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Resumo
Este artigo discute as estratgias de regulao e defesa da concorrncia no setor eltrico
brasileiro, diante de um referencial neo-schumpeteriano de abordagem dinmica. Para tanto,
aborda-se, inicialmente, os fundamentos tericos da regulao e da defesa concorrncia dos
servios de utilidade pblica na teoria econmica. Em seguida, apresenta-se um quadro da
regulao do setor no Brasil, com especial ateno ao papel das autoridades reguladoras e das
autoridades antitruste. Isso posto, expe-se a metodologia de anlise concorrencial e
regulatria do setor eltrico brasileiro, baseada em aspectos dinmicos do desenvolvimento
econmico. A partir da metodologia so mostrados os resultados para o setor eltrico
brasileiro, suas virtudes e problemas. Conclui-se o artigo com propostas de aprimoramento da
regulao do setor eltrico brasileiro. A anlise do tema revela que a estratgia de
incorporao de aspectos dinmicos fundamental na garantia de investimentos e oferta de
energia eltrica, insumo fundamental para o desenvolvimento econmico nacional.
1. Introduo
Na ltima dcada, o setor de energia eltrico sofreu importantes transformaes,
principalmente a partir do incio das privatizaes, com a quebra do monoplio natural estatal.
Tais transformaes implicaram mudanas institucionais, legais e tecnolgicas que alteraram
a lgica de ao dos agentes no mercado, pois passou-se a adotar um regime de regulao
parcial. No obstante, o setor eltrico possui caractersticas peculiares que o distingue dos
demais setores de monoplio natural, especialmente no que tange regulao e defesa da
concorrncia, seguindo um padro institucional prprio e controverso. A controvrsia est nas
aes da agncia reguladora setorial face s aes da autoridade antitruste, decorrente do
recente aumento da competio em alguns mercados de energia eltrica. Essa controvrsia
deve ser dirimida, de modo a garantir uma maior competio no setor. Por outro lado, a
garantia de oferta de energia deve ser uma preocupao constante frente aos aspectos
concorrenciais. A dificuldade e a extenso da articulao entre o rgo regulador a autoridade
antitruste ser determinada pelo menor ou menor grau de relao institucional- legal.
A falta de investimentos pblicos e a indefinio das regras para a iniciativa privada,
adicionado a uma notria estiagem, levou o setor crise em 2001 colocando em debate
concorrncia e garantia de oferta no setor eltrico, fundamental ao desenvolvimento do pas.
O que se prope neste artigo uma abordagem dinmica da promoo e defesa da
concorrncia no setor eltrico brasileiro, no no vo arcabouo institucional positivado na
dcada de 1990 para que se possa propor sugestes para seu aperfeioamento, seja corrigindo
falhas, seja adotando novas medidas. A hiptese central aqui adotada que o setor eltrico
brasileiro possui peculiaridades que justificam a adoo de polticas de regulao e defesa da
concorrncia de carter dinmico para que se possa melhorar os padres concorrenciais e
aumentar a oferta de energia, gerando uma base sustentvel para o crescimento.
A escolha do tema deveu-se necessidade de se conciliar estruturas concorrenciais no
mercado de energia eltrica brasileiro com a garantia de estabilidade da oferta em mercados
cada vez mais livres. A abordagem neo-schumpeteriana, ou dinmica, focada nas inovaes
tecnolgicas, visa buscar solues para eventuais contradies entre as polticas de regulao
e antitruste, pois os instrumentos de anlise esttica no oferecem resultados satisfatrios para
FIG. 1: Com a produo em qCMa, onde o custo marginal igual ao preo, haveria perdas e o agente
econmico passa a produzir em qCMe, reduzindo a quantidade e aumentando o preo.
FIG. 2: A curva DP ilustra a demanda do mercado para um bem meritrio. Esse bem gera ainda uma demanda
adicional DX devido s externalidades positivas, de forma que a adio vertical das duas demandas DS representa
a incorporao dos benefcios globais de seu consumo. O nvel de produo tima para a sociedade se d em que
QX, enquanto o mercado privado se equilibra em QP . O setor pblico deve fornecer subsdios no valor da
diferena FC, gerando um custo total dado por FCTR para garantir a oferta do bem.
conceito definido como aquele no qual uma empresa poderia exercer seu poder de mercado
monopolista, obtendo lucros exorbitantes pelo controle dos preos. (Possas, Fagundes &
Pond, 1998) Diante de um determinado mercado relevante, a ao de defesa da concorrncia
busca identificar quais empresas podem exercer seu poder de mercado e as que j o exercem
de maneira sistemtica, prejudicando a eficincia desse mercado.
