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ESTRATGIAS DE REGULAO E DEFESA DA CONCORRNCIA NO SETOR

ELTRICO: UMA ABORDAGEM NEO-SCHUMPETERIANA


Wagner Frederico Gomes de Arajo CSAP/Fundao Joo Pinheiro

Resumo
Este artigo discute as estratgias de regulao e defesa da concorrncia no setor eltrico
brasileiro, diante de um referencial neo-schumpeteriano de abordagem dinmica. Para tanto,
aborda-se, inicialmente, os fundamentos tericos da regulao e da defesa concorrncia dos
servios de utilidade pblica na teoria econmica. Em seguida, apresenta-se um quadro da
regulao do setor no Brasil, com especial ateno ao papel das autoridades reguladoras e das
autoridades antitruste. Isso posto, expe-se a metodologia de anlise concorrencial e
regulatria do setor eltrico brasileiro, baseada em aspectos dinmicos do desenvolvimento
econmico. A partir da metodologia so mostrados os resultados para o setor eltrico
brasileiro, suas virtudes e problemas. Conclui-se o artigo com propostas de aprimoramento da
regulao do setor eltrico brasileiro. A anlise do tema revela que a estratgia de
incorporao de aspectos dinmicos fundamental na garantia de investimentos e oferta de
energia eltrica, insumo fundamental para o desenvolvimento econmico nacional.
1. Introduo
Na ltima dcada, o setor de energia eltrico sofreu importantes transformaes,
principalmente a partir do incio das privatizaes, com a quebra do monoplio natural estatal.
Tais transformaes implicaram mudanas institucionais, legais e tecnolgicas que alteraram
a lgica de ao dos agentes no mercado, pois passou-se a adotar um regime de regulao
parcial. No obstante, o setor eltrico possui caractersticas peculiares que o distingue dos
demais setores de monoplio natural, especialmente no que tange regulao e defesa da
concorrncia, seguindo um padro institucional prprio e controverso. A controvrsia est nas
aes da agncia reguladora setorial face s aes da autoridade antitruste, decorrente do
recente aumento da competio em alguns mercados de energia eltrica. Essa controvrsia
deve ser dirimida, de modo a garantir uma maior competio no setor. Por outro lado, a
garantia de oferta de energia deve ser uma preocupao constante frente aos aspectos
concorrenciais. A dificuldade e a extenso da articulao entre o rgo regulador a autoridade
antitruste ser determinada pelo menor ou menor grau de relao institucional- legal.
A falta de investimentos pblicos e a indefinio das regras para a iniciativa privada,
adicionado a uma notria estiagem, levou o setor crise em 2001 colocando em debate
concorrncia e garantia de oferta no setor eltrico, fundamental ao desenvolvimento do pas.
O que se prope neste artigo uma abordagem dinmica da promoo e defesa da
concorrncia no setor eltrico brasileiro, no no vo arcabouo institucional positivado na
dcada de 1990 para que se possa propor sugestes para seu aperfeioamento, seja corrigindo
falhas, seja adotando novas medidas. A hiptese central aqui adotada que o setor eltrico
brasileiro possui peculiaridades que justificam a adoo de polticas de regulao e defesa da
concorrncia de carter dinmico para que se possa melhorar os padres concorrenciais e
aumentar a oferta de energia, gerando uma base sustentvel para o crescimento.
A escolha do tema deveu-se necessidade de se conciliar estruturas concorrenciais no
mercado de energia eltrica brasileiro com a garantia de estabilidade da oferta em mercados
cada vez mais livres. A abordagem neo-schumpeteriana, ou dinmica, focada nas inovaes
tecnolgicas, visa buscar solues para eventuais contradies entre as polticas de regulao
e antitruste, pois os instrumentos de anlise esttica no oferecem resultados satisfatrios para

o setor eltrico. Os fundamentos para anlise do tema so desenvolvidos na seo 2, onde


inicialmente as definies sobre regulao e defesa da concorrncia em servios pblicos ou
de infraestrutura so apresentadas. Na seo 3, esses aspectos so analisados no setor eltrico
brasileiro, considerando suas especificidades. A metodolo gia apresentada na seo seguinte,
onde se expe as variveis do modelo de anlise dinmico a serem utilizadas. Vale ressaltar
que os dados disponveis ainda no permitem a elaborao de um modelo quantitativo
adequado para o setor. Os resultados dessa metodologia e sua discusso so apresentados em
seguida.
Por fim, conclui-se o artigo, confirmando que o setor eltrico brasileiro necessita
aprimorar seu aparato de regulao e defesa da concorrncia especfico, que leve em conta
seus aspectos dinmicos, o papel do Estado e dos agentes privados, para que se tenha uma
oferta contnua de energia que vise garantir o processo de desenvolvimento econmico
nacional. Dessa forma, aponta-se sugestes para o aumento da competio no setor, propondo
a correo de falhas e o desenvolvimento de novas aes, evoluindo na discusso sobre o
tema e ampliando as perspectivas de ao governamental.
2. Defesa da Concorrncia e Regulao: fundamentos tericos
2.1 Regulao de servios pblicos
A regulao, na literatura econmica, surgiu como termo para designar qualquer
interveno do Estado no mercado, de modo a suprir as falhas que impedem a alocao
eficiente ou a induzir os agente econmicos a praticarem determinados comportamentos
geradoras de eficincia alocativa. Em termo mais restrito, a regulao, associa-se com o
controle expresso e direto do Estado sobre as aes dos agentes econmicos. Contudo, a
regulao aqui tratada como regulao ativa, que significa a substituio total ou parcial da
concorrncia por controles diretos estatais, os quais determinam as aes e decises dos
agentes. Trata-se assim da restrio intencional do Estado da atividade regulada. A regulao
aqui tratada ocorre eminentemente nos servios pblicos, que so toda atividade material
que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados,
com o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico
total ou parcialmente pblico. (Di Pietro, 2001:98)
Como aponta Mitnick (1980), os objetivos da regulao so a proibio de
determinadas condutas consideradas inoportunas; a mediao entre o setor pblico, o setor
privado e a sociedade civil; e a promoo de determinadas condutas atravs de benefcios e
subsdios. Em geral, a regulao presume algum sistema de subsdio direto aos agentes
regulados pelo servio prestado. As barreiras a entrada para competidores, bem como as
dificuldades de entrada para produtos concorrentes, combinadas com preos fixados
artificialmente levam o regulado a uma situao de grandes benefcios.
No caso dos servios pblicos (public utilities), a regulao faz-se necessria por se
tratarem de setores onde h predomnio de uma estrutura de monoplio natural. Neste tipo de
estrutura, os altos custos fixos e os baixos custos marginais levam a uma situao onde o
alcance da eficincia na quantidade produzida (preo igual a custo marginal), no suficiente
para cobrir o custo mdio. Alm disso, as economias de escala 1 de produo, distribuio e
gerencial inviabilizam a fragmentao em um mercado atomizado, o que comprometeria seu
fornecimento e aumentaria seus custos. A regulao do monoplio natural justificvel,
teoricamente, porque h expectativa de ganhos de custos unitrios da firma monopolstica que
compensem os custos e riscos de ineficincia da regulao. Caso o a produo atingisse o
ponto onde o custo marginal igual ao preo, haveria perdas para o agente econmico. Este,
passa a reduzir a quantidade e aumentar o preo (Figura 1). Esses bens no podem, todavia,
ter suas quantidades ofertadas diminudas, pois configuram-se como bens essenciais
populao com grandes externalidades positivas (Figura 2).

