Artigo

As relaes econmicas internacionais do Brasil

dos anos 1950 aos 80
Brazils international economic relations, from 1950s to 1980s
Paulo Roberto de Almeida*
Rev. Bras. Polt. Int. 50 (2): 60-79 [2007]

As relaes econmicas internacionais do Brasil

em perspectiva histrica
O presente ensaio resume as relaes econmicas internacionais do Brasil
numa perspectiva de mdia durao, isto , desde os anos 1950 at o final do
regime militar, enfocando as questes centrais da interface externa do Brasil nos
planos comercial, financeiro, tecnolgico e dos investimentos estrangeiros, com
nfase nos fluxos observados nessas reas e nas tendncias observadas no cenrio
internacional nas grandes fases desse itinerrio.
As relaes econmicas internacionais podem ser conceitualmente
definidas como fluxos que se estabelecem entre as economias nacionais atuando
de forma interdependente no plano mundial, ainda que cada uma delas busque
realizar o seu interesse exclusivo; vale aqui, no plano da economia internacional,
o mesmo conceito de mo invisvel que Adam Smith havia formulado para
o funcionamento normal de uma economia de mercado: ainda que muitos
acreditem ser globalizao que constitui o prprio ncleo da interdependncia
econmica um processo dominado por um grupo restrito de pases
dominantes e de poderosas companhias, a verdade que esse processo no
guiado por nenhum pas ou nenhum grupo de atores em particular, buscando
cada qual seu interesse egosta exclusivo. As principais relaes econmicas
internacionais cobrem, principalmente, as seguintes reas de foco setorial:
comrcio internacional, movimentos de capitais puramente financeiros ou
investimentos diretos , migraes internacionais isto , deslocamentos de
mo-de-obra e intercmbios tecnolgicos, mais difceis de serem medidos em
funo do carter mais qualitativo desses fluxos (que, na verdade, se do entre
* Professor de Economia Poltica no Mestrado em Direito do Centro Universitrio de Braslia Uniceub, doutor
em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas e diplomata de carreira (pralmeida@mac.com). Este ensaio
contm opinies pessoais do autor.

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ou intra-empresas, nem sempre sendo computados nas estatsticas nacionais

dos principais pases da economia internacional).1
O que caracteriza as relaes econmicas internacionais do Brasil nesse
perodo uma trajetria de insero cautelosa, por vezes defensiva, na ordem
econmica internacional, que se distingue por uma maior ou menor inclusividade
em funo das reas objeto de maior ou menor controle por parte das autoridades
encarregadas do processo decisrio em cada uma delas. Essa insero nos circuitos
internacionais maior ou menor em funo dos ciclos de maior ou menor
abertura comercial, financeira etc. que se observam ao longo do perodo,
que marcado por fases de expanso ou de crises nas economias centrais e seus
reflexos nos sistemas econmicos ditos perifricos.
No plano dos intercmbios de bens e servios, essa insero feita, numa
primeira fase, de uma participao limitada nos fluxos mais dinmicos de
comrcio, ou apenas relevante em algumas linhas tradicionais de commodities
exportadas pelo pas, seguida de uma expanso relativamente satisfatria de
produtos manufaturados labor ou resource-intensive, com alguma incidncia, no
perodo final, de produtos de alta tecnologia como os da indstria aeroespacial,
mas aqui limitados s aeronaves civis da Embraer, um dos poucos exemplos
de uma indstria de alta tecnologia competitiva no plano internacional. Esses
processos so dominados pelo quadro institucional do GATT-1947, passando,
depois de 1995, sob a responsabilidade da OMC, que passa a administrar
um conjunto mais amplo de acordos econmicos multilaterais. No plano das
finanas internacionais, o quadro jurdico dado pelos arranjos institucionais
de Bretton Woods, cujo esquema monetrio e cambial, administrado pelo FMI
at 1973, converte-se, na verdade, num no-sistema financeiro internacional
em virtude da flutuao generalizada das moedas; o Brasil faz apelo freqente
a fontes externas de financiamento internacional, seja sob a forma bilateral de
credores oficiais, seja ao abrigo de esquemas multilaterais de financiamento
ao desenvolvimento, seja ainda recorrendo aos mercados comerciais de
financiamento privado.

1 Para o estudo das relaes econmicas internacionais ou, de modo amplo, da evoluo da economia
mundial, recomenda-se a consulta a algumas obras de referncia nesta rea: A. G. Kenwood e A. L. Loughheed,
The Growth of International Economy, 1820-2000: an introductory text, 4a. ed.; Londres: Routledge, 2001;
Jean-Louis Mucchielli, Relations conomiques Internationales, 2a. ed.; Paris: Hachette, 1994; Herman Van
Der Wee, Histoire conomique Mondiale, 1945-1990, Louvain-la-Neuve: Academia Duculot, 1990; Angus
Maddison, The World Economy: A Millenial Perspective, Paris: Development Centre of the OECD, 2001;
James Foreman-Peck, A History of the World Economy, 2a. ed.; New York: Financial Times Prentice Hall,
1994; Rondo Cameron, World Economic History. 3a. ed.; Oxford: Oxford University Press, 1989; Barry
Eichengreen, A Globalizao do Capital, So Paulo: Editora 34, 2002; Harold James, International Monetary
Cooperation since Bretton Woods. Washington: International Monetary Fund/New York: Oxford University
Press, 1996; Charles P. Kindleberger, World Economic Primacy: 1500 to 1990. New York: Oxford University
Press, 1996; Nathan Rosenberg e L. E. Birdzell Jr., How the West Grew Rich. New York: Basic Books, 1986;
David Landes, A Riqueza e a Pobreza das Naes: por que algumas so to ricas e outras so to pobres. Rio de
Janeiro: Campus, 1996.

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As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Paulo Roberto de Almeida

