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Carneiro Velhos - e - Novos - Desenvolvimentismos PDF
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Resumo
Na segunda metade dos anos 2000, a retomada do crescimento com distribuio da renda no Brasil e na
Amrica do Sul, aps o fracasso do neoliberalismo e sua variante suavizada, o Consenso de
Washington, ao promover o crescimento econmico e reduzir significativamente a desigualdade social
na regio, contribuiu para o ressurgimento e atualizao de antigos paradigmas de polticas econmicas.
A crise financeira global e os impasses do desenvolvimento nas economias centrais deram fora, ao
menos nos pases perifricos, busca e consolidao desses novos perfis de poltica econmica. Este
artigo prope-se a examinar como tais mudanas influenciaram o pensamento desenvolvimentista no
Brasil, dando origem, no perodo recente, a novas correntes interpretativas do desenvolvimento
brasileiro e suas relaes com a estratgia inovadora de desenvolvimento em curso.
Abstract
New and old developmentalisms
In the second half of the 2000s, there was renewed growth and income distribution in both Brazil
specifically and South America in general. This growth followed the failure of neoliberalism (and also
of its lighter cousin, the Washington Consensus) to promote economic growth, and more significantly,
to reduce social inequality in the region. This all contributed to the rise and reformation of old
paradigms of economic policies. The global financial crisis and the challenges to development in the
core economies have given strength, at least in the peripheral countries, to the quest for and the
consolidation of these new kinds of economic policies. This article aims to examine how these changes
have influenced developmentalist thinking in Brazil, and how they have recently given rise to new
schools of thought regarding Brazil's development. It also examines the relationship between these
schools of thought and the new development strategy that is currently in place.
Introduo
Na segunda metade dos anos 2000, um conjunto de eventos marcantes, como
por exemplo, a retomada do crescimento com distribuio da renda no Brasil e na
Amrica do Sul contribuiu para o ressurgimento de antigos paradigmas de polticas
econmicas, aps mais de duas dcadas de hegemonia de polticas de inspirao
liberal na regio. Desde 2008, a crise financeira global e os impasses do
*
Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp (IE/Unicamp) / Diretor-Executivo para o Brasil e
Suriname do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Washington, DC, USA. E-mail:
carneirordm@gmail.com.
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depender dos mercados criados pela indstria ou, em sua inexistncia, pelos oriundos
da demanda externa.
O argumento vai, ento, alm da postulao de que os mercados para bens
agrcolas cresceriam a um ritmo inferior ao dos mercados para bens industriais, como
decorrncia das distintas elasticidades-renda da demanda. Ele ressalta a maior
extenso das cadeias produtivas da atividade industrial e seu potencial mais elevado
de ulterior diversificao por meio da criao de novos produtos, vis--vis o baixo
potencial das atividades primrias, tanto no que tange ao valor adicionado quanto
criao de novos produtos. Ademais, em contraposio ao setor primrio, a indstria,
pela sua forma de organizao da fora de trabalho e utilizao de tecnologias e
aparatos mecnicos modernamente, mecatrnicos seria o locus privilegiado do
progresso tcnico.
Alm do menor dinamismo das atividades primrias ante as industriais, os
pases exportadores desses bens defrontar-se-iam com uma restrio irremovvel ao
crescimento por conta da deteriorao dos termos de intercmbio: esta ltima daria
carter recorrente restrio externa por meio do declnio da capacidade para
importar. No fundo, a tese defendida por Prebisch a da impossibilidade de alcanar
o desenvolvimento por meio do padro hacia fuera baseado na exportao de bens
primrios e cuja varivel dinmica a demanda externa. A todo o momento,
contrape a ele um outro paradigma, o dos pases centrais, baseados na indstria, no
progresso tcnico e na capacidade de ambos de dinamizarem a demanda.
A interpretao cepalina do desenvolvimento ou, em particular, do
subdesenvolvimento, aprofunda-se na obra de Celso Furtado. Em seus trabalhos,
(como, por exemplo, Furtado (1961)), aparece tambm a ideia do
subdesenvolvimento como uma situao historicamente determinada, no como uma
etapa necessria do desenvolvimento econmico. Sua contribuio original dentro da
escola cepalina est associada discusso da continuidade do subdesenvolvimento,
mesmo quando as economias perifricas superam a clssica diviso do trabalho como
produtoras de bens primrios e adentram o estgio do desenvolvimento hacia dentro
por meio da industrializao.
