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Maro 2014

Os desafios do desenvolvimento
na Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas e polticas pblicas 24
Os desafios A SAVOIR

Alm da diversidade das situaes, os pases da Amrica Latina apresentam


traos comuns: a maioria realizou considerveis avanos durante a ltima
do desenvolvimento
dcada, mas ainda precisa enfrentar os desafios do seu desenvolvimento.
certo que o aprimoramento da gesto macroeconmica, aliado a uma
conjuntura favorvel, possibilitou o vigoroso crescimento da dcada de 2000,
e em seguida a boa resistncia frente crise internacional. Alm disso, esse
na Amrica Latina
dinamismo econmico foi frequentemente acoplado a novas polticas sociais Dinmicas socioeconmicas
e reduo da pobreza. Entretanto, apesar dessas evolues positivas, alguns e polticas pblicas
obstculos ainda necessitam ser superados para instalar um crescimento

Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


duradouro e assegurar um desenvolvimento sustentvel. Os desafios so
enormes: reduzir as desigualdades sociais e regionais, dinamizar a gesto
das cidades, e preservar seu meio ambiente, robustecer a poupana e o
investimento, promover ganhos de produtividade, aprimorar a qualidade
da educao e da formao, estruturar a proteo social
Esses desafios constituem tantos motivos a mais para a atuao e a colabo-
rao de uma instituio de desenvolvimento como a AFD que pela sua
presena nessa parte do mundo pretende contribuir da melhor maneira
para a intensificao das relaes entre a Amrica Latina e a Frana. Nesse Institut des Amriques
contexto, a segunda edio desta obra, atualizada e enriquecida, vem renovar
o olhar atento sobre as realidades econmicas e sociopolticas de uma regio Segunda edio atualizada e enriquecida
em plena mutao, com a qual ainda h muito que compartilhar.

ORGANIZADO POR COORDENADOR


Carlos QUENAN Eric JOURCIN
Economista, professor IHEAL Departamento Amrica Latina e Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Sbastien VELUT
Gegrafo, professor IHEAL

A SAVOIR 24 A SAVOIR
Os desafios
do desenvolvimento
na Amrica Latina
Dinmicas socioeconmicas
e polticas pblicas
Institut des Amriques

Segunda edio atualizada e enriquecida

ORGANIZADO POR
Carlos QUENAN
Economista, professor IHEAL
Sbastien VELUT
Gegrafo, professor IHEAL

COORDENADOR
Eric JOURCIN
Departamento Amrica Latina e Caribe, AFD
jourcine @ afd.fr
Savoir
Criada em 2010 pelo departamento de Pesquisa da AFD, a coleo Savoir rene
revises da literatura ou estados do conhecimento em questes que apresentam
um interesse operacional.
Alimentadas pelos trabalhos de pesquisa e a experincia dos pesquisadores
e operadores de campo da AFD e de seus parceiros, as obras dessa coleo so
pensadas enquanto instrumentos de trabalho. Destinam-se a um pblico de
profissionais, especialistas do tema ou da regio em pauta.

Veja todas as nossas publicaes em: http://recherche.afd.fr


Publicaes anteriores da coleo (ver pgina 353).
Essa obra est disponvel para download gratuito no site: www.afd.fr/A-Savoir

Esse estudo foi realizado em 2013 pelo Institut des Amriques (IdA), por solicitao do
Departamento "Amrica Latina e Caribes" (ALC) da AFD. Foi organizado por Carlos
Quenan e Sbastien Velut. Pela AFD, os trabalhos foram acompanhados por Marion
Douchin e Eric Jourcin (ALC), com o apoio de Cline About (Publicaes).

[ Advertncia ]
As anlises e concluses deste documento so de responsabilidade dos autores.
Elas no refletem necessariamente o ponto de vista da AFD ou de suas instituies.parceiras.

Diretora de publicao
Anne PAUGAM
Diretor de redao
Alain HENRY
Traduo: Manuel GIRARD, Pascal RUBIO e Cludia SCHILLING / Reviso: Cely CURADO e Patrick WUILLAUME.

Concepo e realizao: Ferrari / Corporate tel.: +55 01 42 96 05 50 J. Rouy/ Coquelicot.


Impresso na Frana por: STIN
Prefcio
Esta segunda edio dos Desafios do Desenvolvimento na Amrica Latina
apresentada em um contexto novo, muito distinto do cenrio existente quando
da publicao da primeira edio, em 2010.

quela poca, a Agence Franaise de Dveloppement acabara de ser autorizada a


atuar no Mxico e na Colmbia, e sua atividade incipiente no Brasil ainda no regis-
trara os avanos que marcaram o perodo recente. A Agncia sentiu a necessidade
de conhecer mais a fundo uma regio ainda nova para ela. Para tanto, resolveu lanar
a primeira edio deste estudo sobre os desafios do desenvolvimento na Amrica
Latina. As anlises dos especialistas do Institut des Amriques (IdA) pesquisadores,
acadmicos e financistas revelaram uma regio emergente muito envolvida nas
transformaes do mundo, mas tambm, enfrentando importantes desafios. Apesar
do seu dinamismo, a Amrica Latina esbarra em obstculos no seu caminho para o
desenvolvimento, a comear pelas desigualdades sociais e regionais, pela carncia de
infraestruturas e pela baixa produtividade.

Um segundo elemento de evoluo diz respeito ao contexto das relaes da Frana


com a Amrica Latina e o Caribe. Tais relaes vivenciam hoje uma nova dinmica,
como demonstram as numerosas visitas de chefes de Estado e Ministros, o volume
muito significativo do investimento francs nessa regio do mundo, como tambm
o crescente interesse das empresas latino-americanas pela Europa, ou ainda os fluxos
de pessoas universitrios, turistas, etc. nos dois sentidos.

O mandato que o governo francs outorgou AFD nos pases emergentes em


geral visa apoiar um crescimento verde e solidrio. Na Amrica Latina, tal mandato
atendeu a uma dupla demanda: o controle sobre os desafios da urbanizao e do
desenvolvimento territorial, de um lado, e o acompanhamento das polticas de luta
contra as mudanas climticas e a proteo da diversidade biolgica, do outro, sendo
as duas temticas estreitamente correlatas. precisamente o caso da mobilidade
urbana, que integra as problemticas econmicas, sociais e ambientais da cidade
sustentvel.

Assim, desde 2009, a AFD colocou cerca de um bilho de euros ao ano a servio do
desenvolvimento sustentvel na Amrica Latina e no Caribe. Os financiamentos
contratados com Estados, governos locais, empresas pblicas, instituies financeiras

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [3]


A SAVOIR

pblicas e ONGs foram, na maioria dos casos, acompanhados de programas de


cooperao e expertise tcnica, propiciando reais parcerias operacionais entre
instituies francesas e latino-americanas e promovendo a troca de experincias
e know-how. Muitos desses financiamentos e programas receberam o apoio de
grandes atores do fomento do desenvolvimento na Amrica Latina: o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporacin Andina de Fomento (CAF)
e a Unio Europeia, esta por intermdio, especialmente, da Facilidade de Investimento
para a Amrica Latina (LAIF).

O desenvolvimento da ao da AFD na Amrica Latina alcana seu sentido pleno na


perspectiva do fortalecimento da relao de seus pases com a Europa, mais espe-
cificamente com a Frana. Essa relao tem suas razes histricas nos laos culturais,
intelectuais, econmicos e polticos. Em um momento em que est se desenhando um
mundo multipolar, a crise internacional revela o potencial latino-americano e reala as
razes para considerar essa regio como um parceiro estratgico, notadamente frente
aos desafios de uma globalizao que precisa conciliar a sustentabilidade ambiental
com a incluso social. Nesse sentido, as atividades da AFD pretendem consolidar as
colaboraes entre atores franceses e latino-americanos, quer sejam instituies,
governos locais, empresas ou estabelecimentos pblicos, ao mesmo tempo que apoiam
polticas consistentes com os desafios do desenvolvimento sustentvel. Desta forma,
fazem a sua parte no sentido de criar, ampliar e adensar as relaes entre as mulheres e os
homens de ambos os continentes, que tanto tm para compartilhar, seja do passado
como do futuro.

Nessa caminhada, a AFD mantm intacto o desejo de aprofundar a sua compreenso


das caractersticas socioeconmicas e das polticas pblicas na Amrica Latina. Essas
realidades vivas registraram marcadas evolues nos ltimos anos e seguem em
movimento. Por isso, preciso se atualizar constantemente, complementando
conhecimentos, imagens e dados. Essa a proposta desta segunda edio do livro
Desafios do desenvolvimento na Amrica Latina, dando continuidade nossa par-
ceria com o Institut des Amriques. Esta obra lana um novo olhar sobre o cenrio
latino-americano, alm de abordar aspectos pouco tratados na edio original, como
o regionalismo, a educao e a formao profissional, ou ainda a insegurana urbana.
Visando um melhor compartilhamento, est sendo publicada desta vez em francs,
espanhol e portugus.

Anne PAUGAM
Diretora Geral
Agence Franaise de Dveloppement

[ 4 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Apresentao dos autores
Coordenadores da obra:
Carlos QUENAN
Professor de Economia, Universidade Paris 3 La Sorbonne Nouvelle, IHEAL,
vice-presidente do IdA e presidente do CEISAL

Sbastien VELUT
Professor de Geografia, Universidade Paris 3 La Sorbonne Nouvelle,
diretor do IHEAL e do CREDA.

Jean-Michel BLANQUER: Professor de Direito Pblico, presidente do Institut des


Amriques (IdA) e diretor geral do grupo ESSEC.

Klaus BODEMER: Senior Research Fellow, Instituto dos Estudos da Amrica Latina
do German Institute of Global and Areas Studies (GIGA-Hamburgo).

lodie BRUN: Pesquisadora convidada, Universidade de So Paulo, Instituto


de Relaes Internacionais (IRI-USP), doutora associada, Centro de Estudos e
Pesquisas Internacionais (CERI).

Marco CEBALLOS: Professeur de sociologie, Universidad Andres Bello (Via del


Mar, Chile), Ecole de sociologie de la Facult de Sciences sociales.

Jean-Franois CLAVERIE: Socilogo, professor do IHEAL, responsvel pela cooperao


no Observatrio das Mudanas na Amrica Latina (LOCAL).

Mara Eugenia COSIO-ZAVALA: Professora emrita de Demografia, Universidade


Paris 3 La Sorbonne Nouvelle IHEAL-CREDA, pesquisadora convidada, Colgio de
Mxico (2010-2014).

Olivier DABENE: Professor de Cincia Poltica, Instituto de Estudos Polticos de Paris,


presidente do Observatrio Poltico da Amrica Latina e do Caribe (OPALC).

Diana GOMES: Chefe de projetos no Observatrio das Mudanas na Amrica Latina


(LOCAL).

Bruno LAUTIER : Professor de Sociologia, Universidade Paris 1 Panthon Sorbonne,


Instituto de Estudo do Desenvolvimento Econmico e Social (IEDES).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [5]


Apresentao dos autores
A SAVOIR

Jean-Louis MARTIN: Economista, responsvel pelos estudos macroeconmicos no


banco Crdit Agricole.

Catherine PAQUETTE: Urbanista, encarregada de pesquisa, Instituto de Pesquisa


para o Desenvolvimento (IRD).

Yves SUREL: Professor de Cincia Poltica, Universidade Paris 2 (Panthon-Assas),


Centro de Estudos e de Pesquisas em Cincias Administrativas e Polticas (CERSA).

Franois-Michel LE TOURNEAU: Gegrafo, diretor de pesquisa no CNRS/CREDA.


Laurence WHITEHEAD: Senior Research Fellow, Nuffield College, Oxford University,
presidente do Conselho Cientfico do Institut des Amriques.

[ 6 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo
Amrica Latina: trunfos, fragilidades e desafios aps uma dcada de prosperidade 9

1. Dinmicas econmicas, insero internacional


e transformaes sociais 25
Sumrio

1.1. A Amrica Latina e a crise econmica internacional 25


1.2. A quarta onda de regionalismo 64
1.3. Perspectivas em mdio prazo dos emergentes latino-americanos 96
1.4. Demografia, pobreza e desigualdades 138

2. Estado e polticas pblicas 167


2.1. A evoluo das polticas pblicas na Amrica Latina 167
2.2. Desafios do desenvolvimento urbano 184
2.2.1. Polticas de investimento urbano 184
2.2.2. As trs dimenses da descentralizao 211
2.2.3. Violncia e insegurana cidad na Amrica Latina e as estratgias
para combat-las 241
2.3. Foco nas polticas sociais e ambientais 265
2.3.1. A situao da educao superior na Amrica Latina:
entre democratizao e mundializao 265
2.3.2. Os Conditional Cash Transfer Programs na Amrica Latina 283
2.3.3. Meio ambiente e desenvolvimento 305

Concluses
O desenvolvimento da Amrica Latina: slidos alicerces? 335

Lista das siglas 345

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [7]


Introduo
Amrica Latina: trunfos, fragilidades
e desafios aps uma dcada de prosperidade
Carlos QUENAN e Sbastien VELUT

A Amrica Latina acaba de viver uma dcada de avanos econmicos e sociais. Os


sucessos econmicos acumulados pelos principais pases da regio, uma vez superada
a grave crise argentina de 2001-2002, caminharam em paralelo reduo tanto da
pobreza quanto, em menor medida, das desigualdades. A boa resistncia que a Amrica
Latina ofereceu crise econmica internacional deflagrada em 2007 confirmou que,
diferentemente dos outros perodos de expanso registrados por aquela regio no
passado, o ciclo de crescimento iniciado em 2003 foi aproveitado para diminuir seu
grau de vulnerabilidade financeira. Ao mesmo tempo, esse perodo de crescimento
indissocivel de um cenrio internacional favorvel, muito especialmente graas ao
bom comportamento dos preos das matrias-primas exportadas pelos pases latino-
americanos, induziu transformaes s vezes contraditrias que, em alguns casos,
fortaleceram tendncias preexistentes e, em outros, provocaram inflexes, ou at
mesmo, rupturas. O resultado um continente em movimento que, alm da diversi-
dade das situaes nacionais, carrega em si processos sociais inovadores, e emerge
no cenrio internacional com um dinamismo tanto econmico quanto poltico. Esse
continente no est, porm, isento de fragilidades e debilidades e precisa enfrentar
enormes desafios, em um contexto internacional arriscado e incerto.

Dinamismo econmico: entre reprimarizao


e degradao moderada dos "fundamentos"
O ciclo de forte crescimento econmico registrado pela Amrica Latina nos ltimos
anos, depois do desempenho medocre e das decepes dos anos 1980 e 1990,
contribui para gerar uma onda de otimismo. Os avanos no plano da modernizao
econmica da maioria dos pases da regio, em especial nos setores que puxaram o
crescimento econmico, caminharam em paralelo com o considervel aprimoramento
da capacidade de gesto macroeconmica, que propiciou uma boa resistncia frente

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [9]


Introduo
A SAVOIR

crise econmica internacional. A despeito da grande diversidade de trajetrias


econmicas nacionais, a recente fase de prosperidade depende em grande medida
do crescimento da exportao dos produtos bsicos, o que deu combustvel para as
controvrsias sobre a beno ou a maldio das matrias-primas.

Obviamente, a explorao dessas matrias-primas constitui para muitos pases da


regio o principal vetor do crescimento econmico. A Amrica Latina possui abundantes
recursos naturais, em contraposio sua populao relativamente reduzida apenas
600 milhes de pessoas o que possibilita a gerao de excedentes para a exportao,
tanto de recursos renovveis quanto de recursos no renovveis. A disponibilidade
de espao um desses recursos, o que permite a expanso das reas cultivadas e
agricultveis, em condies satisfatrias de abastecimento de gua. Segundo a
Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura ( Food and
Agriculture Organization, FAO), a Amrica Latina ainda possuiria 4 milhes de km de
terras agricultveis sem dificuldades notveis no plano tcnico. Os pampas argentinos
tm o mesmo tamanho da Frana, e o cultivo da soja est se ampliando graas aos
progressos na agronomia. A regio do cerrado brasileiro est sendo rapidamente
conquistada pela cana-de-acar e pela soja, que avanam em direo Amaznia.
Na Colmbia, as savanas orientais ainda so pouqussimo valorizadas, principalmente
por razes de segurana, mas possuem grande potencial. A construo de grandes
infraestruturas rodovirias e o melhoramento das vias navegveis tambm ensejam
a abertura de novas terras agricultura. A soja j est sendo transportada de balsa
a partir do Paraguai e do interior do Brasil at os portos de Buenos Aires e de Rosrio.
A explorao dos recursos minerais tambm est sendo incrementada. A Amrica
Latina dispe de recursos considerveis. O Chile, por exemplo, conta com as maiores
reservas mundiais de cobre e de ltio, o Brasil tem as terceiras maiores reservas mundiais
de bauxita e estanho, ficando em quinto lugar no que diz respeito ao ferro. s j
conhecidas jazidas dos pases produtores de petrleo e gs (Bolvia, Equador e, prin-
cipalmente, Venezuela), somam-se as considerveis reservas de gs de xisto da Argentina.
Por sua vez, o Brasil, que parece dispor de todos os recursos naturais utilizveis no
continente, ser beneficiado com a explorao das reservas submarinas, em especial
as jazidas de petrleo do Pr-sal, ao largo da sua costa, de Santa Catarina at o
Esprito Santo.

Contudo, nos ltimos anos, o bom comportamento dos preos das matrias-primas
e os ingressos de capitais trouxeram uma forte valorizao das moedas da maioria
dos pases da regio, alm da apario de sintomas de reprimarizao das estruturas
produtivas, especialmente no caso do Brasil e de outros pases da Amrica do Sul. Esse
tipo de especializao produtiva, que pode levar a um crescimento desequilibrado

[ 10 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

e menos dinmico, em funo do retrocesso que induz no plano da diversificao


econmica, torna-se fonte de alta vulnerabilidade, j que exacerba a dependncia
com relao s variaes nos volumes exportados e nos preos internacionais das
commodities.

De fato, uma conjuntura menos favorvel, como a que est se perfilando na atualidade,
face ao baixo dinamismo da economia mundial e do fim programado da poltica
monetria expansiva instituda pelos Estados Unidos nos ltimos anos, j est se
traduzindo pelo aumento da volatilidade das moedas latino-americanas e pela
desacelerao, e at mesmo a atonia, das exportaes. Tal situao traz o risco no
s de enfraquecer o crescimento, como tambm de recriar uma presso externa, j
que determinados fundamentos (por exemplo, os saldos das balanas correntes),
sob o efeito, principalmente, da crise econmica internacional, vm se degradando
paulatinamente desde 2008. Mesmo que a situao evolua dessa forma, isso no
trar somente consequncias negativas, j que taxas de cmbio menos valorizadas
poderiam ser mais favorveis para a atividade econmica, mas esta, embora ainda
dependa da competitividade, precisaria se apoiar bem mais na diversificao da pro-
duo e nas fontes internas de dinamismo. No mdio prazo, os pases da regio tm
um potencial de acelerao do crescimento que, entretanto, ficar estreitamente
atrelado evoluo de fatores estruturais tais como a contribuio do fator trabalho,
o aumento da poupana e do investimento nacionais e, claro, o desempenho da
produtividade onde, a longo prazo, a educao tem papel decisivo. O desempenho
da Amrica Latina como um todo, depender em grande medida da trajetria das
economias do Brasil e do Mxico que, sozinhas, representam cerca de dois teros
do PIB regional. Durante a ltima dcada, estas apresentaram um crescimento inferior
ao da maioria das economias de porte mdio, que exibiram um dinamismo superior
mdia regional.

A insero internacional cada vez mais orientada


para o Pacfico exerce uma influncia crescente sobre
os processos de integrao regional
Indiscutivelmente, no decurso dos ltimos dez anos, a Amrica Latina voltou-se para
a sia. Esse movimento, entretanto, no foi unnime, nem teve a mesma intensidade
em todos os pases. Depois de uma fase marcada por intercmbios preferenciais com
a Europa, iniciada no sculo 16 e que prosseguiu at o incio do sculo 20, e de uma
fase de intenso comrcio com a Amrica do Norte, principalmente para os pases
vizinhos dos Estados Unidos (Mxico, Amrica Central e Caribe), o continente est

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 11 ]


Introduo
A SAVOIR

hoje olhando para a sia, para vender-lhe principalmente produtos primrios, com-
modities pouco ou no beneficiadas, ao passo que a China est exportando bens
industriais para a Amrica Latina. Isso lembra, embora com notveis diferenas, a
insero centro-periferia na qual esteve envolvida a regio latino-americana durante
as ltimas dcadas do sculo 19 e a primeira metade do sculo 20.

Os pases lindeiros do oceano Pacfico esto levando em conta essas evolues.


Alguns, como o Peru, o Chile e o Mxico fazem parte da Cooperao Econmica da
sia e do Pacfico (Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) e planejam grandes
investimentos porturios e de logstica para poder enviar do outro lado do oceano
as mercadorias destinadas aos clientes asiticos, a comear pela China. Alm disso,
buscando ao mesmo tempo a otimizao das suas relaes econmicas com os pases
asiticos e o fortalecimento dos laos entre si, o Chile, a Colmbia, o Mxico e o Peru
constituram em 2011 um novo grupo de integrao regional, a Aliana do Pacfico,
que se concretizou no incio do ano de 2013 atravs da assinatura de um acordo de
livre comrcio entre os pases membros.

Almejando incrementar a sua competitividade, atravs do aprimoramento das


infraestruturas regionais, os pases da Amrica do Sul lanaram, no incio dos anos 2000,
o programa IIRSA (Iniciativa de Integrao Regional Sul-Americana) que pretende
criar grandes corredores internacionais de trnsito, do Atlntico ao Pacfico. Essa
viso rompe com os habituais esquemas de planejamento e de trnsito limitados s
fronteiras nacionais, j que prope elementos de estruturao na escala do subconti-
nente, vencendo ao mesmo tempo os maiores obstculos como a Cordilheira dos
Andes. Trata-se menos de facilitar as circulaes entre pases embora isso acabe
acontecendo do que de abrir o continente ao comrcio internacional. Assim, o
corredor do Capricrnio, que segue o Trpico entre So Paulo, no Brasil, e os portos
do Norte do Chile, permite encaminhar para o Paraguai e a Argentina no apenas
bens manufaturados mas tambm turistas, atravessando planaltos de mais de 4.000 m
de altitude. Da mesma, forma o grande eixo hidrovirio do Paran, que se pretende
transformar em uma das maiores hidrovias do Cone Sul, drena at os portos argen-
tinos a soja produzida a montante da bacia hidrogrfica, apesar das dificuldades da
navegao devido falta de obras (dragagem e equipamentos) naquele grande rio.

Enquanto os processos de integrao regional se caracterizam cada vez mais pelo


pragmatismo, essas dinmicas de integrao de facto enfraquecem os projetos
histricos institucionais. bem verdade que a integrao na Amrica Central (atravs
do Mercado Comum da Amrica Central [MCCA] e do Sistema de Integrao Centro-
americano [SICA]), bastante dinmica, mas a Comunidade Andina das Naes (CAN)

[ 12 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

est dividida e em crise h vrios anos, e o Mercosul encontra-se em um beco sem


sada, sem avanos dignos de nota no tratamento das assimetrias entre pases membros
e com tenses comerciais persistentes entre a Argentina e o Brasil. J a Unio das
Naes Sul-Americanas (UNASUL) que, impulsionada principalmente pelo Brasil,
rene todos os pases da Amrica do Sul e se concentra na cooperao nas reas
no comerciais como a defesa conjunta ou as infraestruturas regionais, por meio
da sua articulao com a IIRSA encontrou seu espao no complexo contexto da
integrao regional. Por sua vez, a Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do
Caribe (CELAC), criada em dezembro de 2010 e que rene todos os pases latino-
americanos e do Caribe, do Mxico at a Argentina, um mecanismo de dilogo que,
apesar da diversidade de interesses e orientaes de cada pas, poderia permitir regio
falar em unssono no cenrio internacional, pelo menos no tocante a alguns temas.
O fato de que nem os Estados Unidos nem o Canad pertenam a essa nova instncia,
que tem Cuba entre seus membros, a CELAC simboliza, portanto, sobejamente a
crescente autonomia da Amrica Latina em relao ao seu grande vizinho do norte.

Mas autonomia no significa indiferena: todas as instncias de integrao regional


da Amrica Latina e do Caribe devero acompanhar de perto as implicaes, para a
regio, das negociaes entre a Unio Europeia e os Estados Unidos, iniciadas em
julho de 2013, visando a instaurao de uma Parceria Transatlntica de Comrcio e
Investimento (T ransatlantic Trade and Investment Partnership [TTIP]).

As transformaes da sociedade:
o desafio da classe mdia e a reduo da pobreza
A constituio, ou a reconstituio, de uma classe mdia um dos indicadores mais
notveis da emergncia da Amrica Latina ao longo da ltima dcada, pois ela no
decorre apenas da elevao da renda mdia, mas tambm da integrao de uma
parcela crescente da populao em dispositivos formais de acesso moradia, sade,
ao crdito, educao e ao consumo. Portanto, trata-se tambm de uma transfor-
mao poltica, pois essas populaes carregam novas demandas. Somente levando
em conta essas evolues que poderemos tentar entender a natureza e o alcance
do movimento de protesto que eclodiu no Brasil em junho de 2013.

No se deve, entretanto, superestimar essa ascenso da classe mdia, inserida que


est em histrias sociais nacionais muito diversas e que se revela difcil de quantificar
com preciso, j que as categorias dos censos no so comparveis. A Amrica Latina
exibe recordes mundiais de desigualdades, em especial no Brasil e no Chile, mas
tambm no Peru e no Equador, com uma acentuada polarizao da sociedade entre

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 13 ]


Introduo
A SAVOIR

classes abastadas e classes populares que deixava pouco espao para a classe mdia.
Ao contrrio, outros pases tm tradio mais igualitria, especialmente o Uruguai e
a Argentina, onde a classe mdia foi mais associada ao emprego na administrao
pblica e nos servios (que requer formao universitria), do que na indstria.

Na dcada de 60, a classe mdia era identificada a grupos urbanos com formao
superior, emprego estvel, e que podiam esperar para os seus filhos uma situao pelo
menos melhor que a deles. Essas ambies foram varridas pelas crises econmicas que
abalaram a Amrica Latina a partir dos anos 1980 e redundaram na adoo do modelo
de orientao liberal, mais uma vez com modalidades e temporalidades diversas de
um pas para outro. A reduo dos empregos pblicos, as privatizaes de estatais, a
desindustrializao solaparam os alicerces da classe mdia. A degradao das univer-
sidades pblicas, onde elas existiam, tambm prejudicou a reproduo social da classe
mdia, bem como a mobilidade ascendente das camadas populares.

A atual reconstituio da classe mdia se sustenta, portanto, em novos mecanismos


e novos anseios. As fontes de emprego encontram-se hoje mais no setor privado do
que no pblico, sendo que este j nem garante mais o emprego vitalcio. O cresci-
mento das atividades vinculadas explorao dos recursos naturais proporcionou a
criao de empregos, especialmente de cargos de chefia intermedirios, com boa
formao tcnica (contadores, administradores, mas tambm tcnicos de laboratrio
ou agentes de turismo). As metrpoles tambm se beneficiam com a instalao
de sedes sociais e de executivos estrangeiros que requerem servios de qualidade,
formando um vasto conjunto de empregos, cobrindo desde os servios s empresas
(propaganda, comunicao, assessoria) aos servios pessoa (restaurantes, hotelaria,
comrcio).

A nova classe mdia , portanto, muito diferente daquela que alimenta alguns mitos
nacionais. O universo dos empregos que ocupa diversificou-se, mas a estabilidade
est longe de ser assegurada: no Chile, estudos mostram, por exemplo, uma forte
demanda por segurana por parte dessas novas classes mdias, mais do que a mul-
tiplicao das oportunidades enfatizada nos discursos oficiais enquanto vetores
de promoo social. Assim mesmo, programas pblicos e privados visam inserir essas
famlias nos mecanismos de crdito para o consumo e habitacional. As grandes cadeias
de distribuio oferecem com frequncia possibilidades de compra parcelada que
facilitam a aquisio de bens de consumo (televiso, computador) ou de carro. Os
grandes programas habitacionais idealizados para resolver os problemas da moradia
precria ou informal, em especial no Brasil, no Chile e no Mxico, so vinculados a
um forte componente financeiro, pois os beneficirios precisam poupar geralmente

[ 14 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

durante vrios anos para ter acesso casa prpria, que acabam reembolsando em
longussimos prazos (vinte ou trinta anos). Com isso, o mercado imobilirio dispe
de uma oferta muito segmentada, de acordo com os nveis de renda, desde a casa
pequena entregue sem acabamento para as classes populares, at os condomnios
de luxo com servios coletivos para a classe mdia alta. Todos tm em comum o
fato de serem associados a mecanismos de financiarizao e, portanto, de bancari-
zao. Alm dos problemas especficos desses programas, marcados por um dficit
de urbanidade, essa generalizao do crdito alimenta as preocupaes da classe
mdia. Sente-se ameaada pelo risco da perda do emprego, mas tambm pelos
problemas de sade que podem acarretar gastos considerveis, e pela questo do
custo da formao dos jovens.

De fato, uma das mudanas mais marcadas desses ltimos dez anos foi a ampliao
do acesso ao ensino superior, onde o nmero de estudantes universitrios duplicou,
entre 1995 e 2005, alcanando 15 milhes em 2005 e mais de 20 milhes em 2012. Esse
assombroso crescimento se processou ao preo da elevao das tenses para o
sistema universitrio existente, planejado para elites j bem formadas que ingressavam,
gerao aps gerao, no ensino superior. De agora em diante, parte significativa
dos jovens entra na universidade, enquanto seus pais haviam cessado os estudos no
segundo grau. Trata-se de um considervel impulsor de mudana social e de um
recurso para a consolidao do desenvolvimento econmico como um todo, embora
o incio dessa massificao tambm provoque tenses. A multiplicao dos cursos
ocorreu, s vezes, de forma extremamente desordenada: um pequeno pas como
Costa Rica (4,5 milhes de habitantes), que tinha apenas uma universidade pblica
(Universidad de Costa Rica), conta hoje com cerca de quarenta instituies privadas
de ensino superior que se auto-outorgam, sem qualquer escrpulo, o ttulo de
universidade. A este problema da qualidade dos cursos vem se agregar o do seu
financiamento, que excede as capacidades dos oramentos pblicos. Cada pas
implantou solues diferentes, que vo do controle total pelo Estado e as univer-
sidades pblicas (Cuba) at sistemas quase que por inteiro privatizados (o Chile e a
Colmbia, por exemplo), onde subsistem algumas universidades pblicas muitas
vezes antigas e prestigiosas.

portanto um sistema de ensino heterogneo que alimenta nos jovens e nas suas
famlias a esperana de uma ascenso social, s vezes ao custo de pesados sacrifcios
financeiros ou de um endividamento que o universitrio precisar reembolsar uma
vez formado. Essa situao foi profundamente questionada pelos protestos estu-
dantis de 2011 no Chile, contra o custo exorbitante dos estudos e as dificuldades de
insero profissional dos formados embora o sistema universitrio chileno descarte

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 15 ]


Introduo
A SAVOIR

todos os cursos que no sejam estritamente rentveis, isto , que no conduzam


a empregos remunerados o suficiente para pagar os emprstimos contratados para
financiar os estudos. Esses protestos tambm mostraram um dos efeitos previsveis
da formao dos jovens: a sua capacidade de expressar com fora novas reivindicaes
polticas.

A emergncia das classes mdias tampouco acabou com a pobreza que, embora
tenha diminudo desde 2003, est desigualmente distribuda entre os pases. Esta
alcana recordes na Amrica Central (Nicargua, Honduras, Guatemala), onde ultra-
passa os 50% da populao, e a menor no Uruguai e no Chile (da ordem de 12%).
A evoluo da pobreza extremamente sensvel s flutuaes econmicas, mas
enquanto apenas um ano de recesso provoca o aumento imediato da pobreza, por
um efeito cascata, so precisos vrios anos para reduzi-la. Na Argentina, o ndice de
pobreza, que era de 20% em 1999, alcanou cerca de 50% em 2002, para voltar aos
20% em 2006, reduziu-se para 11% em 2009 e estaria abaixo de 6% em 2013. Sua
evoluo tambm est relacionada situao demogrfica: altas taxas de natalidade
e uma transio demogrfica inacabada pesam sobre a redistribuio da renda
disponvel.

Ora, a Amrica Latina registrou, sob este aspecto, uma evoluo favorvel, com a queda
das taxas de crescimento demogrfico, facilitando a redistribuio postergando,
entretanto, o problema do envelhecimento da populao para o mdio prazo. A
reduo da pobreza observada desde o incio da dcada sustenta-se, portanto, em
dois elementos favorveis: a economia e a demografia. Foi o que permitiu que a
Amrica Latina se aproximasse dos Objetivos do Milnio de reduo da pobreza e
da indigncia. Essa reduo, contudo, permanece frgil: mesmo que uma parte das
famlias pobres tenha sem dvida atingido o status de classe mdia baixa, esse status
est longe de ser sedimentado.

Por outro lado, a pobreza afeta de maneira desigual os grupos sociais e as regies.
Os ndices de pobreza so, de forma geral, mais elevados entre os grupos indgenas e
no interior: , por exemplo, o caso no sul do Mxico, o que tambm explica os conflitos
sociais ali ocorridos e o descontentamento com o governo mexicano evidenciado
pela ecloso da guerrilha zapatista, uma situao que alimenta ainda mais o xodo
rural. Contudo, na cidade que os pobres esto em maior nmero e que as formas
de segregao socioespacial so mais visveis, na escala das metrpoles e dos bairros.
s desigualdades de renda somam-se ento a maior exposio aos riscos industriais
e ambientais, a precariedade das condies habitacionais, os problemas de transporte
para ter acesso ao emprego, e a falta de servios e de reas verdes. Esses diversos fatores

[ 16 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

dificultam sobremaneira a sada da pobreza, mesmo em um contexto econmico


de crescimento, devido falta de acesso educao e sade. , consequentemente,
nos bairros pobres que esto enraizadas as economias paralelas, os grupos crimino-
sos, o narcotrfico, que ali encontram facilmente uma mo de obra disposta a tudo por
no ter nada a perder. A estigmatizao que da resulta, a associao inconsciente entre
pobreza e criminalidade, o medo da classe mdia so tabus profundamente arraigados.
A violncia est muito presente e suas primeiras vtimas esto nos bairros pobres.

Explorao dos recursos naturais e desenvolvimento:


um equilbrio difcil de encontrar
A explorao dos recursos naturais , como j salientamos, um ingrediente chave
das estratgias de desenvolvimento. No entanto, suas limitaes so bem conhecidas.
Alm da dependncia das cotaes internacionais das matrias-primas, coloca-se a
questo do esgotamento dos recursos no renovveis. Na agricultura, essa explorao
acompanhada pela concentrao das terras em detrimento dos pequenos produtores.
As consequncias ambientais tambm so srias: uniformizao das paisagens pela
monocultura, desmatamento, movimentos de terreno, e acima de tudo, uma imode-
rada utilizao da gua.

No entanto, vrios pases latino-americanos assumem hoje sem qualquer complexo


esse modo de desenvolvimento, que lhes parece, por enquanto, a melhor opo
possvel. especificamente o caso do Peru, cujo rpido crescimento econmico
escora-se na expanso da minerao. Outros, como a Venezuela, esto procurando
financiar, a partir da sua renda petroleira, o desenvolvimento de outros setores
econmicos, mas isto permanece sem efeito, pois as importaes ficam periodica-
mente mais competitivas que os produtos fabricados localmente. A questo que se
coloca , ao mesmo tempo, a da diversificao econmica, meta difcil de alcanar,
mas tambm a das modalidades de redistribuio da renda. Ora, como a presso
fiscal geralmente baixa, os mecanismos de redistribuio permanecem insuficientes.

Com isso, os grandes projetos de minerao so muitas vezes recebidos negativamente


pelas comunidades locais que os combatem com violncia e reivindicam a preser-
vao de suas condies de vida, ou at a proteo dos biomas de interesse mundial
ou, como tambm so chamados dos bens pblicos mundiais. Multiplicaram-se os
conflitos socioambientais nos ltimos dez anos, e neles se enfrentam, via de regra,
grandes companhias, apoiadas pelas autoridades polticas locais ou nacionais, e comu-
nidades que querem preservar suas condies de vida. Esses conflitos tornaram-se
uns dos importantes palcos de expresso poltica, em especial diante da perda de

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 17 ]


Introduo
A SAVOIR

interesse de que padece a vida poltica tradicional. Nascidos de problemas concretos


as transformaes dos territrios que provocam a mobilizao local, eles reper-
cutem problemticas globais de proteo do meio ambiente, levantadas pelas redes
nacionais internacionais ativas em especial as grandes ONG ambientais como o
Greenpeace ou a Conservation International.

Esses conflitos geraram tenses, por exemplo, entre o Uruguai e a Argentina, a


respeito da instalao de uma fbrica de celulose nas margens do Rio Uruguai, que
foi considerada perigosa pelos Argentinos da outra margem. A violncia dos pro-
testos provocou vrias interrupes do trnsito na ponte entre os dois pases e os
levou Corte Internacional de Justia de Haia. Na maioria das vezes, entretanto, tais
conflitos ficam restringidos a um pas, o que no impede que sejam violentos. No
Peru, a oposio s grandes minas (Yanacocha, Conga) provocou enfrentamentos
entre foras de polcia e a populao, resultando em vrias vtimas. Os opositores
exigem a preservao do lugar onde vivem e temem, muito especialmente, perder
o acesso gua, da qual as minas so vidas consumidoras. no Chile que a situao
a mais tensa, pois o cdigo da gua adotado durante a ditadura do General Pinochet
favorece as grandes empresas que monopolizaram os direitos de uso da gua em
detrimento dos pequenos agricultores.

H tambm a questo da redistribuio dos royalties da minerao aos entes locais


e em benefcio das comunidades. Embora haja consenso sobre o princpio de um
pagamento pela explorao dos recursos naturais, no existe soluo satisfatria
para determinar o valor e as modalidades de redistribuio. O caso mais frequente
o pagamento de tributos aos governos locais (Argentina, Colmbia, Peru), mas
estes nem sempre tm condies de fazer o melhor uso dos recursos arrecadados,
por falta de competncias locais ou de projetos a financiar. Alm disso, as reformas
promovidas no sentido de uma melhor distribuio territorial dos royalties (na
Colmbia, por exemplo) enfrentam s vezes fortes resistncias locais ( o caso do Brasil).
J a centralizao dos pagamentos (no Chile) alimenta o descontentamento dos
entes subnacionais que enfrentam diretamente s contestaes sociais relacionadas
com a minerao.

O desenvolvimento escorado na explorao dos recursos naturais no deixa de ter


problemas ou vulnerabilidades. O esgotamento das jazidas no , certamente, o
principal desafio, pois os preos elevados incitam os produtores a explor-las ainda
mais e a desenvolver novas tecnologias para conseguir novos recursos. Contudo, a
manuteno de preos altos para as matrias-primas depende da demanda mundial,
sobre a qual os produtores latino-americanos no tm qualquer controle. Por outro

[ 18 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

lado, os modos de explorao tm consequncias socioambientais s vezes profundas,


que as sociedades civis toleram cada vez menos ou que reativam focos de conflitos
de oposio ao Governo e voracidade dos grandes proprietrios e das empresas.

Os conflitos socioambientais surgem, portanto, como uma nova manifestao dos


anseios das sociedades latino-americanas pela preservao de seu ambiente de vida,
mas tambm do grau de incerteza com relao aos reais impactos dos grandes
projetos. Tais conflitos so o reflexo do desejo de participao de vastos setores da
sociedade na vida pblica e da dificuldade dos governos em atender essas demandas
sociais.

O Retorno do Estado:
avanos e limites das polticas pblicas
Ao longo da ltima dcada, em vrios pases da regio, buscou-se um novo equilbrio
entre crescimento e equidade, numa abordagem direcionada para um papel mais
ativo do Estado. Esse retorno da presena do Estado, alardeado em oposio aos
excessos do liberalismo, das privatizaes e da desregulao dos anos 1990, assume
modalidades diversas conforme os pases. Enquanto determinados pases, como a
Colmbia, caracterizados h muito pelo baixo grau de interveno estatal na vida
econmica e social, no sofreram mudanas radicais, outros, como a Venezuela
que, por motivos histricos se destaca pela forte presena do Estado na gesto da
economia e da sociedade atravs da captao e da alocao da renda do petrleo
tm reforado este trao aps as transformaes realizadas com a ascenso ao
poder do ex-presidente Chvez, no fim dos anos 1990. Outros pases, como a Argentina,
onde o encolhimento do Estado foi drstico na dcada de 1990, vivenciaram um
espetacular movimento pendular, com o retorno macio do poder pblico regulao
geral, depois da grave crise econmica e sociopoltica de 2001-2002.

Mas, alm da diversidade das trajetrias nacionais na Amrica Latina como um todo,
o incremento da presena estatal vigente na dcada de 2000, gerou a necessidade,
em todos os pases, de repensar a ao pblica e a forma pela qual o Governo atua
na sociedade. No tocante ao pblica, as condies e modalidades da sua imple-
mentao ilustram as especificidades dos diversos pases latino-americanos, marcados
em especial, pelas hibridaes de suas polticas entre prticas tradicionais, presses
internacionais e vontade reformadora mais ou menos persistente. Mas, quando nos
debruamos sobre a maneira como atua o Estado, fica patente que, nos ltimos anos,
ele perdeu parte de seus recursos. As grandes empresas nacionais j haviam sido
privatizadas na dcada anterior, salvo notveis excees (Petrobrs, Codelco, Pemex,

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 19 ]


Introduo
A SAVOIR

PDVSA), e a presso fiscal demasiadamente baixa com exceo do Brasil e da


Argentina para oferecer aos Estados meios efetivos de atuao. Mesmo que em alguns
casos as receitas fiscais tenham aumentado, com os tributos sobre as exportaes
de matrias-primas e o retorno do crescimento, o fato que foram criados novos
mecanismos, mais assentados na negociao com os atores, nos incentivos em
lugar de barreiras, no apelo participao, na descentralizao para buscar maior
legitimidade e eficincia, e nos ajustes com as organizaes privadas, como as igrejas,
por exemplo. Ou seja, o Estado procurou, em vrios casos, apoiar-se na sociedade
organizada para instaurar uma nova relao com os agentes econmicos e sociais.
Falta muito para estabilizar essa relao, e diferentes frmulas esto sendo desen-
volvidas para contemplar as dificuldades especficas e as preferncias polticas. Um
exemplo das modalidades de atuao realizadas nessa perspectiva a construo
de infraestruturas, que recorre a diversas formas de parcerias pblico-privado, de
modo a concentrar a despesa pblica nas realizaes avaliadas como no lucrativas,
mas prioritrias ou politicamente estratgicas, enquanto so dadas em concesso as
infraestruturas mais fceis de rentabilizar.

Desafios nacionais e demandas sociais justificam o retorno do Estado, como com-


provam as demandas prioritrias de proteo ou de regulao, a comear pelo desafio
que representa a segurana dos bens e das pessoas que cobram um Estado protetor.
Esse anseio est muito presente em vrios pases: este o caso do Mxico, em espe-
cial, onde a incapacidade do Estado de controlar a violncia ligada ao narcotrfico
constitui um dos maiores problemas do continente latino-americano. Este, alis, no
o nico caso de infiltrao do Estado por mfias que tm um efeito deletrio sobre
as instituies e a organizao do poder pblico.