No existe, para a rea tecnolgica e dos investimentos privados nenhum

esquema de regulao mundial, a no ser os acordos bilaterais de proteo de
investimentos (APPIs) e os mecanismos flexveis administrados pela OMPI
no terreno da propriedade intelectual convenes de Paris e de Berna, entre
outros instrumentos , at o aparecimento, j nos anos 1990, dos compromissos
assumidos em Trips e Trims, sob a gide da Rodada Uruguai. O Brasil um grande
receptor de investimentos diretos estrangeiros e um observador satisfatrio dos
princpios de proteo tecnologia proprietria, com poucas excluses e infraes
aos interesses multinacionais. Na mo-de-obra, o Brasil se converte de grande
importador de imigrantes, o que ele foi nas primeiras dcadas do sculo, em
um exportador moderado de fora de trabalho no especializada em direo de
algumas das principais economias que tinham alimentado seu fluxo imigratrio
um sculo antes, com o acrscimo, nos fluxos emigratrios, dos Estados Unidos.
O que revela o estudo desses fluxos e movimentos de bens, servios, capitais
e recursos humanos, para dentro e para fora do Brasil, a existncia de padres de
maior ou menor expanso da economia nacional, traduzidos em taxas diferenciadas
de crescimento econmico, maiores ou menores segundo as pocas, tanto em
funo de oportunidades oferecidas pelo sistema econmico internacional em
determinadas fases, como em virtude do ambiente interno, que determinados
pelas polticas econmicas. Na perspectiva do longo prazo, h uma ntida trajetria
de desenvolvimento errtico da economia nacional, com acelerao do processo de
crescimento em algumas fases grosso modo, o final dos anos 1950 e novamente
uma dcada depois e no decorrer dos anos 1970 e crises econmicas em outras
fases, acarretadas tanto por desequilbrios externos na maior parte dos casos
por estrangulamento cambial , como em razo do descontrole inflacionrio
interno. O ritmo do crescimento brasileiro diminuiu bastante no final do perodo,
caracterizado por acentuada fragilidade financeira externa que s seria superada nos
primeiros anos do sculo XXI, com uma administrao mais cautelosa no plano da
dvida externa e um comportamento mais responsvel no plano fiscal.
No que se refere bibliografia disponvel, o ponto de partida pode ser fixado
pelo ensaio de Pedro Malan, no ltimo volume da Histria Geral da Civilizao
Brasileira, que examina, precisamente, as relaes econmicas internacionais do
Brasil no perodo anterior ao coberto no presente ensaio.2 Cabe ainda referncia s
obras organizadas por Marcelo de Paiva Abreu, Paulo Neuhaus, Fabio Giambiagi,
Amaury Gremaud e outros,3 assim como aos depoimentos ou compilaes de artigos
2 Pedro Sampaio Malan, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (1945-164) in Boris Fausto (org.),
Histria Geral da Civilizao Brasileira, Tomo III: O Brasil Republicano, 4 vol.: Economia e Cultura, 1930-1964,
2 ed., So Paulo, Difel, 1986, pp. 51-106.
3 Marcelo de Paiva Abreu (org). A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989,
Rio de Janeiro: Campus, 1990; Paulo Neuhaus (coord.), Economia brasileira: uma viso histrica, Rio de Janeiro:
Campus, 1980; Fabio Giambiagi, Andr Villela, Lavnia Barros de Castro e Jennifer Hermann (orgs.), Economia
Brasileira Contempornea (1945-2004), Rio de Janeiro: Elsevier, 2005; Amaury Patrick Gremaud, Marco Antonio
Sandoval de Vasconcellos e Rudinei Toneto Jnior, Economia Brasileira Contempornea, 5 ed.; So Paulo: Atlas, 2004.

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As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Uma caracterizao inicial das relaes econmicas

internacionais do Brasil
No primeiro volume do seu Princpios de Economia Monetria (2a edio
publicada em 1947), o ento professor da Faculdade Nacional de Cincias
Econmicas da Universidade do Brasil, Eugenio Gudin, incluiu um captulo sobre
o balano de pagamentos do Brasil (cap. XX, do Livro IV: Teoria dos Cmbios
Internacionais), no qual ele resumiu o que lhe pareciam ser os traos caractersticos
das relaes econmicas internacionais do Brasil. Essas caractersticas, vlidas para
os anos 1950 e incio dos anos 60, foram por ele assim definidas:
1) Importaes rgidas: feitas basicamente de trigo, petrleo, carvo
energtico e de matrias primas e equipamentos para as indstrias, sem
possibilidades de substituio, portanto;
2) Ingresso absolutamente necessrio de capitais estrangeiros: para juros e
amortizaes, normalmente associados a investimentos fsicos, mas ele
alertava para o mau uso desses recursos, derivado dos dficits oramentrios,
tanto quanto para o protecionismo exagerado, que podia afetar as
exportaes, necessrias para o pagamento das rendas desses capitais;
3) Procura inelstica pelos principais produtos de exportao do Brasil:
situao que s podia ser compensada por uma situao semimonopolista
no fornecimento de algum produto, o que ocorria parcialmente no caso
do caf, base inegvel das receitas de exportao nesses anos;
4) Inelasticidade na oferta dos produtos de exportao: em virtude do carter
perene ou da dependncia meteorolgica das principais culturas entre
elas o caf ou de deficincias no sistema de transportes, o que afetava,
por exemplo, a exportao de minrios.
4 Ver, por exemplo: Roberto de Oliveira Campos, A Lanterna na Popa: memrias, 2 ed.; Rio de Janeiro:
Topbooks, 1994; Mario Henrique Simonsen e Roberto de Oliveira Campos, A Nova economia brasileira, 3 ed.;
RJ: Jos Olympio, 1979; Mrio Henrique Simonsen, Textos escolhidos, Rio de Janeiro: FGV, 2002; Joo Paulo dos
Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris: de Getlio a Sarney, milagres, choques e crises do Brasil moderno, Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1986; Idem, Tempos modernos: memrias do desenvolvimento, Rio de Janeiro: FGV, 2004.
5 Ver, por exemplo: Formao da diplomacia econmica no Brasil, 2 ed.; So Paulo: Senac, 2005; Relaes
internacionais e poltica externa do Brasil, 2 ed.; Porto Alegre, 2004; Os primeiros anos do sculo XXI: o Brasil e
as relaes internacionais contemporneas, So Paulo: Paz e Terra, 2002; O Brasil e o multilateralismo econmico,
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999; O Mercosul no contexto regional e internacional, So Paulo: Edies
Aduaneiras, 1993.

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ilustrativos do itinerrio histrico aqui coberto,4 ademais de trabalhos anteriores

do autor, que apresentam conexo com os temas aqui tratados.5 Uma consulta a
sries estatsticas dos principais indicadores econmicos, a maior parte das quais
pode ser encontrada nas ltimas pginas da revista mensal Conjuntura Econmica
ou nas bases de dados do IBGE, , obviamente, indispensvel para reconstituir
alguns dados relevantes para sustentar os argumentos expostos neste ensaio.

Paulo Roberto de Almeida

5) Baixa diversidade da pauta exportadora: o que ocasionava grandes flutuaes

nas receitas exportadoras e no mercado de cmbio, sem possibilidade de
compensaes imediatas;
6) Economia reflexa do Brasil, submetida, portanto, s flutuaes normais
dos ciclos econmicos nos pases desenvolvidos, nossos principais parceiros
econmicos: a conjuntura de retrao nos preos internacionais de nossos
principais produtos de exportao no apenas piorava as relaes de troca
e provocava a baixa do cmbio, como tambm reduzia o ingresso de
capitais estrangeiros, trazendo problemas para a balana de capitais;
7) Deteriorao nas relaes de troca em virtude da desvalorizao da moeda
nacional, por causa da inflao interna: situao que afetava basicamente
o principal produto exportado, o caf, bastante concentrado no mercado
dos EUA, responsvel, ento, por mais de 40% das nossas exportaes e
mais de um tero da demanda por importaes;
8) Desvalorizao cambial contnua: alimentada pelo que Gudin chamava de
inflao crnica ou semicrnica, encarecendo os produtos de importao;
essa situao beneficiava os industriais nacionais e os exportadores, chamados
por ele de dois grupos poderosos a se beneficiar; ele tambm comparava
essa situao com a grande inflao alem dos anos 1922-23.6
No segundo volume, Gudin incluiu uma seo sobre o comportamento
cclico do Brasil. Nele, Gudin confirma que o comportamento cclico de nosso
pas o de uma economia reflexa, porque, com uma exportao de perto de
20% de sua renda nacional, o impacto cclico vindo do exterior faz-se sentir no
Brasil com bastante intensidade, particularmente se for o movimento cclico
originrio dos Estados Unidos, pas com o qual nossas relaes de comrcio e
de capitais so estreitas.7 Acrescentava Gudin que era claro que pases como o
nosso no podem ter qualquer responsabilidade na origem dos ciclos mundiais,
que matria privativa das economias lderes. Ele tambm considerava que no
se aplicava ao caso brasileiro a possvel escassez de investimentos: ao contrrio,
a nossa desordem econmica e monetria, como a nossa inflao endmica, tm
sido, em grande parte, causadas pela sofreguido de tudo querermos executar
ao mesmo tempo, sem atender sequer ao fato de que os nossos fatores de
produo, como os de todo o mundo, so limitados. Ele terminava dizendo
que os impactos dos ciclos mundiais no Brasil acabavam se superpondo aos
efeitos dos desequilbrios de origem domstica, no raro graves, de que padece
repetidamente a nossa economia.8
6 Cf. Eugenio Gudin, Princpios de Economia Monetria. 2a. ed.; Rio de Janeiro: Livraria Agir, 1947; sem meno
de ser o primeiro volume, mas j com o anncio da preparao de um segundo, ento em curso de redao;
ver p. 273-277.
7 Cf. Eugenio Gudin, Princpios de Economia Monetria, 2. volume. 2a. ed.; Rio de Janeiro: Livraria Agir, 1956,
ver p. 174-175.
8 Idem, loc. cit., p. 175.