Segundo o autor, as economias perifricas constituem-se enquanto
desdobramento das economias centrais, a partir da instalao de um ncleo industrial
no centro, por meio da produo e fornecimento de matrias-primas e alimentos. A
atividade econmica em tais economias dependeria desse centro de vrias maneiras.
Em uma situao extrema, quando ela se realizasse com capitais estrangeiros, o nico
fator de dinamismo interno seria a massa de salrios. Parte do resultado da atividade
econmica, talvez a mais importante, relativa ao lucro, no permaneceria nas
economias perifricas e, mesmo que isso no ocorresse, quando os capitais fossem
nacionais, tais economias, em razo da especializao e estreiteza de seus mercados,
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(1) Olhando a questo sob outra perspectiva, Lessa e Dain (1982) enxergam outro papel crucial do Estado
no desenvolvimento brasileiro, o da conciliao de interesses entre o capital mercantil, predominantemente nacional
e o capital industrial, predominantemente multinacional. O Estado seria, assim, o fiador do pacto entre as vrias
rbitas ou fraes do capital envolvidos no processo de desenvolvimento brasileiro.
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seria inerentemente instvel por conta de seu pequeno peso relativo no gasto
/investimento e no produto. Isso significa que a demanda interindustrial, oriunda dos
efeitos multiplicadores, aceleradores e do investimento autnomo, no seria capaz de
sustentar o dinamismo do setor industrial e da economia.
A reviso, todavia, parcial, pois o que est em questo o tamanho relativo
do DI na economia brasileira e em sua estrutura industrial. No se tratava, portanto,
de reeditar a tese da crucialidade da demanda e da restrio externas como fatores
essenciais e restritivos do crescimento. No caso particular da restrio externa, os
autores alertavam para a sua irrelevncia diante do que denominavam de
financiamento automtico da necessidade de divisas, no que tange ao investimento,
por meio do IDE ou do crdito de fornecedores.
Na anlise da dinmica do capitalismo brasileiro, os autores chamam a
ateno para a distino do papel do investimento em sua dimenso autnoma,
quando da montagem dos novos setores ante aquela induzida, relativa ao efeito
acelerador propriamente dito. Na primeira, o bloco de inverses produziria, em seu
conjunto, uma dinamizao da economia, ou seja, a demanda interindustrial criaria os
mercados ou a demanda para sustentar a expanso. O investimento induzido,
contudo, em razo das caractersticas apontadas acima, i.e., pequeno peso relativo do
DI, no teria capacidade de sustentar a criao de demanda para dinamizar o
conjunto da economia. Sob esse ponto de vista, a economia dependeria dos mercados
externos indstria para seu crescimento e teria um perfil cclico mais acentuado.
Ao detalhar o argumento, Tavares e Belluzzo (1982) assinalam as
peculiaridades do DI no Brasil. Como apontado, um problema de natureza geral seria
o menor peso relativo desse departamento e o vazamento parcial para o exterior do
impacto do investimento. Por sua vez, o subsegmento de este setor que produz meios
de produo para a indstria pesada e a infraestrutura seria mais dinmico, pois sua
trajetria estaria associada aos investimentos articulados nos novos blocos de
inverso. J o segmento do DI que produziria para manter o setor produtor de bens
de consumo teria uma trajetria bem mais instvel. Nesse caso, a razo era dupla: no
segmento de bens durveis, a trajetria seria acentuadamente cclica a despeito de
sua demanda configurar-se de forma autnoma ante a renda, por conta do crdito. A
manifestao de tal demanda teria carter necessariamente discreto no tempo,
incluindo fases de saturao.
Outro aspecto do problema refere-se desconexo da trajetria do setor
produtor de bens de consumo para assalariados daquela do DI. No paradigma terico
das equaes de reproduo, o determinante essencial da trajetria do primeiro, dado
o investimento e consumo capitalista, a distribuio funcional da renda, ou seja, a
massa salarial. Essa ltima, por conta do tamanho menor da indstria na economia
brasileira e dos salrios relativamente mais baixos, dependeria muito mais da taxa de
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3 A crtica ao desenvolvimento
A estratgia desenvolvimentista e as prticas de poltica econmica
correspondentes por meio do nacional-desenvolvimentismo sofreram srios reveses
aps os anos 1980. Fatores objetivos e ideolgicos tiveram peso nesse declnio que
durou ao menos vinte anos. Em primeiro lugar, houve a crise da dvida que sintetiza,
na verdade, a derrocada do padro de crescimento nacional-desenvolvimentista. Deu-
se, ento, ensejo ao ressurgimento das ideias liberais e de suas prticas de poltica
econmica, resumidas no Consenso de Washington. Isso ocorre em simultneo a
mudanas profundas no padro de organizao capitalista sintetizadas na
liberalizao e globalizao financeiras.
