. Consoante as estruturais
diferenas regionais, a distoro idade-srie no ensino mdio vai desde 73,2% na regio Norte
a 48,4% na Sudeste e 39,1% na Sul [Castro, 1999, p. 10], colocando um imperativo ao setor
pblico que dever sustentar a absoro da demanda crescente at a universalizao dessa
etapa de escolarizao, a par de sua qualificao em termos de prdios e equipamentos
adequados e de professores devidamente habilitados. medida que progressivamente se
regulariza o fluxo escolar, exigir-se-o mais escolas mdias diurnas, com investimentos na rede
fsica de cada localidade ou microrregio. A precariedade das acomodaes de jovens e adultos,
noite, em escolas construdas e equipadas para crianas parece-nos insustentvel e uma
causa da evaso nessa etapa.
A nova LDB estabelece para o ensino fundamental e o ensino mdio que o ano letivo dever
ter pelo menos 200 dias e 800 horas de efetivo trabalho escolar, excludo o tempo reservado aos
exames finais, quando previstos no calendrio escolar ( LDB, art.24, I; CNE/CEB, Par. n o 5/97). Salienta
a LDB (art. 34), para o ensino fundamental, a garantia de pelo menos 4 horas de trabalho pedaggico
efetivo e a ampliao progressiva do perodo de permanncia na escola, de modo a atingir o
328
CAP.
tempo integral, a critrio dos sistemas de ensino. Ressalva, porm, as peculiaridades dos cursos
noturnos e das formas alternativas de organizao do ensino, definidas na mesma lei. Esses
requisitos sustentam a vigilncia da sociedade e dos operadores da Justia para que nem os
alunos nem as propostas pedaggicas sejam lesados por prticas anteriormente legais mas hoje
inadmissveis, como a que reduz as horas de ensino-aprendizagem a 50 minutos (e at mesmo 45
minutos) ou inclui o tempo de recreio no cmputo das horas de efetivo trabalho escolar. O
Parecer do CNE/CEB no 5/97 suficientemente orientador a esse respeito.
Uma das mais significativas conquistas da sociedade brasileira, em matria de educao,
foi o reconhecimento, na Constituio Federal de 1988, dos direitos dos jovens e adultos ao
ensino fundamental e mdio pblico e gratuito que no lhes foi proporcionado na idade
prpria (CF, art. 208, I). Isso exige, hoje, a oferta de oportunidades educacionais apropriadas,
consideradas as caractersticas do alunado, seus interesses, condies de vida e de trabalho,
inclusive mediante cursos e exames ( LDB, 4 o, I, II e VII; 37, 1 o). Importa destacar que a oferta de
ensino noturno regular, adequado s condies do educando, garantida explicitamente no
texto constitucional (CF, art. 208, VI), nem sempre ser suficiente, pois h quem trabalhe em
horrios vespertinos e noturnos e necessite estudar de dia. Para os jovens e adultos trabalhadores
tambm valiosa a providncia de valorizao dos conhecimentos e habilidades adquiridos
por meios informais, que sero aferidos por meio de exames (LDB, art. 38, 2o).
Os alunos matriculados ou egressos do ensino fundamental, mdio e superior, bem como
o trabalhador em geral, jovem ou adulto, devero contar com a possibilidade de acesso
educao profissional. Sendo sua finalidade conduzir ao permanente desenvolvimento de
aptides para a vida produtiva, deve ser integrada s diferentes formas de educao, ao trabalho,
cincia e tecnologia. Portanto, poder ser desenvolvida em articulao com o ensino regular
ou por estratgias de educao continuada. Com a iniciativa do governo federal, na educao
profissional est em curso uma profunda reforma, que procura desvincul-la do ensino mdio,
para facilitar sua expanso, com a flexibilizao dos currculos e a diversificao dos cursos. A
ateno do Programa Nacional Justia na Educao, neste campo da educao profissional,
poder ser decisiva para as articulaes necessrias entre o poder pblico e as organizaes
do mundo do trabalho, no sentido de se efetivarem as oportunidades de qualificao para
jovens e adultos e de sua promoo social, conforme estabelece o Decreto n o 2.208, de 17/04/
97, ao regulamentar o 2o do artigo 36 e os artigos 39 a 42 da LDB.
A educao especial, dever constitucional do Estado (CF, art. 208, III), foi consagrada na
nova LDB como uma modalidade da educao escolar, a ter incio desde a educao infantil.
Deve ser oferecida aos educandos portadores de necessidades especiais preferencialmente na
rede regular de ensino, que poder contar com servios de apoio especializado (LDB, art.58).
329
MDULO IV
Assim sendo, a nova poltica pela incluso, sempre que possvel, de crianas, jovens e adultos
com necessidades educacionais especiais nas escolas pblicas e pela qualificao dos sistemas
de ensino para o seu atendimento.
4 A ORGANIZAO FEDERATIVA NA EDUCAO: JURISDIES E SISTEMAS DE ENSINO
Visando coibir a omisso e facilitar a exigibilidade dos direitos e deveres em matria de
educao, o novo ordenamento constitucional e legal determina com inovadora clareza as
competncias e responsabilidades do poder pblico e de cada um de seus entes. Na linha da
descentralizao de atribuies, foram, inclusive, explicitados, no plano institucional, os deveres
das escolas e dos professores.
O quadro 2 apresenta, por ente federativo, as reas de atuao prioritria, a jurisdio dos
sistemas de ensino e as respectivas incumbncias. Identifica tambm a referncia normativa
correspondente.
Preliminarmente anlise das incumbncias dos entes federativos necessrio que se
tenha clareza sobre esse novo ordenamento constitucional, legal e institucional do setor da
educao, observando-se que, embora os entes federados no sejam independentes uns dos
outros, nem os Estados em relao Unio, nem os Municpios em relao aos respectivos
Estados e Unio, sua interdependncia no poder jamais significar subordinao nem permitir
interveno planejada na outra esfera o que ainda se verifica no texto de algumas Constituies
estaduais e em legislao e normas de alguns sistemas estaduais. Exemplos de matrias que
podero chegar argio judicial sobre a delegao de atribuies de uma esfera a outra, de
forma autoritria e sem negociaes, so: a transferncia de superviso da educao infantil, a
diviso de encargos sobre parte ou fase do ensino fundamental e o transporte escolar.
Sobre qualquer disputa ou omisso ser sempre pertinente lembrar que a organizao da
educao brasileira faz-se a partir da noo de sistema, ou seja, conforme Saviani (1978), requer
intencionalidade (sujeito-objeto), conjunto (unidade-variedade) e coerncia (interna-externa) na
ao, necessariamente embasada em uma teoria educacional. Logo, tem-se como condies para
a construo de um sistema educacional, numa determinada circunscrio histrico-geogrfica e
institucional, a conscincia dos problemas da situao, o conhecimento da realidade (as estruturas)
e a formulao de uma pedagogia. Essa compreenso ser particularmente importante para o
exame da organizao em nvel municipal, posto que o novo ordenamento equipara os sistemas
municipais de ensino aos tradicionalmente reconhecidos como sujeitos de sistema, o sistema
federal e os sistemas estaduais, com base no preceito constitucional da organizao federativa
brasileira e nas disposies do Ttulo IV da LDB.
330
CAP.
QUADRO
2 DISTRIBUIO
DE RESPONSABILIDADES ENTRE OS ENTES FEDERADOS
ATUAO PRIORITRIA
U
n
i
Constituio
Federal,
art. 211
JURISDIO DOS SISTEMAS
Instituies f ederais de
ensino
Ao normativa,
redistributiva e
supletiva
LDB ,
LDB ,
art. 16
Instituies privadas
de educao superior
arts. 9o
LDB ,
e 75
art. 8 ,
1o
Financiamento das
instituies
federais de ensino
rgos federais de
educao
INCUMBNCIAS
Plano Nacional de Educao(*)
Sistema Federal de Ensino
Assistncia tcnica e financeira a
Estados, Distrito Federal e
Municpios
Diretrizes curriculares nacionais
para a educao bsica(*)
Sistema de informaes e
avaliao Educacional(*)
Autorizao, reconhecimento,
credenciamento, superviso e
avaliao de cursos superiores e
estabelecimentos de seu sistema
de ensino
Normas gerais para graduao
e ps-graduao
Instituies estaduais
de ensino
E
s
t
a
d
o
s
/
Instituies municipais
de educao superior
Ensino
Fundamental
Constituio
Federal,
art. 211
D
F
Instituies privadas
de ensino fundamental e
mdio
LDB
art. 17
LDB
de educao infantil,
ensino fundamental e
ensino mdio quando
no houver sistema
municipal de ensino
Ensino Mdio
art. 30, VI
art. 10 e
art. 75
CF
Sistema Estadual de Ensino

Colaborao com os municpios
no ensino fundamental e na
educao infantil
Planos educacionais integrando
aes dos municpios
Autorizao, reconhecimento,
credenciamento, superviso e
avaliao de cursos superiores e
estabelecimento de seu sistema de
ensino
Normas complementares para seu
sistema de ensino
Ao supletiva e redistributiva
rgos estaduais de
educao
M
u
n
i
c
p
i
o
s
de educao bsica
(educao infantil,
ensino fundamental e
ensino mdio)
Ensino
Fundamental
Constituio
Federal,
art. 211
LDB
art. 18
LDB
art. 11
Instituies privadas
de educao infantil
Educao Infantil
rgos municipais de
educao
Organizao, manuteno e
desenvolvimento dos rgos e
instituies oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-os
s polticas e planos educacionais
da Unio e do Estado
Ao redistributiva em relao
s suas escolas
Normas complementares para seu
sistema de ensino(**)
Autorizao, credenciamento e
superviso dos estabelecimentos
do seu sistema de ensino (**)
Oferta da educao infantil e,
com prioridade, do ensino
fundamental
Fonte: Quadro originalmente elaborado por Adeum Sauer, Marisa Timm Sari, Mariza Abreu e Regina Gracindo para palestra do
Atualizao e reviso de Marisa Timm Sari e Maria Beatriz Luce para este texto.
(*) Em colaborao com estados/DF e municpios, (**) Incumbncias do municpio com o seu sistema prprio.
331
PRASEM
I, em 1997.
MDULO IV
Sobre as incumbncias de cada esfera federativa, cabe ressaltar que:

Unio compete de forma precpua a coordenao da poltica nacional de educao
e a articulao dos diferentes nveis e sistemas de ensino, por meio das funes normativa,
redistributiva e supletiva em relao s demais instncias educacionais (LDB, art. 8o, 1o ).
Ademais, cabe-lhe a organizao, manuteno e desenvolvimento dos rgos e instituies
oficiais do sistema federal de ensino (LDB, art. 9o, II);
aos Estados compete organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais
de seu prprio sistema de ensino; definir, com os Municpios, formas de colaborao para a
distribuio proporcional das responsabilidades de educao bsica; atuar no planejamento
integrador do sistema estadual aos municipais e na normatizao complementar para seu prprio
sistema de ensino (LDB, art. 10);
aos Municpios compete similarmente organizar, manter e desenvolver os rgos e
instituies municipais, com funo redistributiva, e integrando-os s polticas e planos do
respectivo Estado e da Unio. Os Municpios, ao formalizarem a constituio do sistema
municipal de ensino, gozam tambm de competncias normativas complementares e da
competncia para autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos jurisdicionados
(LDB, art. 11). Assim sendo, ficam lavradas, tambm no campo da educao, as vantagens
autonmicas atribudas esfera federativa municipal, embora a nova LDB admita que os
Municpios possam ainda optar por se integrar ao sistema estadual de ensino, como uma rede
com subordinao normativa (embora, jamais, com subordinao administrativa). Podero os
Municpios tambm optar por compor com o respectivo Estado um sistema nico de educao
bsica, de acordo com o artigo 11, pargrafo nico da LDB, mas esta ainda uma experincia
indita no pas.
Com relao garantia do acesso, a LDB (art. 5 o, 1 o a 3o ) indica competncias comuns dos
Estados e dos Municpios, a serem exercidas em regime de colaborao, com a assistncia da
Unio: recensear a populao em idade escolar para o ensino fundamental e os jovens e
adultos que a ele no tiveram acesso; zelar, junto aos pais e responsveis, pela freqncia
escola; e fazer-lhes a chamada pblica.
A todas as esferas federativas, no mbito dos respectivos sistemas de ensino, a LDB atribui,
ainda, as importantes funes de valorizar os profissionais da educao, assegurando-lhes, na
forma da lei, plano de carreira para o magistrio pblico, e de definir normas da gesto
democrtica do ensino pblico.
Alm disso, a LDB, em disposies transitrias, a vigir at 2007 (art. 87, 3o), prescreve a
cada Municpio, e apenas supletivamente ao Estado e Unio, deveres que vm causando
332
CAP.
polmica porque deslocam a responsabilidade concorrente das esferas estadual e municipal

pelo ensino fundamental na direo dos Municpios. Estes os tornariam mais responsveis que
os Estados por essa etapa da educao bsica, contrariando, de certa forma, o que dispem a
Constituio Federal de 1988 e a Emenda Constitucional 14/96. As referidas incumbncias so:
matricular todos os educandos a partir dos 7 anos de idade e, facultativamente, a partir dos 6
anos, no ensino fundamental; prover cursos presenciais ou a distncia aos jovens e adultos
insuficientemente escolarizados; realizar programas de capacitao para todos os professores
em exerccio, utilizando tambm, para isso, os recursos da educao a distncia; integrar todos
os estabelecimentos de ensino fundamental do seu territrio ao sistema nacional de avaliao
do rendimento escolar.
A anlise das incumbncias dos entes federativos na garantia da oferta de educao bsica
denota uma significativa alterao no quadro normativo. A Constituio elevou a educao
categoria de direito pblico e, para a criana e o adolescente, o ensino fundamental categoria
de direito pblico subjetivo e indisponvel. Dessa forma, a autoridade competente fica sujeita
a crime de responsabilidade pelo no-oferecimento ou oferta irregular do ensino fundamental.
Se, de acordo com a Constituio Federal (art. 211, 2o e 3o), os Municpios, os Estados e o
Distrito Federal devem atuar prioritariamente no ensino fundamental, entender-se- que os
titulares dos respectivos Poderes Executivos sero os primeiros a serem responsabilizados no
caso de falta de vagas no ensino fundamental o que no exclui, entretanto, uma eventual
responsabilizao da Unio, j que lhe cabe a funo redistributiva e supletiva em relao s
unidades federadas.
Reitera-se, contudo, que os direitos e deveres em matria de educao no esto mais
limitados ao acesso e oportunidades de continuar estudos; incluem, necessria e legalmente,
padres de qualidade do ensino e, no ensino fundamental, programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
5 REGIME DE COLABORAO
Como demonstrado, a organizao, a manuteno e o desenvolvimento da educao bsica
constituem obrigao direta e inequvoca dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Cabe, no entanto, precisar algumas caractersticas e limitaes dessas responsabilidades. O
ensino fundamental e a educao infantil so etapas prioritrias de atuao dos Municpios
(CF, art. 211, 2o), enquanto o ensino fundamental e o ensino mdio so as etapas prioritrias
de atuao dos Estados e do Distrito Federal (CF, art. 211, 3o). Ademais, os Municpios s
podero atuar em outra etapa o ensino mdio ou nvel a educao superior se estiverem
333
MDULO IV
atendidas plenamente as necessidades de sua rea de competncia o ensino fundamental e a

educao infantil e com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados pela Constituio
Federal para manuteno e desenvolvimento do ensino ( LDB, art. 11, V). Com isso, fica evidente
a inteno legislativa de assegurar plenas condies de funcionamento ao ensino fundamental,
obrigatrio e universal. Tambm que aos Municpios cabe responsabilidade maior, porque
prioritria, quanto educao infantil. Aos Estados, a responsabilidade maior quanto ao
ensino mdio, compartilhada com os Municpios quanto ao ensino fundamental e nada obsta
a que continue com algum atendimento aos pr-escolares.
Dada a situao de responsabilidades de toda forma compartilhadas ou concorrentes,
realada a importncia do regime de colaborao como critrio, diretriz e estratgia preferencial
de relacionamento entre as esferas federativas. Note-se o destaque do artigo 211 da Constituio
Federal e do artigo 8o da nova LDB, que o de abertura do Ttulo IV, sobre a organizao da
educao nacional. Em ambos os textos, o regime de colaborao o que orienta as
especificaes sobre as incumbncias da Unio, dos Estados e dos Municpios.
O regime de colaborao representa uma proposta concreta e imperativa para a realizao,
em nvel poltico e administrativo, do conceito basilar de Repblica Federativa. Ora, se a Repblica
Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados e Municpios, todos autnomos (CF, art.
18), mas com competncias e responsabilidades comuns e especficas de cada nvel de governo,
impe-se encontrar formas viveis de governar no esprito democrtico dessa concepo. Nesse
sentido que o setor da educao encontrou no regime de colaborao a melhor expresso.
O regime de colaborao entre a Unio, os Estados e os Municpios reconhece que as trs
instncias so bastante competentes para as decises e as aes que visam manuteno e ao
desenvolvimento do ensino. Isto , so parceiros inarredveis para planejar e responsabilizarse pela oferta de educao pblica de qualidade para todos os cidados. Tal noo, sabemos,
contraria a prtica poltica e administrativa que persiste nas velhas artes da apropriao pessoal
dos feitos para alimentar o clientelismo e a competio pelo voto e pelo poder, tributrios da
privatizao da coisa pblica. Ou, de outra parte, contraria a postura de descaso e omisso de
governantes que poderiam, na indefinio, eximir-se de responsabilidades concorrentes.
Historicamente, os Estados tm, com freqncia, tentado repassar encargos aos Municpios,
sem os correspondentes recursos financeiros ou tcnicos. O discurso e as prticas associadas
ao enxugamento da mquina estatal no tm revelado preocupao com a qualidade do ensino.
Por vezes, Municpios pretendem assumir encargos acima de suas possibilidades. A justa diviso
de responsabilidades dever sempre ter como critrios a eqalizao de condies pedaggicas
e materiais e o padro mnimo de qualidade. No deve bastar apenas um ou outro critrio; a
334
CAP.
soluo, no caso de escassez para que se alcance o padro mnimo e comum s escolas municipais
e estaduais, poder ser a ao supletiva da Unio (CF, art.211, 1o; LDB, art. 8o, 1o).
So ilimitadas as possibilidades de parceria e cooperao entre as diferentes instncias
administrativas do pas, em matria de educao. Entretanto, a Constituio Federal e a LDB,
assim como a Lei do FUNDEF (Lei Federal n o 9.424/96), indicam aspectos em que a colaborao
entre os sistemas de ensino deve ser obrigatoriamente implementada:
n Quanto diviso de encargos
Estados e Municpios devem definir formas de colaborao na oferta de ensino
fundamental, assegurando distribuio proporcional das responsabilidades, ou seja, das
matrculas, ajustada capacidade de atendimento de cada esfera, conforme disposies legais
(CF, art. 11, 4o, alterada pela EC no 14/96; LDB, art. 10, II, e art. 75, 2o);
Estados e Municpios podem celebrar convnios nos quais a transferncia de
responsabilidade por determinado nmero de matrculas no ensino fundamental seja acompanhada
da correspondente transferncia de recursos financeiros (Lei n o 9.424/96, art. 3o, 9o).
Alm dessa diviso da responsabilidade pelas matrculas, Estados e Municpios podem
definir outras divises de encargos na oferta da educao, principalmente do ensino fundamental.
Por exemplo:
na descentralizao da merenda escolar, os municpios vm assumindo, com r epasse de
recursos federais, a execuo desse programa suplementar tambm para as escolas estaduais.
H, no entanto, casos em contrrio;
quanto ao transporte escolar, a Constituio do Rio Grande do Sul determina que o
Estado, em cooperao com os Municpios, deve desenvolver programas de transporte para
garantir o acesso de todos escola (CE , art. 216, 3o).
n Quanto ao estabelecimento de normas
a Unio, em regime de colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
deve estabelecer competncias e diretrizes para os currculos e contedos mnimos da educao
bsica (CF, art. 210 e LDB, art. 9o, IV);
a Unio, em colaborao com os Estados, Distrito Federal e os Municpios, deve estabelecer
padro mnimo de oportunidades educacionais para o ensino fundamental (LDB, art. 74).
Alm dessas normas, a serem definidas em regime de colaborao, cabe Unio definir
outras normas gerais para a educao nacional (CF, art. 24, 1o; LDB, art. 8o, 1o). Aos Estados e
Municpios, cabe baixar normas complementares para os seus respectivos sistemas de ensino
(LDB, art. 10, V e art. 11, III). Portanto, Estados e Municpios, no caso da organizao dos seus
sistemas municipais de ensino, so, por exemplo, igualmente responsveis por definir: normas
para autorizao de instituies de ensino; parte diversificada do currculo; procedimentos
335
MDULO IV
para a avaliao do rendimento escolar, a recuperao e a avaliao relativa ao ingresso na

escola independentemente de escolarizao anterior; organizao curricular em sries, semestres,
ciclos ou outras formas alternativas; definio da relao adequada entre nmero de alunos e
professores. Esses elementos sero melhor comentados no texto sobre os aspectos pedaggicos.
Para que a desejada descentralizao da educao, necessria frente diversidade cultural
do pas, no coloque em risco a unidade regional e nacional, recomendvel que o regime de
colaborao seja tambm implementado entre os rgos normativos dos sistemas estadual e
municipais de ensino.
n Quanto ao planejamento
a Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, deve
elaborar o Plano Nacional de Educao, organizar o sistema de informaes educacionais e
implementar processo nacional de avaliao do ensino (LDB, art. 9o, I, V e VI);
os Estados devem elaborar Planos Estaduais de Educao articulando-os com o Plano
Nacional e integrando as aes de seus respectivos Municpios ( LDB, art. 10, III), e os Municpios
devem organizar seus sistemas de ensino integrando-os s polticas e planos educacionais da
Unio e dos Estados (LDB, art. 11, I);
Estados e Municpios, em regime de colaborao, e com a assistncia da Unio, devem
recensear a populao para o ensino fundamental, fazer a chamada pblica e zelar pela
freqncia escola (LDB, art. 5o, 1o).
Do exposto, possvel concluir que o regime de colaborao pode ocorrer entre todos os
sistemas de ensino ou, em cada unidade federada, apenas entre o sistema estadual e os municipais.
importante destacar que a colaborao entre o Municpio e o Estado no que se refere diviso
de responsabilidades pela oferta do ensino fundamental e a colaborao entre o Municpio e as
demais instncias federadas no que se refere ao planejamento educacional (especialmente em
relao elaborao dos planos de educao e realizao de censos educacionais) pode verificarse, como j vem de certa maneira ocorrendo, mesmo sem a organizao do sistema municipal de
ensino. Entretanto, bom alertar que, sem o sistema municipal organizado e, portanto, com a
manuteno da rede de escolas municipais de forma integrada ao sistema estadual de ensino, a
tendncia ser a de que a relao entre Municpio e Estado mantenha as caractersticas atuais de
hierarquia, verticalidade e subordinao, encontrando dificuldades para evoluir em direo a
uma relao horizontal e autnoma entre iguais.
J a colaborao no que se refere ao estabelecimento de normas de organizao e
funcionamento dos sistemas de ensino, especialmente incumbncia de Estados e Municpios
de baixarem normas complementares para seus respectivos sistemas, s pode verificar-se a partir
336
CAP.
da organizao dos sistemas municipais de ensino. Se o Municpio optar por permanecer integrado
ao sistema estadual, no se verificar a colaborao relativa ao estabelecimento de normas
educacionais, pois as deliberaes do rgo normativo do sistema estadual continuaro se
constituindo em normas impositivas aos Municpios na administrao de suas redes de ensino.
Assim, interpreta-se que, de fato, o regime de colaborao s ocorra entre sistemas de ensino,
posto que requer a vigncia da prpria essncia dos sistemas, qual seja, a capacidade de estabelecer
normas gerais (de organizao e funcionamento) que concedam unidade e coerncia a um conjunto
de escolas e rgos educacionais, distintos mas interdependentes entre si.
No obstante, a cooperao conveniada ou eventual entre as instncias federal e estadual
e a municipal ser sempre pertinente para evitar a concorrncia e a superposio de aes, ou
para a realizao de planos, atividades e metas de comum interesse, mesmo que o sistema
municipal no tenha sido ainda institudo. Vale lembrar que o mbito municipal dever ser a
base sobre a qual se constri o planejamento estadual e nacional, congregando todas as
instituies escolares, sejam pblicas (municipais, estaduais e federais) ou privadas
constituidoras que so da estrutura e do planejamento educacional do pas.
Para a efetivao do regime de colaborao e de todas as outras possibilidades de
compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados, torna-se necessrio criar
espaos para deliberao conjunta entre as diversas instncias envolvidas, garantindo sempre
a efetiva participao da sociedade. Por exemplo, em nvel estadual, regional ou municipal,
possvel instituir grupos de coordenao ou de assessoramento constitudos por representantes
da administrao estadual e das entidades representativas do(s) Municpio(s), que podero
articular-se com o Poder Legislativo e representantes dos professores, estudantes e pais de
alunos, ou da comunidade em geral.
6 A GESTO DEMOCRTICA
Gesto democrtica do ensino pblico um princpio constitucional e legal de organizao
dos sistemas e instituies de ensino brasileiros. A Constituio Federal de 1988 estabelece
esse princpio ( CF, art.206,VI) ao lado de igualdade, liberdade, pluralismo, gratuidade, valorizao
dos profissionais do ensino e padro de qualidade. Atendendo disposio constitucional de
regulamentao em forma de lei, a nova LDB exige participao e autonomia como diretrizes
pelas quais a gesto democrtica dever alcanar sua concretizao. Assim sendo, determina:
a participao dos profissionais da educao na elaborao da proposta pedaggica da escola
e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes ( LDB,
art. 14, I e II); a progressiva autonomia pedaggica, administrativa e de gesto financeira das
unidades escolares pblicas de educao bsica (LDB, art. 15).
337
MDULO IV
A participao dos alunos e de seus pais na gesto educacional tambm protegida no

Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n o 8.069/90, art.53), que garante seu acompanhamento
e interveno nas definies sobre a proposta e a conduo pedaggica e na avaliao, bem
como garante aos alunos a sua organizao e participao em entidades estudantis.
A LDB indica, ainda, que os sistemas de ensino tambm devem regulamentar o princpio da
gesto democrtica no nvel da educao bsica. Castro [1998, p. 152] entende que isso justo
porque as experincias de organizao escolar e dos sistemas de ensino so muito diversificadas
e no caberia pensar na adoo de uma frmula nica pela legislao federal. Assim, fica
evidente a importncia de contar com Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais de Educao
cuja composio represente os interesses dos segmentos educacionais mantenedores e
profissionais bem como da sociedade, embora esses rgos colegiados no tenham sido
explicitamente previstos na Lei [Abreu, 1998, p.75-78; Cury, 1997, p. 107-108].
A interpretao do significado poltico, administrativo e pedaggico do princpio de gesto
democrtica beneficiada pela compreenso de que o texto constitucional apenas veio consagrar
e reforar iniciativas j exitosas em vrios Estados e Municpios, no sentido de dotar as escolas
de maior responsabilidade profissional e comunitria, conseqentemente de maiores
possibilidades de eficcia. Dentre estas destacam-se:
no plano pedaggico o planejamento geral e coletivo da escola, a proposta pedaggica,
o projeto de educao continuada do corpo docente e de apoio, a auto-avaliao institucional;
no plano administrativo a instituio de conselhos escolares e a escolha dos dirigentes
pela comunidade escolar, o regimento escolar no padronizado, o quadro de pessoal por escola;
no plano da gesto financeira o oramento descentralizado e o repasse de recursos
financeiros para administrao direta pela escola.
Essas e outras medidas vm responder necessidade de que as escolas tenham mais
espao de deciso para promoverem as aes requeridas com vistas a alcanar maior qualidade
e, por conseguinte, maior eqidade. As vantagens da maior autonomia s escolas e sua
comunidade, com o devido suporte institucional, tm sido amplamente reconhecidas no pas e
internacionalmente. No entanto, nesta tese so sempre condicionadas advertncias de que a
descentralizao no poder acobertar omisso ou descaso para com as condies de trabalho
pedaggico, nem permitir que se perca a imprescindvel unidade do sistema de ensino ou do
Plano Municipal ou Estadual de Educao. Fica, pois, ressaltada a importncia do papel
competente dos rgos e servios centrais dos sistemas de ensino, balizados pelos princpios
e diretrizes constitucionais e legais e das polticas pblicas, que enfatizam sua funo
redistributiva e os recursos do planejamento e da avaliao (LDB, art. 10 e 11).
338
CAP.
Assim sendo, as anlises com vistas promoo da justia no que se refere ao princpio da
gesto democrtica a participao e a autonomia podero tomar como parmetros, alm do
ordenamento legal da educao e de proteo criana e ao adolescente, tambm os instrumentos
de ordenamento institucional dos rgos dos sistemas de ensino e das unidades escolares,
que so complementares e reconhecidos nos textos constitucionais e legais. Exemplos desses
instrumentos so:
os decretos e instrues dos Poderes Executivos, os Planos Estaduais e Municipais de
Educao;
os regimentos e as resolues e pareceres dos conselhos normativos dos sistemas;
os regimentos, planos, propostas pedaggicas, calendrios das escolas;
os oramentos pblicos, os planos de aplicao de recursos dos sistemas e seus rgos
e das escolas, os balanos e balancetes;
as atas, relatrios e avaliaes dos sistemas e das unidades escolares e de seus rgos,
como o conselho escolar;
as estatsticas e outros registros da vida escolar e do rendimento dos alunos.
7 FORMAO E VALORIZAO DO MAGISTRIO
O novo ordenamento constitucional e legal conferiu valorizao do magistrio o estatuto
de princpio constitucional, em sintonia com os mais abalizados estudos que indicam a
centralidade do professor competente para a qualidade do ensino e em ateno ao consenso
nacional sobre as insuficientes exigncias de formao, carreira, condies de trabalho e
remunerao dos profissionais do setor educacional.
A LDB regulamenta esse princpio dedicando o Ttulo VI inteiramente aos profissionais da
educao, isto , aos docentes e aos que lhes oferecem suporte pedaggico direto, includas as
atividades de direo ou administrao escolar, planejamento, inspeo, superviso e orientao
educacional (CNE/CEB, Resoluo n o 3/97, art. 2o). Destaca a formao, estabelecendo um novo
patamar mnimo de educao inicial e meios para a educao continuada. Garante estatutos e
planos de carreira para o magistrio pblico de cada sistema de ensino, com elementos de
seleo, promoo e remunerao. Salienta ingredientes das necessrias condies para o
trabalho qualificado.
Martins (1999, p. 9), ao enfatizar o interesse basilar da sociedade em contar com professores
adequadamente formados para que alcancem pleno desenvolvimento intelectual, cidadania
profissional e a atualizao necessria ao trabalho pedaggico, opina que a formao adequada
um direito profissional do magistrio e um dever do poder pblico. Reconhec-los
particularmente importante para os docentes sem a titulao mnima e para a educao continuada
339
MDULO IV
de todos os profissionais da educao. Note-se que, em 1998, foram recenseadas ( INEP/MEC, Censo
do Professor 1997) no pas mais de 1 milho de funes docentes de educao bsica ocupadas
por pessoas sem o grau superior, o parmetro legal ( LDB, art. 62) e pedagogicamente considerado
adequado; sem completar o ensino mdio somam mais de 130 mil!
Para os operadores da Justia fundamentarem suas aes de garantia da qualidade do
ensino para crianas e adolescentes, no que se refere s condies de formao e trabalho dos
docentes, podem ser feitos alguns destaques ilustrativos das exigncias legalmente estabelecidas
nesta matria:
A partir da regulamentao do FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Lei 9.424/96, art. 9o), os Estados, Distrito
Federal e Municpios devem dispor de novo Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio,
de acordo com diretrizes emanadas pelo Conselho Nacional de Educao (CNE/CEB, Res. n o 3/
97). Ressalva-se, no entanto, que est em efeito uma liminar em ao direta de
inconstitucionalidade, suspendendo a vigncia de dispositivos que estabeleciam os prazos
para essa exigncia, mas conservando a exigibilidade desses planos.
A formao inicial ou titulao prevista para todos os docentes da educao bsica a
de nvel superior, em curso de licenciatura de graduao plena. O nvel mdio, na modalidade
normal, ou seja, o antigo curso de magistrio em segundo grau, admitido para a docncia na
educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, apenas at 2007 (LDB,
art. 62 e 87, 4o). No entanto, esta matria em que h divergentes interpretaes, fundadas
nos interesses e avaliaes da possibilidade de atender a esses dispositivos, em distintas
regies do pas, bem como em eventuais lapsos de redao do texto legal [Dutra, Abreu,
Martins e Balzano, 2000, p. 53 e 54].
Os professores denominados leigos, ou seja todo e qualquer docente que no possua
titulao que o habilite especificamente para o nvel, atividade ou disciplina que esteja
exercendo, devem integrar quadros de pessoal em extino na carreira do magistrio, pelo
prazo mximo de 5 anos (Lei 9.424/96, art. 9 o). At o final do ano 2001, permitida a aplicao
de parte dos recursos pblicos do FUNDEF previstos para remunerao dos profissionais da
educao na habilitao de professores leigos (Lei 9.429/96, art. 7o, pargrafo nico).
A educao continuada deve ser garantida nos estatutos e planos de carreira do magistrio
pblico, inclusive com afastamento peridico remunerado (LDB, art. 67, II).
O ingresso na carreira do magistrio pblico far-se- exclusivamente por concurso pblico
de provas e ttulos (LDB, art. 67, I), a realizar-se, pelo menos, de 4 em 4 anos (CNE/CEB Res. n o 3/
97, art. 3o, 2o).
340
CAP.
A remunerao tem por base piso salarial profissional e progresso funcional que
considere a titulao ou habilitao e a avaliao do desempenho (LDB, art. 67, III e IV).
As atividades docentes de estudo, planejamento e avaliao, de acordo com a proposta
pedaggica da escola, devem ter perodo reservado (horas-atividade), includo na carga de
trabalho (LDB, art. 67, V e CNE/CEB, Resoluo n o 03/97, art. 6o, IV).
O exerccio de quaisquer funes de magistrio que no a de docncia, como
administrao, superviso ou orientao educacional, exige experincia docente mnima de 2
anos, adquirida em qualquer nvel ou sistema de ensino pblico ou privado (CNE/CEB, Res. no
03/97).
Os benefcios funcionais do magistrio, no que se refere a licenas e faltas, so apenas
os previstos na Constituio Federal, tendo em vista coibirem-se afastamentos da escola e das
atividades docentes.
As despesas decorrentes da remunerao de profissionais da carreira do magistrio,
legalmente cedidos a outras funes fora do sistema de ensino, devem ser realizadas sem nus
para o sistema de origem (CNE/CEB, Res. n o 3/97).
As prerrogativas de condies de trabalho, incentivos de progresso funcional por
qualificao de trabalho docente e vantagens de remunerao so regulamentadas
complementarmente na j citada Resoluo n o 3/97, artigo 6o.
8 TENDNCIAS DA L EGISLAO E POLTICAS EDUCACIONAIS
A anlise da organizao da educao at agora realizada tem como principais referncias
o novo ordenamento constitucional e legal, ou seja, revisa os elementos formalizadores das
reformas educacionais que vm sendo realizadas no pas, enfatizando os direitos e deveres em
matria de educao bsica. Assim, como indicado na introduo deste texto, dado o seu
objetivo central, tratou-se de apresentar o institudo, mas procurando-se iluminar a face que
possa servir aos interesses dos grupos que mais dependem de apoio para alcanar direitos e
condies h muito j alcanados por outros. Tratou-se, por conseguinte, de identificar pontos
e estratgias para garantir mais justia na e para a educao. Em tal perspectiva, vale recordar
os critrios fundamentais de eqidade e qualidade, como diretrizes maiores de uma ao
poltica no setor da educao. O primeiro, referenciado na igualdade de condies entre os
sujeitos de direito (e no apenas na igualdade de oportunidades, compreendendo, inclusive, a
noo de polticas compensatrias), esteia-se na compreenso da multiculturalidade em nossa
sociedade e sustenta aes diferenciadas, mas com sentido unitrio, para a construo da
cidadania e da nao. O segundo, referenciado nos objetivos da educao nacional, de formao
341
MDULO IV
para a vida em famlia, na comunidade e no trabalho, esteia-se na compreenso da importncia

dos contedos e das capacidades associadas ao desenvolvimento afetivo, social e cultural,
prprios da educao escolar no mundo contemporneo.
Na expectativa de que os magistrados e membros do Ministrio Pblico dedicados causa
da infncia e da juventude possam, precipuamente, trabalhar com os segmentos organizados
da sociedade civil e as diversas instncias do poder pblico no sentido de melhoria sempre
progressiva das condies sociais e institucionais de escolarizao, cabe destacar os traos
principais da dinmica de ordenamento dos direitos e deveres em matria de educao, bem
como as perspectivas que se tentam desenhar para efetivos avanos no campo das polticas
pblicas de educao bsica.
8.1 PARTICIPAO DA SOCIEDADE CIVIL
A participao da sociedade civil na formulao, no acompanhamento e na avaliao das
normas e polticas educacionais uma proposta em amplo desenvolvimento poltico e
institucional. Essa participao, vinculada radicalmente ao movimento de democratizao social
e poltica, d-se de forma sistemtica pela presena respeitada e atuante de representantes dos
alunos, das famlias e das comunidades nos conselhos escolares e nos Conselhos Municipais,
Estaduais e Nacional de Educao, de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF, de
Alimentao Escolar e de Direitos da Criana e do Adolescente. D-se tambm pela participao
eventual nas questes polticas e pedaggicas e nos processos de planejamento ou normatizao
que mobilizem a opinio pblica ou a manifestao de segmentos particulares, como na
elaborao de planos de educao, nas emendas populares por alguma legislao, nas audincias
pblicas dos Poderes Legislativos diante de casos poltico-administrativos e projetos de lei,
assim como em busca e em defesa de questes e interesses mais especficos de uma comunidade,
a exemplo de reivindicaes pela instalao de uma escola, pela ampliao de sries e etapas
escolares, ou pela melhoria das condies materiais e pedaggicas.
Deve-se, no entanto observar que a intensidade e a qualidade da participao popular e
organizada depende em muito das condies sociais e polticas gerais da comunidade ou da
regio, das oportunidades criadas por lideranas ou pelo poder poltico local. Preocupam,
sobremaneira, a dificuldade de alguns dirigentes municipais e estaduais para reconhecerem e
implementarem efetivamente representaes da sociedade civil, inclusive cristalizadas pela
sua indicao pelos governantes, bem como as dominaes clientelistas ou fisiolgicas a que
muitas vezes se submetem as entidades de representao sindical e comunitria. Ou seja, no
podem os conselhos e conselheiros que representam os segmentos sociais ser chapa branca,
342
CAP.
atuando como apndices ou representantes do Poder Executivo nem, por outro lado, pretender
atuar em simples e direta oposio inibidora de quaisquer iniciativas ou projetos do Executivo.
Assim sendo, a capacidade estimuladora, orientadora e moderadora da participao popular e
comunitria dos operadores da Justia, no mbito de suas respectivas jurisdies, poder ser
da maior importncia para a definio e o cumprimento de normas e polticas de proteo ao
direito educao pblica de qualidade. O controle das instncias de Estado encarregadas de
precipuamente zelar pelos interesses da cidadania poder, por suas funes exemplar e
instrumentalizadora, potencializar a participao e o controle social.
8.2 DESCENTRALIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA
Em curso desde as reformas educacionais da dcada de 70, a descentralizao ocorre entre
os sistemas de ensino e nos sistemas de ensino pela transferncia de responsabilidades, pela
delegao de competncias, pela cooperao ou, ainda, pela indicao mais explcita de
atribuies. Esse movimento, que dominante, tem, ao mesmo tempo, alguns concorrentes em
sentido contrrio e no se aplica indistintamente a todas as reas e funes da gesto do setor
escolar. Com efeito, verifica-se na nova legislao e nas prioridades do governo federal vrias
iniciativas em que a Unio deixa de ser um executor direto de aes na educao bsica, como
a compra e distribuio da alimentao escolar e o financiamento de projetos de construo e
manuteno escolar; de outra parte, a Unio amplia suas possibilidades de planejamento e
controle, por meio de sistemas de informao e de avaliao da gesto e, inclusive, do currculo,
dos livros didticos e do rendimento dos alunos. Os Estados, quase todos mantenedores da
maior rede escolar de educao bsica, tm atuado no sentido de municipalizar a educao
infantil e o ensino fundamental, por meio de instrumentos e modelos de distribuio e encargos
ou cooperao muito variados.
Esses instrumentos e modelos carecem de atento exame por parte dos Poderes Legislativo,
Judicirio, do Ministrio Pblico e da sociedade organizada para que se evitem solues
incompatveis com os princpios da eqidade e da qualidade do ensino e com o respeito
autonomia municipal. A maioria dos municpios, por seu turno, ainda percebem muito
timidamente os espaos para sua atuao em matria de formulao poltica e pedaggica e de
controle e avaliao do processo escolar. Poucos so os Municpios que j constituram seus
sistemas municipais de ensino, podendo gozar de prerrogativas normativas; ficam, por
conseqncia, subordinados s determinaes e prioridades do respectivo estado e deixam de
buscar apoio noutros possveis parceiros para o desenvolvimento educacional da regio, como
as universidades e outros Municpios, seja para o recrutamento e a qualificao docente, ou
343
MDULO IV
para os projetos da rede fsica ou currculo escolar. Poucas so tambm as situaes em que o
regime de colaborao compreendido e praticado em sua radicalidade e potencialidade.
importante, pois, notar que o assumir responsabilidades, seja pelo Estado, pelo Municpio
ou pela unidade escolar, exige quadros de pessoal com competncia, infra-estrutura fsica e
organizacional, bem como os correspondentes investimentos pblicos. Mas que nem todas as
necessidades sociais dos educandos, sejam crianas, jovens ou adultos, cabem com exclusividade
ao setor da educao. A intersetorialidade4 uma diretriz igualmente presente nas polticas e
na legislao contemporneas, que pressupem a convergncia da ao de diversos setores
governamentais sobretudo seguridade social e educao e de profissionais de diversas
especialidades para que se alcance a proteo e o desenvolvimento integral dos educandos.
Com a descentralizao, potencializam-se as possibilidades da intersetorialidade; todavia,
esteiadas em macropolticas tambm identificadas com ambas as diretrizes.
8.3 AUTONOMIA DAS ESCOLAS
O movimento pela maior autonomia das escolas corresponde, em parte, a uma demanda
dos professores e das comunidades para que o projeto pedaggico, a estrutura interna e as
regras de funcionamento da unidade escolar possam ser constitudos mais coletivamente e
com maior identidade e responsabilidade institucional. Essa demanda encontra tambm respaldo
na noo de sistema de ensino, que compreende os rgos administrativo e normativo comuns
e um conjunto de unidades escolares autnomas. As relaes orgnicas entre os rgos centrais
e as unidades do-se por meio do planejamento, do acompanhamento e da avaliao, que
devero envolver participao de todas as instncias em todas essas funes, com transparncia
e publicizao, de modo a garantir-se a co-responsabilidade pela eqidade e pela qualidade
do ensino, em nvel municipal, estadual e nacional. Assim sendo, a tendncia de que todas
as unidades escolares, do ponto de vista administrativo e financeiro, venham a ter seus prprios
regimentos (no o outorgado pela mantenedora), quadro de pessoal, oramento para pequenas
despesas e investimentos aprovados nas instncias superiores; do ponto de vista pedaggico,
que cada escola elabore sua proposta pedaggica, planos de estudo e projetos de avaliao.
Esses elementos todos devem contribuir para e responder aos padres mnimos estabelecidos
no respectivo sistema de ensino.
Essa categoria foi trabalhada com destaque por Farenzena, Nal e Luce, Maria Beatriz no estudo denominado O novo ordenamento constitucional, legal e institucional da ateno criana de 0 a 6 anos, produzido
no escopo do Plano Estadual de Ateno Infncia no Rio Grande do Sul, em 1993.
344
CAP.
8.4 PADRES MNIMOS DE QUALIDADE DO ENSINO

Reconhecidos constitucional e legalmente como um princpio de organizao dos sistemas
de ensino, representam hoje o principal desafio poltico e tcnico para a educao brasileira.
O Plano Nacional de Educao, cujo projeto de lei est em exame no Congresso Nacional,
indica metas para definio dos padres mnimos em termos de condies fsicas e tcnicas de
infra-estrutura e dos recursos humanos necessrios ao ensino de qualidade, bem como os
correspondentes investimentos por aluno. pertinente alertar que as circunstncias sociais,
culturais e econmicas, locais e regionais, podero sempre indicar a convenincia de elevao
dos padres e custos mnimos por aluno; o padro mnimo nacional (dado por indicadores de
condies materiais, humanas e financeiras), por certo, dever ser superado na maior parte
dos sistemas estaduais e municipais de ensino, pela iniciativa de educadores, dirigentes e
lideranas comunitrias e pelo apoio da Justia.
9 COMENTRIOS FINAIS
Concluindo esta reviso comentada sobre a nova organizao da educao e as tendncias
da legislao e da poltica educacional, com a finalidade de facilitar o dilogo e a ao dos
magistrados e membros do Ministrio Pblico em prol do direito educao, cabe salientar
que, guardadas peculiaridades locais e regionais, nosso pas vem obtendo sucesso no alcance
de metas de acesso escolar, mas que ainda nos restam muitos degraus na escalada dos padres
de escolarizao compatveis com nosso desenvolvimento econmico e cientfico-tecnolgico.
Ainda so marcantes caractersticas da educao brasileira a desigualdade e a baixa qualidade
de ensino, frutos de condicionantes histricos, do modelo poltico-administrativo e de
investimentos pblicos, bem como das precrias condies de formao, de trabalho e de
remunerao do magistrio. Portanto, justia na educao h de requerer uma ateno vigorosa
para com as concepes basilares de direito educao e de obrigaes do Estado e da
sociedade, sustentadas pelos princpios tico-polticos de eqidade e qualidade do ensino.
Se muito temos avanado para dotar o novo ordenamento constitucional e legal da educao
da abrangncia, da explicitao e da flexibilidade que permitem ateno s necessidades
multiculturais e individuais com o objetivo de igualdade de condies para o ensino de
qualidade, mister reconhecer o contraponto, tambm importante, referenciado nas noes
de sistema, de padro de qualidade e de gesto democrtica, fundadas nos princpios da
democracia e da Repblica Federativa. Nessas posies, com implicadas mediaes, constrise um novo espao de atuao dos educadores, dos atores polticos, do corpo de Estado e da
sociedade. A formao de uma conscincia de direitos e deveres faz-se, em muito, na prtica da
promoo das polticas pblicas, sustentada, claro, pela aplicao da justia.
345
MDULO IV
L EGISLAO E NORMAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil - 1988. 2 a ed. Braslia: Imprensa Nacional,
1997.
BRASIL. Emenda Constitucional n.14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208, 211
e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
BRASIL. Lei n.5.692, de 11 de agosto de 1971. Fixa diretrizes e bases para o ensino de 1o e 2o
graus e d outras providncias.
BRASIL. Lei n.9.394, de 20 de dezembro de 1996. Fixa diretrizes e bases da educao nacional.
BRASIL. Lei n.8.069, de 13 de julho de 1990. Dispe sobre o Estatuto da Criana e do Adolescente,
e d outras providncias.
BRASIL. Lei n.9.424, de 24 de dezembro de 1996. Dispe sobre o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma prevista
no art. 60, 7o, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras
providncias.
BRASIL. Decreto n.2.208, de 17 de abril de 1997. Regulamenta o 2 o do art. 36 e os arts. 39 a 42
da Lei n o 9.394, de 20 de dezembro de 1996 LDB.
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO/Cmara de Educao Bsica. Parecer 05/97.
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO/Cmara de Educao Bsica. Resoluo n.03, de 8 de
outubro de 1997. Fixa diretrizes para os novos Planos de Carreira e de Remunerao para
o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
L IVROS, TEXTOS E DOCUMENTOS OFICIAIS
ABREU, Mariza. Organizao da educao nacional na Constituio e na LDB. Ed. UNIJU, 1998.
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www.mec.gov.br (obtido em 28/01/2000).
CASTRO, Marcelo Lcio Ottoni de. A educao na Constituio de 1998 e a LDB. Braslia: Andr
Quic, 1998.
CASTRO, Maria Helena Guimares. As desigualdades regionais no sistema educacional brasileiro.
Braslia: MEC/INEP, 1999.
____. Educao para o sculo XXI: o desafio da qualidade e eqidade. Braslia : MEC/INEP, 1999.
346
CAP.
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Nacional de Educao. So Paulo: Editora do Brasil, 1997.
DUTRA JNIOR, Adhemar; ABREU, Mariza; MARTINS, Ricardo e BALZANO, Snia. Plano de
Carreira e Remunerao do Magistrio Pblico. Braslia: FUNDESCOLA/MEC, 2000.
FARENZENA, Nal; LUCE, Maria Beatriz Moreira. O novo ordenamento constitucional, legal e
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Levantamento e consolidao da legislao referente criana de 0 a 6 anos; Projeto
Diagnstico da situao da infncia de 0 a 6 anos de idade no Rio Grande do Sul; Plano
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Mdicas, 1991. 274p. p.254-274.
KONZEN, Afonso Armando. O direito educao escolar. In: BRANCHER, Leoberto Narciso;
RODRIGUES, Maristela Marques; VIEIRA, Alessandra Gonalves. O direito aprender.
Braslia: FUNDESCOLA/Projeto Nordeste/MEC, 1999. p.9-15.
KUENZER, Accia Z. Ensino de 2 o grau: o trabalho como princpio educativo. So Paulo: Cortez,
1988.
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MARTINS, Ricardo Chaves de Rezende. A formao dos profissionais do magistrio. Braslia:
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Braslia: Cmara dos Deputados, 1999. Disponvel na Internet: http://www.camara.gov.br/
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POPKEWITZ, Thomaz. S. Reforma educacional: uma poltica sociolgica - poder e conhecimento
em educao. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1997.
347
MDULO IV
SARI, Marisa Timm. Organizao da educao municipal: da administrao da rede ao sistema

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SAVIANI, Demerval. Educao brasileira: estrutura e sistema. 7a. ed. Campinas: Autores
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VIEIRA, Sofia Lerche. In: CASTRO, Maria Helena Guimares; DAVANZO, urea Maria Queiroz.
Situao da educao bsica no Brasil. Braslia: MEC/INEP, 1999.
348
MDULO IV
10
CAPTULO
O DIREITO DE APRENDER DIREITO:

GARANTINDO A QUALIDADE DA EDUCAO ESCOLAR
Adlia Luiza Portela*
Esmeralda Moura**
Eni Santana Barretto Bastos*
SUMRIO
1 DESAFIOS EDUCAO ..... 350

2 ENFRENTANDO OS DESAFIOS ..... 354
3 O DIREITO QUALIDADE DA EDUCAO ESCOLAR ..... 363
4 GARANTINDO A QUALIDADE DA EDUCAO ESCOLAR ..... 366
4.1 GESTO DA ESCOLA ..... 369
4.2 APOIO DAS
AUTORIDADES
4.3 UTILIZAO
DO TEMPO
4.4 ORGANIZAO
4.5 VALORIZAO
4.6 COMPOSIO
..... 370
..... 371
DO ESPAO
..... 374
DOS PROFISSIONAIS
..... 375
E DINMICA CURRICULAR
4.7 ORIENTAO
4.8 FORMAS
..... 378
DIDTICA
..... 381
DE AVALIAO
..... 385
4.9 PARTICIPAO
DOS PAIS
..... 387
4.10 RECONHECIMENTO PBLICO ..... 389

5 CONSIDERAES FINAIS ..... 389
NOTAS E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ..... 392
* Professora da Universidade Federal da Bahia. Consultora em Educao.

** Professora da Universidade Federal de Alagoas. Consultora em Educao
349
MDULO IV
O Brasil, nos ltimos anos, impulsionou o processo de mobilizao social pela garantia
do direito educao e ampliou efetivamente as oportunidades de acesso escola.
Entretanto, urgente implementar a permanncia bem-sucedida dos alunos, ou seja, a
qulidade de ensino. Este texto, cujo eixo a gesto pedaggica da educao, oferece aos
operadores da Justia a oportunidade de uma reflexo aprofundada sobre o papel da
escola e das aprendizagens fundamentais para a sobrevivncia dos povos no mundo
contemporneo. Analisa as principais estatsticas educacionais brasileiras, concluindo que
os avanos alcanados no se traduzem ainda em evoluo do nvel de conhecimentos e
habilidades cognitivas das crianas e adolescentes. Alm disso, ressalta a necessidade de
vigilncia regular e sistemtica das polticas implementadas e de seus resultados por parte
no s dos gestores governamentais, mas das famlias e dos operadores do Direito,
especialmente quanto aos principais indicadores de rendimento ou produtividade do
sistema de ensino.
A qualidade da educao escolar pode ser definida? De que qualidade se est falando?
A partir de que parmetros ela pode ser avaliada? Essas e outras questes so discutidas no
texto que apresenta dez referenciais de qualidade de uma escola para os dias atuais.
1 DESAFIOS EDUCAO
O Brasil chega a reta final do sculo e do milnio confrontado com trs grandes desafios:
(1) inserir-se de forma competitiva na economia internacional em irreversvel e acelerado processo
de globalizao; (2) erradicar as desigualdades sociais intolerveis; e (3) elevar os nveis de
participao democrtica e de respeito aos direitos humanos da populao. Todos ns sabemos
que uma economia competitiva, uma sociedade mais justa e um Estado democrtico de direito
forte e consolidado comeam na sala de aula do ensino fundamental.
A. S. Gomes da Costa
Da anlise da literatura produzida, nas trs ltimas dcadas, em diversas reas do

conhecimento, chama ateno a nfase dada necessidade de se promover, cada vez mais, o
acesso a uma educao que possibilite ao cidado enfrentar as demandas e desafios da
contemporaneidade. J em 1979, Lyotard, por encomenda do conselho universitrio que assessora
o governo de Quebec, produziu um relatrio sobre o saber nas sociedades desenvolvidas e,
entre outras concluses, assinalou o fato de que
350
CAP.
10
Adlia Luiza Portela, Esmeralda Moura e Eni Santana Barreto Bastos
(...) o saber se tornou a principal fora produtiva, o que j modificou de modo notvel a
composio da populao economicamente ativa nos pases mais desenvolvidos, que constitui o
principal ponto de estrangulamento para os pases em desenvolvimento (...) Em sua forma de
mercadoria-informao indispensvel ao poderio produtivo, o saber j e ser cada vez mais um
dos maiores prmios em jogo, seno o mais importante, da concorrncia mundial pelo poder.
Assim como os Estados-nao se bateram para dominar territrios, e mais tarde para controlar o
acesso e a explorao das matrias-primas e da mo-de-obra barata, podemos considerar a hiptese
de que, no futuro, eles se batero para dominar a informao1 (p. 66-67).
Tal constatao, tambm presente nos discursos de outros estudiosos sobre os rumos que
vem tomando a sociedade atual, indica, ao mesmo tempo, o risco da exacerbao das diferenas
entre pases ricos e pobres e a produo de nova forma de analfabetismo e excluso social.
O conhecimento terico-tcnico, auxiliado pelas tecnologias da informao e pela
capacidade de inveno, passa a ser a fora de trabalho de maior valor e, portanto, a educao
e a criatividade se constituem em meios necessrios e indispensveis para uma insero na
vida social e no mundo do trabalho. Os estudiosos de fenmenos da contemporaneidade
globalizao, inovaes tecnolgicas, transformaes na organizao do trabalho e aumento
acelerado das possibilidades de comunicao e de informao vm apontando a educao
como um dos principais problemas a serem enfrentados por qualquer pas que se situe no
cenrio da competio/integrao planetria, que est a exigir uma crescente formalizao de
requisitos educacionais. At mesmo a circulao nas grandes cidades impe, hoje, a necessidade
de se lidar com situaes cada vez mais complexas, promovendo o acesso a bens cuja utilizao
exige conhecimentos dificilmente apropriveis to-somente por meio de experincias cotidianas
extra-escolares.
Todas essas circunstncias, fruto do desenvolvimento da cincia e da tecnologia, vm
criando condies objetivas para que o homem seja, ao mesmo tempo, universal e tribal (local
e no local),2 o que implica a necessidade do desenvolvimento de competncias cujo exerccio
extrapola os limites do local e, simultaneamente, fortalece os vnculos e a identidade com esse
local. Ademais, as mudanas que esto marcando a histria recente das sociedades no so
episdicas ou transitrias, mas se caracterizam pela rapidez com que esto ocorrendo, pela
sua constncia, pela sua imprevisibilidade e pelas suas conseqncias em todos os setores da
atividade humana, implicando desafios com caractersticas que se expressam tanto na dimenso
social, quanto nas dimenses material e temporal. 3
1
Ver notas e referncias bibliogrficas a partir da pgina 392.
351
MDULO IV
Ao se considerar que, neste cenrio, os pases com populaes que apresentam os mais
elevados nveis de educao escolar se situam em posio privilegiada em relao queles
com baixo padro de escolaridade, podem-se vislumbrar as dificuldades dos demais que,
como o Brasil, no possuem o lastro de uma educao bsica universalizada.4 Segundo Ribeiro,5
O Brasil tem garantido, at agora, sua participao na economia mundial pela abundncia de
matrias-primas e pela adoo de um modelo de sociedade no qual uns poucos instrudos, de um
lado, e uma massa de trabalhadores semi-alfabetizados com baixos salrios, como reserva de mercado,
de outro, permitia prescindir de uma educao formal universalizada. Este formato de sociedade
esgota-se a cada momento...(p. 64).
A sociedade que no dispuser de uma forte estrutura educacional estar, portanto, em

posio de desvantagem em relao s demais e essas desigualdades tendem a se acentuar. A
escola, parte integrante e central dessa estrutura educacional, a nica instituio do mundo
moderno e contemporneo diretamente responsvel pelo desenvolvimento de instrumentos
indispensveis sobrevivncia na sociedade atual, que est a exigir um nvel de letramento
cada vez mais avanado. Assim, a escola o lugar privilegiado para o encontro da criana e do
jovem com o saber sistematizado, para que possam se apropriar do conjunto de normas e de
regras que regem o mundo letrado. A capacidade para usar material escrito , no mundo
contemporneo, imprescindvel para o acesso a todo tipo de informao, tornando o uso da
leitura cada vez mais necessrio participao efetiva do cidado em atividades produtivas e
coletivas. O no-domnio do mecanismo da leitura j , por si s, gerador de desvantagens e
de dependncias, na perspectiva de uma qualificao intelectual, que, juntamente com o
desenvolvimento emocional e afetivo, so apontados, atualmente, como as principais fontes
de competncia. Essa competncia, por sua vez, vem sendo entendida como maior capacidade
de abstrao e de raciocnio, maior capacidade de tomar decises, de trabalhar em equipes, de
assimilar mudanas, de exercer a autonomia, de praticar a solidariedade, de acolher e respeitar
as diferenas. Considerando-se que tais conhecimentos / habilidades / atitudes requeridos
dos cidados tm um alto nvel de complexidade e, por isso, no podem ser improvisados, ou
rapidamente treinados e, sim, construdos em um processo sistemtico, longo, contnuo e
realizado em tempo prprio, a escola a principal instituio responsvel pelo seu
desenvolvimento.
No relatrio da Comisso Internacional sobre a Educao para o sculo XXI, 6 Jacques
Delors considera que, para responder s demandas da vida contempornea, educao cabe
fornecer, de algum modo, os mapas de um mundo complexo e constantemente agitado e, ao
mesmo tempo, a bssola que permita navegar atravs dele (p. 89). Para isso,
352
CAP.
10
(...) deve organizar-se em torno de quatro aprendizagens fundamentais que, ao longo de toda
a vida, sero, de algum modo, para cada indivduo, os pilares do conhecimento: aprender a conhecer,
isto , adquirir os instrumentos da compreenso; aprender a fazer, para poder agir sobre o meio
envolvente; aprender a viver juntos, a fim de participar e cooperar com os outros em todas as
atividades humanas; finalmente, aprender a ser, via essencial que integra as trs precedentes (p.
89-90).
De acordo com Delors, essas aprendizagens, com muitos pontos de contato, de

relacionamento e de permuta, constituem quatro vias do saber, que no podem depender
exclusivamente de circunstncias aleatrias ou ser consideradas, as duas ltimas, como um
prolongamento natural das primeiras, mas cada um dos quatro pilares do conhecimento deve
ser objeto de ateno igual por parte do ensino estruturado, a fim de que a educao aparea
como uma experincia global a se levar a cabo ao longo de toda a vida, no plano cognitivo
como no prtico, para o indivduo enquanto pessoa e membro da sociedade (p. 90).
Embora no se possa mais atribuir educao escolar o tradicional papel de equalizador
de oportunidades, os que a ela no tm acesso ou aqueles que tm esse acesso limitado, seja
pelos poucos anos de estudo, seja pela m qualidade da escola freqentada, tero, certamente,
restringidas suas oportunidades de participao social, de trabalho e de manuteno de nveis
de renda compatveis com o atendimento de necessidades bsicas de consumo e com o acesso
a bens e servios indispensveis a uma sobrevivncia digna. Em outras palavras, quanto mais
restrito o acesso a uma educao escolar de qualidade, mais reduzidas as condies necessrias
plena cidadania, compreendida como o exerccio efetivo dos direitos atribudos por uma
sociedade a todos os seus membros, e o cumprimento dos respectivos deveres, indispensvel
para a convivncia social.
Diante de todas as consideraes feitas at aqui, no surpreende que se venha constatando,
no Brasil dos ltimos anos, um rpido avano da conscincia social quanto importncia da
educao no mundo contemporneo, quanto ao direito de acesso escola e, todavia com
menor intensidade, quanto ao direito a uma educao escolar de qualidade. O espao ocupado
pelo assunto nos meios de comunicao, a expanso das matrculas, o aumento de investimentos
de empresas privadas em projetos educacionais e o crescimento do nmero de ONG financiando/
executando experincias na rea da educao so algumas das evidncias que podem ser
assinaladas. As iniciativas governamentais, por sua vez, por meio da implementao de
programas e campanhas, tm contribudo para atender s demandas identificadas no setor
educacional e para impulsionar o processo de mobilizao da sociedade pela garantia dos
direitos educao.
353
MDULO IV
importante destacar que, ao lado da ampliao das oportunidades de acesso educao

bsica, outras medidas urgentes precisam ser implementadas pelo Brasil, neste final de sculo,7
para a garantia da permanncia bem-sucedida dos alunos na escola. Para isso, torna-se
necessrio: a regularizao do fluxo escolar pelo combate repetncia e evaso, a elevao
dos nveis de qualificao dos profissionais do magistrio,8 a reviso dos currculos e a superao
das estruturas pedaggicas tradicionais, predominantes at o momento. necessrio, pois,
assegurar tambm o direito qualidade, uma qualidade que promova o acesso ao conhecimento,
informao, ao saber em sentido amplo, experincia mpar da aprendizagem escolar, para
toda a populao brasileira. A adoo dessas medidas, aliadas a outras iniciativas que lhes
dem suporte, sobretudo as que enfatizam o resgate e a valorizao da dimenso pedaggica
do trabalho escolar, permitem vislumbrar, em um horizonte no muito distante, mudanas
importantes nos indicadores de qualidade e avanos na direo do novo padro educacional
que o Brasil est desafiado a construir. As polticas pblicas de educao implementadas nos
ltimos anos, as tentativas de atuao conjunta dos trs nveis de governo e a mobilizao da
sociedade pela recuperao da escola pblica situam-se nessa perspectiva. Os resultados,
apresentados no item seguinte, indicam que algumas mudanas j esto em curso.
2 Enfrentando os Desafios
(...) h um consenso com relao a xitos durante os ltimos dez anos na rea educacional,
assim como, com a necessidade de se desenhar uma nova proposta de agenda para o prximo
milnio que ir reafirmar a educao bsica como um direito humano.
Declarao de Recife dos Pases Membros do EFA-9 2.2.2000
A dcada de 90 inaugurou uma nova fase para a educao brasileira, marcada no s pela
presena de novos instrumentos legais, mas, sobretudo, pela implementao de polticas pblicas
que vm contribuindo para o incio da reverso de um quadro de precariedade do ensino
pblico no pas. Esse quadro vinha se aprofundando ao longo das dcadas anteriores, em
razo da insuficincia de investimentos e de decises polticas capazes de contribuir, de fato,
para atender ao crescimento acelerado do nmero de alunos oriundos de segmentos da
sociedade que antes no tinham acesso escola e, ao mesmo tempo, manter um padro de
qualidade que assegurasse a esses alunos, no mnimo, o direito aprendizagem.
Importante considerar, neste contexto, a Conferncia Mundial de Educao para Todos
realizada em maro de 1990, em Jomtien, Tailndia , que resultou em um consenso global dos
pases participantes quanto exigncia de uma educao universal de qualidade, focalizando,
354
CAP.
10
de modo especial, os mais pobres. No relatrio de 1999, do UNICEF (organismo co-patrocinador

dessa conferncia), sobre a situao da infncia no mundo, pode-se ler o seguinte comentrio:
A Conferncia de Jomtien marcou uma mudana significativa na forma pela qual os pases de
todo o mundo abordavam a educao, ampliando o conceito de educao bsica de qualidade,
juntamente com uma nova compreenso de como oferec-la9 (p. 13).
Durante o evento foram estabelecidas seis metas bsicas: ampliao dos cuidados criana
e promoo do seu desenvolvimento; acesso universal escola, at o ano 2000, e concluso da
educao primria; aprimoramento das realizaes no campo da aprendizagem; reduo, de
1990 a 2000, em 50%, das taxas de analfabetismo de adultos, com nfase na alfabetizao de
mulheres; ampliao da educao bsica e da qualificao, para jovens e adultos; aprimoramento
da difuso dos conhecimentos, procedimentos e atitudes. (...) Aps a Conferncia, mais de
100 pases estabeleceram suas prprias metas em educao e desenvolveram estratgias para
atingi-las10 (p. 15).
Da mesma forma que os demais pases participantes dessa conferncia, o Brasil, inspirado
nas recomendaes de Jomtien, elaborou e implementou o Plano Decenal de Educao para
Todos,11 definindo as polticas educacionais para a dcada de 90. Esse plano, todavia, no
teve impacto imediato, no sentido da mobilizao da sociedade e do compromisso efetivo de
todos as instncias envolvidas na educao nacional com o cumprimento das metas estabelecidas.
Contudo, ainda que sem a rapidez reclamada pela circunstncia de encontrar-se o Brasil em
posio desvantajosa, quanto aos principais indicadores educacionais, at em relao a pases
mais pobres,12 as metas previstas no plano referido vm sendo perseguidas e novas polticas
vm sendo implementadas, nos anos 90, destacando-se aquelas orientadas para o ensino
fundamental. O novo Plano Nacional de Educao,13 ora em tramitao no Congresso Nacional,
incorpora elementos do Plano Decenal de Educao para Todos e aponta para uma continuidade
das polticas em curso.
O relatrio brasileiro apresentado na reunio de ministros da Educao dos pases que
constituem o grupo EFA-9,14 realizada em Recife PE, no perodo de 30 de janeiro a 2 de fevereiro
de 2000, faz um balano dos primeiros dez anos aps a Conferncia de Jomtien, assinalando os
avanos do perodo e os desafios que ainda precisam ser superados nos prximos anos. Entre
as principais conquistas do sistema educacional brasileiro, o relatrio15 menciona: o
reordenamento legal e institucional; o crescimento das taxas de escolarizao; a reduo dos
ndices de analfabetismo; a rpida expanso do ensino mdio e do ensino superior; a elaborao
de diretrizes e de parmetros curriculares; a ascenso educacional das mulheres; o fortalecimento
do Terceiro Setor; a implantao de um moderno sistema de informaes.
355
MDULO IV
Com relao ao reordenamento legal e institucional da educao, pode-se dizer que se

inicia com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, e tem continuidade, principalmente,
com a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, em 1996 (Lei 9.394/
96), e com a aprovao da Emenda Constitucional no 14 e conseqente criao do FUNDEF
Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, tambm
em 1996 (Lei 9.424/96). No se pode deixar de considerar ainda a aprovao do ECA Estatuto
da Criana e do Adolescente, em 1990 (Lei 8.069/90), instrumento legal que vem normatizar,
em termos amplos, os direitos do segmento da populao com at 18 anos de idade e, em
casos excepcionais, do segmento situado entre os 18 e 21 anos. Em sendo a educao um
direito, reconhecido internacionalmente e contemplado, como no poderia deixar de ser, na
legislao brasileira, o ECA tem tambm sua importncia nesse reordenamento legal e
institucional.
Ao serem examinadas as estatsticas educacionais16 da dcada em anlise, verifica-se que
as taxas de escolarizao apresentaram o avano mais significativo do perodo, crescendo
cerca de 10% a taxa de escolarizao lquida (de 86,1%, em 1991, para 95,4%, em 1999). A taxa
de escolarizao bruta17 (106%, em 1991) chegou a 136%, em 1999. O atendimento escolar da
populao de 7 a 14 anos, faixa de escolarizao obrigatria, independentemente do nvel de
ensino, j atingiu, em 1999, o percentual de 96,2. Isso significa que o Brasil j est se aproximando
da universalizao do acesso ao ensino fundamental e do atendimento ao segmento populacional
na faixa etria correspondente a esse nvel de ensino. Embora no se possa deixar de considerar
que os quase 4% da populao de 7 a 14 anos que ainda esto fora da escola so equivalentes
a um milho de crianas, implicando novas iniciativas governamentais, em todos os mbitos,
para que essa universalizao venha, de fato, a ocorrer, o avano alcanado nas taxas de
escolarizao j , sem dvida, uma conquista.
evidente que as taxas mencionadas refletem o crescimento das matrculas observado
nos ltimos anos, resultado da presso das famlias pelas vagas na escola, nos nveis da
educao bsica, das campanhas junto populao para a matrcula das crianas e/ou do
empenho, sobretudo de Estados e Municpios, para a ampliao de suas possibilidades de
atendimento. Examinando os ndices de crescimento da matrcula, constata-se que esses ndices
s apresentam uma variao negativa quando se consideram as matrculas no nvel da educao
infantil. Em todos os demais nveis o crescimento foi positivo e sempre maior na rede pblica,
excetuando-se o nvel da educao superior, cujo crescimento maior se deu no conjunto das
instituies particulares.
356
CAP.
10
Em relao educao infantil, a variao das matrculas apuradas entre 1996 e 1999 s foi
positiva na rede privada, cujo crescimento foi de apenas 3,0%. A situao aqui apresentada
pode ter outros condicionantes, mas , certamente, tambm uma conseqncia do tratamento
diferenciado educao infantil quanto ao financiamento da educao, por intermdio do
FUNDEF. Esse dado preocupante, na medida em que, como tm demonstrado inmeras pesquisas,
algumas j citadas, os cuidados e o atendimento criana pequena em instituies educacionais
tambm um direito, alm de favorecer o seu desempenho posterior nas sries iniciais do
ensino fundamental, exatamente as que apresentam os maiores ndices de reteno dos alunos.
Alcanar avanos na regularizao do fluxo escolar, aspecto que ser analisado, supe, portanto,
tambm uma reviso da poltica de financiamento da educao infantil.
O ensino fundamental, nvel inteiramente contemplado na poltica de financiamento
definida pelo FUNDEF, apresentou um crescimento de 15,5% na rede pblica, de 6,9% na rede
privada e de 13% no conjunto das duas redes. Esses dados podem significar que, de um lado,
para os segmentos da populao melhor situados economicamente, que podem, portanto,
arcar com os custos de uma escola particular, o ensino fundamental j universalizado, no
havendo demanda para um crescimento da rede privada. Por outro lado, podem significar que,
para alguns desses segmentos, os que sofreram perdas salariais ou reduo de renda nos
ltimos anos, a possibilidade de matrcula na rede pblica representa eliminao de sacrifcios
para a manuteno de seus filhos na escola. Pode significar, ainda, que a escola pblica comea
a conquistar credibilidade entre os potenciais usurios das escolas particulares. possvel que
esses fatores, em conjunto ou isoladamente, estejam ocasionando uma migrao de matrculas
da rede privada para a pblica. Em termos gerais, o que se pode afirmar em relao aos dados
apresentados que o crescimento das matrculas no ensino fundamental indica, sem dvida,
mais um avano na garantia do direito de acesso escola, em relao ao incio da dcada.
Contudo, foram as matrculas no ensino mdio as que apresentaram maior expanso nos
ltimos anos, em todas as redes. De 1994 a 1999 chegaram a um crescimento geral de 57,3%. Se
considerada s a rede pblica, esse crescimento foi de 67,5%. Na rede privada o crescimento
foi menor, mas no foi insignificante (18,8%). Essas taxas refletem a presso dos egressos do
ensino fundamental, em nmero crescente, diante da expanso das matrculas aliada a um
incio de regularizao do fluxo escolar. A despeito de tal crescimento, a taxa de escolarizao
lquida da populao de 15 a 17 anos, faixa etria correspondente ao ensino mdio, ainda que
elevada em 9,9%, nos ltimos cinco anos, s alcanou 32,6%, em 1999. Superar essa taxa um
dos desafios a enfrentar nos prximos anos, a fim de que o ensino fundamental no se constitua
357
MDULO IV
em terminalidade de estudos para a maioria da populao. Como j foi anteriormente assinalado,

no s o ensino fundamental, mas a educao bsica, constituda pelos trs nveis iniciais de
ensino, que se coloca no horizonte de todos os pases em desenvolvimento, para que possam
suas populaes se apropriar de conhecimentos e desenvolver habilidades cognitivas e
atitudinais necessrios insero na vida contempornea.
A educao superior tambm apresentou um crescimento acelerado das matrculas, na
dcada de 90 (28,0%), s comparvel ao ocorrido na dcada de 70. Entre 1994 e 1998, constatouse um crescimento bem maior na rede privada (36,1%) do que na pblica (16,6%). O nmero
de alunos matriculados em cursos de graduao chega, hoje, a 6,7% da populao na faixa
etria correspondente (20 a 24 anos). Ainda que se considere a taxa de escolarizao bruta,
esta chegou a 13,6%, em 1998, percentual muito baixo, para os padres internacionais.
Em relao s taxas de analfabetismo, foi constatada tambm uma reduo em todas as
faixas etrias consideradas, ocorrendo um declnio maior entre os segmentos mais jovens, o
que reflete, certamente, o atendimento prioritrio das polticas pblicas recentes s crianas de
7 a 14 anos. Entre a populao com 15 anos ou mais de idade a reduo do analfabetismo foi
de 6,3%. Considerando-se que nesses percentuais no esto includas as populaes rurais da
regio Norte, a variao nas taxas de analfabetismo pode ter sido um pouco menor do que a
indicada. A despeito da reduo efetivamente constatada, a taxa de analfabetismo ainda
permanece muito elevada na regio Nordeste, chegando a 27,5% da populao de 15 anos ou
mais, em 1998, se comparada das regies Sul e Sudeste, de 8,1%, para a mesma faixa e ano.
As diferenas regionais no podem ser desconsideradas, portanto, nas decises polticas que
precisam ser encaminhadas para o enfrentamento do problema do analfabetismo, cujas taxas,
ainda que tenham diminudo, permanecem elevadas, refletindo lacunas ou equvocos histricos
quanto a polticas adotadas nessa direo, em dcadas anteriores.
Alm disso, no se pode deixar de aqui fazer um comentrio sobre as noes de alfabetismo/
analfabetismo. Em geral, contam-se como alfabetizados todos os que dizem saber ler e escrever.
Contudo, s uma avaliao de como se expressam essas competncias poderia indicar, com
preciso, as reais condies do uso da leitura e da escrita na vida cotidiana dessas pessoas.
importante tambm trazer discusso o conceito de analfabeto funcional, categoria que
representa os segmentos da populao com menos de quatro anos de escolaridade, referindose esse perodo no ao nmero de anos na escola, j que esses anos nem sempre se traduzem
em anos de escolaridade, em razo da repetncia. Considerando-se tal conceito e o fato de ser
mais fundamental compreender at que ponto a populao dispe dos instrumentos bsicos
para uma insero na vida social e no trabalho e para o exerccio pleno da cidadania, o Brasil
358
CAP.
10
pode apresentar uma situao de analfabetismo bem mais grave do que a apresentada, exigindo
iniciativas governamentais urgentes para que esse desafio venha a ser, efetivamente, enfrentado.
Considerando-se as taxas agregadas de transio (aprovao, reprovao e abandono)18 e
os ndices de distoro ou defasagem idade/srie,19 diretamente relacionados com a qualidade
do trabalho pedaggico desenvolvido nas escolas, as mudanas verificadas em anos recentes
indicam tambm alguns avanos. No ensino fundamental, tomando-se o perodo de 1990 a
1997, a taxa de aprovao aumentou de 60% para 72,7%, apresentando uma variao positiva,
portanto, de 12,7%. No mesmo perodo, a taxa de reprovao teve uma variao negativa de
10,6% (34%, em 1990, e 23,4%, em 1997). A taxa de abandono, por sua vez, foi reduzida em
2,1% (de 6%, em 1990, para 3,9%, em 1999).
A reprovao atinge todas as sries do ensino fundamental, mas sua maior incidncia
registrada na 1 e na 5 sries, exatamente as que marcam o incio das duas etapas desse nvel
de ensino, a do ingresso na escola e a da transio para uma organizao diferenciada do
trabalho pedaggico, quando os alunos passam a ter um professor para cada matria. Essas
sries correspondem, pois, a perodos de adaptao, que a escola no parece estar enfrentando
com a competncia necessria.
Embora aparentemente pequena, o abandono, seja temporrio ou no, constitui-se um
dos problemas srios do sistema educacional brasileiro, principalmente pela sua influncia,
ainda que mediata, em outros indicadores importantes (taxa de escolarizao, mdia de anos
de estudo, analfabetismo, distoro idade/srie, por exemplo). Deve-se considerar tambm
que, embora possa ser atribudo, em alguns casos, a movimentos migratrios das famlias
pobres, sobretudo no Nordeste, em busca de sobrevivncia, o abandono , na maioria dos
casos, um subproduto da repetncia20 que, em se tornando recorrente, leva o aluno, afetado
na sua auto-estima, a abandonar a escola. Outro motivo de desistncia dos estudos , certamente,
o trabalho infantil, cuja incidncia maior nas regies mais pobres, exatamente as que
apresentam os mais elevados ndices de abandono e repetncia. De outro lado, preciso
destacar que h uma exigncia legal (Lei 9.394/96, art. 5) de se zelar, junto aos pais ou
responsveis, pela freqncia escola como competncia de Estados e Municpios, em
colaborao, e com a assistncia da Unio. Portanto, no suficiente assegurar a matrcula,
obrigatria, no ensino fundamental. So necessrias medidas mais efetivas para que a
permanncia do aluno na escola seja tambm assegurada, o que supe uma contnua articulao
com as famlias, para garantir a freqncia regular, e, ao mesmo tempo, investimento na
qualidade do trabalho escolar, para, assim, levar as taxas de abandono para nmeros cada vez
mais prximos de zero.
359
MDULO IV
Da mesma maneira que no ensino fundamental, no ensino mdio as taxas agregadas de

transio apresentaram avanos considerveis na dcada em exame. O percentual de aprovao
aumentou de 60%, em 1990, para 74%, em 1997. O de reprovao diminuiu de 32% para 19% e
o de abandono, de 8% para 7%, no mesmo perodo. A despeito dos avanos constatados, as
taxas refletem tambm a existncia de problemas a serem resolvidos em relao ao atendimento
nesse nvel de ensino. Chama ateno a pequena reduo observada na taxa de abandono.
Como o nmero de matrculas no turno noturno foi, no perodo considerado, superior ao
registrado nos demais turnos, pode-se supor que a evaso esteja relacionada com o problema
do paralelismo estudo/trabalho, que nem sempre favorece a freqncia regular escola e, em
muitos casos, impe o abandono.
Outros dados que merecem destaque so os relativos distoro, ou defasagem, idade/
srie, cujas taxas, embora tenham apresentado reduo, permanecem elevadas, tanto no ensino
fundamental (47%, em 1996, e 46,6%, em 1998) quanto no ensino mdio (55,2%, em 1996, e
53,9%, em 1998), um reflexo da repetncia, j comentada anteriormente, do ingresso tardio na
escola ou do abandono temporrio.
Os dados apresentados indicam, portanto, a persistncia de problemas srios em relao
ao fluxo escolar. Verifica-se um verdadeiro congestionamento das matrculas nas primeiras
sries e uma clara tendncia ao decrscimo nas subseqentes, sob a influncia dos nmeros
da reprovao e do abandono. Em 1997, por exemplo, foi apurada uma taxa de sobrevivncia
at a 8 srie do ensino fundamental de apenas 66,2%, ou seja, 33,8% dos alunos desse nvel
de ensino no chegam a concluir as oito sries. Para os que conseguem, o tempo mdio para
a concluso de 10,4 anos. Esses problemas vm sendo enfrentados das mais diversas maneiras
por escolas, redes ou sistemas, com resultados muito positivos, em alguns casos, mas, no
raro, com encaminhamentos equivocados. Por exemplo: no intuito de melhorar seus indicadores,
algumas redes ou sistemas tm, com freqncia, mantido os processos de recuperao no final
do ano letivo e/ou adotado a promoo automtica 21 como mecanismo para a aprovao, sem
que essa promoo corresponda, de fato, a uma elevao do nvel de aprendizagem dos alunos;
alguns sistemas ou redes adotaram a organizao do ensino em ciclos nas sries iniciais, sem
o preparo devido do corpo docente, cuja conseqncia maior foi eliminar a reprovao na 1
srie do ensino fundamental, sem uma mudana efetiva na qualidade do ensino ministrado.
Ainda que j esteja amplamente comprovado que a repetncia no contribui para a
aprendizagem, 22 na medida em que os alunos repetentes tendem a apresentar rendimento
inferior ao dos no repetentes, a superao dos atuais nveis de desempenho educacional
exige mudanas que ultrapassam em muito essas medidas, que implicam mudanas mais
360
CAP.
10
administrativas do que pedaggicas, adotadas por alguns sistemas, algumas redes ou escolas.
Se reprovaes sucessivas influem negativamente nas possibilidades de sucesso escolar dos
alunos, torna-se necessrio eliminar a cultura da repetncia, to enraizada na escola e na
sociedade brasileira, e isso s se vai conseguir com intervenes srias no mbito pedaggico.
Outro fator importante de ser aqui considerado diz respeito proficincia dos alunos no
SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica.23 O INEP, rgo responsvel pela
realizao dessa avaliao, vem aplicando testes de Lngua Portuguesa, Matemtica e Cincias
em alunos da 4 e 8 sries do ensino fundamental e da 3 srie do ensino mdio. De um modo
geral, os resultados apurados, tanto em 1995 quanto em 1997, indicam que ainda baixo o
nvel de proficincia dos estudantes brasileiros, em relao ao nvel esperado para cada srie,
nos contedos escolares avaliados pelos testes do SAEB. O problema se apresenta em todas as
matrias e sries avaliadas, com algumas variaes. A ttulo de ilustrao importante considerar
que os resultados da avaliao de 1997 (os ltimos publicados) indicam que apenas 10,9% dos
alunos da 4 srie, 47,6% dos da 8 srie do ensino fundamental e 12,8% dos alunos da 3 srie
do ensino mdio alcanaram o nvel de proficincia desejvel em Matemtica para a srie
correspondente. Em Lngua Portuguesa os resultados s foram favorveis para os alunos da 8
srie do ensino fundamental e entre os da 3 srie, somente 26,3% alcanaram o nvel de
proficincia esperado.
Os resultados de 1997 no foram muito diferentes dos de 1995. Esses dados evidenciam,
mais uma vez, a presena de um descompasso entre o contedo proposto e o contedo
aprendido, levando ao questionamento da efetividade dos currculos desenvolvidos nas escolas,
e este um problema que vem sendo identificado no s na educao brasileira, mas tambm
na de outros pases do mundo. As avaliaes j realizadas pelo SAEB vm revelando, tambm,
uma grande heterogeneidade, se comparadas as mdias alcanadas pelos alunos dentro do
mesmo Estado: apresentaram melhores resultados os estudantes das capitais em relao aos
do interior, os alunos das escolas privadas em relao aos da rede pblica e os alunos cujos
pais tm nvel de escolaridade mais elevado. Essa heterogeneidade
(...) parece mais um fator de desigualdade do que de simples diferenciao, na medida em
que a dimenso das diferenas significa, para os alunos que apresentam desempenhos mais baixos,
a oferta de oportunidades de aprendizagem menos efetivas do que aquelas proporcionadas aos
alunos que apresentam desempenhos mais altos (...).24
Os testes aplicados em 1999, ainda no publicados, certamente traro novas contribuies

para a composio de um quadro mais preciso sobre os nveis de proficincia que as escolas
esto possibilitando aos alunos.
361
MDULO IV
Esses resultados indicam que os avanos alcanados pela educao brasileira nos anos 90
no se traduzem ainda em elevao do nvel de conhecimentos e habilidades cognitivas dos
alunos. Produzir mudanas na qualidade do trabalho escolar , pois, um grande desafio a ser
enfrentado pelos gestores da educao, em todos os nveis. Entretanto, tal desafio s pode ser
enfrentado com o envolvimento e a participao direta dos profissionais do magistrio. Importante
saber o perfil desses profissionais, para que se possam vislumbrar as possibilidades de sucesso
das iniciativas orientadas para as transformaes necessrias no plano do ensino-aprendizagem.
Com a expanso do atendimento escolar no Brasil, observou-se um crescimento do nmero
de professores. Esse crescimento foi acompanhado tambm de uma elevao do nvel de
formao desses profissionais. No perodo de 1994 a 1999, o nmero de professores leigos no
ensino fundamental caiu 41,1%, o nmero dos que concluram o nvel mdio (formao mnima
admitida pela LDB) aumentou 7,5% e o nmero dos que cursaram o nvel superior aumentou
24,4%. Os dados em relao aos docentes do ensino mdio seguem essa mesma tendncia: o
nmero de leigos (sem a formao mnima em curso superior) caiu 65,8% e o nmero de
docentes com formao superior completa cresceu 45,3%. No ano de 1999, o contingente de
professores do ensino fundamental atuando de 1 a 4 srie sem a formao mnima admitida
por lei foi de 9,6%, e atuando de 5 a 8 srie foi de 26,0%.
Isso significa que o Brasil, para atender s exigncias da LDB e s determinaes da Emenda
Constitucional n o 14, dever habilitar, at 2001, ainda um grande nmero de professores leigos
e, at 2007, final da Dcada da Educao, dever habilitar, tambm, um nmero expressivo de
docentes, j em exerccio, com o nvel superior completo. Como se pode depreender, a tarefa
que o pas tem sua frente gigantesca, constituindo-se este o maior desafio, no s para
assegurar a formao mnima a todos os professores, mas para assegurar tambm a formao
continuada e permanente, exigncia do mundo contemporneo, principalmente para os
responsveis pela educao escolar das novas geraes.
Uma das importantes decises polticas j levadas a efeito na dcada de 90 foi a organizao
de um sistema de informaes educacionais e a disponibilizao25 de levantamentos estatsticos
e resultados de avaliaes sobre a educao brasileira. A adoo dessa poltica foi fundamental
para subsidiar planejamento, monitoramento e decises quanto orientao ou reorientao
das demais polticas, na busca de melhoria de qualidade da escola. possvel afirmar-se que
se pode, hoje, dispor de dados, com um alto nvel de confiabilidade, sobre os resultados e
mudanas alcanados pelo pas nos ltimos anos, perodo em que se vem testemunhando
grande esforo e mobilizao de segmentos da sociedade e de setores governamentais para
elevar o padro da escola pblica brasileira, no sentido de faz-la cumprir sua principal funo
362
CAP.
10
de assegurar a aprendizagem e a permanncia, com sucesso, de seus alunos.

O acesso s informaes estatsticas destacadas neste trabalho foi facilitado pela existncia
do banco de dados sobre a educao nacional, antes referido. Tais informaes foram
apresentadas com trs perspectivas: a primeira se refere constatao de como se projeta no
presente o quadro de precariedade que caracterizou a educao pblica brasileira ao longo
das dcadas anteriores; a segunda diz respeito constatao de mudanas, ainda que algumas
discretas, ocorridas nos ltimos anos, que significam conquistas e avanos quanto criao de
condies para o efetivo exerccio do direito educao escolar; a terceira est relacionada
com a identificao do enorme esforo que o Brasil ainda tem a empreender, no s para
cumprir compromissos assumidos internacionalmente, mas, sobretudo, para enfrentar os
desafios resultantes das transformaes caractersticas deste final de sculo, comentadas em
item anterior, que impem a qualquer pas, no mnimo, o caminho da universalizao da
educao bsica e da garantia de um ensino de qualidade, em todos os nveis, como direitos
inquestionveis de todos os brasileiros.
3 O DIREITO
QUALIDADE
DA
EDUCAO ESCOLAR
A educao tambm um grito de amor infncia e juventude, que devemos acolher nas
nossas sociedades, dando-lhes o espao que lhes cabe no sistema educativo, sem dvida, mas
tambm na famlia, na comunidade de base, na nao. Este dever elementar deve ser
constantemente recordado, para cada vez mais ser tido em conta, quando das opes polticas,
econmicas e financeiras. Parafraseando o poeta, a criana o futuro do homem.
Jacques Delors
O direito da criana educao comea a ser assegurado em 1950, com a Declarao

Universal dos Direitos do Homem. Em 1989, a Conveno sobre os Direitos da Criana passa
a se constituir no instrumento dos direitos humanos mais universalmente ratificado em toda a
Histria26 (p.13). Nos seus artigos 28 e 29, esta Conveno trata do direito educao e, mais
ainda, oferece um conjunto de orientaes sobre a qualidade dessa educao. No ano seguinte
promulgado, no Brasil, o Estatuto da Criana e do Adolescente que, no seu captulo IV,
contempla, alm do direito ao acesso, tambm o direito a uma educao de qualidade. A
despeito da existncia de uma legislao, de mbito nacional e internacional, que assegura
esses direitos, no se construiu ainda, na prtica, uma cultura de acompanhamento ou vigilncia
e de exigncia ou denncia quanto ao cumprimento das normas legais. Corrobora essas
consideraes a afirmao de Konzen27 de que
363
MDULO IV
(...) a Educao, ainda que afirmada como direito de todos, no possua, sob o enfoque
jurdico e em qualquer de seus aspectos, excetuada a obrigatoriedade da matrcula, qualquer
instrumento de exigibilidade, fenmeno de afirmao de determinado valor como direito suscetvel
de gerar efeitos prticos e concretos no contexto pessoal dos destinatrios da norma. A oferta de
ensino e a qualidade dessa oferta situava-se, em sntese, no campo da discricionariedade do
administrador pblico, ladeada por critrios de convenincia e de oportunidade (p. 9).
Como j foi assinalado, se o direito de estar matriculado em uma escola vem se aproximando
da universalizao, a permanncia, com sucesso, nesta escola est ainda longe de ser assegurada.
So necessrias, portanto, novas iniciativas governamentais, de mbito federal, estadual e
municipal, todavia articuladas e solidrias, no sentido de promover e estimular mudanas na
estrutura e na dinmica de trabalho das escolas. Faz-se necessrio, tambm, uma vigilncia
regular e sistemtica, tanto dessas instncias governamentais, por meio de acompanhamento e
avaliao das polticas implementadas e de seus resultados, quanto da sociedade em geral e,
particularmente, da famlia e das instituies jurdicas. o efeito sinergtico de aes integradas
de diferentes instncias e mbitos da vida nacional que vai viabilizar o cumprimento dos
deveres da sociedade para com as crianas e os adolescentes.
A militncia familiar , sem dvida, um importante fator no processo de acompanhamento
do trabalho escolar, na medida em que a famlia o segmento social que pode dispor de
informaes dirias sobre o funcionamento da escola e sobre o contedo das atividades que
nela se desenvolvem, o que vem a se constituir em subsdio para uma participao mais
conseqente e para as mais diversas formas de interveno.
As instituies jurdicas, por sua vez, a despeito de um certo distanciamento em relao ao
cotidiano escolar, podem criar seus prprios mecanismos de acompanhamento da qualidade
do atendimento educacional na rea de referncia de sua atuao e, assim, subsidiar
intervenes. Esse acompanhamento possvel por meio da anlise de informaes sobre o
comportamento dos principais indicadores educacionais (taxas de escolarizao, ndices de
aprovao, evaso e repetncia, percentual de distoro idade/srie, proficincia dos alunos
em testes do tipo SAEB, por exemplo), em determinado perodo, e seu confronto com os
indicadores de outras regies, do Estado e/ou do pas. Esses dados so, hoje, facilmente
acessveis e podem ser fornecidos pelos gestores da educao, que os recebem com regularidade,
ou conseguidos atravs do site do INEP, j anteriormente referido.
As instituies jurdicas podem, tambm, usar de suas prerrogativas para que esses gestores
forneam outras informaes que se fizerem necessrias para a configurao das caractersticas
do funcionamento da rede de escolas ou do sistema de ensino, tais como plano(s) educacionais,
364
CAP.
10
plano(s) de carreira e remunerao dos profissionais do magistrio, relatrios sobre a

constituio e o funcionamento dos diversos conselhos envolvidos na gesto da educao,
diretrizes e/ou orientaes para a construo de propostas pedaggicas e sobre o funcionamento
das escolas, como proposta curricular e sistema de avaliao da aprendizagem. Esse
acompanhamento pode ser feito, ainda, pela abertura de canais para contatos com famlias,
com estudantes, com profissionais da educao, no s para denncias de irregularidades, de
prticas discriminatrias ou sobre outros aspectos que possam influir negativamente na
construo de conhecimentos e na formao intelectual, tica e emocional dos educandos,
como tambm para o conhecimento de experincias que probabilizam o sucesso dos alunos.
Esses subsdios podem, certamente, contribuir para fundamentar iniciativas voltadas para a
garantia de eqidade quanto qualidade do atendimento escolar a toda a populao.
Do ponto de vista da democratizao da escola, buscar qualidade significa assegurar a
todos os alunos aprendizagens significativas, sintonizadas, em contedo e processo, com as
demandas atuais, e no apenas tempo de escolaridade. A democracia implica eqidade e a
eqidade exige qualidade. O saber deve estar entre os bens mais partilhados entre os membros
de uma sociedade democrtica. Assim, fundamental promover oportunidades de aprender,
desenvolvendo estratgias igualitrias de acesso ao conhecimento, de forma que a escola no
se limite a aproveitar somente os que tm, sabem e podem mais; aqueles que, pelo contexto
em que vivem, pelos cdigos de que dispem e pelos instrumentos que mais facilmente
adquirem, sempre aproveitam melhor as melhores experincias. O processo de construo da
igualdade de oportunidades exige uma vigilncia constante para que os excludos da
aprendizagem escolar possam ser cada vez mais includos no mundo do letramento, que permite,
por sua vez, a construo e a ampliao dos saberes que abrem caminho para uma insero
efetiva na vida contempornea.
Essas transformaes na educao, to necessrias quanto urgentes, pela sua amplitude,
no devem caber s aos educadores de profisso, mas a toda a sociedade. As instncias jurdicas,
pela autoridade e credibilidade que tm no mbito desta sociedade, podem desempenhar um
papel fundamental nesse processo. Segundo Gomes da Costa,
a tarefa a ser desempenhada neste momento pelos magistrados e promotores simples e
concreta: trata-se de pr as conquistas do Estado democrtico de direito para funcionar em favor do
direito educao de qualidade para nossas crianas e adolescentes. E o modo de fazer isso no
apenas pelas sentenas e aes civis pblicas, mas pelo trabalho urgente e inarredvel de atuar
incansavelmente para instalar estas conquistas no espao vivo da conscincia e da sensibilidade
desta Nao28 (p. 19).
365
MDULO IV
O exerccio competente dessa tarefa supe, portanto, alm do conhecimento das leis, uma
sensibilidade aguada aos problemas sociais e uma disponibilidade ao dilogo com os
educadores. O sentido desse dilogo a construo de conhecimento sobre os indicadores de
qualidade da escola, que venha a facilitar o diagnstico ou a identificao de situaes
problemticas no mbito dos servios educacionais oferecidos s crianas e adolescentes e,
assim, favorecer uma atuao mais conseqente, com a perspectiva de assegurar o direito a
uma educao de qualidade. O contedo tratado no item que se segue pretende contribuir
nessa perspectiva.
4 GARANTINDO
QUALIDADE
DA
EDUCAO ESCOLAR
O trabalho do aluno na escola, o seu ofcio de aluno, precisa ser, portanto, claramente
entendido. Aprender a ler e escrever so objetivos fundamentais do ensino primrio em todos os
pases, mas so tambm condio de participao no prosseguimento da escolaridade: para
alm dos sete ou oito anos. Um aluno que no sabe ler nem escrever no pode desempenhar
corretamente o seu papel, uma vez que a parte da comunicao escrita vai crescendo no
trabalho escolar. Um aluno de dez anos que no sabe nem ler nem escrever um inadaptado
escolar, mesmo que seja inteiramente dcil, sensato, honesto, arrumado, comunicativo, pacfico.
Muito simplesmente, porque est privado deste saber-fazer de base, o aluno no poder dar
cumprimento ao quinho de trabalho que lhe pedido uma vez que no pode compreender o
que se espera dele.
Perrenoud
No se pode falar em qualidade da educao escolar sem antes questionar de que qualidade
se est falando. Essa qualidade pode ser definida? A partir de que parmetros ela pode ser
avaliada? possvel estabelecer indicadores de qualidade da escola?
Pode-se afirmar, a partir da realizao de estudos, debates, pesquisas empricas e
elaboraes tericas, que existe um corpo de conhecimentos disponvel, neste final de sculo,
na rea das cincias humanas e outras afins, que pode permitir uma interveno responsvel e
bem-fundamentada nas prticas pedaggicas usuais, de forma a mudar a qualidade da educao
qual os alunos devem ter acesso. A prpria pedagogia vem construindo um patrimnio
expressivo de reflexo sobre seu repertrio terico-metodolgico e definindo concepes,
procedimentos e meios mais adequados para o desenvolvimento de prticas docentes
compatveis com as demandas contemporneas de ensino e de aprendizagem. 29
366
CAP.
10
Ao lado da contribuio dos grandes pensadores da educao, vai surgir, a partir dos anos
60, uma farta literatura sobre a sala de aula e o que nela ocorre, decorrente de estudos realizados,
tanto pela Sociologia da Educao inglesa, com suas pesquisas sobre o interacionismo
simblico, quanto pela Antropologia dos EUA,30 que introduziram uma abordagem etnogrfica
ao trato dos fenmenos educacionais. Na dcada de 80, os chamados estudos culturalistas da
escola passam a enfatizar as caractersticas socioculturais que esto implcitas nos
comportamentos que constituem a vida da escola, seus rituais, suas rotinas e suas normas.31
No Brasil, estudos sobre o interior da escola e da sala de aula comeam a se desenvolver
desde o final da dcada de 70 e, ao ganharem corpo nos anos 80, passam a revelar aspectos
fundamentais do dia-a-dia da escola, da rotina de sala de aula, das relaes e tenses que
constituem a experincia escolar32 (p. 100). Tem-se, assim, hoje, no Brasil, um acervo de
informaes sobre o funcionamento do cotidiano escolar, oriundas de estudos de caso33 ou de
pesquisas de carter regional, com maior representatividade e abrangncia,34 que permitem
esclarecer, inclusive, as relaes entre a organizao do trabalho pedaggico e os seus
determinantes macroestruturais.
Ao fazer o mesmo tipo de anlise, Nvoa35 vai acentuar a existncia, no plano internacional,
de uma literatura abundante que procura identificar as caractersticas organizacionais que so
determinantes para a eficcia das escolas. Tendo como referncia a construo de uma identidade
prpria da escola, esses estudos tm bases de consenso bastante alargadas (p.26). Portanto, a
possibilidade de identificar aspectos que podem se constituir em subsdios para a caracterizao
de uma prtica escolar que apresenta os requisitos indispensveis para a formao do cidado
do mundo contemporneo vem se tornando uma preocupao de todos aqueles que tm a
responsabilidade de implantar, acompanhar, avaliar e garantir uma educao de qualidade.
Ao lado dessa literatura, de carter mais cientfico-acadmico, o documento do UNICEF
Situao Mundial da Infncia 1999. Educao36 destaca a contribuio proveniente de outras
fontes, assinalando que na
(...) ltima dcada, tomou corpo o consenso sobre os tipos de mudanas necessrias para
viabilizar a aprendizagem. Mais importante ainda, no se trata apenas de idias cristalizadas em
estudos acadmicos, ou debatidas em conferncias internacionais: esto sendo colocadas em prtica
em todos os lugares do mundo, em projetos-piloto e em escala nacional (p. 21).
Essa mesma perspectiva vai ser reforada em documento mais recente do UNICEF Situao
Mundial da Infncia 2000,37 que destaca a importncia das muitas formas criativas que tm sido
adotadas em vrios pases do mundo para melhorar a qualidade da escola.
367
MDULO IV
evidente que no est se defendendo aqui um modelo de escola que deva ser tomado
como padro para avaliar todas as demais. A literatura e o conjunto de experincias j registradas
na rea, dos quais podem ser extrados referenciais para a avaliao da qualidade dos processos
de ensino-aprendizagem, apontam, como um importante indicador, a capacidade que a escola
deve ter de construir a sua prpria identidade, de forma a considerar a diversidade nela presente.
Como bem acentua Giroux:
Os professores precisam encontrar meios de criar espao para um mtuo engajamento das
diferenas vividas, que no exijam o silenciar de uma multiplicidade de vozes por um nico discurso
dominante; ao mesmo tempo, devem desenvolver formas de pedagogia ancoradas em uma slida
tica que denuncie o racismo, o sexismo e a explorao de classes como ideologias que convulsionam
e desvalorizam a vida pblica38 (p. 106).
Em se constituindo a escola em espao verdadeiramente democrtico, no h lugar para

segregaes, mas para a explicitao e o embate de posies divergentes, orientados pelo
respeito diversidade. em contexto de eqidade que as diferenas se expressam e se afirmam,
possibilitando a cada escola, cada grupo ou cada indivduo a construo de uma identidade
peculiar, sem perder, todavia, a relao de pertencimento ao global.
A prpria legislao educacional brasileira vigente, sintonizada com as discusses mais
recentes influenciadas por essa perspectiva multiculturalista, enfatiza, com bastante clareza,
seja na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB, seja nos pareceres emanados do
Conselho Nacional de Educao, que cada escola deve construir a sua autonomia pela
elaborao de propostas pedaggicas que devero explicitar o reconhecimento da identidade
pessoal de alunos, professores e outros profissionais e a identidade de cada unidade escolar e
de seus respectivos sistemas de ensino39 (art. 3, II).
Da anlise dos artigos da nova LDB que tratam da organizao da educao nacional pode-se
tambm destacar o poder de deciso que dado escola e o espao que a ela deve ser assegurado.
Tanto os sistemas de ensino quanto suas escolas podem desenvolver formas variadas de
organizao que a prpria lei estimula. Os artigos 22 a 28 e, ainda, os artigos 32 a 34 tratam das
possveis formas de organizao, com grande flexibilidade, permitindo s escolas se organizarem
a partir de decises tomadas com base na anlise dos elementos que as identificam. O Parecer n
05/97, do Conselho Nacional de Educao, ao comentar esses artigos, mostra a abertura que foi
dada s instituies de ensino para se organizarem, delegando-se uma nova autoridade escola,
ainda que respeitadas as normas curriculares e outros dispositivos legais.
Essas consideraes visam, primordialmente, destacar e limitar o papel que indicadores
de qualidade da educao podem ter. Se, por um lado, esses indicadores trazem referncias
368
CAP.
10
testadas e discutidas pela literatura nacional e internacional, por outro, eles no podem se
constituir em padres homogeneizadores e mesmo empobrecedores da prpria dinmica escolar.
A escola, como a vida, est em contnuo movimento e esses indicadores devem ser considerados
a partir de sua historicidade.
inegvel o esforo de setores responsveis pela gesto da educao no sentido de
estruturar a organizao e o funcionamento da escola, de modo a cumprir as prescries da
legislao educacional. Contudo, a existncia da lei per se ou at mesmo o cumprimento de
certos aspectos dessa lei no garante a qualidade do ensino e no amplia as possibilidades de
que os alunos desenvolvam, no espao da escola, as competncias necessrias integrao na
vida contempornea e ao exerccio da cidadania.
com a perspectiva de fornecer alguns indicadores de qualidade de uma escola para os
dias atuais que se apresenta, a seguir, uma espcie de check-list construda com base na literatura
consultada e que vem se constituindo em referencial, ancorado em amplo consenso, no apoio
regulao das organizaes escolares pelos decisores de polticas pblicas de educao em
vrios pases do mundo e tambm por segmentos da sociedade, entre eles pais, Conselhos
Tutelares, magistrados e promotores.
4.1 GESTO DA ESCOLA
Um primeiro indicador de qualidade a destacar o tipo de gesto praticado pela escola,
que tende a reproduzir, total ou parcialmente, as formas adotadas pelas Secretarias de Educao
na administrao de seu sistema de ensino ou de sua rede de escolas.
O tema da gesto tem ocupado lugar privilegiado nas discusses recentes entre educadores.
O prprio destaque dado ao tema tem motivado seu aprofundamento e promovido avanos
conceituais. Segundo Barroso,40
a administrao escolar atravessa hoje, em muitos pases, uma fase de profunda transformao.
Essa transformao traduz-se em diferentes medidas, que tm por objetivo: alargar e redefinir o
conceito de escola; reconhecer e reforar a sua autonomia; promover a associao entre e sua
integrao em territrios educativos mais vastos; adotar modalidades de gesto especficas e adaptadas
diversidade de situaes existentes (p. 11).
Por imposio legal, o tipo de gesto a ser adotado no mbito da educao pblica brasileira
o democrtico. Isso o que determina no s a LDB (art.3, inciso VIII), mas a prpria Constituio
Federal brasileira (art. 206). A existncia de tais determinaes, todavia, embora importante,
no assegura, pelo menos de forma imediata, as transformaes necessrias configurao de
um modelo democrtico no funcionamento das instituies educativas. Como se sabe, este
369
MDULO IV
no foi o modelo que, historicamente, se consolidou na regulao das relaes entre os rgos
centrais da educao e as escolas ou das relaes que se desenvolvem no interior de cada
escola. Ao contrrio, predominam, ainda hoje, estruturas de poder verticalizadas, relaes de
dependncia, prticas autoritrias e possibilidades limitadas de participao e de interveno.
Assim sendo, a democracia na educao no , no Brasil, uma realidade, mas, antes, um
caminho por ser construdo, mais um desafio que se impe aos profissionais da educao.
A conquista da gesto democrtica vem adquirindo uma importncia cada vez maior, na
medida em que se amplia o consenso, entre os educadores, quanto sua importncia na
perspectiva de construo da cidadania, sobretudo por ser o tipo de gesto que, mais
amplamente, pode oportunizar o exerccio da autonomia e da participao. Nesse sentido,
Gutierrez e Catani41 referem-se gesto democrtica como
(...) processo de aprendizado e de luta poltica que no se circunscreve aos limites da prtica
educativa, mas vislumbra, nas especificidades dessa prtica social e de sua autonomia, a possibilidade
de criao de canais de efetiva participao e de aprendizado do jogo democrtico e,
conseqentemente, do repensar das estruturas de poder autoritrio que permeiam as relaes
sociais e, no seio dessas, as prticas educativas (p. 79).
Deve-se assinalar, contudo, que a gesto democrtica pressupe no s o exerccio da

autonomia e a participao de todos os segmentos envolvidos com o trabalho da escola.
Pressupe tambm atitudes de respeito diversidade e nfase no trabalho coletivo. Tudo isso
envolve mudana de cultura da escola, que se expressa nas suas relaes com as demais
instituies ou setores da rede ou sistema de ensino e com os pais e a comunidade, alm de
expressar-se nas relaes da direo com os outros segmentos escolares e dos professores com
seus alunos. Como principais vantagens da gesto democrtica, alm das mencionadas, a
literatura vem apontando: comprometimento de todos os segmentos com o trabalho da escola;
reduo das relaes manipulativas; instalao de um clima favorvel ao trabalho e
aprendizagem; reduo da dependncia vertical e ampliao da integrao horizontal.
Conseqncia: melhoria da qualidade do trabalho escolar. Portanto, este um dos aspectos a
ser considerado na avaliao das condies de desenvolvimento do trabalho escolar.
4.2 APOIO DAS AUTORIDADES
A grande nfase autonomia da escola no perodo recente no torna dispensvel que os
poderes pblicos devam a ela apoio contnuo e sistemtico, tanto no plano material e financeiro,
imprescindveis sua manuteno, quanto no plano tcnico. Este inclui o fornecimento de
subsdios e orientaes para o desenvolvimento das atividades, o aconselhamento, a consultoria
370
CAP.
10
e todas as formas de relacionamento que possam se traduzir em contribuies para a melhoria

do trabalho que a escola realiza. Como bem acentua o documento do UNICEF, j citado, (...) a
meta da Educao para Todos no pode ser cumprida sem o pleno envolvimento de governos
nacionais, que so obrigados pela Conveno a garantir criana que seu direito educao
seja respeitado. O Estado , portanto, parceiro fundamental da escola e quanto maior o seu
grau de envolvimento e de compromisso maior a probabilidade de que a escola tenha xito na
tarefa a que se prope.
O nvel de apoio das autoridades escola no difcil de ser identificado. Ele se expressa,
por exemplo, na aparncia fsica, nas condies das instalaes e do mobilirio, na
disponibilidade de equipamentos necessrios modernizao dos processos pedaggicos, na
existncia de acompanhamento sistemtico ao trabalho dos professores, na garantia do tempo
de aprendizagem (cumprimento dos dias letivos e das horas dirias de aula, sem perodos
vagos), no fornecimento regular de uma alimentao nutritiva aos alunos, na disponibilidade
de livros e outros materiais didticos, na qualificao dos docentes, na garantia de transporte
seguro para os que freqentam escolas distantes de suas casas. Esses aspectos so apenas os
mais acessveis a qualquer instncia que esteja empenhada na apreenso de fatores que fornecem
pistas teis para a avaliao da qualidade do funcionamento da escola. Identific-los e concluir
sobre a natureza do apoio das autoridades a esse funcionamento pode prescindir at de um
conhecimento especializado ou do assessoramento tcnico de profissionais da rea da educao.
Por outro lado, desejvel que a escola exera uma vigilncia permanente em relao s
obrigaes da Unio, dos Estados e dos Municpios para com a educao e tenha a iniciativa
de exigir o apoio devido dos rgos responsveis. desejvel tambm que a escola, quando
comprovados os limites e conhecidas as possibilidades de um apoio mais amplo e imediato
do poder pblico, busque outras formas de parceria, a ttulo de complementao de recursos,
a fim de assegurar as condies mnimas necessrias para o pleno cumprimento dos objetivos
de suas aes. O movimento das escolas na busca de parcerias com setores no governamentais
pode, sem dvida, contribuir para um avano no sentido de conseguir um comprometimento
cada vez maior da sociedade com a educao, com formas diversas de colaborao, comuns
em outros pases, mas ainda pouco disseminadas no Brasil.
4.3 UTILIZAO DO TEMPO
A despeito da existncia, na legislao educacional vigente, de uma determinao quanto
durao do perodo letivo, anual e dirio A carga mnima anual ser de oitocentas horas,
distribudas por um mnimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar (LDB, art. 24, inc. I) ,
vrias pesquisas realizadas, nos ltimos anos, no Brasil42 indicam que as escolas funcionam
371
MDULO IV
em um tempo oficial menor do que o legalmente determinado. A perda do tempo curricular

vem se constituindo, portanto, em uma caracterstica da escola pblica brasileira.
Considerando-se o perodo anual, embora no se disponha ainda de dados de pesquisa
que comprovem a suposio, h fortes evidncias de que os duzentos dias letivos, exigidos na
LDB, no esto sendo integralmente cumpridos pelas escolas. Algumas Secretarias de Educao,
por sua vez, ao estabelecerem os calendrios anuais, vm incluindo como letivos, ilegalmente,
os dias destinados exclusivamente a provas e testes, os que coincidem com datas comemorativas
e, por isso, no h aulas regulares, e, ainda, os dias reservados a eventos de capacitao de
professores, quando os alunos so, naturalmente, dispensados de ir escola. Alm disso, no
se vem identificando muito rigor dessas secretarias na fiscalizao do cumprimento do calendrio
estabelecido e, principalmente, da observncia, pelas escolas, dos horrios de incio e de
finalizao das aulas.
J com base em pesquisas, anteriormente mencionadas, sobre a forma como o tempo na
escola vem sendo distribudo, organizado e utilizado, verificam-se diferenas entre o tempo
real gasto pelo professor dentro das classes observadas e o tempo oficial definido pelo sistema
(ou rede) ao qual a escola pertence. De um modo geral, a mdia de tempo real utilizada pelo
professor em atividades na classe de 3 horas. Observe-se que, nesse tempo, est includo o
perodo de recreio, que dura, quase sempre, de 30 a 40 minutos. A despeito de se considerar
o recreio como um momento importante no processo de socializao da criana, deve-se levar
em conta que, se subtrado do tempo real de aula o perodo de recreio, restar pouco tempo
para o contato efetivo dos alunos com o conhecimento sistematizado, ao qual as crianas das
classes populares s tm acesso no interior da sala de aula.
O tempo curricular deve, pois, ser tomado como um elemento a ser levado em conta na
avaliao do desempenho da escola, uma vez que nesse tempo que se concretizam as relaes
pedaggicas e nos seus limites que pode ocorrer o movimento de apropriao do saber
sistematizado; que possvel produzir relaes sistemticas com adultos; que podem acontecer
mltiplas interaes entre coetneos, cuja promoo, de maneira ampla, constitui uma
singularidade do ambiente escolar; que se desenvolvem habilidades e que se formam atitudes,
elementos integrantes do perfil dos indivduos que a escola tem por incumbncia formar.
Essa perda do tempo muitas vezes respaldada e gerada dentro da escola ou originada
fora dela, assumindo, no raro, um perfil de normalidade. Considere-se ainda o fato, constatado
em algumas escolas, de que, aps o recreio, h alunos que no retornam s suas classes.
Tentar fugir da sala de aula parece ser, assim, um comportamento compartilhado por alunos e
professores. Os primeiros fogem literalmente. Os professores usam mecanismos tais como
372
CAP.
10
iniciar a aula mais tarde do que o horrio oficialmente estabelecido ou antecipar o seu trmino.
O tempo de permanncia de professores e alunos no interior da escola , portanto, um ponto
crtico a ser enfrentado, tanto por decisores/gestores das polticas educacionais e equipes
escolares, quanto pelas famlias e outras instituies da sociedade, principalmente quando j
se dispe de resultados de estudos sistemticos, nacionais e internacionais, que mostram
existir clara relao entre desempenho do aluno e tempo de interao com os contedos
escolares. Essas pesquisas indicam que os alunos daqueles professores que permanecem mais
tempo na sala de aula tendem a apresentar maior rendimento do que os daqueles que
permanecem menos tempo. Assim, eliminar ou reduzir tempo de aula significa negar ao aluno
um direito que lhe assegurado por lei e reconhecido, todavia ainda no devidamente cobrado,
pelas famlias ou por outros segmentos da sociedade.
Se forem acrescentados a esses dados os referentes s formas como o tempo utilizado
pelos professores durante as aulas, o quadro descrito anteriormente configura-se mais grave.
No so raros os registros de perda de tempo em repreenses que visam exclusivamente
manter os alunos sentados e calados, o tempo excessivo gasto em atividades de rotina e a
predominncia de tarefas repetitivas e desinteressantes, cujo sentido , em geral, passar o
tempo ou gastar o tempo da aula, ou simplesmente manter os alunos ocupados, como
chegam a afirmar alguns professores.
importante assinalar que no se pode responsabilizar unicamente o professor pela m
utilizao do tempo em sala de aula, na medida em que ele teve sua formao inicial em uma
escola que tambm no lhe forneceu os instrumentos para uma atuao profissional competente.
Acrescente-se a isso que raramente o professor tem a oportunidade de participar de programas
srios de formao continuada e nem sempre dispe das condies necessrias para um trabalho
mais qualificado, desde condies fsicas e materiais, at condies salariais, alm de no
contar com um acompanhamento sistemtico e oportunidades de interlocuo sobre o trabalho
que desenvolve. Nessas circunstncias, mesmo esse pouco tempo de presena em sala de aula
pode, s vezes, se transformar em experincia penosa, tanto para os alunos quanto para os
professores. Os primeiros, pela dessintonia das aulas com seus interesses ou suas expectativas.
Os professores, pelo desconforto ou insegurana resultantes do desconhecimento de alternativas
que poderiam ser usadas para maior dinamizao das aulas.
Essas consideraes, quase todas apoiadas em resultados de pesquisas,43 pretenderam
mostrar que o planejamento, a distribuio e o emprego do tempo tanto podem se constituir
em mecanismos de democratizao do ensino no interior da escola e da sala de aula quanto
fornecer elementos para uma avaliao da qualidade do trabalho escolar.
373
MDULO IV
O texto da LDB contempla, em alguns de seus artigos (art. 5, art. 23, art. 24 e art. 34), a
valorizao e a preservao do tempo escolar. Essas determinaes legais, contudo, tm gerado,
pelo menos, trs polmicas. A primeira est relacionada com a obrigatoriedade dos duzentos
dias letivos, mesmo se a carga horria mnima anual de oitocentas horas pode ser cumprida em
um nmero menor de dias letivos. O principal argumento apresentado o de que a LDB d
autonomia escola para escolher a sua forma de organizao (art. 23) e, ao mesmo tempo,
impe uma limitao quanto maneira de organizar seu calendrio para cumprir as oitocentas
horas letivas. A posio do Conselho Nacional de Educao sobre essa exigncia est definida
no Parecer CNE/CEB n. 12/97, que refora o texto da LDB:
(...) as oitocentas horas sero totalizadas em um mnimo de duzentos dias por ano. Sobre isso
no h ambigidade. Apenas projetos autorizados com base no artigo 81 (cursos experimentais)
podero ser objeto de tratamentos diferenciados.44
A segunda polmica est relacionada com a obrigatoriedade de freqncia mnima de 75%

do total de horas letivas para a aprovao do aluno. Enquanto a lei anterior (Lei n 5.692/71)
determinava um mnimo de 75% de freqncia em cada disciplina, rea de estudo ou atividade,
a atual LDB exige esse mesmo percentual de freqncia, s que em relao ao total de horas
letivas ministradas em todos os contedos. O argumento utilizado nesse caso o de que um
aluno pode, teoricamente, ser aprovado em uma determinada matria, se conseguir atender
aos requisitos acadmicos estabelecidos para aprovao, comparecendo sala de aula tosomente nos dias das avaliaes. A terceira polmica diz respeito tambm freqncia.
Argumenta-se que a mesma LDB que admite a classificao, mediante processo avaliativo realizado
pela escola, de alunos que no cumpriram requisitos formais de escolarizao anterior (art. 24,
inciso II c), coloca a freqncia como condio para a aprovao do aluno. Dessa forma, ainda
que o aluno alcance um bom nvel de desempenho acadmico, sua aprovao fica condicionada
freqncia mnima de 75%.
Todo esse debate, relacionado com a problemtica do tempo escolar, precisa ser enfrentado
com equilbrio e tendo como orientao os princpios que podem conduzir a uma otimizao
do tempo de aprendizagem dos alunos.
4.4 ORGANIZAO DO ESPAO
Ainda que possa parecer, primeira vista, um aspecto de menor importncia no sucesso
dos alunos, a organizao do espao se constitui em elemento bsico do cotidiano escolar, na
medida em que pode determinar as relaes sociais no interior da escola ou ser por elas
determinado. Em se considerando que as experincias escolares se do em um espao delimitado,
374
CAP.
10
as formas de organizao e de utilizao desse espao podem explicitar os diversos sentidos