De todo modo, neste contexto de retomada do protagonismo do Estado, as polticas


pblicas passaram por profundas mudanas. o caso, j bem conhecido, das polticas
sociais, uma rea que concentrou inovaes implementadas pelos governos. Os
programas de combate pobreza generalizaram modalidades de transferncias
monetrias condicionais, isto , pagamentos atrelados a exigncias de acompanha-
mento mdico e assiduidade escolar, ou de dispositivos de insero profissional.
Esses programas, idealizados para lutar contra a excluso social, credenciaram a ideia
de que o combate pobreza deveria ser o objetivo central do desenvolvimento.

Apesar das premissas comuns e das semelhanas, no se pode afirmar que obedeam
a um modelo nico. A comparao entre os programas lanados em diversos pases
da regio reala diferenas importantes no que diz respeito s modalidades das
transferncias monetrias, s contrapartidas exigidas, aos pblicos beneficiados e

[ 20 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

dinmica poltica que embasou a sua implantao. Ao mesmo tempo, embora no


se possa negar os resultados positivos desses programas, o objetivo de reduo
substancial da pobreza no poder ser alcanado se o mercado de trabalho no
for capaz de oferecer empregos. Ora, caso a atividade econmica torne-se menos
dinmica na prxima dcada, a criao de empregos poder ser afetada.

As polticas ambientais, por sua vez, dispem de um considervel potencial de


aprimoramento. Enquanto o modelo de desenvolvimento econmico se sustenta
principalmente nas transformaes dos recursos naturais, os conflitos em torno do
acesso a esses recursos, bem como as consequncias das transformaes ambientais
para as comunidades, em termos de sade e de riscos, levantam a questo do me-
lhoramento das polticas pblicas nesta rea.

Contudo, poucos avanos so dignos de nota neste quesito. Os ndices de desempenho


ambiental exibem avanos bastante limitados em alguns casos e tendem mais para
a degradao em muitos pases nos ltimos anos. A deteriorao do meio ambiente,
resultado das deficincias da regulao e da fiscalizao frente aos projetos produtivos,
do crescimento urbano e do aumento do consumo durante a ltima dcada, deveria
provocar uma reao em matria de polticas pblicas, reao esta, que est demo-
rando em acontecer. Alm do mais, as solues alternativas que exigem o desenvol-
vimento de modos de produo menos destrutivos so at agora tmidas. Assim,
resta muito a fazer para que a Amrica Latina passe a trilhar a via de um crescimento
verde, mesmo se os Estados sofrem a presso das opinies pblicas nacionais e
internacionais sempre muito atentas e exigentes, no que tange preservao da
natureza.

J as polticas da cidade evoluram de forma bem mais alvissareira. De fato a Amrica


Latina rica em iniciativas e inovaes na rea das polticas urbanas. A ao pblica
nas cidades passou por uma renovao em trs principais setores: o desenvolvi-
mento da mobilidade intraurbana com alguns estrondosos xitos no transporte
coletivo, os programas de investimento na rea habitacional, embora o assunto
esteja longe de ser esgotado, as polticas e as intervenes de revitalizao urbana
que contemplam no s os centros histricos, como tambm as reas centrais de
vrias cidades grandes.

Mas ainda resta muito a fazer para melhorar a articulao entre os diferentes agentes
e superar as lgicas setoriais. Uma abordagem integral poderia ensejar que se leve
em considerao, na concepo e na execuo das polticas de investimento urbano, a
dimenso, por exemplo, do desenvolvimento sustentvel ou das questes de segu-
rana. As experincias regionais bem-sucedidas nesta ltima rea demonstram o

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 21 ]


Introduo
A SAVOIR

lugar decisivo das polticas de planejamento urbano e dos programas de segurana


dos municpios, embora, claro, a coordenao com os poderes regionais e nacionais,
o papel da polcia e da justia e a importncia das medidas de preveno, no sentido
amplo, tambm constituam fatores chaves para a reduo da violncia e da insegu-
rana urbanas. Na rea ambiental, as questes dos resduos slidos, da qualidade do
ar e da gua, do acesso s reas verdes e da energia ainda precisam melhorar em
uma perspectiva de justia ambiental.

A potencializao da ao pblica em muitas cidades, que se tornaram espaos


privilegiados de atuao, de participao e de fortalecimento da cidadania, no est
sem relao com o desenvolvimento dos programas e das polticas de descentrali-
zao. Essas polticas contriburam para estabilizar a democracia em um continente
onde ela se enraizou, mas precisa ser reforada, para melhor contemplar os anseios
das populaes e a diversidade das problemticas.

Este , na verdade, o significado dos processos de descentralizao amplamente


instaurados em toda a Amrica Latina, que precisavam ao mesmo tempo consolidar
a democracia local, criar contrapoderes mais prximos dos cidados frente a um
Estado muitas vezes distante e ineficaz e fornecer solues pragmticas para pro-
blemas locais. Esse discurso foi, s vezes, acompanhado por reformas constitucionais
visando dar mais peso aos governos locais como na Colmbia e na Venezuela
porm o impulso comum acabou trazendo resultados diferenciados. Nem todos os
pases aderiram descentralizao com a mesma convico, alguns foram reticentes
ou apenas fizeram de conta. Outros, inteiramente engajados, voltaram atrs. Apesar
de tudo, este movimento no deixou de alterar a administrao local e de conferir
maior legitimidade s instituies locais, embora que abrindo as portas a possveis
desvios, quando essas instituies caem nas mos de determinados grupos de
interesse ou promovem o clientelismo. Apesar da variedade das experincias que
dificulta generalizaes, a descentralizao enfrenta problemas comuns, tal como a
debilidade das finanas locais, que impacta a qualidade das polticas pblicas.

Outra rea na qual a ao pblica enfrenta reptos considerveis, at porque se trata


de um dos desafios chaves do sculo 21, a do ensino superior. Herdeiros de um
perodo durante o qual a democratizao e a modernizao da vida universitria
caminharam paralelamente ao incio de uma massificao geradora de tenses, os
sistemas de ensino superior esto cada vez mais tomando em conta os desafios da
insero internacional.

[ 22 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


Introduo

Assim, os poderes pblicos precisam, em um contexto de acelerao do progresso


cientfico e de profundas mudanas no plano tecnolgico, preocupar-se com o
desenvolvimento da pesquisa, com o incremento da qualidade do ensino e com a
elaborao de padres, em um cenrio de crescentes desigualdades nos sistemas
universitrios. A exemplo de outras regies do mundo e como revelam os rankings
internacionais sem prejuzo de todas as crticas que lhes possam ser endereadas
est ocorrendo na Amrica Latina um desacoplamento entre uma elite de instituies
universitrias que integra a competio mundial e o resto dos estabelecimentos.
Diante de tal situao, os Estados se veem obrigados a adotar uma regulao que
permita distribuir com eficincia os recursos pblicos, de forma a manter a excelncia
pedaggica e cientfica. Em paralelo, precisam focar seu apoio em segmentos do
sistema universitrio que atendam a critrios de qualidade definidos nacionalmente
e que cumpram uma funo na formao, inclusive dos setores mais frgeis da juventude
para os quais o ensino tcnico fundamental, para garantir a sua empregabilidade.

Os pases latino-americanos desigualmente aparelhados para enfrentar esses desafios


precisam, portanto, colocar-se em uma perspectiva no s de regulao, mas tambm
de impulso, de avaliao e de garantia, a fim de promover a divulgao e os avanos
dos atores mais internacionalizados, bem como a consolidao de um sistema uni-
versitrio com uma robusta ancoragem nacional e regional. uma condio sine qua
non para avanar rumo a um desenvolvimento nacional balanceado, tanto do ponto
de vista econmico quanto social.

As reas da ao pblica analisadas nesta obra, poro prova as capacidades dos


pases da regio de se dotar de um Estado estrategista, capaz de consolidar os
avanos e progressos atingidos nos ltimos anos. De fato, parece mesmo que
somente o prosseguimento do processo de reconstruo do Estado e do aprimo-
ramento das aes pblicas ter condies de sedimentar as conquistas de uma
dcada de prosperidade, de superar as inevitveis turbulncias macroeconmicas e
de sobrepujar os obstculos que travam a realizao dos anseios das populaes
latino-americanas.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 23 ]


1. Dinmicas econmicas,
insero internacional
e transformaes sociais
1.1. A Amrica Latina e a crise econmica internacional
Carlos QUENAN

Introduo
Embora conhecida nos anos 1980 e 1990 pelo carter medocre e voltil de sua
atividade econmica, a Amrica Latina conheceu um crescimento muito mais
dinmico a partir dos anos 2000, principalmente entre 2003 e 2008. Em um contexto
internacional favorvel, que se traduziu por uma melhoria sensvel dos termos de
troca e um acesso facilitado a financiamentos internacionais, a regio lanou mo
de polticas macroeconmicas rigorosas e reduziu sua vulnerabilidade financeira, o que
lhe permitiu resistir melhor crise econmica mundial desencadeada em 2007-2008.

De fato, os pases latino-americanos [ 1 ] puderam enfrentar as turbulncias interna-


cionais e os choques desfavorveis que delas decorreram, principalmente na esteira
da falncia da Lehman Brothers em 2008-2009 e da agravao da crise da zona euro
em 2011-2012. Em um primeiro momento, a regio latino-americana sofreu uma
recesso bastante moderada, se comparada com a das outras regies do mundo,
registrando, em um segundo momento, uma diminuio do crescimento, sem
sofrer no entanto crises monetrias ou financeiras devastadoras. Mesmo tendo se
enfraquecido entre 2009 e 2012, o crescimento mostrou uma grande resilincia,
graas s polticas pblicas de apoio atividade inclusive polticas sociais inovadoras
que permitiram a incluso no mercado interno de parte dos setores desfavorecidos
e graas dinmica favorvel da demanda interna criada pela progresso, desde

[1 ] Neste trabalho, as anlises sero elaboradas principalmente com base nas sete grandes e mdias economias
da regio, ou seja: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Mxico, Peru eVenezuela. Entretanto, pases como Bolvia,
Equador, Paraguai e Uruguai, assim como pases da Amrica Central e do Caribe insular, tambm sero contem-
plados em funo da temtica abordada.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 25 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

2003, dos salrios reais, do emprego e do acesso ao crdito, o que contribuiu para
a expanso das classes mdias em vrios pases da regio.

Passados os choques externos negativos associados s fases mais agudas da crise


global, a regio deveria evoluir, a curto e mdio prazo, em um contexto internacional
desfavorvel (OCDE/CEPAL, 2012 e Powell, 2013). Ao quadro recessivo predominante
na Unio Europeia se somam a fraqueza da atividade econmica nos Estados Unidos
e a ameaa de um arrefecimento prolongado do crescimento nos grandes pases
emergentes [ 2 ], o que poderia afetar negativamente as exportaes da regio latino-
americana. Paralelamente, a perspectiva do abandono progressivo das polticas
monetrias expansivas implementadas nos ltimos anos pelos bancos centrais dos
pases desenvolvidos, principalmente nos Estados Unidos, poderia produzir uma
diminuio, ou at mesmo uma inverso, dos fluxos de capitais em direo aos pases
em desenvolvimento e emergentes, entre os quais os pases da Amrica Latina.

Posto em perspectiva o perodo de forte crescimento dos pases latino-americanos


que ocorreu antes da crise econmica global, analisaremos os efeitos das turbuln-
cias internacionais sobre os fluxos econmicos externos da Amrica Latina.
Examinaremos a seguir a maneira como a crise internacional afetou o desempenho
econmico da regio, especialmente no que tange aos principais fatores macroe-
conmicos essenciais [ 3 ]. Por fim, frisaremos os riscos e os desafios que os pases
da regio podem ter de enfrentar caso se deparem, a curto ou mdio prazo, com o
reaparecimento da dependncia externa.

[2] Segundo o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o crescimento mundial dever permanecer moderado a curto
prazo (menos de 3% em 2013), devido, em grande medida, a uma demanda interna muito fraca e a um crescimen-
to lento em vrios grandes pases emergentes, bem como a uma recesso prolongada na zona euro. Para os pases
avanados, o crescimento econmico deve atingir 1,2 % em 2013 e 2,1 % em 2014 (dados do FMI, julho de 2013).
Ver http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/.
[3] Neste trabalho, focalizamos o desempenho do crescimento e os principais saldos macrofinanceiros (saldo fiscal,
saldo em conta corrente) luz da evoluo das relaes econmicas externas da regio durante a ltima dcada.

[ 26 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

1.1.1. O crescimento econmico da Amrica Latina:


a evoluo recente em uma perspectiva histrica
Beneficiando-se de um contexto internacional favorvel, a Amrica Latina conheceu,
nos dez ltimos anos, mais particularmente entre 2003 e 2008, uma fase de forte
crescimento econmico, comparvel que vivenciou aps a Segunda Guerra Mundial,
o que contribuiu para gerar uma onda de otimismo quanto s perspectivas da regio [ 4 ].

Na poca ps-guerra, a Amrica Latina desfrutou de um perodo de expanso


sustentada que correspondia implementao de estratgias de industrializao
por substituio das importaes (ISI) e uma forte interveno do Estado na atividade
econmica. Esse modo de desenvolvimento, impulsionado pela industrializao e
pelo desenvolvimento do mercado interno, substituiu a estratgia de crescimento
baseado em uma forte insero na economia mundial por meio da exportao de
produtos primrios minerais e agrcolas para os grandes centros desenvolvidos
de ento a primeira globalizao do fim do sculo 19 e das primeiras dcadas do
sculo 20, tornada obsoleta com o surgimento da grande crise econmica dos anos
1930 (Bulmer-Thomas et al., 2006; Brtola e Ocampo, 2010).

Embora a Amrica Latina tenha experimentado um crescimento muito dinmico


entre 1950 e 1980 (pouco acima de 5% em mdia anual), o perodo se caracteriza
pela ausncia de recuperao em termos globais. O PIB per capita da regio progride
cerca de 3%, num ritmo um pouco inferior ao do grupo dos pases mais desenvolvidos,
representado por aqueles que hoje constituem o G7 [ 5 ], os quais tambm registraram
uma progresso sustentada da atividade econmica durante as Trinta Gloriosas.
Observa-se no entanto uma grande diversidade de trajetrias nacionais, e alguns
pases, como o Mxico, mas sobretudo o Brasil economias cujo tamanho favorece
a expanso do mercado interno e a industrializao recuperaram algum atraso
durante essa fase (Tabela 1).

[ 4] O perodo recente chegou a ser chamado de Dcada da Amrica Latina e do Caribe (Moreno, 2011).
[ 5] Alemanha, Gr-Bretanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Japo e Itlia.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 27 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Tabela 1 Crescimento do PIB per capita e recuperao do atraso econmico

PIB por habitante Diferenas em relao aos pases


taxa de crescimento anual mdia (%) do G7

1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012 1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012

Argentina 1,5 -2,6 0,8 7,5 4,2 -2,3 -4,6 -0,6 6,3 4,6
Bolvia 0,9 -2,0 1,3 2,6 2,8 -2,8 -4,1 -0,2 1,4 3,2
Brasil 4,4 -0,5 0,9 3,1 1,8 0,6 -2,5 -0,5 1,9 2,1
Chile 1,4 0,7 4,2 3,6 3,0 -2,4 -1,4 2,8 2,4 3,4
Colmbia 2,3 1,2 0,8 3,6 2,6 -1,4 -0,8 -0,6 2,4 3,0
Costa Rica 3,2 -0,3 2,2 4,2 1,8 -0,6 -2,4 0,8 3,0 2,2
Cuba 0,9 0,9 -1,3 7,0 2,3 -2,9 -1,1 -2,8 5,8 2,7
Equador 2,3 0,4 0,6 3,3 2,5 -1,5 -1,6 -0,8 2,2 2,9
El Salvador 1,2 -3,1 2,3 1,1 -1,0 -2,6 -5,2 0,9 0,0 -0,6
Guatemala 2,4 -0,5 2,9 3,6 2,1 -1,4 -2,5 1,5 2,4 2,4
Haiti -0,2 -3,1 -2,4 -1,6 -1,1 -3,9 -5,1 -3,8 -2,8 -0,8
Honduras 2,4 0,2 1,3 4,1 0,7 -1,4 -1,9 -0,1 2,9 1,1
Jamaica 1,5 -0,5 -1,4 -0,4 -3,0 -2,3 -2,6 -2,9 -1,6 -2,7
Mxico 5,1 0,8 2,0 3,0 0,7 1,3 -1,3 0,6 1,8 1,0
Nicargua 1,0 -3,3 1,5 2,9 1,7 -2,7 -5,4 0,0 1,7 2,1
Panam 2,9 -1,0 2,4 6,9 6,7 -0,9 -3,1 1,0 5,7 7,1
Paraguai 2,6 0,9 -0,2 2,7 1,3 -1,1 -1,2 -1,6 1,5 1,7
Peru 2,2 -3,9 1,5 5,0 3,8 -1,5 -6,0 0,0 3,8 4,2
Repblica
Dominicana 3,0 0,1 3,9 4,5 3,7 -0,7 -2,0 2,5 3,3 4,1
Trinidad
e Tobago 4,1 -3,6 4,1 7,8 -1,6 0,4 -5,6 2,7 6,6 -1,2
Uruguai 1,3 -0,1 0,7 6,9 5,1 -2,4 -2,2 -0,8 5,7 5,4
Venezuela 2,2 -2,1 -0,8 5,3 -0,4 -1,5 -4,1 -2,3 4,1 -0,1
Amrica
Latina 2,8 -0,4 1,1 3,4 1,8 -0,9 -2,4 -0,3 2,9 2,2
e Caribe
Estados
Unidos 2,3 2,2 1,8 1,5 -0,1 -1,4 0,2 0,4 0,3 0,3
China 2,9 5,8 7,0 8,2 8,8 -0,8 3,7 5,6 7,0 9,1
G-7 3,7 2,0 1,4 1,2 -0,4
Fontes: CEPAL, Banco Central do Brasil e Groningen Growth and Development Centre.

[ 28 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

O modo de desenvolvimento ligado a uma industrializao sustentada pelo Estado


e a um crescimento introvertido, que permitira muitos anos de forte crescimento,
comeou a dar sinais de esgotamento no fim dos anos 1970. A inflao crnica em
vrios pases da regio, os desequilbrios fiscais e o endividamento externo crescentes
mostraram que esse modelo no era capaz de assegurar uma prosperidade duradoura.
A crise da dvida externa desencadeada em agosto de 1982 pelas dificuldades do
Mxico em honrar seus compromissos externos contagiou rapidamente a maioria
dos pases da regio, precipitando mudanas importantes de poltica econmica.

Em uma situao internacional caracterizada por profundas mutaes precursoras do


processo de globalizao, a maior parte dos pases latino-americanos, marginalizados
pelos mercados internacionais de capitais e pelo peso das restries financeiras
consecutivas crise da dvida externa, foi obrigada a adotar medidas de austeridade
durante os anos 1980. Paralelamente, tais pases liberalizaram o funcionamento de
suas economias, ao adotarem a abordagem preconizada pelas Instituies Financeiras
Internacionais (IFIs), em um contexto de renovao das controvrsias tericas a
respeito do crescimento e do desenvolvimento.

Com o intuito de implementar economias sujeitas s leis da concorrncia, mais aber-


tas e competitivas, generalizaram-se as polticas de ajuste e as reformas estruturais.
Segundo aquela tese, o investimento privado e as exportaes se tornariam loco-
motivas do crescimento e favoreceriam a volta de certa viabilidade financeira exter-
na. Por meio de privatizaes e retirada do Estado, desregulao da economia
principalmente a liberalizao financeira interna e externa e abertura para as tro-
cas internacionais, visava-se estabelecer um novo contexto institucional e uma ampla
reestruturao da oferta.

Em um quadro de austeridade, de restrio financeira externa e de incio de processo


de reformas estruturais, os anos 1980 foram, portanto, uma dcada perdida para o
desenvolvimento: o PIB per capita recuou 0,4% por ano em mdia, o que, obviamente,
agravou a diferena em relao renda por habitante dos pases desenvolvidos,
enquanto os pases emergentes da sia, especialmente a China, iniciavam um processo
de convergncia rpida que prosseguiria durante os anos 1990 e 2000 (ver Tabela 1).
Em larga medida, essa situao no mudou nos anos 1990, durante os quais os pases
latino-americanos registraram um crescimento que pode ser qualificado como medocre.

verdade que os pases da regio tornaram a ter acesso aos mercados internacionais
de capitais. Por um lado, devido volta da confiana dos investidores internacionais
suscitada pelas reformas de cunho liberal implementadas na maioria dos pases e,
por outro, s mudanas ocorridas na conjuntura financeira internacional no incio

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 29 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

dos anos 1990, principalmente as taxas de juros baixas em vigor nos Estados Unidos,
que tornavam mais atrativos os rendimentos oferecidos pelas economias latino-
americanas. A entrada macia de capitais estrangeiros induziu uma nova dinmica
macroeconmica e uma retomada do crescimento, mas, ao mesmo tempo, teve efeitos
perversos. De fato, em um contexto de liberalizao financeira e de progressivo
abandono das restries de convertibilidade, a crise mexicana de dezembro de 1994
a chamada crise tequila revelou os riscos corridos pelos pases, riscos estes
caracterizados por uma abertura financeira total, um sistema bancrio pouco slido,
uma forte valorizao da taxa de cmbio real e um descontrole do dficit da conta
de transaes correntes. Na sequncia, o efeito contagioso dessa crise mexicana foi
agravado pelo impacto negativo (choques comerciais e financeiros desfavorveis)
das crises asitica e russa de 1997-1998 sobre todas as economias emergentes, prin-
cipalmente as da Amrica Latina. Novas crises monetrias e/ou financeiras abalaram
os pases da regio (Brasil em 1999, Equador em 2000, Argentina em 2001 e Uruguai
em 2002) e afetaram profundamente o crescimento no fim dos anos 1990 e no incio
dos anos 2000, a tal ponto que se falou da meia-dcada perdida de 1998-2002
(CEPAL, 2002).

Resumindo, em um quadro de instabilidade financeira crescente, os anos 1990 consti-


tuem um prolongamento dos anos 1980 em termos de desempenho do crescimento.
A regio passou por duas dcadas em que conheceu, mais do que uma ausncia de
convergncia, uma acentuao da distncia que a separava das zonas mais desenvol-
vidas. Apenas algumas pequenas economias, como as da Bolvia, de Trinidad e Tobago
e da Repblica Dominicana, nos anos 1990, e sobretudo o Chile, que registrou um ciclo
de forte crescimento j na metade dos anos 1980, escaparam da mediocridade que
caracterizou a regio durante esse perodo.

A fraqueza e a instabilidade do crescimento, alm das graves crises monetrias e


financeiras, desferiram um golpe mortal no consenso forjado nos anos 1990 sobre
a fundamentao das reformas estruturais de abertura e de liberalizao financeira,
isto , nas propostas do Consenso de Washington [ 6 ]. Paralelamente, nesse incio
de milnio, o contexto internacional foi mais favorvel para a maior parte dos pases

[6] A expresso Consenso de Washington, utilizada pela primeira vez em 1990 pelo economista John Williamson
(Williamson, 1990), remete ao processo de convergncia intelectual baseada nas ideias preconizadas pela
administrao estadunidense (principalmente o Tesouro) e pela tecnocracia das instituies multilaterais (FMI
e Banco Mundial) sobre a necessidade de adotar, na sequncia da crise da dvida, polticas rigorosas de gesto
macroeconmica e de liberalizao. Esse consenso se desdobra em cerca de dez recomendaes (disciplina
fiscal, liberalizao comercial, segurana jurdica). Alm do trabalho de Williamson, ver as anlises crticas de
Adelman (2001), Boyer (2002) e Ffrench-Davis (2005).

[ 30 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

da regio, sendo caracterizado por um melhor acesso s fontes do financiamento


externo e, sobretudo, por uma melhoria dos termos de troca, especialmente para
os pases da Amrica do Sul exportadores lquidos de matrias-primas, que se bene-
ficiaram do boom das importaes de commodities [ 7 ] dos pases asiticos, princi-
palmente da China. Com isso, a Amrica Latina encontrou novamente uma taxa de
crescimento da ordem de 5%, vivenciando, pela primeira vez desde os anos 1970, um
ritmo semelhante quele registrado no perodo ps-guerra (Grfico 1), acompanhado
por uma fase de convergncia da renda per capita (Tabela 1). Certamente, o desem-
penho dessa regio, constituda principalmente por pases de renda intermediria
com desenvolvimento humano mdio [ 8 ] (Tabela 2), envolve uma grande diversidade
de situaes nacionais. Enquanto os dois maiores pases da regio, Brasil e Mxico,
registram uma progresso do PIB per capita inferior regional, outros conhecem
uma progresso do PIB per capita superior mdia regional, como a Argentina e a
Venezuela, que alcanam uma recuperao considervel em relao ao perodo
anterior. Por fim, o Chile, a Repblica Dominicana e Trinidad e Tobago apresentam
um desempenho notvel desde a dcada de 1990.

[ 7] Commodities designa os produtos bsicos ou de consumo corrente.


[ 8] O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) um ndice estatstico compsito (sade e longevidade, educao
e nvel de vida), criado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, em 1990, com vistas a avaliar
o nvel de desenvolvimento humano dos diferentes pases. Os valores do ndice vo de 0 (o mais baixo) a 1 (o mais
alto nvel de desenvolvimento humano).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 31 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 1 PIB real Amrica Latina e Caribe


10 10
9 1961-70
mdia de
8 2009-12
5,1% 8
mdia de
7 2,9%
1981-90
6 mdia de 6
5 1,8%

4 4
3
1971-80
2 mdia de 2
1 5,8%
0 1991-2002 0
mdia de
-1
2,7%
-2 2003-08 -2
mdia de
-3 4,6%
-4 -4
1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fonte: CEPAL.

Sob o efeito da crise econmica internacional desencadeada em 2007 nos Estados


Unidos pela Crise das Subprimes , agravada a partir de setembro de 2008 pela
falncia da Lehman Brothers, o crescimento latino-americano parece entrar em uma
nova fase. No perodo 2009-2012, a regio aguentou firmemente, como veremos,
os choques desfavorveis provocados pelo contexto de crise. Mas,com o enfraque-
cimento da conjuntura internacional, a Amrica Latina sofreu um arrefecimento de
sua atividade (crescimento anual mdio do PIB regional de 2,9%), o que, obviamente,
redundou em uma menor progresso da renda per capita. No entanto, a convergncia
da renda per capita em relao s economias mais avanadas continuou, devido ao
recuo da atividade nos pases avanados, que constituem o epicentro da crise mundial.

[ 32 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 2 PIB per capita e desenvolvimento humano (2012)

Indicador de Ranking PIB Ranking


Desenvolvimento entre por hab. entre
humano 186 pases USD 186 pases


Desenvolvimento humano muito alto
Chile 0,819 40 15 410 45
Argentina 0,811 45 11 576 60
Desenvolvimento humano alto
Uruguai 0,792 51 14 614 46
Cuba 0,780 59 n.i. n.i.
Panam 0,780 59 9 919 65
Mxico 0,775 61 10 247 64
Costa Rica 0,773 62 9 673 66
Trinidad e Tobago 0,760 67 19 018 40
Venezuela 0,748 71 12 956 52
Peru 0,741 77 6 530 81
Brasil 0,730 85 12 079 57
Jamaica 0,730 86 5 541 92
Equador 0,724 89 5 311 93
Colmbia 0,719 91 7 855 70
Desenvolvimento humano mdio
Repblica Dominicana 0,702 96 5 763 88
El Salvador 0,680 107 3 823 105
Bolvia 0,675 108 2 532 125
Paraguai 0,669 111 3 903 103
Honduras 0,632 120 2 242 127
Nicargua 0,599 129 1 757 131
Guatemala 0,581 133 3 302 115
Desenvolvimento humano baixo
Haiti 0,456 161 759 159

Fontes: ONU e FMI WEO (abril de 2013).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 33 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.1.2. O perodo 2009-2012: os efeitos da crise econmica


internacional sobre o comrcio e os fluxos financeiros
As economias latino-americanas foram afetadas de forma desigual pela crise
econmica internacional que eclodiu no fim de 2008. Distinguimos trs etapas
que marcaram a economia mundial desde ento. A primeira corresponde grande
recesso sofrida pelos pases desenvolvidos em 2008-2009 e aos choques externos
desfavorveis consecutivos falncia da Lehman Brothers em setembro de 2008,
que se traduziram por uma queda do preo das matrias-primas e uma violenta
contrao dos fluxos financeiros internacionais. Durante a segunda etapa, a recupera-
o da atividade econmica nos Estados Unidos e nos pases desenvolvidos em 2010,
na esteira das polticas contracclicas que foram empregadas, foi acompanhada
por uma retomada do comrcio internacional e uma recuperao das cotaes das
matrias-primas, parcialmente fortalecida pela abundncia de liquidez provocada
pelas polticas monetrias expansionistas aplicadas a partir de 2008. A terceira etapa,
que se estende do segundo semestre de 2011 a boa parte do ano 2012, associada
deflagrao da crise da dvida soberana na zona euro.

As relaes econmicas externas da Amrica Latina refletiram essas evolues: de


setembro de 2008 a maro de 2009, assistimos a um aumento generalizado dos
prmios de risco das obrigaes soberanas, desvalorizao das taxas cambiais e a
uma queda violenta dos ndices das bolsas de valores. Mas os efeitos negativos da
primeira fase da crise internacional atingiram principalmente o canal comercial [ 9 ]:
os volumes exportados caram cerca de 10% em 2009 com o desmoronamento da
demanda internacional (principalmente a dos pases industrializados). Foi o caso, em
especial, dos pases exportadores de bens manufaturados (Mxico, Amrica Central),
de quem os Estados Unidos, epicentro inicial da crise, so o principal cliente. Pelo
lado dos pases exportadores de commodities , a queda do volume exportado foi
menor, principalmente graas manuteno da demanda chinesa. Em termos de
valores, esse comrcio s foi afetado no fim de 2008/incio de 2009, pela brutal
queda dos preos das matrias-primas. Juntos, esses choques levaram contrao
da atividade econmica, especialmente no primeiro trimestre de 2009, quando o
PIB e a produo industrial da regio recuaram 3% e 10%, respectivamente, em ritmo
anual. O Mxico mostrou-se singularmente sensvel a esses choques, devido a inten-
sidade de seus laos econmicos com os Estados Unidos e foi o pas mais atingido
pela crise, o PIB mexicano caiu 6,2% em 2009.

[9] Ver Ocampo (2009) e Quenan e Torija-Zane (2011).

[ 34 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

A instabilidade financeira associada ao refluxo dos movimentos de capitais no incio


da crise foi de curta durao. Graas a uma liquidez global abundante, os mercados
latino-americanos atraram novamente os investimentos dos no residentes aps
a contrao violenta do fim de 2008 (Grfico 2). Paralelamente retomada dos
indicadores financeiros, a partir do incio de 2009, o preo das principais matrias-
primas voltou a subir, em consequncia do aumento da demanda internacional,
dinamizada pelo vasto programa de retomada chins. O aumento das cotaes foi
uma retomada de flego para os pases exportadores de matrias-primas que tm
acesso restrito aos mercados de capitais internacionais (Argentina, Venezuela), bem
como para os pases cujas finanas pblicas dependem estreitamente desses produtos
(Mxico e Equador, por exemplo). Na sequncia da melhoria do contexto interna-
cional, a Amrica Latina encontrou novamente o crescimento econmico, com uma
forte progresso em 2010. Mas a alta dos preos das matrias-primas e, sobretudo, a
volta dos capitais estrangeiros produziram tambm efeitos indesejados. As autoridades
locais comearam a temer as consequncias das entradas de capitais de curto prazo
em termos de valorizao das moedas nacionais e vrios pases da regio introduziram
limites para essas entradas.

Grfico 2 Amrica Latina e Caribe


Fluxos de investimentos estrangeiros
(Fluxos trimestrais em bilhes de dlares)
IDE Investimentos de portfolio Outros investimentos
60

40

20

-20

-40
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: CEPAL

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 35 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

A conjuntura da regio foi novamente contrariada em razo da propagao da crise


internacional para a Europa. certo que a recesso e a agravao da crise das finanas
pblicas na zona euro a partir de meados de 2011 tiveram um efeito limitado sobre
a regio, pois a Unio Europeia representa apenas 13% das trocas comerciais da
Amrica Latina. Mas isso, combinado a novas tenses nos mercados financeiros e
aos efeitos indiretos da recesso na Europa sobre o comrcio mundial e sobre a
atividade na outras grandes zonas da economia mundial entre outros, a China ,
se traduziu em uma nova desacelerao dos volumes exportados e uma estagnao
dos preos das exportaes da regio. Consequentemente, a taxa de crescimento
das exportaes latino-americanas para seus principais parceiros comerciais baixou
em 2012 em comparao ao ano anterior: -5% para as exportaes para a UE e -1%
para aquelas destinadas China (CEPAL, 2012). Esses resultados no foram de todo
compensados pelo bom comportamento das exportaes latino-americanas para
os Estados Unidos, pas que conheceu um crescimento moderado em 2012. O baixo
desempenho das exportaes decorreu de sua fraca progresso em valor (1,5% em
2012, contra 22% em 2011), tendo as cotaes das matrias-primas exportadas pelos
pases da regio conhecido evolues diferenciadas.

Enfim, a quase estagnao das exportaes contribuiu para uma leve deteriorao
da balana comercial regional: o supervit das trocas de bens, que segue uma tendncia
decrescente desde o incio da crise internacional, caiu para seu nvel relativo mais baixo
desde 2001: 0,8% do PIB regional (Grfico 3).

[ 36 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 3 Rubricas da balana de transaes correntes


(% do PIB)
Balana do bens Balana dos servios reais Balana da renda
Balana dos transferncias correntes
8

-2

-4

-6

-8
80 85 90 95 00 05 10

Fonte: CEPAL.

A balana das transferncias correntes da regio latino-americana tambm sofreu


o impacto negativo da crise ocorrida entre 2008 e 2012 (ver Grfico 3 e Tabela 3).
Afetados principalmente pela diminuio das remessas dos imigrados latino-
americanos vindas dos Estados-Unidos e da Europa, esses fluxos, que aumentaram
continuamente at 2008, sofreram com a degradao do mercado de trabalho dos
pases desenvolvidos. Aps o pico histrico de 65 bilhes de dlares em 2008, as
transferncias dos trabalhadores imigrados caram 15% em 2009 e se estabilizaram
em cerca de 61 bilhes de dlares em 2011 e 2012 (BID, 2013). Embora os sinais de
melhoria do mercado de trabalho nos Estados Unidos favoream a recuperao
desses fluxos to importantes para pases como o Equador e a Repblica Dominicana
ou os pases da Amrica Central, a retomada global das remessas foi prejudicada
pela queda dos fluxos provenientes da Espanha, devido taxa de desemprego ainda
muito elevada nesse pas [ 10 ].

[10] Ver uma anlise detalhada sobre a crise da zona euro e seus efeitos sobre os fluxos econmicos Europa/
Amrica Latina em Quenan (2013).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 37 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Tabela 3 Amrica Latina: transferncias dos trabalhadores migrantes


(em bilhes de USD)
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Brasil 2,0 2,5 2,5 2,9 2,8 2,9 2,2 2,2 2,1 1,5
Colmbia 3,1 3,2 3,3 3,9 4,5 4,8 4,1 4,0 4,2 2,0
Costa Rica 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,2
Equador 0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 3,1 2,7 2,6 2,7 1,2
El Salvador 2,1 2,5 3,0 3,5 3,7 3,7 3,4 3,4 3,6 2,9
Guatemala 2,1 2,6 3,0 3,6 4,1 4,3 3,9 4,1 4,4 3,6
Honduras 0,8 1,1 1,8 2,3 2,6 2,8 2,5 2,5 2,8 1,4
Jamaica 0,0 1,5 1,6 1,8 2,0 2,0 1,8 1,9 2,0 1,5
Mxico 15,1 18,3 21,7 25,6 26,1 25,1 21,3 21,3 22,8 17,3
Nicargua 0,4 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,7
Repblica
Dominicana 2,1 2,2 2,4 2,7 3,0 3,2 3,0 3,0 3,2 1,5
Amrica
Latina 33,7 40,6 48,7 57,5 64,3 64,9 56,5 57,6 60,9 61,3
e Caribe
Fonte: CEPAL, BID com base nas estimativas do FUMIN.

Para concluir, durante o perodo 2008-2012, as relaes econmicas internacionais


da regio sofreram mudanas importantes. Por um lado, o supervit corrente que
caracterizou a regio entre 2003 e 2007 [ 11 ] se transformou em um dficit que se
acentua, mesmo que de forma moderada (-1,9 % em 2012). Por outro lado, o perodo
2008-2012 viu a confirmao do aumento de volatilidade das entradas de capitais
(Grfico 4). Entramos, portanto, em uma etapa na qual a dependncia externa pode
reaparecer, muito embora a regio latino-americana continue atraindo montantes
considerveis de investimentos diretos estrangeiros, e de forma mais estvel que as
outras fontes de financiamento externo (Grfico 2). A crise econmica internacional
perturbou o ciclo de expanso iniciado em 2003, ainda que o crescimento tenha sido
relativamente pouco afetado, em comparao a outras partes do mundo. Nesse
contexto, os fatores econmicos essenciais da regio conheceram uma degradao
moderada.

[11] Antes, quando o crescimento da regio disparava, a progresso resultante das importaes se traduzia por
uma degradao dos saldos comercial e corrente. Durante o perodo 2003-2007, os saldos exteriores perma-
neceram superavitrios, pois as exportaes conheceram um forte aumento, devido, em grande parte, alta
persistente dos preos das matrias-primas exportadas pela regio.

[ 38 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 4 Amrica Latina e Caribe: saldo em conta corrente


e entradas lquidas de capitais (% do PIB)
Saldo corrente Saldo financeiro
8

-2

-4

-6
80 85 90 95 00 05 10

Fonte: CEPAL.

1.1.3. Os fatores econmicos fundamentais:


ainda slidos, porm afetados pela crise internacional
Tanto durante a grande recesso de 2008-2009, quando os choques externos foram
de porte comparvel aos que a Amrica Latina sofreu durante a crise da dvida
externa no incio dos anos 1980(OCDE, 2009), quanto no momento da agravao
da crise da dvida soberana na zona do euro, em 2011-2012, a regio mostrou uma
grande resilincia, no apenas em termos de crescimento, como tambm no plano
financeiro. A Amrica Latina evitou uma recesso mais profunda e pde enfrentar
as turbulncias internacionais sem sofrer como no passado crises monetrias ou
financeiras desestabilizadoras. Essa capacidade de resistncia crise resulta de vrios
fatores convergentes de diminuio da vulnerabilidade financeira.

Ao contrrio do ocorrido nos anos 1970, quando uma abundante liquidez prove-
niente da reciclagem internacional dos petrodlares veio financiar o aumento do
endividamento externo pblico e privado (a dvida externa dos pases da Amrica
Latina e do Caribe passou de 32 bilhes para 223 bilhes de dlares entre 1970 e 1980,
o que resultou na crise da dvida do incio dos anos 1980), a maior parte dos pases da
regio registrou entre 2003 e 2008 uma reduo do seu endividamento externo. De
fato, esse perodo de farta liquidez internacional est associado a um fortalecimento

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 39 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

da posio financeira externa, graas obteno de supervits correntes (Grfico 5).


Mesmo quando o crescimento foi acompanhado por uma necessidade de financia-
mento externo lquido, como o caso desde 2009, as entradas de capitais estrangeiros
se concentraram sob a forma de investimentos diretos (Grfico 2), de tal maneira que
o aumento do endividamento externo permaneceu moderado e inferior ao cresci-
mento do PIB. Por isso, observa-se na dcada de 2000 uma consequente diminuio
dos ndices de endividamento externo, paralelamente a um aumento considervel
das reservas cambiais dos bancos centrais (Tabela 4).

Tabela 4 Indicadores de sustentabilidade financeira externa

1990-2002 2003-2008 2009-2012

Argentina Dvida externa % das exportaes 548,5 328,0 190,5


% do PIB 51,3 72,8 33,4
Reservas % da Dvida externa 13,9 23,9 34,3
internacionais % do M2 * 64,2 69,6 53,8
Bolvia Dvida externa % das exportaes 483,8 246,4 87,9
% do PIB 72,3 65,6 28,7
Reservas % da Dvida externa 12,0 46,8 153,0
internacionais % do M2 80,3 130,1 128,8
Brasil Dvida externa % das exportaes 383,8 165,1 124,5
% do PIB 41,5 21,8 12,4
Reservas % da Dvida externa 19,1 53,3 117,8
internacionais % do M2 19,7 32,6 38,7
Chile Dvida externa % das exportaes 193,6 118,0 129,8
% do PIB 44,7 39,7 40,0
Reservas % da Dvida externa 46,9 35,9 37,4
internacionais % du M2 47,3 30,4 27,4
Colmbia Dvida externa % das exportaes 285,5 192,0 147,3
% do PIB 34,7 27,5 22,2
Reservas % da Dvida externa 30,9 39,3 44,5
internacionais % do M2 32,9 33,6 26,5
Equador Dvida externa % das exportaes 339,7 168,7 77,0
% do PIB 73,4 39,7 19,9
Reservas % da Dvida externa 7,3 11,3 12,4
internacionais % do M2 n.d n.d. n.d.

[ 40 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

1990-2002 2003-2008 2009-2012

Mxico Dvida externa % das exportaes 169,8 58,0 64,2


% do PIB 29,0 14,7 18,6
Reservas % da Dvida externa 26,3 59,6 65,9
internacionais % do M2 16,7 17,9 21,9
Paraguai Dvida externa % das exportaes 235,9 138,6 54,9
% do PIB 30,8 33,9 18,9
Reservas % da Dvida externa 42,3 59,4 121,2
internacionais % do M2 81,2 105,6 75,4
Peru Dvida externa % das exportaes 575,4 180,7 118,7
% do PIB 62,0 36,5 27,5
Reservas % da Dvida externa 24,0 57,7 100,9
internacionais % do M2 52,8 66,3 76,9
Uruguai Dvida externa % das exportaes 283,5 326,1 212,3
% do PIB 33,5 64,6 37,8
Reservas % da Dvida externa 22,6 30,5 66,0
internacionais % du M2 77,3 167,9 152,2
Venezuela Dvida externa % das exportaes 196,0 99,4 114,9
% do PIB 51,4 30,7 26,7
Reservas % da Dvida externa 27,9 50,9 16,8
internacionais % do M2 56,0 55,8 11,4

* M2: agregado monetrio que inclui M1 (total das moedas e cdulas em circulao e dos depsitos bancrios a vista
ou em contas correntes) e o crdito de curto prazo.
Fontes: FMI, CEPAL.

O crescimento econmico, principalmente entre 2003 e 2008, e a possibilidade de


os Estados arrecadarem parte da renda obtida pela alta das matrias-primas por
meio de impostos sobre o comrcio exterior e de outras formas de captao de
renda tambm contriburam para o fortalecimento das finanas pblicas. Nessa
perspectiva, apesar do aumento do peso das despesas pblicas no PIB, observa-se
uma diminuio quase generalizada dos ndices de endividamento pblico, ao contrrio
da tendncia observada nas economias desenvolvidas (Tabela 5). Consequentemente,
os governos dos diversos pases da Amrica Latina puderam lanar mo de medidas
de retomada anticclicas, no intuito de fortalecer a demanda domstica e amenizar
as tenses recessionistas provenientes dos choques comerciais associados crise
internacional. A rpida implementao de estmulos fiscais, mesmo que de menor porte
que as dos pases desenvolvidos [ 12 ] e frequentemente acompanhadas de polticas

[12] Apenas o Chile e o Peru implementaram planos de retomada relevantes, da ordem de 3% do PIB em 2009.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 41 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

monetrias expansionistas, foi decisiva para apoiar a atividade e relanar a economia


em tempos de crise. Embora a degradao moderada dos saldos fiscais que resultou
dessa interveno possa reduzir as margens de manobra para futuras polticas de
apoio demanda interna, a Amrica Latina no faz parte, a curto prazo, das zonas e dos
pases que podem conhecer crises graves associadas ao descontrole do endivida-
mento pblico.