FIG. 1: Com a produo em qCMa, onde o custo marginal igual ao preo, haveria perdas e o agente
econmico passa a produzir em qCMe, reduzindo a quantidade e aumentando o preo.
FIG. 2: A curva DP ilustra a demanda do mercado para um bem meritrio. Esse bem gera ainda uma demanda
adicional DX devido s externalidades positivas, de forma que a adio vertical das duas demandas DS representa
a incorporao dos benefcios globais de seu consumo. O nvel de produo tima para a sociedade se d em que
QX, enquanto o mercado privado se equilibra em QP . O setor pblico deve fornecer subsdios no valor da
diferena FC, gerando um custo total dado por FCTR para garantir a oferta do bem.

A regulao estaria, de certa modo, privilegiando a eficincia econmica em detrimento


de uma estrutura de mercado mais competitiva. Para tanto, como bem aponta Frischtak
(1997:18), deve seguir cinco princpios: i) a utilizao de controle se torna mais efetiva
medida em que se introduz vetores de preo e mecanismos de mercado; ii) quando esses
vetores de preo ou mercado foram insuficientes para cumprir o objetivo do regulador deve-se
utilizar restries quantitativas; iii) deve-se considerar os recursos tcnicos, gerenciais e
administrativos de acordo com a complexidade no setor que notvel no setor eltrico; iv) a
elaborao de um arcabouo jurdico adequado; v) a busca de transparncia nas decises de
regulao, com possibilidade recurso judicial. Em suma, o regulador deve ter um perfil
institucional forte o bastante para garantir as decises sobre os regulados e os devidos
processos lega is.
Dessa feita, a principal questo para o regulador no estaria em definir um monoplio
natural, mas saber se seus ganhos de eficincia compensam os riscos de ineficincia
regulatria em um ambiente de incertezas e informaes assimtricas. (Possas, Fagundes &
Pond, 1998:7) Existe uma contradio (trade-off) aparente entre a regulao e a defesa da
concorrncia. Esse dilema, contudo, no deve ser encarado como um entrave promoo da
concorrncia em setores com regulao, ao contrrio, essas aes podem agir de forma
complementar e sinrgica, principalmente em setores com regulao parcial, como o caso do
setor eltrico brasileiro aps as recentes alteraes institucionais. Dessa forma, o
conhecimento das polticas de defesa da concorrncia torna-se fundamental para desenvolver
a anlise aqui proposta.
2.2 Polticas de defesa da concorrncia
A legislao de defesa da concorrncia uma das principais atribuies do Estado
moderno, ou seja, regular as atividades econmicas privadas, de modo a garantir a livre
concorrncia e a livre iniciativa, bem como bem-estar ao cidado-cliente. Os aumentos de
produtividade das firmas e o desenvolvimento tecnolgico possibilitam maior produtividade
da economia, que passa a operar de forma mais eficiente e integrada.
A definio da defesa da concorrncia passa necessariamente pela definio de
eficincia. Como apontam Possas, Pond & Fagundes (1997), a eficincia abrange trs
conceitos: produtiva, distributiva e alocativa. A eficincia alocativa trata do conceito mais
comum, consistindo na alocao dos recursos com o mximo rendimento e mnimo custo
possvel de uma determinada capacidade produtiva instalada e respectiva tecnologia. J a

eficincia distributiva relaciona-se com a eliminao dos ganhos monopolsticos ou


temporrios por agentes individuais, atravs da concorrncia de mercado. A eficincia
alocativa, foco principal da defesa da concorrncia, requer um detalhamento maior.
O conceito de eficincia alocativa tem origem na concepo paretiana de um timo
alocativo, o timo de Pareto. O timo de Pareto presume uma concorrncia perfeita entre os
agentes econmicos e um mercado atomizado, em equilbrio geral que, aplicado a um
determinado mercado, implica o custo marginais igual ao preo. Para Musgrave & Musgrave
(1980:55), dado um certo arranjo econmico, esse eficiente (em Pareto) se no puder
existir um rearranjo que deixe algum em melhor situao sem piorar a posio dos outros.
Na prtica, porm, as condies do timo de Pareto so de difcil averiguao. A regulao e
a defesa da concorrncia atuam justamente na aproximao da realidade aos critrios
paretianos. Essa alternativa considerada um second best aceitvel para o agente regulador.
A eficincia esttica no contudo, o nico critrio para a ao da defesa da
concorrncia. A eficincia dinmica considera as relaes e trade-offs intertemporais entre
eficincia produtiva e capacidade de inovao de um lado, e de preos e margens de lucro de
outro. Possas, Pond & Fagundes (1997:2), apontam dentro dessa abordagem a viso neoschumpeteriana do mercado como ambiente seletivo, levando a uma eficincia seletiva, isto ,
a eficincia resultante da seleo das inovaes no ambiente competitivo do mercado, capaz
de promover futuras diminuies nos custos e preos, bem como a melhoria dos produtos.
Na perspectiva de Schumpeter, um certo grau de concentrao poderia, at mesmo, ser
benfico, pois permitiria investimentos em pesquisa e desenvolvimento. A anlise dinmica
da regulao e da defesa da concorrncia ser melhor explicitada na seo 4, onde tratada a
metodologia de anlise do setor brasileiro. A anlise dinmica deve complementar as prticas
usuais de defesa da concorrncia, para tanto, faz-se necessrio uma breve exposio das
mesmas.
2.2.1 Orientaes gerais da defesa da concorrncia
Enquanto a regulao, no sentido aqui tratada, atua de forma mais ativa, a defesa da
concorrncia atua, preponderantemente, de forma reativa, buscando estabelecer ou manter
ambientes de livre concorrncia. A ao da poltica de defesa da concorrncia parte do
pressuposto que as atitudes dos agentes podem gerar benefcios prprios a estes, em
detrimento da eficincia do mercado, atuando diretamente sobre essas atitudes ou afetando o
arcabouo estrutural do mercado.
No caso da ao direta sobre os agentes, a poltica de defesa da concorrncia, ou
antitruste, busca coibir, impedir ou desestimular comportamentos anticompetitivos das
empresas com significativa parcela do mercado. Esses comportamentos se dividem em dois
grandes grupos: as prticas restritivas verticais e as horizontais. (Farina, 1996:35) As prticas
verticais associam-se com aes de agentes ao longo da cadeia produtiva, visando a
administrao de preos, qualidade ou quantidade de determinado produto. Inclui-se tambm
nessas prticas o controle dos produtores sobre os preo dos distribuidores.
As principais conseqncias das restries verticais so a gerao de barreiras entrada
nos mercados controlados e a diminuio da competio entre os distribuidores ou
revendedores. Contudo, para que essas prticas sejam consideradas prejudicais, a empresa
geradora das restries deve deter um market share (poder de mercado) significativo e,
ademais, suas aes devem extinguir alternativas de distribuio.
J as prticas horizontais se relacionam com empresas diversas que atuam em um
mesmo mercado. Essas empresas podem estabelecer conluio ou exercer o poder de monoplio
ou oligoplio, determinando preos e quantidades dos produtos no mercado. O exerccio
dessas prticas depende da participao das empresas no mercado e das barreiras entrada de
concorrentes, pois este fatores limitam as possibilidades de ao anticompetitiva. A ao
antitruste, neste caso, passa primordialmente pela conceituao de mercado relevante. Esse