dados pela escola s atividades que desenvolve. A delimitao desse espao uma medida da
valorao implcita s diversas atividades.
A aparncia da escola, a disposio do mobilirio e dos equipamentos, a limpeza, a
distribuio dos cartazes e de outros materiais pelas paredes, a arrumao das salas de aula, a
organizao dos diversos materiais existentes podem contribuir para a caracterizao da escola
como um lugar agradvel de se estar ou como um lugar onde no se tem vontade de ficar. No
s o projeto arquitetnico que torna a escola atraente para os que nela trabalham ou estudam
e para os que a visitam. Em geral, tais projetos no contribuem muito nesse sentido. Contudo,
a organizao dos diversos espaos da escola, que reflete uma concepo do trabalho
pedaggico, pode resultar em dinmicas diferenciadas no seu funcionamento, favorecendo
interaes ou isolamento, trabalho coletivo ou individualizado, participao ou obedincia,
agitao ou tranqilidade. Essas dinmicas, por sua vez, expressam um clima scio-emocional
que tanto pode influir na organizao do espao escolar como poder ter sido influenciado por
essa organizao. Esse clima, embora no seja, por si s, determinante, pode ser favorvel ou
no ao sucesso ou ao fracasso dos alunos. nesse sentido que o aspecto em apreo foi
tomado aqui como um indicador de qualidade da escola.
4.5 VALORIZAO DOS PROFISSIONAIS
Fica cada vez mais evidenciado, em constataes de pesquisas, que a melhoria da qualidade
do ensino se d por meio da revalorizao do trabalho docente e da renovao profissional
dos educadores. Isso implica o fortalecimento das polticas existentes e o seu direcionamento
prioritrio profissionalizao do magistrio, via a criao de mecanismos que contribuam, de
fato, para melhoria de desempenho.
Nessa perspectiva, a proposta de texto para o Plano Nacional de Educao45 destaca:
A qualificao do pessoal docente se apresenta hoje como um dos maiores desafios para o
Plano Nacional de Educao, e o Poder Pblico precisa se dedicar prioritariamente soluo deste
problema. A implementao de polticas pblicas de formao inicial e continuada dos profissionais
da educao uma condio e um meio para o avano cientfico e tecnolgico em nossa sociedade
e, portanto, para o desenvolvimento do pas, uma vez que a produo do conhecimento e a
criao de novas tecnologias dependem do nvel e da qualidade da formao das pessoas (p. 79).
tambm na mesma direo que se posiciona um documento do MEC, intitulado Referenciais

para a Formao de Professores,46 ao apontar os seguintes requisitos a serem considerados na
valorizao do magistrio:
375
MDULO IV
uma formao profissional que assegure o desenvolvimento da pessoa do educador enquanto

cidado e profissional, o domnio dos conhecimentos, objeto de trabalho com os alunos, e dos
mtodos pedaggicos que promovam a aprendizagem; um sistema de educao continuada que
permita ao professor um crescimento constante de seu domnio sobre a cultura letrada, numa viso
crtica e na perspectiva de um novo humanismo; jornada de trabalho organizada de acordo com a
jornada dos alunos, concentrada num nico estabelecimento de ensino e que inclua o tempo
necessrio para as atividades complementares ao trabalho em sala de aula; salrio condigno,
competitivo, no mercado de trabalho, com outras ocupaes que requerem nvel equivalente de
formao; compromisso social e poltico do magistrio.
Tais requisitos tm sido analisados e discutidos em todo o Brasil, em eventos que congregam
educadores. As discusses promovidas pela Associao Nacional pela Formao dos
Profissionais da Educao ANFOPE resultaram na proposio de quatro grandes eixos que
devem ser norteadores da formao e do exerccio profissional do magistrio:
(1) a questo da relao teoria-prtica e a possibilidade de construo/reconstruo
permanente de um saber a partir da prtica, assumindo que teoria e prtica so indissociveis
e que devem perpassar toda a atuao do educador; (2) fundamentao terica de qualidade
para o profissional de educao, superando a desarticulao do conhecimento que utiliza
pinceladas de teorias. Como o professor conseguir que seus alunos possam ler nas entrelinhas
(leitura crtica) sem engolir fragmentos de informaes acriticamente? Para isso, ele precisa ir
alm das aparncias da realidade e ultrapassar as receitas para que possa recriar, a cada
passo, um conhecimento adaptado realidade scioeconmica dos alunos; (3) construo de
um saber crtico e comprometido com a sociedade, que passa pela aceitao de uma concepo
scio-histrica da educao, que no entende essa educao como neutra ou perene e limitada
aos moldes como est dada hoje, mas que a entende como expresso das necessidades da
base material de uma determinada sociedade e que, portanto, entende que os contedos, a
organizao e os prprios mtodos de educao mudam medida que os perodos histricos
ou as formaes sociais tambm vo mudando; (4) trabalho coletivo interdisciplinar, superando
a individualizao e desarticulao do currculo. O trabalho coletivo e a interdisciplinaridade
exigem que haja um acompanhamento programado do trabalho docente pelas coordenaes e
uma estrutura curricular flexvel que facilite essa integrao. Exige tambm uma postura de
abertura e debate, troca de experincia e trabalho coletivo por parte dos professores.
Entretanto, para que tanto os requisitos quanto os eixos mencionados sejam tomados
como orientao nas decises polticas e nas iniciativas voltadas para a valorizao do magistrio,
torna-se necessrio que certas condies fundamentais sejam levadas em conta. Nesse sentido,
376
CAP.
10
Miguel Arroyo,47 em consideraes a respeito de como a escola pode se constituir em espao

favorvel ao exerccio da cidadania, menciona algumas dessas condies e, dentre elas, as
referentes ao magistrio: construo de uma identidade do professor e resgate de sua dignidade;
plano de carreira e remunerao; salrios dignos; condies favorveis para o trabalho
educativo; programas de qualificao continuada.
No contexto dessas propostas, fazer referncias s condies atuais torna-se tambm
necessrio, para se ter uma idia da extenso do caminho a percorrer para que se configure, na
educao brasileira, uma situao de valorizao dos profissionais em apreo. Em primeiro
lugar, considere-se que, via de regra, a formao dos professores marcada por uma experincia
escolar fragilizada e contaminada por concepes tecnicistas ou tradicionais, quer em relao
aos contedos curriculares, quer na orientao e fundamentao do fazer pedaggico. Considerese tambm que as oportunidades de participao em programas de formao contnua nem
sempre so acessveis a todos os professores e, quando o so, nem sempre contribuem para
que novas concepes do trabalho pedaggico sejam apropriadas de tal maneira que se
expressem em mudanas substanciais nas prticas cotidianas de ensino.
Por outro lado, as condies para o exerccio do magistrio, incluindo-se as salariais,
refletem a desvalorizao social progressiva que a profisso docente sofreu, nas dcadas
anteriores, a qual, aliada depreciao de espaos e equipamentos destinados educao
escolar, produz um exerccio profissional permeado por adversidades, difcil e mesmo fatigante.
Isso porque, no raro, para ampliar sua remunerao, o professor se v obrigado a trabalhar
com mais de uma disciplina, em mais de uma escola e at em mais de um municpio, muitas
vezes em condies igualmente adversas, tendo, assim, reduzido o seu tempo para um
investimento maior na melhoria da qualidade de sua atuao.
Cabe aqui assinalar tambm que nem sempre os professores tm a oportunidade de
interlocuo sobre o trabalho que desenvolvem, com acompanhamento sistemtico, por
coordenadores pedaggicos ou outros profissionais tcnicos de formao equivalente, para
que possam sair do isolamento e melhorar suas prticas em sala de aula. Finalmente, importante
chamar ateno para o fato de que, de um modo geral, os planos de carreira do magistrio,
mesmo os elaborados mais recentemente, ainda no refletem uma nova concepo quanto ao
desenvolvimento profissional, j expressa em documentos legais, como a LDB (Lei 9.394/96), a Lei
9.424/96 e a Resoluo CEB n 03/97, do Conselho Nacional de Educao, que valoriza a profisso,
estimula a qualificao e a melhoria do desempenho e enfatiza a progresso por mrito.
Identificar a existncia desses problemas ou dificuldades em uma rede/sistema de ensino
ou em uma escola no tarefa difcil. A Secretaria de Educao, ou a prpria escola, pode
377
MDULO IV
fornecer todos os dados necessrios composio de um perfil de seus profissionais do

magistrio e caracterizao das condies de exerccio da docncia por esses profissionais.
No difcil tambm concluir sobre as conseqncias provveis desse perfil e dessa caracterizao
para a qualidade do trabalho escolar. Construir a reverso das situaes desfavorveis,
sobretudo as que envolvem a introduo de uma nova cultura, de novas concepes e de
novas prticas, supe, todavia, iniciativas de mdio e de longo prazo, que s podem resultar
de decises polticas que assegurem, de fato, uma elevao progressiva do nvel de valorizao
dos profissionais do magistrio. Sem referncia a essa valorizao, no sentido mais amplo em
que foi aqui situada, qualquer discurso sobre mudana da qualidade da educao escolar se
transforma em exerccio de retrica. O xito das iniciativas referidas vai depender, certamente,
no s das instncias governamentais, mas do esforo e da mobilizao de outros setores da
sociedade, incluindo-se a as instncias jurdicas, s quais cabe zelar pela qualidade dos servios
prestados s crianas e adolescentes no pas.
4.6 COMPOSIO E DINMICA CURRICULAR
A LDB estabeleceu, para o territrio brasileiro, o que se pretende como funo da escola,
em relao ao ensino fundamental:
o desenvolvimento da capacidade de aprender a partir do domnio da leitura, da escrita e do
clculo; a compreenso do ambiente natural e social, do sistema poltico, da tecnologia, das artes e
dos valores sobre os quais se baseia a sociedade; o desenvolvimento da capacidade de aprendizagem,
tendo em vista a aquisio de conhecimentos/habilidades e a formao de atitudes e valores; o
fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de solidariedade humana e de tolerncia recproca
em que se assenta a vida social (art. 32, incisos I a IV).
Dessas disposies legais, que expressam um amplo consenso entre os educadores, podemse levantar as tarefas da escola, a serem executadas em atendimento a crianas que j detm
um saber construdo na convivncia com os mais velhos e com seus iguais, saber este que no
substitudo pelo novo saber da escola, mas deve ser continuamente a ele incorporado. Para
a construo desse saber, a LDB indica os elementos que devem constituir o currculo do ensino
fundamental e mdio:
uma base nacional comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e estabelecimento
escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da
cultura, da economia e da clientela (art.26).
Diante dessas determinaes, importante questionar sobre que procedimentos as escolas

esto desenvolvendo a fim de atender aos objetivos definidos pela LDB.
378
CAP.
10
O currculo tem sido um dos tpicos educacionais mais discutidos nas ltimas dcadas.
Tal freqncia ou interesse pode ser explicado pelas inmeras reformas em educao que vm
sendo implantadas em vrios pases, com suas conseqentes reelaboraes curriculares. Pode
ser explicado tambm pelas contribuies trazidas por alguns debates travados no campo das
cincias sociais. Segundo Moreira e Silva,48 o currculo deixou de ser apenas uma rea tcnica,
podendo-se mesmo falar hoje de uma tradio crtica do currculo, orientada por discusses de
carter sociolgico, poltico e epistemolgico. Assim, a grande questo orientadora da elaborao
curricular passa a ser muito mais o porqu das formas de organizao assumidas pelo
conhecimento escolar do que o como elaborar o currculo, ou seja, menos a indicao das
disciplinas, mtodos e tcnicas de trabalho e mais a preocupao com o sentido do prprio
contedo escolar.
A concepo restrita de currculo, prxima do conceito clssico de programa ou, pior
ainda, de uma simples grade curricular, foi substituda por uma concepo mais ampla, que
considera o contexto escolar e os fatores que nele incidem. O currculo, desse modo, abrange
tudo o que ocorre na escola, as atividades programadas e desenvolvidas sob a sua
responsabilidade e que envolvem a aprendizagem dos alunos, na prpria escola ou fora dela.
A sua concretizao, no espao dinmico da escola, vai produzir, simultaneamente, diferentes
expresses do currculo. Ao lado do currculo formal, expresso nos planos e nas propostas
pedaggicas, h um currculo em ao, denominado currculo real, que o que, de fato, acontece
na escola, e o currculo oculto, que se refere ao que no est explicitado, mas que perpassa, o
tempo todo, as atividades escolares.
Essas trs expresses do currculo vo constituir o conjunto das aprendizagens realizadas
pelos alunos. O reconhecimento dessa trama, presente na vida escolar, vai dar equipe da
escola e prpria Secretaria de Educao melhores condies para identificar as reas
problemticas da sua prtica pedaggica. Diante disso, algumas questes bsicas deveriam ser
feitas pela escola e pelos rgos responsveis por seu acompanhamento: Que mensagens no
explcitas a escola vem passando para seus alunos? Que contedos vem a escola privilegiando?
Que currculo est sendo construdo o que enfatiza o sucesso escolar ou o que, implicitamente,
se conforma com o fracasso?
Pela definio de uma Base Nacional Comum, busca-se, no currculo formal, garantir a
unidade nacional, de forma que todos os alunos possam ter acesso aos conhecimentos mnimos
necessrios ao exerccio da vida cidad. A Base Nacional Comum , portanto, uma dimenso
obrigatria dos currculos nacionais e definida pela Unio. A Parte Diversificada do currculo,
tambm obrigatria, compe-se de contedos complementares, identificados na realidade
379
MDULO IV
regional e local, que devem ser escolhidos em cada sistema ou rede de ensino e em cada
escola. importante aqui chamar ateno para o fato de que a escola tem autonomia para
incluir, na Parte Diversificada do currculo, temas de seu interesse. Um exemplo de contedo
da parte diversificada o escolhido por uma escola do Semi-rido baiano: estratgias para a
convivncia com a seca. com a construo da proposta pedaggica da escola que se integram
a Base Nacional Comum e a Parte Diversificada.
A composio curricular deve buscar a articulao entre os vrios aspectos da vida cidad
(a sade, a sexualidade, a vida familiar e social, o meio ambiente, o trabalho, a cincia e a
tecnologia, a cultura, as linguagens) com as reas de conhecimento (Lngua Portuguesa, Lngua
Materna para populaes indgenas e migrantes , Matemtica, Cincias, Geografia, Histria,
Lngua estrangeira, Educao Artstica, Educao Fsica e Educao Religiosa).
A despeito da possibilidade de vrias formas de composio curricular, tanto os Parmetros
Curriculares Nacionais quanto a literatura, nacional e internacional, sobre o tema indicam que
os modelos multidisciplinar e pluridisciplinar, que vm determinando a organizao curricular
da escola brasileira e de outros pases, marcados por uma forte fragmentao, devem ser
substitudos, na medida do possvel, por uma perspectiva interdisciplinar e transdisciplinar. A
interdisciplinaridade uma concepo de diviso do saber marcada pela interdependncia,
pela interao e pela comunicao entre as disciplinas voltadas para a integrao do
conhecimento em reas significativas. A transdisciplinaridade a coordenao do conhecimento
em um sistema lgico que permite o livre trnsito de um campo de saber para outro,
ultrapassando a concepo de disciplina e enfatizando o desenvolvimento de todas as nuanas
e aspectos do comportamento humano.
O papel da escola, no mundo contemporneo, o de desenvolver competncias
transversais, entendidas como
a capacidade de decidir qual o alvo a ser atingido e, portanto, a capacidade de julgar a
oportunidade, assim como a capacidade de inventar os meios para atingir esses alvos. Essas
competncias transversais so adaptativas, transferveis e geratrizes, caracterizadas pelo poder de
adaptar atos e palavras a uma infinidade de situaes inditas.49
Para atingir o que se prope, at como decorrncia da prpria lei, a escola precisa promover
experincias que possibilitem aos alunos o estabelecimento de relaes entre a sua experincia
cotidiana e os contedos escolares. A escola deve, acima de tudo, criar condies para que
seus alunos participem da construo e reconstruo de conceitos e valores, tendo em vista
que o ato de conhecer implica incorporao, produo e transformao do conhecimento.
380
CAP.
10
A identificao dos elementos bsicos de uma composio curricular e da atualidade de

sua concepo norteadora podem ser apreendidas em documentos disponveis nas Secretarias
de Educao ou nas escolas (por exemplo: proposta curricular, propostas pedaggicas, diretrizes
curriculares, referenciais curriculares), que constituem a base para a organizao dos processos
de ensino-aprendizagem que se desenvolvem na escola ou sob a sua ao. A inexistncia de
tais documentos ou de outras formas de orientao das prticas docentes, no que se refere aos
seus contedos e processos, pode resultar em insegurana nas decises dos profissionais
quanto aos caminhos da escola no cumprimento de sua misso precpua, na multiplicidade de
orientaes quanto ao qu e ao como ensinar e aprender, na tendncia adoo de modelos
inspirados nos livros didticos e na eliminao ou secundarizao da abordagem de aspectos
da realidade local ou do cotidiano dos alunos. Ainda que se reconhea a necessidade de que
tais orientaes sejam flexveis, em respeito autonomia da escola e do professor, sua existncia
probabiliza uma atuao mais unitria, embora no uniforme, da escola, no mbito curricular.
Contudo, a m qualidade dessas orientaes, sua falta de clareza, de objetividade ou de coerncia,
ou at os procedimentos adotados na sua elaborao, particularmente os que no envolvem
os profissionais responsveis pela coordenao das atividades curriculares, podem gerar
confuso ou conduzir s mesmas conseqncias anteriormente mencionadas
Alm dessas orientaes, a concepo e a prtica de um currculo escolar que realmente
promova a insero do aluno na vida cidad requerem a existncia de profissionais qualificados.
A complexidade da tarefa que a escola deve assumir, hoje, exige professores capazes de exercer,
com autonomia intelectual, a coordenao de processos de aprendizagem que vo muito alm
da simples apreenso e reproduo de conhecimentos transmitidos. Logo, o ponto crucial da
temtica do currculo remete ao contedo discutido no tpico sobre a valorizao dos
profissionais do magistrio.
4.7 ORIENTAO DIDTICA
O modelo de aula, com o professor frente, expondo o seu saber, e os alunos enfileirados,
preferencialmente em silncio, tem sido, em geral, o mais disseminado nas escolas. Essa forma
de conduzir o processo de ensino, centralizando-o na figura do professor e focalizando a
transmisso/repetio de conhecimentos j estabelecidos, revela-se como um dos aspectos da
educao escolar que vem se reproduzindo atravs dos tempos e mais resistente a mudanas.
O modelo em apreo est ancorado em uma concepo tradicional da educao e do ensino,
hoje amplamente questionada, mas que ainda prevalece com toda a fora de uma prtica
381
MDULO IV
secular. Essa preferncia pode ser explicada, pelo menos em parte, pelo despreparo do
professor para atuar em sala de aula orientado por concepo(es) diferente(s), em razo do
pouco ou nenhum domnio de alternativas de trabalho capazes de mudar a configurao dos
processos pedaggicos que coordena, dando-lhe maior segurana para orientar sua atuao
pelo modelo mais conhecido, at pelo fato de ter sido o modelo pedaggico que permeou toda
a sua escolaridade. Pode ser explicada tambm pelas condies adversas modernizao do
ensino, expressas na organizao dos espaos escolares, na constituio das turmas ou na
carncia de materiais e equipamentos para o trabalho pedaggico, alm do quadro e giz, com
suas variaes atuais, do lpis e caderno e, s mais recentemente de uma forma generalizada,
do livro didtico.
O que mais surpreende que essas prticas tradicionais vm resistindo a uma produo
considervel de teorias, originadas e complementadas por um nmero incalculvel de pesquisas,
produzidas no Brasil e em outros pases. Essa produo terica vem contribuindo para a
ampliao do conhecimento pedaggico, vem inspirando diferentes propostas de trabalho em
sala de aula e vem comprovando a ineficincia do modelo tradicional para que a escola possa
desempenhar bem o seu papel na formao do cidado para o mundo contemporneo. Ademais,
no se trata apenas de uma produo recente. So conhecimentos que vm se acumulando,
principalmente ao longo do sculo XX, nem sempre convergentes, mas consensuais em relao
discordncia do modelo pedaggico tradicional. Todavia, sua divulgao e incorporao aos
currculos de formao dos profissionais do magistrio s comea a ser impulsionada, no
Brasil, a partir da segunda metade do sculo XX.
preciso deixar claro, contudo, que a forma como esses conhecimentos vm sendo
trabalhados, seja nos cursos destinados formao inicial de professores, seja em cursos
eventuais promovidos pelas Secretarias de Educao, a julgar pelos seus resultados, no esto
contribuindo para mudanas de concepo com reflexos na prtica pedaggica dos professores
que os freqentam. H que se considerar, nesses resultados, a baixa qualidade de grande
parte dos cursos referidos, porque ministrados por profissionais tambm despreparados, que
conseguiram, por vezes, at incorporar um novo discurso, uma nova terminologia, mas no
conseguiram transformar sequer sua prpria prtica. Acrescente-se ainda que os professores
nem sempre dispem de materiais bibliogrficos para atualizao, nem sempre desenvolveram
o hbito ou o prazer da leitura, nem sempre podem ter a oportunidade de trocar experincias
com colegas ou de discutir seu trabalho em sala de aula com profissionais em condies de
contribuir para a elevao de sua competncia profissional Assim, como esperar mudanas
profundas no trabalho em sala de aula?
382
CAP.
10
No tem sido incomum tambm que as teorias mais relacionadas com o saber pedaggico
sejam apresentadas aos professores como modelos a serem seguidos ou implantados nas
escolas e nas salas de aula, como rtulos, que expressam pouco domnio de sua base conceitual,
e como prescries, estas sob a forma de roteiros ou instrumentos para as atividades com os
alunos. Tais prticas, alm de se constiturem em desrespeito autonomia do professor,
desconhecem o saber da experincia, construdo por esse professor no seu percurso profissional,
e contribui para uma insegurana gerada pela rejeio das orientaes antes adotadas e pelo
pouco domnio das novas orientaes. Esses so traos bem caractersticos dos modismos
que vm tendo uma enorme interferncia na educao brasileira, nos ltimos tempos. Destacase como um dos exemplos mais recentes dessa problemtica a divulgao do construtivismo,
marcada por inmeros equvocos.
A despeito de tais equvocos nas tentativas de familiarizao dos professores com os avanos
tericos no mbito do conhecimento pedaggico, no se pode desconsiderar, em qualquer
abordagem sobre as novas orientaes didticas para a atuao docente em sala de aula, a
grande influncia, no Brasil, da abordagem construtivista. Essa abordagem se desenvolve,
inicialmente, no campo da psicologia do desenvolvimento, tendo sua origem na epistemologia
gentica, teoria construda com base nos estudos desenvolvidos pelo pesquisador suo Jean
Piaget, cuja produo cientfica, de grande amplitude, comea a ter maior divulgao a partir
da dcada de 60. A repercusso de suas idias na educao, todavia, s comea a ser mais
amplamente discutida a partir do aprofundamento das crticas, entre os educadores, do enfoque
tecnicista, inspirado na psicologia da aprendizagem norte-americana, notadamente no chamado
Movimento Behaviorista, cuja influncia na educao brasileira foi predominante, pelo menos,
nas dcadas de 60 e 70.
O construtivismo, j incorporando tambm a contribuio de outros tericos, alm de
Piaget, principalmente a do russo Lev Vygotsky e da pesquisadora argentina Emlia Ferreiro,
passa, assim, a ser mais discutido e aprofundado nos meios acadmicos e adotado como
orientao terica de pesquisas e como fundamentao de prticas pedaggicas. Secretarias de
Educao, cursos ou programas de formao de professores e escolas abraam, ento, o
construtivismo, no raro como uma alternativa para a falta de sustentao terica na orientao
do ensino, ou como uma tbua de salvao para o enfrentamento do problema do fracasso
escolar, progressivamente mais agudo no mbito da educao pblica. As equipes responsveis
por essa opo terica, freqentemente sem o aprofundamento devido para a gigantesca
tarefa de mudar concepes tradicionais arraigadas e produzir melhores resultados no mbito
da aprendizagem escolar, reduziram, muitas vezes, o construtivismo a algumas das contribuies
383
MDULO IV
tericas de Emlia Ferreiro, sobretudo as mais relacionadas com a alfabetizao (o ponto crtico
do fluxo escolar) e as que mais facilmente poderiam ser transformadas em prescries para o
trabalho docente. Resulta desse processo, como no poderia deixar de ser, uma confuso
generalizada entre os professores, em razo da insegurana gerada pelo no-domnio da teoria,
ou pela sua compreenso superficial e, com freqncia, distorcida.
A universo conceitual do construtivismo, pelo fato de compor um corpo de conhecimentos
sobre a aprendizagem e o desenvolvimento humano, traz importantes contribuies ao ensino.
Estas apontam, naturalmente, em uma direo oposta tradicional. Para uma pedagogia de
base construtivista o aluno ativo, no mero receptor, ele construtor de seu conhecimento,
no repetidor de informaes. O conhecimento processo de construo / reconstruo da
realidade, que se produz na interao do sujeito e o mundo fsico, material e social. Aprender
construir conhecimento, e esse processo de construo imprescindvel na formao de
estruturas cognitivas que probabilizam a ocorrncia de novas, e cada vez mais avanadas,
relaes com o mundo e patamares mais elevados de conhecimento, processo de equilibrao
majorante, que ocorre durante toda a vida. O conhecimento no pode, portanto, ser transmitido.
Se assim, o aluno, em vez de figurante, passa a ser protagonista no processo de construo
de seu prprio conhecimento, no mbito da experincia escolar ou fora de seu contexto. O
professor, nesse processo, atua como coordenador, identificando possibilidades e limites,
diferenas de nveis e de ritmos, dificuldades e condies favorveis. Essa a matria-prima a
ser utilizada na estruturao das experincias de sala de aula, cuja proposio no pode ser
uma exclusividade do professor. A participao, o trabalho coletivo, as atividades em pequenos
grupos, o desenvolvimento da cooperao e da solidariedade, a atitude investigativa, o prazer
pela descoberta so alguns dos traos caractersticos de uma orientao didtica fundamentada
no construtivismo. Adotar essa perspectiva, ou qualquer outra capaz de contribuir para mudar
substancialmente a qualidade da escola, supe aprofundamento terico, apoio contnuo,
condies favorveis aprendizagem e, sobretudo, mudana de concepo quanto ao sentido
do trabalho pedaggico.
A aula uma situao de encontro entre o professor e seus alunos, em uma dimenso de
tempo-espao onde possvel viver a magia e o encantamento de ter nas mos e diante dos
olhos um mundo para ser visto, pensado, debatido, revirado, para manter vivos os sonhos e
desejos de mudana e transformao, de conhecer e aprender, para se sentir mais confiante e
seguro de si mesmo na relao e convivncia com os outros. Se o processo educativo integrar
os valores da participao, da iniciativa, da liderana, da livre expresso, em sua prtica
cotidiana, estar fortalecendo, sem dvida, a cidadania e a escola se tornar um lugar
384
CAP.
10
privilegiado do seu exerccio. Portanto, a orientao didtica que fundamenta as prticas

pedaggicas no pode ser desconsiderada como um importante indicador de qualidade da
escola. O levantamento de possibilidades de atuao, nesse mbito, para que sejam superadas
as dificuldades e o tradicionalismo e para que se produzam as mudanas apontadas, remetem
tambm, e necessariamente, incorporao das iniciativas voltadas para a valorizao dos
profissionais do magistrio.
4.8 FORMAS DE AVALIAO
A idia de avaliao encontra-se ainda associada, quase que exclusivamente, a notas,
conceitos, provas, testes e tudo o que se aplica aferio do desempenho dos alunos. Entretanto,
a temtica da avaliao vem assumindo importncia cada vez maior, na medida em que cresce
a convico quanto necessidade de se planejarem as aes educacionais a partir de dados
confiveis e de indicativos precisos da realidade. Assim, a avaliao se aplica, hoje, tanto ao
mbito dos resultados escolares (rendimento escolar dos alunos e fatores a ele associados,
qualidade das aprendizagens, desempenho dos alunos em provas especficas) quanto ao mbito
do desempenho institucional (condies de infra-estrutura das escolas, processos de gesto,
formao, qualificao e produtividade do pessoal docente e tcnico-administrativo).
A avaliao institucional vai fornecer os indicadores das necessidades a serem atendidas,
para que as escolas possam desempenhar bem o seu papel. Os resultados da avaliao escolar
vo informar a respeito da eficincia do prprio sistema. Dessa maneira, esses dois mbitos
sistema e escola esto interligados e cada um deles no pode ser avaliado sem o outro. A
avaliao externa da escola, por exemplo, realizada por meio de exames de proficincia dos
alunos, do tipo SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, que tem por objetivo
verificar se os alunos esto dominando os contedos/habilidades bsicas relativas a um
determinado nvel de ensino, j est sendo instituda em alguns Estados e Municpios. O
sistema ou rede de ensino, as escolas e a prpria comunidade podem utilizar os resultados
dessa avaliao externa para fazer sua prpria auto-avaliao.
A prtica da avaliao institucional ainda incipiente no Brasil, no mbito da educao
bsica, sobretudo nas instncias estadual e municipal. Poucos e bem recentes so os materiais
divulgados sobre o tema. As causas apontadas para o pequeno interesse revelado pelo assunto
so, principalmente, a resistncia a reconhecer e enfrentar problemas, o clientelismo poltico,
o corporativismo e a ausncia de quadros qualificados para exercer as funes gerenciais e
administrativas. Tambm a ausncia de mecanismos confiveis de registro de dados
considerada um obstculo ao desenvolvimento da prtica da avaliao institucional. Tal lacuna
385
MDULO IV
tem provocado uma estagnao nesses sistemas e contribudo, ao lado de outros fatores, para
manter a m qualidade das escolas.
A avaliao , sem dvida, um tema complexo. Da mesma forma que a avaliao institucional,
a avaliao da aprendizagem escolar, embora seja uma prtica usual, uma questo
problemtica, que vem suscitando debates em vrias reas do conhecimento. Os estudos
realizados sobre o tema indicam, entre outros, dois aspectos importantes a se considerar nas
prticas avaliativas da escola: a presena de arbitrariedades50 dos professores nos processos
avaliativos dos alunos e a indefinio de como se deve avaliar, pela ausncia de parmetros e
princpios orientadores claros.
Quanto ao primeiro aspecto, so inmeros os estudos que destacam o uso da avaliao
como instrumento de poder e de autoritarismo. Quanto ao segundo aspecto, Ldke,51 estudando
escolas da 1 4 srie da rede municipal do Rio, comenta o estado de confuso e insegurana
dos professores diante da concepo ideal de avaliao escolar passada pelos cursos e
documentos oficiais e a realidade das escolas que eles devem enfrentar no dia-a-dia. Diante
disso e de outras constataes, essa autora comenta que a possibilidade de sucesso de uma
boa proposta de avaliao depende, em grande parte, de seus ajustes s reais possibilidades
de percepo e de atuao dos professores envolvidos. Alm disso, a adequao entre os
aspectos conceituais e tcnicos da avaliao no pode ser subestimada e os instrumentos e
tcnicas empregados devem expressar as opes pedaggicas assumidas.
A funo da avaliao escolar obter informaes sobre os avanos e as dificuldades de
cada aluno, constituindo-se em um procedimento permanente de suporte ao processo de ensinoaprendizagem, de orientao para o professor planejar suas aes, a fim de conseguir ajudar o
aluno a prosseguir, com xito, seu processo de escolarizao. Para tanto, cabe ao professor
interpretar, qualitativamente, o conhecimento construdo pelo aluno, considerando que esse
conhecimento abrange as reas cognitiva, afetiva e social.
A LDB, no seu artigo 24, inciso V, expressa uma concepo de avaliao que considera a
construo do conhecimento como um processo contnuo e progressivo, devendo a avaliao
a ele adequar-se; que a aprendizagem comporta elementos de ordem subjetiva tanto quanto
objetiva e, portanto, deve privilegiar os aspectos qualitativos sobre os quantitativos; que o
aluno pode trazer para a escola um saber construdo fora dela ou em outras experincias
escolares que deve ser reconhecido e aproveitado; que o aluno pode avanar nas aprendizagens
dos contedos prprios de uma determinada srie e, por isso, ser promovido srie seguinte,
antes mesmo da concluso do ano letivo; que, ao aluno em atraso escolar, deva ser garantida
tanto a possibilidade de acelerao de estudos quanto a oportunidade de recuperao,
386
CAP.
10
preferencialmente paralela ao perodo letivo. Em sntese, a avaliao escolar deve ser

considerada um instrumento de estmulo ou favorecimento aprendizagem, a servio da
permanncia, com sucesso, do aluno na escola.
Como ultrapassar as prticas de avaliao existentes hoje nas escolas e construir novas
formas que venham a atender ao que prescreve a nova legislao e ao atual estgio de
conhecimento crtico sobre essa temtica? Esse mais um desafio que as escolas tm de enfrentar
e que as instituies de defesa dos direitos de crianas e adolescentes devem ter em mente.52
A avaliao um dos aspectos do trabalho escolar que mais revelam as concepes subjacentes
s relaes pedaggicas. O uso da avaliao como instrumento de poder, com o emprego de
critrios discriminatrios e excludentes, pela escola e pelo professor, uma prtica to comum
que o ECA, no seu artigo 53, inciso III, assegura criana e ao adolescente o direito de contestar
critrios avaliativos e de recorrer s instncias escolares superiores. Assegurar o conhecimento
desse dispositivo legal, pela escola e pelos alunos, contribuir, certamente, para novas reflexes
sobre o tipo de avaliao praticada e para que o direito venha a ser, de fato, respeitado.
4.9 PARTICIPAO DOS PAIS
A participao da comunidade na escola tem sido includa como um dos princpios da
gesto democrtica, no s no Brasil como nas reformas educacionais que vm sendo
encaminhadas em outros pases, pelo que a presena dos pais representa na escola, enquanto
elemento de acompanhamento de sua funo social. O UNICEF,53 ao desenvolver os doze princpios
que fundamentam o documento Educao para Todos, situa, em primeiro lugar, o envolvimento
da comunidade, destacando que os sistemas educacionais bem-sucedidos possuem uma forte
identificao com a comunidade de pais e de alunos.
A participao dos pais na escola est legalmente assegurada no ECA (art. 53, pargrafo
nico). Este Estatuto estabelece o direito dos pais ou responsveis de ter cincia do processo
pedaggico, bem como de participar da elaborao de propostas educacionais. A LDB, em seu
artigo 14, ao estabelecer as normas da gesto democrtica, exige a participao da comunidade
escolar e local em Conselhos Escolares ou equivalentes. Essa determinao legal, estabelecida
tanto no ECA quanto na LDB, expressa, certamente, a convico de que a parceria entre a famlia
e a escola poder contribuir para o desenvolvimento escolar dos alunos, e impe a criao e o
funcionamento, em todas as escolas pblicas de educao bsica, de Conselhos Escolares. As
tradicionais associaes de pais e mestres, que continuam a existir em algumas escolas, no
vm, de modo geral, se constituindo em veculo efetivo de participao da comunidade.
Lamentavelmente, a militncia familiar ainda no acontece, no Brasil, com a intensidade
devida, por se tratar de uma parceria que, em geral, no tem sido, historicamente, buscada ou
387
MDULO IV
estimulada pela escola. De um lado, porque as famlias no se sentem, ou no so reconhecidas

como, capazes de contribuir para a melhoria do trabalho escolar, sobretudo as que integram os
setores populares, com baixo nvel de escolaridade e sem uma conscincia de direitos, posto
que, pelas prprias circunstncias de vida, no tiveram sua cidadania consolidada. De outro
lado, porque a escola no confia nas possibilidades de contribuio efetiva das famlias, a no
ser na participao em mutires e outras colaboraes para a manuteno da escola ou para
disciplinar os alunos mais trabalhosos.
Uma srie de estudos realizados nos Estados Unidos e reunidos em um documento
intitulado Gerando Novas Evidncias: a famlia como elemento crtico para o sucesso do
aluno54 mostra, entre outros aspectos, que, se h, no grupo familiar da criana, o reconhecimento
da importncia da educao para sua vida, ainda que esse grupo no tenha a constituio de
uma famlia nuclear, cria-se um ambiente que encoraja a aprendizagem, fazendo que o aluno
se saia melhor na escola. Fica evidenciado, tambm, que a construo de uma viso positiva a
respeito da educao que a escola pode fornecer depende, em grande parte, da participao
que os pais ou responsveis tm na vida escolar dos seus filhos. A esse respeito, chama-se
ateno para o fato de que no se pode esperar que a famlia fornea sozinha o suporte para o
desenvolvimento de uma perspectiva positiva da educao. As escolas devem envolver, de
forma significativa, as famlias na educao de suas crianas. Esse envolvimento, contudo,
deve ir alm dos eventuais encontros de pais. Eles devem incluir, entre outros aspectos, a
identificao dos elementos culturais da comunidade que podem ajudar a fazer a ligao entre
os objetivos da escola e os objetivos sociais do grupo ou comunidade aos quais os pais e
alunos pertencem.
O Conselho Escolar se constitui em um espao importante de ligao entre a escola e os
demais membros da comunidade. O Conselho, se est organizado de uma forma democrtica
e aberta, pode constituir-se em fonte de informao e de estmulo para a participao efetiva
dos pais e, conseqentemente, em campo de exerccio da cidadania. Outros trabalhos mostram
o impacto da presena atuante do Conselho Escolar no desempenho dos alunos. Estudo
realizado pelo SAEB indica que existe estreita associao entre a implementao de Conselhos
Escolares, com a participao efetiva dos pais, e o resultado obtido pelos alunos nas provas
aplicadas.
O Conselho Escolar o canal institucional da participao dos pais. Entretanto, preciso
construir parcerias com o maior nmero possvel de pais e de lideranas da comunidade,
ultrapassando, assim, o formalmente estabelecido. A construo de parcerias com a comunidade
tem sido considerada fundamental para o xito de qualquer projeto educativo voltado para o
388
CAP.
10
desenvolvimento da cidadania. Ainda que as famlias usurias da escola pblica tenham uma
formao escolar limitada, preciso acreditar que elas podem influir significativamente nas
escolas. Como diz Ferrer,
falta de preparao dos cidados em determinados mbitos, se deve responder com mais
formao e possibilidades de adquirir experincias novas e no com limitaes sua interveno.55
4.10. RECONHECIMENTO PBLICO

A imagem pblica que a escola passa a ter um indicador de sua eficcia. Uma escola
torna-se reconhecida publicamente por sua competncia se capaz de realizar um bom trabalho,
com seus alunos e com a comunidade que a cerca. Prdios novos ou reformados, bons
equipamentos, professores qualificados e um clima escolar voltado para o sucesso dos alunos
so aspectos que podem determinar o reconhecimento da eficcia de uma escola. Quando os
pais fazem um esforo grande para matricular e manter seus filhos em uma determinada escola,
por razes que vo alm da proximidade fsico-espacial de suas casas, isso significa que essa
escola foi escolhida a partir de critrios outros provavelmente relacionados com o tipo de
trabalho que realiza. Esse reconhecimento vai acontecer tambm entre os professores, alunos
e funcionrios, que passam a se identificar com o conjunto de valores comuns que regem a
organizao escolar e a se comprometer com a manuteno e ampliao do padro de
atendimento que foi construdo. Uma escola pode tambm receber o reconhecimento pblico
da comunidade acadmica, que a v como espao de experimentao e inovao educacional,
como centro de referncia para outras escolas.
Em se considerando o reconhecimento pblico como uma conquista das equipes
profissionais que, com esforo e criatividade, conseguem superar suas prprias dificuldades,
freqentemente em parceria com outros segmentos, esse reconhecimento pode ser tomado
como um dos mais importantes indicadores de qualidade da escola.
5 CONSIDERAES FINAIS
Iniciamos o sculo 21 (...) com um ideal (...) com um compromisso de no poupar esforos
(...) que todas as crianas, incluindo as mais pobres e mais desfavorecidas, completem uma
educao bsica de boa qualidade, e que todos os adolescentes tenham a oportunidade para se
desenvolver plenamente e para participar em sua sociedade.
UNICEF Situao Mundial da Infncia 2000
Todos os pases do mundo, sejam eles desenvolvidos ou perifricos, esto a enfrentar

imensos desafios decorrentes de uma interseo crescente entre foras nacionais, internacionais
389
MDULO IV
e transnacionais da qual emerge uma nova ordem global em que o saber se constitui a principal
fora produtiva e a educao adquire um carter de estratgia de sobrevivncia tanto dos
indivduos quanto das naes. Esses desafios se tornam ainda maiores para aqueles pases
como o Brasil que, para superar os problemas decorrentes da universalizao tardia e ainda
no integralmente alcanada da educao bsica, precisa empreender um esforo gigantesco.
Se, nos ltimos anos, vm sendo realizadas inegveis conquistas na direo dessa
universalizao, muito h ainda a ser feito no sentido de criar condies para o efetivo exerccio
do direito a uma educao escolar de qualidade.
O quadro de precariedade que caracterizou a educao publica brasileira ao longo das
dcadas anteriores faz que o pas enfrente, no momento presente, difceis questes: atender,
com o atual nvel de escolaridade de sua populao, aos requisitos de atuao profissional
exigidos pelas novas relaes estabelecidas pelo mercado internacional de trabalho; realizar,
de forma rpida, a necessria transio educacional para que se possa atingir um novo patamar
de qualidade da educao bsica e da educao superior; construir uma escola inclusiva,
democrtica e cujo ensino seja suficientemente competente para assegurar que seus egressos
possam atuar como cidados do mundo contemporneo; melhorar as condies de vida de
suas populaes, oferecendo-lhes os elementos indispensveis educao, sade e trabalho
que lhes permitam viver com dignidade e participar dos esforos a serem empreendidos, para
que se alcance o nvel de desenvolvimento, no pas, pelo menos aproximado ao das naes
mais avanadas; enfim, superar os hiatos histricos e criar as condies para a participao
efetiva do pas, em um outro plano, nas novas relaes sociais, econmicas e polticas do
mundo global.
O enfrentamento dessas complexas questes demanda o emprego de novas solues.
imprescindvel a construo de um modelo de sociedade que ative todas as suas potencialidades
para, em conjunto com o Estado, ser protagonista das polticas nacionais na compreenso de
que, em uma democracia, a nao no instituda mas instituinte de uma ordem social que lhe
prpria. Isso quer significar a formao de uma outra mentalidade na sociedade civil e o
fortalecimento de suas instituies como fonte criadora dessa nova ordem. Para tanto, preciso
garantir, cada vez mais, os direitos de participao de cada cidado, viabilizando os canais
para isso necessrios e definindo novos modos de atuar em conjunto, na perspectiva da
construo de uma tica de co-responsabilidade social. A formao da conscincia de um
profissionalismo social e o reconhecimento de que a luta pela garantia do direito a uma educao
de qualidade no um problema circunscrito aos educadores ou aos responsveis pelas polticas
pblicas de educao so considerados hoje elementos dos mais importantes na conquista de
390
CAP.
10
novos mecanismos de enfrentamento dos problemas educacionais. Uma verdadeira gesto

social da escola, aberta a docentes, pais, alunos, comunidade e outros profissionais que regulam
a vida civil no s necessria como possvel. Exemplos de outros pases do um atestado
concreto dessa possibilidade. No Brasil, algumas experincias, ainda que pontuais, j se
encaminham nessa direo.
Aos tradicionais agentes da educao devem-se congregar outros, em um esforo conjunto
de vigilncia cvica, para tornar a escola um real espao de construo da cidadania. Os
magistrados e promotores, responsveis diretos pela administrao da justia, tm nesse contexto
um papel dos mais significativos: a utilizao efetiva e equnime dos instrumentos de
exigibilidade do direito a uma educao escolar de qualidade, considerado, atualmente, como
um dos direitos humanos mais fundamentais. Ser possvel a um profissional que no vive o
cotidiano das questes escolares reconhecer quando esse direito est sendo ou no garantido?
As relaes estabelecidas, durante o presente sculo, entre as teorias pedaggicas e as
pesquisas sobre as prticas cotidianas das escolas possibilitaram a construo de um referencial
terico-prtico substancial que fornece indicadores, de amplo consenso universal, que podem
ser utilizados para acompanhar e avaliar a eficcia da escola e permitir intervenes responsveis
e bem fundamentadas. Alguns desses indicadores foram apresentados e discutidos neste texto:
tipo de gesto da escola; apoio das autoridades; formas de utilizao do tempo e de organizao
do espao; valorizao dos profissionais; composio e dinmica curricular; orientao didtica;
formas de avaliao; participao dos pais; reconhecimento pblico.
Uma anlise desses e de outros indicadores, reforada pelo dilogo com a escola e seus
profissionais, pode resultar em uma atuao mais segura e conseqente e na descoberta de
novas estratgias de atuao conjunta para fazer cumprir o direito que os alunos tm de aprender
direito. Assim, no exerccio dessa importante responsabilidade social, os magistrados e
promotores tornam-se parceiros fundamentais da populao, principalmente daquela mais
desfavorecida, na luta pela construo de uma nova escola, de um novo pas, em que todas as
crianas e jovens sejam respeitados nos seus direitos bsicos, em que haja justia na distribuio
e usufruto da riqueza material e dos bens culturais. Essas so condies indispensveis ao
pleno desenvolvimento das potencialidades e das capacidades humanas e manuteno da
soberania das naes no mundo contemporneo.
391
MDULO IV

Apud Domenico De Masi (org.). A sociedade ps-industrial. 2a ed. So Paulo: Editora SENAC,
1999. p.66-67.
2
VATTIMO, Gianni. A sociedade transparente. Lisboa: Edies 70. p.11.
3
SCHEUNPFLUG, Annette. La globalizacin como desafo al aprendizaje humano. Educacin.
Tubingen Repblica Federal de Alemania: 1997. p.76-86.
4
PAIVA, Vanilda e WARDE, Mirian J. Novo paradigma de desenvolvimento e centralidade do
ensino bsico. In: PAIVA, Vanilda (org.). Transformao produtiva e eqidade: a questo
do ensino bsico. So Paulo: Papirus, 1995. p.9-40.
5
RIBEIRO, Srgio Costa. A educao e a insero do Brasil na modernidade. Cadernos de
Pesquisa, So Paulo, Fundao Carlos Chagas, n.84, p.63-82, fev. 1993.
6
O relatrio, encomendado pela UNESCO e coordenado por Jacques Delors, foi publicado no
Brasil, em 1999, com o ttulo Educao - Um tesouro a descobrir, pela Cortez Editora (So
Paulo).
7
NVOA, Antnio (org) . Os professores e sua formao. Lisboa: Publicaes Dom Quixote,
1995.
8
LCKE, M. Desafios para a formao do professor dados de pesquisas recentes. In: SERBINO,
R. V. e BERNARDO, M. V. Educadores para o sculo XXI. So Paulo: UNESP, 1992. p.111-120.
9
UNICEF. Situao mundial da infncia 1999. Educao. Braslia: UNICEF, 1999.
10
UNICEF. Situao mundial da infncia 1999. Educao. Braslia: UNICEF, 1999. p.15
11
O Plano Decenal de Educao para Todos foi editado em 1993, com elaborao coordenada
pelo MEC, e teve seus desdobramentos na elaborao dos planos decenais estaduais e
municipais. Uma anlise desses planos pode ser encontrada nos textos de AMARAL
SOBRINHO, Jos. O plano decenal de educao para todos: cultura e contracultura. Braslia:
1994. mimeo e AMARAL SOBRINHO, Jos. Reflexes sobre os planos decenais de educao.
Braslia: 1995. mimeo
12
Para uma idia mais precisa dessas diferenas, importante verificar a variao do IDH (ndice
de Desenvolvimento Humano), entre 1960 e 1995, entre o Brasil e grupos de pases
selecionados, cujos dados so apresentados na publicao Desenvolvimento Humano e
Condies de Vida: indicadores brasileiros. Braslia: PNUD/IPEA/IBGE /FJP , 1998. 140 p.
13
O Plano Nacional de Educao PNE vem sendo discutido desde a segunda metade dos anos
90 pelos educadores brasileiros. Durante o II CONED Congresso Nacional de Educao,
realizado em novembro de 1997, chegou-se a uma verso final do documento Plano
Nacional de Educao: Proposta da Sociedade Brasileira, encaminhado ao Congresso
1
392
CAP.
10
Nacional. Tambm em dezembro de 1997, o MEC, aps consultas s entidades de educadores,

encaminha uma proposta de Plano Nacional de Educao. Em dezembro de 1999, o PNE
chegou sua redao final na Comisso de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos
Deputados e, atualmente, est sendo analisado pela Comisso de Finanas e Tributao
da Cmara dos Deputados.
14
O grupo EFA-9 (Education for All) constitudo pelos nove pases em desenvolvimento mais
populosos do mundo: alm do Brasil, Bangladesh, China, Egito, ndia, Indonsia, Mxico,
Nigria e Paquisto.
15
O EFA-9 Relatrio brasileiro destaca avanos na educao, bem como os documentos
denominados Informa Nacional Brasil EFA 2000 Educao para Todos Avaliao do
Ano 2000 e Desempenho do Sistema Educacional Brasileiro: 1994-1999 esto disponveis
no site do INEP: www.inep.gov.br/noticias/news.
16
EDUCAO BRASILEIRA: polticas e resultados. Braslia: MEC/INEP, 1999. 43 p.
17
A taxa de escolarizao lquida (...) identifica a parcela da populao de determinada faixa
etria que est matriculada no nvel de ensino adequado quela faixa etria. A taxa de
escolarizao bruta (...) avalia o volume de matrculas em cada nvel de ensino em funo
da demanda potencial na faixa etria adequada. In: ABREU, Mariza Vasques. Cartilha dos
conselhos do FUNDEF censo escolar. Braslia: FUNDESCOLA/MEC/UNICEF/UNDIME, 1999. p.19.
18
As taxas de transio referem-se aos resultados apurados pelas escolas em relao ao
aproveitamento dos seus alunos: aprovao, reprovao e abandono.
19
A taxa de distoro ou defasagem idade/srie se refere ao percentual de alunos fora da idade
prevista para cursar cada uma das sries dos diferentes nveis de ensino. Por exemplo, no
ensino fundamental, a correspondncia idade/srie prevista a seguinte: 1 srie 7 anos;
2 srie 8 anos; 3 srie 9 anos; e assim por diante.
20
Ver, a esse respeito, o importante trabalho de Srgio Costa Ribeiro, intitulado A Pedagogia
da Repetncia. In: MENDONA, Rosane e URANI, Andr (orgs.). Estudos Sociais e do
Trabalho, v.1, Rio de Janeiro, IPEA, 1994. p.55-68.
21
Essas prticas tm motivado muitas crticas dos educadores, pronunciamentos e publicaes
diversas, dentre as quais pode ser citada a de Maria Helena Guimares de Castro, em 1999:
Presidente do INEP faz crticas promoo automtica e cultura da repetncia.
www.inep.gov.br/noticias/news92.htm
22
O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e a Avaliao de Concluintes do Ensino
Mdio Exame Nacional do ensino mdio ( ENEM) produziram, nos ltimos anos, resultados
393
MDULO IV
que confirmam o que outras pesquisas vm demonstrando h algum tempo: quanto maior
a distoro idade/srie dos alunos (a repetncia est embutida nessa distoro), pior o
seu desempenho.
23 O SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica uma das primeiras iniciativas
no sentido de estabelecer parmetros nacionais de avaliao da educao bsica. Teve seu
incio em 1990/91, quando foi realizada a primeira aferio atingindo nas classes iniciais a
1 e a 3 srie. A segunda aferio, feita em 1993/94, passou a avaliar a 5 e a 8 srie e a
partir da terceira, em 1995, atingiu-se a 3 srie do ensino mdio. Os testes so aplicados
regularmente de dois em dois anos. Em 1997 foi realizada a 4 avaliao e em 1999, a 5. Os
resultados da avaliao de 1997 j foram publicados.
24
SAEB 97: primeiros resultados. PESTANA, Maria Ins Gomes de S et al. Braslia: Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, 1999. p.49.
25
Pelo site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, j indicado (ver nota
16).
26
UNICEF. Op cit, p. 13.
27
KONZEN, Afonso Armando. O direito educao escolar. In: BRANCHER, Leoberto N.;
RODRIGUES, Maristela M. e VIEIRA, Alessandra G. (orgs.). O direito aprender. Braslia:
FUNDESCOLA/Projeto Nordeste/MEC, 1999. p.9.
28
GOMES da COSTA, A C. A educao como direito. In: BRANCHER, Leoberto N.; RODRIGUES,
Maristela M. e VIEIRA, Alessandra G. (orgs.). O direito aprender. Braslia: FUNDESCOLA/
Projeto Nordeste/MEC, 1999. p.19.
29
GAUTHIER, Clermont. Por uma teoria da pedagogia: pesquisas contemporneas sobre o saber
docente. Ijui, RS: Ed. UNIJU, 1998.
30
SIROTA, Rgine. A escola primria no cotidiano. Porto Alegre, RS: Artes Mdicas, 1994 [e]
VAN HAECHT, Anne. A escola prova da sociologia. Lisboa: Horizontes Pedaggicos/Instituto
Piaget, 1994.
31
FOURQUIN, Jean-Claude. Escola e cultura. As bases sociais e epistemolgicas do conhecimento
escolar. Porto Alegre, RS: Artes Mdicas, 1993 [e] GIROUX, Henry. Schooling and the struggle
for public life. Minneapolis: University of Minnesota Press, 1988 [e] McLAREN, Peter. Life in
school. White Plains, NY: Longman, 1989.
32
ANDR, Marly E. D. A. Avanos no conhecimento etnogrfico da escola. In: FAZENDA, Ivani
(org.). A pesquisa em educao e as transformaes do conhecimento. Campinas, SP: Papirus,
1995. p.100.
394
CAP.
10

33
Ver os trabalhos de ANDRADE, A. S. O cotidiano de uma escola pblica de 1o grau: um

estudo etnogrfico. Cadernos de Pesquisa, So Paulo, n.73, p.26-37, 1990 [e] KRAMER, S. e
ANDR, M. A. Alfabetizao: um estudo de professores das camadas populares. Revista
Brasileira de Estudos Pedaggicos, v.151, n.65, p.523-537, set./dez. 1984 [e] MONTEIRO, I. A .
O que faz o fazer pedaggico: um estudo da prtica pedaggica que busca a transformao.
Recife, PE: Universidade Federal de Pernambuco, 1992. Dissertao de Mestrado [e] PENIN,
S. T. A aula: espao de conhecimento, lugar de cultura. Campinas, SP: Papirus, 1994 [e]
PORTELA, Adlia L. Multirrepetncia: gnese e possibilidades de transformao do cotidiano
escolar. Salvador, BA : Faculdade de Educao da Universidade Federal da Bahia, 1996.
(Relatrio de pesquisa).
34
PORTELA, Adlia e BASTOS, Eni. O (des) conhecido universo da sala de aula. um estudo de
observao de sala de aula no estado da Bahia. Braslia: MEC/Projeto Nordeste. 1997. (Srie
Estudos), [e] PORTELA, A. L.; BASTOS E, VIEIRA, S.; MAIA, M. H. e MATOS, K. Conhecendo
o universo da sala de aula: estudo de observao de sala de aula na Bahia e no Cear.
Braslia: MEC/Projeto Nordeste, 1998. (Srie Estudos) [e] FULLER et al. Raising childrens
early literacy in Northeast Brazil. Comparative Education Review, v.43, n.1, Feb. 1999.
35
A organizaes Escolares em Anlise. 2a ed. Antnio NVOA (coord.). Lisboa: Publicaes
Dom Quixote. Instituto de Inovao Educacional, 1995. p.25-28.
36
UNICEF. Situao mundial da infncia 1999. Educao. Braslia: UNICEF, 1999. p.21.
37
UNICEF. Situao mundial da infncia 2000. Braslia, DF: 2000. p.50
38
GIROUX, Henry. Cultura popular e pedagogia crtica: a vida cotidiana como base para o
conhecimento curricular. In: MOREIRA, Antnio Flvio e SILVA, Tomaz Tadeu da (orgs.)
Currculo, cultura e sociedade. So Paulo: Cortez, 1994. p.106.
39
Resoluo CEB/CNE n 2/98, que institui as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino
Fundamental, artigo 3, inciso II.
40
BARROSO, Joo. O reforo da autonomia das escolas e a flexibilizao da gesto escolar em
Portugal. In: FERREIRA, Naura S. C. (org.). Gesto democrtica da educao: atuais
tendncias, novos desafios. So Paulo: Cortez, 1998. p.11-32.
41
GUTIERREZ, G. L. e CATANI, A. M. Participao e gesto escolar: conceitos e potencialidades.
In: FERREIRA, Naura S. C. (org.). Gesto democrtica da educao: atuais tendncias,
novos desafios. So Paulo: Cortez, 1998. p.11-32.
42
PORTELA, A. L.; BASTOS, E. S. B. Op. cit., [e] FULLER et al. Op cit [e] SANTIAGO, Maria Eliete.
Escola pblica de 1 o grau: da compreenso interveno. So Paulo, SP: Cortez, 1990. p.47-60.
395
MDULO IV
43
DONAHOE, Tom. Finding the way: structure, time and culture in school improvement. PHI
DELTA KAPPAN, dec. 1993, p.298-305. [e] WATTS, Gari e CASTLE, Shari. The time dilemma
in school restructuring. PHI DELTA KAPPAN, dec. 1993, p.306-314.
44
Parecer CNE/CEB n 12/97, aprovado em 08/10/97.
45
Plano Nacional de Educao (redao final na Comisso de Educao), parecer do relator,
atualizado em 15 de dezembro de 1999. Braslia: da Cmara dos Deputados, Comisso de
Educao, Cultura e Desporto, 14/01/2000. www.camara.gov.br
46
Referenciais para a Formao de Professores. Braslia: M E C/Secretaria de Educao
Fundamental, 1999.
47
ARROYO, Miguel. Mestre, educador, trabalhador (Organizao do trabalho e
profissionalizao). Belo Horizonte: UFMG, 1995. mimeo
48
MOREIRA, A F. B.; SILVA, T. T. Currculo, cultura e sociedade. So Paulo: Cortez, 1994.
49
LENOYR, Y. A importncia da interdisciplinaridade na formao de professores do ensino
fundamental. Cadernos de Pesquisa, n.102, p.5-22, nov. 1997.
50
A questo da avaliao enquanto instrumento de poder est fartamente estudada, chamandose ateno para os estudos de LUCKESI, C. C. Avaliao educacional escolar: para alm do
autoritarismo. Revista de Educao AEC, n.60, abr./jun. 1986. [e] ENGUITA, M. E. A face
oculta da escola. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1989.
51
LDKE, Menga. Um olhar sociolgico sobre a avaliao escolar. Escola Bsica. Campinas,
SP: Papirus, 1994. (Coletnea CBE , p.195-203).
53
CHUNK, Fay. Education, a bridge between worlds. Texto apresentado no XX Congresso
Mundial do Conselho das Sociedades de Educao Comparada. Cape Town, julho de 1998.
54
HENDERSON, Anne T. e BERLA, Nancy (eds). A new generation of evidence. The family is
critical to student achievement. USA: National Commitee for Citizens in Education, 1994. ( O
ttulo da obra como est citado no texto foi uma traduo das autoras).
55
FERRER, F. El control social de la escuela: reflexiones para un anlisis internacional. Revista
Espaola de Educacin Comparada, n.1, 1995, 177-203, p.197.
396
MDULO IV
11
CAPTULO

Maria Eudes Bezerra Veras*
Ricardo Chaves de Rezende Martins**
SUMRIO
1
2A
INTRODUO
..... 398
..... 399
3 A SITUAO ATUAL DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA ..... 401
3.1 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E FINANCIAMENTO DA EDUCAO ..... 402
3.2 DEVERES DO ESTADO E FINANCIAMENTO DA EDUCAO ..... 406
3.3 A VINCULAO DE IMPOSTOS PARA EDUCAO ..... 408
3.4
HERANA DO PASSADO SOBRE O FINANCIAMENTO
A SUBVINCULAO DE IMPOSTOS PARA FINANCIAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL PBLICO
3.5
O FUNDEF COMO INSTRUMENTO DE SUBVINCULAO E DE COOPERAO
4O
FINANCIAMENTO DA EDUCAO NA LDB
5
6
O SALRIO-EDUCAO
..... 429
..... 434
OUTRAS FONTES DE RECURSOS PARA A EDUCAO
7 PENALIDADES ..... 437

* Conselheira do Conselho de Educao do Cear.

** Consultor legislativo da Cmara dos Deputados.
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..... 436
..... 415
..... 413
MDULO IV
Nunca na histria da educao brasileira tantos se ocuparam com o estudo e a discusso

do financiamento da educao. Em decorrncia, j visvel a certeza de que as fontes
disponveis precisam ser reconhecidas e os recursos, melhor aplicados e controlados. Para
tanto, contribui este texto ao analisar a histria passada e a situao atual do financiamento
da educao bsica, revelando os deveres do Estado com o financiamento da educao, as
prioridades constitucionais e legais, as responsabilidades de cada instncia federativa, a
vinculao e a subvinculao de impostos, e as outras fontes existentes. O Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
FUNDEF, importante mecanismo redistributivo, analisado em profundidade quanto sua
institucionalizao, composio, distribuio, complementao e valor por aluno, utilizao,
regulamentao e impacto. Analisa-se tambm o Ttulo VI da nova LDB referente aos
recursos financeiros destinados educao, com nfase na definio do que ou no
despesa com manuteno e desenvolvimento do ensino. So ainda explicitadas as
penalidades a que ficam sujeitos os que no cumprirem com as obrigaes previstas.
1 INTRODUO
Nunca, em nenhum perodo anterior da histria da educao brasileira, tantas pessoas e
instituies foram envolvidas de modo to rpido e completo no estudo e conhecimento do
financiamento da educao. Na pauta das discusses ganham relevo no somente o
conhecimento acerca das fontes e usos, mas, especificamente, questes operacionais, resultado
da descentralizao dos recursos para todos os nveis dos sistemas de ensino. Agora, o efeito
mais visvel das discusses situa-se no na assertiva de que os recursos so escassos, mas na
certeza de que as fontes disponveis precisam ser reconhecidas e os recursos, melhor aplicados
e controlados.
Para efeitos didticos ser adotada como perspectiva de abordagem do financiamento e
de sua gesto aquela explicitada por Melchior (1983, p. 1) e que est assim enunciada:
O financiamento trata fundamentalmente da captao de recursos financeiros. Trata do estudo das fontes de recursos e da possibilidade de aperfeio-las. Alm disso, prope alternativas para
criao de novas fontes. Questes relacionadas com a aplicao dos recursos financeiros fogem
esfera do financiamento e situam-se no mbito da administrao financeira.
Adotando parte dessa orientao o presente trabalho pretende:

(a) estabelecer relaes entre o direito educao e o financiamento da educao;
398
CAP.
11
Maria Eudes Bezerra Veras e Ricardo Chaves de Rezende Martins
(b) conhecer os fundamentos legais e as principais fontes pblicas de financiamento da

educao no Brasil;
(c) conhecer alguns aspectos da gesto oramentria e financeira da educao a partir de
seus marcos legais e instrumentos operacionais contemplados na Lei n 9394/96 e na Lei n
9424/96;
(d) discutir, frente atual legislao, conseqncias e penalidades para no-aplicao dos
recursos vinculados em manuteno e desenvolvimento do ensino.
O encaminhamento deste trabalho buscar um nexo entre a abordagem explicitada por
Melchior relativa a fontes de recursos e as idias que estiveram presentes no passado,
notadamente nas Constituies Federais do perodo republicano. que as diretrizes atuais
relativas ao financiamento da educao tm suas razes na forma e reviso de procedimentos
de modelos anteriores de financiamento. A categoria passado-presente elemento-chave para
se obter informaes e instrumento valioso para se pensar o futuro. O mbito da gesto
financeira ser tratado em espao prprio com enfoque que integre um processo amplo de
planejamento no setor pblico.
Refletir sobre os dois temas fontes e gesto requer um certo domnio de campos como
o da poltica educacional, do direito educacional inscrito em Constituies e Leis Orgnicas,
leis, decretos e em pareceres do Conselho Nacional de Educao para, finalmente, aprofundarse em assuntos como oramento e contabilidade pblica, objetos de regulamentao na Lei n
4320/64, que trata da gesto oramentria e financeira na administrao pblica.
2 A HERANA DO PASSADO SOBRE O FINANCIAMENTO
Quando os sistemas pblicos de educao foram implantados no Brasil, aps a expulso
dos jesutas, em 1759, sob o governo do Marqus de Pombal, verificou-se a necessidade de
obteno de recursos para financi-los. Portugal, ento, criou, em 1768, o subsdio literrio,
um imposto com destinao especial ao ensino.
No sculo XIX, aps a Independncia, foram institudas a loteria, com finalidade de custear
o ensino pblico, em 1823; a subscrio pblica, em 1827; as multas aplicadas ao ensino
privado, em 1851; a caixa escolar, cobrada conforme as posses dos contribuintes, em 1872; e o
fundo escolar financiado pelas caixas escolares de todos os distritos, em 1879.
No sculo XX, em 1932, foi criada a taxa de educao e sade, com o objetivo de constituir
um fundo especial para as duas reas. Ao ser promulgada a Constituio de 1934, pela primeira
vez a Unio e os Municpios foram obrigados a vincular 10% e os Estados, 20% da receita
resultante de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos. Alm disso,
399
MDULO IV
essa Constituio estabeleceu que a Unio, os Estados e o Distrito Federal reservariam parte
dos seus patrimnios territoriais, sobras de dotao oramentria e percentagens sobre o produto
de vendas de terras pblicas para formao de fundos de educao.
Em 1942, pelo Decreto-Lei n 4.958, criou-se o Fundo Nacional do Ensino Primrio FNEP,
que, no entanto, s foi implementado em 1945, aps sua regulamentao. Considera-se ser
esse fundo uma das maiores conquistas da gesto Capanema, porque historicamente nunca se
havia dado ateno ao ensino primrio. A instituio de um fundo federal deu novo impulso a
esse nvel de ensino, permitindo pensar-se na democratizao da educao. O FNEP significou,
tambm, o momento em que o governo federal compreendeu que a assistncia financeira se
tornava imprescindvel, como forma de ajudar os Estados nas suas realizaes, especialmente
na rea de construo de escolas primrias.
Em 1954, instituiu-se, pelo Decreto n 2.342, o Fundo Nacional do Ensino Mdio FNEM,
voltado para a concesso de bolsas de estudos, aperfeioamento e difuso do ensino de grau
mdio, incluindo auxlio aos colgios privados para manuteno, obras e equipamentos.
Os dois fundos (FNEP e FNEM) foram aplicados sob a forma de auxlios federais a cada um
dos Estados e Territrios e ao Distrito Federal, pois a cooperao financeira s se efetivava
entre esses dois nveis de governo o federal e o estadual. A cooperao aos Municpios se
fazia por intermdio dos governos estaduais, a quem competia distribuir e administrar tais
fundos, aps firmar convnio e receber a transferncia de crdito da Unio.
A Constituio Federal de 1946 restabeleceu a vinculao dos impostos ao financiamento
da educao, que havia sido suprimida pela Constituio de 1937, reservando para a rbita
federal a obrigatoriedade da aplicao de 10% e, para os Estados e Municpios, de 20% na
manuteno e desenvolvimento do ensino. No mesmo instrumento legal estabeleceu-se que as
empresas onde trabalhassem mais de cem empregados deveriam proporcionar ensino primrio
gratuito para seus servidores e os filhos destes.
Outras fontes financeiras foram designadas para a educao durante os governos militares,
ressaltando-se, dentre elas: o salrio-educao, os incentivos fiscais previstos na legislao do
imposto de renda para o MOBRAL , o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social FAS, o Fundo
de Investimento Social FINSOCIAL e os emprstimos internacionais. Registre-se, no entanto,
que, com a Constituio de 1967, foi novamente suprimida a vinculao de recursos de impostos
para educao no mbito da Unio, dos Estados e Municpios, proibindo-se e extinguindo-se
os fundos de educao. Tal vinculao retornou apenas em 1983, para as trs esferas do poder
pblico, em decorrncia da Emenda Constitucional n 24, conhecida como Emenda Calmon.
Pelo estudo do passado, observa-se que na dinmica da economia e no movimento das
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CAP.
11
classes sociais que se encontra a determinao de certas polticas educacionais, em especial a

de financiamento da educao. O modelo econmico agroexportador, vigente no pas por mais
de quatro sculos, at certo ponto prescindiu de mo-de-obra qualificada, o que redundou na
ausncia de uma poltica de educao voltada para a maioria. somente a partir de meados da
dcada de 40 que se imprimem alteraes importantes no campo do financiamento da educao
para as grandes massas, mas, mesmo assim, sem que a Unio venha a considerar o Municpio
um interlocutor privilegiado. Entre ele e a Unio se interpem os Estados, Territrios e Distrito
Federal na conformidade de suas maiores necessidades (Decreto-Lei n 4.958/42). O
instrumento de acordo o convnio, que tratava tais transferncias ora como auxilio federal,
ora como cooperao federal . Nele se regulava a ao administrativa de todas as unidades
da Federao, em um jogo de poder em que se deixava clara tambm a menoridade dos Estados
e a pouca autonomia de que gozavam.
3 A SITUAO ATUAL DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO BSICA
No perodo subseqente ao fim do regime autoritrio, ganha destaque o debate sobre a
Assemblia Nacional Constituinte e as grandes questes nacionais. A educao se inscreve
como um desses grandes temas, confirmando o que Azanha (1993, p.70) assevera acerca de
problema nacional, em 1993:
um problema nacional, como problema governamental, s existe a partir de uma percepo
coletiva. Nesses termos, no seria suficiente, para afirmar a existncia de um problema nacional,
apenas a conscincia crtica de alguns homens em face de uma realidade. claro que essa observao no deve ser compreendida no sentido ingnuo de que a conscincia cria a realidade social,
mas apenas significando que, sem as presses sociais que decorrem de uma presso coletiva, a
simples existncia de determinados fatos pode no ser uma questo de governo, isto , um problema nacional.
No campo especifico da educao, o tema do seu financiamento assume especial relevo. A

Constituio de 1998 e a Emenda Constitucional n 14/96 impem definies importantes em
termos desta e de outras polticas educacionais. Restringiremos este trabalho anlise de
artigos diretamente relacionados ao objeto do presente estudo: artigos do captulo da educao
e das disposies transitrias que tm implicaes mais diretas para o financiamento da educao
bsica. Tais dispositivos dizem respeito a alguns incisos do artigo 206 (I, IV e VI) que cuidam
dos princpios; artigo 208 (I, II, III, IV) que dizem respeito aos deveres do Estado; artigo 212
que define a vinculao de recursos para o financiamento da educao pblica; artigo 213 que
classifica escolas privadas que podem receber recursos pblicos; e a prioridade financeira ao
ensino fundamental (art. 60 do ADCT, com a redao dada pela EC n 14/96).
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MDULO IV
3.1 PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS E FINANCIAMENTO DA EDUCAO

A Constituio, em seu artigo 206, define alguns princpios que interessam mais diretamente
temtica do financiamento da educao: I igualdade de condies para acesso e permanncia
na escola; IV gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais; VII garantia de
padro de qualidade.
Igualdade de condies para acesso e permanncia na escola
Exame atento desse inciso implica concordar que ele representa um enorme desafio para
o pas, considerando-se os desnveis sociais e pessoais da clientela escolar. Na esteira desse
princpio, abre-se a perspectiva da discusso sobre questes conexas que implicam reduzir os
altos ndices de abandono (evaso ou no-permanncia), reprovao, distoro idade/srie,
com garantia de medidas suplementares para proteger a permanncia, o reingresso e o sucesso.
Em relao ao acesso, no ano de 1998, segundo o INEP, ele est garantido para 95% dos
brasileiros na faixa dos 7 aos 14 anos no ensino fundamental, para 44,8% da populao de 15
a 17 anos no ensino mdio e para 44% das crianas na faixa de 4 a 6 anos.
Se os dados sugerem a quase universalizao do ensino fundamental, a aplicao do
princpio ora abordado, no que tange permanncia na escola, ainda deixa muito a desejar. O
quadro 1 evidencia algumas taxas relativas ao ensino fundamental que precisam ser conhecidas
e melhoradas no Brasil.
QUADRO
ENSINO FUNDAMENTAL
TAXAS DE ABANDONO, REPROVAO E
APROVAO NO ENSINO FUNDAMENTAL DO BRASIL E NAS REGIES
1988-1996
Taxas
Anos
Brasil
NO
NE
C- O
SU
SE
Abandono
1988
1996
19,9
12,9
11,9
19,0
23,5
20,6
33,4
14,1
13,5
7.2
18.1
6,9
Aprovao
1988
1996
61,0
73,0
63,6
62,3
54,3
62,3
51,5
71,1
69,4
77,8
64,5
82,9
Reprovao
1988
19,1
24,4
23,3
15,0
17,1
17,4
1996
14,1
18,7
17,1
14,8
14,9
10,2
Fonte:
MEC/INEP:
Situao da educao bsica no Brasil, Braslia, 1999, p. 82.
402
CAP.
11
A partir desses dados, pode-se inferir que as perdas no Brasil so enormes, cabendo uma
anlise dos custos financeiros da decorrentes, em face do reduzido nmero de anos de
escolarizao da populao. Se somarmos os indicadores de abandono e reprovao, verificamos
que aproximadamente 27% dos estudantes do ensino fundamental sofriam atraso ou interrupo
em sua trajetria escolar em 1996. A anlise regional confirma, pela ordem, o insatisfatrio
desempenho das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
Finalmente, relatrio da UNESCO (1999, p.184) calcula que o custo da repetncia no Brasil
representa cerca de 2,5 bilhes de dlares por ano. Nele no se faz referncia ao custo da
evaso escolar, o que certamente aumentaria a gravidade das perdas.
Por isso, diversas medidas devem ser consideradas para evitar esse desperdcio, e muitas
delas esto hoje especificadas na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional Lei n 9.394/
96. Tais medidas implicam a adoo de estratgias de incluso escolar, seja investindo em
mecanismos relacionados aos alunos, tais como chamada escolar, prolongamento do tempo de
escolaridade e da jornada escolar e estudos de recuperao; seja determinando que o docente
deve obter uma formao inicial, mas deve continuar aprendendo; seja mediante exigncias
explcitas escola, aos professores, aos pais e s administraes dos sistemas de ensino.
Se tais medidas se associarem, ser possvel reduzir os ndices negativos antes indicados
e melhorar a alocao de recursos em reas que potencialmente tm efeito mais produtivo
sobre a incluso escolar.
Gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais
Uma tenso presente na Constituio e que tem reflexos no financiamento da educao
diz respeito ao tema gratuidade (art. 206, IV). que o direito gratuidade do ensino oficial,
como princpio constitucional, nos nveis ulteriores ao primrio, s encontrou respaldo legal a
partir da Constituio Federal de 1946 e ainda assim condicionado a um requisito bsico: a
carncia de recursos. As Constituies do Imprio (1824) e republicanas (1934, 1937, 1946 e
1967) tratavam da gratuidade restrita ao primrio, ampliando esse direito aos adultos na
Constituio de 1934 e exigindo uma prestao mdica e mensal para a Caixa Escolar dos que
no pudessem alegar escassez de recursos, na de 1937. A Constituio de 1891 silenciou
totalmente a respeito da gratuidade. A Constituio de 1988 (art. 206, IV) garante a gratuidade
do ensino pblico em estabelecimentos oficiais vedando qualquer cobrana, na educao
bsica ou superior. A expresso ensino, encontrada no corpo do texto constitucional atual,
pode permitir interpretao restritiva e garantir a cobrana por outros servios educacionais
no categorizados como ensino, ou seja: pesquisas, atividades de extenso e oferta de servios
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MDULO IV
suplementares ao ensino, dentre outros. Enfim, no seio dessa polmica explicita-se a perspectiva
defendida por Melchior (1980, p. 68), quando ressalta que: a escola no gratuita porque
obrigatria, mas gratuita porque h insuficincia de recursos por parte da clientela.
Posteriormente, o mesmo autor, em oposio defesa pela gratuidade eletiva no ensino
superior, recorrente em textos de integrantes do Banco Mundial e de Schwartzman, advoga
que uma cobrana de anuidades no ensino superior dos alunos que tm melhor condio
econmica, s se justificaria dentro de uma poltica geral de correo das desigualdades adotadas
em todos os setores (1997, p. 25).
Ainda por trs do debate de gratuidade do ensino pblico nos estabelecimentos oficiais
h uma interessante discusso conceitual. Existem escolas oficiais (pblicas) e no oficiais
(privadas) ? Ou existem escolas pblicas estatais e no estatais ? Entre as escolas pblicas no
estatais estariam inseridas as escolas comunitrias, confessionais e filantrpicas, indicadas no
artigo 213 da CF ? Sendo caracterstica dessas escolas a inexistncia de fins lucrativos, seriam
privadas puras apenas aquelas criadas com fins lucrativos ?
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (Lei n 9.394/96), ao conceituar, nos artigos 19 e 20,
as instituies pblicas e privadas de ensino, oferece resposta a esse impasse. O certo, porm,
que no centro dessa discusso est presente a polmica pblico/privado, a busca por uma terceira
via na reflexo sobre o papel do Estado, a destinao de recursos pblicos para esferas pblicas
no estatais, afirmando-se, de todo modo, os interesses pblicos sobre os privados.
Garantia de padro de qualidade
O avano qualitativo na educao envolve diferentes dimenses, tais como: melhoria da
infra-estrutura escolar, formao de professores, material didtico e de apoio, adequao de
currculos realidade local, implantao de sistemas de avaliao, remunerao condigna do
magistrio, melhoria da gesto dos sistemas educativos, dentre outras. De forma resumida poderia
significar superar a pedagogia do tijolo [Mello, 1996, p.21] e a pedagogia da repetncia.
O esforo para garantir um padro de qualidade da educao implica hoje conceber e
reconhecer a qualidade como um elemento constitutivo da cidadania. O significado desse
movimento supe a compreenso do conceito de padres mnimos de qualidade visando
alocar os investimentos em um conjunto adequado de insumos. As evidncias disponveis e
associadas a padro de qualidade confirmam que
uma boa escola comea com o aprendizado das crianas como elemento fundamental, no
com a infra-estrutura ou com os salrios dos professores; alm disso deve haver uma colaborao
entre pais e professores que v alm das trivialidades, como, por exemplo, em aspectos como o
404
CAP.
11
uso do oramento das escolas; deve-se contar com uma considervel alocao para livros-textos e
outros materiais pedaggicos, e devem existir sistemas de avaliao (formais e informais), acompanhamento, avaliao dos alunos e informao aos pais. Em poucas palavras, essas escolas so mais
responsveis perante os pais que as demais escolas pblicas [Arcia et al., 1999, p. 151].
Ontem, como hoje, a questo da qualidade deve ser tratada como um bem coletivo,
notadamente em um momento em que a produo, o armazenamento e a circulao de
informaes se fazem de forma evolutiva. Vivemos na era do conhecimento. Se verdade que
a escola no pode ensinar tudo, ela a base para aquisio das competncias do futuro,
associadas aos quatro pilares da educao, necessrios a cada indivduo:
aprender a conhecer, isto , a adquirir os instrumentos da compreenso; aprender a fazer,
para poder agir sobre o meio envolvente; aprender a viver juntos, a fim de participar e cooperar
com os outros em todas as atividades humanas; finalmente, aprender a ser, via essencial para
integrar as trs precedentes [Delors et al., 1999, p. 90].
A citao anterior, extrada de Relatrio para a UNESCO da Comisso Internacional sobre a

Educao para o sculo XXI, orienta que o ensino formal ou escolar o responsvel essencial,
seno o exclusivo, para o aprender a conhecer e, em menor escala, para o aprender a fazer.
Isso implica o domnio dos prprios instrumentos do conhecimento. Tais instrumentos de
conhecimento, embora no relacionados diretamente pela comisso, tm relao com os insumos
mnimos disponveis nas escolas, dentre eles: bibliotecas, computadores, novas tecnologias
educativas, etc., capazes de despertar a pesquisa individual, a curiosidade intelectual, o sentido
crtico, a autonomia para compreender o real, que exige constante aumento de saberes e
evolui infinitamente. O aprender a conhecer supe o aprender a aprender, que exercita a
ateno, a memria, o pensamento, mas supe tambm instrumentos e mecanismos na escola,
viabilizadores do ensino e das aprendizagens.
O princpio da garantia do padro de qualidade traduz-se em dispositivo da LDB (art.4, IV)
que estabelece como dever do Estado a garantia de padres mnimos de qualidade, definidos
como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao
desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem. Por sua vez, esses padres mnimos,
no ensino fundamental, devem ser assegurados por um custo mnimo por aluno, calculado
anualmente pela Unio, considerando tanto as variaes regionais no custo dos insumos,
quanto as modalidades de ensino conexas ao ensino fundamental: educao especial e de
jovens e adultos (arts. 74 e 75, Lei 9.394/96).
405
MDULO IV
3.2 DEVERES DO ESTADO E FINANCIAMENTO DA EDUCAO

A Constituio inclui no artigo 208 os deveres do Estado com a educao. Com a edio da
Emenda Constitucional n 14/96, os incisos I e II foram substancialmente alterados, implicando
uma nova leitura da questo da obrigatoriedade escolar. A sua nova redao estabelece :
I ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, a oferta gratuita para todos
os que a ele no tiverem acesso na idade prpria.
II progressiva universalizao do ensino mdio gratuito.
O texto original do inciso I tinha a seguinte redao: ensino fundamental obrigatrio e

gratuito, inclusive para os que a ele no tiverem acesso na idade prpria. A mudana tem as
seguintes implicaes: mantm a obrigao do Estado em oferecer gratuitamente o ensino
fundamental, inclusive para os que no o cursaram na idade prpria, mas retira, destes ltimos,
a obrigatoriedade de curs-lo.
No est muita clara a definio da idade prpria na legislao educacional. A Constituio
no o faz e tampouco a LDB. A proposta de Plano Nacional de Educao (PNE), ora em apreciao
no Congresso Nacional, porm, define a garantia do ensino fundamental obrigatrio de 8
anos a todas as crianas de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanncia na escola
e a concluso desse ensino [PNE, 1999, p.9]. J pela leitura da Lei n 8.069, de 13 de julho de
1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente, pode-se depreender que essa faixa etria se
estende at os 18 anos de idade.
A definio da idade prpria aspecto relevante porque a ela associa-se a obrigatoriedade
como tarefa compulsria e direito pblico subjetivo, portanto, como direito exigvel da
populao, protegido pela norma jurdica constitucional (art. 208, 1) com a possibilidade de
responsabilizao da autoridade competente pela no-oferta ou oferta irregular (art. 208, 2).
Finalmente, a legislao vigente sobre a obrigatoriedade do ensino fundamental impe
uma dupla responsabilidade: o de sua oferta por parte do poder poltico (Estado ou Municpio)
e dos pais ou responsveis de efetuar a matrcula dos menores (art. 5, Lei n 9.394/96).
Outra alterao substantiva no artigo 208, II, efetivada pela Emenda Constitucional n 14/
96, diz respeito ao ensino mdio. Antes, haveria progressiva extenso da obrigatoriedade e
gratuidade do ensino mdio; agora, ficou estabelecida a progressiva universalizao do ensino
mdio gratuito. A nova redao contm em seu bojo a preocupao com a questo do acesso
no ensino mdio que, em sete anos (1991/98), teve um incremento de 84,8% no Brasil, passando
de 3.770.230 para 6.968.531 alunos. A presso pelo ensino mdio contnua e, se imaginarmos
toda a populao do ensino fundamental livre do estigma da evaso e da repetncia, nossas
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CAP.
11
escolas de nvel mdio no suportaro o contingente dos que batero s suas portas. Entretanto,
no caso do ensino mdio, no se trata apenas de promover sua expanso, mas associar-lhe
qualidade, assegurar-lhe rumos claros, reduzir a seletividade interna e garantir-lhe fonte estvel
de financiamento. Ademais, os elementos implcitos ao acesso, permanncia e qualidade
dependem tanto da utilizao criteriosa dos recursos vinculados educao, quanto da
prioridade que os Estados, hoje responsveis pela sua manuteno e desenvolvimento, vierem
a conceder-lhe, j que retirou-se a idia de sua obrigatoriedade progressiva.
A norma constitucional impe a garantia e o dever do Estado de atendimento educacional
especializado aos portadores de deficincia na rede regular de ensino e a LDB (Lei n 9.394/96)
supe novas incluses: dos portadores de necessidades especiais (art. 58). Esta tarefa permite
a insero na educao especial das pessoas portadoras de necessidades especiais no campo
da aprendizagem, originadas de deficincias (fsicas, sensorial, mental ou mltipla) e portadores
de altas habilidades (superdotados ou talentosos). Por ser a educao especial uma modalidade
de ensino, deve ser ofertada nos diferentes nveis de ensino, porm em articulao com setores
vinculados sade, assistncia e promoo social, inclusive quanto aos recursos financeiros.
Do ponto de vista da alocao e uso dos recursos financeiros, a educao especial pode
beneficiar-se de recursos definidos para os diferentes nveis de ensino ( educao bsica
educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio educao superior), sempre
correspondendo a fonte de recursos ao nvel da sua oferta. Como a oferta da educao especial
pelo poder pblico ainda muito limitada, o artigo 60 da Lei n 9.394/96 abre a perspectiva de
apoio tcnico e financeiro s instituies privadas sem fins lucrativos, especializadas e com
atuao exclusiva em educao especial. A observncia dessa prescrio supe a possibilidade
de convnios, contratos ou subvenes sociais entre o poder pblico e instituies desse
gnero, como alternativa para cumprir o preceito constitucional relativo ao acesso escolar,
sempre considerando as peculiaridades dessa modalidade de ensino.
No conjunto das polticas pblicas e do dever do Estado, a educao infantil compreende
o atendimento em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade. Delimitando
mais precisamente a concepo e as idades da educao infantil, a LDB estabelece que ela
corresponde primeira etapa da educao bsica, sendo oferecida em creches ou entidades
similares, para crianas de zero at trs anos de idade e pr-escolas, para crianas de quatro a
seis anos de idade, complementando as aes da famlia e da comunidade. Por conseguinte,
esse nvel de educao se d na famlia, na comunidade e nas instituies escolares ou no. Na
perspectiva de garantir educao infantil um carter mais educativo que assistencial, a LDB,
no seu artigo 89, definiu que:
407
MDULO IV
Art. 89 As creches e pr-escolas existentes ou que venham a ser criadas devero, no prazo
de trs anos, a contar da publicao desta Lei, integrar-se ao respectivo sistema de ensino.
Aponta-se a que a integrao ao sistema de ensino a poltica mais consentnea para que
a educao infantil, particularmente as creches, venham a beneficiar-se de diretrizes pedaggicas
oriundas dos sistemas educacionais, com gesto e financiamento compartilhados pela educao
e pelos programas assistenciais. Em face das limitaes de meios financeiros e tcnicos do
pas, a proposta de Plano Nacional de Educao recomenda que a oferta da educao infantil
conceda prioridade s crianas mais sujeitas s excluses ou vtimas delas. Tal orientao faz
sentido porque se ao Municpio compete o dever de oferecer vagas e os cidados tm o direito
ao atendimento, as crianas da educao infantil no so obrigadas matrcula e nem os pais
tm o dever de faz-la, porque ela no obrigatria.
A temtica da obrigatoriedade tem uma importncia capital para as administraes dos
sistemas de ensino, porque implica fazer escolhas na alocao de recursos, garantir a incluso
ou excluso. Tratar desse tema significa definir prioridades ou eleio de clientelas para educar,
muitas vezes no aceitas pelos que procuram as instituies escolares como espao mais
apropriado para garantir os processos formativos de populao. nessa tenso que se deve
ter presente o conceito de educao e as instncias educacionais definidas no art. 1 da LDB:
A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na
convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e
organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais.
3.3 A VINCULAO DE IMPOSTOS PARA EDUCAO

A Constituio Federal de 1988, com as alteraes estabelecidas na Emenda Constitucional
n 14/96, define meios financeiros visando observncia dos princpios constitucionais
relacionados oferta, permanncia, qualidade e garantia de deveres educacionais por parte
do poder pblico.
Os mecanismos mais importantes so a vinculao de recursos de impostos para
desenvolvimento e manuteno do ensino e a subvinculao de parte de alguns impostos para
financiamento do ensino fundamental. Alm disso, h fontes que se somam para financiar o
ensino fundamental, como o caso do salrio-educao e outras que, embora no sejam
vinculadas, so utilizadas para algumas modalidades, como a educao profissional de nvel
bsico, que se beneficia do Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT.
O instrumento da vinculao de recursos importante porque garante uma fonte estvel
para financiar a educao, que no fica sujeita s convenincias e jogos da poltica econmica,
e mesmo porque, segundo denunciou o senador Joo Calmon, a experincia resultante da
408
CAP.
11
eliminao da vinculao obrigatria, que constava da Constituio at 1967, demonstrou que

os recursos federais para educao sofreram, em termos percentuais, uma reduo amplamente
comprovada [Calmon, 1977]. Em apoio a essa denncia, Melchior (1977, p.118) estudioso do
financiamento da educao no Brasil, esclarecia, em 1977, que
as fontes de recursos para educao no Brasil s foram efetivamente significativas em termos
de manuteno, expanso e aperfeioamento do sistema escolar quando foram vinculadas atravs
de dispositivos legais e compulsrios.
A vinculao condiciona a aplicao dos recursos e, por tal razo, deve estar presente no
oramento, revelador de compromissos e intenes, nos balancetes peridicos que relacionam
receita e despesa e nos balanos anuais, expresso consolidada do que foi arrecadado e do
que foi gasto.
O mecanismo da vinculao est expresso no artigo 212 da Constituio Federal de 1988, em
relao receita de impostos para aplicao na manuteno e desenvolvimento do ensino ( MDE ).
O artigo 212 assim determina:
Art. 212 A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos,
compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
1 A parcela de arrecadao de impostos transferida pela Unio aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, ou pelos Estados aos respectivos Municpios, no considerada, para
efeito do clculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir.
2 Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, sero considerados os
sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art.213.
3 A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio, nos termos do Plano Nacional de Educao.
4 Os programas suplementares de alimentao e assistncia sade previstos no art.208,
VII, sero financiados com recursos provenientes de contribuies sociais e outros recursos oramentrios.
5 O ensino fundamental pblico ter como fonte adicional de financiamento a contribuio
social do salrio-educao, recolhido pelas empresas, na forma da lei.
O artigo 212 uma das referncias legais mais importantes para definir critrios vlidos
para a composio da receita destinada ao ensino e, por conseqncia, calcular o total de
recursos disponveis para manuteno e desenvolvimento do ensino. A metodologia de clculo
deve levar em considerao, em princpio, as seguintes orientaes, conforme interpretao
do caput do artigo 212 e legislao correlata:
409
MDULO IV
(a) A vinculao mnima responsabilidade de cada esfera do poder pblico: 18% para a
Unio e 25% para Estados, Distrito Federal e municpios. Essa vinculao pode ser elevada a
critrio das Constituies estaduais e Leis Orgnicas Municipais (art. 69 da LDB).
(b) A natureza do tributo sobre o qual recai a vinculao o imposto. O imposto um
gnero do tributo. Incluem-se entre os tributos, ainda, as taxas e contribuies de melhoria,
que no esto submetidas vinculao. Deve ficar claro, pois, que a vinculao no se refere
a todos os tributos e muito menos totalidade dos recursos oramentrios.
(c) A medida da receita e da despesa deve ser concretizada a cada ano, no a cada ms.
Apuraes peridicas, a cada trimestre do exerccio financeiro, devem ser procedidas, conforme
dispe o 4o do artigo 69 da LDB, para ajustes considerando-se as situaes de arrecadao e
despesas realizadas. Segundo o Conselho Nacional de Educao, o princpio da trimestralidade
tambm se aplica ao final do ano, e, nesse caso, dever ser feito ajuste no primeiro trimestre do
exerccio subseqente, com relao ao ltimo trimestre do ano.1
(d) Toda receita resultante de impostos tem percentual vinculado. Alm de incidir a alquota
sobre os impostos prprios e transferncias, h que ser considerada a parcela da dvida ativa
originria de impostos e as multas e juros que sobre ela incidam.
(e) A expresso manuteno e desenvolvimento do ensino-MDE tem sentido preciso,
conforme estabelece o artigo 70 da Lei no 9.394/96. Em conseqncia, ela nem se confunde
com a funo 12 Educao, forma como o oramento aloca parte dos recursos para educao,
conforme a Lei n 4.320/64 e Portaria n 117, de 12/11/98 do Ministrio do Planejamento, e
tampouco com a educao no sentido amplo. H vrias despesas includas nessa funo que
no so de MDE e outras que, embora sejam assim consideradas, so encontradas na funo 09
Previdncia Social. As despesas de MDE , portanto, mantm interseo entre funes e, para
serem melhor localizadas, o ideal que o oramento sempre identifique a fonte que financia
uma atividade ou projeto, como j se verifica no oramento da Unio.
(f) Os impostos podem financiar todos os nveis e modalidades de educao e ensino:
educao bsica, formada pela educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio; educao
superior, observadas a subvinculao para o ensino fundamental definida no artigo 60 do ADCT
e as responsabilidades estabelecidas para os Estados, Municpios e Distrito Federal em relao
educao infantil e ao ensino mdio (arts. 10, VI e 11, V, da Lei n 9.394/96).
(g) Os impostos recebidos pelo Estados, transferidos da Unio, e aqueles transferidos
para os Municpios, originrios da Unio e dos Estados, so includos na base de clculo dos
1
Parecer n 26, de 2 de dezembro de 1997, do Conselho Nacional de Educao.

410
CAP.
11
percentuais mnimos da instncia que os receber e excludos daquela que os transferir. Tratase de conceber a idia de incidncia sobre impostos lquidos, devendo:
no caso da Unio, ser deduzida da receita bruta de seus impostos prprios, sobre os
quais h base legal na Constituio Federal para repartio ( arts. 153, 5, 158, 159, I, a, b
e c , e II), a parcela transferida para Estados, Distrito Federal, Municpios e regies;
no caso dos Estados, ser deduzida, da receita bruta de impostos prprios e transferncias,
a parcela a ser repartida com os Municpios, conforme estabelecem os artigos 158, III, IV e 159,
II da Constituio Federal.
no caso do Distrito Federal e Municpios, ser calculada a alquota de 25% sobre toda a
receita de impostos prprios e transferidos.
O quadro seguinte um mapeamento dos impostos por instncia da Federao
QUADRO
2 IMPOSTOS E
TRANSFERNCIAS SEGUNDO A CONSTITUIO DE
Unio
Impostos Prprios
II
Imp. s/ Importao
IE
Imp. s/ Exportao
ITR
IR
IPTU
ITBI
(50% para Municpios)
Mortis
FPE)
(22,5% para
FPM )
(3,0% para Reg)

Imp. s/ Prod. Indust.
(mesmos percentuais para Fundos
ICMS
IPI-Exp
(10% para Estados)
Imp. s/ Oper.Finan. (IOF -Ouro:
Imp. s/ Transmisso Causa
Impostos Transferidos da Unio

FPE
Fundo de Partic. dos Estados (IR
IPI)
IPI-Exp
IRRF
IPI
de Exportao
Impostos Transferidos da Unio

FPM
Fundo de Partic. dos Municpios
(IR+IPI)
Imp. Territorial Rural
IRRF
Imp. Renda Retido na Fonte
IOF -Ouro
Imp. Renda Retido na Fonte
Impostos Transferidos do Estado
IOF -Ouro
30% para Estados; 70% para Municpios)

IEX
Imp. s/ Servios de Qualquer
Natureza
ITR
Imp. s/ Prop. Territ. Urbana
Imp. s/ Transm. de Bens
Intervivos
ISS
Imp. s/ Circ. de Merc. e Servios
de Part. e Reg.)
IOF
Imp. s/ Veculos Automotores
ITCM
(21,5% para
Municpios
Impostos Prprios
IPVA
Imp. Territorial Rural
Imposto de Renda
IPI
Estados
Impostos Prprios
1988
Imp. Extraordinrios
411
IPVA
Imp. s/ Veculos Automores
ICMS
- Imp. s/ Circ. de Merc. e Servios
MDULO IV
(h) Os recursos vinculados a MDE devem ser utilizados no ensino pblico. Essa restrio
no est contemplada no caput do artigo 212 da CF, mas feita de forma impositiva no caput do
artigo 69 da Lei n 9.394/96 e tambm no caput do artigo 2 da Lei n 9.424/96. No entanto, h
duas situaes que permitem o uso dos recursos pblicos para beneficiar alunos que freqentam
escolas privadas, tendo como objetivo solucionar problemas ou dificuldades de acesso, trajetria
e qualidade da educao escolar. A primeira situao encontra amparo no inciso VI do artigo
70, da Lei n 9.394/96, que permite a concesso de bolsas de estudo a alunos de escolas
pblicas e privadas, no restrita ao ensino fundamental e mdio, mas abarcando desde a
educao bsica at a educao superior. O Conselho Nacional de Educao, manifestando-se
sobre o assunto, explicita que tal hiptese possvel porque as bolsas se destinam a alunos e
no a instituies e assim as despesas podem ser contabilizadas para satisfazer os percentuais
mnimos vinculados [Parecer n 26/97, de 02/12/97, do Conselho Pleno do CNE]. A segunda
situao beneficia o aluno da educao especial, quando abre a possibilidade de apoio tcnico
e financeiro do poder pblico s instituies privadas sem fins lucrativos, especializadas e com
atuao exclusiva em educao especial (art. 60, Lei 9.394/96). Finalmente, leitura restritiva
deve ser feita das disposies legais relativas a recursos pblicos contempladas no artigo 213
da CF e no artigo 77 da LDB, que tratam da destinao desses recursos para escolas comunitrias,
confessionais e filantrpicas, da concesso de bolsas de estudos para educao bsica e de
auxlio financeiro, inclusive bolsas, para atividades universitrias de pesquisa e extenso.
Os demais pargrafos do artigo 212, por suas peculiaridades, sero tratados em itens
prprios. Texto de Negri (1997) apresenta dados, relativos a 1995, sobre os impostos arrecadados
por esfera do governo, os disponveis aps repartio e os disponveis para MDE . Tais dados
constam do quadro 3.
Esse quadro permite evidenciar que a receita de impostos disponveis em 1995 para
manuteno e desenvolvimento do ensino pblico era de aproximadamente 24,3 bilhes de
reais. Mas a educao dispe ainda de outras fontes de financiamento, que sero discutidas
em seu espao adequado, dentre elas, o salrio-educao, o Fundo de Amparo ao Trabalhador
FAT, e outras explicitadas pgina 85 da proposta de Plano Nacional de Educao.
Se, do ponto de vista dos Estados, Distrito Federal e Municpios, os impostos representam
para a educao a fonte mais significativa de recursos, no caso da Unio, segundo verso do
projeto de Plano Nacional de Educao de 15/12/99, a receita vinculada manuteno e
desenvolvimento do ensino, em 1999, no chegou a 4 bilhes, valor que sequer cobre os
gastos com suas instituies de educao superior. A receita vinculada de impostos representou,
em 1999, aproximadamente, 35% das disponibilidades oramentrias do MEC, que totalizaram
412
CAP.
11
cerca de 11 bilhes de reais (p. 85). Essa informao confirma que os impostos no so a nica
fonte, mas que h outras disponveis que quase triplicam as disponibilidades da Unio.
QUADRO
3 IMPOSTOS ARRECADADOS,
DISPONVEIS APS A REPARTIO E DISPONVEIS PARA MDE
(R$ milhes)
Impostos
Nvel de
governo
Arrecadados
Disponveis aps
repartio
Disponveis
para
MDE
Federal
47.277
44,8
30.131
28,5
5.423
22,3
Estadual
50.943
48,3
46.638
44,2
11.659
48,1
7.316
6,9
28.767
27,3
7.192
29,6
105.536
100,0
105.536
100,0
24.274
100,0
Municipal
Total
Fonte: Negri, 1997, p.8 e 9, tabelas 1, 2 e 3.
3.4 A SUBVINCULAO DE IMPOSTOS PARA FINANCIAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL PBLICO

O 3o do caput do artigo 212 antecipa orientao para criao do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do ensino fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF, ao determinar
que a distribuio de recursos pblicos assegurar prioridade s necessidades do ensino
obrigatrio nos termos do Plano Nacional de Educao. Segundo Negri (1997), embora no se
saiba ao certo quanto se aplica no ensino fundamental pblico, estima-se que apenas 37%
eram alocados para essa atividade, destinando-se os demais recursos para a educao prescolar, mdia e superior e uma parte computada erroneamente como despesa de MDE (p.7).
Mesmo no se sabendo ao certo o quanto se gastava no ensino fundamental era possvel
inferir que se gastavam valores diferenciados por aluno em cada rede pblica, o que consolidava
redes pblicas de melhor e pior qualidade e no se garantiam desconcentrao e eqidade na
distribuio de responsabilidades. Ocorriam mesmo situaes de enorme disparidade entre
as diferentes unidades da Federao e at a omisso de instncias do poder pblico. Essa
situao feria os princpios constitucionais da igualdade de condies para o acesso e
permanncia na escola e garantia de padro de qualidade.
413
MDULO IV
No sentido de modificar essa situao, em 1995, foi proposta pelo MEC aos Estados e
Municpios a criao, mediante emenda constitucional, de um fundo para o ensino fundamental
e a valorizao do respectivo magistrio, que permitisse redistribuir responsabilidades entre
Estados e Municpios e influir diretamente no n grdio de todo sistema educacional, quanto
relao perversa entre baixos salrios, baixa qualificao e baixa qualidade do ensino.
Ao lanar a proposta do que veio a ser o FUNDEF, o MEC argumentava:
De fato, os recursos constitucionalmente vinculados, considerando-se somente os impostos e
transferncias mais significativas, isto , os Fundos de Participao e o ICMS, somam hoje cerca de R$
16,7 bilhes, no conjunto dos Estados e Municpios do pas. Se admitssemos que pelo menos 60%
desse total fosse destinado manuteno do ensino fundamental, que conta hoje com uma matrcula de 29,3 milhes de alunos nas redes estaduais e municipais, teramos uma disponibilidade
mdia de aproximadamente R$ 340,00 por aluno (p. 8).
Os dados apresentados pelo mesmo rgo traduziam

a m distribuio de recursos (que) gera disparidades imensas nesse valor mdio por aluno;
de um mnimo de R$ 80,00 para os municpios do Maranho a um mximo de R$ 1.165,00 para os
municpios de So Paulo; de um mnimo de R$ 220,00 no Par a um mximo de R$ 830,00 no Rio
de Janeiro. H evidncias de que, no mesmo Estado do Nordeste, o dispndio mdio por aluno/
ano, nas redes municipais de ensino, variou de R$ 30,00 a R$ 65,00. Num mesmo municpio, o
dispndio mdio na rede municipal de ensino foi de R$ 30,00 enquanto na rede estadual foi de R$
300,00 (p. 9).
A idia da vinculao de uma cesta de recursos para o ensino fundamental estava presente
no incio dos estudos procedidos pelo MEC, quando admitia que pelo menos 60% dos recursos
vinculados a MDE fossem dirigidos ao ensino fundamental. Tratava-se, pois, de uma primeira
subvinculao, que veio a ser estabelecida pela Emenda Constitucional n 14/96, que deu nova
redao ao artigo 60 do ADCT, cujo caput :
Art.60 Nos dez primeiros anos da promulgao desta Emenda, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios destinaro no menos de sessenta por cento dos recursos a que se refere o caput do art.
212 da Constituio Federal, manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental, com o
objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna do magistrio.
Esse artigo traz em si aspectos relativos temporalidade da subvinculao de recursos por

dez anos ao ensino fundamental e aos objetivos de sua manuteno e desenvolvimento: assegurar
a universalizao do atendimento e a remunerao condigna do magistrio. Tais recursos, conforme
explicita o caput do artigo 60, no se restringem ao ensino fundamental na idade prpria, podendo
abranger jovens e adultos, e ser destinados, inclusive, s escolas mencionadas no artigo 213 da
CF (escolas filantrpicas, confessionais e comunitrias).
414
CAP.
11
A subvinculao atinge apenas os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, pois, pela

redao dada ao artigo 211 da Constituio, pela EC n 14/96, a essas instncias incumbe a
oferta do ensino fundamental. A concepo federativa de Estado Nacional, na Constituio em
vigor, aponta para a desconcentrao das aes em favor dos Estados e Municpios e,
conseqentemente, para a funo redistributiva dos recursos fiscais disponveis, de sorte a
promover maior eqidade na capacidade de atendimento das demandas oriundas das unidades
da Federao.
Essa subvinculao feita totalidade da parcela dos impostos vinculada manuteno
e desenvolvimento do ensino, significando 60% de 25%, o que corresponde a 15% de todos
impostos das instncias referidas nesse artigo, excetuando-se a Unio.
Apoiada em novo arcabouo legal (art. 211 e caput do art. 60 do ADCT), a Unio passa a ter
outras responsabilidades, em que no se inclui o uso de cinquenta por cento dos recursos
vinculados para universalizao do atendimento escolar e erradicao do analfabestismo, como
estabelecia a Constituio Federal antes da edio da EC 14/96. Novas tarefas para as diferentes
instncias do poder pblico so agora definidas no artigo 211 da Constituio Federal, cabendo
Unio financiar as instituies de ensino pblico federais e exercer, em matria educacional,
funo redistributiva e supletiva, garantindo equalizao de oportunidades educacionais e
padro mnimo de qualidade do ensino, mediante assistncia tcnica e financeira s demais
instncias da Federao. A Unio, contudo, continua explicitamente obrigada a investir na
erradicao do analfabetismo e no ensino fundamental: pelo 6, do artigo 60 do ADCT, ela
deve aplicar o equivalente a 30% dos recursos vinculados, pelo artigo 212, a manuteno e
desenvolvimento do ensino. No caso da Unio, portanto, existe a obrigatoriedade de aplicao
mas no h subvinculao de receita de impostos.
No ano de 1998, segundo o Ministrio da Educao, os recursos de impostos destinados
pelas trs esferas de governo ao ensino fundamental totalizaram R$ 15,3 bilhes, aos quais
ainda devem ser adicionados R$ 3 bilhes do salrio-educao (MEC, Balano, 1999, p.7).
Os pargrafos do artigo 60 do ADCT contm as disposies de criao, no mbito de cada
Estado e do Distrito Federal, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF, como instrumento de eqidade do ensino
fundamental durante dez anos, isto , at 2006.
3.5 O FUNDEF COMO INSTRUMENTO DE SUBVINCULAO E DE COOPERAO
O esprito do FUNDEF garantir justia redistributiva e subvincular recursos para o ensino
obrigatrio no pas. So sete os pargrafos do artigo 60 do ADCT que tratam do FUNDEF. Neles
esto definidas diretrizes relativas a sua institucionalizao, composio, redistribuio,
415
MDULO IV
complementao e utilizao. Lei especfica, a de n 9.424/96, trata das questes referidas no

7 e procede a complementaes que orientam a implantao do FUNDEF.
1 - A distribuio de responsabilidades e recursos entre Estados e seus Municpios a ser
concretizada com partes dos recursos definidos neste artigo, na forma de disposto no art. 211 da
Constituio Federal, assegurada mediante a criao, no mbito de cada Estado e do Distrito
Federal, de um Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao
do Magistrio, de natureza contbil.
2 - O Fundo referido no pargrafo anterior ser constitudo por, pelo menos, quinze por
cento dos recursos a que se referem os arts. 155, inciso II; 158, inciso IV; e 159, inciso I, alneas a e
b; e inciso II, da Constituio Federal, e ser distribudo entre cada Estado e seus municpios,
proporcional ao nmero de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental.
3 - A Unio complementar os recursos dos fundos a que se refere o 1, sempre que, em
cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente.
4 - A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios ajustaro progressivamente, num
prazo de cinco anos, suas contribuies ao Fundo, de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padro mnimo de qualidade de ensino definido nacionalmente.
5 - Uma proporo no inferior a sessenta por cento dos recursos de cada Fundo referido no
1. ser destinada ao pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exerccio no
Magistrio.
6 - A Unio aplicar na erradicao do analfabetismo e na manuteno e no desenvolvimento
do ensino fundamental, inclusive na complementao a que se refere o 3, nunca menos o equivalente a trinta por cento dos recursos a que se refere o caput do art. 212 da Constituio Federal.
7 - A lei dispor sobre a organizao dos Fundos, a distribuio proporcional de seus recursos,
sua fiscalizao e controle, bem como sobre a forma de clculo do valor mnimo nacional por aluno.
Institucionalizao
O FUNDEF institucionalizado no 1 do artigo 60 do ADCT, sendo constitudo, no mbito de
cada Estado, de uma cesta de impostos oriundos do Estado e dos Municpios, para que se
proceda o regime de colaborao e distribuio de responsabilidades e recursos entre redes
de ensino, em relao ao ensino fundamental pblico. O regime de colaborao financeira
estabelecido passa a ser compulsrio, a fim de promover a eqidade, disponibilizando recursos
para onde os alunos esto matriculados. O FUNDEF, portanto, redistribui recursos no mbito de
cada Estado, no transferindo recursos de um Estado para outro.
O Fundo de natureza contbil, no tem rgo gestor ou personalidade jurdica. Efetiva-
416
CAP.
11
se atravs de um sistema de contas bancrias dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Para
estas so destinados automaticamente recursos proporcionais matrcula/valor aluno-ano,
vinculados a objetivos determinados. O saldo financeiro de um ano para outro no considerado
saldo oramentrio.
Composio
Constitudo de uma cesta de recursos, o FUNDEF absorve alguns impostos por instncia
administrativa. Na sua composio esto contemplados os impostos com valor mais significativo
(art. 60, 2, ADCT), dos quais separada automaticamente a parcela de 15%: (a) do Estado: FPE,
ICMS e IPI EXP . e compensao financeira relativa Lei Complementar n 87/96; (b) do Municpio:
FPM, cota do ICMS, cota do IPI EXP . e compensao financeira relativa Lei Complementar n 87/96.
A complementao da Unio ser procedida sempre que o valor por aluno no atingir, no
mbito do Estado, o mnimo definido anualmente pelo governo federal para o pas. Tal valor
por aluno calculado, para cada Estado, dividindo-se a estimativa total dos recursos
mencionados para o ano pelo nmero total de alunos matriculados no ensino fundamental
regular das redes estadual e municipais, no ano anterior.
A composio agregada do FUNDEF para todo o pas, segundo a origem dos recursos, nos
anos de 1998 e 1999, apresentou o perfil que se encontra no quadro (p. 418). Nele se observa
que a fonte mais importante de recursos tem sido o ICMS. A participao financeira da Unio,
representando na mdia 5% do conjunto total dos recursos, tem sido de inegvel relevncia
para os Estados que dela se beneficiaram.
oportuno mencionar que dados preliminares divulgados pelo MEC, em sua pgina da
Internet, informam que, em 1999, o total de receitas do FUNDEF, para todo o pas, no mbito de
Estados e Municpios, situou-se em torno de R$ 15,3 bilhes, aos quais devem ser acrescentados
cerca de R$ 675 milhes, referentes complementao financeira aportada pela Unio.
Redistribuio
Os recursos oriundos dessa cesta de impostos so distribudos entre cada Estado e seus
Municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados nas respectivas redes de
ensino fundamental no ano anterior. Trata-se, de fato, de uma redistribuio de recursos, a
partir de coeficientes de distribuio fixados anualmente, obtidos a partir de dados de matrculas
de escolas cadastradas em cada rede de ensino. Observe-se que so consideradas, para esse
fim, apenas as matrculas do ensino fundamental regular presencial. A lei de regulamentao
do FUNDEF prev critrios diferenciados de custos, em funo das seguintes variveis: 1 a 4, 5
417
MDULO IV
a 8 sries, ensino especial e escolas rurais, desde que tais matrculas sejam presenciais (art.
2, 1, 2 e 3 da Lei n 9.424/96). Para o ano 2000, esto sendo implementadas as
diferenciaes, exceo feita relativa a escolas rurais.
QUADRO
Imposto e
Transferncias
1998
Total (A)
FUNDEF
1999 (estimativa)
%
Total (A)
FUNDEF
%
13,2
FPM
12.219,6
(15% de A)
1.832,9
13,8
12.448,7
(15% de A)
1.867,3
FPE
10.956,2
1.643,4
12,3
10.975,3
1.646,3
11,6
ICMS
Exp.
58.392,4
1.586,6
8.759,0
238,0
65,8
1,8
60.069,3
1.621,3
9.010,4
243,2
63,8
1,7
LC 87/96
2.093,4
314,0
2,4
3.502,2
525,3
3,7
85.248,1
12.787,3
88.616,8
13.292,5
Complementao da Unio
524,3
3,9
848,6
6,0
Total
13.311,5
100,0
14.141,1
100,0
IPI.
Subtotal
FUNDEF
Fonte: Quadros 1 e 2 (Balano primeiro ano do
FUNDEF).
O impacto redistributivo do FUNDEF pode ser visualizado no quadro 5. Nele se observa

que, dos 5.506 municpios brasileiros, 2.159 (39%) contavam, em 1998, com um valor por
aluno/ano abaixo do mnimo nacional de R$ 315,00. Nesse conjunto, 43% (921 municpios)
apresentavam valor abaixo de R$ 150,00 por aluno/ano, uma significativa evidncia da qualidade
do ensino que a se oferecia. de se ressaltar que, no conjunto desses municpios mais pobres
(2.159), concentravam-se cerca de 66% dos alunos das redes municipais de ensino fundamental
do pas. Com o FUNDEF, foi possvel redistribuir R$ 1,7 bilho em 1998, significando um
incremento mdio de 129% nas receitas municipais para o ensino fundamental, passando de
um valor mdio por aluno/ano de R$ 163,62 para R$ 375,29.
Mas a redistribuio financeira no se fez apenas para os Municpios. Os Estados de Roraima,
Par, Gois, So Paulo, Espirito Santo e Minas Gerais, em 1998, foram beneficiados com a nova
estratgia de redistribuir recursos em funo das matrculas, recebendo transferncias dos
respectivos Municpios.
418
CAP.
11
5 EFEITOS FINANCEIROS DO FUNDEF EM 1998,

NOS MUNICPIOS COM VALOR POR ALUNO/ ANO INFERIOR A R$ 315,00
QUADRO
Municpios
Valor por
Aluno-ano (R$)
Matrculas
Valor por aluno/ano

R$ 1,00
N
Antes FUNDEF
(A)
(B)
Variao % no
valor por
aluno/ano
(B/A)
Com
Receita
adicional bruta
(R$ Milhes)
FUNDEF
At 100
308
5,6
1.740.209
14,0
77,84
324,91
429,9
317
>100<=150
613
11,1
2.192.551
17,6
124,25
335,46
463,1
170
>150<=200
474
8,6
2.006.045
16,1
178,44
437,09
518,8
145
>200<=250
370
6,7
1.193.002
9,7
225,78
389,31
195,1
72
>250<=315
394
7,1
1.125.758
9,0
281,36
405,74
140,0
44
Subtotal
2.159
39,2
8.257.565
66,9
163,72
375,29
1.746,9
129
Demais municpios
3.347
60,8
4.178.963
33,6
Total Geral
5.506
100,0
12.436.528
100,0
Fonte: Quadro 8 (Balano primeiro ano do
FUNDEF).
Os dados preliminares divulgados pelo MEC, via Internet, informam que, em 1999, 3.262
Municpios tiveram acrscimo de receitas com o FUNDEF, num valor global de R$ 2,6 bilhes.
Tais Municpios atendiam a 12,8 milhes de alunos do ensino fundamental, representando
85% das matrculas municipais e 40% das matrculas totais nesse nvel de ensino. Para os 2.387
Municpios que, sem o FUNDEF, disporiam de um valor inferior a R$ 315 por aluno-ano, o acrscimo
de receita foi significativo, alcanando cerca de R$ 2,2 bilhes e elevando o valor mdio por
aluno de R$ 153,50 para R$ 385,50, um aumento em torno de R$ 150%.
Complementao financeira
O 3. do artigo 60 do ADCT define o papel da Unio em relao ao FUNDEF. A Unio far a
complementao financeira dos fundos sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, o
respectivo valor por aluno/ano no alcanar o mnimo definido nacionalmente. O critrio
para a definio desse valor mnimo nacional est estabelecido no 1 do artigo 6 da LDB:
Art. 6. (...) 1 O valor mnimo anual por aluno, ressalvado o disposto no 4, ser fixado
por ato do Presidente da Repblica e nunca ser inferior razo entre a previso da receita total
para o Fundo e a matrcula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescido do total estimado
de novas matrculas, observando o disposto no art. 2, 1, Incisos I e II .
419
MDULO IV
Nos anos 1998 e 1999, o valor mnimo por aluno-ano foi definido em R$ 315,00. Para o
exerccio de 2000, o mnimo estabelecido no Decreto n 3.326, de 31/12/1999, o seguinte:
QUADRO
Sries
1 a4
a
Escolas
5 a 8 e ed. especial
a
R$
Ponderao
Urbanas e rurais
333,00
1,00
Urbanas e rurais
349,65
1,05
Em decorrncia dos valores fixados, a complementao financeira da Unio, contemplando

os Estados mais necessitados, est expressa nos dados do quadro 7, relativos aos anos 1998
(realizado) e 1999 (estimativas).
QUADRO
COMPLEMENTAO DA UNIO AO FUNDEF, POR UF E REGIO ,
1998 E
PREVISO PARA
1998
1999
Variao %
Par
113,7
155,5
36,8
Norte
113,7
155,5
36,8
1,4
16,1
1.050,0
Bahia
Cear
147,3
52,5
290,9
80,3
97,5
53,0
Maranho
164,6
203,4
23,6
5,2
28,7
451,9
EM
UF /Regio
Alagoas
Paraba
Pernambuco
1999
12,5
33,5
168,0
Piau
Nordeste
27,0
410,0
40,0
693,0
48,1
68,8
Brasil
524,2
848,6
61,9
Fonte: Quadro 6 (Balano primeiro ano
FUNDEF).
Os dados preliminares, divulgados pelo MEC em sua pgina na Internet, informam que, em
1999, os Estados contemplados com a complementao da Unio so os mesmos que constam
do quadro. Os valores repassados, contudo, totalizaram cerca de R$ 675 milhes.
420
CAP.
11
Valor mnimo por aluno e padro de qualidade

