PROCESSO LEGISLATIVO

Conceito e Espcies
Entende-se por processo legislativo o instrumento por meio do
qual o Estado cria o Direito, elaborando normas jurdicas. Sob outro
ngulo, pode-se afirmar que o processo legislativo corresponde a um
conjunto de atos (iniciativa introduo, emenda, votao, sano e
veto, promulgao e publicao), interdependentes e contnuos,
preordenados feitura das espcies normativas.
O estudo do processo legislativo abrange o entendimento das
regras formais (procedimentais) de criao (elaborao) das leis.
Espcies normativas elencadas no art. 59 da CF.
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:

I - emendas Constituio;

II - leis complementares;

III - leis ordinrias;

IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.
Emendas Constitucionais Processo Legislativo Especial
As Emendas Constitucionais so espcies normativas que
modificam a Constituio. Esta por ser rgida, pois exige para a
modificao do seu texto processo legislativo especial e mais
dificultoso em relao a elaborao de outras leis, no visa impedir
mudanas no seu texto, mas assegurar maior estabilidade obra do
poder constituinte originrio. Por isso mesmo, veiculam normas
constitucionais e gozam de supremacia ante as demais normas do
sistema.
Submetem-se a rgido processo legislativo, traado no art. 60 da
Constituio Federal, donde se percebe que, para alm dos
necessrios dois turnos de discusso e votao em cada casa
do Congresso, exigido um quorum especialssimo, consistente em
trs quintos (3/5) para sua aprovao.
A apresentao da proposta de emenda dever ser realizada
por iniciativa de um dos legitimados (1/3, no mnimo, dos membros
da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal).
Leis Complementares

So espcies normativas que se submetem a processo

legislativo menos rigoroso do que aquele previsto para as emendas
constitucionais. No obstante isso, a Constituio exige quorum
especial para a sua aprovao, consistente na maioria absoluta
dos membros das casas legislativas. (CF, art. 69).
Elas esto subordinadas a Constituio. Tm mbito material
delimitado constitucionalmente, uma vez que a Carta Magna a elas
reservou certas matrias importantes, como as normas gerais de
direito tributrio, o sistema financeiro nacional, as finanas pblicas,
etc. A lei complementar disciplina matrias especificamente a ela
reservadas pela Constituio, ou seja, no cabe ao detentor da
iniciativa legislativa, tampouco ao legislador decidir quais matrias
sero tratadas por meio de lei complementar.
No so superiores s leis ordinrias, uma vez que inexiste
hierarquia entre elas. Pois partem da mesma fonte de fundamento a
CF.
Leis Ordinrias ato legislativo tpico, primrio e geral.
a espcie normativa regra. Seu processo legislativo o
comum, exigindo-se, para sua aprovao, to-somente o quorum
simples de maioria relativa (CF, art. 47) assim, pode dispor sobre
todas as matrias no reservadas lei complementar. Suas
caractersticas so generalidade e abstrao.
Leis Delegadas
Cuida-se de ato normativo elaborado e editado exclusivamente
pelo Presidente da Repblica, em face de autorizao concedida
pelo Congresso Nacional, e nos limites por este impostos.
ato normativo primrio que extrai seu fundamento da
validade diretamente da constituio. Todavia, a Constituio veda a
disciplina das leis delegadas sobre certas matrias. Assim, no sero
objeto de lei delegada os atos de competncia exclusiva do
Congresso Nacional, os de competncia privativa da Cmara dos
Deputados ou do Senado Federal, a matria reservada lei
complementar, nem a legislao sobre a organizao do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico, a carreira e a garantia de seus
membros, a nacionalidade, cidadania, direitos individuais, polticos e
eleitorais e os planos plurianuais, diretrizes oramentrias e
oramentos.
A autorizao do Congresso para o Presidente da Repblica
elaborar lei delegada ter a forma de resoluo, que especificar seu
contedo e os termos de seu exerccio.
Por outro lado, pode a resoluo determinar a apreciao do
projeto pelo Congresso Nacional. Entretanto, se isso ocorrer, este a
far em votao nica, vedada qualquer emenda.

