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Estatal do setor de
Transportes Terrestres e o
limite de interveno da
Corte de Contas.
Braslia DF
Julho/2016
0
Braslia DF
Julho/2016
1
Sumrio
Introduo............................................................................................................4
1. A Atividade de Regulao e o surgimento das Agncias............................7
2. Conceito de Independncia e Autonomia Regulatria.................................8
2.1 Anlise quanto ao alcance da independncia e autonomia do Setor de
Transportes ...........................................................................................................12
3 Barreiras Atividade Regulatria Estatal........................................................16
3.1. O excessivo sistema de controle brasileiro.................................................17
3.2. Casos prticos de tentativa indevida de invaso das competncias do ente
regulador, pelo Tribunal de Contas da Unio......................................................19
3.2.1 Caso referente ao controle e fiscalizao da execuo do contrato de
concesso para explorao das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no
Trecho entre Florianpolis e Curitiba.....................................................................20
3.2.2 Caso referente celebrao, pela ANTT, de Termos de Ajuste de Conduta
(TAC), em Contratos de Concesso de Rodovia e Ferrovia.................................23
3.2.3 Caso referente Nova Subida da Serra........................................................24
4. Limites do controle exercido pelo Tribunal de Contas da Unio....................28
Consideraes finais...............................................................................................32
Referncias...............................................................................................................35
Introduo
A Administrao Pblica, aps o advento do Estado Regulador, na
consecuo de seus fins e na concretizao do interesse pblico, promoveu a
transferncia, para a iniciativa privada, de atividades econmicas e dos servios
pblicos, por meio das concesses e permisses. Neste cenrio, surgem as
Agncias Reguladoras, como autarquias independentes, imbudas de regular
diferentes setores da economia e a prestao de servios pblicos.1
Consoante o art. 175, da Constituio Federal, incumbe ao Poder
Pblico a prestao de servio pblico, de forma direta, ou sob o regime de
concesso ou permisso, albergando, todavia, o princpio da Obrigatoriedade de
Licitao nestas ltimas hipteses.
As concesses e permisses de servios pblicos so disciplinadas
pela Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que regulamentou o art. 175 da
Constituio Federal.
Uma vez conferida a agentes privados a prestao de servios
pblicos, mediante concesso ou permisso, possuem as Agncias Reguladoras,
como funo precpua, a regulao das matrias relacionadas sua rea de
atuao, bem como a fiscalizao da eficincia na prestao dos servios pblicos
pelos concessionrios, permissionrios e autorizados.
Ainda, as Agncias Reguladoras, como integrantes do aparato pblico
estatal brasileiro, dentro da lgica de separao de poderes que constitui um
princpio fundamental da Constituio brasileira, esto sujeitas, constitucionalmente,
aos controles procedimentais clssicos, quais sejam: controle administrativo,
controle parlamentar e controle judicial.
Neste contexto insere-se o Tribunal de Contas da Unio que rgo
auxiliar do Congresso Nacional, com atribuies de controle quanto legalidade,
legitimidade, economicidade dos atos e aplicao de subvenes e renncia de
receitas, por meio de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial.
Todavia, o que nos inquieta saber se a Agncia Nacional de
Transportes Terrestres tem sofrido intervenes indevidas do Tribunal de Contas da
1
Esta categorizao de independncia regulatria em dimenses orgnica e administrativa tratada por Floriano
de Azevedo Marques Neto em sua obra Agncias Reguladoras Independente - Fundamentos e seu Regime
Jurdico. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 72.
Moreira3
conceitua
atividade
regulatria
como
JUSTEN FILHO, Maral. O Direito das Agncias Reguladoras Independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p.
331.
E, ainda, que:
Com a transferncia de funes de utilidade pblica, do setor pblico para o
privado, pela via de contratos de concesso, o objetivo da funo
regulatria fazer essa transferncia interessante para as trs partes
envolvidas concedente, concessionrio e usurio. Para tornar o servio
acessvel ao usurio e remunerar os elevados investimentos, preciso diluir
a cobrana das tarifas em contratos de longo prazo. Ocorre que, raramente,
os contratantes tero capacidade de, no momento da negociao ou da
estipulao das condies e obrigaes, conhecerem e prevenirem todas as
situaes que podem ocorrer no futuro. Isso reala o papel do agente
regulador, que deve buscar interpretar, de forma isenta, os princpios que
orientaram a celebrao do contrato, para propor solues atravs da
mediao, e em caso de insucesso, da arbitragem9.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 25 ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 527.
GODOY, Arnaldo Sampaio de Morais. Globalizao, Neoliberalismo e Direito no Brasil.
Londrina: Humanidades, 2004, p. 63.