O 4 do artigo 60 trata de ajustes de contribuies ao FUNDEF, em cinco anos, como estratgia
para garantir-se um padro mnimo de qualidade de ensino. Parece implcita, nesse dispositivo,
a idia de que impossvel obter qualidade com custos muito baixos e em qualquer escola. O
padro mnimo de qualidade apoia-se em elementos que fazem diferena quando se associam
para realizar a educao. Nesse ltimo caso, ganham destaque aqueles insumos que potencialmente
tm mais efeito sobre o processo de ensino-aprendizagem. A Lei n 9.394/96 dispe sobre padro
mnimo de oportunidades educacionais (art. 74), garantido por padres mnimos de qualidade
de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnima por aluno, de insumos indispensveis
ao desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem (art.4, IX).
A concepo ento explicitada indica que se deve calcular quanto custa a elevao a um
novo patamar de qualidade e esse novo custo deve ser incorporado quele obtido com a
situao atual. Impe o novo custo a incluso da valorizao do magistrio e daqueles insumos
que potencialmente tm efeitos mais concretos sobre os saberes necessrios a um mundo
que se globaliza e gera novas tecnologias e demandas educacionais.
Utilizao de recursos do FUNDEF
De certa forma o artigo 60 do ADCT estabelece uma outra subvinculao: de pelo menos
60% dos recursos do FUNDEF para o que denominou de remunerao condigna do magistrio
(art. 60, caput) ou pagamento dos professores do ensino fundamental em efetivo exerccio no
magistrio ( 5 do art. 60). A lei de regulamentao do FUNDEF definiu que com tais recursos
podem ser remunerados os profissionais do magistrio em efetivo exerccio de suas atividades
no ensino fundamental pblico e, at 2001, financiados programas de capacitao dos
professores leigos (arts. 7 e 9, Lei 9.424/96).
Tanto a regulamentao do FUNDEF em relao a esse item quanto as interpretaes da
decorrentes ensejam o uso desses recursos para as seguintes atividades:
pagamento da remunerao do magistrio, a includos quer os professores, quer os que
oferecem suporte pedaggico docncia (Res. n 3/97 do CNE);
pagamento dos encargos sociais decorrentes da remunerao dos profissionais do
magistrio (Parecer n 10/97 do CNE);
investimentos, at 2001, visando capacitar para habilitar professores leigos (arts. 7 e 9
da Lei 9.424/96).
Na legislao educacional, o termo capacitao, analisado isoladamente, permite
interpretaes que incluem a realizao de despesas com cursos de reciclagem, treinamentos,
421
MDULO IV
aperfeioamento etc. Os agentes responsveis pela realizao da capacitao podem ser os

mais variados, inclusive cursos livres, no credenciados junto aos rgos normativos da
educao. A capacitao com vistas habilitao tem o objetivo de erradicar a figura do professor
leigo, fornecendo-lhe os pr-requisitos exigidos para o exerccio do magistrio, ou seja:
formao em nvel superior em curso de licenciatura plena em rea prpria, para o exerccio
do magistrio de 5 a 8 sries, e a formao de nvel mdio (modalidade magistrio), para
atuao nas sries iniciais do ensino fundamental. Para a habilitao, exigem-se certas
formalidades para quem o usurio e para a instituio responsvel pela realizao dos cursos
reconhecimento, avaliao de qualidade etc.
Em razo dessa diferena conceitual, investimentos que no levem a habilitao no
podem ser custeados com recursos destinados ao pagamento dos profissionais do magistrio.
Por outro lado, embora a expresso investimentos, encontrada no 1, do artigo 9, da Lei n
9.424/96 possa ter conotao abrangente, deve ser entendida como despesa de durao limitada,
at o final do ano 2001, diretamente relacionada ao beneficirio e ao objeto da habilitao, a
saber: bolsa de estudo, transporte, material didtico e aquisio de certos equipamentos e bens
permanentes. preciso, contudo, fiscalizao no seu uso, porque a interpretao do que foi
regulamentado na Lei n 9.424/96 acerca desse assunto pode vir a ser perigosa brecha para uso
indevido dos recursos originariamente indicados para a remunerao condigna do magistrio.
Alm das questes antes assinaladas, cabe mencionar que a utilizao do mnimo de 60%
do FUNDEF deveria fazer-se mediante formulao de novo Plano de Carreira e Remunerao do
Magistrio (art. 9, Lei n 9.424/96), observadas as diretrizes estabelecidas pelo Conselho
Nacional de Educao, pela Cmara de Educao Bsica, por meio da Resoluo 3/97. Tais
planos, contudo, no esto ainda em execuo em grande parte dos Estados e Municpios
brasileiros, em face do deferimento de liminar do STF, que sustou a vigncia do prazo de seis
meses, contido no caput do artigo 9 da Lei n 9.424/96, para sua formulao.
Em resumo, o critrio vlido para alocao e utilizao dos recursos do FUNDEF de que ele
um recurso para manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental pblico (art. 2., Lei
n 9.424/96). Como seu valor anual conhecido, a variao para mais ou para menos pouco
significativa nos Estados que no recebem complementao da Unio. Naqueles em que tal
fato ocorre, no h por que projetar oramentos que no correspondam disponibilidade
financeira. possvel, pois, trabalhar com oramentos mais realistas e considerar, quando do
retorno do FUNDEF para as contas especficas, a seguinte distribuio e utilizao no ensino
fundamental pblico:
422
CAP.
11
Mnimo de 60% para despesas de MDE relativas a: pagamento do magistrio, encargos

sociais do magistrio e habilitao de professores leigos, esta ltima at 2001.
At 40% para despesas gerais de MDE indicadas no artigo 70 da Lei n 9.394/96.
Lei de regulamentao do FUNDEF: comentrios adicionais
Alm da regulamentao imposta no artigo 70 da Lei n 9.394/96 quanto ao uso dos recursos
em MDE e que tambm se aplicam ao FUNDEF, h que se levar em conta que tais recursos:
No podem custear as despesas indicadas no artigo 71 da Lei n 9.394/96, dentre elas:
assistncia mdica odontolgica, farmacutica e psicolgica e outras formas de assistncia
social; obras de infra-estrutura mesmo que a rede escolar seja beneficiria, material para uso
comum da administrao que no tenha superviso de competente sistema de ensino; tipos de
pesquisas no relacionadas ao ensino, formao de quadros para a administrao pblica,
subveno a instituies de carter assistencial, desportivo ou cultural, dentre outras.
Podem financiar, observadas as recomendaes contidas no Parecer n 26/97 do Conselho
Nacional de Educao, bolsas de estudos que se destinam a alunos e no a instituies.
Muito do que trata a Lei n 9.424/96 j foi abordado no presente texto. H, porm, algumas
outras questes relevantes que importa comentar. So elas:
Os recursos do FUNDEF devem constar de programao especfica nos respectivos
oramentos (art. 3, 7).
Tais recursos no podem ser utilizados como garantia de operaes de crdito internas e
externas, admitida sua utilizao como contrapartida em operaes que se destinem,
exclusivamente, ao financiamento de projetos e programas de ensino fundamental (art. 2, 6).
Devem ser considerados custos diferenciados por aluno, segundo as etapas de ensino e
tipos de estabelecimentos (art. 2, 2).
O censo educacional anual base para fixar a proporo de alunos por redes (art. 2, 4).
A manuteno dos recursos creditados deve ocorrer em instituio financeira oficial (art.3).
As receitas provenientes das aplicaes financeiras dos recursos do FUNDEF s podem ser
aplicadas no ensino fundamental pblico (art. 3, 6).
H garantia de recursos do FUNDEF a Estados e Municpios recm-criados, a partir de sua
instalao (art. 3, 8).
A possibilidade de celebrao de convnios entre Estado e respectivos Municpios para
transferncia de alunos, recursos humanos, materiais e encargos financeiros, com a transferncia
imediata de recursos do Fundo correspondentes s novas matrculas (art. 3, 9).
423
MDULO IV
A institucionalizao de Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF como

instncias no remuneradas, responsveis pelo acompanhamento e fiscalizao da repartio,
transferncia, aplicao dos recursos do Fundo e superviso de censo escolar anual (art. 4).
A disponibilizao pelo poder pblico, para os conselheiros do FUNDEF e para os rgos
federais, estaduais e municipais de controle interno e externo, de registros contbeis e
demonstrativos gerenciais, mensais e atualizados relativos a recursos repassados ou recebidos
conta do Fundo (art. 5).
A aplicao dos recursos que retornam ao FUNDEF no isenta as instncias administrativas
da obrigatoriedade de cumprimento das vinculaes legais (art. 8), comportando-se,
esquematicamente, a utilizao dos recursos vinculados a MDE conforme o quadro 8,
considerando-se sempre que os recursos vinculados ao ensino fundamental representam o
mnimo de 15%.
QUADRO
8 VINCULAES LEGAIS A MDE
Instncia
Estados e Distrito Federal
Recurso para
MDE
Ensino fundamental e modalidades respectivas

Retorno do
FUNDEF
+ no mnimo 15%
IPVA, ITCM , IRRF
IOF
ouro
Ensino mdio e educao superior e modalidades respectivas

No mximo 10%
Municpios
FPM , ICMS, IPI EXP , LC
87/96,
IPVA, ITCM , IRRF
IOF
ouro
Ensino fundamental e modalidades respectivas

Retorno do
FUNDEF
+ no mnimo 15%
IPTU, ISS, ITBI, IRRF, ITR, IOF
ouro e
IPVA
Ensino infantil e modalidades respectivas

No mximo10%
FPM , ICMS, IPI EXP , LC
87/96,
IPTU, ISS, ITBI, IRRF, ITR, IOF
ouro e
IPVA
A formulao de novo Plano de Carreira e Remunerao - PCR do Magistrio, com exigncias

e prazos relativos habilitao de professores leigos, de forma a assegurar remunerao
condigna e estmulo aos que estejam em exerccio efetivo do magistrio (art. 9).
Exigncias de comprovao so feitas a Estados, Distrito Federal e Municpios quanto: ao
cumprimento do artigo 212 da Constituio Federal, apresentao do novo PCR de acordo com
diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Educao, ao fornecimento de informaes solicitadas
424
CAP.
11
no censo escolar, como base para formulao de indicadores educacionais, com perspectiva de
sanes a quem descumprir tais exigncias ou fornecer falsas informaes (art. 10).
Realizao de avaliaes peridicas dos resultados de aplicao da lei, visando adoo
de medidas corretivas de natureza operacional ou de poltica educacional (art. 12).
O item seguinte trata exatamente dessa avaliao, no s a partir do discurso oficial, mas,
tambm, da reao de outros interlocutores.
FUNDEF: impacto e sugestes
Nesta parte so listados alguns registros relativos a impactos e sugestes para
aperfeioamento do FUNDEF, ainda no relacionadas no corpo do presente trabalho. Algumas
informaes so oriundas de relatrio do MEC e outras foram colhidas por ocasio de audincia
pblica na Cmara dos Deputados para discusso do projeto de Plano Nacional de Educao
e de relatrios da CPI do FUNDEF no Estado do Cear.
Do ponto de vista do impacto, alm do que j foi mencionado neste texto, importa destacar
a existncia de um reconhecimento geral do FUNDEF como a grande reforma da educao e a
mais criativa metodologia de promoo da eqidade. Afirma-se o FUNDEF como instrumento
incentivador de cooperao, regularidade de transferncia de recursos e controle social. Com
ele, possvel implementar polticas voltadas para a eqidade, descentralizao, universalizao
do atendimento, melhoria de qualidade e valorizao do magistrio do ensino fundamental,
especialmente nos Municpios da regio Nordeste.
Por parte do MEC, h o registro de incluso de despesas, obtidas por amostragem, relativas
a insumos que podem ter efeito direto sobre o financiamento das escolas e sua melhor qualidade
de ensino.
possvel assinalar ganhos financeiros para o magistrio, proporcionados pela formulao
de novos Planos de Carreira e Remunerao PCR, maior transparncia na gesto das redes de
ensino e movimentao financeira, em razo da instalao de Conselhos de Acompanhamento
e Controle Social do FUNDEF.
Pesquisas amostrais encomendadas pelo MEC indicam melhoria do perfil de habilitao do
magistrio, com reflexos tambm na formao continuada.
Identifica-se crescimento do emprego em dois setores: no magistrio, em que se supe o
incremento de 20 mil novas vagas, e no setor de transporte escolar, dado o aumento dos
alunos matriculados e transportados, e, ainda, em razo do processo de nucleao da rede
escolar, como meio de obter uma melhor relao aluno-professor e com isso garantir melhor
padro remuneratrio.
425
MDULO IV
Por fim, nos Municpios onde houve maior impacto financeiro com transferncias do FUNDEF,
o setor educao passou a ter a participao varivel no bolo oramentrio entre 30% a 53%.
O FUNDEF indutor de maior atuao dos Municpios no ensino fundamental, que, para
alguns, anteriormente se dilua em apoio a transporte e merenda e agora se volta para a
matrcula, dado o valor per capita por aluno. No entanto, por trs dessa tendncia municipalizante
do ensino fundamental, h que se ter cuidado com o surgimento de problemas de natureza
gerencial e pedaggica.
No obstante os impactos reconhecidamente positivos que o FUNDEF tem trazido para o
ensino fundamental, realizando significativa e talvez a mais importante modificao na estrutura
de financiamento do ensino obrigatrio no pas, ele tem sido objeto de discusses e sugestes.
Afirmam alguns que a subvinculao de recursos para o ensino fundamental reduziu a
flexibilidade na aplicao dos recursos vinculados a MDE , com eventuais prejuzos para o
atendimento das clientelas da educao infantil, do ensino mdio e da educao de jovens e
adultos. O cenrio atual estaria apontando que, para cumprimento do FUNDEF, dentro do quadro
dos mnimos constitucionais vinculados a MDE , os Estados, para fazer face necessria expanso
do ensino mdio, sero obrigados a promover aumento de seus gastos. Por outro lado,
Municpios que tradicionalmente davam especial ateno educao infantil e educao de
jovens e adultos estariam com dificuldades de continuar a manter o mesmo patamar de seus
gastos. preciso considerar, contudo, que os dados disponveis no permitem aferir com
clareza a procedncia de tal crtica.
No h dados sistematizados, por exemplo, sobre o atendimento a crianas na faixa de 0
a 3 anos de idade e as estatsticas relativas educao de jovens e adultos no so precisas.
Algumas propostas tm circulado, sobretudo aquelas relativas transformao do FUNDEF em
um fundo para toda a educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio),
passando a redistribuio a ser feita com a totalidade dos recursos vinculados a MDE no mbito
de cada Estado e de seus respectivos Municpios. Ainda no existem estudos que permitam
aferir com clareza a viabilidade de sua implementao ou mesmo certeza se seria possvel
algum acordo poltico, no mbito da Federao, que as viabilizasse. De concreto, a nica
iniciativa foi o recente envio, pelo Poder Executivo federal, ao Congresso Nacional, de proposta
de emenda constituio ( PEC n 232, de 2000), mediante a qual os Estados ficaro autorizados,
durante o prazo de vigncia do FUNDEF, a utilizar recursos da quota estadual do salrio-educao
na expanso do ensino mdio.
Uma outra preocupao se volta para a transitoriedade do FUNDEF, que se exaure ao final
de 2006. No haveria garantia de que os entes federados possam vir a absorver no futuro, com
426
CAP.
11
recursos prprios, as obrigaes hoje assumidas com o ensino fundamental. Esta uma questo
real, que tem sido objeto de discusso no mbito do governo federal.
A atuao dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF no estaria
assegurando a efetiva fiscalizao da aplicao dos recursos, na medida em que os membros
designados para integr-los no estariam adequadamente preparados ou ento seriam meros
representantes dos interesses das autoridades que os nomearam. fato que a prtica do controle
social ainda bastante nova no pas e enfrenta as dificuldades decorrentes de sua juventude.
Programa desenvolvido pelo MEC, por intermdio do FUNDESCOLA, tem oferecido treinamento a
Conselhos de inmeros Municpios, no que se refere legislao e a prticas concretas de trabalho.
Tem sido possvel identificar, em alguns casos, ao invs do regime de colaborao, um
certo regime de competio pela busca de alunos, como alternativa para ampliar os recursos
do ensino fundamental. Assim, torna-se necessrio reforar o grau de institucionalizao de
programas de cooperao, como estratgia para garantir a continuidade de polticas
educacionais j em execuo e como mecanismo indutor.
Uma outra questo que tem sido debatida refere-se ao valor mnimo nacional por alunoano que o governo federal tem fixado anualmente, desde 1998. H manifestaes no sentido
de que a Unio estaria descumprindo os parmetros estabelecidos no 1, do artigo 6 da Lei
9.424/96, para a definio desse valor. Em conseqncia, estariam sendo praticados valores
inferiores ao legalmente determinado e, com isso, a contribuio da Unio estaria sendo
insuficiente. Conforme Nota Tcnica n 05/99, da Secretaria Executiva do MEC, de 10 de novembro
de 1999, o seguinte argumento apresentado:
Os Fundos de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (...) so vinte e sete entidades, de natureza contbil, absolutamente independentes
entre si, fechados cada um em sua respectiva unidade da Federao.
Nem poderia ser de outra forma, pois, se assim fosse, haveria transferncias interestaduais de
recursos vinculados ao ensino fundamental, o que no foi sequer cogitado durante toda a tramitao
da Emenda Constitucional n 14 no Congresso Nacional.
Pode, portanto, o Presidente da Repblica observar como limite inferior para fixao do valor
mnimo nacionalmente unificado o quociente da diviso entre a previso da receita total para o
fundo e a matrcula total no ano anterior, acrescida do total estimado das novas matrculas, para
qualquer um dos vinte e sete Fundos de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e Valorizao do Magistrio.
A rigor, s existe a vedao legal fixao de um valor mnimo nacional inferior ao menor
entre os vinte e sete quocientes entre receita vinculada ao fundo e matrcula total, preceito que
jamais foi descumprido.
427
MDULO IV
H manifestaes pelo cumprimento do disposto no 4 do artigo 60 do ADCT, relativo ao

ajuste progressivo da contribuio ao FUNDEF, pelas diferentes instncias da Federao, no
prazo de cinco anos, que se esgota em 2001. Tal ajuste depende da definio do padro mnimo
de qualidade do ensino, presentemente em discusso no mbito dos rgos competentes do
governo federal. de se destacar que, nos termos do artigo 74 da Lei n 9.394/96 (LDB), tal
definio deve se dar em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.
H os que apontam que o valor por aluno atual no permite ampliao da jornada escolar
dos alunos do ensino fundamental como forma de melhorar-lhe a qualidade. De fato, ao partir
do conjunto de recursos j disponveis e no de um patamar de gastos necessrios para cumprir
um padro de qualidade de ensino, essa limitao pode ser real. Mas tambm real que, para
um grande contingente de alunos, em funo do carter redistributivo do FUNDEF, esto sendo
destinados recursos em quantidade nunca antes verificada, permitindo-lhes uma jornada escolar
mais produtiva. Alm disso, tendo como referncia esses recursos estavelmente destinados ao
ensino fundamental, ser possvel implementar estratgias visando a sua melhor utilizao e
gerenciamento, o que poder resultar em ganhos de produtividade e at mesmo ampliao da
jornada escolar.
Outra questo em discusso a de que o FUNDEF no inclui as matrculas de jovens e
adultos do ensino supletivo para efeitos do clculo da repartio da receita do Fundo, mas
apenas como despesa. O projeto aprovado no Congresso Nacional previa tal dispositivo que,
contudo, foi vetado pelo Poder Executivo, com base em trs argumentos. Em primeiro lugar, a
precariedade dos dados relativos educao de jovens e adultos, inviabilizando uma correta e
fidedigna contabilizao do alunado. Em segundo lugar, o recenseamento do alunado do ensino
supletivo, em funo da especificidade da forma de controle de freqncia nessa modalidade,
baseia-se apenas no registro disponvel nos estabelecimentos de ensino, no permitindo
eventuais confirmaes de presenas ou mesmo da existncia do aluno. Em terceiro lugar,
haveria o risco de uma corrida desordenada de Estados e Municpios no sentido de oferecer
esse tipo de ensino como meio de garantir recursos financeiros, o que poderia resultar em
indesejvel prejuzo da qualidade da formao oferecida.
Na elaborao dos novos Planos de Carreira e Remunerao do Magistrio, contrariamente
ao objetivo de valorizao do magistrio, tem sido possvel identificar a subtrao de direitos
e a concesso de abonos como forma remuneratria. De fato, em muitos Municpios, o FUNDEF
elevou as disponibilidades financeiras para a remunerao do magistrio. No entanto, talvez
em funo do prazo legal de durao do Fundo, vrios esto concedendo melhorias apenas
provisrias de remunerao, sob a forma de abonos e similares.
428
CAP.
11
Finalmente, h o registro da falta de uniformidade das decises e interpretaes dos

Tribunais de Contas quanto contabilidade e uso dos recursos do FUNDEF, o que vem
ocasionando problemas gerenciais, sobretudo nos Municpios, com reflexos na rea pedaggica,
componente que no de competncia desses Tribunais.
Obviamente o contexto no qual foram geradas as discusses e sugestes antes relacionadas
pode j ter sido alterado, mas algumas dificuldades ainda se fazem presentes, exigindo atuao
decisiva para mudar o cenrio descrito. Os exemplos anteriormente mencionados atestam a
viabilidade e o impacto das aes que o poder pblico pode desenvolver nessa direo.
4 O FINANCIAMENTO DA EDUCAO NA LDB
O Ttulo VII da Lei n 9.394/96 (LDB) integralmente dedicado aos recursos financeiros
destinados educao.2 Inicia-se pelo artigo 68, que arrola as fontes tradicionais de recursos
pblicos: impostos prprios das diferentes instncias da Federao; transferncias
constitucionais e outras transferncias; salrio-educao e outras contribuies sociais;
incentivos fiscais; e outras receitas.
O artigo 69 praticamente repete o dispositivo constitucional que determina a aplicao
mnima da receita de impostos de cada ente federado na manuteno e desenvolvimento do
ensino pblico, 18% para a Unio e 25% (ou o que constar, a maior, nas respectivas Constituies
ou Leis Orgnicas) para Estados, Distrito Federal e Municpios, compreendidas as transferncias
constitucionais. Para o clculo resultante da aplicao desses percentuais mnimos, tais
transferncias so deduzidas da receita do ente federado que as realiza e computadas na
receita dos que as recebem.
A fim de evitar dupla contagem ou aumento artificial de receitas, excluem-se da base da
clculo as operaes de crdito por antecipao de receita oramentria de impostos.
Oramentos, contudo, so peas dinmicas, pois so baseadas em previses. freqente
que, em dado exerccio, as receitas superem as previses iniciais da lei oramentria anual,
dando origem a leis subseqentes, autorizando abertura de crditos adicionais com base em
excesso de arrecadao. Nesse caso, a LDB, embora no fosse rigorosamente necessrio, pois j
estaria assegurado em outros dispositivos, determina o ajuste da previso inicial de recursos
para MDE em funo das receitas adicionais arrecadadas.
O Conselho Nacional de Educao pronunciou-se acerca deste Ttulo da LDB pelo Parecer, do Conselho Pleno,
n 26, de 2 de dezembro de 1997, homologado pelo ministro da Educao em 17 de dezembro de 1997 (DOU
de 18/12/97). Os comentrios constantes deste texto levam em considerao a interpretao do CNE.
429
MDULO IV
A LDB expressa a preocupao do legislador no sentido de que as despesas com MDE tenham
continuidade e estabilidade ao longo de cada exerccio financeiro. De fato, no 4 do artigo 69,
estabelece que a cada trimestre dever ser feito o balano entre receitas e despesas previstas e
as efetivamente realizadas, determinando que, nessa periodicidade, devam ser apuradas e
corrigidas as diferenas que resultem no no-atendimento dos percentuais mnimos obrigatrios.
Essa mesma preocupao levou redao do 5 do artigo 69, que determina o repasse
dos recursos ao respectivo rgo responsvel pela educao, em cada esfera administrativa,
com periodicidade de at dez dias. Assim, os recursos relativos receita realizada durante o
primeiro decndio de um ms devem ser repassados at o ltimo dia do decndio subseqente,
e assim por diante. O artigo 6 determina a correo monetria dos recursos e a
responsabilizao civil e criminal das autoridades competentes, caso no seja cumprido o
disposto no pargrafo anterior.
A interpretao do 5 tem causado certa polmica, sendo considerado por alguns como
invasivo da autonomia administrativa e financeira das unidades da Federao. Outras posies,
na direo oposta, defendem at mesmo que a LDB estaria determinando que os gestores dos
rgos responsveis pela educao sejam constitudos como ordenadores de despesas em sua
respectiva esfera administrativa. Polmicas parte, no se pode deixar de considerar que a
inteno do legislador pertinente, eis que resguarda a continuidade e a estabilidade na
aplicao de recursos constitucionalmente vinculados a MDE , buscando, dessa forma, garantir o
nvel de qualidade do ensino oferecido durante todo o perodo letivo. Por outro lado,
independentemente da forma como cada ente federado se organize administrativamente, e,
portanto, resguardada a sua autonomia, este um dispositivo cujo cumprimento os Tribunais
de Contas podem e devem acompanhar.
A seguir, a LDB dedica-se a definir o que so as despesas com manuteno e desenvolvimento
do ensino. Como j foi mencionando, nem toda despesa com educao pode ser considerada
como de MDE , para efeito do cumprimento dos percentuais mnimos constitucionalmente
estabelecidos. A lei lista oito conjuntos de despesas, discriminados no quadro 9, com a apresentao
de alguns exemplos que permitem melhor compreenso do contedo de cada um.
430
CAP.
11
QUADRO
Despesas com MDE

LDB, Art. 70
Exemplos
I Remunerao e aperfeioamento do pessoal

docente e demais profissionais de educao
Vencimentos e salrios do pessoal docente e dos demais profissionais que

atuam na rea de educao, compreendendo aqueles que exercem a regncia
de classe e que desempenham atividades que do suporte direto docncia,
a includas as de administrao, planejamento, inspeo, superviso e
orientao educacional.
Formao inicial e aperfeioamento profissional continuado do
pessoal do magistrio e demais profissionais da educao.
II Aquisio, manuteno, construo e conservao

de instalaes e equipamentos necessrios ao ensino
Aquisio de imveis j construdos ou de terrenos para construo

de prdios, destinados a escolas ou rgos do sistema de ensino.
Construo de prdios, poos, muros, cercas, caladas e quadras de esportes
nas escolas.
Aquisio, manuteno e conservao de mobilirio e de equipamentos,
como: carteiras e cadeiras, mesas, armrios, birs, computadores, televisores,
antenas, etc.
III Uso e manuteno de bens e servios vinculados

ao ensino
Aluguel de imveis e de equipamentos (ex.: xerox, projetor, retroprojetor,

aparelho de som e de vdeo). Manuteno de bens e equipamentos.
Contratao de consultoria objetivando a melhoria da gesto e da qualidade
do ensino. Despesas com: servios de reprografia, assinaturas de revistas e
jornais, energia eltrica, gua e esgoto, servios de comunicao e
divulgao, seminrios, encontros, palestras, exposies e similares,
passagens, certificados, medalhas e prmios, servios de computao;
aquisio de materiais para distribuio gratuita, etc.
IV Levantamentos estatsticos, estudos e pesquisas

visando precipuamente ao aprimoramento da qualidade
e expanso do ensino
Levantamentos estatsticos, regular ou esporadicamente feitos com vistas a

subsidiar as mais diversas tomadas de deciso que so tpicas de instituies
do poder pblico, conduzidas por rgo do sistema de ensino.
Censo educacional, organizao de banco de dados, realizao de estudos
e pesquisas, com consultoria ou no, para melhorar a qualidade do ensino,
planejamento da rede escolar, elaborao de programas, planos e projetos de
educao.
Atividades-meio que mantenham (sustentem o funcionamento regular) e
desenvolvam a educao (democratizem ou expandam a oferta e aprimorem
a qualidade dos sistemas de ensino), incluindo: pagamento a dirigentes,
assessores e funcionrios tcnico-administrativos necessrios a tais fins,
atuando em escolas e rgos gestores e normativos do sistema de ensino.
V Realizao de atividades-meio necessrias ao

funcionamento dos sistemas de ensino
Concesso de bolsas de estudo para educao infantil, ensino fundamental

e mdio e respectivas modalidades em escolas privadas, na forma da lei, para
os que demonstrem insuficincia de recurso, quando houver falta de vagas e
cursos regulares da rede pblica na localidade da residncia do educando,
conforme o artigo 213, 1 , da Constituio Federal.
VI Concesso de bolsas de estudo a alunos de

escolas pblicas e privadas
VII Amortizao e custeio de operaes de crdito

destinadas a atender ao disposto no artigo 70 da LDB,
incisos I a VIII
Quitao (principal e encargos) de emprstimos destinados a

investimentos em educao. Exemplo: financiamento para construo de
escola municipal, a ser pago parceladamente. Os acrscimos ao valor principal
tambm so considerados como MDE.
VIII Aquisio de material didtico-pedaggico e

manuteno de programas de transporte escolar
Despesas com material de apoio ao trabalho pedaggico do aluno e de

professor e com material de consumo para o funcionamento da escola.
Aquisio e manuteno de viaturas para o transporte escolar, uso do valetransporte e de outros programas de transporte escolar.
431
MDULO IV
A histria da educao brasileira, contudo, demonstrou que, por longo tempo, o conceito
de MDE foi entendido de forma excessivamente elstica pela administrao pblica. Desse modo,
a LDB no se limitou a definir, no artigo 70, o que pode ser considerado como despesa de MDE ,
estabelecendo tambm, no artigo 71, o que no pode ser considerado como tal, a arrolando os
principais desvios praticados durante muitos anos: pesquisa no vinculada ao ensino; subveno
a instituies pblicas e/ou privadas de carter assistencial, desportivo ou cultural; formao de
quadros especiais para a administrao pblica, militares ou civis, inclusive diplomticos;
programas suplementares de alimentao e assistncia sade e outras formas de assistncia
social; obras de infra-estrutura, ainda que beneficiem a rede escolar; pessoal docente e demais
trabalhadores da educao, em desvio de funo ou em atividade alheia a MDE .
Cabe aqui um comentrio acerca do financiamento dos programas suplementares de
atendimento ao educando do ensino fundamental, previstos no artigo 208, VII, da Constituio
Federal. A LDB separou-os em dois grupos, incluindo os relativos a material didtico e transporte
escolar entre as despesas de MDE e no considerando como tal os referentes a alimentao e
assistncia sade. Dois critrios podem ser lembrados para tal distino. Os dois ltimos,
trata-se de programas definitivamente suplementares, fundamentais para suprir carncias, mas
sem carter pedaggico. Com relao aos dois primeiros, o material didtico-escolar tem
vinculao bvia com a atividade educacional. O transporte escolar, sobretudo na zona rural,
constitui condio de infra-estrutura bsica de oferta da educao, pois trata-se de garantir o
acesso escola, que de outra forma no se realizaria.3
O princpio da transparncia dos gastos com a educao est bem definido na LDB. Em seu
artigo 72, determina que as contas relativas a manuteno e desenvolvimento do ensino devem
ser especificamente apuradas e publicadas nos balanos do poder pblico, bem como nos relatrios
bimestrais da execuo oramentria, previstos no artigo 165, 3, da Constituio Federal. O
artigo 73 d mais nfase questo, determinando aos rgos fiscalizadores o exame prioritrio,
nas prestaes de contas, do cumprimento dos percentuais mnimos vinculados a MDE , previstos
no artigo 212 da Constituio, e do disposto no artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias. Esse ltimo foi profundamente alterado pela Emenda Constitucional n 14, de 1996.
Como j foi mencionado, instituiu-se a subvinculao de recursos a serem aplicados no ensino
fundamental, criando-se o FUNDEF. E determinando Unio aplicar anualmente, na erradicao
3
O Parecer n 26/97 do Conselho Nacional de Educao d uma interpretao restritiva questo do

financiamento do programa de transporte escolar como despesa de MDE. Afirma que o dispositivo aplica-se
to-somente ao transporte escolar de responsabilidade dos Municpios, no alcanando os Estados. O texto
da LDB, contudo, em dispositivo algum estabelece essa restrio.
432
CAP.
11
do analfabetismo e no ensino fundamental, o equivalente a, no mnimo, 30% dos recursos a que

est obrigada a aplicar, pelo artigo 212, na manuteno e no desenvolvimento do ensino.
O artigo 74 da LDB adota um dos mais importantes princpios j inseridos na legislao
educacional brasileira: o do custo mnimo padro de qualidade para o ensino fundamental,
cujo clculo da responsabilidade da Unio. Tal custo mnimo deve ser o parmetro referencial
a nortear as polticas de ao supletiva e redistributiva da Unio e dos Estados. S podem se
beneficiar dessa redistribuio, contudo, as unidades federadas que cumprem com as disposies
constitucionais de aplicao dos percentuais mnimos de suas receitas de impostos em MDE e
com as normas da LDB e demonstrem estar oferecendo quantidade de vagas compatvel com sua
capacidade de atendimento. preciso notar que o valor-mnimo por aluno previsto no FUNDEF
apenas uma primeira aproximao, no chegando ainda a ser o custo mnimo que assegure
padro de qualidade. Este ltimo deve ser definido a partir dos insumos necessrios, enquanto
o primeiro parte diretamente das receitas disponveis e de sua diviso segundo o nmero de
alunos matriculados. A prpria Emenda Constitucional n 14/96 reconhece este fato, ao inserir,
no 4 do artigo 60 do ADCT, dispositivo estabelecendo que, em um prazo de cinco anos (a
encerrar-se em 2001), os entes federados ajustaro progressivamente suas contribuies ao
FUNDEF de forma a garantir um valor por aluno correspondente a um padro mnimo de qualidade
de ensino, definido nacionalmente.
A questo da ao supletiva e redistributiva tratada ainda com mais detalhes na LDB nos
artigos 75 e 76. Alm do critrio bsico, relativo ao padro de qualidade, encontra-se estabelecido
que ela deve levar em considerao a capacidade de atendimento e a medida do esforo fiscal
do ente federado, reunidas em frmula de domnio pblico. A capacidade de atendimento
entendida como a razo entre os recursos disponveis decorrentes da aplicao dos percentuais
mnimos obrigatrios e o custo mnimo relativo ao padro de qualidade, da decorrendo a
necessidade de recursos complementares a serem transferidos pela Unio aos Estados e
Municpios ou pelo Estado aos respectivos Municpios.
Finalmente, cabe comentar o que dispe o artigo 77 da LDB. Trata ele da possibilidade de
destinao de recursos pblicos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas. Em
seus incisos, so especificadas as condies que a permitem. Tais escolas devem comprovar
finalidade no lucrativa e no distribuir resultados, dividendos, bonificaes, participaes ou
parcela de seu patrimnio; devem aplicar seus excedentes financeiros em educao; assegurar
a destinao de seu patrimnio a outra escola comunitria, filantrpica ou confessional ou ao
poder pblico, no caso de encerramento de suas atividades; e devem prestar contas ao poder
pblico dos recursos recebidos.
433
MDULO IV
Segundo o Parecer n 26/97, do Conselho Nacional de Educao, os recursos pblicos de

que trata esse artigo compreendem duas categorias. A primeira se refere s verbas pblicas
que excedam os mnimos constitucionalmente vinculados a MDE . Quanto a estas, no h outras
restries, podendo ser aplicadas em MDE ou em educao em geral, originando-se das diversas
fontes mencionadas no artigo 68 da LDB, exceo feita ao salrio-educao, cuja destinao
especfica o financiamento do ensino fundamental pblico, como fonte adicional aos impostos.
A segunda categoria de recursos a que se refere ao previsto no 1 do artigo 77, onde se l:
1 Os recursos de que trata este artigo podero ser destinados a bolsas de estudo para a
educao bsica, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficincia de recursos, quando
houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica de domiclio do educando, ficando o Poder
Pblico obrigado a investir prioritariamente na expanso da sua rede local.
O Parecer 26/97 do CNE destaca que tal dispositivo deve ser examinado luz do que
determina o artigo 70 da LDB, que define como despesa de MDE a concesso de bolsas de
estudos em geral, para alunos de estabelecimentos pblicos ou privados, de nvel bsico ou
superior, podendo ser contabilizada para satisfao dos mnimos constitucionais. No entanto,
ressalta o parecer que, no caso da educao bsica, tal concesso transitria, pois s pode
ocorrer para suprir falta de vagas, ficando o poder pblico obrigado a san-la com prioridade.
5 O SALRIO-EDUCAO
O salrio-educao uma contribuio social de longa data existente, instituda em 1964,
por decreto-lei. Foi inserido no artigo 212, 5, da Constituio Federal de 1988, como fonte
adicional de financiamento do ensino fundamental pblico, e regulamentado pelas Leis n
9.424/96 (a lei do FUNDEF) e n 9.766, de 18 de dezembro de 1998. A primeira lei define as
principais caractersticas do salrio-educao:
(a) contribuio social devida pelas empresas, calculada com base em alquota de 2,5%
sobre o total de remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados,
tal como definidos no artigo 12, I, da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991;
(b) distribuio, em quotas, pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao ( FNDE ),
observada a arrecadao em cada Estado e no Distrito Federal:
quota federal: um tero do montante de recursos, destinado ao FNDE para aplicao em
projetos e programas voltados para a universalizao do ensino fundamental, considerados os
desnveis scio-educacionais existentes no pas;
quota estadual: dois teros do montante de recursos, creditados mensal e automaticamente
em favor das Secretarias de Educao dos Estados e do Distrito Federal, para financiamento de
programas, projetos e aes do ensino fundamental.
434
CAP.
11
A Lei n 9.766/98 vem complementar a regulamentao do salrio-educao, dispondo

sobre:
(a) a contribuio social est sujeita aos mesmos prazos, condies, sanes administrativas
ou penais e outras normas relativas s contribuies sociais e demais importncias devidas
Seguridade Social, ressalvada a competncia do FNDE sobre a matria;
(b) isenes: os entes federados e suas autarquias e fundaes; instituies pblicas de
ensino; escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, reconhecidas pelo rgo
educacional competente, e que atendem ao disposto no inciso II, artigo 55, da Lei n 8.212/91;
organizaes de fins culturais, assim definidas em regulamento; organizaes hospitalares e
de assistncia social que atendam, cumulativamente, aos requisitos previstos nos incisos I a V
do artigo 55 da Lei n 8.212/91;
(c) incorporao receita dos acrscimos legais devidos pelos contribuintes em atraso;
(d) definio da empresa contribuinte: firma individual ou sociedade que assume o risco
da atividade econmica, urbana ou rural, com fins lucrativos ou no, bem como as empresas e
demais entidades pblicas ou privadas, vinculadas Seguridade Social;
(e) redistribuio da quota estadual: entre o Estado e seus respectivos Municpios, conforme
critrios definidos em lei estadual, devendo uma parcela de no mnimo 50% do montante de
recursos ser repartida proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino
fundamental nas respectivas redes de ensino, de acordo com os resultados do censo educacional
realizado pelo MEC;
(f) a contribuio no tem carter remuneratrio na relao de emprego e no se vincula
remunerao dos empregados das empresas contribuintes;
(g) recolhimento ao INSS ou ao FNDE ;
(h) fiscalizao a cargo do INSS, ressalvada a competncia do FNDE sobre a matria, no se
aplicando as disposies legais excludentes ou limitativas do direito de examinar livros e
demais documentos pertinentes ou da obrigao de comerciantes, empresrios, industriais ou
produtores de exibi-los;
(i) as disponibilidades financeiras dos recursos geridos pelo FNDE podem ser aplicadas por
intermdio de instituies financeiras pblicas federais;
(j) fiscalizao da utilizao dos recursos pelo MEC, por intermdio do FNDE .
Com a quota federal do salrio-educao, a Unio financia importantes programas voltados
para o ensino fundamental, como o do Livro Didtico e o Dinheiro Direto na Escola (PDDE ).
Este ltimo foi institudo pelo MEC a partir de 1995, estando hoje voltado para o repasse de
recursos s escolas pblicas de ensino fundamental e escolas de educao especial mantidas
435
MDULO IV
por organizaes no governamentais, sem fins lucrativos, com mais de 20 alunos, conforme a
Resoluo n 8, de 8 de maro de 2000, do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE ), que regulamenta o programa. Seus objetivos so os
seguintes: aquisio de material permanente; manuteno, conservao e pequenos reparos
da escola; aquisio de material de consumo necessrio ao seu funcionamento; capacitao e
aperfeioamento de profissionais em educao; aquisio de material didtico e pedaggico;
avaliao da aprendizagem; implementao de projeto pedaggico e desenvolvimento de
atividades educacionais diversas.
No caso das escolas com 100 ou mais alunos, somente sero beneficiadas aquelas que
dispuserem de Unidade Executora prpria entidade de direito privado, sem fins lucrativos,
representativa da comunidade escolar (Caixa Escolar, Associao de Pais e Mestres APM,
Conselho Escolar, etc.), responsvel pelo recebimento e execuo dos recursos financeiros,
transferidos pelo FNDE . No caso das escolas de menor tamanho, podem receber os recursos das
Secretarias de Educao a que se vinculem ou, ento, diretamente, desde que se consorciem
para criar Unidade Executora que as represente para efeitos do programa. Os recursos so
repassados segundo o tamanho da escola, sendo diferenciados os valores de acordo com a
regio, com maiores valores para as escolas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
exceo, nesta ltima, do Distrito Federal.
6. OUTRAS FONTES DE RECURSOS PARA A EDUCAO
Esses recursos anteriormente mencionados no so os nicos aplicados no ensino. Diversos
so os programas que tambm destinam direta ou indiretamente recursos para a educao. A
ttulo de exemplo, so mencionados quatro.
O Plano Nacional de Educao Profissional (PLANFOR), com recursos do FAT, nos termos da
Lei n 7.998, de 11 de janeiro de 1990, com as alteraes introduzidas pela Lei n 8.900, de 30
de junho de 1994, financia, no mbito do Programa Seguro-Desemprego, programas e cursos
de qualificao e requalificao profissional, para desempregados e trabalhadores sob risco
de perda de emprego. Tais atividades so financiadas de acordo com os Planos Estaduais de
Qualificao (PEQ), apresentados pelos Estados e Distrito Federal, ao Ministrio do Trabalho e
Emprego. Para um melhor entendimento do funcionamento desse programa, pode ser consultada
a Resoluo n 194, de 23 de setembro de 1998, do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (CODEFAT) e as que a modificaram, particularmente a Resoluo n 200, do
mesmo ano.
Outro programa de relevo o Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM), destinado
a assegurar s famlias com renda per capita inferior a meio salrio-mnimo condies financeiras,
436
CAP.
11
entre outras, que permitam a permanncia de crianas e adolescentes de 7 a 14 anos na escola.

O programa tem fundamentao legal na Lei n 9.533, de 10 de dezembro de 1997, e no Decreto
n 3.117, de 13 de julho de 1999. A responsabilidade do programa de cada Municpio, que
deve institu-lo em sua jurisdio, e a coordenao nacional do MEC. Para os Municpios
carentes, com receita tributria e renda per capita familiar inferiores s mdias do respectivo
Estado, podem ser repassados recursos federais, mediante convnio de apoio financeiro firmado
com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao ( FNDE ), at o limite de 50% dos custos
do programa. A outra metade deve ser arcada pelos prprios Municpios.
Deve ser tambm mencionado o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria,
mantido pelo Ministrio de Poltica Fundiria e Agricultura Familiar e pelo Instituto Nacional
de Colonizao e Reforma Agrria, com o objetivo de promover, nos assentamentos de reforma
agrria, a educao de jovens e adultos, a formao continuada e a habilitao dos educadores
de ensino fundamental, a formao tcnico-profissional com nfase nas reas de produo e
administrao rural e a produo de materiais didtico-pedaggicos. Os projetos do programa
so desenvolvidos com a cooperao de universidades e movimentos sociais.
Finalmente, importa citar o programa Uma Biblioteca em cada Municpio, mantido pelo
Ministrio da Cultura, por meio do qual os Municpios podem apresentar projetos e pleitear
recursos a fundo perdido para infra-estrutura e acervo.
7 PENALIDADES4
A no-aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos em MDE sujeita o
Estado e o Distrito Federal a interveno da Unio (art. 34, VII, e, da Constituio Federal), e
o Municpio, a interveno do Estado (art, 35, III, da Constituio Federal).
Pode ainda implicar:
(a) a rejeio das contas por parecer prvio do Tribunal de Contas, com o conseqente
encaminhamento da questo ao respectivo Poder Legislativo e, se confirmada a rejeio,
autoridade competente e ao Ministrio Pblico;
(b) a impossibilidade de celebrao de convnios com rgos da administrao pblica,
que exigem certido negativa do Tribunal de Contas;
(c) a impossibilidade de realizao de operaes de crdito junto a instituies financeiras; e
A lista de penalidades, embora ampliada e atualizada para o escopo do presente texto, est largamente
baseada no trabalho de Paulo de Sena Martins, Financiamento da Educao no Municpio, publicado
no Guia de Consulta do PRASEM II. Braslia, FUNDESCOLA/MEC , 1999.
437
MDULO IV
(d) a perda da assistncia financeira da Unio, no caso de Estado, e da Unio e do

Estado, no caso de Municpio.
Para o chefe do Poder Executivo responsvel, podem ainda ocorrer as seguintes situaes:
(a) sujeio a processo por crime de responsabilidade, se caracterizados os tipos penais
previstos no artigo 1, III e XIV, do Decreto-Lei n 201/67 (respectivamente, aplicar indevidamente
verbas pblicas e negar execuo a lei federal). Nesses casos, a pena prevista de deteno de
trs meses a trs anos. A condenao definitiva por esses crimes de responsabilidade acarreta
a perda do cargo e a inabilitao para exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de
nomeao, pelo prazo de cinco anos (art. 1, 2, do Decreto-Lei n 201/67);
(b) sujeio a processo por crime de responsabilidade, se caracterizada a negligncia no
oferecimento do ensino obrigatrio (art. 208, 2, da Constituio Federal, e art. 5, 4, da LDB);
(c) sujeio a processo penal se caracterizado que a aplicao de verba pblica foi diversa
prevista em lei (art. 315 do Cdigo Penal). A pena de 1 a 3 meses de deteno ou multa;
(d) inelegibilidade, por cinco anos, se suas contas forem rejeitadas por irregularidade insanvel
e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se a questo houver sido ou estiver sendo
submetida apreciao do Poder Judicirio (art. 1, g, da Lei Complementar n 64/90).
Finalmente, importa ainda mencionar que:
(a) o atraso da liberao sujeitar os recursos a correo monetria e responsabilizao
civil e criminal das autoridades competentes (art. 69, 6, da LDB);
(b) haver perda da ao supletiva e redistributiva em favor do Distrito Federal, dos Estados
e dos Municpios se estes oferecerem vagas, na rea de ensino de sua responsabilidade, conforme
o inciso VI do artigo 10 e o inciso V do artigo 11, da LDB, em nmero inferior sua capacidade
de atendimento (art. 75, 4, da LDB ) e no cumprirem as normas da LDB ( art. 76).
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a sustentabilidade. In:. FINANCIAMENTO DA EDUCAO na Amrica Latina/PREAL:
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Proposta de Emenda Constituio no 233 A de 1995 (Do Poder Executivo) Mensagem n o
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438
CAP.
11
BRASIL. Carta. Emendas Constituio de n o 1 e 14, de 1996, Lei 9394/96 e 9424/96. Braslia:
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439
MDULO IV
12
CAPTULO

Jos Carlos Polo*
SUMRIO
1
2O
INTRODUO
..... 442
..... 443
..... 445
2.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988 ..... 446
3 ORAMENTO ..... 449
3.1 ELABORAO DO ORAMENTO ..... 451
3.2 LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL ..... 453
3.3 PARTICIPAO DO PODER LEGISLATIVO ..... 454
3.4 ALTERAES DO ORAMENTO .....455
3.5 PROGRAMAO FINANCEIRA ..... 457
4 CLASSIFICAES ORAMENTRIAS ..... 458
4.1 CLASSIFICAO DA RECEITA ..... 458
4.2 CLASSIFICAO DA DESPESA ..... 459
4.3 ENQUADRAMENTO DE DESPESAS ..... 465
5 EXECUO ORAMENTRIA ..... 466
5.1 REGIME DE ADIANTAMENTO ..... 468
5.2 RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA ..... 469
5.3 RELATRIO DE GESTO FISCAL ..... 470
6 CONTROLE DA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA ..... 470
NOTAS E REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...... 474
SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PBLICO
2.1
OS NVEIS DE PLANEJAMENTO
* Economista, consultor em Finanas Pblicas.
441
MDULO IV
Atendendo demanda dos agentes responsveis pelas funes de planejar, executar,

acompanhar ou fiscalizar a gesto oramentria pblica, este texto procura desvendar as
principais questes sobre o oramento, tornando-o acessvel compreenso de todos os
interessados.
Incluindo uma abordagem inicial sobre o sistema de planejamento do setor pblico,
o foco dirigido ao oramento, seus princpios, a elaborao da proposta, a participao
do Poder Legislativo, as formas de alterao e a fixao da programao financeira.
Para facilitar a leitura e a anlise do oramento, so apresentadas, de maneira didtica,
as classificaes oramentrias, ou seja, a classificao da receita e da despesa, bem como
o enquadramento de despesas. imprescindvel que haja correo nesse enquadramento,
evitando-se os desvios de finalidade e as prticas utilizadas para burlar o controle
oramentrio. Em muitas dessas questes, o texto apresenta exemplos na esfera educacional,
setor que utiliza intensamente dotaes vinculadas.
Outro aspecto destacado a execuo oramentria, em que so analisados os estgios
a que devem submeter-se as despesas, o regime de adiantamento e o relatrio,
respectivamente, de execuo oramentria e de gesto fiscal.
A ltima parte confere prioridade s questes referentes ao controle (interno e externo)
da gesto oramentria e financeira, significativamente valorizado com a recente
promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em que destaca, entre outros, o papel dos
agentes da Justia.
1 INTRODUO
Este trabalho tem por finalidade orientar as autoridades da rea de educao e todas as
demais que, de alguma forma, tenham responsabilidades nas funes de planejar, executar,
acompanhar ou fiscalizar a gesto oramentria pblica, em razo de importantes mudanas
introduzidas na Constituio e na legislao ordinria no final de 1996, relativas ao uso dos
recursos reservados ao ensino. Tais mudanas ocorreram por intermdio da Emenda
Constitucional n 14/96; da Lei n 9.394/96, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB ); e da Lei n 9.424/96, regulamentadora do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
A questo do planejamento no setor pblico mereceu dos constituintes de 1988 ateno
muito especial, na medida que foram introduzidos na nova Carta dispositivos com o objetivo
de institucionalizar e consolidar a sua prtica em todas as esferas de governo Unio, Estados
442
CAP.
12
Jos Carlos Polo
e Municpios. No captulo dedicado s finanas pblicas foram definidos trs instrumentos,

distintos mas interligados entre si: Plano Plurianual (PPA), Diretrizes Oramentrias (LDO ) e
Oramento Anual (OA), na forma regulada pelo artigo 165 da Constituio.
Essa disposio dos constituintes de valorizar a funo planejamento foi reforada pela
incluso, na nova Carta, de outro dispositivo sobre o assunto no captulo que trata da poltica
urbana, dispondo, em seu artigo 182, 1, que o plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal,
obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana.
Mesmo nos Municpios com menos de vinte mil habitantes, no obrigados a contar com
um plano diretor, recomendvel a sua existncia, pois sua elaborao vai indicar,
principalmente em mdio e longo prazos, de que forma a cidade vai se desenvolver, levando
em conta suas vocaes, caractersticas fsicas, econmicas, sociais e culturais, e sua insero
no plano regional e estadual.
Isto tudo quer dizer que no se pode mais tratar do oramento de forma isolada, dissociada
de uma preocupao maior com o desenvolvimento, razo pela qual ser dedicado captulo
especfico aos conceitos de planejamento, que sero de grande utilidade mais adiante, quando
as questes oramentrias estiverem sendo tratadas de forma mais direta.
2 O SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PBLICO1
Uma breve conceituao, para mera avaliao do campo de ao da funo planejamento,
permite identific-la como uma metodologia mediante a qual estabelecem-se e decidem-se os
objetivos visando soluo de problemas identificados, especificando, com antecedncia, as
aes e os recursos materiais, humanos e financeiros necessrios. Desse conceito alguns pontos
podem ser anotados para servir de referncia na avaliao das dificuldades de planejamento
das administraes pblicas:
(a) um processo decisrio sistematicamente desenvolvido com antecedncia, para definir
os objetivos que devem ser atingidos, condicionando as decises que, ao longo de um
determinado perodo, devero ser adotadas para a sua consecuo;
(b) uma metodologia para uniformizar procedimentos bsicos de ao, a fim de estabelecer
a interao necessria entre os diversos setores da administrao para um coerente processo
de deciso. Basicamente, busca-se disciplinar procedimentos que possibilitem a definio de
Adaptado de captulo com idntica denominao que o autor e Waldemar Giomi apresentaram em trabalho
realizado para o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, em 1994.
443
MDULO IV
diretrizes, estratgias e objetivos globais da administrao, de modo que todos os segmentos

envolvidos possam responder com propostas de viabilizao possveis para atingir as metas
pretendidas.
Em suma, o planejamento o processo mediante o qual procura-se definir claramente o
que fazer e como fazer, visando utilizao racional dos recursos disponveis para que, com
eficincia, eficcia, efetividade e humanizao, os objetivos pretendidos possam ser atingidos,
pois de nada adiantam os bons ventos se no se sabe para onde se pretende ir. A falta de um
processo decisrio, muito sentida no setor pblico, e de metodologia adequada para a interao
de todos os nveis hierrquicos constituem, sem dvida, a grande dificuldade para que os
instrumentos derivados do planejamento atinjam o xito desejado.
Toda organizao deve ter objetivos. Se de pequeno porte, as informaes podem manterse apenas na cabea dos administradores e, conseqentemente, os planos e projetos podero
ser tacitamente conhecidos por todos. medida que a organizao cresce e envolve um grande
nmero de pessoas, surge a necessidade de serem expressos em termos bem detalhados os
objetivos pretendidos, as estratgias a serem utilizadas, as polticas administrativas e os padres
de comportamento desejveis dos seus membros.
Por outro lado, as administraes passam por inmeros estgios de desenvolvimento e
realidades diferentes, que exigem a adequao dos objetivos e da forma de atuao da
organizao. Evidencia-se, cada vez mais, a impossibilidade de uma administrao simplista
atender s exigncias organizacionais, sendo primordial a adoo de instrumento que garanta
a unidade da instituio e propicie o controle de suas atividades. O planejamento, metodologia
de trabalho pela qual se fixam e se decidem objetivos, contribui para a soluo dos problemas
da organizao ao especificar, com antecedncia, as aes e os recursos materiais, humanos e
financeiros necessrios.
Pode-se dizer que no setor pblico o oramento tem sido a nica etapa utilizada do sistema
de planejamento, encarado porm como mero instrumento legal pelo qual o Poder Executivo
obtm autorizao legislativa para realizao dos gastos pblicos. Pouca nfase tem sido
dispensada, infelizmente, sua utilizao como uma das etapas conceituais do processo de
planejamento para a alocao racional e gerenciamento dos recursos pblicos, visando
prestao de servios populao.
Da ausncia de um efetivo processo de planejamento do setor pblico decorre forte
predominncia do enfoque financeiro nos oramentos. Nessas circunstncias, a elaborao
oramentria, que deveria apenas viabilizar e compatibilizar as metas estabelecidas no processo
decisrio (Plano Plurianual) com os recursos disponveis, passa a exercer, simultaneamente,
444
CAP.
12
Jos Carlos Polo
os dois papis: oramentao e planejamento. Isso acaba ocorrendo porque o tempo destinado
ao processo de elaborao oramentria escasso, fazendo que sejam privilegiadas as
informaes financeiras, em detrimento dos dados fsicos.2
Passar para um processo de alocao de recursos em que sejam levadas em considerao,
alm das informaes financeiras, tambm as fsicas requer apropriado tratamento das
informaes e definio clara das atribuies dos rgos envolvidos no processo de
planejamento.
Uma correta concepo do que seja planejamento fundamental para que este se transforme
no processo decisrio daquilo que, em um perodo longo, deva ser contemplado nos respectivos
oramentos anuais, embasado principalmente em dados fsicos, restando para o rgo
oramentrio a funo de viabilizar os recursos necessrios implementao dos programas
aprovados nas etapas anteriores do processo de planejamento.
2.1 OS NVEIS DE PLANEJAMENTO
Para possibilitar uma associao com os novos instrumentos estabelecidos pela
Constituio de 1988 conveniente ressaltar os nveis clssicos de planejamento normalmente
percorridos pelo processo decisrio. Basicamente, podem ser identificados: o nvel estratgico,
o nvel ttico e o nvel operacional.
(a) O nvel estratgico caracteriza-se pelas decises mais abrangentes de filosofia, diretrizes
bsicas e objetivos globais da administrao. Ocorre nos escales mais elevados do processo de
planejamento, com conotao eminentemente poltica, indicando o que deve ser feito,
evidenciando o ideal da administrao a ser perseguido, baseado nas aspiraes, nos desejos e
nos valores individuais e ntimos das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e interessados.
Nesse nvel de planejamento, normalmente no h grande preocupao com a preciso do perodo
em que os objetivos devero ser atingidos, mas apenas indicativos do que se deve perseguir.
(b) O nvel ttico, o segundo da hierarquia do processo decisrio, tem como funo
estabelecer o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado, estabelecido no nvel
estratgico, condicionado pelo intervalo de tempo e pelas restries financeiras, organizacionais
e tecnolgicas.
Contemplar dados fsicos nos oramentos significa apresentar no apenas valores a serem despendidos em
cada ao de governo, mas tambm a especificao e quantificao do que ser produzido fisicamente,
como nmero de salas de aula, quilmetros de estradas pavimentadas, e a quantificao do atendimento ao
cidado, como nmero de consultas mdicas, alunos atendidos, merenda escolar fornecida etc.
445
MDULO IV
(c) O nvel operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito, estabelecidos
nos nveis anteriores, define o que ser feito. Tem como principal caracterstica o detalhamento
das decises do nvel ttico com a preocupao de implementao operacional do que
efetivamente ser realizado, estabelecendo as aes para que as metas possam ser atingidas.
Relembrar esses conceitos fundamental para passar da teoria prtica, delimitada pelas
condies especficas do setor pblico e condicionamentos legais estabelecidos pela Constituio
e legislao vigente. correto considerar que o processo decisrio de estabelecimento de
diretrizes, objetivos e metas e a elaborao do Plano Plurianual deve ser enquadrado como
nvel estratgico. Nesse nvel, define-se o que dever ser feito durante o perodo governamental,
sob a coordenao do rgo central de planejamento. fundamental a participao dos
dirigentes dos rgos das administraes central e setoriais para que as decises sejam
legitimadas e tornem-se viveis nos demais nveis de planejamento.
A elaborao das Leis de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual enquadram-se
no nvel ttico, porque delimitado pelo que deve ser feito no perodo governamental; essas
leis definem o que pode ser feito, diante das circunstncias financeiras e conjunturais do
exerccio a que se referem.
O nvel operacional desempenhado pela execuo oramentria, que define o que ser
realizado no exerccio financeiro. O rgo central de oramento dever fazer o acompanhamento
da execuo oramentria para adoo das medidas corretivas que se fizerem necessrias ao
cumprimento das metas estabelecidas. Dever realimentar o rgo de planejamento com as
informaes necessrias reavaliao e, se for o caso, alterao do Plano Plurianual.
2.2 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988
Em relao ao antigo oramento plurianual de investimentos, previsto na Constituio de
1967, o atual Plano Plurianual ( PPA) apresenta duas vantagens: o prazo de vigncia, compatvel
com o perodo governamental, e o estabelecimento de metas, deixando-se de lado a prtica de
fixao de dotaes financeiras. Embora no seja mais obrigatria a utilizao de dotaes
financeiras no Plano Plurianual, h que se demonstrar sua viabilidade econmica, ou seja, a
indicao das fontes disponveis de financiamento dos programas nele includos. Quanto ao
prazo, vigora a partir do segundo ano do mandato governamental, possibilitando, de um lado,
um mnimo de continuidade das aes de governo e, de outro, o tempo necessrio de um ano
para que o programa da nova administrao seja definido no Plano Plurianual a ser submetido
apreciao do Poder Legislativo.
446
CAP.
12
Jos Carlos Polo
O texto constitucional tambm deixou clara a interligao do Plano Plurianual com os

oramentos anuais, ao estabelecer a necessidade de compatibilidade entre ambos e instituir a
Lei de Diretrizes Oramentrias ( LDO ) para dar prioridade s metas previstas no Plano Plurianual,
forando a conexo entre esses instrumentos. A Constituio, ao estabelecer metas para o
perodo governamental, criou condies para permitir a compatibilidade entre plano e
oramento, porque as dotaes financeiras estabelecidas no antigo oramento plurianual
desatualizavam-se em decorrncia do processo inflacionrio.
Ademais, no estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas fossem detalhadas para cada
ano do perodo governamental. Essa funo ficou para a Lei de Diretrizes Oramentrias que,
anualmente, em funo das condicionantes financeiras e conjunturais, prioriza qual fatia do
Plano Plurianual deve ser contemplada no Oramento Anual ( OA), dando adequada flexibilidade
para o seu cumprimento.
verdade que o estabelecimento de metas no tarefa simples. H necessidade de um
exerccio bastante intenso com os rgos setoriais para distinguir as metas-meio e as metasfim, estabelecendo-se medidas de mensurao para elaborao do Plano Plurianual. A definio
dessas metas no deve ser to genrica que possa permitir qualquer enquadramento e nem to
detalhada que torne o Plano Plurianual inflexvel. Por exemplo, estabelecer como metas-meio
quantas escolas e no quais escolas devero ser construdas; como metas-fim, quantos alunos
sero atendidos.
Infelizmente, a definio da abrangncia do Plano Plurianual no suficientemente clara
no texto constitucional. As sucessivas emendas ocorridas durante o processo constituinte
acabaram por tornar a redao um pouco confusa.3 A expresso programas de durao
continuada, contida no texto constitucional, pode levar concluso de que todas as aes
governamentais devam constar do Plano Plurianual, uma vez que a ao do setor pblico
caracteriza-se pela perenidade. At os programas de natureza administrativa so contnuos no
tempo. Ao referir-se ao estabelecimento dos objetivos e metas da administrao pblica para
as despesas de capital, estaria o novo texto constitucional obrigando, por exemplo, que a
compra de um ventilador devesse constar do Plano Plurianual?
Nesse contexto, a regulamentao prevista no texto constitucional fundamental para que
haja uniformizao dos procedimentos relativos elaborao do Plano Plurianual. O ideal
3
Prev o artigo 165, 1, da CF que a lei que instituir o Plano Plurianual estabelecer, de forma regionalizada,
as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
447
MDULO IV
seria que, em futura emenda constitucional, esse artigo fosse melhor explicitado, pela sua
fundamental importncia.
O mais conveniente, para a exeqibilidade de um plano que se transforma em lei e tenha
de ser observado nos oramentos anuais do perodo governamental, que seja restrito aos
projetos e s aes de expanso dos servios colocados disposio da comunidade,
consignando-se a previso das despesas de manuteno dos servios pblicos atualmente
prestados apenas para demonstrar a viabilidade econmica do plano.
O segundo instrumento da sistemtica, a Lei de Diretrizes Oramentrias, representa
importante papel no processo de planejamento concebido na Constituio de 1988. Como j se
afirmou, entre as atribuies previstas, a principal definir a prioridade das metas estabelecidas
no Plano Plurianual. Outra funo a de antecipar o debate sobre o oramento, permitindo a
adequada e prvia participao do Poder Legislativo e da sociedade.
A LDO conter, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal,4 um Anexo de Metas
Fiscais, pelo qual sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas
a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica para o exerccio
a que se refere e para os dois seguintes. Esse anexo apresentar, tambm, avaliao do
cumprimento das metas fixadas para o ano anterior, demonstrativo das metas anuais e respectivos
clculos, para evidenciar a sua consistncia com as premissas e os objetivos da poltica econmica
nacional; mostrar a evoluo do patrimnio lquido, avaliao da situao do sistema de
previdncia local, se houver, estimativa e forma de compensao da renncia de receitas e da
margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.
Ainda segundo a LRF haver outro documento a ser includo na LDO , denominado Anexo de
Riscos Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes5 e outros riscos capazes de
afetar as contas pblicas, devendo ser informado de que forma essas questes sero
equacionadas, caso se concretizem. Geralmente esses riscos so representados por grandes
demandas em andamento, principalmente junto ao Poder Judicirio, que podero culminar em
significativas indenizaes a serem pagas pelo poder pblico. Nos Municpios com populao
inferior a 50 mil habitantes, a obrigao de elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de
Riscos Fiscais s existir a partir do exerccio de 2005.
Lei Complementar n 101, de 04/05/2000.
Expresso criada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que entretanto deixou de especificar o seu real
significado.
448
CAP.
12
Jos Carlos Polo
Mesmo com os acrscimos feitos pela LRF, novamente sentida a ausncia de regulamentao
da sistemtica oramentria destinada definio de quais aes e demonstrativos devero
deslocar-se do oramento para a lei de diretrizes, possibilitando a antecipao do processo
decisrio do oramento, para que esta lei no se torne to vazia como tem ocorrido, evitando
duplicidade com os procedimentos da lei oramentria.
3 ORAMENTO
Como se notou na seo anterior, o processo de planejamento estabelecido na Constituio
em vigor poderia estar proporcionando melhores resultados se a regulamentao j estivesse
aprovada. De todo modo, a ausncia de regulamentao no impede que a prtica do
planejamento seja difundida permanentemente. No que respeita ao oramento propriamente
dito, permanece em vigor a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, agora com status de lei
complementar, respeitados, claro, os dispositivos especficos constantes da Carta Magna.
O primeiro aspecto a destacar que o artigo 165, 5, da CF estabelece que a lei oramentria
anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente,
detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados,
da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo
Poder Pblico.
O oramento fiscal e o da seguridade social, na prtica, se transformam em um nico

instrumento, pois at o momento no se encontraram justificativas convincentes para a sua
separao, especialmente no caso dos Municpios. O que tem sido feito, para atender ao
mandamento constitucional, a identificao, no documento, das aes de carter fiscal (F) e
aes da seguridade social (S). So aes da seguridade social as pertencentes s reas de
sade, previdncia e assistncia social (CF, art. 194). Todas as demais so consideradas aes
de carter fiscal.
O oramento de investimento das empresas nas quais o poder pblico detm o controle
acionrio, pouco comum nos Municpios mas muito freqente na Unio e nos Estados, de fato
acaba se constituindo em documento parte. Sua operacionalizao ainda carece de
regulamentao, pois essas empresas no seguem o regime de contabilidade pblica, mas sim
o da legislao aplicvel ao setor privado. Essa questo se acentua na medida em que apenas
449
MDULO IV
uma parte dos seus gastos (os investimentos) so submetidos ao crivo do Poder Legislativo, o
mesmo no ocorrendo em relao aos gastos de manuteno de suas atividades.
Ao oramento aplicam-se alguns princpios, como o da unidade, pelo qual todos os Poderes
de cada unidade federada (Executivo, Legislativo e Judicirio), fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico,
devem estar includos, sem nenhuma exceo. Essa foi uma excelente medida adotada pelos
constituintes de 1988, pois no ordenamento jurdico anterior alguns tipos de rgos tinham os
seus oramentos aprovados por decreto, sem se submeterem ao Poder Legislativo.
Outro princpio o da anualidade. O oramento deve vigorar por um perodo de um ano,
coincidindo com o ano civil (Lei n 4.320/64, art. 34), no sendo admitido qualquer outro tipo
de periodicidade. Pelo princpio da universalidade, o oramento deve compreender todas as
receitas e despesas pblicas (Lei n 4.320/64, art. 6). Gastar apenas o que se arrecada uma
norma ditada pelo princpio do equilbrio, que deve ser observado no oramento. Infelizmente,
esse princpio tem sido pouco obedecido por considervel parte dos entes federados, o que tem
levado acumulao de elevados dficits em suas contas. Em boa hora a Lei de Responsabilidade
Fiscal chegou para consagrar esse princpio ao estabelecer que a LDO dever atend-lo.
O princpio da exclusividade (CF, art. 165, 8) tem por objetivo assegurar que nenhum
dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa seja includo na lei
oramentria. As nicas excees permitidas so as autorizaes para abertura de crditos
suplementares e contratao de operaes de crdito, inclusive as do tipo antecipao de
receita oramentria (ARO).6
Por fim, um princpio definido com muita clareza pelo artigo 56 da Lei n 4.320/64 o
princpio da unidade de tesouraria, assim redigido pelo citado dispositivo: O recolhimento de
todas as receitas far-se- em estrita observncia ao princpio de unidade de tesouraria, vedada
qualquer fragmentao para criao de caixas especiais. Mesmo bem redigido, tem gerado
dvidas na sua interpretao, mas a idia geral que transmite, por uma questo de racionalidade,
a de que qualquer receita ordinria arrecadada pode ser usada para pagar qualquer tipo de
despesa, sem prejuzo, claro, da obrigatoriedade de cumprimento das vinculaes legais e
constitucionais de recursos, como no caso do ensino, no qual existem vrias vinculaes e
subvinculaes a serem observadas.
6
Operaes ARO so emprstimos bancrios destinados regularizao do fluxo de caixa. No permitem o

aumento da despesa pblica, pois essas operaes devem ser quitadas dentro do prprio exerccio em que
so contratadas.
450
CAP.
12
Jos Carlos Polo
O oramento possui ainda outra caracterstica interessante que de tempos em tempos

foco de debates no Congresso Nacional. Trata-se do seu carter meramente autorizativo, ou
seja, as aes e programas nele consignados no so de execuo obrigatria pelo Executivo.
O contrrio seria o carter mandatrio, pelo qual o Executivo estaria obrigado a executar as
aes e programas aprovados. Entretanto, na prtica, grande parte dessas aes e programas
acaba se tornando obrigatria, no porque foi includa no oramento, mas em razo de direitos
de terceiros com origem na prpria Constituio, na legislao comum, nas decises judiciais
e nos contratos e ajustes firmados anteriormente.
3.1 ELABORAO DO ORAMENTO
A elaborao do oramento deve estar ajustada s etapas anteriores do processo de
planejamento. As aes de governo a serem praticadas precisam estar compatibilizadas com as
diretrizes, objetivos e metas do PPA e priorizadas na LDO , sem o que no podero ser nele
includas.
Quanto melhor estiver organizado o rgo responsvel pela elaborao, quanto maior for
o domnio das definies adotadas nas etapas anteriores do processo e quanto maior for o
engajamento dos rgos setoriais (secretarias, departamentos, etc.), melhor ser a qualidade
da proposta. elogivel o procedimento que algumas Prefeituras vm adotando nos ltimos
anos, de consultar diretamente a populao, formando ncleos em cada bairro, para que os
cidados apresentem os seus anseios e suas prioridades. preciso ressaltar, entretanto, que
essa participao popular ser muito mais importante se ocorrer com mais intensidade nas
fases de elaborao do PPA e da LDO . A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que, em
relao a esses trs instrumentos, o Executivo obrigado a estimular a participao popular e
a realizar audincias pblicas durante os respectivos processos de elaborao.
No caso particular da educao, recomendvel que os diversos segmentos, como diretores
de escola, professores, pais de alunos e os conselhos, tenham oportunidade de participar do
processo. Alis, em relao ao FUNDEF , o seu Conselho Municipal ou Estadual de
Acompanhamento e Controle Social tem por obrigao verificar se o oramento contempla
corretamente as dotaes que permitiro o uso dos repasses a serem feitos por aquele fundo.
A Lei n 9.424/96 exige, em seu artigo 3, 7, que os recursos do FUNDEF constem de programao
especfica nos oramentos municipais e estaduais, ou seja, devem figurar em atividades e
projetos distintos dos demais, inclusive daqueles que utilizam outros recursos da educao.
451
MDULO IV
IMPORTANTE
Na verdade no so apenas os recursos do FUNDEF que devem figurar no

oramento de forma destacada. Todas as dotaes que utilizam recursos
vinculados devem ter o mesmo tratamento, como as aes de manuteno e
desenvolvimento do ensino, que utilizam os recursos provenientes dos 25%
das receitas resultantes de impostos, as que utilizam os recursos do salrioeducao, de convnios, de operaes de crdito etc. Portanto, cada fonte de
recurso deve estar convenientemente identificada nos quadros detalhados do
oramento.
Em linhas gerais e de acordo com o artigo 22 da Lei n 4.320/64, a proposta oramentria
a ser submetida ao Poder Legislativo deve conter:
(a) Mensagem, pela a qual o chefe do Executivo apresenta uma exposio circunstanciada
da situao econmico-financeira do ente federado correspondente, com demonstrativo da
dvida pblica e outros compromissos exigveis, exposio e justificao da poltica econmicofinanceira do governo e justificao da receita e da despesa. Quanto receita, deve demonstrar
que as previses so consistentes e factveis. Em relao despesa, deve abordar os principais
agregados (pessoal, servios, dvida, investimentos etc.) e os programas de trabalho mais
importantes.
Conforme dispe a LRF, dever tambm ser apresentado um demonstrativo pelo qual fique
clara a compatibilidade da programao dos oramentos com as metas fiscais estabelecidas na
LDO . Para Municpios com menos de 50 mil habitantes esse demonstrativo ser exigido apenas
a partir de 2005.
(b) Projeto de lei de oramento.
(c) Tabelas explicativas da receita e da despesa, de acordo com os anexos da Lei n 4.320/
64 e de portarias expedidas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, j de domnio
dos tcnicos que atuam na rea.
O prazo para remessa da proposta oramentria ao Poder Legislativo, no caso da Unio,
31 de agosto, mas em relao a Estados e Municpios os prazos devem ser fixados nas respectivas
Constituies e Leis Orgnicas. O oramento deve ser devolvido sano do chefe do Executivo
at o final da sesso legislativa, podendo a LDO dispor sobre as medidas a serem adotadas caso
isso no venha a acontecer. Observe-se, portanto, que no existe, assim como no existia
anteriormente, a possibilidade de promulgao do oramento por decurso de prazo e tampouco
a possibilidade de ser executado o oramento que vigorou no exerccio anterior.
452
CAP.
12
Jos Carlos Polo
A lei oramentria conter dotao para reserva de contingncia, calculada com base em
percentual da receita corrente lquida7 , cuja forma de utilizao dever ser regulada na LDO . Essa
reserva se destina ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais
imprevistos. A LRF reafirma dispositivo constitucional de que a lei oramentria no poder
contemplar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no
esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua incluso (CF, art. 167, 1).
3.2 LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL
A LRF estabelece limites mximos para as despesas com pessoal,8 calculados com base na
receita corrente lquida. Para a Unio, o percentual de 50%; para Estados, Distrito Federal e
Municpios, 60%, com a seguinte distribuio entre os Poderes:
(a) Unio: 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas; 6% para o Judicirio;
40,9% para o Executivo; e 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
(b) Estados e Distrito Federal: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas; 6%
para o Judicirio; 49% para o Executivo; e 2% para o Ministrio Pblico.
(c) Municpios: 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas, se houver; e 54%
para o Executivo.
Entretanto, no caso dos Municpios, foi promulgada a Emenda Constitucional n 25, que
define percentuais mximos para as despesas globais das Cmaras Municipais, para os seus
gastos com pessoal e com os subsdios dos vereadores, na seguinte conformidade:
(a) para a despesa total da Cmara Municipal, excludos os gastos com inativos, foram
definidos percentuais, segundo a populao de cada Municpio, variando de 8% a 5% das
receitas tributrias e transferncias constitucionais;
7
A receita corrente lquida obtida, no caso do Municpio, pelo somatrio de todas as suas receitas
correntes, excludas apenas as contribuies dos funcionrios para o sistema prprio de previdncia, se
houver, e as compensaes previstas no artigo 201, 9, da CF, ou seja, os valores que o Municpio vier a
receber de outros sistemas pblicos de previdncia (INSS, por exemplo), a ttulo de compensao em razo
de aposentadorias por ele concedidas a servidores que no passado contriburam para esses sistemas.
Nesse conceito so computadas as receitas das compensaes financeiras pela desonerao do ICMS Lei
Kandir e as correspondentes ao rateio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Nos Estados o critrio de clculo da receita corrente lquida
praticamente o mesmo, deduzindo-se, tambm, o valor das transferncias constitucionais que fazem aos
respectivos Municpios.
A Lei Rita Camata (LC n 96/99) foi revogada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/2000).
453
MDULO IV
(b) a despesa total com pessoal, inclusive subsdios dos vereadores, no poder ser superior
a 70% da receita da Cmara Municipal;9
(c) para os subsdios de cada vereador foram fixados percentuais, segundo a populao
de cada Municpio, variando de 20% a 75% dos subsdios dos deputados estaduais do respectivo
Estado;
(d) a despesa total com os subsdios dos vereadores no poder ultrapassar 5% da receita
do Municpio (redao da EC n 1, que permanece em vigor).
Dessa forma, os gastos com pessoal das Cmaras de Vereadores devero enquadrar-se
tanto nas normas da LRF como naquelas estabelecidas pela prpria Constituio Federal.
3.3 PARTICIPAO DO PODER LEGISLATIVO
No regime constitucional anterior Carta de 1988, o Poder Legislativo participava do
processo de elaborao oramentria apenas de forma simblica. No podia emendar o
oramento e nem rejeit-lo. Se no o votasse at 31 de dezembro, o Executivo promulgava a
proposta original por decurso de prazo. Eram tempos de um sistema poltico extremamente
fechado. Com a redemocratizao do pas e a volta ao Estado de Direito, especialmente aps a
promulgao da Constituio de 1988, o Poder Legislativo recobrou grande parte do poder
que havia perdido. No caso do oramento, foi restaurado o seu poder de emenda, assim como
foi abolido o instituto do decurso de prazo.
No Municpio, assim como nos Estados, Distrito Federal e na prpria Unio, os princpios
so os mesmos: o oramento deve ser votado pelos membros do Poder Legislativo
correspondente, que por sua vez podem alter-lo por intermdio de emendas. O poder de emenda
no , no entanto, ilimitado, estando sujeito s seguintes restries (CF, artigo 166, 3):
(a) as emendas devem ser compatveis com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Oramentrias;
A Cmara Municipal na verdade no possui receita, salvo pequenas excees, j que para fazer frente a
seus gastos recebe duodcimos do Executivo. A interpretao que se deve dar a essa expresso, muito mal
escolhida pelo legislador, justamente o montante dos duodcimos recebidos ou creditados mais as
pequenas receitas que eventualmente arrecada diretamente. No se deve pensar no total das dotaes do
rgo porque esse montante est sujeito a redues ou acrscimos, em razo da necessidade de serem
obedecidos os parmetros estabelecidos na LRF e de cumprimento das metas de resultado primrio e
nominal constantes do Anexo de Metas Fiscais aprovado na LDO.
454
CAP.
12
Jos Carlos Polo
(b) a indicao dos recursos necessrios obrigatria, admitidos apenas os provenientes

de anulao de outras despesas, no podendo, entretanto, incidir sobre:
dotaes para pessoal e seus encargos;
servio da dvida;
(c) nos demais casos, se relacionadas com a correo de erros ou omisses ou se referirem
aos dispositivos do texto do projeto de lei.
Ao chefe do Executivo dado o direito de enviar ao Legislativo mensagem propondo
modificaes no projeto j encaminhado, desde que ainda no iniciado o processo de votao
nas comisses tcnicas. O projeto de lei oramentria deve ser devolvido sano do chefe do
Executivo at o encerramento da sesso legislativa (ADCT, art. 35, 2, III). Isso faz concluir que
a proposta oramentria no pode ser integralmente rejeitada. A despeito dessa norma, tem
sido comum, no mbito federal, votar o oramento aps o encerramento da sesso legislativa,
j que no est prevista nenhuma sano ao seu descumprimento, como ocorre com a LDO que,
enquanto no votada, impede que os parlamentares entrem em recesso no ms de julho.
Votado o projeto de lei oramentria, segue-se a sano do chefe do Executivo que, se
entender necessrio, pode vetar qualquer dos seus dispositivos, valendo lembrar que os recursos
que acabarem sobrando em razo de veto ou emenda s podero ser utilizados aps autorizao
legislativa especfica (CF, art. 166, 8).
3.4 ALTERAES DO ORAMENTO
O oramento aprovado, sancionado e promulgado pode ser modificado no curso do
exerccio financeiro, pois trata-se de um instrumento dinmico de administrao que, como tal,
precisa estar permanentemente ajustado realidade. No um documento esttico que, uma
vez transformado em lei, no comporta alteraes. preciso lembrar, entretanto, que qualquer
modificao a ser introduzida no oramento deve preservar o princpio do equilbrio entre
receitas e despesas. Deve, tambm, manter preservadas as metas fiscais, os resultados nominal
e primrio e o montante da dvida fixados no Anexo de Metas Fiscais da LDO . As modificaes
no oramento denominam-se crditos adicionais e classificam-se em trs tipos:
crdito adicional suplementar;
crdito adicional especial;
crdito adicional extraordinrio.
O crdito adicional suplementar destina-se ao reforo de dotao que j consta do
oramento, cujo valor revelou-se insuficiente no decorrer do exerccio. O crdito adicional
455
MDULO IV
especial destina-se a introduzir no oramento j em execuo uma nova ao governamental

(um novo projeto ou uma nova atividade), que no constou do oramento inicial. Em ambos
os casos, necessria prvia autorizao legislativa e o ato de abertura do crdito d-se por
decreto do chefe do Executivo.
Para abertura de um crdito adicional suplementar ou especial no basta a autorizao
legislativa, sendo tambm necessria a existncia de recursos para a sua cobertura que, segundo
a Lei n 4.320/64, artigo 43, 1, podem ter origem: (i) no eventual supervit financeiro apurado
em balano patrimonial do exerccio anterior, observadas as respectivas vinculaes; (ii) no
excesso de arrecadao; (iii) na anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de
outros crditos oramentrios autorizados em lei; e (iv) no produto de operaes de crdito
autorizadas em forma que, juridicamente, possibilite ao Executivo realiz-las no exerccio.
A utilizao do excesso de arrecadao precisa estar demonstrada de forma convincente,
por clculos que levem em conta as caractersticas de cada item de receita analisado e a tendncia
que est sendo observada no exerccio. Esse excesso deve ser considerado e calculado por
fontes, segundo suas vinculaes legais e constitucionais, como as que existem na rea de
educao. o caso, por exemplo, das receitas resultantes de impostos, pois, do total arrecadado
a esse ttulo nos Estados e Municpios, 25% devem ser destinados s despesas com manuteno
e desenvolvimento do ensino. Isso quer dizer que, se esse conjunto de receitas estiver
apresentando tendncia que levar a uma receita maior do que a prevista no oramento original,
25% desse excesso devero tambm ser destinados ao ensino, conforme artigo 69, 4, da Lei
9.394/96.
A terceira forma possvel de alterar o oramento por meio do crdito adicional
extraordinrio, usado, conforme o artigo 167, 3, da CF, apenas em caso de despesas
imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
Nesse caso no h necessidade de prvia autorizao legislativa nem indicao de recursos,
devendo o chefe do Executivo comunicar o fato imediatamente ao Poder Legislativo. Seu valor
dever ser deduzido, entretanto, das margens eventualmente disponveis para futuras
suplementaes com base no supervit financeiro ou no excesso de arrecadao.
O crdito adicional suplementar s pode ter vigncia no exerccio para o qual foi autorizado,
mas os crditos adicionais especiais e extraordinrios, se autorizados nos ltimos quatro meses
do ano, podero ser reabertos no exerccio seguinte, nos limites dos seus saldos. Qualquer
modificao que se pretenda fazer no oramento, exclusive os crditos adicionais
extraordinrios, deve compatibilizar-se com o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Oramentrias.
456
CAP.
12
Jos Carlos Polo
3.5 PROGRAMAO FINANCEIRA

Para execuo do oramento, o Executivo deve, segundo a LRF, at trinta dias aps sua
publicao e de acordo com o que dispuser a LDO , fixar a programao financeira e o cronograma
de execuo mensal de desembolso, para que haja sintonia entre o fluxo de receita e o pagamento
de despesas. Essa norma muda um pouco o que diz a Lei n 4.320/64, que prev a fixao de
cotas trimestrais, devendo agora ser mensais. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto da sua vinculao, ainda
que em exerccio diverso daquele em que ocorreu o ingresso. Isso quer dizer que, no final do
exerccio, as disponibilidades de caixa vinculadas a determinado tipo de despesa, deduzidos
os valores inscritos em restos a pagar, somam-se ao que for arrecadado no ano seguinte para o
mesmo tipo de aplicao. Alis, a LRF prev que a contabilidade evidencie, de forma destacada,
cada tipo de disponibilidade de caixa, segundo as suas vinculaes.
Exemplo bem caracterstico de fonte de recurso vinculado a finalidade especfica, sujeito,
portanto, a uma programao financeira prpria, o FUNDEF, cujos valores so repassados ao
Municpio e ao Estado em uma conta especial aberta no Banco do Brasil, pela qual sero feitos
os pagamentos das despesas a ele vinculadas. Tambm as despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino ( CF, art. 212) devem ter programao prpria, em funo das receitas
resultantes de impostos a elas vinculadas. O mesmo raciocnio vlido para os convnios que
o Municpio firma com o Estado e a Unio, e tambm em relao s operaes de crdito
celebradas com instituies financeiras.
No curso do exerccio, nos trinta dias aps cada bimestre, os titulares de cada Poder, no
caso do Municpio o Executivo e a Cmara de Vereadores, devero adotar medidas para limitar
os empenhos e os desembolsos, na forma regulada pela LDO , caso haja frustrao de receitas
que implique o no-cumprimento das metas de resultado primrio ou nominal estabelecidas
no Anexo de Metas Fiscais da LDO . Nos bimestres subseqentes, se a tendncia for revertida, as
limitaes podero ser liberadas, na mesma medida em que estiver ocorrendo a recuperao
das receitas. As limitaes de empenho e desembolso no alcanam as despesas referentes a
obrigaes constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao pagamento do servio da dvida.
A cada quadrimestre, dever o Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas
fiscais em audincia pblica na comisso permanente do Poder Legislativo encarregada dos
assuntos oramentrios e financeiros, geralmente denominada de Comisso de Planos,
Oramento e Finanas, ou outra denominao equivalente.
457
MDULO IV
4 CLASSIFICAES ORAMENTRIAS
As receitas e despesas que figuram no oramento so classificadas segundo cdigos
padronizados nacionalmente, de acordo com dispositivos da Lei n 4.320/64 e tabelas aprovadas
por portarias do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
4.1 CLASSIFICAO DA RECEITA
Segundo o artigo 11 da Lei n 4.320/64, a receita dividida em dois grandes grupos:
Receitas Correntes So as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial, agropecuria,
industrial, de servios, e outras; e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de
outras pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas a atender despesas
classificveis em Despesas Correntes.
Receitas de Capital So as provenientes da realizao de recursos financeiros oriundos
de constituio de dvidas, da converso, em espcie, de bens e direitos; os recursos recebidos
de outras pessoas de direito pblico ou privado, destinados a atender despesas classificveis
em Despesas de Capital.
O esquema de classificao da receita, determinado pela Lei n 4.320/64, art. 11, 4, :
RECEITAS CORRENTES
Receita Tributria
Impostos
Taxas
Contribuio de Melhoria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de Emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital
458
CAP.
12
Jos Carlos Polo
Essas receitas so apresentadas de forma mais detalhada e com os respectivos cdigos no

anexo Lei n 4.320/64, atualizado pela Portaria SOF n 6, de 20.05.99, que apresenta uma
tabela aplicvel a todas as esferas de governo e outra aplicvel apenas Unio. A primeira,
aplicvel aos Municpios e aos Estados, est reproduzida na publicao Marcos Legais, do
Fundescola.
A tabela apresenta todas as receitas pblicas at um determinado nvel, padronizado
nacionalmente. Cada esfera de governo pode, ao especificar a receita nos seus oramentos,
detalhar ainda mais cada rubrica a fim de atender s suas necessidades locais. Na preparao
do oramento, cada ente federado apresentar a receita de acordo com a codificao oficial.
Como a arrecadao de receitas deve estar sancionada pela legislao, deve tambm ser
apresentado um quadro que indique, para cada rubrica, a respectiva legislao reguladora, a
fim de que fique bem caracterizado o embasamento legal de cada item a ser arrecadado.
4.2 CLASSIFICAO DA DESPESA
Diferentemente da receita, que possui um nico esquema de classificao, a despesa
classificada, para fins de elaborao e execuo do oramento, em trs formas, a saber:
classificao institucional;
classificao funcional programtica;
classificao segundo a natureza ou classificao econmica.
4.2.1 CLASSIFICAO INSTITUCIONAL
A classificao institucional define em qual rgo e em qual unidade a despesa est alocada.
Esses rgos e unidades so os que compem o organograma oficial do respectivo ente da
Federao, conforme legislao local. No podem ser criados rgos e unidades apenas para fins
oramentrios. Para essa classificao, cada ente federado decide de que forma deseja classificar
os seus rgos e unidades oramentrias, no havendo para tal uma padronizao nacional.
4.2.2 CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA ANTIGA
Embora j esteja em vigor uma nova classificao, conforme a Portaria n 42/99,10 expedida
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a antiga classificao funcional
programtica continua em vigor para os Municpios at o exerccio de 2001, aps o qual tambm
passaro a utilizar a nova classificao. Essa classificao, a antiga, define a despesa em cada
10
Para a Unio, Distrito Federal e Estados, essa nova classificao est em vigor desde o exerccio de 2000.
459
MDULO IV
rgo/unidade segundo as aes de governo nas diversas reas de atuao, desde uma
classificao mais ampla, por funes de governo, at nveis mais detalhados, como programas,
subprogramas, projetos e atividades. padronizada nacionalmente por portaria expedida pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, reproduzida na publicao Marcos Legais,
na seguinte conformidade:
Funo de Governo (dois dgitos)
Programa (dois dgitos)
Subprograma (trs dgitos)
Aps o cdigo do subprograma acrescentado um novo dgito, indicativo de projeto ou
atividade. Se esse dgito for mpar, trata-se de um projeto; se for par, indica uma atividade.
Segue-se um cdigo de projeto ou atividade, definido na esfera local, no havendo padronizao
para tal, podendo cada ente federado determinar a quantidade de dgitos que vai utilizar e a
respectiva denominao.
Considera-se projeto um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um
programa, que envolve um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao do governo. Considerase atividade um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, que
envolve um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais
resulta um produto necessrio manuteno da ao do governo.
4.2.3 NOVA CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA
Para a Unio, Distrito Federal e Estados, a partir de 2000, e para os Municpios, a partir de
2002, foi estabelecida uma nova classificao funcional programtica, de acordo com portaria
expedida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, j mencionada.
O objetivo pretendido com a adoo dessa nova classificao agrupar a despesa pblica
de acordo com os setores de atuao do governo, primeiro, de forma ampla, por funes e
subfunes, e, segundo, de forma mais detalhada, de acordo com os programas de trabalho
dos rgos governamentais e respectivas aes a serem desenvolvidas, ou seja, por programas,
projetos, atividades e operaes especiais.
Para fins de padronizao em nvel nacional, apenas as funes e subfunes foram
especificadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ficando a cargo dos nveis
locais a especificao, da forma que mais lhes convierem, dos programas que sero utilizados
e a sua subdiviso em aes a serem praticadas por meio de projetos, atividades e operaes
especiais.
460
CAP.
12
Jos Carlos Polo
Um dos maiores objetivos pretendidos com essa mudana a consolidao da sistemtica

de planejamento, em que os programas de trabalho so criados atravs do Plano Plurianual,
portanto de acordo com as caractersticas locais de cada ente federado, estrutura essa a ser
observada, depois, pelas leis oramentrias. Em resumo, funes e subfunes so obrigatrias
nos oramentos e padronizadas em nvel nacional; programas, projetos, atividades e operaes
especiais so tambm obrigatrios mas sem padronizao em nvel nacional.
Para a rea educacional, a boa notcia que a educao compe agora uma funo exclusiva
(funo 12), enquanto, na classificao antiga, compartilhava a funo 08 com as reas de
cultura, esportes e lazer.
Como ilustrao, o quadro seguinte permite a visualizao de como ficou a nova
classificao, comparativamente classificao antiga:
Classificao antiga
Classificao nova
Funo
Programa
Subprograma
Projeto ou Atividade
Funo
Subfuno
Programa
Projeto ou Atividade ou
Operaes Especiais
Ao criar essa nova estrutura para a classificao funcional programtica, o Ministrio do

Planejamento, Oramento e Gesto definiu os seguintes conceitos:
(a) Funo, o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que competem ao
setor pblico;
(b) Subfuno, uma partio da funo, visa agregar determinado subconjunto de despesa
do setor pblico;
(c) Programa, o instrumento de organizao da ao governamental para a concretizao
dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual;
(d) Projeto, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que
concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo;
461
MDULO IV
(e) Atividade, um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa,

envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo;
(f) Operaes Especiais, as despesas que no contribuem para a manuteno das aes de
governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao direta sob a forma de
bens ou servios.
4.2.4 CLASSIFICAO SEGUNDO A NATUREZA
A classificao segundo a natureza tem por finalidade identificar a despesa do ponto de
vista econmico, ou seja, pelos tipos de bens e servios que esto sendo adquiridos ou tipos
de encargos que esto sendo pagos, diferentemente da funcional programtica, que trata a
despesa do ponto de vista dos setores em que o governo atua e os programas e aes que
desenvolve.
De acordo com os artigos 12 e 13 da Lei n 4.320/64, a classificao da despesa segundo a
natureza, por categorias econmicas, subcategorias e elementos desdobra-se em:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Pessoal
Material de Consumo
Servios de Terceiros e Encargos
Diversas Despesas de Custeio
Transferncias Correntes
Transferncias Intragovernamentais
Transferncias Intergovernamentais
Transferncias a Instituies Privadas
Transferncias ao Exterior
Transferncias a Pessoas
Encargos da Dvida Interna
Encargos da Dvida Externa
Contribuies para o PASEP
Diversas Transferncias Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Obras e Instalaes
462
CAP.
12
Jos Carlos Polo
Equipamentos e Material Permanente

Investimentos em Regime de Execuo Especial
Constituio ou Aumento de Capital de Empresas Industriais ou Agrcolas
Diversos Investimentos
Inverses Financeiras
Aquisio de Imveis
Aquisio de Outros Bens de Capital j em Utilizao
Aquisio de Bens para Revenda
Aquisio de Ttulos de Crdito
Aquisio de Ttulos Representativo de Capital j Integralizado
Constituio ou Aumento de Capital de Empresas Comerciais ou Financeiras
Concesso de Emprstimos
Depsitos Compulsrios
Diversas Inverses Financeiras
Transferncias de Capital
Transferncias Intragovernamentais
Transferncias Intergovernamentais
Transferncias a Instituies Privadas
Transferncias ao Exterior
Amortizao da Dvida Interna
Amortizao da Dvida Externa
Diferenas de Cmbio
Diversas Transferncias de Capital
Regime de Execuo Especial
Esta classificao de despesas11 est atualizada de acordo com a Portaria SOF n 08, de 04/
02/85, tambm reproduzida na publicao Marcos Legais. Referida portaria apresenta mais um
nvel de detalhamento, por subelementos econmicos, acompanhado de especificao de cada
11
O governo federal elabora e executa o seu oramento usando uma classificao da despesa por natureza
totalmente modificada. Criou, por lei ordinria que estabeleceu a sua LDO em determinado exerccio do
passado, e com validade apenas na esfera federal, o grupo de natureza, que uma novidade na linguagem
oramentria, pelo menos para Estados e Municpios, e tambm um novo elenco de elementos de despesa,
contrariando, neste caso, o que dispe a Lei n 4.320/64, artigo13, que, pelo princpio da recepo, possui
status de lei complementar, j que regula matria para a qual a Constituio exige lei com essa hierarquia.
463
MDULO IV
item apresentado. uma classificao obrigatria e padronizada nacionalmente, o que no

impede os Estados e Municpios de detalharem ainda mais os cdigos oficiais, de modo a
atender s necessidades locais.
4.2.5 FONTE DE RECURSOS
Embora no prevista na legislao, a prtica oramentria acabou por consagrar uma quarta
modalidade de classificao da despesa, ou seja, a classificao por fonte de recursos a que
est vinculada cada dotao. Sua adoo no obrigatria e tampouco existe uma padronizao
a respeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal valoriza e d muita nfase identificao, na
contabilidade, dos recursos vinculados, o que de certa forma torna a utilizao dessa classificao
indispensvel, no s para o controle, como tambm para o gerenciamento e a transparncia
da gesto fiscal.
4.2.6 DOTAO ORAMENTRIA
O cdigo completo de uma dotao oramentria formado pela conjugao das trs
classificaes apresentadas. identificada pelo rgo/unidade a que pertence, pela classificao
funcional programtica, pela classificao segundo a natureza e, se adotada, tambm pela
classificao por fonte de recursos. Aps o cdigo numrico figura o valor da dotao.
Respeitadas eventuais variaes que podem ser encontradas nos diversos oramentos, um
exemplo de dotao oramentria poderia ser:
Portanto, grupo de natureza no existe legalmente nos nveis estadual e municipal. Agora, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, que uma lei complementar, cita expressamente essa modalidade de classificao
da despesa. Poder-se-ia concluir que o grupo de natureza teria sido institucionalizado para todas as esferas
de governo, mas, ainda assim, faltaria a regulamentao de como se comporia essa classificao. O mal
disso tudo, por falta de maior empenho por parte do governo federal e do Congresso Nacional, que a
classificao oramentria da despesa ficou sem uniformizao para todas as esferas. O pior que alguns
Estados, So Paulo entre eles, e algumas Prefeituras esto adotando essa classificao, ao arrepio da lei.
verdade, tambm, que algum esforo foi desenvolvido para regularizar a questo, por meio de projeto de
lei complementar apresentado pelo deputado federal Arnaldo Madeira (SP), mas que acabou sendo anexado
ao projeto de lei complementar que trata das finanas pblicas e regulamenta a sistemtica de planejamento
estabelecida no artigo 165 da Constituio. Infelizmente, o relator, na Cmara dos Deputados, do projeto de
lei que versava sobre a responsabilidade fiscal, no se lembrou de incluir essa regulamentao, o que teria
sido de grande valia para Estados e Municpios e para a uniformizao dos oramentos em todas as
esferas.
464
CAP.
12
Jos Carlos Polo
Secretaria Municipal de Educao (rgo)

Departamento de Ensino Fundamental (unidade administrativa)
Educao e Cultura (funo de governo)
Ensino Fundamental (programa)
Ensino Regular (subprograma)
Manuteno do Ensino Fundamental Conta do
FUNDEF
(atividade)
Despesa Corrente (categoria econmica)

Despesa de Custeio (subcategoria econmica)
Servios de Terceiros e Encargos (elemento econmico)
Outros Servios e Encargos (subelemento econmico)
06 01
08 42
188
2113
Recursos do
FUNDEF
07
(fonte de recursos)
R$ 10.000,00
Observe-se que no exemplo, por se tratar de oramento municipal, foi utilizada a

classificao funcional programtica antiga.
4.3 ENQUADRAMENTO DE DESPESAS
O enquadramento correto das despesas, na fase de execuo do oramento, segundo as
classificaes apresentadas, deveras importante na gesto fiscal, pois erros e desvios de
finalidade prejudicam o gerenciamento e, sobretudo, o controle social das aes que esto
sendo executadas. Infelizmente, ocorrem muitos problemas dessa natureza. Erros so cometidos,
mas uma proporo muito significativa provm de prticas muitas vezes utilizadas para burlar
o controle oramentrio. preciso afastar de vez a mxima de que a execuo do oramento
deve ajustar-se vontade do chefe do Executivo, porque ele quem decide, quando o correto
executar as aes que foram previamente aprovadas no processo de planejamento, do qual o
oramento faz parte.
Essa questo torna-se particularmente importante na rea de educao, que utiliza
intensamente dotaes vinculadas, em face do mandamento contido no artigo 212 da
465
MDULO IV
Constituio, determinando que pelo menos 25% das receitas resultantes de impostos dos
Estados e Municpios sejam utilizados na manuteno e desenvolvimento do ensino.
Como exemplos de casos de erros e desvios de finalidade, podem ser citados: registro de
gastos com pessoal em rubrica de servios e vice-versa; gastos de um rgo ou unidade
registrados em outro; enquadramento de despesas com inativos e pensionistas fora da funo
15 (assistncia e previdncia); classificao de despesas com segurana, sade e assistncia
social na funo 08 (educao e cultura); ocultao de receita resultante de impostos ou sua
classificao em outra rubrica, no sujeita vinculao em favor do ensino.
Outra situao, que tambm merece ateno, o caso de bens adquiridos, servios prestados
ou prdios construdos por conta, por exemplo, de dotaes do ensino, cujos destinos sejam
outras reas que no a de educao. Se um nibus foi adquirido com recursos do ensino
fundamental, no pode tal veculo ser utilizado, por exemplo, na rea de esportes e nem
mesmo no transporte de estudantes universitrios, e assim por diante.
A ateno precisa ser redobrada ao se efetuar o enquadramento das despesas nas
correspondentes dotaes, pois, alm das instncias tradicionais de controle, a participao
da sociedade, como a que existe em relao aos recursos do FUNDEF, tende a ser mais vigorosa,
em face dos mecanismos que a Lei de Responsabilidade Fiscal criou para esse tipo de atuao
dos cidados no controle social da administrao pblica.
5 EXECUO ORAMENTRIA
O oramento s ter validade legal depois de apreciado e aprovado pelo Poder Legislativo
correspondente e transformado em lei pelo chefe do Executivo. Iniciado o exerccio e
estabelecida a programao financeira (cotas mensais de desembolso), passa-se fase de
execuo oramentria. As receitas, medida que vo sendo arrecadadas, so contabilizadas
pelo regime de caixa e classificadas na forma j examinada. As despesas seguem um ritual
diferente e passam obrigatoriamente pelos seguintes estgios:
empenho;
liquidao;
pagamento.
O empenho o estgio pelo qual registra-se previamente no sistema de contabilidade uma
determinada despesa a ser realizada, abatendo-se do saldo da respectiva dotao o valor
correspondente e emitindo-se, em nome do favorecido, um documento denominado nota de
empenho. Essa fase tem por objetivo assegurar que determinada despesa est garantida por
recursos do oramento, j que nenhum gasto pblico pode ocorrer sem que haja, previamente,
466
CAP.
12
Jos Carlos Polo
recursos oramentrios disponveis. O agente pblico que realizar uma despesa sem o prvio
e necessrio empenho estar praticando uma irregularidade e, em razo disso, poder vir a ser
responsabilizado.
O estgio seguinte a liquidao, que ocorre imediatamente aps a realizao da despesa.
Consiste na verificao formal, diante dos documentos comprobatrios, como faturas e notas
fiscais, de que os bens adquiridos foram entregues ou os servios, efetivamente prestados, nos
termos em que foram autorizados ou contratados. O responsvel pelo recebimento dos bens
ou servios deve atestar essa regularidade para possibilitar o pagamento na respectiva data de
vencimento. A cada empenho pode corresponder uma liquidao total ou vrias liquidaes
parciais, sendo estas muito comuns nos casos de entrega parcelada de bens, na prestao de
servios continuados e na realizao de obras pblicas.
O terceiro e ltimo estgio da despesa o pagamento propriamente dito, determinado
pela autoridade competente e processado pelo servio de tesouraria, observada a data de
vencimento e a ordem cronolgica, conforme preceitua a Lei n 8.666/93, que regula as licitaes
e contratos no setor pblico. Observar a ordem cronolgica significa dizer que as despesas
mais antigas devem ser pagas antes das despesas mais novas, ou seja, de acordo com as datas
de vencimento, isso tudo para evitar que a autoridade pblica prejudique algum em benefcio
de outrem. A ordem cronolgica das despesas a serem pagas deve ser organizada por fontes de
recurso, ou seja, uma lista para cada fonte.
Alm dos aspectos oramentrios e contbeis examinados, a despesa pblica deve submeterse a outros requisitos de ordem legal. Por exemplo, o pagamento de servidores s pode ser
feito se sua admisso ocorreu regularmente nos termos da legislao especfica; o pagamento
de subvenes sociais, se autorizado por lei; o pagamento de juros e amortizao de emprstimo,
se houve contrato firmado com instituio financeira aps autorizao legislativa e dos rgos
federais competentes.
No caso de aquisio de bens ou contratao de servios e obras existe, na verdade, outra
etapa que antecede o prprio empenho, que o processo de escolha do fornecedor. A Lei n
8.666/93 prev a realizao de certames licitatrios para a aquisio de bens e contratao de
servios, em funo do seu tipo e do valor estimado. Pequenas despesas, abaixo de
determinados valores fixados pela referida lei, ficam dispensadas da realizao de licitaes.
Mas, mesmo nesses casos, a administrao, pelo seu setor de suprimentos, deve realizar
consultas a vrios fornecedores, a fim de que as compras sejam sempre efetuadas nas condies
mais favorveis para o poder pblico.
467
MDULO IV
5.1 REGIME DE ADIANTAMENTO

A realizao de despesas pode ocorrer, excepcionalmente, pelo regime de adiantamento
de que trata o artigo 68 da Lei n 4.320/64. Aplica-se aos casos de despesas expressamente
definidas em lei local, e consiste na entrega de numerrio a servidor pblico, sempre precedida
de empenho na dotao prpria, para o fim de realizar despesas que no possam subordinarse ao processo normal de aplicao. No pode ser concedido adiantamento a servidor que
estiver em alcance ou que j seja responsvel por dois adiantamentos anteriores.
Esta foi uma forma inteligente que a legislao encontrou para os casos de despesas de
diminuto valor e, principalmente, as que devam ser realizadas fora da sede da repartio por
agentes da administrao em viagem. preciso, entretanto, muito cuidado nessa regulamentao,
para evitar que a exceo se torne regra. A utilizao do regime de adiantamento no elimina
a necessidade de cumprimento de normas legais aplicveis gesto publica, especialmente as
relativas a licitaes e contratos.
O servidor que utilizar esse regime deve ser proibido de utilizar conta bancria particular
para movimentar o dinheiro recebido, devendo o setor financeiro abrir conta especial em
estabelecimento de crdito oficial. Na prestao de contas, a ser efetuada em prazo definido
em lei, o servidor, alm de apresentar os documentos comprobatrios da despesa, deve tambm
juntar o extrato bancrio da conta, para que o controle interno possa aferir se no houve
irregularidades.
O regime de adiantamento o instrumento adequado para possibilitar aos diretores de
escola terem em mos numerrio suficiente para fazer frente a pequenas despesas que no
podem se sujeitar s delongas que caracterizam o processo normal. Por meio do adiantamento
poder o diretor adquirir materiais para pequenos reparos no prdio, como vidros, tinta,
fechaduras, material para conserto de telhados, paredes, etc.; materiais escolares e pedaggicos
no existentes no almoxarifado; materiais de limpeza e higiene; contratao de pequenos
servios, inclusive palestras, e transporte para atividades externas. preciso considerar,
entretanto, que os materiais e servios utilizados pela escola de forma contnua e previsvel
devem subordinar-se ao regime normal, pois o departamento de suprimentos ou rgo
equivalente que detm melhores condies para bem efetuar uma compra ou contratao, em
face da sua especializao na rea, por dispor de um cadastro de fornecedores e por realizar
operaes em lotes econmicos, proporcionando economia de escala.
O regime normal e o regime de adiantamento no eliminam a possibilidade de adoo de
outras formas de descentralizao no uso dos recursos, como a definio, por lei local, de um
sistema que permita o repasse Associao de Pais e Mestres da escola, a ttulo de subveno,
468
CAP.
12
Jos Carlos Polo
desde que esta possua personalidade jurdica prpria e seja uma sociedade civil sem fins
lucrativos, alis sistema que vem sendo utilizado pelo governo federal no Programa Dinheiro
Direto na Escola.
5.2 RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA
J previsto na Constituio de 1988 (art. 165, 3), o Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre e ser
composto de: (i) balano oramentrio, contendo as receitas por fonte, informando as realizadas
e a realizar, bem como a previso atualizada; as despesas por grupo de natureza, discriminando
a dotao para o exerccio, a despesa liquidada e o saldo; (ii) demonstrativos da execuo das
receitas, por categoria econmica e fonte, especificando a previso inicial, a previso atualizada
para o exerccio, a receita realizada no bimestre, a realizada no exerccio e a previso a realizar,
bem como das despesas, por categoria econmica e grupo de natureza, discriminando dotao
inicial, dotao para o exerccio,12 despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no exerccio,
e despesas por funo e subfuno.
Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei n 9.394/96, em seu
artigo 72, esse relatrio deve conter todas as receitas resultantes de impostos sobre as quais
incide o percentual vinculado a manuteno e desenvolvimento do ensino, devendo essas
despesas estarem igualmente especificadas no demonstrativo
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria deve ser acompanhado de demonstrativo
com a apurao da receita corrente lquida e a previso do seu desempenho at o final do
exerccio, receitas e despesas previdencirias, dos resultados nominal e primrio, das despesas
com juros, dos restos a pagar, por Poder e rgo, com os valores inscritos, os pagamentos
realizados e o montante a pagar. No ltimo bimestre do exerccio o relatrio em questo deve
ser acompanhado, tambm, de demonstrativos que indiquem o atendimento norma
constitucional que veda a realizao de operaes de crdito em montante superior ao valor
das despesas de capital, das projees atuariais dos regimes de previdncia e da variao
patrimonial, evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes.
Sendo o caso, devero ser apresentadas justificativas pela imposio de limites aos empenhos
e frustrao de receitas, com especificao das medidas adotadas. A LRF faculta aos Municpios
com menos de 50 mil habitantes a divulgao desse demonstrativo semestralmente.
12
Dotao para o exerccio deve ser entendida como a dotao inicial mais as suplementaes efetuadas e
a deduo da parte cancelada para suplementao de outras dotaes.
469
MDULO IV
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o demonstrativo que deve acompanhlo devero ser elaborados de forma padronizada, segundo modelos que podero ser atualizados
pelo Conselho de Gesto Fiscal a ser institudo por lei federal.
5.3 RELATRIO DE GESTO FISCAL
Ao final de cada quadrimestre, cada titular de Poder ou rgo, no caso do Municpio o
prefeito e o presidente da Cmara de Vereadores, dever emitir o Relatrio de Gesto Fiscal,
que conter comparativo dos limites de que trata a LRF com os montantes relativos: (i) despesa
total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas; (ii) s dvidas consolidada e
mobiliria; (iii) concesso de garantias; (iv) s operaes de crdito, inclusive por antecipao
de receita; e (v) s despesas com juros. Dever o relatrio indicar, ainda, as medidas corretivas
adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos limites. No ltimo quadrimestre, devero
ser apresentados anexos demonstrando os montantes das disponibilidades de caixa em 31 de
dezembro, os restos a pagar inscritos e as despesas que no puderam ser inscritas por falta de
disponibilidade de caixa, a comprovao do pagamento das operaes de crdito por
antecipao de receita oramentria (ARO) e a comprovao de que no ltimo ano do mandato
essas operaes no foram realizadas.
O Relatrio de Gesto Fiscal dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento do
quadrimestre, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio eletrnico, e sua preparao
dever seguir modelos padronizados, atualizados pelo Conselho de Gesto Fiscal, j
mencionado. Os Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes podero publicar esse
relatrio semestralmente.
6 CONTROLE DA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA
Para complementar as etapas anteriores, nas quais foram abordados aspectos tcnicos do
sistema de planejamento e oramento, falta tratar da maneira como a gesto oramentria e
financeira deve ser controlada, no s em relao ao cumprimento das normas legais e tcnicas,
mas tambm em relao aos resultados alcanados, os quais devem ser cotejados com os
objetivos e metas estabelecidos na fase de planejamento, o que, em ltima anlise, vai indicar
se houve de fato desenvolvimento em benefcio dos cidados, principalmente daqueles que
mais dependem de polticas pblicas.
O controle uma das principais funes numa administrao que se diz eficiente, seja
qual for o tipo de organizao. No setor pblico, no poderia ser diferente, pois sem um
controle de qualidade dificilmente se chega a bons resultados. Suas formas de execuo podem
470
CAP.
12
Jos Carlos Polo
ter variaes, mas o que se espera a garantia de que o sistema funcione e produza resultados.
No setor pblico, a Lei n 4.320/64, artigo 75, prev que o controle da execuo oramentria
compreender:
(a) a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da
despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
(b) a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e valores
pblicos;
(c) o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e em termos
de realizao de obras e prestao de servios.
Em suma, a lei exige que o controle deve compreender todos os aspectos descritos
anteriormente, no s quanto legalidade dos atos e da fidelidade dos servidores responsveis
por bens e valores, como tambm pelos resultados financeiros e fsicos das aes de governo
praticadas, ou seja, o cumprimento dos objetivos e metas definidos na fase de planejamento.
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, a funo de controle foi
significativamente valorizada, na medida em que criou mecanismos para o seu fortalecimento,
como o detalhamento do Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, j previsto na
Constituio, e a criao do Relatrio de Gesto Fiscal, que os titulares dos Poderes devero
divulgar a cada quadrimestre, pelo qual se aferir o cumprimento dos parmetros e limites
fiscais previstos na legislao. Para facilitar o controle social, a LRF assegura absoluta
transparncia na gesto fiscal ao prever ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos de
acesso pblico, dos planos, oramentos, Leis de Diretrizes Oramentrias, prestaes de contas,
pareceres prvios dos Tribunais de Contas, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e
Relatrio de Gesto Fiscal. Ainda de acordo com essa lei, na elaborao dos planos, diretrizes
oramentrias e oramentos dever haver incentivo participao popular e realizao de
audincias pblicas. As contas apresentadas ficaro disposio de qualquer cidado ou
instituio da sociedade, durante todo o ano, para consulta e apreciao.
O controle exercido em duas instncias: controle interno e controle externo. Cada Poder
deve instituir um sistema de controle interno para efetuar a fiscalizao dos atos praticados
pelos agentes pblicos, por meio de rotinas prprias, relatrios, exame de documentos contbeis,
conferncia de bens, tomada de contas, levantamentos etc. Os aspectos legais devem ser
verificados prvia, concomitante e subseqentemente aos atos praticados. Ao respectivo rgo
central compete o exame do cumprimento dos objetivos e metas fixados nos instrumentos de
planejamento e oramento, o PPA, a LDO e o OA.
471
MDULO IV
Os rgos setoriais (secretarias, autarquias, fundaes etc.) tm responsabilidades no

sistema de controle interno, j que participam diretamente da execuo oramentria e precisam
cumprir a lei de oramento. Caso caracterstico o da Secretaria Municipal ou Estadual de
Educao ou rgo equivalente, responsvel pela aplicao dos recursos vinculados ao ensino.
Essa responsabilidade do rgo educacional compreende o cumprimento do artigo 212 da
Constituio, que vincula 25% das receitas resultantes de impostos manuteno e
desenvolvimento do ensino, dos quais 60% devem ser aplicados no ensino fundamental. Alm
disso, responsvel pela aplicao dos recursos recebidos do FUNDEF, atentando para o fato de
que todo o montante deve ser aplicado no ensino fundamental, dos quais 60%, no mnimo, no
pagamento dos profissionais do magistrio e na capacitao de professores leigos. tambm
responsvel pela correta aplicao dos recursos recebidos do Estado, provenientes da cota do
salrio-educao, alm de outros recursos decorrentes de convnios celebrados.
A sade financeira do Municpio, bem como dos Estados e da prpria Unio, pode ser
avaliada pelo clculo de indicadores oramentrios e financeiros, como, por exemplo:
Resultado Oramentrio diferena entre a receita oramentria arrecadada e a despesa
oramentria realizada. Se positiva, houve supervit oramentrio; se negativa, houve dficit
oramentrio;
Resultado Nominal total das receitas menos o total das despesas, excludas as
amortizaes da dvida e as operaes de crdito. Inclui os juros nominais efetivamente pagos
e recebidos, no conceito de competncia;
Resultado Primrio total das receitas menos o total das despesas, excludas as amortizaes
da dvida, as operaes de crdito e os juros nominais no conceito de competncia;
Resultado Financeiro diferena apurada no balano patrimonial entre o ativo financeiro
e o passivo financeiro. Nesse caso, leva-se em conta a situao financeira acumulada em todos
os exerccios anteriores. um indicador muito importante, que mostra o maior ou menor grau
de liquidez da entidade;
ndice de Endividamento valor do estoque da dvida em relao receita corrente lquida
do ano; e valor do servio da dvida (amortizao mais juros) do ano, tambm em relao
receita corrente lquida;
Despesas com Pessoal despesa total com pessoal, inclusive encargos, inativos e pensionistas
pagos com recursos do Tesouro, em relao receita corrente lquida.
O controle externo executado pelo Poder Legislativo, a quem cabe o julgamento das
contas do chefe do Executivo, com o objetivo de verificar a probidade da administrao, a
472
CAP.
12
Jos Carlos Polo
guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento do Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual. Como o Legislativo no conta com estrutura
tcnica para realizar diretamente essa tarefa, auxiliado pelo Tribunal de Contas, que realiza
auditorias, examina as prestaes de contas apresentadas, processos de licitao, atos de
nomeao de servidores, cobrana dos tributos etc.
No caso especfico dos Municpios, as contas prestadas pelo prefeito incluiro, alm das
suas prprias, as da Cmara Municipal, as quais recebero, separadamente, parecer prvio. O
resultado da apreciao da prestao de contas, julgadas ou tomadas, dever ser amplamente
divulgado. Os Tribunais de Contas tero prazo de 60 dias para emitir parecer conclusivo sobre
as contas apresentadas, a contar do seu recebimento, podendo as Constituies estaduais
prescreverem prazos diferentes. No caso dos Municpios que no sejam capitais e que tenham
menos de 200 mil habitantes, o prazo de 180 dias. Os Tribunais de Contas no podero
entrar em recesso enquanto existirem contas pendentes de parecer prvio.
Alm da documentao contbil, relatrios e demonstrativos exigidos, a prestao de contas
evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando as providncias
adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao
de crditos nas instncias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para
incremento das receitas tributrias e de contribuies. Ser dada, tambm, nfase ao atingimento
das metas estabelecidas na LDO , aos limites e condies para realizao de operaes de crdito
e inscrio em restos a pagar, s medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal
ao respectivo limite, se for o caso, ao cumprimento dos limites da dvida consolidada e mobiliria,
destinao dos recursos obtidos com alienao de ativos e ao cumprimento do limite de
gastos totais de cada um dos Poderes.
Ainda no caso especfico dos Municpios, o Tribunal de Contas, aps realizar o seu trabalho,
emite parecer conclusivo sobre as contas municipais, dizendo se esto regulares ou no. Esse
parecer votado pela Cmara Municipal, e s pode ser rejeitado mediante dois teros dos
votos dos vereadores. Contas rejeitadas de uma administrao podem ensejar, junto ao Poder
Judicirio, procedimentos especficos de responsabilizao, civis ou criminais, dos agentes
que deram causa a irregularidades, assegurado amplo direito de defesa. Eventuais atos de
improbidade administrativa, praticados pelo prefeito, podem levar a Cmara Municipal a decretar
a cassao de seu mandato, aps processo regular e garantido amplo direito de defesa.
Tramita pelo Congresso Nacional, em complemento Lei de Responsabilidade Fiscal, o
Projeto de Lei n 621, que objetiva definir os crimes contra a administrao fiscal, prevendo
473
MDULO IV
punies aos infratores da referida lei, que variam de penas limitadoras da liberdade, de um a
quatro anos de priso, ou, conforme o caso, de perda de cargo e inabilitao para o exerccio
de funo pblica por cinco anos.
Mas isso no tudo. Hoje em dia existem outras instncias de controle da gesto pblica,
como os mais variados conselhos comunitrios existentes principalmente nas reas sociais. O
exemplo mais caracterstico o Conselho Municipal ou Estadual de Acompanhamento e Controle
Social do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (FUNDEF), que tem por misso fiscalizar o uso do dinheiro que a Prefeitura e o
Estado recebem do referido Fundo para aplicao exclusivamente no ensino fundamental pblico.
Qualquer cidado pode denunciar irregularidades que vier a constatar na administrao
pblica. As denncias podem ser dirigidas ao Poder Legislativo correspondente, aos conselhos
comunitrios, aos Tribunais de Contas e ao prprio Ministrio Pblico, que pode designar um
promotor de Justia para realizar investigaes e propor ao juiz de Direito a responsabilizao
de qualquer agente pblico que tenha praticado irregularidades danosas ao errio. A aprovao
das contas do Executivo pelo respectivo Poder Legislativo no elimina a possibilidade de
apreciao de casos especficos por parte do Poder Judicirio, caso fique comprovada a prtica
de atos lesivos ao interesse pblico.
Constituio da Repblica Federativa do Brasil 1988.
Lei Federal n o 4.320/64 Estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos pblicos.
Lei Complementar Federal n o 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei Federal n o 9.394/96 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
Lei Federal n o 9.424/96 Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio FUNDEF.
Portaria SOF n o 06/99 Atualiza e consolida a classificao da receita.
Portaria n o 9/74, do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral Atualiza a classificao
da despesa por funes. (Alteraes efetuadas pelas Portarias do mesmo ministrio n o 4/
75, 25/76, 36/80 e 36/89).
Portaria SOF n o 08/85 Explicita os cdigos dos elementos e subelementos de despesa.
Portaria MP n o 42/99 Define novo sistema de classificao da despesa por funes e subfunes
e revoga portarias anteriores.
POLO, Jos Carlos e GIOMI, Waldemar. O sistema de planejamento e oramento do setor pblico
brasileiro. Trabalho elaborado para o IPEA em 1994.
474
MDULO V
INTERFACES DA EDUCAO COM O