Medidas Provisrias
As medidas provisrias so criao da Constituio Federal de
1988. Tiveram por fonte inspiradora a Constituio Italiana, que prev
o Governo pode adotar, sob sua responsabilidade, em casos
extraordinrios de necessidade e de urgncia, com apresentao s
cmaras, para sua converso em lei. As medidas provisrias, criadas
em substituio aos decretos-leis, nada mais so do que atos
normativos, com fora de lei (logo no so leis), editados
exclusivamente pelo Presidente da Repblica, em casos de
relevncia e urgncia. Assim, no obstante tenham fora de lei,
com esta no se confundem, pois no provm do Poder competente
para legislar. As medidas provisrias no so equivalentes de leis
parlamentares, no so leis expedidas pelo Executivo. Muito pelo
contrrio, a medida provisria apenas uma medida administrativa
de natureza normativa.
Decretos Legislativos
So espcies legislativas por meio das quais se expressa o
Congresso Nacional no desempenho de sua competncia exclusiva
prevista no art. 49 da Constituio.
Quer dizer, destinam-se a regular matrias de competncia
exclusiva do Congresso. Independem de sano e via de regra so
atos de efeitos externos.
Resoluo
So espcies normativas por meio das quais se manifestam as
casas do Congresso Nacional no exerccio de suas atribuies
previstas nos arts. 51 e 52 da Constituio. Tambm no dependem
de sano e via de regra so atos de efeitos internos.
A Constituio no disps sobre o processo legislativo dos
decretos e resolues legislativo dos decretos e resolues
legislativas, ficando isso a cargo dos Regimentos Internos.

Processo Legislativo ordinrio

Conceito de lei:

A lei ato escrito, primrio (tem fundamento direto na

Constituio Federal), geral (destina-se a todos), abstrato (no regula
uma situao concreta) e complexo (exige fuso de duas vontades
para se aperfeioar e produzir efeitos).
Eventualmente pode haver lei sem a vontade do Poder Executivo,
mas nunca pode existir lei sem a vontade do Poder legislativo.

Fases do processo legislativo ordinrio:

- Fase introdutria (iniciativa): Trata do poder de iniciativa da lei.
Ato que desencadeia o processo de sua formao.
- Fase constitutiva: Trata-se da discusso e votao do Projeto de
Lei nas duas casas do Congresso Nacional, bem como a manifestao
do Chefe do Executivo (sano ou veto), e quando for o caso da
apreciao do veto pelo Congresso Nacional. Trata da deliberao
parlamentar e da deliberao executiva.
- Fase complementar (integradora): Trata da promulgao e
publicao da lei.
Fase introdutria ou de iniciativa
1.

Iniciativa:

D incio ao processo legislativo, isto , incio ao processo de

formao do ato legal.
Iniciativa a faculdade conferida a algum ou a algum rgo para
apresentar um projeto de lei. S pode exercer a iniciativa quem tem
poder de iniciativa, pois caso contrrio haver um vcio de iniciativa,
uma inconstitucionalidade formal.
2. Hipteses de iniciativa:
a) Iniciativa geral: Outorga determinada autoridade ou rgo a
apresentao de projeto de lei sobre matrias DIVERSAS,
INDETERMINADAS. Qualquer membro da Cmara dos Deputados ou
do Senado Federal; Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal ou do Congresso Nacional; Presidente da Repblica; Supremo
Tribunal Federal; Tribunais Superiores (STJ, TSE, STM e TST);
Procurador-Geral da Repblica e aos Cidados.
Obs.: A iniciativa geral deve ser entendida como indicativa de que os
legitimados com ela contemplados podero dar incio ao processo
legislativo sobre quaisquer matrias, ressalvadas as hipteses de
iniciativa reservada.
b) Iniciativa parlamentar: A apresentao do projeto de lei cabe
aos membros do Congresso Nacional (Senadores e Deputados
Federais).
c) Iniciativa extraparlamentar: Confere a rgo e pessoas no
integrantes do Congresso Nacional. A apresentao do projeto de lei
cabe ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores, ao Ministrio Pblico e aos cidados (estes
atravs da iniciativa popular).
d) Iniciativa concorrente: A apresentao do projeto de lei de
competncia de vrios legitimados. Ex: Iniciativa de leis ordinrias e