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Cabe ressaltar que, com a possvel e parcial exceo da diminuio do possvel

impacto dos ciclos externos na economia brasileira, em razo da diminuio do
coeficiente de abertura externa nos anos, e dcadas, que se seguem redao de suas
duas obras de poltica monetria na verdade, um curso inteiro de economia,
numa fase em que os manuais disponveis eram quase todos importados da
Frana ou dos Estados Unidos , a maior parte das observaes feitas pelo grande
economista brasileiro do sculo XX permanece inteiramente vlida durante quase
todo o perodo aqui examinado, com uma gradual mudana nas relaes de troca
ao longo dos anos, em funo do processo de industrializao, da substituio
conseqente de importaes e da crescente diversificao da pauta exportadora, o
que no retirou, contudo, o grande peso ainda registrado na composio primria
de grande parte das receitas de exportaes. Quanto ao cmbio, ele parece ter
libertado-se de manipulaes governamentais, das desvalorizaes que sempre
realimentaram o processo inflacionrio um prmio dado ineficincia
produtiva do industrial nacional e dos controles extensivos sobre os movimentos
de capitais, para ingressar num regime teoricamente puro de flutuao, que na
verdade valoriza o poder de compra da moeda nacional, para maior tranqilidade
das autoridades monetrias e dos lderes polticos, contentes com o auxlio no
combate inflacionrio e a revalorizao dos salrios nacionais.
O perodo de pouco mais de meio sculo que nos separa das obras de Gudin
confirma alguns dos traos caractersticos das relaes econmicas internacionais
do Brasil, tanto quanto introduz a noo da perspectiva histrica na avaliao
que se possa fazer dos ltimos cinqenta anos de itinerrio econmico nacional,
nas interfaces da economia brasileira com a economia mundial. Cabe, assim,
destacar, as continuidades e mudanas ocorridas nos padres de comrcio, nos
movimentos de capitais, nos padres de intercmbio tecnolgico, na importao
ou exportao de crebros e de know-how, bem como no relacionamento com os
organismos econmicos do multilateralismo contemporneo e com as principais
praas fornecedoras de capitais financeiros, com destaque para a famosa questo
da vulnerabilidade financeira externa, fantasma constantemente agitado nos
livros e artigos de economia desde a crise dos anos 1930 e o gradual fechamento
da economia brasileira aos ciclos econmicos do exterior.
Dependncia sem admisso:
de meados dos anos 1950 ruptura de 1964
A economia internacional ingressa numa fase de expanso nas trs dcadas
seguintes Segunda Guerra, com o aumento do comrcio e dos investimentos
diretos ultrapassando o ritmo de crescimento do produto global. Os Estados
Unidos, que tinham emergido como a grande potncia econmica no imediato
ps-guerra detendo cerca de 25% do produto e do comrcio mundiais recuam
para posies mais modestas no decorrer do perodo, medida que o Japo e os
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As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Paulo Roberto de Almeida

pases europeus retomam os patamares de produo anteriores guerra e passam a

participar mais ativamente dos intercmbios globais. O dlar se tinha convertido
em moeda absoluta nas trocas internacionais, o que suscitou algumas dvidas
sobre seu real poder de compra, uma vez que o governo americano, pressionado
pelas despesas dos encargos militares assumidos no plano mundial, passou a
emitir em ritmo superior ao crescimento da produtividade na economia dos EUA.
O ordenamento institucional que preside a essa fase de expanso econmica,
em grande medida impulsionada pela reconstruo dos pases destrudos pela
guerra mas tambm permitida pela liberalizao ampla dos intercmbios, dado
pelos chamados organismos de Bretton Woods FMI e Banco Mundial , mas
tambm pelo GATT, o acordo geral de tarifas e comrcio, consagrando a clusula
de nao-mais-favorecida em bases incondicionais e irrestritas.
O Brasil aderiu a todas essas organizaes multilaterais, mas de fato
mantinha, numa primeira fase, um perfil discreto nos processos decisrios, em
funo da reduzida diversificao de sua economia. As duas principais commodities
produzidas no pas ainda respondiam por mais de 60% da pauta exportadora
em meados dos anos 1950. Devido flutuao dos seus preos nos mercados
internacionais, os termos de troca eram essencialmente errticos, impactando
de modo negativo as receitas em divisas com as quais se tinham de cobrir as
importaes obrigatrias e o servio da dvida externa. Ainda assim, o coeficiente
de vulnerabilidade externa anos de exportaes para o pagamento da dvida
diminui bastante no perodo imediatamente aps a guerra, para voltar a crescer
aceleradamente a partir de meados dos anos 1950.
O caf se valorizou significativamente com a guerra da Coria (1950-53),
mas voltou a cair na segunda metade da dcada. Ele ainda representava 69% do
total das exportaes totais em 1956 e 56% em 1960 e o Brasil ainda respondia
por mais de um teros das vendas mundiais do produto, mas sua importncia no
PIB cai significativamente ao longo do perodo, ao ter incio a forte acelerao
do processo industrializador, com o Plano de Metas do governo Kubitschek.
A poltica cambial no favorecia as exportaes, que decresceram 2,3% ao ano
nesse perodo, ao passo que as importaes aumentavam a uma taxa anual de
3,2%. O resultado foi um grande dficit em conta corrente, sem mencionar o
enorme dficit nas contas pblicas e a acelerao da inflao como resultado dos
gastos correntes e grandes investimentos do perodo. O Plano de Metas cumpriu
satisfatoriamente seus objetivos, mas a poltica comercial tornou-se abertamente
protecionista, com a introduo de uma nova tarifa, em 1957, que praticamente
obrigou o Brasil a renegociar sua adeso ao GATT.
O impulso na industrializao se deveu combinao de polticas que
promoveram a substituio de importaes, com estmulos vindos da poltica
comercial protecionista, e da atrao do capital estrangeiro, emblemtico no caso
da indstria automobilstica. O total do investimento direto estrangeiro (IED)
passa de uma mdia anual de US$ 64 milhes, de 1950 a 1955, para uma mdia
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As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

anual de US$ 150 milhes, entre 1956 e 1960. A dependncia brasileira em

relao a capitais, tecnologia e know-how estrangeiro jamais ficou to visvel como
nessa fase, situao alis reconhecida pelo prprio Plano de Metas de JK, cuja
implementao assiste a um movimento ascensional da participao da poupana
externa na taxa de investimento total, como se pode constatar na tabela abaixo.