S ISTEMA DE P ROTEO E SPECIAL
MDULO V
SUMRIO EXECUTIVO
FATO NOTRIO QUE EXISTEM CRIANAS E ADOLESCENTES fora da escola e sujeitos repetncia
escolar e esse fato deve ser analisado e enfrentado como um problema que exige providncias
coletivas. Essa tarefa compete rede de atendimento, que deve priorizar os direitos e interesses
de crianas e adolescentes, principalmente aqueles que encontram dificuldades para integraremse no sistema regular de ensino.
Dentre os principais atores integrantes da rede de atendimento, destaca-se o Conselho
Tutelar, que foi institudo, tambm, com a finalidade de resgatar e/ou prevenir os direitos
infanto-juvenis. No mbito da proteo do direito educao, o Conselho Tutelar interage
com os demais parceiros da rede, participando de programas de proteo alternativos e
transitrios, tais como de abrigos, da casa-aberta, da escola-aberta e da educao social.
Na interface do trabalho protetivo, esses organismos podem instituir programas outros,
de carter permanente, como a materializao das prprias polticas sociais bsicas, dentre
elas, a educao, o apoio scio-familiar, os programas scio-educativos, de sade etc., que
possibilitem a cooperao no atendimento.
A demonstrao dessa articulao ter como sede o territrio municipal. ali que as aes
sero planejadas e desenvolvidas; no Municpio que vivem os protagonistas dessas aes: as
crianas e os adolescentes. , portanto, no mbito municipal que se constituem as polticas de
proteo especial. Articulados em rede, os programas que a compem estruturam-se em torno
de demandas concretas, vivenciadas no dia-a-dia.
A escola ter um papel indelegvel na conquista e manuteno da cidadania. Com uma
grande incidncia na produo de valores, hbitos, atitudes, comportamentos e conhecimentos,
a escola uma aliada fundamental na produo de uma cultura de respeito aos direitos e na
vigilncia para prevenir sua violao.
Os Conselhos Tutelares e as escolas devero manter um canal de comunicao aberto
para a troca de informaes e procedimentos geis, quando identificarem a violao de quaisquer
direitos de crianas e adolescentes.
Essa parceria produz resultados positivos na comunidade, que passa a colaborar, tambm,
com seus recursos, num propsito de popularizar o direito e o acesso s garantias constitucionais,
conferidas pelo status da cidadania, possibilitando a reduo da violncia e, principalmente,
prevenindo a violao dos direitos.
476
MDULO V
13
CAPTULO
INTERFACES DA EDUCAO COM O SISTEMA
DE
PROTEO ESPECIAL
MarioVolpi*
SUMRIO
1 PROTEO
2 CONSELHOS
E INCLUSO SOCIAL
..... 478
TUTELARES , PROGRAMAS DE PROTEO ESPECIAL E SISTEMA EDUCACIONAL
..... 480
2.1 SERVIOS DE PROTEO TRANSITRIOS ..... 481
2.2 SERVIOS DE PROTEO PERMANENTES ..... 484
3 A ATUAO EM REDE ..... 487
4 A CIDADANIA COMO OBJETIVO COMUM ..... 488
5 A ESCOLA E A PROTEO DOS DIREITOS INFANTO-JUVENIS ..... 491
6 APLICAO E EXECUO DAS MEDIDAS PROTETIVAS: ROTINAS E PROCEDIMENTOS ..... 492
* Filsofo, oficial de Polticas Pblicas e Direitos do UNICEF.
477
MDULO V
1 PROTEO E INCLUSO SOCIAL

O discurso da proteo social vem sendo repetido ultimamente por atores sociais de tantos
e to diferentes cores polticas e ideolgicas e transformou o conceito em sentido to ambguo
que, para citao da expresso, torna-se sempre necessrio um complemento que a adjetive e
qualifique. At o Banco Mundial e o BID incorporaram a expresso aos seus contratos e, para
concederem a liberao de emprstimos ao governo brasileiro, esto condicionando-a
comprovao do investimento brasileiro num conjunto de 22 programas de oramento batizado
de Rede de Proteo Social.
Estes programas so:
Na rea da educao: Livro Didtico; Sade do Estudante; Merenda Escolar; Gesto
Eficiente; Complemento ao FUNDEF; FUNDESCOLA.
Na rea do trabalho: Manuteno do Seguro-Desemprego; Abono Salarial; Qualificao
Profissional.
Na rea da sade: Combate s Carncias Nutricionais; Farmcia Bsica do SUS; Programa
Nacional de Imunizao; Piso Assistencial Bsico do SUS; Sade da Famlia; Ateno Integral
Sade da Mulher.
Na rea da assistncia social: Apoio Criana Carente; Apoio ao Cidado, Famlia e ao
Deficiente; Apoio Pessoa Idosa; Benefcio ao Idoso e Pessoa Portadora de Deficincia
(LOAS ); Apoio ao Combate ao Trabalho Infantil; Apoio Integral Criana e ao Adolescente no
Enfrentamento Pobreza; Participao da Unio em Programas de Garantia da Renda Mnima.
O debate sobre o que so redes, como se constituem, que atribuies tm e como se
configuram no contexto das polticas sociais est longe de ser conclusivo. Pelo contrrio, cada
vez mais o conceito de rede se torna complexo e seu uso adquire diferentes significados,
levando por vezes expectativa de constituir-se enquanto panacia para superar a disperso
de recursos, superposio de aes, paralelismo de polticas e outras mazelas que marcam os
programas sociais no pas.
Se por si s o conceito de rede j se apresenta complexo, agregado ao termo proteo
social passa a demandar um estudo minucioso que permita compreender, minimamente, do
que se trata. A origem das chamadas polticas sociais remonta ao perodo da Revoluo Industrial na Europa e tem sua fonte mais especfica na Lei dos Pobres da Inglaterra (Poor Law,
Primeira Lei em 1535) [Castel, 1998, p. 91]. A lgica desta iniciativa da interveno do Estado
para regular as relaes do mercado com o trabalho era de diminuir as disparidades que
desestabilizavam o sistema social. Seguindo esse caminho e pressionado por um lado pela
classe trabalhadora organizada e por outro pelas demandas de conteno da presses sociais,
478
CAP.
13
Mario Volpi
o Estado se constitui num Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), assumindo para si funes de regulao social que pudessem assegurar assistncia mnima queles que no tinham
trabalho, no pudessem trabalhar (incapacidade fsica ou mental) e queles cujo rendimento
do seu trabalho no permitia o suprimento das necessidades bsicas.
Entre o econmico e o jurdico h um hiato preenchido, talvez tardiamente, pelo social.
No que a questo social seja uma coisa nova. O modo sistemtico de interveno no sculo
XVI em relao aos mendigos, aos vagabundos, ao controle da circulao da mo-de-obra e
obrigatoriedade do trabalho so o que Robert Castel chama do cerne da questo social
assistencial, provando assim que a questo social j se colocava na fase anterior industrializao
da Europa ocidental.
Nossa situao atual no difere da problematizao colocada na fase de estruturao do
capitalismo. Os supranumerrios de hoje, os que no participam, no tm, sequer so
explorados, atualizam de forma trgica os inteis do mundo pr-industrializado. A metamorfose
est em que anteriormente a questo era saber como um ator social subordinado e dependente
poderia tornar-se um sujeito social pleno. A questo agora, sobretudo, amenizar esta presena,
torn-la discreta a ponto de apag-la [Castel, op. cit.].
Com o aperfeioamento do Estado Capitalista na Europa, os programas sociais que tinham
o objetivo de atender a demandas sociais, diminuir tenses e humanizar as relaes de
trabalho passaram a se constituir em polticas permanentes de controle social que impedissem
a desintegrao (ou desfiliao, como diria Castel) dos cidados. Nos ltimos 30 anos essas
polticas constituram-se em uma Rede de Proteo Social que tinha por objetivo assegurar a
integrao do indivduo ao mercado (como fora de trabalho e como consumidor). Da essa
rede ser composta de programas de garantia de renda mnima, salrio-desemprego, auxlios
sociais monetrios e no monetrios diversos (creche, escola, moradia), pois seu objetivo era
manter os cidados participando da vida social, evitando sua excluso e a formao de amplos
contingentes de populao empobrecida, cuja produo de estratgias de sobrevivncia gera a
instabilidade do sistema.
Falar, portanto, em Rede de Proteo Social implica a referncia a uma anlise funcionalista
europia que v a sociedade como uma unidade harmnica na qual o objetivo do Estado
preservar sua estabilidade por meio da acomodao dos interesses dos diferentes grupos sociais
e da garantia de protees ao cidado para evitar sua excluso social.
O anacronismo da expresso adotada de forma to ampla est exatamente no fato de que
a realizao do Estado de Bem-Estar Social nunca se deu de forma efetiva no Brasil e a grande
maioria de sua populao est socialmente excluda. Por esse motivo no convm apostarmos
479
MDULO V
numa Rede de Proteo Social tradicional, pois no se trata de proteger direitos assegurados e,
sim, de assegurar direitos por meio de polticas sociais de incluso.
Tambm o conceito de excluso social no se apresenta unvoco, carregando consigo as
crticas por dizer mais daquilo que o cidado no do que aquilo que ele . Sem entrar no
debate desse conceito tpico das cincias sociais, consideramos que a realidade brasileira
aponta para um dficit das polticas sociais e do seu funcionamento carregando, historicamente,
mecanismos prprios de excluso. Vejamos alguns exemplos.
A poltica educacional brasileira por muitos anos atuou como uma poltica de excluso
social, pela inadequao dos currculos e da metodologia que gerou a repetncia, congestionou
as sries de acesso escolarizao bsica e gerou um dficit de vagas que, mesmo tendo
diminudo significativamente, deve continuar preocupando todos.
A poltica de sade, apoiada exclusivamente no trinmio centro de sade, hospital e mdico,
gerou processos seletivos no atendimento, concentrando os servios nas redes tradicionais,
ignorando atividades de medicina popular e preventiva, colaborando para o agravamento das
condies de sade dos mais pobres, o que, por sua vez, dificulta o seu ingresso no mercado
de trabalho.
Poderamos falar tambm da poltica habitacional que beneficia exclusivamente a classe
mdia, e de outras polticas sociais cuja promessa de efetiva garantia dos direitos sociais a
todos os cidados ainda no se cumpriu.
claro que reduzir o enfrentamento da pobreza a uma tarefa das polticas sociais representa
um equvoco que ignora os impactos da poltica econmica na produo das desigualdades
sociais. Sem distribuio de renda e gerao de empregos as polticas sociais no tm onde se
assentar.
Ao nos referirmos a uma Rede de Proteo Social ou, mais especificamente, a uma Rede de
Proteo Especial, queremos identificar uma conjunto de polticas sociais estruturadas, capazes
de resgatar o cidado de sua excluso social e inclu-lo numa participao crtica e ativa na
sociedade como um sujeito capaz de interferir na sua prpria histria e na histria da sociedade
na qual se integra.
2 CONSELHOS TUTELARES, PROGRAMAS DE PROTEO ESPECIAL E SISTEMA EDUCACIONAL
rgo de vanguarda do Sistema de Garantias, o Conselho Tutelar rgo permanente e
autnomo, no jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos
da criana e do adolescente, definidos no Estatuto da Criana e do Adolescente. Cada Municpio
dever ter pelo menos um Conselho Tutelar composto por 5 pessoas escolhidas pela comunidade
480
CAP.
13
Mario Volpi
por indicao regulamentada pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente.
O papel do Conselho Tutelar assegurar de forma imediata os direitos infanto-juvenis, podendo
inclusive requisitar servios e aplicar medidas protetivas. Caracteriza-se por ser um rgo de
carter comunitrio e operacional.1
A expresso no jurisdicional merece destaque, pois representa uma ruptura com
criminalizao da pobreza presente na legislao anterior ao Estatuto. Melhor dizendo: o
Conselho Tutelar exerce uma funo de carter social e no jurdica. Seu papel caracteriza-se
por contribuir com as crianas e os adolescentes em situao de vulnerabilidade para promover
sua incluso social e no a aplicao de castigos ou punies.
Para isso, deve contar com uma retaguarda de servios e programas que permitam agilizar
os processos de preveno e atendimento s situaes de ameaa ou violao de direitos. Essa
retaguarda se constitui de servios de proteo transitrios e permanentes. A transitoriedade
ou permanncia no se referem ao servio e sim ao usurio.
2.1 SERVIOS DE PROTEO TRANSITRIOS
So aqueles que se destinam a atender a situaes emergenciais enquanto se providenciam
solues mais definitivas. Referiremos, a seguir, alguns mais significativos.
Abrigo
um tpico servio de proteo transitrio e destina-se quelas crianas e adolescentes
que esto impedidos da convivncia familiar por ausncia ou impedimento dos pais. importante
lembrar que a pobreza no se constitui em motivo para afastar a criana da famlia.
Ao se abrigar uma criana ou adolescente deve-se proceder imediata informao
autoridade judiciria. O levantamento de sua histria de vida e sua situao social so elementos
fundamentais para, no imediato momento do abrigamento, iniciar os processo de localizao e
reaproximao da famlia, ou o estudo de alternativas como a incluso em programa de adoo;
encaminhamento famlia substituta; identificao de adultos com os quais existem laos
afetivos ou parentais e que possam assumir responsabilidades de guarda ou apoiar a sua
incluso em algum programa de convivncia familiar.
No perodo em que a criana ou o adolescente estiverem abrigados, o diretor do abrigo
tem responsabilidade de guarda, isto , tem obrigao prestao de assistncia material,
1
Vejam-se nos artigos 131 a 136 do Estatuto da Criana e do Adolescente as atribuies, a composio do
Conselho Tutelar e as exigncias para o exerccio da funo de conselheiro.
481
MDULO V
moral e educacional. Essa obrigao impe a necessidade de imediata matrcula na escola e da

sua incluso em programa scio-educativo que facilite a sua integrao na comunidade, sendo
vedada a recluso ou privao de liberdade para fins de proteo.
No existe abrigo permanente, pois a legislao optou por formas alternativas
institucionalizao, uma vez que a experincia das instituies totais destinadas criana
pobre demonstraram sua incapacidade de promover o direito convivncia familiar e
comunitria, assegurado como fundamental.
Existem situaes de adolescentes e at crianas com mais idade ou portadores de
deficincia que tm maior dificuldade de serem recebidos em adoo ou serem encaminhados
a famlias substitutas com termos de guarda ou outras formas. Nesse caso, deve-se acionar a
comunidade (Conselho Tutelar, escola, igrejas, Conselhos de Direitos, associaes comunitrias
e ONG) para a criao de alternativas institucionalizao total. Algumas experincias de
repblicas de adolescentes, casas-lar, ncleos de convivncia so solues que, por meio
da composio de pequenos grupos, geralmente prximos a uma famlia mdia brasileira,
preservam crianas e adolescentes num contexto comunitrio e tentam diminuir o impacto da
impossibilidade de convivncia familiar.
Casa aberta
So unidades de atendimento, em geral, a meninos e meninas de rua. Constitui-se tambm
em um programa transitrio destinado a propiciar um processo de auto-conhecimento e de
reorganizao de sua vida. A convivncia de meninos e meninas por longo tempo nas ruas os
leva a desenvolver hbitos, atitudes, linguagem, valores e cdigos forjados como estratgias
de sobrevivncia num contexto de violncia, desprezo, explorao e transgresso. A vivncia
na rua gera um modus vivendi que desconstri as relaes tpicas de hierarquia, disciplina,
horrios e rotinas, substituindo-os por improvisos, atitude de permanente desconfiana e
necessidade de decises rpidas.
Submeter uma criana ou adolescente com essas vivncias a uma rotina rgida e pr-definida
resulta, na maioria dos casos, em um fracasso pedaggico. A casa aberta um programa com a
flexibilidade suficiente para permitir a meninos e meninas a reconstruo de um projeto mnimo
de vida e um reaprendizado da cidadania que implica o conhecimento e o reconhecimento dos
seus direitos, aos quais correspondem sempre deveres e responsabilidades.
A incompreenso dessa dinmica social das populaes de rua tem feito fracassar operaes
de recolhimento de crianas e adultos e gerado situaes de arbtrio e violao de direitos.
Alm disso, tem desestabilizado processos pedaggicos que, no momento em que conseguem
482
CAP.
13
Mario Volpi
estabelecer vnculos mnimos de confiana e aproximao, sofrem uma ruptura e so obrigados

a refazer todo um processo complexo e dinmico.
Escola aberta
Nessa perspectiva transitria produziram-se tambm alternativas metodolgicas ao ensino
formal denominadas escolas abertas. A transposio de uma criana que vive nas ruas para
dentro de uma sala de aula representa uma transio entre universos extremamente diferenciados.
Para atenuar essa distncia as escolas abertas se propem a ser um momento intermedirio de
estmulo criana ou ao adolescente para voltar escola e, ao mesmo tempo, so um laboratrio
de criatividade para gerar novas metodologias que contaminem a escola formal para que se torne
mais atrativa e interessante, especialmente para aquelas crianas e adolescentes que esto fora
dela. Em muitas cidades brasileiras, a escola aberta j est inserida na poltica de ensino como
estratgia de incluso na escola de crianas e adolescentes evadidos ou que nunca a freqentaram,
seja por no gostar da escola, seja por viver na ruas; por inserir-se precocemente no mercado de
trabalho; por abandono familiar; ou por explorao de qualquer tipo.
Educao social
Em alguns lugares tambm chamados de planto social, so programas destinados a dar
apoio aos Conselhos Tutelares em situaes emergenciais as mais diversas. Atuam nos casos
em que preciso providenciar cesta bsica de alimentos; assegurar passagem de nibus para
migrantes; promover atendimento imediato de apoio scio-familiar ou a aproximao do ncleo
familiar com o estabelecimento de contatos peridicos em reunies e visitas domiciliares,
planejadas na perspectiva de no invadir arbitrariamente o ncleo familiar, mas respeitando os
limites da individualidade e promovendo o dilogo e abertura para uma relao solidria;
sugesto e estmulo ao encaminhamento a servios especializados nos casos de graves desajustes
como abuso de lcool e drogas e/ou maus-tratos; apoio teraputico para a gerncia a
administrao de conflitos interpessoais entre os membros da famlia quando assim o desejarem.
A partir das necessidades familiares (nmero de membros da famlia); condies de
salubridade, higiene e segurana; respeito s normas mnimas da legislao local e da garantia
de um espao de dignidade e habitabilidade, poder ser concedido apoio habitacional nos
casos de maior emergncia. Esse apoio se d na forma de material de construo e/ou utenslios
e mo-de-obra nos casos em que no for possvel famlia oferec-la como contrapartida.
Tambm encaminhamento ao SUS (Sistema nico de Sade) para a obteno de remdios,
consultas e exames especializados, sempre em casos de emergncias sociais.
483
MDULO V
Nos casos extremos de total indigncia e miserabilidade em que a segurana alimentar da

famlia estiver comprometida pela insuficincia ou inexistncia de uma renda, alguns programas
destinam uma cesta bsica de alimentos composta sob orientao de um nutricionista de forma
a satisfazer s necessidades bsicas, definidas a partir da composio familiar.
Em grandes centros urbanos existem programas de Educao Social de Rua, nos quais
educadores atuam sistematicamente com a populao de rua desenvolvendo um processo
pedaggico de produo de vnculos de confiana para o encaminhamento aos servios e
programas existentes na comunidade.
2.2 SERVIOS DE PROTEO PERMANENTES
As polticas sociais bsicas, atravs das suas redes de servios, constituem a base dos
servios de proteo permanente. A escola, o centro de sade, os programas scio-educativos
em meio aberto, as aes complementares escola, as atividades de cultura, esporte e lazer
so os pilares de todo o sistema de proteo aos direitos das crianas e adolescentes.
A permanente interlocuo do Conselho Tutelar com essa rede de servios a estratgia
bsica para uma preveno primria violao dos direitos. Essa interlocuo implica visitas
do CT escola e desta ao CT; ao centro de sade e vice-versa e aos demais servios, estabelecendose rotinas e procedimentos para o enfrentamento conjunto das situaes de vulnerabilidade
pessoal e social.
importante destacar que esses servios de proteo permanente devem estar estruturados
com o objetivo da incluso social de todas as crianas e adolescentes. Por isso a interlocuo
o caminho mais adequado para ajustar deficincias e necessidades.
Escola
A existncia de crianas e adolescentes fora da escola deve ser enfrentada como um
problema que demanda tarefas coletivas. A escola precisa estar preparada para receber, a
qualquer tempo, crianas com interesse no ingresso ou regresso escolar, desenvolvendo para
isso estratgias de acomodao que assegurem a continuidade de dinmicas e ritmos de
aprendizagem dos alunos que j esto estudando e permitam a insero do novo aluno com
serenidade e compreenso para suas dificuldades iniciais.
A inexistncia de escolas abertas no motivo para retardar o ingresso de crianas no
ensino formal. Com a capacitao dos profissionais de educao em tecnologias de acelerao
do ensino e no desenvolvimento de dinmicas socio-interacionistas e construtivistas, pode-se
gerar capacidade pedaggica de dar mltiplas respostas a situaes diversificadas das crianas
e adolescentes em situao de risco.
484
CAP.
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Mario Volpi
A partir da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB, o ensino profissionalizante

compem de forma definitiva a poltica educacional, devendo estruturar uma rede capaz de
atender crescente demanda de jovens por uma profisso. O aumento da idade de admisso
ao emprego de 14 para 16 anos criou a necessidade de um grande investimento no ensino
profissional para permitir ao adolescente o ingresso no mercado de trabalho com uma
qualificao mais avanada, qual corresponder mais e melhores oportunidades.
Apoio scio-familiar
A famlia brasileira, em meio a discusses sobre sua desagregao ou enfraquecimento, est
presente e permanece enquanto espao privilegiado de socializao, de prtica de tolerncia e
diviso de responsabilidades, de busca coletiva de estratgias de sobrevivncia e lugar inicial para
o exerccio da cidadania sob o parmetro da igualdade, do respeito e dos direitos humanos. A
famlia o espao indispensvel para a garantia de desenvolvimento e da proteo integral dos
filhos e demais membros, independentemente do arranjo familiar ou forma como vm se estruturando.
a famlia que propicia os aportes afetivos e sobretudo materiais necessrios ao desenvolvimento
e bem estar dos seus componentes. Ela desempenha um papel decisivo na educao formal e
informal, em seu espao que so absorvidos os valores ticos e humanitrios, e onde se aprofundam
os laos de solidariedade. tambm no seu interior que se constrem as marcas entres as geraes
e so observados valores culturais [Kaloustian, 1998].
No conjunto conceitual descrito na Lei Orgnica de Assistncia Social, a famlia a base

sobre a qual uma poltica de assistncia social cidad se assenta. Identificamos aqui o apoio
scio-familiar com um programa de proteo permanente, pois deve estruturar-se como uma
ao sistemtica, organizada e continuada. Compe-se esse programa de atividades especficas
destinadas famlia, que tm como objetivo apoiar a estrutura econmica familiar e dar suporte
psico-social para ajud-la a administrar conflitos, crises e tenses.
Os Programas de Renda Mnima, Bolsa Escola, Vale Cidadania e outra formas de garantia
e melhoria da renda familiar so importantes para o enfrentamento de diferentes tipos de
excluso: trabalho infantil, explorao sexual comercial, mendicncia e outras formas de violao
de direitos realizadas enquanto estratgias de sobrevivncia.
A terapia familiar, grupos de auto-ajuda e aconselhamento, ncleos comunitrios de apoio
scio-familiar e outros servios estruturados no contexto da comunidade so uma importante
retaguarda para dar melhores condies famlia para cumprir sua tarefa to complexa de ser
o espao essencial de acolhida, compreenso e realizao da criana e do adolescente. Nesse
contexto, desempenham grande importncia os programas de alfabetizao de adultos, reinsero
485
MDULO V
no mercado de trabalho, profissionalizao e apoio com microcrdito a pequenos

empreendimentos familiares.
Aes complementares escola
Esses programas destinam-se a colaborar com o processo educativo, em sentido amplo,
no perodo em que as crianas no esto na escola, desenvolvendo atividades de arte, msica,
cultura, esportes, cidadania, sondagem vocacional e demais modalidades de desenvolvimento
e socializao.
Normalmente executados por organizaes no governamentais, esses programas comeam
gradativamente a compor um sistema pblico de grande importncia na proteo dos direitos
da criana e do adolescente. A situao de vulnerabildiade social de um grande nmero de
famlias brasileiras faz que a maioria dos pais ausentem-se de casa durante o dia para o trabalho,
o que provoca abandono forado das crianas comunidade. A inexistncia dos programas
scio-educativos na comunidade remete s ruas dos grandes centros urbanos crianas que ao
mesmo tempo que se distanciam da famlia distanciam-se tambm da escola e da comunidade.
Centros de sade
Com os agentes comunitrios de sade e por meio do desenvolvimento de procedimentos
preventivos e de educao comunitria, inclusive, em alguns municpios, com programas de
visitas mdicas s famlias, a poltica de sade torna-se mais presente no controle, na preveno
e no tratamento das situaes de vulnerabilidade das crianas e adolescentes. Todavia, os centros
de sade, ou postos de sade, desempenham um papel importante ao incorporar em suas rotinas
uma atitude de vigilncia em relao aos direitos da criana e do adolescente. Sinais externos,
como hematomas pelo corpo, podem ser uma pista para a identificao de violncia fsica contra
crianas; instabilidade emocional, medos e inseguranas podem ser a manifestao de uma situao
de sofrimento psicolgico de uma criana em situao de grave risco.
Uma boa capacitao dos profissionais de sade para a preveno da violao de direitos
tem efeito importante na proteo social de crianas e adolescentes. O contato com o Conselho
Tutelar, a possibilidade de participao em debates, reunies e capacitaes vai gerando uma
cultura de co-responsabilidade na proteo que tem impacto imediato na reduo das situaes
de violao de direitos.
Para a Rede de Proteo Especial so essenciais, no mbito das polticas de sade, os
programas de atendimento aos drogadidos, usurios de substncias psicoativas, alcolatras e
pessoas com distrbios psquicos.
486
CAP.
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Mario Volpi
No pretendemos esgotar todos os tipos de retaguarda necessrios proteo dos direitos

infanto-juvenis. Quisemos apenas dar uma viso da diversidade de programas que so
necessrios para responder diversidade de direitos. A estruturao desses programas em
rede uma tarefa essencial sem a qual o mais excelente funcionamento dos programas
isoladamente no assegura a proteo aos direitos.
3 A ATUAO EM REDE
O conceito de rede est inserido na prpria definio do Estatuto da Criana e do Adolescente
sobre a poltica de atendimento como um conjunto articulado de aes governamentais e no
governamentais da Unio, dos Estados e dos Municpios, com a respectiva definio de papis
e responsabilidades. Na comunidade, a articulao em rede implica o conhecimento dos atores
sociais existentes, suas propostas, atribuies e responsabilidades. Esse conhecimento
adquirido a partir de um processo permanente de dilogo e da formalizao de momentos
especficos de apresentao e troca de experincias.
Numa experincia desenvolvida numa comunidade para a preveno, o atendimento das
vtimas e o combate a abusos, maus-tratos e explorao sexual, uma entidade tomou a iniciativa
de chamar todas as foras vivas da comunidade (escola, posto de sade, creche, APAE , associao
de moradores, associao de comerciantes, entidade de atendimento em meio aberto, curso
profissionalizante, igrejas etc.) que tinham interesse na temtica. Aps a apresentao de cada
um, descobriu-se que havia muita gente fazendo coisas semelhantes e havia reas em que
ningum atuava. A partir dessa constatao, iniciou-se um processo de mapeamento de servios
e de estabelecimento de rotinas para o encaminhamento das situaes mais emergentes. A
partir dessas situaes, cada entidade foi percebendo sua especialidade e aprofundando sua
competncia na sua rea e contando de forma complementar com o apoio de outras organizaes
nas questes menos comuns ao seu trabalho. Foi possvel tambm perceber que havia
procedimentos comuns no encaminhamento de determinadas situaes e que, quando isso
ocorria, o problema se resolvia com mais facilidade. Quando, ao contrrio, cada um queria
fazer do seu jeito, produzia-se mal-estar e afloravam os desentendimentos. A partir desse
aprendizado, estabeleceu-se um dia por ms para reunir todos e avaliar as atividades
desenvolvidas, estabelecer novas metas e formalizar alguns procedimentos comuns. Dessa
forma, diminuram significativamente os conflitos e competies e deu-se uma dimenso
verdadeiramente comunitria a cada programa e iniciativa.
Numa dimenso mais ampla, importante que as polticas municipais tambm sejam
estruturadas em redes de servios, facilitando a integrao das diferentes reas das polticas
487
MDULO V
pblicas. Para isso, o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente o rgo
fundamental e a sua criao depende da vontade poltica do governo e da participao da
sociedade civil para a indicao dos seus representantes.
Trabalhar em rede implica submeter, sem perder sua autonomia e identidade, a um coletivo
mais amplo, sua proposta poltico-pedaggica, para dar maior alcance sua atividade e assegurar
o princpio da indivisibilidade do direito. Esse princpio refere-se compreenso de que os
direitos de cada um no so como gavetinhas a serem preenchidas por diferentes instituies,
mas que precisam ser assegurados integralmente de forma coerente e sistemtica por meio de
servios e benefcios de qualidade que garantam o respeito dignidade de cada um.
Trabalhar em rede contribui de forma especial para otimizar recursos, priorizar reas de
atuao e evitar o paralelismo e a superposio de aes. Para isso muito importante a
existncia de um ncleo de planejamento, monitoramento e avaliao que concentre as
informaes de interesse comum e oriente a avaliao de desempenho de cada um na rede.
Esse planejamento tambm colabora para a definio das responsabilidades e especificidades
de cada um a partir de critrios claros e explicitados.
A grande conquista do trabalho em rede a quebra do isolamento das entidades e a
qualificao (no sentido de melhorar a qualidade) dos servios oferecidos. O jeito de fazer, a
metodologia, depende da correlao de foras da prpria comunidade. O importante tomar
iniciativas concretas e colocar as pessoas a trabalhar juntas. A partir da, cada rede vai tendo
sua prpria tessitura, suas caractersticas peculiares e sua identidade, ganhando fora para
modificar o contexto de excluso social, a partir da sua prpria organizao.
4 A CIDADANIA COMO OBJETIVO COMUM
A excluso social de crianas e adolescentes tem em sua base a sonegao contnua de
seus direitos mais elementares. Tanto as violncias praticadas no contexto familiar, como as
resultantes de estruturas sociais injustas, ou ainda as praticadas isoladamente por pessoas ou
grupos, so componentes de um mesmo quadro de violncia social, no qual crianas e
adolescentes so as vtimas mais vulnerveis.
Os mltiplos fatores que incidem sobre a produo da excluso social da infncia
demandam mltiplas abordagens no seu enfrentamento. Mais do que procurar identificar se os
fatores causais so de ordem estrutural ou conjuntural, preciso considerar a complexidade
da situao de ameaa e violao de direitos para no cairmos numa anlise economicista que
julga que, resolvidos os problemas econmicos, os sociais seriam resolvidos por conseqncia;
ou na viso ingnua de que se resolvem problemas sociais sem necessidade de alterar
fundamentos da economia.
488
CAP.
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Mario Volpi
A estruturao de um Sistema de Garantias foi a opo feita pelo legislador do Estatuto da

Criana e do Adolescente, para enfrentar a complexidade da questo dando respostas imediatas
s questes emergenciais e instituindo um caminho mais consistente para enfrentar as chamadas
causas estruturais. Uma poltica de proteo especial s ganha sentido na medida em que se
situa enquanto componente de uma poltica de garantia de direitos e no como uma ao
compensatria de carter isolado para resolver questes pontuais.
Para enfrentar as questes estruturais, o caminho indicado pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente o da ampliao da democracia, a qualificao da criana e do adolescente como
atores sociais credores de direitos, a desjurisdicionalizao da pobreza, e a constituio de um
conjunto de novos direitos que permitem gerar mecanismos de participao social capazes de
produzir uma cultura de mais justia social e menos desigualdades. Alm disso, institui um
conjunto de novas institucionalidades, programas de atendimento e alternativas metodolgicas
que, como uma rede de incluso social, articula servios de diferentes reas para prevenir e
reparar a violao de direitos. Os programas de proteo especial ganham, portanto, um duplo
sentido: servem como proteo nos casos de ameaa aos direitos e funcionam como mecanismos
de incluso para os que so violados e excludos.
no mbito da poltica municipal que se constituem as polticas de proteo especial.
Articulados em rede, os programas que a compem estruturam-se em torno de demandas
concretas. Tradicionalmente, quando se fala em cidadania pensa-se logo no direito de ter
direitos. Quem cidado de um pas usufrui de todas as garantias e direitos assegurados
formalmente na sua Constituio e nas legislaes complementares. Essa viso resulta de uma
reduo do conceito de cidadania formalidade das leis.
Numa perspectiva mais ampla do Estado Democrtico de Direito, pode-se dizer que a
cidadania mais do que simplesmente ter direitos. o direito de produzir a cada dia novos
direitos e de reivindic-los e obt-los, concretamente, no dia-a-dia. A democracia inveno
porque, longe de ser a mera conservao de direitos, a criao ininterrupta de novos direitos,
a subverso contnua do estabelecido, a reinstituio permanente do social e do poltico [Lefort,
in Silva Pereira, 2000, p. 560]. Partindo desse conceito, a defesa dos direitos um processo
amplo de lutas individuais e coletivas para assegurar o bem-estar de cada um e de todos.
A partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Criana e do Adolescente de 1990,
rgos j existentes foram reordenados, com a conseqente redefinio dos seus papis, alm de
novas instituies terem sido criadas. O Ministrio Pblico passou a ter um papel especfico de
fiscalizao da lei e proteo dos direitos individuais, coletivos e difusos, especialmente no que
se refere prerrogativa de promover o inqurito civil e a ao civil pblica, como mecanismo de
garantia e exigibilidade do direito.
489
MDULO V
O antigo Juizado de Menores foi substitudo por Varas especializadas da Infncia e Juventude,
com competncia no s para a apurao de ato infracional atribudo a adolescente, aplicando
as medidas cabveis, como tambm para conhecer os pedidos de adoo, aes civis fundadas
em interesses individuais, difusos ou coletivos afetos criana e ao adolescente, ou ainda
aes decorrentes de irregularidades em entidades de atendimento; aplicar penalidades
administrativas nos casos de infraes contra norma de proteo criana ou adolescente; e,
finalmente, conhecer de casos encaminhados pelo Conselho Tutelar, aplicando as medidas
cabveis.
Criada pela Constituio Federal de 1988, a Defensoria Pblica o rgo responsvel por
atuar na defesa do cidado sempre que seus interesses estiverem em questo. Na rea da
criana e do adolescente, a Defensoria fundamental para assegurar a ampla defesa e o
contraditrio sempre que algum litgio estiver presente. Nesse caso, a Defensoria deve fazer a
defesa tcnico-jurdica do acusado, atuando de forma gratuita no processo.
Os Centros de Defesa da Criana e do Adolescente CEDECA so ONG criadas com o papel
de fazer a defesa jurdico-social, a mobilizao da sociedade e a defesa poltica, isto , a
advocacy num sentido amplo. Um Centro de Defesa, normalmente, tem profissionais das reas
de Direito, Servio Social e Educao que, alm de fazer a defesa jurdico-social da criana e do
adolescente, desenvolvem atividades de popularizao do Direito e de disseminao de uma
cultura de cidadania mais ampla.
Originados de uma concepo de ampliao da democracia presente no Estatuto da Criana
e do Adolescente, os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente so rgos de
deliberao das polticas de atendimento e garantia dos direitos, compostos em sua metade
por representantes da sociedade civil, e em outra por representantes do Poder Executivo.
Esses Conselhos esto presentes nos mbitos nacional, estadual e municipal. A importncia
dos Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais que, ao deliberar sobre polticas pblicas,
tm a possibilidade de definir programas intersetoriais, rompendo com a disperso de recursos
e servios, podendo organizar uma rede de ateno infncia com servios das diferentes
reas das polticas pblicas.
No mbito municipal tambm foi criado o Conselho Tutelar, que um colegiado composto
de cinco membros eleitos pela comunidade para fiscalizar a garantia dos direitos da criana e
do adolescente em uma perspectiva mais imediata. Sempre que algum direito for ameaado ou
violado, o Conselho Tutelar deve ser acionado para proceder a um encaminhamento imediato.
Para tanto, pode requisitar servios pblicos e representar aos rgos responsveis.
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CAP.
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Mario Volpi
Para as questes relativas segurana pblica existem as Delegacias da Criana e do

Adolescente, que tm o papel de investigar a participao de adolescente na prtica de atos
infracionais. H um grande empenho para que haja tambm Delegacias de Proteo da Criana
e do Adolescente, que seriam responsveis pela investigao de crimes cometidos contra a
criana e o adolescente.
Todos esses rgos e mais um conjunto diverso de iniciativas da sociedade civil que compem
o Sistema de Garantias constituem os instrumentos formais de que a sociedade dispe para
recorrer sempre que se sentir desrespeitada ou mesmo quando necessitar regularizar uma
situao relativa aos seus direitos.
Para alm disso, num sentido mais amplo, a defesa de direitos implica tambm um amplo
processo pedaggico de formao e informao para a produo de uma cultura de cidadania
ativa. Crianas, adolescentes e adultos devem todos ter a oportunidade de conhecer e debater
os prprios direitos para produzir iniciativas de alcan-los. Estamos nos referindo dimenso
de mobilizao social que a defesa de direitos tem: mobilizar a sociedade significa mant-la
permanentemente atenta e sensibilizada para a necessidade de manifestar-se diante de todas
as aes equivocadas, as omisses e as negligncias, sejam do Estado, da famlia ou da prpria
sociedade.
5 A ESCOLA E A PROTEO DOS DIREITOS INFANTO-J UVENIS
A criao do Conselho Tutelar ocorreu como resposta necessidade de criao de um
rgo permanente de vigilncia em relao aos direitos da criana. Entretanto sua existncia
no exime os demais rgos, programas ou unidades educacionais de sua tarefa nessa rea.
Com uma grande incidncia na produo de valores, hbitos, atitudes, comportamentos e
conhecimentos, a escola um aliado fundamental na produo de uma cultura de respeito aos
direitos e na vigilncia para prevenir sua violao.2
Um grande tarefa, nesse sentido, a disseminao de informao, seja a respeito dos
direitos, seja a respeito dos servios existentes na comunidade e de como acess-los. Mobilizando
a comunidade educativa (pais, professores, alunos, comunidade), a escola tambm pode
colaborar para a identificao de necessidades especficas e propor aos gestores pblicos a
criao dos servios correspondentes. Todo esse processo demanda a construo de um projeto
Na publicao de Brancher et al., 1999, o captulo O Conselho Tutelar e a Escola apresenta um conjunto
de reflexes sobre essa interface.
491
MDULO V
pedaggico de escola cidad inserida na sua comunidade como uma fora viva capaz de produzir
direitos e prevenir violaes.
No cotidiano das atividades escolares devem ser estabelecidos procedimentos geis e
sistemticos de comunicao aos Conselhos Tutelares das violaes de direitos ocorridas.
Casos de violncia domstica; desnutrio; negligncia familiar; abandono; maus-tratos e outras
situaes que extrapolam a tarefa educativa de escola devem ser comunicados ao Conselho
Tutelar para as providncias necessrias.
Por vezes os professores tm conhecimento de que o aluno est se ausentando da escola
por ser obrigado a trabalhar. Essa situao deve ser imediatamente comunicada ao Conselho
Tutelar, para se proceder o retorno da criana escola e, se for o caso, encaminhar os pais
para um programa de renda mnima ou a incluso em algum tipo de apoio scio-familiar.
Outra situao pode ser o pouco aproveitamento do aluno por deficincia na sua
alimentao; instabilidade emocional ou, s vezes, vivncias de situaes de conflito que
dificultam sua participao no processo de aprendizagem. Esgotadas as possibilidades do
encaminhamento da situao pela coordenao pedaggica da escola, o acionamento do
Conselho Tutelar se faz necessrio, o qual dever aplicar as medidas previstas em lei.
Voltando ao conceito de rede explicitado anteriormente, no demais repetir que esses
procedimentos devem estar coletivamente acordados, evitando-se a exposio da criana a um
processo infindvel de encaminhamentos de um lugar para outro, transformando sua histria
pessoal num caso complicado do qual todos fogem.
O desenvolvimento de atividades como gincanas, concursos de desenho, redao ou msica
ou at festivais que promovam o debate acerca dos direitos infanto-juvenis e que estimulem a
leitura do Estatuto da Criana e do Adolescente pelos alunos, professores e pais contribui para
gerar uma cultura de cidadania em que a abordagem de problemas complexos torna-se mais
humana e compreensiva.
Uma parceira entre Conselhos de Direitos, Conselho Tutelar, ONG e escola para a
popularizao do direito tem mostrado resultados muitos importantes em diversos lugares do
pas, para melhorar o ambiente pedaggico, diminuir tenses e violncias e especialmente
para proteger direitos.
6 APLICAO E EXECUO DAS MEDIDAS PROTETIVAS: ROTINAS E PROCEDIMENTOS
Cabe ao Conselho Tutelar aplicar as medidas protetivas nas situaes correspondentes,
devendo para isso estruturar rotinas que lhe permitam ser gil e eficiente. importante observar
que o CT um colegiado e que suas decises no podem ser tomadas arbitrariamente por um
membro isolado. Nos momentos de planto ou de impossibilidade de consulta aos demais
492
CAP.
13
Mario Volpi
membros, assegurado o melhor interesse da criana, o conselheiro pode proceder a

encaminhamentos que, posteriormente, sero referendados pelo colegiado; entretanto, esta
no deve ser uma rotina.
As deliberaes do Conselho Tutelar so atos administrativos e devem ser cumpridas, sob
pena de infrao aos artigos 236 e 249 do Estatuto da Criana e do Adolescente. Por serem atos
administrativos, exigem para sua validade os requisitos de competncia, finalidade, forma, motivo
e objeto [Pereira, in Silva Pereira, 2000].
O artigo 137 do Estatuto determina que as decises do Conselho Tutelar somente podero
ser revistas pela autoridade judiciria a pedido de quem tenha legtimo interesse.
Como um espao privilegiado de vigilncia dos direitos, o CT deve estabelecer com todos
os programas da Rede de Proteo rotinas de comunicao e encaminhamento formalizadas
por requisio de servios, na forma do artigo 136, inciso II, a, do ECA, planos de trabalho ou
outros instrumento que facilitem o intercmbio de informaes.
Os profissionais de sade, educao, servio social e outros que atuem nessa rea tm o
dever tico e a determinao legal (artigo 245 do ECA) de comunicar ao CT em denncias formais
ameaa ou violao de direitos. No existindo CT no municpio, a denncia deve ser feita
Recebida a denncia, o Conselho Tutelar, no mbito de suas atribuies, verifica sua
fundamentao e procede aplicao de uma medida protetiva ou, no caso de extrapolar sua
funo, poder: representar junto autoridade judiciria nos casos de descumprimento
injustificado de suas deliberaes; encaminhar ao Ministrio Pblico notcia de fato que constitua
infrao administrativa ou penal contra os direitos da criana ou adolescente; e encaminhar
autoridade judiciria os casos de sua competncia.
O que o Conselho Tutelar pode fazer:
Ouvir a criana ou adolescente de forma reservada, assegurando-lhe privacidade e
tranqilidade para expressar-se;
Atender e aconselhar os pais ou responsvel e, se for necessrio, proceder a
encaminhamento a algum dos servios de apoio scio-familiar, de sade, educao ou outro;
Requisitar servios pblicos nas reas de sade, educao, servio social, previdncia,
trabalho e segurana;
Requisitar certides de nascimento e de bito de criana ou adolescente quando
necessrio;
Defender a criana e o adolescente representando autoridade quando tiver sua liberdade
de expresso e manifestao reprimida;
493
MDULO V
Representar ao Ministrio Pblico, para efeito das aes de perda ou suspenso do

ptrio poder.
Tambm cabe ao CT assessorar o Poder Executivo local na elaborao da proposta
oramentria para planos e programas de atendimento dos direitos da criana e do adolescente.
Cada CT autnomo, subordinando-se aos procedimentos definidos em lei municipal que
regulamenta seu funcionamento.
Para consolidar-se como base do Sistema de Garantias, suas atividades devem estar
plenamente sintonizadas como os demais componentes do sistema e suas iniciativas, dirigidas
a fortalecer o funcionamento de uma Rede de Proteo Social cujo objetivo maior a incluso
social de crianas e adolescentes no exerccio da cidadania plena.
BRANCHER, Leoberto Narciso; RODRIGUES, Maristela Marques e VIEIRA, Alessandra Gonalves
(orgs.) O direito aprender. Braslia: FUNDESCOLA/Projeto Nordeste/MEC, 1999.
BRASIL. Lei Federal 8.069. Estatuto da criana e do adolescente. Braslia: 1990.
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social - uma crnica do salrio. Petrpolis: Editora
Vozes, 1998. p.91.
CRAIDY, Carmem Maria. Meninos de rua e analfabetismo. Porto Alegre: ARTMED, 1998.
CURY, Munir; AMARAL E SILVA, Antnio Fernando do; GARCIA MENDEZ, Emlio (coords.) So
Paulo: Malheiros Editores, 1992.
KALOUSTIAN, Slvio Manoug. Famlia brasileira, a base de tudo. 3a Ed. So Paulo: Cortez
Editora, 1998.
SILVA PEREIRA, Tnia (coord.) O melhor interesse da criana: um debate interdisciplinar. Rio
de Janeiro: Editora Renovar, 2000.
494
MDULO V
14
CAPTULO
FICAI UM INSTRUMENTO DE REDE DE

ATENO PELA INCLUSO ESCOLAR
Simone Mariano da Rocha*
* Promotora de Justia, coordenadora do Centro Operacional das Promotorias da Infncia e da Juventude do

Estado do Rio Grande do Sul.
495
MDULO V
O artigo 227 da Constituio Federal abriu definitivamente as portas para uma verdadeira
transformao na condio scio-jurdica da criana e do adolescente. Ao se referir ao direito
educao de forma especfica, prescreve o artigo 225 da Lei Maior a regra consoante a qual a
educao, direito de todos e dever do Estado e da Famlia, ser promovida e incentivada com
a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. O Estatuto da Criana e do
Adolescente, por sua vez, diploma legal que regulamenta, dentre outros, o direito fundamental
educao disciplinando as relaes jurdicas, no se limita a garantir o acesso ao ensino
pblico e a estabelecer mecanismos para compelir o Estado a cumprir suas obrigaes.
Estabelece, ademais, regra de controle externo da manuteno do aluno na rede escolar,
atribuindo aos dirigentes dos estabelecimentos de ensino fundamental a responsabilidade de,
superado o funcionamento da instncia escolar, comunicar ao Conselho Tutelar e, na sua falta,
autoridade judiciria os casos de altos ndices de repetncia, reiterao de faltas injustificadas
e evaso escolar.
Tal comunicao oportuniza o surgimento de novas relaes institucionais que superam o
autoritarismo e permitem inserir a sociedade na discusso para detectar as causas e encontrar
meios de possibilitar o retorno e a freqncia do aluno s aulas, integrando todas as foras
para mant-los na escola.
Embasados nessas consideraes e mobilizados a desenvolver aes educacionaisintegradoras para superar as insuficincias existentes que decorrem de interpretaes
parcializadas, sobretudo as do disposto no artigo 56, inciso II, do ECA, reuniram-se o Ministrio
Pblico, a Secretaria Estadual de Educao, a Secretaria Municipal de Educao de Porto
Alegre e a Coordenao dos Conselhos Tutelares de Porto Alegre, com o objetivo de avanar
na interpretao, tendo como propsito buscar uma melhor eficincia no trato da evaso escolar
e garantia de permanncia na escola.
Um dos principais e mais significativos resultados da constituio desse frum
interinstitucional foi a elaborao de um plano de orientao de aes, as quais poderiam ser
executadas pelos agentes em seu cotidiano, diante da situao de alunos evadidos ou
infreqentes. Para tal elaborao, ficou clara a necessidade de alcanar-se um consenso mnimo
quanto a formas de uniformizao de atuaes e de consolidao sobre o conhecimento dos
papis de cada instituio, uma vez reconhecido que a conseqncia dos afastamentos,
definitivos ou temporrios, da escola era e extremamente negativa para o aluno que se
desvinculava da escola e do grupo ao qual pertencia, sendo muito difcil, em seu retorno, o
restabelecimento das relaes tanto com o grupo quanto com o trabalho desenvolvido na sala
496
CAP.
14
FICAI
UM INSTRUMENTO DE REDE DE ATENAO PELA INCLUSO ESCOLAR

de aula. Para o aluno e para a sua famlia, esse afastamento se dava sem muitos questionamentos,
pois no havia movimentos organizados por parte da sociedade como um todo, no sentido de
conscientiz-la sobre os direitos da criana e do adolescente e os deveres da famlia e do poder
pblico na garantia do acesso e da permanncia desse aluno na escola.
Discusses sobre propostas pedaggicas e regimentos escolares tambm foram
contempladas no frum por permear a avaliao das reais condies de incluso, permanncia
e avano do aluno. Ademais, o percentual de 75% de freqncia exigido pela Lei 9.394/96 ( LDB)
tambm mereceu definio de critrios de atuao integrada, por representar uma ameaa
aprovao dos infreqentes e evadidos que retornam escola. Nesse sentido, idealizou-se a
possibilidade de realizar-se o trabalho de resgate do aluno em prazos curtos. Chegou-se ao
prazo de 5 semanas, antevendo-se a possibilidade de novo resgate em caso de eventual
reincidncia de infreqncia ou evaso, por igual perodo, sem que seu direito de aprovao,
pelo critrio de freqncia, j estivesse prejudicado, uma vez que o equivalente a 25% dos 200
dias letivos significam 50 dias letivos ou 10 semanas de aula, perodo que, sem prejuzo do
necessrio acionamento e atuao de todas as instituies envolvidas (escola/Conselho Tutelar/
Ministrio Pblico), possibilitaria a mobilizao pretendida para o retorno do aluno.
O prazo de cinco semanas ficou assim distribudo: uma semana para o professor regente
de turma ou disciplina dar o alerta direo; uma semana para a equipe diretiva, juntamente
com o Conselho Escolar, tomar as providncias no mbito escolar; duas semanas para o Conselho
Tutelar aplicar as medidas cabveis; e uma semana para o Ministrio Pblico exercer suas
atribuies.
Harmonizada a forma de atuao interinstitucional, surgiu a FICAI Ficha do Aluno
Infreqente, uma elaborao coletiva de proposta poltico-pedaggica inovadora, resultado
de um processo de discusso realizado pelo conjunto de instituies co-responsveis na prxis
por combater a evaso escolar. A FICAI um instrumento que visa adoo de um procedimento
uniforme de controle da evaso escolar em todo o Estado do Rio Grande do Sul, que se
materializou, inicialmente, em Porto Alegre, por meio de termo de compromisso, firmado em
1997 pela Coordenadoria das Promotorias da Infncia e da Juventude, Conselhos Tutelares,
Secretaria Estadual de Educao e Secretaria Municipal de Educao. No primeiro semestre de
1999, j contabilizava o Ministrio Pblico idntico compromisso firmado por 409 dos 467
Municpios do Estado do Rio Grande do Sul.
No sistema de operacionalizao da FICAI, a atuao da escola primordial, pois, alm da
famlia, as instituies educativas so fundamentais na complementao do desenvolvimento
pessoal e social das crianas e adolescentes, representando no apenas um espao fsico, mas
497
MDULO V
tambm uma extenso do corpo social que convive com os desafios trazidos para seu interior.
Ressalta-se como fundamental seu papel inovador na medida em que age ativamente, de forma
a possibilitar espao de ousadia em sua poltica pedaggica, quando as circunstncias scioeducacionais o indicarem. Tal concepo rompe com a dimenso meramente organizativa e
funcionalista da escola.
Nessa senda, o agente principal do processo o professor. Cabe a ele diagnosticar quando
o aluno no est indo escola e desencadear o movimento, por meio do preenchimento do
documento denominado Ficha do Aluno Infreqente FICAI, acionando a equipe diretiva que,
juntamente com o Conselho Escolar e eventual parceria com as entidades organizadas da
comunidade escolar, dever realizar contato com a famlia e todos os movimentos necessrios
para possibilitar o retorno do aluno. Por certo, a escola poder criar suas prprias alternativas
no sentido de resgatar seu aluno de um processo de excluso social.
Esgotadas as providncias do mbito escolar para reinsero do aluno, caber equipe
diretiva encaminhar a 1 e a 3 via da FICAI ao Conselho Tutelar e, na sua falta, autoridade
judiciria, resumindo os procedimentos adotados. O Conselho Tutelar, no mbito de suas
atribuies, poder exigir oficialmente a participao dos pais, aplicando as medidas protetivas
consideradas cabveis para manter a criana ou o adolescente na escola.
O Conselho Tutelar, no logrando o resultado almejado, encaminhar a 1 via da FICAI
Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude, comunicando escola o encaminhamento.
De posse da 1 via da FICAI, da qual constar a identificao e a qualificao do aluno, bem
como o resumo das providncias efetuadas pela escola e pelo Conselho Tutelar, o promotor
de Justia tentar ainda o retorno do aluno (poder realizar audincia pblica com os pais ou
notificar para ouvir individualmente) e, se for o caso, promover a responsabilidade dos pais
ou responsveis. Em qualquer das hipteses, o promotor de Justia dar cincia do ocorrido
ao Conselho Tutelar e escola, efetuando a devoluo da 1 via para a escola, que registrar
o encaminhamento na 2 via, remetendo a 1 via respectiva Secretaria de Educao.
Na preparao para deflagrar o processo de participao dos diferentes segmentos na
implantao da FICAI, buscou-se, como estratgias de mobilizao e sensibilizao, realizar
audincias pblicas e reunies, agrupando as escolas das redes estadual e municipal de uma
mesma regio para, apresentando a proposta e discutindo a evaso e a repetncia, sempre
pontuais nas agendas educacionais, sinalar a importncia da participao comprometida e do
trabalho coletivo tambm com a famlia e a comunidade escolar, como forma de garantir a
qualidade da ao e construir uma relao de parceria interinstitucional, respeitando e
estabelecendo os papis que competem a cada uma. Esses encontros permitiram a socializao
498
CAP.
14
FICAI

do instrumento FICAI e oportunizaram ricas reflexes crticas coletivas, inclusive de nossas

prticas e discursos que, muitas vezes, retroalimentam microprocessos de excluso.
Coletivizada a ao da rede de ateno ao aluno infreqente, o fato de esse instrumento
ter sido acolhido como poltica institucional do Ministrio Pblico possibilitou o
comprometimento dos promotores de Justia da Infncia e da Juventude com a implantao da
FICAI em todos os Municpios do Estado do Rio Grande do Sul, abrangendo, at o primeiro
semestre de 1999, um percentual de 87,59% de Municpios que implantaram a FICAI, conforme
demonstra o grfico seguinte:
IMPLEMENTAO DE FICAI
RS
Avaliamos que a FICAI tem produzido cotidianamente resultados positivos que j comeam
a ser percebidos. Das 1.557 FICAI encaminhadas ao Ministrio Pblico no perodo de junho de
1998 at julho de 1999, 1.071 crianas e adolescentes retornaram escola. Muitos outros casos
foram resolvidos no mbito escolar ou na esfera de atuao do Conselho Tutelar.
Apesar de entendermos que a consolidao da FICAI se dar a mdio prazo afinal foram
dcadas trabalhando na lgica de apenas consolidar o percentual de infreqncia sem fazer
muitos movimentos efetivos para o retorno do aluno , mesmo que os resultados ainda no
atendam totalmente a nossas expectativas, sua realizao importante, uma vez que representa
a construo e a constituio de uma nova prtica pela incluso escolar.
499
MDULO V
FICAI FICHA
DE
COMUNICAO
DE
ALUNO INFRENQENTE
1. DADOS DA ESCOLA :
Nome:.....................................................................................................................................
Endereo:...............................................................................................................................
Municpio: .............................................................................................................................
Rede Estadual
Rede Municipal
2. DADOS DE IDENTIFICAO
DO
ALUNO :
Data de nascimento: ..............................................................................................................

Filiao: .................................................................. e ............................................................
Endereo residencial: ............................................................................................................
................................................................................................................................................
Ponto de referncia:................................................................................................................
Telefone para contato: ..........................................................................................................
Nome e endereo de parente ou conhecido: .........................................................................
.................................................................................................................................................
3. HISTRICO
DA
SITUAO ESCOLAR:
Nome:.....................................................................................................................................
Srie/Turma/Turno::................................................................................................................
Datas das faltas: .......................................................... .....................................
Nome do Professor: ...............................................................................................................
Data da comunicao:........../........./......... Assinatura:...........................................................
500
CAP.
14
FICAI

4. MEDIDAS TOMADAS PELA ESCOLA :

Formas de convocao aos pais ou responsveis:...................................................................
................................................................................................................................................
Data de comparecimentos dos pais ou responsveis: .............................................................
.................................................................................................................................................
Motivos alegados para faltas: ................................................................................................
................................................................................................................................................
................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
Encaminhamentos feitos pela escola: .....................................................................................
...............................................................................................................................................
................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................
Retorno do aluno escola em: ................./.............../..........................................................
Assinatura do Diretor: ...........................................................................................................
Caso o aluno no retorne escola:

Encaminhamento da Ficai ao Conselho Tutelar em:........../........../.........................................
Assinatura do Conselheiro tutelar: ........................................................................................
501
MDULO V
5. ATENDIMENTO E MEDIDAS APLICADAS PELO CONSELHO TUTELAR:

..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
Devoluo da FICAI em:...../......../.........................................................................................
Assinatura do Conselheiro Tutelar: ........................................................................................
Encaminhado ao Ministrio Pblico em: ................................................................................
6. SNTESE DO ATENDIMENTO DO MINISTRIO PBLICO:

..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
..............................................................................................................................................
Devoluo da FICAI escola e comunicao ao Conselho Tutelar: ............/.........../...............
Ajuizado em: .........................................................................................................................
Motivo e data do arquivamento:.............................................................................................
...............................................................................................................................................
Assinatura do Promotor de Justia: ........................................................................................
7. REGISTRO DE CONHECIMENTO DA ESCOLA
ENCAMINHAMENTO SECRETARIA
DE
EDUCAO:
Retorno da FICAI em:...../......../.............................................................................................

Encaminhado Secretaria de Educao em: ........./......../.......................................................
Assinatura do Diretor: ...........................................................................................................
502
CAP.
14
FICAI

COMO FUNCIONA
FICAI BREVE ROTEIRO
ESCOLA
(1) PROFESSOR:
Constata a infreqncia reiterada do aluno no perodo de uma semana;
Preenche as trs vias da FICAI, campos 1 e 2;
Encaminha Direo da escola.
(2) DIREO DA ESCOLA:
A equipe diretiva, juntamente com o Conselho Escolar e parceria com as entidades
organizadas da regio, realiza, no prazo de uma semana, contato com a famlia e todos
os movimentos necessrios para possibilitar o retorno do aluno;
Obtendo xito com o retorno do aluno escola, preenche os campos 3 e 4
correspondentes FICAI;
No obtendo xito, a Direo da escola tambm preenche os campos 3 e 4 da FICAI,
resumindo os procedimentos adotados na tentativa de o aluno retornar escola e
encaminha as 1 e 3 vias ao Conselho Tutelar. Na falta de Conselho Tutelar, encaminha
CONSELHO TUTELAR
(3) CONSELHEIRO:
Localiza o aluno;
Tenta, de todos os meios, fazer que o aluno retorne escola, durante um prazo de, no
mximo, duas semanas, aplicando a medida protetiva de retorno escola e
compromissando os pais para que promovam o devido acompanhamento escolar (ECA,
artigo 129, V);
503
MDULO V
Obtendo xito, registra na FICAI, campo 5, devolve a 1 via escola e arquiva a 3 via;
Quando do no-cumprimento das medidas aplicadas ou da no-localizao do aluno,
encaminha a 1 via da FICAI ao Ministrio Pblico, comunica por escrito escola e

permanece com a 3 via na qual, posteriormente, registrar os resultados obtidos pelo
Ministrio Pblico.
MINISTRIO PBLICO
(4) PROMOTOR DE JUSTIA:

De posse da 1 via da FICAI, busca o retorno do aluno escola notificando e ouvindo os
responsveis e o aluno sobre os motivos da evaso;
Obtendo xito, comunica ao Conselho Tutelar e devolve a FICAI escola;
Se for o caso, promover a responsabilidade dos pais ou responsvel perante a Vara da
Infncia e da Juventude (ECA, artigo 249) e/ou a Vara Criminal (Cdigo Penal, artigo
246);
Registra na FICAI eventual ajuizamento ou arquivamento, devolvendo a FICAI escola e
comunicando ao Conselho Tutelar.
ESCOLA
(5) DIREO DA ESCOLA:

Registra no 2 dia que permaneceu na escola os encaminhamentos constantes na 1 via
e encaminha esta respectiva Secretaria de Educao.
SECRETARIA DE EDUCAO
(6) RGO PRPRIO:

D tratamento s informaes e implementa medidas no sentido de corrigir possveis
distores.
504
CAP.
14
FICAI

VARA DA INFNCIA E JUVENTUDE
(7) JUIZ DA INFNCIA E JUVENTUDE :

Buscar priorizar as audincias coletivas ou individuais nos processos e procedimentos
originados pela FICAI;
Responsabiliza os comprovadamente omissos;
Determina o retorno do aluno escola como medida de proteo.
Enquanto no for finalizada a tramitao da FICAI,

o aluno ter matrcula garantida na sua escola.
505
MDULO VI
INTERFACES DA E DUCAO COM

S ISTEMA S CIO -E DUCATIVO
MDULO VI
SUMRIO EXECUTIVO
O DEMAIS REPETIR que o Estatuto da Criana e do Adolescente tem como proposta

elementar a universalizao e a proteo dos direitos fundamentais de crianas e adolescentes.
Aps o advento da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Criana e do Adolescente,
ningum pode negar populao infanto-juvenil a possibilidade de exerccio dos direitos
elementares da cidadania.
A lei estatutria conclama todos para, num esforo comunitrio, transformar suas orientaes
e mandamentos em aes prticas, restauradoras dos direitos das crianas e adolescentes,
materializadas nas promessas constitucionais de cidadania e gravadas no ordenamento jurdico.
Alm de conquistar os direitos de cidadania, o adolescente, quando em conflito com a lei,
estar sujeito s obrigaes contempladas no Estatuto e na ordem jurdica ptria, devendo, ele,
responder perante as instncias da Justia da Infncia e da Juventude e do Conselho Tutelar.
Repita-se que o Estatuto no veio trazer a impunidade do adolescente infrator, nem
permitir, por meio dos organismos que estabelece, que o adolescente tenha passe livre para
praticar os atos ilcitos que desejar, sem nada lhe acontecer.
Todos aqueles adolescentes que praticarem atos infracionais sero julgados pela Justia
da Infncia e da Juventude. E, como resposta sua conduta infracional, ao adolescente sero
aplicadas as medidas scio-educativas, que vo desde a advertncia at a privao da liberdade
do infrator, passando pelas medidas de obrigao de reparar o dano, de prestar servios
comunidade e pela liberdade assistida.
Essas medidas scio-educativas no tm carter de punio, nem podem interferir ou
impedir o processo de desenvolvimento do adolescente. Elas objetivam ao infrator uma melhor
compreenso da realidade e uma efetiva integrao social.
De um lado, a medida scio-educativa com melhores chances de xito a liberdade assistida,
porque exige a participao e a interao da famlia e da comunidade na qual vive o adolescente;
do outro lado, comparece a medida scio-educativa de internao, com piores condies de
produzir resultados positivos, pois efetivadas como se fossem penas de deteno, no s
privando o adolescente de sua liberdade fsica, mas tambm de toda a possibilidade de
reorganizar sua vida, nos aspectos afetivo, educacional, do trabalho, oferecendo-lhe em troca
o que h de pior dos complexos prisionais, como todos j sabem de cor.
508
MDULO VI
Na perspectiva de formar cidados completos, o Sistema de Justia acolhe os mecanismos

de garantia dos direitos e interesses da populao infanto-juvenil, destacando-se o direito
educao. Entende-se por educao, nesse contexto, no s o sistema educacional derivado
de uma poltica pblica, mas, tambm, daquele em que participa a famlia, sinnimo de uma
verdadeira agncia de socializao do ser humano.
Como poltica social bsica e pblica, a educao dever do Estado, que deve garantir o
acesso, a permanncia e o sucesso de seu desenvolvimento, funcionando como antdoto
marginalidade social.
Por outro lado, os temas relacionados ao sistema educacional, inclusive os atos de
indisciplina, devem contar com a interveno positiva dos rgos que constituem a proposta
de uma nova poltica de atendimento infncia e juventude, conforme estabelecido no
Estatuto. So elas a descentralizao poltico-administrativa, a municipalizao do atendimento,
a participao obrigatria da sociedade civil, com a conseqente criao dos Conselhos dos
Direitos e Conselhos Tutelares.
A partir da dcada de 70 passada e, em particular, na dcada de 90 cresceu, em nvel
internacional, o prestgio de um movimento restaurativo, cujas propostas alteraram,
profundamente, os resultados que o Sistema de Justia atualmente produz.
Esse movimento apregoa que, num contexto de prtica de justia, as infraes devam ser
consideradas atos lesivos no s lei e ao Estado, mas, tambm, aos indivduos com seus
relacionamentos, que resultam em danos a vtimas, famlias, comunidades e aos prprios
infratores. Considera, tambm, que o objetivo legal fazer justia por meio da reconciliao
entre as partes e da reparao de danos causados. Por fim, assegura que os conflitos so
melhor resolvidos ao se facilitar o envolvimento das vtimas, dos infratores, das famlias e
comunidades.
A Justia Restaurativa, como conhecida, no considera o aspecto retributivo da pena,
mas reafirma uma obrigao de dever, tanto do infrator quanto daqueles que testemunham o
ato infracional, no momento em que a lei foi descumprida. Nesse sentido, a Justia Restaurativa,
ao invs de castig-lo, prefere trat-lo, demonstrando que, com essa prtica, o infrator perceba
e assuma mais a responsabilidade do ato ilegal que cometeu.
O processo restaurativo tem mais impacto nas pessoas e apresenta resultados melhores
que as penas aplicadas, seguindo o modelo retributivo tradicional. Esse mecanismo pode ser
aplicado no Sistema de Justia e na rede de atendimento: famlia, comunidade (primrio);
escola, empresa, Justia (formal), consubstanciado nas estruturas e caractersticas desses grupos
de suas normas, de seus valores e de seus relacionamentos.
509
MDULO VI
O papel interditrio da funo normativa e seu exerccio afetivo e simblico decorrem da

anlise que se faz do enunciado para torn-lo legtimo e detentor de autoridade. A validao
tradicional do enunciado se faz pelo ato de proferi-lo e, ao mesmo tempo, erigi-lo como
referncia, independentemente das qualidades de quem os profere.
Hoje, a cincia valida um enunciado a partir do exame de sua conscincia lgica, ou seja,
independentemente da figura do enunciador e de seu ato de proferi-lo.
Esse tema cresce em importncia na medida em que se discute a autoridade paterna e de
outros personagens que possam substituir aquela autoridade, de interferncia psicolgica, da
criana e adolescente como, por exemplo, juzes, promotores de Justia, defensores pblicos e
assistentes sociais.
510
MDULO VI
15
CAPTULO
ATO INFRACIONAL, MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS E O

PAPEL DO SISTEMA DE JUSTIA NA DISCIPLINA ESCOLAR
Olympio de S Sotto Maior Neto*
* Procurador de Justia e integrante do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente
do Estado do Paran.
511
MDULO VI
No quadro real de marginalidade em que se encontra a grande maioria da populao

brasileira (integrante do pas campeo mundial das desigualdades sociais), padecem
especialmente as crianas e adolescentes, vtimas frgeis e vulneradas pela omisso da famlia,
da sociedade e, principalmente, do Estado, no que tange ao asseguramento dos direitos
elementares da pessoa humana.
Exatamente por isso que, no atual momento histrico, foras progressistas da sociedade
empenham-se na efetivao das normas do Estatuto da Criana e do Adolescente, desenvolvendo
a mais significativa mobilizao social de todos os tempos com o objetivo da garantia dos
direitos fundamentais infncia e juventude.
Mencionado diploma legal, cumprindo comando da Constituio Federal, materializou
proposta de dar ateno diferenciada populao infanto-juvenil, rompendo com o mito de que
a igualdade resta assegurada ao tempo em que todos recebem tratamento idntico perante a lei.
Com indiscutvel acerto, concluiu o legislador do Estatuto da Criana e do Adolescente que,
quando a realidade social est a indicar desigualdade (e hoje calcula-se a existncia de cerca de
40 milhes de crianas e adolescentes carentes ou abandonados), o tratar todos de forma igual,
antes de garantia da isonomia, comparece como maneira de cristalizao das desigualdades,
dando-se, muitas vezes, contornos de legalidade a situaes de explorao e opresso.
Dessa sorte, como frmula para estabelecer a isonomia material, entendeu-se indispensvel
que as crianas e adolescentes perseguidos, vitimizados, marginalizados na realidade social
(vale dizer, margem dos benefcios produzidos pela sociedade) viessem a receber, pela lei,
um tratamento desigual, necessariamente privilegiado. Sob esse enfoque que encontramos
como suporte terico do Estatuto da Criana e do Adolescente a doutrina da proteo integral,
cuja tese fundamental assevera incumbir lei assegurar s crianas e adolescentes a satisfao
de suas necessidades bsicas. Assim, pela nova legislao, as crianas e adolescentes no
podem mais ser tratados como meros objetos de interveno do Estado, devendo-se agora
reconhec-los sujeitos dos direitos elementares da pessoa humana, de maneira a propiciar o
surgimento de verdadeira ponte de ouro entre a marginalidade e a cidadania plena (para se
compreender a importncia da ruptura havida, basta levar em conta que a lei anterior o
Cdigo de Menores em apenas um artigo expressava direito da populao infanto-juvenil e
correlato dever do Estado: o de receber assistncia religiosa quando se encontrava internado
em unidade oficial, o qual, por bvio, exsurgia insuficiente para modificar a situao de
marginalidade experimentada por milhes de crianas e adolescentes).
Alertado pela realidade social e alentado pelo propsito de justia (com a ocorrncia de
absoluta sintonia na perspectiva de que o enfrentamento ao subdesenvolvimento e
512
CAP.
15
ATO INFRACIONAL, MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS E O PAPEL DO SISTEMA DE JUSTIA NA DISCIPLINA ESCOLAR
subcidadania d-se mediante a efetivao dos direitos do homem), o legislador do Estatuto

da Criana e do Adolescente estabeleceu um conjunto de normas tendentes a colocar a infncia
e juventude a salvo de toda e qualquer forma de negligncia, discriminao, violncia, crueldade,
explorao e opresso, cumprindo mandamento constitucional no sentido de ser dever da
famlia, da sociedade e do Estado assegurar s crianas e adolescentes, com absoluta prioridade,
o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria (art. 227, da CF).
Da a mxima advinda da expresso o direito de ter direitos, informadora de um ttulo
especfico pertinente ao direitos fundamentais da populao infanto-juvenil (objetivando
pormenorizar o que se encontra genericamente indicado no texto constitucional), alm de
captulo prprio para tratar da proteo judicial dos interesses individuais, coletivos e difusos
relacionados infncia e juventude (com a idia central de que, em no havendo cumprimento
espontneo das regras que arrola, comparece disposio do interessado um conjunto de
medidas judiciais especificamente destinadas satisfao, via prestao da tutela jurisdicional,
do direito violado; com a interveno do Ministrio Pblico na propositura das aes necessrias,
como forma de garantir o acesso Justia) e, ainda, criou-se uma srie de infraes
administrativas e figuras tpicas penais destinadas punio de todos que apresentarem
comportamento em confronto com aquele querido e determinado pela lei.
Insista-se no sentido de que a proposta da lei o da universalizao dos direitos
fundamentais, alcanando assim todas as crianas e adolescentes (certa feita, participando de
seminrio organizado pelo Movimento de Defesa dos Favelados do Estado do Paran para
conhecimento e discusso do ECA, no final dos debates, uma senhora j de certa idade destas
que caminham pelas ruas de Curitiba empurrando carrinhos de papel e de desiluso, na
demonstrao inequvoca de que o primeiro mundo ainda no para todos os curitibanos
aproximou-se de mim e disse: Doutor, agora eu acho que entendi este tal de Estatuto da
Criana e do Adolescente, ele diz que para gente querer para os filhos dos outros o mesmo
bem que a gente quer para os nossos filhos. Ou seja, numa perspectiva de justia e solidariedade,
a lei quer que todas as crianas e adolescentes possam exercitar os direitos que parte da
populao infanto-juvenil j exercita).
Assim, por esse aspecto, impossvel criticar-se o Estatuto da Criana e do Adolescente, j
que ningum pode ter o descaramento e a insensibilidade social de querer negar s crianas
e adolescentes brasileiros (mxime quando se trata daquela populao oriunda das famlias
empobrecidas e despossudas) a possibilidade de exerccio dos direitos elementares da
cidadania. O empenho de todos nesse momento, portanto, deve se dar na linha de que as
513
MDULO VI
previses do Estatuto da Criana e do Adolescente deixem de ser tratadas enquanto meras

declaraes retricas ou singelas exortaes morais (e, por isso mesmo, postergadas na sua
efetivao ou relegadas ao abandono), para se constiturem em instrumentos de materializao
das promessas de cidadania contidas no ordenamento jurdico (a lei, por si s, no tem o
condo de alterar a realidade social, sendo que o exerccio dos direitos nela estabelecidos
que vai produzir as transformaes desejadas, especialmente no que tange ao anseio da
instalao de uma sociedade progressivamente melhor e mais justa).
Correlatamente aos direitos inscritos, vale anotar que alcanam as crianas e adolescentes
todas as obrigaes contempladas no ordenamento jurdico, estando eles sujeitos a responder
perante as mais variadas instncias, principalmente a Justia da Infncia e Juventude e o Conselho
Tutelar, pelos atos anti-sociais que praticam, notadamente quando atingem a categoria de atos
infracionais (ou seja, a conduta descrita na lei penal como crime ou contraveno).
Dessa forma, ao contrrio do que se difunde equivocadamente (diga-se, por ignorncia ou
m-f), o Estatuto da Criana e do Adolescente no significa a porteira aberta para a impunidade
e nem contempla qualquer regra que se traduza em garantir que as crianas e adolescentes
possam praticar os atos ilcitos que quiserem, sem nada lhes acontecer ou que importe em
rompimento das relaes de autoridade no mbito da famlia ou da escola. A clara definio
da lei no sentido de que nenhum adolescente a que se atribua a prtica de conduta estabelecida
como crime ou contraveno pode deixar de ser julgado pela Justia da Infncia e Juventude
(ou, em se tratando de criana, pelo Conselho Tutelar e sujeito s chamadas medidas protetivas,
arroladas no art. 101, do ECA). Caso comprovada a conduta ilegal, ser o adolescente
responsabilizado pelos seus atos e, como resposta social, receber a imposio das chamadas
medidas scio-educativas (art. 112, do ECA), que vo desde a advertncia, passando pela
obrigao de reparar o dano, a prestao de servios comunidade, a liberdade assistida, a
insero em regime de semiliberdade, at a internao, para os casos mais graves e que significa
privao de liberdade do infrator.
Ento, quando se trata de adolescente autor de ato infracional, a proposta de que, no
contexto da proteo integral, receba ele medidas scio-educativas (portanto, no punitivas),
tendentes a interferir no seu processo de desenvolvimento objetivando melhor compreenso
da realidade e efetiva integrao social (o educar para a vida social visa, na essncia, o alcance
de realizao pessoal e de participao comunitria, componentes prprios da cidadania).
Desse elenco de medidas acima arrolado, a que se mostra com as melhores condies de
xito a da liberdade assistida, porquanto se desenvolve direcionada a interferir na realidade
familiar e social do adolescente, tencionando resgatar, mediante apoio tcnico, as suas
514
CAP.
15
potencialidades. O acompanhamento, auxlio e orientao, a promoo social do adolescente

e de sua famlia, bem como a insero no sistema educacional e no mercado de trabalho,
certamente importaro o estabelecimento de projeto de vida capaz de produzir ruptura com a
prtica de delitos, reforados que restaro os vnculos do adolescente, seu grupo de convivncia
e a comunidade.
E, no outro extremo desse mesmo olhar, vislumbra-se que a internao a medida scioeducativa com as piores condies para produzir resultados positivos. Com efeito, a partir da
segregao e da inexistncia de projeto de vida, os adolescentes internados acabam ainda
mais distanciados da possibilidade de um desenvolvimento sadio. Privados de liberdade,
convivendo em ambientes, de regra, promscuos e aprendendo as normas prprias dos grupos
marginais (especialmente no que tange a responder com violncia aos conflitos do cotidiano),
a probabilidade (quase absoluta) de que os adolescentes acabem absorvendo a chamada
identidade do infrator, passando a se reconhecer, sim, como de m ndole, natureza perversa,
alta periculosidade, enfim, como pessoas cuja histria de vida, passada e futura, resta
indestrutivelmente ligada delinqncia (os irrecuperveis, como dizem deles). Dessa forma,
quando do desinternamento, certamente estaremos diante de cidados com categoria piorada,
ainda mais predispostos a condutas violentas e anti-sociais. Por isso que, embora seja necessrio
em determinadas situaes operar a privao da liberdade do adolescente como forma de
interromper o seu ciclo delinqencial, a internao deve surgir como ltimo recurso e pelo
tempo que corresponda ao propsito da formulao de novo projeto de vida, afastando-o da
criminalidade. Da a obrigatria incidncia dos princpios constitucionais que dizem respeito
excepcionalidade da medida, sua brevidade e, a todo tempo, o respeito condio peculiar de
pessoa em desenvolvimento. Conquanto de maneira mitigada, idnticas observaes crticas
cabem medida de insero em regime de semiliberdade.
J as medidas de advertncia, obrigao de reparar o dano e prestao de servios
comunidade indicam ntida prevalncia do carter educativo ao punitivo. que as tcnicas
educativas voltadas autocrtica e reparao do dano se mostram muito mais eficazes, vez
que produzem no sujeito infrator a possibilidade de reafirmao dos valores tico-sociais,
tratando-se-o como algum que pode se transformar, que capaz de aprender moralmente e de
se modificar (as tcnicas de contedo punitivo, segundo as teorias da aprendizagem, eliminam
o comportamento somente no instante em que a punio ocorre, reaparecendo porm e com
toda fora to logo os controles aversivos sejam retirados).
As medidas protetivas, tambm aplicveis aos autores de atos infracionais (de maneira
isolada ou cumulativamente cf. art. 112, inc. VII, do ECA), apresentam carter exclusivamente
515
MDULO VI
pedaggico, destinadas que so ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios (cf.

art. 101, do ECA).
Por outro lado, a opo do Estatuto da Criana e do Adolescente no sentido de vir a se
constituir em instrumento para garantir s crianas e adolescentes a possibilidade do exerccio
dos direitos elementares da pessoa humana (obrigando o Estado a cumprir seu papel institucional
e indelegvel de atuar concretamente no campo da promoo social, efetivando polticas sociais
bsicas, polticas sociais assistenciais em carter supletivo e programas de proteo especial
destinados a crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e/ou social) certamente trar
efeitos positivos, via justia social, no pertinente diminuio da chamada delinqncia infantojuvenil (como bem salientou Roberto Lyra, a verdadeira preveno da criminalidade a justa e
efetiva distribuio do trabalho, da educao, da cultura, da sade, a participao de todos nos
benefcios produzidos pela sociedade, a justia social in Expresso mais simples do Direito
Penal, Rio de Janeiro: Jos Konfino Editor, 1953, pg. 11).
De se anotar tambm que a resposta prtica de ilicitudes por parte de crianas e
adolescentes deve sempre estar informada por um princpio bsico: o de respeito condio
peculiar de pessoa em desenvolvimento, cuja conduta revela imaturidade bio-psicolgica. Nesse
rumo e em se tratando de adolescentes autores de ato infracional ou anti-social, as medidas
judiciais ou administrativas carecem atender a um contedo educativo, capaz de auxiliar o
jovem a superar os conflitos prprios da chamada crise da adolescncia, singularmente marcada
pelo insurgimento contra os padres sociais estabelecidos e, em assim sendo, determinante
das transgresses aos comandos legais.
As denominadas infraes em razo de sua condio (cuja incidncia ser tanto maior se,
alm das dificuldades de ordem psicolgica, comparecerem tambm as provenientes da falta
ou carncia de recursos materiais, isto , da misria ou da pobreza) reclamam a interveno no
sentido da orientao, assistncia e reabilitao, buscando-se alcanar o inerente potencial
dirigido sociabilidade e cidadania.
Dentre os direitos fundamentais consagrados infncia e juventude, avulta em importncia
o pertinente educao, observado tambm que o sistema educacional se constitui juntamente
com a famlia em extraordinria agncia de socializao do ser humano (isto sem contar com a
possibilidade de significativa interferncia, enquanto aparelho ideolgico do Estado, na formao
do pensamento acerca da prpria sociedade e do papel que cada um pode nela desempenhar).
A educao, devidamente entendida como direito de todos e dever do Estado, destina-se,
conforme prev a regra constitucional, ao pleno desenvolvimento da pessoa, sua qualificao
para o trabalho e, principalmente, ao preparo para o exerccio da cidadania (art. 205, da CF).
516
CAP.
15
O direito de acesso, permanncia e sucesso no sistema educacional comparece como

antdoto marginalizao social que encaminha crianas e adolescentes mendicncia, ao
trabalho precoce, prostituio e delinqncia. No por acaso que, na verificao dos
adolescentes sujeitos s medidas scio-educativas (especialmente a de internao), alcana-se
ndices elevadssimos no referente ao afastamento (algumas vezes voluntrio e outras por
excluso imposta indevidamente pela prpria escola) do direito educao.
A luta por novos e melhores dias para a infncia e juventude brasileiras s pode estar
embandeirada e ter como ponto de partida a efetivao do direito educao. Da o
legislador do Estatuto da Criana e do Adolescente, ao mesmo tempo em que arrola os seus
princpios informadores (art. 53) e as formas de sua materializao (art. 54, incluindo o dever
do Estado de assegurar ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele
no tiveram acesso na idade prpria e progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade
ao ensino mdio, observando-se que a nova redao do art. 208, I e II, da CF, ditada pela
Emenda n 14, de 12/09/96, prev ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada,
inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria e
progressiva universalizao do ensino mdio gratuito), assevera que o acesso ao ensino
obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo, assim como que o no oferecimento do
ensino obrigatrio pelo Poder Pblico, assim como a sua oferta irregular, importa
responsabilidade da autoridade competente (art. 54, 1o e 2o).
Na perspectiva da formao de verdadeiros cidados, o processo educativo deve atender
a propsitos de valorizao do ser humano, de seu enriquecimento no campo das relaes
interpessoais, de respeito ao semelhante e, identicamente, de desenvolvimento do senso crtico,
da responsabilidade social, do sentimento participativo, da expresso franca e livre do
pensamento, enfim, constituindo-se a escola em espao democrtico propcio ao desenvolvimento
harmnico do educando.
Do processo pedaggico por certo faz parte o estabelecimento de regras relacionadas ao
campo disciplinar, com o aprendizado pelo educando dos prprios limites na convivncia
escolar e social, assim como o respeito autoridade (no dizer de Paulo Freire, to necessria
quanto a liberdade). Como observa Chloris Casagrande Justen,
saber respeitar a autoridade, conhecendo sua importncia e atendendo seus limites um dos
objetivos a serem alcanados no processo educacional para a cidadania. Por essa razo, o aluno
deve aprender os seus limites e os que envolvem a autoridade, em convivncia social equilibrada.
O tratamento pedaggico s atitudes incorretas do aluno deve se iniciar no exato momento da
primeira ao inadequada ao relacionamento respeitoso, com aes apropriadas verdadeira
517
MDULO VI
compreenso do papel do aluno e do professor, a fim de evitar situaes de agresses, autoritarismo

ou anarquia (in O Estatuto da Criana e do Adolescente e a Instituio Escolar, Curitiba: publicao
da Secretaria de Estado da Educao do Paran, 1993, pg. 24).
equivocado pretender que o ECA, em qualquer de suas regras, esteja a atentar contra o
princpio da autoridade no sistema educacional. A previso legal (que se contrape, isto sim,
ao autoritarismo) est a enunciar que o educando deve ser tratado com dignidade e respeito,
vedando-se ento e estabelecendo como figura criminosa submeter criana ou adolescente
sob sua autoridade a vexame ou a constrangimento (art. 232, do ECA).
As regras de disciplina, a serem estabelecidas de maneira clara no Regimento Escolar e
aplicadas pelo Conselho Escolar (aps, por bvio, assegurada a ampla defesa), devem
contemplar sanes pedagogicamente corretas, que jamais importem na excluso do aluno do
sistema educacional (e, no raras vezes, a escola expulsa do seu seio exatamente aquele que
dela mais necessitava para o adequado desenvolvimento) ou em conseqncias destitudas de
carter educativo (como aquelas que revestem de imobilismo no construtivo ou na suspenso
pura e simples que viola o direito educao, quando no acaba correspondendo a um aparente
prmio pelo ato de indisciplina).
De se considerar que o desinteresse pelas atividades escolares, assim como as dificuldades
na aprendizagem e conseqente insucesso do aluno podem gerar a indisciplina. Ao tempo
em que se constitui um poder/dever para o sistema educacional tratar da eliminao dos atos
de indisciplina (e combater qualquer tipo de violncia), sem dvida que preciso aprofundar
o conhecimento acerca de suas causas, buscando-se tambm identificar a origem dos problemas
daqueles que recebem o rtulo de indisciplinados (cabendo sempre considerar, como anotam
Maria Jos Milharezi Abud e Sonia Aparecida Romeu, que
a disciplina vem associada a outros aspectos do comportamento e o seu desenvolvimento na
conduta de cada um representa uma conquista progressiva, lenta, que se d medida que o
indivduo se desenvolve como um todo, isto , medida que amadurece fsica e mentalmente,
aprimora a sua inteligncia, ganha em equilbrio emocional, autonomia individual, capacidade de se
relacionar com seus semelhantes in Disciplina na escola: autoridade versus autoritarismo, Arlete
DAntola, org. So Paulo: EPU, 1989, pg. 81).
Por certo, no se deve traduzir como rebeldia ou indisciplina as crticas ao processo

pedaggico ou s propostas educacionais, nem tampouco as contestaes aos critrios avaliativos,
j que tais manifestaes, alm do indisputvel contedo positivo e democrtico, correspondem
a direito do educando (art. 53, inc. III e par. nico, do ECA).
A participao dos pais (por dever legal) e da prpria comunidade (enquanto proposta
518
CAP.
15
democrtica) no momento de se responder aos atos de indisciplina constituem auxlio que no

deve ser descartado, notadamente pela ambincia de co-responsabilidade que se instaura e
integrao direcionada verdadeira prtica da cidadania. Com efeito, o envolvimento dos alunos,
de suas famlias e da comunidade nas questes educacionais se constitui frmula de participao
ditada pela Constituio Federal (os arts. 205 e 227, caput, estabelecem claramente a necessidade
da integrao entre famlia, comunidade, sociedade e Estado no processo de educao de crianas
e adolescentes, bem como na sua proteo contra toda forma de violncia, crueldade ou opresso),
sendo que disposies semelhantes so encontradas no Estatuto da Criana e do Adolescente
(cf. arts. 4o, caput; 5o; 17; 18; 53, caput e par. nico e 70), bem como na Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (cf. arts. 2o; 12, inc. VI; 13, inc. VI; 14, caput e inc. II e 29).
Os temas relacionados ao sistema educacional, inclusive aqueles pertinentes a atos de
indisciplina (ou infracionais), devem contar com a interveno positiva dos rgos que
constituem a proposta de uma nova poltica de atendimento infncia e juventude, conforme
estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente.
Assim, apresentando como componentes mais significativos a descentralizao polticoadministrativa, a municipalizao do atendimento e a participao obrigatria da sociedade
civil, temos que tais diretrizes contemplam a criao dos Conselhos dos Direitos das Crianas
e Adolescentes, bem como dos Conselhos Tutelares; pretendendo-se, nessa nova linha, seja o
Municpio o espao adequado para a reflexo acerca dos problemas existentes na rea e tambm
para a sua equao, apresentando e efetivando programas e aes capazes de superar as
dificuldades detectadas.
Os Conselhos dos Direitos das Crianas e dos Adolescentes, previstos no artigo 88, inciso
II, do Estatuto da Criana e do Adolescente, so rgos com carter deliberativo (portanto,
definidores da poltica pblica de atendimento infncia e juventude nas esferas municipais,
estaduais e nacional), incumbidos de proceder ao controle das aes governamentais em todos
os nveis e que no podem prescindir da participao popular (diga-se paritria, ou seja,
apresentando igual nmero entre os representantes dos rgos governamentais e os indicados
pelas entidades que atuam na defesa ou no atendimento dos direitos das crianas e dos
adolescentes). Na conjugao das disposies dos artigos 1o, pargrafo nico, 204 e 227, 7o,
todos da Constituio Federal, regulamentadas posteriormente pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente, conclui-se ter havido determinao no sentido de se inaugurar nova fase na
poltica de atendimento infncia e juventude, cuja marca esteja delineada no surgimento de
espaos para a democracia participativa, garantindo-se sociedade civil voz e vez na formulao
das polticas sociais pblicas relacionadas a crianas e adolescentes. O comando para que se
519
MDULO VI
implante um regime de co-gesto nesse campo de atuao governamental, o que representa

extraordinrio progresso ao tempo em que, at ento, a forma de participao da sociedade
na rea se restringia a atividades de cunho eminentemente assistencialista (as campanhas
beneficentes para arrecadar alimentao, agasalhos, etc.) ou consistia em mo-de-obra graciosa
para efetivao de programas e aes previamente decididos pelo poder pblico (adeso aos
mutires para construo de creches, praas, etc.), enquanto os conselhos comunitrios
apresentavam carter meramente consultivo (e, assim sendo, apenas davam palpites nas
atividades governamentais).
A democracia participativa (pela primeira vez enunciada em nossa Constituio Federal na
formulao de que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio cf. art. 1o, par. nico) pressupe o
Executivo compartilhando parcela do seu poder, propiciando integrao do povo no processo
decisrio estatal e garantindo concretamente importante predicado da cidadania, alm de marclo com o signo da legitimidade (equivocada e infelizmente, a maioria dos governantes entende
que a representatividade do voto, no raras vezes obtida por meio do abuso do poder econmico
no campo eleitoral, seria suficiente para dar surgimento legitimidade do poder e, assim,
tratam com descaso as possibilidades do seu exerccio efetivamente democrtico). Disso tudo
resulta a definio da natureza jurdica dos Conselhos de Direitos, apresentada por Wilson
Donizeti Liberati e Pblio Caio Bessa Cyrino, como
a) rgo especial devido sua estrutura e funcionamento especfico; b) rgo autnomo e
independente no est subordinado hierarquicamente ao Governo; c) administrao descentralizada
com capacidade para decidir as questes que lhe so afetas, com a peculiaridade de que suas
deliberaes se tornam vontade estatal e no vontade do rgo, sujeitando o prprio Estado ao seu
cumprimento (in Conselhos e Fundos no Estatuto da Criana e do Adolescente. So Paulo: Malheiros,
1993, pg. 77).
Ento, no contexto da poltica pblica de educao e especificamente no que tange ao

tema da disciplina no sistema educacional exsurge inconteste a possibilidade de atuao dos
Conselhos dos Direitos (sintonizados, por certo, com os Conselhos de Educao) traando
regras gerais relativas, dentre outras, ao contedo dos Regimentos Escolares nesse campo
educacional (vale dizer, na definio dos atos de indisciplina enquanto infraes s normas e
deveres previamente estabelecidos, bem como das respectivas penalidades e sua forma de
imposio), ao funcionamento e atribuies dos Conselhos Escolares ou equivalentes
nesse aspecto disciplinar, necessria interveno dos supervisores de ensino ou orientadores
educacionais nos casos de indisciplina.
520
CAP.
15
De igual importncia para o tema comparecem os Conselhos Tutelares, rgos permanentes

e autnomos, encarregados pela sociedade de zelar no pertinente ao efetivo cumprimento dos
direitos das crianas e adolescentes. So eles fiscalizadores de todo o sistema de atendimento
infncia e juventude, bem como enquanto proposta de desjurisdicionalizao de determinadas
matrias fruto desse anseio de abrir espaos para a sociedade civil na co-gesto dos interesses
relacionados populao infanto-juvenil, demonstrado especialmente pelo fato de que os
conselheiros so pessoas da comunidade e por ela escolhidas (por meio de sufrgio universal,
com voto direto e facultativo) para o exerccio de to relevante funo. Aos Conselhos Tutelares
restam estabelecidas importantes atividades de carter genrico (tais como subsidiar os Conselhos
de Direitos para a formulao de uma poltica de atendimento infncia e juventude que se
mostre integralmente vinculada realidade de cada municpio ou assessorar o Poder Executivo
local na elaborao de propostas oramentrias para planos e programas de atendimento dos
direitos da criana e do adolescente cf. art. 136, inc. IX, do ECA) e, identicamente, o atendimento
de casos concretos de crianas e adolescentes que se encontrem em situao de risco pessoal,
familiar ou social, em razo de os seus direitos terem sido ameaados ou violados: I por ao
ou omisso da sociedade ou do Estado; II por falta, omisso ou abuso dos pais ou responsveis;
III em razo de sua conduta (cf. art. 136, inc. I, do ECA).
Na rea especfica do direito educao, prev o Estatuto da Criana e do Adolescente,
expressamente, a obrigatoriedade por parte dos dirigentes de estabelecimentos de ensino
fundamental da comunicao ao Conselho Tutelar dos casos de: I maus-tratos envolvendo
seus alunos; II reiterao de faltas injustificadas e de evaso escolar, esgotados os recursos
escolares; III elevados ndices de repetncia (cf. art. 56). Guardadas as devidas propores,
a lei confere ao conselheiro tutelar poderes assimilados queles estabelecidos para os juzes
da Infncia e Juventude, incluindo a aplicao das chamadas medidas de proteo (previstas
no art. 101, I a VII, do ECA); a expedio de notificaes (com obrigatoriedade de
comparecimento); a requisio dos servios pblicos nas reas de sade, educao, servio
social, previdncia, trabalho e segurana (que significa determinar o atendimento pelo poder
pblico, nos termos do art. 136, III, a, do ECA). De lembrar tambm que o legislador do Estatuto
da Criana e do Adolescente buscando garantir aos Conselhos Tutelares o alcance de suas
relevantes atribuies estabeleceu ser crime impedir ou embaraar a atuao de conselheiro
tutelar no exerccio de suas funes (cf. art. 236) e infrao administrativa o comportamento de
descumprir determinao do Conselho Tutelar (cf. art. 249).
No resta dvida, portanto, do papel extremamente importante a ser desempenhado pelo
Conselho Tutelar nas situaes em que o sistema educacional no consegue responder, adequada
521
MDULO VI
e suficientemente, s hipteses concretas de indisciplina, mxime diante da possibilidade da

aplicao das medidas de proteo como a orientao, apoio e acompanhamento temporrios,
bem assim a matrcula e freqncia obrigatria em estabelecimento oficial de ensino
fundamental, tambm a requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em
regime hospitalar ou ambulatorial, ainda a incluso em programa oficial ou comunitrio de
auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos, alm da incluso em programa
comunitrio ou oficial de auxlio famlia, criana e ao adolescente (cf. art. 101, combinado
com o art. 136, inc. I, ambos do ECA). De igual sorte, possibilita a lei que o Conselho Tutelar
aplique medidas em relao aos pais ou responsvel, dentre elas a advertncia, a obrigao
de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua freqncia e aproveitamento escolar, a
obrigao de encaminhar a criana ou adolescente a tratamento especializado, o
encaminhamento a tratamento psicolgico ou psiquitrico, a incluso em programa oficial
ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos, alm do
encaminhamento a programa oficial ou comunitrio de proteo famlia (cf. art. 129,
combinado com o art. 136, inc. II, ambos do ECA).
Finalmente, necessrio consignar ser atribuio do Conselho Tutelar a interveno quando
se trata de ato infracional praticado por criana (fora ou dentro do sistema educacional), com
a possibilidade de aplicao das j referidas medidas de proteo (cf. art. 105, combinado com
o art. 136, inc. I, ambos do ECA). Em suma: esgotados os recursos escolares, devem ser
encaminhados ao Conselho Tutelar as crianas e adolescentes que, em razo de sua conduta,
encontrem-se em situao de risco pessoal ou social, inclusive no que tange s suas atividades
junto ao sistema educacional (idntico encaminhamento deve ocorrer quando os pais ou
responsvel pelo educando esto a carecer de aconselhamento ou atendimento). Tambm
devem ser encaminhadas ao Conselho Tutelar as crianas que, dentro da escola, praticarem
atos infracionais.
Como interveniente obrigatrio nas questes que afetam o regular funcionamento do sistema
educacional por certo contempladas na ampla perspectiva do direito educao encontrase a Justia da Infncia e Juventude, que agora, em razo do Estatuto da Criana e do
Adolescente, assume funo (diga-se, elevada em dignidade) de ser espao destinado
efetivao dos direitos da populao infanto-juvenil. A nova postura da Justia frente aos
temas relativos a crianas e adolescentes encontra base no fato de que o legislador do Estatuto
da Criana e do Adolescente fez por inscrever captulo prprio para tratar da proteo judicial
dos interesses individuais, coletivos e difusos relacionados infncia e juventude. A idia
central a de que as regras enunciadas no Estatuto da Criana e do Adolescente se constituem
522
CAP.
15
em comandos obrigatrios famlia, sociedade e ao Estado, aguardando-se, especialmente

por parte do poder pblico, o cumprimento das normas estabelecidas.
Todavia e exemplificando se o administrador, espontaneamente, no tornar concreto o
que lhe foi determinado pela lei, comparece disponvel ao interessado um conjunto de medidas
judiciais especificamente destinadas satisfao, via prestao da tutela jurisdicional, dos
direitos violados (dentre as medidas judiciais arroladas vale anotar, pela importncia, a ao
civil pblica, destinada proteo dos interesses individuais, coletivos e difusos prprios da
infncia e da adolescncia, e que corresponde extenso para esta seara das previses contidas
na Lei n 7.347/85. Tambm digna de registro a utilizao da ao mandamental contra atos
ilegais ou abusivos emanados de autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio
de atribuies do poder pblico que lesem direito lquido e certo estabelecido no Estatuto da
Criana e do Adolescente. No de se afastar, por outro lado, a importncia do mandado de
injuno quando a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio de direito
constitucional pertinente infncia e juventude, assim como da ao direta de
inconstitucionalidade ou das representaes interventivas, quando fundamentadas na
necessidade da salvaguarda de interesses de crianas e adolescentes).
Essa nova postura na linha do asseguramento pela Justia da Infncia e da Juventude
dos direitos fundamentais das crianas e adolescentes implica afastar o falso e perverso
raciocnio, absorvido e fomentado pelo revogado Cdigo de Menores (e, de conseqncia,
pela Justia de Menores), de que os carimbados com o rtulo da situao irregular vivem na
marginalidade social porque foram ou so incapazes de uma plena integrao, vale dizer, eles
prprios so responsveis pela condio marginal em que se encontram. Portanto, por meio
de tal manipulao ideolgica, alcanava-se o resultado de excluir a estrutura social do mbito
da questo (imunizando-a, assim, de crticas), bem como de legitimar retoricamente as medidas
judiciais impostas (j que, embora se apresentasse com a roupagem de tutelar, instrumento de
proteo e assistncia, a legislao de menores em nada contribuiu para que se alterasse na
essncia a situao de indignidade vivida pelas crianas e adolescentes brasileiros, vez que
sequer os reconhecia como sujeitos dos mais elementares direitos).
Ento, a alavanca mitolgica impulsionava medidas judiciais que se perfaziam mediante
meros processos lgico-dedutivos de subsuno dos fatos s normas, decidindo-se como
exemplo por destituies do ptrio poder ou por internaes em unidades ditas de
reeducao sem indagaes de outra ordem que no as tcnico-jurdicas, j que se cria (ou
fingia-se crer) no fato de ter havido opo voluntria pela vida marginal ou delinqencial, pois
o pressuposto (insista-se, falso) era de que a todos os indivduos so oferecidas iguais
523
MDULO VI
oportunidades de progresso social (ou, trasladando-se para o nosso tema especfico, teramos
o reconhecimento da igualdade de oportunidades no acesso, permanncia e sucesso dentro
do sistema educacional).
Em outro aspecto, se o juiz de Menores era apresentado pela lei ento em vigor (o Cdigo
de Menores) com contornos de onipotncia (j que se lhe permitia, entre outras coisas, decidir
levando s ltimas conseqncias o princpio da livre convico cf. art. 5o; legislar sobre a
matria de menores mediante portarias e provimentos cf. art. 8o; decretar a perda ou a
suspenso do ptrio poder e a destituio da tutela em situaes das mais variadas, inclusive
de gravidade discutvel cf. art. 45; atuar como censor dos espetculos teatrais, cinematogrficos,
circenses, radiofnicos e de televiso cf. art. 52; criar rito procedimental revelia de qualquer
texto legal cf. art. 87), no atendimento aos casos concretos acabava tomado pela angstia da
impotncia no tocante a contribuir decisivamente para o estabelecimento de um novo projeto
de vida para a sua clientela marginalizada, j que no podia legalmente exigir do Estado o
cumprimento do seu dever institucional e indelegvel de atuar concretamente na promoo
social das crianas e adolescentes (e respectivas famlias).
Agora, diante da inscrio e detalhamento dos direitos fundamentais relativos infncia
e juventude (estabelecidos na sua maioria como direitos subjetivos e, portanto, dever do Estado),
a autoridade judiciria desfruta da especial condio de poder prestar a tutela jurisdicional
prolatando decises que apresentam o condo de transformar positivamente a realidade social.
O juiz de Infncia e Juventude tem a possibilidade de quando devidamente provocado (face
ao princpio da inrcia da jurisdio) decidir sobre as questes sociais mais significativas,
seja no plano individual ou nas esferas coletivas ou difusas. Uma sentena do juiz da Infncia
e Juventude pode implicar a garantia do exerccio de direitos como o da educao (determinando,
por exemplo, a construo de creches ou estabelecimentos educacionais), da sade
(determinando, por exemplo, a construo de um posto de sade ou as vacinaes obrigatrias
recomendadas pelas autoridades sanitrias), da profissionalizao (determinando, por exemplo,
a instituio de programas pertinentes iniciao profissional), e assim por diante.
Ou seja, o juiz da Infncia e Juventude pode transformar a Justia em espao significativo de
luta para a instalao de uma sociedade que trate com mais eqidade e isonomia as crianas e
adolescentes, propiciando a todos a concretizao dos direitos elementares da pessoa humana
(e de nada adianta a fixao de direitos fundamentais para a infncia e juventude se a omisso
generalizada possibilitar sejam eles tratados como meras declaraes retricas ou singelas
exortaes morais, com o valor e peso de avisos, lies ou conselhos e, por isso mesmo,
postergados na sua efetivao ou relegados ao abandono). Se antigamente acabou-se difundindo
524
CAP.
15
o mito de que entregar a criana ao juiz representava a pronta soluo de questes de qualquer
contedo, hoje tal raciocnio encontra foro de realidade, j que as crianas e adolescentes passam
a contar com a atividade jurisdicional para a efetivao dos seus interesses juridicamente tutelados.
Mas alm de explicitar os direitos genericamente prometidos na Constituio Federal, de
estabelecer um conjunto de medidas judiciais para a garantia de tais direitos e de ameaar com
sanes penais e administrativas os que no cumprirem os seus imperativos proibitivos, o
Estatuto da Criana e do Adolescente apresenta mais um importante mecanismo destinado a
fazer valer os ditames que assenta. Trata-se do de incumbir uma instituio, integrante da
estrutura organizacional do Estado, da defesa dos interesses e direitos pertinentes infncia e
juventude. Como se sabe, os promotores e procuradores de Justia passaram a ter o dever
funcional de atuarem no sentido de garantir a efetivao das normas estabelecidas em favor
das crianas e adolescentes. Num pas onde a maioria da populao no tem acesso Justia
(seja por falta de condies econmicas ou pela inexistncia da Defensoria Pblica na grande
maioria das Comarcas), andou bem o legislador do ECA quando atribuiu ao Ministrio Pblico
to magnnima misso.
Alis, de se abrir parnteses para dizer que os elaboradores do Estatuto da Criana e do
Adolescente alcanaram compreender corretamente os novos contornos institucionais do
Ministrio Pblico, alinhavados especialmente pela Constituio Federal de 1988. Entendeuse, acertadamente, que quando o legislador constitucional indicou ser o Ministrio Pblico
instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis
(cf. art. 127, caput), bem como ao arrolar como uma das suas funes institucionais a de zelar
pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio (cf. art. 129, inc. II), podendo, para tanto, promover o inqurito
civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos (cf. art. 129, inc. III), deu-lhe foro de instituio de
primeira grandeza, convocando-a para verdadeira defesa da sociedade.
Se vazia a discusso acerca de o Ministrio Pblico ter ou no se transformado num 4
Poder, afastado de dvida est que veio a alcanar, via do novo ordenamento constitucional, o
poder inerente s instituies independentes e autnomas. A preocupao, agora, consiste em
estabelecer a maneira pela qual ser atendida a regra, absoluta e inafastvel, no sentido de
que o poder, que emana do povo, a favor dele deve ser exercido. Assim, fez-se por reconhecer
no Estatuto da Criana e do Adolescente que o exerccio democrtico do poder exige do
Ministrio Pblico um atuar permanente em proveito da maioria da populao brasileira,
525
MDULO VI
exatamente das camadas sociais distantes dos predicados inerentes cidadania. Foi tambm
absorvida a idia de que o Ministrio Pblico, rompendo com antiga postura de estrita burocracia
legal (mero agente do Poder Executivo a fiscalizar o Poder Judicirio quanto correta aplicao
das leis, inclusive daquelas injustas, destinadas dominao enquanto forma de dar legalidade
a situaes de explorao e opresso), deve agora atuar como verdadeiro agente poltico,
interferindo de maneira positiva na realidade social e, mediante exame do contedo ideolgico
das normas jurdicas, dar prevalncia para a materializao daquelas que signifiquem proposta
de libertao do povo, internalizando na esfera administrativa ou no espao oficial do
Judicirio as reivindicaes sociais na forma de conflitos coletivos, politizados e valorados
pela tica dos interesses das classes populares.
Por tudo isso e porque se acredita no Ministrio Pblico como fiel defensor de um Estado
genuinamente democrtico que o legislador do Estatuto da Criana e do Adolescente
determinou-lhe o zelo pelos interesses individuais, coletivos e difusos ligados proteo da
infncia e da juventude, que no raras vezes implicar cobrar das autoridades pblicas uma
atuao mais eficiente no fornecimento s crianas e adolescentes de educao, sade,
profissionalizao, lazer, etc., vez que sua tarefa obriga buscar prevalncia do interesse pblico
primrio (ou seja, o interesse relacionado ao bem geral) em contraposio s vezes com o interesse
pblico secundrio (ou seja, o modo pelo qual os governantes vm o interesse pblico). Em
outro aspecto, considerada a infeliz praxe forjada no sentido de que quando surgem leis a favor
dos excludos ainda assim de nada servem, porquanto no so aplicadas, convm ressaltar que
o Ministrio Pblico assumindo por intermdio de seus agentes a responsabilidade profissional,
poltica e tica da construo de uma ordem social mais justa poder fazer do Estatuto da
Criana e do Adolescente seu instrumento fundamental de luta em favor da sociedade.
No tenho dvida de que garantir a vida, a liberdade, a educao, a sade, a
profissionalizao e outros direitos estabelecidos no Estatuto da Criana e do Adolescente
(seja na via administrativa ou judicial) corresponder incrementao do processo de
democratizao da sociedade brasileira, canalizando as aspiraes de emancipao dos
segmentos populares e contribuindo assim para superar a alienao poltica e econmica imposta
maioria dos brasileiros. O desejo de que o promotor de Justia da Infncia e Juventude d
especial contribuio esperada conformao de um novo Ministrio Pblico, que deixe
definitivamente para trs suas razes de patrocinador dos interesses dos reis e dos poderosos,
reconhecendo-se como legtimo defensor dos interesses da sociedade, com a viso clara de
que tal mister implica defender prioritariamente as suas camadas marginalizadas e afastadas
das propostas de cidadania contidas na legislao constitucional e infra-constitucional.
526
CAP.
15
Nesse contexto, a proteo aos interesses individuais, coletivos ou difusos relacionados

infncia e juventude deve ser tratada com absoluta prioridade pelos promotores e procuradores
de Justia, j que o comando da Constituio Federal ( dever (...) do Estado assegurar
criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao,
educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade,
convivncia familiar e comunitria (...) cf. art. 227), bem como o do Estatuto da Criana e do
Adolescente (cf. art. 4 , par. nico, letra c), tornam obrigatrio o estabelecimento de uma poltica
institucional nessa rea que contemple a preferncia manifestada pelo ordenamento jurdico.
No campo especfico do direito educao, a mesma competncia e dedicao emprestada
pelo promotor de Justia da Infncia e Juventude para a garantia de acesso ao sistema educacional
(a includa a educao infantil) deve ser estendida para assegurar a permanncia e o sucesso
nesse espao de desenvolvimento do ser humano. Alm ento de acompanhar e, se necessrio,
intervir nas hipteses de evaso escolar e elevados ndices de repetncia, comparece de todo
desejvel a interferncia do Ministrio Pblico enquanto colaborador nos processos de via
prticas pedaggicas superao dos casos de indisciplina e violncia no sistema educacional,
inclusive numa proposta preventiva prtica de atos infracionais.
Como regra geral em todas as reas de interveno, no deve o promotor de Justia da
Infncia e Juventude ter atuao apenas reflexa, ou seja, intervir somente depois do fato consumado
e j constituindo-se em violao ao ordenamento jurdico. Por meio de permanente contato com
o sistema educacional (participando de audincias e debates pblicos, proferindo palestras,
etc.), o agente do Ministrio Pblico, assim como o juiz da Infncia e Juventude, podem difundir
adequadamente o contedo dos diplomas legais de maior interesse ao sistema educacional,
esclarecendo a correlao de direitos e deveres a que todos esto submetidos (vale dizer, ao
mesmo tempo em que enuncia os direitos dos educandos tambm oferece informao para derrocar
o mito de que as crianas e adolescentes estariam isentos de qualquer responsabilidade pelos
seus atos anti-sociais).
Orientar os dirigentes escolares acerca dos procedimentos destinados averiguao e
eventual imposio de sanes em relao aos atos de indisciplina e buscar estabelecer distino
entres estes e os atos infracionais tambm exsurge como contribuio importante a ser levada a
cabo pelo promotor de Justia, mxime porque, no raras vezes, apresenta-se muito tnue a
linha que separa situaes passveis de serem resolvidas no mbito da instituio escolar
(lembrando aqui que a Lei n 9.394/96, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional,
prev o respeito liberdade e o apreo tolerncia como princpios fundamentais do ensino
cf. art. 3o, inc. IV) e aquelas que carecem de encaminhamento Justia da Infncia e Juventude,
527
MDULO VI
com ou sem passagem pela autoridade policial (observando que, de qualquer forma, a convocao
de fora policial s se justifica como ltimo recurso, porquanto sua ao indiscriminada impe,
freqentemente, indevido constrangimento a atingir exatamente os educandos vtimas da violncia
que se pretende reprimir).
Alis, deve-se levar em conta que, enquanto titular exclusivo da ao scio-educativa e
com a possibilidade de inclusive dela dispor atravs da remisso como forma de excluso do
processo, o promotor de Justia da Infncia e Juventude pode ajustar procedimentos para que
em infraes de bagatela ou de menor potencial ofensivo no se processe o ingresso do
educando no sistema da Justia da Infncia e da Juventude de forma desnecessariamente
estigmatizante (v. o art. 40, 3, b, da Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana
e a regra 11, das Regras Mnimas das Naes Unidas para a Administrao da Justia da Infncia
e Juventude). Em outro aspecto e se necessria, a aplicao de medida scio-educativa deve
objetivar sim a imposio de limites ao educando e seu aperfeioamento enquanto pessoa em
peculiar fase de desenvolvimento (e a repercusso da interveno da Justia da Infncia e da
Juventude ser favorvel nesse aspecto) sem, entretanto, produzir sua excluso (expulso ou
evaso) da escola (da a preferncia das espcies como a da prestao de servio comunidade,
da reparao de dano ou da insero no programa de liberdade assistida), campo para educao
libertadora e formao do futuro cidado (inclusive propiciando a muitos a oportunidade de
deixarem de ser meras vtimas da sociedade injusta que vivemos para se constiturem em
agentes transformadores desta mesma realidade).
Enfim, os atos de indisciplina (e de violncia) devem ser resolvidos no mbito do prprio
sistema educacional, atendidas as regras legais e aquelas por ele mesmo institudas (com
interveno e respostas imediatas, de molde a impedir uma progresso na conduta que vai se
tornando cada vez mais grave e reprovvel), somente se encaminhando as questes ao sistema
da Justia da Infncia e Juventude (a includo o Conselho Tutelar), aps esgotados os recursos
escolares. Por outro lado, quando da prtica de um ato infracional, o sistema educacional no
pode se substituir ao Sistema da Justia da Infncia e Juventude, devendo o caso ser apreciado
e julgado nessa instncia. Sem se pretender levar a Polcia para dentro da escola (e propiciar
assim situaes humilhantes ou vexatrias, bem como as que transformem o espao da escola
que se quer libertrio em campo de opresso), cabe anotar que, assim como ocorre com o
adulto, o ECA prev a possibilidade da apreenso em flagrante do adolescente encontrado
praticando um ato infracional (tal procedimento pode ser levado a cabo por qualquer do povo,
enquanto a autoridade policial tem o dever de realiz-lo). A conteno de atos infracionais
junto ao sistema educacional se far tanto mais positivamente quanto for a sua integrao com
528
CAP.
15
a Justia de Infncia e Juventude e com o Conselho Tutelar, criando-se espaos de reflexo

conjunta acerca da vida institucional e estabelecendo-se, dentro do possvel, critrios para a
interveno frente aos variados comportamentos anti-sociais experimentados.
Conclua-se com o raciocnio de que o Estatuto da Criana e do Adolescente antes de se
constituir num estorvo pode ser utilizado enquanto importante instrumento de salvaguarda
do sistema educacional, em especial quando dispe que o princpio constitucional da prioridade
absoluta para as crianas e adolescentes significa preferncia na formulao e execuo das
polticas sociais pblicas, assim como destinao privilegiada de recursos pblicos nas reas
relacionadas com a proteo infncia e juventude (art. 4o, par. nico, letras c e d, do ECA).
Quanto ao educando, pessoa em desenvolvimento que tem direito de vivenciar condies
favorveis para seu sucesso no processo de ensino e aprendizagem, o registro final serve para
a reafirmao de ser ele a medida de todas as coisas no sistema educacional, merecedor de
formao que venha no futuro credenci-lo agente responsvel pela tarefa indicada como um
dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil que o de instalar uma sociedade
livre, justa e solidria.
529
MDULO VI
16
CAPTULO
A A UTORIDADE PEDAGGICA, O PAPEL INTERDITRIO DA

FUNO NORMATIVA E SEU EXERCCIO EFETIVO E SIMBLICO
Mrio Fleig*
SUMRIO
INTRODUO ..... 532

1O
NASCIMENTO PSQUICO DO SUJEITO: A FUNO MATERNA E A FUNO PATERNA
..... 536
..... 538
DISCURSO RELIGIOSO AO DISCURSO CIENTFICO: A LEGITIMAO DA AUTORIDADE ..... 540
4 O SINTOMA SOCIAL COMO EFEITO DO DISCURSO DA CINCIA ..... 542
5 A DOGMATICIDADE E A CONTINGNCIA ..... 544
6 O PROJETO DA MODERNIDADE E A NOVA RACIONALIDADE:
UMA LGICA DOS OBJETOS E A PROMESSA DA FELICIDADE INSTANTNEA ..... 545
7 O IDEAL DE AUTONOMIA E A PROPOSTA DE AUTO-FUNDAO SUBJETIVA ..... 547
8 O DIREITO UNIVERSAL AO GOZO ..... 548
9 O GOZO PARCIAL E O GOZO TOTAL ..... 549
10 O RECURSO DA LEI E FORMAS DE INTERVENO ..... 552
2 AS
3 DO
CONSEQNCIAS SUBJETIVAS DAS FORMAS DE INSCRIO NA LNGUA
* Psicanalista, doutor em Filosofia pela PUCRS, professor na UNISINOS.