conceito definido como aquele no qual uma empresa poderia exercer seu poder de mercado
monopolista, obtendo lucros exorbitantes pelo controle dos preos. (Possas, Fagundes &
Pond, 1998) Diante de um determinado mercado relevante, a ao de defesa da concorrncia
busca identificar quais empresas podem exercer seu poder de mercado e as que j o exercem
de maneira sistemtica, prejudicando a eficincia desse mercado.
A interveno estatal atravs das limitaes e restries estruturais, por sua vez, pode
ser tanto horizontal quanto vertical. O objetivo bsico do controle estrutural impedir perfis
de mercado que possibilitem o exerccio de prticas abusivas pelos agentes ou a criao de
barreiras entrada de concorrentes. Trata-se de uma forma de regula o anterior (ex ante)
ao do regulado.
Dentre as prticas combatidas pela ao estrutural esto os atos de concentrao, como
aquisies, joint ventures e fuses, que podem ser tanto verticais quanto horizontais. O
controle sobre esses atos de concentrao examina se a reduo da competio no mercado
compensada por ganhos de eficincia produtiva, pois nem todos os atos de concentrao
geram efeitos anticompetitivos atravs de barreiras entrada de concorrentes.
A anlise dos atos de concentrao envolve a participao de cada empresa no mercado,
definindo-o em uma determinada rea geogrfica, e a possibilidade de real exerccio do poder
de mercado. Na possibilidade do exerccio de poder de mercado, deve-se ainda observar a
perda de eficincia econmica pelo exerccio desse poder. A anlise est, dessa feita,
condicionada aos benefcios lquidos do ato de concentrao, ou seja, trata-se da regra da
razo (reason rule).
Os critrios apresentados nesta seo, quando aplicados aos monoplios naturais,
requerem algumas observaes adicionais, principalmente porque a poltica de defesa da
concorrncia tradicional no incorpora os aspectos de eficincia dinmica, o que ser feito na
seo 4. Antes, contudo, necessrio expor as peculiaridades do setor no Brasil e sua relao
com as autoridades antitruste brasileiras
3. Regulao e Concorrncia Setor Eltrico Brasileiro
Um importante estmulo concorrncia no setor eltrico foi a criao do Sistema
Nacional de Transmisso de Energia Eltrica SINTREL, em 1993, que permitiu o acesso de
qualquer empresa geradora rede de transmisso nacional. Tal fato aumentou sobremaneira a
concorrncia entre as geradoras de energia, pois havia disputa pelo mercado no qual a energia
seria distribuda. O governo voltou-se ento para uma clara poltica de defesa da concorrncia
na gerao e distribuio de energia eltrica. A transmisso permanecia uma exclusividade
estatal.
Com o avano das privatizaes foi criada a Agncia Nacional de Energia Eltrica
Aneel (Lei n. 9.427, de 26 de dezembro de 1996). Tal agncia responsvel no somente pela
regulao, mas tambm pela promoo e defesa da concorrncia no setor eltrico. As tarifas
passam a ser determinadas pelas empresas no mercado, cabendo Aneel sua aprovao.
A proviso de energia eltrica envolve quatro mercados: gerao, transmisso,
distribuio e comercializao. A gerao, como aponta Abranches (1999:33), j possui um
mercado competitivo. Na transmisso o monoplio natural praticamente inevitvel, mesmo
que se busque a desverticalizao das empresas. A distribuio, passa por reformas
competitivas, mas ainda est em transio. J a comercializao, que envolve corretores e
varejistas, um segmento novo no mercado brasileiro, e pode trazer ganhos significativos
competio no setor eltrico.
A Aneel teve como papel inicial, na fase das privatizaes, a promoo da entrada da
iniciativa privada no setor eltrico, estabelecendo condies para estimular os agentes,
principalmente, nos mercados de gerao e comercializao. Para tanto, era necessrio o livre
acesso aos sistemas de transmisso e distribuio, essencialmente monopolsticos.2 A entrada
de concorrentes foi ainda estimulada pela criao do Mercado Atacadista de Energia MAE3 ,

onde os geradores com capacidade igual ou superior a 50 MW, todos os distribuidores ou


comercializadores com carga igual ou superior a 100 GWh e todos os grandes consumidores
com demanda de 10 MWh podem comercializar livremente suas necessidades de energia. A
livre negociao de energia deve obedecer ainda o planejamento operacional por parte do
Operador Nacional do Sistema Eltrico ONS, pessoa jurdica de direito privado, qua ainda
responde pela administrao dos ativos das geradoras e distribuidoras.
A legislao do setor4 enfatiza ainda a desverticalizao dos mercados de gerao,
transmisso, distribuio e comercializao. O objetivo da legislao foi evitar cobranas
discriminatrias da rede de distribuio, que obrigada a permitir a passagem de blocos de
energia transacionados pelos agentes do MAE5 . A regulao das tarifas, por sua vez, feita
pelos critrios de price cap e reveneu cap6 , para os mercados de distribuio e transmisso,
respectivamente. Os novos investimentos em transmisso so remunerados com base em
preos de referncia para os encargos de uso da rede. Alm das atribuies e iniciativas dos
rgos de regulao setorial, as consideraes concorrenciais envolvem necessariamente o
sistema antitruste brasileiro, pois podem emergir dessa relao, como mencionado, parcerias e
conflitos.
3.1 A Aneel e o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
No Brasil, a Lei 8.884/947 estabelece como competncia do Conselho Administrativo de
Defesa Econmica CADE fiscalizar, regular, apreciar e julgar as aes competitivas e o
abuso do poder econmico em todos os setores da economia. Juntamente com o CADE, a
Secretaria de Acompanhamento Econmico Seae do Ministrio da Fazenda e a Secretaria
de Direto Econmico SDE do Ministrio da Justia formam Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia SBDC. A Seae e a SDE possuem funo analtica e investigativa, sendo
responsveis pela instruo dos processos, ao passo que o CADE, sendo um tribunal
administrativo, a instncia judicante do Sistema. As decises do CADE no comportam
reviso no mbito do Poder Executivo, podendo ser revistas apenas pelo Poder Judicirio. A
atuao dos rgos de defesa da concorrncia subdivide-se em duas vertentes: (i) o controle
de estruturas de mercado, via apreciao de fuses e aquisies entre empresas (atos de
concentrao), e (ii) a represso a condutas anticompetitivas, conforme observado na seo 2.
Essas competncias cruzam-se com as atribudas ao rgo regulador, no caso em
anlise, a Aneel. A relao entre o rgo regulador setorial e a autoridade antitruste, como
aponta Mello (1999), tem sido um ponto de controvrsia em diversos pases. O conflito de
normas especficas do setor em questo com normas gerais de defesa da concorrncia, no
raro, implicam dificuldade de ao dos rgos competentes.
No que tange ao controle de estruturas de mercado, a Aneel possui competncia para
estabelecer restries, limites ou condies para a obteno e transferncia de concesses,
permisses e autorizaes, para a concentrao societria e impedir a concentrao no setor.
A legislao ainda concede agncia o zelo pelo cumprimento da legislao de defesa da
concorrncia, atravs do monitoramento e acompanhamento do mercado (Lei 9.848/98). A
Resoluo 278/00 da Aneel estabelece os limites de concentrao para os mercados de
gerao e distribuio, como pode-se observar na Tabela 1.
TABELA 1 LIMITES DE CONCENTRAO HORIZONTAL NO SETOR ELTRICO
Agentes
Mercado Nacional
Agente de Gerao (G)
20%
Agente de Distribuio (D)
20%
Agente (G+D)
30%
FONTE: Aneel, Resoluo 278/00. Nota: - No se aplica.