1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960
IED (US$ milhes)

39

63

94

60

51

79

139

178

128

158

138

Poupana Ext./PIB

-0,62

2,66

3,31

0,10

2,11

0,31

0,16

1,78

2,17

2,25

3,03

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Os anos 1950 tambm foram a ltima dcada na histria do Brasil na qual

o ingresso lquido de imigrantes foi relevante para o incremento populacional
brasileiro, ainda que com uma contribuio (em torno de 3,25% do crescimento
demogrfico total, nessa poca de 2,59%) bem inferior quelas conhecidas no
final do sculo XIX e primeiras dcadas do XX. Paulatinamente, o Brasil foi
deixando de receber as levas de imigrantes europeus que tinham auxiliado de
maneira decisiva o processo de modernizao produtiva e cultural, at adotar
polticas migratrias bem mais restritivas do que tinha sido o caso at ento.
Nas dcadas seguintes, essa contribuio lquida desapareceria, at o Brasil se
converter em exportador moderado de mo-de-obra.
A literatura econmica relativa ao perodo JK costuma caracterizar o seu
modelo de desenvolvimento como tendo sido um abandono do antigo projeto
nacional-desenvolvimentista da era Vargas e a assuno deliberada de um modelo
associado e dependente, caracterizado por forte processo de internacionalizao
da economia brasileira.9 Quaisquer que tenham sido os resultados em termos de
subordinao da economia brasileira ao que esses autores chamam de capitalismo
monopolista internacional, o fato que o forte impulso na industrializao
ocorrido nos anos JK diminuiu bastante inclusive por preocupaes constantes
das autoridades vis--vis o estrangulamento externo, isto uma crise cambial a
dependncia do processo produtivo em relao a insumos importados, a ponto
de se poder falar de uma autarquizao da economia, menos, provavelmente,
por tendncias naturais da organizao industrial do que por decises deliberadas
de poltica econmica orientadas no sentido do protecionismo comercial e da
9 Ver, por exemplo, entre muitos outros ensaios de interpretao das transformaes da economia brasileira
nesse perodo, que tomam como paradigma a anlise conduzida por Maria da Conceio Tavares em
Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro: ensaios sobre a economia brasileira (Rio de Janeiro: Zahar,
1975), o livro-sntese de Marina Gusmo de Mendona e Marcos Cordeiro Pires, Formao Econmica do Brasil
(So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2002).

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Revista Brasileira de Poltica Internacional

Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1950-1960

Paulo Roberto de Almeida

substituio efetiva das importaes. A tabela seguinte d uma idia do forte

movimento hacia adentro nas trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra.
Importaes sobre oferta total de bens industriais, 1949-1964 (%)
Bens de consumo

Bens de produo

no durveis

durveis

intermedirios

capital

Total de bens
industriais

1949

3,7

64,5

25,9

63,7

19,0

1955

2,2

10,0

17,9

43,2

11,1

1959

1,1

6,3

11,7

32,9

9,7

1964

1,2

1,6

6,6

9,8

4,2

Ano

10

Fonte: Bergsman e Malan , reproduzido em Gremaud, Economia Brasileira Contempornea, p. 369.

As taxas de crescimento econmico do governo JK, sobretudo as do setor

industrial, foram bastante altas, mas isso se fez ao preo do desequilbrio das
contas pblicas e da elevao generalizada dos preos. Um Plano de Estabilizao
Monetria, sob inspirao do FMI, foi tentado em 1958, prevendo moderao
nos reajustes salariais, conteno das despesas pblicas inclusive as onerosas
compras de excedentes de caf e a unificao do cmbio, que desde 1953
funcionava oficialmente segundo um regime de taxas mltiplas. A diminuio
dos subsdios s importaes de gasolina e trigo repercutiu no custo de vida, o que
levou JK a abandonar o plano e a romper as negociaes com o FMI. No seu
perodo as exportaes diminuram quase 15% e a dvida externa cresceu 50%,
chegando a 2,7 vezes as exportaes totais em 1960.
Jnio Quadros inicia o seu governo, em 1961, com uma forte desvalorizao
cambial, a unificao das taxas e uma srie de medidas ortodoxas, bem recebidas
pelos credores externos. Sua renncia, aps seis meses, impediu a continuidade
do programa de estabilizao e o clima de crise poltica vivido pelo governo Joo
Goulart no contribuiu, obviamente, para a recuperao das taxas de crescimento.
Um Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado por uma
equipe liderada por Celso Furtado, pretendia demonstrar contra a ortodoxia dos
monetaristas, esposada e imposta pelo FMI, que era possvel conduzir a economia
com relativa estabilidade sem impor-lhe a purga recessiva. A deteriorao da
situao externa no pde ser contida com nova ajuda dos credores, inclusive
porque a aprovao da lei de remessa de lucros, em 1962, limitava em 10% do
capital registrado as remessas dos investidores estrangeiros.
A chamada poltica externa independente tambm pode ter contribudo
para a pouca simpatia despertada em relao aos pleitos junto ao principal credor.
Uma misso do ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, a Washington, em
10 J. Bergsman; P. Malan, The Structure of Protection in Brazil in Bela Balassa, The Structure of Protection
in Developing Countries (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1971).

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maro de 1963, solda-se por um fracasso: dos US$ 600 milhes solicitados, ele s
obtm US$ 84 milhes, e no consegue renegociar os prazos para o pagamento
da dvida externa. As conseqncias se fizeram sentir logo em seguida, com uma
deteriorao sensvel da situao macroeconmica: a inflao deixa a casa dos 20 a
40% ao ano no perodo JK para o dobro desse percentual nos anos 1963 e 1964.
A poupana externa decai como proporo do PIB, os fluxos de IED voltam a
declinar e as taxas de investimento e de crescimento tambm caminham para
baixo. As condies estavam dadas para a mudana poltica.
A recomposio da ordem econmica
e a nova insero internacional
O regime militar comeou a atuar em clima de estagnao econmica e de
acelerao inflacionria, justificando preocupaes no campo da estabilizao e da
correo de rumos. Os esforos de estabilizao econmica, por meio do Plano de
Ao Econmica do Governo (PAEG), na gesto do general Castelo Branco (196467), atuou no plano dos instrumentos bsicos de poltica econmica, como a poltica
monetria, mas tambm foram atacadas as causas estruturais da inflao. Optou
por um combate progressivo ou gradual inflao e se procurou, por outro lado,
incentivar as exportaes, via poltica cambial, e os investimentos estrangeiros.
O perodo que vai de 1964 a 1973 apresenta duas fases bem distintas, tanto
no plano interno, como na interface externa, com um primeiro sub-perodo (196467) marcado pelo esforo de estabilizao, em ntido contraste com a arrancada
conseguida na fase ulterior (1968-1973), como se pode constatar na tabela seguinte.
Comportamento da economia brasileira, 1964-1973
Mdias
1964-67

Indicadores macroeconmicos
Crescimento do PIB (% ao ano)

Mdias
1968-73

4,2

11,1

Inflao (IGP, dez./dez, % ao ano)

45,5

19,1

Formao bruta de capital fixo (% PIB)

15,5

19,5

Taxa de crescimento das exportaes (% a.a, US$)

4,1

24,6

Taxa de crescimento das importaes (% a.a, US$)

2,7

27,5

Balana comercial (US$ milhes)

412

15

-1.198

2,0

1,8

Saldo em conta corrente (US$ milhes)

Dvida externa lquida/Exportaes de bens
11

Fonte: Dados do IBGE, elaborados por Jennifer Hermann .