A interveno estatal atravs das limitaes e restries estruturais, por sua vez, pode
ser tanto horizontal quanto vertical. O objetivo bsico do controle estrutural impedir perfis
de mercado que possibilitem o exerccio de prticas abusivas pelos agentes ou a criao de
barreiras entrada de concorrentes. Trata-se de uma forma de regula o anterior (ex ante)
ao do regulado.
Dentre as prticas combatidas pela ao estrutural esto os atos de concentrao, como
aquisies, joint ventures e fuses, que podem ser tanto verticais quanto horizontais. O
controle sobre esses atos de concentrao examina se a reduo da competio no mercado
compensada por ganhos de eficincia produtiva, pois nem todos os atos de concentrao
geram efeitos anticompetitivos atravs de barreiras entrada de concorrentes.
A anlise dos atos de concentrao envolve a participao de cada empresa no mercado,
definindo-o em uma determinada rea geogrfica, e a possibilidade de real exerccio do poder
de mercado. Na possibilidade do exerccio de poder de mercado, deve-se ainda observar a
perda de eficincia econmica pelo exerccio desse poder. A anlise est, dessa feita,
condicionada aos benefcios lquidos do ato de concentrao, ou seja, trata-se da regra da
razo (reason rule).
Os critrios apresentados nesta seo, quando aplicados aos monoplios naturais,
requerem algumas observaes adicionais, principalmente porque a poltica de defesa da
concorrncia tradicional no incorpora os aspectos de eficincia dinmica, o que ser feito na
seo 4. Antes, contudo, necessrio expor as peculiaridades do setor no Brasil e sua relao
com as autoridades antitruste brasileiras
3. Regulao e Concorrncia Setor Eltrico Brasileiro
Um importante estmulo concorrncia no setor eltrico foi a criao do Sistema
Nacional de Transmisso de Energia Eltrica SINTREL, em 1993, que permitiu o acesso de
qualquer empresa geradora rede de transmisso nacional. Tal fato aumentou sobremaneira a
concorrncia entre as geradoras de energia, pois havia disputa pelo mercado no qual a energia
seria distribuda. O governo voltou-se ento para uma clara poltica de defesa da concorrncia
na gerao e distribuio de energia eltrica. A transmisso permanecia uma exclusividade
estatal.
Com o avano das privatizaes foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica
Aneel (Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996). Tal agncia responsvel no somente pela
regulao, mas tambm pela promoo e defesa da concorrncia no setor eltrico. As tarifas
passam a ser determinadas pelas empresas no mercado, cabendo Aneel sua aprovao.
A proviso de energia eltrica envolve quatro mercados: gerao, transmisso,
distribuio e comercializao. A gerao, como aponta Abranches (1999:33), j possui um
mercado competitivo. Na transmisso o monoplio natural praticamente inevitvel, mesmo
que se busque a desverticalizao das empresas. A distribuio, passa por reformas
competitivas, mas ainda est em transio. J a comercializao, que envolve corretores e
varejistas, um segmento novo no mercado brasileiro, e pode trazer ganhos significativos
competio no setor eltrico.
A Aneel teve como papel inicial, na fase das privatizaes, a promoo da entrada da
iniciativa privada no setor eltrico, estabelecendo condies para estimular os agentes,
principalmente, nos mercados de gerao e comercializao. Para tanto, era necessrio o livre
acesso aos sistemas de transmisso e distribuio, essencialmente monopolsticos.2 A entrada
de concorrentes foi ainda estimulada pela criao do Mercado Atacadista de Energia MAE3 ,
S/SE/CO
25%
25%
-
N/NE
35%
35%
-
(Possas, Pond & Fagundes, 1997:8) Surgem da mais duas variveis na dimenso
tecnolgica: os paradigmas e trajetrias tecnolgicas. Os paradigmas tecnolgicos so os
modelos tericos para soluo de determinados problemas. O progresso tcnico segue esses
paradigmas, que podem levar a solues previamente adotadas, limitando o processo de
inovao. J as trajetrias tecnolgicas so os trade-offs entre os aspectos tcnicos e
econmicos em cada paradigma.