8
SOUTO, Marcos Jurena Villela. Agncias Reguladoras, artigo in Revista Tributria e de
Finanas Pblicas, n. 33, julho/agosto de 2000, p. 153.
9
SOUTO, Marcos Jurena Villela. op.cit., p. 157.
7
10
13
17
autonomia de gesto, autonomia financeira, liberdade para que tais entes organizem
seus servios e na existncia de regime de pessoal compatvel.
A garantia de tais prerrogativas imprescindvel para que as Agncias
Reguladoras desempenhem seu papel institucional, que podem ser, assim,
resumidos:
i) poder normativo, consistente em editar comandos gerais para o setor
regulado (complementando os comandos legais crescentemente abertos e
indefinidos); ii) poder de outorga, consistente na prerrogativa de emisso,
em consonncia com as polticas pblicas aplicveis ao setor, de atos
concretos de licenas, autorizaes, injunes com vistas a franquear ou
interditar o exerccio de uma atividade regulada a um particular; iii) poder de
fiscalizao do setor, a qual se revela tanto pelo monitoramento das
atividades reguladas (de modo a manter-se permanentemente informada
sobre as condies econmicas, tcnicas e de mercado do setor), quanto
na aferio das condutas dos regulados de modo a impedir o
descumprimento de regras ou objetivos regulatrios; iv) poder sancionatrio,
consistente tanto na aplicao de advertncias, multas ou mesmo
cassaes de licenas, como tambm na prerrogativa de obrigar o particular
a reparar um consumidor ou corrigir os efeitos de uma conduta lesiva a
algum valor ou interesse tutelado pelo regulador; v) poderes de conciliao,
que se traduzem na capacidade de, dentro do setor, conciliar ou mediar
interesses de operadores regulados, consumidores isolados ou em grupos
de interesses homogneos, ou ainda interesses de agentes econmicos
que se relacionam com o setor regulado (malgrado no explorarem
diretamente a atividade sujeita regulao setorial) no mbito da cadeia
econmica e por fim vi) poderes de recomendao, consistentes na
prerrogativa, muitas vezes prevista na lei que cria a agncia, de o regulador
subsidiar, orientar ou informar o poder poltico, recomendando medidas ou
decises a serem editadas no mbito das polticas pblicas. 18
18
19
Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, acresce e altera
dispositivos das Leis n 9.472, de 16 de julho de 1997, n 9.478, de 6 de agosto de 1997, n 9.782, de 26 de
janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de janeiro de 2000, n 9.984, de 17 de julho de 2000, n 9.986, de 18 de julho de
2000, e n 10.233, de 5 de junho de 2001, n 9.433 de 8 de janeiro de 1997, da Medida Provisria n 2.228-1, de
6 de setembro de 2001, e d outras providncias.
10
Dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das Agncias Reguladoras, acresce e altera
dispositivos das Leis n 9.472, de 16 de julho de 1997, n 9.478, de 6 de agosto de 1997, n 9.782, de 26 de
janeiro de 1999, n 9.961, de 28 de janeiro de 2000, n 9.984, de 17 de julho de 2000, n 9.986, de 18 de julho de
2000, e n 10.233, de 5 de junho de 2001, da Medida Provisria n 2.228-1, de 6 de setembro de 2001, e d
outras providncias.
21
Disponvel em http://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2015/09/30/lei-geral-das-agenciasreguladoras-e-aprovada-pela-ccj
22
Art. 3 A natureza especial conferida s Agncias Reguladoras caracterizada pela ausncia de
tutela ou subordinao hierrquica, por investidura a termo dos dirigentes e estabilidade durante os
mandatos e autonomia funcional, decisria, administrativa e financeira e demais disposies
constantes desta lei ou de suas leis especficas voltadas sua implementao.
Pargrafo nico. Cada Agncia Reguladora dever corresponder a um rgo oramentrio do Sistema de
Planejamento e Oramento Federal.
11
ainda,
so
importantes
na
medida
em
que
asseguram
SOUTO, Marcos Juruena Villela. Funo Regulatria. Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico
(REDAE). Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Pblico, n. 13, fevereiro/maro/abril, 2008. Disponvel na
internet http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp Acesso em julho 2016.
24
Dispe sobre a reestruturao dos transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao
de Polticas de Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes, e d outras providncias.