Tabela 5 Dvida pblica e resultado fiscal da Administrao Pblica


(% do PIB)
Despesa pblica Saldo oramentrio Dvida pblica
% do PIB % do PIB % do PIB
1998-2002 2003-2008 2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012

Argentina 30,2 32,0 40,5 -1,9 1,0 -1,2 69,2 92,7 49,4
Bolvia 30,8 32,6 34,6 -5,7 -1,0 1,1 65,3 62,8 36,6
Brasil 38,9 38,0 39,2 -2,3 -2,6 -2,5 72,2 68,4 66,4
Chile 23,1 20,5 23,8 -0,8 4,3 -0,9 13,6 7,3 9,2
Colmbia 27,3 27,2 29,0 -3,8 -0,8 -3,3 36,6 37,9 35,3
Equador 21,4 24,0 40,5 -1,1 1,3 -2,9 56,8 32,9 19,3
Mxico 22,3 22,9 27,0 -4,2 -1,4 -2,5 44,4 41,0 43,7
Paraguai 20,4 17,2 20,0 n.d. n.d. -0,2 38,6 29,6 13,3
Peru 20,0 18,6 20,0 -2,4 0,3 0,1 42,4 36,3 23,7
Uruguai 32,6 31,8 33,4 -5,5 -2,9 -1,6 79,0 78,5 58,0
Venezuela 29,2 34,6 37,7 -1,1 -0,2 -4,1 37,2 38,3 37,1
Fontes: FMI, CEPAL.

Da mesma forma, o endividamento interno no atingiu nveis capazes de desestabilizar


os sistemas financeiros locais. verdade que o crdito bancrio aumentou de forma
significativa em vrias economias (Grfico 5), o que traduz uma melhoria do acesso
aos circuitos de financiamento, mas tambm um aumento da fragilidade financeira.
No entanto, a alta do endividamento bancrio domstico continua moderada numa
perspectiva internacional (especialmente em comparao com a experincia dos pases
perifricos da Europa). Paralelamente, alguns pases da Amrica Latina conseguiram
reduzir significativamente o grau de dolarizao nos anos 2000 [ 13 ]. Os exemplos mais

[13 ] chamado de dolarizao o fenmeno associado ao uso em larga escala de uma moeda estrangeira
geralmente, o dlar americano como referncia nos contratos financeiros e como suporte da poupana de
uma economia. A dolarizao protege os contratos contra o risco de desvalorizao da moeda nacional, mas
reduz significativamente a eficcia da poltica monetria nacional.

[ 42 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

marcantes so a Bolvia, o Paraguai e o Peru, nos quais a proporo de depsitos em


moeda estrangeira caiu, respectivamente, de 93% para 53%;de 66% para 38%, e de
76 para 56% entre 2001 e 2009 [ 14 ]. Essa tendncia para a desdolarizao traduz uma
preferncia crescente pela moeda nacional que pode ser vinculada a um aumento da
confiana, devido reduo da inflao observada a partir dos anos 2000 (Grfico 6).
A diminuio da dolarizao reduz os riscos de solvncia que resultam de um dese-
quilbrio entre ativos e passivos em moeda estrangeira, bem como os efeitos potenciais
de fortes desvalorizaes da moeda nacional para os agentes expostos a um risco
de cmbio.

Grfico 5 Crdito bancrio para o setor privado (% do PIB)


Argentina Brasil Chile Colmbia Mxico Peru
80

70

60

50

40

30

20

10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: FMI.

[14] Na Argentina, a dolarizao foi reduzida para quase zero pela poltica de pesificao, no incio da dcada,
embora tenha voltado a subir na sequncia. A proporo de depsitos em moeda estrangeira, que era de 6%
em 2012, atingiu 70% em 2001.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 43 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 6 Preos ao consumidor (inflao, %)


100
89,2
90
78,4
80

70
58,9
60
51,7
50

40

30
22,4
20 13,3
9,4 8,5 9,7 9,7 10,1
10 6,9 6,1 8,2 7,5 6,3 6,2 6,2 6,5 5,0 5,1
4,1 5,0
0
91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
19 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

Fonte: CEPAL.

O crescimento relativamente moderado dos sistemas bancrios, sua pouca exposio


s atividades internacionais mais afetadas pela crise (hipotecas subprime e outras
inovaes financeiras) e sua dependncia reduzida de financiamentos externos
contriburam para que os bancos latino-americanos atravessassem as turbulncias
de 2008-2012 sem maiores dificuldades em termos de carteira de crdito e com
nveis historicamente baixos de emprstimos no realizveis.

Isto posto, os fatores favorveis reduo da vulnerabilidade financeira dos pases da


Amrica Latina presentes em 2003-2008 no se encontram mais na conjuntura nascida
em 2009. De fato, a evoluo das variveis macroeconmicas chave (crescimento
econmico, balana das transaes correntes, saldo oramentrio) revela que os
fatores fundamentais da regio esto se degradando (Tabela 6). Se a fraqueza do
crescimento mundial persistir e se traduzir em uma deteriorao adicional das contas
externas, a volatilidade intrnseca aos fluxos de capitais continuar sendo um fator
de risco inegvel.

[ 44 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 6 Variveis macroeconmicas chave: 2003-2008 vs 2009-2012

Crescimento do PIB (mdia, em %)

2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)



Argentina 8,5 5,2 -3,3
Bolvia 4,5 4,5 0,0
Brasil 4,2 2,7 -1,5
Chile 5,1 4,1 -1,0
Colmbia 5,2 4,1 -1,1
Equador 4,9 4,3 -0,5
Mxico 3,0 1,8 -1,2
Paraguai 4,5 3,1 -1,4
Peru 7,0 5,7 -1,3
Uruguai 5,3 5,2 -0,1
Venezuela 7,5 1,3 -6,2
Amrica Latina e Caribe 4,7 3,0 -1,7

Saldo de transaes correntes (mdia, em % do PIB)

2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)



Argentina 3,1 0,7 -2,4
Bolvia 7,5 4,7 -2,8
Brasil 0,6 -2,0 -2,6
Chile 1,4 -0,3 -1,8
Colmbia -1,8 -2,9 -1,1
Equador 1,5 -0,7 -2,2
Mxico -1,0 -0,6 0,4
Paraguai 0,8 -1,4 -2,2
Peru 0,1 -2,1 -2,2
Uruguai -1,5 -2,3 -0,8
Venezuela 12,8 3,4 -9,4
Amrica Latina e Caribe 0,6 -1,2 -1,9

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 45 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Saldo oramentrio (mdia, em % do PIB)

2003-2008 2009-2012 Diferena (p.p)



Argentina 1,0 -1,2 -2,2
Bolvia -1,0 1,1 2,1
Brasil -2,6 -2,5 0,1
Chile 4,3 -0,9 -5,2
Colmbia -0,8 -3,3 -2,5
Equador 1,3 -2,9 -4,3
Mxico -1,4 -2,5 -1,1
Paraguai -1,2 -0,2 1,0
Peru 0,3 0,1 -0,2
Uruguai -2,9 -1,6 1,3
Venezuela -0,2 -4,1 -3,9
Amrica Latina e Caribe -1,8 -3,2 -1,4

p.p. : pontos percentuais


Fonte: CEPAL.

1.1.4. Crescimento e insero internacional:


riscos e desafios de curto e mdio prazo
Como constatamos, o crescimento da regio foi muito dinmico entre 2003 e 2008
e resistiu bem entre 2009 e 2012, quando a crise econmica voltou a ganhar fora.
No entanto, o dinamismo do crescimento latino-americano durante a ltima dcada
teve duas consequncias estreitamente ligadas entre si: por um lado, a emergncia
de relaes do tipo centro-periferia com a China, parceiro comercial e financeiro
cada vez mais importante para a Amrica Latina; por outro lado, o surgimento de
sintomas de reprimarizao das economias da regio.
As relaes entre a China e a Amrica Latina se desenvolveram consideravelmente
desde o incio dos anos 2000, segundo um esquema bastante simples. Os pases da
Amrica Latina, principalmente os da Amrica do Sul, fornecem matrias-primas
(produtos agrcolas, minerais e energticos) China, cujas necessidades aumentam
continuamente para alimentar sua populao e abastecer suas fbricas. Paralelamente,
os pases da Amrica do Sul conheceram uma forte progresso das importaes
provenientes da China, que se tornou a oficina do mundo, principalmente para os bens
manufaturados de baixo custo, o que pode prejudicar o desenvolvimento industrial
na Amrica Latina.

[ 46 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Essa progresso das trocas sino-latino-americanas tende a consolidar a posio da


China como segundo parceiro comercial da Amrica Latina, em detrimento da Unio
Europeia. Alm disso, a China se aproxima cada vez mais dos Estados Unidos que
ainda so o primeiro parceiro da regio , e o investimento direto chins, praticamente
inexistente no incio dos anos 2000, progrediu muito durante a primeira dcada do
sculo 21 (CEPAL, 2011; Rosales e Kuwayama, 2012). O peso crescente da China no
plano comercial (Grficos 7a/b) converteu sua economia em principal mercado para
vrios pases da regio latino-americana: o caso, por exemplo, do Chile, do Peru e,
mais recentemente, do Brasil. Para quase todos os pases, a maior parte das exportaes
para a China de 70% a 95% do total constituda por produtos primrios ou
semimanufaturados, ou ainda por produtos manufaturados intensivos em recursos
naturais (manufaturas de base) (Tabela 7).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 47 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 7 Parte da China nas exportaes de bens (%)

(a) Argentina Brasil Chile Peru Uruguai


30

25

20

15

10

0
70 75 80 85 90 95 00 05 10

(b) Bolvia Colmbia Equador Mxico Venezuela


30

25

20

15

10

0
70 75 80 85 90 95 00 05 10

Fonte: CHELEM.

[ 48 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 7 Exportaes para a China por tipo de produto (em %)

Produtos Manu- Bens Bens Produtos Bens Outros Produtos


primrios faturados interme- de mistos de primrios
bsicos dirios capital consumo e manu-
faturados
bsicos
(% do total)

Bolvia 74,3 22,4 0,3 0,0 2,7 0,3 0,0 96,7


Colmbia 81,4 14,4 0,4 0,1 3,4 0,2 0,2 95,8
Chile 31,3 60,5 5,3 0,1 2,1 0,6 0,0 91,8
Brasil 83,2 2,4 4,0 2,2 7,5 0,7 0,1 85,5
Argentina 82,2 0,7 1,3 0,1 14,5 1,2 0,0 82,9
Peru 70,3 11,5 0,2 0,0 16,2 1,8 0,0 81,8
Equador 79,1 0,4 5,1 0,2 14,4 0,8 0,0 79,5
Uruguai 75,9 0,1 13,5 0,0 9,7 0,1 0,6 76,1
Venezuela 70,2 1,3 0,0 0,0 28,5 0,0 0,0 71,5
Mxico 44,3 6,6 17,8 17,4 3,5 10,5 0,0 50,9
Paraguai 42,3 0,0 1,5 0,3 54,8 1,2 0,0 42,3

Produtos primrios: minrios de ferro, minrios no ferrosos, minerais brutos, carvo mineral, petrleo bruto, gs natural,
cereais, outros produtos agrcolas (inclusive animais vivos) e produtos agrcolas no comestveis.
Manufaturados bsicos: cimento, cermica, vidro, ferro e ao, metalurgia no ferrosa
(formas primrias e produtos da primeira transformao), qumica mineral bsica, (inclusive plvoras e explosivos),
qumica orgnica bsica, coque e derivados do carvo e do linhito.
Fonte: CHELEM.

A intensificao dos laos entre a regio latino-americana e a China suscitou muitos


debates e anlises [ 15 ]. Uma das principais preocupaes est no fato que de as relaes
atadas com a China na ltima dcada reproduzem o padro centro-periferia em
vigor nas ltimas dcadas do sculo 20. Segundo a escola estruturalista, nascida em
torno dos trabalhos de Raul Prebisch (Prebisch, 1981), consolidou-se naquela poca
na Amrica Latina um capitalismo perifrico, que resultava de uma articulao
subordinada dinmica do sistema capitalista mundial, caracterizada pela exportao
de matrias-primas e a importao de bens industriais. No plano interno, esse tipo de
insero se traduzia por uma acumulao insuficiente, por obstculos ao desenvolvi-

[15] Muitos trabalhos analisaram essa intensificao dos laos entre a China e a Amrica Latina. Para uma sntese
recente, ver CEPAL (2011) e Rosales e Kuwayama (2012).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 49 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

mento de um setor industrial de bens de capital e pela ausncia de uma capacidade


autnoma de inovao tecnolgica, assim como pela m alocao dos recursos e uma
diviso extremamente desigual do produto gerado.

A maioria das economias latino-americanas se diversificou no decorrer das ltimas


dcadas, e uma reproduo idntica das configuraes que prevaleciam na primeira
metade do sculo passado seria inimaginvel. No entanto, inegvel o surgimento
de sintomas da doena holandesa (ver Box 1) e de reprimarizao das economias
da regio, associadas ao rpido aumento das exportaes de matrias-primas para
a China.

Box 1 A doena holandesa

Quando um pas obtm uma renda importante graas alta dos preos dos recur-
sos naturais exportados (petrleo, gs, outras matrias-primas), ele corre o risco de ser
acometido pela doena holandesa [ 16 ]. Isso significa que a renda obtida da exportao
dos recursos naturais aumenta a demanda tanto de bens no exportveis (servios,
principalmente) quanto de produtos exportveis (especialmente bens industriais). O
preo dos produtos industriais determinado no plano internacional e no varia,
mas o preo dos servios aumenta. Segue-se uma valorizao da taxa de cmbio real,
isto , da razo entre o preo dos bens no mercado domstico e o preo deles nos
mercados internacionais.
A alta da renda (e a valorizao do cmbio real) pode resultar tambm dos fluxos de
capitais abundantes que fazem subir os preos dos ativos financeiros e incentivam o
consumo de bens e servios por meio de um efeito de riqueza. Com a alta da
demanda, o emprego e os salrios sobem, inclusive na indstria. Considerando que
os preos da indstria so fixados em nvel mundial, h alta do salrio real e queda da
rentabilidade da indstria, o que desvia os investimentos da indstria para os setores
tradicionais (matrias-primas), levando a uma desindustrializao do pas, que se
v forado a importar mais para satisfazer a demanda interna.

[16] Sobre as origens tericas dessa noo, ver Corden (1981 e 1984).

[ 50 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

De fato, no decorrer da ltima dcada, boa parte dos pases latino-americanos


se beneficiou da alta dos preos das matrias-primas exportadas e da situao de
abundncia das entradas de capitais estrangeiros. Mesmo que a Amrica Latina,
em seu conjunto, tenha registrado uma evoluo favorvel dos termos de troca, a
situao varia segundo a sub-regio considerada. Os perdedores, isto , os impor-
tadores lquidos de matrias-primas esto concentrados na sub-regio do Caribe
que conhece uma grande volatilidade e nos pases da Amrica Central, que exibe
um recuo pronunciado. Em contrapartida, os pases da Amrica do Sul foram os
grandes vencedores, com uma progresso dos termos de troca de cerca de 50%
na ltima dcada (Grfico 8). Alguns deles, como o Brasil e a Colmbia, sofreram
uma valorizao muito pronunciada da taxa de cmbio real efetiva (Grfico 9).

Grfico 8 Termos de troca (ndice 2005=100)


Mxico Amrica do Sul Amrica Central Pases do Caribe
200

180

160

140

120

100

80

60

40
80 85 90 95 00 05 10

Fonte: CEPAL

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 51 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 9 Taxa de cmbio real (ndice 2003=100)

Brasil Chile Colmbia Mxico Peru Uruguai


200

180

160

140

120

100

80
03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: CEPAL

Os sintomas da reprimarizao se observam pelo peso crescente das atividades


ligadas extrao, produo e primeira transformao dos recursos naturais no
PIB e nas exportaes totais. Mais uma vez, eles no afetam todos os pases da mesma
maneira. A relao entre o PIB agrcola e mineral e o PIB manufatureiro (Grfico 10a/b),
bastante variada segundo a estrutura produtiva de cada pas, mostra no entanto a
existncia de uma clara tendncia ascendente do peso das atividades primrias,
exceto no Peru e, em menor medida, na Argentina. Entre os pases que conhecem uma
alta dessa razo, cabe distinguir aqueles onde a progresso foi muito pronunciada
durante a fase de crescimento mais forte at 2008: trata-se, em diversos graus, da
Venezuela, Equador, Chile e Bolvia (embora neste ltimo caso, a alta da razo se
mantenha desde 2009). Outros pases conheceram a reprimarizao a partir de
2007-2009, como o caso do Brasil, da Colmbia e do Uruguai. Caracterizado pelo
aparelho produtivo mais diversificado da regio, o Brasil registra uma forte alta dessa
relao a partir de 2009, aps quase uma dcada de estabilidade.

[ 52 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 10 Relao entre o PIB agrcola e mineral


e o PIB manufatureiro (%)
(a) Bolvia Colmbia Chile Equador Venezuela
300

250

200

150

100

50
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

(b) Argentina Brasil Mxico Peru Uruguai


120

100

80

60

40

20
93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: estatsticas oficiais provenientes da contabilidade nacional.

No que tange evoluo da estrutura das exportaes, ao examinar a proporo


do valor exportado dos produtos manufaturados no valor exportado total (Tabela 8),
observa-se tambm uma perda relativa da importncia da indstria na maioria dos
pases. O caso do Brasil paradigmtico: a proporo das exportaes industriais caiu
fortemente desde o pico dos anos 1990 (mais de 50%) e representa apenas pouco

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 53 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

mais de um tero durante os ltimos anos. Isto posto, a fora dos produtos manu-
faturados brasileiros nas exportaes permanece bem superior quele observado nos
pases andinos, como a Bolvia, o Chile, o Equador e o Peru, onde tambm se observa
uma diminuio da importncia relativa da indstria. A alta do peso dos produtos
manufaturados nas exportaes dos pases da Amrica Central (principalmente
devido ao desenvolvimento das maquiladoras ) no basta para compensar a tendncia
geral da dcada de 2000.

Tabela 8 Exportaes de produtos manufaturados,


inclusive daqueles provenientes de maquiladoras
(percentual do valor total das exportaes FOB)

1970-1979 1980-1989 1990-2002 2003-2008 2009-2011

Argentina 22,0 24,4 31,4 30,2 31,9


Barbados 41,0 68,9 52,6 46,5 59,0
Belize 25,6 16,6 16,8 10,2 1,4
Bolvia 2,6 2,4 18,2 10,9 6,3
Brasil 23,7 44,2 54,5 50,1 36,4
Chile 8,0 8,7 15,1 12,8 11,0
Colmbia 19,5 20,4 33,0 35,4 22,3
Costa Rica 22,2 25,4 42,6 63,9 60,7
Equador 2,2 2,1 7,7 9,7 9,0
El Salvador 28,2 29,8 45,5 56,7 57,9
Guatemala 24,5 23,9 31,2 38,7 33,6
Guiana 7,7 4,6 12,9 19,0 8,3
Honduras 8,4 7,6 19,5 32,2 22,9
Jamaica 53,8 58,2 69,4 64,0 47,8
Mxico 33,7 25,9 75,1 77,0 73,5
Nicargua 16,7 10,9 13,7 10,2 6,8
Panam 6,2 13,7 17,7 9,9 9,3
Paraguai 19,8 8,6 15,8 13,0 10,7
Peru 5,2 15,3 16,5 14,4 11,3
Rep. Dominicana 18,1 34,2 54,9 76,5 69,0
Trinidad e Tobago 8,4 18,4 35,4 28,8 26,1
Uruguai 28,2 35,9 39,3 31,3 25,5
Venezuela 1,3 5,5 12,6 10,3 5,5
Total 16,2 25,5 50,7 49,8 41,9
Fonte: CEPAL.

[ 54 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

A tendncia de reprimarizao com a qual boa parte dos pases latino-americanos


sofreu durante o perodo recente induz, com o tempo, um crescimento desequili-
brado e globalmente menos dinmico, devido ao recuo da diversificao produtiva.
Ao mesmo tempo, no curto prazo, a reprimarizao aumenta a vulnerabilidade
externa dos pases mais atingidos por essa tendncia. Com uma economia mundial
caracterizada por um crescimento medocre e uma desacelerao do crescimento na
China e em outros pases emergentes, de se esperar uma conjuntura muito menos
dinmica do que no passado recente no plano dos preos e dos volumes exportados
das matrias-primas. Considerando a estreita associao existente entre as duas
variveis, o arrefecimento do crescimento latino-americano ser provavelmente
acompanhado por uma estagnao, ou at um recuo dos termos de troca (Grfico 11).

Paralelamente, durante o perodo 2013-2015 e provavelmente para alm dele


deveremos assistir a uma volta da presso financeira externa. De fato, a perspectiva
de uma retrao progressiva das polticas monetrias expansivas dos Estados Unidos
poderia induzir uma diminuio da liquidez abundante que se dirige para os pases
emergentes e, portanto, uma reduo dos fluxos de entrada de capitais. Isso poderia
afetar os pases mais dependentes das diversas fontes de financiamento externo.

Uma configurao de crescimento mais moderado acarreta riscos bastante conhe-


cidos. Em termos gerais, um crescimento enfraquecido pode desencadear processos
negativos autoalimentados por exemplo, uma fragilizao da situao financeira
das empresas e das famlias que degrada a carteira dos bancos e afeta o crdito,
contribuindo para o enfraquecimento da atividade e reduzir as margens de manobra
da poltica econmica para enfrentar choques desfavorveis.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 55 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 11 Amrica Latina e Caribe. Crescimento do PIB


real e variaes dos termos de troca (%)
PIB real Termos da troca (variao)
10

-5

-10
00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12

Fonte: CEPAL.

No entanto, devido diversidade das trajetrias econmicas que caracteriza os pases


da regio [ 17 ] , os riscos e os desafios que decorrem disso em curto e mdio prazo se
desdobram de forma diferente segundo as situaes nacionais. o que resulta da
comparao da situao das duas principais economias da Amrica Latina, a do Brasil
e a do Mxico, que representam cerca de dois teros do PIB regional.

No caso do Brasil, uma evoluo menos favorvel dos termos de troca pode contribuir
para interromper a tendncia para a reprimarizao, que, como j mencionamos,
afetou fortemente o pas. Primeiramente, o Brasil deve resolver problemas de com-
petitividade que atingem toda a economia, mas principalmente a indstria. Esta se
revelou incapaz, nos ltimos anos, de acompanhar a progresso da demanda
domstica, que cada vez mais satisfeita pelas importaes (Grfico 12). A acentuao
do dficit corrente poderia solapar tanto a boa reputao do pas frente aos mercados
financeiros internacionais, forjada nos anos 2000 com o aumento das reservas cambiais,
quanto o controle dos dficits fiscais e a reduo dos ndices de endividamento, que
haviam permitido diminuir os prmios de risco das obrigaes soberanas, ou seja, os

[17] Para alm das caractersticas comuns da regio, essa diversidade corresponde existncia de uma variedade
de regimes de crescimento e de configuraes socioinstitucionais. A esse respeito, ver Miotti, Quenan e Torija-
Zane (2012).

[ 56 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

custos de financiamento. Uma reestruturao da oferta se impe portanto ao Brasil


para evitar a deteriorao de sua posio financeira externa e enfrentar problemas
de competitividade que resultam principalmente alm da valorizao cambial e
do aumento dos salrios reais da fraca progresso da produtividade, da ausncia
de modernizao das infraestruturas e da insuficincia do investimento.

Grfico 12 Brasil. Produo industrial, vendas de varejo e


importaes (ndice janeiro de 2009=100)
Importaes ndice de produo industrial Vendas no varejo
220

200

175

150

125

100

75
09 10 11 12 13

Fonte: IBGE.

O caso do Mxico, por sua vez, apresenta uma configurao bastante diferente. O
crescimento moderado da economia dos Estados Unidos e o bom desempenho de
sua demanda domstica permitiram que o pas atingisse uma taxa de crescimento
honrvel em 2011 e 2012. Um ambiente menos favorvel em termos de evoluo do
preo internacional do petrleo (as diversas projees dos preos do leo bruto no
esto para a alta [ 18 ] ) poderia acentuar os desafios com que o Mxico se depara.

[18] A cotao mdia do petrleo, que era de 105 dlares por barril em 2012, estimada em 100,1 dlares por barril
em 2013 e em 95,4 dlares em 2014, segundo o FMI (previses de julho de 2013).
Ver http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 57 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

De fato, graas ao comportamento firme dos preos do petrleo durante a dcada


de 2000, as receitas e as despesas fiscais aumentaram consideravelmente, o que
permitiu dinamizar o crescimento do mercado interno. Mas a produo do setor
petrolfero desacelerou em volume desde 2004, ano em que atingiu seu mximo
histrico (3,383 milhes de barris por dia), situando-se em 2,55 milhes no fim de 2012.

Essa evoluo traz tona, simultaneamente, a questo das reformas necessrias da


tributao e a do setor energtico. O Mxico possui um sistema tributrio muito
dependente das receitas do petrleo, que representam em mdia 34% das receitas
tributrias totais, enquanto a presso tributria no pas (9 % do PIB em 2012 [ 19 ] ) muito
aqum da mdia da OCDE (18,6 % do PIB), organizao da qual o pas membro desde
os anos 1990 [ 20 ] . Um aumento das receitas fiscais poderia liberar recursos para os
investimentos em prospeco e explorao da PEMEX, a empresa de petrleo pblica,
e esses recursos tambm poderiam ser fortalecidos se o setor privado fosse autori-
zado a atuar no setor petroleiro. O principal desafio do governo atual , portanto, o
de ter xito nessas reformas estruturais.

A questo da especializao produtiva tambm constitui um desafio importante. A


economia mexicana permanece muito dependente do ciclo econmico dos Estados
Unidos (para os quais se destinam 75% do total das exportaes), devido ao desen-
volvimento das indstrias montadoras integradas ao aparelho produtivo desse pas,
no mbito do Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (ALCAN), em vigor
desde 1994. O Mxico tambm foi afetado, principalmente durante a primeira dcada
do sculo 21, pela concorrncia chinesa no seu prprio mercado e no mercado ame-
ricano, causada principalmente pela pauta de suas exportaes (essencialmente
produtos manufaturados). Embora nos ltimos anos a diferena entre os custos salariais
mexicanos e chineses tenda a diminuir, a presso sobre a competitividade de custo
continuar sendo importante.

Por fim, as outras economias da regio, que, em termos gerais, conheceram durante
a ltima dcada taxas de crescimento mais elevadas que o Brasil e o Mxico, tambm
sero afetadas por um ambiente internacional menos favorvel. Mas, como no caso
desses dois pases, os riscos e os desafios com que tero de se deparar podem tam-
bm constituir oportunidades.

[19] Soma das receitas provenientes do IVA, do imposto de renda e do imposto sobre as empresas (exceto receitas
da seguridade social e impostos especficos sobre bens e servios).
[20 ] Excludas as receitas da seguridade social e as taxas especiais sobre bens e servios, a presso tributria no
Mxico tambm inferior mdia latino-americana, que de 14%, segundo a OCDE (2011).

[ 58 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

No caso do Chile, uma das economias mais dinmicas das ltimas dcadas, uma
conjuntura como a que se anuncia durante a qual o preo do cobre deve se situar
abaixo do nvel dos anos recentes talvez tenha um efeito negativo sobre o cresci-
mento, mas pode tambm evidenciar a necessidade de polticas de diversificao do
aparelho produtivo e de incorporao de maior valor agregado nas exportaes de
matrias-primas.

Tendo o mercado chins se tornado o principal destinatrio das exportaes chilenas,


um desafio considervel para o Chile ser adaptar a estrutura produtiva nacional s
mudanas que devero ocorrer nos prximos anos na China. As transformaes do
modelo de crescimento chins devero se traduzir, nos prximos anos, em um ree-
quilbrio dos diferentes componentes da demanda. Por um lado, a desacelerao
previsvel do investimento na China dever afetar suas necessidades de matrias-
primas, principalmente quanto aos produtos de minerao, como o cobre. Por outro
lado, o desenvolvimento de um consumo chins mais sofisticado por prova a
estratgia de nichos do Chile e poder oferecer novas oportunidades para setores
j consolidados como a indstria do vinho e, de forma mais geral, para setores
emergentes na rea do agronegcio.

Concluses
Apoiada por condies de financiamento favorveis e preos elevados dos produtos
bsicos, a Amrica Latina viveu, nos ltimos dez anos mais especialmente durante
o perodo 2003-2008 , uma fase de forte crescimento econmico, comparvel com
aquele que conheceu aps a Segunda Guerra Mundial. Fatores internos, principal-
mente a implementao de polticas de apoio demanda domstica, permitiram
consolidar uma dinmica de expanso da atividade econmica.

Em um contexto mundial de crise, a regio mostrou uma grande resilincia, em termos


no apenas de crescimento, como tambm de situao financeira. Dessa forma, a
Amrica Latina evitou uma recesso mais profunda e pde enfrentar as turbulncias
internacionais sem sofrer como j ocorreu no passado crises monetrias ou
financeiras desestabilizadoras, graas diminuio das fontes de vulnerabilidade
durante a fase de crescimento iniciada em 2003. Embora a crise econmica mundial
tenha perturbado esse ciclo de expanso, o crescimento da regio foi relativamente
pouco impactado, em comparao com outras zonas do mundo. Alm disso, a
Amrica Latina atravessou a crise sem que o endividamento pblico ou privado
disparasse e sem que os dficits fiscais escapassem do controle, ao contrrio do que
foi observado em muitos pases da OCDE.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 59 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

No entanto, os choques externos desfavorveis provocados pela crise econmica inter-


nacional afetaram os fluxos econmicos internacionais da regio latino-americana.
O supervit corrente que caracterizou a regio entre 2003 e 2007 se transformou
em um dficit que se acentua, ainda que se mantenha moderado. Ainda assim, o
perodo 2008-2012 conheceu um aumento da volatilidade das entradas de capitais.

preciso levar em considerao a importncia crescente da China nos ltimos dez


anos para entender a dinmica recente das economias latino-americanas. O processo
de deslocamento progressivo do centro de gravidade da economia mundial para o
leste (principalmente para a China) redundou em uma forte expanso do comrcio
dos pases latino-americanos com essa parte do mundo. Para os pases da Amrica
do Sul exportadores lquidos de produtos primrios, a emergncia do parceiro
chins constitui um fator explicativo fundamental da progresso de sua atividade.
O surgimento de relaes do tipo centro-periferia com a China e de sintomas de
reprimarizao das estruturas produtivas da regio exacerbou a dependncia da
evoluo dos preos internacionais das matrias-primas. Esse tipo de especializao
produtiva, que pode induzir um crescimento desequilibrado e menos dinmico,
devido ao recuo da diversificao produtiva, torna-se fonte de vulnerabilidade
importante a curto prazo.

Prefiguradas pela evoluo da situao internacional no perodo 2009-2012, as


perspectivas de curto e mdio prazo ficaram mais sombrias. Aos riscos conhecidos
se somam novos fatores de inquietao e incerteza. O crescimento medocre ou
nulo dos principais polos da economia mundial (Estados Unidos e Unio Europeia)
est sendo acompanhado por uma desacelerao da atividade na China e nos outros
grandes emergentes inclusive no Brasil. Por isso, de se esperar uma conjuntura
muito menos dinmica do que no passado recente em termos de preos e volumes
exportados das matrias-primas. Alm disso, a perspectiva de uma retrao das
polticas monetrias expansivas nos Estados Unidos poderia induzir uma diminuio
da liquidez abundante que se dirige para os pases emergentes e, consequentemente,
uma reduo das entradas de capitais.

Os pases da regio enfrentam, portanto, um duplo risco. Por um lado, um risco de


enfraquecimento do crescimento. Na esteira do desempenho constatado depois de
2009, o cenrio central para a regio o de um crescimento de 2% a 3%, muito
inferior aos 4,5% - 5% do perodo 2003-2008.

Por outro lado, surge o risco da volta da presso financeira externa, ainda mais
porque se constata um dficit crescente na balana das transaes correntes, isto
, necessidades crescentes de financiamentos externos. verdade que esses dficits

[ 60 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

se mantm moderados, os fluxos de investimentos diretos continuam consequentes


e os nveis das reservas cambiais, elevados, enquanto as margens de manobra das
polticas pblicas ainda so considerveis, mesmo que nos ltimos anos os saldos
fiscais tenham se deteriorado na maior parte dos pases da regio.

Nesse mbito, so muitos os desafios a serem superados. Em curtssimo prazo, as


autoridades nacionais devero vigiar atentamente suas fontes de vulnerabilidade
especficas. Em todos os casos, a gesto da poltica econmica que progrediu
inegavelmente na maioria dos pases latino-americanos dever empenhar esforos
para prevenir, e se necessrio amortecer, eventuais choques desfavorveis. Uma
questo fundamental a da evoluo do setor financeiro: em um contexto de
crescimento enfraquecido, a vigilncia estreita do surgimento de vulnerabilidades
constitui um elemento-chave da resistncia a choques eventuais, principalmente em
pases que experimentaram um recente e rpido aumento do crdito.

Em curto e mdio prazo, todas as economias da regio devero enfrentar o desafio


da diversificao produtiva, do fortalecimento das fontes internas do crescimento
e da melhoria da competitividade. Embora, como descrevemos, esses desafios se
traduzam de formas diferentes em funo das respectivas situaes nacionais,
todos os pases da regio devem orientar mais suas polticas macroeconmicas e
de desenvolvimento para os fatores cujo desempenho recente est longe de ser
satisfatrio, e cuja natureza seria aumentar o crescimento a longo prazo, isto , o
aumento da produtividade, o fortalecimento da inovao, a modernizao das
infraestruturas e o aumento da poupana e dos investimentos nacionais [ 21 ]. Uma
dificuldade adicional est no fato de que, ao que tudo indica, devero faz-lo em
um ambiente internacional degradado.

[21] Ver, a esse respeito, Quenan e Torija-Zane (2011) e o captulo de J.L. Martin nesta obra.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 61 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 63 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.2. A quarta onda de regionalismo


Olivier DABNE

introduo
H meio sculo, o panorama do regionalismo na Amrica Latina est em constante
evoluo. Diferentemente da Europa, onde o processo de integrao ocorre por
ondas sucessivas de ampliao, a Amrica Latina passa, periodicamente, por ondas
de criao de agrupamentos regionais. Superpondo-se e emaranhando-se, esses
processos vo tecendo um patchwork complexo. Aos acordos sub-regionais histricos,
firmados na Amrica Central e nas zonas andina e do Caribe nos anos 1960-1970, vieram
se acrescentar, em 1991, o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e, mais recentemente,
a Aliana Bolivariana para as Amricas (ALBA), a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul), a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e a
Aliana do Pacfico (AP). Todas essas organizaes de integrao regional [ 22 ] totalizam
mais de 30 iniciativas lanadas ou relanadas nos ltimos 60 anos. Por que tal prolife-
rao de processos de integrao? Estaro os acordos firmados nos anos 2000-2010
levando a Amrica Latina a enveredar por caminhos diferentes? Tais so as questes
levantadas neste captulo. Para responder, comearemos por descrever sucintamente
as quatro ondas de regionalismo do continente, antes de fazer o balano dos principais
processos de integrao. Por fim, nos debruaremos de forma mais delongada sobre
o caso da Unasul. [ 23 ]

1.2.1. As ondas de regionalismo


Se entendermos por onda uma sequncia histrica em que diversas regies conhecem
evolues paralelas, ento a Amrica Latina conheceu quatro ondas de regionalismo
(Tabela 1), que contriburam para construir uma geografia fragmentada (Mapa 1).
Essas ondas devem ser recolocadas em seu contexto histrico. Sua ativao se explica
por uma conscientizao, em um grupo de pases, da utilidade de enfrentar coleti-
vamente uma srie de desafios comuns. Uma convergncia de interesses e ideias
formata ento o contedo do projeto de integrao. Aps um perodo mais ou
menos longo, o esgotamento do processo, ligado a uma renovao paradigmtica,
anuncia uma nova onda.

[22] Utilizamos, neste captulo, uma concepo de integrao regional que inclui as dimenses polticas e econmicas
(Dabne, 2009).
[23 ] Ver o site do Observatrio Poltico da Amrica Latina e do Caribe (OPALC) para acessar dados e fontes primrias
sobre a integrao regional no continente (www.sciencespo.fr/opalc).

[ 64 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 1 Ondas de integrao regional da Amrica Latina*

Ondas Anos Acordos Siglas Antecedentes

O1 1951 Organizao dos Estados Centro-Americanos ODECA


1960 Mercado Comum Centro-Americano MCCA
1960 Associao Latino-Americana de Livre Comrcio ALALC
1964 Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana CECLA
1965 Associao de Livre Comrcio Caribenha CARIFTA
1967 Mercado Comum do Caribe Oriental MCCO
1969 Grupo andino GRAN
1969 Tratado da Bacia do Prata
1973 Comunidade Caribenha CARICOM CARIFTA
1975 Sistema Econmico Latino-Americano SELA CECLA
1978 Pacto da Amaznia
O2 1980 Associao Latino-Americana de Integrao ALADI ALALC
1981 Organizao dos Estados do Caribe Oriental OECS MCCA
1986 Grupo do Rio
1991 Mercado Comum do Sul MERCOSUR
1991 Sistema de Integrao Centro-Americano SICA ODECA
1994 Associao dos Estados Caribenhos ACS
O3 1995 Grupo dos Trs (Colmbia, Mxico, Venezuela) G3
1996 Comunidade Andina CAN GRAN
2000 Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura
Regional Sul-Americana IIRSA
2001 Plan Puebla Panam PPP
O4** 2004 Aliana Bolivariana para as Amricas ALBA
2004 Comunidade das Naes Sul-Americanas CASA
2008 Unio das Naes Sul-Americanas UNASUR CASA
2011 Arco do Pacfico
2011 Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos CELAC Grupo do Rio
2012 Aliana do Pacfico AP

* A tabela no inclui os acordos bilaterais nem os acordos firmados com os Estados Unidos ou a Unio Europeia.
** A quarta onda heterognea, com um acordo comercial (AP, que pertence O3) e acordos ps-comerciais
(que excluem de sua agenda a liberalizao comercial).
Fonte: autor.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 65 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

A primeira onda (O1) nasce no contexto do ps-guerra, quando a Amrica Latina


participa da construo do sistema interamericano e pensa em novas estratgias de
desenvolvimento.

No plano poltico, a O1 comea marcada pela tentativa dos centro-americanos de


dar nova vida a um projeto federal abandonado desde 1838. Um Pacto da Unio
Confederada dos Estados da Amrica Central assinado em 1947 em San Salvador,
sem no entanto ser concretizado. Em 1951, a Organizao dos Estados Centro-
Americanos menos ambiciosa, mas se depara com as divises polticas da poca e
no resiste interveno militar estadunidense na Guatemala em 1954. Mais tarde,
a dcada de 1960 marcada pelas expectativas geradas pela Aliana pelo Progresso,
de Kennedy. Decepcionados pelas promessas no cumpridas, os latino-americanos criam
uma Comisso Especial de Coordenao (CECLA), que forja um latino-americanismo
destinado a transcender as clivagens polticas para chegar a um entendimento sobre
uma plataforma de reivindicaes (Consenso de Via del Mar, 1969). mesma poca,
a vontade de proteger seus recursos hdricos motiva a assinatura de um tratado
entre os pases que dividem a bacia do Rio da Prata. [ 24 ]

No plano econmico, o emblemtico primeiro secretrio-geral da Comisso


Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPALC), Ral Prebish, expe em um
texto intitulado O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais
problemas sua teoria das trocas desiguais. Ele no convence, em um momento em
que a guerra da Coreia provoca uma disparada das commodities exportadas pela
Amrica Latina. Mas, assim que os termos da troca se degradam novamente, os pases
acordam quanto necessidade de seguir a recomendao de Prebish sobre uma
industrializao de substituio das importaes (ISI), numa base regional. O modelo
cepaliano baseia-se na complementaridade industrial e na liberalizao do comrcio
por meio de unies aduaneiras. Essa concepo planificadora, desenvolvimentista e
protecionista se ope ao modelo de livre comrcio defendido pelos Estados Unidos.
Os acordos firmados em 1958-1960 na Amrica Central (Mercado Comum Centro-
Americano, MCCA) levam a marca dessas influncias concorrentes. Promissora no incio,
a experincia centro-americana paralisada pela guerra de 1969 entre Honduras
e El Salvador. Retrospectivamente, a integrao centro-americana tem algo de
desequilibrado: ela marginaliza os mais fracos (principalmente Honduras) e favorece a
entrada de capitais estrangeiros (sem efeito sobre o nvel de industrializao da regio).

[24] Tratado assinado em 1969 pela Argentina, Bolvia, Paraguai e Uruguai.

[ 66 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Da mesma forma, a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) [ 25 ]


tem resultados decepcionantes. A modesta dinamizao do comrcio intrarregional
favorece os pases mais desenvolvidos (Mxico, Brasil e Argentina) e acentua as assimetrias
de desenvolvimento. Em reao, os pases andinos lanam, em 1969, um processo de
integrao sub-regional que ultrapassa, em muito, o simples livre comrcio. Dotado
de instituies complexas inspiradas pela Europa, o Grupo Andino (GRAN) prev um
regime comum de investimentos e um planejamento industrial audaz. Rapidamente,
porm, o processo estagna.

A segunda onda de integrao (O2) foi taxada de revisionista (Rosenthal, 1991). Ela
se nutre da decepo causada pela etapa anterior, sem ser inspirada pela adoo de
um novo paradigma. As ambies so revisadas para menos. A ALALC substituda
pela Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), com o mesmo objetivo
de longo prazo de criar uma zona de livre comrcio latino-americana, mas com maior
flexibilidade de implementao. A ALADI autoriza, por exemplo, a concluso de
acordos parciais. Muitos acordos bilaterais ou regionais so assinados nesse mbito
(Tabela 2).

Tabela 2 Tipos de acordo de integrao regional na Amrica Latina


registrados na ALADI entre 1980 e 2012
Nvel Tipo Nmero
Regional Abertura de mercados 3
Preferncia alfandegria 1
Cooperao cientfica e tecnolgica 1
Cooperao e intercmbio de bens culturais 1
Eliminao de obstculos tcnicos ao comrcio 11
Sub-regional Complementaridade econmica 34
Renegociaes de acordos histricos 2
Agrcola 3
Promoo comercial 15
Cooperao cientfica e tcnica, turismo, meio ambiente 16
Acordos com a Amrica Central e o Caribe 18

Fonte: ALADI.

