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MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Novas Questes, Possveis Articulaes
Renata Bovo Peres
Elisngela de Almeida Chiquito
R e s u m o A questo regional e a discusso sobre a territorialidade das estratgias de
desenvolvimento vm retomando seu espao, acompanhadas pelo chamado novo desenvolvimentismo e pela consolidao da questo ambiental. Esta retomada ocorre atravs de novas
posturas para a integrao de polticas regionais historicamente herdadas ou recentemente
constitudas. Embora tenha havido avanos significativos na redefinio das escalas de planejamento, dos instrumentos de gesto e de instituies de mbito regional, persistem entraves que
impedem um movimento em direo sua efetiva integrao. O pas ainda apresenta mltiplas
territorialidades e uma gama de polticas, programas e projetos voltados ao desenvolvimento
social e econmico que conformam um quadro poltico-administrativo de setorializao das
polticas pblicas e de territrios fragmentados e desconexos, em uma conjuntura que acentua
a excluso social. A compreenso deste percurso e a reflexo sobre as possibilidades atuais de
construo de uma Poltica de Ordenamento Territorial so os objetivos deste artigo.
P a l
INTRODUO
Aps um longo perodo de eclipse, o debate sobre concepes e estratgias de ordenamento territorial e de desenvolvimento regional retorna, neste novo milnio, pauta da
agenda poltica brasileira. Depois de duas dcadas 1980 e 1990 em que se predominou
o pensamento macroeconmico, aes voltadas ao controle da inflao e a adoo de polticas econmicas liberais, acompanhadas pela reduo do papel do Estado e no contexto
da prpria crise do planejamento (ver Espaos & Debates, 1981), a questo da territorialidade nas estratgias de desenvolvimento vem retomando seu lugar na agenda poltica
brasileira, acompanhada de dois novos componentes, de caractersticas supostamente antagnicas o chamado novo desenvolvimentismo e a consolidao da questo ambiental.
O novo desenvolvimentismo, que vem sendo discutido predominantemente por
economistas e cientistas polticos brasileiros e cujo debate foi recentemente sistematizado
no documento Ten thesis on New Developmentalism, em suma, pressupe o fortalecimento do Estado em paralelo ao fortalecimento do mercado e pressupe a adoo de um conjunto de polticas econmicas integradas (industrial, tecnolgica, reforma agrria, crdito,
emprego, etc.) em consonncia com um sistema de proteo social capaz de diminuir as
condies de desigualdade social (Bresser-Pereira, 2006).
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Este artigo objetiva, portanto, compreender e trazer luz elementos que permeiam
novas reflexes sobre o papel da questo regional no Brasil, envolvendo a criao de iniciativas de desenvolvimento regional, as tentativas de construo de uma poltica de ordenamento territorial, as implicaes e possveis interlocues entre escalas, instrumentos e
instncias de gesto regional, as nuances, as disputas e os desafios desse campo de estudo
em reconstruo.
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rgos, reas que estavam no foco das atenes para a explorao recursos minerais e de
energia hidrulica.
As polticas de desenvolvimento, nesse contexto histrico, associadas aos processos de
regionalismo e territorialismo da ocupao nacional, caracterizaram os padres de organizao do espao brasileiro na conformao da estrutura territorial, na fixao de valor ao
solo, na forma de relacionamento entre lugares e, sobretudo, nos modos de apropriao e
conservao da natureza e de uso dos recursos naturais.
Essas polticas regionais apresentaram, portanto, pelo menos, dois grandes objetivos:
a diminuio das desigualdades regionais (econmicas e sociais) e a promoo da ocupao do territrio nacional. Mas foi nos anos 1940, precisamente aps o trmino da 2
guerra mundial, que o ordenamento territorial e a questo regional ganharam espao nos
debates e nas polticas de desenvolvimento na medida em que a poltica federal se voltou
para criao de instituies ligadas ao desenvolvimento das chamadas regies-problema,
ou seja, reas at ento no aproveitadas economicamente, que apresentavam graves
conflitos em termos sociais e polticos, ou mesmo reas praticamente despovoadas que
possuam riquezas naturais. A Constituio de 1946, de carter descentralizante, estabeleceu, pela primeira vez, a necessidade da destinao de recursos para a criao de rgos
de planejamento do desenvolvimento para as regies-problema Amaznia, Vale do So
Francisco e Polgono das Secas no Nordeste (Chiquito, 2012).
A partir desta dcada as polticas de desenvolvimento regional tiveram uma grande
vinculao com as iniciativas de ordenamento territorial no Brasil. Diversas foram as
propostas de regionalizao e de ordenamento do territrio nacional, de instituies de
planejamento regional e de concepes de desenvolvimento que partiram de mltiplos
campos profissionais, brasileiros e estrangeiros.