Nesse contexto mais amplo, cabe destaque s crticas ao nacional-
desenvolvimentismo como, por exemplo, aquelas expressas em documento do Banco
Mundial BIRD (1991), no qual se critica principalmente o excesso de interveno
estatal nos processos de desenvolvimento da periferia, em particular, na Amrica
Latina. A principal objeo do documento estratgia de desenvolvimento com
base na industrializao por substituio de importaes, ou seja, com proteo
indstria nascente e financiada por taxao, implcita ou explcita, do setor primrio.
O ponto essencial destacado no documento a utilizao do protecionismo
como forma de viabilizar a indstria nascente e a distoro de preos da decorrente.
Isso levaria m alocao de recursos, em desacordo com as vantagens
comparativas, e perda de eficincia. Ao realizar tal crtica, o documento assume
claramente a tese de que os ganhos de produtividade que constituem a essncia do
desenvolvimento econmico estariam associados ao bom funcionamento do sistema
de preos, ou seja, a boa alocao de recursos seria uma prerrogativa essencial dos
mercados livres e da concorrncia.
O paradigma market friendly proposto no documento no descarta a
interveno do Estado, mas define bem seu carter complementar e essencialmente
regulatrio, isto , direcionado para garantir e viabilizar o melhor funcionamento do
mercado. Como todas as interpretaes de sua linhagem, o documento fica em
dificuldades para explicar o sucesso do modelo de desenvolvimento do Sudeste
asitico comprovadamente intervencionista.
Uma sntese de propostas de polticas para o desenvolvimento da periferia e
da Amrica Latina, em particular, foi coligida por Williamson (2004) e caracterizada
como o Consenso de Washington. Essa estratgia de desenvolvimento de inspirao
liberal constituiu-se na verdade das concepes das instituies multilaterais, como
FMI e BIRD e dos rgos do governo americano afeitos ao assunto. As
recomendaes seguiam a orientao geral da liberalizao com ampliao do papel
do mercado e da concorrncia e do encolhimento do papel do Estado. Seus dez
pontos eram: disciplina fiscal, reordenamento das prioridades da despesa pblica,
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4 O ressurgimento do desenvolvimentismo
A incapacidade do Consenso de Washington em fundamentar polticas
econmicas capazes de engendrar processos de desenvolvimento mais duradouros na
Amrica Latina levou a crticas recorrentes de suas concepes e, mais que isso,
derrota prtica das coalizes polticas que davam sustentao a sua implementao.
Nos anos 2000, na Amrica Latina e no Brasil, assistiu-se retomada do crescimento
econmico associado melhoria da distribuio da renda, resultantes no s de um
contexto internacional benigno, mas de outras prticas de poltica econmica
progressivamente mais distantes do neoliberalismo e do Consenso, dando suporte ao
ressurgimento do pensamento desenvolvimentista em alguns pases como o Brasil.
O pensamento desenvolvimentista no Brasil de hoje pode ser estruturado em
duas grandes vertentes: o social-desenvolvimentismo e o novo-desenvolvimentismo.
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4.1 O novo-desenvolvimentismo
Essa corrente de pensamento nasce de uma postura crtica s polticas
econmicas neoliberais, ao mesmo tempo procurando diferenciar-se do que
denomina de velho-desenvolvimentismo. Em relao s primeiras, critica sobretudo a
postura da poltica macroeconmica consubstanciada em altas taxas de juros e moeda
apreciada e sua incompatibilidade com o crescimento. Esquece-se de enfatizar,
todavia, que este foi um resultado prtico, mas no programtico do Consenso e
deixa, ento, de realizar uma crtica mais aprofundada do mesmo. Em simultneo,
postula que o velho-desenvolvimentismo e sua nfase excessiva no papel do Estado e
na poltica industrial estariam superados. Isso porque a industrializao ter-se-ia
completado e o essencial seria garantir preos macroeconmicos adequados, com
destaque para a taxa de cmbio competitiva. Em sntese, o desenvolvimento
econmico seria conseguido pelo manejo apropriado dos preos relativos juros,
cmbio e salrios por parte do Estado. O mercado faria o resto.