S/SE/CO
25%
25%
-

N/NE
35%
35%
-

Ainda com relao s barreiras entrada, comparando-se a Resoluo 278/00 da Aneel


com o art. 54 da Lei 8.884/94, pode-se questionar os limites de concentrao da primeira

frente ao limite de 20% de dominao do mercado relevante da segunda. Deve-se considerar,


contudo, que a Resoluo trata da capacidade instalada dos sistemas, enquanto a Lei
estabelece o limite sobre produo ou ao faturamento. Ademais a Resoluo diz respeito a
mercados regionais ou nacionais, diferentemente da definio de mercado relevante adotada
pela legislao. So, portanto, medidas diferentes. A princpio, esses limites poderiam estar
sobrepostos competncia do SBDC. Contudo, a lei 9.427/96 impe Aneel a necessidade de
integrao com os rgos de defesa da concorrncia. Neste intuito foram celebrados termos de
compromisso entre a agncia e os trs rgos antitruste CADE, Seae e SDE
separadamente, pois uma interpretao equivocada de um deles ou de ambos poderia levar a
perdas para o setor.
Essa integrao visa conciliar dois tipos bsicos de conflito: i) a sobreposio dos
interesses setoriais sobre os concorrenciais; ii) a sobreposio dos interesses concorrenciais
sobre os setoriais. No primeiro caso tem-se, por exemplo, a necessidade de maior
concentrao de mercado para ganhos de eficincia. No segundo, uma determinao unilateral
da agncia setorial pode prejudicar a concorrncia em outros setores no regulados. Como
mostra Nascimento & Ribeiro Filho (1999), as duas autoridades devem buscar a
complementao na ao concorrencial. As competncias compartilhadas so, neste caso, o
melhor instrumento para promover a concorrncia. Mesmo nas aes cooperadas, a estrutura
brasileira atua somente sobre o prisma concorrencial tradicional exposto na seo anterior,
no adicionando elementos dinmicos necessrios anlise da concorrncia nos setores de
servios pblicos. A prxima seo descreve a metodologia para que se possa incorporar
esses elementos na anlise da concorrncia no setor eltrico brasileiro.
4. Metodologia de Anlise
O referencial aqui adotado foi desenvolvido por Possas, Pond & Fagundes (1997), e
ser inserido no setor eltrico brasileiro na seo seguinte, para ento serem traadas
perspectivas e sugestes para seu aprimoramento. Esse modelo deriva da crise dos modelos
anteriores Estrutura-Conduta-Desempenho, visando ampliar a influncia dos comportamentos
sobre os aspectos estruturais dinmicos relacionando a conduta com a estrutura. O modelo
busca determinar alguns problemas na regulao e na defesa da concorrncia para cada
estrutura de mercado. Para tanto, parte de cinco dimenses do processo competitivo, diante
dessas dimenses, defini-se as variveis relevantes e os desdobramentos sobre a dinmica dos
mercados para, ento, se determinar os problemas de regulao. Cada uma dessas cinco
dimenses sero agora descritas.
4.1 Tecnologia
As interaes dos agentes, por sua vez, determinada pelas estratgias e capacidades
cognitivas individuais, alm dos mecanismos de seleo dos mercados. No primeiro caso, h
um fluxo de inovaes tcnicas e organizacionais. J no segundo, os comportamentos
individuais determinam as estruturas de mercado de um perodo determinado para outro.
(Nelson & Winter, 1982) A diversidade comportamental, essencial, no processo evolutivo,
gera ainda assimetrias e variedades tecnolgicas8 . A partir dessas, surgem as especificidades
do conhecimento que balizam as caractersticas tcnicas das inovaes, gerando uma
identidade tecnolgica prpria em cada empresa.
A tecnologia passa, dessa maneira, a determinar o comportamento das firmas no
mercado, e conseqentemente, seu grau de concorrncia. A capacidade de aprendizagem ,
ento, a primeira varivel relevante dentro da dimenso tecnolgica. Quanto maior a
especificidade tecnolgica maior inovao e diversidade, conseqentemente, maior o grau de
concorrncia no mercado e maior a busca por novas tecnologias.
Por mais diverso que um mercado possa ser, existe um coerncia interna entre os
agentes, mesmo que ela tenha sido imposta pela legislao, modelando seu comportamento.

(Possas, Pond & Fagundes, 1997:8) Surgem da mais duas variveis na dimenso
tecnolgica: os paradigmas e trajetrias tecnolgicas. Os paradigmas tecnolgicos so os
modelos tericos para soluo de determinados problemas. O progresso tcnico segue esses
paradigmas, que podem levar a solues previamente adotadas, limitando o processo de
inovao. J as trajetrias tecnolgicas so os trade-offs entre os aspectos tcnicos e
econmicos em cada paradigma.
As trajetrias incorporam restries derivadas do ambiente econmico face
necessidade de inovao e s possibilidades tcnicas. Essas variveis limitam as incertezas e
comportamentos, diminuindo os mecanismos de aprendizagem e a capacidade de inovao.
As trajetrias tecnolgicas, por seu turno, so caracterizadas por divergncias ou
convergncias com relao s outras firmas, aumentando ou diminuindo a possibilidade de
interao entre as mesmas. Dessas interaes podem surgir acordos horizontais ou verticais,
prejudicando o ambiente concorrencial. Por outro lado, pode-se alcanar retornos dinmicos
crescentes, em detrimento de retornos estticos crescentes9 . No caso dos setores de
infraestrutura, esses retornos podem justificar a menor competio no setor.
As variveis relevantes da dimenso tecnolgica so, portanto, interdependentes, o que
significa que as estruturas concorrenciais so determinas, em parte, endogenamente, gerando
distores competitivas. As condies de concorrncia se tornam de difcil previso. Com
isso, a introduo da eficincia seletiva torna-se fundamental para a avaliao do mercado,
pois leva em conta esses trade offs tecnolgicos, considerando uma dinmica entre preos e
custos, sendo seu desempenho nessa funo relacionado diretamente com a capacidade de
inovao dos agentes. As polticas de regulao e defesa da concorrncia devem ser flexveis
o suficiente para permitir adaptaes aos progressos tecnolgico, em uma perspectiva mais
reativa do que ativa.
4.2 Caractersticas da cadeia produtiva
Nos setores de infraestrutura, as relaes verticais e horizontais entre as empresas
influenciam sobremaneira na atuao de polticas de regulao e de defesa da concorrncia.
Cabe aos reguladores determinar os graus de verticalizao e horizontalizao adequados,
levando em considerao que uma estrutura muito desverticalizada pode gerar ineficincias
produtivas. Williamson (In Pond, 1994), prope uma teoria de custos de transao para
determinar a ao dos agentes no sentido da verticalizao. Para o autor, as aes estratgicas
das empresas visam economias de custos de transao, sendo estes os dispndios na
coordenao das interaes entre agentes dentro de um ambiente de incerteza.
A primeira varivel a ser analisada neste contexto de transao entre empresas so os
ativos especficos. Na ocorrncia desses, existe uma continuidade nas relaes entre os
agentes que garante a integridade do ativo. Os ativos especficos podem surgir diante de
quatro fatores diferentes, a saber: i) equipamentos de capital fixo que atendam s necessidades
de outros agentes; ii) oferta direcionada a um nico conjunto de demandantes, o que leva
ociosidade em caso de choques na demanda; iii) proximidade geogrfica entre os agentes
negociantes, de modo que uma mudana entre os agentes gere custos de transferncia; iv)
maior eficincia na transao do que na produo individual, devido a capacidades de
aprendizagem distintas.
Na existncia desses fatores, o risco das interrupes das relaes, devido ao
comprometimento do ativo especfico, leva a uma consolidao dessas relaes, podendo
ampliar o grau de verticalizao do mercado, aumentando a coordenao desses ativos. No
caso de tecnologias sistmicas, como o setor eltrico, a cadeia produtiva necessita de um
intercmbio constante de informaes, sendo a anlise da verticalizao ainda mais complexa
para os rgos reguladores. Vale ressaltar que, quanto maior a sinergia entre os agentes, maior
sua necessidade de integrao vertical. A defesa da concorrncia deve centrar-se nas

especificidade dos ativos e na complexidade das relaes da cadeia. Ademais, o controle de