[25] Firmado inicialmente pela: Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai. Aderiram em seguida
a Colmbia e o Equador, e finalmente a Venezuela em 1965.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 67 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Essa segunda onda, que prossegue at o fim da dcada de 1980, marcada por uma
crise do modelo ISI, por sua vez exacerbada pela crise da dvida. O Chile, que saiu do
GRAN em 1976 e adotou uma estratgia de promoo de suas exportaes, constitui
a nova referncia. Paralelamente, os regimes autoritrios esto pouco dispostos a
prosseguir na via do aprofundamento da integrao que pode redundar em partilhas
ou abandonos de soberania , embora demonstrem muito talento na montagem de
uma poltica regional de represso (operao Condor).
No fim dos anos 1980, a Amrica Latina adere em massa ao neoliberalismo, o que
desencadeia uma terceira onda de regionalismo (O3), encarnada no Mercosul. Os
Estados Unidos assinam um acordo de livre comrcio com o Mxico e o Canad
(NAFTA, 1992) e propem ampli-lo para o resto do continente, com a rea de Livre
Comrcio das Amricas (ALCA). So renegociados os acordos histricos na Amrica
Central, no Caribe e na regio andina, na linha do regionalismo aberto ento
apregoada pela CEPALC.
A poca que se segue animadora. O fim da guerra fria v uma Amrica Latina
(quase) toda redemocratizada reatar os laos do dilogo poltico. O crescimento
econmico incrementado por uma dinamizao das trocas comerciais intrarre-
gionais. A abertura rpida e substancial, com direitos alfandegrios que passam,
em mdia, de 100% no incio dos anos 1980 para 30% na dcada seguinte e 10% no
incio dos anos 2000. No mbito do Mercosul, o comrcio intrarregional explode, com
25,2% do total em 1998, contra apenas 8,9% em 1990. No entanto, os progressos
so interrompidos brutalmente pelas crises financeiras do fim da dcada: a desvalo-
rizao da moeda brasileira em 1999 e sobretudo a crise argentina de 2001 fazem
despencar as trocas para o nvel verificado no incio dos anos 1990.
A virada esquerda da Amrica Latina, que se inicia com a eleio de Hugo Chavez
na Venezuela em 1998, pe fim ao perodo neoliberal. A esquerda traz consigo um
projeto de retomada do regionalismo que ressuscita o estruturalismo [ 26 ] da CEPALC,
sem romper totalmente com o regionalismo aberto, em um contexto de boom das
exportaes de matrias-primas a partir de 2003.
A O4 marcada por uma rivalidade entre o Brasil e a Venezuela quando da criao
da Unasul e formaliza um dilogo latino-americano no mbito da CELAC.

[26] A corrente estruturalista, nascida nos anos 1940 e 1950, notadamente na Amrica Latina, com os trabalhos
da CEPALC e de Ral Prebisch, se diferencia da corrente neoclssica ao questionar o modelo de equilbrio geral
e sua capacidade de garantir uma alocao coerente dos recursos produtivos.
Influenciada pelo keynesianismo, a corrente estruturalista defende a ideia de uma interveno do Estado na
regulao da economia e na correo das imperfeies do mercado.

[ 68 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Chavez, por seu lado, defende uma viso ps-liberal da integrao, concebida inicial-
mente como alternativa rea de Livre Comrcio das Amricas proposta pelos
Estados Unidos. Essa alternativa se transforma em Aliana Bolivariana das Amricas
(ALBA), uma vez enterrada a ALCA. A proposta se baseia na disponibilizao da
riqueza petrolfera venezuelana em condies financeiras vantajosas e na criao de
mecanismos inovadores de cooperao internacional, segundo o modelo das
misses, que constituem a ponta de lana da revoluo bolivariana. A dimenso
comercial no de todo ausente, mas posta a servio do interesse comum. O
acordo de livre comrcio para os povos, assinado pela Venezuela, Bolvia e Cuba
em 2006 serve como modelo. Empresas pblicas so associadas em consrcios
( empresas grannacionales ) para produzir bens de consumo (alimentos, por exemplo),
ou fornecer bens pblicos regionais (educao, sade etc.). Os objetivos sociais tm
total primazia.

No decorrer do tempo, a ALBA se consolida como um clube poltico em volta da


Venezuela chavista. Sua politizao a impede de atrair os grandes pases governados
pela esquerda, tais como o Brasil, a Argentina ou, mais recentemente, o Peru [ 27 ].
O desaparecimento de Hugo Chavez em 2013 deixa certa dvida quanto ao futuro
desse grupo, mas preciso lhe reconhecer certa influncia na consolidao da Unasul
e da CELAC. Hugo Chavez sempre foi o fervente defensor de uma profunda integrao
do continente. Ele atuou para que a Unasul zelasse por temticas sociais, mas tambm
energticas e de defesa, e fosse dotada de instituies slidas. Embora tenha se
defrontado com o pragmatismo prudente dos brasileiros, indiscutvel que a quarta
onda do regionalismo deve muito aos seus esforos.

Transcendendo a polarizao poltica do continente, todos os pases se encontram


na Unasul, cuja agenda original, como veremos a seguir, fruto do compromisso e de
respostas a crises.

A CELAC, por sua vez, considerada por muitos como uma OEA -2+1. Organizao
continental sem os Estados Unidos e o Canad, mas com Cuba, que, em 2013, assume
sua presidncia, a CELAC simboliza a crescente desconexo entre os Estados Unidos
e o resto da Amrica Latina. Resta saber como a CELAC ajustar sua agenda de
trabalho com as dos outros processos de integrao regional, com vistas a evitar as
redundncias e as superposies.

[27] Membro da ALBA: Antgua e Barbuda, Bolvia, Cuba, Domnica, Equador, Nicargua, So Vicente e Granadinas,
Venezuela.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 69 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Convm notar, por fim, que a O4 no elimina totalmente a opo clssica do livre
comrcio. Alm do fato de que muitos pases firmam acordos bilaterais com os Estados
Unidos [ 28 ], as naes que dividem a costa pacfica se organizam para dinamizar sua
insero na zona sia-Pacfico ao criarem a Aliana do Pacfico (Chile, Peru, Colmbia,
Mxico) [ 29 ]. A AP nasce como uma forma de anti-Mercosul. Enquanto o Brasil e
sobretudo a Argentina rivalizam com medidas protecionistas e esto reticentes
frente a novos acordos de livre comrcio, os membros da AP se engajam em uma
dinmica de abertura comercial desenfreada.

A Amrica Latina parece dividida, portanto, ao longo de um eixo leste-oeste no que


tange estratgia de desenvolvimento econmico e de abertura comercial, mas sabe
fazer mostra de maturidade para dialogar no plano poltico e de pragmatismo ao
abordar coletivamente assuntos at ento deixados de lado, tais como as infraestru-
turas e a defesa.

1.2.2. Panorama dos acordos histricos


Nesta parte se faz o balano da evoluo dos trs grandes acordos sub-regionais:
Amrica Central, Zona Andina e Mercosul. Focalizamos a agenda, o grau de institu-
cionalizao e as trocas comerciais.

A Amrica Central
O istmo centro-americano possui a peculiaridade de ter sido unido no mbito de
uma Federao logo depois das independncias. A experincia foi de curta durao
(1825-1839), mas nesses pases, mais do que nos outros (mesmo aqueles marcados
pela gesta bolivariana), a busca da unidade ficou gravada no imaginrio coletivo. No
entanto, as iniciativas polticas sempre fracassaram, embora nos anos 1960 a construo
de um mercado comum (MCCA) tenha sido considerada como um xito durante
certo tempo. As dcadas de 1970 e, mais ainda, de 1980 (crise econmica, guerras civis)
so fatais para a integrao regional.

As iniciativas destinadas a resolver os conflitos (Cpula de Esquipulas em 1986, Plano de


paz Arias em 1987) criam uma dinmica de cooperao que permite lanar novamente
a integrao regional. Em 1991, os centro-americanos instituem um Sistema de

[28] Chile, Peru, Colmbia, Amrica Central, Repblica Dominicana.


[29 ] Por ocasio da cpula da AP em Cli, em 23 de maio de 2013, a Costa Rica se tornou o quinto membro, e
nove pases obtiveram o estatuto de observadores (Equador, El Salvador, Frana, Honduras, Paraguai, Portugal
e Repblica Dominicana).

[ 70 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Integrao (SICA) concebido para sintonizar a ao da grande diversidade de orga-


nizaes regionais nascidas em diferentes pocas. Na dcada de 1990, a agenda da
integrao centro-americana se enriquece com novos temas e com a assinatura de
tratados inovadores, tais como a Aliana para o Desenvolvimento Sustentvel (1994),
o Tratado de Integrao Social (1995) e o Tratado de Segurana Democrtica (1995).
A constatao de uma burocratizao excessiva (com, por exemplo, sete secretarias
localizadas em diversos pases) e da ausncia de hierarquizao das prioridades leva os
presidentes a encomendar um estudo de avaliao e de formulao de recomendaes
ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e CEPAL (1997). O relatrio BID-
CEPAL desencadeia uma importante reforma, lanada em 1997, mas ainda inacabada.
A reunificao das secretarias em uma nica secretaria-geral com sede em San Salvador
ainda encontra resistncia por parte de alguns pases. A Secretaria de Integrao
Econmica (SIECA), por exemplo, que por muito tempo foi o principal rgo de
integrao da regio, ainda est sediada na Guatemala.

A passagem do furaco Mitch, em 1998, faz surgir outra evoluo importante: o papel
crescente da cooperao internacional, principalmente da Unio Europeia, que financia
as instituies regionais, no momento em que os Estados-membros do SICA esto
negociando um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos (2003-2004).

O SICA possui hoje uma estrutura institucional complexa, com oito rgos permanentes,
dez secretarias e 26 organizaes especializadas (Tabela 3). Sua agenda de trabalho
muito diversificada, porm cada vez mais dependente de recursos exteriores.

No que tange s trocas comerciais, a integrao centro-americana constitui uma


exceo na Amrica Latina. A poro das exportaes centro-americanas destinadas
a essa regio ultrapassa 25% j no fim dos anos 1960. Na sequncia, as trocas sofrem
crises, mas desde a dcada de 1990 elas aumentam muito rapidamente e a Amrica
Central volta a taxas parecidas com as dos anos 1970. Nenhum outro processo de
integrao na Amrica Latina conheceu tal xito (Grfico 1).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 71 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Tabela 3 SICA: as instituies

rgos do SICA Secretarias


Reunio dos Presidentes Coordenao educacional e cultural
Conselho dos Ministros Integrao econmica
Comit executivo Conselho monetrio
Secretaria-geral Conselho dos Ministros da Economia e da Fazenda
Reunio dos Vice-presidentes Integrao turstica
Parlamento Integrao social
Corte de justia Conselho dos Ministros da Sade
Comit consultivo Conselho dos Ministros da Mulher
Meio ambiente e desenvolvimento
Agricultura

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

Grfico 1 SICA: as trocas


Valor das exportaes intrarregionais Poro das exportaes intrarregionais
7 000 30 %

6 000 25 %

5 000
20 %
$ Milhes

4 000
15 %
3 000
10 %
2 000

5%
1 000

0 0%
1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

[ 72 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

A comunidade andina (CAN)


O GRAN composto de cinco membros em 1969: Chile, Peru, Equador, Bolvia e
Colmbia. Por discordar do regime dos investimentos, a Venezuela abandona
temporariamente as negociaes e adere, finalmente, apenas em 1973. Por sua vez,
o Chile se retira em 1976. O modelo de abertura e de promoo das exportaes
implementado pelos Chicago Boys que assessoram o general Pinochet incompatvel
com o regionalismo protecionista e desenvolvimentista do GRAN.

Os primrdios do GRAN so difceis. Muitas crises salpicam sua histria, em funo


das numerosas mudanas polticas que ocorrem na regio na dcada de 1970 e da
crise econmica dos anos 1980. No entanto, o GRAN ambiciona se tornar uma unio
aduaneira e adota instituies complexas, notadamente uma Junta (secretaria) com
feies supranacionais. A agenda se amplia com convnios nas reas da sade e da
educao.

Em 1996, o Protocolo de Trujillo, que cria a Comunidade Andina (CAN), lana nova-
mente a integrao andina, com novas bases. No plano institucional, o processo se
presidencializa e perde seu carter supranacional. O GRAN se torna CAN e opera uma
importante mudana paradigmtica. O grupo d as costas ao modelo estruturalista de
substituio das importaes para aderir ao regionalismo aberto. A agenda continua
se ampliando, com temas sociais, culturais, energticos ou migratrios.

Nos anos 2000, a polarizao poltica da zona afeta seriamente o processo de inte-
grao. Aps o fracasso do projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA),
a Colmbia e o Peru assinam um acordo de livre comrcio com os Estados Unidos,
quebrando a disciplina coletiva necessria manuteno de uma unio alfandegria.
Em consequncia, a Venezuela decide deixar o grupo em 2006. Em 2008, o bom-
bardeio pela Colmbia de uma base das FARC localizada em territrio equatoriano
provoca uma crise diplomtica que a CAN incapaz de gerir. Em 2012-2013, a CAN
se encontra esquartejada entre os progressos da convergncia com o Mercosul no
mbito da Unasul e o nascimento de um projeto concorrente, a Aliana do Pacfico,
que v dois pases andinos, a Colmbia e o Peru, se associarem ao Chile e ao Mxico.
Dessa forma, a CAN atravessada por uma clivagem que separa o grupo dos pases
favorveis ao livre comrcio (Colmbia, Peru) daqueles que privilegiam uma agenda
de integrao ps-comercial (Bolvia, Equador).

Como a Amrica Latina, a CAN um grupo dotado de uma estrutura institucional


abundante, com trs organizaes intergovernamentais, sete organismos comunitrios
e seis instncias de participao da sociedade civil (Tabela 4).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 73 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

As trocas comerciais no mbito da CAN sempre foram mnimas, sem passar de 7%


aps 40 anos de integrao. Aumentaram muito, no entanto, em volume e em valor,
com a abertura das economias nos anos 1990-2000. A atonia do comrcio intrazona
explica a falta de entusiasmo poltico dos andinos na hora de aperfeioar sua unio
alfandegria. Ela tambm permite entender por que os membros do grupo se dirigem
para outros parceiros estratgicos, tais como os Estados Unidos (Colmbia, Peru) e
o Mercosul (Bolvia, Equador) (Grfico 2).

Tabela 4 CAN: as instituies rgos do Sistema Andino de Integrao

Organizaes intergovernamentais Conselho Presidencial


Conselho dos Ministros das Relaes Exteriores
Comisso
Organismos comunitrios Secretaria-geral
Parlamento
Tribunal de Justia
Banco de Desenvolvimento (CAF)
Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR)
Organismo Andino de Sade
Universidade Simon Bolvar
Instncias de participao da sociedade civil Conselho consultivo patronal
Conselho consultivo sindical
Conselho consultivo dos povos indgenas
Conselho consultivo dos municpios
Instncia de defesa dos direitos do consumidor
Instncia do povo afrodescendente

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

[ 74 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 2 CAN: as trocas


Valor das exportaes intrarregionais Poro das exportaes intrarregionais
12 000 8%

7%
10 000
6%
8 000
5%
$ Milhes

6 000 4%

3%
4 000
2%
2 000
1%

0 0%
1969 1979 1989 1999 2009 2012

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

O Mercado Comum do Sul (Mercosul)


O Mercosul nasce de uma vontade de aproximao poltica entre a Argentina e o
Brasil, com vistas a defender coletivamente a democracia renascida em meados
da dcada de 1980. No entanto, essas intenes polticas so deixadas de lado
rapidamente pelos presidentes neoliberais do incio dos anos 1990 (Carlos Menem,
Fernando Collor, Luis Alberto Lacalle). O Tratado de Asuncin assinado em 1991 pela
Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai ambicioso, tanto no nvel de integrao
almejado (mercado comum) quanto no espao geogrfico pretendido (o sul).
As trocas comerciais progridem muito rapidamente nos anos 1990, antes de serem
interrompidas bruscamente pelas crises financeiras que assolam o Brasil (desvalo-
rizao de 1999) e, mais ainda, a Argentina (2001). No plano poltico e institucional,
o Mercosul se desenvolve muito pouco. Os membros esto preocupados em evitar
a excessiva institucionalizao que caracteriza a CAN ou o SICA. O Protocolo de Ouro
Preto (1994) prev um nmero bastante limitado de rgos. Aos poucos, no entanto,
o Mercosul cria muitas organizaes regionais e instala sua secretaria-geral em
Montevidu. O Conselho do Mercosul (CMC) passa a organizar muitas reunies
ministeriais e grupos de reflexo, enquanto aparecem, no mbito do rgo executivo,
o Grupo do Mercosul (GMC), muitos subgrupos de trabalho, reunies especia-

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 75 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

lizadas ou grupos a d hoc, focalizados em temas que adentram progressivamente na


agenda do Mercosul (comunicaes, transportes, meio ambiente, sade, energia etc.)
(Tabela 5).

O Mercosul se caracteriza por uma profunda assimetria econmica e poltica entre


o Brasil e os outros Estados-membros. Aps a crise de 2001, seguida pela chegada
ao poder de Lula, o Brasil tende a se desinteressar pelo Mercosul, enquanto a
Argentina recorre a medidas protecionistas para frear sua desindustrializao. O
Mercosul sacudido por crises recorrentes e no reencontra a dinmica econmica
dos anos 1990 (Grfico 3). Em 2006, o Mercosul acolhe a Venezuela. A adeso
adiada por muito tempo pelo Paraguai, at que este seja suspenso do Mercosul em
aplicao da clusula democrtica para sancionar o golpe de Estado de 2012 contra
o Presidente Lugo. Outros pases andinos tencionam se unir ao Mercosul (Bolvia,
Equador), o que contribui, nos fatos, para a convergncia entre a CAN e o Mercosul
no mbito da Unasul.

Tabela 5 Mercosul: as instituies

rgos Composio
Conselho do Mercado Comum 15 reunies de ministros, 8 grupos, Alto Representante
(CMC) do Mercosul, Comisso de representantes permanentes,
Instituto de Formao, Observatrio da Democracia,
Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais,
Frum de Consulta Poltica, Reunio de Autoridades
dos Direitos Humanos
Grupo do Mercado Comum 5 grupos, 17 subgrupos de trabalho, 15 reunies especializadas,
(GMC) 11 grupos ad hoc, Observatrio do mercado do trabalho,
Frum consultivo dos entes subnacionais,
Conselho de Administrao do Fundo de Convergncia,
Comisso social e do trabalho, Comit Automotivo
Comisso do Comrcio 8 comits tcnicos
Parlamento 10 comisses
Frum consultivo
econmico e social 4 sees nacionais
Secretaria
Tribunal permanente de reviso 5 rbitros titulares
Tribunal administrativo e trabalhista
Centro de Promoo do Estado
de Direito

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

[ 76 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 3 Mercosul: as trocas


Valor das exportaes intrarregionais Poro das exportaes intrarregionais
50 30 %

25 %
40

20 %
30
$ Bilhes

15 %

20
10 %

10
5%

0 0%
1991 1994 1998 2002 2006 2010

Fonte: autor, com base em dados oficiais.

Balano dos acordos histricos


O balano de meio sculo de integrao regional na Amrica Latina deixa transparecer
seis grandes fraquezas.
1. Instabilidade e crises frequentes. Existem razes tericas para se pensar que os
processos de integrao costumam progredir por sobressaltos ou por ciclos
(Corbey, 1995; Dabne 2012). A Amrica Latina no exceo. Mas as crises
podem ser muito profundas, ao ponto de levar os atores a duvidar da prpria
sobrevida do seu processo de integrao. Os responsveis polticos nunca se
pronunciam favoravelmente dissoluo de um acordo e costumam optar
por uma total indiferena. Dessa forma, a Comunidade Andina foi sepultada
de dez em dez anos desde 1970. O Mercosul cuidadosamente evitou comemorar
seu dcimo aniversrio, uma vez que a crise argentina parecia conden-lo. No
entanto, invariavelmente, essas crises so seguidas por retomadas, mais ou
menos vigorosas. A integrao na Amrica Latina resiliente, apesar das crises, e
consistente, apesar de sua instabilidade (Dabne, 2009).
2. Baixa interdependncia comercial. A integrao econmica latino-americana
, em grande parte, a crnica de um fracasso. Isso pode ser explicado por razes
estruturais ligadas a seu modelo de desenvolvimento. O projeto cepaliano

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 77 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

tentou romper, nos anos 1960, com a dependncia do continente em relao a


suas exportaes. Ele fracassou, sem nunca ter sido implementado na sua tota-
lidade. A lgica extrovertida do livre comrcio que se imps condena a
Amrica Latina a amargas desiluses no tocante integrao, pois as trocas
intrazonas pouco progridem.
3. Assimetrias crescentes. A integrao regional na Amrica Latina aprofundou
as desigualdades entre Estados. Mais uma vez, o modelo cepaliano da comple-
mentaridade industrial pretendia erguer os pases de menor desenvolvimento
relativo at o nvel dos seus parceiros. Ele no foi aplicado, ou o foi muito par-
cialmente apenas, na Amrica Latina. Da guerra entre El Salvador e Honduras,
em 1969, at o mau humor recorrente do Uruguai e do Paraguai no mbito do
Mercosul, a problemtica da distribuio desigual dos ganhos do livre comrcio
est no mago das crises da integrao. O Fundo de Convergncia Estrutural
do Mercosul (FOCEM) representa uma louvvel, embora tmida, tentativa para
apoiar as regies mais pobres da zona.
4. Baixa institucionalizao. Os processos de integrao na Amrica Latina
adotaram uma agenda de trabalho muito ampla, mas suas capacidades insti-
tucionais so fracas. O SICA, a CAN e o Mercosul possuem muitos rgos, mas
seus recursos so irrisrios e, sobretudo, sua capacidade decisria quase nula.
Os processos permanecem intergovernamentais, deixando pouca margem de
manobra para os rgos comunitrios. Janelas de oportunidade podem se
abrir, todavia, por ocasio do surgimento de configuraes polticas regionais
especficas, que podem ser exploradas pelas instituies ou atores dos siste-
mas de integrao. Foi assim que, na Amrica Central dos anos 2000, algumas
secretarias se tornaram empreendedoras de integrao, apoiadas pela coope-
rao internacional (Parthenay, 2013).
5. Geometria varivel. O nmero e os tipos de acordo se multiplicaram na Amrica
Latina, provocando superposies e emaranhados complexos (Tabelas 2 e 6).
Desde a dcada de 1990, a ALADI tenta fazer convergir os diversos acordos
(Dabne, 1998), com pouqussimo xito no geral. As superposies institucionais
provocam incoerncias que atrapalham a governana regional. No plano
comercial, o famoso spaghetti bowl, inerente lgica do regionalismo aberto,
agravado pela instabilidade dos compromissos em matria de abertura
comercial.

[ 78 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 6 Os nveis de acordos de integrao regional na Amrica Latina

Nveis Exemplos
Bilateral Brasil/Mxico
Bi-multilateral Mercosul/Mxico
Trilateral Uruguai-Paraguai-Bolvia (Urupabol)
Regional Mercosul, CAN, SICA, Caricom, ALBA
Transregional Aliana do Pacfico (Mxico, Colmbia, Peru, Chile)
Megarregional Unasul, CELAC
Inter-regional CELAC Unio Europeia

Fonte: autor.

6. Influncias/dependncia exterior. Nos anos 1950-1960, a CEPAL e seu Secretrio-


geral Ral Prebisch estiveram na origem de uma teoria que influenciou uma
gerao inteira de acordos de integrao no mundo em desenvolvimento. No
entanto, desde o incio o modelo cepaliano teve que enfrentar a concorrncia
da concepo norte-americana baseada no livre comrcio. A rivalidade entre
os paradigmas estruturalista e neoclssico explica, em grande parte, o carter
hbrido dos acordos firmados nos anos 1960 (MCCA, ALALC). Na dcada de
1970, a Europa comeou a exportar seu modelo de integrao, na sua vertente
tanto econmica (unio alfandegria) quanto poltica (forte institucionalizao
com traos supranacionais). Quando a Amrica Latina se converteu ao regiona-
lismo aberto, ela adotou os princpios da ortodoxia, mas continuou submetida
s influncias cruzadas e no raro concorrentes da Europa e dos Estados Unidos.
A Europa financia as instituies comunitrias da Amrica Central, dos Andes
e do Mercosul, enquanto os Estados Unidos tentam impor a agenda e o nvel
de disciplina da ALCAN no mbito da ALCA. Essas influncias externas tendem
a desonerar os Estados-membros de sua responsabilidade em matria de com-
promisso coletivo.

No que tange s fraquezas indicadas acima, a quarta onda de integrao parece se


diferenciar das trs anteriores. Ao adotarem uma agenda de trabalho ps-comercial,
a ALBA, a Unasul e a CELAC no se expem aos fracassos dos acordos histricos.
Por seu lado, os pases que defendem a opo livre-comercialista resolvem se voltar
para o exterior, ao assinarem acordos de livre comrcio com os Estados Unidos ou
formarem uma Aliana Pacfica destinada a aprofundar a insero de suas economias
na zona sia-Pacfico.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 79 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

O pragmatismo que se imps no continente permite considerar a geometria varivel


no como o produto de compromissos coletivos desrespeitados, mas como a res-
posta a uma vontade de estabelecer cooperaes reforadas, ao modo europeu.
Essa flexibilidade acompanhada por uma agenda inovadora, concebida no intuito
de proteger os bens pblicos regionais (infraestruturas, segurana, energia etc.). As
iniciativas traduzem tambm uma clara vontade de autonomia da Amrica Latina,
que lembra o latino-americanismo dos anos 1960. Apesar das cpulas inter-regionais
peridicas, a Amrica Latina est cada vez mais desconectada dos Estados Unidos e
da Europa. Convm, portanto, avaliar as mudanas luz do contexto muito peculiar
dos anos 2000-2010. A Unasul, especialmente, o produto de esforos que visavam
resolver as crises.

A UNASUL: o peso do contexto


Entre a primeira cpula sul-americana de Braslia em 2000, a cpula de 2004 que criou
a Comunidade Sul-Americana das Naes (CSN) e o Tratado da Unasul assinado
em 2008 na capital brasileira, a agenda de integrao evoluiu substancialmente
(Tabela 7).

De fato, o comrcio foi abandonado, por exemplo, enquanto a defesa foi priorizada,
embora tardiamente. Tal evoluo no pode se explicar seno por referncia ao
contexto. Seguem trs ilustraes, a respeito do comrcio, da democracia e da defesa.

[ 80 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 7 Temas da agenda de trs cpulas sul-americanas [30]

Agenda 2000 2004 2008 Conselhos da Unasul

Democracia X X X Conselho Eleitoral (CE, 2012)


Comrcio X X
Infraestrutura X X X Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN, 2009)
Drogas
X X Conselho para o Problema Mundial das Drogas
(CSPMD, 2010)
Cincia
Educao, Cincia, Tecnologia e Inovao
(COCECCTI, 2009)
X X X
Diviso, em 2012, em trs conselhos: Educao (CSE),
Cultura (CSC) Cincia, Tecnologia e Inovao (CSCTI)
Energia X X Energia (CES, 2007)
Desenvolvimento
social X Desenvolvimento Social (CSDS, 2009)
Economia/
Finanas X Economia e Finanas (CESF, 2010)
Defesa X Defesa (CDS, 2008)
Sade X Sade (CSS, 2008)
Segurana X Segurana cidad, justia e coordenao da ao
contra a criminalidade transnacional organizada (CES, 2012)

Fonte: autor, a partir das declaraes finais e dos planos de ao.

A UNASUL e o comrcio
Como frisamos acima, o comrcio sempre foi o motor principal (e a principal
fraqueza) da CAN e do Mercosul. O objetivo de criar uma unio alfandegria foi
reiterado vrias vezes. No entanto, a proposta dos Estados Unidos de uma rea de
Livre Comrcio das Amricas (ALCA), em 1994, mudou os termos da discusso. A
Amrica Latina se v obrigada a preparar uma delicada negociao. A regio no
est pronta (Hufbauer, Schott, 1994), e os ajustes necessrios sero dolorosos.

[30] O Tratado da Unasul de 2008 prev muitas outras reas de cooperao. Mencionamos apenas aquelas que
foram objeto da criao de um conselho ministerial.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 81 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

J em 1992, por ocasio da VI Cpula do Grupo do Rio [ 31 ] , a Amrica Latina se


congratula pela concluso da negociao da NAFTA e prope a acelerao da
convergncia de seus acordos de integrao. No ano seguinte, durante a stima
cpula, o Presidente brasileiro Itamar Franco lana a ideia de uma rea de Livre
Comrcio Sul-Americana (ALCSA).

Entre 1996 e 1998, iniciam-se negociaes que levaro assinatura de um acordo-


quadro entre a CAN e o Mercosul. Apesar disso, a ALCSA continua sendo um horizonte
longnquo. Paralelamente, as negociaes da ALCA tambm esto emperradas.

Em campanha eleitoral, o candidato americano George W. Bush anuncia que, em


caso de vitria, conseguiria obter um mandato para negociar a ALCA (fast track ).
Alguns dias depois, em 3 de agosto de 2000, o Presidente brasileiro Fernando
Henrique Cardoso recebe seus colegas sul-americanos numa cpula histrica para
comunicar-lhes a necessidade de apressar a criao da ALCSA.

As divises polticas do continente, que se afirmam medida que a virada esquerda


se fortalece, e as tergiversaes dos debates parlamentares nos Estados Unidos
explicam um certo atolamento do processo. Sero necessrios dois anos para o
Congresso americano votar duas leis importantes: a Farm bill e a Trade act. A primeira
fixa o valor dos subsdios agrcolas em um nvel jamais visto, e a segunda probe o
governo americano de consentir diminuies de taxas aduaneiras para produtos
sensveis (laticnios, frutas, verduras, carne, vinho, algodo etc.). Os exportadores
latino-americanos, notadamente os do Brasil, perdem ento qualquer interesse em
continuar a negociao da ALCA. No entanto, em 2002, a Amrica Latina no capaz
de fornecer uma resposta poltica coletiva a essa virada. O Brasil est em campanha
eleitoral, a Venezuela est s pressas com as consequncias do golpe de Estado que
afastou Hugo Chavez do poder por dois dias, a Argentina est se recuperando, com
dificuldade, da crise de 2001 com um presidente, Eduardo Duhalde, a quem cabe
terminar o mandato de Fernando de la Ra. Apenas o Presidente peruano, Alejandro
Toledo, se mostra ativo em matria de integrao regional.

[31 ] O Mecanismo Permanente de Consulta e Concertao Poltica, tambm chamado de Grupo do Rio, foi
formado em 1986 a partir da fuso do Grupo de Contadora (Colmbia, Mxico, Panam, Venezuela) e do
Grupo de Apoio a Contadora (Argentina, Brasil, Peru, Uruguai). Esses grupos haviam sido constitudos para
oferecer uma mediao no conflito centro-americano dos anos 1980. Em seguida, o Grupo do Rio se ampliou
para toda a Amrica Latina.

[ 82 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Reunidos na Cpula de Guayaquil, os presidentes sul-americanos criticam o prote-


cionismo dos Estados Unidos e da Unio Europeia e acordam quanto necessidade
de concluir as negociaes CAN-Mercosul. Por seu lado, os Estados Unidos assinam
um acordo de livre comrcio com o Chile, em uma demonstrao da sua vontade
de estender o modelo NAFTA numa base bilateral.
Em 2003, o novo Presidente brasileiro, Lula, lana uma srie de iniciativas de escala
mundial. O tema comercial est em boa posio entre suas prioridades. Lula declara
guerra aos subsdios agrcolas dos pases ricos e faz fracassar a Cpula de Cancun da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Ele procura, ento, novos parceiros,
principalmente na frica e no mundo rabe. Na Amrica do Sul, ele d sequncia
poltica do seu predecessor Cardoso ao apoiar o desenvolvimento de infraestruturas.
Um acordo assinado entre a CAN e o Mercosul, enquanto as negociaes da ALCA
so paralisadas. Os Estados Unidos passam ento a negociar acordos bilaterais com
o Equador, a Colmbia e o Peru, em maio de 2004.
Por ocasio da Cpula Sul-Americana de Cusco (dezembro de 2004), em que
criada a CSN, e da primeira cpula da CSN (Braslia, setembro de 2005), os presidentes
estabelecem ainda o objetivo da criao de uma rea de livre comrcio. Surge, no
entanto, uma divergncia sobre a agenda e a institucionalizao da CSN. A Venezuela
quer instituies fortes e uma agenda ampliada para assuntos sociais, enquanto o
Chile exige um cronograma apertado de negociaes comerciais. O Brasil, como de
costume, faz as vezes de agregador.
A Cpula das Amricas, em Mar del Plata (novembro de 2005), sepulta o projeto de
ALCA e deixa a Amrica do Sul dividida. Um ms depois, a CSN cria uma Comisso
de Reflexo Estratgica (CRS), que elabora um documento intitulado Um novo
modelo de integrao. Para a Unio Sul-Americana das Naes. Examinado durante
a Cpula de Cochabamba (dezembro de 2006), tal documento lana as bases de uma
mudana de paradigma ao afirmar que o novo modelo de integrao no pode se
basear unicamente nas relaes comerciais. O novo modelo, todavia, ainda tenciona
construir uma rea de livre comrcio, embora insistindo na cooperao nas reas
cultural, social e poltica.
A onda de eleies de 2005-2006 se traduz por uma polarizao poltica acentuada,
o que no facilita a convergncia Mercosul-CAN. Chavez e Lula so reeleitos sem
dificuldade e Rafael Correa faz o Equador entrar no clube dos pases governados
pela esquerda. No Peru, todavia, Alan Garca se impe frente a Ollanta Humala, o
candidato apoiado por Chavez. O Peru no participa da cpula da CSN em Margarita
(abril de 2007) e, em setembro do mesmo ano, Alan Garca prope a criao de um

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 83 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Arco do Pacfico para facilitar a insero na zona sia-Pacfico dos pases favorveis
ao livre comrcio.
Como veremos a seguir, um clima de guerra fria paira nos Andes durante o ano de
2008. O Brasil insiste para que o tratado de criao da Unasul seja assinado. Esta no
inclui a ALCSA entre os seus objetivos, o que levou muitos analistas a caracteriz-la
como ps-comercial. Mas o carter ps-comercial da Unasul no seno circuns-
tancial. A ALCSA deixara de ser necessria para a Amrica do Sul assim que a ALCA
atolou. O grupo dos pases favorveis ao livre comrcio, por seu lado, dispe de uma
alternativa mais atrativa (acordo de livre comrcio com os Estados Unidos e o Arco
do Pacfico), o que o persuade de assinar o tratado da Unasul. Alm disso, a opo
da convergncia CAN-Mercosul permanece aberta. Em outros termos, a agenda no
comercial da Unasul se deve mais ao contexto do que a uma opo ideolgica imposta
pela esquerda radical.

A UNASUL e a defesa
O Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR, ou Tratado do Rio, 1947)
e a dominao poltica exercida pelos Estados Unidos sobre o continente durante o
perodo da guerra fria em muito limitaram as margens de manobra da Amrica Latina
em matria de defesa. O subcontinente contentou-se com declaraes importantes,
alis , tais como o Tratado de Tlatelolco, de 1967, que tornou a Amrica Latina uma
rea desnuclearizada. Nos anos 1990, a Amrica Latina adota um Tratado de Segurana
Democrtica (1995), e o Mercosul, seguido pela CAN, se ergue como zona de paz.
No entanto, a Amrica do Sul democrtica nunca participou da cooperao militar
internacional antes de se engajar na Misso da ONU para a Estabilizao no Haiti a
partir de 2004. [ 32 ]

No incio dos anos 2000, a participao dos Estados Unidos na militarizao do com-
bate droga na Colmbia provoca uma ruptura. O Presidente Bill Clinton promulga
o Plano Colmbia em 22 de agosto de 2000 e vai para Bogot em 30 de agosto para
reafirmar seu compromisso. No dia seguinte, a primeira Cpula Sul-Americana de
Braslia se diz preocupada com a possvel militarizao do continente.

Aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, o Presidente


George Bush redefine sua poltica de apoio Colmbia em matria de combate ao
terrorismo. Em 2002, o governo americano prev, pela primeira vez, uma ajuda militar

[32 ] Da qual participam a Argentina, a Bolvia, o Brasil, o Chile, o Equador, a Guatemala, o Paraguai, o Peru e o Uruguai.

[ 84 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Colmbia desconectada de qualquer preocupao de combate ao narcotrfico, o


que transforma esse pas em posto avanado da guerra contra o terrorismo na
Amrica do Sul. Seus vizinhos se preocupam, ainda mais porque o golpe de Estado
contra Chavez em 2002 no condenado pelos Estados Unidos. O pas da revoluo
bolivariana levanta o espectro de uma agresso militar orquestrada pelos Estados
Unidos, e o Brasil denuncia possveis violaes de sua soberania na regio amaznica.
Em reao, a segunda cpula sul-americana (julho de 2002) declara a Amrica do Sul
zona de paz.

Em 2003, o novo Presidente brasileiro, Lula, cria um Conselho Estratgico, que publi-
ca, no ano seguinte, importantes documentos sobre a defesa do Pas. A reflexo
prospectiva considera a possibilidade de criar uma defesa coletiva na Amrica do
Sul para enfrentar novas ameaas contra a segurana. O Brasil inicia ento um dilo-
go com seus vizinhos, o primeiro no mbito do Mercosul, no qual prope a criao
de uma Secretaria de Assuntos Militares. Em 2006, a Organizao de Cooperao
Amaznica [ 33 ] organiza sua primeira reunio de Ministros da Defesa, com vistas a
refletir sobre estratgias coordenadas frente ao crime organizado. O Brasil disponi-
biliza para seus parceiros seu sistema de vigilncia da selva. Ao inaugurar seu segundo
mandato, Lula d mais um passo para frente ao evocar a necessidade de um Conselho
de Defesa Sul-Americano.

Nesse contexto, o bombardeio, pelo exrcito colombiano, de um campo das FARC


em territrio equatoriano, em 1 de maro de 2008, constitui uma nova virada na
situao. Uma concertao sobre as questes de defesa parece urgente, e o Brasil
empenha todos os esforos para conseguir a aprovao do seu projeto. O Ministro
da Defesa, Nelson Jobim, faz uma apresentao perante o Conselho Interamericano
de Defesa em 22 de maro e visita todos os pases da Amrica do Sul. Apenas a
Colmbia se mostra reticente, reclamando como premissa para qualquer cooperao
militar que seus vizinhos qualifiquem as FARC como grupo terrorista. Os colombianos
pretendem legitimar o ataque do 1 de maro, considerando-o como uma ao
preventiva no mbito da guerra contra o terrorismo intentada pelo governo Bush.

Em abril de 2008 os Estados Unidos reativam sua Quarta Frota, destinada a operar ao
longo das costas das Amricas Central e do Sul, o que provoca reaes de indignao
e de ira. Ao assinarem o Tratado da Unasul em 28 de maio em Braslia, os sul-americanos
criam um grupo de trabalho sobre questes militares.

[33] O Tratado de Cooperao Amaznica foi assinado em 1978 pela Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana,
Peru, Suriname e Venezuela, com vistas a proteger os recursos naturais da regio. A Organizao do Tratado
(OCTA) foi criada em 1998.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 85 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Nos meses seguintes, um debate ope os defensores da linha dura contra os Estados
Unidos (Venezuela e Bolvia) e os pases mais conciliantes (Brasil e Chile). O contedo
da cooperao militar fixado em dezembro, com a criao do Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS), encarregado de refletir uma identidade sul-americana de
defesa. O Plano de Ao, adotado em maro de 2009, inclui quatro grandes temas:
polticas de defesa e cooperao militar, assistncia humanitria e misses de manu-
teno da paz, indstria e tecnologia militar, educao e capacitao.

Esse novo esprito de cooperao imediatamente submetido a uma prova, quando


a imprensa revela um acordo militar entre a Colmbia e os Estados-Unidos para a
instalao de bases areas em territrio colombiano. A violenta oposio entre Hugo
Chavez e Alvaro Uribe obriga o CDS a modificar seu programa de trabalho para
focalizar a confiana mtua, as compras de armas e os acordos de cooperao com
potncias extrarregionais. A calma volta regio em 2010, quando a Corte Consti-
tucional colombiana invalida o acordo militar com os Estados Unidos. A eleio de Juan
Manuel Santos presidncia permite reatar o dilogo com a Venezuela.

Foi sem dvida por iniciativa do Brasil desejoso de cooperar com seus vizinhos para
enfrentar as ameaas e assentar sua liderana que o tema da defesa foi acrescentado
agenda das discusses na Amrica do Sul. O Brasil provavelmente teria conseguido
convencer seus parceiros da importncia de criar um organismo sul-americano
de defesa, mas a crise colombiana e o papel nela desempenhado pelos Estados
Unidos aceleraram a criao do CDS e afetaram seu programa de trabalho. O CDS
adotou cinco sries de medidas suscetveis de gerar um clima de confiana na regio
(Tabela 8).

Por fim, a reticncia de alguns militares em ver suas tropas envolvidas em operaes de
combate ao narcotrfico leva a Unasul a separar os temas da defesa e da segurana.
No fim de 2012, um Conselho Ministerial criado para as questes de segurana.

[ 86 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 8 As medidas adotadas pelo CDS

Troca de informaes e transparncia Sistemas de defesa


Oramentos da defesa
Atividades intra e extrarregionais
Mecanismos de notificao de manobras, desdobramentos,
exerccios
Mecanismo de notificao de exerccios com pases regionais
ou extrarregionais
Convite a observadores
Mecanismo de comunicao entre Foras Armadas
Medidas na rea da segurana Troca de informaes
Medidas de preveno da presena ou da ao
de grupos armados
Medidas de preveno, combate e sano de atos
de terrorismo
Garantias Proscrio do uso, ou da ameaa do uso da fora
Garantia da preservao da Amrica do Sul como zona
desnuclearizada
Clusula sobre a implementao de acordos de cooperao
na rea da defesa
Garantia de no utilizao dos acordos de cooperao
contra a soberania
Implementao e verificao Mecanismo voluntrio de visitas de instalaes militares
Programas de contatos e cooperao militar
Monitoramento da situao nas zonas fronteirias

Fonte: Unasul-CDS.

A UNASUL e a democracia
Como j frisamos, a defesa da democracia esteve na origem da aproximao entre
a Argentina e o Brasil, em meados da dcada de 1980. O tema foi deixado de lado
pelos redatores do Tratado de Asuncin de 1991 que criou o Mercosul , mas
voltou s memrias quando da tentativa de golpe no Paraguai em 1996. Dois anos
depois, uma clusula democrtica adotada pelo Mercosul, prevendo a suspenso
de um Estado-membro vtima de um golpe de Estado. A CAN adota uma clusula
similar pouco tempo depois.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 87 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Nos meses que antecedem a realizao da primeira Cpula Sul-Americana, em 2000,


a estabilidade e a democracia so motivos de preocupao. Em 21 de janeiro, o
Presidente equatoriano Jamil Mahuad destitudo. Algumas semanas depois, Alberto
Fujimori eleito pela terceira vez no Peru em eleies manchadas por fraudes. Ele
acaba renunciando em setembro. Na Bolvia, as autoridades declaram estado de stio
para enfrentar as revoltas sociais, enquanto o Presidente paraguaio Luis Gonzlez
Macchi sobrevive a uma tentativa de golpe.

A defesa da democracia, portanto, um dos temas prioritrios da cpula de 2000. Os


Chefes de Estado decidem convidar, nas futuras cpulas, apenas os pases democrticos,
e os diplomatas brasileiros no poupam esforos para estender a todo o continente
a clusula democrtica do Mercosul.

Mais uma vez, os eventos polticos precipitam e afetam a agenda e o contedo das
negociaes. No fim de 2001, a Argentina entra em crise. Trs presidentes se sucedem
em poucos dias. Em 12 de abril de 2002, Chavez afastado do poder, antes de retomar
triunfalmente suas funes. Por consequncia, as segunda e terceira cpulas sul-
americanas (2002 e 2004) do grande importncia democracia. No entanto, os
Estados-membros no adotam a clusula democrtica. Nos anos 2005-2008, o tema
chega a sumir dos planos de ao, embora o Presidente equatoriano Lucio Gutirrez
tenha sido destitudo em abril de 2005. O Tratado da Unasul, de 2008, no possui
uma clusula democrtica.

Duas novas crises provocam a evoluo da agenda. Alguns meses aps a assinatura do
Tratado da Unasul, as tenses secessionistas na Bolvia redundam em confrontos e
levam ao massacre de camponeses em 11 de setembro. O Chile, presidente temporrio
da Unasul, convoca uma cpula de urgncia que culmina com uma declarao vigorosa
em defesa do Presidente Evo Morales. A Unasul resolve no reconhecer uma situao
que implica um golpe de Estado ou uma ruptura da ordem institucional. Dois anos
depois, durante sua presidncia da Unasul, Rafael Correa confrontado com um
motim da polcia. A Unasul reage mais uma vez na urgncia (Cpula de Buenos Aires)
e ameaa sancionar todos os autores potenciais de golpes de Estado. Na sequncia,
a Cpula de Georgetown, em novembro de 2010, adota um Protocolo Adicional
ao Tratado da Unasul sobre o Compromisso Democrtico. Seu campo de aplicao
inclui no apenas os casos de ruptura da ordem democrtica, como tambm os
de violao da ordem constitucional e de qualquer situao que ameace o legtimo
exerccio do poder e os valores e princpios da democracia. Alm disso, as sanes
previstas vo alm da suspenso: a Unasul pode aplicar sanes econmicas e at
fechar fronteiras.