531
MDULO VI
INTRODUO
na esteira da leitura dos fenmenos sociais a partir de instrumentos de anlise fornecidos
pela Psicanlise que se inscrevem nossas contribuies preliminares.1
Partindo da constatao da mudana cultural que caracteriza a passagem da pr-modernidade
(organizada segundo os princpios da hierarquia, holismo e tradio) para a modernidade
(organizada segundo os princpios da igualdade, individualismo e autonomia), observamos
efeitos marcantes, tanto no campo subjetivo como nos modos de relao com o outro (lao
social). Alguns desses efeitos se apresentam de modo problemtico, e sua juno com solues
insatisfatrias geram o que denominamos, segundo a psicopatologia psicanaltica, sintomas
sociais. Estudar e caracterizar essas solues precrias, examinar sua estrutura e articulao
poder nos orientar na escolha de formas de interveno, quer seja para novas propostas ou
no suporte das j existentes.
Portanto, a interseco entre a interveno educativa, a clnica psicanaltica e a operao
jurdica poder ser criativa e eficaz na medida em que pudermos elaborar uma adequada
descrio e interpretao do ncleo patolgico prprio de nossa cultura. Uma preocupao
corrente que ouvimos de muitos magistrados se expressa na pergunta acerca dos efeitos que as
prprias medidas adotadas venham a produzir nas crianas e nos jovens, considerando-se que
no est em jogo apenas um indivduo, mas o prprio social em crise. As novas patologias da
resultantes (toxicomanias, delinqncia, somatizaes, etc.), assim como os fenmenos sociais
especficos (excluso social, racismo, seitas, violncias, etc.), reclamam formas de interveno
que em parte ainda precisam ser construdas, e em parte j se encontram em operao nos
procedimentos jurdicos, educacionais e teraputicos atuais.
O sujeito moderno, submetido ao imperativo de sair de casa (abandonar a tradio que o
funda), encontra-se acuado na busca de referncia dentro de um tempo e espao sem centro
fixo e submetido ao comando dos objetos. A progressiva substituio da forma de viver em
comum, que organizava o lao social em torno do primado da religio, pela prevalncia do
mtodo cientfico e seus corolrios implcitos, produz novas patologias, individuais e sociais,
para as quais os remdios tradicionais so insuficientes. Podemos examinar, a partir das teses
de Freud e Lacan, que situam a mudana nas relaes do homem com o pai, alguns traos
A contribuio para os Encontros pela Justia na Educao que aqui apresento se produziu a partir de
minha prtica psicanaltica, dos debates com minha mulher e colega psicanalista Conceio Beltro e de
interlocues com magistrados e promotores no Grupo de Estudos A funo paterna e suas representaes na Modernidade, que coordeno no Foro Central de Porto Alegre.
532
CAP.
16
A AUTORIDADE PEDAGGICA, O PAPEL INTERDITRIO DA FUNO NORMATIVA E SEU EXERCCIO EFETIVO E SIMBLICO
Mrio Fleig
dessas novas patologias, ou seja, nas representaes da funo paterna e no lugar da filiao.
Desse modo, essas patologias somente podem ser compreendidas luz do declnio da funo
paterna como mecanismo de referncia e sua progressiva substituio pelos modos de operar
do discurso da cincia e seus corolrios. Como uma das conseqncias, encontramos a produo
de enunciados impessoais, desconectados da situao histrica em que foram produzidos.
Temos, por exemplo, a execuo de uma ordem que deve ser cumprida pela simples razo de
ser uma ordem. Esse mesmo feito se d nos enunciados cientficos formulados por meio de
frases impessoais. Outras conseqncias so o enfraquecimento da responsabilidade,
desaparecimento do sentido comum dos limites, obscurecimento da faculdade de julgar e de
estabelecer uma hierarquia de valores.
Este tema que tenta dar conta de algo no nvel do social uma preocupao que emerge
de vrios campos de trabalho, disso que vem sendo insistentemente apontado e denunciado e
que se trata de uma certa ruptura no nvel da sociedade. Se a sociedade entra em risco, significa
que a organizao da vida de cada um tambm est em risco e vice-versa. Isso produz
preocupaes, que motivam a avanar na anlise das patologias sociais e as correspondentes
psicopatologias individuais, com vistas a propor formas de interveno mais lcidas e orientadas,
ainda que para algum minimamente avisado dos fenmenos culturais possa parecer ousadia
e temeridade.
Entretanto, as patologias sociais assim como as individuais seguem uma lgica peculiar,
cujo mecanismo pode ser isolado a partir do determinismo apreensvel nas repeties, que
revelam uma fixidez extraordinria. Os astros repetem de forma contnua e inexorvel suas
rbitas e ao mesmo tempo sabemos que cada rbita no idntica anterior. Em cada repetio
h uma diferena, o que faz toda a diferena para o universo. A humanidade, desde seus
primrdios, atravs das representaes pictricas nas cavernas, da construo dos mitos e de
sua transmisso oral e escrita, procura se desvencilhar do lugar de puro elemento dessa
repetio. Para isso, se utiliza da linguagem.
Tomando a fundao do mundo judaico-cristo, Deus rompe o caos com um ato que se
efetiva a partir da palavra fiat lux. O mundo grego foi se construindo por meio da transmisso
da letra a partir da teogonia. Os mitos das origens da humanidade ou os mitos individuais, via
de regra, marcam o rompimento do caos e o incio da existncia por meio de uma palavra
fundadora que podemos chamar de dote ou dom.
Ilustram esse feito os contos de fadas, nos quais a histria do protagonista desencadeada
a partir de uma frase. A bela adormecida recebe seus dons e sua danao, assim como os
personagens-criana de outros contos que escutam a sentena que seus pais, adultos ou mesmo
533
MDULO VI
aquilo que a cultura tem destinado para si. Nesses casos isso seguido de uma ao que
rompe o vaticnio, como aquelas que evitam ser engolidos pela bruxa ou que repercutem no
prprio salvamento ou dos irmos, numa posio de reverter o processo de ser engolido ou
eliminado por um adulto gigante. Encontramos dois tipos bsicos de personagens. Aquele que
est como um objeto encantado e seu destino alterado e decidido pelo outro, como na bela
adormecida, ou aquele personagem que opera uma mudana em sua histria, no se deixando
encantar. Apesar de aura fantasiosa, o conto infantil traz no seu ncleo, da mesma forma que
os mitos da humanidade, o trgico. O filho devorado pelo pai ou pelo destino ou pelo tempo
ou pela repetio. Tanto Cronos quanto Ugolino representam esse adulto devorando o filho.
No caso dos astros, a interveno que nos arranca de uma pura e indistinta repetio dos
fenmenos da natureza se encontra no prprio ato de contar cada giro que ali se realiza,
facilmente ilustrado pelo rico conhecimento emprico que as pessoas do meio rural possuem.
Que poder mgico se encontra nesse simples ato de contar cada um dos giros? possvel
contar os giros nos atos humanos? Como se faz para contar?
As crianas pedem que a mesma histria seja contada e recontada para enfado de quem as
est contando. E a criana exige rigor no relato, no qual nada pode ser alterado, e corrige se
alguma modificao for feita quanto ao primeiro relato da histria. Essa situao infantil
equivalente, no adulto, s situaes de trauma: o acidentando, o assaltado, aquele que perdeu
algum muito prximo ou que tenha assistido a uma cena de violncia, repete reiteradamente
o relato. O episdio desencadeia o falar sobre o mesmo, reconstruindo a cena. Tanto para a
criana, por meio do conto de fadas, como para o adulto, sob o efeito do trauma, a sada do
horror se faz com o cmbio do terror pela palavra. O inverso tambm pode ser ilustrado: nos
regimes totalitrios, no mbito social, domstico ou educacional, a primeira medida para
sustentao da obedincia so os dispositivos para promover o emudecimento.
Num depoimento, em fevereiro do ano 2000, para o Art Canal 5, da televiso francesa,
um octogenrio declarou que em sua infncia j pertencia ao programa educacional da juventude
hitlerista. Nessa poca, morre seu pai e o instrutor do acampamento de treinamento infantojuvenil o pune severamente por estar chorando. A partir de ento, proibido de falar no pai e
de ter referncias particulares, devendo somente dedicao exclusiva ao culto da bandeira.
Mas tambm no campo da repetio, encontramos na adolescncia um campo frtil. A
repetio do ato que se d nesse sujeito adolescente denuncia a impossibilidade de fazer o
cmbio para a palavra, dando-se a repetio, ento, do puro ato. Esses so apenas alguns
aportes da ordem da fenomenologia que servem para situar a patologia da repetio.
Os estudos de casos e anlises, feitas a partir do exerccio da clnica psicanaltica e em grupo
534
CAP.
16
Mrio Fleig
de estudos sobre a crise de autoridade e as fraturas da lei na famlia, escola e cultura, enlaando
o discurso analtico com o discurso jurdico, numa frutfera discusso com magistrados e promotores
de Justia, mostram que o cotidiano, tanto privado quanto pblico, encontra-se permeado por
repeties que escapam ao ordenamento da lei. Essas manifestaes preocupantes, tanto em
suas causas quanto em seus efeitos, se caracterizam como sintomas sociais na medida em que
no mais se limitam ao mbito privado e sim tm implicaes no mbito de nossa prpria cultura.
De outro lado, o cotidiano no feito somente de rupturas da lei e das regras que organizam
o social. So encontrados muito mais sujeitos que pautam suas aes pela lei do que sujeitos
que se contrapem mesma. Diante da infrao da lei, em suas mnimas e mximas formas,
podemos ainda nos perguntar: por que uns no roubam, por que no matam, por que no se
suicidam? O que os mantm, apesar das adversidades, de modo relativamente estvel, em
consonncia com os atos ordenados pela lei? Se, para o insistente infrator da lei, se d uma
repetio cujo ato idntico insiste a cada vez, de modo brutal e assustador, aparentemente
fugindo a qualquer razo, o que mantm outros na seqncia de atos realizados segundo a lei?
O eixo fundamental para tratar essa questo na perspectiva da Psicanlise j muito claro
na formulao de Freud: a questo do social e a questo do indivduo (indivduo e sociedade),
enquanto aquilo que incomoda e causa sofrimento uma e mesma questo. No h como
abordar as patologias individuais sem considerar as patologias sociais e vice-versa. Esse nico
eixo tem a ver com a relao do sujeito com o pai, como j referimos, e isso Freud diz
explicitamente em seu principal texto cultural, que trata das origens da cultura (ou civilizao),
que Totem e Tabu. neste contexto que podemos compreender melhor a concluso de
Freud (1912-1913a, p. 185-6):
Ao concluir, ento, esta investigao excepcionalmente condensada, gostaria de insistir em
que o resultado dela mostra que os comeos da religio, da moral, da sociedade e da arte convergem para o complexo de dipo. Isso entra em completo acordo com a descoberta psicanaltica de
que o mesmo complexo constitui o ncleo de todas as neuroses, pelo menos at onde vai nosso
conhecimento atual. Parece-me ser uma descoberta muito surpreendente que tambm os problemas da psicologia social se mostrem solveis com base num nico ponto concreto: a relao do
homem com o pai.
Se estamos de acordo com essa indicao, partimos da pergunta: o que muda na relao do
sujeito moderno com o pai? E afinal de contas, o que um pai? Cabe, em primeiro lugar, diferenciar
o indivduo-pai do exerccio da funo paterna. Quando falamos da questo paterna, j estamos
endereados sua funo de tal modo que o exerccio dessa funo no coincide nem com a
funo em si e nem com o pai efetivo. Portanto, no se trata simplesmente de reduzir o exame
535
MDULO VI
questo do pai efetivo de cada um, mas sim operao dessa funo. Cabe ressaltar que aqui,
funo tomada no no sentido da funo de um rgo, que serve para alguma coisa, mas no
sentido matemtico de um x que pode ser preenchido por diferentes valores.
Evidentemente que, no sentido matemtico, em cada situao o x pode ter apenas um
valor. Mas ele em si vazio e a funo no tem dono. Ela poder ser operada por este indivduo
ou por aquele. O que se trata de perguntar quem opera essa funo e como que essa funo
se configura. Quais transformaes vem sofrendo essa funo ao longo da histria ocidental
at nossos dias? evidente que no temos condies de perseguir todas essas questes num
texto apenas, mas uma perspectiva de investigao extremamente rica e decisiva.
Pressupomos aqui a tese psicanaltica de que o sujeito humano, em sua subjetividade, no
o mero resultado do desenvolvimento do suporte biolgico, assim como cada cultura no se
explica pela natureza previamente suposta, mas sim que tanto a cultura como o sujeito se
constituem a partir de um processo inaugurado sempre a partir da relao estabelecida com os
outros. Isso significa que o mundo humano, ou seja, a subjetividade se forma a partir de
fragmentos trocados com o outro, quer seja o resduo de uma palavra, a memria de um olhar
oblquo ou a lembrana da sensao de um toque. Machado de Assis mestre na descrio da
captura desses pequenos elementos. Em Dom Casmurro, Bentinho se d conta de seu amor
por Capitu no momento em que escuta, atrs da porta, Jos Dias contar para sua me o que via
no olhar que esse dirigia para Capitu.
1 O NASCIMENTO PSQUICO DO SUJEITO: A FUNO MATERNA E A FUNO PATERNA
No caso da constituio psquica do sujeito, observamos que o nascimento subjetivo do
beb requer a operao ativa de um outro, a me no caso, que opera sobre a cria humana sua
inscrio na lngua e na cultura, atravs de um irrestrito investimento de valor na mesma. Diz
o ditado: Toda me coruja, do qual deriva a expresso do ficar corujando, espreitando
com embevecimento. a posio das madonas renascentistas nas quais, pela primeira vez, o
artista coloca na tela a criana captando o olhar materno. Sabemos que as falhas nessa operao
da funo materna esto correlacionadas no-constituio do corpo prprio enquanto
subjetivado e sensibilizado (psique e carne).
O organismo infantil, mesmo se apresentando sem falhas graves, pode ficar desconectado
dessa subjetividade, funcionando como um circuito fechado. Estamos nos referindo s graves
patologias da infncia reunidas no conceito de autismo. O trabalho clnico, a partir desse
diagnstico precoce, feito por meio dos primeiros indcios presentes nas partes do organismo
tidas inicialmente como desconectadas pelo beb, como o olhar, a voz, a ingesto e a expulso,
pode conduzir a uma interveno preventiva na relao me-beb. Essas partes do corpo no
536
CAP.
16
Mrio Fleig
correspondem sua funo original que colocada a trabalhar a partir dos apelos feitos
criana. Trata-se de um olhar que no olha, de uma boca cujo msculo no se presta para
produzir nem um sorriso e nem para conter a baba. Esta patologia, que o autismo, pode nos
servir para elucidar patologias sociais contemporneas, que trazem indcios da desconexo de
procedimentos, tendendo a funcionar de modo automatizado. Penso nos enunciados que
circulam em nossos sistemas, funcionando de modo constante, sem autoria, sem um centro de
responsabilizao.
Um segundo tempo na constituio psquica do sujeito ocorre na medida em que a me, ou
aquele que opera a funo materna, apresenta seu beb a um outro, fazendo que ocorra a
operao da funo paterna. Dessa maneira, a me no se mantm em uma dualidade unificadora
com o beb, imprescindvel no primeiro tempo, mas reconhece e convoca um outro para participar
dessa relao com o beb. Ou seja, quando a funo paterna opera, o que ela faz uma separao.
Na medida em que a me insere a criana na relao com um terceiro, ela faz que a criana
se desprenda dessa juno me/beb. O incio da relao na qual a me fala e responde pela
criana fundamental para a constituio de um lugar subjetivo. Por exemplo: a me pergunta
para o recm-nascido se ele est com frio e mesmo sem esperar qualquer manifestao da criana,
supe que houve uma resposta e diz: Ento, vou colocar um casaquinho em voc! Nesse
momento, para a me, a criana j est falando. Nessa relao dual descrita, j est presente o
terceiro, que a lngua. Essa relao dual no pode se eternizar. Logo, com a introduo da
presena de um terceiro, a me insere seu beb no social e isso ocorre de tal forma que esse ato
da me, de pr em operao a funo paterna, decisivo na estruturao desse sujeito humano.
Isso faz que esse nascimento esteja impregnado da prpria constituio do social.
Portanto, se h um terceiro em jogo, j se est no social e a entrada da cria humana na
palavra e na lngua consiste na operao da lei simblica, que inscreve a cria a partir do desejo
materno e desejo paterno. Contudo, essa passagem crucial e significa que a instncia terceira
no se reduz ao pai efetivo, mas funo, enquanto figurao de uma referncia fundadora,
demarcando uma alteridade especfica que no se confunde com o semelhante. Na cultura
creole da Martinica, essa funo exercida pelas avs. Desse modo, tanto o pai como a me se
apresentam para o filho no apenas como semelhantes, mas como representantes da cultura,
ocupando um lugar dspar, condio sine qua non para introduzi-lo na lei simblica.
Na representao religiosa dessa operao, a instncia terceira que permite ordenar uma
subjetividade e o social a prpria divindade. Lacan, ao extrair do contexto teolgico a
articulao lgica dessa operao, denomina de Outro, com maiscula, esse lugar alhures de
onde estamos referidos, e de funo paterna a operao dessa instncia terceira enquanto
537
MDULO VI
aquilo que produz referncia singularizante e constitui um sujeito. O Pai pode no

obrigatoriamente coincidir com o exerccio da funo paterna. Mas podemos tomar esse modelo
mais tradicional para explicar essa lgica. Ento, o Pai, investido de uma autoridade que lhe
advm atravs da cultura, exerce uma ao educativa sobre a criana, possibilitando-lhe a vida
em sociedade. Mas o Pai em questo desempenha essa ao referenciado a uma instncia
terceira, que lhe serve de recurso e para a qual apela no momento de cada atitude. Isso
arbitrrio e inconsciente. Os juzes, os mdicos, os padres, os professores, os tios, a justia, a
lei, os contratos, os rituais religiosos e domsticos podem representar para qualquer indivduo
uma relao com o lugar de Pai enquanto esse lugar alhures. O problema se d quando aquele
que temporariamente ocupa o lugar de Pai se confunde com o lugar e se toma por Pai/Deus.
2 AS CONSEQNCIAS SUBJETIVAS DAS FORMAS DE INSCRIO NA L NGUA
A lngua apresentada para a criana por um adulto de formas diferenciadas. Entretanto,
partimos do pressupostos de que as leis que organizam o social e o psquico no so diferentes
das leis da linguagem.
Uma das formas de apresentao da lngua pode ser ilustrada por um caso de adoo, no
qual a criana adotada por um casal tomado por um ideal de filantropia e pela certeza de que
bastaria prover o adotado de todos os recursos necessrios para que tudo corresse bem.
Adotaram a criana imbudos do sentimento de estarem contribuindo para salvar ao menos
uma do pior e cumprindo seu compromisso social. O resultado desastroso se mostrou na
adolescncia do adotado, quando irrompeu uma grave psicose. O que se pde depreender do
relato desses pais que no havia disposio para ter o filho como um algum com quem
pudessem criar e descobrir novas significaes. Tudo estava dado por antecipao, e de que
ali ele no seria um filho. O investimento no estava nele, mas no prprio narcisismo dos pais
adotivos, que por meio do corpo do adotado realizavam seu programa de salvamento.
Nesse caso, a lngua foi apresentada para a criana como um signo. Sua identidade estava
construda por antecipao. Como demonstra o caso, no qual o vir a ser dessa criana estava
antecipado, ocupando o lugar de um objeto no humano, ao qual bastava suprir e ter cuidados
de adestramento. Entretanto, apresentar a lngua como um campo rico de significaes, abrindo
a possibilidade para que a criana encontre espaos para construir suas identificaes, resulta
na inscrio de uma falta no beb, conectando o campo sensrio-perceptual com o psquico,
assim como tornando rica a relao com o outro. O encontro do beb com a me, enquanto
significante, se mostra ento cheio de surpresas, vacilaes e aprendizagens recprocas, abrindo
a via da apresentao desse beb ao terceiro, o pai enquanto representante da outra lngua, a
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CAP.
16
Mrio Fleig
cultura. Essa mesma forma de olhar para o beb pode ser repetida com xito nas relaes
escolares e no aprendizado das leis, uma vez que ali esteja presente, no adulto, o desejo que
a criana deseje aprender.
Em Roma, a criana era apresentada ao pai, que a reconhecia ou no. Em nossa cultura
tambm apresentada ao pai, que vai ao cartrio. E se no h pai, ele apresentado sociedade,
por intermdio do registro. Disso resulta a importncia subjetiva do registro civil. Tambm a
criana apresentada ao padre, Igreja ou a algum representante religioso. emblemtica a
apresentao do Menino Jesus no Templo, para a circunciso, que representa o pacto com
Deus e com a cultura.
Sabemos, segundo as contribuies da Antropologia Cultural, que a constituio de um
sujeito depende de sua inscrio em uma dada cultura e essa inscrio se d de forma arbitrria.
Essa arbitrariedade em geral est expressa nos desgnios misteriosos das divindades ou na
fora do destino lido nos orculos sagrados. Portanto, a partir de um lugar cultural que
escapa ao domnio do prprio sujeito e de seus semelhantes, estando a includos os pais, que
advm a referncia que coloca em operao a lei simblica.
A operao da lei simblica se faz ento a partir da arbitrariedade daquele que a opera,
que fica investido pelo lugar de Pai, funciona em nome do Pai ou em nome da lei. Muitas vezes
o magistrado ou promotor ocupa essa funo para alm da lei jurdica, especialmente na
modernidade, baseada em equivalncias medidas facticamente. Essa arbitrariedade da lei
simblica o que permite a passagem da apreenso quase delirante de um pai, que toma sua
cria como dotada de um valor nico, como uma diferena radical, para sua inscrio efetiva na
cultura, isto , como dotada de um valor verdadeiro. Essa operao, que no se calca em
nenhuma razo a no ser no ato de um pai um pai encarnado, operando a funo paterna ,
resulta na possvel inscrio da cria humana, instituindo um lugar subjetivo possvel. As relaes
nas quais se encontra banida essa mediao esto fadadas para solues violentas, onde o eu
somente pode sobreviver pela destruio do tu. Os dramas cotidianos dos vizinhos ou as
paranias entre colegas do a precariedade dos laos duais, pela ausncia de interdio
proveniente da lei simblica. A lei mosaica interdita os crimes das relaes duais.
O predomnio de relaes duais, no mesmo modelo das linguagens artificiais que se
organizam apenas com dois sinais, como a linguagem dos circuitos integrados, produz um
estado de parania generalizada, cuja expresso mais imediata a desestruturao subjetiva,
lanando o indivduo numa espiral da violncia contra os semelhantes e contra os objetos,
num retorno sobre si mesmo.
539
MDULO VI
3 DO DISCURSO RELIGIOSO AO DISCURSO CIENTFICO: A LEGITIMAO DA AUTORIDADE

Contudo, o que se observa em nossa cultura uma espcie de deslegitimao do lugar de
pai e a obrigao de uma justificao sem fim daquele que venha a ocupar esse lugar. Isso se
observa no fenmeno moderno do conflito de geraes. No raro encontrarmos famlias nas
quais o programa para o fim de semana decidido pelo filhos, mesmo ainda sendo crianas. E
quando os pais querem exercer sua autoridade, precisam se utilizar de justificaes, que a
cada vez so rebatidas pelos filhos. V-se a, nesse caso, que a autoridade dos pais no se
sustenta em sua palavra, mas precisa buscar fundamento em argumentaes que tendem ao
infinito. Nas culturas organizadas dentro do discurso religioso, o lugar do pai simblico se
afirmava por sua prpria enunciao, como representante de Deus. O desenvolvimento da
cincia moderna abala o lugar da autoridade religiosa, produzindo um novo lao social no
qual o motor que comanda a cena no mais a enunciao do mestre, enquanto ato de dizer,
mas um conjunto acfalo de enunciados, isto , pronunciados a partir da terceira pessoa do
singular, numa forma estritamente impessoal.
A substituio da cosmoviso religiosa pela cientfica tem como caso exemplar Galileu,
pois no se reduz a um conflito entre pessoas, mas sim entre duas concepes diferentes a
respeito do que legitima a autoridade. Galileu introduz um novo enunciado de autoridade:
isso cientfico, marcando o crepsculo da legitimidade calcada na onipotncia e oniscincia
de Deus. Como afirma Lebrun (1997, p. 59): O incio do fim de uma legitimidade fundada
sobre a autoridade em benefcio de uma legitimidade fundada sobre a autoridade fornecida
pela coerncia interna dos enunciados.
Desse modo, o saber que constitui referncia, que serve de bssola no social, se desloca
da autoridade do mestre para a autoridade de um saber acfalo. Isso resulta numa radical
subverso da possibilidade do exerccio da funo paterna. Nessa perspectiva entendemos a
passagem do predomnio do discurso religioso para o predomnio do discurso da cincia
como produtora de uma subverso no conjunto do tecido social, isto , instaura novas formas
de lao social e igualmente novas patologias. Essas novas patologias se organizam em torno
de um eixo: a progressiva desimplicao subjetiva do indivduo moderno, que se estende
desde as formas de anonimato (individual e grupal, como as associaes econmicas e polticas)
at os modos de desresponsabilizao pelo social (seu grupo, sua nao, sua lngua, sua
cultura, etc.) e por si mesmo.
Desse modo, a organizao monocntrica e hierrquica, apoiada na autoridade da tradio,
eclipsada por uma organizao pluricntrica e horizontal. Freud, um homem que partilhava os
ideais da cientificidade, apresenta uma descoberta que podemos considerar, como sugere Lacan,
540
CAP.
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Mrio Fleig
uma resposta s conseqncias do discurso da cincia. Essa resposta gira em torno da reintroduo
da questo do pai e a dimenso do sujeito no interior do discurso da cincia. E isso se faz pela
no-recusa da diviso inerente pessoa, que se encontra sempre dividida entre seu dizer e seu
dito, entre saber e verdade, entre enunciado e enunciao. Quando agimos, acontece muito mais
do que a pura objetividade de nossos atos e nossas palavras. O que dizemos contm o ato de
dizer, a enunciao, que no se esgota naquilo que foi dito. Muito mais do que dizemos, o ato de
dizer que comporta a possibilidade de implicao, responsabilidade, adeso e compromisso com
o outro. Por exemplo, ao empenharmos nossa palavra, seja para ns mesmos, seja para um
compromisso com o outro, o que est em jogo no apenas o contedo dos enunciados que
proferimos, mas o prprio ato de enunciao, a palavra pronunciada e assentida. esse ato de
assentimento que determina a autoridade de nosso ato, e para tal, colocamos em operao aquilo
que nos d referncia subjetiva, ou seja, a funo paterna.
No discurso da cincia, a operao em jogo visa realizar o desaparecimento da enunciao, o
dito tende a apagar os vestgios do dizer e o saber se universaliza, passando a valer para todos,
anulando o valor de qualquer verdade singularizada. Essa operao cientfica permite a produo
de enunciados com valor para todos os sujeitos e para todas as situaes, o que resulta em
sistemas altamente produtivos. Na relao do homem com a natureza, o ganho insupervel,
assim como na produo de objetos, passando-se rapidamente do artesanato para a produo em
srie. Contudo, os efeitos subjetivos de tal operao que se apresentam problemticos, gerando
o declnio da autoridade calcada na enunciao do sujeito e a proliferao da autoridade fundada
em enunciados impessoais.
De modo mais especfico, perguntamos: como se fundamenta um enunciado? O que que
o torna legtimo, justificado e detentor de autoridade? Dois so os modos de tornar um enunciado
sustentvel.
O modo tradicional, progressivamente descartado e esquecido pela supremacia do modo
cientfico de validao, se faz pelo ato de proferir o enunciado e esse dizer passa a ser referente,
independente das qualidades de quem o profere ou das qualidades do prprio enunciado.
no ato de dizer que se funda a autoridade do enunciado, e se o mesmo encontra simpatia no
que o escuta, no pblico, sua autoridade se torna reforada. Tanto a palavra de Deus quanto
a autoridade paterna encontram sua legitimidade desse modo. no dizer do pai que se funda
e se define o lugar de filho. O peso maior se localiza na palavra unida ao ato de proferimento
enquanto garantia dada pelo enunciador.
O segundo modo de validar um enunciado advm do exame de sua consistncia lgica,
ficando dispensado o enunciador e seu ato de enunciar. A autoridade do enunciado decorre
541
MDULO VI
de sua consistncia, pouco importando quem o profira, que deve de preferncia ser excludo,
pois haveria o risco de introduzir algum erro.
Ora, o segundo modo de validao de enunciados, como funciona no discurso da cincia,
implica uma progressiva deslegitimao da autoridade paterna e um incremento da legitimidade
materna. Isso se observa nas novas configuraes familiares como a famlia monoparental, na
qual os filhos se renem em torno da me, ou nas mulheres que optam por um produo
independente, dispensando de sada o lugar paterno para seus filhos. A implicao mais
preocupante dessa transformao se situa na passagem do lao familiar e social articulado a
partir do terceiro, que opera referncia, para um lao dual.
De um lado temos a pergunta sobre a funo paterna, sobre o que isso que se distingue
simplesmente dos personagens que possam ocupar a cena no que os personagens no
sejam decisivos e importantes , mas que essa funo possa ser exercida, ou posta em
funcionamento, por qualquer integrante do social.
4 O SINTOMA SOCIAL COMO EFEITO DO DISCURSO DA CINCIA
A noo mais freqente de sintoma tem sua origem histrica na medicina, em que situado
a partir daquilo que aparece como o que causa o sofrimento no nvel do corpo. O sintoma, na
teorizao de Freud, progressivamente perde esse carter mdico (ou psiquitrico) e aparece
como algo que seria da ordem de uma estrutura. Definimos estrutura, de acordo com LviStrauss, como algo que nunca existe na realidade concreta, mas que define o sistema de relaes
e transformaes possveis dessa realidade. A estrutura designa no a realidade concreta, mas
a lei ou conjunto de leis que delimitam e determinam as modificaes possveis dos elementos
do sistema. Nesse caso, a estrutura um sistema de relaes, constituindo-se na sntese das
transformaes possveis e que permite formular o campo de nossas experincias. A partir
disso, o sintoma no seria mais pensado como uma espcie de apndice que precisa ser extirpado
do sujeito, mas como algo que organiza o sujeito. No se trata de jogar fora o beb junto com
a gua do banho. A relao com o sintoma no uma relao de expurgao e, nesse sentido,
no uma relao moral como podemos ler na histria dos tratamentos das patologias psquicas
ou em outras prticas sociais em relao aos ditos sintomas que precisam ser extirpados e
eliminados, mas o sintoma tem uma verdade, na medida em que d conta de um certo sofrimento.
O resultado disso a perspectiva freudiana que introduz um modo diferente de lidar com o
sintoma e com a verdade.
A clnica psicanaltica ensina, atravs do trabalho cotidiano, que ali onde alguma coisa falha
e produz um mal-estar insuportvel para o sujeito e mesmo para os que esto a sua volta, ali
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CAP.
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Mrio Fleig
tambm h uma verdade acontecendo. Trata-se, em primeiro lugar, de poder suportar essa verdade
e permitir que a mesma seja enunciada, constituindo-se no princpio metodolgico primrio da
interveno psicanaltica. E isso certamente no acontece sem dor e sem resistncias. Desse
pressuposto metodolgico decorre que no h prtica clnica bem-fundada, seja ela psicanaltica
ou educativa, sem a correlativa apropriao da verdade que se mostra nas falhas tanto subjetivas
quanto sociais. Qual a verdade que insiste em querer se mostrar nas falhas de nossa sociedade,
organizada em torno da racionalidade cientfica prpria do projeto da modernidade?
Quando se fala de sintoma social, introduz-se uma diferena entre esse e o sintoma singular:
o sintoma social enquanto expresso do discurso social dominante em uma dada cultura e o
sintoma singular como a produo mais prpria de cada um. As inibies, os sintomas psquicos
e as angstias de cada dia so importantes, quer dizer, no o joguemos fora, porque seno vamos
juntos com eles. Da mesma forma, podemos pensar com relao ao sintoma social. Ele no pode
ser banido, uma vez que o sintoma social aquele sintoma que faz parte do discurso dominante.
Lembramos uma experincia desastrosa numa cidade do interior do Brasil, na qual foi decidido
que as crianas de rua seriam recolhidas para uma instituio, o centro da cidade ficaria limpo e
essas crianas, nos casos legtimos, seriam colocadas para adoo. Havia a a inteno de limpar
a cidade e ao mesmo tempo tomar uma medida de proteo em relao a essas crianas e
adolescentes, abrindo-lhes a possibilidade de um lar ou de uma situao protegida. Como
conseqncia, desencadeou-se nesses jovens uma srie de surtos paranicos, tentativas de suicdio
e elevado ndice de agresso fsica equipe, e vrios deles tendo que passar ao uso de medicao
psiquitrica. Esses jovens no estavam apresentando essas patologias quando moravam na rua.
Isso quer dizer que a pura e simples tentativa de extirpao de um problema gerou outro, de
dimenses dantescas, pois essas crianas e adolescentes foram transportados de um cdigo para
outro que lhes era completamente estranho. Obviamente se criou ali a relao dual de perseguidor/
perseguido. O mesmo se d em situaes de sala de aula, quando o professor, tentando exercer
sua funo educativa de autoridade, eleva o tom de sua voz, passando a gritar. Produz-se o
mesmo efeito de parania, ficando as crianas tomadas de pavor persecutrio.
O discurso dominante diz respeito quela estrutura discursiva que d as direes bsicas
de uma civilizao, de uma cultura, de um povo, e que conseqentemente situa de modo
predominante a subjetividade. Poderemos ver que no nvel do sintoma social temos mudanas
histricas e que algumas delas podem ser situadas com preciso, o que permite tomar conta
daquilo que o sintoma tem a dizer, enquanto verdade que se mostra nas falhas e nos fracassos.
Ento, a tarefa fazer que haja um trabalho de acolhimento e de nomeao desse sintoma e
no uma operao de extirpao. Esse trabalho se inicia pelo disposio de se deixar surpreender
543
MDULO VI
e interrogar pelas eventos que perturbam, abrindo espao para que a palavra possa circular,
da mesma forma como a lngua apresentada enquanto significante para a criana. Trata-se de
resgatar o nexo fundamental entre a palavra e a verdade que nela est contida, no seu enlace
com o sujeito ali implicado.
Exemplificando nossa perspectiva: num modelo de sociedade tradicional, que se ordena
por ideais partilhados homogeneamente, a perspectiva de cada sujeito ser amanh aquilo
que seus ancestrais foram ontem, resolvendo desse modo as questes do dever-ser de cada um
e da coletividade e fornecendo uma teoria da vida e do universo que responda s grandes
questes do homem. O repertrio de saber acumulado nessa cultura suficiente para sua
viabilidade, harmonizando o destino pessoal com a coletividade. Ou dito de outro modo, o
cotidiano e o social so ordenados a partir de enunciados dogmticos que operam a constituio
do sujeito e do social a partir de um suposto absoluto e onipotente, de tal modo que no h
como interrogar tal arbitrrio e nem seus efeitos. o modo de constituir uma referncia, dentro
do discurso religioso.
O sistema pedaggico na modernidade est construdo a partir do discurso cientfico e,
paradoxalmente, pretendido construir seres pensantes a partir do mesmo. Entretanto, isso
por si mesmo j da ordem da impossibilidade, posto que na cincia no h sujeito, mas
apenas enunciados universais. Na cincia na h lugar para a singularidade. Desse modo, o
paradoxal como, por meio de um discurso universalizante, apagador das diferenas, se possa
pretender construir singularidades. Este o grande impasse, porque continuamos querendo,
via a tradio, formar pessoas comprometidas com a cultura, mas fazer isso por meio de um
discurso que rompeu com a tradio.
5 A DOGMATICIDADE E A CONTINGNCIA
Ora, a modernidade, enquanto um projeto cultural fruto da formulao relativamente explcita
de seus prprios protagonistas, implica uma ruptura irremedivel dos sistemas de crenas e
representaes homogneos e coesamente partilhados. Essa ruptura se mostra na possibilidade
da introduo da contingncia na suposta ordem dogmtica precedente. Enquanto a ordem
dogmtica se orienta pelo pressuposto de que o mundo assim desde sempre e por isso mesmo
deve continuar com foi estabelecido desde toda a eternidade, a cincia moderna, pela descoberta
dos mecanismo secretos da natureza, pode romper com a suposta imutabilidade e introduzir a
contingncia, afirmando: Ainda que sempre tenha sido assim, possvel ser diferente. Os
enunciados do discurso da cincia afirmam sempre verdades vlidas dentro de um contexto de
conhecimento e no com valor eterno. Ou seja, o homem moderno tem um ideal de autonomia e
de efetivar possibilidades que no estavam listadas no repertrio do desejo de seus ancestrais.
544
CAP.
16
Mrio Fleig
O primeiro resultado da operao de tal ruptura de enunciados dogmticos legados pela

tradio o esfacelamento da homogeneidade cultural. Tal efeito se desdobra na multiplicao,
num mesmo universo cultural, das crenas, prticas, representaes, ideais e modelos tericos.
No se trata apenas da especializao dos saberes e multiplicao da cincias, mas de um
profundo esfacelamento da unidade cultural. Diante de tal situao, configura-se o panorama
da co-existncia, conflituosa ou no, de diferentes paradigmas, racionalidades e sistemas de
crenas e representaes.
A primeira grande soluo do impasse produzido por essa ciso no corao do ser humano
(ciso esta to bem trabalhada por Hegel nas suas anlises da passagem da eticidade grega
para a posio do cidado do mundo romano) aparece em torno do sculo XII e se estende at
o sculo XVIII, com o fim da monarquia: a primeira revoluo do intrprete efetivada pelo
recurso da lei. O predomnio da lei substitudo, como nos mostram as clssicas anlises de
Foucault, pelo predomnio da norma. A soluo dos impasses do sujeito moderno atravs do
recurso da normatividade tambm no suficiente para dar conta da problemtica. Contudo, o
predomnio da normatividade faz que se multipliquem os especialistas e seus pareceres tcnicos,
fundando a norma respectiva. A introduo da norma se torna ento uma questo relevante,
de tal modo que os impasses das prticas sociais se revelam impasses ticos, como se pode
observar em relatos de situaes dramticas vividas por juzes, em que a sentena, embasada
em parecer de especialistas, corrobora uma injustia reconhecida.
Desse modo, enquanto o modelo de sociedade tradicional se organiza em torno da
referncia explicitada teologicamente pela religio, determinando um universo com um centro
fixo, ponto zero do espao e do tempo, hierarquizados e diferenciados em sagrado e profano,
assim como sua estrutura social hierrquica, a modernidade se organiza a partir do deslocamento
desse modo de referncia, substituindo o discurso religioso pelo discurso cientfico. Isso quer
dizer que h uma transformao no tipo de enunciados que organizam o social, tendo efeitos
subjetivos relevantes, como o afrouxamento dos laos que atam o sujeito a sua tradio assim
como o descomprometimento com a mesma. Esse sujeito moderno se torna sensvel ao apelo
dos novos ideais propostos pelo discurso da cincia, enquanto promessa de felicidade e gozo
sem falhas, realizveis pelo consumo de objetos.
6 O PROJETO DA MODERNIDADE E A NOVA RACIONALIDADE:
UMA L GICA DOS OBJETOS E A PROMESSA DA FELICIDADE INSTANTNEA
O projeto da modernidade, iniciado no sculo XVI e desenvolvido at nossos dias, produz
conflitos e patologias prprias, que demandam respostas que j no encontramos nos modelos
de racionalidade tradicionais. Com o advento da cincia moderna e da tecnologia, possibilitadas
545
MDULO VI
pela hegemonia da racionalidade cientfica e instrumental, configurou-se uma promessa de

soluo da misria humana decorrente das ameaas da natureza, da decrepitude de cada
indivduo e da insatisfao nas relaes com os semelhantes. Contudo, a efetivao de tal
promessa se mostra cada vez mais problemtica, constituindo-se assim o atual desafio na
relao entre cincia/tecnologia e sociedade. Muitos dos elixires propostos pela cincia tm se
mostrado, na verdade, venenos poderosos.
Quando o paradigma organizador da sociedade e do saber era unitrio, como no caso do
paradigma teolgico, era possvel realizar uma passagem entre ser e dever-ser, isto , havia
um parmetro que garantia de antemo o carter absoluto do dever-ser enunciado. Isso quer
dizer que as pessoas acreditavam que havia uma natureza humana e que na vida cada um
deveria se pautar pela mesma, caso contrrio receberiam uma condenao eterna. Mas, aps
Hume, que aponta para o abismo entre ser e dever-ser, fazendo a crtica radical do
pressuposto natural da realidade, j no temos nenhuma garantia prvia do acerto de um dado
dever-ser. Ora, perguntar-se acerca de como se deve agir consigo mesmo e com os outros a
questo tica por excelncia.
Houve um tempo em que a racionalidade cientfica parecia ser suficiente para nos responder
acerca dessa questo. Contudo, hoje j se tem claro que h uma diferena entre as leis da natureza,
onde se trata de descrever e enunciar os fatos e as leis jurdicas ou os princpios normativos, que
prescrevem algo a respeito da ao humana. Enquanto no discurso religioso, pela autoridade do
dogma, ficavam resolvidas as questes essenciais de cada indivduo, referido ento pela tradio
na qual se encontrava, na modernidade, luz dos enunciados impessoais e genricos do discurso
cientfico, o indivduo se v perturbado para responder s questes sobre sua identidade e seu
destino. Se antes o indivduo encontrava seu rumo seguindo o trabalho e os costumes de sua
famlia, hoje esse caminho tomado, no mnimo, como esquisito. Os adolescentes, no momento
da escolha profissional, se vem compelidos a ter que escolher uma profisso diferente da dos
pais. Causa estranheza quando escolhem a mesma. E nesse momento, os pais correm o risco de
serem acusados de influenciar o filho e no deix-lo decidir por si mesmo o seu caminho. Outro
aspecto desses ideais da modernidade se refere apropriao de objetos como a condio de
felicidade, determinando uma adeso aos imperativos e ideais dessa cultura.
Assim podemos entender as anlises clssicas da passagem do predomnio do ser para o
predomnio do ter. Sistematicamente passamos a ser comandados no mais pelos desgnios divinos,
mas pelo brilho dos objetos prontos para serem consumidos. E a lgica que organiza a economia
dos objetos no leva mais em conta a implicao dos sujeitos, determinando a substituio da
avaliao e deciso tica pelos critrios da consistncia lgica e da eficincia tcnica.
546
CAP.
16
Mrio Fleig
7 O IDEAL DE AUTONOMIA E A PROPOSTA DE AUTO-FUNDAO SUBJETIVA

Uma transformao importante na modernidade aparece com o surgimento da prevalncia
do Eu, como ocorre na fundao que Descartes faz dos saberes baseado no cogito, ergo sum
(penso, logo sou), demarcando um novo lugar de fundao que no mais a autoridade, nem
a divindade, nem a tradio, mas sim a subjetividade. Essa formulao de Descartes, que
correlativa ao nascimento do discurso da cincia moderna, tem sua progressiva explicitao ao
longo do desdobramento do projeto da modernidade como um ideal de autonomia. corrente
entre os filsofos modernos que a grande inveno da modernidade a idia de liberdade,
expressa no ideal de autonomia. O idealismo alemo leva esse ideal s suas ltimas
conseqncias, na formulao do eu absoluto que se funda a si mesmo.
Quais as conseqncias da idia de liberdade e do ideal de autonomia? Que efeitos
subjetivos e sociais produz?
O ideal de autonomia significa: Eu me fundo a mim mesmo. Levado ao seu extremo, esse
ideal implica conceber o mundo e a histria centrados no indivduo. O ideal de autonomia se
estrutura a partir de um recalcamento da tradio, significando um apagamento progressivo
das marcas e referncias que assinalam ao sujeito o lugar a ocupar e como faz-lo. Se por um
lado isso corresponde, na histria da modernidade, ao enfraquecimento e declnio da funo
paterna, por outro lado significa a afirmao desse ideal, na medida em que recusa que o
sujeito esteja constitudo de um outro lugar que no de si mesmo.
Um primeiro efeito se encontra no aparecimento de um estado de parania constante.
Parania constante significa que a subjetividade, tomada nesse ideal que recalca a tradio, se
apreende sempre numa fundao por auto-referncia. A parania se caracteriza exatamente
pelo predomnio da auto-referncia, numa hiper-interpretao dos eventos, tomados como se
referindo ao prprio sujeito. A relao com o semelhante no encontra mais uma referncia
comum que permita a manuteno das diferenas, ou seja, se o semelhante no for como o
prprio sujeito, tomado como uma ameaa, se transformando num perseguidor. Isto se d na
medida em que a referncia terceira, situada para alm do prprio sujeito, tende a cair, entrando
em colapso.
Do paradoxo do ideal de autonomia se pode deduzir tanto o risco de colapso do prprio
sujeito quanto do tecido social, constituindo um dos traos que definem o sintoma social de
nossa cultura. Posto isso de um modo muito esquemtico, pode-se fazer a constatao do
predomnio do ideal de autonomia como algo marcante na contemporaneidade. Basta pensarmos
rapidamente no que significam os ideais da Revoluo Francesa, calcada na recusa da tradio.
Tudo o que representava a tradio, como a nobreza, o rei, o sistema poltico, a religio, a
547
MDULO VI
economia, enfim, todas as figuras da tradio foram simplesmente rejeitadas e a grande bandeira
tornou-se o ideal de ruptura de qualquer forma de hierarquia, ou seja, a conquista do ideal de
igualdade e autonomia. Isso no significa recusar os benefcios da mesma, ou que se deve
retornar s formas anteriores de organizao. No se trata tampouco de um julgamento moral
do que certo ou errado, mas de avaliarmos as conseqncias do predomnio dos ideais de
autonomia. Assim colocado, a unio entre a recusa da tradio e a busca de um modo de
fundao em si mesmo determinam um sistema de auto-referncia.
8 O DIREITO UNIVERSAL AO GOZO
Tambm deve ser considerada a questo dos direitos universais que esto embutidos no
ideal de autonomia, uma vez que o seu ncleo a questo da igualdade. Encontra-se firmado
que todos so iguais, mas no est esclarecido em relao a qu e de que modo. H um
aspecto que pertinente, e que est formulado textualmente na declarao dos direitos
universais, como ideal de consecuo da felicidade comum por meio do acesso ao gozo de
seus direitos naturais e imprescritveis. Ora, aqui se afirma o direito ao gozo de cada um, que
anteriormente estava reservado ao senhor feudal ou divindade. Gozo sinnimo de fruio
ou usufruto, enquanto modo de obteno de satisfao, que vai desde o direito ao gozo sexual
at o gozo no consumo dos objetos.
Como j foi examinado, o afastamento e a suspenso de algo so indispensveis para a
constituio do sujeito humano. Mas, tendo-se em vista que a sociedade atual se funda no primado
de que cada indivduo pode ter acesso ao que lhe falta de forma imediata e instantnea, como
possvel se dar a suspenso de algo nesse contexto? Quais as possveis conseqncias disso?
O sujeito se organiza em torno daquilo que lhe falta e as carncias podem ser de trs tipos:
o objeto que pode suprir as necessidades, o objeto do amor e do desejo e finalmente o objeto
que coloca em jogo o gozo. Considerando-se a diferenciao entre esses trs tipos de objetos
faltantes, quais os efeitos psquicos das mudanas na economia dos objetos na modernidade?
Denomina-se gozo a operao de incorporao de algo que possa produzir um estado de
completude, ainda que transitria. A representao mtica do gozo aparece exemplarmente na
figura do paraso terrestre ou na figura da vida eterna no cu. Contudo, a operao da funo
paterna colocou um limite nesse gozo mtico, arrancando Ado e Eva dessa suposta plenitude
e lanando-os no espao e tempo delimitadores. De acordo com esse mito, esse castigo funda
o mal-estar civilizatrio, e desencadeia a busca incessante do paraso perdido. Se tratamos isso
do ponto de vista da cultura, podemos lembrar que no campo individual tambm continua
sendo buscada a unidade mtica que um dia esse indivduo supe ter tido na relao me/
filho. Essa busca incessante pelo paraso perdido move a construo do cotidiano, do amor e
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CAP.
16
Mrio Fleig
do trabalho. Entretanto, pode empreender essa busca construindo novas possibilidades de

vida ou procurando um elemento que preencha essa falta de forma definitiva, e a ter o infeliz
encontro com uma overdose.
Ento, o ser humano anda nessa viagem estranha atrs de alguma coisa que ele perdeu,
mas que no sabe o que . Chega a suspeitar que busca aquilo que nunca existiu. Mas isso tem
tal importncia que a busca continua. Enquanto isso, vai conversando, isso que o interessante
e que a grande coisa que lhe resta. No a viagem, nem aonde vai chegar o mais importante,
mas sim as boas conversas que pode ir construindo nesse caminho. S que assim mesmo,
insiste que esse algo que perdeu, sem nunca t-lo tido, seja encontrado, e isso o catapulta
investigao, ao trabalho e busca do objeto amoroso.
No caso dessa configurao em que estamos tomados, no ideal de autonomia, isso vai se
dar de um modo bem interessante. Um sujeito situado numa sociedade tradicional, referido a
partir de um centro fixo e hierarquicamente diferenciado, no v problema em que a sua
existncia esteja determinada para fazer a divindade gozar. Desde a restaurao da religio
monotesta pelo homem Moiss, a partir do modelo egpcio do fara Akenaton, o gozo est
situado do lado da divindade, ou seja, o que interessa que Deus goze. Nesse sentido, a Igreja
catlica, com o Conclio de Trento, tenta sustentar o poder e a tradio propondo uma referncia
ainda mais acentuada, pela idia de que o gozo existe na medida em que o prprio corpo seja
oferecido para o gozo divino. Todos aqueles que estudaram o catecismo lembram bem como
se respondia pergunta: Para que ns existimos? Para amar e servir a Deus sobre todas as
coisas. J o gozo do lado do sujeito, como o gozo sexual, era considerado uma ofensa grave
divindade. Os pais deveriam procriar, mas de preferncia sem gozar. Mesmo que hoje essas
postulaes no tenham fora, assim como numa certa poca tiveram, isso ainda est inscrito
no discurso religioso calcado na tradio.
Que conseqncias e alteraes ocorrem quanto ao lugar do gozo a partir do surgimento
do ideal de autonomia e a exacerbao do narcisismo? O que se pode observar hoje, depois de
alguns sculos de seu desenvolvimento, que estamos em condies de comear a avaliar os
efeitos dessa experincia histrica. Observamos que se instaura uma outra forma de gozo que
progressivamente entra no discurso dominante.
9 O GOZO PARCIAL E O GOZO TOTAL
Exatamente onde a tradio produz a suspenso de algo, num ato de expulso simblica
do paraso, ali o gozo que cabe a cada um denominado de gozo parcial, regrado pelo pacto
da linguagem. o processo que se d no momento em que se rompe a dualidade fechada de
me/filho e introduzido o terceiro. considerado um gozo parcial porque nele o sujeito no
549
MDULO VI
empenha seu corpo. Para obter a fruio dos alimentos, ningum precisa comer um pedao de
sua boca, assim como no se espera que a obteno do gozo sexual se faa s custas do
consumo dos rgos. Isso comumente acontece nos crimes resultantes de processo alucinatrio
psictico, quando o objeto perde a intermediao da palavra. Por exemplo, quando a metfora
sexual de comer uma mulher passa para o campo do canibalismo.
Para o adolescente, a entrada no exerccio efetivo do gozo sexual fica perturbada pela
suposio de que gozar possa equivaler ao consumo de si mesmo ou do outro, nessa delicada
operao psquica entre a coisa e a palavra, ou seja, sua representao. Tanto o adolescente
quanto o adulto podem recuar para a inibio sexual diante da suposio de que tal ato possa
destruir ou danificar o parceiro ou a si mesmo. Ora, o gozo parcial se encontra regulado
simbolicamente, dando-se no campo da linguagem, segundo suas regras. to parcial como o
so as palavras, que se seguem umas s outras e nenhuma delas pode dizer tudo, mas cada
uma e a cada vez tem seu sabor prprio. Os parceiros gozam um do corpo do outro em partes,
uma de cada vez. Aqui se retorna a Machado de Assis, para quem a paixo usufruda a cada
momento atravs de um pequeno recorte no corpo. um gozo descontnuo e parcial, marcado
sempre por limites. Por isso, se diz que gozar ou terminar a mesma coisa. A expresso
popular que identifica o gozo sexual com terminar e acabar diz a verdade. O problema se
d quando a palavra perde seu valor de metfora e o fim do ato sexual com o acabar venha
a significar a morte. O terminar significa exclusivamente a plenitude, estranho isso que a
plenitude se d quando no se tem mais nada daquilo.
O filme O Imprio dos Sentidos apresenta uma outra forma de gozo, que total. A
expresso clssica prxima disso se encontra na experincia mstica, enquanto sada do campo
da linguagem (no h mais palavra que possa nomear a experincia mstica) e entrega de todo
o ser em unio com a divindade, que o gozo proposto pelo Conclio de Trento e que deflagrou
a experincia mstica catlica moderna. Enquanto no gozo parcial o sujeito sai relativamente
inteiro (claro que, s vezes, algum pode perder pedaos do corao), no gozo total oferecido
um pedao do corpo, podendo chegar inclusive morte.
A partir do que at aqui desenvolvemos, possvel determinar com mais clareza as
conseqncias do deslocamento do valor prevalente numa cultura tradicional para a
modernidade, especialmente o surgimento de outras formas de gozo determinadas a partir da
veiculao de um promessa de gozo sem falhas. Aquilo que era prometido para depois, na
vida eterna, a modernidade exige que se d o mais rpido possvel, aqui e agora. E observada
uma acelerao na produo do objeto, sempre mais prximo e mais adequado ao gozo sem
falhas. Pode ser chamada de cultura do instantneo, seja por meio da imagem, seja na
550
CAP.
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Mrio Fleig
comunicao, seja no caf instantneo. Duas faces de uma mesma moeda, o prprio objeto,
que para ser sem falhas, falha e precisa ser substitudo, e nessa falha do objeto o sujeito
encontra a sua prpria falha.
nesse contexto que sobressaem os contornos do sintoma social prprio da cultura
contempornea. Melman (1992) conceituou o sintoma social como aquilo que se inscreve no
discurso dominante de uma sociedade em uma poca determinada, como soluo veiculada
para os seus impasses. A busca de um objeto que supostamente venha a realizar a promessa
desse gozo total, aqui e agora, caracteriza um dos ncleos do sintoma social da cultura ocidental
moderna. Desse modo, a prevalncia do objeto, fundao por auto-referncia e a promessa de
um gozo sem falhas a ser efetivado sempre imediatamente, constituem esse ncleo organizador
das vrias manifestaes sintomticas.
A indstria moderna, incluindo a da esttica, aprimora-se na produo do objeto (do bigcheese ao silicone), a cada vez prometido como o mais apto a produzir o gozo almejado,
substituindo os antecedentes deixados ento na obsolncia. A gama de objetos prontos para
serem consumidos vasta. No se trata de fazer uma classificao dos mesmos, mas apenas
observar seus efeitos na determinao da posio do sujeito. Ali onde emerge uma insatisfao,
desencadeia-se a busca de um objeto que venha a preencher e acalmar esse insuportvel. Isso
corresponde ao que Freud j apontou como a verdade da civilizao: o mal-estar. As solues
vo na direo de tentar remediar tal mal-estar. Nada melhor pode ser dito a esse respeito do
que Holliwood j tem filmado do american dream ou do american way of life. Nessa perspectiva,
as vrias formas de intoxicao fazem parte do sintoma social: a hiperingesto de plulas de
sade, anti-depressivos, objetos inteis nos shoppings, drogas, lcool e violncia.
Melman (1992) nos delimita trs modalidades do sintoma social moderno: a toxicomania
propriamente dita, o alcoolismo e a delinqncia. As substncias txicas pesadas produzem
um estado de gozo indescritvel e induzem o sujeito a abandonar o gozo parcial e a rumar para
os domnios do gozo total, fora da linguagem e implicando cada vez mais o corpo. As substncias
mais leves e socialmente permitidas, como o lcool, produzem um gozo limitado, mas que ao
mesmo tempo anestesia a infelicidade cotidiana. E o gozo delinqente, no qual o objeto
capturado na forma do roubo, ou ainda na forma da destruio e depredao.
Um dos efeitos mais surpreendentes relativo posio do sujeito diante da normatividade
social. Uma norma tem carter vinculante para um dado sujeito na medida em que esse sujeito
se encontra referido por ideais, que so buscados como dotados de alto valor. Ora, se esse
sujeito j alcanou tais ideais, eles deixam de ter fora vinculante e as normas sociais perdem
sua eficcia. o que se observa na posio corrente do toxicmano que se entrega ao comando
551
MDULO VI
do objeto de gozo representado pela substncia que produz um estado de plenitude sem
comparao. Mas esse gozo tambm pode se dar com placebo, excrementos ou qualquer
substncia que faa um simulacro da droga. Para poder reiterar esse estado de gozo, o sujeito
tende a romper a normatividade relativa ao lao social vigente. O rompimento e a dissoluo
do carter vinculante da lei pe em risco a viabilidade do tecido social e nisto a prpria
viabilidade subjetiva de cada um.
O sintoma social, ao mesmo tempo que denuncia a doena da cultura, se prope como
soluo. Tanto no caso da toxicomania como na experincia malograda de limpar as ruas da
cidade albergando crianas e adolescentes de rua, se d a mesma proposta de encontrar a
soluo que venha a desfazer um mal-estar. Mas tais solues substitutivas produzem uma
inviabilidade. O uso da soluo escolhida tende a coincidir com a efetivao da morte.
A lei e a sustentao do objeto enquanto proibido, mesmo que produtores de mal-estar,
protegem de um encaminhamento mortfero. O campo limitado da linguagem permite um
percurso que contorna a precipitao da morte. Este o efeito do que Freud conceituou como
castrao, operao da falta simblica que permite a estruturao de um lao social vivel. o
mesmo que dizer que o sujeito foi submetido operao da funo paterna, instncia terceira
que lhe impe limites, lhe assinala que h algo impossvel e lhe indica um lugar de existncia,
inscrevendo-o, pela nomeao, numa filiao.
10 O RECURSO DA L EI E FORMAS DE INTERVENO
A lei jurdica se pauta pelo ordenamento das equivalncias entre os objetos e os sujeitos,
buscando a justia pela suposio dos mesmos direitos para todos, e tendo sua incidncia
efetiva no ordenamento social enquanto reguladora. Entretanto, incapaz de inscrever a
diferena e instaurar um sujeito. Essa lei instauradora denomina-se lei simblica. Da j podermos
compreender a situao de embarao em que se encontram os dispositivos jurdicos, quando
so solicitados a operar a funo paterna. A lei jurdica no instauradora, mas em um dado
momento o magistrado pode estar ocupando o lugar simblico de Pai. No compete ao Estado
exercer a funo paterna, mas sim pr um limite ao uso dos privilgios, pautando-se pela
equivalncia entre os cidados e entre os bens que circulam na cultura. Entretanto, como fazer
quando esses dois lugares se confundem?
Dentro desse pequeno quadro, opondo lei jurdica e lei simblica, possvel discriminar
diferentes formas de interveno no sintoma social. Considerando-se que a sada da repetio
indefinida e infinita da rbita dos astros se deu na medida em que, de algum lugar e tempo,
comearam a ser contados cada um dos giros e isso normalmente se funda no mito instaurador
552
CAP.
16
Mrio Fleig
de cada cultura como resultado de um desgnio arbitrrio dos deuses , possvel entender
que a repetio dos atos humanos segue uma mesma lgica. Cada giro na rbita subjetiva e
social um pedido de inscrio numa dada srie e, se essa inscrio fracassar, cai-se numa
repetio que no alcana inscrever a diferena daquele giro. O efeito disso que as aes se
apresentam como vs, estreis, no articulando suficientemente a trama de significaes que
se chama histria.
Aqueles que no contam, os annimos ou apenas referidos pelos apelidos, os excludos
de alcanar um lugar com dignidade, tendem, por no contar para ningum e por isso mesmo
incapacitados para contar, a serem jogados em rbitas repetitivas e sem trajetria. Muitas vezes
pelo ato delinquente que o sujeito tenta fundar uma histria, fazer uma marca que lhe permita
cavar um lugar e constituir um srie, iniciar a efetivamente contar para si e para algum,
entrando na classe dos contveis. Como possvel inscrever a diferena da cada um, mesmo
nas repeties do cotidiano? A trajetria a resultante da srie de inscries dos giros, mesmo
que sendo sempre os mesmos, a cada vez marcando um lugar na srie e nisso se diferenciando.
Contar os giros significa inscrev-los numa srie, ou seja, registr-los.
Para concluir, remeto-me aos ensinamentos de um historiador da arte e poltico, tambm
preocupado com as mesmas questes, e que pode nos auxiliar:
A presena de obras de arte sempre caracterizadora de um contexto que manifesta sua
historicidade. Uma vez que o contexto que determina as idias de espao e de tempo, estabelecendo uma relao positiva entre indivduo e ambiente, descaracterizar o ambiente destituindo-o
das suas presenas artsticas tradicionais uma maneira de favorecer as neuroses coletivas, que se
exprimem, mais tarde, em atos de rejeio da civilizao histrica, que vo desde o pequeno
vandalismo e o banditismo organizado at os fenmenos macroscpicos de violncia e de terrorismo e todos sabem que este o preo pago pelo no desejado triunfo da sociedade de consumo
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555
MDULO VI
17
CAPTULO
ATO INFRACIONAL PRATICADO NO

AMBIENTE ESCOLAR E AS MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
Paulo Srgio Frota e Silva*
SUMRIO
1 VIOLNCIA NA FAMLIA COM REFLEXOS NA ESCOLA ..... 558

2 A MDIA NOTICIA OS CASOS ..... 561
3 INTERESSE DOS EDUCADORES PELA QUESTO ..... 562
4 CAUSAS BANAIS PROVOCAM VIOLNCIA ..... 563
5 MANIFESTAES LEGISLATIVAS ..... 566
6 A VIOLNCIA DE EDUCADORES CONTRA ALUNOS ..... 566
7 BOAS LEIS E A MUDANA DE MENTALIDADE ..... 569
8 MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS E SEU CARTER PEDAGGICO ..... 584
9 REMISSO ..... 598
* Juiz da Infncia e Juventude de Belm 24 Vara Cvel. Detentor do Prmio Criana e Paz do UNICEF.
557
MDULO VI
1 VIOLNCIA NA FAMLIA COM REFLEXOS NA ESCOLA

A famlia e a escola, historicamente, sempre foram considerados locais de inquestionvel
harmonia e segurana. O mundo exterior era o do perigo, da ameaa, da violncia, do desrespeito
aos direitos das pessoas, especialmente os mais fragilizados, como crianas, adolescentes e as
mulheres de qualquer faixa etria.
Em plena chegada do novo milnio, infelizmente, nem sempre assim. No mundo todo a
situao vem dando sinais preocupantes de alterao desse quadro de tranquilidade. No que
concerne famlia, inmeros pases vem editando leis para proteger seus membros mais fragilizados.
O relato de docentes, diretores e orientadores educacionais indicativo de que a violncia
no mbito da famlia est se constituindo em um potente vetor de violncia no ambiente
escolar, justamente porque os alunos, angustiados, tensos e totalmente assustados e
traumatizados pela violncia que sofrem dentro do lar, principalmente por parte dos prprios
pais, padrastos, avs e irmos, acabam por ter comportamentos igualmente violentos na escola,
como reflexo do que esto sofrendo em suas casas.
Todos sabemos que a resistncia importante para a engenharia, pois se tal no fosse a
construo de uma casa e, principalmente, de um edifcio de muitos andares poderia desabar,
justamente porque os materiais precisam ser resistentes para suportar tanto peso, tanta presso.
Mas, para a psicologia, a resilincia que fundamental, ou seja, o indivduo deve ser preparado
para adotar posturas resilientes, para superar os obstculos que considera no seu psiquismo
intransponveis em seu quotidiano, inclusive o familiar.
Mesmo em uma famlia, as pessoas no so iguais, os sentimentos divergem, as sensaes e
reaes a um determinado problema no so necessariamente as mesmas entre os filhos, mesmo
que biologicamente oriundos do mesmo pai e da mesma me, motivo pelo qual uns conseguem
contornar e conviver com as situaes crticas e conflituosas entre seus pais, adotando mecanismos
de controle, defesa e superao, mas outros no, e, nesse caso, ficam sensveis a uma srie de
fatores de violncia, quando no so seus prprios autores, sendo que em alguns casos, fazendo
o possvel e o impossvel para chamar a ateno dos pais, com a seguinte desculpa em seu
inconsciente: ou chamo ateno de meu pai ou de minha me, dizendo que sou o presidente do
Brasil, ou vou chamar fazendo ver que sou o maior bandido do Brasil.
As estatsticas dos Conselhos Tutelares, dos SOS Criana, das Promotorias e dos Juizados
da Infncia e da Juventude mostram que cada vez maior a ocorrncia de situaes em que os
direitos da criana e do adolescente so ameaados ou violados por ao ou omisso de seus
prprios pais ou responsvel, mesmo diante da determinao constitucional e da legislao
infraconstitucional, em especial o Estatuto da Criana e do Adolescente ( ECA) e a Lei de Diretrizes
558
CAP.
17
ATO INFRACIONAL PRATICADO NO AMBIENTE ESCOLAR E AS MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS
e Bases da Educao Nacional (LDB), no sentido do dever da famlia, especialmente dos pais,
com a educao dos filhos.
Em recente pesquisa realizada em Belm pela Secretaria Municipal de Educao, com
apoio do UNICEF, sobre O Sucesso e o Fracasso na Educao Bsica, os pesquisadores concluem
que a escola no est preparada para trabalhar com alunos (as) que fogem do convencional.
Neste caso, opta pela excluso do aluno. Parece que os seus profissionais tm se negado a
enfrentar essas questes, deixando de reconhecer que talvez muitas das causas da evaso
podem advir das condies sociais dos alunos, transcrevendo, para ilustrar o asseverado, o
depoimento de uma professora: Na maioria das vezes os pais se separam e as crianas so
distribudas na casa dos avs e tios e deixam de frequentar as aulas. Eu tive um aluno que
faltou durante trs meses, e at pensei que ele tinha se evadido, mas depois a me veio dizer
que se separou do marido e as crianas no tinham onde morar, mas que agora j dava para o
seu filho retornar escola (prof. 2 Escola Bem-te-vi). 7
A Constituio Federal dispe que dever da famlia assegurar, com prioridade absoluta,
o direito educao dos filhos (CF, arts. 227 e 205), dispondo, da mesma forma, no artigo 229,
que os pais tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores de idade.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394, de 20.12.1996) reala,
igualmente, o dever da famlia com a promoo da educao de seus membros, conforme se
constata no que est expresso nos artigos 1 e 2, dentre outros. importante ressaltar que a LDB
chega mesmo a dispor que compete aos Estados e aos Municpios, em regime de colaborao, e
com a assistncia da Unio, zelar, junto aos pais ou responsveis pela frequncia escola (LDB,
art. 5, 1 e seu inciso III), dispondo, igualmente, que dever dos pais ou responsveis efetuar
a matrcula dos menores, a partir de sete anos de idade, no ensino fundamental (LDB, art. 6).
O Estatuto da Criana e do Adolescente reza, tambm, o dever dos pais ou responsvel
no somente com o sustento e a guarda, mas tambm com a educao dos filhos (ECA, arts. 22
e 55), sendo que uma das medidas que podem ser aplicadas pelo Conselho Tutelar aos genitores
ou responsvel pela criana e pelo adolescente, nos termos do artigo 136, II, , justamente, a
obrigao de no somente matricular o filho ou pupilo, mas tambm acompanhar sua freqncia
e aproveitamento escolar (art. 129, V).
Como se constata vista do texto constitucional e da legislao infraconstitucional (ECA e
LDB), dever dos pais, no plural. Alis, a legislao refere-se a pais, no plural, no somente
quando trata dos deveres de ambos com a educao dos filhos, mas, tambm, quando dispe
sobre os direitos dos mesmos nesse aspecto, como se v no ECA, que reza: direito dos pais
7
Ver referncias bibliogrficas, p. 599600.

559
MDULO VI
ou responsveis ter cincia do processo pedaggico, bem como participar da definio das
propostas educacionais (ECA, art. 53, pargrafo nico).
A LDB, por sua vez, dispe sobre o dever dos estabelecimentos de ensino de articular-se
com as famlias ( LDB, art. 12, VI), bem como Informar aos pais ou responsveis sobre a freqncia
e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execuo de sua proposta pedaggica ( LDB, art.
112, VII), expressando, tambm, como uma das incumbncias dos docentes, colaborar com as
atividades de articulao da escola com as famlias dos educandos (LDB, art. 13, VI).
Mesmo que o casal esteja separado de fato ou judicialmente, ou mesmo divorciado, o dever
continua sendo de ambos os genitores, justamente porque a separao ocorre entre marido e
mulher; nunca entre pais e filhos. Alis o ECA no deixa dvida no sentido de que o ptrio poder
ser exercido em igualdade de condies pelo pai e pela me (art. 21), alm do que, como dispe,
tambm, o Estatuto, o estado de filiao personalssimo, indisponvel e imprescritvel (art. 27).
Alm do mais, mesmo que haja a separao dos pais, a famlia que tem o dever com a
promoo da educao no se dissolve quanto aos pais em relao a seus filhos, mesmo
porque a Constituio Federal define a entidade familiar como a comunidade formada por
qualquer dos pais e seus descendentes (artigo 226, 4). O que termina com a separao
judicial e o divrcio a sociedade conjugal, nunca a relao entre pais e filhos.
A propsito, o Cdigo Civil no deixa dvida quando expressa que a separao judicial
no altera as relaes entre pais e filhos, seno quanto ao direito que aos genitores cabe de
terem em sua companhia os filhos (art. 381). Por outro lado, a Lei n 6.515, de 26 de dezembro
de 1977, que trata da separao judicial e do divrcio, dispe que a separao judicial somente
pe termo aos deveres de coabitao, fidelidade recproca e regime matrimonial de bens,
como se o casamento fosse dissolvido (art. 3).
A separao judicial, consensual ou litigiosa, importa na separao de corpos e na partilha
de bens (Lei do Divrcio, art. 7). Entretanto, os pais continuam confundindo partilhar bens com
partilhar filhos, como se estes fossem simples objetos. Igualmente no que concerne ao divrcio,
pois nesse caso s se finam o casamento e os efeitos civis do matrimnio religioso (Lei do
Divrcio , art. 24), nunca o estado de filiao e os deveres inerentes ao ptrio poder, que, alis,
deve ser exercido no interesse dos filhos menores de idade e no no de seus pais; e s se
extingue pela morte, pela emancipao, pela aquisio da maioridade civil e em face da adoo
nos termos da lei civil. A propsito, a mesma Lei do Divrcio expressa, sem deixar dvida, que
O divrcio no modificar os direitos e deveres dos pais em relao aos filhos (art. 27).
Infelizmente muitos pais continuam desinformados sobre essa circunstncia, o que acaba sendo
uma postura de violncia contra seus prprios filhos, com reflexos reais no ambiente escolar.
560
CAP.
17
Causam perplexidade certas situaes que ocorrem no quotidiano de uma escola, de um

Conselho Tutelar, de uma Promotoria ou Juizado da Infncia e da Juventude, como, por exemplo,
um caso que chegou considerao do Superior Tribunal de Justia, em nvel de recurso, em
que os pais foram chamados Promotoria da Infncia e da Juventude para resolverem assunto
relacionado com a educao da prole, mas, simplesmente, recusaram-se a comparecer, e, diante
da deciso do Ministrio Pblico de determinar a sua conduo coercitiva para referida
finalidade, preferiram gastar tempo e dinheiro com a impetrao de habeas corpus preventivo,
chegando at a superior instncia, que tomou uma deciso sbia, mesmo reconhecendo que se
tratava de um constrangimento dos pacientes.
Com efeito, decidiu o STJ que, diante da injustificada resistncia dos pais para comparecer
em juzo, a sua conduo coercitiva pode at se constituir em constrangimento, mas no pode
ser qualificado de ilegal ou abusivo, justamente porque a educao, especialmente dos filhos,
um direito fundamental que deve ser garantido, cabendo legitimidade ao Ministrio Pblico
para fiscalizar e propor as medidas necessrias ao asseguramento desse direito (Acrdo: RHC
3716/PR; Recurso Ordinrio em Habeas Corpus (94/0017737-2; DJ de 15.08.1994; relator: Ministro
Jesus Costa Lima; data da deciso 29.06.1994. STJ- 5a Turma. Deciso unnime).
Existem pais que, mesmo com a possibilidade de responsabilizao por crime de abandono
intelectual (Cdigo Penal, art. 246), perda e suspenso do ptrio poder na esfera cvel (Cdigo
Civil e ECA) e pagamento de multa pelo descumprimento, dolosa ou culposamente, dos deveres
inerentes ao ptrio poder (ECA, art. 249), continuam em posio neutral, omissos, diante do
dever legal de promoverem a educao dos filhos.
Podem ser encontrados inclusive aqueles pais que consideram ter cumprido o dever com
a educao dos filhos, apenas matriculando-os na escola, o que outro absurdo. A participao
da famlia com a educao no se restringe ao ato da matricula, evidentemente. Com efeito, a
Constituio Federal define como finalidade da educao, dever da famlia e do Estado o
pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao
para o trabalho (art. 205), o que repetido pela LDB (art. 2) e pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente (art. 53) que, igualmente, expressa que uma das medidas impostas aos pais pelo
Conselho Tutelar no somente matricular, mas, tambm, acompanhar a frequncia e
aproveitamento escolar (ECA art.129, V).
2 A MDIA NOTICIA OS CASOS
No ambiente escolar, da mesma forma, as posturas de ameaa ou violao dos direitos das
pessoas, os atos de violncia fsica ou psicolgica, com agresses de toda ordem, esto
preocupando todos: educadores, educandos, pais ou responsveis, juristas e toda a comunidade.
561
MDULO VI
Em muitos casos, como reflexo da prpria violncia familiar. As manchetes da mdia noticiando
violncia no mbito escolar causam perplexidade. Por exemplo, em 1998, o jornal Proteo
Integral de n 17, da Associao Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia
e da Juventude, trouxe como manchete de capa: Crescem atos infracionais nas escolas, dando
notcia de uma pesquisa realizada em todo o pas pelo Laboratrio de Psicologia do Trabalho
da Universidade de Braslia (UnB), constatando que um velho problema tpico das escolas
pblicas, e que poucas vezes foi abordado com seriedade, est se transformando em um
grande problema da sociedade: o vandalismo, acrescentando que No so incomuns relatos
de casos de alunos barrados na entrada das escolas portando revlveres calibre 38. E j se
registram estupros praticados contra professoras em escolas brasileiras, o que j demonstra
que a violncia vai alm de danos ao bem pblico. 11
Na mesma matria, noticia que
o crescimento do registro de ocorrncias de atos infracionais nas escolas fez com que o
Ministrio Pbico do Estado de So Paulo, atravs da Promotoria de Justia da Infncia e da Juventude,
tomasse a iniciativa de criar um instrumento de comunicao destes atos s autoridades competentes.
Trata-se de um modelo de ofcio baseado nas ocorrncias policiais no qual a diretoria da escola
informa e descreve o ocorrido diretamente Promotoria, indicando os fatos e testemunhas e pedindo
o devido encaminhamento da questo.11
3 INTERESSE DOS EDUCADORES PELA QUESTO

Os educadores mostram-se cada vez mais sequiosos por informaes em como proceder
diante de atos infracionais, conflitos interpessoais e situaes constrangedoras ocorridas no
ambiente escolar entre alunos e entre estes e seus professores, diretores e demais funcionrios
da escola. Da mesma forma quanto violncia domstica como conseqncia de muitos
comportamentos agressivos dos educandos. Nos cursos de capacitao e reciclagem para
educadores crescem as suas indagaes sobre a violncia no mbito da escola, inclusive no
que concerne aos encaminhamentos que devem ser dados s situaes envolvendo adolescentes
em conflito com a lei penal.
As indagaes so do tipo: O Estatuto da Criana e do Adolescente protege o adolescente
que comete um ato infracional ? Quais os procedimentos que devem ser tomados pelo diretor
diante de uma queixa de um aluno de que sofreu uma violncia fsica ou psicolgica por parte
do colega, professor ou funcionrio? Qual o procedimento da escola diante de um furto na
escola? O diretor pode obrigar o aluno a pagar o patrimnio da escola que destruiu? A Polcia
pode invadir a escola em busca de um adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional?
Quais as sanes que um adolescente pode receber pelos atos infracionais que cometer? Como
562
CAP.
17
deve agir o educador quando o aluno for flagrado portando uma arma na escola? Como agir
diante da exigncia dos pais de um aluno que foi vtima de um colega para que a escola puna
o agressor, inclusive ameaando o diretor se este no tomar estas providncias? Qual seria o
correto encaminhamento durante uma violncia, o que fazer primeiro e a quem procurar? O
que fazer quando descoberto que um aluno faz trfico de drogas dentro da escola? Como agir
se um aluno apanhado usando substncia entorpecente no ambiente escolar? O que deve ser
feito quando um professor pratica uma violncia fsica ou moral contra um aluno? E quando
o aluno que pratica contra o professor? uma atitude correta o diretor que pegou o aluno
quebrando carteira da sala de aula mandar os pais pagarem as carteiras quebradas? Est correto
a direo da escola obrigar o aluno a lavar e pintar a parede do banheiro da escola que
pichou? O que um Conselho Tutelar e como ele pode ajudar no problema da violncia na
escola? Que medidas de preveno podem ser eficazes para evitar atos infracionais praticados
por adolescentes no ambiente escolar?
4 CAUSAS BANAIS PROVOCAM VIOLNCIA
impressionante como simples esbarres, um olhar ou uma atitude de um colega mal
interpretados e outras situaes banais podem despertar o furor de um jovem, ao ponto de
provocar, at mesmo no colega de sala de aula, leses corporais e traumas psicolgicos graves.
Em alguns casos sem que nunca tenham tido qualquer rixa ou desentendimento entre si, e at
sendo companheiros de esporte e lazer. Ouvidos em audincia, no Juizado da Infncia e da
Juventude, os adolescentes no titubeiam em responder que praticaram o ato infracional porque
ele olhou esquisito para mim, ele muito metido, no gostei do jeito dele, ele puxa-saco,
ele s quer ser, disseram que ele falou mal de mim, pisou no meu p de propsito, sentou
na minha cadeira, estava tentando tomar meu namorado, no sei o que deu na minha cabea.
Eis um exemplo, em que um simples incidente de um esbarro provocou tanta violncia
entre colegas de uma escola, levando a Promotoria da Infncia e da Juventude a representar o
adolescente, narrando os atos de violncia por motivo ftil:
Consta nos autos que a adolescente Waleska encontrava-se no ptio do Colgio em seu
momento recreativo, por volta das 10,30 horas, quando o adolescente representado pisou no p da
colega, ocasio em que esta o chamou de pomba lesa, resultando em uma discusso banal, vindo
o adolescente representado revidar a agresso verbal sofrida, jogando na colega uma sanduche
que trazia, desferindo-lhe, ainda, quatro tapas. Por sua vez, para defender-se, a vtima jogou no
representado seu copo de suco, ocasio em que aquele tentou agredi-la com um soco, somente
no conseguindo porque a vtima colocou os braos no rosto. Ocorre, porm, que a pulseira do
relgio do representado chegou a arranh-la, conforme exame de corpo de delito de fls. 8.
563
MDULO VI
Ouvido no Juizado da Infncia e da Juventude, o adolescente confirmou, em audincia, a

banalidade de como tudo comeou:
... que estava no Colgio de costas quando fez um movimento brusco e sem querer esbarrou
na vtima, sendo que esta ficou aborrecida, e mesmo o depoente pedindo desculpas duas vezes
para ela, a colega passou a ofend-lo moralmente, chamando-o de pomba-lesa.... (Processo
arquivado na 24 Vara da Infncia e da Juventude de Belm. Fevereiro de 2000)
Na pesquisa O Sucesso e o Fracasso na Educao Bsica, realizada pela Secretaria

Municipal de Educao de Belm com o apoio do UNICEF, no perodo de maio de 1997 a dezembro
de 1998, com o objetivo de identificar fatores que interferem no desempenho dos alunos da
Rede Municipal de ensino, as concluses sobre o item violncia escolar impressionam. A
comear pelo percentual de 85,72% das escolas pesquisadas com depoimentos de professores,
direo e funcionrios revelando atos de violncia entre os prprios alunos.
Na publicao da pesquisa, foi selecionado o depoimento de uma das diretoras, que confessa:
Eu tive de transferir dois alunos do turno da noite porque eles brigavam dentro da escola. Um
deles trouxe uma faca e queria matar o outro... a escola nesse dia foi um tumulto... tiveram que
desarmar o adolescente e chamar a famlia... O adolescente que possua arma sempre deu problemas
na escola... um outro adolescente o enfrentou para defender um colega de faixa etria menor que
estava em desvantagem.
Eu fiquei com pena de dar a transferncia deste aluno, pois nunca deu problemas antes,
porm fiquei com medo devido ao outro adolescente pertencer a gangues e ameaar que iria
invadir a escola com sua turma para matar o colega (Diretora da Escola Uirapuru).7
Comentando a atitude da diretora, concluem os pesquisadores:

Esta atitude demonstra a insegurana da direo para administrar esses problemas. Reconhece
que comete injustia quanto ao tratamento/encaminhamento, mas prefere transferir a outrem o
problema, omitindo-se de assumir uma ao preventiva em sua escola. Constatamos, assim, que a
escola no se organiza para trabalhar os diversos tipos de situao que se apresentam em seu
cotidiano. Neste caso, a diretora no procurou alternativas para abordar o problema, e acabou
optando por dar a transferncia dos alunos, como uma forma de proteger a escola de uma situao
que atualmente faz parte de sua realidade.7
tambm impressionante que foi constatado que somente em 14,28% das escolas
pesquisadas houve depoimentos revelando a existncia de relacionamento solidrio entre os
alunos e entre estes e seus professores. Concluram, ainda, os pesquisadores:
Algumas escolas apresentaram a preocupao constante com a segurana de seus alunos e
funcionrios, pois so freqentes os assaltos s suas proximidades; rivalidade entre alunos do turno
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CAP.
17
da noite das escolas prximas; investidas de bandidos que chegam, s vezes, a molestar e abusar
sexualmente dos alunos, entre outros. Algumas escolas esto localizadas em reas com alto ndice
de violncia e so desprovidas de servios de segurana pblica. Foi possvel identificar, nos
depoimentos, que vrios funcionrios, professores e alunos j foram vtimas de algum tipo de
violncia, como relata uma funcionria de uma das escolas: Quando iniciei na escola no ano de
1997, no estacionava meu carro na escola, deixava-o a duas quadras da mesma, em frente a uma
residncia e pedia para alguma pessoa da casa reparar, pois a rea prxima escola muito
perigosa (Funcionria 1 Escola Rouxinol). Outra funcionria da mesma escola complementa
dizendo fui rendida por um assaltante que colocou a faca em meu pescoo. Esses dados e outros
coletados no decorrer do estudo revelam que a violncia, sob diferentes formas, realidade no
entorno e tambm no interior das escolas. Esta situao tem contribudo para deixar alunos (as),
professores e demais profissionais da escola apreensivos e preocupados com a defesa pessoal. 7
Na mesma pesquisa, tambm foi constatado que o tratamento dispensado aos alunos nem
sempre cordial, sendo que um professor chegou a responder que ...as salas de aula fedem
demais... fedem a suor dos alunos... eles fedem; tem piolhos... (Professor 2 Escola Arara
Azul). 7
Da mesma forma, foi verificado que:
... em uma das escolas, algumas crianas que chegaram bem antes da hora da entrada -15:00
h tiveram uma recepo um tanto agressiva por parte de um funcionrio de apoio que as mandou
de volta para casa, a fim de retornarem s no horrio. Quando questionados sobre tal comportamento,
nos justificaram dizendo: Elas so mandadas, antes da hora, pelas prprias mes que no querem
ser perturbadas em casa. (Funcionria 1 Escola Arara Azul).7
Continuam os pesquisadores:
outro aspecto observado, segundo depoimentos de quatro professoras de duas escolas, est
relacionado utilizao de reforo negativo punio como estratgia para garantir a aprendizagem,
o que pode ser verificado nos depoimentos: No meu tempo era assim, quando estudava fazia dez
vezes a palavra que tinha errado e no morri por isso. Passo muita cpia para as crianas, embora
a supervisora no concorde com o meu mtodo (Prof. 3 Escola Bem-te-vi); ... Eu nunca abandono
o velho para assumir o novo, mas sempre tento mesclar esses dois aspectos em meu trabalho em
sala de aula. Eu procuro estabelecer o dilogo e a afetividade com meus alunos, pois minha
experincia comprovou que se no trabalhar esses dois aspectos, no adianta, pelo fato de eu no
ser bonita, de no ser jovem e de no ser branca, tenho de cativar meus alunos pela afetividade
(Prof. 4 Escola Bem-te-vi).7
565
MDULO VI
5 MANIFESTAES L EGISLATIVAS
Os legisladores nacionais vm se preocupando com a questo da violncia na escola, adotando
como fundamento, inclusive, que esto se antecipando a um problema de maiores propores
que pode acontecer se nada for feito, a exemplo do que acontece, hoje, nos Estados Unidos.
O deputado Zenaldo Coutinho, por exemplo, apresentou projeto na Cmara Federal (Projeto
de Lei n 723/99) propondo que o trote acadmico vire crime, com a previso de pena de at
seis anos para quem usar o trote para humilhar, maltratar ou ferir novos estudantes.
A iniciativa do deputado federal decorreu, segundo justificativa, do trote mortal tendo
como vtima o estudante Edson Hsueh, morto em abril de 1999 durante o trote da Faculdade de
Medicina da Universidade de So Paulo. O deputado, dizendo-se indignado com a crescente
onda de violncia contra os estudantes, fez a seguinte assertiva que considero de grande
relevncia:
No podemos mais conviver com essa atitude. As universidades so locais para estudo e
crescimento pessoal. Passar no vestibular uma vitria e constitui momento de alegria. Infelizmente,
muita gente est se aproveitando para fazer desse instante de alegria um momento de sofrimento
e de liberao de maus instintos.6
Desde 1995, tramitam na Cmara Federal mais de 23 projetos de lei sobre o trote escolar,
dentre outros relacionados com violncia no ambiente escolar. Em vrios Estados, tramitam
projetos de lei no mesmo sentido.
6 A VIOLNCIA DE EDUCADORES CONTRA ALUNOS
A violncia no ocorre somente entre alunos, mas tambm partindo destes contra seus
prprios educadores, a incluindo-se docentes, diretores, orientadores educacionais e todo o
pessoal de apoio administrativo de uma escola, que devem ter, igualmente, a funo de
educadores (porteiros, motoristas, serventes, seguranas, copeiros etc.). possvel encontrar,
tambm, posturas violentas partindo dos prprios educadores contra os educandos, o que
motivo de perplexidade, especialmente em se considerando o dever redobrado que eles tm
de agir, com competncia, quando houver ameaa ou leso a direitos de crianas e adolescentes.
Assim, a violncia se instala no ambiente escolar vetorizada no somente por educandos,
mas tambm por educadores. So de natureza fsica e psicolgica, e funcionam com efeito
bumerangue, no que concerne violncia praticada por alunos contra seus prprios educadores.
A me de um adolescente, ao qual se atribua autoria de ato infracional, deixou registrado,
em seu depoimento prestado em juzo, a confirmao das declaraes de seu filho:
... que a diretora chamou a me do depoente na diretoria dizendo que ele estava expulso da
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CAP.
17
escola e disse textualmente ladrozinho no estuda na escola; que durante um ms ficou impedido
de estudar e que s conseguiu voltar para a escola quando o Promotor da Infncia e da Juventude
exigiu da diretora o seu retorno... (Processo arquivado na 24 Vara da Infncia e da Juventude de
Belm).
A situao chega a tal absurdo, de ameaa aos direitos dos educandos, que um secretrio
estadual de Educao, substituto, dirigiu oficialmente um expediente ao ento secretrio especial
de Estado de Promoo Social do Par, solicitando medidas para que os infratores no
freqentassem as escolas pblicas do Estado, chegando mesmo a rogar providncias junto ao
Juizado da Infncia e da Juventude para que adolescentes infratores no fossem encaminhados
rede pblica estadual, dizendo, inclusive, que a SEDUC no tem competncia para atender
esse tipo de adolescente. No expediente expressa, dentre outras coisas, aps narrar o caso de
uma aluna acusada de ameaar uma professora estadual, o seguinte:
...Complementarmente, rogamos, tambm, o empenho de Vossa Excelncia, junto ao Juizado
da Infncia e da Juventude, demonstrando que a finalidade da SEDUC , no vai alm dos limites do
ensino convencional, mesmo para alunos excepcionais, e que a parte referente a menores com
srios desvios de conduta e necessitados de escolas com caractersticas de reeducao, readaptao
e correo, embora sejam da competncia do Estado, no o so desta Secretaria. (A) Secretrio
Estadual de Educao, Substituto. (Of. SEDUC n 2.762/G.S., de 12.11.1999).
O curioso que esta no vem sendo a posio adotada pela titular da Secretaria Estadual
de Educao em suas manifestaes e encaminhamentos. Do mesmo modo, o governador do
Estado tem tido concepo e postura diferente da que foi exposta por seu secretrio substituto,
a comear por sua elogivel atuao, quando senador, durante o processo de votao do
Estatuto da Criana e do Adolescente, pregando, nas manifestaes pblicas, a necessidade da
incluso, e no da excluso, para a reinsero social e familiar do adolescente autor de ato
infracional, inclusive como forma de evitar a reincidncia.
Da mesma forma como se posiciona o secretrio estadual de Educao substituto, existem
professores e diretores de escolas pblicas que insistem na pedagogia da excluso ao se
recusarem a receber adolescentes infratores, sob o argumento de que a escola no para este
tipo de aluno. Em alguns casos necessrio mandado judicial e ameaa de processamento
criminal pelo crime de desobedincia, dentre outros, para que o infrator seja aceito na escola,
o que lastimvel partindo de um educador.
O educador precisa ter sempre em mente que toda criana e adolescente tem o direito
fundamental a um desenvolvimento sadio e harmonioso (ECA, art. 7), e que posturas como
esta podem provocar nos mesmos danos irreparveis, sob o ponto de vista bio-psico-social.
567
MDULO VI
Causa maior perplexidade, impressiona mais, quando so os prprios educadores os

autores da prtica de violncia contra os educandos, no ambiente escolar, invocando o argumento
de correo, disciplina, infligindo castigos corporais e psicolgicos, inclusive impregnados
de muita violncia e crueza, como se v, por exemplo, na ementa de uma deciso do Tribunal
de Alada Criminal de So Paulo:
Ementa: Estatuto da Criana e do Adolescente submisso de criana a vexame ou
constrangimento. Agente que obriga criana a ficar nua com roupa suja de fezes na cabea durante
palestra em sala de aula. Configurao. Alegada inteno de correo. Irrelevncia. Incorre nas
penas do art. 232 do Estatuto da Criana e do Adolescente, o monitor da FEBEM que obriga criana a
ficar nua com a roupa suja de fezes na cabea durante palestra em sala de aula, no o socorrendo
a alegao de que agiu sem dolo, apenas com a inteno de corrigi-la (Apelao n 941.495/2,
Julgado e, 14/06/1995, 6 Cmara, Relator: Ivan Marques. RJDTACRIM 26/80). Fonte JUIS Jurisprudncia
Informatizada Saraiva (16), pg. 1).
Alis, a histria social da infncia repleta de relatos de atos e decises revestidas de

extrema violncia e injustia contra a criana. Naquele tempo praticadas com o fundamento de
proteg-la, em nome do amor, da compaixo, da caridade, da justia, de seu melhor interesse.
Isso vem se repetindo por entre os sculos. No Brasil, mesmo com o surgimento, depois de
1960, do Estado do Bem-Estar do Menor, ainda se constata no quotidiano das pessoas, inclusive
no ambiente familiar e escolar, ameaa ou violao dos direitos de crianas e adolescentes,
no obstante a existncia de uma legislao que probe atos de violncia e pune severamente
os infratores, bastando a simples ameaa ou suspeita, sem necessidade de se esperar pela
confirmao, definindo mesmo a lei que dever de todos prevenir a ocorrncia de ameaa ou
violao dos direitos da criana e do adolescente ( ECA, art. 70), o que torna real a possibilidade
de colocar qualquer um no plo passivo de uma responsabilizao por ato criminal, por ilcito
civil e decorrente de uma infrao administrativa, tendo como vtima uma criana ou um
adolescente.
Afinal, a Constituio Federal bem clara no sentido de que dever da famlia, da
sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito
vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade,
ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de
toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso
(Constituio Federal, art. 227, caput), o que corroborado pela lei infraconstitucional que o
Estatuto da Criana do Adolescente (art. 4), que inclusive elenca de forma exemplificativa e
no exaustiva em face do texto constitucional abrangente a ateno e o atendimento que
568
CAP.
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deve ser dado com prioridade absoluta, alis, um princpio que pela primeira vez surgiu no
Direito Constitucional brasileiro.
7 BOAS L EIS E A MUDANA DE MENTALIDADE
O Brasil possui, no seu Direito Positivo, um arcabouo legal de boa qualidade no que diz
respeito educao, com princpios e normas impregnadas de concepes modernas, em geral
elogiadas pela melhor doutrina especializada. Basta ver a Lei n 9.394/96 que estabelece as diretrizes
e bases da educao nacional, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a Constituio Federal,
dentre outras manifestaes legislativas relevantes ao aprimoramento da qualidade do ensino.
Entretanto, no bastam leis exemplares para que se tenha uma prtica educacional
competente. Temos exemplos, no pas, de excelentes leis, que pouco ocorrem na prtica,
situao que alguns definem como o Brasil legal e o Brasil real.
Por exemplo, ainda possvel encontrar escolas cujo maior avano pedaggico foi a
mudana da cor do quadro: de negro para verde. Ou do giz, que passou a ser antialrgico, ao
lado das melhorias no prdio da escola. Entretanto, a proposta pedaggica continua ultrapassada
ou mal aplicada, sem atrativo aos alunos, desprovida de eficcia e modernidade, inclusive sem
qualquer recurso audiovisual e de informtica, sem Internet. Em alguns casos, at mesmo por
falta de convencimento do prprios professores sobre a indispensabilidade da utilizao desses
recursos no processo educacional. O mesmo acontece com os temas transversais, diante do
fato de que existem educadores que ainda no se convenceram da importncia de sua imediata
adoo nas escolas.
evidente que uma escola no se faz somente pela existncia de avanos tecnolgicos,
nem pela boa construo e admirvel arquitetura de seus espaos fsicos. A construo do
conhecimento impe, principalmente, um relacionamento pessoal competente, realmente
educativo, harmonioso, participativo, solidrio, impregnado de fraternidade entre educador e
educando, no somente na sala de aula, mas, tambm, em todas as demais atividades escolares,
inclusive extra-curriculares, com a inarredvel participao da famlia e da comunidade, como
determina a Constituio Federal e a legislao infraconstitucional (LDB e ECA).
Para que se verifiquem avanos no processo educacional, fundamental que exista tambm
mudana de mentalidade dos operadores sociais e do Direito, dos educadores e dos prprios
educandos, assim como de seus pais ou responsveis, devendo, tambm, a comunidade estar
convencida de seu dever legal e constitucional de participar, de forma competente, da promoo
da educao. A mudana de mentalidade deve comear pela correta concepo de que educao
no s pedagogismo. tambm direito. E com todo o status de direito fundamental.
569
MDULO VI
Infelizmente, existem educadores que ignoram essa verdade. Como conseqncia, no

ambiente escolar, acabam adotando posicionamentos totalmente equivocados, ilegais, e at
mesmo com grave violao aos direitos humanos dos alunos. Os argumentos para essas posturas
so os mais variados, como fazer justia, impor a lei, estabelecer disciplina, corrigir o
aluno, dentre outros. Existem at mesmo os que juram que esto agindo no melhor interesse
do educando.
Um procedimento disciplinar efetivado pela direo da escola ou pelo servio de orientao
educacional pode ser algo extremamente injusto, ilegal e violador dos direitos humanos do
aluno caso no sejam tomadas certas precaues, ao passo que um procedimento policial e
judicial para apurar ato infracional atribudo ao adolescente, se obedecida a legislao pertinente,
garante o respeito aos direitos individuais e s garantias processuais do aluno a quem se
atribua autoria de ato infracional, inclusive a garantia do contraditrio e da ampla defesa.
Alis, documentos internacionais que o Brasil ratificou, e por isso mesmo se abriga a
cumpri-los nos termos do que dispe a Constituio Federal ( CF, art. 5, 2, parte final), vedam
violncia contra o educando a ttulo de disciplina escolar. Um desses documentos a Conveno
das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana, adotada pela Assemblia Geral das Naes
Unidas, em 20 de novembro de 1989, que dispe: Os Estados Parte adotaro todas as medidas
necessrias para assegurar que a disciplina escolar seja ministrada de maneira compatvel com
a dignidade humana da criana e em conformidade com a presente Conveno (art. 28, n 2).
Da mesma forma as Diretrizes das Naes Unidas para a Preveno da Delinquncia Juvenil
(Diretrizes de Riad) dispem que: Os sistemas de educao, alm de suas possibilidades de
formao acadmica e profissional, devero dar ateno especial ao seguinte: (...) evitar medidas
disciplinares severas, particularmente os castigos corporais (n 20, letra g).
Existem orientadores educacionais que tm conseguido o milagre de atrair a repulsa e at
o dio de todos os personagens do processo educacional: alunos, professores e pais de alunos
ou responsvel. Esses profissionais podem ter cursos at de mestrado e doutorado nas melhores
universidades, mas no conseguem realizar seu verdadeiro papel de orientao educacional,
justamente porque so obrigados a ter a postura equivocada e indevida de juzes e policiais
diante de um problema envolvendo os alunos, por exigncia da direo da escola e dos prprios
pais dos educandos que se julgam vtimas ou prejudicados pela ao do colega.
Infelizmente, ainda hoje, mesmo diante de um arcabouo legal modelar no que concerne
educao, ainda possvel encontrar orientadores educacionais, especialmente de certas
escolas pblicas, que s so acionados para definir e aplicar sanes disciplinares aos alunos
que estejam em conflito com a lei penal, que estejam tendo atitudes conflitivas com colegas e
570
CAP.
17
educadores, que estejam com comportamento na escola em desalinho com as regras sociais
estabelecidas, ou mesmo quando o educando descumpre as normas do Regimento Escolar.
Alm disso, ainda h o problema de existir, em geral, apenas um orientador educacional para
centenas e at milhares de alunos. Muitos servios de orientao educacional so sinnimos
de locais de punio aos chamados maus alunos.
Essa situao irregular persiste, pela concepo e prtica ainda arraigadas em muitos
educadores de que o servio de orientao educacional deve ser convocado para responsabilizar
o aluno pela prtica de ato infracional.
Especialistas confirmam esse entendimento no sentido de que:
(...) na plena vigncia da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei Federal n
9.394, de 20.12.1996), com seus princpios e normas modernas, a concluso mais evidente que
o equivocado suporte terico que fundamentou a orientao educacional, ou seja, o estruturalfuncionalismo, ao invs de trabalhar o educando com a viso total do bio-psico-social, ainda hoje,
em pleno perodo de virada do sculo, salvo excees, insiste em reduzir seu trabalho ao atendimento
aos casos-problema, especialmente em determinadas escolas pblicas. Na mesma linha de raciocnio,
pode-se dizer que a tradio, o conservadorismo, a falta de reflexo crtica sobre a prtica profissional
e, basicamente, as circunstncias histrico-ideolgicas nas quais foram baseadas suas funes explicam
porque, ainda hoje, o orientador educacional, em muitos casos, privilegia a ateno ao chamado
aluno irregular, ao aluno tido como problema, ao aluno irrequieto, ao criador de conflito no ambiente
escolar.2
No quotidiano de uma escola, principalmente por causa do desconhecimento da legislao

e dos procedimentos, existem educadores que acabam adotando posicionamentos
pedagogicamente incorretos, em desalinho com a legislao pertinente, e, em alguns casos,
servem at mesmo como vetores do aumento da violncia entre os prprios alunos e praticados
por estes contra educadores. Da porque necessrio que nos cursos de Pedagogia seja
considerada obrigatria a disciplina Direito da Criana e do Adolescente, que no somente
o Estatuto da Criana e do Adolescente.
possvel encontrar os que no sabem nem mesmo que esto obrigados a comunicar ao
Conselho Tutelar da respectiva localidade, sem prejuzo de outras providncias legais, os
casos de suspeita ou confirmao de maus-tratos praticados contra crianas e adolescentes
(ECA, art. 13). Da mesma forma, existem dirigentes de estabelecimentos de ensino fundamental
que ignoram seu dever de comunicar ao Conselho Tutelar casos de maus-tratos envolvendo
seus alunos; reiterao de faltas injustificadas e de evaso escolar, esgotados os recursos escolares
e elevados nveis de repetncia ( ECA, art. 5 e seus incisos), desconhecendo at mesmo que se
571
MDULO VI
constitui em infrao administrativa, com a previso de multa, o professor ou o responsvel

pelo estabelecimento de ensino fundamental, pr-escola ou creche no comunicar autoridade
competente os casos de que tenha conhecimento, envolvendo suspeita ou confirmao de
maus-tratos contra crianas e adolescentes ( ECA, art. 245), aplicando-se os dispositivos tanto no
caso de escolas pblicas como particulares, uma vez que a lei no diferencia o tratamento. E
nem poderia faz-lo.
oportuno lembrar que o educador que tenha uma posio omissiva no somente diante
de suspeita ou confirmao de maus-tratos envolvendo seus alunos, mas tambm em toda e
qualquer situao que os coloque em risco, pode ser responsabilizado, inclusive criminalmente,
sem prejuzo da ao cvel de indenizao.
Com efeito, dispe o Cdigo Penal, de forma bem clara, que preciso a relao de
causalidade para imputar a uma pessoa, a quem lhe deu causa, o resultado de que depende a
existncia do crime, sendo que Considera-se causa a ao ou omisso sem a qual o resultado
no teria ocorrido (CPB, art. 13).
Por outro lado importante ressaltar que o aluno no ambiente escolar est sob os cuidados,
a proteo e a vigilncia dos educadores, da porque estes no podem adotar postura omissiva,
pois fica criada a hiptese de risco da ocorrncia do resultado, aplicando-se, no caso, a hiptese
tambm prevista no Cdigo Penal no sentido de que:
A omisso penalmente relevante quando o omitente devia e podia agir para evitar o resultado.
O dever de agir incumbe a quem: a) tenha por lei obrigao de cuidado, proteo ou vigilncia; b) de
outra forma, assumiu a responsabilidade de impedir o resultado; c) com seu comportamento anterior,
criou o risco da ocorrncia do resultado (CPB, art. 13, 2, letras a, b e c).
Os educadores precisam saber que a omisso pode at mesmo ser tipificada como crime
de tortura. Com efeito, dispe a Lei n 9.455, de 7 de abril de 1997, que punida com a pena
de recluso de dois a oito anos a pessoa que submete algum sob sua guarda, poder ou
autoridade (como o caso do professor e do diretor de uma escola com referncia aos alunos
do estabelecimento educacional), com emprego de violncia ou grave ameaa, a intenso
sofrimento fsico ou mental, como forma de aplicar castigo pessoal ou medida de carter
preventivo; sendo que todo aquele que se omite em face dessas condutas, quando tinha o
dever de evit-las ou apur-las, incorre na pena de deteno de um a quatro anos e, se resulta
leso corporal de natureza grave ou gravssima, a pena de recluso de quatro a dez anos;
aplicando-se a pena de recluso de oito a dezesseis anos ocorrendo morte; aumentando-se a
pena de um sexto at um tero, se o crime cometido por agente pblico e tem como vtima
criana, gestante, deficiente e adolescente, sendo que o crime de tortura cujo condenado no
572
CAP.
17
tem direito a fiana, graa ou anistia e cumprir a pena em regime fechado acarreta para seu
autor inclusive a perda do cargo, funo ou emprego pblico e a interdio para seu exerccio
pelo dobro do prazo da pena aplicada.
Alm do mais, o educador (que no somente o docente, o diretor e o orientador
educacional, mas tambm todos os servidores de apoio administrativo, como porteiros,
seguranas, vigias, copeiros, serventes e todos os demais que exeram alguma funo na escola)
que adotar atitude omissiva diante de ameaa ou leso a direito dos alunos, inclusive,
evidentemente, no que concerne violncia fsica ou moral, pode, tambm, ser acionado, no
Juzo Cvel, com ao de indenizao decorrente do ato ilcito por ter-se omitido. Nesse caso,
no somente por danos materiais como por danos morais, podendo, inclusive, haver cumulao
de pedidos, desde que oriundos do mesmo fato, como permite a Smula n 37 do Superior
Tribunal de Justia, assim como entende a melhor doutrina. Com efeito, dispe o Cdigo Civil:
Aquele que, por ao ou omisso voluntria, negligncia, ou imprudncia, violar direito, ou
causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o dano (art. 159 do CC).
No dia-a-dia das escolas, diante de um ato infracional praticado por um adolescente, tem
acontecido em muitos casos que o educador assume, indevidamente, o papel de policial ou
juiz. Em outros casos, limita-se a realizar os procedimentos pedaggicos, encaminhando o
aluno somente a uma conversa com o orientador educacional, ou a uma audincia de advertncia
na diretoria, omitindo-se das demais providncias impostas por lei. Alguns casos concretos
ilustram muito bem a situao.
H casos que impressionam e preocupam. So situaes que se julgava impossvel de
acontecerem diante dos avanos da Pedagogia, como puxar a orelha do aluno como forma de
castigo corporal pela prtica de indisciplina na escola.
Outro caso concreto pode ser invocado para demonstrar os equvocos cometidos que violam
os direitos humanos dos alunos, alm de se constituir em uma afronta Pedagogia moderna:
uma professora, ao receber a queixa de um aluno de que tinha sumido sua caneta, no trmino da
aula, fechou a porta da sala, no deixando ningum sair e passou a revistar todos em busca do
objeto que teria desaparecido dizendo que precisava descobrir o aluno ladro porque a escola
era s para pessoas honestas, o que criou constrangimento para todos, inclusive pela forma
como foi feita a revista nos objetos e no corpo dos educandos, quando o educador deveria ter
aproveitado para discutir com seus alunos a questo da honestidade, do respeito aos direitos
das pessoas, dos direitos da vtima, o processo de apurao da autoria do ato infracional e a
responsabilizao do infrator, sem prejuzo do encaminhamento da vtima orientao educacional
para ser informada de seus direitos e orientada em como exerc-los.
573
MDULO VI
Em um processo que tramitou pela 24 Vara Cvel da Infncia e da Juventude de Belm,

uma aluna de 13 anos narrou o seguinte: um colega de turma costumava dizer para ela palavras
obscenas, chegando mesmo a convid-la para sarem juntos, o que era constantemente negado,
tendo, certo dia, este colega de 17 anos tocado em seu seio de forma proposital. Sentindo-se
coagida e ofendida moralmente procurou a diretoria para denunci-lo, pedindo providncias.
A diretora mandou cham-lo e apenas o advertiu de que no repetisse o ato sob pena de sua
me ser chamada ao colgio e de ser suspenso. Logo aps a conversa na diretoria o aluno
retornou sala de aula e dirigindo-se colega vtima de seus atos disse: Ests vendo? De que
adiantou tua queixa na diretoria ? Nada aconteceu comigo e nem vai acontecer. A aluna queria
saber o que fazer diante do fato de que ele continuava com suas atitudes indevidas e ilegais
para com ela. E agora com muito mais confiana, pois comentava com todos os demais colegas
o fato, dizendo mais que de nada valeu a queixa da colega porque nada lhe tinha acontecido,
o que provocava frases irnicas, risadas e deboches de todos os demais da sala.
Em outra situao, um segurana de um colgio pblico importante de Belm assediou
sexualmente uma aluna, por diversas vezes. Esta, incomodada com o agravamento do assdio,
procurou a diretoria e denunciou o vigilante. O servidor, com muito tempo de servio na escola,
foi chamado pela diretora, recebendo apenas uma advertncia de que no deveria repetir o ato, e
que deveria ter vergonha do que fez principalmente porque era um senhor de cabelos brancos e
a aluna tinha apenas 12 anos de idade. Segundo o relato da professora que acompanhou de perto
o problema, teria influenciado na deciso da diretora, de apenas ameaar o servidor e no tomar
os demais encaminhamentos previstos na lei, a defesa do vigilante de que a aluna quem o estava
provocando, inclusive usando saias curtas e blusas decotadas, alm do que o acusado era um
servidor muito antigo na escola, pontual, querido por todos os funcionrios por sua gentileza e
educao, prestando-se, inclusive, a realizar pequenos mandados, como comprar lanches para os
professores, alm de que teria sido a primeira vez que se envolvia com esse tipo de ato.
Atitudes omissas como essas de um educador que no fez os encaminhamentos legais
para a responsabilizao dos infratores so totalmente equivocadas e ilegais, violando, inclusive,
os direitos humanos do educando, alm de ser um pssimo exemplo, um atestado de
incompetncia e irresponsabilidade. Um verdadeiro desservio educao.
Nos debates com educadores no raro ouvir a confisso de muitos de que realmente
desestimulam seus alunos vtimas de violncia fsica ou moral na escola a tomar qualquer
providncia legal, mesmo tendo sofrido agresso grave, porque consideram que basta a conversa
de diretoria e o caso est encerrado. Em um depoimento registrado em audincia, a diretora da
escola chegou a dizer que fez de tudo para impedir que a pequena vtima fizesse os
574
CAP.
17
encaminhamentos legais pertinentes, chegando ao absurdo de condenar o aluno pela iniciativa

de procurar a Delegacia de Polcia especializada, mesmo diante de a vtima ter sofrido violenta
agresso com socos em seu rosto que, inclusive, lhe quebraram os culos. Em seu depoimento
prestado no Juizado da Infncia e da Juventude, arrolada pelo Ministrio Pblico como
testemunha, disse, tambm, que chegou a argumentar com a vtima e seus familiares de que
deveriam recuar porque, no futuro, as posies poderiam se inverter, ou seja, a vitima poderia
ser o acusado, alm de ter criticado os familiares da vtima por ter consultado a criana sobre
se desejava processar seu agressor, dizendo, a educadora que dirige a escola, textualmente: ...
que no concordou com a iniciativa do responsvel pela vtima em consult-la, porque acha
que a opinio de uma criana no deve ser levada em conta (Processo arquivado na 24 Vara
da Infncia e da Juventude de Belm).
No caso em tela, a conversa de diretoria s fez aumentar a agressividade do adolescente
representado, que passou, inclusive, a debochar da vtima diante dos colegas, indagando,
ironicamente, quem tinha feito aquela marca em seu rosto, como a seguir se v:
... Que, como diretora, quando ocorre este tipo de incidente na escola, costuma chamar as
partes na diretoria para aconselhar, resolvendo tudo l mesmo, sendo que no concorda em que os
envolvidos procurem a polcia, motivo pelo qual ficou surpresa com a iniciativa da vtima de
processar o colega; Que em sua opinio esse problema da leso corporal poderia ter parado ali
mesmo na diretoria, porque desentendimento entre alunos uma coisa que ocorre todo dia; (...)
Que quando soube que os familiares da vtima e a prpria vtima tinham procurado a polcia para
processar o representado, procurou os pais para que voltassem atrs e retirassem a queixa na
polcia, mas recebeu, como resposta, que a vtima j tinha sido consultada e que a prpria vtima
estava decidida a processar o representado; Que a depoente, como diretora e educadora considera
que isto trouxe uma srie de problemas para o representado e sua famlia, submetendo-os a
procedimentos cansativos, sendo que, como disse, tudo poderia ter sido resolvido na sala da diretoria,
sem os procedimentos junto polcia e no Juizado da Infncia e da Juventude; Que a depoente
chegou mesmo a observar aos familiares da vtima como um dos argumentos para tentar faz-los
desistir do processo que um dia, no futuro, os papis poderiam estar invertidos, ou seja, a hoje
vtima poderia estar na posio de acusado, e ai, certamente, no gostaria de ter um processo na
Justia; (...) Que no concordou com a iniciativa do responsvel pela vtima em consult-la porque
acha que a opinio de uma criana no deve ser levada em conta (...) (Processo arquivado na 24
Vara da Infncia e da Juventude de Belm).
A pequena vtima deu uma lio de cidadania, inclusive diretora, ao dizer em audincia que:
(...) acha importante o processo porque caso no fizesse isto o adolescente representado
575
MDULO VI
poderia ficar incentivado a repetir a agresso com outro colega porque, certamente, iria achar que
nada aconteceria com ele, e que apenas haveria a conversa na diretoria e sua suspenso.
As desculpas de um educador para desestimular, e at impedir, que seu aluno, vtima de

um colega, de um funcionrio da escola ou mesmo de um professor inclusive omitindo-se de
fazer os encaminhamentos devidos para que a vtima seja informada de seus direitos e orientada
em como exerc-los , so as mais variadas e esdrxulas; evidentemente insustentveis,
desprovidas de qualquer sentido lgico e em grave descumprimento dos objetivos da educao,
conforme previsto na Constituio Federal, no Estatuto da Criana e do Adolescente e na LDB,
com todas as conseqncias de natureza penal e civil em face da postura omissiva.
Uma das justificativas invocadas a de que no educativo o adolescente infrator sofrer
os vexames de responder, judicialmente, pelo ato praticado, submetendo-se a constrangimentos
de ir Delegacia para prestar depoimentos e ficar na posio de ru em um processo, com a
possibilidade de uma condenao, mesmo sendo em um Juizado da Infncia e da Juventude.
Defendem esses educadores que basta a conversa com a diretora ou com o orientador
educacional, em que os infratores so aconselhados, e at mesmo advertidos. No mximo
podero ser suspensos ou mesmo expulsos do colgio, se o caso for gravssimo.
Esse entendimento insustentvel, por vrios motivos, dentre os quais o fato de que essa
postura do educador pode ensejar a fragilizao da vtima e o fortalecimento do agressor. Por
outro lado, essa atitude pode representar um forte vetor de mais violncia na escola,
especialmente, porque os alunos podem ficar impregnados de perigosa sensao de impunidade.
Alm do mais, uma concepo em desalinho com a lei.
A responsabilizao do adolescente infrator, com todos os procedimentos policiais e judiciais
corretamente realizados em obedincia legislao pertinente, educativo tanto para o infrator
como para a prpria vtima.
importante lembrar que um juiz da Infncia e da Juventude, julgando procedente uma
representao formulada pelo Ministrio Pblico, quando impe ao adolescente que praticou
um ato infracional uma sano, dentre as elencadas no Estatuto da Criana e do Adolescente,
est, na verdade, aplicando ao mesmo uma medida que tem a natureza scio-educativa, estando
obrigado, por lei, a levar em conta, no momento da deciso, (...) as necessidades pedaggicas,
preferindo-se aquelas que visem ao fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios
(ECA, art. 113 c/c art. 100).
Por outro lado, nos termos do que dispe o Estatuto da Criana e do Adolescente ( ECA, art.
112, VII), fica oportunizada a aplicao cumulada ( ECA, art. 113 c/c art. 99) ao mesmo adolescente
576
CAP.
17
infrator de uma ou mais medidas protetivas referidas no artigo 101, I a VI do Estatuto

(encaminhamento aos pais ou responsvel, mediante termo de responsabilidade; orientao,
apoio e acompanhamento temporrios; matrcula e freqncia obrigatrias em estabelecimento
oficial de ensino fundamental; incluso em programa comunitrio ou oficial de auxlio famlia,
criana e ao adolescente; requisio de tratamento mdico, psicolgico ou psiquitrico, em
regime hospitalar ou ambulatorial e, finalmente, incluso em programa oficial ou comunitrio
de auxlio, orientao e tratamento a alcolatras e toxicmanos), ficando, o magistrado prolator
da sentena, igualmente vinculado, em sua fundamentao, s necessidades pedaggicas. Nesse
caso, competncia do Conselho Tutelar providenciar o cumprimento da(s) medida(s)
protetiva(s) imposta(s) judicialmente pelo juiz ao adolescente infrator (ECA, art. 136, VI), a
incluindo-se o monitoramento e acompanhamento de sua correta execuo.
Um outro aspecto positivo de todo o sistema que, constatado na instruo processual
relacionada com o adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional que os prprios pais
ou responsvel so pessoas que esto com problemas pessoais e familiares, inclusive com prejuzos
ao desenvolvimento bio-psico-social dos filhos, especialmente do adolescente sentenciado o
que poder, inclusive, dificultar ou impedir sua reinsero social e familiar , o magistrado
promove o imediato encaminhamento dos pais ou responsvel ao Conselho Tutelar da respectiva
localidade para que eles sejam atendidos e aconselhados; podendo, inclusive, o referido Conselho
aplicar aos mesmos (ECA, art. 136, II) as medidas previstas no artigo 129, I a VII do Estatuto da
Criana e do Adolescente (I encaminhamento a programa oficial ou comunitrio de proteo
famlia; II incluso em programa oficial ou comunitrio de auxlio, orientao e tratamento de
alcolatras e toxicmanos; III encaminhamento a tratamento psicolgico ou psiquitrico; IV
encaminhamento a cursos ou programas de orientao; V obrigao de matricular o filho ou
pupilo e acompanhar sua freqncia e aproveitamento escolar; VI obrigao de encaminhar a
criana ou adolescente a tratamento especializado; VII advertncia). Com o magistrado fica a
competncia exclusiva da deciso quanto perda da guarda, destituio da tutela e suspenso
ou destituio do ptrio poder ( ECA, art. 129, VIII a X), o que s pode ocorrer em casos gravssimos
e assim mesmo em processo judicial, assegurado aos pais ou responsvel o contraditrio e a
ampla defesa em procedimento judicial previsto no prprio Estatuto.
Considera-se, ainda, que um procedimento no exclui o outro, ou seja, a conversa de
diretoria ou com o orientador educacional no pode representar um impeditivo para que a
vtima receba todas as informaes sobre seus direitos e seja orientada sobre como exerc-los.
Muito pelo contrrio, pois a orientao educacional no pode perder a oportunidade da conversa
577
MDULO VI
pedaggica com os alunos envolvidos vtima e infrator para vincular a educao s prticas
sociais e dar significativa colaborao para prepar-los ao autntico exerccio da cidadania,
que so objetivos da educao em face da legislao pertinente.
Essas providncias no significam transformar as escolas em Delegacias de Polcia. O
efeito pretendido exatamente o inverso, uma vez que os educadores deixaro de ter atitudes
polialescas, o que ainda hoje se verifica em muitas escolas diante de um adolescente em
conflito com a lei penal. Alm do mais, o educador no pode se recusar a cumprir a lei,
inclusive informando a vtima de alguma violncia fsica ou moral, mesmo na forma tentada,
sobre seus direitos, bem como orientando sobre como exerc-los corretamente, cabendo ao
servio de orientao educacional o dever de tomar essa providncia, fazendo, inclusive, os
encaminhamentos respectivos, caso este seja o desejo da vtima.
No que se refere ao adolescente infrator, alm dos aconselhamentos pedaggicos, das
advertncias e das demais sanes disciplinares adotadas pela direo da escola em face do
Regimento Escolar que no contrariem, evidentemente, o direito educao do adolescente
infrator e de seus outros direitos fundamentais, inclusive de expresso e ampla defesa, assegurado
o contraditrio nos procedimentos disciplinares , tem inegvel efeito educativo para o aluno
infrator que ele, tambm, seja informado das eventuais conseqncias do ato infracional,
independentemente da respectiva responsabilizao cvel pela prtica do ato ilcito. Portanto,
para ambos infrator e vtima , tal encaminhamento extremamente educativo.
A deciso de processar o adolescente infrator, aluno da escola, somente de sua vtima,
mesmo sendo esta uma criana ou um adolescente, pois so sujeitos de direito e no simples
objetos de interveno da sociedade, da famlia e do Estado. A direo da escola, o docente ou
o orientador educacional no tm legitimidade para decidir pelo aluno, se este for a vtima. E
muito menos podem impedi-lo de tomar as medidas previstas em lei, sendo defeso, alm
disso, omitir informaes tanto ao infrator como sua vtima sobre as conseqncias legais
que podero advir do ato praticado, tanto na esfera cvel como na infracional, com os respectivos
procedimentos previstos em lei. Assim, a conversa com a diretora e com o pessoal da orientao
educacional so bons momentos para essas reflexes, informaes e orientaes, ao lado dos
encaminhamentos referentes aos aconselhamentos e sanes disciplinares que vierem a ser
adotadas no mbito escolar.
A responsabilizao do adolescente infrator no est, como alguns pensam, em desalinho
com a educao. Muito pelo contrrio, pois significa preparar o educando para a convivncia
humana de forma harmoniosa e saudvel, com o respeito aos direitos individuais e sociais,
com uma perfeita conscincia de todos os seus deveres.
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CAP.
17
A Constituio Federal e a legislao infraconstitucional deixam bem claro como finalidades

da educao o pleno desenvolvimento da pessoa para o correto exerccio da cidadania e das
prticas sociais. Com efeito, dispe a Lex Fundamentalis:
A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Constituio Federal, art. 205).
O Estatuto da Criana e do Adolescente, igualmente, assevera que:

A criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno desenvolvimento de sua
pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho (ECA, art. 53).
A Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao

nacional, em vrios dispositivos deixa claro que a educao abrange os processos formativos,
tambm no que concerne convivncia humana, exigindo que o educando seja preparado para
o correto exerccio da cidadania, alm de obrigar que o ensino seja ministrado com base na
vinculao entre a educao e as prticas sociais. o que se constata pela simples leitura da LDB:
Artigo 1 A educao abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar,
na convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais
e organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais. (...)
Pargrafo 2 A educao escolar dever vincular-se ao mundo do trabalho e prtica social.
Artigo 2 A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios de liberdade e
nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando,
seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Artigo 3 O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios: (...)
Inciso XI Vinculao entre a educao escolar, o trabalho e as prticas sociais.
Com fundamento na Constituio Federal e na legislao infraconstitucional citada, um

educador tem o dever legal de vincular a educao escolar s prticas sociais, ao pleno
desenvolvimento do educando e seu preparo para o correto exerccio da cidadania, sendo-lhe
vedado dificultar ou impedir que um aluno, que foi vtima de uma violncia fsica, psicolgica ou
moral no ambiente escolar, seja corretamente informado na prpria escola como parte de seu
processo formativo acerca de seus direitos, bem como que seja orientado em como exerc-los,
inclusive, no que concerne responsabilizao do adolescente infrator de quem foi vtima, no
somente na rea infracional, mas tambm na esfera cvel, no que diz respeito indenizao por
dano moral e material decorrente do ato ilcito praticado pelo infrator, podendo haver, inclusive,
cumulao de pedidos, desde que oriundos do mesmo fato, como permite a Smula n 37 do
Superior Tribunal de Justia, utilizando-se, nesse caso, o Cdigo Civil para a definio das obrigaes
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resultantes do ato ilcito se o agente for menor de idade (ver Cdigo Civil, art. 156 , pargrafo
nico do art. 1.518 e art. 1.521, incisos I e II).
Uma outra desculpa corrente para desestimular ou no permitir que a vtima aluno ou
professor tome as providncias legais, se vtima de algum tipo de ameaa ou leso a seus
direitos no ambiente escolar, como violncia fsica ou moral, a de que, se o assunto vazar para
a imprensa, o nome da escola fica manchado, o que uma outra justificativa inaceitvel, justamente
porque o direito dos indivduos a ser assegurado preponderante ao da pessoa jurdica.
Em se tratando de criana e adolescente o ECA bem claro no sentido de que Nenhuma
criana ou adolescente ser objeto de qualquer forma de negligncia, discriminao, explorao,
violncia, crueldade e opresso, punido na forma da lei qualquer atentado, por ao ou omisso,
aos seus direitos fundamentais (art. 5), sendo um dever de todos prevenir a ocorrncia de
ameaa ou violao dos direitos da criana e do adolescente (art. 70).
No quotidiano forense so vrias as denncias de que educadores tm sido vtimas de
alunos, mas so proibidos pela direo da escola (especialmente se particular) de tomar as
providncias decorrentes da violncia fsica ou moral que receberam.. O principal argumento da
direo da escola de que o bom conceito da escola no pode ser afetado, o que um absurdo.
Em um dos casos, um aluno de 17 anos jogou, propositadamente, um porto de ferro no
rosto da professora, deformando sua face, simplesmente porque se aborreceu com o pedido dela
para que retornasse sala de aula. A diretora da escola ameaou a professora: estava proibida
de registrar queixa na Polcia especializada e muito menos ingressar com ao cvel de indenizao
por dano material e moral, sob a justificativa de que iria prejudicar o bom nome da escola. E
advertiu: caso fizesse isso perderia o emprego e no teria seu testemunho contra o aluno, mesmo
tendo a diretora assistido a toda a cena de violncia do aluno contra a professora.
Em outro caso, um aluno de l5 anos ofendeu moralmente uma professora da raa negra,
com apelidos depreciativos, configurando-se racismo, que um ato infracional gravssimo,
que sujeita, seu autor, a uma sano rigorosa, sem prejuzo da responsabilizao na rea cvel,
em decorrncia do dano moral sofrido. A direo da escola teve a mesma postura ilegal com a
vtima, ou seja, impediu que a educadora adotasse as providncias legais pertinentes.
Nesses casos, o procedimento correto, altamente educativo, em sintonia com as prticas
sociais e de grande significado formao do educando para o correto exerccio da cidadania
e de harmoniosa convivncia humana, objetivos da educao nacional como dispe a
Constituio Federal, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a LDB, seria os professores
promoverem a responsabilizao do aluno, no somente na rea infracional, mas tambm na
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CAP.
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cvel, no que concerne indenizao por dano moral que pode ser cumulada com a de dano
material, conforme a Smula 37 do Superior Tribunal de Justia.
Um outro argumento arrolado por alguns educadores para desestimular a vtima, e at
impedi-la de proceder responsabilizao do adolescente infrator, at mesmo omitindo
informaes a ela sobre seus direitos e orientaes sobre como exerc-los, inclusive sobre os
procedimentos a serem tomados, ao lado das explicaes ao infrator das possveis conseqncias
de seu ato infracional, o de que agir desse modo seria dar a si prprio um atestado de
incompetncia, um reconhecimento de fracasso como educador que no soube resolver o
conflito estabelecido entre os alunos pelas vias disciplinares.
Igualmente impossvel concordar com essa concepo totalmente equivocada. A comear
pelo fato de que no se trata apenas de um simples conflito em decorrncia da relao
interpessoal, mas da prtica de um ato infracional, que o ECA define como crime ou contraveno
(art. 103), com a respectiva tipificao prevista no Cdigo Penal e legislao correlata; e com a
previso legal no que concerne aos procedimentos a serem adotados para apurao de ato
infracional atribudo a adolescente (ECA, arts. 171 a 190).
Na verdade, um educador que adota essa postura equivocada e ilegal, ao contrrio do que
acredita, no est sendo um educador competente. A comear porque est descumprindo as
normas constantes do Direito Positivo nacional no que concerne educao, especialmente a
Constituio Federal, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a LDB, que obrigam vincular a
educao s prticas sociais, bem como a cumprir a finalidade do pleno desenvolvimento do
educando e seu preparo para o exerccio da cidadania, inclusive no que se refere convivncia
e solidariedade humana.
O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.009, de 13.07.1990) est completando dez
anos de vigncia no Direito Positivo nacional. Mesmo assim, muitos teimam em desconhec-lo,
inclusive achando que ele somente para o carente, o abandonado, o infrator, quando se sabe
que para toda e qualquer criana ou adolescente, rico ou pobre, infrator ou no, sendo uma lei
moderna e eficaz, que forte na preveno, superando a viso do Direito limitada soluo de
conflitos, trazendo mecanismos interessantes de responsabilizao quando houver ameaa ou
leso a direito individual, individual homogneo, difuso ou coletivo, por ao ou omisso,
bastando a simples suspeita (portanto, no precisando esperar pela confirmao) para que todos
estejam obrigados a agir, como, inclusive, dispe o artigo 70 do ECA, dentre outros.
Mesmo assim, ainda possvel encontrar aqueles, at mesmo educadores, que ignoram o
ECA ou tm uma viso distorcida de seu contedo, chegando mesmo a garantir que o Estatuto
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MDULO VI
protege o adolescente que pratica ato infracional. Dizem que por esse motivo no informam
aos alunos, vtimas de alguma violncia fsica ou moral, sobre seus direitos, nem os orientam
sobre os procedimentos que podem tomar diante da ameaa ou leso de seus direitos,
especialmente no que concerne responsabilizao do adolescente infrator, porque com menor
no pega nada e por esse motivo, acrescentam, a vitima no deve perder seu tempo.
No Brasil, insiste-se no absurdo de culpar a existncia do Estatuto da Criana e do Adolescente
para justificar a delinqncia juvenil. Algumas pessoas chegam at mesmo a indagar: e por que
os Estados Unidos tm pena de morte para adolescentes?. Nesse caso preciso retornar a
pergunta, indagando do interlocutor: Os EUA tm conseguido diminuir a violncia juvenil
gravssima, mesmo com penas to graves? Na verdade, os americanos no tm um ECA para
colocar a culpa pelo aumento preocupante de violncia, especialmente nas escolas. Em vrios
pases da Europa, como Portugal, Espanha e Itlia, a delinqncia juvenil vem preocupando as
autoridades destes e de outros pases, e l eles tambm no possuem o ECA para culpar.
A concepo errnea de que o ECA o Evangelho da Impunidade, de que uma arma
nas mos do adolescente infrator, de que uma lei s de direitos sem nenhum dever, pode
provocar at mesmo a justia privada contra o adolescente a quem se atribua a autoria de ato
infracional, praticada pelas pessoas com as prprias mos, e em alguns casos at ressuscitando
a Lei do Talio, do olho por olho, dente por dente. A imprensa vez por outra noticia um
adolescente flagrado pichando que amarrado em um poste, recebe uma surra, tem a cabea
raspada e ainda obrigado a engolir a tinta que estava usando na pichao, com as pessoas,
ao seu redor vibrando e aplaudindo a lio, correo aplicada a ele, quando o procedimento
justo, legal e racional seria apresent-lo autoridade policial para os procedimentos previstos
em lei e a devida responsabilizao pelo ato praticado.
A comunidade desinformada no pensa assim. Da mesma forma o policial. To grave
que o prprio adolescente, tambm se considerando protegido pelo ECA, acaba praticando
violncia, e s descobre que est equivocado, infelizmente, quando j est sentenciado ao
cumprimento de uma sano, que pode ser, inclusive, a privao de sua liberdade, dependendo
da gravidade do ato infracional praticado.
Na verdade, essa concepo deturpada de quem nem leu o ECA acaba se constituindo em
um potente vetor de violncia no somente praticada pelo adolescente, como contra ele prprio,
quando se sabe que o ECA no o Evangelho da Impunidade.
No prprio texto do ECA, est bem claro que no somente os direitos, mas tambm os
deveres devem ser observados, ao dispor que: Na interpretao desta lei levar-se- em conta
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CAP.
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os fins sociais a que ela se dirige, as exigncias do bem comum, os direitos e deveres individuais
e coletivos (...) (ECA, art. 6).
imperdovel desconhecer que os direitos individuais e as garantias processuais de um
adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional so absolutamente iguais aos de um
adulto que comete um crime. Basta cotejar o que dispe a respeito o ECA e a Constituio
Federal. Alis, mesmo que o Estatuto no trouxesse o elenco dos direitos individuais e garantias
processuais, esses adolescentes j os teriam assegurados pelo texto constitucional.
O adolescente que pratica um ato infracional estar sujeito a processo contraditrio,
assegurada sua ampla defesa, podendo receber, no julgamento, uma medida scio-educativa.
Adultos e adolescentes acusados da prtica de ato infracional tm os mesmos direitos individuais
e garantias processuais em face do que consta no Direito Positivo nacional.
No que concerne aos direitos individuais:
Nenhum adolescente ser privado de sua liberdade, seno em flagrante de ato infracional ou
por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciria competente. ( ECA art. 106, sendo que
a Constituio Federal dispe a toda e qualquer pessoa: Ningum ser preso seno em flagrante
delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciria competente (CF, art. 5, LXI).
O adolescente tem direito identificao dos responsveis pela sua apreenso, devendo ser
informado acerca de seus direitos (ECA, art. 106, pargrafo nico). A Constituio Federal dispe:
O preso tem direito identificao dos responsveis por sua priso ou por seu interrogatrio
policial ( CF, art. 5 LXIV, ); O preso ser informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer
calado, sendo-lhe assegurada a assistncia da famlia e do advogado (CF, art. 5, LXIII).
A apreenso de qualquer adolescente e o local onde se encontra recolhido sero incontinente
comunicados autoridade judiciria competente e famlia do apreendido ou pessoa por ele
indicada (ECA, art. 101). Na Constituio Federal: A priso de qualquer pessoa e o local onde se
encontre sero comunicados imediatamente ao juiz competente e famlia do preso ou pessoa
por ele indicada (CF, art. 5 , LXII).
Examinar-se-, desde logo e sob pena de responsabilidade, a possibilidade de liberao
imediata (ECA, pargrafo nico do art. 107). Dispe a Constituio Federal: A priso ilegal ser
imediatamente relaxada pela autoridade judiciria (CF, art. 5, LXV).
O adolescente civilmente identificado no ser submetido a identificao compulsria pelos
rgos policiais, de proteo e judiciais, salvo para efeito de confrontao, havendo dvida fundada
(ECA, art. 109). Na Constituio Federal: O civilmente identificado no ser submetido identificao
criminal, salvo nas hipteses previstas em lei (CF, art. 5, LVIII).
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MDULO VI
Da mesma forma quanto s garantias processuais, como a seguir se v, so as mesmas para

o adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional e ao adulto acusado de um crime ou
contraveno:
Nenhum adolescente ser privado de sua liberdade sem o devido processo legal (ECA, art.
110). Na Constituio Federal: Ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido
processo legal (CF, art. 5, LIV).
Ao adolescente assegurada assistncia judiciria gratuita e integral aos necessitados, na
forma da lei (ECA, inciso IV do art. 111). Na Constituio Federal: O Estado prestar assistncia
jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos (CF, art. 5, LXXIV).
O adolescente tem a garantia processual de ter a defesa tcnica por advogado ( ECA, inciso III
do art. 111); o adolescente tem direito de solicitar a presena de seus pais ou responsvel em
qualquer fase do procedimento (ECA, inciso VI do art. 111). Na Constituio Federal: O preso ser
informado de seus direitos, entre os quais o de permanecer calado, sendo-lhe assegurada a assistncia
da famlia e do advogado ( CF, art. 5, LXII); O advogado indispensvel administrao da Justia
(...) (CF, art. 133 e art. 2 do Estatuto da OAB).
O adolescente tem a garantia processual de igualdade na relao processual, podendo
confrontar-se com vtimas e testemunhas e produzir todas as provas necessrias a sua defesa ( ECA,
inciso II do art. 111). Na Constituio Federal: Aos litigantes em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios e recursos
a ela inerentes (CF, art. 5, inciso LV).
Finalmente, o adolescente tem a garantia processual de ter pleno e formal conhecimento da
atribuio de ato infracional, mediante citao ou meio equivalente (ECA, inciso I do art. 111),
tendo, igualmente, o direito de ser ouvido pessoalmente pela autoridade competente ( ECA, inciso
V do art. 111), sendo que na Constituio Federal est expresso que ningum ser processado
nem sentenciado seno pela autoridade competente ( CF, art. 5 LIII); dispondo o Cdigo de Processo
Penal sobre a oitiva do acusado adulto pela autoridade competente, seja na fase policial ou judicial,
alm de expressar, tambm, a respeito da obrigatoriedade da citao inicial do mesmo (CPP, arts.
351 ao 369); assim como das consequentes intimaes dos atos processuais subseqentes (CPP,
arts. 370 a 372).
8 MEDIDAS SCIO-EDUCATIVAS E SEU CARTER PEDAGGICO

O Estatuto da Criana e do Adolescente contm sanes eficazes que podem ser impostas
a adolescentes infratores. So as chamadas medidas scio-educativas, que podem ser aplicadas
de forma isolada ou cumulativamente, bem como substitudas a qualquer tempo (ECA, 113 c/c
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CAP.
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art. 99), e que so: advertncia, obrigao de reparar o dano, prestao de servios comunidade,
liberdade assistida, semiliberdade e internao (ECA, art. 112, I a VI).
Os especialistas em Direito Penal esto cada vez mais atentos para o que est ocorrendo
de positivo na rea das medidas scio-educativas. Prova disto que esto pregando sanes a
adultos semelhantes s que j so previstas no Estatuto.
verdade que existem profissionais incompetentes nas reas de Segurana Pblica e Justia
e que no se posicionam como determina o ECA. Conseqentemente, liberam o adolescente
autor de ato infracional cometido mediante grave ameaa violncia pessoa, ou no tomam
as medidas legais corretas para que o mesmo se veja processado. De outro lado, adotam
decises extremamente gravosas ao adolescente, desproporcional ao ato praticado, o que
igualmente lastimvel. Se isso acontece evidente que o problema no da lei, mas do
profissional. Tanto irresponsvel o operador do Direito que libera todo e qualquer infrator,
como aquele que adota como regra apreender todos, justamente porque cada caso um caso,
cada situao uma situao, com todas as suas peculiaridades. Afinal no se pode ignorar o
que dispe o ECA no sentido de que A medida aplicada ao adolescente levar em conta a sua
capacidade de cumpri-la, as circunstncias e a gravidade da infrao (ECA, art. 112, l).
No demais reafirmar que a natureza das sanes aplicveis a adolescentes infratores
scio-educativa, dai porque o magistrado tem o dever legal, ao aplicar a medida, de levar em
conta, em sua sentena, as necessidades pedaggicas, preferindo aquelas que visem ao
fortalecimento dos vnculos familiares e comunitrios (ECA, art. 100), sendo que em nenhuma
hiptese ser aplicada a internao, que a mais grave das sanes, havendo outra medida
adequada (ECA, art. 122, 2).
A medida scio-educativa depende de alguns aspectos para estar revestida do efeito
pedaggico. O primeiro deles que o magistrado precisa ter a competncia e a sensibilidade
para a dosimetria correta quanto escolha da sano apropriada em face do caso concreto.
Uma aspirina aplicada a quem tem cncer no tem o poder de curar, e, se no forem tomados
os procedimentos mdicos corretos, certamente a morte do paciente ser acelerada. Da mesma
forma, quem tem um simples resfriado e tomar uma droga pesada pode sofrer desnecessrios
efeitos colaterais, inclusive com prejuzo sade.
Assim, por exemplo, se o ato infracional for de pequena gravidade, ser uma prova de
incompetncia e irresponsabilidade aplicar ao adolescente infrator uma internao, a mais
grave das medidas scio-educativas, que s pode ser adotada pelo magistrado quando se
tratar de ato infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia a pessoa, por reiterao
no cometimento de outras infraes graves, ou pelo prazo mximo de trs meses ocorrendo
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MDULO VI
descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta ( ECA, art. 122, incisos
I, II e III), sendo vedada a aplicao da sano de internao havendo outra medida adequada
ao caso concreto (ECA, art. 122, 2).
A advertncia, a mais branda das medidas scio-educativas, que s pode ser aplicada se
houver prova de materialidade e indcios suficientes da autoria (ECA. pargrafo nico do art.
114), consistindo na admoestao verbal, ao contrrio do que alguns pensam, tem um efeito
pedaggico relevante.
Para que isso ocorra preciso que sejam adotados certos procedimentos, a comear pela
realizao de audincia formal, com as presenas do Ministrio Pblico e do defensor do
adolescente, assim como de seus pais ou responsvel, reduzindo a admoestao verbal a
termo, com a assinatura dos presentes, inclusive, evidentemente, do adolescente.
verdade que, segundo o ECA, sendo outra a medida aplicada ao adolescente infrator que
no a internao e a semiliberdade, a intimao far-se- unicamente na pessoa do defensor
(ECA, art. 190, 1). Entretanto, se no ocorrer a audincia formal presidida pelo magistrado,
no de se desprezar a hiptese de que fica comprometido o efeito pedaggico do
sancionamento por meio da advertncia.
No pode vingar a assertiva de que aplicar advertncia a um adolescente infrator pura
bobagem, sem qualquer efeito prtico, o que uma concepo equivocada. H casos em que
s cabe mesmo a medida scio-educativa da advertncia.
Em um caso ocorrido, uma adolescente de 12 anos foi processada por ter chamado uma
colega de farinha de feira. Para uma adolescente de certas regies do Par, ser chamada de
farinha de feira pode ser ofensivo, porque, no Par, costume vender farinha nas feiras
pblicas, acomodada em sacas que ficam exposta em barracas, sendo que as pessoas costumam
passar pelas barracas, meter a mo nas sacas e sair provando a farinha para descobrir qual a
mais torrada e gostosa. Assim, chamar uma adolescente de farinha de feira pode representar
que todo mundo pega, mete a mo na menina e come, como ocorre com a farinha da feira.
Em um outro, uma adolescente se sentiu ofendida por ter sido chamada de ndia, que, no
Par, para algumas pessoas, tratamento ofensivo, porque muitos consideram a ndia uma pessoa
preguiosa, gorda, descabelada, suja, que anda sempre descala, sem traquejo, o que alis uma
injustia para com nossas ndias. Nesses casos, s caberia mesmo, no mximo, uma advertncia.
Os penalistas sabem da importncia da sano da advertncia, mesmo aplicada a adultos.
Prova disto que o projeto de lei em tramitao no Congresso Nacional, que dispe sobre a
preveno, o tratamento, a fiscalizao, o controle e a represso do trfico e do uso indevido
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CAP.
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de substncias entorpecentes e drogas afins, dispe sobre medidas educativas como sanes
aos infratores, dentre as quais elenca a advertncia.
Um outro aspecto que serve para neutralizar o argumento de alguns de que a advertncia
gua-com-acar para o adolescente infrator, sem fora sancionatria e, conseqentemente,
desprovida de qualquer natureza educativa, o fato de que em diversos pases a admoestao
reconhecida como pena alternativa at mesmo para os adultos.
Portugal um desses exemplos. O novo Cdigo Penal daquele pas, que entrou em vigor
no Direito Comparado, em 01.01.l993 (Lei n 24, de 23.08.1982), avanou positivamente quanto
s penas alternativas, chegando a dispor no artigo 71 que o Tribunal deve priorizar a pena no
privativa de liberdade sempre que ela se mostre suficiente para promover a recuperao
social do delinquente e satisfaa as exigncias de reprovao e a preveno do crime, sendo
que no artigo 59 prev a admoestao, constituindo-se em uma censura solene, realizada em
audincia pelo Tribunal, a indivduos culpados de faltas leves, ou por serem delinqentes
primrios ou por estarem impregnados de real sentimento de dignidade prpria, no havendo
necessidade de outra pena mais grave.
Com efeito, dispe o Cdigo Penal portugus que se a pessoa for julgada culpada pela
prtica de crime que corresponda pena de priso, com ou sem multa, que no ultrapasse trs
meses, ou somente pena de multa at o mesmo limite, pode o Tribunal optar pela aplicao de
uma admoestao, objetivando a rpida recuperao do delinqente, o dano tenha sido reparado
e no exista necessidade de penas mais gravosas ao mesmo.
Da mesma forma o novo Cdigo Penal francs, que entrou em vigor no ano de 1993, traz,
tambm, a admoestao, que se configura por uma declarao de culpa do infrator seguida de
advertncia ao mesmo, sendo que, na Europa, esse tipo de alternativa vem sendo adotada na
maioria das legislaes penais dos pases.
Os pases rabes reconhecem os efeitos negativos do aprisionamento do homem, no
somente pelas conseqncias danosas ao mesmo em face do isolamento a que submetido na
cela, mas, sobremodo, pela ineficcia na sua recuperao, da porque eles tm dado prevalncia
s alternativas priso adotando, nas respectivas legislaes penais, a repreenso ou advertncia
pblica, at mesmo para jovens infratores de 7 a 18 anos de idade, objetivando despertar a
ateno do infrator para que reflita sobre seu prprio ato e no mais repita a agresso ordem
pblica; no Iraque, a advertncia pblica bastante utilizada. Nos Emirados rabes e na
Tunsia, a repreenso ou advertncia somente aplicada a menores de idade que tenham
praticado atos infracionais leves.
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MDULO VI
Na Austrlia, o Programa de Advertncia ao Furto em Lojas, implantado em 1986 e levado

a efeito pela Polcia daquele pas, uma das alternativas priso que tem obtido resultados
positivos, pois a prpria polcia tem competncia para advertir oficialmente pessoas apanhadas
cometendo pequenos furtos em lojas, evitando, com isso, a instaurao de processo criminal,
o que s ocorrer se houver a reincidncia, quando, ento, o infrator ser levado ao Tribunal,
oportunidade em que os juzes podem aplicar a pena de advertncia como punio aos acusados
de delitos leves. Neste caso, a advertncia pode ser aplicada sem qualquer exigncia ao
sentenciado, como tambm pode estar acompanhada de uma srie de regras de comportamento,
como ficar sujeito a uma superviso oficial, ou mesmo obrig-lo a comparecer periodicamente
ao Tribunal, durante determinado tempo, sendo que s ser penalizado com sanes mais
rgidas, inclusive mandado priso, se descumprir as exigncias que lhe foram impostas.
Na Costa Rica, o Projeto de Lei de Reforma do Cdigo Penal, apresentado ao Parlamento
em 1993, traz como pena alternativa priso a admoestao, que consiste em uma adequada e
solene censura oral, feita pessoalmente pelo magistrado em audincia pblica.
Como se v, em vrios pases considerados do primeiro mundo, desenvolvidos, a pena
alternativa da advertncia adotada, inclusive para adultos. E no poderia ser diferente no
Brasil, principalmente para adolescentes infratores, dada sua caracterstica pedaggica conforme
o ato infracional praticado.
preciso no esquecer que, no Brasil, a sano de advertncia, prevista no pargrafo
nico do artigo 114 e artigo 115 do ECA, a exemplo das demais medidas scio-educativas, pode
ser aplicada isoladamente, ou de forma cumulada com outra ou outras medidas scio-educativas,
desde que compatveis entre si; bem como pode ser substituda, a qualquer tempo, por outra
(ECA, art. 113 c/c 99); podendo, tambm, ser cumulada com uma ou mais medidas protetivas,
dentre as elencadas no artigo 101, I a VI); executada, nesse caso, pelo Conselho Tutelar da
respectiva localidade (ECA, art. 136, VI), o que garante o efeito extremamente pedaggico da
advertncia ao adolescente que praticou ato infracional leve.
Outra medida scio-educativa de grande relevncia para a reeducao do adolescente que
tenha praticado ato infracional com reflexos patrimoniais a obrigao de reparar o dano (ECA,
art. 116 e seu pargrafo nico), com a imposio ao mesmo por parte do juiz da Infncia e da
Juventude, evidentemente aps o devido processo legal, assegurado o contraditrio e a ampla
defesa, da obrigao de restituir a coisa, promover o ressarcimento do dano ou, por outra
forma qualquer, compensar o prejuzo da vtima; possibilitada a troca da medida por outra
adequada, caso o infrator no tenha condies de cumprir a sentena.
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A sano de obrigao de reparar o dano existe em inmeros pases, como forma de

substituio da pena de priso, sendo a alternativa mais utilizada nos pases da Europa,
podendo, tambm, ser encontrada em outros, dentre os quais os EUA.
interessante observar que em vrios casos possvel o pagamento a ttulo de reparao
do dano em prestao, inclusive de comum acordo com a vtima. No Brasil, a lei no veda essa
providncia de parcelamento.
No demais referir que uma das vantagens no caso de reparao do dano que o valor
pago pelo adolescente infrator no vai para o Estado, o que aconteceria se fosse simples
multa, mas sim para a vtima como forma de reparao do dano que ela sofreu, alm de
existirem outras possibilidades para que a reparao acontea, como prev o ECA, em seu
artigo 116: (...) restituio da coisa, promova o ressarcimento do dano, ou, por outra forma,
compense o prejuzo da vtima, o que extremamente pedaggico, inclusive para a vtima,
especialmente se esta for comunicada pela Escrivania do Cartrio de Execuo das Medidas
Scio-Educativas, sobre a deciso judicial que sentenciou o adolescente a reparar o dano,
justamente porque possibilita que ele promova a execuo da sentena.
A prestao de servios comunidade , igualmente, uma medida scio-educativa
reconhecida em todo o mundo como altamente educativa e, segundo o ECA, consiste na
realizao de tarefas gratuitas de interesse geral por perodo no excedente a seis meses, junto
a entidades assistenciais, hospitais, escolas e outros estabelecimentos congneres, bem como
em programas comunitrios ou governamentais, as quais devem obedecer s aptides do
adolescente, devendo ser cumpridas em jornada mxima de oito horas semanais, aos sbados,
domingos e feriados ou dias teis, de modo a no prejudicar a freqncia escola e ao trabalho.
Algumas consideraes precisam ser feitas sobre a execuo judicial e administrativa dessa
medida, com advertncia de que, se no forem cumpridos corretamente certos procedimentos
bsicos, o cumprimento da sano pode se constituir em um ato de violncia contra o adolescente
sentenciado, inclusive com graves violaes de seus direitos humanos, perdendo,
conseqentemente, o carter pedaggico de que toda medida scio-educativa deve estar revestida.
Em primeiro lugar preciso notar que a lei fala claramente em servios comunidade e
no para alguma entidade. O magistrado, como responsvel pela execuo judicial, deve estar
bem atento para que o adolescente no seja obrigado a fazer atividades insalubres, perigosas,
aviltantes, pesadas, enfim com ameaa ou risco efetivo sua sade fsica, mental ou psicolgica.
O rgo do Estado ou Prefeitura incumbido da execuo administrativa deve estar vigilante
para que tal no acontea, informando ao juiz em carter de urgncia, mesmo sem esperar pelo
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momento do relatrio mensal, qualquer suspeita ou confirmao de situaes perigosas e

constrangedoras ao adolescente. Conforme a gravidade da situao deve, inclusive, agir
diretamente, com rapidez e eficincia para que cesse, de imediato, a ameaa ou violao dos
direitos do adolescente, sem prejuzo da respectiva responsabilizao penal do agente.
verdade que o texto do artigo 117 do ECA fala da possibilidade de o adolescente cumprir
a sano em hospitais (...) e outros estabelecimentos congneres, mas preciso chamar
ateno para o fato de que pode ser extremamente perigoso deixar um adolescente cumprindo
essa medida em um hospital ou congnere como, por exemplo, pronto-socorro e posto de
sade, justamente pelos grandes riscos de que o mesmo possa contrair algum tipo de vrus ou
enfermidade em contato com pessoas enfermas.
Mesmo com a existncia de convnios entre o Poder Judicirio, o rgo de execuo
administrativa e as entidades que recebem adolescentes para cumprimento de PSC, vital que
a vigilncia seja constante para que os sentenciados no sejam obrigados a realizar atividades
imprprias, perigosas e insalubres.
Infelizmente, na mente de muitos a idia da crueza para recuperar o infrator ainda a
tnica, da porque os adolescentes eram obrigados a realizar essas atividades, burlando a
fiscalizao, para serem submetidos a trabalho sujo, pesado e perigoso, justamente aqueles
que os funcionrios se recusavam a realizar.
No seguro para a sade do adolescente que cumpre PSC ficar em hospital, posto de
sade, pronto-socorro, etc. ideal que o cumprimento da medida scio-educativa de prestao
de servio comunidade ocorra em ambientes saudveis, como, por exemplo, em atividades
na rea do meio ambiente, como bosque e museu, onde possam manipular flores, plantas,
peixes e outros pequenos animais, alm de receberem noes sobre meio ambiente.
Assim, caso a execuo administrativa e a judicial sejam bem feitas, com ateno redobrada
para que o adolescente sentenciado no seja usado para trabalho forado, com a existncia de
bons convnios, acompanhamento competente de quem tem o dever para a execuo
administrativa, bem como com a execuo judicial, adotando posturas cleres e competentes
no acompanhamento do sentenciado, a medida scio-educativa de PSC tem tudo para ser
extremamente educativa ao infrator.
Para ter carter pedaggico, a execuo administrativa e a judicial do cumprimento da PSC
no podem se limitar a verificar se o adolescente sentenciado est comparecendo pontualmente
entidade para prestar servio comunidade, mas sim deve haver ateno para outros aspectos
como matricula, freqncia e aproveitamento escolar, qualificao profissional, lazer, esporte,
atividades solidrias na comunidade, relacionamento com a famlia e amigos e tudo o mais
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que se fizer necessrio para avaliao dos progressos ou regresses do adolescente, que um
ser que deve ser sempre atendido com ateno redobrada e integral quanto aos aspectos biopsico-social, ou seja, no seu aspecto holstico.
Tambm importante ressaltar que a prestao de servio comunidade no pode ser
confundida com qualificao profissional. Conseqentemente, os momentos de atividades tm
de ser diferentes. Se assim no for corre-se o risco de o adolescente infrator ficar impregnado
da sensao equivocada de que est recebendo um prmio pela prtica do ato infracional
representado por um curso de qualificao profissional que, se no estivesse em conflito com
a lei penal, dificilmente conseguiria cursar.
Por outro lado, como em qualquer outra medida scio-educativa o trabalho com a famlia
do adolescente sentenciado fundamental para o sucesso pedaggico do cumprimento da
sano que lhe foi imposta. Portanto, perder o carter pedaggico se a crueza estiver presente
nas atividades a que for submetido o adolescente julgado a cumprir a PSC, da porque o
magistrado, ao aplicar ao adolescente a medida scio-educativa de prestao de servio
comunidade, deve deixar expresso, na sentena, o tipo de atividade que o adolescente ir
realizar, pois muito perigoso, alm de ilegal, deixar essa deciso para o chefe ou encarregado
da entidade.
Se o responsvel pela entidade em que o adolescente for cumprir a PSC for uma pessoa
serena, tranqila, justa, lgica, competente, dificilmente haver problema. Caso contrrio pode
arrebentar o adolescente fsica e psicologicamente , com posturas violentas contra o mesmo,
inclusive de desrespeito a seus direitos humanos e como pessoa em processo de
desenvolvimento bio-psico-social. Existe profissional despreparado que, sem regras e freios
preestabelecidos pelo magistrado ou pelo convnio, pode descarregar todas as suas inclinaes
e concepes equivocadas e violentas no adolescente que est cumprindo a PSC na repartio
ou setor que dirige. Alis, este mais um motivo pelo qual, no convnio, o tipo de atividade a
ser desempenhada pelo adolescente sentenciado deve estar expresso de forma detalhada e
bem clara, com as respectivas sanes ao servidor se ocorrer o descumprimento do que foi
conveniado entre a entidade e o Juizado da Infncia e da Juventude, ou qualquer outro que
esteja promovendo a celebrao do convnio.
No , igualmente, pedaggico obrigar o adolescente infrator a usar, durante o cumprimento
da PSC, como acontece em alguns pases, camisas com inscries de que est cumprindo a
sano, ou roupas que o identifiquem como infrator. Da mesma forma, inconcebvel e sem
qualquer revestimento de atitude pedaggica criar carteira de identificao do infrator, e muito
menos expedir ao adolescente carteira atestando que cumpriu corretamente sua medida scio-
591
MDULO VI
educativa. Em face da lei, a identidade de qualquer pessoa, infratora ou no, sua carteira de
identidade expedida pela Secretaria de Segurana Pblica, CPF, carteira profissional e demais
documentos previstos na legislao.
fundamental, tambm, que as atividades a serem desenvolvidas pelo adolescente que
esteja sentenciado a cumprir a medida scio-educativa de prestao de servios comunidade
no o coloque em ridculo, no seja motivo de chacota, de expiao e curiosidade pblica,
como alguns exemplos mostram. A Prova da Vergonha que os Estados Unidos passaram a
adotar, como pena alternativa a jovens delinqentes, no nos interessa, justamente pelos seus
efeitos nocivos personalidade e ao desenvolvimento do adolescente.
Assim, a deciso do magistrado que determinar, na sentena, que o adolescente, como
prestao de servio comunidade, deva varrer a porta da igreja do seu bairro, no horrio em
que as pessoas esto saindo da missa, inclusive seus familiares, sua namorada e amigos,
absolutamente um contra-senso, uma postura de irresponsabilidade, de crueza e uma atitude
altamente antipedaggica ao adolescente infrator, com a possibilidade de que o mesmo fique
para o resto de sua vida traumatizado, desesperanado e at mesmo muito mais violento com
o desejo de vingana contra as pessoas pela humilhao sofrida.
Da mesma forma, o juiz da Infncia e da Juventude que determine, como prestao de
servio comunidade, ao adolescente que ele rodeie o prdio do Frum, oito horas por semana,
durante seis meses, com palitinhos de fsforos, para a gargalhada de todos os funcionrios do
Frum e passantes, e logo depois que o mesmo adolescente retire os palitinhos para nova
rodada, uma cretinice e uma prova de incompetncia que no comporta qualquer justificativa.
Nesse caso, quem precisaria de uma sano seria o prprio magistrado. Se no fosse caso de
interdio mesmo pela maluquice praticada em nome da Justia.
Segundo o ECA, somente nos casos de internao e semiliberdade exigida a intimao da
sentena ao adolescente e ao seu defensor, sendo que, se o adolescente no for encontrado,
est autorizada a intimao da sentena a seus pais ou responsvel, sem prejuzo do defensor
(ECA, art. 190, I, II ). Sendo outra a medida scio-educativa aplicada (advertncia, reparao do
dano, liberdade assistida e prestao de servio comunidade), expressa o ECA que a intimao
da sentena far-se- unicamente na pessoa do defensor (ECA, art. 190, 1).
Entretanto, o magistrado deve ter em mente que extremamente pedaggico ao adolescente
que em toda e qualquer medida scio-educativa e no apenas na internao e semiliberdade
ele seja intimado a comparecer em Juzo para que o prprio juiz da Infncia e da Juventude diga
de viva voz a ele sua deciso e os elementos de convico de seu julgamento. Isto em audincia
formal, no Juizado da Infncia e da Juventude, com a presena de seu defensor, do Ministrio
592
CAP.
17
Pblico e de sua famlia, fazendo o magistrado as observaes e advertncias de praxe e at

mesmo desejando sucesso ao adolescente no cumprimento da sano que lhe foi imposta, alm
de colocar-se disposio para qualquer esclarecimento ou denncia de algum problema que
ocorra no decorrer do cumprimento. importante que o adolescente sinta o interesse do juiz na
sua mais rpida reinsero social e familiar e que evite a reincidncia. E at mesmo perceba que
o magistrado est torcendo por seu sucesso no cumprimento da sano a que foi sentenciado.
, igualmente, de grande efeito educativo o cumprimento do disposto no 2 do artigo 190
do ECA, no sentido de que Recaindo a intimao na pessoa do adolescente, dever este
manifestar se deseja ou no recorrer da sentena.
Da mesma forma, o momento do desligamento de qualquer medida scio-educativa, mesmo
o ECA no prevendo, deve ser um ato solene, em audincia realizada no Juizado da Infncia e
da Juventude, com a presena do defensor, do Ministrio Pblico, dos familiares do adolescente
e dos tcnicos sociais do rgo responsvel pela execuo administrativa, bem como do Juizado,
prolatando, o juiz, o despacho de encerramento do processo em sua prpria presena e de sua
famlia, no esquecendo, o magistrado, de uma atitude simples, mas de grande efeito positivo:
a congratulao pelo cumprimento correto da medida que lhe foi imposta.
A liberdade assistida uma medida scio-educativa prevista no ECA (arts. 118 e 119), que
deve ser aplicada quando se configurar como a mais adequada, a fim de acompanhar, auxiliar e
orientar o adolescente probacirio. Esse tipo de sano existe em inmeros pases, aplicvel
tanto para adulto como para jovem. a chamada probation, com as caractersticas prprias de
cada sistema legal, conforme analisaremos em trabalho que estamos concluindo sobre o assunto.
A LA , como conhecida a liberdade assistida em sua forma abreviada, qualificada por
alguns de medida-me, dentre as medidas scio-educativas elencadas no ECA. No correta
essa colocao. No porque a LA no seja uma medida-me, mas porque no se pode
desqualificar as demais sanes previstas no ECA, tambm como medidas-mes. Pensar o
contrrio desmerec-las como scio-educativas.
Na verdade, cada caso um caso, e a medida scio-educativa deve ser aplicada levandose em conta no somente a capacidade do adolescente de cumpri-la, mas tambm as
circunstncias e a gravidade da infrao (ECA, art. 112, 1). Assim, por exemplo, se o ato
infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia pessoa, especialmente se h
reiterado cometimento de outras infraes graves, a medida -me no pode ser a liberdade
assistida, mas a internao ou a semiliberdade. Por outro lado, se o ato infracional praticado
no for grave, no se justifica a privao de liberdade, mas uma medida scio-educativa em
regime aberto, que pode ser a liberdade assistida, que no caso, a sim, a medida-me.
593
MDULO VI
Uma das grandes vantagens da liberdade assistida que no objetiva controlar, mas
transformar o comportamento do adolescente probacirio, com o acompanhamento do
orientador que pode ser um profissional da entidade governamental de atendimento ao infrator.
O orientador pode ser, tambm, pessoa da comunidade, designada pelo magistrado, na
sentena, desde que esteja capacitada para acompanhar o caso ( ECA, art. 118, 1 ), a fim de que
sua ao no acompanhamento e orientao do adolescente probacirio seja competente, eficaz
e sem risco de qualquer atitude de violncia contra o mesmo, com total respeito legislao
pertinente e aos direitos humanos do probacirio. Esta a hiptese da liberdade assistida
executada pela comunidade, que, no Par, funciona muito bem, inclusive a executada pela
comunidade universitria (Universidade da Amaznia UNAMA e Universidade do Estado do
Par UEPA).
importante observar que o ECA ordena que o juiz designar pessoa capacitada, o que
significa dizer que na sentena o magistrado j deve vincular o orientador ao adolescente
probacirio, seja a LA executada pela entidade governamental, seja pela comunidade.
A liberdade assistida ser fixada pelo prazo mnimo de seis meses, podendo a qualquer
tempo ser prorrogada, revogada ou substituda por outra sano dentre as previstas no ECA,
sendo obrigatria, nesse caso, a oitiva do orientador, do Ministrio Pblico e do defensor.
Em caso de descumprimento da medida de LA como qualquer outra, no privativa de
liberdade , o magistrado nunca deve pura e simplesmente decretar a substituio da medida
ou convert-la para uma mais gravosa, no caso a internao e a semiliberdade, sem ouvir o
adolescente, porque pode acontecer que ele no esteja cumprindo por motivos alheios sua
vontade. Por exemplo, em muitos casos, ele no possui sequer o vale-transporte. Em outros,
est doente (at mesmo baleado), a gangue rival no deixa passar e outros motivos que se
constatam no quotidiano de um Juizado, da porque a audincia de advertncia se impe.
A propsito, o ECA dispe que uma das possibilidades de decretar a internao ocorrendo
o descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta ( ECA, art. 122, III),
o que leva concluso de que o adolescente tem o direito de ser chamado perante o juiz para
justificar-se, ou no, em face do descumprimento. Assim, a converso no automtica. A lei
exige uma audincia na qual o adolescente tenha a oportunidade de se explicar. Alm disso, esta
providncia tem um potente efeito pedaggico, da mesma forma como ocorre com a intimao da
sentena feita pessoalmente pelo juiz ao adolescente sentenciado, em audincia formal, com a
presena do MP, do defensor e dos pais ou responsvel, com a respectiva observao ao
adolescente, nessa mesma ocasio, de que tem o direito de recorrer da sentena, devendo
manifestar-se se deseja ou no adotar a postura recursal, como dispe o 2 do artigo 190 do ECA.
594
CAP.
17
O Estatuto elenca, no artigo 119, as atribuies do orientador, que devem ser exercidas
com o apoio e a superviso da autoridade competente, mas importante observar que a
relao contida nos incisos desse artigo apenas exemplificativa, e no exaustiva, uma vez
que o texto deixa bem claro a incumbncia do orientador com os encargos ali enumerados
dentre outros. Entretanto, isso no implica dizer que o orientador possa ter atitudes, tomar
decises e realizar encaminhamentos em relao ao adolescente probacirio equivocados,
violentos, ilgicos e que ameacem ou violem seus direitos, por ao ou omisso, porque,
ento, quem est precisando de orientao, auxlio e acompanhamento o prprio orientador,
quando ento ele deve ser substitudo ou reciclado.
Um dos casos tpicos de orientador da comunidade desinformado ocorreu com um que
deixou expresso no relatrio que o adolescente precisava ser internado, em converso de
medida, porque estava acordando tarde, todos os dias, ignorando, entretanto, seus avanos
de retornar escola, freqentar curso de qualificao profissional, sair da gangue e abandonar
o consumo de bebida alcolica. Alm do mais ele no estava preparado para saber que todo
adolescente gosta de dormir at mais tarde, motivo pelo qual pesquisas americanas esto
concluindo que os alunos que estudam tarde conseguem as melhores avaliaes.
Os relatrios dos orientadores da comunidade no precisam ser datilografados ou digitados.
Podem ser escritos do prprio punho, sendo importante apenas o contedo, para uma perfeita
avaliao do adolescente probacirio. Deve-se, tambm, anexar cpia dos boletins escolares e
fazer referncia s atividades esportivas, lazer e espiritualidade do adolescente, alm de sua
participao na comunidade, dentre outras observaes que possam levar o magistrado e sua
equipe tcnica a realizar uma execuo judicial com competncia.
A perfeita simbiose das aes do orientador com os professores, diretores e orientadores
educacionais da escola sobre o adolescente probacirio so de fundamental importncia, tendose o cuidado para que a condio de infrator no seja difundida na escola.
O regime de semiliberdade , igualmente, uma medida scio-educativa eficaz, desde que
tomadas certas cautelas para que sua execuo seja competente, inclusive no que se refere
escolarizao e qualificao profissional, utilizando-se preferencialmente os recursos existentes
na comunidade, como deve ocorrer com as demais medidas scio-educativas.
Por ltimo, a internao. A mais grave medida scio-educativa de privao de liberdade,
que deve obedecer aos princpios de brevidade, excepcionalidade e respeito condio peculiar
de pessoa em desenvolvimento, e que somente deve ser aplicada quando se tratar de ato
infracional cometido mediante grave ameaa ou violncia pessoa, por reiterao no
cometimento de outras infraes graves, havendo, tambm, a possibilidade de ser decretada
595
MDULO VI
se houver descumprimento reiterado e injustificvel da medida anteriormente imposta, sendo

que nesse caso no poder ultrapassar trs meses (ECA, art. 122, I, II, III).
A gravidade e os efeitos de uma internao na pessoa de um adolescente que est em
processo de desenvolvimento bio-psico-social e espiritual exige do magistrado ateno e
sensibilidade redobrada no somente no momento de optar por essa medida mxima, mas
tambm na fase da execuo judicial. Da mesma forma para a entidade de atendimento na
execuo administrativa da sano.
Assim como ocorre com as demais medidas scio-educativas, constitui-se em potente vetor
pedaggico que o adolescente tome cincia da sentena que decidiu por sua privao de liberdade,
em audincia formal e solene, no Juizado da Infncia e da Juventude, com a presena do magistrado,
do promotor de Justia, do defensor e de seus pais, oportunidade em que o juiz deve explanar de
forma mais simples possvel os fundamentos de sua deciso, explicando ao sentenciado como se
convenceu da necessidade de aplicar a sano de internao. Deve tambm permitir que o
adolescente indague sobre as dvidas que tiver no somente no que se refere sentena mas
sobre a execuo. Este o momento em que a interpretao da medida se impe, podendo o juiz,
inclusive, se valer de tcnicos sociais do Juizado para tal atividade de informao e orientao.
O ECA dispe que a intimao da sentena que aplicar medida de internao ou de semiliberdade
deve ser feita, obrigatoriamente, ao prprio adolescente e ao seu defensor (ECA, art. 190, I ); e,
quando o sentenciado no for encontrado, a intimao deve ser feita a seus pais ou responsvel,
sem prejuzo do defensor (ECA, art. 190, II). No correto proceder intimao da sentena de
internao ao adolescente pela Escrivania, em cartrio, mas sim em audincia formal e solene.
tambm de grande efeito pedaggico que seja dada oportunidade ao adolescente para se
manifestar se deseja ao no recorrer da sentena, como manda proceder o ECA ( 2 do art. 190).
Caso seja vontade do adolescente recorrer da sentena, o magistrado deve encaminh-lo, assim
como sua famlia, assistncia judiciria ou a um dos servios de prtica jurdica das universidades
que possuam curso de Direito para a proposio do recurso em favor do adolescente, caso o
mesmo no possua recursos financeiros para contratar um advogado particular.
preciso ressaltar que a manifestao do adolescente sentenciado deve ser colhida em
audincia formal, no mesmo momento e com as mesmas autoridades que participam do ato
judicial da intimao da sentena, sendo obrigatrio ficar expresso no respectivo termo sua
manifestao de vontade.
importante tambm que o magistrado faa ver ao adolescente sentenciado de que essa
sua ao de recorrer no um ato contra a pessoa do juiz, mas sim uma correta atitude de sua
parte na luta por seus direitos, e por esse motivo no deve ficar temeroso em tomar a iniciativa,
596
CAP.
17
acreditando que vai contrariar ou aborrecer o magistrado, justamente porque esse operador
do Direito, em geral, tem slida formao jurdica e entender perfeitamente esse tipo de ao
do adolescente. Alis, isso significa que o adolescente tem a perfeita conscincia de que
sujeito de direitos, mesmo sentenciado a cumprir medida scio-educativa de internao.
Recebido o recurso, o juiz deve estar atento para o disposto no ECA no sentido de que a
apelao ser recebida em seu efeito devolutivo, mas o magistrado deve ter a sensibilidade e a
competncia judicante para tambm conferir ao recurso o efeito suspensivo sempre que houver
perigo de dano irreparvel ou de difcil reparao ao adolescente sentenciado (ECA, art. 198, VI).
Nessa audincia, o magistrado deve explicar de forma simples ao adolescente no somente
sobre sua convico pessoal como julgador que decidiu pela internao, como tambm repassar
ao mesmo a informao de que o juiz no seu inimigo nem tem a inteno de ser cruento ao
optar pela internao, pois considerou a medida scio-educativa mais apropriada para o caso
concreto, diante da gravidade e das circunstncias do ato infracional praticado, objetivando a
reinsero social e familiar do adolescente infrator, evitando sua reincidncia.
Nesta audincia, o juiz deve informar ao sentenciado que se encerra o processo de
conhecimento mas que se inicia um outro, que o de execuo judicial da medida scioeducativa, sendo que, nesse caso, o juiz estar sempre vigilante para o asseguramento de seus
direitos durante o tempo em que estiver cumprindo a medida de internao, inclusive fazendo
visitas mensais s casas de internao, realizando avaliaes colegiadas e tornando efetivo o
acesso Justia, com a possibilidade inclusive de correspondncias em carta lacrada entre o
adolescente, o magistrado, o Ministrio Pblico e seu defensor. Deve tambm dizer ao
sentenciado que o magistrado passar a ter ateno redobrada para o correto e eficaz
cumprimento de referida medida scio-educativa, adotando aes e programas, no mbito da
execuo judicial, para que o cumprimento da sano seja um sucesso.
Existe uma Lei de Execuo Penal aplicvel a adulto sentenciado pela prtica de crime.
Essa lei, no obstante considerada de boa qualidade, ainda descumprida na prtica. No caso
do adolescente sentenciado pela prtica de ato infracional no existe uma lei de execuo das
medidas scio-educativas.
A Secretaria Nacional dos Direitos Humanos provocou um debate nacional sobre a
necessidade e a oportunidade da existncia dessa lei de execuo, inclusive porque havia denncias
de que estariam ocorrendo ameaa e violao dos direitos humanos dos adolescentes sentenciados
ao cumprimento de medidas scio-educativas, justamente pela inexistncia da lei.
A partir da vm ocorrendo debates sobre o assunto em todo o pas, sendo que a Associao
Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude, no ltimo congresso
597
MDULO VI
nacional da categoria ocorrido em Gramado RS, em novembro de 1999, aprovou que necessria
e oportuna a existncia de uma Lei de Execuo das Medidas Scio-Educativas, tendo sido
constituda uma comisso de juzes e promotores da Infncia e da Juventude para elaborar um
esboo para ser apresentado ao debate de toda a sociedade brasileira.
A inexistncia dessa lei tem provocado uma srie de ameaas e violao dos direitos dos
adolescentes sentenciados, inclusive com atitudes de extrema violncia, como por exemplo
um adolescente ser punido com a proibio de jantar pelo fato de ter se recusado a ir para a
escola em uma casa de internao; ou o caso do adolescente que fica na conteno por tempo
indeterminado sem os devidos procedimentos legais utilizando equivocadamente, o educador,
como fundamento o artigo 125 do ECA que dispe dever do Estado zelar pela integridade
fsica e mental dos internos, cabendo-lhe adotar as medidas adequadas de conteno e
segurana, dentre outras situaes constrangedoras e de violncia ocorridas na execuo
administrativa das medidas scio-educativas.
O Estatuto da Criana e do Adolescente dispe que deve ser permitida a realizao de
atividades externas de adolescente que cumpre a sano de internao, a critrio da equipe
tcnica da entidade, salvo quando o juiz, na sentena, determinar o contrrio. Por falta de uma
Lei de Execuo das Medidas Scio-Educativas, existe at mesmo magistrado que, alegando que
o ECA no define o que sejam atividades externas, deixa expresso na sentena de internao que
todos os adolescentes ficam proibidos de qualquer atividade externa. Por outro lado, existem
distores at mesmo no processo de avaliao peridica dos adolescentes que cumprem medida
scio-educativa. H casos, inclusive, em que, no obstante o ECA disponha que o prazo mximo
e improrrogvel para a concluso do procedimento estando o adolescente internado
provisoriamente, ser de quarenta e cinco dias, ainda possvel encontrar operadores do Direito
que decidem prorrogar o prazo que o prprio texto da lei diz que mximo e improrrogvel.
Como se v, os operadores do Direito tem um papel fundamental no asseguramento dos
direitos dos adolescentes que cumprem medida a fim de que a sano aplicada no perca seu
carter scio-educativo, no deixe de ser pedaggica, para que ocorra a mais rpida reinsero
do adolescente na famlia e na comunidade e que o mesmo no volte a reincidir no ato infracional.
9 REMISSO
A remisso, que no uma medida scio-educativa nem tem a natureza jurdica de
perdo, como querem alguns , deve estar revestida, tambm, de natureza pedaggica, podendo
ser aplicada mesmo sem o reconhecimento ou comprovao de responsabilidade, no
prevalecendo para efeito de antecedente.
598
CAP.
17
A remisso pode incluir, eventualmente, a aplicao de qualquer das medidas previstas

em lei, salvo a colocao em regime de semiliberdade e a internao, quando concedida durante
o procedimento judicial; havendo, igualmente, a possibilidade de ser concedida pelo Ministrio
Pblico como forma de excluso do processo, atendendo s circunstncias e conseqncias do
fato, ao contexto social, bem como personalidade do adolescente e sua maior ou menor
participao no ato infracional, sujeita, nesse caso, a homologao judicial.
A sentena de remisso no faz coisa julgada material. S formal, justamente porque pode
ser revista judicialmente, a qualquer tempo, ocorrendo pedido expresso do adolescente ou de
seu representante legal ou do Ministrio Pblico.
Para que fique assegurado o carter educativo da remisso, de vital importncia que
toda sentena de remisso seja proferida em audincia formal, na presena do Ministrio Pblico,
do defensor, do adolescente e de seus pais e responsvel, explicando, o magistrado, sobre o
significado e o porqu da remisso, bem como as conseqncias que podem advir para o caso
de se fazer necessria a reviso judicial para a retomada do processo anteriormente suspenso.
Para que todo o sistema de responsabilizao do adolescente infrator no perca o carter
educativo, fundamental que haja cuidado redobrado, exista competncia e experincia no
somente na dosimetria correta no que concerne escolha apropriada da medida scio-educativa,
da opo mais pedaggica ao caso concreto, bem como que a execuo administrativa e a
judicial, esta feita pelo Poder Judicirio, seja eficaz, atenta, com rigoroso respeito legislao
pertinente, para garantir a clere e segura reinsero social e familiar do adolescente infrator,
evitando a reincidncia. necessrio, igualmente, que os procedimentos policiais e judiciais
sejam momentos de reflexo para o adolescente a quem se atribua autoria de ato infracional,
constituindo-se em processo educativo ao mesmo, a comear pela postura e tratamento que
deve dispensar s autoridades encarregadas de presidir os respectivos atos.
SILVA, Paulo Srgio Frota e SILVA, Telma F. Carvalho Frota. No melhor interesse do educando.
Belm, PA: 1999. v.1. Edio comemorativa dos 500 anos do descobrimento do Brasil,
promovido pela Rede Globo.
2
SILVA, Telma F. Carvalho Frota. Colaboradora, o melhor interesse da criana: um debate
interdisciplinar/Coordenao de Tania da Silva Pereira. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
3
SILVA, Paulo Srgio Frota. Guia do adolescente internado. Belm: UNAMA/UNICEF, 1998.
4
OLIVEIRA, Edmundo. Poltica criminal e alternativas priso. Rio de Janeiro: Forense, 1996.
5
COSTA, Leila Maria e RODRIGUES, Lvia de Arajo Donnini. Colaboradoras, provocaes da
sala de aula/Organizao de Ceclia Irene Osowski. So Paulo: Edies Loyola, 1999.
1
599
MDULO VI
COUTINHO, Zenaldo. Deputado Federal Informativo Mensal, jun. 1999, p.3.

MEDEIROS, Luciene (coord.). O sucesso e o fracasso na educao bsica. Belm, PA: Prefeitura
Municipal de Belm/Secretaria Municipal de Educao, jun. 1999.
8
LEI DE DIRETRIZES e Bases da Educao Nacional. (Lei Federal 9.394/96).
9
ESTATUTO DA CRIANA e do Adolescente Lei Federal no 8069 de 13/07/1990. Edio
Saraiva, 2000.
10
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Editora Saraiva, 2000.
11
JORNAL PROTEO Integral, ASSOCIAO BRASILEIRA DE MAGISTRADOS E PROMOTORES
DE JUSTIA DA INFNCIA E DA JUVENTUDE ABMP, Ano 1998, n.17.
12
JAEGER, Werner. Paidia. A formao do homem grego. So Paulo: Martins Fontes, 1995.
13
KLIKSBERG, Bernardo. Desigualdade na Amrica Latina O debate adiado. Cortez Editora/
UNESCO, fev. 2000.
14
CONVENO DAS Naes Unidas sobre Direito da Criana. Editado pelo Ministrio da
Justia, Ministrio da Ao Social (Centro Brasileiro para Infncia e Adolescncia ) e UNICEF.
15
DIRETRIZES DAS Naes Unidas para Preveno da Delinqncia Juvenil (Diretrizes de Riad)
Editado pelo Ministrio da Justia, Ministrio da Ao Social (Centro Brasileiro para Infncia
e Adolescncia ) e UNICEF.
6
7
600
MDULO VI
18
CAPTULO
CMARAS RESTAURATIVAS: A JUSTIA COMO

INSTRUMENTO DE TRANSFORMAO DE CONFLITOS
Pedro Scuro Neto*
SUMRIO
.....604
2 JUSTIA RESTAURATIVA .....608
3 JUSTIA EM CONTEXTO .....614
4 JUSTIA NAS ESCOLAS .....621
5 JUSTIA REAFIRMADA E RECONSTRUDA .....632
O PROBLEMA DE COMPARAR SOCIEDADES
.....635
* Doutor em Cincias (Leeds, 1989). Mestre em Cincias Sociais (Praga, 1973). Diretor do Centro Talcott.
601
MDULO VI
Muitos projetos polticos e educacionais fracassaram porque seus autores os delinearam a

partir de suas prprias vises da realidade, sem ter levado jamais em considerao as pessoas na
situao qual os projetos foram direcionados. (...) Nosso papel no expor ou impor projetos
s pessoas, mas dialogar sobre pontos de vista, os nossos e os delas.
Paulo Freire, Pedagogia do Oprimido
Antes que a civilizao, tal como a conhecemos, tivesse finalmente se afirmado, das crianas
maiores de sete anos se esperava conduta similar dos adultos. Se cometiam algum crime
sofriam as mesmas sanes, eram colocadas nas mesmas prises e executadas nos mesmos
cadafalsos. Na sociedade moderna, por sua vez, no se espera muito de jovens e crianas, a
quem eximimos de total responsabilidade e tutelamos, at que tenham atingido uma certa
idade regulamentar. Nossa sociedade um mundo de adultos, onde jovens e crianas vivem
em situao de absoluta dependncia, pois ainda mais que aqueles que as tutelam, podem ser
alvo da ateno da Justia, no s quando infringem a lei, mas tambm se deixam de cumprir
o papel de criana ou adolescente (fogem de casa, faltam s aulas, desobedecem) ou at
mesmo em virtude do comportamento dos prprios adultos (abuso, abandono, negligncia).
Por conta dessa dependncia inclusive os jovens que cometem crimes graves no vo para a
cadeia, mas respondem com medidas severas no Brasil, at 3 anos de internao, 3 de
semiliberdade e outros tantos de liberdade assistida; na Inglaterra podem ser submetidos a
custdia por toda a vida.
A situao de dependncia certamente oferece aos jovens e s crianas de hoje em dia
vantagens e garantias inimaginveis no passado. O problema que, ao crescimento dessa
dependncia, corresponde o ressurgimento do elemento repressivo, que medida que os
homens se vo civilizando (...) longe de regredir cada vez mais se desenvolve (Durkheim,
1984: 295). Nos Estados Unidos, por exemplo, um dispositivo chamado waiver of jurisdiction
confere aos Juizados a possibilidade de transferir para um tribunal comum a responsabilidade
de julgar menores acusados de crimes graves. Durante os anos 40 do sculo passado muitos
Estados norte-americanos mudaram sua legislao e deram aos Juizados jurisdio exclusiva
sobre esses menores. Em anos mais recentes, porm, a tendncia liberal foi revertida, inclusive
por meio da reduo da idade em que crianas e jovens podem ser acusados, sentenciados e
punidos como se fossem adultos. Nos Estados de Mississipi e Illinois, por exemplo, o waiver
pode ser aplicado a infratores de 13 anos, em Indiana, a acusados de homicdio com 10 anos
de idade, em New Hampshire e Wyoming no h indicao precisa, o que permite que crianas
de qualquer idade sejam processadas criminalmente.
602
CAP.
18
CAMARAS RESTAURATIVAS : A JUSTIA COMO INSTRUMENTO DE TRANSFORMAO DE CONFLITOS
Pedro Scuro Neto
Em 1966 uma deciso da Suprema Corte dos EUA (Kent versus United States) autorizou o
waiver somente aps devido processo penal. Provavelmente em decorrncia disso, em 1989
outra deciso (Stanford versus Kentucky) determinou que aos 16 anos jovens podem ser
condenados morte. O relator que justificou o voto da maioria argumentou que, se o melhor
indicador dos padres ticos da sociedade so as leis que os representantes eleitos pela
populao aprovam, no h como afirmar que a pena de morte seja um castigo cruel e
desumano, mesmo para jovens criminosos. Com efeito, somente 15 dos 37 Estados onde h
pena de morte no permitem a sua aplicao a jovens de 16 e 17 anos. Para confirmar o ponto
de vista dos juzes, a revista Time e a rede CNN fizeram uma pesquisa: em todo o pas somente
17% dos adultos se disseram contrrios pena de morte e apenas 35% se opuseram que fosse
aplicada a menores de 16 ou 17 anos.
O QUE ACHAM OS JUZES (NOS ESTADOS UNIDOS) SOBRE APLICAR PENA DE MORTE A JOVENS INFRATORES
APROVAM
(47%), DESAPROVAM (53%), NO
SABEM
(7%)
Fonte: National Law Journal, 8.8.1994.
Internacionalmente a postura dos magistrados no difere muito, no importa o sistema

jurdico. No Brasil, um levantamento de 755 processos sobre as infraes de adolescentes
internados na FEBEM (So Paulo) mostrou que, nos trs primeiros anos desde a promulgao do
Estatuto da Criana e do Adolescente (1990), 30% dos jovens acusados de infraes contra o
603
MDULO VI
patrimnio foram internados provisoriamente no curso do procedimento, antes da deciso

final do Judicirio por mais de 45 dias, prazo mximo e improrrogvel previsto pelo artigo
183. Nas infraes contra a vida; a proporo de internados provisrios foi ainda maior: 44%
[Passetti et al., 1995]. A internao aplicada por vrias razes: homicdio, latrocnio, roubo,
furto, invaso de domiclio e dano quase sempre respaldada por um laudo tcnico,
deixando o juiz em uma situao confortvel diante da predeterminao cientfica e isenta
da sentena. Mesmo assim, quando o parecer tcnico sugere a aplicao de medida scioeducativa pelo lado pedaggico adotado pelo ECA, a tendncia desconsider-lo.
1 O PROBLEMA DE COMPARAR SOCIEDADES
Para analisar uma sociedade do ponto de vista cientfico, segundo Talcott Parsons
provavelmente o mais importante dos socilogos do sculo XX , preciso elaborar uma
abordagem, to objetiva quanto possvel, de seu carter e seus processos. Por isso, para o
observador cientfico os problemas se apresentam diferentemente, pois devem ser encarados
luz de uma ampla perspectiva histrica e comparativa, bem como de juzos fundados, tanto
quanto possvel, em dados de observao testados e em anlises logicamente precisas e
teoricamente coerentes.
Diante de tal imposio, como analisar um sociedade concreta luz do carter e dos
processos das demais? Como no caso do Brasil, que, de muitos pontos de vista, em nada se
assemelha s outras sociedades do continente latino-americano, pois se consideramos as
variveis do desenvolvimento humano (ver classificao do PNUD: www.undp.org) nos parecemos
mais a um pas africano (em particular com a frica do Sul) do que a qualquer um dos nossos
vizinhos. Com os Estados Unidos, principalmente no que diz respeito a criminalidade, acontece
o mesmo: os nveis de violncia nos EUA lembram mais a Amrica Latina do que seu vizinho,
o Canad [Levine e Rosich, 1996].
Uma comparao simples, direta dos Sistemas de Justia, brasileiro e norte-americano,
parece confirmar o que dissemos. A falta de punio para criminosos apontada por especialistas
em segurana pblica como a principal causa do aumento da violncia no Brasil. Uma pesquisa
da FIPE/Universidade de So Paulo revelou que apenas um em cada mil [!?] criminosos paga
realmente pelo crime que cometeu. Outro estudo, concludo em 1996, mostrou a mesma
realidade: foram acompanhados na Polcia e na Justia 290 casos de homicdios de crianas e
adolescentes cometidos por adultos. Concluiu-se que apenas 1,7% dos culpados foram
condenados. Do total estudado, 48% dos casos no tiveram os autores identificados e outros
63% foram arquivados por falta de provas. Somente 28% dos envolvidos foram denunciados
604
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
pelo Ministrio Pblico; em 9% desses casos houve pronncia (o juiz acatou a denncia do
promotor). Dos menos de 10% que foram condenados na primeira instncia judicial, apenas
1,7% teve a sentena de condenao confirmada em segunda instncia (Jornal da Tarde, So
Paulo, 22.9.1999).
O advogado Roberto Ribeiro tem um assombroso histrico de vitrias como defensor de
homicidas no tribunal de Santo Amaro, regio com altos ndices de criminalidade violenta na
cidade de So Paulo. Em 1998, acompanhou 130 casos envolvendo assassinatos, dos quais
apenas dez foram a jri. Somente trs de seus clientes cumprem pena na cadeia. A explicao
para esse impressionante currculo no deve ser buscada exatamente na qualidade do
criminalista e sim na ineficincia do sistema policial e judicirio brasileiro para colocar
bandidos na cadeia. Segundo Ribeiro, em 80% dos processos que ele acompanha, a Polcia
no capaz de juntar provas que sustentem os inquritos. Desse jeito, fica fcil para o advogado
de defesa, comemora Ribeiro (Veja, 8.9.1999).
Na verdade, o problema no , como a jabuticaba, algo exclusivamente brasileiro. Nos
Estados Unidos, onde principalmente os governo estaduais tm investido muito no Sistema de
Justia, as chances de os criminosos serem punidos continuam extremamente modestas. Entre
1995 e 1996, por exemplo, cresceram as condenaes por crimes graves, o que correspondeu a
uma aprecivel diminuio de 10% do ndice de criminalidade. Mesmo assim, a tendncia
predominante ainda continua sendo uma Justia parecida a um funil (ver o grfico da p. 606):
os criminosos, na sua grande maioria, jamais so apanhados e, mesmo quando detidos, no
so condenados. Segundo dados oficiais, todos os anos so cometidos (por maiores de 18
anos) cerca de 16 milhes de crimes violentos: desses a Polcia fica sabendo a metade, e desta
apenas 10% resultam em priso. Dos detidos, 193 mil so condenados; no mais de 150 mil
do azar, vo para a cadeia. Dos culpados por crimes graves 0,23% cumprem menos de um
ano da pena [Barkan, 1997; Scuro, 1998:26-27].
Em concluso, luz de uma perspectiva histrica, comparativa e dos dados de pesquisa
disponveis, neste texto de referncia fazemos repetidas menes situao dos Estados Unidos,
embora sempre procurando estabelecer paralelos com a conjuntura brasileira.1 Comparabilidade,
ademais, no s um problema terico. Por fora de comparaes ilegtimas muitos programas
sociais aparentemente bem-sucedidos em determinados lugares fracassaram em outras paragens.
1
Determinante tambm o efeito do espelho que a nao mais avanada mostra s que a acompanham
e que nele enxergam, devido a tendncias que se manifestam e se realizam com frrea necessidade, a
imagem de seu prprio futuro [Marx, 1976].
605
MDULO VI
Da a nfase em delineamento rigoroso e validao que caracteriza a presente proposta de

aplicao de Cmaras Restaurativas a partir de metodologias legtimas e padres cientficos
consagrados, no apenas de boas intenes.
Modernamente, a tendncia favorvel ao castigo violento se coaduna no plano das

instituies estatais e se confunde com impessoalidade. Nem sempre, porm, foi assim. Muitos
povos primitivos puniam jovens e crianas com extrema brandura e apenas em certas condies,
noite e por intermdio de maus espritos, que assustavam e maltratavam somente os adultos.
Esses povos sabiam tambm, na base de diferenas de sexo e idade, o que esperar dos jovens
e das crianas: para os Tupinamb, povo nativo do Brasil, meninos eram crianas at os sete
anos de idade porque no conseguiam acompanhar o pai e jamais se separavam da me. Entre
eles reinava respeito e amizade, no se ofendiam nem faziam brincadeiras de mau gosto e,
nas relaes com os adultos em geral e com os prprios pais manifestavam profundo respeito,
embora no recebessem castigos de nenhuma espcie pelas faltas cometidas. Dos sete aos
quinze no paravam em casa, seguiam o pai, que no lhes ordenava que trabalhassem. Assim
mesmo procuravam produzir de acordo com sua idade e capacidade. A juventude durava dos
15 aos 25 anos, perodo em que os rapazes mais ajudavam os pais, e quem entregavam todo o
produto do seu trabalho [Fernandes, 1963:268-308].
606
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
Ao comparar a aparente harmonia dessa formao social primitiva com a nossa sociedade
incapaz de produzir diretrizes claras e seguras para a ao individual, no se pretende fazer
apenas uma referncia nostlgica a um mundo esquecido e por quase todos desprezado. O
importante perceber a viabilidade de resgatar o equilbrio institucional, harmonizando
contextos sociais e redefinindo a Justia como atividade que visa no apenas fazer o malfeito
bem feito, mas acima de tudo vindicar as vtimas, reconciliar as partes e restabelecer a paz. A
Justia felicidade que no conseguimos obter isoladamente e por isso procuramos em sociedade
[Kelsen, 1992:14-21]. Na prtica, porm, como h diferentes noes de justia, freqentemente
contraditrias, ela avaliada apenas em funo de interesses, mais precisamente como resultado
de conflitos de interesses. Devemos ao Direito a proeza de oferecer solues de compromisso
entre interesses opostos, garantindo justia (paz social) em bases estveis e razoavelmente
permanentes. S que cada vez mais as premissas necessrias para garantir a paz, a normalidade
ou tranqilidade, se confundem com o ideal de justia e acabam tomando o seu lugar.
A Paz que Eu No Quero

A minha alma est armada
e apontada para a cara do sossego
Pois a paz sem voz
no paz, medo.
s vezes eu falo com a vida
s vezes ela quem diz:
Qual a paz que eu no quero conservar
pra tentar ser feliz.
O R APPA
A soluo pode estar no resgate da tradio jurdica da humanidade. Na Bblia, por exemplo,
o tema essencial o direito que se traduz pela palavra shalom (o direito que nas suas vrias
dimenses denota a perspectiva divina para a humanidade). Restaurar o shalom precisamente
o objetivo da justia divina, por meio da busca de solues que no faam somente bem feito
mas que tambm possam agregar, no exatamente na base de merecimento, mas das necessidades
607
MDULO VI
concretas, focalizando o malfeito e criando um amplo contexto (de gente e de significados)

para a ao individual [Zehr, 1990].
Nas sociedades primitivas, em lugar de isolar e punir o infrator, a meta da justia era
atingir consenso, envolver famlia e comunidade na busca de harmonia e reconciliao,
promover acordo entre as partes. A preocupao principal no era a lei nem explorar o medo
do castigo e mecanismos de culpa, mas determinar as razes mais abrangentes do malfeito
(partindo do pressuposto de que freqentemente todos os envolvidos tm a sua parcela de
responsabilidade). Na tradio jurdica da humanidade tal como ainda se observa em muitos
povos indgenas a responsabilidade no recaa exclusivamente sobre os infratores, mas nas
famlias e comunidades. Os culpados no eram excludos do meio social; ficavam onde sempre
estiveram, para retomar o controle de suas vidas e tentar restaurar a harmonia desfeita. Nesse
particular, mesmo na atualidade, em sociedades avanadas, como o moderno Japo onde a
criminalidade diminui e a Justia funciona a custos extremamente baixos , prevalecem a
harmonia, os valores familiares e comunitrios, respeito interpessoal e, menos castigo que
arrependimento, pedir desculpas e buscar um jeito para reparar o malfeito [McElrea, 1994:7-8].
Assim, ao comparar sociedades no presente e no passado, tendo a justia como referncia,
o que procuramos acentuar a necessidade de intervenes ticas e ideolgicas por um novo
tipo de emancipao, na qual autonomia, felicidade e solidariedade no so elementos
diametralmente opostos, mas que se reforam mutuamente. Nesse contexto amplo e reconhecido
tanto pelos indivduos quanto coletivamente, a Justia torna-se um importante, seno o principal,
fator de agregao. Uma utopia ativa que, embora incompleta, nos inspira, nos define e orienta
as nossas aes em sociedade. Uma utopia prtica, que precisa:
sempre de um esforo a mais para ser realizada;
inspirar, ser desejvel e percebida como algo que deve e precisa acontecer;
ser a crtica do sistema existente, uma totalidade na sua essncia diferente do
estabelecido;
pressupor incerteza, tarefa inacabada, que somente por fora de deliberada interveno
individual e coletiva pode ser concluda.
2 JUSTIA RESTAURATIVA
No decorrer da dcada de 90 do sculo XX a discusso sobre a reforma do Judicirio
restringiu-se a propostas de tipo estrutural simplificao processual, atualizao de
procedimentos administrativos, interveno na formao de bacharis, promotores e juzes de
Direito que deveriam dar Justia maior competncia, celeridade e, quem sabe, uma imagem
608
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
menos negativa [Machado, 1994: 123]. No entanto, as evidncias mostram que existem condies
de eficincia mais importantes, pois, da mesma forma que outros contextos sociais, a Justia
hoje carece de normas de conduta claras e bem definidas, simples de comunicar, justas e
consistentes na hora de implementar. Vista alternativamente como um sistema de ao construdo
na perspectiva de intervenes configuradas a partir de uma matriz organizacional [Brancher,
1999], a Justia deve estimular atuao institucional integrada, ajudando a estabelecer comunidade
de sentido, aclarar competncias e redefinir normas de comportamento, indicando com isso
como agir e alcanar objetivos de modo mais adequado.
Mas que fazer na prtica para tornar a Justia, em particular a Justia da Infncia e da
Juventude, um sistema eficaz? Na opinio da Associao Internacional de Magistrados da
Juventude e da Famlia, preciso capacitar o Sistema a intervir rpida, certa e apropriadamente,
livre de contradies, por intermdio de:
mecanismos para uma completa avaliao do menor desde o seu primeiro contato com
o Sistema e determinar o risco que ele representa para a comunidade, bem como as
sanes e intervenes mais adequadas em cada caso;
servios de tratamento: conselhos familiares, assistncia mdica domiciliar, cuidados
fora da clnica (em casos de toxicomania, por exemplo) etc;
sanes cada vez mais severas e tratamentos cada vez mais sofisticados, quando o
menor no responde s primeiras intervenes ou a sua primeira infrao foi
particularmente grave ou violenta [McCarney, 1998:2].
No entanto, da mesma forma que as reformas puramente estruturais, essas diretivas so
dispendiosas e difceis de implementar. Pior ainda, no seu bojo se abrigam profundas
contradies. Primeiro, o papel ambguo outorgado s sanes cada vez mais severas. Em
segundo lugar, a reafirmao do papel do Estado e das entidades privadas como tutores in loco
parentis, agentes com poder de avaliar e classificar indivduos desde a mais tenra idade. Por
fim, a insistncia em submeter indivduos problemticos a tratamento cada vez mais sofisticado.
Conseqentemente, na falta de um quadro coerente para, ao mesmo tempo, aplicar punio,
incorporar e dar prioridade a objetivos no coercitivos, as diretivas acabam suscitando dvidas
quanto viabilidade ou at mesmo a desiderabilidade de uma Justia em separado para crianas
e adolescentes [Bazemore e Umbreit, 1997:148].
Na verdade, a incapacidade de reabilitar no se deve s deficincias do Sistema de
Justia, mas unidimensionalidade do modelo repressivo que ele utiliza, o paradigma
retributivo, a contradio entre punir e reabilitar, que se expressa, de um lado, na inteno de
atender a necessidades coletivas excluir o elemento perigoso e mostrar ao criminoso de
609
MDULO VI
qualquer idade que sua conduta abjeta e passvel de rigorosa punio e, ao mesmo tempo,
satisfazer carncias individuais (em particular de jovens infratores) por meio de tratamento,
servios especializados e programas de reabilitao.
Em uma outra obra j mostramos que as contradies do paradigma retributivo podem ser
resolvidas ampliando-se o quadro das opes atualmente oferecidas, tornando o uso e a
finalidade das sanes consistentes com as premissas da reabilitao e da segurana pblica,
por intermdio de um outro paradigma [Scuro, 1999]. Desde os anos 70 e em particular durante
a ltima dcada do sculo passado internacionalmente cresceu o prestgio de uma corrente
reformadora, o movimento restaurativo, cujas propostas vieram alterar profundamente a natureza
dos resultados que o Sistema de Justia atualmente produz. Do ponto de vista desse movimento,
definir justia envolve os seguintes pressupostos:
Infraes no so atos lesivos apenas lei e ao Estado, mas acima de tudo aos indivduos
e relacionamentos, pois resultam em danos s vtimas, s famlias, s comunidades e
aos prprios infratores;
O objetivo essencial do processo legal fazer justia, por meio da reconciliao entre
as partes e da reparao dos danos causados;
Conflitos so resolvidos melhor facilitando-se o envolvimento das vtimas, dos infratores,
das famlias e das comunidades.
O interesse no modo restaurativo de fazer justia surgiu nos passados anos 70 com
programas de reconciliao e mediao entre vtimas e infratores. Anos depois adquiriu status
de engenharia social. Nos pases mais avanados agora proliferam projetos que vo alm da
simples mediao de conflitos, simplesmente resolver diferenas usando meios diversrios
para manter as partes longe dos tribunais, limitar-se a avaliar o impacto das infraes sobre as
vtimas e demonstrar simpatia por elas, ou ento administrar Justia em comunidades etc. Os
defensores da Justia Restaurativa no mais se referem a ela como uma mera adio ou
reaproveitamento do que j existe. Falam de um novo paradigma, veculo de princpios pelos
quais tudo quanto hoje se pensa acerca de justia deve ser definitivamente reordenado.
A Justia Restaurativa encara [por exemplo] crime como um mal causado, acima de tudo, a
pessoas e comunidades. O nosso sistema legal, que enfatiza apenas as normas e as leis,
freqentemente perde de vista essa realidade. Em conseqncia, faz das vtimas uma preocupao
secundria, quando muito. Por seu turno, a nfase no dano implica considerar antes de mais nada as
necessidades da vtima e a importncia desta no processo legal. Implica, ademais, em
responsabilidade e compromisso concretos do infrator, que o sistema convencional interpreta
exclusivamente atravs da pena, imposta ao condenado para compensar o dano, mas que,
610
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
infelizmente, na maior parte das vezes, irrelevante e at mesmo contraproducente [Howard

Zehr, Restorative Justice: The Concept, Corrections Today, dez. 1997, p. 68].
MODELOS DE JUSTIA: PRESSUPOSTOS
Justia Retributiva
Justia Restaurativa
Crime: categoria jurdica, violao da lei, ato lesivo ao

Estado
Crime: ato lesivo a pessoas e comunidades
Controle da criminalidade: funo precpua do Sistema

Penal de Justia
Controle da criminalidade: primordialmente uma

obrigao da comunidade
Compromisso do infrator: pagar multa ou cumprir pena
Compromisso do infrator: assumir responsabilidade e

reparar o malfeito
Crime: ato individual com responsabilidade

individualizada
Crime: ato com dimenses individuais e sociais de

responsabilidade
A pena eficiente quando:

a ameaa de punir previne o crime
a punio muda o comportamento
Punir s no adianta para mudar comportamentos, alm

de desagregar comunidades e relacionamentos
Vtima: elemento marginal no processo judicial
Vtima: elemento central no desenrolar do processo e

na soluo dos problemas criados pelo crime
Infrator: definido por seus defeitos e carncias
Infrator: definido por sua capacidade de restaurar o

dano que causou
Foco: estabelecer culpa por eventos passados: cometeu

o crime ou no?
Foco: resolver problemas, determinar responsabilidades

e obrigaes no presente e no futuro: o que precisa
ser feito?
nfase em antagonismos
nfase em dilogo e negociao
Impor perda e sofrimento para punir, coibir e prevenir
Reconciliar para compensar as partes e restaurar o dano
Comunidade: marginalizada, representada em abstrato

pelo Estado
Comunidade: facilitador do processo restaurativo
Fonte: Zehr (1990), Scuro (2000:103).
Do ponto de vista retributivo dar ao infrator o que ele merece, isto , a prpria punio,
considerado como uma forma de tratamento que na prtica resulta em custos e prejuzos
cada vez maiores, em perodos de internao cada vez mais longos e no surgimento de criminosos
cada mais jovens e perigosos. Na mente de juzes, promotores, legisladores e da opinio pblica,
o impacto da retribuio se deve relao direta entre pena, desaprovao do comportamento
611
MDULO VI
proscrito e eventuais conseqncias adversas para o infrator. Por sua vez, por estar circunscrita
a esse esquema, a funo tratamento no consegue estabelecer um vnculo claro com a infrao.
Concentra-se, da mesma forma que a funo punitiva, unicamente nos motivos e nas
necessidades do infrator, do qual, todavia, nada se exige, a no ser passiva submisso a um
regime tutelado de benefcios custeados pelo contribuinte.
Tal relao assim como os pressupostos e a idia de castigo eficaz h sculos contestada.
Provavelmente desde quando Pietro Verri (1728-1797) e Cesare Beccaria (1738-1794) pela primeira
vez se rebelaram contra os abusos de poder e as torturas infligidas a acusados e condenados
pela Justia. Beccaria, em particular, acentuou as funes preventivas da punio: inibir o
descumprimento da lei, obrigando o indivduo a calcular as conseqncias de seus atos. Para
isso, a certeza do castigo, mesmo moderado, mais que a severidade da pena, causaria a
impresso mais forte, por intermdio do receio de algo ainda mais terrvel, porm combinado
com a esperana de impunidade. Um sculo depois, mile Durkheim (1858-1917) mostrou
que o papel do componente punitivo no aprendizado moral do indivduo no deve ser limitado
a intimidar ou fazer sofrer o infrator. Como punir repreender, dizia ele, o melhor castigo
deve impor culpa de forma expressiva e ao menor custo.
A questo, pois, no judiar do infrator, nem amea-lo ou aterroriz-lo, mas reafirmar
uma obrigao no momento em que esta foi infringida, para fortalecer o sentido do dever,
tanto do infrator quanto daqueles que testemunham o ato infracional, as pessoas que a infrao
tende a desmoralizar. Desse modo, a sano expressiva promove solidariedade no seio da
coletividade e soluo pacfica das diferenas, ao passo que a sano retributiva semeia a
estigmatizao (o infrator fica marcado), a humilhao e o isolamento, elementos que impedem
o infrator de readquirir seu amor-prprio e o respeito da comunidade, prejudicam sua capacidade
de refrear seus instintos e exacerbam a influncia de fatores de risco ligados a futuros atos de
delinqncia. Enfraquecem, impedem o amadurecimento das relaes comunitrias, de
companheirismo e laos de famlia. Alm disso, aplicado de forma continuada, o castigo tornase ineficaz, atenuando o sentimento de vergonha e o moralismo do infrator. Castigo e o prprio
processo penal acabam levando o infrator a concentrar-se em si mesmo, no em suas vtimas e
na coletividade. Aprende a suportar o castigo sem assumir qualquer responsabilidade por seu
comportamento abjeto [Scuro, 2000:96].
Por outro lado, quando em vez de castigar a Justia prefere tratar, a responsabilidade do
infrator pela falta que cometeu minimizada ainda mais. Tanto quanto a opo pela punio,
a funo teraputica opera segundo uma lgica circular, focalizada apenas no infrator. Tal
como a funo punitiva, para resolver os problemas gerados pelo crime, violncia e desordem,
612
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
o modo teraputico descarta todas as outras personagens fundamentais do processo. Em primeiro

lugar, a vtima, que, sem direito a informao, assistncia ou restituio, no tem qualquer
participao significativa. Em segundo, a comunidade, elemento essencial na implementao
de sanes, para reabilitar e implementar medidas de segurana. Faces da mesma moeda,
tratamento e castigo so unilaterais, insuficientes para integrar infrator, vtima, famlia e
populao, pois simplificam o problema reduzindo-o inteiramente pessoa do infrator.
AS MENSAGENS DAS SANES
Pena
Tratamento
Compromisso
Infrator
O infrator uma pessoa ruim,

um patife que preferiu seguir o
caminho errado. Vai ser punido
com rigor e na exata proporo
do mal que cometeu.
O infrator um coitado, uma

pessoa problemtica que no tem
exatamente culpa pelo que fez.
Para o seu prprio bem, vamos
trat-lo, cuidar dele.
O que o infrator faz tem sempre

conseqncias; afeta pessoas,
famlias e comunidades. Ele no
pode fugir responsabilidade e
tem de corrigir o malfeito.
Vtima
Quando o infrator punido, a

vtima de certo modo tambm
se beneficia.
A obrigao do Sistema de Justia A vtima importante e precisa

dar um jeito no infrator, cuidar fazer de tudo para que o infrator
dele; no da vtima.
repare o dano que lhe causou.
Comunidade
Quando o Sistema de Justia

mostra aos infratores que o crime
no compensa, beneficia tambm
a comunidade.
O Sistema de Justia no precisa

ajudar, pois dispe de meios e
profissionais qualificados para
cuidar do infrator.
O Sistema de Justia precisa da

comunidade para fazer o infrator
reparar o malfeito que causou
vtima e sociedade.
Forte: Schneider (1985), Scuro (2000).
Historicamente o modelo retributivo acompanhou a evoluo das comunidades, da escala

pequena para a grande, do meio rural para o urbano e da ao Estado, que, cada vez mais
centralizado, via no processo legal um valioso instrumento de dominao e afirmao de
autoridade. Mas com isso o sistema de controle paulatinamente perdeu suas razes no seio da
comunidade. A vtima desde o primeiro momento tambm perdia o seu lugar no processo, que
passou a ser ocupado exclusivamente pelo infrator e pelo Estado. Em seguida, a jurisdio
estatal transformou a restituio ( vtima) em retribuio (recolhida pelo Estado), em fontes
de recursos (multas) e de renda (custos do Sistema de Justia).
613
MDULO VI
3 JUSTIA EM CONTEXTO
Do ponto de vista jurdico no novidade enfatizar os direitos das vtimas. O prprio
modelo retributivo admite a utilizao de mtodos vitimolgicos que compreendem
ressarcimento, reparao, mediao e solues fora do ambiente judicial. Recentemente, no
Brasil foi sancionada uma lei de penas alternativas que prometia confiscar bens e valores dos
condenados pela Justia e indenizar a vtima e seus dependentes. O principal destinatrio dos
recursos, porm, seria o combalido sistema carcerrio do pas atravs da criao de um Fundo
Penitencirio Nacional. Desse modo, os interesses dos infratores e do prprio Sistema de
Justia continuariam a ter precedncia em relao s necessidades das vtimas e das
comunidades, a no ser quando estas podem servir de instrumento para aumentar a
probabilidade da condenao e o perodo de deteno do infrator.
A Justia Restaurativa, por sua vez, no Justia do ponto de vista dos direitos das vtimas,
que muitos advogados, juristas e legisladores, motivados por valores retributivos, consideram
em contraposio s garantias legais dos infratores, justificando penas mais rigorosas e um
endurecimento do sistema. Ao contrrio dessa perspectiva punitiva extremada, o paradigma
restaurativo coloca a vtima no centro do processo, sem impor uma opo pelos direitos da
vtima por excluso dos direitos do infrator. Acentua as necessidades da vtima, ao mesmo
tempo que exige do infrator assumir responsabilidades e obrigaes. Compensa a impotncia
imposta no contexto retributivo vtima e ao infrator e pressupe o envolvimento de um novo
ator, a comunidade, garantia de que, aps o ato condenvel ter sido sancionado, o infrator ter a
oportunidade de expressar concretamente seu arrependimento (Bazemore e Umbreit, 1997: 152).
A efetividade da segurana pblica, da reabilitao e da punio passa a ser considerada
como dependente do envolvimento direto de infratores, vtimas e comunidades, com ganhos
de natureza comportamental, material, emocional e cognitiva para esses trs atores e para o
prprio Sistema de Justia. Para as vtimas as vantagens se manifestam por meio do grau de
reparao dos danos, da extenso do envolvimento no processo judicial e do grau de satisfao
dos atores com o processo e seus resultados.2 Os infratores ganham do ponto de vista cognitivo:
entendem as conseqncias de seus atos, reconhecem a sano e tm a chance de desenvolver
um sentimento de empatia em relao s vtimas. As comunidades percebem que o processo
No processo retributivo a percepo da vtima da ao da Justia restringe-se a momentos muito especficos

do processo: por exemplo, se a Polcia aparece ou no quando notificada, ou se o ru inocentado ou
recebe pena muito leve [Scuro, 2000: 15].
614
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
de justia efetivamente se realizou, chegou a bom termo, contribuiu para que os infratores
fossem denunciados e responsabilizados por seus crimes, ajudou a manter a paz, o sentido de
comunidade e o bem-estar social.
O processo de justia restaurativa tem impacto sobre mais pessoas e resultados ainda
melhores que a pena e o tratamento aplicados segundo o modelo retributivo convencional.
Atravs de seu principal mecanismo, as Cmaras Restaurativas, o paradigma pode ser viabilizado
em praticamente todo tipo de contexto primrio (famlia, comunidade) e formal (escola,
empresa, Justia) consubstanciado nas estruturas e caractersticas desses grupos, nas estruturas
e caractersticas das suas normas, de seus valores e de seus relacionamentos.
Que uma Cmara Restaurativa?
Uma reunio de pessoas atingidas pelo comportamento causador de dano
grave. Foro onde infratores, vtimas e as pessoas que lhes do sustentao encontram
meios de reparar prejuzos e evitar a repetio da conduta negativa.
Quem vai?
O infrator, a vtima, seus respectivos apoios e as pessoas que investigaram o
incidente, sob os auspcios de um organizador adequadamente preparado para
(1) decidir quando a Cmara deve ser convocada, (2) selecionar, contatar e informar
os participantes, (3) preparar e dirigir os trabalhos, (4) redigir um acordo entre
as partes, (5) avaliar os resultados, acompanhar os participantes e reproduzir
conhecimentos.
O que acontece?
Os presentes tm chance de relatar os acontecimentos a partir do seu prprio
ponto de vista, bem como dizer o que se passou desde ento. Todos devem adquirir
um claro entendimento das conseqncias do comportamento em questo e
resolver o que vai ser feito para que os danos fsicos e emocionais de algum modo
sejam reparados, bem como para minimizar efeitos negativos futuros. Um termo
deve ser lavrado e assinado por cada um dos participantes, que recebem cpia do
acordo.
615
MDULO VI
Quais so os resultados?
Os termos do acordo podem incluir pedido formal de desculpas, garantias de
que o comportamento prejudicial no voltar a ocorrer, ressarcimento dos danos
(em dinheiro, quando apropriado), reparao de danos materiais, servio
comunitrio, compromisso de assumir doravante comportamento mais adequado.
Os resultados dependem da capacidade do grupo de impor o cumprimento dos
termos do acordo.
Quanto dura?
Depende da complexidade e das circunstncias do incidente, do nmero de
pessoas envolvidas e interessadas em tomar parte. A durao mdia esperada
de 90 minutos.
Quais so as vantagens?
As vtimas tm oportunidade e um foro seguro para dizer como foram afetadas.
Desempenham papel importante na deciso sobre a melhor maneira de reparar o
dano sofrido e minimizar conseqncias futuras. As famlias e as pessoas que do
sustentao tambm comentam o incidente e os seus resultados. Os infratores, em
vez de esquivar-se e distanciar-se das pessoas que prejudicaram, confrontam os
efeitos de seu prprio comportamento e assumem total responsabilidade. A Cmara
Restaurativa lhes oferece a oportunidade de retornar ao convvio da comunidade.
Todos, por sua vez, aprendem muito durante todo o decorrer do processo
[Scuro, 1999: 50].
O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069, 1990) reconhece que certos grupos
primrios, no caso a famlia, tm obrigao de assegurar com absoluta prioridade a efetivao
de uma pluralidade de direitos. Como a tarefa grandiosa e para habilitar a famlia a cumprir
esses deveres, protegendo integralmente os menores de idade no mais amplo sentido, o ECA
prev a garantia de um amplo conjunto de prioridades (art. 4, pargrafo nico). S que o faz
no mbito de uma responsabilidade coletiva extremamente diluda, em que esto includas
entidades abstratas sociedade em geral e Poder Pblico , famlia outorgado um papel
impreciso. Mesmo assim, indeterminada, a nfase no grupo familiar se justifica. Em primeiro
616
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
lugar porque ela uma comunidade natural, fonte de relaes de dependncia e

interdependncia, base do controle social. Dessa perspectiva, no importa se h famlias para
todos os gostos, de todo tipo ou tamanho; o importante a mutualidade de direitos e deveres
que no seio da famlia natural ou substituta (definido nos artigos 25 e 28 do ECA), nuclear
ou ampliada so vivenciados e constituem fundamentos para relaes sociais mais amplas.
A famlia o stio onde as crianas tomam conhecimento da ordem que reina no mundo
que as cerca e aprendem a suport-la, usando um combinao de sentimentos e atitudes de
conformidade, rebeldia, evaso e conflito. Nesse processo de socializao o indivduo aprende
a conviver, mas tambm a no deixar que a sua conduta seja inteiramente determinada pela
ordem social. A famlia o lugar privilegiado da socializao primria, ao passo que fora
dela, em contextos sociais especficos, posteriormente tem lugar uma socializao de tipo
secundria, sobre a qual falaremos logo em seguida. A influncia da famlia jamais cessa ou,
pelo menos, no termina em uma determinada idade. Quando samos de casa e comeamos a
trabalhar, em vrios aspectos ficamos emancipados, nos tornamos independentes. Porm, de
diversas maneiras, emocionais e sociais, nunca deixamos de depender da famlia (e de outros
grupos sociais determinantes na nossa socializao primria). Por outro lado, h famlias que
perdem o sentido e at mesmo desaparecem quando seus membros se distanciam, morrem ou
se divorciam. Ou, de forma menos dramtica, se casam, tm filhos, cunhados, sogros etc. Por
conta dessas mudanas, e medida que amadurecemos, os laos familiares mudam,
principalmente no que diz respeito ao significado de certos fatores sociais muito importantes,
como disciplina, amizade e respeito.
A base desse desenvolvimento so valores, normas e relacionamentos que consubstanciam
o processo interativo3 pelo qual so formados grupos e configuradas necessidades de aceitao,
auto-afirmao, envolvimento, amizade, alegria e sustentao espiritual. Grupos dependem da
interao de seus integrantes durante um tempo razovel e que estes reconheam a si mesmos
como parte de uma unidade social distinta. Dependem de interao freqente, do interesse em
continuar interagindo, de compartilhar normas e valores, de auto-conceituao congruente, de
Interao social um processo complexo, mesmo do ponto de vista aritmtico. Por mais superficial que
seja, o relacionamento entre somente duas pessoas constitui um sistema social completo. Com mais um
ator a situao se complica substancialmente. Surgem relacionamentos entre A e B, B e C, A e C e entre
todos os trs. Com quatro pessoas, considerando todas as combinaes possveis, o grupo oferece 26
relacionamentos diferentes. Em um grupo de cinco h 57 relacionamentos. A cada nova pessoa que entra
aumenta bastante a complexidade do grupo.
617
MDULO VI
concepes semelhantes acerca dos outros, de afeio mtua, de identificao com os outros
membros e com o prprio grupo, de conscincia acerca dos limites do grupo e das implicaes
da ao que se realiza internamente.
Dito com outras palavras, os membros do grupo compartilham normas e valores. Graas a
contnua interao essas pessoas reconhecem de modo cada vez mais profundo o carter comum
das normas e dos valores do grupo, identificam-se cada vez mais e percebem que as noes
que possuem, acerca dos outros e de si mesmos, so cada vez mais congruentes e ficam parecidas
com as normas e os valores dos demais membros do grupo. Com isso os relacionamentos
ficam cada vez mais estveis e inevitveis, geram reciprocidade entre os membros, uma
conscincia de tipo, um mtuo reconhecimento de fazer parte e tudo o que isso acarreta.
Esse processo to determinante que ser e relacionar-se fica sendo para todos os efeitos a
mesma coisa.
O mesmo processo se reproduz em todos os grupos, mas no da mesma maneira, pois os
grupos diferem em vrios aspectos, inclusive na importncia que tm para seus membros e
para a sociedade. Alguns dos grupos primrios, porm, so importantes tanto para os indivduos
quanto para a sociedade.
Grupos primrios se caracterizam por relaes de associao e cooperao ntimas, face a
face. So primrios em diversos sentidos, fundamentais em particular na formatao social da natureza
e dos ideais do indivduo. Psicologicamente falando, o resultado da associao ntima uma certa
fuso de individualidades em um conjunto comum, de modo que muitos dos objetivos constitudos
no prprio eu se confundem com a vida em comum e as finalidades do grupo. (...) As esferas mais
importantes dessa associao ntima (...) so a famlia, o grupo de crianas que brincam junto, a
vizinhana ou o grupo das pessoas mais velhas. Esses grupos so praticamente universais, esto
presentes em todas as eras e em todos os estgios do desenvolvimento humano; so a base do que
mais comum na natureza e nos anseios do ser humano (...) So primrios porque propiciam ao
indivduo a sua experincia mais precoce e completa da unidade social, porque apesar e em
virtude de no se alterarem tanto quanto as relaes de vivncia mais elaboradas, constituem a
fonte mais duradoura de onde brotam experincias. No so independentes, refletem o esprito da
sociedade no seu conjunto; so molas que impulsionam a vida no apenas do indivduo, mas
tambm das instituies sociais [Cooley, 1956:23-29].
No sculo XX a vida ficou to organizada, urbana, noturna, impessoal e complexa, que a

influncia dos grupos primrios parece ter diminudo, ficado menos importante que a
determinao imposta por relaes secundrias, frias, annimas e instrumentais, que geram
sentimentos cada vez mais generalizados de isolamento, solido, falta de compromisso e de
618
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
sentido de fazer parte, de associar-se e cooperar com algo que nos transcende. Mesmo assim,
uma parcela cada vez maior de pessoas parece sofrer com as contradies que resultam dessa
conjuntura. Como demonstram, por exemplo, certos itens do cdigo de tica dos adolescentes
infratores:
(Os internados no admitem) estupro, espancamento do pai ou da me, roubo de velhos,
delao e furto de colegas. Quem faz isso tem de ficar em uma ala separada, que chamamos de
seguro. Tambm caso de morte ofender a me de algum ou chamar o colega de pilantra, que
significa bandido safado, sem carter. essa cultura que os tericos que ficam dando palpite na
Febem desconhecem. Eles acham, por exemplo, que autoritarismo nosso ordenar que os meninos
fiquem com as mos para trs quando esto em fila. S que eles no sabem o que significa para um
menino de l algum encostar a mo nas ndegas dele, ainda que sem querer. a humilhao
mxima, caso para briga sria. Visita da famlia proibido at olhar. A irm do colega passa, pode
estar toda vontade: o menino tem de baixar o olho. Vem a me, o irmo os outros nem chegam
perto. No incomodam, porque a hora da visita sagrada. Agora, tem os que dividem a sua com
quem no recebe ningum, e isso uma das maiores demonstraes de amizade que se pode ter
l. Voc chama o companheiro, deixa ele ouvir as conversas do mundo l fora. Ele senta do lado da
famlia, fica contente. Mas tem de ser muito amigo para dividir a visita. O jumbo (cigarro), o
sabonete que a famlia traz, dividem sempre. Juntam o que ganham e distribuem entre os amigos
que no tm visita porque a famlia mora longe. Agora, o menino que tem famlia na cidade e
nunca recebe ningum malvisto. A leitura que o cara que no merece a considerao da prpria
famlia nem da malandragem do seu bairro porque muito safado. Fica isolado (Antonio Gilberto
da Silva, presidente do Sindicato dos Monitores da Febem, SP); (Veja, 6.10.1999).
Grupos primrios so contextos de relacionamentos entre indivduos que investem

emocionalmente uns nos outros e no contexto como um todo, que se conhecem intimamente e
interagem referindo-se pessoa total do indivduo, no ao seu papel ou status. Somente
relacionamentos com tais caractersticas tm efeito nesses grupos, impacto social e psicolgico
bastante para afetar a estrutura e a dinmica do grupo. Por essa razo o modelo restaurativo de
Justia significa uma nova forma de entender os componentes emocionais dos conflitos
humanos, bem como da violncia e da criminalidade, encarando esses fenmenos como
oportunidade para introduzir mudanas positivas em benefcio de todos. Mudanas que
requerem mecanismos para reparar danos e reconstruir relacionamentos. Mecanismos que
alm das regras formais, impessoais, do sistema legal possam lidar com os sentimentos
elementares que afloram na interao e nos quais se baseiam as percepes de justia dos
grupos primrios.
619
MDULO VI
Partindo dessas premissas a forma mais acabada do paradigma so as Cmaras Restaurativas,

inicialmente introduzido pela Polcia de Canberra (capital da Austrlia) em um programa para
cuidar de infraes de trnsito sob influncia de lcool ou violncia e de crimes contra o
patrimnio perpetrados por adolescentes. Em 1997, uma ampla e escrupulosa avaliao (Projeto
RISE) mostrou que as Cmaras apresentavam ntida vantagem em relao aos procedimentos
convencionais: quase o dobro de resultados positivos no que diz respeito preveno de
reincidncia, mais satisfao das vtimas (que em 82% dos casos receberam desculpas ou
restituio material, comparado com apenas 9% nos tribunais), melhor percepo de justia
acerca dos mtodos empregados e dos resultados, assim como em termos de custos [Barnes,
Sherman e Strang, 1997].
O impacto dessa experincia gerou enorme interesse na maioria dos pases avanados e
hoje esto sendo implantados programas similares por diversas polcias. Na Inglaterra, por
exemplo, desde 1998 onze distritos policiais da regio do Vale do Tmisa aplicam trs modos
bsicos de procedimento restaurativo a infratores primrios (apesar de casos de segunda
reincidncia ou mesmo terceira no serem incomuns):
cmaras restaurativas comunitrias, s quais, alm do infrator, da vtima, amigos e
familiares, tambm comparece um representante da comunidade;
cmaras restaurativas sem o representante da comunidade;
medidas restaurativas supervisionadas por um moderador treinado, com a presena do
infrator e de seus amigos e familiares (mas no da vtima ou de representante da
comunidade).4
Num outro pas a Nova Zelndia, nico exemplo de sistema integrado de justia restaurativa
aplicada em todas as varas de adolescncia a abordagem diferente, pois os magistrados
acham que a Polcia no deve influenciar os resultados das Cmaras, de vez que representa o
interesse pblico e, para ter alguma credibilidade, unicamente em defesa dele deve falar e
agir. 5 Em conseqncia, nas Cmaras neozelandesas os policiais no despontam como agentes
condutores; limitam-se a comparecer na qualidade de parte, como as demais. Os resultados
alcanados pelos neozelandeses no so desprezveis, pois enquanto em outros pases nos
Charles Pollard, chefe de Polcia do Vale do Tmisa, informou que em funo das Cmaras Restaurativas j
no primeiro ano os problemas de violncia e indisciplina nas escolas diminuram em 50%, com reflexos
positivos, inclusive diminuio da criminalidade (comunicao pessoal, agosto de 1999).
Juiz Fred McElrea, comunicao pessoal ao autor (abril de 1999).
620
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
ltimos anos a criminalidade de adolescentes aumentou de 10 a 15 vezes mais que entre os

adultos, j no primeiro ano de implantao das reformas na Nova Zelndia esse crescimento
foi interrompido (75% menos adolescentes compareceram diante dos juzes, em comparao
com o ano anterior).
Contudo, os bons resultados no devem ser avaliados apenas quantitativamente, a ponto
de ofuscar os reais motivos do sucesso do procedimento restaurativo. A saber:
respeito pelas pessoas e capacidade de agir como fora agregadora;
no ser monopolizado por operadores do Direito e outros agentes do poder pblico;
satisfazer as vtimas;
ajustar-se maneira de ser da maioria dos grupos familiares e comunitrios, e ser por
eles rapidamente assimilado;
considerar as pessoas na sua integridade;
descartar o paternalismo caracterstico dos demais modelos de Justia, principalmente
da Justia voltada infncia e adolescncia;
no pressupor a ao de um Estado monoltico, todo-poderoso;
ser construtivo e acentuar esperana [McElrea, 1998].
No s. As Cmaras Restaurativas apresentam ainda outra caracterstica que as distingue
e diferencia dos procedimentos convencionais de Justia. Por exemplo, no processo baseado
em oposio e contraditrio, o conflito entre as partes amplificado, desnecessrio do ponto
de vista restaurativo pois nele no h dvidas acerca dos fatos. J os procedimentos de mediao
e conciliao enveredam pelo caminho oposto: ignoram ou evitam o conflito a todo preo,
deixando de reparar danos importantes e produzindo seqelas emocionais graves. Esse no
caso das Cmaras, que permitem a expresso estruturada das emoes, incentivando uma
paulatina reduo de sentimentos negativos e uma gradual maximizao de emoes positivas
[Thorsborne, 1998:8].
4 JUSTIA NAS ESCOLAS
Muitos pases tentam lidar com o problema da violncia nas escolas, s que nem sempre
de modo consistente. Na Frana, h dois anos o governo aplica um extenso plano (Plan
Gouvernamentale, 1997) cuja fase mais recente envolve centenas de estabelecimentos de
primeiro e segundo graus, reunidos em dez stios experimentais. Na fase anterior ano letivo
1998-1999 foram registradas por trimestre 40 mil ocorrncias de toda natureza, das quais
2,6% correspondentes a fatos graves. Os dados sobre autoria e vitimizao confirmam o que j
foi observado em outros lugares: a imensa maioria dos autores (86%) e das vtimas (77%) so
621
MDULO VI
alunos dos prprios estabelecimentos. Em apenas 10-12% dos casos estiveram envolvidas
pessoas estranhas e, como tambm se verificou em outros pases, a violncia escolar varia
muito de um lugar para outro.
Para endireitar as coisas o governo francs prope uma estratgia fundada em parcerias,
educao moral e cvica no curso primrio, reformulao dos procedimentos disciplinares e de
sanes nas escolas secundrias, dilogo entre adultos e adolescentes em clubes anti-violncia
e, para enfrentar casos graves dentro e nas imediaes das escolas, mais autoridade aos diretores
para agir com rigor e maior margem de manobra s autoridades (Polcia e Ministrio Pblico)
para reprimir atos de violncia no exato momento em que acontecem. Quando perguntaram ao
ministro da Educao sobre a lgica do plano ele disse apenas: nem repressiva nem preventiva,
que a iniciativa mais um esforo de mobilizao da escola, tendo em vista a convocao,
dentro em breve, de toda a sociedade, das comunidades e associaes locais, empresas e
meios de comunicao de massa.
As primeiras reaes ao plano no foram muito positivas: as entidades de policiais
lamentaram dizendo que quando o jogo no tem jeito a polcia sempre o curinga; os sindicatos
de professores se declararam decepcionados por no haver proposta para enfrentar as causas
profundas da violncia (condies de trabalho dos mestres, contedo e prticas pedaggicas,
desigualdade e discriminao) alm de se responder violncia com meios igualmente violentos
(represso, excluso, moralizao). A oposio achou o plano incoerente, as medidas,
parciais, fteis e que o enfoque preventivo propriamente no existe. A federao dos pais
de alunos se disse na expectativa, mas receia que as realizaes do plano no estejam
altura dos princpios anunciados pelo governo (Le Monde, 28.1.2000).
Nos Estados Unidos, por sua vez, as estatsticas oficias comemoram o sucesso no combate
ao crime e na preveno da violncia: por exemplo, no decorrer da passada dcada de 90 no
s diminuiu de forma acentuada a quantidade de adolescentes presos por homicdio, como
tambm ficou cada vez mais evidente que atos graves de violncia tendem a se concentrar em
alguns Estados e centros urbanos (apenas 5,3% da populao jovem do pas inteiro). Todavia,
o que ainda no diminuiu foi o medo da populao e a apreenso da opinio pblica quanto
escalada de violncia em particular nas escolas que prejudica a vida, a educao e as
oportunidades das crianas e adolescentes norte-americanos.
Com efeito, os alunos passam na escola em mdia um quarto do seu tempo ativo, perodo
em que sofrem 30% das agresses e 40% dos furtos e roubos (na faixa dos 12 a 15 anos de
idade, essa proporo aumenta: 35 e 81 por cento, respectivamente). Essas estatsticas so
verdadeiras, pois nas escolas, seja nos Estados Unidos ou no Brasil, no existe clima
622
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
generalizado de terror: situaes crticas ou ocorrncias graves, ocasionais, de crime e violncia

afetam apenas algumas delas, isoladas, ao passo que na grande maioria o problema a
desordem. Esta da mesma forma que em outros contextos como a famlia, o trabalho e a
comunidade o fator que alimenta o sentimento de insegurana, desvia a escola de suas
funes e a inviabiliza como instrumento de formao e cidadania.
MEDO DA VIOLNCIA
(ESCOLAS, ESTADOS UNIDOS)
1989
Mais de 3 milhes de professores, alunos e funcionrios foram vtimas de atos
criminosos dentro das escolas
Mais de 1/2 milho de crimes graves ocorreram dentro e
nos arredores das escolas
A maioria dos alunos sabia onde, dentro da escola, comprar drogas
Os alunos evitavam determinados lugares na escola, onde sabiam
que poderiam ser roubados ou agredidos, e o medo os fazia perder aulas
Gangues perturbavam a atividade escolar e estimulavam condutas
criminosas
1995
Dos 20% de alunos, vtimas de agresso:
2/3 sabia quem portava arma de fogo, dentro da escola; 1/4 fazia o mesmo
2/3 conhecia algum que fora baleado, esfaqueado ou agredido, na escola
40% dizia que seus parentes tinham arma de fogo; 1/3 contou que
seus amigos tambm tinham
1/4 achava que, com arma de fogo, a vida nos seus bairros era mais segura
Dos jovens que no chegaram ao segundo grau:
43% tiveram problemas com a Polcia
25% pertenciam a gangues
15% afirmaram que j haviam roubado
13% disseram que j haviam trabalhado para traficantes
Kenney e Watson (1998)
623
MDULO VI
Ainda nos Estados Unidos, um levantamento nacional (1994) constatou que 80% das 700
comunidades urbanas, suburbanas e rurais pesquisadas consideravam a violncia um problema
muito srio nas escolas. Quarenta por cento achavam que a violncia ficava pior com o correr
dos anos. Em 25% das escolas estudantes haviam sido mortos ou feridos, no ano anterior ao
levantamento. A maior parte (63%) de todos os respondentes acreditava que o aproveitamento
escolar poderia ser bem melhor se a violncia no fosse um problema to grave.6 No Brasil,
por outro lado, ainda no associamos baixo aproveitamento escolar com os fatores de risco
relacionados com desordem, violncia e criminalidade. Mesmo assim, uma avaliao peridica
promovida por um organismo governamental destaca que dentre as condies que traam
perfil das escolas com melhores resultados acadmicos esto atuao dos diretores e
preocupao com a organizao do ambiente escolar, incluindo-se, nesse indicador, o espao
fsico e/ou a melhoria das condies do aprendizado [SARESP, 1998:45].
AMBIENTE ESCOLAR
A qualidade da educao no funo apenas de resultados acadmicos. A efetividade do

ensino e do aprendizado depende tambm dos recursos de que a escola dispe e da segurana
que oferece, do compromisso das famlias com a educao de seus filhos e de diversidade, i.
., caractersticas que influenciam o ambiente.
CLIMA
Consumo de lcool e drogas

Interfere no raciocnio, reduz o desempenho dos alunos e est relacionado
com crimes violentos.
Vitimao
Violncia nas escolas reduz a efetividade do ambiente escolar e expe alunos,
funcionrios e mestres a riscos fsicos e emocionais.
Medidas disciplinares
Modo prtico de lidar com indivduos problemticos (de desempenho
medocre no apenas na escola, mas tambm no trabalho e na famlia), que
revela todavia a existncia de um clima generalizado de desordem
Envolvimento das famlias
Combating Fear and Restoring Safety in Schools, Juvenile Justice Bulletin (abril, 1998)
624
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
Satisfao dos mestres

As atitudes e percepes dos mestres determinam a qualidade
do ensino e do aprendizado e o ambiente na escola (em particular nas salas de aula)
Percepes acerca dos problemas dos alunos e de suas famlias
DIVERSIDADE
Caractersticas das famlias

Composio tnica, racial e de classe
Deficincias dos alunos
Alunos que trabalham
EXPERIMENTO JUNDIA
Enquanto isso, concentrado nos fatores que determinam o ambiente escolar, um projeto
conduzido por uma equipe multinacional de pesquisadores e sob a superviso da Diretoria de
Ensino da regio de Jundia (Estado de So Paulo) procura reduzir no apenas os ndices de
crime, violncia e insegurana nas escolas, mas tambm promover confiana no ordenamento
jurdico, por meio de aplicao de justia de forma adequada e eficiente, tomando por base o
contexto escolar. Um dos componentes desse projeto so justamente as Cmaras Restaurativas,
implementadas de acordo com as condies locais, articulando problemas no plano de relaes
intrapessoais e interpessoais especficas, em seus mltiplos aspectos, gerando mudanas e
contribuindo para transformar o Sistema de Justia a partir da escola.
O primeiro relatrio do projeto relativo ao primeiro ano (planejamento) foi apresentado
em 1999, no plenrio do Simpsio Internacional de Preveno de Criminalidade (Pequim,
China). A proposta de delineamento atraiu a ateno da comunidade internacional e o Centro
Talcott passou a fazer parte de um grupo de assessores internacionais Grupo de Pequim
para ajudar o governo chins na rea de preveno de criminalidade. O delineamento do
projeto foi aprovado por vrias personalidades, recebendo citaes como as seguintes:
Aplaudo e apoio inteiramente sua abordagem. Longa experincia prtica e acadmica me
ensinou que nenhuma outra pode mostrar com tanta preciso o que realmente acontece e, ao
mesmo tempo ajudar a formular intervenes eficazes e positivas de modificao de comportamentos.
Gostei particularmente da forma como o projeto foi delineado e da maneira como vocs ampliaram
os resultados e as experincias do estudo de Charleston [uma das referncias tericas do experimento
de Jundia]. Em especial, a utilizao de cmaras restaurativas, pode representar uma forma
interessante de articular escolas, famlias e comunidade. Professor Anthony Burns-Howell, diretor
625
MDULO VI
do Scarman Centre of Public Order (Universidade de Leicester, Inglaterra), ex-diretor de pesquisa

da Scotland Yard.
O trabalho que vocs esto realizando muito importante Professor Ross Homel, diretor
do Key Centre for Ethics, Law, Justice and Governance (Griffith University, Austrlia), coordenador
de pesquisa do Developmental Crime Prevention Consortium, Programa Nacional de Preveno de
Criminalidade (Procuradoria Geral de Justia, Austrlia).
Metodologia impecvel Dr. Tlio Kahn, coordenador de pesquisas do ILANUD , Instituto LatinoAmericano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente (So
Paulo).
REFERNCIAS METODOLGICAS
Estudo de Charleston. Durante trs anos na passada dcada de 80 um grupo de
pesquisadores conduziu um experimento controlado no equivalente em oito escolas

de ensino mdio no Condado de Charleston (EUA) [Gottfredson, Gottfredson e Hybl,
1993]. O objetivo foi testar um programa visando melhorar a conduta de adolescentes,
por meio de aumento da transparncia e consistncia das regras disciplinares, melhoria
da organizao e administrao das salas de aula, freqncia maior de comunicao
entre escola e as famlias dos estudantes, e reforo de comportamentos adequados.
Constatou-se que nas escolas onde o programa foi bem comunicado a mestres e
estudantes e devidamente implementado a conduta dos estudantes melhorou
significativamente.
Estudo de Queensland. De abril de 1995 a abril de 1996 a Diretoria Geral de Ensino de
Queensland (Austrlia) desenvolveu um estudo envolvendo 75 escolas de ensino
fundamental, mdio e especial, para testar a efetividade da aplicao de Cmaras
Restaurativas (school conferencing) nesses estabelecimentos para resolver casos graves
de violncia e indisciplina. As cmaras foram convocadas 56 vezes e o estudos avaliou
o impacto dos incidentes sobre as comunidades, o grau de influncia da interveno
sobre o comportamento do infratores, o grau de percepo do processo de reintegrao
por parte de vtimas e infratores como resultantes da interveno, o efeito da interveno
nas relaes entre famlias, comunidades e escolas, impacto da interveno sobre o
modo de proceder das prprias escolas, e efeitos sobre os ndices de excluso que
vigoravam anteriormente nas escolas.
626
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
PREVENO DE DESORDEM, VIOLNCIA E CRIMINALIDADE (EXPERIMENTO JUNDIA)