As trajetrias incorporam restries derivadas do ambiente econmico face
necessidade de inovao e s possibilidades tcnicas. Essas variveis limitam as incertezas e
comportamentos, diminuindo os mecanismos de aprendizagem e a capacidade de inovao.
As trajetrias tecnolgicas, por seu turno, so caracterizadas por divergncias ou
convergncias com relao s outras firmas, aumentando ou diminuindo a possibilidade de
interao entre as mesmas. Dessas interaes podem surgir acordos horizontais ou verticais,
prejudicando o ambiente concorrencial. Por outro lado, pode-se alcanar retornos dinmicos
crescentes, em detrimento de retornos estticos crescentes9 . No caso dos setores de
infraestrutura, esses retornos podem justificar a menor competio no setor.
As variveis relevantes da dimenso tecnolgica so, portanto, interdependentes, o que
significa que as estruturas concorrenciais so determinas, em parte, endogenamente, gerando
distores competitivas. As condies de concorrncia se tornam de difcil previso. Com
isso, a introduo da eficincia seletiva torna-se fundamental para a avaliao do mercado,
pois leva em conta esses trade offs tecnolgicos, considerando uma dinmica entre preos e
custos, sendo seu desempenho nessa funo relacionado diretamente com a capacidade de
inovao dos agentes. As polticas de regulao e defesa da concorrncia devem ser flexveis
o suficiente para permitir adaptaes aos progressos tecnolgico, em uma perspectiva mais
reativa do que ativa.
4.2 Caractersticas da cadeia produtiva
Nos setores de infraestrutura, as relaes verticais e horizontais entre as empresas
influenciam sobremaneira na atuao de polticas de regulao e de defesa da concorrncia.
Cabe aos reguladores determinar os graus de verticalizao e horizontalizao adequados,
levando em considerao que uma estrutura muito desverticalizada pode gerar ineficincias
produtivas. Williamson (In Pond, 1994), prope uma teoria de custos de transao para
determinar a ao dos agentes no sentido da verticalizao. Para o autor, as aes estratgicas
das empresas visam economias de custos de transao, sendo estes os dispndios na
coordenao das interaes entre agentes dentro de um ambiente de incerteza.
A primeira varivel a ser analisada neste contexto de transao entre empresas so os
ativos especficos. Na ocorrncia desses, existe uma continuidade nas relaes entre os
agentes que garante a integridade do ativo. Os ativos especficos podem surgir diante de
quatro fatores diferentes, a saber: i) equipamentos de capital fixo que atendam s necessidades
de outros agentes; ii) oferta direcionada a um nico conjunto de demandantes, o que leva
ociosidade em caso de choques na demanda; iii) proximidade geogrfica entre os agentes
negociantes, de modo que uma mudana entre os agentes gere custos de transferncia; iv)
maior eficincia na transao do que na produo individual, devido a capacidades de
aprendizagem distintas.
Na existncia desses fatores, o risco das interrupes das relaes, devido ao
comprometimento do ativo especfico, leva a uma consolidao dessas relaes, podendo
ampliar o grau de verticalizao do mercado, aumentando a coordenao desses ativos. No
caso de tecnologias sistmicas, como o setor eltrico, a cadeia produtiva necessita de um
intercmbio constante de informaes, sendo a anlise da verticalizao ainda mais complexa
para os rgos reguladores. Vale ressaltar que, quanto maior a sinergia entre os agentes, maior
sua necessidade de integrao vertical. A defesa da concorrncia deve centrar-se nas
10
11
350.000
300.000
GWh
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
1996
1997
Energia Disponvel
1998
1999
2000
25000
GWh
20000
15000
10000
5000
01
1994
07
01
1995
07
01
1996
07
Comrcio
01
1997
07
Indstria
01
1998
07
Geral
01
1999
07
Residncia
01
2000
07
01
2001
07
01
2002
12
Os preos mdios do MAE por regio entre janeiro e junho de 2001, confirmam as
peculiaridades geogrficas do setor (Grfico 3) Alm disso, o consumo de energia varia
significativamente entre as regies brasileiras, sendo que a regio sudeste possui um consumo
mais elevado do que as outras, alm de apresentar uma taxa de crescimento maior (Grfico 4).