Sobre a questo do desenvolvimento e do ordenamento territorial e a integrao
entre escalas e temas, importante retomar experincias que forneceram importantes
subsdios para se pensar uma poltica de ordenamento territorial. Um estudo que merece
ser destacado foi elaborado pela SAGMACS, em 1954, que compreendeu a unidade regional a partir de duas escalas: uma como um nvel intermedirio de planejamento entre
Estado e Nao e outra entre Estado e Municpios, considerando a dimenso territorial
do Brasil (SAGMACS, 1954). No que diz respeito ao ordenamento territorial de regies
intermedirias entre Estados e Nao, o estudo sugere a criao das unidades racionais de
organizao e aproveitamento, consideradas unidades de planejamento e gerenciamento
do territrio constitudas com base nas bacias hidrogrficas. Com base nesse estudo, o territrio nacional ficou dividido entre trs grandes unidades racionais de organizao e aproveitamento a Bacia Amaznica, a Bacia do rio So Francisco e a Bacia Paran-Uruguai.
No que se refere regionalizao do estado de So Paulo, o estudo utilizou como
critrio, para delimitao da unidade regional, a rea de influncia dos municpios do
interior e a diviso poltica do territrio associada rede hidrogrfica. Para isso, props a
criao de 11 regies de aproveitamento territorial, cada uma delas identificada por sua
cidade-sede. Cada regio deveria ser concebida como uma unidade econmica e poltica
autnoma, com oramento prprio e administrando os servios pblicos comuns intermunicipais (SAGMACS, 1954).
Tambm a partir dessa lgica de construo de uma poltica de desenvolvimento baseada nas estratgias de ordenamento territorial e desenvolvimento regional, foram criadas
pelo governo federal trs Macroagncias Regionais para as regies-problema a Comisso
do Vale do So Francisco (CVSF), em 1948, a Comisso do Plano de Valorizao Eco74
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Desse modo, ao ressaltar em seu artigo 21, inciso IX, que compete Unio elaborar
e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social, a Constituio Brasileira de 1988 colocou o ordenamento territorial
como um instrumento de planejamento, elemento de organizao e de ampliao da racionalidade espacial das aes do Estado.
Em que pese o reconhecimento da importncia do ordenamento do territrio pela lei
maior do pas, este no foi seguido por uma mobilizao para a construo de uma Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial. Na segunda metade dos anos de 1990 assistiu-se a
uma reabilitao do planejamento, embora os textos constitucionais se limitassem a aspectos oramentrios, deixando os principais instrumentos de planejamento, como os planos
nacionais, regionais e de ordenamento do territrio sem meno de prazos, de critrios e
dos responsveis pela sua realizao (Thry, 2009, p.284).
A despeito disso, Miragaya e Signori (2011, p.142) analisam que a inexistncia de
uma Poltica de Ordenamento do Territrio no pas no significou a inexistncia de instrumentos que pudessem colaborar para isso. Esses autores apresentam um rol exemplificativo de sistemas, polticas, planos e programas identificados como de destacado impacto
no territrio e que podem ser considerados como instrumentos de ordenamento territorial, dentre os quais se destacam: Sistema Nacional de Unidades de Conservao, Sistema
Nacional de Recursos Hdricos, Sistemas Municipais de Planejamento; Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional, Poltica Nacional de Meio Ambiente, Poltica de Desenvolvimento Rural Sustentvel, Poltica Nacional de Recursos Hdricos, Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano, Poltica de Defesa Nacional; Planos Diretores Municipais (e
seus instrumentos de gesto territorial urbana), Planos de Bacias Hidrogrficas, Planos de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel, alm dos Planos macrorregionais e sub-regionais
e dos programas e fundos com rebatimento territorial.
A eficcia do funcionamento desses planos foi comprometida, entretanto, pela falta
de articulaes entre eles. A ausncia de uma poltica nacional que permitisse a articulao entre esses instrumentos demonstrou-se evidente, juntamente com a necessidade da
criao de um Sistema Nacional de Ordenamento do Territrio que se mostrasse capaz de
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dirimir conflitos de interesse e imprimir uma trajetria convergente para a gesto adequada do territrio (Miragaya e Signori, 2011, p. 139).