[ 88 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tal severidade se explica por uma curiosa convergncia entre a direita latino-americana
(especialmente no Senado chileno) que imagina poder utilizar um dia essa clusula
contra a Venezuela de Chavez e a esquerda radical (principalmente na Venezuela e
no Equador), que busca se defender contra tentativas de desestabilizao.

No demora muito para ser testada a determinao da Unasul em matria de defesa


da democracia. Em junho de 2012, um golpe de Estado derruba o Presidente paraguaio
Fernando Lugo. A reao do Mercosul e da Unasul rpida. O Paraguai suspenso
de ambos os grupos, mas nenhuma sano aplicada, e o pas se faz de surdo a todas
as injunes de volta rpida democracia.

A defesa da democracia um tema recorrente da integrao regional na Amrica


Latina desde os anos 1990. No entanto, como no caso da cooperao militar, eventos
polticos imprevistos suscitam uma reao da Unasul. Sua capacidade de resolver as
crises afeta o contedo de sua agenda.

Um primeiro balano da UNASUL


No de surpreender a incapacidade da Unasul em restabelecer a democracia no
Paraguai em 2012. Honduras havia criado um precedente em 2009. Excludo da
Organizao dos Estados Americanos (OEA) e do SICA depois da derrubada do
Presidente Manuel Zelaya, Honduras resistiu a todas as presses internacionais. A
eleio presidencial de novembro de 2009 havia normalizado a situao. No
Paraguai, em 2012, a Unasul no aplicou as sanes previstas pelo seu protocolo, por
falta de um acordo unnime sobre a questo. E, como em Honduras, as eleies de
abril de 2013 normalizaram a situao. De fato, no fcil defender a democracia
com instrumentos internacionais.

Por outro lado, a Unasul faz mostra de muito mais eficcia em outras reas, sendo
que a das infraestruturas merece uma meno particular.

Durante a primeira cpula sul-americana, em 2000, o Presidente Fernando Henrique


Cardoso mostra ser pragmtico. Para conseguir avanos concretos em termos de
integrao, ele sugere o lanamento de uma vasta iniciativa na rea de infraestrutu-
ras, no intuito de facilitar o comrcio e, incidentemente, favorecer os interesses das
grandes empresas brasileiras. Em poucos anos, o IIRSA acumula realizaes nos
setores de transporte, energia e comunicaes. Dez grandes eixos transversais so
identificados para abrir vias comerciais at ento subexploradas. Em 2011, a IIRSA
incorporada na Unasul como frum tcnico do Conselho de Planejamento
(COSIPLAN). O Brasil est no centro de uma rede complexa de realizaes que

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 89 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

dinamiza a economia de muitas regies ilhadas (Mapa 2), mas que tambm gera
resistncia por parte de organizaes de defesa do meio ambiente.

A IIRSA conseguiu desenvolver seus projetos em um contexto institucional bastante


despojado. Resta saber se sua incorporao na Unasul afetar seu funcionamento.

No plano institucional, a Unasul possui apenas quatro rgos [ 34 ] (Tabela 9), o que
reflete a vontade de evitar uma burocratizao excessiva. Foram criados 12 conselhos
ministeriais (Tabela 7), e outros esto em projeto (especialmente sobre os direitos
humanos). Cada um desses conselhos pode criar instituies, o que no futuro aproxi-
mar a Unasul da experincia do Mercosul j descrita. De fato, o Conselho de Sade,
criado em 2008, j possui, trs anos mais tarde, um Comit Coordenador, uma Secretaria
pro tempore, cinco grupos tcnicos, cinco redes e um Instituto Sul-Americano de
Governana da Sade, este sediado no Rio de Janeiro. [ 35 ]

Dirigido por uma presidncia pro tempore de um ano de durao, assistida por uma
secretaria-geral sediada em Quito (Tabela 10), o processo submetido aos aconteci-
mentos polticos errticos do continente. A relao entre a secretaria e a presidncia
suscetvel de afetar a dinmica do processo. A Unasul teve dificuldades para escolher
seu primeiro secretrio-geral. O ex-Presidente equatoriano, Rodrigo Borja, nomeado
secretrio-geral da CSN durante a cpula de 2007, se demite antes do Tratado da
Unasul em 2008, pelo motivo de que essa organizao no substitui o Mercosul e a
CAN, mas se superpe aos acordos existentes. Sero necessrios dois anos para
escolher um novo titular, tendo o Uruguai bloqueado durante muito tempo a
nomeao de Nestor Kirchner. A Unasul enfrenta novas dificuldades para designar
o sucessor de Kirchner, falecido em outubro de 2010. A vacncia da secretaria-geral
em 2011 corresponde presidncia da Guiana, que dispe de recursos humanos
limitados para animar todos os Conselhos. Nos fatos, o Brasil apoia amplamente esse
pas e aumenta dessa forma sua influncia sobre o processo de integrao.

A frmula escolhida no final, a de uma secretria-geral colombiana seguida por um


venezuelano, ambos com mandato de um ano, pouco contribui para a consolidao
da Secretaria-Geral.

[34] O Tratado de 2008 prev tambm a criao de um Parlamento, cuja sede ser provavelmente em Cochabamba
(Bolvia), e um mecanismo de participao cidad.
[35] Secretara general de UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012.

[ 90 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 9 UNASUL: as instituies

rgos Funes

Conselho de Chefes de Estado e de Governo Fixar os principais objetivos polticos


Criar conselhos ministeriais
Tomar decises com base nas propostas do Conselho
de Ministros das Relaes Exteriores
Conselho dos Ministros das Relaes Adotar resolues para implementar as decises
Exteriores
Propor projetos de decises
Coordenar posies
Desenvolver o dilogo poltico
Monitorar e avaliar o processo
Adotar o programa anual de atividades
Adotar o oramento
Criar grupos de trabalho
Conselho dos Delegados Implementar decises e resolues
Elaborar projetos de decises e resolues
Coordenar as atividades da Unasul com as dos outros
processos de integrao
Secretaria-Geral Propor iniciativas
Preparar e apresentar o relatrio anual
Preparar o projeto de oramento
Preservar e aprofundar a dimenso poltica da Unasul
Fortalecer a identidade da Unasul em suas relaes
exteriores
Apoiar a presidncia na elaborao da agenda

Fonte: Tratado (2008) e Regimento geral (2012) da Unasul.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 91 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Tabela 10 UNASUL: Presidncia e Secretaria

Presidncia Secretrios-Gerais
Chile: maio de 2008 agosto de 2009
Equador: agosto de 2009 novembro de 2010 Nestor Kirchner (Argentina): maio a outubro de 2010
Guiana: novembro de 2010 outubro de 2011
Paraguai: outubro de 2011 junho de 2012 Maria Emma Meja (Colmbia): maio de 2011
junho de 2012
Peru: junho de 2012 junho de 2013 Ali Rodrguez (Venezuela) : junho de 2012
dezembro de 2013
Seguintes: Suriname, Uruguai, Venezuela, Seguintes: mandato de dois anos,
Argentina, Bolvia, Brasil renovvel uma vez

Fonte: autor.

Concluso
Globalmente, em seus cinco primeiros anos de existncia, a Unasul seguiu a via traada
pela diplomacia brasileira. Embora seja excessivo falar de hegemonismo brasileiro na
Amrica Latina, a Unasul sem dvida segue a estratgia de projeo de potncia no
plano internacional lanada por Lula em 2003.

A Unasul emblemtica de uma nova poca. A quarta onda de integrao se diferencia


por seu pragmatismo. notria a capacidade da regio de manter um dilogo
poltico frutfero apesar de suas divises. A agenda de trabalho inegavelmente
inovadora, e a metodologia, eficaz. O equilbrio entre a vontade de planejar o desen-
volvimento da regio e a necessidade de reatividade contra as crises permitiu que a
integrao desse um novo passo. Paira uma dvida, todavia, sobre a capacidade da
regio de respeitar seus compromissos e se mobilizar fora dos perodos de crise.

Alm disso, a consolidao da CELAC como vetor de insero internacional da regio


Amrica Latina e Caribe tambm suscita algumas dvidas. As assimetrias de potncia,
os diferenciais de crescimento e a heterogeneidade poltica que caracterizam o
continente em nada facilitam seu posicionamento frente aos Estados Unidos,
Europa ou sia.

[ 92 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Bibliografia

BID-CEPAL (1997), La integracin centroamericana y la institucionalidad regional,


Santiago.

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Integration", International Organization, Vol.49, No. 2, Spring: pp.253-284.

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D abne O. (2012), Atlas de lAmrica Latina, Autrement, Paris.

D abne , O. (2012), "Explaining Latin Americas fourth wave of regionalism. Regional


integration of the third kind", San Francisco, XXX congresso da Latin american studies
association, 25 de maio.

D abne , O. (2009), The Politics of Regional Integration in Latin America. Theoretical


and Comparative Explorations, Palgrave Macmillan, 259 p., Nova Iorque.

D abne , O. (1998), Lintgration rgionale dans les Amricas. conomie politique


de la convergence , Les tudes du CERI, n45, setembro, 44p.

H ufbauer , G. & J. S chott (1994), Western Hemisphere Economic Integration,


Institute for International Economics, Washington D.C.

P arthenay , K. (2013), Lintgration rgionale en Amrica centrale. Une sociologie


politique du changement (1991-2012) , Tese de doutorado em Cincias Polticas,
IEP de Paris.

R osenthal , G. (1991), "Un Informe Crtico a 30 aos de Integracin en Amrica Latina",


Nueva Sociedad, No. 113, Maio-Junho: pp.60-65.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 93 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Mapa 1 Geografia dos acordos de integrao em 2012

CANAD

ESTADOS UNIDOS

MXICO BAHAMAS
BELIZE
CUBA REP. DOMINICANA
J.
HONDURAS DOMINICANA
GUATEMALA NICARGUA
T.
SALVADOR GUIANA
VENEZUELA SURINAME
COSTA RICA COLMBIA
PANAM
EQUADOR

1960 PERU BRASIL


MCCA: Mercado Comum
da Amrica Central, BOLVIA
hoje SICA
1969
PARAGUAI
GRAN: Grupo Andino, hoje CAN CHILE
1972
CARICOM: Comunidade Caribenha
1991 URUGUAI
MERCOSUR: Mercado comum do Sul
ARGENTINA
Membros associados do Mercosul
1992
NAFTA: Acordo de livre comrcio
da Amrica do Norte
2001
ALBA: Aliana Bolivariana das Amricas
2008
Unio das Naes Sul-Americanas
Acordo de Livre Comrcio com
os Estados Unidos
2011
Comunidade dos Estados Latino-Americanos
e Caribenhos
* Ressalvada a ratificao pelo Paraguai
J. Jamaica
T. Trinidad e Tobago

Fonte: Dabne, Atlas de lAmrique latine, 2012.

[ 94 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Mapa 2 O Brasil e as infraestruturaes na UNASUL

Rodovia
Caracas Boa Vista-Georgetown

Georgetown

Recuperao da rodovia
Acesso noroeste Boa Vista Caracas-Manaus
ao Rio Amazonas

Manaus

Liaison routire
Corredor Porto Velho Rio Branco
Costa Peruana
Porto Velho Caracas Boa Vista-Georgetown

Liaison routire
Georgetown
Nasca La Paz
Caracas Boa Vista-Georgetown
Melhoramento da malha Corumb
Rhabilitation de la liai
rodoviria central
Accs nord-oriental Campo Grande Georgetown Boa Vista
routire Caracas-Mana
au fleuve Amazone Rhabilitation de la liaison
Antofagasta Liaison routire
Accs nord-oriental Boa Vista Foz do Iguau routire Caracas-Manaus
Corredor ferrovirio
au fleuve Amazone
Caracas Boa Vista-Georgetown
bi-ocenico Rodovia Foz do Iguau
Paranagu Ciudad del Este-Assuno
Georgetown Manaus
Melhoramento da navegabilidade
Manaus
dos rios da bacia do Prata Porto Alegre
Rhabilitation de la liaison
Accs nord-oriental Boa Vista routire Caracas-Manaus
Liaison
au fleuve
Liaison Porto
Velho Velho
PortoAmazone Rio Branco Rio Branco
Porto Velho
Porto Velho Ponte Jaguaro-Rio Branco
ctecte pruvienne
pruvienne Buenos Aires
Montevidu

Manaus
Nasca La Paz
Nasca La Paz
Liaison Porto
Amlioration de laVelho
liaison Rio Branco
Porto Velho
Corumba
cte pruvienne
routire centrale
Amlioration de la liaison Campo Grande Corumba
routire centrale Antofagasta
Eixos de integrao Projetos prioritrios
Nasca La Pazdo COSIPLAN * Foz do Iguau Campo Grande do
de integrao
Corridor ferrovire
bi-ocanique
Amlioration de la liaison envolvendo o Brasil:
Corumba COSIPLAN:
Liaison routire Faz de Iguau
Paranagu Ciudad del Este-Asuncin
routire centrale Antofagasta
Liaison routire Liaison routire os dez projetos
Amlioration deferrovire
la navigabilit Caracas Foz do Iguau
Corridor doCampo
EixoBoa
Boa Vista-Georgetown
Caracas
Grande
Amazonas
Vista-Georgetown envolvendo o Brasil
des fleuves du bassin de la Plata Porto Alegre
bi-ocanique Antofagasta Eixo Andino Liaison rout
Foz do Iguau
Infraestruturas Paranagu
Corridor ferrovire Georgetown Georgetown Pont Jaguaro-Rio
viriasBranco Ciudad del E
bi-ocanique BuenosEixo
Aires do Capricrnio Liaison routire Faz de Iguau
Amlioration de la navigabilit Rhabilitation de laParanagu
liaison

Montevideo Rhabilitation deCiudad
Ferrovias del Este-Asuncin
la liaison
Accs nord-oriental
Accsdes fleuvesdedu
Amlioration
nord-oriental bassin de laBoaPlata
la navigabilit Vista Eixo do routire
Boa Vista
Escudo Caracas-Manaus
das Guianas
routire Caracas-Manaus Porto Alegre
au fleuve Amazone des fleuves
au fleuve Amazonedu bassin de la Plata
Porto Alegre Hidrovias
Eixo da hidrovia
Paraguai-Paran Infraestruturas Pont Jaguaro-Rio Bran
Pont Jaguaro-Rio Branco
de transporte
Manaus Buenos
Eixo interocenicoBuenos Aires
Aires
Manaus
Montevideo multimodal
Montevideo
central
Liaison Porto Velho Rio Branco Ponte
Liaison Porto Velho Rio Branco
Porto Velho Eixo Mercosul-Chile
cte pruviennecte pruvienne Porto Velho
Detalhe dos projetos
Eixo Peru-Brasil-Bolvia
Nasca La Paz
Nasca La Paz
* Conselho de Infraestrutura e Planejamento da UNASUL (Unio das Naes sul-americans).
Corumba
Amlioration deAmlioration
la liaison de la liaison Corumba
Atua
routire no mbito
centrale do projeto
routire centrale
IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana).
Campo Grande Campo Grande

Antofagasta Antofagasta
Fonte:
Corridor Dabne e Louault, Atlas do Brasil, 2013.
ferrovire
Foz do Iguau Foz do Iguau
Corridor ferrovire
bi-ocanique bi-ocanique Liaison routire Faz de Iguau
Paranagu Liaison routire Faz de Iguau
Ciudad del Este-Asuncin
Paranagu Ciudad del Este-Asuncin
Amlioration deAmlioration
la navigabilitde la navigabilit
des fleuves du bassin de la Plata Porto Alegre

[ 95 ]
des fleuves du bassin de la Plata Porto Alegre

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD


Pont Jaguaro-Rio Branco
Buenos Aires Pont Jaguaro-Rio Branco
Buenos Aires
Montevideo Montevideo
1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.3. Perspectivas em mdio prazo dos emergentes


latino-americanos
Jean-Louis MARTIN

Introduo
O crescimento das economias latino-americanas ficou em 4% ao longo do perodo
2003-2012, versus 2,6% e 1,6% durante os perodos 1990-2002 e 1980-1989 [ 36 ],
respectivamente. Se excluirmos as duas maiores economias, Brasil e Mxico, a
evoluo ainda mais espetacular, com taxas de crescimento nos trs perodos
sucessivos de 0,6%, 3% e 5,6%. Isso gerou um crescimento mdio, em volume, do
Produto Interno Bruto (PIB) per capita de 2,8% ao ano, ao longo dos ltimos dez anos,
ao passo que durante os 12 anos anteriores permanecera estagnado em 1%, sendo
que este mesmo PIB per capita havia diminudo 0,5% por ano na dcada de 1980.

Grfico 1 Crescimento do PIB real (em %)


Crescimento a.a Crescimento mdio
8

-2

-4
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: FMI.

[36] Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI), World Economic Outlook (WEO).

[ 96 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Em Paridade de Poder Aquisitivo (PPA), o PIB per capita mdio da regio aumentou
de 7.610 dlares em 2002 para 12.330 dlares em 2012, passando de 20,6% para
24,7% do PIB per capita dos Estados Unidos. A acelerao do crescimento propiciou
no s o incremento do PIB per capita mdio, como tambm a reduo da pobreza
e da indigncia ( i.e. da pobreza extrema) em quase todos os pases da regio. Na
Amrica Latina, a taxa de pobreza caiu de 43,8% em 1999, para 29,4% em 2011 [ 37 ].
Em alguns casos (Colmbia, Peru, Venezuela), a queda da taxa de pobreza superou
os 20 pontos percentuais. Da mesma forma, a taxa de indigncia passou de 18,6% para
11,5% no mesmo perodo (cabe frisar, no entanto, que a diminuio da pobreza foi muito
pequena na Amrica Central ou na Repblica Dominicana, e se manteve acanhada
no Mxico). Embora a Amrica Latina como um todo continue a ser a regio com
maior desigualdade do mundo, o crescimento e a gerao de empregos que a acom-
panhou tambm levaram reduo das desigualdades de renda medidas pelo coe-
ficiente de Gini [ 38 ] na maioria dos pases.

Grfico 2 Coeficiente de Gini em alguns pases


1999* 2011**
0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
bia

r
ala

as

ico

ai

ru
ca p.

Ve uai

ela

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ina

ia

il

ile

do
as

gu
lv

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em

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x
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na
lva
Bo

ra
nd

Fr
ge

ne
M

Ur
Pa
at

Pa
Sa
Co

Ho
Ar

Gu
El

m
Do

* Guatemala, Panam: 2002 ** Guatemala: 2009; Salvador, Honduras, Mxico: 2010; Colmbia: 2012

Fontes: CEPAL, Banco mundial.

[37] Fonte: CEPAL (2013); idem para a taxa de indigncia.


[38] Medidas pelo coeficiente de Gini expressa, claro, uma ressalva. Os Gini no so homogneos de um pas
para outro, sendo muitas vezes apurados de modo indireto (por exemplo, a partir de dados sobre o consumo
e no sobre a renda), e equacionam muito mal a renda dos empresrios individuais e a renda do capital, se
comparado renda salarial. Alm disso, no consideram (no o seu objeto) as desigualdades de riqueza, em
um perodo em que o preo dos ativos aumentou mais rpido que o ndice dos preos e dos salrios em quase
todos os pases.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 97 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Extrapolando os resultados do ltimo perodo at o ano de 2020, o PIB per capita


mdio alcanaria naquela data, em PPA, 15.430 dlares (em dlares constantes de
2012), e bem mais nos pases mais avanados: 25.210 dlares no Chile e 19.400 dlares
no Mxico. No caso do Chile, isso representa 82,5% do PIB per capita mdio da
Espanha em 2012.

Mas ser razovel tal extrapolao? Em um famoso artigo, Rodrik (2011) ressalta que
a convergncia ( i.e. as economias menos avanadas compensando o atraso com
relao s economias desenvolvidas) est longe de ser automtica, pelo menos para
as economias como um todo (ele admite que possa haver convergncia incondi-
cional em alguns setores). No caso da Amrica Latina, no longo prazo, verifica-se
at uma divergncia: o PIB per capita (em PPA) da Amrica Latina representava
45% do PIB mdio dos pases desenvolvidos em 1950, contra apenas 30% hoje.
Embora desde 2004 se verifique uma inverso dessa tendncia, ainda falta muito
para compensar o atraso relativo da regio ao longo dos 55 anos anteriores. Alm disso,
a Amrica Latina j registrou momentos de convergncia com os pases desenvolvidos
(no final dos anos 1950 e, acima de tudo, nos anos 1970), porm seguidos de acelerada
degradao, em especial na dcada de 1980.

Uma anlise mais apurada, por pas, permite verificar que a divergncia apontada
por Rodrik ( ibid. ) deve-se principalmente ao colapso da renda relativa da Venezuela
naquele perodo, alm da brutal queda da Argentina e, em menor medida, do Mxico.
No entanto, bem verdade que o Brasil tambm recuou ligeiramente desde 1980 e
que, at para os pases com melhor desempenho (Colmbia, Chile, Peru), muito
morosa essa convergncia.

[ 98 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 3 Evoluo da renda na Amrica Latina,


em % do PIB per capita dos Estados Unidos (PPA)
Amrica Latina Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela
80

70

60

50

40

30

20

10

0
1960 1970 1980 1990 2000 2010

Fontes: Banco mundial (WDI), FMI (WEO).

Por outro lado, os autores de um recente Working Paper do Fundo Monetrio


Internacional (FMI) [ 39 ] expressam srias dvidas: avaliam que a acelerao do cres-
cimento durante a ltima dcada se deve, acima de tudo, ao aumento da fora de
trabalho que participa da vida econmica, resultado da reduo da taxa de depen-
dncia demogrfica, da maior participao das mulheres no mercado de trabalho e
da diminuio da taxa de desemprego. A segunda contribuio para o crescimento
o aumento do estoque de capital, ele prprio consequncia da melhoria (muitas vezes
modesta) da taxa de investimento na maioria dos pases. Por fim, a Produtividade
Total dos Fatores ( Total Factor Productivity [TFP], que aqui chamaremos simples-
mente de "produtividade") contribuiu, via de regra, de forma positiva, porm limi-
tada, na maioria dos pases. As suas concluses no so muito alvissareiras: a fora
de trabalho empregada seguir aumentando, porm mais lentamente do que no
passado recente, o estoque de capital tambm aumentar com mais vagar [ 40 ], e os

[39] Cf. Sosa et al. (2013). Os dados contemplam a Amrica Latina e o Caribe. Os autores frisam que, por motivo
de dados limitados, a Argentina, a Guatemala e as pequenas ilhas do Caribe ficaram fora da amostra.
[40] Neste particular, so escassos os argumentos dos autores: mencionam a normalizao das condies hoje
favorveis do financiamento externo e a estabilizao dos preos das matrias-primas, sem mencionar o
impacto das polticas econmicas domsticas sobre as taxas de poupana e investimento.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 99 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

autores no so muito otimistas quanto possibilidade de sustentao do aumento


da produtividade no mesmo patamar dos ltimos anos. Tudo isso os leva a antecipar,
para o perodo 2013-2017, um crescimento em volume em torno de 3,25% para a
regio.

Os recursos economtricos aqui usados so mais modestos, mas tambm nos


debruaremos, nas trs primeiras sees, sobre os trs fatores de crescimento:
trabalho, capital e produtividade. Mais do que procurar quantific-los com preciso
(em especial o terceiro), tentaremos identificar os elementos suscetveis de influenci-
los. Examinaremos ainda o impacto de um fator que, definitivamente, atuou sobre
o desempenho dos ltimos anos: as matrias-primas. Por fim, na quarta seo,
analisaremos os elementos capazes de degradar os cenrios de crescimento na
regio. O horizonte da nossa anlise vai um pouco alm do estudo de Sosa et al .
( ibid. ): estabelecemo-lo em 2020.

1.3.1. O recurso de capital humano


No resta dvida de que o fator trabalho participou de modo muito significativo na
acelerao do crescimento da Amrica Latina, com a reduo da taxa de dependncia
(razo entre a populao abaixo de 15 anos e acima de 64 anos e a populao entre
15 e 64 anos), o aumento da participao feminina no mercado de trabalho e uma
queda geral do desemprego, at um quase pleno emprego em alguns pases. Esse
contexto favorvel ao crescimento permaneceria at o fim da dcada, mas a melhora
seria nitidamente mais modesta do que nos ltimos dez anos. No se trata certamente
de obstculo insupervel: o crescimento econmico acelerou nos ltimos dez anos,
ao passo que o crescimento do recurso em trabalho j desacelerava nesse perodo.

Perspectivas demogrficas favorveis, porm menos do que no passado


At 2020, as taxas de dependncia diminuiro em todos os pases da regio, com
exceo do Chile: conforme a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a taxa mdia na
regio est hoje (2013) em 51% e voltar para 48,6% em 2020 (estaremos ento
muito perto do mnimo, que ser alcanado por volta de 2022-2023); depois, o
envelhecimento da populao elevar paulatinamente a taxa de dependncia. Em
2030, esta ser de 49,4%, com evolues divergentes: em alta no Brasil, no Chile e
no Uruguai, estvel na maioria dos outros grandes pases, e ainda em queda sensvel
no Peru, na Amrica Central (salvo na Costa Rica) e no Caribe. A Amrica Latina
estar, at o fim da dcada, em uma situao tima, do ponto de vista demogrfico.

[100 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

No entanto, diminuir a contribuio do aumento populacional para o crescimento


da economia: enquanto a populao ativa aumentava 1,7% por ano, entre 2000 e
2010, s est aumentando 1,26% ao ano na presente dcada.

Estes nmeros precisam ser corrigidos luz de outro fator: a crescente participao
das mulheres no mercado de trabalho. A populao ativa real significativamente
inferior ao nmero de pessoas em idade ativa ( i.e. entre 15 e 64 anos), pois parte
da populao feminina no est no mercado de trabalho. No Mxico, por exemplo,
em 2009, apenas 54,5% das mulheres eram consideradas ativas ( i.e. empregadas
ou procurando emprego). No entanto, a taxa de participao feminina est aumen-
tando, em especial na Amrica Latina [ 41 ].

Tabela 1 Taxa de atividade da populao ativa:


razo mulheres/homens

1980 2000 2009 2020p 2030p


Brasil 0,450 0,667 0,740 0,755 0,765
Mxico 0,391 0,470 0,545 0,595 0,620
Argentina 0,504 0,589 0,670 0,705 0,720
Colmbia 0,298 0,462 0,530 0,575 0,600
Venezuela 0,346 0,560 0,650 0,690 0,705
Chile 0,393 0,480 0,570 0,615 0,640
Peru 0,609 0,715 0,770 0,785 0,790
Equador 0,358 0,530 0,610 0,665 0,700
Rep. Dominicana 0,473 0,577 0,635 0,680 0,700
Uruguai 0,582 0,656 0,713 0,745 0,760
Guatemala 0,464 0,487 0,547 0,585 0,600
Costa Rica 0,349 0,449 0,570 0,610 0,625
Fontes: PNUD (1980 a 2009), Crdit Agricole SA (2020, 2030).

[41] Neste particular, a situao da Amrica Latina no deixa de ser peculiar. Registrou-se esse mesmo aumento da
participao feminina na Europa meridional e ocidental (com um caso extremo, a Irlanda), mas no na Europa do
Norte e oriental, na sia Central (onde essa participao est em um patamar elevado, porm estagnada ou
mesmo decadente), na sia (onde est se estabilizando em patamares diversos, baixo na ndia, alto na China), na
frica subsaariana (em geral em um patamar elevado desde 1980), nem obviamente no Oriente Mdio (onde s
vezes avana, mas a partir de nveis sempre baixssimos).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 101 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Isso mostra que a contribuio do fator trabalho para o crescimento econmico


mais elevada do que indica a simples evoluo da pirmide etria: no perodo 2000-
2010, a populao ativa real, tendo em conta at a menor atividade das mulheres,
bem como o crescimento de sua taxa de atividade, progrediu 2,16% por ano, versus
1,7% desconsiderando-se este fator. Com isso, a diferena de 0,46% em toda a regio,
e muito mais em pases onde a taxa de atividade feminina aumenta mais rpido: por
exemplo, atinge 0,81% na Costa Rica, e 0,61% no Chile [ 42 ].

Infelizmente, o impacto positivo dessa correo no potencial de crescimento deve


provavelmente esmorecer. No passado (1980-2009), a inclinao da curva que repre-
senta a relao mulheres/homens na populao ativa era decrescente. As perspectivas
demogrficas e os cenrios apresentados na Tabela 1 levam a um crescimento
anual da populao ativa que seria de apenas 1,46% no perodo 2010-2020 ( versus
2,16% para a dcada anterior). O aporte de crescimento da participao feminina
ampliada no mercado de trabalho fica s em 0,19% na regio, e apenas 0,09% no
Brasil ou no Peru.

[42 ] Outra consequncia dessa participao feminina inferior, porm crescente, participao masculina que a taxa
de dependncia real mais alta do que aponta a pirmide etria, mas diminuiu mais rpido. No Mxico, por
exemplo, a taxa de dependncia bruta passou de 62,5% em 2000 para 54,9% em 2010, e ser de 50% em
2020; incluindo-se a evoluo da menor participao feminina, nos mesmos anos, ela fica em 122,3%, 101,8%, e
88,8%, respectivamente.

[ 102 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 4 Crescimento anual da populao ativa,


com e sem ajuste para a menor atividade feminina
(em %)
Mxico, real Mxico, sem ajuste
Colmbia, real Colmbia, sem ajuste
Chile, real Chile, sem ajuste
4,0

3,5

3,0

2,5

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0
1980-1990 1990-2000 2000-2010 2010-2020 p* 2020-2030 p*
*p: previses

Fontes: PNUD, Crdit Agricole SA.

A queda generalizada das taxas de desemprego pode continuar?


H dez anos a taxa de desemprego vem diminuindo em todos os grandes pases latino-
americanos. A inflexo mais forte foi registrada no Brasil, onde passou de 12% em
2002-2003, para menos de 6% hoje. Mas essa queda tambm sensvel no Peru, na
Colmbia e no Chile (contudo, neste ltimo houve um forte aumento em 2009 [ 43 ].

[43] Exclumos os trs pases cujas estatsticas sobre o desemprego so mais problemticas: a Argentina (onde, no
entanto, est em franca queda, em especial com relao ao perodo ps-crise de 2002-2003), a Venezuela e
o Mxico. No Mxico a taxa oficial de desemprego (5% em maro de 2013) muito inferior de toda a regio,
apesar do baixo crescimento. consequncia de uma definio mais ampla da populao ocupada. Segundo
os nmeros oficiais mexicanos, seis em cada dez empregos so informais.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 103 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 5 Taxa de desemprego


(mdias mveis de 6 meses, em %)
Brasil Colmbia Chile Peru
18

16

14

12

10

0
2002 2004 2006 2008 2010 2012

Fontes: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colmbia), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chile), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Peru).

A queda da taxa de desemprego contribuiu para o aumento da fora de trabalho


efetivamente ativa e, portanto, para o crescimento econmico. Contudo, parece-nos
difcil afirmar que se trata de um elemento impulsionador do crescimento. Em uma
regio onde esto altos o desemprego e, acima de tudo, o subemprego (patente no
campo, mas tambm muito real em zona urbana), no h raridade quantitativa do
fator trabalho. A relao de causalidade entre crescimento e emprego , portanto,
invertida: houve reduo da taxa de desemprego porque houve acelerao do
crescimento, e no acelerao do crescimento porque a queda do desemprego fez
aumentar a disponibilidade do fator trabalho. E embora a forte alta da participao
feminina no mercado de trabalho se deva, em primeiro lugar, a evolues sociolgicas
na regio, ela tambm foi beneficiada pelo crescimento, em especial, no setor de
servios. Portanto, na busca de uma explicao para a acelerao do crescimento,
preferimos levar em considerao a evoluo do recurso de capital humano dispon-
vel ( i.e. populao em idade ativa, aps ajuste por conta da alta da taxa de atividade
das mulheres) em vez de considerar a populao efetivamente empregada.

[104 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Emigrao: um desfalque no crescimento


Por ocasio do censo de 2010, os Estados Unidos registravam 50,5 milhes de
hispnicos [ 44 ], sendo 31,8 milhes destes de origem mexicana: cidados mexicanos
(estimados em cerca de 12 milhes), ou cidados dos Estados Unidos. O Mxico tinha
ento 112,3 milhes de habitantes; os residentes de origem mexicana nos Estados
Unidos representavam, portanto, 28,3% desse total e, de certo, uma proporo ainda
maior da populao ativa. O desfalque na populao mexicana muito significativo.
Esse quociente tambm supera os 22% de El Salvador (1,6 milho nos Estados Unidos,
versus 7,2 milhes de habitantes no pas).

Trata-se tambm de um desfalque no potencial de crescimento. De fato, se a maioria


dos emigrantes mexicanos (de longe o maior contingente) vem dos estados pobres
do sul e do centro do pas, e 70% deles no concluram o segundo grau, estes esto
geralmente entre os elementos mais dinmicos das suas comunidades. E embora as
remessas para suas famlias (22,4 bilhes de dlares em 2012) tenham um impacto
social positivo inegvel, a maior parte consumida ou investida em habitao e pouco
contribui para o crescimento do Mxico. Alm disso, outros pases fornecem aos
Estados Unidos trabalhadores muito mais qualificados: 80% dos peruanos e 72%
dos colombianos emigrados nos Estados Unidos completaram o segundo grau ou
tm formao superior (OCDE, 2009).

Quais as perspectivas para a emigrao? Ela estava em queda nos ltimos anos (no
perodo 2008-2010 com relao a 2005-2007): -4% para os imigrantes latino-ameri-
canos legais nos Estados Unidos. Segundo a OEA, a queda ainda maior entre os
ilegais: -38% na Espanha [ 45 ]. Vrios motivos explicam essa tendncia: a desacelerao
econmica nos Estados Unidos, uma poltica de imigrao mais restritiva e vrios anos
de crescimento elevado na Amrica Latina (onde a crise de 2009 durou apenas
um ano). Nos prximos anos, o diferencial de crescimento entre a Amrica Latina e
os Estados Unidos continuar positivo, mas pode diminuir, e a poltica de imigrao
deve afrouxar. Portanto, a emigrao ainda ter uma contribuio (pouco) negativa
para o crescimento. Ao contrrio, as medocres perspectivas econmicas na Europa
podem reinaugurar um fluxo de emigrao qualificada em direo a determinados
pases latino-americanos, o que seria oportuno para o Brasil, onde o mercado de
mo-de-obra qualificada permanece sob forte presso.

[44] A definio de hispnicos no corresponde Amrica Latina: inclui os porto-riquenhos (embora cidados
dos Estados Unidos) e os espanhis (!), mas no os brasileiros (cerca de 200 mil nos EUA).
[45] Fonte: Organizao dos Estados Americanos (OEA), citada por Infolatam, 13 de janeiro de 2013.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 105 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.3.2. Capital produtivo


A Amrica Latina caracterizada por baixas taxas de poupana e de investimento,
muito abaixo das taxas asiticas, em especial, que registram rpido crescimento. No
entanto, essas taxas melhoraram em alguns pases, principalmente graas a polticas
econmicas estabilizadas: a recuperao da confiana das empresas e das famlias nos
parece ser o primeiro ingrediente do progresso da poupana interna e do suplemento
de recursos trazido pelos Investimentos Estrangeiros Diretos (IED). As necessidades
de investimento tambm variam muito de um pas para outro: alguns, que j dispem
de infraestruturas adequadas, podem direcion-lo para os equipamentos diretamente
produtivos; outros devero encontrar recursos adicionais para adequar o seu sistema
de transporte ou a sua gerao de energia. A experincia de outras partes do mundo
mostra que a Amrica Latina pode incrementar drasticamente as suas taxas de pou-
pana e investimento e, assim, sustentar o crescimento. Para tanto, as opes de
poltica econmica desempenharo papel decisivo.

Taxas de poupana e investimento ainda muito baixas


Verifica-se, em primeiro lugar, que as taxas [ 46 ] de poupana (21,3% do PIB, no perodo
2003-2012) e investimento (21,4%) so menores na Amrica Latina do que nas demais
regies em desenvolvimento, com exceo da frica subsaariana (21%). A taxa de
investimento latino-americana fica muito abaixo da taxa do sudeste asitico, esta
com crescimento acelerado. Por outro lado, essa situao pouco melhorou no perodo
recente, com relao ao perodo 1990-2002 (diferentemente da frica subsaariana,
onde ntido o salto). O avano foi um pouco mais sensvel na taxa de poupana,
que representava apenas 18,5% do PIB, entre 1990 e 2002: o patamar quase estvel
do investimento foi menos financiado pela poupana externa do que antes.

[46] Lembrando que existe uma correlao entre ambas as taxas. O equilbrio recursos-empregos PIB + M
(importaes) = C (consumo) + I (investimento) + X (exportaes) leva a I = S (poupana) + (M X). A taxa
de investimento igual taxa de poupana acrescida do dficit corrente da balana de pagamentos. Este dficit
igual ao aporte de poupana externa, na forma de investimento ou dvida, acrescido da puno sobre as
reservas em divisas a reserva de poupana do pas.

[ 106 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 6 Taxa de investimento

1980-1989 1990-2002 2003-2012 Taxa de crescimento mdio (escala direita)


35 7

30 6

25 5

20 4
% do PIB

%
15 3

10 2

5 1

0 0
Amrica Latina Oriente Md. Eur. Central ASEAN* fr. SS Desenvolvidos

*ASEAN: Associao de Naes do Sudeste Asitico

Fonte: FMI.

O quadro bastante surpreendente. Nos ltimos anos, o poupador latino-americano


foi beneficiado por um cenrio mais favorvel: a inflao recuou em quase todos os
pases (com as notveis excees da Argentina e da Venezuela) [ 47 ], a crescente auto-
nomia dos bancos centrais possibilitou tornar a estrutura das taxas (a comear pela
taxa bsica de juros) mais compatvel com o nvel de inflao e o leque de produtos
acessveis aos poupadores foi ampliado. Por fim, e talvez acima de tudo, a confiana
dos agentes econmicos privados na sustentabilidade das polticas pblicas aumentou:
essa maior previsibilidade contribuiu para estabilizar as previses, um desdobra-
mento obviamente favorvel para a poupana e para o investimento.

Na verdade, o agregado regional ficou prejudicado pelo peso do Brasil, que ainda,
entre os grandes pases da regio, aquele em que as taxas de poupana e investi-
mento so mais baixas (17,6% e 18% do PIB, respectivamente, no perodo 2003-2012),
e melhoram vagarosamente. Nos demais pases, essas taxas, ao mesmo tempo, so mais
altas e aumentam mais significativamente. A taxa de poupana mdia, no mesmo

[47] A hidra no morreu (tenses inflacionrias persistem, em especial no Brasil), mas seu controle se tornou objetivo
prioritrio da poltica econmica de quase todos os pases.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 107 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

perodo, foi de 24,1% no Mxico, 23% no Chile e 21,5% no Peru. Alm disso, fica claro
que o ambiente desempenha um papel relevante. Os casos do Peru e da Colmbia
so exemplares. No Peru, a taxa de poupana cara para 12% em 1992; com o aumento
da segurana pblica e com as reformas implementadas por Alberto Fujimori, voltou
a subir para 18,4%, j em 1997. Na Colmbia, a taxa de poupana era tradicionalmente
um pouco mais alta do que no resto do continente (excluindo o Chile); isso, com
certeza, tinha a ver com a grande estabilidade da poltica econmica colombiana
(inclusive nos anos 1980). No entanto, essa taxa desmoronou, entre 1997 e 2002,
at ficar abaixo dos 15%; l tambm, a progressiva recuperao de um mnimo de
segurana permitiu lev-la de volta acima dos 20% [ 48 ]. No Equador, a estabilidade e
a visibilidade proporcionadas pela dolarizao e a chegada ao poder de Rafael Correa,
aps dez anos de confuso poltica, fizeram a taxa de poupana aumentar mais de
dez pontos percentuais.

Grfico 7 Taxa de poupana (em % do PIB)


Brasil Mxico Colmbia Peru
30

25

20

15

10

0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: FMI.

[48] J a deteriorao da ordem pblica no Mxico no parece, at o momento, ter impacto notvel sobre a
poupana e o investimento (talvez um sinal confirmando de que, apesar da realidade do problema, o Mxico
ainda est longe de uma colombianizao da ordem pblica).

[ 108 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Alm disso, argumenta-se com frequncia que uma melhor governana contribui
para o crescimento: as instituies contam (North, 1991). Porm, os indicadores-padro
de governana (os World Governance Indicators do Banco Mundial) s registram
discretssimos avanos na Amrica Latina: na Colmbia desde 2002 (apesar da dete-
riorao do indicador Controle da Corrupo durante a segunda administrao
Uribe), no Uruguai desde 2004, no Peru desde 2005, e no Brasil desde 2007. No total,
os avanos so muito limitados e verifica-se at um claro retrocesso em determinados
pases (Venezuela, Argentina).

Grfico 8 Evoluo da governana na Amrica Latina:


mdia dos World Governance Indicators 3 a 6
(eficincia do governo, qualidade da regulao,
observncia da lei, controle da corrupo)
Argentina Venezuela Brasil Chile
Colmbia Uruguai Mxico Peru
2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0
1996 2000 2004 2008

Fonte: Banco mundial.

Os poupadores e investidores latino-americanos so, portanto, pouco exigentes:


parece que bastou restabelecer a ordem pblica, a qual estava seriamente debilitada,
e remediar os desequilbrios econmicos mais gritantes (por exemplo, a hiperinflao)
para lhes devolver a confiana. Portanto, a boa governana que contribui para o
crescimento no estaria alicerada na observncia das prescries de um manual de

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [109 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

ortodoxia econmica (por exemplo, o Consenso de Washington [ 49 ] ). Correndo o risco


de incorrer em uma tautologia, considera-se hoje que a caracterstica fundamental
de uma boa governana a sua capacidade de gerar e manter nos operadores eco-
nmicos certa confiana no futuro: trata-se de convenc-los de que a sua poupana
no ser engolida pela inflao e de que os frutos dos seus eventuais investimentos
no sero destrudos durante distrbios nem devorados por um imposto arbitrrio
ou um confisco, ou reduzidos a nada por uma brutal recesso provocada pelo estouro
de uma bolha ou pela correo de desequilbrios insuportveis. Sem dvida, foi isso
que mudou em muitos pases latino-americanos desde 1995.

Sero ainda possveis, na Amrica Latina, avanos capazes de levar as taxas de pou-
pana e investimento ao patamar, por exemplo, do sudeste asitico? A resposta
sim, embora sejam reais os obstculos estruturais [ 50 ]. Primeiro, a qualidade da
governana ainda pode melhorar consideravelmente, como mostram os World
Governance Indicators: para os quatro indicadores pertinentes poltica econmica
e ao marco legal. Apenas o Chile, o Uruguai e a Costa Rica ficam muito acima da mdia,
na qual encostam o Brasil, o Panam, a Colmbia e Trinidad, situando-se os demais
pases abaixo dela [ 51 ].