12
13
V editar atos de outorga e de extino de direito de explorao de infraestrutura e de prestao de servios de transporte terrestre, celebrando e
gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos;
VI reunir, sob sua administrao, os instrumentos de outorga para
explorao de infra-estrutura e prestao de servios de transporte terrestre
j celebrados antes da vigncia desta Lei, resguardando os direitos das
partes e o equilbrio econmico-financeiro dos respectivos contratos;
VII proceder reviso e ao reajuste de tarifas dos servios prestados,
segundo as disposies contratuais, aps prvia comunicao ao Ministrio
da Fazenda;
VIII fiscalizar a prestao dos servios e a manuteno dos bens
arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as clusulas e condies
avenadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;
IX - autorizar projetos e investimentos no mbito das outorgas
estabelecidas, encaminhando ao Ministro de Estado dos Transportes, se for
o caso, propostas de declarao de utilidade pblica; (Redao dada pela
Medida Provisria n 2.217-3, de 4.9.2001)
X adotar procedimentos para a incorporao ou desincorporao de bens,
no mbito dos arrendamentos contratados;
XI promover estudos sobre a logstica do transporte intermodal, ao longo
de eixos ou fluxos de produo;
XII habilitar o Operador do Transporte Multimodal, em articulao com as
demais agncias reguladoras de transportes;
XIII promover levantamentos e organizar cadastro relativos ao sistema de
dutovias do Brasil e s empresas proprietrias de equipamentos e
instalaes de transporte dutovirio;
XIV estabelecer padres e normas tcnicas complementares relativos s
operaes de transporte terrestre de cargas especiais e perigosas;
XV elaborar o seu oramento e proceder respectiva execuo
financeira.
XVI - representar o Brasil junto aos organismos internacionais e em
convenes, acordos e tratados na sua rea de competncia, observadas
as diretrizes do Ministro de Estado dos Transportes e as atribuies
especficas dos demais rgos federais. (Includo pela Medida Provisria n
2.217-3, de 4.9.2001)
XVII - exercer, diretamente ou mediante convnio, as competncias
expressas no inciso VIII do art. 21 da Lei no 9.503, de 23 de setembro de
1997 - Cdigo de Trnsito Brasileiro, nas rodovias federais por ela
administradas. (Includo pela Lei n 10.561, de 13.11.2002).
Procedendo-se
ao
resgate
das
concepes
de
autonomia
ou
BRASIL. Advocacia Geral da Unio. Do parecer da definio acerca dos instrumentos da superviso ministerial
e da possibilidade de provimento de recurso hierrquico imprprio contra as decises das agncias reguladoras.
14
no
estrito mbito
de
suas
15
3.
como
entidade
reguladora
da
atividade
econmica
16
26Acerca
de
criticas,
confiram-se
as
seguintes
notcias:
http://www.antp.org.br/website/noticias/show.asp?npgCode=536EBE26-04E4-4BDD-BF3962A0327E3420 e http://www.diariodafranca.com.br/conteudo/noticia.php?noticia=45974&categoria=9
27 GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Anlise comparativa: arranjos de implementao e
resultados de polticas pblicas. In: GOMIDE, Alexandre e PIRES, Roberto (ed). Capacidades
estatais e democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas. pp. 351-380.
28 LODGE, M. Accountability and Transparency in Regulation: critiques, doctrines and instruments. In:
JORDANA,J; LEVI-FAUR,D. The Politics of Regulation: institutions and regulatory reforms for the age
of governance. The CRC series on competition, regulation and development. Cheltenham/UK,
Northampton/USA: Edward Elgar Publising, 2004.
29
Mecanismo de prestao de contas e responsabilizao.
17
dimenses mais amplas nas quais o processo regulatrio pode e deve ser mais
transparente e accountable.
As Agncias Reguladoras, como integrantes do aparato pblico estatal
brasileiro, dentro da lgica de separao de poderes que constitui um princpio
fundamental da Constituio brasileira, esto sujeitas, constitucionalmente, aos
controles procedimentais clssicos, quais sejam: controle administrativo, controle
parlamentar e controle judicial.
Assim, tais entidades, como integrantes da estrutura do Poder
Executivo, esto sujeitas a auditorias realizadas pela Controladoria Geral da Unio
(CGU), responsvel pelo controle da gesto operacional, patrimonial, de recursos
humanos e de suprimento de bens e servios de todos os rgos do Executivo
federal, sendo que as Ouvidorias das agncias so coordenadas tecnicamente pela
Ouvidoria Geral da Unio, que integra a CGU.
Ainda, em razo do Princpio da Inafastabilidade da Jurisdio, previsto
no art. 5, inciso XXXV, da Constituio Federal, os atos administrativos das
agncias que causem leso ou ameaa de leso, se submetem ao controle
realizado pelo Poder Judicirio.
Outrossim, por imposio do art. 70, da Constituio Federal, as
agncias reguladoras esto submetidas ao controle exercido pelo Congresso
Nacional no que tange legalidade, legitimidade, economicidade dos atos, aplicao
de subvenes e renncia de receitas, por meio de fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial. Para tanto, o Congresso Nacional conta
com as Comisses Parlamentares de Inqurito e o Tribunal de Contas da Unio.