O diagnstico sobre o nacional-desenvolvimentismo, a despeito de conter
elementos importantes, s vezes beira a caricatura2.3A estratgia de desenvolvimento
involucrada nesse ltimo compreenderia a industrializao fundada na proteo
indstria nascente, na qual o Estado teria inclusive uma participao direta nas
atividades de maior risco ou densidade de capital e no gerenciamento e formao da
poupana compulsria. Bresser-Pereira (2012) chega a sugerir que o Estado foi
crucial ao fazer o papel de uma burguesia nacional frgil. Tal ponto tambm
ressaltado por Sics, Paula e Michel (2007) e por Oreiro e Paula (2009), para quem
faltou a industrializao por substituio de importaes a constituio de um ncleo
endgeno de gerao de progresso tcnico e que tal fato estaria associado ao papel
secundrio da empresa nacional vis--vis multinacionais e estatais. A expresso
maior seria o atraso relativo da indstria de bens de capital.
A anlise dos autores, apesar de apontarem pontos importantes como a
fraqueza do departamento de meios de produo e da burguesia nacional,
superficial na medida em que no leva em conta as tentativas do desenvolvimentismo
(2) o caso, por exemplo, do texto de Oreiro e Paula (2009), no qual se define os objetivos do novo-
desenvolvimentismo negando a volta ao velho-desenvolvimentismo associado ineficincia da substituio de
importaes, inflao, ao calote das dvidas e ao descontrole fiscal.
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(3) O autor aponta uma srie de razes ideolgicas que teriam induzido a decadncia do nacional-
desenvolvimentismo dentre elas, a valorao da teoria da dependncia que teria eliminado a mediao nacional da
problemtica do desenvolvimento, enfatizando a questo social. Assim, a questo distributiva poder impor-se do
desenvolvimento das foras produtivas, esta ltima, uma expresso crucial do desenvolvimentismo.
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crescimento tem na demanda sua fora dinmica principal. Por meio do manejo das
polticas macroeconmicas, o Estado garantiria no s a estabilidade de preos, mas
tambm a macroeconmica, entendida como a sustentao da demanda.
No caso de pases subdesenvolvidos, sua insuficincia crnica estaria
associada ao crescimento dos salrios abaixo da produtividade, por conta do
excedente estrutural de fora de trabalho, conformando uma insuficincia do
consumo e a tendncia sobrevalorizao da moeda domstica, decorrente das
rendas diferenciais ricardianas (doena holandesa) e do diferencial de juros,
acarretando um crescimento insuficiente das exportaes. A apreciao da moeda
impediria o crescimento das exportaes e o desenvolvimento da base produtiva
industrial local. A crtica maior que faz ortodoxia repousa exatamente na
incapacidade desta em lidar com tais questes ou em perceber a incapacidade do
mercado em corrigir ou neutralizar tais tendncias intrnsecas aos pases perifricos.
Na comparao entre o que seria o novo-desenvolvimentismo e o que
denomina de velho desenvolvimentismo, Bresser-Pereira (2012) faz vrias
distines, esclarecendo os contornos do primeiro. Em primeiro lugar, critica o
protecionismo caracterstico do nacional-desenvolvimentismo combinado com a
apreciao da moeda que teria levado a um menor crescimento das exportaes e
menor penetrao das importaes, ou seja, a uma introverso do crescimento, perda
de competitividade etc. Novamente, neste caso, os dados no mostram para o perodo
da industrializao ps 1950 pouca diversificao das exportaes. Ademais, a
introverso era uma caracterstica do crescimento com base no mercado interno,
principalmente nas maiores economias da regio.
A defesa do primado do progresso tcnico e da inovao invocada pelo novo-
desenvolvimentismo no pode ser tomada em abstrato ou como se fosse ausente do
velho-desenvolvimentismo. A questo desprezada pelos autores tanto a do padro
de concorrncia vigente no perodo como tambm o fato de que, com base nela,
internalizaram-se, na economia brasileira, diversos setores produtivos novos,
diferenciando a base produtiva e constituindo uma forma radical de progresso
tcnico.