prticas anticompetitivas no pode prejudicar as empresas com tecnologia sistmica.
4.3 Barreiras entrada
As barreiras entrada, como apontam Possas, Pond & Fagundes (1997:13) alm de
uma falha de mercado, devem ser encaradas como caracterstica intrnseca dos mercados
oligopolsticos ou monopolsticos, que expressa a criao de vantagens competitivas pelas
firmas decorrentes das economias de escala. As economias de escala, tanto derivadas do
aumento de produtividade advindo da ampliao da capacidade produtiva, quanto advindas de
menores custos de aquisio de insumos bsicos, inviabiliza a entrada de concorrentes abaixo
de determinada escala de produo. A ao regulatria pode agir de forma a garantir que a
entrada de novos concorrentes diminua a escala mnima de produo.
Alm das economias de escala, as barreiras entrada emergem de alguns fa tores
adicionais. Primeiro, a diferenciao de produtos pode produzir situaes em que os novos
agentes no mercado no conseguem equiparar seus produtos aos integrantes desse mercado,
mesmo se oferecer os produtos a um preo inferior. Segundo, podem existir vantagens
comparativas de custos, pois as empresas j constitudas no mercado podem ter acesso
exclusivo ou maior capacidade de barganha em insumos bsicos para a produo, diminuindo
os custos de produo com relao ao agente ingressante no mercado. Terceiro, a existncia
de sunk costs custos irrecuperveis, decorrentes da sada do agente do mercado aumenta a
ameaa de perdas aos entrantes caso esses desejem sair do mercado. Em baixos nveis de
concentrao, os efeitos das barreiras entrada tendem a ser menores, pois as empresas
possuem menor capacidade de aproveitar a proteo. A concentrao , per se, uma forma de
barreira entrada de concorrentes.
A anlise da concorrncia potencial evidencia a discusso acerca dos graus de
contestabilidade dos mercados. Um mercado considerado perfeitamente contestvel quando
os concorrentes potenciais tm acesso tecnologia disponvel e podem recuperar seus custos
de entrada, caso desejem abandonar o mercado que ingressaram. Para tanto, necessrio que
no existam sunk costs, que a tecnologia seja um bem livre e que no haja retaliaes das
firmas existentes contra os ingressantes no mercado10 (Pond, Possas & Fagundes, 1998). A
ao regulatria atua no sentido de ampliar as caractersticas supramencionadas. Nos setores
de public utilities, as polticas de regulao e defesa da concorrncia devem considerar os
aspectos horizontais dos mercados. necessrio salientar que essas barreiras no constituem,
a priori, mercados ineficientes, pois elas podem ser a contrapartida de um processo de
inovao schumpeteriano. Assim, as polticas supracitadas devem ser mais amplas e
considerar aspectos dinmicos do processo concorrencial, atravs do monitoramento
constante dos mesmos. Outro ponto fundamental neste tipo de anlise a integrao entre o
rgo regulador do setor e o rgo regulador da concorrncia ou antitruste. Essa integrao
entre conhecimentos tcnicos distintos permite estabelecer os resultados dinmicos do
processo competitivo em observao.
4.4 Instabilidade do ambiente econmico
A existncia de um ambiente macroeconmico incerto implica a necessidade de
alteraes e adaptaes contratuais, objetivando conciliar as expectativas de demanda e de
oferta com suas condies vigentes. Essas adaptaes so necessrias para tornar vivel a
explorao competitiva dos setores de monoplio natural em contextos de incertezas. Alm
disso, os consumidores devem ser resguardados de elevaes bruscas de preos advindas de
comportamentos oportunistas por parte dos prestadores de servios de utilidade pblica.
Possas, Pond e Fagundes (1997:15), argumentam que os monoplios naturais no
podem funcionar por leiles concesses ex ante para a oferta de servios ex post. Uma
alternativa seria a venda pelo Estado de concesses temporrias de prazos reduzidos,

10

induzindo um comportamento mais concorrencial. O governo leiloaria contratos de concesso


que fixassem condies de abastecimento e qualidade do servios, sendo a proposta
vencedora aquela que apresentasse o menor preo, dentre um nmero significativo de
propostas. No seria possvel tolerar alguma prtica anticompetitiva na realizao desses
leiles, sendo necessrio uma constante monitorao por parte do rgo regulador. A
competio pelos mercados poderia, assim, estar substituindo ou complementando a
competio nos mercados, no caso de setores de regulao parcial.
Um problema inicial dessa forma de concesso estaria na traduo contratual de uma
situao de competio. Williamson (In Possas, Pond & Fagundes, 1997:15), mostra que
eventos no previstos alteram as condies de oferta e demanda, com isso os contratos devem
prever reajustes de preos. Esses reajustes, todavia, no podem ser previstos com exatido nos
contratos, requerendo contnuas adaptaes. O autor discute tambm as negociaes derivadas
desses ajustes de preos. Os reajustes contratuais devem resultar de um processo de barganha
entre os agentes regulados, o rgo regulador, a autoridade antitruste e os consumidores. As
autoridades antitruste devem ter especial cuidado com concessionrias que acumulam ativos
especficos durante a execuo do contrato, impedindo que tenham vantagens competitivas
em leiles futuros, o que prejudicaria a competio pelo mercado e no mercado. A regulao
ex post, os leiles de concesso ex ante e a atuao antitruste devem ser complementares,
compondo uma poltica concorrencial ampla de oferta de bens pblicos, garantindo o
atendimento populao, mesmo em perodos de incerteza ou instabilidade macroeconmica.
4.5 Externalidades da rede
Como discutido na seo 2, as externalidades podem gerar ineficincias no processo
competitivo, justificando a ao reguladora estatal. Nos setores de infraestrutura, os padres
tecnolgicos podem determinar a existncia de externalidades em diversos graus. A busca de
interesses individuais pelos agentes que competem no mercado podem gerar um resultado
insatisfatrio para todos, de forma que a estratgia desses agentes configure-se como um
dilema do prisioneiro. As aes que parecem ser, individua lmente, mais vantajosas,
resultam em perdas para todo o sistema com relao ao resultado que seria obtido com a
coordenao das aes.
Tecnologias compatveis dentro de uma cadeia produtiva geram externalidades
positivas, pois reduzem os custos de produo e de transao dos agentes. Essa integrao,
contudo, requer sistemas e fluxos interligados. Apesar de tecnologias sistmicas
possibilitarem maior poder de mercado, elas so necessrias pela existncia externalidades
positivas. As aes antitruste e regulatrias devem levar em conta os resultados exteriores aos
mercados, sendo o planejamento da expanso do mercado fundamental para conciliar os
interesses concorrenciais com o interesse pblico nos setores de infra estrutura.
5. Resultados Obtidos
A dimenso tecnolgica ocupa um papel central no setor eltrico brasileiro. Apesar das
inovaes recentes, os movimentos evolutivos ainda so lentos (Pimentel, 2002). A interao
dos agentes nesses movimentos intensificada, uma vez que o fluxo de inovaes
compartilhado em todos os mercados: gerao, distribuio, transmisso e comercializao.
O processo de inovao prejudicado devido diminuio da diversidade de
comportamentos, assimetrias e variedades tecnolgicas. As firmas operantes no mercado de
energia eltrica brasileiro possuem poucos conhecimentos especficos e no compartilhados,
sendo difcil encontrar uma identidade tecnolgica prpria de cada uma delas. Nessa direo,
a Lei n. 9.991/2000 estabelece os percentuais para investimentos mnimos em Pesquisa e
Desenvolvimento (P&D). Os agentes de distribuio devem aplicar no mnimo 0,75% de sua
receita anual em P&D, e no mnimo 0,25% em programas de eficincia energtica. As
empresas de gerao so obrigadas a aplicar, anualmente, o mnimo 1% de sua receita
operacional lquida. Essa integrao, gera paradigmas tecnolgicos comuns para resoluo de