11 Ver Jennifer Hermann, Reformas, Endividamento Externo e o Milagre Econmico (1964-1973) in Fabio
Giambiagi, Jennifer Hermann et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea, op. cit., p. 69-92, cf. 79.

69

Revista Brasileira de Poltica Internacional

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Paulo Roberto de Almeida

As mudanas introduzidas pelo novo governo afetaram sobretudo o

tratamento dado aos investimentos estrangeiros, uma vez que o modelo
substitutivo, ainda que corrigido pela nfase dada s exportaes, foi mantido
ao longo do regime militar. Uma das primeiras medidas adotadas pelo governo
militar foi a modificao dos artigos 31 a 33 da Lei 4131, ou Estatuto do Capital
Estrangeiro (1962), eliminando as limitaes at ento impostas remessa dos
lucros (10% do capital registrado) e a proibio da remessa de dividendos relativos
aos reinvestimentos (Lei 4390, de 29.08.64). Uma Instruo da SUMOC (289),
adotada logo em seguida, facilitou as operaes em moedas conversveis, abrindo
uma nova fonte de crdito para empresas estrangeiras, ao passo que o mercado
interno de crdito era reservado s empresas nacionais.
As mudanas na poltica econmica, inclusive no setor externo, foram
muitas e importantes, conquanto graduais e delongadas12. Nas reas da poltica
cambial e do comrcio exterior se perseguia o equilbrio das contas externas e
a diversificao das fontes de suprimento; a poltica de consolidao da dvida
externa atuou conjuntamente com a restaurao do crdito do Brasil no
exterior; tambm se promoveu uma poltica de estmulo ao ingresso de capitais
estrangeiros e se buscou uma ativa cooperao tcnica e financeira com as agncias
financeiras internacionais; as polticas monetria e fiscal, em contrapartida, foram
contracionistas13. Uma das reformas mais importantes, sem dvida alguma, foi a
do sistema financeiro nacional, com a criao do Banco Central (Lei 4.595/65).
A poltica cambial acompanhou o retorno gradual ao realismo econmico.
Em maio de 1964, a Instruo 270 da SUMOC unificou as operaes cambiais
que ainda se beneficiavam de taxas especiais (trigo, petrleo, papel de imprensa).
Mas, entre o final desse ano e 1968, a taxa de cmbio permanece fixa durante
largos intervalos de tempo, a despeito do processo inflacionrio, com reajustes
ocasionais ao longo do perodo. Em agosto de 1968, finalmente, passa-se a um
novo regime cambial, baseado em minidesvalorizaes, sistema mantido com
poucas alteraes em dezembro de 1979, ocorreu uma maxidesvalorizao de
30%, alis tornada incua pela prefixao da taxa no curso de 198014 durante
largo tempo, at praticamente 1994 (Plano Real).
As autoridades econmicas buscaram normalizar as relaes do Brasil
com os credores internacionais, tanto no plano bilateral, no mbito do Clube de

Como confirmou um dos principais formuladores econmicos do governo, o poca ministro do planejamento
Roberto Campos, [o] Fundo Monetrio Internacional no aceitava o gradualismo. Sugeria um tratamento de
choque. Ns argumentvamos que o tratamento de choque era impraticvel e que os modelos europeus de cura
sbita da inflao no eram aplicveis ao caso brasileiro; in Ciro Biderman, Luis Felipe L. Cozac e Jos Marcio
Rego, Conversas com Economistas Brasileiros. So Paulo: Editora 34, 1996, 1. Roberto de Oliveira Campos,
pp. 31-59, cf. p. 49.

Cf. Andr Lara Resende, Estabilizao e reforma: 1964-1967 in Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem
do Progresso, op. cit., p. 213-231.

Cf. Fernando de Holanda Barbosa, A Inflao Brasileira no Ps-Guerra: Monetarismo versus Estruturalismo.
Rio de Janeiro: IPEA-INPES, 1983, p. 61.

70

Paris, como na esfera multilateral, com as entidades de Bretton Woods. O Banco

Mundial, a partir dessa poca, tambm passou a emprestar com maior liberalidade
ao Brasil, assim como o Eximbank, o banco governamental de financiamento de
exportaes, e a AID, a agncia oficial de ajuda ao desenvolvimento do governo
dos EUA. Entre 1965 e 1972 foram negociados sucessivos acordos stand-by com
o Fundo, praticamente ano a ano.
Na verdade, esses acordos no eram necessrios do ponto de vista estrito
do balano de pagamentos, justificando-se apenas como uma espcie de
selo de qualidade das polticas econmicas implementadas nessa fase de
estabilizao. Dos quase 570 milhes de direitos especiais de saque (DES)
concedidos nessa poca, em oito operaes anuais, o Brasil sacou apenas 150
milhes (em duas fatias de 75 milhes, as primeiras sem condicionalidades),
contentando-se o governo com o aval do FMI para fins de renegociao da
dvida com os credores oficiais do Clube de Paris. Ressalte-se que o Brasil
mantinha um regime cambial formalmente em desacordo com as regras de
Bretton Woods, uma vez que baseado no ajuste gradual da paridade externa
da moeda nacional, em face do sistema de estabilidade em princpio em vigor
desde o final dos anos 1940.
O Brasil no contexto econmico do grande
crescimento mundial pr-1973
Caberia colocar o processo de desenvolvimento brasileiro desses anos no
contexto do crescimento do comrcio mundial e da intensificao dos fluxos
financeiros internacionais, tanto sob a forma dos investimentos diretos como
na modalidade dos emprstimos comerciais. A economia mundial conheceu
trs dcadas de expanso, quando a recuperao europia j tinha sido
alcanada, suas moedas ganhado conversibilidade, com poucas presses
protecionistas, numa fase de reduo negociada das barreiras tarifrias entre
os grandes parceiros comerciais. O Brasil beneficiou-se relativamente do
crescimento generalizado do perodo anterior aos choques do petrleo dos
anos 1970, talvez mais pelo lado da importao de capitais e de tecnologia, do
que propriamente pela sua insero nos fluxos mais dinmicos do comrcio
internacional, mesmo se a pauta exportadora foi sendo progressivamente
diversificada desde os anos 1960.
A entrada de IED sai da casa US$ 127 milhes anuais, em mdia, entre o
incio da dcada e 1968, quando os sinais indicam uma economia novamente
estabilizada e pronta para o crescimento, para uma mdia de US$ 525 milhes
na fase do milagre econmico, entre 1969 e 1973. A tabela abaixo compila os
dados relativos a esses influxos, podendo-se constatar, ademais, a elevao do
peso na poupana externa na formao bruta de capital fixo.
71

Revista Brasileira de Poltica Internacional

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Paulo Roberto de Almeida

Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1961-1973

1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973
IED (US$ milhes) 147

132

87

86

154

159

115

135

207

378

448

441 1.148

Poupana Ext./PIB 1,53 2,34 0,73 -0,39 -1,26 0,11 0,89 1,72 0,98 1,98 3,34 2,89 2,50