Em 1990 foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) e, a ela subordinada,
a Diretoria de Ordenao Territorial (DOT), que tinha como atribuies cumprir aquele
preceito constitucional. A estratgia bsica da DOT, contudo, limitou-se a elaborao de
Zoneamentos Ecolgico-Econmicos (ZEE), nos planos nacional, regional e estadual, que
se constituem em um dos principais instrumentos de ordenamento do territrio. Em 1999
a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao ZEE transferidas para o Ministrio do
Meio Ambiente.
Decorridos mais de 15 anos da promulgao da Constituio Federal, o ano de 2003
marcou a retomada de uma lgica territorial para o desenvolvimento do pas.
No bojo desse momento histrico, estava a criao da Lei Federal 10.683/2003 que
conferiu a responsabilidade sobre o Ordenamento Territorial ao Ministrio da Integrao
Nacional (MI), com a responsabilidade de iniciar um processo de elaborao de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT).
Nesse mesmo ano, importantes iniciativas foram realizadas para embasar as reflexes
sobre o tema, como a realizao da oficina Bases para uma Proposta de Poltica Nacional
de Ordenamento Territorial PNOT (Ml, 2005), que reuniu as ideias de especialistas
brasileiros renomados em desenvolvimento regional, urbano e ambiental, a fim de aprofundar a discusso sobre o conceito ordenamento territorial. O objetivo seria tornar esse
conceito operacional rumo construo de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial e que propiciasse um conjunto articulado de aes direcionadas para a promoo
do desenvolvimento sustentvel.
A sntese dessa oficina, feita por Becker (2005), procurou ressaltar alguns pontos
convergentes, dentre os quais se destacaram:
O conceito de territrio no unvoco. O territrio no Brasil no mais transformado
apenas sob a gide do Estado. patente a importncia adquirida por novos atores da
sociedade civil organizada, e que novas institucionalidades e territorialidades no esto
vinculadas malha administrativa oficial dos municpios e estados. o caso de projetos
comunitrios alternativos de certa extenso, das Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDES), dos territrios definidos pela logstica como os Arranjos Produtivos Locais
(APL), dos Comits de Bacia Hidrogrfica e dos consrcios de municpios.
O territrio o espao da prtica e implica a apropriao de uma parcela de espao. Como
qualquer prtica social implica a noo de limite e manifesta uma inteno de poder,
inclusive, sobre os movimentos. tambm um produto usado, vivido e utilizado como
meio para a prtica social.
Existem trs equvocos comuns que precisariam ser esclarecidos. Primeiro, o ordenamento
se diferencia do uso do solo, j que se trata de proposies de escalas distintas, relacionadas a diferentes competncias legislativas e executivas. Segundo, o ordenamento no
equivale ao planejamento regional stricto sensu, poltica macroeconmica destinada
induo de fluxos ou correo de desigualdades espaciais. Terceiro, o ordenamento
no se reduz ao zoneamento em suas vrias modalidades, mas este o seu mais difundido instrumento.
O ordenamento territorial diz respeito a uma viso macro do espao, enfocando grandes
conjuntos espaciais e espaos de interesses estratgicos ou usos especiais. Trata-se de
uma escala de planejamento que aborda o territrio nacional em sua integridade, em
uma viso de contiguidade que se sobrepe a qualquer manifestao pontual do terR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 1 4 , N . 2 / N OV E M B RO 2 0 1 2
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1 A articulao horizontal
entre municpios foi institucionalizada por legislao
federal, atravs da Emenda Constitucional 19/1998,
relativa instituio de
Consrcios e Convnios de
Cooperao entre os Entes
Federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos (Farah, 2003,
p.87).
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integradas dentro de eixos como: infraestrutura, desenvolvimento econmico, desenvolvimento urbano e gesto ambiental, sade, educao, cultura e esportes, assistncia, incluso social e direitos humanos e segurana pblica. A fundamentao deste Consrcio
apresentou como elemento estruturante a questo ambiental, principalmente a gesto
dos recursos hdricos e a gesto da gua que, posteriormente, foram sendo integradas
com os demais eixos.
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coincidir com os limites poltico-administrativos ou determinar outras unidades de gesto, como as ecorregies, as bacias hidrogrficas, entre outras. A coordenao da PNOT
poderia ser feita com a existncia de uma instncia de articulao poltica federal, com
a participao efetiva dos demais agentes, ou seja, a partir da criao de um Sistema de
Gesto do Territrio, composto por rgos e entidades da administrao direta e indireta
da Unio, dos Estados, das regies e dos municpios.
A escala de concepo da PNOT deve ser a do territrio nacional; suas aes, contudo, realizam-se em mltiplas escalas. No h como no considerar as sub-regies como
uma escala de ao. Por isso a necessidade de atuar em diferentes escalas de planejamento.