11

problemas, como ocorreu na crise energtica de 2001. As trajetrias tecnolgicas da advindas


so convergentes entre as firmas, propiciando acordos horizontais e verticais. Como visto na
seo 3, a legislao atentou para esses acordos, criando limites para o setor. Doutra margem
preciso considerar os retornos dinmicos crescentes e a eficincia seletiva. A evoluo da
produo e do consumo de energia no Brasil de 1996 a 2000 apresentaram crescimento,
indicando a possibilidade de retornos dinmicos futuros, pois a quantidade ofertada aumenta
gradualmente no tempo (Grficos 1 e 2). As autoridades antitruste e de regulao ainda no
possuem flexibilidade suficiente para lidar com essas questes, primeiro, porque seu poder
discricionrio pequeno; segundo, porque necessrio maior integrao de ambos.
No caso brasileiro, a dimenso que concerne as caractersticas da cadeia produtiva
tambm est subordinada s caractersticas sistmicas do setor eltrico. A diminuio dos
custos de transao por verticalizao restringida legalmente. A anlise concorrencial focase, ento, nos ativos especficos e nas sinergias entre os agentes. A existncia de ativos
especficos no setor eltrico brasileiro advm das quatro causas mencionadas anteriormente:
capital fixo que atende a outros agente; oferta direcionada; proximidade geogrfica; e
eficincia transacional. Tal fato claro no mercado de distribuio, onde produtores,
comercializadores e consumidores dependem de uma s rede de transmisso. Uma
interrupo nos servios de transmisso pode comprometer toda a cadeia, o que inaceitvel
em um servio de utilidade pblica. As relaes entre os agentes so fortes, o que prejudica a
concorrncia no setor.
GRFICO 1 PRODUO DE ENERGIA ELTRICA - BRASIL 1996-2000 GWH
400.000

350.000

300.000

GWh

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

1996

1997

Energia Disponvel

1998

Gerao Bruta Total

1999

Gerao Bruta Hidrulica

2000

Gerao Bruta Trmica

FONTE: Eletrobrs, Aneel.

GRFICO 2 CONSUMO DE ENERGIA ELTRICA - BRASIL 1994-2000 GWH


30000

25000

GWh

20000

15000

10000

5000

01
1994

07

01
1995

07

01
1996

07

Comrcio

FONTE: Eletrobrs, Aneel.

01
1997

07

Indstria

01
1998

07

Geral

01
1999

07

Residncia

01
2000

07

01
2001

07

01
2002

12

Os preos mdios do MAE por regio entre janeiro e junho de 2001, confirmam as
peculiaridades geogrficas do setor (Grfico 3) Alm disso, o consumo de energia varia
significativamente entre as regies brasileiras, sendo que a regio sudeste possui um consumo
mais elevado do que as outras, alm de apresentar uma taxa de crescimento maior (Grfico 4).
GRFICO 3 PREOS MDIOS DO MAE POR REGIO - JUN/2001 R$/MWH
800

700

600

R$/MWh

500

400

300

200

100

SE/CO

NE

NE

Regio

FONTE: MAE.

GRFICO 4 CONSUMO DE ENERGIA ELTRICA POR REGIO - BRASIL


1994-2000 GWH
16000

14000

12000

GWh

10000

8000

6000

4000

2000

01
1990

07

01
1991

07

01
1992

07

01
1993

Centro-Oeste

07

01
1994

Nordeste

07

01
1995

Norte

07

01
1996

Sudeste

07

01
1997

07

01
1998

07

Sul

FONTE: Eletrobrs, Aneel.

Como um setor de monoplio natural, mesmo com crescente abertura e regulao


parcial, as barreiras entrada de concorrentes no setor eltrico so inevitveis, especialmente
no que concerne s economias de escala. Apesar de no haver grande diferenciao de
produto, h vantagens comparativas de custos de produo e sunk costs que inibem novos
investimentos no setor. A evoluo da capacidade instalada no indica reduo dos custos de
entrada e sada, pois, como aponta Pimentel (2002), a elevao da capacidade se deu mais
pela ampliao das plantas j instaladas do que a construo de novos empreendimentos. O
volume de Investimentos histricos no setor eltrico so elevados o bastante para manter
grandes barreiras entrada de novos concorrentes (Grfico 5). Em 1999 as cifras investidas
em transmisso somaram R$7,962 bilhes, sendo 65,37% 5,205 bilhes advindos dos
cofres pblicos. Esses nmeros destacam o papel ainda fundamental do governo no setor para
garantir o volume necessrio de investimentos, principal causa da barreira entrada de novos
concorrentes.

13

GRFICO 5 INVESTIMENTOS HISTRICOS DO SETOR ELTRICO - BRASIL 1980-1997


US$BILHES
16

14

US$ Bilhes

12

10

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

FONTE: Eletrobrs, Aneel.

Pela anlise do financiamento do setor e o investimentos previstos, Tabelas 2 e 3, fica


evidenciado que a promoo da concorrncia no setor eltrica ainda estar condicionada
atuao estatal como agente do mercado por vrios anos.
TABELA 2 - FONTES FINANCEIRAS AGREGADAS NO SETOR ELTRICO
BRASIL - 1996/1994 - %
Fontes de captao de recursos
Recursos gerados internamente
Receita operacional
Governos federal e estaduais
Emprstimos e financiamento do mercado
Outros
FONTE: Eletrobrs.

1970

1975

1980

1985

1989

1994

100
42
25
21
37
17

100
44
20
18
38
24

100
44
29
5
51
15

100
38
25
2
60
13

100
11
8
44
45
3

100
67
54
21
12
13

TABELA 3 EXPECTATIVAS DE INVESTIMENTOS NO SETOR ELTRICO


BRASIL 1998-2007
Gerao
Transmisso
Distribuio
TOTAL
FONTE: Eletrobrs.

1988/2002
16.599,8
11.838,0
7.502,8
35.940,6

2003/2007
10.362,9
n.d.
7.942,0
18.304,9

1998/2007
26.962,7
11.838,0
15.444,8
54.245,5

Com relao concorrncia potencial, o mercado aqui analisado no perfeitamente


contestvel pois, apesar do acesso tecnologia, os novos concorrentes no podem recuperar
os altos custos de entrada caso desistam de atuar no setor. No perodo da crise de energia em
2001, o mercado de energia deixou de ser factvel, ou seja, as tcnicas produo existentes
para atender demanda deixou de ser lucrativa, pelas restries de aumento das tarifas
(Pimentel, 2002). A Aneel j se vale de um monitoramento constante do mercado de energia,
em conjunto com o ONS. O SBDC, contudo, ainda no est integrado nesse processo de
monitorao, o que poderia contribuir ampliao da defesa e promoo da concorrncia.
O ambiente econmico brasileiro, apesar da estabilidade monetria do Plano Real, ainda
est sujeito a turbulncias internas e externas. (Nascimento & Filho, 1999). O setor eltrico se
caracteriza como um dos setores mais sensveis a alteraes econmicas, pois insumo bsico
de produo, alterando todas as expectativas quanto demanda e oferta diante de qualquer

14

modificao no cenrio macroeconmico. Ao mesmo tempo, alteraes no setor eltrico


influenciam toda a economia, em uma relao bilateral.
Uma boa varivel de aproximao da sensibilidade do setor eltrico ao ambiente
econmico o ndice Setorial de Energia Eltrica IEE da Bolsa de Valores de So Paulo
BOVESPA. O ndice reflete alteraes no cenrio macroeconmico nacional, internacional e
a expectativa quanto aos retornos do setor. Percebe-se que o IEE acompanhou a instabilidade
do IBOVESPA (Grfico 6). A relao do setor eltrico com o ambiente econmico foi
intensificada durante a crise de energia em 2001, onde a produo passou a ser condicionada
pelas restries de oferta de energia. A Aneel tem buscado minimizar essa instabilidade por
meio de correes de contratos e reajuste de tarifas, como ocorreu na compensao das perdas
geradas pela crise de energia. Essas medidas ainda no so integradas ao controle
concorrencial, seja da Aneel ou do SBDC. Tampouco os consumidores tm participado das
negociaes para reajustes e revises de contratos, salvo o caso de grandes consumidores
individuais.
GRFICO 6 IBOVESPA E IEE BRASIL DEZ/1995 JUL/2002 - PONTOS
18000
16000
14000

Pontos

12000
10000
8000
6000
4000
2000

IBOVESPA

Ju
l-20
02

De
z-1
99
5
De
z-1
99
6
De
z-1
99
7
De
z-1
99
8
De
z-1
99
9
De
z-2
00
0
De
z-2
00
1
Ja
n-2
00
2
Fe
v-2
00
2
Ma
r-2
00
2
Ab
r-2
00
2
Ma
i-2
00
2
Ju
n-2
00
2

IEE

FONTE: Bolsa de Valores de So Paulo BOVESPA.