CARACTERSTICAS SELECIONADAS DAS ESCOLAS (PR -TESTE,
1999)
Nmero
da escola
Nmero
de alunos
% de alunos
defasados
2029
72.4
29.9
1888
73
36.3
3
4
1893
1198
66.9
66.8
30.7
27
C
P
5
6
1352
1494
64
35.6
21.3
29.9
C
C
1335
35.1
22.4
8
9
1291
1371
36.9
76.6
35.4
C
C
10
11
683
2023
76.2
90.3
44.6
35.2
C
C
12
1371
79.8
50.9
13
14
863
1869
52.7
64.1
31.9
40.3
P
P
15
16
1140
1373
29.6
66.7
33.6
36.4
P
P
17
1719
31
32
18
19
1814
1033
41.4
36.5
35.2
45.9
P
C
20
21
1285
793
58.6
59.6
51.3
40.1
P
P
22
881
28.4
45.6
23
24
1194
1940
49.3
67.6
46.2
43.9
P
P
25
26
877
1570
73
34
C
C
Total
36966
Mdia
1369
55
37
% de alunos
no noturno
* C = centro P = periferia
627
Localizao*
MDULO VI
Iniciativa de mltiplas vertentes, o Experimento Jundia conjuga teoria e prtica, ao

afirmativa e pesquisa cientfica concebida e implementada por entidades comunitrias, mestres
e administradores de escolas pblicas. Introduz um modelo e formas de tecnologia social para
induzir inovao e promover mudana de prticas e polticas inefetivas de educao e segurana
pblica. Fundado em evidncias (comprovao cientfica rigorosa) e implementado sob presso
de avaliao, qualitativa e quantificada, o projeto assume a lgica e os contornos de um
experimento social controlado, envolvendo 26 escolas quase 40 mil alunos de ensino
mdio, para testar um programa para melhorar condutas, prevenir desordem, violncia e
criminalidade, a partir de indicadores relativos ao ambiente escolar.
Os objetivos prticos do projeto incluem, de um lado, ajudar as escolas a estabelecer
capacidade de auto-regulao da conduta de seus alunos, por meio de normas inteligveis,
claras expectativas e condies fsicas de segurana adequadas. De outro, encorajar as famlias
a estabelecer disciplina e vnculos emocionais ntidos e consistentes. Os resultados esperados:
(1) aumentar a transparncia das normas e a consistncia da sua aplicao; (2) melhorar de
forma sensvel a organizao e a administrao das salas de aula; (3) incrementar a capacidade
da escola de promover comportamentos adequados e elevar a freqncia de sua comunicao
com as famlias e a comunidade.
As evidncias so extradas tanto dos mtodos de investigao quanto da prtica diria.
Pesquisadores e atores (escolas, famlias, comunidades) compartilham a responsabilidade de
implementar o programa, os componentes so apoiados pelas estruturas e atividades
organizativas das escolas, e as fontes de conduta problemtica so abordadas em mltiplos
nveis. A meta capacitar, desenvolver o contexto escolar por meio de comunicao, colaborao
e planejamento, dando nfase implementao consistente do projeto tendo em vista seus
objetivos iniciais. Para resolver casos difceis, reparar danos e minimizar futuras conseqncias
negativas, visando reconstruir as relaes entre escola e sociedade, o projeto inclui um
componente adicional: supervisionar a conduta dos alunos no ser funo exclusiva da escola,
mas de todos os adultos da comunidade cujo centro a escola. Todos participam de um processo
(Cmaras Restaurativas) de formao de um novo sentido de comunidade e cidadania, baseado
na restaurao de relacionamentos corrompidos por comportamento desregrado, violncia e,
eventualmente, criminalidade.
Na perspectiva do projeto as Cmaras Restaurativas devero funcionar segundo princpios
avanados de justia e democracia, como um instrumento transformador de conflitos, diverso
do processo hierrquico, lento e cerimonioso que vige nas cortes de Justia, de vez que (1) as
preferncias de todos os participantes (no importa a idade ou culpabilidade) so consideradas
628
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
em p de igualdade; (2) os pontos de vista conflitantes so debatidos em um contexto

deliberativo reunindo os atores envolvidos e as pessoas afetadas pelos incidentes; (3) a ningum
negado o pleno exerccio de seus direitos essenciais.7 Sempre que um incidente der ensejo a
conflito particularmente grave, as Cmaras oferecero a possibilidade de transform-lo,
permitindo s pessoas atingidas expor sua verso dos fatos e entender a repercusso total dos
acontecimentos. Os participantes podem expressar, compartilhar emoes e, gradualmente, a
proporo a favor de sentimentos negativos, desagregadores invertida. Eventualmente os
participantes tomam conscincia de que formam uma comunidade preocupada com o mesmo
problema. A partir da, dispem de meios para trabalhar em conjunto, reparar danos e minimizar
futuras ocorrncias negativas.
Os conflitos so encarados de frente, as conseqncias danosas so rejeitadas; no se
procura desculp-las ou ignor-las, como usualmente acontece. Transformando conflitos no
plano individual e em microcomunidades as Cmaras constituem um instrumento restrito,
nada alm de uma promessa de mudana em um nvel inferior de abstrao, fundado em
conceitos operacionais bem definidos para uma gama limitada de fenmenos envolvendo fatores
de ordem intelectual, emocional, fsica e espiritual. So resultado de colaborao que pode ser
descrito por componentes ou modos de tratamento, destinados a modificar comportamentos,
atitudes, status de indivduos ou organizaes.
EXPERIMENTO JUNDIA: PREMISSAS DE IMPLANTAO
Pesquisa e polticas dirigidas rea social geralmente no rendem o desejado, porque

as intervenes no so implementadas da forma delineada e seu quadro terico obscuro,
desarticulado. A soluo ao lado da consistncia terica e da forma pela qual os
parmetros do projeto so monitorados fortalecer o modo de implementao das
intervenes, ou seja:
aproximando pesquisa e implementao
identificando e medindo as variveis mais adequadas
incorporando os papis e as atividades de quem concebe, implementa e avalia
concentrando-se em mudanas de carter normativo
privilegiando transparncia
enfatizando comunicao, colaborao e planejamento
7
Transformao de conflitos requer estratgias de longo prazo, voltadas s causas dos problemas,
recuperao dos relacionamentos e restaurao do tecido social e comunitrio, em todos os nveis e
situaes complexas, persistentes de conflito potencial ou violento.
629
MDULO VI
A fase de planejamento do experimento transcorreu durante o ano de 1999, incluindo

montagem da equipe de pesquisa (Comit Gestor e Equipe de Implementao: dois
representantes por escola da amostra), delineamento do experimento, seleo de escolas e
pr-teste, da forma como ficou exposto no termo de referncia. No ms de maro de 2000, o
Comit Gestor resolveu dar incio segunda fase do projeto, que dever ser implementado em
tempo menor (um ano e meio) e com menos vacinas (em lugar dos cinco componentes
modificadores, de carter tico e social, a princpio previstos). A opo pelo formato simplificado
(experimento em menor escala), que deve manter o carter representativo e probabilstico
previsto no delineamento completo, de forma a produzir resultados reprodutveis, foi motivada
pela necessidade de criar um efeito-demonstrao a favor do projeto e no desperdiar o
investimento j aplicado.
Dessa forma, o Comit Gestor viu-se obrigado a usar mecanismo de superao: pedir
que pesquisadores e com o membros da Equipe de Implementao (diretores e professores
das escolas includas no experimento), sem remunerao, conduzam o projeto de forma reduzida,
com apenas dois componentes: reviso de poltica disciplinar e Cmaras Restaurativas. A
proposta do CG , primeiro, validar interna e externamente8 um questionrio sobre o clima
nas escolas a ser aplicado imediatamente a alunos e professores. Em seguida, elaborar uma
estratgia e um cronograma para rever a poltica disciplinar nas escolas. Finalmente, trazer a
professora Margaret Thorsborne, que coordenou o projeto pioneiro de implantao de Cmaras
Restaurativas em escolas da Austrlia, para treinar os membros da Equipe de Implementao.
Das 26 escolas que faziam parte do delineamento original, foram escolhidas onze, segundo
o grau de motivao demonstrado por seus diretores e coordenadores. Nessas escolas o
experimento deve evoluir segundo os seguintes passos:
(1) Validar (verificar se os instrumentos realmente medem o que dizem medir) o questionrio
sobre ambiente escolar, para ser aplicado no segundo semestre de 2000 a alunos e professores;
(2) Definir um cronograma para coletiva reviso (alunos, docentes, diretores e responsveis
pelos alunos, entre outros interessados) da poltica disciplinar nas escolas;
(3) Capacitar (por um programa de treinamento) os membros da Equipe de Implementao
na conduo das Cmaras Restaurativas (contando com a colaborao de um dos coordenadores
do Estudo de Queensland, projeto pioneiro de implantao de Cmaras Restaurativas em escolas
da Austrlia);
Validao interna (modo de testar causa e efeito) e externa (capacidade de generalizar resultados).
630
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
(4) Aps seis e dezoito meses de plena implementao das novas polticas disciplinares e
das Cmaras Restaurativas, reavaliar o clima nas escolas;
(5) Quantificao dos resultados e qualificao dos sucessos e insucessos;
(6) Divulgao dos resultados do experimento.
EXPERIMENTO JUNDIA
COMPONENTES
(VACINAS )
Reviso da
poltica
disciplinar*
Sistema de
rastreamento
de condutas
Organizao e
administrao
de sala de aula
Reforo de
comportmento
positivo
Cmaras
Restaurativas*
Regras mais
transparentes
Comunicao
mais freqente
entre escola e
famlias
Treinamento
Reestruturao
do contexto
Treinamento
Infraes
especificadas
Regras
aplicadas de
modo mais
consistente
Conduta
adequada
premiada e
comportamento
indesejvel
sancionado
Alunos e
mestres
entendem o
que se requer
em termos de
comportamento
Orientao
das famlias
sobre
os padres
de conduta
que a escola
privilegia
Alunos
compreendem
m conduta e suas
conseqncias
Sistema de
rastreamento
de conduta
(SIRACON ):
registra
Informaes;
lista punies
(alunos e mestres),
produz relatrios
M conduta
contestada de
forma consistente
e a partir de
regras explcitas,
e aclaradas
suas conseqncias
Alunos problemticos:
tratamento especial
* Componentes do formato simplificado
631
MDULO VI
5 JUSTIA REAFIRMADA E RECONSTRUDA

Em 1999, em So Paulo, a Polcia Militar apreendeu 41 mil armas ilegais e seus portadores
na maior parte gente direita simplesmente pagaram sessenta reais de fiana e saram da
delegacia antes mesmo dos policiais que aguardavam o trmino do flagrante. Entrementes,
nas cadeias, no mais que 1,7% dos autores de homicdios cumpriam pena. Quadro negativo
que induz populao, opinio pblica e mesmo as autoridades a concordar que a legislao
benvola com o criminoso e que preciso ajustar com urgncia os Cdigos Penal e de
Processo Penal, a Lei de Execues Penais e o Estatuto da Criana e do Adolescente para
assegurar o rpido encarceramento dos violentos. 9
Fato, porm, que a eficcia preventiva da legislao, em especial a que trata de crimes
violentos, sempre muito reduzida. Tais crimes no raro so cometidos de forma impetuosa,
sem que seus autores avaliem as conseqncias, por piores que sejam (nos crimes contra a
propriedade, onde h mais planejamento e maior margem de clculo, o impacto da legislao
maior). Por isso, dizer que o Sistema de Justia poderia ser mais eficaz s com o ajustamento
da legislao em patamares mais rigorosos no o bastante. Nos Estados Unidos, por exemplo,
as leis so duras com criminosos, principalmente quando envolvidos com drogas: por conta
disso, desde 1980 a populao encarcerada triplicou; em 1994, trs milhes e meio de adultos
estavam em liberdade condicional. Entrementes, o nmero de condenados morte, esperando
por execuo, cresceu de 150 (em 1973) para 2.700 em 1993. No obstante, de 1985 a 1994 a
proporo de crimes graves cometidos por menores de 18 anos de idade cresceu 150%, ao
passo que o aumento dessas infraes da parte de adultos foi de somente 11,2% (Uniform
Crime Reports, 1995:221).
Conseqentemente, mandar os violentos sem demora para a cadeia (ou mesmo cadeira
eltrica) ou mesmo assegurar que a punio seja inevitvel e bem administrada como propusera
o autor noutra obra (1998) pode no ter sobre violncia e criminalidade impacto maior do
que comprar viaturas policiais e construir fruns, simplificar o processo penal, reduzir a
superpopulao carcerria, ou mesmo predizer com preciso o comportamento de criminosos
violentos. Essas propostas se equivalem quando consideramos que a Justia um funil de
impunidade por onde se safa a imensa maioria de criminosos e que no d conta de um
problema ainda mais grave: o nmero de criminosos, seja na cadeia ou nas ruas, infinitamente
Jos Vicente da Silva, O Estado de S. Paulo (25.6.2000). O que falta no Brasil uma legislao mais dura
com os criminosos, Revista Veja (7.6.2000).
632
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
menor que as hordas de delinqentes, cada vez mais jovens e violentos, que todos os dias
emergem para substituir os veteranos.
Diante disso todo recurso gasto para tornar a Justia um sistema mais eficaz parece enorme
desperdcio tanto que h estimativas mostrando que para dobrar o nmero de encarcerados
a cada ano, nos Estados Unidos, so precisos 200 bilhes de dlares! [Barkan, 1997:535].
Felizmente, a prpria imagem do fracasso, que retrata o estado deplorvel do sistema, ajuda a
fazer o diagnstico e sugerir o tratamento: basta deixar de focalizar o funil somente a partir do
bico, de acentuar to-somente seus parcos resultados; em vez do output preciso considerar
o sistema luz dos princpios que o regem, o poder, a energia, os mtodos, as circunstncias
reais que determinam seu funcionamento. preciso levar em conta, de um modo crtico,
afirmativo e comprometido com a reconstruo do sistema, suas limitaes e o que atravs
dele pode ser obtido. A partir da constatamos, em primeiro lugar, que nada de muito significativo
pode ser alcanado se perdurar a nfase, caracterstica do enfoque retributivo, no infrator ou
no prprio sistema. Em segundo lugar, que ainda mais que nas outras grandes corporaes
sociais, polticas e econmicas, as transformaes que ocorrem na Justia so induzidas de
fora para dentro:
O Direito naturalmente, devido sua fixao por uma mquina judiciria independente e
existncia de corpos de especialistas com interesses adquiridos na preservao do status quo,
relativamente impermevel a movimento e mudana. A prpria segurana legal, sempre desejada
por parte considervel da sociedade, at certo ponto depende da resistncia do Direito mudana
(...) imobilidade, de fato, reforada pela lei. (...) S quando sublevaes e tenses na sociedade
tornam-se extraordinariamente grandes, quando o interesse na preservao do Direito em vigor se
tornou incerto em grandes segmentos da sociedade, s ento, freqentemente aps intervalos que
duraram sculos, que grupos na sociedade comeam a submeter a teste, em lutas fsicas, se o
Direito tradicional corresponde s reais relaes de poder [Elias, 1993:282].
No mundo em que vivemos sublevaes e tenses se traduzem em conflitos que afetam

largos segmentos da sociedade e penetram indistintamente na vida/de um nmero cada vez
maior de indivduos. No que os atuais ndices de violncia e criminalidade sejam maiores que
outrora. Na Europa medieval, por exemplo, matava-se muito mais. Quarenta e sete homicdios
por 100 mil habitantes em Amsterd, em meados do sculo XIX, comparados a 1,2 agora. Na
mesma poca a taxa de homicdios na Inglaterra era dez vezes maior que a de hoje. Por outro
lado, no interior do Estado de So Paulo, em meados do sculo XIIII, o ndice de assassinatos
chegava a 32 por mil habitantes (13 para cada 100 mil atualmente). No distrito paulista de Rio
633
MDULO VI
Claro o ndice atingia 176 por mil, muitssimo maior que os atuais 110 por 100 mil na regio
mais violenta da cidade de So Paulo [Dean, 1976: 21, 181; Scuro, 1998: 4-5, 18].
O que distingue crime e violncia hoje em dia em relao ao passado que agora ambos
so encarados como problemas sociais. Como tal, deixaram de ser, como antes, alternativas
razoveis para resolver diferenas, prticas, legtimas e at mesmo honrosas. Passaram a ser
violaes inaceitveis da regulao constante e altamente diferenciada do comportamento
necessrio para a vida civilizada; fenmenos que afrontam o autocontrole do indivduo, mas
tambm a condio precpua de monopolizao da fora fsica por parte de um poder racional
e despersonalizado, sob uma nica autoridade [Elias, 1993:200-201]. Isso no bastasse, na
atualidade o crime e a violncia assumiram feies originais, sinistras, que se expressam no
envolvimento cada vez maior de crianas e jovens, afetando de forma devastadora instituies
sociais importantes e dando a impresso de que o problema j embebeu por inteiro o tecido
social [Scuro, 1998:5].
Em um mundo que no tolera mudanas caticas e no estruturadas, extremamente
complexo e interdependente, violncia e criminalidade so problemas sociais que precisam
ser equacionados por via de cooperao e complementaridade, e no da forma convencional,
que privilegia compartimentalizao e distanciamento. Operar o Direito, segundo o modelo
burocrtico, requer apenas conhecer as regras do ordenamento jurdico, a lgica e o
funcionamento do Sistema de Justia. Ao passo que, para servir ao interesse pblico, o Sistema
precisa se abrir, a ordem legal deve ser no s competente como tambm responsiva, a Justia
no pode ser um recipiente passivo, mero funil, mas um organismo facilitador de transaes,
fator de transformao dos mais graves conflitos, capaz de lidar com mudanas e corresponder
s necessidades da cidadania, sem medo de controvrsias, assimilando-as e as redirecionando
[Selznick, 1994:472-3].
Uma ordem legal responsiva faz reviso de regras luz de princpios, realiza a transio
lei justia por intermdio de institutos jurdicos capazes de investigar e descobrir, alm de
instrumento de autoridade. Isso no exige rompimento com o Direito estatal, instaurao do
pluralismo jurdico, de uma legalidade comunitria, ou de mltiplos sistemas normativos
para aplicar justia de forma localizada [Faria, 1994]. Justia sob o Direito significa aplicao
escrupulosa atravs de sistema positivo de valor e legalidade, s faz sentido quando se persegue
o interesse pblico de acordo com regras aplicadas em todos os casos. S que hoje por toda
parte o Sistema de Justia atravessa uma crise que repercute a falta de confiana no poder
pblico, sentimento aliado a dvidas quanto capacidade do regime democrtico de resolver
problemas sociais complexos.
634
CAP.
18
Pedro Scuro Neto
Na verdade, devido sua prpria complexidade, o mundo moderno tolera com bastante
naturalidade a coexistncia de sistemas de ordem social contraditrios, entre os quais se efetua
um processo de gradual transio. O problema quando h esvaziamento de legitimidade da
ordem social a que o Direito se refere [Scuro, 2000:119]. O que pode ser prenncio de uma
revoluo no pensamento jurdico, reforma das instituies ou algo in between; todos de
conseqncias desestabilizadoras para o Sistema de Justia, incorporando individualismo
(crescimento desmedido de demandas) e desrespeito por instituies legais centralizadas. Ao
contrrio, neste ensaio despontou uma influncia estabilizadora, um instrumento de reafirmao
do papel do Estado na aplicao de justia, integral respeito dignidade de todas as pessoas
envolvidas e ao seu direito de ver reconhecidos seus valores e pontos de vista. De um lado,
esse instrumento Cmaras Restaurativas, aqui apresentadas como componente de um
experimento ativo de natureza cientfica medida que ligadas e supervisionadas pelo Sistema
de Justia, podem contribuir efetivamente para resguardar a ordem social a que o Direito se
refere. De outro, viabilizam mudanas e tornam, culturalmente falando, o processo legal mais
apropriado s atuais demandas individuais e sociais por justia.10
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1984.
10
Justia uma noo que denota cada vez menos reverncia e submisso a instituies e indivduos e mais
a influncia de uma hierarquia de motivos que incluem segurana, amor e incluso, e respeito por valores
e direitos absolutos, inalienveis do ser humano em comunidade.
635
MDULO VI
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18
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637
MDULO VII
DISCIPLINA JURDICA DO
D IREITO E DUCAO
MDULO VII
SUMRIO EXECUTIVO
ARA ATINGIR A PLENITUDE das garantias oferecidas num sistema constitucional democrtico de
direito, o prprio Estado coloca-se disposio dos indivduos, promovendo os meios necessrios
para aquele mister. No conjunto de garantias individuais tuteladas pela ordem jurdica, desponta
o direito educao, cuja importncia determinar o grau de evoluo de um povo.
O Estado de Direito que evolui para o regime democrtico pressupe: (a) a prevalncia da
soberania popular no processo de conduo dos destinos da nao; (b) a existncia de
mecanismos que garantam o controle popular do exerccio do direito; (c) um incondicional
respeito s liberdades pblicas, ncleo dos direitos humanos fundamentais; (d) a definio de
relaes no econmicas que possibilitem a eliminao de toda forma de opresso, para que o
indivduo tenha condies de exercer sua cidadania.
dever incontestvel do Estado atender s necessidades individuais como sade, educao,
alimentao, habitao, transporte, lazer, dentre outras, surgindo, da omisso estatal, a
competncia restauradora do direito violado.
Dentre essas garantias, o direito social da educao surge com destaque, posicionandose, na ordem jurdica, como status de direito pblico subjetivo, com fora suficiente para
subordinar a vontade do Estado adequao de sua finalidade e levar todos os indivduos
realizao pessoal e comunitria pelo exerccio pleno de cidadania.
Para isso, a Constituio Federal conclama, primeiro, o Estado e, supletivamente, a famlia
e a sociedade, para desenvolverem aes destinadas ao atendimento nas creches, na prescola, nos ensinos fundamental, mdio e superior e no atendimento educacional especializado
s pessoas portadoras de deficincia.
Objetivando um esforo operacional conjunto, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional materializou o sistema integrado de ensino publico, dividindo as responsabilidades
da Unio (organizao e financiamento do sistema federal de ensino) e dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios (suporte tcnico e financeiro), cabendo a estes, prioritariamente, o
desenvolvimento do ensino fundamental.
E quem so os beneficirios dessas garantias constitucionais? O texto no deixa dvidas.
A criana e o adolescente so considerados sujeitos de direitos e, como tal, destinatrios das
polticas pblicas com critrio emergencial e prioritrio de atendimento. A Constituio Federal
640
MDULO VII
e o Estatuto da Criana e do Adolescente do suporte jurdico concretizao dessas garantias,

indicando os instrumentos judiciais e os agentes propulsores encarregados da manuteno e/
ou resgate do direito.
O direito educao, erigido garantia fundamental pela Constituio Federal, pressupe,
primariamente, que haja igualdade de condies, no que diz respeito ao acesso e permanncia
na escola. Em seguida, o educando tem assegurado o direito de ser respeitado por seus
educadores, incluindo-se, aqui, o respeito e a proteo sua integridade fsica e psquica,
alm da considerao sobre o seu peculiar processo de desenvolvimento. Aliados aos direitos
acima descritos, pode, o educando, contestar os critrios avaliativos, alm de ter assegurada
sua participao em organizaes e entidades estudantis.
O processo educativo pressupe a participao dos pais e da escola; os pais tm a obrigao
de matricular seus filhos na rede regular de ensino, ao mesmo tempo em que devem participar
da definio das propostas educacionais a serem ministradas. Alm disso, compete aos pais o
dever de acompanhar a freqncia e o aproveitamento escolar de seus filhos. No basta,
apenas, matricular o filho na escola. preciso fomentar sua atuao no sentido de garantir a
permanncia, bem como observar a participao e evoluo escolar de seus filhos.
Por fim, depois de garantidas a vida e a sade, a educao representa o bem mais valioso
da existncia humana, no sentido que possibilita influir para que os direitos se materializem e
prevaleam.
641
MDULO VII
19
CAPTULO

Paulo Afonso Garrido de Paula*
SUMRIO
1 ESTADO DE DIREITO ..... 644

1.1 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO ..... 645
2 DEMOCRACIA E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA ..... 646
3
FUNDAMENTOS E OBJETIVOS DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
4
5
CIDADANIA
POLTICAS SOCIAIS BSICAS E DIREITO PBLICO SUBJETIVO
..... 647
EDUCAO. ABRANGNCIA DO DIREITO EDUCAO.
PLANO NACIONAL DE EDUCAO: FUNDAMENTOS E OBJETIVOS
..... 646
..... 647
..... 648
EDUCAO E DEVERES DO ESTADO. COMPETNCIAS. APLICAO COMPULSRIA DE RECURSOS
A CONSTITUIO DA REPBLICA E O ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
9
9.1
..... 649
A CRIANA E O ADOLESCENTE COMO SUJEITOS DE DIREITOS.
DIREITOS FUNDAMENTAIS DO EDUCANDO
IGUALDADE DE CONDIES PARA ACESSO E PERMANNCIA NA ESCOLA
9.2
DIREITO AO RESPEITO
..... 650
..... 651
..... 651
..... 651
9.3 DIREITO DE CONTESTAR CRITRIOS AVALIATIVOS ..... 652

9.4 DIREITO DE ORGANIZAO E PARTICIPAO EM ENTIDADES ESTUDANTIS ..... 652
9.5 DIREITO ESCOLA PRXIMA DA RESIDNCIA ..... 653
10 DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS PAIS EM RELAO ESCOLA ..... 653
10.1 CINCIA DO PROCESSO EDUCATIVO ..... 653
10.2 PARTICIPAO NA DEFINIO DAS PROPOSTAS EDUCACIONAIS ..... 654
11 CONTEDO MATERIAL DA EDUCAO ESCOLAR ..... 654
12 DEVERES DOS PAIS EM RELAO EDUCAO DOS FILHOS ..... 655
13 A ESCOLA PBLICA: ACESSO E PERMANNCIA.
A EXCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL OBRIGATRIO ..... 656
14 PALAVRA FINAL ..... 658
* Procurador de Justia em So Paulo e professor regente da cadeira de Direito da Criana e do Adolescente da

PUC/ SP . um dos autores do anteprojeto que deu origem ao Estatuto da Criana e do Adolescente.
643
MDULO VII
por meio do Direito que a sociedade busca a soluo dos conflitos de seus interesses.
Nesse Estado de Direito, o primado estrito da legalidade pode no conduzir a solues
justas ou adequadas, reforando situaes, por vezes, desiguais e injustas.
Diversa a concepo do Estado Democrtico de Direito, que, mesmo tendo o
Direito como escopo principal, tem sua origem e legitimidade num processo de criao
popular que conduz a um resultado de justia social.
O exerccio da cidadania uma conquista desse Estado Democrtico de Direito, que
se consolida no efetivo atendimento dos direitos fundamentais e essenciais para o
desenvolvimento humano e a manuteno da prpria dignidade, anunciados na ordem
jurdica vigente.
Nesse contexto, a Constituio Federal, o Estatuto da Criana e do Adolescente e a
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional so instrumentos garantidores do direito
pblico subjetivo da criana e do adolescente educao.
Portanto, no Sistema de Garantias, os direitos fundamentais do educando se
materializam na igualdade de condies para acesso e permanncia na escola, no direito
ao respeito sua condio peculiar de pessoa em desenvolvimento, ao direito de contestar
critrios avaliativos e de organizar e participar em entidades estudantis.
Alm disso, os pais tambm so chamados a contribuir na educao de seus filhos
conhecendo o processo educativo, participando na definio das propostas educacionais,
exigindo um currculo mnimo e obrigatrio. Por outro lado, devem os pais matricular seus
filhos na escola, verificar-lhes a freqncia e o aproveitamento escolar.
O acesso ao ensino fundamental pblico e, portanto, gratuito direito de todos,
independentemente da capacidade econmica de seu titular, devendo ser contabilizada
como dever do Estado sua oferta regular e obrigatria.
1 ESTADO DE DIREITO
Em conseqncia das necessidades humanas brota a noo de interesse, concebido como
razo entre o sujeito e o objeto. Objeto do interesse do homem um bem, podendo ser, grosso
modo, material ou imaterial. Como os bens so finitos, inexistindo em quantidade ou qualidade
para satisfazer a todos os interesses humanos, inexoravelmente advm conflitos.
Quando duas ou mais pessoas tm interesse sobre o mesmo bem verifica-se a existncia
de um conflito intersubjetivo ou interpessoal, ou meramente conflito de interesses, caracterizado
pela unidade de objeto e pluralidade de sujeitos.
644
CAP.
19
Instalando-se o conflito de interesses as possveis solues podem ter por fulcro a violncia
ou a civilidade. Fora ou racionalidade, emprego das armas ou da razo, subjugao ou
composio constituem-se em meios de soluo dos conflitos intersubjetivos. A prevalncia do
interesse de um em relao ao interesse de outrem repousa, em sntese, na capacidade dos
sujeitos em utilizarem meios violentos ou pacficos para a soluo dos conflitos.
Qualquer que seja o meio utilizado violncia ou civilidade as solues so sempre
precrias. Subsistem enquanto perduram as condies de fora ou racionalidade. Enfraquecido
o adversrio o vencido pode, muito bem, fazer prevalecer, igualmente pela fora, aquele seu
interesse anteriormente contrariado, da mesma forma que o acordo negociado pode ser rompido
a qualquer tempo, bastando que um dos sujeitos reveja sua posio.
A organizao social busca, tendo por fulcro a realidade dos conflitos de interesses,
encontrar solues adequadas e definitivas para as controvrsias. Isto se faz por intermdio do
Direito, instrumento pelo qual a sociedade regula os conflitos de interesses, estabelecendo,
em cada caso, o interesse que prevalece sobre o outro, bem como criando mecanismos que
possam emprestar definitividade s solues propostas pela lei.
O Direito, portanto, tutela interesses individuais e sociais, protegendo-os com a fora da
organizao social. Estado de Direito, portanto, aquele em que as solues dos conflitos
obedecem aos primados da lei. o contraponto do Estado violento e arbitrrio.
1.1 ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO
No basta, contudo, o primado da legalidade estrita ou que as solues dos conflitos de
interesses tenham lastro no Direito. Sendo este, basicamente, o instrumento definidor de qual
o interesse subordinante, em caso de conflito, no raras vezes acaba protegendo o poder
econmico ou poltico. Leis podem ser criadas, e muitas o so, com o nico propsito de
manter privilgios, reforando a dominao e garantindo a ordem social desigual e injusta.
Assim, o Estado baseado somente no Direito no garante a existncia de um Estado de
Justia Social. Para este, mister que o Direito tenha como origem um processo de criao
popular, em que as definies da prevalncia de um interesse sobre o outro brotem da livre
discusso. Alm disso, considerando-se que a organizao social tem na preservao do homem
sua finalidade primordial, imprescindvel que esse Direito assegure garantias que permitam
a satisfao das necessidades e a atualizao das potencialidades humanas.
E deve conter, por fim, instrumentos controladores do poder, de sorte que a populao
conduza, de fato, os destinos da nao. Um Estado baseado nesses pressupostos constitui-se
em Estado Democrtico de Direito, que, em suma, significa:
(a) prevalncia da soberania popular no processo de conduo dos destinos da nao;
645
MDULO VII
(b) existncia de mecanismos que garantam o controle popular do exerccio do poder;

(c) respeito incondicional s liberdades pblicas, especialmente no que concerne aos
direitos fundamentais da pessoa humana, garantindo-se, por meios adequados, a efetivao
concreta dos enunciados constitucionais;
(d) definio de relaes socioeconmicas que possibilitem a eliminao da opresso, da
fome, da misria, da ignorncia, fornecendo condies de exerccio da cidadania a toda a
populao.
2 DEMOCRACIA E DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Apontam os estudiosos trs requisitos bsicos relacionados existncia da democracia,
notadamente aquela adjetivada de representativa: (a) existncia de uma Constituio; (b) respeito
aos direitos e garantias fundamentais da pessoa humana; (c) possibilidade de escolha de
representantes para administrar a nao.
Para a democracia participativa, contudo, no basta a presena desses requisitos; exigese, tambm, que a populao participe diretamente da gesto dos negcios pblicos. Assim, a
populao no se limita ao exerccio do direito de voto, podendo e devendo influir, diretamente,
dentro dos limites legais, na administrao pblica. O poder poltico, nsito a cada cidado,
extravasa a mera escolha de representantes, alcanando outras atividades do Estado, de sorte
que a definio de prioridades pblicas no fique circunscrita somente esfera de deciso dos
eleitos. Tem-se em conta, nessa concepo, o verdadeiro alcance da soberania popular.
3 FUNDAMENTOS E OBJETIVOS DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
O artigo 1 da Constituio de 1988 estabelece que a Repblica Federativa do Brasil constituise em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Programaticamente tambm adota a democracia representativa e participativa ao estabelecer,
no pargrafo nico desse mesmo artigo, que todo poder emana do povo, que o exerce por
meios de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Em sntese, do ponto de vista constitucional, afirma-se a existncia de um Estado
Democrtico de Direito, em que a soberania popular materializa-se na democracia representativa
e participativa, tendo por objetivos fundamentais construir uma sociedade livre, justa e solidria,
646
CAP.
19
garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as

desigualdades sociais e regionais e promover o bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de descriminao [CF, art. 3o ].
4 CIDADANIA
Podemos entender por cidadania a efetivao dos direitos civis, econmicos e sociais que
pertinem a cada pessoa humana. A cidadania no se verifica pela mera possibilidade de exerccio
de tais direitos; reclama atendimento aos interesses protegidos pela lei, porquanto, como
direitos fundamentais, so essenciais para o desenvolvimento da pessoa humana e a manuteno
da prpria dignidade.
Em suma, cidado aquele que participa da diviso da riqueza social, podendo atender
as suas necessidades bsicas e vitais, sem as quais no vive, no se desenvolve e nem atualiza
suas potencialidades.
5 POLTICAS SOCIAIS BSICAS E DIREITO PBLICO SUBJETIVO
Para o atendimento de determinadas necessidades individuais, como educao, sade,
alimentao, habitao, transporte, lazer, dentre outras, o Estado, concebido como nao
politicamente organizada para o atendimento de seus objetivos primordiais, responsvel
pela definio de polticas sociais bsicas, implementando aes e servios coletivos que
resultem em benefcios concretos para a populao.
Direito de todos e dever do Estado constitui-se em expresso designativa de direito social
a que correspondem obrigaes do poder pblico, materializadas em aes governamentais
previamente definidas e priorizadas, reunidas em um conjunto integrado pela busca da mesma
finalidade.
Se o dever do Estado conduz definio de polticas sociais bsicas, o direito de todos
leva existncia de direito pblico subjetivo, exercitvel, portanto, contra o poder pblico.
Reconhece-se, assim, que o interesse tutelado pelo direito social tem fora subordinante, isto
, subordina o Estado ao atendimento das necessidades humanas protegidas pela lei.
Atender ao direito social protegido pela lei significa cumprir, qualitativa e quantitativamente,
as obrigaes que dele decorrem, produzindo aes e servios que satisfaam os titulares
daquele direito. Existindo oferta irregular dessas aes e servios por parte do Estado, a fora
subordinante do direito social violado conduz necessidade de prestao jurisdicional, de
modo que a ordem social violada pelo poder pblico, notadamente pelo seu Poder Executivo,
possa ser restaurada pelo Poder Judicirio.
647
MDULO VII
Assim, deflui do direito pblico subjetivo fora subordinante em relao ao Estado, no

s no que diz respeito ao cumprimento voluntrio das obrigaes, mas tambm na garantia de
acesso ao Judicirio para o suprimento coercitivo das omisses governamentais.
6 EDUCAO. ABRANGNCIA DO DIREITO EDUCAO.
PLANO NACIONAL DE EDUCAO: FUNDAMENTOS E OBJETIVOS
A Carta Maior estabelece que so direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer,
a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados [CF, art. 6o].
Ao se referir especificamente educao o legislador constituinte insculpiu na Lei Maior [art.
205] a regra consoante a qual a educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser
promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho.
Juridicamente podemos conceber a educao como um direito social pblico subjetivo.
Inequivocamente inserido dentre os direitos fundamentais da pessoa humana, deve ser
materializado por poltica social bsica, porquanto indiscutivelmente relacionado cidadania
e dignidade do homem, dois dos fundamentos constitucionais da Repblica Federativa do
Brasil [ CF, art. 1 o], bem como pertine aos objetivos primordiais e permanentes do Estado brasileiro
[CF, art. 3o], notadamente o referente erradicao da marginalidade.
Educao, em sentido amplo, abrange o atendimento em creches e pr-escola s crianas
de zero a seis anos de idade, o ensino fundamental, inclusive queles que a ele no tiveram
acesso na idade prpria, o ensino mdio e o ensino em seus nveis mais elevados, inclusive
aqueles relacionados pesquisa e educao artstica. Contempla, ainda, o atendimento
educacional especializado aos portadores de deficincia, prestado, preferencialmente, na rede
regular de ensino.
Considerando o objeto formal da educao, prescreve a Constituio Federal a
obrigatoriedade da lei ordinria instituir Plano Nacional de Educao, estabelecendo
previamente seus objetivos, ou seja, priorizando metas que devem necessariamente constar
quando da definio dessa poltica social bsica. Assim, as aes do poder pblico devem
conduzir erradicao do analfabetismo, universalizao do atendimento escolar, melhoria
da qualidade do ensino, formao para o trabalho e promoo humanstica, cientfica e
tecnolgica do pas [CF, art. 214]. importante salientar que o Plano Nacional de Educao a
que se referem os artigos 214 da Constituio Federal e 9 o da LDB est em tramitao no Congresso
Nacional, j tendo sido aprovado na Cmara dos Deputados. Em sntese, o texto aprovado
648
CAP.
19
prope os seguintes objetivos: a elevao global do nvel de escolaridade da populao; a

melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e
regionais no tocante ao acesso e permanncia, com sucesso, na educao pblica e a
democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos oficiais
Assim, constata-se que a prpria Constituio Federal estabeleceu balizas para o
estabelecimento da poltica de educao a ser implantada no Brasil, priorizando aes que
considera essenciais para o desenvolvimento das pessoas e do pas.
Retomando conceito inicial efetivao dos direitos civis, sociais e polticos , a educao
muito mais do que o preparo para o exerccio da cidadania, como menciona a Constituio
Federal [art. 205], na medida em que a sada da marginalidade pressupe a aquisio de
conhecimento que possibilite condies para a superao das adversidades decorrentes da
falta de cumprimento das obrigaes nsitas aos demais direitos fundamentais.
A educao, como direito e bem fundamental da vida, um dos atributos da prpria
cidadania, fazendo parte de sua prpria essncia.
7 EDUCAO E DEVERES DO ESTADO.
COMPETNCIAS. APLICAO COMPULSRIA DE RECURSOS
A educao, como dever do Estado, importa desenvolvimento de aes governamentais
que conduzam ao atendimento das pessoas na creche e pr-escola, no ensino fundamental, no
ensino mdio e no superior, alm do atendimento educacional especializado s pessoas
portadoras de deficincia. Alm disso, consoante consignado no artigo 208 da Constituio
Federal, o Estado, aqui e na Lei Maior utilizado como designativo de poder pblico, deve
promover a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito, ofertar ensino noturno regular
e atender ao educando, no ensino fundamental, por meio de programas suplementares e de
material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
O acesso gratuito, contudo, somente encontra-se assegurado ao ensino fundamental [CF,
art. 208, 1 o]. Nos demais nveis contentou-se o legislador constituinte em garantir a gratuidade
em estabelecimentos oficiais [ CF, art. 206, IV] , ou seja, no ficou obrigado a garantir o acesso de
todos ao ensino mdio e ao superior.
Prev a Constituio Federal [art. 211], seguida pela LDB [art. 9o], que a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios organizaro os respectivos sistemas de ensino em regime de
colaborao, ficando a Unio responsvel pela organizao e financiamento do sistema federal
de ensino, bem como pela prestao de assistncia tcnica e financeira aos Estados, Distrito
Federal e Municpios, sendo que estes devem atuar concorrente e prioritariamente no ensino
649
MDULO VII
fundamental. Para os Municpios, a LDB, coerente com a sua linha descentralizadora, mantm a
organizao do sistema municipal de ensino como regra geral, mas prev ainda a possibilidade
de cada Municpio optar por integrar-se ao sistema estadual de ensino ou compor com o
Estado um sistema nico de educao bsica.
.Quanto aos recursos relacionados manuteno desses sistemas estabeleceu a Constituio
Federal a obrigatoriedade de aplicao de parte da receita resultante de impostos, estabelecendo
para a Unio limite mnimo de dezoito por cento e para os Estados, Distrito Federal e Municpios,
percentual nunca inferior a vinte e cinco por cento [art. 212].
Alm de tais deveres, relacionados ao ensino pblico, tem o Estado a obrigao, pois o
ensino livre iniciativa privada, de estabelecer e fiscalizar o cumprimento de normas gerais
da educao nacional, bem como autorizar o funcionamento de instituies privadas e avaliar
sua qualidade [art. 209].
8 A CRIANA E O ADOLESCENTE COMO SUJEITOS DE DIREITOS.
A CONSTITUIO DA REPBLICA E O ESTATUTO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
Crianas e adolescentes, no s do ponto de vista jurdico, sempre foram vistos como
meros objetos de interveno do mundo adulto, seja ele representado pela famlia, pela
sociedade e pelo Estado. No se lhes reconheciam direitos prprios, exercitveis contra aqueles
que negassem subordinao aos seus interesses.
No mximo, juridicamente, eram tidos como pequenos adultos, podendo exercitar, via
representao ou assistncia dos pais ou responsvel legal, alguns direitos, comuns a toda e
qualquer pessoa, como, por exemplo, o direito de propriedade. Olvidava-se, ainda, que crianas
e adolescentes esto na condio peculiar de pessoas em processo de desenvolvimento e, via
de conseqncia, tm interesses especiais, decorrentes da prpria infncia e adolescncia, e
que tais interesses, pela sua importncia e urgncia, merecem contar com proteo jurdica.
O Brasil, com o advento da Constituio Federal de 1988, rompeu com essa tradio jurdica,
filiando-se idia de que crianas e adolescentes so sujeitos de direitos, podendo exercitlos frente famlia, sociedade e ao Estado [art. 227].
Assim, consignou expressamente que dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar
criana e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimentao,
educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e
convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia,
discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
Para coroar o avano pretendido pelo legislador constituinte adveio o Estatuto da Criana
650
CAP.
19
e do Adolescente [CF, art. 206, IV], resultante do poder popular organizado, representando
conquistas advindas dos embates, das lutas, da perseverana. Referido texto de lei estabelece
que a expresso criana reservada para a designao de pessoas de at 12 anos incompletos,
enquanto que adolescente refere-se pessoa entre 12 e 18 anos de idade [ECA, art. 2o], abolida,
vez por todas, a designao menor, impregnada de cunho demeritrio.
Por outro lado, o ECA no regulamenta todas as relaes entre crianas e adolescentes e
famlia, sociedade e Estado; apenas disciplina as questes fundamentais, no substituindo as
legislaes especiais, como, por exemplo, a CLT (relaes de trabalho de adolescentes).
Mais especificamente, no que concerne ao direito educao, o Estatuto da Criana e do
Adolescente apenas disciplina seus aspectos principais, os quais so complementados e
aprofundados pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional [Lei n o 9.394, de 20/12/96].
Ao ECA cabe apenas proteger juridicamente, indicando, no Sistema de Garantias, quais so
os interesses pertencentes s crianas e adolescentes, considerados quanto educao e,
como de resto todos os demais, indisponveis em relao a seus destinatrios, estabelecendo,
pois, normas de carter geral.
9 DIREITOS FUNDAMENTAIS DO EDUCANDO
9.1 IGUALDADE DE CONDIES PARA ACESSO E PERMANNCIA NA ESCOLA
Tal direito, previsto na Constituio Federal [art. 206, I] e no ECA [art. 53, I], deflui da
garantia constitucional relacionada ao princpio da isonomia, que veda a distino de qualquer
natureza e obriga, ns todos, a colocar crianas e adolescentes a salvo de toda forma de
discriminao [arts. 5o e 227].
Dessa forma, ainda que se trate de escola particular, vedados esto os privilgios para uns
e obstculos para outros, de vez que as regras de acesso devem ser comuns a toda e qualquer
criana ou adolescente, tendo como critrio bsico a igualdade de condies.
9.2 DIREITO AO RESPEITO
Tanto a Constituio da Repblica [art. 227] como o Estatuto [art. 17] e a LDB [art. 3o IV]
garantem ao aluno o direito de ser respeitado por seus educadores.A incolumidade fsica da
criana ou adolescente no pode, de forma alguma, sofrer qualquer agresso. Abolidos esto
da escola os castigos fsicos, desde a moderna palmada pedaggica at a antiga palmatria.
Por outro lado, a integridade psquica e moral, que abrange a preservao da imagem, da
identidade, da autonomia, dos valores, idias e crenas, dos espaos e objetos pessoais, constituise em patrimnio individual inviolvel, prprio de cada pessoa, inclusive crianas e
651
MDULO VII
adolescentes. Aquele que desrespeitar em pblico o aluno, submetendo-o a vexame ou

constrangimento, fica sujeito a pena de deteno de seis meses a dois anos, porquanto sua
conduta considerada criminosa [ECA, art. 232].
Por bvio, o aluno tambm deve respeito aos diretores, professores e funcionrios da
escola. A conduta desrespeitosa poder, dependendo do caso, configurar ato infracional que,
consoante definio do ECA, corresponde a qualquer crime ou contraveno penal, como, por
exemplo, injria.
9.3 DIREITO DE CONTESTAR CRITRIOS AVALIATIVOS
O ECA [art. 53, III] estabelece que o aluno tem direito de contestar critrios avaliativos,
podendo recorrer a instncias escolares superiores. A avaliao, notadamente sob a forma de
nota, crdito ou conceito, deve ter por principais fundamentos critrios objetivos, de sorte a
afastar a possibilidade de prepotncia e at mesmo perseguio, pois somente encontram
terreno frtil na aferio subjetiva.
A contestao de critrio avaliativo no pode ser confundida com indisciplina ou
insubordinao, no s pelo fato de hoje constituir direito exercitvel em face do professor e
da escola, como tambm em razo da necessidade de democratizao do ensino, em que a
onipotncia e autoritarismo do mestre so substitudos pela concepo de que um instrumento
de socializao do saber, indispensvel prpria construo da cidadania.
9.4 DIREITO DE ORGANIZAO E PARTICIPAO EM ENTIDADES ESTUDANTIS
Este direito [ECA, art. 53, IV] decorre da garantia constitucional da plena liberdade de
associao para fins lcitos [art. 5 o, XVII]. A entidade estudantil, para sua criao, independe de
autorizao da escola, vedada qualquer interferncia no seu funcionamento. A par desses
direitos fundamentais, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao enuncia uma gama de princpios
e outros direitos que devem ser garantidos aos educandos.1
1
Art. 3 O ensino ser ministrado com base nos seguintes princpios:

I igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola;
II liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar a cultura, o pensamento, a arte e o saber;
III pluralismo de idias e de concepes pedaggicas;
IV respeito liberdade e apreo tolerncia;
V coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino;
VI gratuidade do ensino pblico em estabelecimentos oficiais;
VII valorizao do profissional da educao escolar;
VIII gesto democrtica do ensino pblico, na forma desta Lei e da legislao dos sistemas de ensino;
652
CAP.
19
9.5 DIRETO ESCOLA PRXIMA DA RESIDNCIA

Esse direto uma decorrncia natural da doutrina da proteo integral consagrada pelo
ECA, e visa, objetivamente, garantir criana a ao adolescente o fortalecimento dos vnculos
familiares e comunitrios. Ademais, a proximidade da escola residncia uma garantia que
o Estado tem o dever de assegurar, em face de um dado de realidade da sociedade moderna
representado pelo trabalho dos componentes da famlia.
Finalmente, a proximidade de escola e residncia certamente facilitar uma maior
convivncia e estreitamento do relacionamento seja do aluno, como da famlia e dos membros
da prpria escola.
10 DIREITOS FUNDAMENTAIS DOS PAIS EM RELAO
ESCOLA
10.1 CINCIA DO PROCESSO EDUCATIVO

O Estatuto da Criana e do Adolescente consignou que os pais ou responsvel tm a
obrigao de matricular seus filhos ou pupilos na rede regular de ensino [art. 55], incumbindolhes o dever de educao dos filhos menores [art. 22], importando a omisso at em causa de
destituio do ptrio poder [art. 24], sem prejuzo de eventual responsabilidade penal em razo
IX garantia de padro de qualidade;
X valorizao da experincia extra-escolar;
XI vinculao entre a educao escolar, o trabalho e as prticas sociais.
Art. 4 O dever do Estado com educao escolar pblica ser efetivado mediante a garantia de:
I ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele no tiveram acesso na idade
prpria;
II progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino mdio;
III atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com necessidades especiais,
preferencialmente na rede regular de ensino;
IV atendimento gratuito em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade;
V acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a capacidade de
cada um;
VI oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando;
VII oferta de educao escolar regular para jovens e adultos, com caractersticas e modalidades adequadas s suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se aos que forem trabalhadores as condies
de acesso e permanncia na escola;
VIII atendimento ao educando, no ensino fundamental pblico, por meio de programas suplementares de
material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade;
IX padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e quantidade mnimas, por
aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.
653
MDULO VII
do crime de abandono intelectual [CP , art. 246]. Isso decorre do fato de que a educao um
dever no s do Estado mas tambm da famlia [CF, art. 205].
Visando ao cumprimento dessas obrigaes, o prprio Cdigo Civil prev como um dos
atributos do ptrio poder a incumbncia dos pais em dirigir a criao e educao dos filhos
menores [art. 384, I]. Estabelece o Estatuto da Criana e do Adolescente o direito de conhecer
o processo educativo adotado pela escola [art. 53, par. nico], de sorte que os pais possam
avali-lo luz de seus princpios e expectativas quanto formao integral dos filhos.
10.2 PARTICIPAO NA DEFINIO DAS PROPOSTAS EDUCACIONAIS
Tm os pais, tambm, o direito de participar da definio das propostas educacionais,
influenciando para que o ensino ministrado sirva aos seus filhos como instrumento de
atualizao de potencialidades e seja adequado s condies peculiares das famlias. Nesse
ltimo aspecto, convm destacar que se o poder pblico estimular pesquisas, experincias e
novas propostas relativas a calendrio, seriao, currculo, metodologia, didtica e avaliao
com vistas insero de crianas e adolescentes excludos do ensino fundamental obrigatrio
[ECA, art. 57], obviamente dever levar em conta as necessidades dos destinatrios principais da
atividade, expostas pelos prprios interessados.
11 CONTEDO MATERIAL DA EDUCAO ESCOLAR
Tanto o ensino fundamental como o mdio devem ter, nacionalmente, uma base curricular
comum, a ser complementada, em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma
parte diversificada, exigida pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da
economia e da clientela [LDB, art. 26].
Dentre os contedos comuns a todos os currculos, destaca-se a obrigatoriedade do estudo
da Lngua Portuguesa e da Matemtica, o conhecimento do mundo fsico e natural e da realidade
social e poltica, especialmente do Brasil.
A fim de garantir o desenvolvimento cultural do educando, o ensino da arte constituir
componente curricular obrigatrio, alm da educao fsica, que dever ser ajustada s faixas
etrias e s condies da populao escolar, sendo facultativa nos cursos noturnos.
Ampliando o alcance pretendido pelo legislador constituinte nos paradigmas do Estado
Democrtico de Direito e nos objetivos fundamentais da nao, constar do currculo bsico o
ensino de Histria do Brasil, que levar em conta as contribuies das diferentes culturas e
etnias para a formao do povo brasileiro, especialmente das matrizes indgena, africana e europia.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional estabelece, ainda, a obrigatoriedade do
ensino de pelo menos uma lngua estrangeira moderna, a partir da segunda metade do ensino
654
CAP.
19
fundamental, cuja escolha ficar a cargo da comunidade escolar, dentro das possibilidades da
instituio.
Os contedos curriculares da educao bsica observaro as diretrizes estabelecidas na
LDB, das quais destaca-se a difuso de valores fundamentais ao interesse social, aos direitos e
deveres dos cidados, de respeito ao bem comum e ordem democrtica e a orientao para o
trabalho [LDB, art. 21,I].
De outro lado, importante destacar a expressa autorizao legislativa para que, na oferta
de educao bsica para a populao rural, sejam encetadas as adaptaes necessrias sua
adequao s peculiaridades da vida rural e de cada regio, especialmente:
I contedos curriculares e metodologias apropriadas s reais necessidades e interesses
dos alunos da zona rural;
II organizao escolar prpria, incluindo adequao do calendrio escolar s fases do
ciclo agrcola e s condies climticas;
III adequao natureza do trabalho na zona rural.
Por fim, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional faz expressa remisso aos Planos
Nacional e Estaduais de Educao, cujos principais objetivos devero incluir, dentre outras
metas, o desenvolvimento de currculos e programas especficos, neles compreendidos os
contedos culturais correspondentes s respectivas comunidades (inclusive indgenas) [LDB,
art. 28] e a elaborao e publicao sistemtica de material didtico especfico e diferenciado
[LDB, art. 79, 2o, I a IV].
12 DEVERES DOS PAIS EM RELAO EDUCAO DOS FILHOS
A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia [CF, art. 205], reclama especial
ateno dos pais, pois estes tm o dever de assistir, criar e educar os filhos menores [CF, art. 229].
Esses imperativos nsitos na Lei Maior encontram no Cdigo Civil e no Estatuto da Criana
e do Adolescente maior complementao, valendo lembrar que aos pais, enquanto titulares do
ptrio poder, compete, quanto pessoa dos filhos, dirigir-lhes a criao e educao [CC, art.
384, I], afirmando o ECA que aos mesmos incumbe o dever de sustento, guarda e educao dos
filhos menores [art. 22].
Dever dos pais, qualquer que seja o seu estado civil, servindo a norma insculpida no
artigo 231, inciso IV, do Cdigo Civil, relacionada s obrigaes dos cnjuges, apenas como
referncia a possibilitar sano decorrente da falta de cumprimento de um dos deveres
fundamentais do casamento do qual resulte prole.
Criar tambm educar, de sorte que o primeiro seria um dever genrico do qual o segundo
seria uma de suas espcies. Educar, por outro lado, em sentido amplo, no propsito de transmitir
655
MDULO VII
e possibilitar conhecimentos, despertando valores e habilitando o filho para enfrentar os desafios

do cotidiano. A educao, nesse sentido, viabilizaria o desenvolvimento mental, moral, espiritual
e social da criana e do adolescente.
Este ofertar de um processo educativo, dever dos pais, encontra limite nas condies de
seu oferecimento, que devem se pautar pelo respeito liberdade e dignidade da criana e do
adolescente [ECA, art. 3 o, parte final]. Tal observao se faz necessria porque se educar tambm
corrigir, de modo que o erro seja afastado, a correo nsita ao direito-dever de educao no
pode ir ao ponto de violar outros direitos fundamentais, como a integridade fsica ou a sade
do filho, encontrando balizas nos delitos de maus-tratos, leses corporais etc.
No que concerne escolaridade, o principal dever consiste em matricular os filhos na rede
regular de ensino [ECA, art. 55], valendo lembrar que constitui crime de abandono intelectual
deixar, sem justa causa, de prover a instruo primria de filho em idade escolar [CP , art. 246].
Exclui a ilicitude da conduta situaes reveladoras de misria, pobreza, graves dificuldades
financeiras, falta de vagas em estabelecimentos pblicos etc., porquanto, como bvio, no
houve omisso dolosa.
Os pais, alm da matrcula, tm o dever de acompanhar a freqncia e o aproveitamento
escolar do filho [ECA, art. 129, V]. O mero colocar na escola no elide a obrigao dos pais,
reclamando a lei atuao no sentido de garantir a permanncia, bem como no de observar e
participar da evoluo escolar da criana ou adolescente, avaliando seus progressos individuais
e estimulando-os para que o estudo seja-lhes rendoso.
Por fim, de assinalar que o descumprimento inescusvel dos deveres relacionados
educao dos filhos faz incidir as medidas previstas no artigo 129 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, sendo a mais grave a destituio do ptrio poder.
13 A ESCOLA PBLICA: ACESSO E PERMANNCIA.
A EXCLUSO DO ENSINO FUNDAMENTAL OBRIGATRIO
Como anteriormente consignado o legislador constituinte, acompanhado pelo ECA e pela
LDB, adotou como princpio a coexistncia de instituies pblicas e privadas de ensino [CF,
Segunda parte, art. 206, III; LDB, art. 7o]. Quanto escola pblica, ou seja, aquela instituda e
mantida pelo poder pblico, preocupou-se o legislador notadamente com o ensino fundamental,
compreendendo da 1 8 srie.
Declarou a gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental, garantindo o acesso
escola pblica a toda e qualquer pessoa. Expressamente consignou que esse acesso constitui
direito pblico subjetivo [ CF, art. 208, 1 o], possibilitando sua exigncia, em juzo ou fora dele. Em
656
CAP.
19
resumo isto significa cobrana de vagas em nmero suficiente para atender demanda, bem
como necessidade de oferta, pelo poder pblico, capaz de atender a todos aqueles dependentes
do ensino fundamental. No se trata de ao de assistncia social, prestada somente quele que
dela necessitar, ou seja, motivada pela carncia; o acesso ao ensino fundamental pblico e,
portanto, gratuito direito de todos e independe da capacidade econmica de seu titular.
Visando imprimir concretude ao direito de acesso ao ensino fundamental pblico o
legislador ptrio prescreveu o atendimento, por meio de programas suplementares, de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade [ CF, art. 208, VII; LDB, art. 4o, VIII;
ECA, art. 53]. Tais obrigaes, tanto quanto o prprio direito de acesso, encontram na ao civil
pblica um poderoso instrumento de coero do poder pblico, quando omisso ou negligente.
Verifica-se pela leitura do artigo 208 do ECA, reiterado pelo artigo 5 o, 3 o da LDB, a possibilidade
de ingresso de aes judiciais de responsabilidade em razo do no-oferecimento ou oferta
irregular do ensino obrigatrio ou de programas suplementares de oferta de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade do educando em ensino fundamental.
A lei, portanto, permite que os interessados ingressem em juzo, pugnando do Poder
Judicirio providncia asseguradora de seus direitos relacionados ao ensino fundamental, de
sorte que tenham eficcia, ou seja, materializem-se em resultados do cotidiano.
A lei no se limita a garantir o acesso ao ensino pblico e a estabelecer mecanismo visando
compelir o poder pblico ao cumprimento de suas obrigaes. Prev tambm uma forma de
controle externo da manuteno do educando no ensino fundamental, de modo a contribuir
para que a prpria escola no motive a excluso. Assim, estabelece como dever dos dirigentes
de ensino fundamental, seja de escola pblica ou particular, comunicar ao Conselho Tutelar
do Municpio e, em sua falta, autoridade judiciria, os casos de reiterao de faltas
injustificadas e de evaso escolar, esgotados os recursos escolares, bem como a ocorrncia de
elevados nveis de repetncia [ECA, art. 56, II e III].
Tal comunicao, de carter obrigatrio, tem por fito inserir a comunidade, interessada
socialmente na escolaridade de seus integrantes e representada pelo Conselho Tutelar, na
discusso dos casos de evaso escolar. 2 O Conselho pode acionar mecanismos possibilitadores
A esse respeito conferir experincia desenvolvida na rede de atendimento composta pelo Ministrio Pblico,
Secretaria Municipal de Educao de Porto Alegre e a Coordenao dos Conselhos Tutelares de Porto
Alegre, com o estabelecimento da Ficha de Comunicao do Aluno Infreqente FICAI , cujos resultados so
bastante positivos, eis que das 1.557 FICAI encaminhadas ao Ministrio Pblico no perodo de junho de 1998
at julho de 1999, 1.071 crianas e adolescentes retornaram escola.
657
MDULO VII
do retorno dos excludos, inclusive, se for e conforme o caso, acionando o Ministrio Pblico
e o Judicirio para as providencias que lhes competem.
A legislao ptria, constitucional e ordinria, garante permanncia do educando no sistema
de ensino, implicando ilegalidade a punio disciplinar consistente na expulso. Isso porque
a via administrativa no pode coartar o exerccio do direito fundamental da criana ou
adolescente, previsto na prpria Constituio Federal.
Evidentemente, isso no faz da escola refm do mau aluno, ou que seus professores e
diretores tenham de submeterem-se aos caprichos, omisses e at aos atos infracionais de seus
educandos. Contudo, a expulso, notadamente naquelas localidades onde exista apenas uma
nica escola, redundar na excluso do educando do ensino fundamental, impedindo o regular
exerccio de um direito. Outras formas disciplinares devem ser encontradas no sentido de
garantir a disciplina escolar, sem que impliquem obstculo ao acesso e permanncia do
educando no ensino fundamental.
14 PALAVRA FINAL
Garantida a vida e a sade de uma pessoa, a educao representa o bem mais valioso da
existncia humana, porquanto confere a possibilidade de influir para que os demais direitos
se materializem e prevaleam. Somente reivindica aquele que conhece, que tem informao,
saber, instruo, e, portanto, cria e domina meios capazes de levar transformaes sua prpria
vida e histria. Se a ignorncia a principal arma dos exploradores, a educao o instrumento
para a transposio da marginalidade para a cidadania, nica medida do desenvolvimento de
um povo.
Inexiste algo mais nobre do que socializar o conhecimento, de vez que aquele que ensina
aprende o real sentido do saber, e aquele que aprende ensina o verdadeiro propsito de educar.
658
MDULO VII
20
CAPTULO
O DIREITO EDUCAO ESCOLAR

Afonso Armando Konzen*
* Procurador de Justia do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul, atual procurador-supervisor das
Coordenadorias das Promotorias de Justia de Porto Alegre e coordenador da Regional-Sul da Associao
Brasileira de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude.
659
MDULO VII DISCIPLINA JURDICA DO DIREITO EDUCAO
1 At a vigncia da atual Constituio Federal, a educao, no Brasil, era havida,

genericamente, como uma necessidade e um importante fator de mudana social, subordinada,
entretanto, e em muito, s injunes e aos acontecimentos polticos, econmicos, histricos e
culturais. A normatividade de ento limitava-se, como se fazia expressamente na Constituio
Federal de 1967, com a redao que lhe deu a Emenda Constitucional n 01, de 17 de outubro
de 1969, ao afirmar da educao como um direito de todos e dever do Estado, com a conseqente
obrigatoriedade do ensino dos 7 aos 14 anos e a gratuidade nos estabelecimentos oficiais,
restringindo-se, quanto ao restante, inclusive na legislao ordinria, a dispor sobre a organizao
dos sistemas de ensino. Em outras palavras, a educao, ainda que afirmada como direito de
todos, no possua, sob o enfoque jurdico e em qualquer de seus aspectos, excetuada a
obrigatoriedade da matrcula, qualquer instrumento de exigibilidade, fenmeno de afirmao
de determinado valor como direito suscetvel de gerar efeitos prticos e concretos no contexto
pessoal dos destinatrios da norma. A oferta de ensino e a qualidade dessa oferta situavam-se,
em sntese, no campo da discricionariedade do administrador pblico, ladeada por critrios de
convenincia e de oportunidade.1
Com o advento da Constituio de 1988 e dos diplomas legais complementares, o panorama
jurdico alterou-se significativamente, em especial no que diz para com a educao infantil e o
ensino fundamental da criana e do adolescente. De todos os direitos sociais constitucionalmente
assegurados, nenhum mereceu, explicitamente, por parte do legislador constituinte e ordinrio,
o cuidado, a clareza e a contundncia do que a regulamentao do direito educao. Afirmado
como o primeiro e o mais importante de todos os direitos sociais, fez-se compreender a educao
como valor de cidadania e de dignidade da pessoa humana, itens essenciais ao Estado
Democrtico de Direito e condio para a realizao dos ideais da Repblica, de construir uma
sociedade livre, justa e solidria, nacionalmente desenvolvida, com a erradicao da pobreza,
da marginalizao e das desigualdades sociais e regionais e livre de quaisquer formas de
discriminao (artigo 3 da Constituio Federal), o imaginrio de nao inscrito na Carta
Magna brasileira.
O enfoque produziu uma nova matriz. Da centralidade na definio do perfil organizacional
dos sistemas de ensino e das diretrizes de natureza pedaggica, a preocupao do legislador
voltou-se tambm para a eleio de instrumentos de exigncia, conferindo ao conjunto de
normas o indispensvel sentido de cogncia. A realidade educacional brasileira, infelizmente
1
Retrospectiva histrica da legislao educacional no Brasil, ver em Direito da Criana e do Adolescente,

Uma Proposta Interdisciplinar, de Tnia da Silva Pereira, Editora Renovar, p. 281 e seguintes.
660
CAP.
20
Afonso Armando Konsen
ainda carregada de insuficincias, apesar dos esforos histricos dos educadores para superlos e dos avanos formais da legislao, deve, ento, merecer, com urgncia, a adeso dos
operadores da Justia e de todo o Sistema de Garantia dos direitos da criana e do adolescente,
condio essencial para dar razo de ser e de efetividade ao que se anuncia como sendo, hoje,
no Brasil, o direito educao.2
2 Segundo preceitua o artigo 1 da Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB), a
educao abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivncia
humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e
organizaes da sociedade civil e nas manifestaes culturais. A abordagem da presente
exposio pretende limitar-se ao tema da educao escolar, para responder ao significado
material de algum ser sujeito do direito educao escolar, de quais so os instrumentos de
exigibilidade desse direito, de quais so os pontos suscetveis de se permitir o acesso ao Poder
Judicirio para a assegurao e de quem est legitimado para o exerccio. A regulamentao da
matria permite responder aos questionamentos sem maiores dvidas quanto sua liquidez e
certeza. o que se pretende demonstrar, ainda que sem esgotar a anlise ou tampouco ingressar
em eventuais controvrsias.
3 Alm da Constituio Federal e das respectivas Constituies estaduais e municipais
(Leis Orgnicas dos Municpios), importa, ao estudo da exigibilidade do direito educao, o
Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei Federal n 8.069, de 13 de julho de 1990), a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB (Lei Federal n 9.394, de 20 de dezembro de
1996), a Lei da Ao Civil Pblica (Lei Federal n 7.347, de 24 de julho de 1985), a Lei da
Probidade Administrativa (Lei Federal n 8.429, de 2 de junho de 1992) e as leis de
responsabilidade (Lei Federal n 1.079, de 10 de abril de 1950, e Decreto-Lei n 201, de 27 de
fevereiro de 1967), alm das normas procedimentais do Cdigo de Processo Civil, do mandado
de segurana e da ao popular. Especificamente, est no Estatuto da Criana e do Adolescente
o detalhamento do contedo material do direito educao escolar, j que a LDB concentra-se
em tratar da oferta, especialmente pela regulao dos respectivos sistemas de ensino.
Sobre educao, Direito e cidadania, ver articulado da autoria do procurador de Justia Paulo Afonso
Garrido de Paula, publicado em Igualdade, Livro 9, Revista Trimestral do Centro de Apoio Operacional das
Promotorias da Criana e do Adolescente do Ministrio Pblico do Paran.
661
4 Pode-se resumir, sob o enfoque estrito do contedo material, o direito educao escolar
aos seguintes pontos:
4.1 Universalidade do acesso e da permanncia Colocada na Constituio Federal
(artigo 206, inciso I) e na LDB (artigo 3, inciso I) como mero princpio do ensino, o Estatuto
assegura criana e ao adolescente a igualdade de condies para o acesso e a permanncia
na escola. Vale dizer que o direito educao da criana e do adolescente impe ao sistema
educacional, considerado no seu todo ou em relao a qualquer uma de suas instituies de
ensino em particular, a eliminao de todas as formas de discriminao para a matrcula ou
para a permanncia na escola.
A permanncia na escola constitui-se no maior desafio da educao escolar brasileira,
porque os indicativos de excluso ainda ilustram de forma constrangedora as resenhas
estatsticas. No se pretende aqui apontar ou analisar as causas e as conseqncias do fenmeno.
Cabe assinalar, no entanto, que a falta da criana ou do adolescente s aulas ou o gradativo
abandono da escola, assim como a repetncia do ano escolar, deixaram de ser questes de
foro interno da instituio de ensino. O Estatuto cerca a escola com uma rede de atores e de
providncias, concebidos para auxili-la no cumprimento de sua misso. Nesse particular, o
direito educao no mais to-s o direito vaga, mas o direito ao ingresso, permanncia
e ao sucesso.
Percebe-se, portanto, que a responsabilidade pelo desenvolvimento do processo educativo
pertence ao educador, papel no qual insubstituvel. A obrigao, no entanto, de velar pelo
integral asseguramento do direito de ser educado envolve um conjunto de aes, para cujo
desenvolvimento exige-se a participao dos pais, do professor, da direo da escola e tambm
dos titulares das atribuies de atendimento criana e ao adolescente em situao de
dificuldade, como proposto, pelo Sistema de Proteo Especial, com suas medidas e programas
de proteo especial, no Estatuto da Criana e do Adolescente.
4.2 Gratuidade e obrigatoriedade do ensino fundamental O ensino da primeira
oitava srie deve ser oferecido gratuitamente a todo brasileiro, inclusive para os que a ele no
tiveram acesso na idade prpria. O acesso direito pblico subjetivo (pargrafo primeiro do
artigo 208 da Constituio Federal). Vale dizer que o acesso ao ensino fundamental direito
lquido e certo de qualquer cidado brasileiro maior de sete anos, exigvel do poder pblico a
qualquer tempo, sem importar a condio pessoal, econmica ou social do inconcluinte. Ainda
no se percebe a mesma condio de liquidez e certeza em relao ao acesso ao ensino mdio,
em face da regra programtica da progressiva universalizao dessa etapa final da educao
bsica.
662
CAP.
20
A obrigatoriedade do ensino fundamental confere aos pais ou ao responsvel (guardio

ou tutor) o dever da matrcula. A falta da providncia pode significar a prtica do delito de
abandono intelectual (artigo 246 do Cdigo Penal). A ausncia da matrcula e da regular
freqncia escola coloca a criana e o adolescente em situao de tutela especial, suscetvel
incidncia das chamadas medidas de proteo definidas no artigo 101 do Estatuto. Aos pais
ou ao responsvel em falta podem ser aplicadas as medidas previstas no artigo 129 do mesmo
diploma legal referido, inclusive a medida de acompanhar a freqncia e o aproveitamento
escolar do filho. Estaro os pais, ou o responsvel, em caso de descumprimento da obrigao,
na condio de autores da infrao administrativa capitulada no artigo 249 do Estatuto, pelo
descumprimento de dever inerente ao ptrio poder. Como se v, a obrigatoriedade no se
restringe to-s ao dever da matrcula. Alcana a regular freqncia e aproveitamento, condio
inerente ao direito educao de toda criana e adolescente, direito indisponvel no s para
o destinatrio da norma protetora, mas para todos os legitimados ao exerccio desse direito,
sejam tais legitimados os pais, o professor, o dirigente do estabelecimento educacional ou
qualquer outra autoridade.
A ausncia de oferta ou a oferta irregular importa em responsabilidade da autoridade
competente. No h tipo penal especfico para o enquadramento do autor da conduta omissiva,
seja a conduta dolosa ou culposa. No entanto, se comprovada a negligncia, a conduta da
autoridade competente pela garantia do oferecimento pode configurar a prtica de crime de
responsabilidade (pargrafo quarto do artigo 5 da LDB),3 como prevem os diplomas legais
especficos sobre a matria. O comportamento omissivo poderia ser enquadrado, ainda, na
hiptese do desvio dos recursos pblicos para outras finalidades, na lei da improbidade
administrativa.
4.3 Atendimento especializado aos portadores de deficincia O esforo pela incluso
social da pessoa portadora de deficincia merece especial destaque na atual legislao brasileira,
o que passou a ser um dos principais objetivos da assistncia social (artigo 203, incisos IV e V,
da Constituio Federal). A incluso social do portador de necessidades especiais, na linguagem
dos artigos 58 a 60 da LDB, passa pela incluso escolar. Por isso, a regra do atendimento
diferenciado, preferencialmente na rede regular de ensino e nas condies explicitadas.
3
O pargrafo terceiro do artigo 5 da LDB prev a possibilidade de peticionar ao Poder Judicirio na hiptese
da apurao de responsabilidade pela autoridade competente pelo no-oferecimento do ensino obrigatrio
e gratuito, ao judicial gratuita e de rito sumrio. No se sabe de que ao pretendeu tratar o legislador no
mencionado dispositivo legal e tampouco quais as sanes a que estaria sujeita a autoridade omissiva. A
citada norma carece de complementao, tanto em seu sentido sancionador como procedimental.
663
4.4 Atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis A oferta da educao

infantil, sinnimo de creche e pr-escola, passou a ser obrigao do poder pblico. No h a
obrigatoriedade da matrcula. No entanto, toda vez que os pais ou o responsvel quiserem ou
necessitarem do atendimento, nasce a correspondente obrigao pela oferta. A LDB, ao incumbir
aos Municpios a responsabilidade pela oferta (artigo 11, inciso V), tambm retirou a creche e
a pr-escola do mbito das polticas de proteo especial e transferiu todo o encargo para o
sistema educacional. Assim, a creche e a pr-escola no podem mais ser consideradas uma
espcie dos programas de apoio scio-familiar (artigo 90, inciso I, do Estatuto), como at
ento, em geral, vinham entendendo os Conselhos de Direitos da Criana e do Adolescente, e
tampouco integram as polticas de assistncia social de carter supletivo, mas passaram a se
constituir em poltica social bsica de educao.
4.5 Oferta de ensino noturno regular e adequado s condies do adolescente trabalhador
O gradativo ingresso do adolescente no mercado de trabalho faz parte do roteiro de socializao
dos jovens, especialmente para a juventude originada dentre os economicamente menos
favorecidos. Por isso, a necessria compatibilizao entre o trabalho e a freqncia escola. A
conjugao das disposies do artigo 54, inciso VI, do Estatuto com as do artigo 4, incisos VI
e VII, da LDB no deixa qualquer dvida acerca da certeza da obrigao da oferta do ensino
fundamental noturno para o atendimento dos jovens inseridos no mercado de trabalho.
4.6 Atendimento no ensino fundamental por meio de programas suplementares de material
didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade De pouco adiantam as
obrigaes da matrcula e da oferta da vaga se o educando no encontrar condies fsicas de
comparecer escola e sentir-se obrigado a freqent-la sem os elementos indispensveis para
o aprendizado. Por isso, condio inerente regular oferta de ensino fundamental a oferta
complementar das condies mnimas no s para o comparecimento, mas tambm para a
permanncia proveitosa na escola.
4.7 Direito de ser respeitado pelos educadores O respeito um dos chamados direitos
fundamentais de toda criana e adolescente (artigo 227, caput, da Constituio Federal), na
forma regulamentada pelo artigo 17 do Estatuto, base sobre a qual se assenta a integridade
fsica, psicolgica, moral e cultural do educando, elementos indispensveis na estrutura curricular
e no quotidiano dos relacionamentos entre crianas, adolescentes e adultos na vida escolar. 4
O direito ao respeito freqentemente vem sendo confundido como sinnimo da falta de
4
Sobre o tema, ver comentrios do educador Antnio Carlos Gomes da Costa, em Estatuto da Criana e do
Adolescente Comentado, Munir Cury e outros, Editora Malheiros, pg. 167.
664
CAP.
20
legitimidade para o estabelecimento da ordem e da disciplina. Ora, o direito a ser respeitado

no significa a aquisio da liberdade de desrespeitar. Portanto, o respeito, como um dos
elementos integradores do processo educativo, necessita da reciprocidade. No significa, a
citada garantia do educando, qualquer perda de autoridade do professor ou do dirigente do
estabelecimento de ensino.
A conduta desrespeitosa ao educando criana ou adolescente pode configurar ilcito penal,
como dispe o artigo 232 do Estatuto.
4.8 Direito de contestar os critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias escolares
superiores A cidadania um dos pilares de sustentao do Estado Democrtico de Direito e
ningum nasce sabendo exercer todas as prerrogativas inerentes condio de cidado. Por
isso, a preparao para o exerccio da cidadania um dos objetivos da educao. A escola,
ento, deve oportunizar aos educandos formas de exercer a cidadania. A afirmao do direito
de contestar os critrios avaliativos, podendo recorrer s instncias escolares superiores (artigo
53, inciso III, do Estatuto), uma das formas de exercer cidadania. assim que se aprende.
Os regimentos das escolas que devem tratar da matria, com a explicitao das
formalidades de encaminhamento da reclamao do aluno contra a avaliao do seu
aproveitamento.
4.9 Direito de organizao e participao em entidades estudantis A liberdade de
reunio e de associao garantia fundamental do cidado brasileiro (artigo 5, incisos XVI e
XVII, da Constituio Federal). A organizao estudantil decorrncia dessa liberdade. Vedase, portanto, escola, ou ao sistema de ensino, a colocao de impedimentos ou obstculos
organizao ou participao do educando em entidades do seu interesse.
4.10 Acesso escola prxima da residncia O dispositivo regulamentador no deixa
qualquer dvida acerca da vedao de se discriminar o educando em relao freqncia da
escola que o privilegia geograficamente, com o que se impe aos sistemas de ensino o
estabelecimento de critrios objetivos para a organizao da matrcula.
4.11 Cincia dos titulares do ptrio poder do processo pedaggico e participao na
definio da proposta educacional Os principais agentes da efetividade da educao dos
filhos so os pais, na qualidade de detentores do ptrio poder. Antes de titulares de direitos,
so os pais atores de obrigaes. Se lhes compete responder pela educao, nada mais natural
do que permitir a influncia dos pais tambm na educao escolar dos filhos. A proposio
legal objetiva muito mais do que uma presena meramente contemplativa. Quer a integrao
entre os pais e os responsveis pela escola, a ponto de se comungar a responsabilidade pela
definio da proposta educacional, alm da plena cincia do processo pedaggico adotado
665
pela escola. A forma de participao dos pais, inclusive a cincia do processo pedaggico,
deve ser objeto de regulamentao pelos respectivos sistemas.
5 O Estatuto da Criana e do Adolescente, ao regular, no Brasil, a doutrina da proteo
integral preconizada pela Conveno sobre os Direitos da Criana,5 reorganizou todo o sistema
de atendimento. Preocupado em inibir as transferncias de problemas e a imposio de solues
alheias realidade local, retirou o legislador atribuies at ento da Polcia Judiciria e do
Poder Judicirio, rgos do Estados da Federao, repassando-as para organismos do Municpio,
a quem coube, como instncia mais prxima da populao, a tarefa de responder pela
organizao, manuteno e controle das estruturas de atendimento. Percebe-se a transferncia
de responsabilidades, freqente queixa dos municipalistas. Mas percebe-se tambm a
transferncia de autoridade.
O principal servio pblico de atendimento criana e ao adolescente, organizado e
mantido pelo Municpio, , sem dvida, o Conselho Tutelar. Legitimados pelo peculiar processo
de escolha e de investidura, compete aos conselheiros tutelares atender criana e ao
adolescente, assim como aos seus pais ou o responsvel, toda vez que se afigurar uma situao
de risco pessoal ou social, quer pela ao ou omisso da sociedade ou do poder pblico, quer
pela falta, omisso ou abuso dos pais ou do responsvel, quer em razo da conduta da prpria
criana ou adolescente. Assim, ressalvado o atendimento do adolescente autor de ato infracional,
representa o Conselho Tutelar a porta de entrada do sistema de atendimento, interveno
concebida sob a perspectiva da promoo social das pessoas envolvidas, mister para a qual o
conselheiro viu-se investido de prerrogativas de autoridade pblica. A observao atenta das
suas atribuies e das medidas de sua competncia configura no Conselho Tutelar um servio
pblico voltado precipuamente para a tarefa de prevenir. Atua na base do tecido social, a partir
da clula mais primria, a famlia, para acompanhar o processo de socializao do indivduo.
No momento seguinte, incide em relao aos servios de sade e de educao.
Criana sem escola, criana excluda da escola, criana com sintomas de maus-tratos, criana
com faltas injustificadas, criana sem adequado aproveitamento, criana com desvios de conduta
criana em situao de risco e, em conseqncia, em situao de tutela. Devem agir, lado a
lado, em tais situaes, o Conselho Tutelar e a escola. O Conselho no possui a atribuio de
5
O texto da Conveno sobre os Direitos da Criana, adotada pela Assemblia Geral das Naes Unidas em
20 de novembro de 1989 e assinada pelo governo brasileiro em 26 de janeiro de 1990, foi aprovado pelo
Decreto Legislativo n 28, de 14 de setembro de 1990.
666
CAP.
20
controle sobre a atuao da escola. Rene, entretanto, legitimidade para verificar o

aproveitamento escolar de determinada criana, no para corrigir a escola, mas para impor aos
pais as providncias para a correo, de onde vem a razo para a obrigatoriedade da
comunicao dos casos de maus-tratos, reiterao de faltas, de evaso e dos elevados nveis de
repetncia (artigo 56 do Estatuto). Na falta da atuao adequada dos pais e na impossibilidade
de soluo pela escola, deve intervir uma nova instncia administrativa, um servio pblico
especialmente criado para esse fim. Constitui-se, portanto, o Conselho Tutelar, a esfera auxiliar
da escola para a superao das dificuldades individuais da criana e do adolescente com vistas
permanncia e ao sucesso escolar.
6 O Poder Judicirio, mas especificamente o juiz da Infncia e da Juventude, o legitimado
maior para o exerccio do poder-dever de garantir os direitos da criana e do adolescente,
dentre os quais est o direito educao. Assim, seja a oferta ausente ou irregular, situe-se o
interesse no campo individual, difuso ou coletivo, o Poder Judicirio o destinatrio natural
da pretenso.
A exigibilidade do direito educao sustenta-se nos seguintes pilares bsicos: ou a conduta,
por ao ou omisso, tipificada como ilcito penal, previso sancionadora na qual o infrator
deve encontrar a retribuio pela ilicitude (como, por exemplo, o delito de abandono intelectual
ou os crimes de responsabilidade ou de improbidade); ou a conduta constitui-se em infrao
administrativa (como, por exemplo, a falta de comunicao ao Conselho Tutelar dos casos de
maus-tratos artigo 245 do Estatuto); ou a conduta representa a prtica de infrao disciplinar
ou de natureza funcional; ou, por ltimo, a superao da irregularidade pode ser objeto de
provimento judicial especfico, ordem a ser buscada em ao prpria pelos respectivos
legitimados. Nesse ltimo tpico consiste exatamente o avano introduzido com o advento do
Estatuto, pela possibilidade jurdica da defesa judicial dos interesses individuais, difusos e
coletivos, dentre os quais o direito educao.6
Alm dos pais ou do responsvel, a principal instituio legitimada para a tomada das
providncias de natureza judicial em defesa do direito educao da criana e do adolescente,
seja a lide individual, difusa ou coletiva, , sem dvida, o Ministrio Pblico 7 . Esto legitimados
6
Sobre a defesa judicial do direito educao, ver Interesses Difusos e Direitos da Criana e do Adolescente,
de Josiane Rose Petry Veronese, Livraria Del Rey Editora, Belo Horizonte, 1996.
Ver O Ministrio Pblico e o Estatuto da Criana e do Adolescente, de Hugo Nigro Mazzilli e Paulo Affonso
Garrido de Paula, Edies APMP, srie Cadernos Informativos, 1992.
667
concorrentemente a Unio, os Estados, os Municpios, o Distrito Federal, os Territrios e as

associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluam entre seus fins
institucionais a defesa dos interesses e direitos da criana e do adolescente. O instrumento de
exigibilidade a ao civil pblica, nos termos normatizados pelo artigo 208 e seguintes do
Estatuto da Criana e do Adolescente.
7 A possibilidade legal da judicializao do no-oferecimento ou da oferta irregular da
educao escolar certamente no representa a soluo para todas as insuficincias da rea
educacional. Poder constituir-se, no entanto, em significativo instrumento de coero para as
mudanas necessrias e desejadas na legislao brasileira, porque, no dizer de Dom Luciano
Mendes de Almeida, a lei h de contribuir para a mudana da mentalidade na sociedade
brasileira, habituada, infelizmente, a se omitir diante das injustias de que so vtimas as
crianas e adolescentes. O respeito lei far que a opresso e o abandono dem lugar
justia, solidariedade e ao Amor. 8
Citao de Antnio Carlos Gomes da Costa, em Possvel Mudar, Srie Direitos da Criana, Malheiros
Editores, p. 07.
668
MDULO VIII
GARANTIA J URDICA DO
DIREITO EDUCAO
MDULO VIII GARANTIA JURDICA DO DIREITO EDUCAO
SUMRIO EXECUTIVO
DIREITO EDUCAO , como componente do conjunto dos direitos sociais fundamentais,

est inscrito no texto constitucional, com garantia de proteo prioritria. Esse mesmo direito
tambm participa daquele que caracteriza a doutrina da proteo integral destinada proteo
do melhor interesse da criana e do adolescente.
Como direito fundamental, a educao, ao lado da vida e da sade, gozam de prioridade
de atendimento, principalmente em relao s crianas e adolescentes. A educao bsica
tornou-se, de maneira indiscutvel, o primeiro bloco de conhecimento oferecido populao
infanto-juvenil na busca e concretizao da cidadania.
Para garantir o gozo desse direito, a Lei Maior fixou regras e ofereceu instrumentos judiciais
que assegurassem sua efetivao. Alm de instituir os instrumentos judiciais, a Constituio
Federal designou seus operadores, legitimando o Ministrio Pblico, as associaes e o prprio
poder pblico para utiliz-los se o compromisso com a educao no fosse respeitado.
importante conhecer o contedo instrumental colocado disposio dos agentes pblicos
e polticos para viabilizar a proteo ou o resgate do direito. Em primeiro lugar, distingue-se a
Constituio Federal, que insculpiu a base garantista do direito fundamental educao; em
seguida, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069/90), que indica as balizas da
obrigao estatal, aprimorando-se na fixao das bases da formao integral da criana,
introjetando preceitos que permitem a possibilidade de um horizonte promissor, e inova ao
precisar a responsabilidade dos dirigentes de estabelecimentos de ensino. Aliada Constituio
Federal e ao Estatuto da Criana e do Adolescente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei n 9.394/96) oferece uma definio das bases da educao no pas, definindo
seus princpios e fins, sua estrutura organizacional, dos profissionais da educao e do sistema
de recursos para a educao. Alm dessas, a Lei n 7.716/89 define os crimes resultantes de
preconceitos de raa e de cor, penalizando a negativa ou o empecilho de inscrever em permitir
o ingresso de aluno de qualquer grau motivado pela raa ou cor.
Analisado sob a perspectiva legal, o direito educao vem munido de outros instrumentos
judiciais, que materializam a garantia constitucional, conhecidos por aes judiciais ou
extrajudiciais. Para utiliz-los, os operadores do Direito devem, antes de tudo, identificar o
670
direito violado, situ-lo em sua adequada categoria para, depois, escolher o remdio
constitucional apropriado para sua defesa.
Muitas vezes, a proteo do direito, principalmente do direito educao, no se
circunscreve apenas no mbito individual, mas abrange latitude maior, de prevalncia coletiva
e, at mesmo, difusa, conduzindo o analista e executor da ao restauradora a situ-lo no
mbito dessas hipteses para precisar a jurisdio.
Assim, a defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogneos pode ser
efetivada tanto na rea administrativa quanto na judicial. Como exemplo de resgate daqueles
direitos, na via administrativa, temos a atuao dos Conselhos Tutelares, com suas funes
definidas no artigo 136 do Estatuto da Criana e do Adolescente; dos procedimentos
administrativos de competncia do Ministrio Pblico, conferidos pela Constituio Federal
no artigo 129, VI e VIII, e o inqurito civil, criado pela Lei n 7.347/85, instrumento preparatrio
da ao civil pblica,
O inqurito civil , pois, um procedimento administrativo investigatrio, que somente o
Ministrio Pblico pode instaurar. Seu objeto a coleta de elementos de convico que sirvam
de fundamento propositura de uma ao civil pblica.
Para que esse procedimento investigatrio atinja o seu objetivo algumas regras devem ser
seguidas, tais como: (a) da competncia, designada pelo local onde ocorreu ou deva ocorrer a
ao ou omisso, ressalvada a competncia da Justia Federal e a competncia originria dos
Tribunais Superiores; (b) da publicidade, que determina que o inqurito civil deva ser
franqueado aos interessados, com as ressalvas dispostas no artigo 20 do cdigo de Processo
Penal; (c) do controle da legalidade, no que se refere ao seu arquivamento e aos atos nele
praticados em confronto com a lei; (d) da aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal
no que diz respeito instaurao, instruo e princpio da obrigatoriedade da ao e do
arquivamento do inqurito civil; (e) a participao do Conselho Superior do Ministrio Pblico,
como rgo fiscalizador da pertinncia do seu arquivamento.
O inqurito civil no processo e sim procedimento. Ele no um fim em si mesmo, no
contraditrio, no h nele acusaes ou aplicao de sanes; nele no se restringem direitos
nem se decidem interesses. Sua funo colher elementos ou informaes para a formao de
convico para eventual propositura da ao civil pblica. Em vista disso, o Ministrio Pblico,
ao presidir o inqurito civil, tem o poder de expedir notificaes e requisies, respeitadas as
prerrogativas legais e o direito de algumas autoridades na demarcao de dia e hora para
serem ouvidas.
671
Aps a anlise prvia das informaes e documentos carreados para o inqurito civil, um
dos co-legitimados pelo artigo 21, da Lei n 7.347/85, a saber, o Ministrio Pblico, a Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal, as autarquias, empresas pblicas, fundaes e sociedades
de economia mista, as associaes civis constitudas h pelo menos um ano, com finalidades
institucionais compatveis com a defesa de interesses transindividuais, os sindicatos e as
comunidades indgenas, podero iniciar a ao pblica.
No sentido doutrinrio, ao civil pblica a ao no penal e tem como meta o resgate
do direito e/ou interesse transindividual violado. Nessa tarefa, possibilitou, a lei, o litisconsrcio
entre os rgos estaduais e federais do Ministrio Pblico, concorrendo, tambm, para permitir
uma colaborao mais eficaz entre cada uma das instituies co-legitimadas.
Na ao civil pblica, os co-legitimados no buscam direito prprio, mas interesses
transindividuais. Por isso, a lei admitiu a possibilidade de compromissos de ajustamento ou
transao para imprimir maior rapidez soluo dos conflitos.
Por fim, a ao civil pblica ou coletiva e, tampouco, o inqurito civil no podero ser
utilizados para a apurao dos atos administrativos calcados nos critrios da oportunidade e
convenincia do administrador, cuja discricionariedade somente poder ser aferida pela prpria
administrao. Isso no significa, entretanto, que no se possa instaurar inqurito civil ou
propor ao civil pblica diante da falta de vagas para crianas e adolescentes nas escolas ou
diante da inexistncia ou insuficincia quantitativa ou qualitativa de ensino fundamental. Nesse
caso, os fins a serem atingidos pela administrao sero sempre sobre atos vinculados e no
sobre os discricionrios.
Vale lembrar que a ao civil pblica revolucionou a ordem jurdica nacional ao permitir a
expanso de co-legitimados ativos e indicao da proteo de direitos antes sujeitos ao
procedimento processual ordinrio, que impedia, muitas vezes, resultados satisfatrios, em
razo de sua morosidade.
Com essa nova ordem jurdica, os direitos infanto-juvenis, principalmente o da educao,
podero ser exigidos com maior rapidez e eficincia, pois permite a utilizao de procedimentos
eficazes e conduz os operadores do Direito a um compromisso com o restabelecimento da
cidadania.
672
21
CAPTULO
A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL

E SEUS INSTRUMENTOS DE EXIGIBILIDADE
Munir Cury*
SUMRIO
1 A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL ..... 674

2 CONTEDO INSTRUMENTAL DA EDUCAO ESCOLAR ..... 678
* Procurador de Justia aposentado, consultor e advogado.
673
1 A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL

O direito fundamental educao assegurado a todas as crianas e adolescentes, de forma
indiscriminada e universal, est insculpido na doutrina da proteo integral a qual, de forma
absolutamente inovadora e revolucionria, veio abrir novos horizontes para o atendimento da
populao infanto-juvenil brasileira.
Mas, o que significa essa no-discriminao e universalidade, no contexto de um pas
marcado pela pobreza, pelo desemprego, por problemas sociais, econmicos e polticos agudos
e que parecem no ter fim? Mesmo assim, possvel falar em no-discriminao e universalidade
da educao? Pensamos que sim, alis, estamos seguros da sua possibilidade, mesmo porque
constituem pressupostos para a efetivao do Estado Democrtico de Direito que tem como
fundamento a cidadania e a dignidade da pessoa humana (CF, art. 1, II e III). Como se no
bastasse, a legislao infra-constitucional estabelece precisamente os instrumentos legais e
mecanismos processuais para que esse direito, assim como os demais direitos fundamentais,
sejam garantidos.
Nesse sentido, inmeras louvveis iniciativas despontam no panorama jurdico nacional,
em vrios estados da Federao, contemplando os mais diversos aspectos do direito educao,
comprovando explcita e matematicamente a viabilidade da sua garantia. Tais iniciativas, digase de passagem, no constituem atos extraordinrios da atuao institucional de seus membros,
mas o cumprimento do dever de cada um deles perante a nao e o povo. Alis, trata-se de
decorrncia natural do imperativo constitucional previsto nos artigos 127 e seguintes. Ou a
defesa dos interesses sociais e individuais indisponveis (CF, art. 127) no compreendem o
direito educao entre outros tantos? Ou ainda, no seriam funes institucionais do Ministrio
Pblico a proteo dos interesses difusos e coletivos ( CF, art. 129, III), entre os quais o direito
educao, atravs da promoo de inqurito civil e ao civil pblica? Ainda mais precisamente,
o Estatuto da Criana e do Adolescente prescreve, em seu artigo 208, o sentido, a finalidade, o
mecanismo e a forma de viabilizar e encarnar tal garantia.
A doutrina da proteo integral, verdadeiro marco histrico representado pela promulgao
do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n 8.069, de 13 de julho de 1990), uma decorrncia
natural da regra estabelecida pela Constituio Federal de 1988.
No entanto, a concepo de reconhecer proteo integral para a criana e o adolescente
no nova. J a Declarao de Genebra de 1924 determinava a necessidade de proporcionar
criana uma proteo especial; da mesma forma que a Declarao Universal dos Direitos do
Homem das Naes Unidas (Paris, 1948) apelava ao direito a cuidados e assistncia especiais;
na mesma orientao, a Conveno Americana sobre os Direitos Humanos (Pacto de So Jos,
674
CAP.
21
A EDUCAO COMO DIREITO FUNDAMENTAL E SUS INSTRUMENTOS DE EXIGIBILIDADE
Munir Cury
1969) alinhavava, em seu artigo 19: Toda criana tem direito s medidas de proteo que a sua
condio de menor requer, por parte da famlia, da sociedade e do Estado.
A proteo integral dispensada criana e ao adolescente encontra suas razes mais
prximas na Conveno sobre o Direito da Criana, aprovada pela Assemblia-Geral das Naes
Unidas em 20 de novembro de 1989 e pelo Congresso Nacional brasileiro em 14 de setembro
de 1990, por meio do Decreto Legislativo n 28. A ratificao ocorreu com a publicao do
Decreto 99.710, em 21 de novembro de 1990, pelo qual o presidente da Repblica promulgou
a Conveno, transformando-a em lei interna.
O mundo moderno prioriza, de maneira uniforme e indiscutvel, o chamado primeiro
bloco de conhecimento como garantia populao infanto-juvenil. Esse bloco de conhecimento
a Lei de Diretrizes e Bases identifica e denomina educao bsica, composta pela educao
infantil, fundamental e mdia, onde se encontram as duas etapas de educao destinada s
crianas e adolescentes. A esse respeito, a doutrina da proteo integral, alm de universalizar
o ensino no seu mais amplo e inovador sentido, acentua o dever do Estado com a educao
medianteoatendimentoem crecheepr-escolascrianasdezeroaseisanosdeidade( CF,
art. 208, IV), reconhecendo que o processo formativo da pessoa humana contnuo, dinmico
e crescente, acompanhando-a desde os primrdios de seu nascimento. Devemos nos reportar,
nesse sentido, a dispositivo constucional inserido no captulo Dos Direitos Sociais, que garante
aos filhos e dependentes dos trabalhadores rurais e urbanos a assistncia gratuita desde o
nascimento at seis anos de idade em creches e pr-escolas (CF, art. 7, XXV), com o objetivo
de melhoria de sua condio social. Tal circunstncia, embora possa aparentemente significar
mera garantia do direito educao, o que, por si s, seria de grande alcance, na verdade, tem
como condo inserir a criana no vasto elenco de direitos bsicos formativos da sua cidadania.
sabido, ademais, que esse desejvel estgio somente alcanado na medida em que, desde
a infncia, criana so assegurados, promovidos e efetivados os vrios direitos elencados no
artigo 227 da Constituio Federal. A educao, considerando o tema que nos proposto,
um deles.
Em relao s crianas e adolescentes de 7 a 14 anos de idade, dever do Estado garantir
o ensino fundamental obrigatrio e gratuito, inclusive para os que no tiveram acesso na
idade prpria (CF, art. 208, I e ECA, art. 54,I).
Ao se estabelecer a educao como direito fundamental que, como vimos, princpio
consagrado pela Constituio Federal e pela legislao infra-constitucional, o legislador confessou
explicitamente o seu pensamento de que educao e direito tm o seu nexo estrito e lgico.
Mesmo porque de nada valeria fixar as regras do sistema de educao se no fossem
675
rigorosamente previstos os instrumentos para a sua efetivao; e tais instrumentos somente no

Direito, atravs da legislao e de seus aplicadores, encontram o caminho para a sua realizao.
Na histria da humanidade e, em particular, do povo brasileiro e dos pases em via de
crescimento, o direito educao tem sido uma rdua conquista, que encontra os seus maiores
obstculos no s na pobreza da populao, mas tambm na viso cultural do conceito de
educao, na participao da prpria famlia na proposta pedaggica de seus filhos, e no
envolvimento da sociedade organizada na vida e atividade escolares. Tanto verdade que
representantes dos nove pases em desenvolvimento mais populosos do mundo (China,
Indonsia, Mxico, ndia, Paquisto, Bangladesh, Egito, Nigria e Brasil), reunidos em Recife
no ms de fevereiro de 2000 para avaliar os compromissos assumidos quando do Frum Mundial
de Educao para Todos, realizado na Tailndia em 1990, decidiram priorizar a educao para
todos, com nfase na erradicao do analfabetismo. Embora existam grandes disparidades
educacionais entre os pases, os respectivos ministros da Educao firmaram a chamada
Declarao de Recife, valendo destacar os seguintes pontos, alm do j mencionado, pela
relevncia e unidade com o tema ora exposto:
aumentar o nmero de alunos que completam a educao bsica, mdia e superior; incluso
total de crianas portadoras de deficincias no ensino regular; garantir o acesso educao populao
que vive em reas de difcil acesso; aumentar a participao da sociedade civil na promoo do
aprendizado bsico.
So inegveis as dificuldades, os problemas e os obstculos que se apresentam atualmente

ao xito do sistema educacional no nosso pas. Inegveis, porm, no insuperveis. O
combustvel para a sua ultrapassagem deve ser, de um lado, a espectativa da prpria populao
escolar, crianas e adolescentes que representam a esperana e futuro da nao; de outro, o
gravame que pesa sobre os responsveis, inclusive operadores do Direito, na efetivao do
direito educao previsto na Constituio Federal e nas leis. Entre tais operadores, pela
relevncia de suas atribuies e compromissos, destacam-se juzes e promotores de Justia da
Infncia e da Juventude.
A atuao na tutela de interesses sociais de natureza coletiva, como a defesa dos direitos
de crianas e adolescentes, colocaram o Ministrio Pblico diante de desafios praticamente
inexistentes at a dcada de 1980. Talvez o mais importante deles tenha sido e esteja sendo a
inestimvel contribuio na formulao ou mesmo redirecionamento das polticas pblicas
estatais. So freqentes as aes propostas contra o prprio Estado, demandando a efetivao
de direitos sociais, implementao de polticas de amparo a crianas, educao, alm de meio
ambiente, consumidor, defesa de minorias, etc.
676
CAP.
21
Munir Cury
Modernamente, pode-se afirmar, sem possibilidade de erro, que o Ministrio Pblico

uma das principais ferramentas de implementao do Direito Social, cuja natureza envolve
diretamente a definio de polticas pblicas.
Em trabalho apresentado no painel Latin American Studies Association, durante o
Congresso Internacional Social Justice: Past Experiences and Future Prospects, realizado no
perodo de 23 a 26 de setembro de 1998, na cidade de Chicago, Illinois (EUA), o ilustre promotor
de Justia paulista Ronaldo Porto Macedo Jr. assim se manifestou:
no moderno Direito Social cria-se uma solidariedade que regula conflitos. H solidariedade
nos prejuzos, no sofrimento, no combate explorao do fraco, etc., a qual visa a pacificao
social. Tal caracterstica do Direito Social implica no abandono (ao menos parcial) da concepo
liberal clssica de igualdade entre todos os indivduos. O Direito Social passa a ser, ento, um
direito das desigualdades (se entendermos igualdade numa concepo formal e liberal), um
direito dos privilgios, um direito dos grupos, um direito que procura socializar os riscos e perdas
sociais, que variam conforme os grupos e situaes sociais envolvidos. O direito no pode mais ser
a mera expresso de um indivduo, mas sim de uma categoria ou grupo (como por exemplo dos
consumidores, inquilinos, trabalhadores, etc.). Por outro lado, certo, a universalidade da expresso
igualdade torna-se um instrumento de dominao, opresso e manuteno de desequilbrios.
Dentro deste novo contexto, o Direito Social torna-se um instrumento de governo, na medida em
que orienta os critrios de legitimao das polticas sociais. Os direitos especiais e privilgios so
distribudos de acordo com sistemas polticos de pesos e contrapesos. (c.f. Plural Boletim
Informativo da Escola Superior do Ministrio Pblico/SP, ano 4, n 22, dezembro/99, pg. 2/10).
A Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996, ao modificar o artigo 60 do

Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, acabando com a obrigao de eliminar o
analfabetismo e universalizar o ensino fundamental em dez anos, deu-lhe nova redao
restabelecendo o novo prazo tambm de dez anos a partir da promulgao da emenda, devendo
Estados, Distrito Federal e Municpios destinar no menos de 60% (sessenta por cento) dos
recursos previstos no artigo 212 manuteno e ao desenvolvimento do ensino fundamental,
com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna
do magistrio. Em seu pargrafo 1, o mesmo artigo 60 cria o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, constitudo
por, pelo menos, 15% (quinze por cento) dos recursos a que se referem os arts. 155,II; 158,IV;
e 159,I, a e b, da Constituio Federal, e ser distribudo em cada Estado e seus Municpios,
proporcionalmente ao nmero de alunos nas respectivas redes de ensino fundamental (art. 60, 2).
677
Entrando agora na segunda fase do mesmo perodo ento estabelecido, as vrias esferas
da Federao tm o dever de, cada qual no mbito de suas atribuies, desenvolver um esforo
ainda mais acelerado visando manuteno e o desenvolvimento do ensino fundamental,
com o objetivo de assegurar a universalizao de seu atendimento e a remunerao condigna
do magistrio.
E exatamente nessa etapa histrica que surge, diante do instrumental existente, a
possibilidade de agilizar e aprimorar a garantia desse direito fundamental a todas as crianas
e adolescentes, seja por meio de fornecimento de subsdios como tambm por meio de articulao
entre os operadores do Direito nos vrios Estados da Federao.
2 CONTEDO INSTRUMENTAL DA EDUCAO ESCOLAR
Ao operador do Direito, especialmente diante do desafio que representa garantir
judicialmente o direito educao a toda criana e adolescente, indiscriminada e universalmente,
interessa sobremaneira conhecer os diplomas que podero auxili-lo nessa atividade,
aparelhando-o e capacitando-o ao desencadeamento de seu dever funcional e cvico. Ainda
que os conhea e j os tenha incorporado no seu cotidiano, parece-nos, no entanto, nunca ser
demais a apresentao desse precioso mosaico, cujas pedras ligam-se harmoniosamente no
resultado final a construo da cidadania das crianas e adolescentes brasileiros.
Mesmo que nos detenhamos especificamente na educao escolar, aconselhvel inserila num contexto mais abrangente, ainda que de relance, lembrando o recente relatrio Situao
Mundial da Infncia-2000:
A educao no comea no momento em que a criana entra na escola, nem termina
quando o sinal toca indicando o fim das aulas. O aprendizado tem incio no nascimento;
acontece no seio da famlia, no bairro, na comunidade, durante brincadeiras. Os professores
da vida so os pais, os irmos, outras crianas, os locais de trabalho, os meio de comunicao.
Uma educao bsica de qualidade um dos direitos humanos.... Mesmo diante de obstculos,
as crianas abraam a oportunidade de aprender sobre o mundo que as cerca e de desenvolver
suas habilidades pars serem bem sucedidas pensamento crtico, auto confiana, capacidade
para solucionar problemas e para trabalhar com outras crianas. Com o crescimento e o
desenvolvimento das crianas, estas habilidades iro ajud-las no apenas no desempenho de
sua vida diria, mas tambm na transformao do seu futuro (UNICEF, p. 56/58).
Isto porque muitos dos instrumentos legais que sero analisados em seguida, podero ser
utilizados para garantir os direitos fundamentais da infncia e da juventude.
O procurador de Justia do Estado de So Paulo e ento presidente da Associao Brasileira
de Magistrados e Promotores de Justia da Infncia e da Juventude Paulo Afonso Garrido de
678
CAP.
21
Munir Cury
Paula, analisando a educao como bem fundamental da vida e um dos atributos da prpria
cidadania, em seu artigo Educao, Direito e Cidadania entende, por educao em sentido
amplo,o atendimento em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis anos de idade, o
ensino fundamental, inclusive queles que a ele no tiveram acesso na idade prpria, o ensino
mdio e o ensino em seus nveis mais elevados, inclusive aqueles relacionados pesquisa e
educao artstica. E conclui: contempla, ainda, o atendimento educacional especializado
aos portadores de deficincia, prestado, preferencialmente, na rede regular de ensino
(Cadernos de Direito da Criana e do Adolescente, volume I, Editora Malheiros, pg. 94).
Isto posto, passamos a apontar os principais instrumentos que objetivam garantir a educao
escolar que, como dissemos acima, constituem a base sobre a qual a Justia da Infncia e da
Juventude forjar a cidadania dos destinatrios crianas e adolescentes.
A Constituio Federal de 1988, que o prof. Moacir Gadotti denomina de cidad, porque
estabelece a educao como um dever do Estado, mas tambm dever da famlia, da sociedade
e de todos, mas s o Estado pode dar conta do atraso educacional (Estatuto da Criana e do
Adolescente Comentado, Editora Malheiros, pg. 181), reafirmou em seu artigo 22, XXIV, que
a competncia legislativa para disciplimar as diretrizes e bases da educao nacional pertence
Unio. Competindo Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre educao, cultura, ensino e desporto (CF, art. 24, IX), seguindo o modelo federativo
adotado no Brasil, distinguimos desde logo as diretrizes gerais para a educao nacional, de
domnio exclusivo da competncia da Unio, e a legislao suplementar da competncia
concorrente da Unio, Estados e Distrito Federal.
Consistindo em direito pblico subjetivo, relacionado cidadania e dignidade da pessoa
humana (CF, art. 205), a educao assume no texto constitucional a caracterstica fundamental
de essncia para o desenvolvimento da pessoa humana e do pas.
Estabelecido o parmetro inicial da pirmide em cujo vrtice encontram-se as disposies de
carter geral fixadas pela Constituio Federal, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei
Federal n 8.069/90) passa a indicar as balizas dessa obrigao estatal, desenvolvendo-as de
molde a efetivar gradual e solidamente a conquista do clamor do constituinte. No s proclamando
a educao como um direito, mas orientando-o ao pleno desenvolvimento do destinatrio,
ao preparo para a cidadania e qualificao para o trabalho, assegurando-se-lhes: I igualdade
de condies para o acesso e permanncia na escola; II direito de ser respeitado por seus
educadores; III direito de contestar critrios avaliativos, podendo recorrer a instncias escolares
superiores; IV direito de organizao e participao em entidades estudants; V acesso escola
pblica e gratuita prxima de sua residncia (art. 53).
679
Ademais, garante o ECA o direito dos pais ou responsveis ter cincia do processo
pedaggico, bem como participar da definio das propostas educacionais (art. 53, pargrafo
nico). Lana razes cada vez mais profundas na formao global da personalidade da criana
(art. 54), assegurando o ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, inclusive para os que a ele
no tiveram acesso na idade prpria (art. 54, I); a progressiva extenso da obrigatoriedade
e gratuidade ao ensino mdio (art. 54, II); o atendimento educacional especializado aos
portadores de deficincia, preferencialmente na rede regular de ensino (art. 54, III); o
atendimento em creche e pr-escola s crianas de zero a seis anos de idade (art. 54, IV); o
acesso aos nveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao artstica, segundo a
capacidade de cada um (art. 54, V); a oferta de ensino noturno regular, adequado s condies
do adolescente trabalhador (art. 54, VI); e, por derradeiro, o atendimento no ensino
fundamental, atravs de programas suplementares de material didtico-escolar, transporte,
alimentao e assistncia sade (art. 54,VII).
Estabelece, alm disso, a obrigao dos pais ou responsvel de matricular os filhos na
rede regular de ensino (art. 55), fixando deveres dos dirigentes de estabelecimentos de ensino
(art. 56), passando a introjetar preceitos que permitem a possibilidade de um horizonte
promissor (arts. 57 e 58), para, finalmente, enfatizar que os Municpios, com apoio dos Estados
e da Unio, estimularo e facilitaro a destinao de recursos e espaos para programaes
culturais, esportivas e de lazer voltadas para a infncia e a juventude (art. 59).
Prosseguindo a linha descendente dos textos que constituem instrumentos destinados
garantia da educao escolar, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao ( Lei Federal n 9394/96)
no pretendeu jamais tornar-se um diploma nico da educao no Brasil. No veio para
cumprir papel de Lei Orgnica da Educao, esgotando a disciplina jurdica do assunto.
Estruturou-se na definio apenas do que se entende por diretrizes e bases da educao
(Maurcio Antonio Ribeiro Lopes, Comentrios Lei de Diretrizes e Bases da Educao,
Editora Revista dos Tribunais, pg. 28). Realmente, o seu texto organiza o sistema legal, definindo
as disposies gerais (art. 1), princpios e fins da educao nacional (arts. 2 e 3), do direito
educao (arts. 4 a 7), da organizao da educao nacional (arts. 8 a 20), da educao
bsica (arts. 22 a 28), da educao infantil (arts. 29 a 31), do ensino fundamental (arts. 32 a 34),
do ensino mdio (arts. 35 e 36), da educao de jovens e adultos (arts. 37 e 38), da educao
profissional (arts. 39 a 42), da educao superior (arts. 43 a 57), da educao especial (arts. 58
a 60), dos profissionais da educao (arts. 61 a 67) e dos recursos financeiros para a educao
(arts. 68 a 77).
680
CAP.
21
Munir Cury
Alm disso, a publicao Marcos Legais, organizada e promovida pelo PRASEM Programa
de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao, e destinada a elevar a competncia tcnicoadministrativa das Secretarias Municipais de Educao, em resposta crescente importncia
dos Municpios no ensino fundamental, representa importante coletnea de toda a legislao,
decretos, portarias e resolues relacionadas matria, servindo de importante subsdio
efetivao judicial da garantia do direito educao.
Tambm o Cdigo Penal estabelece em seu artigo 246 o tipo penal do abandono intelectual,
nele incorrendo todo aquele que deixar, sem justa causa, de prover instruo primria de
filho em idade escolar.
Finalmente, cabe-nos mencionar a Lei Federal n 7.716/89, que define os crimes resultantes
de preconceitos de raa e de cor, preceituando em seu artigo 6 que: recusar, negar ou impedir
a inscrio ou ingresso de aluno em estabelecimento de ensino pblico ou privado de qualquer
grau constitui crime apenado com recluso de trs a cinco anos, e, se praticado contra menor
de dezoito anos, a pena agravada de um tero. Ademais, responde por delito inafianvel a
pessoa que nega acesso a estabelecimento de ensino em decorrncia de raa ou cor.
681
MDULO VIII
GARANTIA JURDICA DO DIREITO EDUCAO
22
CAPTULO
SUA DEFESA J UDICIAL E EXTRAJUDICIAL
Hugo Nigro Mazzilli*
SUMRIO
1A
DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E
INDIVIDUAIS HOMOGNEOS NA ESFERA ADMINISTRATIVA E JUDICIAL
2O
INQURITO CIVIL
..... 684
..... 685
3 A NATUREZA JURDICA DO INQURITO CIVIL ..... 700

4 O ALCANCE DAS ATRIBUIES DO MINISTRIO PBLICO
NA REA DA NOTIFICAO E DA REQUISIO ..... 701
5 O COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO: CONTEDO E EFICCIA ..... 702
6 A AO CIVIL PBLICA ..... 704
7 A LEGITIMAO E O INTERESSE DE AGIR
EM DEFESA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS ..... 705
8 O LITISCONSRCIO ENTRE RGOS
ESTADUAIS E FEDERAIS DO MINISTRIO PBLICO ..... 707
9 A POSSIBILIDADE DE TRANSAO NA AO CIVIL PBLICA ..... 708
10 OS NUS E O CUSTEIO DA PROVA ..... 709
11 O CONTROLE EXTERNO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
LIMITES ENTRE A DISCRICIONARIEDADE E A LEGALIDADE ..... 710
* Advogado, procurador de Justia aposentado e professor da Escola Superior do Ministrio Pblico do Estado de
So Paulo.
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MDULO VIII
1 A DEFESA DOS INTERESSES DIFUSOS, COLETIVOS E