Quando criticam o que denominam de crescimento introvertido do perodo
nacional-desenvolvimentista, os referidos autores definem novos princpios quanto
insero externa e estratgia de crescimento. Assim, propem a no utilizao da
poupana externa que, para eles, estaria sintetizada nos dficits em transaes
correntes e, alternativamente, indicam a prioridade da estratgia exportadora
entendida como a centralidade dos mercados externos como indutor do crescimento e
a obteno de saldos em transaes correntes.
As propostas acima merecem dois tipos de reparo. Em primeiro lugar, ao
longo da moderna histria econmica brasileira, entre 1950 e 2010, h apenas
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pequenos perodos nos quais houve absoro de recursos reais do exterior, em 1974-
79 por conta dos choques do petrleo e 1994-1998, em razo da valorizao do real
combinado com a rpida e indiscriminada abertura comercial. Nos demais anos,
houve dficits em transaes correntes variveis, mas que foram a expresso da conta
de renda de capitais e de nveis elevados de endividamento pregressos, os quais no
traduziam necessidade de absoro real, mas se deveram s relaes financeiras da
economia brasileira com o exterior.
As observaes acima sugerem que a discusso do papel da poupana
externa no desenvolvimento brasileiro deve necessariamente incorporar a conta
financeira movimento bruto de capitais e no apenas a conta corrente
movimento lquido de capitais. Se fosse por este ltimo, a absoro de poupana
externa seria pequena e incapaz de explicar os momentos de alta vulnerabilidade
como os ocorridos durante a crise da dvida e no perodo 1998-2003.
A outra questo j assinalada acima diz respeito estratgia de crescimento
fundada nos mercados externos. Tal estratgia foi muito eficaz nos pases asiticos
que possuam mercados internos limitados e base de recursos naturais pobre.
Exportavam manufaturas com taxa de cmbio competitiva, estabelecendo um nexo
entre crescimento das exportaes e investimento induzido. Ao longo do tempo,
foram fazendo o upgrade tecnolgico das exportaes, diferenciando a estrutura
produtiva e criando um mercado interno significativo. Neste caminho, exceto nos
ltimos estgios, a taxa de cmbio desvalorizada era bastante funcional ao
crescimento. O mesmo no ocorreu no Brasil. Dada a relevncia do mercado interno,
a diversificao das exportaes decorreria da diferenciao da estrutura produtiva
domstica. Taxas de cmbio mais desvalorizadas tirariam dinamismo do crescimento
em razo da perda de salrios e queda de consumo. Dado o grau de abertura da
economia mais reduzido, isso no seria compensado pelo aumento das exportaes
lquidas.
A questo enfatizada no ltimo pargrafo a do papel distinto que o setor
externo, o saldo de transaes correntes e a taxa de cmbio devem cumprir em
economias com diferentes conformaes estruturais e trajetrias histricas. Os
autores novo-desenvolvimentistas levantam um importante requisito do
desenvolvimento no perodo recente, o maior grau de abertura comercial, porm
derivam da propostas equivocadas. Vale dizer: com a globalizao e a respectiva
fragmentao de cadeias produtivas, os coeficientes de abertura comercial requeridos
para o crescimento, tanto o de exportao quanto o de importao, ampliaram-se. Tal
processo, todavia, no acarreta a imperiosidade de gerao de saldos comerciais
permanentes e, assim, a eleio das exportaes lquidas como fonte essencial do
crescimento.
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4.2 O social-desenvolvimentismo
As reflexes envolvendo o social-desenvolvimentismo so ainda
fragmentadas e com menor insero acadmica, tendo resultado em grande medida
de debates partidrios e polticas de governo. Sua ideia chave a definio do social
como eixo do desenvolvimento, ou seja, prope-se uma inverso de prioridades
relativamente ao velho e ao novo-desenvolvimentismo nos quais o desenvolvimento
das foras produtivas era o principal objetivo a alcanar. A despeito de continuar
relevante, esse objetivo estaria subordinado meta de desenvolvimento social, vale
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Referncias bibliogrficas
BIELSCHOWSKY, R. Anotaes sobre a estratgia de crescimento pelo mercado
interno de consumo popular e o programa do PT para 2003-2006. So Paulo:
Instituto da Cidadania, 2001. Mimeo.
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