As externalidades dos setores de utilidade pblica, como j abordado, podem justificar a


diminuio da concorrncia. As tecnologias integradas e compartilhadas do setor eltrico
permitem aumentar as externalidades positivas, mesmo que isso acarrete custos maiores para
o setor. o caso de formas alternativas de gerao de energia frente s grandes geradoras
hidreltricas. A gerao eolieltrica, termeltrica e solar permitem menores custos ambientais
externos, alm de poder aumentar a concorrncia no setor, pois trata-se de empreendimentos
mais atomizados. A Tabela 4 retrata o atual cenrio nacional de gerao de energia. O
incentivo a novas tecnologias com maiores externalidades positivas tem sido um esforo
constante da Aneel. Apesar da busca de novas tecnologias poder aumentar o grau de
competio no setor, as autoridades antitruste ainda no participam no planejamento do setor.
TABELA 4 EMPREENDIMENTOS EM OPERAO E CONSTRUO BRASIL 1996-2000
Tipo
Central Geradora Hidreltrica
Central Geradora Eolieltrica
Pequena Central Hidreltrica
Usina Hidreltrica de Energia
Usina Termeltrica de Energia
Usina Termonuclear

Nmero
Operao
131
8
202
136
679
2

Potncia (KW)
73.814
21.425
842.710
63.332.465
12.729.749
2.007.000

% da Potncia Total
0,09
0,03
1,07
80,16
16,11
2,54

15

TOTAL

1.158
Construo
1
41
20
34
96

Central Geradora Hidreltrica


Pequena Central Hidreltrica
Usina Hidreltrica de Energia
Usina Termeltrica de Energia
TOTAL
FONTE: Aneel.

79.007.163

100,00

848
512.995
4.770.100
8.734.727
14.018.670

0,01
3,66
34,03
62,31
100,00

Considerando todo o setor eltrico, percebe-se uma melhora significativa nos


indicadores de eficincia e qualidade. Os indicadores de qualidade da Aneel, revelam uma
significativa melhoria na prestao dos servios (Grfico 7).11 J o nmero de empregados
tem reduzido significativamente, indicando custos menores de produo e aumento da
eficincia produtiva. O total de empregados caiu de 157.255 em 1996 para 104.000 em 2000.
As tarifas de energia, contudo, no apresentam melhoras significativas (Grfico 8). Tal
fato se deve desconsiderao dos aspectos dinmicos e das peculiaridades no setor de
energia, seja no seu planejamento, seja nos seus aspectos concorrenciais, colocando a defesa e
promoo da concorrncia como um grande desafio s autoridades brasileiras.
GRFICO 7 PADRES DE CONTINUIDADE DE SERVIO BRASIL 1996 HORAS
29

27

Horas / Absoluto

25

23

21

19

17

15

1996

1997

1998

1999

2000

A n o

D E C

F E C

FONTE: Aneel.

GRFICO 8 TARIFAS DE ENERGIA ELTRICA - BRASIL 1994-1999 R$/MWH


160

140

120

R$/MWh

100

80

60

40

20

01
1994

05

09

01
1995

05

09

01
1996

Comrcio

05

09

Indstria

01
1997

05

Residncia

09

01
1998

05

09

01
1999

05

09

Geral

FONTE: Aneel, Eletrobrs.

6. Concluso
Mesmo que a legislao brasileira no isente os agentes dos setor eltrico da aplicao
da lei antitruste, a integrao entre o SBDC e a Aneel ainda insatisfatria para atender a
complexidade dinmica do setor. Uma primeira alterao necessria seria a maior
flexibilidade do aparato regulatrio e concorrencial. Por flexibilidade, entende-se maior
capacidade discricionria doa rgos em questo, possibilitando tambm maior integrao.

16

No que tange a dimenso tecnolgica, alm da maior flexibilidade, o aparato brasileiro


precisa incentivar o desenvolvimento tecnolgico como promotor da concorrncia,
preservando a capacidade de inovao dos agentes. Para tanto, a Aneel e o SBDC devem
convergir seus esforos, desde o monitoramento e planejamento, respeitando as competncias
individuais, buscando a supresso de lacunas existentes em cada rgo. A legislao
concorrencial e regulatria necessita da incorporao dos conceitos de eficincia dinmica e
retornos dinmicos crescentes para que os eventuais trade-offs possam ser resolvidos.
Quanto aos ativos especficos, necessrio a ampliao do nmero de agentes no
mercado, com as polticas de regulao e defesa atuando mais incisivamente nas
caractersticas da cadeia produtiva. Deve-se ter cuidado para que a cooperao tcnica entre
as empresas no seja tolhida, cabendo Aneel determinar essas situaes frente ao SBDC. A
definio de padres tcnicos, neste caso, no se confunde com as inovaes tecnolgicas.
Nos mercados de distribuio, os leiles de concesso peridicos podem ser uma alternativa
vivel para aumentar a eficincia dinmica e esttica do mercado. O fortalecimento do MAE
essencial no processo concorrencial. Porm, deve haver monitoramento constante desse
mercado, para que no haja distores e informaes assimtricas entre seus participantes.
As barreiras entrada podem ser minimizadas medida que o nmero de agentes no
mercado aumenta. A coordenao entre a agncia reguladora e a autoridade antitruste
brasileira se intensifica nesse ponto. A adoo de critrios comuns para a avaliar a eficincia
dinmica das barreiras pode definir o sucesso ou o fracasso de um processo concorrencial a
mdio e longo prazo. Aneel , como rgo setorial, cabe propor esses critrios, tornando
clara e transparente as aes regulatrias perante os rgos antitruste, em especial o CADE,
evitando a fragmentao da poltica concorrencial. Alm do papel fundamental investimentos
diretos no setor eltrico, o governo deve dar condies para investimentos privados,
garantindo financiamentos em empreendimentos de diversos vultos.
Para lidar com a instabilidade macroeconmica e as dimenses dinmicas do setor,
deve-se ampliar a participao do SBDC definio das concesses feitas pela Aneel, como
rgo consultivo dos aspectos concorrenciais. O ajuste de contratos estabelecidos ex ante no
pode alterar a estrutura concorrencial e, tampouco, prejudicar os consumidores. A observao
das caractersticas concorrenciais dinmicas nessa fase so imprescindveis em um ambiente
de livre concorrncia no setor eltrico. A defesa e promoo da concorrncia, como dito,
assume papel central na poltica econmica nacional. A coordenao concorrencial brasileira
no setor eltrico precisa observar seus efeitos externos, especialmente os choques de oferta e
os danos ambientais. A agregao de outros rgos governamentais e da sociedade na
discusso imprescindvel para que resultados de interesse pblico sejam alcanados.
No plano geral, a concorrncia no setor eltrico somente atingir nveis satisfatrios
com a adoo do planejamento conjunto entre o SBDC e a Aneel, de forma a conciliar
interesses imediatos de eficincia esttica com caractersticas dinmicas de mdio e longo
prazo. Essa articulao institucional, legal e operacional intensificam a relao entre
monoplios naturais e mercados competitivos, uma vez que as condies de mercado e
tecnolgicas alteram o limite entre ambos ao longo do tempo. Aquilo que era regido pela
agncia reguladora pode passar a ser regido pela autoridade antitruste no mercado, de modo
que a prvia interao diminui as mudanas bruscas no setor eltrico brasileiro.
Na seo 2, ficou claro a importncia da regulao nos setores de utilidade pblica
devido a seus custos de produo e suas externalidades positivas. A introduo de prticas
concorrenciais nesses setores, acompanhadas de um processo de regulao parcial, geram uma
matriz complexa de ao governamental. Ao longo deste artigo, verificou-se que a
concorrncia, onde possvel, mesmo que limitada, pode diminuir os falhas dos monoplios
naturais. Quanto mais facilmente a concorrncia determinar, por si mesma, parcelas do preo
final, menores sero os riscos de distores e abusos sobre esses.
A descrio desses aspectos no caso brasileiro, realizada na seo 3, revelou a
necessidade de um novo arcabouo para lidar com a concorrncia nos setores de
infraestrutura. Esse novo arcabouo baseado em cinco dimenses: Tecnologia;