INDIVIDUAIS HOMOGNEOS NA ESFERA ADMINISTRATIVA E JUDICIAL
O Direito tradicionalmente se preocupou com a defesa tanto dos interesses do Estado
como dos indivduos, e veio exigindo, de regra, fosse ela exercitada pelos prprios lesados.
Nas ltimas dcadas, porm, surgiu de forma mais acentuada a conscincia de que deveria
haver um sistema especial para a defesa de grupos de pessoas que tivessem compartilhado
danos comuns: assim, os moradores de uma mesma regio comungam dos mesmos interesses
a um meio ambiente sadio; os consumidores de um produto determinado comungam de idnticos
interesses quanto sua qualidade; os contribuintes esto unidos pela mesma pretenso de
combater o aumento ilegal do tributo a que esto sujeitos.
Ora, o sistema tradicional pelo qual cada lesado defende o prprio interesse leva a
srias distores, pois as milhares ou milhes de aes individuais, sobre serem impraticveis,
levariam a decises jurisdicionais inevitavelmente contraditrias, o que prejudicaria a economia,
a celeridade, a segurana e a justia do processo judicial como meio de soluo das lides.
Em nosso pas, especialmente a partir da Lei n o 7.347, de 24 de julho de 1985 (conhecida
como Lei da Ao Civil Pblica), cuidou-se de instituir regras especiais para a defesa de
interesses de grupos de pessoas, especialmente no tocante a legitimao para agir, coisa julgada,
fundo para reparao dos danos.
Conhecer os principais princpios e regras da defesa de interesses transindividuais passou
a interessar a toda a famlia jurdica e sociedade civil em geral, destinatria final dessa tutela,
at porque os organismos no governamentais tambm detm importantes responsabilidades
no combate s leses aos grupos, como o caso da legitimao das associaes civis para a
ao civil pblica.
Os interesses transindividuais ou coletivos, em sentido lato, referem-se, pois, a grupos de
pessoas (como os condminos de um edifcio, os scios de uma empresa, os alunos ou os pais
de alunos do mesmo estabelecimento de ensino, os membros de uma equipe esportiva, os
empregados do mesmo patro). Os interesses transindividuais excedem o mbito estritamente
individual mas no chegam a constituir interesse pblico, em sentido estrito, pois este o
interesse do Estado (v.g., o ius puniendi) ou, ento, o interesse abstrato da sociedade como
um todo (v.g., o interesse pblico primrio, na concepo de Renato Alessi).
Em nosso Direito, os interesses de grupos passaram a ser classificados de acordo com sua
divisibilidade, sua abrangncia e sua origem (Cdigo de Defesa do Consumidor CDC, artigo 81,
pargrafo nico). Assim, difusos so os interesses que no podem ser quantitativamente divididos
entre os integrantes de um grupo indeterminvel de pessoas, reunidas pela mesma situao de
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SUA
DEFESA JUDICIAL E EXTRAJUDICIAL
Hugo Nigro Mazzilli
fato (p. ex., os moradores de uma mesma regio, alcanados por um acidente ecolgico). Coletivos,
em sentido estrito, so os interesses que tambm no podem ser quantitativamente partilhados
entre os integrantes de um grupo j agora determinado ou determinvel de pessoas, que se
encontram unidas por uma relao jurdica comum (p. ex., os pais de alunos que se rebelam
contra o aumento ilegal de mensalidades escolares). Por fim, individuais homogneos so os
interesses que podem ser quantitativamente divididos entre os integrantes de um grupo
determinado ou determinvel de pessoas, unidas pela mesma situao de fato (p. ex., os
consumidores do mesmo bem produzido em srie, com o mesmo defeito).
Embora os interesses difusos, coletivos e individuais homogneos sempre tenham existido,
s ltimos anos que se acentuou, pois, a preocupao em identific-los e proteg-los
jurisdicionalmente, reconhecidas suas especificidades, como no tocante legitimao ativa e
aos efeitos da coisa julgada [Mazzilli, 2000].
Para a defesa na rea cvel dos interesses individuais homogneos, coletivos e difusos,
bem como para a defesa do prprio interesse pblico, existem as chamadas aes civis pblicas
ou aes coletivas, que podem ser movidas pelo Ministrio Pblico, pelas pessoas jurdicas de
Direito Pblico interno, pelas associaes civis e outros co-legitimados, de forma concorrente
e disjuntiva.
Para preparar-se para a propositura da ao civil pblica, o primeiro dos co-legitimados, o
Ministrio Pblico, dispe de um instrumento pr-processual de investigao o inqurito civil.
2 O INQURITO CIVIL
(a) Criao
O inqurito civil foi criado pela Lei federal n o 7.347, de 24 de julho de 1985 (Lei da Ao
Civil Pblica), e, depois, consagrado na Constituio (artigo 129, III). A partir de ento, passou
a ser referido por diversos diplomas legislativos (p. ex., Cdigo de Defesa do Consumidor,
Estatuto da Criana e do Adolescente, Lei n o 8.625/93, Lei Complementar n o 75/93 etc.).
Por semelhana com o inqurito policial, que o meio normal de que se vale o Ministrio
Pblico para preparar-se para a propositura da ao penal pblica, surgiu gradativamente a
conscincia de que, tambm na rea civil, deveria haver um mecanismo de investigao
administrativa para aparelhar o Ministrio Pblico a colher dados para a propositura da ao
civil pblica. Reconheceu-se que, para o correto exerccio de suas diversas funes, criminais
ou no, era preciso que essa instituio dispusesse de meios diretos de investigao, para
apurar os fatos que suportam sua iniciativa processual nas diversas reas de atuao.
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(b) Conceito
O inqurito civil , pois, um procedimento administrativo investigatrio a cargo do Ministrio
Pblico; seu objeto a coleta de elementos de convico que sirvam de base propositura de
uma ao civil pblica para a defesa de interesses transindividuais ou seja, destina-se a colher
elementos de convico para que, sua vista, o Ministrio Pblico possa identificar ou no a
hiptese em que a lei exige sua iniciativa na propositura da ao civil pblica.
S o Ministrio Pblico est autorizado a instaurar inqurito civil; no os demais colegitimados ao civil pblica. A Unio, os Estados, os Municpios, as autarquias, as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes ou as associaes civis so tambm
co-legitimados propositura da ao civil pblica ou coletiva; antes de prop-la, natural que
recolham elementos de convico necessrios, e faro isso em procedimentos interna corporis
quaisquer, mas inqurito civil propriamente dito, s o Ministrio Pblico pode instaurar. Na
forma como foi concebido na Lei n o 7.347/85 e legislao subseqente, e com os efeitos jurdicos
que a lei lhe confere, trata-se de instrumento exclusivo do Ministrio Pblico.1
incorreta a expresso inqurito civil pblico. Usa-se a expresso ao civil pblica em
contraposio ao civil privada mas, como no existe inqurito civil privado, no h falar
em inqurito civil pblico. Com efeito, admitir houvesse inquritos civis pblicos seria,
forosamente, admitir a existncia de inquritos civis privados. E, se fossem inquritos civis
privados as investigaes particulares levadas a efeito no pelo Ministrio Pblico mas pelos
demais co-legitimados ao civil pblica (como as associaes civis), foroso seria concluir
que essas investigaes seriam inquritos civis no sentido lato, e, como a lei no distinguiria,
sua instaurao tambm obstaria decadncia e sujeitaria seu arquivamento ao controle do
Ministrio Pblico, o que obviamente no ocorre (Lei n o 8.078/90, artigo 26, 2o, III, e Lei no
7.347/85, artigo 9o).
(c) O inqurito civil indispensvel?
Embora normalmente seja o inqurito civil o meio usual e de grande utilidade para que o
Ministrio Pblico colha elementos aptos propositura da ao civil pblica, h vrias hipteses
em que poder ser dispensado, como em caso de: (a) urgncia (como no ajuizamento de medida
cautelar); (b) existncia prvia de peas de informao suficientes (documentos extrados de
outros autos; processo administrativo; autos ou peas recebidas do Tribunal de Contas etc.).
Efeitos: bice decadncia (artigo 26, 2 o, III, do Cdigo de Defesa do Consumidor) e obrigatrio controle
de arquivamento pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico (artigo 9o da Lei no 7.347/85).
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CAP.
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SUA
Hugo Nigro Mazzilli
A Constituio assegura que o Ministrio Pblico pode instaurar procedimentos

administrativos de sua competncia (artigo 129, VI e VIII). Ora, em questes que possam ensejar
a propositura de ao civil pblica pela instituio, sem dvida o inqurito civil o sistema
prprio de investigao, sujeito a um adequado sistema de controle de arquivamento.
(d) Efeitos da instaurao
Desde a instaurao at o encerramento do inqurito civil, obsta-se decadncia do direito
que tem o consumidor de reclamar dos vcios aparentes ligados ao fornecimento de servio ou
produto (CDC, artigo 26, 2o, III).
Instaurado o inqurito civil, permite-se ainda que, dentro dos autos, sejam expedidas
requisies e notificaes, com conduo coercitiva para comparecimento, nos casos da lei
(Constituio, artigo 129, VI; Lei n o 8.625/93, artigo 26, I; Lei Complementar n o 75/93, artigo 8 o).
Em tese, no bojo do inqurito civil poder ocorrer crime de falso testemunho ou falsa
percia (Cdigo Penal, artigo 342) [Mazzilli, 1999, cap. 11].
Enfim, os elementos de convico colhidos no inqurito civil tero valor subsidirio em
juzo, desde que no afrontados por provas de maior hierarquia colhidas sob a gide do
contraditrio [Mazzilli, op. cit., cap. 2].
(e) Modo de instaurao
O inqurito civil pode ser instaurado por meio de portaria ou despacho do rgo do
Ministrio Pblico, proferido em requerimento, ofcio ou representao que lhe sejam
encaminhados, ou ento, at mesmo pode ser instaurado de ofcio.
(f) Objeto do inqurito civil
A propsito do objeto do inqurito civil, a primeira questo que costuma ser colocada diz
respeito a saber se nele s podem ser apuradas leses a interesses transindividuais (interesses
difusos, coletivos individuais homogneos), ou se ele pode ser usado para investigar leses a
quaisquer interesses que ensejem a proteo pelo Ministrio Pblico, sejam transindividuais
ou no. Em outras palavras, a questo saber se, por meio do inqurito civil, poderia o
Ministrio Pblico investigar previamente fatos que ensejassem a propositura de quaisquer
outras aes civis pblicas a seu cargo, alm daquelas para defesa de interesses difusos e
coletivos, em sentido lato (como a ao de nulidade de casamento, a ao rescisria, a ao
direta de inconstitucionalidade, a ao de destituio de ptrio poder e as aes para defesa
de interesses individuais indisponveis).
Para uns, o Ministrio Pblico no poderia faz-lo, pois a instaurao de inqurito civil
estaria limitada aos objetivos especficos da Lei n o 7.347/85, que o instituiu, e das outras leis
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MDULO VIII
que dizem respeito s defesa de interesses difusos e coletivos. Para outros, entretanto, poderia
instaur-lo no s nesses casos, como em todas as hipteses de atribuies afetas ao Ministrio
Pblico.
Para ns, esta ltima a soluo prefervel, no apenas por aplicao analgica da Lei n o
7.347/85, mas em decorrncia do sucessivo alargamento de objeto do inqurito civil, trazido
pelo Cdigo de Defesa do Consumidor (artigo 90), pela Constituio (artigo 129, III) e pelas
Leis Orgnicas do Ministrio Pblico (LONMP, artigo 26, I; LOMPU, artigo 6o, VII, c, e 38, I). o
posicionamento que temos defendido [Mazzilli, 2000 e 1999], com endosso da doutrina de
Antnio Augusto Mello de Camargo Ferraz2 e de Nelson Nery Jnior e Rosa Nery, para quem,
em correta concluso, o inqurito civil pode, eventualmente, at mesmo servir de base para a
propositura de ao penal.3
Assim, alm da investigao de danos a interesses diretamente objetivados na Lei n o 7.347/
85 (meio ambiente, patrimnio cultural, consumidor, ordem econmica e outros interesses
difusos e coletivos), hoje o Ministrio Pblico est autorizado a instaurar inqurito civil para
apurar danos ao patrimnio pblico e social ( CF, artigo 129, III), cuidar da preveno de acidentes
do trabalho, defender interesses de populaes indgenas (CF, artigo 129, V), crianas e
adolescentes (ECA, artigo 201, V, e 208-24), pessoas idosas ou portadoras de deficincia (Lei n o
7.853/89), investigar abusos do poder econmico (Lei n o 7.347/85, artigo 1o, V, e Lei n o 8.884/
84, artigo 88), defender contribuintes (LC no 75/93, LOMPU, artigo 5o, II, a), apurar falhas da
Administrao na prestao de seus servios, garantir direitos fundamentais como o acesso
educao, etc. (CF, artigo 129, II).
As investigaes diretas a cargo do Ministrio Pblico devem ser feitas por meio do inqurito
civil. Alm de tratar-se de procedimento mais metdico e organizado de investigao, que
poder ser muito til em diversas atividades ministeriais (como antes de propor eventual ao
de extino de fundao, destituio de ptrio poder, rescisrias etc.), tambm permite a
continuidade do trabalho, quando das substituies, afastamentos ou impedimentos dos
membros da instituio.
Outra questo controvertida a de saber se o Ministrio Pblico pode instaurar inqurito
civil para apurar leso a interesses individuais homogneos.
Apontamentos sobre o inqurito civil, Justitia, 165/33; Inqurito civil 10 anos de um instrumento de
cidadania em Ao civil pblica, Saraiva, 1995.
Cdigo de Processo Civil comentado, notas ao art. 8 o da Lei n o 7.347/85, 3a. ed., Revista dos Tribunais, 1997.
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De um lado, h os que propendem pela resposta positiva, baseados na legitimidade genrica

que ao Ministrio Pblico foi concedida na matria pelo Cdigo de Defesa do Consumidor
(arts. 81-2). Argumentam estes que, se esse diploma legal permite ao Ministrio Pblico ajuizar
ao civil pblica para zelo de interesses difusos, coletivos e individuais homogneos, no s
em matria atinente s relaes de consumo mas em qualquer outra rea (CDC, artigo 90), est
presumindo a presena do interesse pblico legitimador da interveno ministerial, e, assim,
no haveria razo para restringir a iniciativa da instituio e excluir de sua investigao os
danos a interesses individuais homogneos. Em reforo a essa argumentao, invoca-se que o
artigo 6 o, VII, d, da Lei Complementar n o 75/93, tambm permite expressamente que o Ministrio
Pblico instaure inqurito civil para defesa de interesses individuais homogneos, norma essa
de aplicao subsidiria ao Ministrio Pblico dos Estados (artigo 80 da Lei n o 8.625/93).
De outro lado, h os que, como ns, entendem necessrio compatibilizar a destinao
social e constitucional do Ministrio Pblico com a defesa do interesse a ele cometido na
legislao infraconstitucional. Assim, no caso dos interesses difusos, em vista de sua abrangncia
ou extenso, no h negar, est o Ministrio Pblico sempre legitimado sua defesa, mas no
caso de interesses individuais homogneos e coletivos, sua iniciativa s pode ocorrer quando
haja efetiva convenincia social na atuao, a partir de critrios como estes: (a) conforme a
natureza do dano (sade, segurana e educao pblicas); (b) conforme a disperso dos lesados
(a abrangncia social do dano, sob o aspecto dos sujeitos atingidos); (c) conforme o interesse
social no funcionamento de um sistema econmico, social ou jurdico (previdncia social,
captao de poupana popular, etc.).4
Outro ponto polmico saber se devem ser previamente determinados os fatos que ensejem
a instaurao do inqurito civil.
Enquanto no Direito Penal os tipos so descritos com a maior preciso possvel, a ponto
de no serem sequer a regra os chamados tipos anormais (como os que contm elementos
normativos indevidamente, sem justa causa; ou contm elementos subjetivos com o fim de
etc.), j no Direito Civil qualquer ao humana que viole o direito ou cause prejuzo constitui
ilcito civil independentemente de tratar-se de uma ao prvia e abstratamente definida pela
lei material com todas as suas caractersticas e circunstncias (artigo 159, Cdigo Civil). Sob o
aspecto civil, pois, em regra no h, diversamente do Direito Penal, um rol de aes humanas
Nesse sentido, tambm a soluo acolhida pela Smula n o 7, do Conselho Superior do Ministrio Pblico
de So Paulo.
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ilcitas, e sim existe apenas uma norma genrica equivalente responsabilizao pela prtica
de comportamento contrrio ordem jurdica.
Mesmo observadas essas peculiaridades do ilcito civil, no se deve descurar, porm, de
uma adequao tpica mnima entre a ao humana a ser investigada e o preceito abstratamente
coibido pela lei. Em alguns casos, o legislador civil mais rigoroso que de costume, e chega
at a aproximar-se do legislador penal ao descrever os tipos ilcitos, como ocorre com a
responsabilizao civil de agentes pblicos pelo sistema da Lei n o 8.429/92, que exige a prtica
de atos determinados de improbidade para que sejam impostas as sanes cveis nela previstas.
Alm disso, muitas vezes os ilcitos civis podem constituir um estado de coisas e no
propriamente uma ao precisa ou determinada, atual ou pretrita. Assim, por exemplo, a falta
de vagas nas escolas pode ser considerada, lato sensu, como matria a ser investigada em inqurito
civil, ainda que no decorra de um ato isolado de um administrador especfico em determinado
momento. Havendo motivos razoveis para tanto, at mesmo meras atividades perigosas podem
ser investigadas em inqurito civil, pois seria absurdo ter de esperar por um fato ou um dano
especfico, para iniciar investigaes na rea civil, at porque a prpria Lei no 7.347/85 admite
propositura de ao civil pblica para evitar danos (artigo 4o da Lei n o 7.347/85).
Resta discutir se cabe instaurao de inqurito civil vista de denncias annimas, notcias
de jornal ou meras representaes.
Seria descabido dar resposta abstrata ou genrica a essa pergunta. A resposta correta :
depende do caso concreto. Assim como um delegado de Polcia pode fazer uma diligncia ou
abrir um inqurito policial vista de uma representao ou de uma notcia de jornal, desde
que reconhea haver justa causa para tanto (artigo 5 o do Cdigo de Processo Penal), tambm o
membro do Ministrio Pblico pode instaurar um inqurito civil nas mesmas circunstncias.
H denncias, ainda que annimas, representaes ou reportagens da imprensa to bem
fundamentadas que seria um despropsito cruzar os braos e nada fazer.
(g) Competncia
Para instaurar o inqurito civil ou propor a ao civil pblica, a regra a competncia do
local onde o dano ocorreu ou deva ocorrer (artigo 2o da Lei n o 7.347/85).
A despeito da incorreta meno contida no artigo 16 da Lei n o 7.347/85 (com a redao da
Lei n o 9.494/97, fruto de converso de abusiva medida provisria), no territorial a competncia
nas aes civis pblicas, e sim absoluta, porque funcional.
O artigo 2o da Lei n o 7.347/85 cuida de regra de competncia, no de jurisdio. Em que
pese a posio prevalente na Smula 183 do Superior Tribunal de Justia, entendemos no ter
dado a lei jurisdio aos juzes estaduais sobre questes de interesse da Unio em matria de
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interesses transindividuais. A nosso ver, essa lei no exclui a competncia da Justia Federal,
nos casos em que a Constituio a esta comete o processo e o julgamento das causas em que
sejam interessada a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal, na condio de
autora, r, assistente ou opoente (artigo 109 I, da CF).5
No comungamos do entendimento contrrio, no sentido de que a competncia da Justia
local, ainda que estadual, abrangeria at mesmo causas em que fosse interessada a Unio,
entidade autrquica ou empresa pblica federal, pois, embora a prpria Constituio admita
que a lei ordinria possa estabelecer excees regra de competncia da Justia Federal, a Lei
no 7.347/85, a nosso ver, no excepcionou a competncia da Justia Federal. Essa lei estabeleceu
regra de competncia absoluta mas no trouxe regra de jurisdio; apenas disse que a ao
ser proposta no foro do local do dano, cujo juzo ter competncia funcional para apreciar a
causa. Assim, entendemos que, se tiver ocorrido um dano causado pela prpria Unio, em
comarca que no seja sede de vara federal, a atribuio para investigar os fatos ser do membro
do Ministrio Pblico que tenha atribuies em tese para propor a ao correspondente perante
a vara da Justia Federal com competncia absoluta sobre o local do dano.
Por sua vez, em defesa de interesses de crianas e adolescentes, a competncia ser a do foro
do local onde ocorreu ou deva ocorrer a ao ou omisso, ressalvada expressamente a competncia
da Justia Federal e a competncia originria dos tribunais superiores (ECA, artigo 209).
J em matria de leso a interesses individuais homogneos, o artigo 93 do Cdigo de
Defesa do Consumidor estabelece regras prprias (foro da capital do Estado ou do pas, para
danos regionais ou nacionais, conforme o caso), e essa norma comporta aplicao analgica
na defesa de outros interesses transindividuais.
(h) Publicidade
Em regra, o acesso ao inqurito civil deve ser franqueado aos interessados, em decorrncia
do princpio geral da publicidade a que se sujeita a administrao (CF, artigo 37).
Os atos do inqurito civil so em regra pblicos (audincias, inquiries, expedio de
certides), feitas, porm, duas ressalvas: (a) analogamente ao que dispe o artigo 20 do Cdigo
de Processo Penal, pode-se impor sigilo aos autos, se da publicidade de qualquer dos atos
nele praticados puder advir prejuzo investigao); (b) deve-se impor sigilo ao inqurito civil
Ser, porm, da competncia da Justia estadual a ao em que sejam interessadas sociedade de economia
mista, sociedade annima de capital aberto ou outras sociedades comerciais, ainda que delas participe a
Unio como acionista (Sm. no 8, do Conselho Superior do Ministrio Pblico paulista).
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sempre que nele constem dados ou informaes a que o rgo do Ministrio Pblico teve
acesso, mas que estejam cobertos por sigilo legal (p. ex.: informaes bancrias ou fiscais etc.).
Quem ter acesso s informaes contidas no inqurito civil?
Como no inqurito civil lidamos, normalmente, com a defesa de interesses coletivos em
sentido lato, tudo o que nele se apura, em regra, est sujeito ao princpio da publicidade, que
ilumina os atos da Administrao ( CF, artigo 37, caput). Excludas as hipteses de sigilo imposto
pela lei ou pela convenincia da prpria investigao, no mais qualquer interessado ter acesso
irrestrito aos atos, termos, documentos e informaes contidos no inqurito civil.
O habeas-data visa a assegurar ao interessado o acesso e eventuais retificaes em
informaes relativas pessoa do impetrante, constantes de registro ou banco de dados de
entidades governamentais ou de carter pblico (CF, artigo 5o, LXIX; Lei n o 9.507/97). Por sua
vez, o Cdigo de Defesa do Consumidor disciplina o acesso do consumidor a informaes de
seu interesse (CDC, arts. 4o, IV, 6o, III, 43 a 44 e 72). De sua parte, segundo a Lei n o 7.347/85 e a
Lei da Ao Popular, a associao civil ou o cidado podem requerer s autoridades competentes
as certides e informaes que julgarem necessrias, que s lhes sero negadas nos casos de
sigilo (Lei no 7.347/85, artigo 8o, caput, e Lei da Ao Popular, artigo 1o, 4o e 6o). Nessa
hiptese, a ao poder ser proposta sem a informao, que ser requisitada pelo juiz do feito
(Lei n o 7.347/85, artigo 8o, 2o, e Lei da Ao Popular, artigo 1o, 7o).
O direito da coletividade informao fundamental para a tutela de interesses
transindividuais, e, em especial, do patrimnio pblico, da moralidade administrativa, do
consumidor e do meio ambiente (v. g., CF, artigo 225, 1o, IV). A opinio pblica desempenha
relevante papel na gesto dos negcios pblicos, na poltica ambiental e educacional, e nas
decises governamentais em geral. A informao conduz atuao eficiente da comunidade e
contribui para fazer diminuir ou at cessar as freqentes situaes de abusos.
(i) Controle de legalidade
As leis federais no instituram, por expresso, qualquer sistema de controle de legalidade do
inqurito civil durante sua tramitao: apenas foi criado um controle sobre seu arquivamento, a
ser procedido pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico. Assim, eventuais ilegalidades
praticadas no curso do inqurito civil devem ser objeto das seguintes providncias: (a) no campo
administrativo, podem os interessados representar aos rgos disciplinares do Ministrio Pblico;
(b) no campo funcional, podem representar ao Conselho Superior, a quem incumbem poderes
de reviso do arquivamento, inclusive implcito, do inqurito civil; (c) no campo jurisdicional,
podem impetrar habeas-data, habeas-corpus, mandado de segurana. Assim, por exemplo, em
casos de ilegalidade, desvio de finalidade ou falta de atribuies, ser possvel impetrar-se o
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mandado de segurana contra a instaurao do inqurito civil; nos casos de condues coercitivas
ilegalmente determinadas pelo Ministrio Pblico, caber o habeas-corpus.
H projetos de lei, em andamento no Congresso, visando instituir um sistema de controle
interno sobre a instaurao e a tramitao do inqurito civil, guisa do que j existe, por fora
de lei local, no Ministrio Pblico paulista.
Com efeito, a Lei Complementar paulista n o 734/93 (Lei Orgnica Estadual do Ministrio
Pblico LOEMP) previu dois recursos em matria de inqurito civil: (a) contra o indeferimento
de representao visando sua instaurao (no prazo de 10 dias a contar da cincia do
indeferimento artigo 107, 1o); (b) contra a instaurao do inqurito civil (no prazo de 5 dias
a contar da cincia da instaurao artigo 108, 1o).
, porm, rrito o sistema recursal institudo. Ainda que em tese pudesse o legislador
estadual dispor sobre procedimentos, no estaria a disciplina do inqurito civil contida no
objeto da Lei Orgnica local do Ministrio Pblico. O objeto a ela reservado no artigo 128, 5 o,
da Constituio, seria apenas dispor sobre a organizao, as atribuies e o estatuto do
Ministrio Pblico, e no dar disciplina normativa ao inqurito civil, ainda mais inovando a lei
local e criando recursos destinados a obstar a instaurao ou a tramitao de um procedimento
j inteiramente disciplinado por lei federal. Os Estados podem em suas leis locais de organizao
do Ministrio Pblico dispor sobre qual membro do Ministrio Pblico pode instaurar um
inqurito civil, quais as providncias administrativas devem tomar para faz-lo ou as
comunicaes e os registros que devem ser cuidados, mas no podem dispor sobre as hipteses
de instaurao, o objeto, a reviso do arquivamento, os recursos no inqurito civil. Como
dizem Nelson e Rosa Nery, no podero os Estados editar leis normatizando o inqurito civil
no mbito estadual, pois estariam ferindo o modelo federal da Lei n o 7.347/85, que j traou o
regime jurdico integral do inqurito civil. Assim, v.g., a LOEMP-SP artigo 108, que estabelece
recurso, com efeito suspensivo, contra a instaurao do inqurito civil, em flagrante
inconstitucionalidade por ferir o modelo federal. 6
(j) Procedimentos preparatrios
s vezes, o promotor de Justia recebe um requerimento, uma representao, uma denncia
de leso a interesses transindividuais, e pode ter dvidas se ou no caso de instaurar inqurito
civil. No raro instaura procedimentos preparatrios, verdadeiras investigaes preliminares
ao inqurito civil, invocando autorizao da Lei Complementar paulista n o 734/93.
Cdigo de Processo Civil, cit., notas ao artigo 8o da Lei no 7.347/85.

693
MDULO VIII
Entretanto, segundo o artigo 128, 5 o, da CF, a Lei Complementar paulista n o 734/93 deveria
limitar-se a dispor sobre organizao, atribuies e estatuto do Ministrio Pblico local, no
podendo instituir ou alterar o inqurito civil, instrumento todo criado e disciplinado pela lei
federal (Lei n o 7.347/85). Alm disso, o meio para apurar se h ou no leso a um dos interesses
que justificam em tese a propositura de ao civil pblica precisamente o inqurito civil, e
no o procedimento preparatrio ou preliminar.
Como disse Antonio Augusto M. Camargo Ferraz, sobre o procedimento preparatrio ao
inqurito civil, cabe verberar: como se fosse razovel investigar um fato para saber se o caso
de investigar esse mesmo fato. 7
De qualquer forma, quer o membro do Ministrio Pblico instaure regular inqurito civil,
quer mero procedimento investigatrio de carter preparatrio, em ambas as hipteses no
poder arquivar os autos sem submet-los reviso do Conselho Superior, porque a Lei no
7.347/85 deu o mesmo tratamento ao arquivamento de inqurito civil e de quaisquer peas de
informao (arts. 8 o e 9 o da Lei n o 7.347/85). E o que so peas de informao? So representaes,
documentos, certides, cpias de peas processuais, declaraes ou quaisquer informaes
que, mesmo sem o regular inqurito, permitam caracterizar a autoria e a materialidade de uma
infrao e embasar eventual propositura da ao pblica.
Por fim, a instaurao de procedimentos preparatrios, em substituio irregular ao inqurito
civil, pode at mesmo trazer graves e imediatos prejuzos defesa de interesses transindividuais
afetos ao Ministrio Pblico, inclusive deixando de obstar o curso da decadncia, caracterstica
que, em certos casos, s a teria a instaurao do prprio inqurito civil ( CDC, artigo 26, 2 o, III).
(k) Aplicao subsidiria do Cdigo de Processo Penal
fato que o inqurito policial foi confessadamente a inspirao do inqurito civil. Natural
que algumas solues analgicas sejam invocadas, como na instaurao, instruo e coleta
da prova tcnica do inqurito civil.
Contudo, s devemos fazer analogia com o inqurito policial naquilo em que a Lei no
7.347/85 no tenha soluo prpria diversa (obviamente, no caberia analogia quanto ao
modo de fazer o arquivamento, ou quanto s suas conseqncias, pois o sistema do artigo 28
do Cdigo de Processo Penal diverso do artigo 9o da Lei n o 7.347/85; por igual, no caberia
analogia entre inqurito civil e policial, em matria de presidncia e controle de prazos da
Inqurito civil 10 anos de instrumento de cidadania, em Lei n o 7.347/85 reminiscncias e reflexes aps
10 anos de aplicao Revista dos Tribunais, 1995.
694
CAP.
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SUA
Hugo Nigro Mazzilli
investigao). Em outras palavras, s cabe analogia naquilo que seja compatvel entre ambos
(ex.: imposio de sigilo nas investigaes, CF. artigo 20 do Cdigo de Processo Penal; carter
inquisitivo do procedimento; poderes instrutrios etc.).
(l) O arquivamento do inqurito civil e o princpio da obrigatoriedade
Segundo Calamandrei, o princpio da obrigatoriedade consiste em que, identificando o
Ministrio Pblico uma hiptese em que a lei exige sua atuao, no poder abster-se de agir. 8
Quando o Ministrio Pblico arquiva o inqurito civil, no est violando o princpio da
obrigatoriedade, pois tem liberdade para examinar o caso e identificar ou no a hiptese de
agir; identificada a situao em que a lei exige sua atuao, a sim que se torna obrigatria
sua atuao.
(m) O arquivamento implcito
O inqurito civil termina com propositura de ao civil pblica ou com seu arquivamento.
O arquivamento tem de ser fundamentado e deve ser homologado pelo Conselho Superior
do Ministrio Pblico. H obrigao legal de motivao do ato (o artigo 129, VIII, da Constituio,
traz para os membros do Ministrio Pblico o dever de indicar os fundamentos jurdicos de
suas manifestaes processuais; o artigo 43, III, da Lei no 8.625/93, tambm lhes comete o
dever de indicar os fundamentos jurdicos de seus pronunciamentos processuais, elaborando
relatrio em sua manifestao final).
Por falhas ou descuidos, pode ocorrer que o arquivamento no seja fundamentado, ou
que no seja suficientemente fundamentado. Isso pode ocorrer especialmente quando: (a) nos
autos do inqurito tenha sido apurada a existncia de vrios atos ilcitos, e o membro do
Ministrio Pblico, em sua promoo de arquivamento, s enfrente alguns dos atos; (b) haja
vrios possveis autores das ilegalidades e o membro ministerial s enfrente expressamente a
questo da responsabilidade de alguns deles.
Alm dessas hipteses, tambm pode ocorrer que o agente ministerial no promova o
arquivamento do inqurito civil e sim proponha a ao civil pblica; contudo, restringe os limites
objetivos ou subjetivos da lide e nada expe nem fundamenta em relao a outros possveis
ilcitos ou seus autores, ou, se o faz, no destina suas ponderaes ao rgo legalmente encarregado
de rever sua deciso de arquivamento, que o Conselho Superior do Ministrio Pblico.
Istituzioni di diritto processuale civile, v. 2, p. 469, 126, 2a. ed., 1943.
695
MDULO VIII
Argumentam alguns que, nesse caso, caberia ao juiz controlar a omisso ministerial.
Discordamos desse entendimento pois, ainda que guarde analogia com o artigo 28 do Cdigo
de Processo Penal, fere o sistema especial da Lei n o 7.347/85.
Quem deve provocar o Conselho Superior do Ministrio Pblico para rever o ato do membro
do Ministrio Pblico, em casos de arquivamento de inqurito civil? Em primeiro lugar, o
prprio membro do Ministrio Pblico, que promoveu o arquivamento (artigo 8o, caput, e 1 o,
da Lei n o 7.347/85); por isso, devem-se evitar os chamados arquivamentos implcitos. Em segundo
lugar, qualquer interessado pode representar ao Conselho, denunciando um arquivamento
implcito e pedindo tome este conhecimento do caso (p. ex., um co-legitimado, uma associao,
uma das vtimas de leses individuais homogneas etc.). Por fim, para quem aceite analogia
com o sistema processual penal, at o juiz pode provocar o reexame do arquivamento do
inqurito civil, mas nunca pelo procurador-geral e sim pelo Conselho Superior, que o rgo
ministerial encarregado de rever arquivamentos de inquritos civis.
( n) Papel do Conselho Superior do Ministrio Pblico
Quando da reviso do arquivamento do inqurito civil, poder o Conselho Superior: (a)
homologar o arquivamento; (b) reformar o arquivamento e mandar que outro membro do
Ministrio Pblico proponha a ao civil pblica; (c) converter o julgamento em diligncia.
(o) Arrazoamento perante o Conselho Superior do Ministrio Pblico
O arquivamento do inqurito civil, promovido pelo membro do Ministrio Pblico, s
produz efeitos depois que essa promoo homologada pelo Conselho Superior do Ministrio
Pblico, na forma do artigo 9o da Lei n o 7.347/85.
Ocorre que a Lei da Ao Civil Pblica permite que as associaes legitimadas apresentem
razes e documentos ao Conselho, antes do julgamento da promoo de arquivamento (artigo
9o, 2o). Alm destas, referidas expressamente na lei, qualquer interessado pode igualmente
faz-lo (o investigado, terceiros interessados, e at os co-legitimados, ainda que no associaes),
como conseqncia do direito genrico de petio.
Para esse fim, deve-se assegurar publicidade tramitao do inqurito civil no Conselho,
com julgamentos em sesses pblicas, exceo feita, naturalmente, s hipteses de sigilo legal.
(p) Alcance do poder regimental do Conselho Superior do Ministrio Pblico
O artigo 9 o, 3 o, da Lei n o 7.347/85, prev que o reexame dos arquivamentos dos inquritos
civis ser feito pelo CSMP, na forma de seu regimento interno.
O regimento tem carter complementar e assume nvel hierrquico superior ao da prpria
Lei Orgnica estadual de cada Ministrio Pblico e ao de eventuais atos regulamentares de
696
CAP.
22
SUA
Hugo Nigro Mazzilli
outros rgos, como o Colgio de Procuradores de Justia ou a Procuradoria-Geral de Justia.9

(q) Efeitos do arquivamento
O arquivamento somente confere uma soluo administrativa para o procedimento, soluo
esta limitada ao mbito do Ministrio Pblico, e assim mesmo no cria precluso nem
impedimento para novas investigaes. Arquivado o inqurito civil, qualquer co-legitimado
pode propor a ao que o Ministrio Pblico no props; o prprio Ministrio Pblico no
est inibido de prop-la. Nesse sentido, invivel a restrio contida no artigo 111 da Lei
Complementar paulista no 734/93 (a de s se poderem reabrir as investigaes se de outras
provas se tiver notcia), seja porque a lei local desbordou seu objeto, seja tambm porque
violou o modelo federal, seja enfim porque disps sobre pressupostos processuais (segundo a
lei paulista, sem novas provas o Ministrio Pblico no poderia reabrir as investigaes cveis,
e, a fortiori, no poderia propor a ao...).
O arquivamento no cria direitos nem uma situao jurdica que deva ser mantida [Ferraz,
s/d], salvo, apenas, fazer cessar o bice ao curso da decadncia (CDC, artigo 26, 2o, III).
(r) Conflito de atribuies
Os conflitos de atribuies entre rgos de execuo do mesmo Ministrio Pblico so
solucionados pelo respectivo procurador-geral (artigo 10, X, da Lei n o 8.625/93).
Se o conflito ocorre entre rgos de execuo de Ministrios Pblicos diferentes (p. ex.,
entre o de So Paulo e o de Minas Gerais, ou entre um destes e o federal), a soluo cabe ao
Supremo Tribunal Federal (CF, artigo 102, I, f) [Mazzilli, 1996 e 1998].
(s) Arquivamento de outros casos que no os da Lei no 7.347/85
O sistema da Lei no 7.347/85 no restrito defesa do meio ambiente, consumidor e
patrimnio cultural, mas sim aplica-se defesa de quaisquer interesses difusos, coletivos e
individuais homogneos (Lei n o 7.347/85, artigo 1o, IV, e CDC, artigo 110). Em conseqncia, o
inqurito civil presta-se investigao de danos a quaisquer interesses transindividuais.
Resta indagar: e as leses ao interesse pblico em sentido estrito, como, por exemplo, ao
patrimnio pblico e social? E as leses a interesses individuais indisponveis, muitas das
quais tambm ensejam atuao do Ministrio Pblico por meio de aes civis pblicas (p. ex.:
questes atinentes defesa de uma criana ou um adolescente, ou nulidade de casamento,
ou propositura de uma ao rescisria)?
9
As normas regimentais do Conselho Superior do Ministrio Pblico paulista decorrem dos artigos 203-245
do Ato no 5/94-CSMP e suas modificaes posteriores (v. nosso O inqurito civil, cit.).
697
MDULO VIII
A Constituio comete ao Ministrio Pblico o poder de dirigir o inqurito civil e outros

procedimentos (arts. 129, III, VII e VIII), tendo as Leis Orgnicas do Ministrio Pblico alargado
o objeto das investigaes ministeriais (Lei n o 8.625/93, artigo 25, IV; LC no 75/93, arts. 7o, I, e
38, I). Assim, hoje o inqurito civil se presta, numa interpretao extensiva, a investigar questes
fticas que possam em tese ensejar a propositura de qualquer ao civil pblica pelo Ministrio
Pblico.
Em matria de inqurito civil, o Conselho Superior do Ministrio Pblico paulista tem
entendido que: (a) em se tratando de leso a quaisquer interesses transindividuais, sempre
obrigatria a reviso do arquivamento pelo Conselho, mesmo que no se trate de hiptese
expressamente prevista na Lei n o 7.347/85 (v.g., os casos de improbidade administrativa); (b)
em se tratando, porm, de leso a interesses meramente individuais, no se faz a reviso do
arquivamento pelo Conselho (como em casos de danos a interesses individuais previstos no
Estatuto da Criana e do Adolescente).10
A nosso ver, a tendncia a de que, gradativamente, todos os casos de arquivamentos de
inqurito civil passem a ser revistos pelo Conselho Superior do Ministrio Pblico, refiram-se
eles a matria abrangida pela Lei n o 7.347/85 ou no.
(t) Efeitos do arquivamento
A homologao do arquivamento do inqurito civil pelo Conselho Superior do Ministrio
Pblico faz que volte a correr a decadncia em matria de danos ao consumidor, por defeitos
ou vcios do produto ou do servio (CDC, artigo 26, 2o, III).
Por outro lado, lanada a promoo de arquivamento do inqurito civil, cria-se para o
promotor de Justia que a subscreveu um impedimento lgico para que funcione em eventual
ao civil pblica ou coletiva promovida com base nos mesmos fatos por outro membro da
instituio ou por uma entidade co-legitimada.11
Ademais, homologada a promoo de arquivamento do inqurito civil pelo Conselho
Superior do Ministrio Pblico, fica encerrada a investigao por parte do Ministrio Pblico,
o que no obsta, porm, a que os co-legitimados investiguem a leso pelos seus prprios
meios e proponham a ao civil pblica ou coletiva cabveis.
possvel a reabertura do inqurito civil arquivado?
10
11
Nesse sentido, ver Smula no 19, do Conselho Superior paulista; ver, ainda Mazzilli (2000).
O artigo 9o, 4o, da Lei no 7.347/85, manda que, se for caso de propositura da ao civil pblica, oficie
outro membro do Ministrio Pblico que no aquele que propendeu pelo arquivamento.
698
CAP.
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Hugo Nigro Mazzilli
Para uns, s seria possvel faz-lo com base em novas provas, por analogia ao inqurito
policial (CPP, artigo 19; LC paulista no 734/93, artigo 111); para ns, a reabertura do inqurito
civil independe de novas provas, pois, ao contrrio do que ocorre com o inqurito policial, no
inqurito civil a lei federal no restringiu a reabertura das investigaes.
No cabe s leis estaduais de organizao do Ministrio Pblico disciplinar o inqurito
civil porque: (a) o objeto dessa lei est limitado pelo artigo 128, 5 o, da Constituio (organizao,
atribuies e estatuto do Ministrio Pblico local); (b) a Lei no 7.347/85, diversamente do
Cdigo de Processo Penal, no faz restries sobre a reabertura do inqurito civil arquivado
e no podem as leis locais violar o modelo federal; (c) em vista do sistema de legitimao
concorrente e disjuntiva da ao civil pblica, co-legitimado algum ao civil pblica ou
coletiva est vinculado ao arquivamento do inqurito civil; porque o estaria o prprio Ministrio
Pblico, se a lei federal no o quis expressamente?
Nesta questo, no h fazer analogia com o inqurito policial, pois as situaes no
apresentam semelhanas suficientes.
Se o sistema jurdico nacional admite o mais que a propositura de ao civil pblica
sem nova prova, mesmo em caso de inqurito civil j arquivado, porque no se admitiria o
menos, que a mera reabertura das investigaes, ainda que sem novas provas?
(u) Suspeio do membro do Ministrio Pblico
O promotor de Justia que promoveu o arquivamento pode depois ajuizar a ao civil
pblica que ele prprio tinha resolvido no propor?
Se tiver havido rejeio pelo arquivamento do Conselho Superior da instituio, no poder.
Nesse caso, a prpria lei exige seja designado outro membro do Ministrio Pblico (Lei no
7.347/85, artigo 9o, 4o).
Mas, depois de homologado o arquivamento do inqurito civil, em virtude de nova prova
ou no, o promotor de Justia originrio pode convencer-se de que h base para a ao. Nesse
caso, no estar sendo violada sua convico, nem ferida a vedao legal, e, assim, a nosso ver
poder propor a ao civil pblica.
E como fiscal da lei? Poderia o promotor de Justia que promoveu o arquivamento oficiar
na mesma ao que ele no quisera propor, e que veio a ser ajuizada por outrem? A nosso ver,
no o poder. Como fiscal da lei, tem o membro do Ministrio Pblico os mesmos impedimentos
que o juiz, e um deles que no pode ter interesse na posio de uma das partes: tendo
antecipado um juzo de descabimento da propositura da ao,12 sua posio de custos legis
12
Ver nota de rodap no 11.
699
MDULO VIII
estaria comprometida. Sua interveno no feito poderia justificar at mesmo a oposio da

competente exceo de suspeio.
(v) Interesse pessoal do membro do Ministrio Pblico
As aes civis pblicas de que cuida a Lei n o 7.347/85 versam interesses transindividuais,
ou seja, alcanam um feixe de interesses individuais, ligados por um elo comum. A prpria Lei
no 7.347/85 exige que essas aes corram, em regra, no foro do local do dano, justamente para
que o juiz, o promotor de Justia, as partes, as testemunhas e os peritos tenham maior facilidade
de conhecer a extenso do dano.
No raro isso levar, por exemplo, a que o promotor que instaure o inqurito civil ou
promova a ao civil pblica seja um dos moradores da cidade que est sendo contaminada
pela poluio que ele visa combater. Nesse caso, no estaria o promotor pessoalmente
interessado na soluo da lide, o que lhe retiraria condies de agir como autor ou at mesmo
de instaurar o prprio inqurito civil?
Devemos distinguir: (a) no caso de leso a interesses difusos, diante de sua total disperso,
no h o impedimento. Questes que digam respeito ao interesse de membros indeterminados
da coletividade no criam impedimento para atuao do promotor ou do juiz, caso contrrio
seria inexeqvel a norma que exige que essas aes sejam propostas no local do dano; (b) no
caso de leso a interesses coletivos ou individuais homogneos, com titulares determinados ou
determinveis, no podero o promotor ou o juiz estar entre os que foram pessoalmente lesados;
os interesses individuais homogneos ou coletivos no so comungados por toda a coletividade,
abstratamente considerada, e sim por um grupo determinado de pessoas. Se o promotor ou o juiz
fizerem parte desse grupo lesado, estaro incompatibilizados de oficiar no caso.
3 A NATUREZA JURDICA DO INQURITO CIVIL
O inqurito civil no processo administrativo e sim procedimento; nele no h uma
acusao nem nele se aplicam sanes; dele no decorrem limitaes, restries ou perda de
direitos. No inqurito civil no se decidem interesses; no se aplicam penalidades. Apenas
serve ele para colher elementos ou informaes com o fim de formar-se a convico do rgo
do Ministrio Pblico para eventual propositura ou no da ao civil pblica.
Assim, no sendo um fim em si mesmo, o inqurito civil no contraditrio, assim como
tambm no o o inqurito policial.
O que pode ocorrer, entretanto, que, sob juzo de convenincia do presidente do inqurito
civil, seja mitigado seu carter inquisitivo. Tomemos estas hipteses como exemplo: o Ministrio
Pblico no est bem instrudo se ou no caso de propor a ao civil pblica, se houve ou
700
CAP.
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Hugo Nigro Mazzilli
no o dano, se a argumentao do autor do requerimento de sua instaurao ou no correta.

Nesses casos, como em outros, ouvir todos os interessados, produzir provas requeridas pelo
indiciado, facultar-lhe apresentao de documentos e elementos instrutrios tudo isso pode
ser mais que til, at mesmo necessrio.
s vezes, porm, o inqurito civil no deve nem mesmo aproximar-se do contraditrio, se
no em todas as fases, ao menos em algumas delas (como quando deseja o promotor de Justia
surpreender uma situao que precise constatar, como o lanamento de poluentes; o uso de
lixos clandestinos etc.). Nesse ltimo caso, o promotor de Justia pode impor sigilo ao inqurito
civil, cuja preservao ser obrigatria (CPP, artigo 20).
4 O ALCANCE DAS ATRIBUIES DO MINISTRIO PBLICO NA REA DA NOTIFICAO E DA REQUISIO
A Constituio e as leis conferem aos membros do Ministrio Pblico o poder de efetuar
notificaes e expedir requisies nos procedimentos administrativos de sua competncia (CF,
artigo 129, VI; LC no 75/93, artigo 8o, I a IV; Lei no 8.625/93, artigo 26, I a III; Lei no 7.347/85,
artigo 8o, 1o, e 10).
As notificaes so verdadeiras intimaes por meio das quais o membro ministerial faz
saber a algum que deseja ouvi-lo, em dia, hora e local indicados com antecedncia razovel,
respeitadas as prerrogativas legais e o direito de algumas autoridades de marcar dia e hora
para serem ouvidas. Em caso de desatendimento notificao, poder ser determinada a
conduo coercitiva (CF, artigo 129, VI; LC no 75/93, artigo 8o, I; Lei n o 8.625/93, artigo 26, I, a).
J as requisies de documentos ou informaes destinam-se a atender s necessidades
investigatrias do Ministrio Pblico.
Tem havido controvrsia sobre o poder de requisio do Ministrio Pblico, especialmente
em matrias atinentes a informaes bancrias, fiscais e eleitorais.13
A nosso ver, o Ministrio Pblico pode requisitar documentos ou informaes de quaisquer
autoridades, inclusive nos casos legais de sigilo. Nessa hiptese, o membro do Ministrio
Pblico ser responsvel pela subsistncia do sigilo sobre as informaes requisitadas, bem
como dever responder pelo eventual uso indevido dessas informaes.14 Com efeito, o
13
V.g., a Resoluo 13.582, de 6-3-1987, do TSE (DJU de 13-3-1987, p. 3.911), e o artigo 38, 1o, da Lei de
Reforma Bancria (Lei no 4.595/64) referem-se quebra do sigilo das informaes sob requisio judicial.
14
Cf. ECA, artigo 201, 4 o; Lei n o 8.625/93, artigo 26, 2 o; Lei Complementar n o 75/93, artigo 8 o, 2 o; Lei n o 8.429/
92, artigo 11, III; Lei no 8.625/93, artigo 26, 2o; Lei Complementar no 75/93, artigo 8o, VIII, 1o e 2o; Lei no
8.429/92, artigo 11, III. No mesmo sentido, CF. Nelson Nery Jnior e Rosa Maria Nery, em Cdigo de
Processo Civil, cit., notas Lei no 7.347/85.
701
MDULO VIII
Ministrio Pblico, em face da legislao vigente, tem acesso at mesmo s informaes sob
sigilo, no sendo lcito a qualquer autoridade opor-lhe tal exceo. 15
S nos casos de excees constitucionais, como no sigilo das comunicaes telefnicas,
que o Ministrio Pblico precisar de autorizao judicial para ter acesso informao sigilosa
(CF, artigo 5o, XII).
A falta injustificada ou o retardamento indevido do cumprimento das requisies importar
a responsabilidade de quem lhe deu causa, inclusive sob aspecto criminal (Lei no 7.347/85,
artigo 10; LC no 75/93, artigo 8o, 3o; Cdigo Penal, arts. 319 e 330).
Atuando dentro de sua rea de atribuies, o rgo do Ministrio Pblico poder expedir
requisies, seja federal, estadual ou municipal a autoridade, a repartio ou o rgo
destinatrio.
Alm das hipteses em que o sigilo decorra diretamente da prpria lei (ex.: sigilo bancrio,
sigilo fiscal), ainda pode ele ser imposto, discricionariamente: (a) por convenincia da prpria
investigao; (b) no resguardo de interesse pblico (como a segurana da sociedade ou do
Estado); (c) em respeito imagem ou privacidade das pessoas envolvidas.
5 O COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO: CONTEDO E EFICCIA
O compromisso de ajustamento de conduta em matria de danos a interesses
transindividuais foi criado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (artigo 211), e, depois,
reiterado nos arts. 82, 3o, e 113, do Cdigo de Defesa do Consumidor.
O mesmo presidente da Repblica que tinha sancionado compromisso de ajustamento no
Estatuto da Criana e do Adolescente, pouco depois vetou o 3o do artigo 82 do Cdigo de
Defesa do Consumidor, afirmando agora ser imprprio equiparar um compromisso
administrativo a ttulo executivo, ainda mais porque versava apenas prtica de conduta e no
pagamento de quantia determinada.
Esses argumentos no resistem anlise, porque nada impediria que a lei institusse,
como instituiu, ttulos executivos extrajudiciais ainda que de obrigao de fazer. Ademais, o
veto foi incuo, pois, ao mesmo tempo em que se vetava o 3o do artigo 82 do Cdigo de
Defesa do Consumidor, e, conquanto dizendo que pelas mesmas razes vetaria idntica previso
de compromisso de ajustamento, contida no artigo 113 do mesmo diploma legal, o chefe do
15
no 5.370-DF, STJ, 1a. T., v.u., j. 12-11-97, rel. Mino Demcrito Reinaldo, DJU, 15-12-97, p. 66.185, o qual
acolheu nosso posicionamento (Regime Jurdico do Ministrio Pblico, cit., 2a ed., p. 407-9; 3a ed., p. 4224) e de Nlson e Rosa Nery (Cdigo de Processo Civil, cit., 2a ed., p. 1425; 3a ed., p. 1144).
MS
702
CAP.
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Executivo, por evidente descuido, promulgou na ntegra este ltimo dispositivo, que instituiu
o compromisso de ajustamento de forma at mais abrangente que o dispositivo do 3o do
artigo 82, este sim efetivamente vetado.
Em suma, foi incuo o veto ao 3o do artigo 82 do Cdigo de Defesa do Consumidor, pois
o artigo 113 desse diploma que no foi vetado inseriu o 6 o do artigo 5 o da Lei n o 7.347/85,
e instituiu o mesmo compromisso de ajustamento para a defesa de quaisquer interesses
transindividuais (artigo 21 da Lei n o 7.347/85, introduzido pelo artigo 117 do CDC).
Theotonio Negro, em suas anotaes ao Cdigo de Processo Civil, entende ter havido veto
tambm ao aludido artigo 113. A nosso ver, porm, no obstante tenha havido expressa
manifestao presidencial no sentido de que o compromisso de ajustamento previsto no artigo
113 tambm seria vetado como o foi no artigo 82, 3o, essa assertiva do presidente foi exposta
apenas como argumento de veto a outro dispositivo da mesma lei (artigo 92), mas tecnicamente
no foi formalizado o veto ao artigo 113, que foi sancionado e promulgado na ntegra. Como no
existe veto implcito, pois isso impediria o controle da rejeio, a doutrina tem aceito a validade
do compromisso de ajustamento, que vem sendo utilizado normalmente pelo Ministrio Pblico.16
Assim, os compromissos de ajustamento podem ser validamente tomados por quaisquer
rgos pblicos legitimados, e trazem grande proveito social.
A eficcia do compromisso de ajustamento surge, nos termos da Lei no 7.347/85, em
decorrncia de sua homologao pelo promotor de Justia, e sua exeqibilidade ser livremente
ajustada no prprio termo, no podendo as leis locais de Ministrio Pblico dispor sobre o
momento da formao do ttulo executivo.
Se o compromisso de ajustamento levar ao arquivamento do inqurito civil, o Conselho
Superior do Ministrio Pblico dever rever esse arquivamento.
O compromisso de ajustamento garantia mnima em prol da coletividade, no limite
mximo de responsabilidade do autor da leso [Mazzilli, 1999 e 2000].
Esses compromissos de ajustamento no so, a rigor, verdadeiras transaes, pois que os
rgos pblicos legitimados a tom-los no so titulares do direito lesado (direitos e interesses
transindividuais), de forma que no tm como dispor do que no lhes pertence. Limitam-se
16
Para uma anlise mais profunda sobre a eficcia dos 5 o e 6o do artigo 5 o da Lei n o 7.347/85, introduzidos
pelo artigo 113 do CDC, v. nosso A defesa dos interesses difusos em juzo, cit., caps. 5 e 23. No sentido do
texto, v. tb. Nelson e Rosa Nery, Cdigo de Processo Civil, cit., nota ao artigo 5o, 6o, da Lei no 7.347/85;
Vicente Greco Filho, Comentrios ao cdigo de proteo ao consumidor, cit., p. 377-8; Arruda Alvim et al.,
Cdigo do consumidor, cit., p. 509; Rodolfo C. Mancuso, Comentrios, cit., p. 281; Watanabe (1992).
703
MDULO VIII
apenas a tomar, dos causadores do dano, o compromisso de que estes ajustem sua conduta s
exigncias legais, dentro dos termos e condies fixadas. Trata-se de uma mitigao da
indisponibilidade, de grande proveito e eficcia prtica.
Nem todos os legitimados ao civil pblica ou coletiva podem tomar compromisso de
ajustamento, mas s os rgos pblicos legitimados ao civil pblica ou coletiva. Por isso,
esto autorizadas a celebrar compromissos de ajustamento as pessoas jurdicas de direito pblico
interno e seus rgos, no as sociedades civis, as fundaes privadas, as entidades da
administrao indireta e as pessoas jurdicas que, posto tenham participao acionria do
Estado, tenham regime jurdico prprio de empresas privadas (v.g., sociedade de economia
mista, sociedade annima de capital aberto).
J que os rgos que podem tomar o compromisso de ajustamento no tm disponibilidade
do direito material controvertido, o compromisso deve versar apenas as condies de
cumprimento das obrigaes (modo, tempo, lugar etc.).17
Qualquer co-legitimado poder discordar do compromisso e propor a ao judicial cabvel.
Caso contrrio, interesses transindividuais poderiam ficar sem acesso ao Judicirio [Rodrigues
e Nery, 1996, p. 178].
O compromisso extrajudicial no exige homologao em juzo, mas, se ela advier, o ttulo
passar a ser judicial (CPC, artigo 584, III).
O compromisso de ajustamento pode ser rescindido como os atos jurdicos em geral, ou
seja, voluntariamente, pelo mesmo procedimento pelo qual foi feito, ou contenciosamente,
por meio de ao anulatria (Cod. Civil, artigo 1.030).
6 A AO CIVIL PBLICA
Sob o aspecto doutrinrio, ao civil pblica a ao no penal, proposta pelo Ministrio
Pblico.
No sistema da Lei no 7.347/85, ao civil pblica a ao para a defesa de interesses
transindividuais, proposta por um dos seus co-legitimados.
Com mais tcnica, o Cdigo de Defesa do Consumidor preferiu a denominao de ao
coletiva para referir-se ao para defesa de interesses transindividuais, at porque o Ministrio
Pblico apenas um de seus legitimados ativos.
A atual redao do artigo 1 o da Lei n o 7.347/85 permite a defesa de interesses transindividuais
relacionados com o meio ambiente, o consumidor, o patrimnio cultural (bens e direitos de
17
Ato no 52/92-PGJ/CSMP/CGMP, de 16-7-1992 (DOE, Se. I, 23-7-1992, p. 30).
704
CAP.
22
SUA
Hugo Nigro Mazzilli
valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico), a ordem econmica, e, ainda, qualquer
outro interesse difuso ou coletivo (Lei n o 8.884/94, artigo 88, e CDC, artigo 110).
No s os interesses difusos e coletivos podem hoje ser defendidos por meio da ao civil
pblica ou coletiva. Como o Cdigo de Defesa do Consumidor e a Lei n o 7.347/85 se integram
(em matria de defesa de interesses transindividuais, um de aplicao subsidiria para o
outro) (CDC, artigo 90; Lei n o 7.347/85, artigo 21), em tese, cabe a defesa de qualquer interesse
individual homogneo por meio da ao civil pblica ou coletiva (CDC, arts. 81, pargrafo
nico, III, 82, e 90; Lei n o 7.347/85, artigo 21. V., tb., LC no 75/93, artigo 6o, XII; Lei n o 8.625/93,
artigo 25, IV, a ).
A jurisprudncia tem recusado o uso de ao civil pblica destinada a atacar leis em tese,
junto aos Juzos de primeiro grau, o que a tornaria indevido sucedneo da ao direta de
inconstitucionalidade ou mesmo da ao interventiva.18 Isso no quer dizer que, numa ao
civil pblica, no se possa reconhecer, incidentemente, uma inconstitucionalidade, como causa
de pedir. Assim, por exemplo, em face de aumento indevido de mensalidades escolares, fundado
numa lei inconstitucional, nada impediria que o Ministrio Pblico ou qualquer co-legitimado
ingressassem com ao civil pblica ou coletiva para repetio do indbito, em benefcio dos
lesados, transindividualmente considerados.
O que no se tem admitido que se use da ao civil pblica ou coletiva para atacar, em
carter abstrato, os efeitos atuais e futuros de uma norma supostamente inconstitucional, pois,
com isso, em ltima anlise, estaria o juiz da ao a invadir atribuio constitucional dos
tribunais, a quem compete declarar a inconstitucionalidade em tese de lei ou ato normativo,
para a seguir ser provocada a suspenso de sua eficcia (CF, arts. 52, X, 102, I, a, e 125, 2o).
7 A LEGITIMAO E O INTERESSE DE AGIR EM DEFESA DE INTERESSES TRANSINDIVIDUAIS
A Lei n o 7.347/85 e o Cdigo de Defesa do Consumidor integram-se na matria de legitimao
ativa para as aes civis pblicas ou coletivas (Lei n o 7.347/85, artigo 21; CDC, artigo 90). Podem
prop-las, de forma concorrente e disjuntiva: (a) Ministrio Pblico; (b) Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal; (c) autarquias, empresas pblicas, fundaes e sociedades de
economia mista; (d) associaes civis constitudas h pelo menos um ano, com finalidades
institucionais compatveis com a defesa do interesse pretendido (Lei n o 7.347/85, artigo 5o, I );
(e) entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurdica, especificamente destinados defesa de interesses transindividuais (Lei no 7.347/85,
18
Nesse sentido, v. AgRgAgI n o 189.601-GO, STF, 1 a T., j. 26-8-97, v.u., DJU, 3-10-97, p. 49.231; no mesmo sentido,
v. Moraes (1998, p. 495).
705
MDULO VIII
artigo 5o; CDC, artigo 82; Lei no 7.853/89, artigo 3o; ECA, artigo 210); (f) sindicatos (CF, arts. 5o,
LXX, b, 8o, III); (g) as comunidades indgenas (CF, artigo 232).
Por identidade de razes, entendemos que se aplica aos sindicatos e s fundaes privadas
o requisito imposto para as associaes civis: devem estar preconstitudos h mais de um ano
e ter finalidade institucional compatvel com a defesa judicial que queiram empreender na
ao civil pblica ou coletiva.
Para ajuizar a ao civil pblica ou coletiva, a associao dever estar expressamente
autorizada, seja pelos estatutos, o que dispensar autorizao punctual em assemblia (CF,
artigo 5o, XXI; CDC, artigo 82, IV ), seja por deliberao da assemblia, nos demais casos.19
Para o ajuizamento de ao civil pblica ou coletiva, pode o juiz dispensar o prazo de prconstituio, desde que haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou
caracterstica do dano, ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido (Lei no 7.347/85,
artigo 5o, 4o; CDC, artigo 82, 1o).
O requisito de pertinncia temtica significa que: (a) nas aes civis pblicas propostas
por entidades e rgos da administrao pblica direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurdica, devem eles estar especificamente destinados defesa dos interesses transindividuais
objetivados; (b) as associaes civis, fundaes privadas, sindicatos, rgos corporativos etc.
devem incluir entre seus fins institucionais a defesa judicial dos interesses objetivados na ao
coletiva por elas propostas (CDC , artigo 82, III e IV ).
O artigo 2 o-A da Lei n o 9.494/97, com a redao que lhe deu o artigo 5 o da Medida Provisria
o
n 1.798/99, exige que, nas aes coletivas movidas contra entidades da administrao direta
ou indireta, as peties iniciais sejam instrudas com cpia da assemblia da entidade associativa
que a autorizou, acompanhada da relao nominal de seus associados e indicao dos respectivos
endereos. Tal exigncia s teria sentido em se tratando de defesa de interesses individuais
homogneos ou at coletivos, mas ser de todo despicienda em matria de defesa de interesses
difusos.
No se exigem requisitos de representatividade adequada do Ministrio Pblico ou das
pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal);
em tese, estaro eles legitimados a ajuizar ao civil pblica ou coletiva. Quanto ao Ministrio
Pblico, seu interesse de agir presumido; como disse Salvatore Satta, o interesse do Ministrio
Pblico expresso pela prpria norma que lhe consentiu ou imps a ao. 20 J os demais
19
Ver artigo 2o-A da Lei n o 9.494/97, com a redao que lhe deu o artigo 5 o da Medida Provisria no 1.798/99.
20
Diritto processuale civile,
CEDAM,
1967, v. I, no 45.
706
CAP.
22
SUA
Hugo Nigro Mazzilli
legitimados, e at mesmo, a nosso ver, a Unio, os Estados, Municpios e Distrito Federal,

devero ter interesse concreto na defesa do interesse objetivado na ao civil pblica ou coletiva.
8 O LITISCONSRCIO ENTRE RGOS
ESTADUAIS E FEDERAIS DO MINISTRIO PBLICO
Para maior eficcia na defesa de interesses transindividuais, a lei permitiu que os diversos
Ministrios Pblicos pudessem trabalhar em conjunto, mediante litisconsrcio (p. ex., o Ministrio
Pblico de um Estado com o Ministrio Pblico de outro Estado, ou um desses com o federal).
A primeira norma a admitir o litisconsrcio de Ministrios Pblicos foi o 1o do artigo 210
do Estatuto da Criana e do Adolescente, para a defesa dos interesses e direitos nele objetivados.
A seguir, o Cdigo de Defesa do Consumidor previu o mesmo litisconsrcio em dois
dispositivos distintos: o artigo 82, 2o, para a defesa do consumidor, e o 113, para a defesa de
quaisquer interesses transindividuais.
O mesmo presidente da Repblica que tinha sancionado o artigo 210 do Estatuto da Criana
e do Adolescente resolveu vetar o litisconsrcio de Ministrios Pblicos, agora no Cdigo do
Consumidor, e, assim como canhestramente o fizera quanto ao compromisso de ajustamento,
vetou o respectivo pargrafo do artigo 82, mas promulgou na ntegra o artigo 113, que previa
o mesmo litisconsrcio, e de forma at mais abrangente
Objeta-se contra esse litisconsrcio uma srie de argumentos, sendo que os dois primeiros
j levantados nas razes do veto presidencial: (a) o dispositivo que instituiu o litisconsrcio
de Ministrios Pblicos feriria o artigo 128, 5 o, da Constituio, que reserva lei complementar
a disciplina da organizao, atribuies e estatuto de cada Ministrio Pblico; (b) somente
poderia haver litisconsrcio se a todos e a cada um dos Ministrios Pblicos tocasse qualidade
que lhe autorizasse a conduo autnoma do processo, o que o artigo 128 da Constituio no
admitiria; (c) como o Ministrio Pblico atua perante os rgos jurisdicionais, deveria ter suas
atribuies limitadas pela competncia destes, no podendo o Ministrio Pblico estadual
atuar perante a Justia federal nem o federal atuar perante a Justia local; (d) a admisso do
litisconsrcio entre Ministrios Pblicos diversos violaria o princpio federativo; (e) o Ministrio
Pblico uno e indivisvel, de forma que no poderia litisconsorciar-se consigo mesmo.
A despeito de a Constituio considerar o Ministrio Pblico uno e indivisvel, na verdade
nosso Estado federado, o que leva existncia de Ministrios Pblicos distintos, embora
possam trabalhar de forma sucessiva ou at mesmo simultnea (nesse ltimo caso, na
interposio de recurso especial ou extraordinrio, pelo Ministrio Pblico local e pelo federal)
(LC no 75/93, artigo 37, pargrafo nico). Ademais, nada impediria que a legislao processual
707
MDULO VIII
disciplinasse atribuies concorrentes entre Ministrios Pblicos distintos, como rgos que
so de Estados-membros autnomos.
A fora da idia da concorrncia de atribuies entre Ministrios Pblicos diversos est
em permitir mais eficaz colaborao entre cada uma das instituies do Ministrio Pblico,
que, at antes disso, eram praticamente estanques.
9 A POSSIBILIDADE DE TRANSAO NA AO CIVIL PBLICA
Como dissemos, ao cuidar dos compromissos de ajustamento, os co-legitimados ativos
ao civil pblica ou coletiva no agem em busca de direito prprio e sim de interesses
transindividuais. Ainda que alguns deles possam tambm estar defendendo interesse prprio,
como as associaes civis que buscam fins estatutrios , o objeto do litgio coletivo ser
sempre a reparao de interesses transindividuais.
Assim, posto detenham disponibilidade sobre o contedo processual do litgio, os
legitimados extraordinrios no tm disponibilidade do contedo material da lide. Como a
transao envolve disposio do direito material controvertido, a rigor o legitimado de ofcio
no pode transigir sobre direitos dos quais no titular.
No obstante essas consideraes, aspectos de convenincia prtica recomendaram a
mitigao da indisponibilidade da ao pblica, que, alis, j tinha sido atenuada at mesmo
na rea penal (CF, artigo 98, I; Lei n o 9.099/95).
Sensvel, pois, a esses aspectos prticos, a lei fez concesses. Embora vedando a transao
nas aes de responsabilizao civil dos agentes pblicos em caso de enriquecimento ilcito,21
admitiu compromissos de ajustamento em matria de defesa de quaisquer interesses difusos e
coletivos (Lei n o 7.347/85, artigo 5o, 6 o; ECA, artigo 211; CDC, artigo 113). J em caso de dano ao
meio ambiente, a lei tambm estimula a via transacional, pois condio para a proposta de
transao penal a prvia composio do dano, salvo em caso de comprovada impossibilidade.22
Se houver transao em ao civil pblica ou coletiva, e sobrevindo discordncia de qualquer
dos co-legitimados ativos, ou ainda de algum assistente das partes, como se h de proceder?
Se a discordncia se verificar depois de homologada a transao, podero os legitimados
apelar, visando a elidir a eficcia da homologao da transao. Tratando-se de discordncia
manifestada antes da homologao por um assistente simples, no obstar eficcia do acordo
21
Lei no 8.429/92, artigo 17, 1o. Se no cabe transao nas aes de improbidade administrativa, a fortiori
no se admitir transao nos respectivos inquritos civis.
22
Cf. Lei no 9.605/98, artigo 27. A composio cvel do dano ambiental h de ser celebrada entre o causador
da leso e um dos rgos pblicos de que cuida o 6o do artigo 5o da Lei no 7.347/85.
708
CAP.
22
SUA
Hugo Nigro Mazzilli
(CPC, artigo 53); obstar, porm, se partir de assistente litisconsorcial ou litisconsorte (CPC,
artigo 48).
Pode o Ministrio Pblico opor-se transao feita por co-legitimados em juzo? Sim,
comparea ele como autor ou mero rgo interveniente. Mesmo nesse ltimo caso (rgo
interveniente), o Ministrio Pblico no deixa de ser co-legitimado nato, e tem o encargo de
assumir a promoo da ao at em caso de abandono ou desistncia infundada. Por isso,
poder opor-se transao, e assim evitar, em tese, que uma verdadeira desistncia indireta
pudesse ser forjada, mas com efeitos mais gravosos.
Se o juiz recusar as impugnaes e homologar a transao, caber apelao.
Pelas peculiaridades da defesa dos interesses transindividuais, cremos possa o juiz negar
homologao ao acordo. Entendendo que a transao no atende aos interesses da coletividade,
deixar de homolog-la; se as partes se recusarem a dar andamento ao processo, e, mesmo
aplicado analogicamente o 1o do artigo 9o da Lei n o 7.347/85, se o Ministrio Pblico no der
seguimento ao feito, no restar ao juiz seno optar entre homologar a transao ou extinguir
o processo sem julgamento de mrito, por ter cessado o interesse processual.
Tambm a transao homologada em juzo pode ser rescindida como os atos jurdicos em
geral; a ao para rescindi-la a anulatria, no a rescisria, porque no caso a sentena
meramente homologatria do ato jurdico transacional.23
10 OS NUS E O CUSTEIO DA PROVA
grande a dificuldade da produo da prova, em matria de defesa de interesses
transindividuais. As percias so muito especializadas e custosas, alm de que faltam critrios
objetivos para mensurar a destruio de paisagem, a extino de espcie animal ou vegetal, a
prtica de propaganda enganosa, a falta de vagas numa escola etc.
problemtico o custeio das percias, quando necessrias. Normalmente as despesas do
processo deveriam ser adiantadas pelo autor (CPC, arts. 19 e s); contudo, so maiores as
dificuldades na ao civil pblica ou coletiva, pois nelas no haver adiantamento de custas,
emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da associao
civil autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e despesas
processuais.24 Assim, os custos das percias devem ser carreados ao Estado [Mazzilli, 2000,
caps. 33 e 36).
23
Cf. artigo 486 do Cdigo de Processo Civil. Nesse sentido, v. RE no 90.995-8-RJ , 1a T. STF, rel. Mino Nri da
Silveira, DJU de 28-2-86, p. 2.348, e RE no 101.303-6-SP, 2a T. STF, rel. Mino Djaci Falco, DJU de 28-2-86, p. 2.350.
24
Lei no 7.347/85, artigo 18, com a redao dada pelo artigo 116 do Cdigo de Defesa do Consumidor.
709
MDULO VIII
No inqurito civil, o Ministrio Pblico pode requisitar a percia. Assim dispe a

Constituio paulista: a administrao pblica direta e indireta, as universidades pblicas e
as entidades de pesquisa tcnica e cientfica oficiais ou subvencionadas pelo Estado prestaro
ao Ministrio Pblico o apoio especializado ao desempenho das funes da Curadoria de
Proteo de Acidentes do Trabalho, da Curadoria de Defesa do Meio Ambiente e de outros
interesses coletivos e difusos. 25 Na fase processual, o Ministrio Pblico, tanto quanto todos
os demais co-legitimados, deve requerer a realizao da percia ao juiz da causa.
Se for pblico o rgo que deva fazer a percia, a requisio ministerial ou judicial dever
resolver o problema, mas se forem particulares as entidades capazes de fazer a prova tcnica,
as dificuldades so maiores, pois no so obrigados os peritos particulares a fazer percias
gratuitamente nem a custe-la dos seus prprios bolsos. Some-se a todos esses problemas o
fato de que, pelo sistema hoje vigente, no possvel desviar as verbas do fundo previsto no
artigo 13 da Lei n o 7.347/85 para custear percias.
11 O CONTROLE EXTERNO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
L IMITES ENTRE A DISCRICIONARIEDADE E A L EGALIDADE
Seria cabvel a instaurao de inqurito civil ou a propositura de ao civil pblica para
investigar decises da administrao tomadas dentro do campo da discricionariedade
administrativa?
Colocando a questo de modo genrico, no cabe ao civil pblica ou coletiva (e, a fortiori,
tambm no cabe a instaurao de inqurito civil) para contrastar diretrizes de oportunidade e
convenincia do administrador pois, diante do princpio da separao de Poderes, a
discricionariedade do ato administrativo s pode ser aferida pela prpria administrao. Mas,
por exceo, tanto em matria de inqurito civil como de ao civil pblica, possvel entrar no
exame: (a) dos aspectos formais de competncia e legalidade do ato administrativo vinculado ou
do ato administrativo discricionrio; (b) do mrito do ato administrativo vinculado; (c) do mrito
do ato administrativo discricionrio, quando tenha havido imoralidade, desvio de poder ou de
finalidade, ou quando o ato administrativo se tenha apartado dos princpios da eficincia ou da
razoabilidade; (d) do mrito do ato administrativo discricionrio, quando a administrao o
tenha motivado, embora no fosse obrigada a faz-lo (teoria dos motivos determinantes).
Outrossim, como os fins a atingir pela administrao so sempre vinculados, possvel que se
25
Constituio paulista, artigo 115, XXIX. Hoje, a referncia seria s Promotorias, e no mais s Curadorias,
terminologia abandonada com o advento da Lei no 8.625/93 e da Lei Complementar paulista no 734/93.
710
CAP.
22
SUA
Hugo Nigro Mazzilli
instaure inqurito civil ou se proponha ao civil pblica ou coletiva, p. ex., diante da falta de
vagas para menores nas escolas, da inexistncia ou insuficincia quantitativa ou qualitativa de
ensino fundamental. Afinal, se so direitos, alguns at constitucionais, a eles correspondem
deveres que podem ser cobrados em juzo.
O que no se poder, porm, em juzo, pretender impor ao administrador critrios
discricionrios do autor da ao civil pblica ou do juiz, nem querer tomar do administrador o
poder de decidir quais as despesas, opes ou investimentos so os melhores para a coletividade
pois para tomar essas decises, s o administrador foi eleito pela soberania popular.
FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo. Apontamentos sobre o inqurito civil. Justitia,
p.165-33, s.d.
FIORILLO, Rodrigues e NERY, Rosa. Direito processual ambiental brasileiro. So Paulo: Del
Rey, 1996, p.178.
MAZZILI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juzo. 12a ed. Saraiva, 2000.
MAZZILI, Hugo Nigro. Introduo ao Ministrio Pblico. 2a ed. Saraiva, 1998, cap.6, n.27.
MAZZILI, Hugo Nigro. O inqurito civil. 1a ed. Saraiva, 1999, cap.11.
MAZZILI, Hugo Nigro. Regime Jurdico do Ministrio Pblico. 3a ed. Saraiva, 1996.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. Ed. Atlas, 1998. p.495
WATANABE, KAZUO. Cdigo brasileiro de defesa do consumidor. 2a ed. Forense Universitria,
1992. p.516.
711
MDULO IX
MOBILIZAO SOCIAL
MDULO IX MOBIILIZAO SOCIAL
23
CAPTULO
TECENDO O AMANH
PELA
JUSTIA NA EDUCAO*
Nisia Werneck**
SUMRIO
1
2
3
O QUE MOBILIZAO SOCIAL?
..... 716
..... 717
HORIZONTE TICO DA MOBILIZAO SOCIAL
COMPREENSO DO CONCEITO DE CIDADANIA E DOS PRINCPIOS DA DEMOCRACIA
4
5
POR QUE MOBILIZAO SOCIAL
DESENVOLVER UM PROCESSO DE MOBILIZAO SOCIAL

..... 718
..... 723
..... 725
..... 735
* Baseado no texto Mobilizao Social um modo de construir a democracia e a participao, escrito em coautoria com Jos Bernardo Toro.
* * Consultora em Mobilizao Social.
715
MDULO IX MOBILIZAO SOCIAL
Em nosso pas nos acostumamos a ouvir crticas sobre a distncia muitas vezes existente
entre a lei e a realidade. A lei andando na frente, definindo novos horizontes e novos critrios,
enquanto a realidade ainda conserva prticas inadequadas, em prejuzo aos direitos dos
cidados. Mas, qual a soluo? Mudar a lei, ou trabalhar para que a realidade avance tanto
quanto a nossa capacidade de, por intermdio das leis, expressar nossos projetos e definir o
pas que queremos? E mais: como responder a este desafio: fazer da lei tambm um instrumento
de mudana social. Qual o papel de juzes e promotores neste projeto?
1 O QUE MOBILIZAO SOCIAL?
Muitas vezes confundimos mobilizao social com um evento, uma passeata, uma
concentrao, um abaixo-assinado. Mas estes so recursos de um processo de mobilizao,
podem fazer parte dele ou no. A mobilizao social ocorre quando um grupo de pessoas de
uma comunidade, ou toda a sociedade, decide agir com um objetivo comum, buscando um
resultado desejado por todos. Mobilizar convocar vontades (discursos, aes e decises)
para um propsito comum, com um sentido tambm compartilhado.
A mobilizao social um ato de liberdade.
Participar ou no de um processo de mobilizao social uma escolha de homens e
mulheres livres. um gesto, um ato e uma demonstrao de liberdade, orientado pela vontade,
interesse ou disponibilidade de cada um. Se no escolhemos livremente, participaremos porque
os outros esto participando, uma atitude de conformismo, que gera dependncia e imobilismo.
Ou participaremos porque os outros nos mandam participar, gerando de um lado subservincia
e de outro totalitarismo. Por isso essencial que possamos escolher, decidir por ns mesmos
o que queremos e devemos fazer, quando, como e em qu participar.
A mobilizao social um ato de razo.
Um processo de mobilizao sempre voltado para algum objetivo: a implantao de uma
escola, a melhoria de algum aspecto no nosso bairro, na nossa cidade, no nosso pas, etc. Esse
objetivo pr-definido assumido conscientemente por aqueles que querem participar do
processo de mudana.
A mobilizao social um ato de paixo.
Quando nos decidimos a participar, essa escolha contamina o nosso cotidiano. Nosso
discurso, nossas decises e aes passam a considerar o objetivo que queremos alcanar e que
716
CAP.
23
TECENDO O AMANH
PELA
JUSTIA NA EDUCAO
Nisia Werneck
justifica a nossa participao. No apenas a nossa razo estar comprometida com essa escolha,
mas tambm nosso corao.
A mobilizao social um ato de comunicao.
A comunicao estruturada possibilita o compartilhamento das informaes, de vises e
de sentidos, contribuindo para a prtica democrtica e para a estabilidade e continuidade da
mobilizao.
Habitualmente pensamos no humano, no ser humano, como um ser racional, e freqentemente
declaramos em nosso discurso que o que distingue o ser humano dos outros animais seu ser
racional. (...) Dizer que a razo caracteriza o humano um antolho,1 porque nos deixa cegos frente
emoo, que fica desvalorizada como algo animal ou como algo que nega o racional. Quer dizer,
ao nos declararmos seres racionais vivemos uma cultura que desvaloriza as emoes, e no vemos
o entrelaamento cotidiano entre razo e emoo, que constitui nosso viver humano, e no nos
damos conta de que todo sistema racional tem um fundamento emocional [Maturana, 1998, p. 14].
2 HORIZONTE TICO DA MOBILIZAO SOCIAL

Um processo de mobilizao no se justifica por si mesmo, mas pelo projeto com que est
comprometido, pelos objetivos que pretende alcanar e que lhe do sentido. Para que a
mobilizao tenha legitimidade, esse sentido precisa estar fundamentado em decises e projetos
que tenham sido explicitados e acordados entre os membros da sociedade a que se refere. Ele
vai orientar, fornecer critrios para as aes e legitimar o processo de mobilizao social,
constituindo-se assim no seu horizonte tico.
A Constituio de um pas oferece aos seus cidados um horizonte tico para aes e
processos de mobilizao em diversas reas, ao explicitar um projeto de nao. Quanto mais o
processo de discusso, elaborao e aprovao da Constituio tiver sido participativo, maior
a adeso ao seu projeto de nao e a sua legitimidade como horizonte tico, porque as escolhas
refletiro melhor a vontade de todos e sero por todos compartilhadas.
Nos artigos 1 e 3 de nossa Constituio esto sintetizados os princpios e os objetivos
bsicos que nos propusemos a alcanar. Neles est consagrada nossa opo pela democracia,
tendo como fundamentos a cidadania e a dignidade humana.
Antolho: objeto usado para restringir a viso dos animais, especialmente cavalos, para que no de distraiam
nem se assustem.
717
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em um Estado Democrtico de Direito e tem como
fundamentos:
I a soberania
II a cidadania
III a dignidade da pessoa humana
IV os valores do trabalho e da livre iniciativa
V o pluralismo poltico
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil:
I Construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II Garantir o desenvolvimento nacional;
III Erradicar a pobreza, a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV Promover o bem de todos, sem preconceito de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminao.
Ao assumirmos essas escolhas nos comprometemos com dois desafios.

Convertermo-nos em um pas produtivo internacionalmente, com eqidade interna, ou
seja, como garantir o desenvolvimento nacional, erradicando a pobreza, a marginalizao e
reduzindo as desigualdades regionais.
Construir uma ordem democrtica, a sociedade livre, justa e solidria, que expresse o
nosso modelo de democracia, que seja, concretamente, o nosso Estado Democrtico de Direito.
Todo processo de mobilizao que tiver como meta contribuir para responder a esses
desafios tem na Constituio brasileira sua fonte de critrios e de legitimidade. A Declarao
Universal dos Direitos do Homem representa o horizonte tico dos movimentos de reivindicao
e garantia dos direitos humanos. O Estatuto da Criana e do Adolescente legitima as aes de
movimentos pela melhoria da educao.
3 COMPREENSO DO CONCEITO DE CIDADANIA E DOS PRINCPIOS DA DEMOCRACIA
Para compreender e responder propositivamente aos desafios da construo do nosso
projeto de nao, preciso fundamentar os conceitos de cidadania, democracia, participao,
dignidade humana e produtividade.
A ordem social no natural: as ordens de convivncia social no so naturais, mas
construdas pelos homens. O que natural nossa tendncia de viver em sociedade. Os gregos
foram capazes de criar a democracia e construir uma nova ordem social, porque entenderam que
a ordem social no provinha dos deuses, mas era, ou podia ser, construda pelos homens.
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CAP.
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TECENDO O AMANH
PELA
JUSTIA NA EDUCAO
Nisia Werneck
Se podemos construir a ordem social, tambm podemos transform-la, podemos propor

mudanas. No aceitar a nossa responsabilidade pela construo da realidade em que vivemos,
ao mesmo tempo, nos desobriga da tarefa de transform-la, colocando na mo do outro, ou de
outros, a possibilidade de agir. O resultado uma atitude de fatalismo e subservincia, ou, na
melhor das hipteses, de reivindicao e de cobrana.
Ao resumirmos nossas aes a reivindicar e cobrar estamos colocando algum na posio
de poder, de capaz de suprir nossos desejos. Reinstitumos na poltica a figura paterna e
assumimos uma atitude de dependncia e menoridade. Samos da posio de sujeitos e vamos
para a de destinatrios de servios e benefcios, abrindo o caminho para as prticas
manipuladoras e clientelistas do populismo.
A formao de uma nova mentalidade na sociedade civil, que se perceba a si mesma como
fonte criadora de ordem social, pressupe compreender que os males da sociedade so o
resultado da ordem social que ns mesmos criamos e que, por isso mesmo, podemos transformar.
A democracia uma ordem autofundada: a democracia uma ordem social que se caracteriza
pelo fato de suas leis e suas normas serem construdas pelos mesmos que as vo cumprir e
proteger. Nem toda ordem social democrtica, nem autofundada.
A monarquia tradicional, histrica, dos egpcios e dos persas, por exemplo, era uma ordem
social. Mas nela o monarca, por ser filho de quem era ou por indicao dos deuses, se colocava
fora da sociedade, em um lugar separado e diferente do dos outros homens, e desse lugar
ditava as leis e normas que regeriam a vida dos seus sditos (sub-ditos, submetidos ao que
dizia o outro).
A ditadura tambm uma ordem social no democrtica. O ditador, ou seu grupo, tambm
se coloca, dessa vez por fora das armas, em um lugar especial, diferente, de onde dita as leis
e as normas. A ordem tambm vem de fora da sociedade, de algum que est separado daqueles
que vo cumpri-la e defend-la.
Na democracia, a ordem social se produz a partir da prpria sociedade. As leis e as normas
so criadas, diretamente ou por representantes, pelos mesmos que vo cumpri-las e proteg-las.
A convivncia democrtica nasce quando uma sociedade aprende a autofundar a ordem social. A
democracia no pode ser imposta; , e tem de ser, cotidianamente construda e praticada.
A democracia uma cosmoviso: ela uma forma de ver o mundo e os outros. Uma forma
que aceita cada pessoa como fonte criadora de ordem social. isso que define o cidado em
uma democracia: pessoa capaz de construir e transformar, junto com os outros, a ordem social
e a quem cabe cumprir e proteger as leis que ele mesmo ajudou a criar.
719
Em muitos casos, nos referimos cidadania como titularidade de direitos. Cidado seria
aquele que goza de determinados direitos. Especialmente nas situaes de privao desses
direitos, tendemos a usar muitas vezes essa acepo do conceito. Mas o voto, por exemplo,
um direito do cidado, que contribui para o desenvolvimento e a prtica da sua capacidade de
construir e transformar a sociedade, mas no o que o define.
Outras vezes falamos de cidadania no sentido de pertinncia a uma sociedade. Cidado
o que nasceu em um pas, ou que vive e trabalha naquele pas, ou que detenha algum atributo
que a lei exige para que ele seja considerado como tal. O conceito de cidadania fundado na
participao alm de ser prprio da democracia faz dela uma ordem social comprometida com
a liberdade e com a defesa incondicional da vida.
O conflito constitutivo da democracia: na ordem democrtica o conflito no uma anomalia
a ser combatida. Na democracia, as pessoas que pensam diferente no so inimigas, a quem
queremos derrotar ou excluir, mas representam diferentes modos de ver, com os quais devemos
conviver, respeitar e construir consensos, projetos comuns que somos capazes de colocar acima
de nossas divergncias.
Faamos da democracia um espao poltico para a cooperao na criao de um mundo de
convivncia no qual nem a pobreza, nem o abuso, nem a tirania surjam como modos legtimos de
vida. A democracia uma obra de arte poltico-cotidiana que exige atuar no saber que ningum
dono da verdade, e que o outro to legtimo quanto qualquer um. Alm disso, tal obra exige a
reflexo e a aceitao do outro e, sobretudo, a audcia de aceitar que as diferentes ideologias
polticas devem operar como diferentes modos de ver os espaos de convivncia, que permitem
descobrir diferentes tipos de erros na tarefa comum de criar um mundo de convivncia no qual a
pobreza e o abuso so erros que se quer corrigir [Maturana, op. cit., p. 75].
No existe um modelo de democracia que possamos copiar: se somos ns que construmos,

que autofundamos, a nossa democracia ter a nossa cara. Podemos aprender com outras
sociedades, mas nossa e intransfervel a responsabilidade pela construo da nossa
democracia. Ela vai expressar nossa histria, nossa viso de mundo, nossos valores. Esse
princpio chamado de princpio da incerteza porque no sabemos a priori como ser o
nosso modelo de democracia. Temos que correr o risco de caminhar por um caminho que
desconhecemos, que se faz na caminhada, se queremos chegar a um lugar que tambm no
conhecemos ainda, mas que inspira e justifica nossas aes.
A dignidade humana
Ainda que no haja um modelo ideal de democracia, toda ordem democrtica est orientada
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CAP.
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TECENDO O AMANH
PELA
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a proteger e fortalecer os direitos humanos e a proteger e desenvolver a vida. A dignidade

humana no um dado. Ela conceituada e construda por ns. O nosso conceito de dignidade
est consolidado na Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, que, ao estabelecer
aqueles direitos de que somos detentores pelo simples fatos de sermos humanos, anteriores a
qualquer diferena, a qualquer ao, contribui para uma definio de um patamar bsico de
uma vida digna, de uma dignidade humana.
A Declarao Universal dos Direitos do Homem o projeto de humanidade que nosso
sculo concebeu, talvez a sua maior contribuio histria. Nos sculos passados, alguns
pases, como os Estados Unidos, na sua Constituio (1787), e a Frana, na Declarao dos
Direitos do Cidado (1789), haviam definido os direitos humanos. Mas, eram experincias
isoladas, os detentores desses direitos eram os cidados daqueles pases.
Com a Declarao Universal dos Direitos do Homem isso no acontece. Pela primeira vez
na histria somos uma s humanidade. Reconhecemos esses direitos a todo e qualquer ser
humano, at mesmo aos cidados de pases que no so signatrios do documento. Ns, os
signatrios, reconhecemos que os cidados desses pases so tambm detentores desses direitos.
No sei se se tem a conscincia de at que ponto a Declarao Universal representa um fato
novo na histria, na medida em que, pela primeira vez, um sistema de princpios fundamentais da
conduta humana foi livre e expressamente aceito, atravs de seus respectivos governos pela
maioria dos homens que vive na Terra. Com esta declarao, um sistema de valores pela
primeira vez na histria universal, no em princpio, mas de fato, na medida em que o consenso
sobre sua validade e sua capacidade para reger os destinos da comunidade futura de todos os
homens foi explicitamente declarado. (Os valores de que foram portadoras as religies e as Igrejas,
at mesmo a mais universal das religies, a crist, envolveram de fato, isto , historicamente, at
hoje, apenas uma parte da humanidade.) Somente depois da Declarao Universal que podemos
ter a certeza histrica de que a humanidade toda a humanidade partilha alguns valores comuns;
e podemos, finalmente crer na universalidade dos valores, no nico sentido em que tal crena
historicamente legtima, ou seja, no sentido em que universal significa no algo dado objetivamente,
mas algo subjetivamente acolhido pelo universo dos homens. (...)
A afirmao dos direitos , ao mesmo tempo, universal e positiva: universal no sentido de que
os destinatrios dos princpios nela contidos no so mais apenas os cidados deste ou daquele
Estado, mas todos os homens; positiva no sentido de que pe em movimento um processo em
cujo final os direitos do homem devero ser no mais apenas proclamados ou apenas idealmente
reconhecidos, porm efetivamente protegidos, at mesmo contra o prprio Estado que os tenha
violado [Bobbio, 1992, pp. 28/30].
721
Ns, brasileiros, incorporamos a ntegra da Declarao Universal dos Direitos do Homem

aos direitos assegurados por nossa Constituio (Ttulo II.- Dos Direitos Fundamentais, artigo
5). Declaramos a dignidade humana um dos fundamentos de nossa nao e de nosso modelo
de democracia. Dessa forma, comprometemo-nos no apenas com o enunciado desses direitos,
mas com sua garantia e exigibilidade. Assumimos o desafio de transform-los no projeto tico
de nosso pas, em torn-los cotidianos.
Para os tornarmos efetivos e concretos, o primeiro passo conhecermos esses direitos.
Uma pesquisa realizada no Rio de Janeiro, em 1997, pelo CPDOC/ISER, mostrou que 50,9% das
pessoas no foram capazes de citar sequer um dos direitos humanos, 13,2% citaram apenas
um, 9,5% citaram dois e 26,7% foram capazes de citar trs. O conhecimento dos direitos cresce
com o aumento da escolaridade. Entre os entrevistados que cursaram at a 4 srie do primeiro
grau, 66,3% no citaram nenhum direito. Entre os entrevistados com curso superior, 50,6%
citaram trs direitos. Os direitos sociais so mais conhecidos, foram os mais citados. Os direitos
polticos foram os menos citados e ficou evidente que eles so percebidos como deveres.
A construo do pblico
Podemos definir o pblico como aquilo que convm a todos e que, de igual maneira,
contribui para a sua dignidade. A institucionalizao do pblico a partir da sociedade civil no
representa ameaa s instituies e ao Estado, mas contribui para a governabilidade, para
ampliar a capacidade que tem uma sociedade de resolver seus conflitos sem recorrer violncia,
aplicando regras conhecidas publicamente.
Um dos indicadores da excluso social e da baixa participao das nossas sociedades o baixo
controle e compreenso que os setores populares tm das instituies pblicas [Toro, 1997].
Essa separao tem origem em nossa histria colonial, mas o tempo a acentuou e torna
hoje necessrio um trabalho de reinstitucionalizao do pblico, porque nele que poderemos
compartilhar projetos e fazer competir os interesses dos diferentes setores da sociedade em
condies adequadas para a construo do entendimento. A educao, ou a falta dela, limitam
a compreenso e dificultam a atuao pblica dos setores populares em nossas sociedades.
Fazer do respeito aos direitos humanos nosso projeto tico significa fazer da aceitao do
outro o fundamento da nossa convivncia e da educao um instrumento para a construo da
eqidade e da eficincia.
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CAP.
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TECENDO O AMANH
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4 POR QUE MOBILIZAO SOCIAL

Um galo sozinho no tece uma manh:
ele precisar sempre de outros galos.
De um que apanhe esse grito que ele
e o lance a outro; de um outro galo
que apanhe o grito que um galo antes
e o lance a outro; e de outros galos
que com muitos outros galos se cruzem
os fios de sol de seus gritos de galo,
para que a manh, desde uma teia tnue,
se v tecendo, entre todos os galos
Joo Cabral de Melo Neto
A mobilizao uma forma de interveno social. Toda interveno social parte do

pressuposto de que a ordem social no natural e por isso pode ser transformada. A mobilizao
e as demais intervenes sociais buscam, portanto, modificar a ordem social por meio da
mudana nos modos de pensar e/ou modos de atuar e/ou modos de sentir.
A forma como se d uma interveno social no indiferente. Pelo contrrio, diferentes
maneiras de atuar sobre a ordem social geram diferentes culturas ante as mudanas, segundo
o enfoque que a referida interveno tenha, construindo uma pedagogia social (uma paidia).
Assim, se a interveno assistencialista, cria uma cultura de dependncia; se autoritria,
cria baixa auto-estima; se clientelista, cria uma cultura de adeso; se democrtica, cria
cidadania e autonomia.
Os processos de mobilizao so em sua essncia um modo de exerccio e prtica
democrticos e tm como objetivo bsico converter atores sociais em sujeitos sociais e passar
de uma ordem recebida a uma ordem produzida [Toro, op. cit.], sair de uma lgica de adeso
para uma lgica de deliberao. Vivemos na terra em que a lgica da adeso foi to praticada
que se consolidou em um ditado que a resume muito bem: manda quem pode e obedece
quem tem juzo. A lgica da deliberao pressupe o rompimento com uma longa tradio em
que os papis de mandar e obedecer sempre estiveram muito separados e exige o
desenvolvimento de uma nova cultura de cidadania e autonomia.
Se a consideramos dessa forma, a mobilizao social e a participao deixam de ser uma
estratgia, decorrente da incapacidade do governo, seja financeira seja operacional, de dar conta
de determinados assuntos. Deixa tambm de ser uma alternativa neutra, uma opo entre outras,
723
de reivindicao. Converte-se em uma escolha consistente, em um modo de ser da democracia,

em uma estratgia necessria para sua aprendizagem, sua prtica e seu desenvolvimento.
Robert Putnam, professor de Harvard, analisou a experincia recente da Itlia e relacionou
o sucesso econmico e administrativo de determinadas regies ao nmero de associaes
cvicas atuando na regio. Alexis de Tocqueville, analisando a sociedade americana, atribuiu
seu desenvolvimento sua capacidade de se associar, de se organizar. Para ele, ela seria a
mestra de todos os saberes sociais.
A cooperao voluntria depende do capital social. As regras de reciprocidade generalizada e
os sistemas de participao cvica estimulam a cooperao e a confiana social porque reduzem os
incentivos a transgredir, diminuem a incerteza e fornecem modelos para a cooperao futura. Os
estoques de capital social, como confiana, normas e sistemas de participao tendem a ser
cumulativos e a reforar-se mutuamente. Os crculos virtuosos redundam em equilbrios sociais
com elevados nveis de cooperao, confiana, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivos. Eis as
caractersticas que definem a comunidade cvica. Por outro lado, a inexistncia dessas caractersticas
na comunidade no cvica tambm algo que tende a auto-reforar-se. A desero, a desconfiana,
a omisso, a explorao, o isolamento, a desordem e a estagnao intensificam-se reciprocamente
num miasma sufocante de crculos viciosos [Putnam, 1966].
A prtica democrtica faz parte de nosso projeto de nao, expresso na Constituio na

nossa definio como Estado Democrtico de Direito, e reforada e assumida pela forma
como nos propomos a operar as polticas sociais. Nesse sentido, a Constituio brasileira
consagra duas grandes tendncias: a descentralizao e a participao. De uma forma geral, a
Constituio determina que a garantia dos direitos sociais dever do Estado e da sociedade.
Para assegurar o exerccio de participao da sociedade estruturado todo um sistema de
conselhos (municipais, estaduais e nacionais), com participao da sociedade civil.
Institucionalmente, foram criados esses espaos, mas para que eles se convertam em espaos
democrticos e de democratizao da sociedade preciso que eles correspondam a uma
realidade de mobilizao, participao e iniciativa da sociedade civil.
A Constituio brasileira incorporou o texto da Declarao Universal dos Direitos de
Homem, mas para que eles se tornem cotidianos preciso que a sociedade os assuma como
seu projeto, os reivindique e cuide de seu cumprimento. O que d sentido ao processo de
mobilizao o projeto com o qual est comprometido. Fazer da educao um direito de fato
de todos os brasileiros um projeto de libertao e crescimento e uma misso para todos ns
que de alguma forma, no nosso cotidiano, podemos contribuir para esse objetivo como
profissionais e como cidados.
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CAP.
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TECENDO O AMANH
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5 DESENVOLVER UM PROCESSO
DE
MOBILIZAO SOCIAL
O imaginrio
O primeiro passo no planejamento de um processo de mobilizao social a explicitao
de seu propsito. Esse propsito est diretamente ligado qualidade da participao que ser
alcanada. Esse propsito dever estar expresso sob a forma de um horizonte atrativo, um
imaginrio convocante que sintetize de uma forma atraente e vlida os grandes objetivos que
se busca alcanar. Ele deve expressar o sentido e a finalidade da mobilizao. Ele deve tocar a
emoo das pessoas. No deve ser s racional, mas ser capaz de despertar a paixo. A razo
controla, a paixo move [Toro].
Um exemplo o imaginrio proposto por Moiss ao povo judeu e descrito por Isaas:
Vamos para uma terra onde jorram leite e mel. Uma terra boa e espaosa onde habitaro
juntos o lobo e o cordeiro e o leopardo deitar-se- ao lado do cabrito, o bezerro e o leozinho
pastaro juntos e um menino os poder tanger. Esse imaginrio, expresso na descrio de
uma terra de fartura e de paz, foi capaz de mobilizar o povo israelita e mant-lo unido, apesar
da dispora.
Outro exemplo, o imaginrio proposto por Betinho na Ao da Cidadania contra a Fome,
a Misria e Pela Vida: uma sociedade que, pela solidariedade, vence a fome e a misria. Marca
o fim de uma sociedade indiferente. No Natal de 93 a proposta era de que nenhuma famlia
passasse fome naquela noite. Os mais diversos segmentos da sociedade se mobilizaram para
aplacar a fome de 32 milhes de pessoas.
Esse propsito deve refletir um consenso, refletir uma escolha e construo de um interesse
compartilhado. Esse consenso no um acordo em que as pessoas negam suas diferenas,
mas em que elas so preservadas e respeitadas. As pessoas no esto necessariamente de
acordo entre si, mas de acordo com alguma coisa, com uma idia, que colocada acima de
suas divergncias. Ele a expresso de um exerccio de convivncia democrtica.
O imaginrio enuncia uma forma de futuro por construir, contm elementos de validade
formais (histricos e cientficos) e, nesse sentido, uma fonte de hipteses para a ao e o
pensamento. um critrio para orientar e avaliar os mltiplos esforos e as decises requeridas
para convert-lo em realidade. Deve trazer referncias que tornem possvel a cada um responder
s perguntas: em que medida o que estou fazendo contribui para alcanar esse objetivo? O que
mais posso fazer?
Isso o diferencia de um simples slogan ou campanha publicitria, ainda que em termos de
divulgao sejam necessrios esses elementos comunicativos. Uma diferena fundamental
que o slogan no se constitui em uma referncia sobre o que precisa ser feito no presente.
725
Um slogan no pode substituir as informaes efetivas, que as pessoas necessitam para

se mobilizarem, alertou Rosa Maria Torres, em seu artigo Sem todos pela Educao, no h
Educao para todos.
A lei como imaginrio
Se a Constituio de 1988 representa a explicitao do pas que queremos, o ECA representa
um marco no tratamento das questes relativas s crianas e aos adolescentes, na forma como
a sociedade os v e na maneira como se prope a cuidar deles, e a LDB, a descrio da educao
que precisamos para alcanar esses objetivos.
Entretanto a lei, por si s, incapaz de garantir as transformaes necessrias para sua
efetiva implementao. Conforme muito bem enfatizou Afonso Armando Konzen,
um modelo no se altera por decreto ou por milagre. Os atores das responsabilidades necessitam
compreender o seu papel e, a partir da compreenso, passar a exerc-lo. (...) certo que o papel
de educar, na escola, pertence ao educador. No que insubstituvel. No entanto, o papel de velar
pelo asseguramento do direito de ser educado pertence a toda a sociedade.2
Como imaginrio, a legislao tem uma vantagem inerente sua condio: a legitimidade.
A legislao, por todo o processo de discusso que antecede sua entrada em vigor, representa
um consenso social, que dispensa sua validao a todo momento. Representa uma escolha de
nossa sociedade, ainda que no tenha sido compreendida e compartilhada por todos na extenso
de suas conseqncias. Assim, preciso refund-la, estender sua legitimidade formal,
construindo sua legitimidade social.
A situao descrita na lei o imaginrio pretendido, e eliminar a distncia entre esse
horizonte e a realidade, uma misso da sociedade e dos operadores do Direito em especial,
como tradutores e como difusores do texto legal junto s comunidades onde atuam.
Quem d incio a um processo de mobilizao social?
Um processo de mobilizao social tem incio quando uma pessoa, um grupo ou uma
instituio decide iniciar um movimento no sentido de compartilhar um imaginrio e o esforo
para alcan-lo. Para desempenhar esse papel de produtor social, a pessoa ou instituio deve
ter a capacidade de criar condies econmicas, institucionais, tcnicas e profissionais para
que um processo de mobilizao ocorra. Uma Secretaria de Estado, uma instituio pblica ou
Movimento O Direito Aprender Caderno de Textos do Seminrio Estadual novembro de 1995.
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CAP.
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uma entidade privada, uma pessoa ou um grupo podem ser produtores sociais. O produtor
social responsvel por viabilizar o movimento, por conduzir as negociaes que vo lhe dar
legitimidade poltica e social.
O produtor social tem a inteno de transformar a realidade, tem certos propsitos de
mudana e se dispe a apresentar e compartilhar esses propsitos com as outras pessoas, que
vo ajud-lo a explicit-los, ampli-los e, claro, a alcan-los. Para isso ele precisa ter uma
certa legitimidade, seja prpria, seja conferida por algum ou por algum princpio, seno
difcil que ele consiga a credibilidade necessria no primeiro momento. Ao longo do processo
essa legitimidade vai crescer ou diminuir, refletindo a qualidade da sua gesto do processo.
essencial que o produtor social seja visto no como dono, mas como precursor de um
movimento que reflete uma preocupao e um desejo de mudana compartilhado. Para isso
preciso que ele:
Respeite e confie na capacidade das pessoas de decidirem coletivamente sobre suas
escolhas e estimule o desenvolvimento desses comportamentos. Esses comportamentos
contradizem uma tradio brasileira que tem suas origens no perodo colonial e com a qual
precisamos romper. Raymundo Faoro, em seu livro Os Donos do Poder, escreveu sobre a
monarquia brasileira:
Essa monarquia, acostumando o povo a servir, habituando-o inrcia de quem espera tudo de
cima, obliterou o sentimento instintivo de liberdade, quebrou a energia das vontades, adormeceu a
iniciativa. (...) Tudo tarefa do governo, tutelando os indivduos, eternamente menores, incapazes
ou provocadores de catstrofes, se entregues a si mesmos.
Essa viso infantilizou as pessoas. Aliada a uma situao em que o que contava era ser
amigo do rei e que fez da troca de favores um hbito natural na prtica da poltica, gerou uma
cultura de adeso e no uma cultura de deliberao. As pessoas se acostumaram a no analisar,
no avaliar e no decidir suas posies, mas a aderir s posies de outros, normalmente dos
que esto no poder. Para passarmos de uma cultura de adeso para uma cultura de deliberao
e para nos tornarmos verdadeiros cidados fundamental o reconhecimento incondicional da
capacidade de deciso e ao das pessoas. S assim elas se sentiro seguras e dispostas para
decidir e agir por sua prpria conta.
Acredite na importncia de se liberar a energia, a criatividade e o esprito empreendedor
das pessoas e das coletividades. A democracia e a produtividade esto relacionadas com
mentalidades proativas. E essa mentalidade no natural, tem que ser educada: preciso
aprender a passar de uma ordem recebida para uma ordem produzida. O exerccio da criatividade
e da proposio de solues faz parte dessa aprendizagem.
727
O importante que o produtor social contribua para que sejam criadas as condies para
a evoluo de uma posio reativa (fatalista frente aos problemas) para uma posio proativa
(ver os problemas como situaes a serem trabalhadas, como oportunidades de ao, ver na
busca de solues um desafio estimulante).
Seja capaz de interpretar a nossa realidade social. Isso exige que ele conhea a sociedade,
seus valores, seus significados, suas prioridades. Requer ainda que ele conhea a Constituio
do Brasil e seja capaz de interpret-la como expresso de um projeto de nao, do ponto de
vista da comunicao e da mobilizao.
Seja capaz de orientar um editor na produo de materiais adequados de divulgao,
tenha conhecimento das possibilidades e dos limites da comunicao social como instrumento
de mobilizao. Freqentemente no so alcanados os objetivos em um processo de
mobilizao porque se superestima a capacidade dos veculos e da comunicao de massa.
preciso saber situar bem esse papel para que se tire deles o melhor proveito.
Tenha conceitos claros de democracia, cidadania, pblico e participao, de modo,
inclusive, a contribuir para gerar imagem social positiva para os reeditores mais fracos,
possibilitando-os fazer competir seus interesses em igualdade de condies.
Seja sensvel e tolerante para conseguir trabalhar com as redes de reeditores, sem
burocratiz-las, convertendo-as em redes autnomas, doadoras de sentido prprio.
Observao: Os papis que estamos apresentando no so necessariamente desempenhados
por uma pessoa. Algumas pessoas ou instituies podem estar juntas desempenhando um
desses papis, outras vezes uma mesma pessoa ou instituio desempenha mais de um ao
mesmo tempo. O importante que algum esteja fazendo isto, com as preocupaes, os critrios
e os valores aqui discutidos.
Os operadores do Direito e a mobilizao pela educao
Muitas vezes os operadores do Direito esto mais acostumados ao trabalho de gabinete,
baseado nas aes e processos, mas este caso exige uma ampliao de sua agenda. No se
trata de atuar para estimular aes e processos, mas de buscar interagir com outros responsveis
(pais, escola e poder pblico), com base no que a lei determina, no horizonte que ela desenha
e na credibilidade que o cargo lhe traz, para difundir o que a legislao (ECA, LDB e outras)
preconiza, contribuir para derrubar as barreiras que dificultam a sua operao, estimular e
garantir sua aplicao.
Nem todos os operadores do Direito se sentiro vontade para atuar como produtores
sociais no sentido que o texto aponta. Nem necessrio. O que importa que possam mobilizar
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CAP.
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e convocar lideranas e parceiros nos Municpios em que atuam e os estimulem a desenvolver

um processo de mobilizao, os alimentem com informaes adequadas e contribuam para
legitimar sua atuao.
No Municpio de Campos Altos, Minas Gerais, quando lideranas comunitrias
desenvolveram um censo buscando identificar crianas fora da escola, foi fundamental a
participao do promotor da Comarca. Na vspera do dia em que estudantes e cidados iam
sair a campo, batendo de porta em porta, perguntando pelas crianas, idade e situao escolar,
o promotor deu uma entrevista na rdio local. Falou sobre a importncia da atividade, sobre a
obrigatoriedade dos pais de buscar a escola e do poder pblico de garantir as vagas. Isso deu
legitimidade ao processo e reforou o compromisso de todos. No dia seguinte, o promotor
participou da solenidade de abertura do censo, reforou os argumentos e reiterou a relevncia
dessa ao. Novamente, seu depoimento estimulou os participantes a desenvolverem seu
trabalho com responsabilidade e rigor. O resultado foi que em poucas semanas no havia mais
crianas fora da escola em Campos Altos.
O que um reeditor social
Este termo, cunhado por Juan Camilo Jaramillo (1991), designa uma pessoa que, por seu
papel social, ocupao ou trabalho, tem a capacidade de readequar mensagens, segundo
circunstncias e propsitos, com credibilidade e legitimidade. Dito de outra forma, uma
pessoa que tem pblico prprio, que reconhecida socialmente, que tem a capacidade de
negar, transformar, introduzir e criar sentidos frente a seu pblico, contribuindo para modificar
suas formas de pensar, sentir e atuar. Os educadores so reeditores ativos. Por sua profisso e
pela credibilidade que tm frente a seus alunos podem legitimamente introduzir, modificar ou
negar mensagens, segundo circunstncias e propsitos. Um proco, um gerente, um lder
comunitrio tambm so, pelas mesmas razes, reeditores.
O reeditor diferente dos chamados multiplicadores. Ele no reproduz um contedo o
mais prximo possvel da forma como o recebeu, mas o interpreta e amplia adequando-o
naturalmente ao seu pblico. A qualidade de seu trabalho no medida pela fidelidade ao
contedo original, mas pelo enriquecimento da mensagem, pela sua adequao, por meio do
uso de cdigos, valores e experincias prprios daquele grupo, pelo correto entendimento
dos propsitos e sentidos e pela participao que gerou.
O reeditor diferente tambm do militante tradicional, de um guerrilheiro. Ele atua no seu
cotidiano. O campo de atuao do militante o mundo. O reeditor cr no convencimento de
cada um, o militante cr na converso, na adeso. A atuao do militante refora os
729
comportamentos de sociedades caudilhistas, que esto sempre se perguntando quando vir

algum para acabar com isso, que tratam os problemas como desordem, que dependem de
algum que restabelea a ordem. O reeditor refora o conceito de democracia e de cidadania,
de uma sociedade que constri sua prpria ordem.
As relaes entre o produtor social e os reeditores
O produtor social comea seu trabalho identificando quais so os reeditores que, em seu
campo de atuao, podem contribuir para aprofundar e viabilizar as metas a que se prope a
mobilizao. No possvel fazer uma mobilizao se no podemos localizar no tempo e no
espao os reeditores que podem atuar e contribuir para seus objetivos.
Uma vez localizados, preciso conhecer o campo de atuao do reeditor, para prov-lo de
compreenses, de alternativas de aes e decises que iro ajud-lo, no primeiro momento, a
responder pergunta: o que eu posso fazer no meu campo de atuao, no meu cotidiano? Com
o tempo, ele mesmo vai descobrir novas formas de atuar e participar.
Cabe, ainda, ao produtor assegurar aos reeditores os instrumentos de que ele precisa para
atuar: material de divulgao para comear o trabalho, contatos que possam facilitar seu acesso
aos meios de comunicao, etc. Esses materiais e contatos no tm a funo apenas de divulgar
as idias do movimento, mas eles so importantes porque contribuem para dar segurana aos
reeditores e legitimar o seu discurso perante os outros.
Campo de atuao
As pessoas esto dispostas a participar de um processo de mudana, proposto no
imaginrio, se lhes respondemos seguinte pergunta: Como eu posso participar, aqui em
meu campo de trabalho, no que fao todos os dias? No se faz mobilizao social com herosmo.
As mudanas so construdas no cotidiano por pessoas comuns, que se dispem a atuar
coletivamente, visando alcanar propsitos compartilhados.
Para que as pessoas se disponham a participar e descubram sua forma de contribuir
preciso que:
Tenham informaes claras sobre os objetivos, as metas, a situao atual e as prioridades
da mobilizao a cada momento. Esse um dos objetivos da comunicao social no apoio a
um movimento.
Sintam-se seguras quanto ao reconhecimento, valorizao e respeito sua forma de ser
e de pensar. Ningum est disposto a correr o risco de ser incompreendido e rejeitado.
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TECENDO O AMANH
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JUSTIA NA EDUCAO
Nisia Werneck
Sintam a confiana dos outros participantes quanto sua capacidade e possibilidade de
contribuir para o alcance dos objetivos.

Pode ser que, no primeiro momento, os reeditores, grupos ou pessoas precisem de apoio
para identificar possveis formas de atuao. o problema do campo de atuao. Por isso um
projeto de mobilizao deve fornecer:
Compreenses adequadas ao campo de atuao de cada participante: explicaes slidas
sobre os problemas a resolver, situaes a criar ou modificar, sentido e finalidade das decises
a tomar e das aes a seguir em seu campo dirio de trabalho.
Indicaes das decises e aes que esto ao alcance das pessoas dentro de seu campo
de atuao e trabalho e a explicao de como e por qu contribuem ao propsito buscado.
Esse repertrio de sugestes deve ser suficientemente claro, aberto e estimulante para
que, no momento seguinte, as pessoas descubram e inventem novas formas de participar e no
se acomodem nem se sintam manipuladas ou com sua autonomia comprometida.
Todo processo de mobilizao requer que o reeditor faa modificaes especficas em seu
campo de atuao. Todo reeditor, por sua ocupao, profisso ou trabalho, tem um campo
ou espao de atuao que lhe prprio. A esse campo concorrem fatores, conceitos e decises;
alguns so modificveis por outros atores. Por exemplo, o campo de atuao do professor a
sala de aula. Ali concorrem fatores fsicos, conceitos, atuaes e decises de diferentes tipos.
Alguns so modificveis por ele: o contedo da aula, a programao do tempo, seu
comportamento verbal, a metodologia, a motivao e a auto-estima dos alunos, etc. Outros
fatores que esto incidindo no mesmo campo no so modificveis pelo professor: a arquitetura
da sala, o calendrio escolar, a disponibilidade dos textos, o estado nutricional dos alunos.
Esses que o professor ou professora no podem modificar podem ser modificados por outros
atores (secretrio de Educao, etc.). A exeqibilidade de uma mobilizao est relacionada
com a possibilidade de propor ao reeditor a modificao de variveis e fatores que esto sob
seu domnio quotidianamente e explicitar as relaes que podem ser estabelecidas entre essas
aes e o imaginrio proposto.
Resumindo, preciso que as propostas de atuao:
sejam claras e realistas;
respeitem os limites da atuao de cada um, mas no sejam conservadoras; que contribuam
para abrir caminhos para novas vises;
no sejam explicitadas e/ou percebidas como cobrana, como responsabilizao;
sejam estimulantes.
731
Esse um dos principais aspectos a serem considerados. A explicitao de decises,

percepes e aes possveis tem como objetivo ajudar cada um a se ver no movimento, a
descobrir como pode e quer participar e contribuir para que os objetivos sejam alcanados.
Coletivizao
A coletivizao o sentimento e a certeza de que aquilo que eu fao, no meu campo de
atuao, est sendo feito por outros, da minha mesma categoria, com os mesmos propsitos e
sentidos. ela que d estabilidade a um processo de mobilizao social. A comunicao um
importante instrumento de coletivizao, mas no o nico.
Podemos citar como exemplo a experincia de atendimento sade infantil, da Pastoral
da Criana. O sistema se baseia na atuao de lderes comunitrias, que realizam o
acompanhamento das crianas de sua comunidade. Ao final do curso preparatrio, elas recebem
um diploma, uma agenda de acompanhamento (o Caderno da Lder Comunitria) e uma
camiseta impressa com o smbolo da Pastoral. Essa camiseta uma das formas de coletivizar a
ao das lderes. Ao vestirem essa camiseta elas se sentem e so percebidas pela comunidade
como participantes de um grupo muito maior, que transcende a comunidade, que legitima a
sua ao e lhe confere um reconhecimento social. Elas se sentem conectadas, coletivizadas,
desenvolvem um sentimento de pertinncia.
Uma das formas de se alcanar a coletivizao por meio da circulao de informaes, da
divulgao do que est acontecendo nas diversas frentes. O que distingue a coletivizao da
simples divulgao seu compromisso com os resultados. A divulgao tem um objetivo muitas
vezes promocional ou meramente informativo. O resultado esperado que as pessoas saibam,
tenham conhecimento dessa informao. No caso da mobilizao, o foco no compartilhamento
da informao (no simplesmente na sua circulao) e o resultado desejado que as pessoas
formem opinies prprias, se disponham a agir e ajam. E mais, que se sintam donas dessa
informao, repassem-na, utilizem-na e se tornem elas prprias fontes de novas informaes.
Para o sucesso de uma mobilizao preciso que todos que dela participam tenham um
comportamento comunicativo, tenham interesse e disposio para consumir e fornecer
informaes.
Muitas vezes os veculos e os tipos de material que sero utilizados na coletivizao so os
mesmos de uma campanha de divulgao ou de publicidade mas, certamente, seu contedo e
forma sero diferentes, porque estaro orientados a outro tipo de compromisso.
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CAP.
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Acompanhamento
A quarta dimenso da estruturao de um processo de mobilizao social o
acompanhamento e avaliao.
A opinio freqente de que a avaliao se reduz a julgar se os objetivos de um programa
foram alcanados ou no restritiva demais. A avaliao deve ser algo mais que uma simples
autpsia. Deve ser um meio efetivo de melhorar os atuais programas ou o planejamento de futuras
atividades [Pierre Drouet].
Os objetivos da avaliao e do acompanhamento so:

Explicitar as lies aprendidas. Uma coisa o que pensamos em fazer, outra o que
realizamos na prtica. Uma coisa o mapa e outra, a estrada. Depois que conhecemos a
estrada podemos corrigir o mapa, acrescentar informaes que ajudem quem vem atrs. No
d para iniciar a caminhada sem o mapa, mas o que aprendemos no caminho que j percorremos
nos ajuda a entender o que ainda temos que percorrer.
Levantar informaes que favoream o planejamento das novas aes e a redefinio
dos objetivos. Muitas vezes os objetivos iniciais j foram alcanados ou esto encaminhados e
possvel ousar mais, ir em frente. Outras vezes, eles se mostram difceis demais, ou ento
exigem antes outras mudanas. Tambm possvel que se descubra um novo pblico, que no
se pensou no incio que pudesse ajudar, mas que se mostrou necessrio e/ou disponvel, e
importante traar uma estratgia especfica para abord-lo.
Importncia mobilizadora dos resultados Os resultados j alcanados tm uma incrvel
fora para manter viva a mobilizao j alcanada, para convencer novos atores e viabilizar
novos recursos. Alm disso, eles servem como repertrio de idias para quem est comeando
a participar.
Para atender a esses objetivos nos processos de mobilizao importante ter a avaliao
como um procedimento permanente. Avaliar um processo de mobilizao trafegar entre dois
plos: um dos no mais e outro dos no ainda, entre o que j no mais como era,
valorizar e compreender o alcance dessas mudanas, e o que ainda no como nos propusemos,
identificar o que ainda precisa ser feito, apontando caminhos para que seja alcanado.
A avaliao deve abordar trs ngulos diferentes:
Avaliao dos resultados: em que medida foram alcanados os resultados pretendidos.
Avaliao da mobilizao: em que medida tem-se conseguido a adeso e participao
das pessoas e instituies com o objetivo e sentido pretendidos.
Relao entre eles: em que medida os resultados se devem a essa participao.
733
Para isso importante que se tenha indicadores pr-definidos ou, no mnimo, pr-sugeridos.
Indicadores quantificveis, ou pelo menos facilmente identificveis, que possam ser operados
com clareza por todos os que participam do movimento. No caso de mobilizao pela educao,
a reduo dos ndices de evaso e repetncia, do nmero de crianas fora da escola e da por
diante so sinalizadores de sucesso.
Outro aspecto importante para alcanar os objetivos da avaliao dar visibilidade aos
resultados. preciso que todos que esto participando, que so interessados, beneficiados,
ou ainda que podem vir a ter participao, saibam dos resultados.
No caso do Pacto de Minas pela Educao, diversas cidades colocaram uma placa bem no
local de chegada dizendo: Voc chegou a uma cidade que se orgulha de no ter nenhuma
criana entre 7 e 10 anos fora da escola. Poder colocar essa placa foi uma motivao; coloclas, uma realizao; mant-las, um compromisso e uma responsabilidade.
As quatro dimenses bsicas de um processo de mobilizao social, o imaginrio, o campo
de atuao, a coletivizao e o acompanhamento, devem ser construdos e operados
simultaneamente. A ausncia de qualquer um deles tem conseqncias diferentes: oferecer s
imaginrio demaggico ou gera apenas angstia nas pessoas; s as atuaes e decises, sem
imaginrio, conduzem a ativismos passageiros ou movimentos sem rumo; se no h coletivizao
ou acompanhamento por indicadores se produz o desinteresse.
A ruptura com a realidade presente, assegurando o direito educao em toda a sua
amplitude, exige a produo de um certo desequilbrio dessa situao. Esse desequilbrio se
d com a instaurao de um novo debate, a insero de novos atores e o desenvolvimento de
uma nova cooperao. O novo debate: a educao como direito de todos, entendido em toda
a sua amplitude: direito ao acesso, ao regresso, permanncia e ao sucesso na escola. Os
novos atores: os operadores do Direito como parceiros comprometidos com o ideal da sociedade
de educao para todos. A nova cooperao: operadores do Direito, escolas, poder pblico e
sociedade atuando em conjunto para eliminar as distncias que separam a realidade atual da
realidade que a lei nos deixa vislumbrar como nosso horizonte desejvel.
Imagine um pas em que todas as crianas vo escola...
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CAP.
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TECENDO O AMANH
PELA
JUSTIA NA EDUCAO
Nisia Werneck
BOBBIO, Norberto. Presente e futuro dos direitos do homem. In: A era dos direitos./trad.
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MATURANA R., Humberto. In: Emoes e linguagem na educao e na poltica./trad. Jos
Fernando Campos Fortes. Belo Horizonte: Ed. UGMG, 1998. p.14.
MELO NETO, Joo Cabral. Tecendo a manh. In: Educao pela pedra.
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Putnam, com Robert Leonardi e Rafaella Y. Nanetti; Trad. Luiz Alberto Monjardim. Rio de
Janeiro: Ed. Fundao Getlio Vargas, 1966.
735

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