Nesta senda, o Tribunal de Contas da Unio rgo especializado,
com a misso de fiscalizar a realizao do oramento e a correta aplicao de
recursos pblicos. Sua atuao est restrita a (i) auditoria financeira e oramentria;
(ii) julgamento das contas dos administradores e responsveis por bens e valores
pblicos; e (iii) emisso de parecer prvio sobre as contas prestadas anualmente
pelo Executivo.30
Assim, resta afastada, de imediato, qualquer considerao a respeito
da possibilidade de ele fiscalizar o contedo meritrio e de convenincia da prtica,
30
18
19
No
setor
eltrico,
Reginaldo
Pereira
Miguel32
recorda
caso
20
monitorao,
conservao,
operao,
ampliao,
melhorias
Disponvel em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5261/Concessoes_Rodoviarias.html
Autoriza concessionria Autopista Litoral Sul S/A a dar incio arrecadao nas diferentes Praas de
Pedgio a serem implantadas nas rodovias BR-116/376/PR e BR-101/SC, trecho Curitiba/Florianpolis.
36
21
SUNDFELD, Carlos Ari; CMARA, Jacintho Arruda. Acordos substitutivos nas sanes regulatrias. Revista
de Direito Pblico da Economia RDPE, Belo Horizonte, ano 9, n. 34, abr./jun. 2011. Disponvel em:
<http://www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=73323>. Acesso em: 2 julho. 2016.
24
(vide
Programa
de
Explorao
da
Rodovia)38
estabeleceu
um
38
RODOVIA BR-040/MG/RJ TRECHO: Juiz de Fora Rio de Janeiro Pavimentao Nova Subida da Serra
de Petrpolis. Implantao da nova subida da serra com Projeto concludo at o dcimo sexto ano do perodo da
concesso (2011) e a Execuo do dcimo oitavo (2013) at o dcimo nono ano (2014). De acordo com o
Captulo 7, item 7.3.1.2, subitem b.1. (Redao dada pela 4 Reviso Extraordinria e a 20 Reviso Ordinria
Aprovadas pela Resoluo n 4.157, de 05/08/2013). Para a execuo da Nova Subida da Serra, foi estimada
uma verba de R$ 80.000.000,00 (oitenta milhes de reais), item 6.5.1 da Planilha de Quantidades. Os servios a
serem executados tero seus preos aprovados e apropriados ao PER pela ANTT. O valor real da obra, a menos
ou a mais da estimativa prevista, ser negociado com o(a)DNER/ANTT(Redao em conformidade com o Termo
de Transferncia n 012/2002, dentro das atribuies transferidas pelo Departamento Nacional de Estradas de
Rodagem - DNER, em extino, para a Agncia Nacional de Transportes Terrestres-ANTT).
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26
39
27
Necessrio
consignar que
as proposies do
SeinfraRodovias
28
JORDO, Eduardo Ferreira. A Interveno do TCU sobre editais de licitao no publicados Controlador ou
administrador? R. bras. de Dir. Pblico RBDP | Belo Horizonte, ano 12, n. 47, p. 209-230, out./dez. 2014
43 MARQUES NETO, F A. Pensando o Controle da Atividade de Regulao Estatal. In: GUERRA, S (coord.).
Temas de Direito Regulatrio. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2005, p. 245-246.
42
29
BARROSO, Lus Roberto. Natureza Jurdica e Funes das Agncias Reguladoras de Servios Pblicos
Limites da Fiscalizao a ser Desempenhada pelo Tribunal de Contas do Estado. In Revista Trimestral de
Direito Pblico n 25. So Paulo: Malheiros, 1999. Pg. 73 a 81.
45
ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias Reguladoras. Agncias Reguladoras e a evoluo do direito
administrativo econmico. Rio de Janeiro: Saraiva, 2005.
30
RODRIGUES, Walton Alencar. O Controle da Regulao no Brasil. Biblioteca Digital Interesse Pblico IP,
Belo Horizonte, ano 7, n. 33, set. 2005.
46
47
31
Consideraes finais
A delegao do servio pblico, a particulares, por meio dos institutos
tradicionais da concesso, permisso e autorizao so reflexos diretos do
surgimento do Estado Regulador que, afastando-se da prestao direta do servio
pblico, reserva para si a atividade regulatria de sua prestao, consistente no
fomento, coordenao, gerenciamento e fiscalizao da atuao do particular.
50
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Reforma do Estado: O Papel das Agncias Reguladoras e
Fiscalizadoras. In In MORAES, Alexandre de. Agncias Reguladoras. So Paulo: Atlas, 2002, p. 143.
32
34
Referncias bibliogrficas
das
Agncias
Reguladoras
38