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Com a estabilizao da economia e a abertura econmica, tem incio uma

fase de influxos crescentes de capitais externos, justificando-se, inclusive, a adoo
moderada de alguns mecanismos de esterilizao parcial dos recursos em divisas.
Entre 1967 e 1973, data do primeiro choque do petrleo, foram introduzidas
importantes mudanas nas reas do comrcio exterior, da dvida externa e do
investimento estrangeiro no Brasil. Parte dessas mudanas est associada com
medidas de poltica econmica, tais como a poltica cambial e a poltica de
incentivos s exportaes, mas fatores exgenos como o crescimento da economia
mundial, a evoluo favorvel dos termos de troca e uma crescente liquidez no
mercado internacional de capitais tambm tiveram importante impacto positivo
sobre as principais contas externas do pas15.
No plano financeiro, observa-se uma escalada do endividamento externo,
com a quadruplicao da dvida entre 1966 US$ 3,66 bilhes, incluindo
reservas de 412 milhes e 1973, quando a dvida bruta alcanou US$ 12,57
bilhes.16 A relao entre a dvida lquida e as exportaes no era to elevada,
tendo declinado no perodo, mas o servio da dvida passou a assumir um peso
crescente, com o aumento no pagamento dos juros. Estava lanado o processo de
aumento de participao dos emprstimos a taxas de juros flutuantes no total dos
emprstimos externos e de reduo das taxas concessionais, fixas, dos organismos
internacionais, que teria efeitos dramticos no final da dcada de 7017.
Poltica comercial e crescimento das exportaes: a grande mudana
No perodo anterior ao regime militar, o Brasil continuava a ser, alis como
desde meados do sculo XIX, basicamente um vendedor de caf, produto que
ainda compunha 60% da pauta exportadora no incio dos anos 1960. Depois
de ensaios frustrados na era da Liga das Naes, teve incio, nos anos 1950, a
negociao dos primeiros acordos de produtos de base caf, cacau, acar, entre
outros , com a criao concomitante das organizaes multilaterais setoriais
15 Ver Luiz Aranha Corra do Lago, A retomada do crescimento e as distores do milagre: 1967-1973 in
Abreu (org.), A Ordem do Progresso, op. cit., p. 233-294, cf. p. 272.
16 Depois de se situarem em torno de US$ 540 milhes entre 1969 e 1971, as reservas lquidas sobem a mais
de US$ 2.300 milhes em 1972 e 1973; cf. Jos Eduardo Carvalho Pereira, Financiamento Externo e Crescimento
Econmico no Brasil: 1966/73. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1974, p. 49.
17 Cf. Lago, A retomada do crescimento..., op. cit., p. 281.

72

que passaram a se ocupar desses produtos, processo no qual o Brasil foi um dos
principais protagonistas. Ainda no terreno da diplomacia comercial multilateral,
essa fase corresponde aos primeiros exerccios negociadores de mudanas no texto
original do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio (Gatt-1947), do
qual o Brasil era membro fundador. Tendo adotado novos princpios de poltica
comercial e cambial a partir de 1953, o Brasil teve praticamente de renegociar
sua adeso ao Acordo, a partir da nova Lei Aduaneira e de reclassificao tarifria,
adotada em 1957.
No mbito regional, a fase tambm marcada por mudanas de nfase nos
planos comercial e industrial. Com a consolidao de um corpo de economistas
competente na sede da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), em
Santiago, sob a liderana do economista argentino Ral Prebisch, toma impulso
o chamado modelo cepalino, isto , a promoo do desenvolvimento nacional
por meio de polticas ativas de industrializao, eventualmente mediante a
cooperao econmica no contexto sul-americano e a promoo de esquemas
de integrao. Tais esforos, inclusive por um certo mimetismo em relao ao
mercado comum europeu institudo em 1957, resultaro, em 1960, na criao da
Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (Alalc).
Esse perodo coincide com reiteradas demandas, por parte dos pases
ento chamados de subdesenvolvidos, de mudanas no quadro legal do sistema
multilateral de comrcio, que ainda era caracterizado pela plena igualdade de
direitos e obrigaes, no quadro do Gatt, entre partes contratantes desenvolvidas
e em desenvolvimento. O Brasil foi um dos articuladores mais ativos das
propostas desenvolvimentistas que resultaram na criao, em maro de 1964, da
Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad),
cujos objetivos eram a reviso completa da arquitetura do sistema multilateral de
comrcio e a criao de mecanismos sustentao de produtos de base, sistema
geral de preferncias comerciais em favor dos exportadores de matrias-primas,
no reciprocidade nas relaes de comrcio que se acreditava suscetveis de
promover uma insero mais ativa dos pases em desenvolvimento na economia
mundial. Um dos resultados do esforo ento conduzido foi traduzido na
introduo de uma Parte IV Comrcio e Desenvolvimento no Acordo Geral,
relativa no exigncia de reciprocidade estrita, e portanto criando um tratamento
diferencial e mais favorvel, em favor desses pases.
No plano do comrcio exterior, a conjuntura extremamente favorvel ao
Brasil, merc das reformas monetrias e cambiais introduzidas nessa mesma fase
como a poltica de mini-desvalorizaes cambiais adotada a partir de 1968 , das
polticas setoriais introduzidas numa fase de pouco rigor, no Gatt, com medidas de
apoio interno e de subsidiamento explcito da produo e da exportao como as
prticas extensivas de desgravao e estmulos fiscais, de retornos e compensaes
tributrias , bem como das facilidades existentes nos planos interno e externo para o
financiamento de operaes de comrcio exterior com disponibilidade de liquidez,
73

Revista Brasileira de Poltica Internacional

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

Paulo Roberto de Almeida

a juros baixos, nas duas vertentes , para no mencionar a grande expanso do

comrcio internacional nessa fase, com a melhoria significativa dos termos de troca
a partir da valorizao dos preos das commodities exportadas. A relativa lenincia do
regime do Gatt em relao aos sistemas nacionais de subveno s exportaes no
impediu o surgimento dos primeiros conflitos comerciais bilaterais entre o Brasil e
os Estados Unidos, nesta fase ainda limitados s exportaes brasileiras de calados,
caf solvel e alguns outros poucos produtos manufaturados, que o governo daquele
pas acusava serem objeto de dumping.
Graas aos mecanismos de apoio ao comrcio exterior criados pelo governo
nesse perodo operou-se no s o aumento do volume transacionado, como tambm
uma diversificao progressiva da pauta e do perfil geogrfico das exportaes
brasileiras. Paralelamente, a conta de servios e rendas do capital passa a acusar
crescentes saldos negativos, como resultado das remessas de juros e lucros, reflexo,
por sua vez, da forte captao de recursos externos emprstimos e investimentos
, ademais dos pagamentos por fretes. O dficit de transaes correntes passa
de pouco menos de US$ 300 milhes em 1967 para mais de US$ 2 bilhes em
1973, movimento compensado pelo aumento substancial da dvida externa, que
passa de US$ 3,4 bilhes para US$ 14,9 bilhes no mesmo perodo.
As exportaes e importaes cresceram vigorosamente no perodo, em
especial entre 1968 e 1973, a taxas acumuladas de 275% e 330%, respectivamente.
Do lado das exportaes, a expanso foi especialmente vigorosa nos manufaturados,
ao passo que as importaes refletiram sobretudo a dependncia brasileira em
combustveis e bens de capital. A tabela seguinte revela, para esse perodo, as
mudanas incrementais na composio da pauta exportadora do Brasil.
Brasil: exportaes de bens, 1964-1974 (US$ milhes e % sobre o total)
Anos

Bsicos

Semi-Manufat.