Alm de retornar a formulao da poltica, h uma necessidade tambm de repensar o papel de cada instrumento de planejamento territorial. O Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) pode ser um instrumento chave de ordenamento territorial,
mas deve ser integrado a outros instrumentos. Dentre os instrumentos da Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial estariam os planos nacional, regionais e locais
de ordenao do territrio, a serem elaborados pelas diferentes entidades estatais, no
mbito de suas respectivas competncias. No caso especfico dos planos locais, h que
ser observada a efetiva competncia dos municpios para promover o adequado ordenamento territorial do solo municipal, assim como compreender o papel dos planos
diretores municipais nesse sistema. Outros instrumentos poderiam ser somados, como
a avaliao de impactos, a criao de espaos territoriais especialmente protegidos e o
sistema de informaes.
Contudo, no apenas pela articulao dos instrumentos que se atinge uma gesto
territorial integrada. Para que os planos efetivamente cumpram seus objetivos, deve-se
pensar o conceito de planejamento como um processo dinmico em que a constante
percepo, interaes e concretizao das oportunidades e das suas materializaes, atravs de negociaes poltico-institucionais e gesto participativa, constituam importantes
estratgias de implementao, acompanhamento, monitoramento e reviso. Os planos
no resolvem por si s os problemas regionais ou locais. Dependem, fundamentalmente,
da participao poltica da sociedade, tendo em vista a prtica da cidadania e a construo de um pacto social (Peres, 2012). Deve-se, portanto pensar e conceb-los no como
aqueles que vo resolver todos os conflitos, mas como uma legitimao democrtica de
novas prticas municipais e regionais.
Alm disso, a compreenso da situao fundiria brasileira uma das peas-chave
para a formulao de uma poltica de ordenamento do territrio (Mello et al., 2006). O
Estado, ao propor e definir um ordenamento para o seu territrio deve deter o conhecimento da propriedade da terra, essencial para o desenvolvimento de um pas. A existncia de um grande capital em terras pblicas diferencia o Brasil de pases que j no o
possuem e que podem atuar apenas por meio de mecanismos indutores ou restritivos. A
propriedade pblica pode ser usada para liderar o ordenamento e reconduzir o modelo de
desenvolvimento do pas (Rckert, 2007, p.4).
O papel das instituies regionais e seu gerenciamento, assim como as potencialidades regionais brasileiras tambm devem ser revistos. O pas necessita de organizaes intermedirias, para alm dos limites municipais e aqum dos prprios Estados, que possam
articular a construo de projetos conjuntos de mbito regional. A criao de estruturas
consorciadas, no apenas entre municpios prximos, mas tambm entre municpios de
uma mesma bacia hidrogrfica, pode significar um favorecimento para a gesto territorial
integrada. Esta tarefa demanda um esforo de compartilhamento institucional voltado
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Renata Bovo Peres arquiteta e urbanista; Doutora
em Engenharia Urbana pela
Universidade Federal de So
Carlos UFSCar. Professora Adjunta do Departamento de Cincias Ambientais
UFSCar. E-mail: renataperes@ufscar.br
Elisngela de Almeida
Chiquito arquiteta e urbanista; Doutora em Arquitetura
e Urbanismo pelo Instituto
de Arquitetura e Urbanismo
IAU-USP. pesquisadora
FAPESP de Ps-doutorado
IAU-USP. E-mail: lis@sc.usp.br
Artigo recebido em outubro
de 2012 e aprovado para publicao em maro de 2013.
para a integrao das aes e polticas pblicas territoriais, bem como articulao com a
sociedade civil, congregando seus interesses em torno de um pacto para a gesto do territrio. Essas instituies, no entanto, no podem substituir o papel e a atual ausncia do
Estado, responsvel pela gesto ambiental pblica. O Estado no pode ser encarado, como
mais um membro integrante nesses espaos decisrios.
Ainda h um percurso a ser percorrido para o estreitamento dos possveis dilogos e
articulaes entre escalas, instncias e instrumentos regionais e territoriais. A questo da
retomada e da possibilidade de articulao das polticas de Ordenamento Territorial no
pas ainda uma temtica desconhecida e apresenta-se, atualmente, ocultada pelos planos
de desenvolvimento econmico. No h um debate nacional instaurado que fomente
discusses em nvel acadmico, tcnico e em mbito mais ampliado com a sociedade.
Esse quadro brasileiro mostra-se desconectado com os principais debates das polticas
territoriais contemporneas no cenrio internacional. Para uma tentativa de reverso desse
processo, um dos principais desafios se situa, sobretudo, no campo poltico.
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