GRFICO 3 PREOS MDIOS DO MAE POR REGIO - JUN/2001 R$/MWH
800
700
600
R$/MWh
500
400
300
200
100
SE/CO
NE
NE
Regio
FONTE: MAE.
14000
12000
GWh
10000
8000
6000
4000
2000
01
1990
07
01
1991
07
01
1992
07
01
1993
Centro-Oeste
07
01
1994
Nordeste
07
01
1995
Norte
07
01
1996
Sudeste
07
01
1997
07
01
1998
07
Sul
13
14
US$ Bilhes
12
10
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1970
1975
1980
1985
1989
1994
100
42
25
21
37
17
100
44
20
18
38
24
100
44
29
5
51
15
100
38
25
2
60
13
100
11
8
44
45
3
100
67
54
21
12
13
1988/2002
16.599,8
11.838,0
7.502,8
35.940,6
2003/2007
10.362,9
n.d.
7.942,0
18.304,9
1998/2007
26.962,7
11.838,0
15.444,8
54.245,5
14
Pontos
12000
10000
8000
6000
4000
2000
IBOVESPA
Ju
l-20
02
De
z-1
99
5
De
z-1
99
6
De
z-1
99
7
De
z-1
99
8
De
z-1
99
9
De
z-2
00
0
De
z-2
00
1
Ja
n-2
00
2
Fe
v-2
00
2
Ma
r-2
00
2
Ab
r-2
00
2
Ma
i-2
00
2
Ju
n-2
00
2
IEE
Nmero
Operao
131
8
202
136
679
2
Potncia (KW)
73.814
21.425
842.710
63.332.465
12.729.749
2.007.000
% da Potncia Total
0,09
0,03
1,07
80,16
16,11
2,54
15
TOTAL
1.158
Construo
1
41
20
34
96
79.007.163
100,00
848
512.995
4.770.100
8.734.727
14.018.670
0,01
3,66
34,03
62,31
100,00
27
Horas / Absoluto
25
23
21
19
17
15
1996
1997
1998
1999
2000
A n o
D E C
F E C
FONTE: Aneel.
140
120
R$/MWh
100
80
60
40
20
01
1994
05
09
01
1995
05
09
01
1996
Comrcio
05
09
Indstria
01
1997
05
Residncia
09
01
1998
05
09
01
1999
05
09
Geral
6. Concluso
Mesmo que a legislao brasileira no isente os agentes dos setor eltrico da aplicao
da lei antitruste, a integrao entre o SBDC e a Aneel ainda insatisfatria para atender a
complexidade dinmica do setor. Uma primeira alterao necessria seria a maior
flexibilidade do aparato regulatrio e concorrencial. Por flexibilidade, entende-se maior
capacidade discricionria doa rgos em questo, possibilitando tambm maior integrao.
16
17
Ocorrem quando o custo mdio da firma reduz-se (ou o produto mdio aumenta) quando a produo
cresce, a preos dados de insumos. Analogamente, ocorre quando uma firma possui custo total de
produo menor do que a soma dos custos de duas ou mais firmas produzindo o mesmo bem ou
servio.
2
As leis 9.074/95, 9.427/96 e 9.648/98 definem o sistema de gerao, estabelecendo a figura do
Produtor Independente de Energia PIE. Alm disso, determinam que a gerao hidreltrica de
potncia superior a mil KW e igual ou inferior a 30 mil KW, seja objeto de autorizao da Aneel.
Potncias superiores a 30 mil KW so objeto de licitao de concesso de uso de bem pblico.
3
Criado pela Lei 9.648, e regulamentado pelo Decreto 2.655/98, com funo de intermediar todas as
transaes de compra e venda de energia eltrica de cada um dos sistemas interligados.
4
Lei 9.648/98, que determina que empresas estabeleam subsidirias ou processos de separao
contbil entre os ramos de atividade.
18
Esses blocos de energia do MAE podem ser de curto prazo (spot) ou de longo prazo, atravs de
negociao de contratos financeiros, os Contratos do Mercado Atacadista de Energia Eltrica.