Manufaturados

Total

% Bsicos/Total

% Manuf./Total

1964

1.221

115

90

1.430

85,4

6,2

1965

1.301

154

130

1.595

81,5

8,1

1966

1.445

141

152

1.741

82,9

8,7

1967

1.302

147

192

1.654

78,7

11,6

1968

1.493

179

199

1.881

79,3

10,5

1969

1.798

213

279

2.311

77,8

12,0

1970

2.051

251

410

2.739

74,8

14,9

1971

1.989

247

573

2.904

68,5

19,7

1972

2.674

391

881

3.991

67,0

22,0

1973

4.053

568

1.418

6.199

65,3

22,8

1974

4.576

919

2.262

7.951

57,5

28,4

Fonte: site do Banco Central; clculos do autor.

74

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

No obstante os grandes fluxos de IED, predominaram no perodo os

emprstimos em moeda, o que teria efeitos potencialmente perigosos na fase
seguinte, sobretudo considerando-se o fato de que, em 1971, chega-se ao final
do padro cambial estvel, isto , de taxas fixas mas ajustveis, determinado em
1944: a inflao do dlar e o acmulo de reservas nessa moeda pelos outros pases
industrializados desmontariam o padro monetrio fixado em Bretton Woods.
Esse sistema entrou em colapso em agosto de 1971, quando, sem prvio
aviso, os Estados Unidos declararam no mais honrar o compromisso assumido
em 1944 e suspenderam unilateralmente a conversibilidade do dlar em
ouro. Esforos tendentes a restaurar o equilbrio com base em novas paridades
fracassaram e, a partir de 1973, com as modificaes pertinentes introduzidas no
convnio constitutivo do FMI, a economia mundial passou a viver num regime
de ausncia total de paridades correlacionadas. Embora a maioria dos pases tenha
passado a adotar um regime baseado na flutuao cambial, vrios outros, em
especial os pases em desenvolvimento, continuaram a vincular suas moedas a
algumas divisas fortes.
Nesse mesmo perodo, os fluxos de IED continuaram importantes, numa
fase em que eles j eram cruciais para a manuteno do equilbrio do balano de
pagamentos, fortemente deficitrio em vrios anos do perodo decenal que termina
em 1984. Por isso mesmo, a mobilizao de recursos externos para compensar
as sadas financeiras amortizaes de capitais compensatrios e os dficits
de transaes correntes rendas de IED, juros da dvida e royalties e servios
tcnicos, ademais das importaes alcanou patamares que jamais tinham sido
vistos na histria econmica brasileira e que no mais seriam reproduzidos nas
fases subseqentes. A tabela abaixo d continuidade aos indicadores selecionados
nessas duas rubricas.
Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1974-1984
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984
IED (US$ milhes)

1154 1095 1219 1685 2056 2210 1544 2315 2740 1138 1459

Poupana Ext./PIB

6,84

5,42

4,20

2,74

3,49

4,84

5,37

4,54

6,00

3,55 -0,05

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Crises sucessivas e estrangulamento do crescimento

econmico a partir de 1973
A despeito de essa fase ter sido marcada por choques externos, dficits
de transaes correntes e acumulao de dvida externa, o perodo se inicia de
75

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A desordem monetria internacional e o

desequilbrio financeiro: 1973-1982

Paulo Roberto de Almeida

maneira bastante otimista. Em 1973, a economia mundial crescia a 7% ao ano

e o Brasil teve uma expanso que foi o dobro de sua taxa histrica; a expanso
do crdito bancrio se dava na esteira das inovaes associadas aos mercados
de euromoedas; o valor das exportaes dos pases em desenvolvimento para as
economias avanadas vinha crescendo a uma taxa mdia anual de 18% desde
1966; a prpria inflao era vista com complacncia em quase toda parte, j que a
variao cambial acrescentava um elemento a mais de gesto macroeconmica18.
Nesse mesmo ano, o regime de flutuao cambial torna-se a norma no FMI,
criando uma srie de constrangimentos cujo impacto sobre a economia brasileira
se faria sentir em menos de dois anos.
Antes disso, a quadruplicao dos preos do petrleo, no final desse ano,
representou a transferncia de 2% da renda mundial em favor dos exportadores dessa
commodity estratgica e um severo golpe nas contas externas do Brasil, pas dependente
do petrleo estrangeiro para quatro quintos de seu consumo total: em funo desse
aumento, o valor das importaes excedeu o das exportaes em US$ 4,7 bilhes em
1974.19 Como recordou um dos protagonistas chaves da poltica econmica nesse
perodo, o ministro do Planejamento Reis Velloso, a crise do petrleo simplesmente
inviabilizou o modelo do perodo do milagre, que era altamente dependente de
importaes de petrleo, de produtos intermedirios, o que chamvamos de insumos
industriais bsicos, alm, evidentemente, de equipamentos20.
A dvida externa total passa de US$ 21.171, em 1975, para US$ 43.510, em
1978, e US$ 49.904, no final de 1979. Tendo dado garantias federais aos contratos
de dvida externa, as autoridades econmicas atuavam como se fosse infinitamente
elstica a oferta de crdito externo para o pas. Depois do perodo de hiato de
recursos (1974-76), para financiar os investimentos, passa-se a uma fase puramente
financeira da contratao de recursos externos. Com efeito, para contornar o
problema da retrao progressiva das captaes privadas a partir dessa poca,
operada um verdadeira estatizao da dvida externa, envolvendo as j referidas
garantias federais e intensa utilizao das empresas estatais21. Ao mesmo tempo, o
governo promove uma poltica comercial fortemente protecionista: a participao
das importaes no PIB, que, em 1974, correspondia a 12% um recorde histrico,
semelhante ao atingido em 1954 , caiu para apenas 7,25% em 1978. O esforo
de expanso das exportaes logrou resultados, uma vez que elas duplicaram entre
1973 e 1978, passando de US$ 6,2 bilhes para US$ 12,7 bilhes.
18 Cf. Dionsio Dias Carneiro, Crise e Esperana: 1974-1980 in Abreu (org.), A Ordem do Progresso, op.
cit., p. 295-322, p. 295.
19 As importaes passaram de US$ 6,2 bilhes para 12,6 bilhes, em 1974, sendo que a fatura petrolfera
passou de US$ 710 milhes em 1973 para 2,8 bilhes em 1974, com uma diminuio concomitante das reservas
internacionais e um grande aumento na dvida externa.
20 Cf. Joo Paulo dos Reis Velloso, Tempos Modernos: memrias do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2004; organizao de Maria Celina DAraujo e Celso Castro, p. 225.
21 Ver, a esse propsito, o estudo de Paulo Davidoff Cruz, Dvida Externa e Poltica Econmica: a experincia
brasileira nos anos setenta. So Paulo: Brasiliense, 1984.