Os indicadores Doing Business [ 52 ] do Banco Mundial proporcionam dados mais


precisos sobre os freios ao investimento, mostrando os pases latino-americanos
geralmente mal classificados. No indicador geral, o Chile, pas mais bem posicionado, est
no 37 lugar, entre 185 pases, e apenas outros trs (Peru, Colmbia e Mxico) constam
entre os 50 primeiros. Alguns esto no final do ranking, sem surpresa: a Bolvia, o Haiti,
a Venezuela (180) e tambm o Brasil (130). Nos dez indicadores, os piores resultados
so registrados no pagamento de impostos, no tanto por causa do seu peso, mas

[49] A emergncia da Coreia e, mais ainda, a asceno da China foram claramente aceleradas pelo protecionismo
comercial e financeiro e pelo intervencionismo estatal sem disfarce e em completa contradio com os preceitos
do Consenso de Washington. Pelo contrrio, foram decepcionantes os resultados de pases que, como o Mxico,
implementaram com mais afinco as suas recomendaes.
[50 ] Neste particular, divergimos de Sosa et al. (2013) quando admitem que "improvements in the baseline scenario
cannot be ruled out if the performance of TFP and capital stock surprise on the upside", preferem concluir
"in the light of the likely stabilization of the capital contribution to the output growth".
[51 ] J nos dois primeiros indicadores, mais polticos (expresso democrtica e estabilidade e ausncia de
violncia), a Amrica Latina est muito mais bem posicionada que as demais regies emergentes.
[52] So dez indicadores considerados aptos a avaliar a facilidade dos negcios em cada pas. Trata-se, muitas vezes,
de um catlogo das boas prticas do liberalismo sem limitaes (menos impostos, menos leis sociais) e alguns
nmeros so contestveis (as taxas de imposio parecem ser taxas nominais, antes de qualquer iseno), mas
os dados elementares fornecem informaes concretas sobre o ambiente de negcios. Alguns resultados
surpreendem: para o indicador execuo dos contratos, o nico pas latino-americano entre os 50 primeiros
a Argentina.

[ 110 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

pela complexidade e demora do processo. Apenas o sistema tributrio chileno est


acima da mdia. Para a emisso de licena de construo, apenas a Colmbia e o Mxico
esto entre os 50 primeiros. Nos dez indicadores, s em dois casos se encontram
latino-americanos entre os dez primeiros: a Colmbia para a proteo do investidor
(6) o Panam para a facilidade do comrcio internacional (9). No total, em toda
a Amrica Latina, regulamentaes inadequadas e a morosidade das burocracias (no
Brasil, o chamado custo Brasil ) prejudicam hoje o investimento e o crescimento. Em
muitos casos, parece fcil eliminar alguns desses entraves.

Grfico 9 Doing Business: classificao 2013 (185 pases)

Venezuela
Haiti
Bolvia
Equador
ndia
Brasil
Honduras
Argentina
Nicargua
Rep. Dominicana
El Salvador
Rssia
Costa Rica
Paraguai
Guatemala
China
Jamaica
Uruguai
Trinidad e Tobago
Panam
Mxico
Colmbia
Peru
Chile
Cingapura

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Fonte: Banco Mundial (Doing Business 2013).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 111 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

A magnitude das desigualdades na Amrica Latina outro obstculo para a pou-


pana. De fato, a maior parte da populao pertence classe mdia. Apesar da rea-
lidade da emergncia de tal classe mdia na regio, o nvel mais elevado do coefi-
ciente de Gini ( cf. grfico 2) traduz o fato de que seu peso menor do que na sia,
para um grau de desenvolvimento comparvel. A Amrica Latina ainda possui mui-
tos pobres, cuja capacidade de poupana extremamente limitada, ao passo que os
mais ricos ainda tm forte propenso a manter sua poupana fora de seu pas [ 53 ].
Apesar dos esforos (limitados) envidados por alguns pases para diminuir as desi-
gualdades, esta situao deve perdurar, em geral. Alm disso, tal esforo redundar,
muitas vezes, em um aumento da carga tributria sobre os mais ricos e as empresas,
podendo ainda atiar a tentao da evaso fiscal.

Portanto, em mdio prazo vivel, mas no lquido e certo, um aumento da taxa de


poupana de trs a cinco pontos (levando a maioria dos pases a um ndice em torno
de 25% do PIB). Trs elementos nos parecem fundamentais:
a ordem pblica um pr-requisito, como mostram as experincias peruana e
colombiana; deve ser preservada ou restabelecida onde estiver ameaada;
a confiana dos poupadores e investidores o principal determinante;
construda em longo prazo, por intermdio da melhoria na governana (em
especial, com a efetiva instaurao de um Estado de direito, que inclui o
fortalecimento do combate corrupo) e no ambiente empresarial (em
especial com a diminuio da burocracia); ainda estamos muito longe disso:
segundo o relatrio Latinobarmetro 2011, apenas 35% dos latino-americanos
consideram que seu pas governado para o bem de todos [ 54 ] ;
a poupana especialmente baixa no Brasil [ 55 ], inclusive com relao aos padres
regionais; o seu aumento ser ainda mais complexo do que nos outros pases,
pois exigir opes polticas difceis (enxugamento da mquina administrativa,
menor intervencionismo do Estado). especialmente aguda a necessidade
de impulsionar o investimento, com infraestruturas insuficientes e um parque
produtivo envelhecido em alguns setores.

[53 ] Recentemente, o instituto de estatsticas argentino (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INDEC) avaliou
que os residentes argentinos (famlias e empresas) tinham 180 bilhes de dlares (cerca de 50% do PIB) em
poupana no exterior.
[54] Esse percentual especialmente baixo na Amrica Central (Honduras: 7%, Guatemala: 8%, Costa Rica: 18%)
e no Mxico (22%). Latinobarmetro uma ONG chilena.
[55 ] Caiu para 14,1% do PIB no 1 trimestre de 2013, mesmo nvel de 1996 a 2002.

[ 112 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Recorrendo poupana externa: investimentos diretos e de portflio


Afora a Venezuela, estruturalmente superavitria por conta de suas reservas petrol-
feras (o pas s registrou um dficit corrente sete vezes entre 1980 e 2012, sendo a
ltima em 1998), todos os pases latino-americanos exibem dficits correntes crnicos.
O ltimo supervit corrente da balana de pagamentos mexicana foi em 1987, e em
2000 para a Colmbia. Mas tais dficits desapareceram (salvo na Colmbia, Mxico
e Uruguai) durante o perodo 2003-2007, antes de ressurgirem (no Brasil, Chile e
Peru) mais recentemente. Os dficits desses ltimos anos so facilmente financiados:
na maioria dos casos, s os IED superam o dficit corrente, antes mesmo de se consi-
derarem os investimentos de portflio.

Grfico 10 Saldos correntes das balanas de pagamentos


(em % do PIB)
1980-1989 1990-2002 2003-2007 2008-2012
6
13,4%
5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6
-7
ico

bia
ina
il

ela

ile

ru

i
ua
do
as

Pe
Ch
m
x

nt

zu
Br

ug
ua
l
ge
M

ne

Ur
Eq
Co
Ar

Ve

Fonte: FMI.

Daqui at o fim da dcada, que nvel de dficit corrente (ou de uso da poupana
externa) podem se permitir os pases latino-americanos sem cair na ciranda do endi-
vidamento? Com certeza, no aquele do fim dos anos 1970 nem o do incio dos anos
1980, que era muito excessivo (no perodo 1980-1982: 9,5% do PIB no Chile, 8,1% no

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 113 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Brasil, 7,8% no Peru) e contribuiu para precipitar uma onda de defaults . Contudo, a
regio vai permanecer atraente. Mesmo no considerando o setor de minerao,
no qual a alta da cotao dos metais fez crescer drasticamente a rentabilidade dos
investimentos (estrangeiros e locais), a partir de 2004 [ 56 ], a soma dos IED aumentou
ao longo da dcada. Para os cinco grandes pases abertos da regio (portanto,
excluindo a Argentina e a Venezuela), os IED representaram, no perodo 2003-2012,
entre 1,5% (Mxico) ou 1,6% (Brasil) e 4,2% (Peru) do PIB. Acrescentando os inves-
timentos de portflio, atinge-se o mnimo de 2,9% do PIB no Brasil e at 7% no Chile.

Grfico 11 Investimentos externos, mdia 2003-2012


(em % do PIB)
Investimentos externos de portflio, lquidos Investimentos externos diretos, lquidos
8

0
Brasil Chile Colmbia Mxico Peru

Fonte: FMI, fontes locais.

Tambm existe uma margem de manobra no recurso dvida externa. No fim de 2012,
os grandes pases latino-americanos [ 57] registravam uma relao dvida externa/PIB
inferior a 30%, salvo Argentina (31%) e Chile (40%), sendo que a mediana dos pases
com ranking Baa pelo Moody's ficava em 53% e 39% para os pases com nota A ou
melhor. Esse percentual estava especialmente baixo no Equador (19,3%), Brasil (19,6%)

[56] Isso se traduziu tambm em um forte aumento das transferncias de dividendos, at patamares s vezes
muito elevados: no Peru, 8,4% do PIB em 2011 e 7,0% em 2012.
[57] Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, Peru, Uruguai, Venezuela.

[ 114 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

e Colmbia (21,3%). Existe um limite, contudo: sendo os pases latino-americanos,


em geral, pouco abertos, a razo dvida externa/receita corrente em divisas estava
mais prxima da mdia dos pases com nota Baa (102%), e at mesmo acima, na
Argentina, no Brasil e na Venezuela. No total, os principais pases da regio podem
esperar, at o fim da dcada, um aporte de poupana externa de pelo menos 3% do
PIB, somado poupana interna.

Contedo do investimento: bens de capital, infraestrutura, imobilirio


No tocante ao investimento, cabe lembrar a relevncia do seu contedo. Decerto,
o impacto do investimento em bens de capital sobre o crescimento diferente do
impacto da construo civil residencial: o primeiro aumentar a capacidade de
produo, mas poder no ter efeito instantneo sobre a atividade (em especial se
os equipamentos forem importados), enquanto a construo civil gerar valor
agregado de imediato, alm de emprego, mas no aumentar a capacidade de
produo. Por outro lado, embora na Amrica Latina estejam generalizadas as
insuficincias das infraestruturas, isso ocorre em graus muito diversos de um pas
para outro: para os transportes, por exemplo, muito mais no Brasil ou na Colmbia,
do que no Mxico ou no Uruguai.

No Mxico, a taxa de investimento permanece medocre, apesar dos avanos durante


a ltima dcada. Em 2012, era de 20,7%, uma das mais baixas da regio [ 58 ]. Contudo,
a anlise da evoluo do investimento nos ltimos dez anos aponta para uma
caracterstica original: embora o investimento total tenha aumentado 46% em volume,
desde 2003, o da construo civil s subiu 29% (45% no setor no residencial e
apenas 8% no residencial), ao passo que os investimentos em material de transporte
aumentaram 60% e 85% para bens de capital (fora o material de transporte). A parte
do investimento que mais cresceu, com grande margem, aquela que permite a
ampliao ou a melhoria das capacidades de produo. Esse esforo de investimento
em bens de capital proporcionou, de fato, a evoluo do parque industrial mexicano,
com um rpido desenvolvimento, por exemplo, da construo de material de trans-
porte, do setor automotivo (e de seus fornecedores), bem como o ferrovirio e, mais
recentemente, o aeronutico.

[58] Os dados mexicanos sobre investimento so mais detalhados do que nos demais pases. No entanto, apontam
para um grande problema: a magnitude da conta variao dos estoques (no includos nos 20,7% de 2012),
sistematicamente positiva em termos de valor (mas nem sempre de volume): 4,5% do PIB em mdia, no perodo
2003-2012.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 115 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 12 Mxico: evoluo do investimento


e de seus componentes
Investimento total Construo residencial
Construo, no residencial Material de transporte
Bens de capital, salvo material de transporte FBCF/PIB (escala direita)
Mdias mveis de 1 ano, em preos constantes, 2003 = 2010

200 23

180 22

160 21

140 20

%
120 19

100 18

80 17
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fonte: Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

As contabilidades nacionais publicadas pelos outros pases da regio raramente


permitem essa anlise, mas esclarecedora a comparao da evoluo dos PIB da
indstria manufatureira e da construo civil. O crescimento peruano , por certo,
mais rpido que o mexicano, mas constatamos tambm que impulsionado, desde
2004, pelo setor da construo civil. A diferena entre os setores manufatureiros de
ambos os pases muito menor, e a taxa de investimento do Peru, muito superior do
Mxico (26,9% do PIB em 2012), possui um contedo muito maior de construo civil.

[ 116 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 13 Peru, Mxico:


evoluo de alguns componentes do PIB
Peru: indstria manufatureira Peru: construo civil
Mxico: indstria manufatureira Mxico: construo, residencial
Mxico: construo, no residencial civil
mdias mveis de 1 ano, em preos constantes, 1994 = 100

350

300

250

200

150

100

50
1995 2000 2005 2010

Fontes: INEI e INEGI.

1.3.3. Produtividade
Por definio, o crescimento da produtividade um resduo: representa a parte
do crescimento do PIB que no explicada pela evoluo nem do recurso de capital
humano, nem do estoque de capital. Logo, a avaliao da sua evoluo passada
muito fragilizada pelas incertezas sobre as evolues do PIB, do trabalho e do capital.
Mas possvel identificar elementos que poderiam contribuir para incrementar a
produtividade: sistemas educativos mais eficientes, um esforo nacional de Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D) em determinados setores (pensamos, em especial, na
agricultura) e, acima de tudo, uma evoluo da estrutura da atividade para setores
com maior produtividade.

Educao: desempenho medocre sem exceo na regio


O analfabetismo est em vias de extino na Amrica Latina e no Caribe. Em todos os
grandes pases, a taxa de alfabetizao dos adultos superior a 90% (PNUD, 2013), e
prxima dos 100% no Cone Sul, em Cuba, ou em Trinidad. Restam algumas excees:

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 117 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Haiti (48,7%) e parte da Amrica Central (Guatemala, Nicargua). Mas alguns pases
(Bolvia, Honduras) progrediram rapidamente nos ltimos anos.

Contudo, o desempenho dos diversos sistemas educativos permanece geralmente


medocre. Nos testes do Program for International Student Assessment (PISA) da
Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmicos (OCDE), que avaliam
as competncias em leitura, matemtica e cincias de estudantes de 15 anos de idade,
todos os pases latino-americanos esto longe do nvel mdio da OCDE, no qual se
situa, por exemplo, a Polnia. Os mais bem classificados da regio (Chile e Uruguai)
ficam levemente atrs da Turquia. O Mxico superado pela Tailndia, enquanto o
Brasil, a Colmbia e a Argentina so apenas melhores do que a Indonsia. Est claro
o balano: em nvel de desenvolvimento comparvel, o ensino de segundo grau
latino-americano muito menos eficiente do que nos pases emergentes com forte
crescimento. Um dado mais positivo: em todos os pases onde so realizados os
mesmo testes desde o ano 2000, os avanos so ntidos (salvo no Uruguai), e at
espetaculares no Peru (partindo, no entanto, de um nvel baixssimo).

Grfico 14 Resultados nos testes PISA


(mdia em leitura, matemtica e cincias)
2000 2003 2006 2009
550

500

450

400

350

300

250

200
ia
ile

ru

uia

ia

ia
il

ico

ina

bia

ua
as

nd
m

ag

ln
Pe
Ch

ug

rq
nt

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Br

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ob

il
on

Po
ge

Tu
M

Ur

Pa

Ta
eT

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Co
Ar

d
da
ini
Tr

Fonte: OCDE.

[ 118 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

O acesso ao ensino superior varia muito entre os pases: baixssimo na Amrica


Central (exceto no Panam), medocre no Mxico (27%), no Brasil (36%) [ 59 ] e nos
pases andinos (Colmbia, Equador, Peru: entre 35% e 40%), ele supera s vezes
amplamente os 50% no Cone Sul (71% na Argentina), na Venezuela (78%) e no Panam
(PNUD, 2013). A sua qualidade tambm desigual e, segundo classificao recm-
publicada, nenhuma universidade latino-americana est entre as 100 primeiras do
mundo [ 60 ].

No entanto, muitos pases da regio possuem oramentos de educao relativa-


mente altos, equiparados mdia dos pases com alto ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH). Ao menos nove pases gastam acima de 4% do PIB nessa rea:
Cuba [ 61 ], Costa Rica, Bolvia, Argentina, Brasil, Mxico, Colmbia, Chile e Paraguai.
Porm, no raro, essas despesas so ineficientes e s vezes socialmente regressivas,
como o exemplifica o caso do Brasil. Em um grupo de oito grandes emergentes
com estruturas demogrficas comparveis [ 62 ], o Brasil o que dedica ao ensino
fundamental a menor parte do oramento da educao (40%, versus, por exemplo,
50% no Mxico e 58% na Indonsia). Ao passo que as classes mdias e altas se dirigem
para o ensino privado, de melhor qualidade, os mais pobres s tm acesso ao
medocre ensino fundamental pblico e, portanto, mais tarde sero prejudicados na
hora de ingressar no ensino superior pblico gratuito (muitas vezes de qualidade), mas
seletivo. In fine, os estudantes das classes abastadas so os primeiros beneficiados pelos
financiamentos pblicos para a universidade. As dificuldades de acesso universidade
no s so um entrave para a formao da populao como tambm podem vir a
ser um fermento para as frustraes sociais, alm de um risco poltico, por serem
vistas como um obstculo mobilidade social. nessa perspectiva que podem ser
interpretados os distrbios nas universidades e colgios chilenos em 2011.

[59] Os dois grandes pases latino-americanos esto atrs da Tailndia (47%), Turquia (46%), Ir (43%) ou ainda
Colmbia (39%), e at, no caso do Mxico, atrs do Egito (30%).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Esses rankings so discutveis, naturalmente. A
universidade mais bem posicionada da regio a USP Universidade de So Paulo, no 139 lugar.
[61] Cuba muito atpica na Amrica Latina em matria educacional, com gastos muito superiores a qualquer
outro pas (em % do PIB) e indicadores de desempenho muito acima de todos eles.
[62] Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Indonsia, Mxico, Tailndia, Turquia.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 119 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 15 Despesas com educao (em % do PIB, 2010)

Pases com IDH Alto


Frana
Finlndia
Coria
Polnia
Tailndia
Indonsia
Turquia
Rssia
ndia
Panam
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Paraguai
Bolvia
Uruguai
Rep. Dominicana
Cuba
Peru
Chile
Venezuela
Colmbia
Argentina
Mxico
Brasil

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0

Fonte: PNUD (Relatrio sobre o desenvolvimento humano 2013).

claro que se pode inferir uma concluso positiva da atual situao: existe uma
considervel margem de progresso, e a produtividade poderia, em mdio prazo, se
beneficiar significativamente da melhoria dos sistemas educativos. Isso talvez acontea,
mas essa melhoria no ser espontnea. Os avanos exigiro, s vezes, um incremento
nos oramentos (Uruguai, Peru, Amrica Central), uma reviso das prioridades e uma
maior preocupao com a justia social (Brasil, Chile) e, em todos os pases, uma
profunda reorganizao do funcionamento do setor educativo. Alguns j tomaram
iniciativas. O Presidente mexicano Enrique Pea Nieto aprovou no Congresso, apenas
poucos dias aps sua posse, em dezembro de 2012, uma ambiciosa reforma, com
trs principais vertentes: (i) censo geral das escolas, dos professores (o absentesmo
enorme) e dos estudantes; (ii) criao de 40 mil escolas adicionais e certa autonomia

[ 120 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

na gesto das escolas e colgios; (iii) fortalecimento da avaliao do setor educativo


e do desempenho das escolas, dos professores e dos estudantes. Esse ltimo ponto
enfrentou forte hostilidade do poderoso sindicato dos professores, que tem a sua
bancada no parlamento e coadministra o setor h muito tempo. A implementao
ser difcil: a melhoria da formao dos professores muitas vezes fraca levar anos,
e a administrao atual do setor corre o risco de se tornar mais um freio do que um
impulsionador.

O nosso prognstico que o desempenho dos sistemas educativos deve melhorar


paulatinamente at 2020 e, portanto, deve contribuir para o incremento da produ-
tividade do trabalho. Porm, permanecer abaixo do desempenho dos pases com
graus de desenvolvimento comparveis da sia ou da Europa central e oriental.

P&D: um esforo at agora muito modesto


baixssimo o esforo em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) dos pases latino-
americanos, qualquer que seja o indicador considerado (PNUD, 2013). Enquanto a parte
do PIB dedicada pesquisa varia geralmente entre 2% e 3% nos pases desenvolvidos
e entre 1% e 1,5% nos pases emergentes mais dinmicos (China: 1,5%; Rssia: 1,3%;
frica do Sul: 0,9%), na Amrica Latina, apenas o Brasil entra nessa categoria, com
1,1%. Todos os demais pases esto muito longe: 0,5% na Argentina, 0,4% no Mxico,
0,2% na Colmbia. O Brasil , portanto, a nica exceo na regio, que soube desen-
volver, por exemplo, uma pesquisa avanada no setor agronmico, combinando
esforos pblicos (com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agronmica EMBRAPA)
e privados.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 121 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 16 Indicadores de P&D


50
Formados em cincia e engenharia (% total)

45 IRN
40

35 MAR
30

25 MEX
COL SER
20 CHL TUR
PAN
15 ARG
EQU URU
C-R BRE
10

0
0 200 400 600 800 1 000 1 200

Nmero de pesquisadores (por milho de habitantes)

Fonte: PNUD (Relatrio sobre o desenvolvimento humano 2013).

A modstia do empenho se reflete no fato de que, proporcionalmente, existem duas


vezes menos pesquisadores no Mxico do que no Marrocos, e quatro vezes menos
na Colmbia. A falta de interesse pblico e privado pela cincia tambm se verifica na
baixa proporo de estudantes que optam por cursos cientficos ou de engenharia:
25% nos melhores dos casos (Mxico, Colmbia), menos de 15% na maioria dos demais
pases da regio.

Mais uma vez, o baixssimo nvel inicial permite se esperar por uma melhora em mdio
prazo. Em alguns pases, o contedo do crescimento desses ltimos anos no qual a
minerao e o setor petroleiro tiveram papel decisivo (salvo no Mxico, onde a indstria
desempenhou esse papel) renovou o interesse dos jovens pela engenharia. Mas
os avanos sero lentos e s tero impacto, no melhor dos casos, aps o perodo
considerado: na rea fiscal, so estreitas as margens de manobra; as instituies
pblicas de pesquisa so fracas e muitos universitrios sofrem com o baixo nvel em
matemtica adquirido no ensino mdio.

[ 122 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Migraes setoriais:
o principal manancial de melhora da produtividade
Rodrik (2011, pp. 24-25) mostrou com clareza que no existe convergncia ( i.e. um
crescimento mais rpido dos pases menos avanados) automtica: um pas que
parte de um baixo nvel de produtividade no mais nem menos suscetvel de v-lo
se elevar do que um pas que parte de uma produtividade alta. Easterly (2005) tam-
bm demonstrou [ 63 ] que essa convergncia nem mesmo pode ser estimulada na
escala de um pas por ajustes na poltica econmica. Mas Rodrik aponta para uma
oportunidade de melhora da produtividade, ao frisar que nos pases emergentes a
sua disperso entre setores (e, num mesmo setor, entre empresas) muito maior do
que nos pases ricos. O exemplo mais bvio e pleno de consequncias dessa dualidade
a China, onde a transferncia de centenas de milhes de camponeses pouco
produtivos para a indstria foi um dos fatores mais relevantes para a acelerao do
crescimento.

Na Amrica Latina no existem tamanhos mananciais de produtividade: com exceo


da Amrica Central, a participao da agricultura no emprego j modesta (15,3%
no Brasil, 13,3% no Mxico, 17,7% na Colmbia). verdade que parte do salto de
crescimento da ltima dcada pode ser atribuda ao desenvolvimento dos setores
exportadores, da minerao (Chile, Peru) ou da agropecuria (Brasil, Argentina, Uruguai).
O impacto direto , no entanto, restrito: esses setores so vitais para as contas externas
e para as finanas pblicas, mas s representam uma parte, muitas vezes mnima, da
atividade e do emprego.

Porm, Rodrik ( ibid. ) mostra que, dentro de um mesmo setor industrial, existe, sim,
uma tendncia automtica da produtividade em convergir para aquela do mesmo
setor nos pases mais avanados. Exemplificando: a indstria mexicana de autopeas
est se aproximando, em termos de produtividade e capacidade de inovao, da dos
Estados Unidos. Encontram-se exemplos at na agricultura, como na floricultura da
Colmbia e do Equador.

O problema que, como escreve Rodrik, as atividades que so boas para absorver
novas tecnologias no so necessariamente boas para absorver o trabalho. A conver-
gncia intrassetorial (chamada de interna pelo autor) no se traduz necessariamente
em convergncia da produtividade no nvel de uma economia inteira, pois o peso

[63] Easterly mostra que a correlao entre crescimento e diversas variveis de poltica econmica desaparece se
no forem levadas em considerao as observaes a respeito das polticas econmicas extremamente
ruins (por exemplo, com dficit fiscal superior a 12% do PIB).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 123 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

das atividades mais produtivas no emprego total pode diminuir (evoluo estrutural).
o que se verifica na Amrica Latina. Diferentemente da China, onde os camponeses
pouco produtivos foram absorvidos por um setor industrial no qual a sua produo
era mais valorizada (j que em grande parte exportada) ou pela construo civil,
em que eram, pelo menos, assalariados [ 64 ] os camponeses latino-americanos que
deixaram o campo para a cidade, mal ou bem, foram absorvidos em servios pouco
produtivos, pois muitas vezes informais. A participao do emprego na indstria, o
setor mais suscetvel de convergncia de produtividade, manteve-se at 1990, com
algumas excees, e at aumentou em alguns casos, como no Brasil, Mxico e Peru.
As excees so a Argentina e o Uruguai, onde a queda comeou j nos anos 1970,
e a Venezuela, onde o auge foi alcanado em 1980. Mas, em todos os pases, a par-
ticipao da indstria no emprego diminuiu brutalmente nos anos 1990. O cenrio
fica ainda mais dramtico se compararmos o emprego industrial ao emprego nos
servios: o primeiro representa hoje um tero do segundo (salvo no Mxico: 40%),
quando superava os 50%, em todos os pases, em 1970. Contudo, verifica-se uma
leve recuperao do emprego industrial desde 2000 (exceto no Chile).

Grfico 17 Evoluo do emprego industrial


(em % do emprego nos servios)
1970 1980 1990 2000 2005 2011
90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
an a

il

ile

bia

ico

ru

ela
ua
as
rb in

Pe
Ch
a)

zu
(u ent

ug
lm

x
Br

ne
M

Ur
g

Co
Ar

Ve

Fonte: CEPAL.

[64] No se trata aqui de fazer a apologia da maneira como a indstria e a construo civil chinesa absorveram
esses migrantes rurais, mantidos numa situao discriminatria pelo sistema dos hukou (autorizao de residncia
que no conseguiam no seu local de trabalho).

[ 124 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Essa evoluo desfavorvel da participao da indstria no emprego explica por que,


apesar de o crescimento da produtividade interna de cada setor [ 65 ] ser superior a
2%, no perodo 1990-2005, na Amrica Latina, o crescimento da produtividade como
um todo s foi de 1,3% no perodo, isto , 2,5% a menos do que na sia.

Grfico 18 Decomposio do crescimento da produtividade


(mdia anual em %, 1990-2005)
Estrutural Interna Produtividade total
5

-1

-2
Amrica Latina frica sia Pases avanados

Fonte: Rodrik (2011).

Quais so as perspectivas para 2020? No tocante convergncia interna, no h


nenhum motivo para imaginar que os progressos vo parar; pelo contrrio, alguns
fatores podero sustent-los. Assim, o IED nos setores industriais latino-americanos
deve seguir avanando, e pode vir a substituir em parte o esforo local de investimento
em P&D: o investidor aporta capital, mas tambm avanos tecnolgicos. A (lenta)
melhoria dos sistemas educativos tambm ter um impacto positivo. Avanos tambm
so possveis nos setores agroindustriais, em especial na Colmbia, Argentina e Paraguai,
como j aconteceu no Brasil (mas este um setor que vai continuar perdendo empre-
gos). Por fim, a baixa produtividade dos servios no generalizada. De fato, alguns
trazem alto valor agregado, com real potencial de desenvolvimento: o turismo (em
toda a regio, mas em especial no Mxico, desde que melhore a situao da segu-
rana pblica), os servios financeiros (a regio subequipada, em termos de bancos)

[65] Rodrik divide a economia em nove setores.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 125 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

e alguns servios pessoais de alto valor agregado (por exemplo, servios mdicos no
Mxico e na Colmbia). Uma estabilizao da parte do emprego industrial (tal como
se verifica h dez anos) e aumentos de produtividade na agroindstria e em alguns
servios j devem limitar o impacto negativo das migraes setoriais observadas
por Rodrik ( ibid. ).

Empregos formais e informais: um impacto sobre a produtividade?


Outra questo merece considerao: o impacto da chamada formalizao do emprego.
Uma maior formalizao tenderia a aumentar a produtividade do trabalhador?
A ideia de que a origem da informalidade est no desejo do empregador de evitar
certos custos ligados formalizao (encargos sociais e at tributos, em se tratando
de trabalhadores informais independentes) poderia levar a resposta para o lado
negativo: a informalidade s alteraria a diviso do valor agregado entre trabalhador,
empregador e Estado, mas, a priori, no o nvel desse valor agregado. Contudo, tem
efeitos indiretos negativos, por exemplo, ao deixar o trabalhador vulnervel a acidentes
de sade, o que ter bvio impacto sobre sua produtividade.

No entanto (afora qualquer cinismo), este ltimo mecanismo de segunda ordem.


Apesar dos esforos dos governos para formalizar o emprego ( uma das grandes
prioridades dos Ministrios do Trabalho em todos os pases da regio), por motivos
sociais e tributrios, certamente o crescimento econmico que traz a formalizao,
e a formalizao muito pouco contribui para o crescimento. Uma ilustrao: a
proporo da populao ativa sem acesso a servios de sade por intermdio da
atividade profissional (o que pode ser considerado como uma boa definio da
informalidade) diminua progressivamente no Mxico entre 2000 e 2008 (de 64,5%
para 63,2%; muito mais entre os homens do que entre as mulheres, para as quais no
diminua), mas voltou brutalmente para 64,4% em 2009, quando o Mxico mergulhou
na recesso (Cardero e Espinosa, 2012).

At o fim da dcada e se o crescimento no desmoronar os governos latino-


americanos certamente conseguiro reduzir um pouco a informalidade. socialmente
oportuno. Mas no se deve esperar disso um adicional de produtividade ou cres-
cimento.

[ 126 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Quadro 1 Recursos naturais: sorte ou desgraa?

A maioria dos pases latino-americanos est cada vez mais dependente das matrias-
primas. Em todos eles, com exceo dos centro-americanos, a participao destas
na pauta de exportaes aumentou. Em toda a regio, passou de 42% para 61% [ 66 ]
entre 2000 e 2010. Em alguns pases, no entanto, o aumento foi ainda maior; o
caso do Brasil, onde passou de 42% para 66%. Nos pases mais dependentes, ela se
aproxima ou supera os 90%: na Venezuela, naturalmente, mas tambm no Chile, no
Peru, na Bolvia, no Equador e na Colmbia.

Grfico 19
Participao das matrias-primas nas exportaes
(em % das exportaes totais)
Brasil Mxico Argentina Colmbia
Chile Peru Venezuela Amrica Latina
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Fonte: CEPAL.

[66] Fonte: CEPAL (2013). A exceo argentina s aparente: considerando-se como commodities os produtos
transformados (s vezes apenas um pouco) da soja, essa participao tambm aumenta muito.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 127 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Trata-se, acima de tudo, de um efeito de preo, com a alta dos valores de muitas
commodities: entre 2004 e 2011, o ndice dos preos das matrias-primas exportadas
pela regio subiu 128%. O volume dessas exportaes aumentou muito menos (com
algumas excees, como o petrleo na Colmbia e os produtos da agropecuria no
Uruguai).

Grfico 20
Termos de troca e comrcio exterior: evolues 2000-2012
(em %)
Exportaes (vol.) Importaes (vol.) Termos de troca
250

200

150

100

50

-50
Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela Chile Peru

Fontes: contabilidades nacionais locais.

Durante a dcada passada, essa bonana teve profundo impacto sobre as economias.
Primeiro, afrouxou consideravelmente a presso externa, que era forte, salvo na
Venezuela. Isso certamente contribuiu para facilitar o acesso dos pases (mais bem
notados) e das empresas da regio aos mercados financeiros, que, com isso, puderam
aumentar os seus investimentos. Essa nova prosperidade tambm possibilitou ampliar
maciamente as importaes de bens de consumo, com a consequente melhoria do
padro de vida (por meio da possibilidade de se conseguir produtos mais baratos e
muitas vezes de melhor qualidade) da parte da populao que tem acesso aos impor-
tados. Contudo, isso tambm contribuiu para enfraquecer as indstrias nacionais,
raramente em condies de resistir concorrncia dos pases avanados ou da
China, at porque o aumento da receita das exportaes, combinado com um fluxo
entrante de capitais (investimentos diretos nos setores produtores de matrias-
primas e investimentos de portflio atrados pelos juros altos e pela diminuio do
risco percebido), provocou a valorizao, se no contnua (houve breves perodos
de ajuste), pelo menos robusta das divisas sul-americanas e, s vezes (como no Brasil),
at um patamar obviamente insustentvel.

[ 128 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

, portanto, patente o risco de doena holandesa: valorizao da taxa de cmbio,


esgotamento dos setores produtivos fora das atividades rentistas, maior vulnera-
bilidade conjuntura mundial Alguns pases, como o Chile, conseguiram controlar
bastante bem tais efeitos negativos. Mas a regio tambm registra casos consuma-
dos, at mesmo terminais (Venezuela), e outros pases esto ameaados: a Colmbia,
a Argentina e, claro, o Brasil.
Essa ameaa, no entanto, talvez pertena ao passado. As previses dos analistas
apontam para uma provvel queda dos preos das commodities minerais (energia e
metais) e agrcolas at 2020. Essas previses sero certamente postas prova, porm
mais que provvel que o aumento macio, h mais de dez anos, dos preos das matrias-
primas exportadas pela regio no possa ser extrapolado. Por outro lado, perspectivas
de crescimento significativo dos volumes exportados se limitam a determinados
pases: Venezuela, onde a produo de petrleo pode se recuperar; Brasil, com o pr-
sal; e Argentina e Brasil (alm, certamente, do Paraguai) com os produtos agrcolas.
As presses financeiras (externas e fiscais) far-se-o mais prementes, mas o risco de
reprimarizao das economias latino-americanas ser mitigado (sendo a Venezuela
uma exceo).

Tabela 2 Previses de preos de commodities

Junho-13 2018-2022 2018-2022


(spot) (nominal) (real)

Petrleo (WTI) USD/bbl 97,8 110,8 96,3


Carvo mineral (coque) USD/t 171,8 182,5 158,7
Minrio de ferro (Brasil) USD/t 118,8 105,0 91,3
7 021
Cobre USD/t 6 845 5 952
1 385
Ouro USD/oz 1 323 1 150
Prata USD/oz 21,8 22,4 19,5
Soja USD/t 540 515 448
Acar USD/t 41,0 36,5 31,7
Caf (arbica) USD/t 335 355 309

Fontes: Energy & Metals Consensus Forecasts (energia e metais), Banco Mundial (prod. agrcolas)
e Crdit Agricole SA.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 129 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.3.4. Riscos de descontrole


As evolues descritas abaixo constituem um cenrio central. No entanto, acidentes
poderiam perturbar algumas variveis: a fora de trabalho, muito pouco (embora o
crescimento da participao feminina no mercado de trabalho seja em parte condi-
cionado pelo ritmo de crescimento econmico), muito mais as taxas de poupana
e investimento e a evoluo da produtividade. Analisaremos dois desses fatores
perturbadores: o primeiro, externo, uma desacelerao econmica global (e em especial
nos Estados Unidos e na China), o outro, interno, a materializao do risco poltico.

Risco de desacelerao global


Uma crise econmica duradoura nos pases desenvolvidos afetaria quase certamente
os pases latino-americanos. Em 2009, o PIB regional recuou 1,5% em volume, tendo
antes avanado, em mdia, 5,3% ao ano, nos cinco anos anteriores. Est claro que
essa queda se deveu em grande medida ao Mxico, cujo PIB caiu 6%, tendo os demais
pases da regio resistido muito melhor.

V-se que, se uma crise dessas propores durasse, o choque, dessa vez, seria mais
violento na Amrica Latina. No h descolamento entre a conjuntura regional e o
seu contexto global, nem o Brasil desempenha para a regio (salvo, em certa medida,
para a Argentina e para o Uruguai) o papel de motor, dotado de certa autonomia,
como faz a China na sia oriental. Esse contgio de uma eventual crise chegaria por
dois canais. De um lado, pelo comrcio exterior: embora a sua participao nas
exportaes esteja diminuindo em todos os pases da regio, os Estados Unidos
permanecem sendo, de longe, o maior cliente do Mxico (78% das exportaes
mexicanas em 2012), da Colmbia e da Venezuela, alm de todos os pases da
Amrica Central e do Caribe (exceto Cuba). Por outro lado, pelo canal financeiro:
uma duradoura desacelerao nos pases avanados se traduziria (paradoxalmente)
no aumento da averso ao risco emergente, pelo menos em um primeiro momento
(foi o que se registrou em 2009). O ingresso de investimentos diretos seria certamente
pouco afetado: pode-se imaginar at que, aps uma fase inicial em compasso de
espera, as empresas estrangeiras voltariam para os pases emergentes e para a
Amrica Latina em especial em busca de crescimento. Contudo, os investimentos
de portflio e os financiamentos bancrios poderiam estancar de forma mais dura-
doura, em razo da provvel deteriorao dos balanos dos investidores institucionais
e dos bancos dos pases desenvolvidos. Uma forte reduo ou, pior, uma inverso
desses fluxos financeiros teria, na Amrica Latina, um impacto mais forte do que em
qualquer outro lugar, pois quase todos os pases j enfrentam uma situao de dficit
dos pagamentos correntes.

[ 130 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

At porque, em muitos casos, esse dficit tenderia a se aprofundar, j que uma desa-
celerao global certamente teria um impacto negativo no preo das commodities
exportadas pela Amrica Latina. Para alguns pases (principalmente andinos Peru,
Colmbia, Chile, Venezuela, Equador, Bolvia mas tambm o Brasil), isso redundaria
em uma deteriorao dos termos de troca. O Mxico seria pouco sensvel, contudo,
e o impacto seria favorvel para os pequenos pases da Amrica Central e do Caribe
(exceto Trinidad). A Argentina e o Uruguai, exportadores principalmente de produtos
agrcolas, seriam menos atingidos do que os produtores de metais, petrleo e gs.

Grfico 21 O destino das exportaes latino-americanas


(em %)
China Estados Unidos Unio Europeia Amrica Latina Outros
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
00

12

00

12

00

12

00

12

00

12

00

12

00

12
20

20

20

20

20

20

20
20

20

20

20

20

20

20

Brasil Mxico Argentina Colmbia Venezuela Chile Peru

Fonte: FMI (Direction of Trade).

Outro evento teria semelhante impacto sobre a regio: uma significativa desacelerao
do crescimento chins. A participao chinesa nas exportaes latino-americanas
vem aumentando para todos os pases, h dez anos. Embora permanea insignificante
no Mxico (os dois pases podem mais facilmente ser considerados concorrentes) e
modesta na Colmbia e na Argentina, ultrapassa os 20% no Chile e no Peru, e se
aproxima disso no Brasil. Com crescimento de apenas 5% ou menos, a China reduziria
drasticamente o seu consumo de matrias-primas (menos metais e menor aumento
do consumo de energia), cujos preos no poderiam deixar de cair.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 131 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Para os pases da regio, as consequncias seriam mltiplas, e quase todas negativas:


aperto da presso externa devido contrao do volume (menor demanda) e do
valor (queda dos termos de troca) das exportaes, acesso dificultado e mais caro
aos capitais, devido ao aumento da averso ao risco e provvel inverso das anteci-
paes dos mercados e, in fine, demorada desacelerao do crescimento. Isso iria
exacerbar as tenses sociais latentes na maioria dos pases e poderia levar alguns
governos tentao de experimentar polticas econmicas alternativas ou radicais.

Uma queda no preo das commodities teria, contudo, alguns efeitos positivos, no
s para os pases que no as possuem e que devem importar a sua energia (pases da
Amrica Central, Repblica Dominicana, Cuba e Haiti), mas tambm para os prprios
exportadores: uma queda iria frear ou acabaria com a deriva para o modelo vene-
zuelano observada hoje em vrios pases. O fim da valorizao das divisas resgataria
a competitividade, alm de trazer perspectivas de crescimento para as indstrias
locais, que so, como vimos, mais do que a minerao ou o setor petroleiro expor-
tadores pouco geradores de emprego, a chave da convergncia, em longo prazo,
da regio com os pases avanados.

Risco poltico
Num continente em que muitos pases tiveram, nas ltimas dcadas, regimes fortes,
at ditaduras militares, e democracias parlamentares, no possvel concluir pela
superioridade de uns ou outros em matria de desempenho de crescimento. Os
melhores anos do Brasil se confundem amplamente com a ditadura militar (1964-
1985), e (qualquer considerao moral parte) no se pode negar que as reformas
econmicas implementadas, muitas vezes por via violenta, pelos governos de
Pinochet, assentaram os alicerces do crescimento rpido da economia chilena. J
os resultados econmicos dos militares argentinos ou centro-americanos foram
pssimos, salvo exceo.

De todo modo, no h mais na Amrica Latina generais Alcazar ou Tapioca [ 67 ]:


a maioria dos governos atuais chegou ao poder por meio de eleies razoavelmente
livres e abertas. No Democracy Index 2012 da Economist Intelligence Unit (EIU), 16
dos 24 pases que formam o ranking da regio (que inclui o Caribe) receberam, no
indicador processo eleitoral e pluralismo, nota superior a oito. A imagem da Amrica
Latina terra de revolues , portanto, ultrapassada.

[67] Referncia aos personagens de histrias em quadrinho: A Orelha Quebrada (1937) e Tintim e os Pcaros (1976).

[ 132 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Grfico 22 "Democracy index" 2012 da EIU

Noruega
Mdia da Europa Ocidental
Uruguai
Costa Rica
Chile
Jamaica
Brasil
Panam
Trinidad eTobago
Mxico
Argentina
Suriname
Colmbia
Rep. Dominicana
El Salvador
Peru
Mdia da A. Lat. e Caribe
Paraguai
Guiana
Guatemala
Bolvia
Honduras
Equador
Nicargua
Mdia sia
Md. da Europa Central e sia C.
Venezuela
Mdia da frica Subsaariana
Haiti
Mdia do Oriente Mdio,
frica do Norte
Cuba
Coria do Norte

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Fonte: EIU (2013).

O risco poltico est em outro lugar. A natureza do regime poltico por si s no


atrasa o crescimento e o desenvolvimento de um pas, mas as aes das autoridades
polticas podem consegui-lo. Elas podem, por exemplo, iniciar uma poltica econmica
aventureira que acabar em crise e que levar vrios anos para ser superada (como
a crise da dvida de 1982), ou podem aplicar uma poltica econmica aparentemente
ortodoxa, porm mal planejada ou mal executada (como a liberalizao do setor
financeiro, que gerou a crise mexicana de 1995). Podem ainda pecar pela inao,
deixando a economia derivar para a monoexportao de commodities e para a

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 133 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

doena holandesa (o Venezuela, em longo prazo), ou mantendo estruturas eco-


nmicas ineficientes (por exemplo, monoplios pblicos ou privados em setores nos
quais seria saudvel haver concorrncia) ou estruturas sociais arcaicas (alguns pases
da Amrica Central), ou descuidando alm do tolervel da qualidade dos servios
pblicos (o Chile do inverno de 2011, ou o Brasil de junho de 2013). As lides polticas
podem tambm impedir ou atrasar de modo duradouro reformas que teriam um
impacto positivo sobre o crescimento, como no setor petrolfero (no Mxico) ou
no sistema tributrio (no Brasil).