6
O regime de price cap consiste no estabelecimento de um preo-teto para os preos mdios ou
individuais de cada produto da concessionria, corrigido pelo ndice de preo ao consumidor, e
subtrado de um fator de produtividade para um determinado perodo. J no revenue cap, a receita
inicial ser ajustada pela variao inflacionria menos um fator de eficincia.
7
Posteriormente alterada pelas seguintes leis: Lei 9.021/95, Lei 9.069/95, Lei 9.470/97 e Lei
10.149/00.
8
Assimetrias tecnolgicas podem ser entendidas como capacidades distintas de inovao entre as
firmas concorrentes, bem como da utilizao eficiente dessas inovaes. J a variedade tecnolgica
definida como a utilizao de tecnologia distintas pelos diversos agentes que competem em um
mercado. Ambas so determinadas, outrossim, pelas caractersticas econmicas das empresas.
9
Os retornos dinmicos crescentes levam em considerao diminuies futuras nos custos e preos,
decorrentes de inovaes tecnolgicas no momento presente.
10
A contestabilidade do mercado est associada aos conceitos de sustentabilidade e factibilidade. Uma
estrutura industrial sustentvel se nenhuma entrada potencial no mercado dada a tecnologia, a
produo e o vetor de preos vigente for lucrativa. A factibilidade est associada existncia de
tcnicas de produo com as quais seja possvel atender demanda, aos preos vigentes, sem que
nenhuma firma tenha prejuzo.
11
Medidas que visam mensurar a continuidade do servio prestado. DEC - Durao Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora, indica o nmero de horas, em mdia, que um consumidor fica
sem energia eltrica por perodo. FEC Freqncia Equivalente de Interrupo por Unidade
Consumidora indica quantas vezes, em mdia, houve interrupo na unidade consumidora.
7. Referncias Bibliogrficas
1 ABRANCHES, S. H. H. Reforma regulatria: conceitos, experincias e recomendaes.
Revista do Servio Pblico, Braslia, n. 2, ano 50, p. 19-50, abr./jun. 1999.
2 AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA. Legislao do Setor Eltrico.
Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br>. Acesso em: 05 ago. 2002.
3 CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Legislao de Defesa
da Concorrncia. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br>. Acesso em: 05 ago. 2002.
4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13 ed. So Paulo: Atlas, 2001.
5 FARINA, E. Poltica industrial e poltica antitruste. Revista do IBRAC, So Paulo, v. 3, n.
8, p.31-61, 1996.
6 FRISCHTAK, Cludio R. O novo papel do Estado. In: SEMINRIO CONCESSES DE
SERVIOS PBLICOS E REGULAMENTAO, 1996, Be lo Horizonte. Anais... Belo
Horizonte: Fundao Joo Pinheiro, 1997.
7 MELLO, M. T. L. Defesa da concorrncia no setor eltrico. Revista do IBRAC, So Paulo,
v. 6, n. 5, p.31-61, 1999.
8 MITNICK, Barry M. The political economy of regulation. New York: C.U. Press, 1980.
9 MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. B. Finanas Pblicas. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
10 NASCIMENTO, J. G. A. do; RIBEIRO FILHO, A. P. Consideraes sobre a introduo
da competio e a defesa da concorrncia no setor eltrico brasileiro. In: SNPTEE - GAE,
15., 1999, Foz do Iguau. Conferncias... Braslia: ANEEL, 1999.
11 NELSON, R.R.; WINTER, S.G. An evolutionary theory of economic change. Boston:
Harvard University Press, 1982.
12 PIMENTEL, R. F. Preo e competio no setor eltrico brasileiro em transio:
regulamentao e mercado. Rio de Janeiro: IPEA, 2002.
13 POND, J. Coordenao, custos de transao e inovaes institucionais. Campinas:
IE/UNICAMP, 1994. Texto para Discusso n. 38.
14 POSSAS, M.; POND, J.; FAGUNDES, J. Regulao da concorrncia nos setores de
infraestrutura no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. Relatrio de Pesquisa.
15 ______. Defesa da concorrncia e regulao. Revista de Direito Econmico, So Paulo, n.
27, jan./jul. 1998.