76

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80

A nova crise do petrleo, em 1979, agravou ainda mais a situao das

transaes correntes, numa fase em que as taxas de juros passam a ser flutuantes
e de fato aumentam extraordinariamente a partir da poltica do Federal Reserve
de atrair capitais para os Estados Unidos. O governo Figueiredo, novamente com
Delfim Neto frente da economia, hesitou entretanto em recorrer ao FMI, na
medida em que o apelo teria um enorme custo poltico. Ele s o fez quando a
situao j tinha sado de controle, com escassez de capitais voluntrios a partir da
guerra das Malvinas (maio de 1982) e sobretudo com o deslanchar da moratria
mexicana em agosto desse ano.
Entre o incio de 1983 quando negociado um acordo dito EFF (extended
Fund facility), por um valor de 4,2 bilhes de Direitos Especiais de Saque, sem que
esse total fosse efetivamente utilizado e o final do regime militar, o Brasil beneficiouse de crditos emergenciais do Fundo, mas no conseguiu cumprir a maior parte
das exigncias e requerimentos formulados pelo staff do rgo e estabelecidos pela
diretoria, pois no tinha condies polticas para empreender reformas tendentes
a desindexar a economia e a colocar as contas pblicas sob controle. O ministro
Delfim Neto negociou e renegociou meia dzia de cartas de intenes para sustentar
um acordo stand-by que nunca foi implementado em forma integral.
Se j era difcil a situao da dvida externa oficial, que teria de ser negociada
no mbito do Clube de Paris, mais grave era o problema da dvida comercial, para
a qual os instrumentos de coordenao ainda eram incipientes e improvisados.
A estrutura dos emprstimos consorciados, envolvendo dezenas, seno centenas
de bancos os chamados syndicated loans era obviamente uma complicao
adicional: um comit assessor dos bancos credores foi rapidamente constitudo,
mas seu funcionamento deixava bastante a desejar em face das disputas entre os
prprios bancos para um tratamento preferencial para os seus crditos.
A inadequao dos mecanismos institucionais para o encaminhamento
adequado do problema da dvida externa era patente. Por um lado, os bancos
privados tinham sido extremamente irresponsveis ao conceder emprstimos
sobre emprstimos aos governos dos pases em desenvolvimento, na suposio
absurdamente anti-histrica de que Estados soberanos no vo bancarrota e no
declaram moratria. Eles estavam esperando que o governo dos Estados Unidos
e o prprio FMI garantissem pelo menos o pagamento dos juros por parte dos
pases devedores, algo que esteve sob risco em diversas ocasies. Por outro lado, o
FMI estava apenas equipado para tratar de desequilbrios temporrios de balano
de pagamentos, no para administrar um processo prolongado de renegociao de
dvidas soberanas e comerciais. Uma soluo parcial s seria encontrada no final da
dcada, quando se estabelece um esquema de reduo do valor de face da dvida,
num esquema negociado de troca de ttulos velhos por novos ttulos garantidos por
colaterais concebidos sob a liderana do Tesouro dos EUA (Brady bonds).
77

Revista Brasileira de Poltica Internacional

A crise da dvida externa em 1982 e a descida para o abismo

Paulo Roberto de Almeida

A fase final do regime militar, marcada pela crise da dvida externa,

desenvolve-se numa atmosfera de graves turbulncias econmicas e polticas,
caracterizada, entre outros elementos, pelo movimento em prol de eleies diretas
para a presidncia da Repblica. Nesse perodo, era ntido o contraste entre os
principais indicadores macroeconmicos (crescimento, taxa de inflao, contas
externas) dessa fase com aqueles que tinham caracterizado o perodo do milagre
econmico, como a tabela abaixo pode demonstrar.
Indicadores econmicos do perodo militar, 1970-1984
Ano

Crescimento do PIB (%)

Total

per capita

* Balano de
Pagamentos

* Dvida
externa

Dvida/PIB

Taxa de
Inflao

1970

10,4

7,2

-562

5.295

12,5

19,5

1971

11,3

8,6

-1.307

6.622

13,3

20,3

1972

12,1

9,4

-1.489

9.521

16,3

17,3

1973

14,0

11,3

-1.688

12.572

15,9

14,9

---

---

---

---

---

---

---

1981

-3,1

-5,3

-11.734

61.411

23,3

109,9

1982

1,1

-1,2

-16.310

70.198

25,8

95,5

1983

-2,8

-5,0

-6.837

81.319

39,4

154,5

1984

5,7

3,4

45

91.091

43,1

220,6

Fonte: IBGE; * = US$ milhes

Pano rpido:
a cortina no conclusiva da longa fase de lento crescimento
As cifras desalentadoras da ltima fase do regime militar representariam o
incio de um longo ciclo descendente da economia brasileira que se prolongaria
at o comeo do sculo XXI. O perodo seguinte, no examinado neste trabalho,
coincide com a redemocratizao do pas, quando se vive a instabilidade sem
desenvolvimento, ou seja, uma forte deteriorao da situao econmica, com
a acelerao do processo inflacionrio, a queda sensvel no ritmo de crescimento
e tentativas frustradas de estabilizao, at se conseguir alcanar um cenrio de
relativa estabilidade, a partir do Plano Real (1994). Ainda aqui, se vive novo
perodo de crises e de fragilidades no plano externo, na medida em que o pas
sofre os efeitos da globalizao financeira, num momento em que ele teve de
apoiar a sua estabilidade em altos juros e cmbio valorizado. No perodo recente,
sobretudo a partir da desvalorizao de 1999 e da introduo do regime de metas
de inflao com a adoo paralela da lei de responsabilidade fiscal , podese sugerir que a economia brasileira, finalmente, parece ter garantido sua to
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almejada estabilidade, sem que, no entanto, ela tenha conseguido retomar as altas
taxas de crescimento econmico observadas na fase anterior s crises do petrleo
e da dvida externa.
A aparente superao da vulnerabilidade financeira externa se d no bojo de
uma fase excepcionalmente positiva da economia internacional, com nova valorizao
cambial e acumulao de reservas internacionais em volumes inditos na histria
econmica do pas. O governo pretende realizar um projeto de insero soberana
na globalizao, com o que se chama de retomada do social-desenvolvimentismo,
na verdade impulsionado por uma nova agenda de ativismo estatal.
Caberia verificar, ao fim e ao cabo, quanto se conseguiu em termos de
estabilizao efetiva e de insero ativa na economia mundial. Tendo em vista as
caractersticas singulares de um projeto nacional informal das elites, a impresso
que se tem a de que o Brasil realizou uma insero defensiva na globalizao,
da qual resulta uma interdependncia limitada de seu sistema nacional, com
resultados, portanto, mitigados, em termos de modernizao econmica e social.
Os efeitos transformadores da fase recente no so, contudo, suficientemente
explcitos para que se possa concluir que o Brasil adentrou, efetivamente,
num ciclo diferente, que seria presumivelmente virtuoso, de seu processo de
desenvolvimento econmico, com plena integrao aos circuitos mais dinmicos
da economia mundial. A histria recente das relaes econmicas internacionais
do Brasil merece ser escrita talvez com um pouco mais de recuo no tempo.
Recebido em 20 de agosto de 2007
Aprovado em 30 de novembro de 2007

Resumo
Ensaio histrico sobre as relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos
80, evidenciando as mudanas nos principais fluxos comerciais e financeiros, no quadro
da economia mundial. O Brasil preserva uma postura defensiva, em funo de restries
cambiais e de fragilidades financeiras que so recorrentes nesse perodo.

Abstract
Historical essay on international economic relations of Brazil since the 1950s up to the end
of military regime, in 1985. Important changes are observed in the main flows in trade and
finance, within world economy. Brazil keeps its defensive stance, in order to adjust to serious
exchange restrictions and financial fragilities, a recurring trend during that period.
Palavras-chave: Economia brasileira, insero internacional, comrcio, finanas, investimentos.
Key-words: Brazilian economy, world integration, trade, financing and direct investiments.

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Revista Brasileira de Poltica Internacional

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80