complementares, leis sobre organizao do Ministrio Pblico,

concorrente entre o Presidente e o Procurador-Geral da Repblica.
e) Iniciativa exclusiva (reservada ou privativa): A apresentao
do projeto de lei pertencente a um s legitimado, sob pena de
configurar
vcio
de
iniciativa
formal,
caracterizador
de
inconstitucionalidade. Quando se reserva a matria a algum, no
de mais ningum. Por exemplo; Que fixem ou modifiquem os efetivos
das Foras Armadas (art. 61, 1, I, a da CF), Presidente da Repblica.
Um projeto de lei apresentado pelo Presidente da Repblica pode ser
objeto de emendas apresentadas pelos congressistas, desde que no
impliquem aumento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva,
ressalvada as emendas aos projetos oramentrios, e tambm nos
projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais federais e do
Ministrio Pblico. Devem tambm ter pertinncia ao tema da matria
apresentada no projeto apresentado.
f) Iniciativa popular: Pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, 1% do
eleitorado nacional, distribudo por pelo menos 5 Estados, com no
menos de 3/10% (trs dcimos por cento) dos eleitores em cada um
deles (art. 61, 2 da CF).
- Requisito numrico: no mnimo, 1% do eleitorado nacional;
- Requisito espacial: eleitorado distribudo por pelo menos 5 Estados;
- Requisito interno: com no menos de 3/10%(trs dcimos por cento)
dos eleitores em cada um deles.
OBS.: O defeito de iniciativa no suprido pela posterior sano do
Chefe do Executivo, isto quer dizer, que ainda que sancionado o
projeto de lei resultante de iniciativa viciada, a respectiva lei
padecer de inconstitucionalidade formal, cujo reconhecimento
poder ser requerido, nas vias prprias, ao Poder Judicirio.
Fase Constitutiva
1. Fase Constitutiva: A Fase constitutiva composta da deliberao
parlamentar, onde o projeto de lei apresentado ser discutido e
votado nas duas Casas do Congresso Nacional, e da deliberao
executiva, por meio da sano ou veto, caso o projeto venha a ser
aprovado nas duas Casas do Congresso Nacional. Ainda que o projeto
seja aprovado pelo Legislativo e vetado pelo Executivo, tem-se, ainda
na fase constitutiva, a obrigatria apreciao do veto pelo Congresso
Nacional.
1.1 Deliberao Parlamentar: O projeto de lei apreciado nas
duas casas do Congresso Nacional (Casa Iniciadora e Revisora),
separadamente, e em um turno de discusso e votao (no plenrio).

Ser aprovada por maioria simples ou relativa, caso trate de lei

ordinria, ou maioria absoluta, caso trate de lei complementar.
- Casa iniciadora: O projeto de lei apresentado por um Senador, por
comisso do Senado ou Comisso Mista, tem incio no Senado, j
aquele apresentado por um Deputado ou pelo Presidente da
Repblica ou pelo Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores,
Procurador-Geral da Repblica e os cidados, tem incio na Cmara
dos Deputados. A Cmara dos Deputados a porta de entrada da
iniciativa extraparlamentar (art. 64 da CF). O projeto poder ser
aprovado ou rejeitado, caso seja aprovado seguir para a casa
revisora. Caso seja rejeitado ser arquivado.
Comisses: O projeto de lei primeiramente ser apreciado na
Comisso de Constituio e Justia (analisa os aspectos formais
ligados a sua constitucionalidade e emitem pareceres terminativos,
ou seja, recebendo um parecer negativo da CCJ o projeto ser
rejeitado e arquivado, no haver mais tramitao) e depois nas
Comisses temticas (encarregada de examinar aspectos materiais e
emitiro pareceres apenas opinativos, mesmo sendo negativo o
projeto segue sua tramitao), que emitiro pareceres. Se o processo
for multidisciplinar, passar por vrias comisses temticas. As
comisses iro emitir pareceres, estes podem ser contrrios ou
favorveis a matria. O parecer apenas opinativo, ento mesmo
sendo negativo no implica rejeio do projeto.
Votao: Aps discusso e parecer, o projeto ser enviado ao
plenrio da Casa para um turno de discusso e votao. Encerrada a
discusso passa-se votao.
Casa Revisora: O projeto de lei ter o mesmo curso da Casa
iniciadora, isto , passa primeiramente pelas Comisses e depois vai
ao plenrio para um turno de discusso e votao.