Mais raramente, conflitos de natureza poltica prejudicam diretamente projetos ou


setores. , por exemplo, o caso de diversos projetos de minerao no Peru, travados
ou atrasados pela oposio de comunidades indgenas, ou a guerra da soja entre
o governo argentino e parte do mundo rural em abril-maio de 2008. No de
surpreender que tais conflitos surjam nos setores rentistas [ 68 ]. Em alguns casos,
as tenses polticas evoluram em verdadeiras guerras civis, que perturbaram
gravemente a atividade econmica dos pases envolvidos: na Colmbia, por um
perodo muito longo, no Peru, nos anos 1980 e na Amrica Central.

No est excluda a possibilidade de que, at o fim da dcada, esse tipo de risco


poltico se materialize em um ou mais pases da regio e freie o seu crescimento, quer
afetando o potencial de crescimento (por exemplo, ao desestimular a poupana e o
investimento), quer precipitando uma crise aguda. Tal risco no pode ser descartado,
pois os fatores que o alimentam (desigualdades, rentismo, corrupo, descrdito dos
polticos etc.) ainda estaro presentes, apesar de, no entanto, em declnio. Os conflitos
mais violentos foram de fato aplacados (Amrica Central, Peru) ou esto sendo
resolvidos (Colmbia). A existncia, em quase todos os pases, de instituies e
processos democrticos (que funcionam em graus diversos, verdade) melhora
a possibilidade de resoluo negociada de eventuais conflitos. At nos pases cujas
polticas econmicas parecem hoje as mais ineficientes e que, em longo prazo,
prejudicaram o crescimento mdio da regio (Venezuela e Argentina) mais
provvel que se adotem, nos prximos anos, polticas mais sustentveis, que propor-
cionem um crescimento sem tantos solavancos. Em outros termos: parece-nos muito
pouco provvel a volta do General Alcazar em todos os grandes pases da regio.

[68] Os conflitos em torno da distribuio de rendas (petroleira, mineira, agrcola inclusive a produo
e o comrcio de maconha e cocana) so um dos principais fatores de risco poltico na Amrica Latina. Ver
Martin (2012a).

[ 134 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Concluso
No fim das contas, que prognstico podemos fazer? Os 4% de crescimento regis-
trados desde 2003 podem ser sustentados at 2020?
Impe-se uma primeira observao, meramente aritmtica: o desempenho geral da
regio depender amplamente dos dois gigantes, Brasil e Mxico, que sozinhos repre-
sentam 62% (41% e 21%) do PIB regional, e que durante a ltima dcada registraram
um crescimento mais baixo do que o restante da Amrica Latina (3,9% e 2,6%, versus
5,9%). Ambos tm potencial para acelerao do crescimento, mas podemos ter dvi-
das quanto probabilidade de o Brasil concretiz-lo.
Voltando aos trs componentes do crescimento analisados neste captulo, podemos
tirar as seguintes concluses:
a contribuio do fator trabalho ser um pouco menos favorvel que na
ltima dcada. A populao em idade ativa seguir crescendo, porm mais
vagarosamente, e o avano da participao feminina no mercado de trabalho
tambm seguir aumentando, porm com menor intensidade na maioria dos
pases. No entanto, no acreditamos na existncia de presso sobre o fator
trabalho: uma parte importante do ativo subempregada, e a experincia
passada mostrou que o crescimento econmico pode acelerar mesmo que o
aumento do recurso em trabalho mingue. Uma ltima observao: neste quesito
do fator trabalho, no h diferena muito significativa entre os pases da regio,
com raras excees (Haiti).
a poupana e o investimento podem aumentar de modo significativo na maioria
dos pases, desde que o ambiente econmico se mantenha estvel (assume-se
aqui a no ocorrncia de acidente poltico gravssimo, como por exemplo uma
guerra civil) e previsvel. Insistimos sobre o ingrediente decisivo para estimular
a poupana e o investimento: a confiana. Esta parece se fortalecer nos grandes
pases do litoral pacfico (Chile, Peru, Colmbia, Mxico; neste ltimo, na hip-
tese de que a segurana, no pior dos cenrios, se mantenha no nvel atual) e no
Uruguai. Nos casos da Argentina e da Venezuela, uma viso imparcial leva
concluso de que existe muito mais potencial de melhoria do que de dete-
riorao. Resta o Brasil, com relao ao qual a incerteza forte: o necessrio
incremento da poupana e do investimento exigir um ajuste mais do que
apenas marginal da poltica econmica e de sua execuo A presso em prol
dessa evoluo ainda parece ser insuficiente [ 69 ].

[69 ] Os acontecimentos de junho de 2013 poderiam, no entanto, acelerar o processo.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 135 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

avanos ainda so possveis na produtividade, com duas condies:


- de um lado, uma significativa melhoria do funcionamento dos sistemas educati-
vos. Neste quesito, o problema no tanto financeiro (embora sejam bem-vindos
esforos nesse sentido) quanto de management do setor: opes oramentrias
(o ensino mdio parece-nos ser uma prioridade [ 70 ]), formao de professores,
avaliao dos resultados Embora a Amrica Latina esteja longe dos demais pases
emergentes com nvel de renda compatvel, como a Turquia, a Europa oriental
e o sudeste asitico, cabe frisar a existncia de elementos alentadores, como a
ambiciosa reforma do setor recm-votada no Mxico;
- de outro lado, uma preservao dos setores industriais. Rodrik (2011) demons-
tra, de modo convincente, que se trata do setor no qual a convergncia (com os
pases avanados) da produtividade pode ser mais rpida (talvez se esquea
demais da agricultura e de alguns servios), mas que os setores industriais
perderam peso relativo em todos os pases da regio (menos no Mxico do
que nos demais), comprometendo a convergncia em escala macroeconmica.
Se o termo preservao no significar, claro, fechamento e protecionismo, os
pases que dispem de base industrial (Brasil, Mxico, Argentina, Colmbia, e
em menor medida Chile, Peru e at Venezuela) devero, no entanto, encontrar
os recursos (poltica industrial, tributria, de cmbio) que permitiro que seu
setor manufatureiro se desenvolva.

Por fim, cabe lembrar que a bonana das matrias-primas que beneficiou a regio nos
ltimos dez anos no extrapolvel, o que com certeza se traduzir em um aperto
da presso externa, mas tambm em taxas de cmbio mais favorveis para o cresci-
mento. Alm disso, a regio est longe de ser autnoma: uma crise prolongada nos
pases avanados ter um custo para ela, em termos de crescimento.

Portanto, a resposta sim: o ritmo de crescimento mdio registrado desde 2003


sustentvel at o fim da dcada. Os pases andinos podem continuarcrescendo
entre 4,5% e 5,5%; a Argentina e a Venezuela, aps um ajuste certamente dolorido,
dispem de recursos para manter um crescimento alto e o Mxico pode restabelecer-
se. A maior incerteza est relacionada ao Brasil, que tanto pode atingir um ritmo
de cruzeiro de 5% como encolher para 1,5%-2%.

[70] Lembramos a nossa total falta de conhecimento pessoal na rea educacional.

[ 136 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

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Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 137 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.4. Demografia, pobreza e desigualdades


Mara EUGENIA COSO-ZAVALA

Resumo
Depois de ter sido historicamente despovoada com a chegada dos europeus a partir
de 1492, devido s epidemias e s guerras, a Amrica Latina acolheu fluxos de migrao
muito importantes no sculo 19. Ela conheceu ento uma exploso demogrfica
consecutiva queda da mortalidade, a partir de 1930. A diminuio da fecundidade
observada na segunda metade do sculo 20, por sua vez, permitiu reduzir as taxas
de crescimento populacional anuais para 1,15% (2005-2010).
No h uma, e sim vrias transies demogrficas que colocam as populaes em
situaes muito diferentes, desde pases como a Argentina, Cuba e o Uruguai, cujo
crescimento fraco, at pases como a Bolvia (3,5 filhos por mulher) ou a Guatemala
(4,2 filhos por mulher), ainda em pleno crescimento demogrfico. Por conseguinte, o
bem-estar social e a pobreza afetam essas populaes de forma muito diferenciada.
Os pases de baixo crescimento e baixa fecundidade conhecem o envelhecimento
de sua populao; os de forte crescimento e forte fecundidade ainda esto na fase
de rejuvenescimento de sua populao.
A razo de dependncia, aps ter aumentado durante a fase de queda da mortalidade
(rejuvenescimento da populao), passou a diminuir rapidamente durante a fase de
reduo da fecundidade (envelhecimento). Fala-se, a esse respeito, de dividendo
demogrfico, ou seja, de um perodo de durao limitada durante o qual as popu-
laes dependentes diminuem em relao s populaes em idade ativa. Essa razo,
entretanto, aumentar a partir de 2030, durante a fase final de envelhecimento.
As transies demogrficas tm, portanto, uma grande importncia em termos de
crescimento e de estrutura da populao. Trata-se de um fenmeno universal e
inelutvel com fortes consequncias econmicas e sociais, mesmo que os pases
latino-americanos se caracterizem por uma forte heterogeneidade de situaes
demogrficas.
A Amrica Latina o continente com maiores desigualdades do mundo, com
167 milhes de pobres e 66 milhes de indigentes em 2012. No entanto, as taxas de
pobreza e de indigncia diminuram desde 2002, para se fixarem em 29,4% e 11,5%,
respectivamente, em 2012. Essas melhorias se devem a um crescimento econmico
sustentado durante o perodo 2002-2012 interrompido apenas em 2009 e aos
progressos verificados na distribuio das riquezas. O aumento da oferta de emprego

[ 138 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

a partir de 2002, assim como as medidas de combate pobreza, deram seus frutos,
portanto. Todavia, a distribuio da renda permanece profundamente desigual e
a maioria da populao pertence a classes mdias situadas acima da linha de
pobreza [ 71 ], porm ainda muito frgeis, como mostrou a triste experincia da crise
econmica dos anos 1980, com o crescimento sensvel da proporo de pobres.
Isso mais verdadeiro ainda para os grupos da populao mais vulnerveis, como
indgenas e afrodescendentes.

Ao fazer o balano das polticas demogrficas na Amrica Latina, constata-se que a


diminuio da fecundidade ocorreu em um tempo muito curto e com um ritmo
excepcional. Ela gerou o dividendo demogrfico que permitiu reduzir as taxas de
pobreza. Desse ponto de vista, portanto, essas polticas so um sucesso, mesmo que
outros fatores tenham contribudo para o fenmeno. Aps a conferncia do Cairo [ 72 ]
(1994), as polticas demogrficas foram redefinidas para focalizar o bem-estar da
populao, a igualdade de gneros e os direitos humanos. de se esperar que a
importncia das questes demogrficas seja enfim plenamente reconhecida e que
elas sejam integradas ao desenvolvimento econmico e social.

1.4.1. O passado histrico da populao:


despovoamento e fluxo de imigrao
Os ndios da Amrica, originrios da sia, se instalaram progressivamente em
todo o continente, particularmente nos planaltos andinos e nos da Amrica Central,
h mais de 11 mil anos. Grandes civilizaes agrrias se desenvolveram, com um
povoamento relativamente importante. No entanto, impossvel saber qual era o
efetivo da populao americana em 1492, no momento da chegada de Cristvo
Colombo, por falta de fontes de dados. Esse assunto extremamente polmico,
pois as estimativas variam de 13 milhes para Rosenblat (1954) a 100 milhes segundo
Cook e Borah (1960) [ 73 ]. De qualquer forma, a queda demogrfica a partir da
colonizao foi terrvel, mesmo que no possamos quantific-la com preciso. A
populao dos ndios foi fortemente reduzida devido a doenas, guerras e trabalhos
forados, sendo necessrio esperar o sculo 17 para que o crescimento demogrfico
natural voltasse a ser positivo [ 74 ].

[71 ] A linha de pobreza monetria, na moeda de cada pas, calculada pela CEPAL com base no custo de uma cesta
de bens e servios necessrios sobrevivncia das famlias.
[72] III Conferncia Internacional sobre a Populao e o Desenvolvimento, organizada pela ONU em 1994 no Cairo
(Egito).
[73] Para maiores informaes, ver Cosio-Zavala (1998). Ver tambm o livro de Livi-Bacci (2006).
[74] O crescimento natural a diferena entre os nascimentos e os falecimentos.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 139 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Em 1570, a populao da Amrica Latina atingia 11 milhes de habitantes. Para suprir a


falta de populao, cerca de 15 milhes de escravos africanos foram trazidos entre o
fim do sculo 16 e o fim do sculo 19. Em 1825, Alexander von Humboldt [ 75 ] contava
23 milhes de habitantes na Amrica Latina, em sua maioria negros, mestios, mulatos
e crioulos [ 76 ]. Na poca, uma minoria da populao (36%) ainda era chamada de ndios.
Para preencher o vazio populacional, houve tambm, no sculo 19, grandes fluxos de imi-
grao europeia: de 1800 a 1957, 30 milhes de imigrantes vindos da Europa se instalaram
sobretudo na Argentina, no Brasil e em Cuba, e 52 milhes, na Amrica do Norte [ 77 ]. Em
1900, a populao da Amrica Latina atingia 63 milhes de habitantes, nmero inferior
populao dos Estados Unidos (76 milhes), embora houvesse sido superior no
sculo anterior (23 milhes e 11 milhes, respectivamente). Seria preciso esperar o ano
de 1950 para que a populao latino-americana ultrapassasse novamente a dos Estados
Unidos (com 166 milhes e 158 milhes, respectivamente), numa inverso definitiva
dos equilbrios demogrficos.

Durante o perodo colonial, o povoamento se concentrou no litoral, perto dos portos,


das plantaes, das minas, ou nas capitais administrativas, muitas vezes antigas cidades
pr-coloniais. Essas modalidades de povoamento ainda prevalecem hoje: as zonas
mais povoadas costumam ser as litorneas ou as das antigas capitais (ver Mapa 1).

[75] Alexander von Humboldt, explorador alemo, percorreu as Amricas, de sul a norte, durante cinco anos a partir
de 1799. Suas observaes cientficas incluam estimativas demogrficas dos pases visitados, que so as
primeiras contagens do incio do sculo 19.
[76] Os mestios so descendentes de pais ndios e europeus; os mulatos, de pais negros e europeus. Os crioulos, por
sua vez, so de ascendncia europeia nascidos em solo americano
[77] Todas essas evolues so pormenorizadas em Cosio-Zavala (ibid.). Ver tambm Sanchez-Albornoz (1994).

[140 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Mapa 1 Densidades populacionais

Mais de 500 hab/km2


De 50 a 500 hab/km2
De 5 a 50 hab/km2
Menos de 5 hab/km2

Fonte: Velut (2005) a partir de www.sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw

Ao contrrio da antiga ideia de uma Amrica Latina vazia, o sculo 20 conheceu um


crescimento acelerado da populao e uma urbanizao que acentuaram os dese-
quilbrios do povoamento e as desigualdades socioeconmicas.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 141 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

1.4.2. As mudanas demogrficas


A partir de 1950, a populao latino-americana aumentou muito: de 63 milhes de
habitantes em 1900, ela atingiu 565 milhes em 2013 (Tabela 1), ou seja, nove vezes
mais. Se em 1930 a proporo da populao latino-americana na populao mundial
era de 3%, ela representava 6,5% em 1950 e 8,5% em 2010, registrando, portanto,
um crescimento demogrfico mais elevado que a mdia global (Coso-Zavala, 1998;
Naes Unidas, 2011).

A Amrica Latina inclui pases muito povoados (como o Brasil), mas tambm registra
populaes muito reduzidas, especialmente na Amrica Central (como a de Belize)
e no Caribe. Cerca de trs quartos (72%) da populao do subcontinente latino-
americano esto concentrados em quatro pases: Argentina, Brasil, Colmbia e
Mxico, sendo que 87% da populao da Amrica do Sul (que no inclui o Mxico,
pas da Amrica do Norte) esto em cinco pases: Argentina, Brasil, Colmbia, Peru
e Venezuela (Tabela 1).

[ 142 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 1 Amrica Latina: populao e renda per capita em 2013,


e densidade populacional em 2010

Indicadores

Populao (x mil) Renda nacional bruta Densidade mdia


por habitante p.p.a* (hab./km2)

Argentina 41 480 14 090 15


Belize 331 5 990 14
Bolvia 10 412 4 250 9
Brasil 199 953 10 160 23
Chile 17 563 13 420 23
Colmbia 48 153 8 600 41
Costa Rica 4 854 10 930 91
Equador 15 058 8 100 51
El Salvador 6 313 6 420 294
Guatemala 15 531 4 570 132
Honduras 8 075 3 710 68
Mxico 117 431 14 020 58
Nicargua 6 047 2 540 45
Panam 3 677 12 180 47
Paraguai 6 797 4 430 16
Peru 30 100 8 120 23
Uruguai 3 405 12 900 19
Venezuela 30 330 12 220 32
Total 565 510 - 29
* PPA: em paridade de poder aquisitivo.
Fontes: INED (2011) e Naes Unidas (2011).

As transies demogrficas
J no fim do sculo 19, sobretudo a comear de 1930, a mortalidade comeou a
diminuir em todos os pases. A partir de 1970, foi a fecundidade que diminuiu muito
rpido. No entanto, no subcontinente latino-americano, grande a diversidade de
situaes demogrficas, em ligao estreita com as condies socioeconmicas. De
forma geral, embora em perodos diferentes, as transies demogrficas so ao mesmo
tempo tardias e extremamente rpidas em todos os pases. Graas aos progressos
mdicos e sanitrios, j no incio do sculo 20, a mortalidade diminuiu precocemente

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 143 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

na Argentina, em Cuba e no Uruguai, pases de forte imigrao europeia. Na sequncia,


a partir de 1930, a mortalidade caiu no resto da Amrica Latina. Por consequncia,
o crescimento demogrfico se acelerou durante trs ou quatro dcadas, antes que
a fecundidade casse tambm a partir dos anos 1960 (Coso-Zavala, 1998).

As modalidades das transies da mortalidade separam os pases latino-americanos


em quatro grupos:
o primeiro grupo (Argentina, Chile, Costa Rica, Cuba e Uruguai) possui uma
esperana de vida de cerca de 80 anos ao nascer (2005-2010) entre as mulheres.
o grupo das transies avanadas;
o segundo (Brasil, Colmbia, Equador, Mxico, Nicargua, Panam, Peru, Repblica
Dominicana, Salvador e Venezuela), com mais de 75 anos de esperana de vida
entre as mulheres (2005-2010), o das transies mdias;
com cerca de 74 anos de esperana de vida (2005-2010) entre as mulheres, o
terceiro grupo (Guatemala, Honduras, Paraguai) o das transies em via de
acelerao;
por fim, Haiti e Bolvia, com menos de 70 anos de esperana de vida feminina
(2005-2010), comearam a ver sua mortalidade diminuir. A mortalidade infantil,
no entanto, permanece bastante elevada [ 78 ] (Tabela 2).

[78] Com 63 mortes de crianas menores de um ano para 1.000 nascimentos no Haiti e 46 na Bolvia (Tabela 2).

[144 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Tabela 2 Esperana de vida ao nascer e taxa de mortalidade infantil,


2005-2010
Juntos Homens Mulheres Mortalidade infantil *

Amrica Latina 73,4 70,2 76,7 21,7


Argentina 75,3 71,5 79,1 13,4
Bolvia 65,6 63,4 67,7 45,6
Brasil 72,2 68,7 75,9 23,5
Chile 78,6 75,5 81,7 7,2
Colmbia 72,9 69,2 76,7 19,1
Costa Rica 78,9 76,5 81,4 9,9
Cuba 78,5 76,6 80,5 5,1
Equador 75,0 72,1 78,1 21,1
El Salvador 71,4 66,6 76,1 21,5
Guatemala 70,3 66,7 73,8 30,1
Haiti 61,0 59,9 62,0 63,1
Honduras 72,1 69,7 74,5 28,1
Mxico 76,2 73,7 78,6 16,7
Nicargua 73,0 69,9 76,1 21,5
Panam 75,5 73,0 78,2 18,2
Paraguai 71,7 69,7 73,9 32,0
Peru 73,2 70,6 75,9 21,2
Rep. Dominicana 72,5 69,9 75,4 29,6
Uruguai 76,4 72,7 79,9 13,1
Venezuela 73,7 70,8 76,8 17,0
* Falecimentos de crianas menores de um ano por 1.000 nascidos vivos.
Fonte: Naes Unidas (2011).

Aps trs quartos de sculo de queda da mortalidade, as diferenas regionais se


cristalizaram em funo dos ritmos de diminuio da fecundidade. No Cone Sul
(Argentina e Uruguai) e em Cuba, a fecundidade j era baixa no fim do sculo 19. No
fim da dcada de 50, os mtodos modernos de regulao dos nascimentos foram
amplamente difundidos no continente, a comear pelo Chile e pela Costa Rica. Entre
1960 e 1985, a fecundidade baixou rapidamente na maioria dos pases da regio:
Brasil, Colmbia, Mxico, Panam, Peru, Repblica Dominicana, El Salvador e
Venezuela. Todavia, alguns pases da Amrica Central (Guatemala, Honduras,
Nicargua), bem como a Bolvia, o Haiti e o Paraguai, registraram na mesma poca
apenas uma pequena diminuio da fecundidade (Tabela 3).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 145 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

No perodo 2005-2010, a fecundidade total estimada em 2,3 filhos por mulher para
todo o subcontinente sul-americano [ 79 ]. Apenas quatro pases, entre os mais pobres,
mantm taxas de fecundidade total superiores a 3,0 filhos por mulher: Honduras
(3,3), Haiti e Bolvia (3,5) e Guatemala (4,2) (Tabela 3).

Tabela 3 Taxa de fecundidade total, 1960-2010


1960-1965 1970-1975 1985-1990 1995-2000 2000-2005 2005-2010 Baisse
1960-1985
em %

Pases andinos
Bolvia 6,6 6,5 5,0 4,3 4,0 3,5 24,2
Colmbia 6,8 5,0 3,2 2,8 2,6 2,5 52,9
Chile 5,4 3,6 2,7 2,2 2,0 1,9 50,0
Equador 6,7 6,0 4,0 3,1 2,8 2,6 40,2
Peru 6,9 6,0 4,1 3,2 2,9 2,6 40,5
Venezuela 6,7 4,9 3,6 2,9 2,7 2,5 46,3
Pases atlnticos
Argentina 3,1 3,1 3,0 2,6 2,4 2,3 3,2
Brasil 6,2 4,7 3,1 2,5 2,3 1,9 50,0
Paraguai 6,6 5,7 4,9 4,2 3,8 3,1 25,8
Uruguai 2,9 3,0 2,5 2,4 2,3 2,1 13,8
Amrica Central
Costa Rica 7,2 4,3 3,4 2,6 2,3 1,9 52,8
El Salvador 6,8 6,1 3,9 3,2 2,9 2,3 42,6
Guatemala 6,5 6,2 5,7 5,0 4,6 4,2 12,3
Honduras 7,4 7,1 5,4 4,3 3,7 3,3 27,0
Nicargua 7,3 6,8 5,2 3,9 3,3 2,8 28,8
Panam 5,9 4,9 3,2 2,8 2,7 2,6 45,8
Mxico e Caribe
Cuba 4,7 3,5 1,8 1,6 1,6 1,5 61,7
Haiti 6,3 5,8 5,9 4,4 4,0 3,5 6,3
Mxico 6,8 6,5 3,6 2,8 2,5 2,4 47,0
Rep. Dominicana 7,3 5,6 3,6 2,9 2,7 2,7 50,7

Fonte: Naes Unidas (2011).

[79 ] Trata-se de toda a Amrica Latina e do Caribe, no sentido da CEPALC.

[146 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Cinco modelos de transies da fecundidade dividem a Amrica Latina (Schkolnik,


2004):
uma transio muito avanada em Cuba (1,5 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio avanada na Argentina, no Brasil, no Chile, na Costa Rica e no
Uruguai (entre 1,9 e 2,3 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio em plena evoluo o modelo majoritrio na Colmbia, no
Equador, no Mxico, no Panam, no Peru, na Repblica Dominicana, em El
Salvador e na Venezuela (entre 2,3 e 2,6 crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio moderada em Honduras, na Nicargua e no Paraguai (de 2,8 a 3,3
crianas por mulher em 2005-2010);
uma transio principiante na Bolvia, na Guatemala e no Haiti (entre 3,5 e 4,2
crianas por mulher em 2005-2010).

A plula, o DIU e, sobretudo, a esterilizao feminina so os principais mtodos de


contracepo utilizados. Embora ilegal em quase todos os pases salvo em Cuba
desde 1965 e no Uruguai desde 2012 [ 80 ] , o aborto amplamente praticado [ 81 ].
Alm disso, o apoio oficial s aes de planejamento familiar na maioria dos pases
favoreceu o desenvolvimento e o uso de mtodos contraceptivos modernos em cate-
gorias sociais que no limitariam seus nascimentos se os programas no existissem
(Coso-Zavala, 1998, p. 70).

A Tabela 4 apresenta uma classificao dos pases segundo os grupos de transio


da mortalidade e de transio da fecundidade. Observa-se uma forte correlao
entre as duas classificaes..

[80] O Uruguai votou uma lei em 2012 para legalizar o aborto. Em junho de 2013, uma iniciativa submetida a voto
para organizar um referendo contra a lei no foi validada por falta de votos.
[81] Na ausncia de nmeros exatos, estima-se que, todos os anos, cerca de 4 milhes de mulheres abortem na
regio (OMS, 2004).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 147 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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Tabela 4 Pases da Amrica Latina classificados segundo as situaes


das transies da mortalidade e da fecundidade

Transies Transies da fecundidade


da Mortalidade
Muito avanada Avanada Majoritria Moderada Principiante

Avanada Cuba Argentina


Chile
Costa Rica
Uruguai
Mdia Brasil Colmbia Nicargua
Equador
Mxico
Panam
Peru
Rep. Dominicana
El Salvador
Venezuela
Em curso Honduras Guatemala
Paraguai
Inicial Haiti
Bolvia
Fonte: Estimativas do autor com base nas Tabelas 2 e 3.

Os cinco grupos de transies da fecundidade esto em forte sintonia com as situaes


socioeconmicas nacionais, notadamente com os nveis de pobreza e as desi-
gualdades sociais. Dessa forma, as transies avanadas foram precoces nos pases
de imigrao europeia e de forte crescimento econmico; as transies mdias
ocorreram em pases que conheceram um forte crescimento, tanto demogrfico
como econmico, no decorrer do sculo 20; e as transies moderadas e princi-
piantes foram registradas nos pases mais pobres.

Observam-se ainda, dentro de cada pas, diferena entre as transies demogrficas


avanadas das categorias sociais mais favorecidas, mais escolarizadas, mais urbanizadas,
e as transies atrasadas das categorias mais pobres, especialmente das populaes
indgenas. Lembremo-nos que, de 1960 a 1975, a correlao entre o crescimento
econmico e o crescimento demogrfico era positiva, tornando-se negativa a partir

[ 148 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

dos anos 1975-1980 (Blanchet, 1999). Por conseguinte, nos pases em que certos grupos
sociais conservaram uma fecundidade elevada depois desse perodo e onde houve
um forte crescimento demogrfico, o aumento rpido da populao teve conse-
quncias negativas sobre suas condies socioeconmicas, aprofundando a diferena
entre os grupos sociais que limitaram sua fecundidade e os que no o fizeram.

No apenas entre pases, portanto, que vrios modelos demogrficos podem ser
identificados, mas tambm entre as camadas das sociedades. As diferenas entre os
ritmos das transies demogrficas separaram as populaes e grupos diferenciados,
o que tem consequncias sobre sua evoluo atual e sobre seus efetivos (crescimento
demogrfico, mortalidade, fecundidade), como tambm sobre suas tendncias
demogrficas futuras, especialmente no que tange ao envelhecimento.

O envelhecimento da populao e o dividendo demogrfico


As transies demogrficas na Amrica Latina tiveram repercusses importantes
na diviso da populao em classes etrias. Em um primeiro momento, a queda da
mortalidade provocou o aumento do grupo de menores de 15 anos, rejuvenes-
cendo a populao. Na sequncia, a queda da fecundidade fez diminuir rapidamente
a proporo de 0/14 anos. Como o percentual de idosos ainda reduzido (menos
de 10%, nvel que s ser atingido em 2025), a proporo de adultos entre 15 e 59 anos
foi a que mais aumentou. No entanto, em 2010, j so mais de 40 milhes os latino-
americanos maiores de 65 anos; esse nmero quase dobrou em 20 anos (21 milhes
em 1990), e dever dobrar novamente at 2030 (86 milhes). As previses para 2050
so de 150 milhes de pessoas de mais de 65 anos de idade, ou seja, quase um quinto
da populao (Naes Unidas, 2011).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [149 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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Grfico 1 Razo de dependncia


A razo de dependncia a razo entre o efetivo da populao dependente
(isto , de jovens menores de 15 anos e idosos maiores de 60 anos) e o efetivo da populao em idade ativa (15-59 anos).

Amrica Central Amrica do Sul


120

100

80

60

40

20

0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fonte: Naes Unidas (2011).

A razo de dependncia, depois de ter aumentado durante a fase de queda da


mortalidade (rejuvenescimento da populao), diminuiu rapidamente durante a fase
de reduo da fecundidade (Grfico 1). Fala-se, a esse respeito, de dividendo demo-
grfico: um perodo de durao limitada durante o qual as populaes dependentes
diminuem em relao s populaes ativas. Essa razo aumentar de forma definitiva
a partir de 2030, durante a fase final de envelhecimento.
A Tabela 5 mostra o tempo necessrio para que a razo de dependncia passe do
mximo ao mnimo: de 76 anos no Paraguai a 17 anos em Cuba. Alguns pases j
encerraram esse perodo de dividendo demogrfico (Cuba, desde 1991), outros
demoraro vrias dcadas (como a Guatemala, em 2050). De qualquer forma, o
dividendo demogrfico contribuiu para a reduo da pobreza, especialmente nos
anos 1990-2002, perodo no qual a renda familiar proveniente do trabalho aumentou
regularmente, devido diminuio das razes de dependncia, reduo do tamanho
mdio das famlias e diminuio da fecundidade.

[ 150 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Os efeitos do dividendo demogrfico so menos significativos em 2002-2008, quando


a fecundidade no mais diminuiu tanto. Consequentemente, as taxas de pobreza
so cada vez mais influenciadas pelas taxas de emprego e pela renda das pessoas
ativas nas famlias. O dividendo demogrfico, que a CEPAL menciona como um dos
motores de combate pobreza (com o crescimento econmico e os gastos sociais,
ver CEPAL, 2009), se esvanece na medida do envelhecimento inelutvel da populao
latino-americana, passando a proporo de pessoas com mais de 60 anos de 6% entre
1950 e 1975 a 8% em 2000, a 10% em 2010 e a 25% em 2050 (Naes Unidas, 2011).

Tabela 5 Anos de incio e fim da reduo das razes de dependncia

Ano de valor mximo Ano de valor mnimo


Argentina 1989 2032
Bolvia 1974 2041
Brasil 1964 2007
Chile 1966 2011
Colmbia 1965 2017
Costa Rica 1965 2014
Cuba 1974 1991
El Salvador 1968 2028
Guatemala 1988 2050
Haiti 1970 2039
Honduras 1972 2040
Mxico 1966 2022
Nicargua 1965 2035
Panam 1968 2020
Paraguai 1962 2038
Peru 1967 2017
Repblica Dominicana 1965 2027
Venezuela 1966 2020

Fonte: Centro Latino-Americano de Demografia CELADE (2007).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 151 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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1.4.3. A pobreza e as desigualdades


A Amrica Latina o continente com maiores desigualdades socioeconmicas do
mundo, como mostraram as comparaes efetuadas desde 1985 com os ndices de
Gini da sia, da frica Subsaariana e do Norte, da Europa Central e Oriental, da
Comunidade de Estados Independentes e do Oriente Mdio (FMI, 2007). Em 2008,
a taxa de pobreza [ 82 ] atingia 33%, ou seja, 11 pontos percentuais a menos do que em
2002. A alta do preo dos alimentos, pelo contrrio, fez aumentar a taxa de indigentes,
em 2008, at 12,9% (contra 12,6% em 2007), embora ela tivesse diminudo em um
tero em relao a 2002 (19,3%). Em 2012, as taxas de pobreza e de indigncia se
estabeleceram, respectivamente, em 28,8% e 11,4% (CEPAL, 2012).

As melhorias constatadas no perodo 2002-2008 resultam do crescimento econmico


sustentado durante esse perodo e dos progressos realizados na distribuio das
riquezas. Essa tendncia se manteve entre 2008 e 2012, apesar do arrefecimento do
crescimento em 2009. O nmero de pobres e indigentes na Amrica Latina era
estimado, em 2012, em 167 milhes e 66 milhes, respectivamente, ou seja, 34 e 31
milhes a menos do que em 2002. Essa evoluo para baixo marca uma ruptura com
as dcadas anteriores: no perodo 1980-2002, os efetivos de pobres e indigentes
somente aumentavam. As medidas de luta contra a pobreza deram frutos, e no
foram postas em questo pela crise econmica recente (CEPAL, ibid. ).

Tabela 6 Indicadores de pobreza e de indigncia


(em % da populao) em 2002, 2008 e 2011

Percentual de pobres Percentual de indigentes

Amrica Latina Total Urbano Rural Total Urbano Rural


2002 43,9 38,3 62,4 19,3 13,4 38,4
2008 33,5 27,7 55,0 12,9 8,1 31,0
2011 29,4 24,2 49,8 11,5 7,2 28,8
Variao 2002-2011
(em %) 33 37 20 40 46 25
Fonte: CEPAL (2012).

[82] A taxa de pobreza a proporo de pessoas abaixo da linha de pobreza, ou seja, abaixo da renda necessria
para satisfazer as necessidades essenciais. A taxa de indigncia considera apenas a satisfao das necessidades
alimentares.

[ 152 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Em 2011, a pobreza nas zonas rurais (49,8%) representava mais que o dobro da
pobreza urbana (24,2%) e a indigncia na rea rural apresentava-se quatro vezes
maior (28,8%) que a indigncia nas cidades (7,2%). Portanto, so as populaes rurais
que mais sofrem de pobreza extrema. Todavia, considerando a urbanizao elevada
da populao latino-americana, 66% dos pobres vivem na cidade, enquanto antes de
1980 a populao pobre era essencialmente rural. No entanto, a pobreza rural diminui
mais lentamente que a das cidades, com uma queda de 20% e 37%, respectivamente,
entre 2002 e 2011, para as taxas de pobreza rural e urbana, e uma reduo de 25%
e 46%, respectivamente, para as taxas de indigncia rural e urbana (Tabela 6).

Os pases latino-americanos so afetados de forma diferente pela pobreza e pela


indigncia, portanto. Os nveis mais baixos so registrados no Chile e no Uruguai,
seguidos pela Argentina, o Brasil, a Costa Rica, o Panam, o Peru e a Venezuela, com
taxas inferiores ou iguais mdia do subcontinente. A Bolvia, a Colmbia, o Equador,
o Mxico, a Repblica Dominicana e El Salvador registram taxas de pobreza em
valores entre 34% e 46%. a Guatemala, Honduras, a Nicargua e o Paraguai esto
em 50% ou mais de pobreza e em mais de 28% de indigncia (Tabela 7).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 153 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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Tabela 7 Indicadores de pobreza e de indigncia


(em % da populao) em 2011

Indicadores de pobreza (%) Indicadores de indigncia (%)


Amrica Latina 29,4 11,5
Argentina* 21,0 7,2
Bolvia** 42,4 22,4
Brasil 20,9 6,1
Chile 11,0 3,1
Colmbia 34,2 10,6
Costa Rica 18,8 7,3
Equador 35,4 13,9
El Salvador*** 46,6 16,7
Guatemala**** 54,8 29,1
Honduras*** 67,4 42,8
Mxico*** 36,3 13,3
Nicargua** 58,3 29,5
Panam 25,3 12,4
Peru 27,8 6,3
Paraguai 49,6 28
Repblica Dominicana 42,2 20,3
Uruguai 6,5 1,1
Venezuela 29,5 11,5

Anos: * 2006, ** 2009, *** 2010, **** 2005


Fonte: CEPAL (2012).

Entre 2010 e 2011, progressos significativos foram observados em sete pases: no


Paraguai (-5,2 pontos), no Equador (-3,7 pontos), no Peru (-3,5 pontos), na Colmbia
(-3,1 pontos), na Argentina (-2,9 pontos), no Brasil (-2,0 pontos por ano entre 2009
e 2011) e no Uruguai (-1,9 ponto). A reduo da indigncia tambm notvel nesses
pases. Na Venezuela, entretanto, as taxas de pobreza e de indigncia aumentaram
1,7 e 1,0 pontos, respectivamente, e no houve mudanas significativas no Chile, na
Costa Rica, no Panam e na Repblica Dominicana (CEPAL, ibid., p. 19).

[ 154 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

De forma geral, em 2012 a Amrica Latina progrediu bastante na via do primeiro dos
Objetivos do Milnio para o Desenvolvimento (OMD) a reduo da pobreza
extrema pela metade entre 1990 e 2015 , sendo que a taxa de 11,4% est a 0,1% do
objetivo fixado (11,3%). O Brasil e o Chile ultrapassaram o objetivo h vrios anos, assim
como o Peru, em 2008. A Costa Rica, o Equador e o Mxico, por seu lado, progrediram
mais rpido que a mdia, enquanto os esforos permanecem insuficientes em todos
os outros pases.

Apesar dos progressos, a distribuio da renda continua profundamente desigual:


40% das famlias mais pobres recebem 15% da renda total, enquanto os 10% mais
ricos possuem, em mdia, 32% da renda total (CEPAL, 2012). Entre esses dois extremos,
a maioria da populao situada em classes mdias muito heterogneas em termos
de condies de vida: embora recebam rendas que os situam acima da linha de
pobreza, eles esto muito longe dos dois decis mais elevados. Essa vulnerabilidade
das classes mdias pde ser observada luz da crise dos anos 1980: as taxas de
pobreza subiram oito pontos em toda a Amrica Latina (passando de 40,5% em
1980 para 48,3% em 1990, no auge da crise) e s 25 anos mais tarde, em 2005, reen-
contraram seu nvel de 1980. Da mesma forma, foram necessrios 14 anos para que
o PIB per capita voltasse ao nvel de 1980, em 1994 (CELADE, 2010).

A partir de 2002, graas ao perodo de forte crescimento econmico, os ndices de


Gini registraram, em mdia, uma reduo de pelo menos 1% por ano at 2011, o que
significa uma diminuio das desigualdades da distribuio de renda. Os pases que
conheceram as diminuies mais importantes, com taxas de reduo do ndice de Gini
superiores a 2%, so a Argentina, a Bolvia, a Nicargua e a Venezuela. O Brasil, a
Colmbia, a Guatemala, Honduras, a Repblica Dominicana e o Paraguai so os pases
com maiores desigualdades; a Venezuela e o Uruguai, os com menores desigualdades
(Tabela 8).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 155 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
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Tabela 8 ndices de Gini (2002 e 2011)


O ano das pesquisas varia segundo os pases. 2002 corresponde data mais prxima
entre 2000 e 2002; 2011 a data mais prxima entre 2005 e 2011.

ndices de Gini

2002 2011


Argentina 0,578 0,492
Bolvia* 0,614 0,580
Brasil 0,639 0,559
Colmbia 0,569 0,545
Chile 0,564 0,516
Costa Rica 0,488 0,503
El Salvador** 0,525 0,454
Equador 0,513 0,434
Guatemala*** 0,542 0,585
Honduras** 0,588 0,567
Mxico** 0,514 0,481
Nicargua**** 0,579 0,478
Panam 0,567 0,531
Paraguai 0,570 0,546
Peru 0,525 0,452
Repblica Dominicana 0,537 0,558
Uruguai 0,455 0,402
Venezuela 0,500 0,397

Anos: * 2009, ** 2010, *** 2006, **** 2005


Fonte: CEPAL (2012).

[ 156 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Entre os grupos mais vulnerveis foram identificados as crianas menores de 15 anos,


as mulheres e os grupos tnicos minoritrios (indgenas, afrodescendentes). Os
menores de 17 anos representam quase a metade dos pobres: 51% dos indigentes e
45% dos pobres no indigentes. Da mesma forma, os grupos tnicos (indgenas e
afrodescendentes) so de 1,2 a 3,4 vezes mais pobres que o resto da populao, e
essa proporo aumenta em todos os pases, menos no Brasil (CEPAL, 2009).

Os censos realizados pelo CELADE no ano 2000 de forma coordenada em 15 pases


permitiram estimar os efetivos dos grupos indgenas, que atingem, no total, cerca
de 30 milhes de indivduos (Tabela 9) e so, de maneira geral, os mais pobres e os
mais excludos. As perguntas introduzidas na rodada de censos de 2000 sobre a
autodefinio tnica [ 83 ] do estimativas mais elevadas do que o critrio de lngua
falada utilizado antes como critrio nico.

Os censos de 2010 do nmeros mais recentes sobre a populao indgena, que


ainda no esto disponveis a no ser em alguns pases [ 84 ], como na Argentina
(955.032) [ 85 ], no Brasil (817.000), no Chile (1.369.533), no Equador (1.100.000) e no
Mxico (15.703.474 ) [ 86 ]. O aumento considervel de alguns nmeros entre os censos
de 2000 e 2010 (no Brasil, no Chile e no Mxico, especialmente) se explica, ao mesmo
tempo, por taxas de crescimento natural elevadas (forte fecundidade dos indgenas)
e por modificaes na forma de cont-los, muito diferente entre os dois censos,
no intuito de obter contagens mais amplas e precisas mas que ainda objeto de
discusses e no consensual (CELADE, 2011 ; Mikkelsen, 2013).

[83] Ao responder s perguntas do censo, a pessoa se identifica ela mesma como indgena ou no indgena.
[84] Dados (exceto para a Argentina) extrados da obra de Mikkelsen (2013), que uma compilao internacional.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html. Consultado em 06.08.2013.
[86] Esse nmero obtido pela soma dos 6.695.228 indgenas maiores de 5 anos que falam uma lngua indgena e das
crianas de 0 a 4 anos que vivem nas 9.008.246 famlias cujo chefe de famlia fala uma lngua indgena.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 157 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Tabela 9 Efetivo e percentual da populao indgena


Censos nacionais dos anos 2000

Efetivo Percentual


Peru 8500000 32,0
Mxico 6101632 6,5
Bolvia 5008997 62,2
Guatemala 4610440 41,0
Colmbia 892631 2,0
Equador 830418 6,8
Brasil 734128 0,4
Chile 692192 4,6
Venezuela 506341 2,3
Nicargua 443847 8,6
Honduras 427943 7,0
Argentina 402921 1,1
Panam 285229 10,1
Paraguai 88529 1,7
Costa Rica 63876 1,7
Juntos 29589124 -

Fonte: CELADE (2013) com base nos censos populacionais, segundo o critrio de autodefinio tnica.

1.4.4. As polticas demogrficas


A implementao de polticas demogrficas foi proposta aos governos no mbito do
Plano de Ao Mundial sobre a Populao, durante a conferncia de Bucareste, em
1974 (Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre a Populao). Essa conferncia
se inspirava nas reflexes dos economistas malthusianos sobre as relaes negativas
entre populao e desenvolvimento, as quais eram refutadas pelos natalistas e pelos
otimistas. Ela permitiu abrir debates acalorados, em um perodo em que nem todos os
pases haviam aderido ao Plano de Ao Mundial, que encontrava uma forte oposio
na Amrica Latina [ 87 ].

[87] Por uma apresentao completa desses debates, ver Coso-Zavala (1994).