17

Caractersticas da Cadeia Produtiva; Barreiras Entrada; Instabilidade do Ambiente;


Externalidades da Rede.
A metodologia adotada para anlise do setor visa englobar critrios como eficincia
dinmica e retornos dinmicos no processo concorrencial do setor eltrico brasileiro que
garantam uma ao mais condizente com a realidade do setor. A inovao tecnolgica assume
um carter central na questo concorrencial, pois garante alocao mais eficiente em um
mdio e longo prazo.
Os resultados obtidos com a aplicao dessa metodologia no caso brasileiro confirmam
a hiptese inicial de que o setor eltrico possui caractersticas especficas que necessitam a
adoo de polticas de regulao e defesa da concorrncia de carter dinmico para que se
possa melhorar os padres concorrenciais.
Nesse sentido, prope-se uma reforma de carter institucional, legal e operacional. O
cerne dessa reforma est na integrao da Aneel e dos rgos componentes do SBDC no
planejamento do setor eltrico, observando suas dimenses dinmicas. A crescente
diversidade e complexidade de empresas, produtos, servios e estruturas de mercado nos
setores de infraestrutura impe a ampliao do escopo regulatrio e concorrencial para
atender aos novos desafios. Alm disso, a incluso de novos atores, como os consumidores,
nas decises poderia torn- las mais satisfatrias do ponto de vista do interesse pblico, seja
pelo lado da livre concorrncia e iniciativa, seja pela prestao de servios de utilidade
pblica.
A falta de dados estatsticos para o setor, especialmente nas dimenses analisadas, no
permite ainda a construo de um modelo quantitativo confivel, sendo que esse artigo busca
propiciar fundamentos para esses modelos quando for possvel obter informaes suficientes.
As propostas aqui levantadas visam aumentar a transparncia e estabilidade no setor eltrico
brasileiro, de modo que a legislao antitruste possa ser aplicada de maneira uniforme,
respeitando os limites e benefcios impostos por suas caractersticas dinmicas, evitando os
conflitos de competncia. O principal para a incorporao da anlise dinmica est na
incorporao da Aneel na atuao antitruste, bem como do SBDC nas definies
concorrenciais no planejamento setorial. O desenvolvimento de aes complementares pode
ampliar a cultura concorrencial no setor eltrico brasileiro, bem como prevenir conflitos e a
duplicao de esforos, resultando em melhorias significativas.
A ao do Estado, concorrencial e regulatria, requer um novo arcabouo institucional
que concilie diferentes combinaes de objetivos, estratgias e instrumentos. A concorrncia
no setor eltrico brasileiro depende da eficaz ao estatal, seja atuando como financiador,
investidor ou regulador, com um quadro regalrio e concorrencial claro confivel para
ampliao da participao dos setor privado. Os desafios, novas perspectivas e solues para
o processo concorrencial no setor eltrico foram postos, basta agora que as autoridades
busquem sua adaptao constante frente as evolues do ambiente concorrencial, visando
garantir o suprimento de energia necessrio para o desenvolvimento do pas.
Notas
1

Ocorrem quando o custo mdio da firma reduz-se (ou o produto mdio aumenta) quando a produo
cresce, a preos dados de insumos. Analogamente, ocorre quando uma firma possui custo total de
produo menor do que a soma dos custos de duas ou mais firmas produzindo o mesmo bem ou
servio.
2
As leis 9.074/95, 9.427/96 e 9.648/98 definem o sistema de gerao, estabelecendo a figura do
Produtor Independente de Energia PIE. Alm disso, determinam que a gerao hidreltrica de
potncia superior a mil KW e igual ou inferior a 30 mil KW, seja objeto de autorizao da Aneel.
Potncias superiores a 30 mil KW so objeto de licitao de concesso de uso de bem pblico.
3
Criado pela Lei 9.648, e regulamentado pelo Decreto 2.655/98, com funo de intermediar todas as
transaes de compra e venda de energia eltrica de cada um dos sistemas interligados.
4
Lei 9.648/98, que determina que empresas estabeleam subsidirias ou processos de separao
contbil entre os ramos de atividade.

18

Esses blocos de energia do MAE podem ser de curto prazo (spot) ou de longo prazo, atravs de
negociao de contratos financeiros, os Contratos do Mercado Atacadista de Energia Eltrica.
6
O regime de price cap consiste no estabelecimento de um preo-teto para os preos mdios ou
individuais de cada produto da concessionria, corrigido pelo ndice de preo ao consumidor, e
subtrado de um fator de produtividade para um determinado perodo. J no revenue cap, a receita
inicial ser ajustada pela variao inflacionria menos um fator de eficincia.
7
Posteriormente alterada pelas seguintes leis: Lei 9.021/95, Lei 9.069/95, Lei 9.470/97 e Lei
10.149/00.
8
Assimetrias tecnolgicas podem ser entendidas como capacidades distintas de inovao entre as
firmas concorrentes, bem como da utilizao eficiente dessas inovaes. J a variedade tecnolgica
definida como a utilizao de tecnologia distintas pelos diversos agentes que competem em um
mercado. Ambas so determinadas, outrossim, pelas caractersticas econmicas das empresas.
9
Os retornos dinmicos crescentes levam em considerao diminuies futuras nos custos e preos,
decorrentes de inovaes tecnolgicas no momento presente.
10
A contestabilidade do mercado est associada aos conceitos de sustentabilidade e factibilidade. Uma
estrutura industrial sustentvel se nenhuma entrada potencial no mercado dada a tecnologia, a
produo e o vetor de preos vigente for lucrativa. A factibilidade est associada existncia de
tcnicas de produo com as quais seja possvel atender demanda, aos preos vigentes, sem que
nenhuma firma tenha prejuzo.
11
Medidas que visam mensurar a continuidade do servio prestado. DEC - Durao Equivalente de
Interrupo por Unidade Consumidora, indica o nmero de horas, em mdia, que um consumidor fica
sem energia eltrica por perodo. FEC Freqncia Equivalente de Interrupo por Unidade
Consumidora indica quantas vezes, em mdia, houve interrupo na unidade consumidora.

7. Referncias Bibliogrficas
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Disponvel em: <http://www.aneel.gov.br>. Acesso em: 05 ago. 2002.
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da Concorrncia. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br>. Acesso em: 05 ago. 2002.
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SERVIOS PBLICOS E REGULAMENTAO, 1996, Be lo Horizonte. Anais... Belo
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11 NELSON, R.R.; WINTER, S.G. An evolutionary theory of economic change. Boston:
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infraestrutura no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. Relatrio de Pesquisa.
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