A casa revisora pode proceder das seguintes formas:

Aprovar sem emendas: O projeto de lei aprovado no Legislativo
seguir para sano ou veto do Executivo (art. 66 da CF).
Rejeitar: O projeto de lei ser arquivado. A matria constante de
projeto de lei rejeitado somente poder constituir objeto de novo
projeto, na prxima sesso legislativa, salvo proposta da maioria
absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional
(art. 67 da CF).
Emendar: Somente as emendas voltam para a Casa Iniciadora,
sendo vedada a apresentao de subemendas (art. 65, pargrafo
nico da CF).

A emenda que determina o retorno casa de origem aquela que de

alguma forma modifique o sentido jurdico da proposio, pois se no
modificar, no precisa voltar. Ex: correo de portugus no precisa
voltar.
Se a Casa Iniciadora concordar com a emenda: O projeto ser
encaminhado para o autgrafo (constitui o documento formal que
reproduz o texto definitivamente aprovado pelo Legislativo) e depois
segue para o Presidente da Repblica.
Se houver divergncia: Prevalecer a vontade de quem fez a
deliberao principal (princpio da primazia da deliberao principal).
O projeto segue para o Presidente com a redao da Casa Iniciadora.
A Cmara est numa posio de prevalncia em relao ao Senado,
pois os projetos extraparlamentares iniciam-se pela Cmara e,
portanto, ela quem faz a deliberao principal. O princpio da
primazia da deliberao principal no se aplica ao procedimento da
emenda constitucional, pois precisa de aprovao nas duas casas.
1.2 Deliberao executiva: O Presidente recebe o projeto de lei
aprovado no Congresso Nacional com ou sem emendas, para que
sancione ou vete. A sano poder ser expressa ou tcita.
Sano Expressa: a manifestao concordante do Chefe do Poder
Executivo, que transforma o projeto de lei em lei, formalizando por
escrito, o ato da sano no prazo de 15 dias teis, contados da data
do recebimento, sempre motivada.
Sano Tcita: Ocorrer se o Presidente deixar transcorrer o prazo
de 15 dias teis, contados da data do recebimento do projeto de lei,
sem emitir qualquer manifestao quanto a ele. Esgotando este prazo
sem sua manifestao expressa, o silncio importar sano tcita.
Nesta hiptese o Presidente ter 48 horas para promulgar a lei
resultante da sano tcita. Caso no for atendido este prazo, o
Presidente do Senado em igual prazo, a promulgar, caso este,
tambm no a promulgar no referido prazo, ficar a cargo do VicePresidente do Senado a promulgar.
Veto: a manifestao discordante do Chefe do Poder Executivo que
impede ao menos transitoriamente a transformao do projeto de lei
em lei. O Presidente ter um prazo de 15 dias para vet-lo,
comunicando ao Presidente do Senado Federal, no prazo de 48 horas
os motivos do veto. O Congresso em sesso conjunta ter um prazo
de 30 dias para apreciar o veto do Chefe do Executivo, s podendo
ser rejeitada pelo voto da maioria absoluta dos deputados e
senadores, caso haja rejeio do veto, a matria ser encaminhada,
para promulgao, ao Presidente da Repblica. Este ter um prazo de
48 horas para emitir o ato de promulgao. Se este no promulgar o
Presidente do Senado em igual prazo o far, ainda no sendo
atendido o prazo o Vice-Presidente promulgar. O veto
irretratvel. O veto pode ter por fundamento:

I- Veto jurdico Inconstitucionalidade, incompatibilidade entre a lei e

a Constituio.
II- Veto poltico Contrariedade ao interesse pblico. O Presidente da
Repblica emite um juzo poltico de convenincia, atuando como
representante e defensor da sociedade.
Somente o veto Poltico pode ser rejeitado pela maioria absoluta dos
Deputados e Senadores, em escrutnio secreto. So necessrios 257
votos dos deputados e 41 votos dos senadores.

Fase complementar
A Fase final dividida entre a promulgao e a publicao da lei. No
integram propriamente o processo de elaborao da lei, porque
incidem sobre atos que j so leis.
Promulgao: um atestado da existncia vlida da lei e de sua
executoriedade, inovando a ordem jurdica. Em regra o Presidente
da Repblica que verifica se a lei foi regularmente elaborada e depois
atesta que a ordem jurdica est sendo inovada, estando a lei apta a
produzir efeitos no mundo jurdico. A presuno de validade das leis
decorre da promulgao. A lei nasce com a sano, mas tem sua
existncia declarada pela promulgao.
O que se promulga a lei e no o projeto de lei. Este j se
transformou em lei com a sano presidencial ou com a derrubada do
veto no Congresso Nacional.
Cabe ao Presidente da Repblica promulgar a lei, ainda que haja
rejeio do veto. O veto rejeitado tem necessidade de ser
promulgado. Assim, podemos ter uma lei sem sano, mas nunca
uma lei sem promulgao.
Se o Presidente no promulgar em 48 horas, o Presidente do Senado
a promulgar e, se este no fizer em igual prazo, caber ao Vice
Presidente do Senado faz-lo (art. 66, 7 da CF). Isto pode ocorrer na
sano tcita e na rejeio do veto, mas nunca na sano expressa,
pois a promulgao est implcita.
Publicao: o ato atravs do qual se d conhecimento
coletividade da existncia da lei. Consiste na insero do texto
promulgado na Imprensa Oficial como condio de vigncia e eficcia
da lei. a fase que encerra o processo legislativo.
A promulgao confere lei uma executoriedade. A esta tem
que se somar uma notoriedade que decorre da publicao. Esta
notoriedade ficta, assim presume-se que as pessoas conheam a
lei.

Em regra geral, a lei comea a vigorar em todo Pas 45 dias

depois de oficialmente publicada, salvo disposio em contrrio. Nos
Estados estrangeiros, entra em vigor 3 meses aps a publicao (art.
1 e 1 da LICC). Porm, a lei pode estabelecer a data de incio de
vigncia.
Segundo a Lei complementar 95/98, alterada pela Lei
complementar 107/01, a lei no pode entrar em vigor na data da sua
publicao, salvo se de pouca importncia.
OBS.: A promulgao e a publicao so atos distintos, aquela
atesta, autentica a existncia de um ato normativo vlido,
executvel e obrigatrio, esta comunica essa existncia aos
sujeitos a que esse ato normativo se dirige.
Procedimento abreviado ou sumrio
O Projeto ingressa pela Cmara dos Deputados: A Cmara tem o
prazo de 45 dias para aprov-lo ou rejeit-lo.
Rejeitar: O projeto estar arquivado.
Se silenciar: O projeto obstar a pauta da Cmara at que
decida sobre a aprovao do projeto. - As medidas provisrias
no ficam obstrudas, mas as demais deliberaes sim.
Se aprovar: O projeto ser encaminhado ao Senado.
Aprovado na Cmara, o projeto vai ao Senado, que tambm ter 45
dias para aprovar, rejeitar ou apresentar emendas:
Rejeitar: O projeto estar arquivado.
Silenciar: O projeto obstar a pauta do Senado at que decida
sobre a aprovao do projeto. As medidas provisrias no ficam
obstrudas, mas as demais deliberaes sim.
Emendar: O projeto voltar para a Cmara dos Deputados, que
ter prazo de 10 dias para apreci-la, totalizando 100 dias (art.
64, 3 da CF).
Aprovar: Segue o procedimento ordinrio.
Os prazos no correm no perodo de recesso (ficam suspensos) e
nem se aplicam s matrias de Cdigo (art. 64, 4 da CF).