[ 158 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

A segunda Conferncia das Naes Unidas sobre a Populao, no Mxico (1984),


mostrou a evoluo da atitude dos governos latino-americanos frente a um cresci-
mento demogrfico muito rpido, que comeava a preocup-los. A aceitao do
Plano de Ao Mundial passou a ser majoritria. Tornara-se bvio que um forte
crescimento demogrfico agravava os problemas econmicos e sociais em todos
os nveis. Polticas demogrficas foram implementadas na maioria dos pases, com
propostas de programas de planejamento familiar, de IEC (informao, educao,
comunicao) em matria de populao e de promoo dos direitos da mulher,
conforme as recomendaes internacionais. Tratava-se de integrar o planejamento
demogrfico ao planejamento nacional de desenvolvimento. Alm disso, alguns
pases procuraram garantir institucionalmente os direitos humanos, no esprito
das Naes Unidas, como o Mxico, com a modificao da Constituio mexicana
(artigo 4) para reconhecer o direito de todos os cidados de decidirem livremente
o nmero e o espaamento entre o nascimento dos seus filhos. Entre todos os pases
latino-americanos, apenas a Argentina ainda procurava aumentar sua populao [ 88 ].

Foram criadas instituies, tais como os Conselhos Nacionais de Populao (CONAPO),


ou ainda organismos de promoo dos programas de difuso dos mtodos contra-
ceptivos frente s instituies de sade. Os primeiros pases a procederem dessa
forma foram Chile e Honduras (1965), Colmbia (1967), Costa Rica e vrias ilhas do
Caribe entre 1965 e 1970 (Jamaica, Repblica Dominicana, Porto Rico). O Brasil no
adotou uma poltica demogrfica oficial; instituies privadas, como a organizao no
governamental BEMFAM, ofereceram servios eficazes de limitao dos nascimentos.

Ao fazer o balano das polticas demogrficas na Amrica Latina at os anos 2010,


constata-se que a queda da fecundidade se produziu em um tempo recorde e com
um ritmo excepcional (Tabela 3). Ela produziu o dividendo demogrfico que permitiu
reduzir as taxas de pobreza. Desse ponto de vista, as polticas foram um xito. No
plano institucional, observa-se uma grande variedade de formas de interveno e
de organizao, desde polticas com objetivos demogrficos muito explcitos, como
no Mxico a contar da lei de 1973 [ 89 ] , at polticas de laisser-faire, adotadas no Brasil,
em especial. Os resultados, em termos de diminuio da fecundidade, foram muito
semelhantes nesses dois pases, pois a difuso dos mtodos mdicos modernos de
contracepo e as aes das instituies sanitrias foram decisivas, com ou sem
intervenes governamentais. As camadas sociais pouco escolarizadas e pobres

[88] Ver Coso-Zavala (1994 e 1998).


[89] O objetivo de uma taxa de crescimento de1% no ano 2000 foi adotado em 1976. Ora, em 2000, essa taxa era
de 1,8%.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 159 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

foram o alvo dos programas de distribuio de mtodos contraceptivos modernos,


como a plula, o DIU e a esterilizao feminina (um mtodo amplamente utilizado
pelas latino-americanas). Portanto, a fecundidade diminuiu muito no subcontinente,
exceto em pases onde essa queda comeou apenas recentemente, como na Bolvia,
na Guatemala e no Haiti (Tabela 3).
A terceira Conferncia Internacional sobre a Populao e o Desenvolvimento, de
1994, no Cairo, redefiniu por completo o Programa de Ao Mundial sobre a
Populao. Ela foi inovadora ao interessar-se por novas temticas, como a sade da
reproduo que inclui todas as questes relativas maternidade, vida sexual e
ao HIV/Aids para mulheres e homens , e ao propor que os governos protejam os
direitos reprodutivos e sexuais, combatam a violncia e melhorem o estatuto das
mulheres, das minorias vulnerveis e das populaes pobres em suas condies de
vida, de educao e de sade.
Tendo sido inserida a luta contra a pobreza e as desigualdades sociais no programa
do Cairo, os programas de planejamento familiar perderam sua especificidade e
foram includos em programas sociais integrados. A Igreja catlica, apoiada pela
Argentina, manifestou no Cairo sua oposio ferrenha ao aborto. No entanto, apesar
de seu desacordo doutrinal em relao aos programas de limitao dos nascimentos,
ela no se ops frontalmente aos governos por esses programas implementados
havia 30 anos, e promoveu programas de paternidade responsvel baseados em
mtodos de abstinncia peridica (Bolvia, Peru).
O bem-estar da populao e os direitos humanos esto no mago dos dispositivos
criados pelo Plano Mundial do Cairo. Trata-se tambm de um questionamento do
papel do Estado, que foi primordial na implementao das polticas demogrficas
dos anos 1970-1990, mas sempre fortemente apoiado por iniciativas privadas (como
o BENFAM, no Brasil). Os governos se comprometeram, no entanto, a fazer respeitar
os princpios e garantias do Plano Mundial e a monitorar os resultados dos objetivos
do Cairo at 2014, tarefa esta coordenada pelo CELADE, integrado CEPAL, das
Naes Unidas.
Podemos constatar, porm, que as polticas demogrficas no tiveram efeitos
notveis sobre a reduo das desigualdade sociais, nem sobre a melhoria das condi-
es de vida na Amrica Latina. Os grupos sociais mais vulnerveis continuam tendo
o crescimento mais rpido e a fecundidade mais elevada (mesmo que esta esteja muito
aqum da fecundidade natural [ 90 ] ). Observa-se tambm uma forte fecundidade

[ 90] A fecundidade natural, no sentido de L. Henry, a que resulta de uma ausncia completa de controle dos
nascimentos pelos casais. Ela estimada em oito crianas por mulher.

[ 160 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

entre as adolescentes, em aumento em certos pases, prova de um dos fracassos


dessas polticas (Guzman et al., 2006).

Alm disso, enquanto na Amrica Latina as populaes ainda sofrem com as conse-
quncias do fortssimo crescimento demogrfico das ltimas cinco dcadas que
se traduz por uma falta gritante de infraestruturas bsicas nos setores de educao,
de sade, de habitao, de emprego , novos desafios j surgiram, estes ligados ao
envelhecimento da populao, cujos efeitos sero importantes sobre os sistemas de
sade e de previdncia. Em um contexto abalado pela instabilidade do crescimento
econmico, as escolhas polticas so complexas. No se pode deixar de levar em
considerao as tendncias demogrficas de longo prazo, o que muitas vezes no
o caso, mas se deve sobretudo aproveitar o dividendo demogrfico em curso (que
oferece um perodo relativamente longo nos pases menos avanados) para investir
nas geraes futuras, os jovens e as crianas de hoje.

Era de se esperar que as questes demogrficas fossem finalmente plenamente


integradas ao desenvolvimento econmico e social. Os polticos deveriam prioriz-las
nos prximos 30 anos, pois os desafios demogrficos vo piorar seriamente, e no
mais ajudaro a melhorar o bem-estar da populao, contrariamente ao perodo
precedente, quando o dividendo demogrfico participava de forma significativa da
reduo da pobreza.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 161 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Concluso
A transio demogrfica, a diminuio da fecundidade, o dividendo demogrfico e
as polticas populacionais contriburam, juntos, para o combate pobreza na Amrica
Latina, ao fortalecerem os efeitos do crescimento econmico e dos investimentos
sociais pblicos. Mas o perodo favorvel de reduo dos encargos, consecutivo
diminuio da proporo de crianas na populao, est praticamente acabado, e o
envelhecimento da populao portador de novos desafios para as populaes
latino-americanas. Os fatores demogrficos pesaro negativamente, no futuro, sobre
o crescimento econmico e social. As dinmicas econmicas, as polticas pblicas e o
Estado devero, portanto, ajudar as famlias a arcar com o encargo crescente induzido
pelo aumento das populaes idosas, que acontecer mais cedo ou mais tarde em
todos os pases latino-americanos, a depender do seu ritmo de transio demogrfica.
Para as populaes mais pobres, o dividendo demogrfico ainda trar benefcios por
um perodo limitado. Conviria, portanto, tirar proveito dele, aumentando os inves-
timentos sociais e criando empregos

[ 162 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

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[164 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais

Anexos estatsticos

Tabela 10 Taxa de crescimento da populao mundial (em %)


por regio; 1950-2010

Continente Taxas de crescimento anuais mdias (por cento)


ou regio
1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975 1975-1980 1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2009-2010

Mundo 1,83 1,85 2,07 1,96 1,77 1,76 1,74 1,52 1,34 1,22 1,16
Pases mais
desenvolvidos 1,16 1,08 0,86 0,78 0,66 0,58 0,56 0,43 0,33 0,37 0,41
Europa 0,97 0,96 0,69 0,61 0,49 0,40 0,38 0,19 -0,02 0,11 0,20
Amrica
do Norte 1,78 1,41 1,07 0,94 0,97 0,97 1,03 1,01 1,15 0,99 0,91
Oceania 2,15 2,06 2,19 1,94 1,33 1,61 1,60 1,48 1,39 1,49 1,75
Pases menos
desenvolvidos 2,12 2,17 2,54 2,38 2,14 2,13 2,08 1,81 1,59 1,42 1,33
sia 1,95 1,99 2,48 2,28 1,95 1,94 1,92 1,63 1,38 1,18 1,08
frica 2,31 2,44 2,56 2,65 2,77 2,80 2,69 2,53 2,36 2,33 2,30
Amrica 2,76 2,76 2,51 2,41 2,29 2,10 1,92 1,71 1,55 1,32 1,15
Latina
Fonte: Naes Unidas (2011).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 165 ]


1. Dinmicas econmicas, insero internacional e transformaes sociais
A SAVOIR

Grfico 2 Taxas anuais de crescimento natural por continentes;


1950-2010 (em %)
Europa Amrica do Norte Oceania sia
frica Amrica Latina
3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

0
0
65

95
90
85
70

80
60

75

00

01
00
-19

-19

-19

-19
-19

-19
-19
-19

-2
-2
-2

05
60

70

80

90

00
65

85
75
55

95

20
19
19

19
19

19

19

19
19

20
19

Fonte: Naes Unidas (2011).

[ 166 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas
pblicas
2.1. A evoluo das polticas pblicas na Amrica Latina
Yves SUREL

Introduo
A anlise das polticas pblicas na Amrica Latina ainda pouco desenvolvida, se
julgarmos pelos estudos de caso provenientes da Cincia Poltica. Isso se deve tanto
ao objeto de pesquisa as polticas pblicas quanto forma de se examinar a ao
pblica nos pases latino-americanos. Em primeiro lugar, o dficit de conhecimentos
ligado ao estado do objeto, na medida em que a fraqueza e/ou a politizao muitas
vezes constatadas nas estruturas administrativas tornam difceis a coleta de dados
e a identificao do objeto da anlise. Costuma ser difcil aceder aos arquivos ou
at aos atores competentes. Alguns pesquisadores se deparam com a ausncia de
classificao dos documentos oficiais, com a incessante rotatividade dos servidores,
ou ainda com a extino das prprias estruturas que pretendiam estudar. Realizar
entrevistas tambm pode ser trabalhoso, embora este seja um mtodo privilegiado
para analisar polticas pblicas. Os atores entrevistados tendem a disfarar as infor-
maes ou os dados teis, por razes pessoais e/ou polticas, sendo suas narraes
muitas vezes normativas e, por consequncia, imprprias para serem utilizadas para
os trabalhos de pesquisa. Por fim, os dados, especialmente as estatsticas, raramente
so homogneos, apesar das publicaes das organizaes internacionais, o que torna
complexa a compreenso das evolues histricas e a sua comparao.

Mais profundamente e ao contrrio do que acontece em outras geografias , a


anlise de polticas pblicas permanece indissocivel de interrogaes e anlises sobre
a formao e a evoluo do Estado e do regime poltico (Collier e Collier, 1991). A
ausncia de maturao do aparelho administrativo deixa inclume a questo do
Estado, no apenas do ponto de vista normativo (qual deve ser o lugar do Estado na
sociedade), mas tambm do ponto de vista prtico (qual deve ser a forma e a inten-
sidade da ao pblica). Em funo disso, tais polticas nem sempre so analisadas
por si mesmas, e sim como manifestao de uma evoluo importante do Estado e
do aparelho administrativo (Bezs, 2007).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 167 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Apesar disso, os contextos latino-americanos constituem casos fascinantes para


a anlise de polticas pblicas. Os problemas sociais com que se defrontam os
responsveis poltico-administrativos so de uma intensidade muito maior do que
nos contextos ocidentais. As relaes sociais e polticas so ao mesmo tempo mais
densas e menos formalizadas no plano institucional e organizacional. Sobretudo, no
plano das polticas pblicas, a originalidade das opes escolhidas e dos processos
decisrios adotados pode nos levar a consider-los como modelos. O processo parti-
cipativo implementado para a elaborao dos oramentos pblicos o exemplo mais
evidente desse fenmeno, mas poderamos citar alguns programas de ao pblica na
rea social (como o Bolsa Famlia no Brasil) ou educacional (como os planos inspirados
no programa Ceibal implementado no Paraguai).

Por isso, os trabalhos existentes geralmente ligados sociologia e economia ,


as publicaes das organizaes internacionais ou dos atores mobilizados, bem como
vrias teses recm-defendidas ou em curso (na Frana principalmente) sobre diversos
setores de interveno pblica permitem estabelecer um rpido panorama dos
desafios e das caractersticas atuais das polticas pblicas nos pases da regio.
Focalizaremos trs elementos principais: (1) primeiro, frisaremos o fato de os problemas
pblicos com que se deparam esses pases apresentarem especificidades, em termos
tanto de intensidade quanto de temtica; (2) mostraremos que os processos decisrios
so marcados pelo peso de atores externos s instituies polticas nacionais e pela
permanncia de lgicas polticas e sociais dominadas pelo clientelismo e pela insta-
bilidade institucional; (3) por fim, exporemos diagnsticos frequentemente encon-
trados, que insistem na fraqueza administrativa e na ausncia de controle dos atores
burocrticos sobre a implementao das polticas pblicas..

2.1.1. Problemas pblicos e lgicas de agenda


Embora a ideia possa ser considerada como simplista e esquemtica, a anlise das
polticas pblicas se baseia geralmente na hiptese de que os atores poltico-adminis-
trativos so acionados por eventos, mobilizaes e/ou presses alimentadas por atores
pblicos e privados situados em diversos nveis de governo. Em funo das capacidades
de ao e das oportunidades polticas, os atores governamentais operam em seguida
uma forma de filtragem entre essas dinmicas de emergncia para incluir na agenda
governamental os problemas que iro determinar o contedo da ao pblica.

Em relao a essa dupla dinmica de emergncia e incluso na agenda, os pases


latino-americanos apresentam vrias especificidades, ligadas aos desafios socio-
econmicos objetivos com que se deparam. Vrios indicadores podem ser citados a

[ 168 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

ttulo de exemplo, notadamente aqueles relativos aos limiares de desenvolvimento


tradicionalmente associados a essas sociedades. De acordo com o relatrio anual do
PNUD de 2013, os pases dessa regio que apresentam o melhor ndice de desenvol-
vimento humano so Chile, Argentina, Uruguai e Cuba, que chegam, respectivamente,
aos 40, 45, 51 e 59 lugares do ndice [ 91 ]. Como se sabe, esse ndice permite
acrescentar medio tradicional do desenvolvimento, essencialmente focalizada
no PIB, fatores adicionais relacionados com a sade, a educao e a durao de vida.
Para alm desses dados brutos, as situaes relativas revelam evolues significativas.
No mesmo relatrio, os autores ressaltam que os ltimos anos foram caracterizados
por um rpido crescimento do sul, em funo da melhoria das condies de vida,
medidas por esse tipo de indicadores, em pases como o Brasil.

Essa sensao deve ser matizada por outros indicadores ou dados. Nesse sentido, o
ndice de Gini, que mede a desigualdade social em um nico pas e muitas vezes
citado pelos responsveis poltico-administrativos e pelos especialistas, permite mostrar
que em muitos pases da regio as taxas de desigualdade permanecem extremamente
elevadas. Embora os dados no sejam homogneos nem estejam sempre disponveis,
vrios pases como a Bolvia (56,3 em 2008), a Colmbia (55,9 em 2010) ou o Brasil
(54,7 em 2009) ainda apresentam desigualdades de renda e de condies de vida que
parecem at contraditrias com suas evolues econmicas favorveis [ 92 ]. Os
recentes protestos no Brasil, mesmo que tenham se cristalizado sobre o custo dos
futuros grandes eventos desportivos, so tambm o reflexo e a consequncia de
uma crescente exasperao.

Embora contestados por alguns, e embora forneam uma imagem parcial do desen-
volvimento das sociedades, esses ndices foram adquirindo uma real legitimidade, graas
s comparaes que permitem estabelecer e sua focalizao em alguns desafios
considerados prioritrios pelos Estados concernidos. De fato, essas constataes
repetidas, quer sejam fruto de pesquisas ou de relatrios elaborados por organizaes
internacionais, quer provenham diretamente dos atores poltico-administrativos
domsticos, alimentaram a agenda dos governos latino-americanos nos ltimos anos.
Podemos ver na crescente divulgao de problemas ligados sade e s estruturas
sanitrias o efeito mais ou menos direto desses indicadores internacionais que frisam
as insuficincias ou os atrasos dos pases envolvidos. No Mxico e no Brasil, por
exemplo, programas como o PROGRESA-Oportunidades ou o Bolsa Famlia incen-

[91 ] Os dados podem ser acessados online: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2013_FR.pdf.


Para informaes mais gerais, ver Relatrio do Desenvolvimento Humano, PNUD, 2013.
[92 ] Dados do Banco Mundial: http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/SI.POV.GINI.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 169 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

tivaram a implementao de polticas de transferncias financeiras condicionais


destinadas a combater a pobreza e garantir uma renda de sobrevivncia s famlias
mais pobres. A pobreza, os problemas de sade ligados desnutrio e a baixa esco-
larizao so, nessa perspectiva, desafios cujos laos puderam ser evidenciados por
esses ndices internacionais, desafios esses que os citados dispositivos de transferncias
procuram tratar em seu conjunto. Tais desafios tambm so tratados de forma
transversal para escapar compartimentao setorial clssica da ao pblica, no raro
por meio de estruturas ad hoc que permitem contornar as polticas ou as instituies
administrativas tradicionais, consideradas como ineficazes e/ou ilegtimas.

Alm disso, alm da publicidade de que so objeto, esses dados e essas estatsticas
so pinados pelos atores mobilizados para levantar reinvindicaes ou justificar
intervenes diretas no campo. Dessa forma, as fraquezas endmicas do sistema
escolar brasileiro, muitas vezes ressaltadas pelos relatrios internacionais (o Brasil
est no 85 lugar de 186 pases no que tange taxa de alfabetizao dos adultos
no mencionado relatrio do PNUD), foram tornadas pblicas por fundaes ou
associaes nacionais e internacionais, que puderam, assim, justificar sua interveno
direta no campo, em complementao s estruturas poltico-adminstrativas tra-
dicionais (Trindade, 2006). Como os programas sociais, e at mais do que eles, os
programas educacionais se caracterizam por uma real inventividade, baseada na
elaborao e na difuso de instrumentos originais de ao pblica. Em obra recente
(Larrouqu, 2012), Damien Larrouqu examina o plano Ceibal implementado no
Uruguai a partir de 2007, que visava fornecer computadores aos alunos de diversos
nveis do sistema escolar. A justificativa desse programa era uma melhor focalizao dos
dispositivos e um princpio geral de fortalecimento do capital social dos indivduos.
Seu xito, pelo menos em um primeiro momento, tanto no plano da implementao
quanto no grau de aceitao social, explica por que esses programas foram multipli-
cados: vrios pases, como o Peru e a Argentina, se inspiraram no programa Ceibal, com
intensidade e eficcia variveis, para torn-lo um quadro possvel de interpretao
e de ao na rea educacional.

Outros problemas pblicos alimentam a agenda governamental dos pases latino-


americanos em torno da temtica do desenvolvimento. Muitos governos perceberam
que o que tanto freava um desenvolvimento perene era a fraqueza, a ausncia at, de
infraestruturas adaptadas. Esses problemas comeam na escala continental, de tanto
assim que as relaes intra e interestados parecem afetadas e entravadas pela ausncia
ou m qualidade das infraestruturas. No de se estranhar o fato de alguns programas
recentes, movidos por lgicas de integrao regional, terem tentado remediar essa
fraqueza continental. Em sua tese a ser publicada sobre a IIRSA (Iniciativa para

[ 170 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana), Anne-Lucie Jarrier mostra


que o interesse comum de vrios Estados, encabeados pelo Brasil, esteve na origem
de iniciativas comuns em matria de transporte (Jarrier, 2011).

Essas problemticas estruturais existem h muito tempo, e com peculiar agudez, nas
cidades e megalpoles da regio. O continente possui vrias cidades entre as maiores
do mundo: Mxico, com mais de 23 milhes de habitantes, So Paulo, com cerca de
21 milhes. Essa urbanizao se acelerou muito nos ltimos anos: Bogot, cuja
populao era estimada em 3 milhes de habitantes no incio da dcada de 1970,
possui mais de 7 milhes de moradores segundo as ltimas estimativas. Esse cresci-
mento rpido da populao urbana agrava os problemas de infraestrutura, tanto no
plano dos transportes quanto no plano da moradia, alm de ser identificado como um
fator de aumento da criminalidade, com a guerra civil e a intensificao do narco-
trfico. Assim, nos anos 2000, a taxa de homicdios atingiu 81,2 por cem mil habitantes,
o que tornou Bogot uma das cidades mais perigosas do mundo (Velasquez, 2007).

Os problemas de engarrafamento do trnsito, de poluio e de insegurana moti-


varam iniciativas marcantes, que visavam reordenar o espao urbano e a circulao
nas cidades. Foi o caso de Bogot, j nos anos 1990, com a reforma dos transportes
pblicos lanada pelo ento prefeito, Antanas Mockus, incluindo a criao de uma
rede de nibus, o TransMilenio, que transformou profundamente a geografia
urbana da capital colombiana. O interessante nesse caso que a iniciativa foi conce-
bida como parte de um projeto mais amplo de resoluo dos problemas urbanos,
especialmente os da violncia e da criminalidade. O surgimento dessas questes na
agenda foi de fato indissocivel da produo de novos diagnsticos e novas solues,
que tiveram efeitos duradouros sobre as polticas pblicas em Bogot e, por difuso,
em outros pases latino-americanos. Ao apresentar a violncia como uma patologia
social, Mockus conseguiu convencer os atores envolvidos da necessidade de desen-
volver aes profilticas (prevenir os comportamentos violentos com a limitao do
porte de armas, o fechamento dos bares aps determinada hora etc.) e curativas
(aumento dos recursos da polcia, regulao do trnsito etc.). Segundo a chamada
abordagem cognitiva e normativa das polticas pblicas, que insiste sobre o peso
das crenas e dos valores na evoluo da ao pblica, a emergncia desses problemas
pblicos contribuiu para estruturar e trazer tona um novo paradigma de ao
pblica, ou seja, um conjunto de valores, princpios e imagens que determinam os
comportamentos dos atores poltico-administrativos e suscitam reorientaes
significativas de vrias polticas pblicas (Hall, 1993; Surel, 2000; ver tambm Tomazini
e Rocha, 2013, para uma aplicao desse marco analtico ao caso brasileiro).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 171 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Outra questo de infraestrutura presente na maioria das agendas governamentais:


as redes de distribuio de determinados bens ou servios pblicos, principalmente
as da gua. Bem pblico fundamental, como mostrou Elinor Ostrom com sua teoria
dos Comuns (Ostrom, 1990), a gua foi objeto de mobilizaes sociais e reformas
importantes nos anos 1990 para resolver problemas de urbanizao e para permitir, em
alguns casos, uma racionalizao da gesto dos recursos necessrios ao desenvol-
vimento das culturas agrcolas. Reformado nos anos 2000 com o intuito de privatizar
os servios de gua, principalmente sob a influncia do Consenso de Washington,
essa rea da ao pblica alimentou embates bastante agressivos que levaram os Estados
e os governos locais a inserirem essas questes na agenda de forma duradoura. Em
2000, protestos violentos na cidade de Cochabamba redundaram em um longo
conflito, s vezes chamado de guerra da gua. Essa contestao foi um vetor de
polarizao das clivagens sociopolticas, antes de justificar a volta do Estado gesto
dessa indstria de rede. De forma mais geral, essa questo da gua ilustra bem a
diversidade das escolhas polticas e dos eixos de desenvolvimento das polticas
pblicas: alguns pases adotaram uma postura de inspirao liberal, enquanto outros
optaram por aes controladas pelos poderes pblicos para fins de redistribuio
(Mayaux, 2012).

Seria possvel prolongar infinitamente a lista dessas temticas, que hoje esto no mago
da forma com que os governantes concebem suas tarefas de gesto e regulao.
Mas o que chama a ateno, mais uma vez, a intensidade e a gravidade dos problemas
com os quais esses pases se confrontam. Quer se trate de desenvolvimento, meio
ambiente, urbanismo, educao, pobreza, quer se trate de outra questo, os problemas
estruturalmente gravados na agenda dos governos, muitas vezes compartilhados por
todos os Estados, pesam sobre qualquer ao poltica. Ao observarmos certas din-
micas de emergncia, notamos tambm que os atores sociais (empresas, associaes,
organizaes humanitrias) no so necessariamente os principais vetores de ativao
da agenda. A fraqueza dos atores representativos tradicionais, principalmente os
sindicatos, deixa o jogo bastante aberto para outros grupos de interesses, particu-
larmente as firmas e as organizaes no governamentais. O exemplo mais caricato
sem dvida o da influncia duradoura exercida sobre as elites latino-americanas pelo
Consenso de Washington (ver abaixo). Embora os efeitos concretos desse conjunto
de orientaes de ao sejam objeto de avaliaes prudentes considerando que
o impacto que tiveram sobre as estruturas administrativas e as polticas pblicas foi
menos importante que o antecipado , poucos duvidam que essas propostas tiveram
um efeito importante sobre o debate pblico e a agenda governamental. De fato,
elas levaram valorizao de vrias reformas nas reas da tributao, da liberalizao

[ 172 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

dos mercados e das privatizaes. Tambm facilitaram o acesso ao poder dos partidos
e/ou polticos que se apresentavam como promotores de uma modernizao socio-
poltica baseada em uma maior abertura para o exterior.

Para resumir esta primeira parte, poderamos lembrar vrias caractersticas da agenda
dos problemas pblicos na regio: a relevncia dos desafios ligados ao nvel relativo
de desenvolvimento, ao meio ambiente, aos fenmenos de urbanizao ou crimi-
nalidade; as lgicas de emergncia que veem a sociedade civil desempenhar um papel
desigual de ativao e mobilizao; as presses exgenas e, s vezes, uma permea-
bilidade importante das agendas governamentais latino-americanas para as presses
exercidas por organizaes internacionais governamentais e no governamentais e
por pases estrangeiros (principalmente os Estados Unidos); e tambm uma real aptido
dos atores poltico-administrativos a enfrentarem de forma original problemas pblicos
h muito combatidos.

2.1.2. Quem governa a ao pblica na Amrica Latina?


A questo dos atores e das formas de governo um dos focos centrais da Cincia
Poltica e, especialmente, da anlise das polticas pblicas. Em sua obra clssica Quem
governa?, o cientista poltico americano Robert Dahl tentou mostrar que as lgicas
inerentes a qualquer processo decisrio tornavam pluralistas os governos das socie-
dades, principalmente nos regimes polticos que tivessem consagrado os princpios
democrticos (Dahl, 1961). Mais ainda, nos ltimos anos, muitas pesquisas mostraram
que as formas contemporneas de governo continuaram se diversificando. Alis, o
termo genrico governana, habitualmente associado a essas transformaes, inclui
ao mesmo tempo um processo de desterritorializao da ao pblica (as polticas so
definidas de forma mais ou menos coordenada entre vrias esferas governamentais),
de desmonopolizao (o Estado no seno um dos atores de um jogo complexo de
compromissos e de trocas) e de despolitizao (a deciso recai cada vez mais nas mos
de atores e instituies legitimadas por sua expertise e pelo efeito de um mecanismo
poltico de delegao). Dinmicas to complexas e difceis de separar quanto a glo-
balizao, a descentralizao e a integrao regional costumam ser identificadas
como os fatores explicativos desses movimentos, que afetam os Estados e as polticas
pblicas no perodo contemporneo.

Neste particular, a Amrica Latina constitui um laboratrio excepcional para interrogar


e melhor caracterizar essas lgicas de governana. Primeiro, por uma razo histrica
essencial: na regio, o Estado costuma ser considerado como inacabado, e s vezes
como pouco legtimo, o que redundou em sua longa incapacidade de implementar um

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 173 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

monoplio tributrio que lhe permita dispor dos recursos financeiros necessrios
para sua ao. Em seguida, porque muitas vezes a Amrica Latina considerada a rea
geogrfica onde a dupla dependncia perante uma grande potncia, os Estados
Unidos, e organizaes internacionais foi mais extrema. O que melhor sintetiza esses
elementos o famoso Consenso de Washington, uma srie de princpios de ao
elaborada nos anos 1990 por economistas como Williamson e por organizaes,
como o Banco Mundial ou o FMI, e apoiada pelos Estados Unidos. Esquematizando,
esse consenso se fundamentava em vrios eixos julgados decisivos para as polticas
pblicas da Amrica Latina, todas influenciadas pela ideia da ortodoxia financeira e
fiscal a nica capaz de resguardar o livre funcionamento do mercado e a autoridade
do Estado regulador. Essas prescries pesaram por muitos anos sobre os pases
latino-americanos, provocando uma forte reduo das despesas pblicas, com o
risco de desencadear crises polticas e sociais de extrema intensidade.

Essa porosidade dos atores e das instituies polticas domsticas atenuou-se nos
ltimos anos, devido principalmente a reformas institucionais e alternncias polticas,
que alimentaram uma reorientao s vezes substancial das polticas pblicas. Em
muitos pases, como a Colmbia e a Bolvia, revises constitucionais, associadas com
polticas de descentralizao, modificaram a hierarquia das competncias e reorien-
taram o processo decisrio em matria de ao pblica (Grindle, 2009). Embora a
organizao dos poderes permanea assimtrica em muitos pases, a governana
multinvel est sendo implementada com a valorizao dos prefeitos das grandes
cidades e a crescente participao das instituies e dos atores locais. Ela bastante
antiga em alguns casos, como mostra Tulia Falleti quando fala a respeito das polticas
de descentralizao na Argentina e no Brasil, vrias das quais datam do perodo
dominado por regimes autoritrios (Falleti, 2007).

Outra mudana poltico-institucional importante associada com a presidenciali-


zao dos processos decisrios. O fenmeno em si no nada novo: afinal, a figura
do Caudilho continua sendo uma caracterstica da Amrica Latina, tanto na prtica
poltica quanto na expresso artstica, principalmente na literatura. Mais original a
codificao institucional e jurdica desse papel, que atribui hoje s eleies presidenciais
um lugar determinante na definio dos marcos e das orientaes das polticas pblicas.
tambm forte o engajamento de vrios presidentes em exerccio em prol de algumas
reformas de porte, como foi o caso, entre outros exemplos, de Lula no Brasil com o
Bolsa Famlia , de Uribe na Colmbia com as questes de segurana e as relaes
entre o governo e a guerrilha , e ainda de Chavez na Venezuela em vrias reas
afetadas por sua revoluo bolivariana. Cada um desses presidentes engajou parte
de seu capital poltico nessas reformas, garantindo a aplicao da medida para alm do

[ 174 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

processo decisrio em si. Poderamos estender esses exemplos at o nvel local, com
as reformas de Mockus em Bogot, e mesmo considerar que alguns altos funcionrios
garantiram a continuidade e a legitimidade da estrutura ou do departamento que
chefiavam, como no caso de Manuel Estela no Peru com a Superintendencia Nacional
de Administracin Tributaria , a SUNAT (ver abaixo).

Essa personalizao dos processos decisrios e das estruturas administrativas, embo-


ra no seja indita, no deixa de ser excepcional pela sua amplido, pela eleio
simultnea de personalidades carismticas oriundas da esquerda e pelo peso que ela
parece ter sobre as polticas pblicas. De fato, em muitos casos, o sucesso ou o fra-
casso das referidas polticas dependem da permanncia no poder dos atores polti-
cos que as iniciaram. O plano Ceibal no Uruguai no teria sido implementado sem o
investimento feito pelo ento presidente uruguaio, Tabar Vazquez. Nesse sentido,
o processo decisrio parece extremamente politizado, pois depende de atores pol-
ticos que foram eleitos ou que obtm legitimidade de sua proximidade com uma
personalidade poltica (caso de Estela com Fujimori). Esse processo tambm parece
segmentado e sujeito a efeitos cclicos, ritmados pela sucesso das eleies e\ou pela
alternncia no poder. Por fim, tais politizao e personalizao do processo decisrio
traduzem a estabilidade e a influncia muito variveis dos atores burocrticos sobre
as orientaes da ao governamental.

Em complementao a esses elementos estruturais, cabe frisar que a chegada


concomitante de governos de esquerda embora esse termo esconda muitas
diferenas se concretizou por novas polticas (valorizao do combate pobreza,
nacionalizao dos recursos naturais, desenvolvimento das infraestruturas). De forma
mais ou menos explcita e sistemtica segundo os pases, essas alternncias simul-
tneas foram a ocasio de criticar os efeitos das polticas inspiradas no Consenso de
Washington e reafirmar a soberania dos Estados latino-americanos sobre suas prprias
escolhas polticas. O endurecimento ocasional das relaes entre os pases da regio
e os Estados Unidos foi alimentado por uma crtica da hegemonia americana sobre a
zona. Um dos pases mais emblemticos dessa reviravolta a Venezuela de Hugo Chavez,
onde as polticas muito dependentes da varivel pessoal foram justificadas
pela vontade de se livrar da tutela dos Estados Unidos por meio da nacionalizao
dos setores energticos e da gesto dos recursos naturais. Essa afirmao de uma
independncia relativa tambm pode se exercer em relao comunidade interna-
cional. o caso da poltica brasileira sobre as patentes de remdios, especialmente na
rea do combate aids, que constituiu ao mesmo tempo uma resposta s estratgias
comerciais dos grandes grupos farmacuticos e um vetor de desenvolvimento de
uma certa independncia sanitria do pas.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 175 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Por fim, apesar de limitada e decepcionante, a integrao regional facilitou as trocas


de ideias e de expertise e levou adoo de reformas semelhantes em vrios pases.
verdade que os processos de integrao da Amrica Latina so limitados pela
fraqueza das instituies comuns, por reticncias arraigadas contra a transferncia
supranacional de competncias em vrias reas de ao pblica e por uma grande
fragmentao das iniciativas (Dabne, 2009). No entanto, do ponto de vista das
polticas pblicas, de forma algo parecida com a da integrao europeia, as trocas
alimentadas por essas lgicas de integrao contriburam para compartilhar os
diagnsticos e as solues e para aliar as elites poltico-administrativas s mesmas
orientaes. Dessa forma, nos ltimos anos, no Brasil e no Mxico, foram desenvolvidos
programas sociais de assistncia, para tentar encontrar uma soluo contra a pobreza
de algumas camadas da populao, graas a trocas constantes de informao
e difuso das boas prticas. Mais ainda, os dispositivos originais adotados em uma
base formal ou informal conseguiram inverter os canais habituais de difuso dos
objetivos e dos instrumentos de ao pblica. Desse modo, os programas sociais de
combate pobreza por meio de transferncias financeiras condicionais implementados
na regio foram utilizados explicitamente como referncia por alguns atores polticos
ocidentais. O prefeito de Nova York, Michael Bloomberg, ao lanar em 2007 o
programa Opportunity NYC: Family Rewards, mencionou claramente que o Bolsa
Famlia e o Oportunidades haviam sido suas fontes de inspirao.
Apesar dessas evolues, persistem algumas prticas e relaes sociopolticas mais
tradicionais. De fato, ainda subsistem formas de captura do processo decisrio
ligadas s relaes clientelistas no raro consideradas como determinantes nesses
pases , ao peso de grandes empresas ou de determinadas elites sociais, ou ainda
influncia de certas instituies sociais, tais como igrejas ou comunidades indgenas.
Em muitos casos, essa a contrapartida do processo de politizao e/ou de persona-
lizao j mencionado. A deciso continua influenciada, elaborada e financiada por
redes restritas de atores, prximas de algumas organizaes polticas ou de agentes
econmicos. Tomando de emprstimo um termo muito utilizado na anlise das
polticas pblicas, alguns atores se comportam como veto-players e conseguem
bloquear por muito tempo algumas iniciativas ou impedir a implementao de
reformas de porte. Esses atores podem ser empresas, governos locais ou ainda
organizaes religiosas ou comunitrias. Dessa forma, na Bolvia, o aparelho do Estado
se revelou bastante permevel a instituies sociais ou grupos externos ao marco
burocrtico stricto sensu. Com a eleio de Evo Morales, a chegada do MAS
( Movimiento al Socialismo ) ao poder contribuiu para o questionamento das redes
de ao pblica, globalmente dominadas por empresas e grupos de interesse da
regio de Santa Cruz, e para a criao de outras redes, estas estruturadas em torno
do partido presidencial.

[ 176 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

2.1.3. Burocracias e implementao das polticas pblicas


A esses limites, muitas vezes realados, das instituies e dos atores polticos tradicionais,
vm se acrescentar as fraquezas estruturais das burocracias, das capacidades admi-
nistrativas e dos procedimentos de implementao das polticas pblicas. Este no
um apangio dos pases latino-americanos, sendo a implementao uma fase crucial,
muitas vezes conflitual, e mal dominada da ao do Estado. Ela costuma ser descrita
como uma diluio da deciso nas condies locais de exerccio da ao pblica.
Pressman e Wildavsky, em uma obra incontornvel nesse campo de estudos, mos-
traram que, nos Estados Unidos, as polticas decididas em Washington desaparecem
em Oakland (Pressman, Wildavsky, 1973). Ao contrrio de uma viso convencional e
redutora, a compreenso das polticas pblicas no se resume anlise da deciso. Ela
deve incorporar tambm o estudo das condies e das modalidades de sua implemen-
tao no campo. Acontece que esses fatores locais se caracterizam geralmente por
recursos objetivos no condizentes com os alvos fixados na hora da deciso, ou ainda
por uma resistncia inesperada das clientelas focalizadas pela ao pblica. Utilizando
uma expresso de Mny e Thoenig, a implementao uma continuao da luta,
que acontece em outro momento e com outros recursos (Mny, Thoenig, 1987).

Mais uma vez, os pases latino-americanos se distinguem mais pela forma e pela
intensidade dos problemas do que por uma verdadeira originalidade. O que vrios
estudos observaram, de fato, foi a incapacidade dos atores de campo, sejam eles
administrativos ou privados, de tornarem efetivas as decises tomadas na esfera
central. Consequentemente, muitas reformas lanadas pelo centro se diluem na
realidade de contextos locais pouco controlados pelo aparelho burocrtico ou no
confronto com mobilizaes sociais fortes.

Para descrever e tentar resolver esses problemas, os analistas dos Estados da Amrica
Latina e das organizaes internacionais utilizam a noo de fortalecimento de
capacidades (capacity-building) ou de fortalecimento da governana (State capacity).
Em seus trabalhos comparativos sobre os regimes desses Estados, baseados princi-
palmente nas reformas administrativas, Barbara Geddes mostrou, j em 1994, que um
dos problemas cruciais da ao poltica e das polticas pblicas est na incapacidade
dos atores polticos de apoiarem suas decises em instituies e competncias
burocrticas reais (Geddes, 1994). Um dos indicadores mais citados a esse respeito
a capacidade dos governos da regio de coletar impostos. Sucessivos estudos da
OCDE mostram que muito desigual a capacidade das burocracias de tributar para
financiar suas aes. Em 2010, por exemplo, a razo entre as receitas tributrias e o
PIB estava muito menor na Amrica Latina do que nos pases da OCDE: 19,4% para os
15 pases da Amrica Latina e do Caribe estudados, contra 33,8%, em mdia, para os

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 177 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

da OCDE [ 93 ]. Excetuando os casos brasileiro e chileno (sendo este citado por muitos,
principalmente pelo BID, como exemplo de administrao eficaz), e apesar de vrias
tentativas recentes de reformas da tributao, os pases latino-americanos parecem
penar para encontrar, por meios burocrticos clssicos, os recursos financeiros
necessrios para sua ao pblica.

Para alm da questo tributria, so muitos os exemplos de programas pblicos que,


uma vez elaborados, se esvaem na hora de sua implementao, por falta de meios e
de competncias na maioria das administraes locais. No Brasil, por exemplo, as
polticas educacionais foram denunciadas repetidamente por sua incapacidade de
lutar com eficcia contra as baixas taxas de alfabetizao em determinados locais e/
ou relativamente a certas populaes. Em vrios pases, algumas administraes
essenciais, tais como a tributria, so gangrenadas pela corrupo, pelo clientelismo
e pela falta de capacitao de seus recursos humanos. Por fim, as iniciativas regionais
emperram frente ausncia de recursos administrativos regionais, o que contrasta,
muitas vezes, com a capacidade de mobilizao de que fazem mostra os atores locais
(Jarrier, 2011). Esses exemplos dispersos foram objeto de alguns estudos transversais
que auguraram a implementao de reformas administrativas importantes. H alguns
anos, as pesquisas de Merilee Grindle, entre outras, se orientaram para o estudo das
burocracias latino-americanas (Grindle, 2000). Entre os diagnsticos formulados pela
pesquisadora esto a denncia da manuteno de vnculos clientelistas e a recorrente
crtica forte politizao dos servidores pblicos. Com base em um estudo realizado
por Iacovello e Zuvanic (Iacovello, Zuvanic, 2006, citado in Grindle, 2010), Grindle
estabelece que a proporo de cargos do servio pblico submetidos a consideraes
polticas muito elevada em certos pases: 9% dos servidores na Bolvia, 9,52% no
Brasil e at 17,76% na Guatemala so indicaes polticas. Outros pases, pelo menos
formalmente, conseguiram limitar esses desvios (taxas de 0,26% na Argentina, de
1,34% no Chile e de 1,08% na Colmbia). A despeito de reformas recentes, Grindle
conclui que os estudos de casos indicam que, dos administradores de nvel mdio at
os assessores de primeiro escalo, muitos continuam sendo nomeados e demitidos
de forma arbitrria (Grindle, 2010, p. 21). Ela estabelece uma tabela comparativa
dos desempenhos relativos das administraes latino-americanas em funo de
trs dimenses principais: a eficincia, a proporo de nomeaes pelo mrito e o
reconhecimento da competncia dos servidores em suas funes. O Brasil e o Chile
aparecem nesse estudo com resultados bastante positivos, o que indica um funcio-
namento relativamente satisfatrio de suas administraes. No caso do Brasil, a

[93] http://www.oecd.org/fr/ctp/fiscalite-internationale/ameriqueLatinalesrecettesfiscalesaugmententmaisleur
montantrestefaibleetlesdisparitesnationalesmarquees.htm

[ 178 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

proporo de nomeaes pelo mrito de 87%, e seus resultados nas dimenses de


eficincia e competncia esto entre os mais elevados. Inversamente, o Equador, o
Peru e El Salvador se distinguem por resultados muito fracos nas trs dimenses citadas.

Diante da acumulao desses diagnsticos, feitos s vezes pelas organizaes inter-


nacionais [ 94 ], e em face da constatao dos limites da burocracia tradicional, vrias
solues foram experimentadas. Primeiro, a criao de administraes novas, inspi-
radas no mundo empresarial, incentivadas pelas organizaes internacionais e/ou
defendidas por novas coalizes governamentais. Diante do problema da cobrana
do imposto no Peru, por exemplo, o governo Fujimori tentou instaurar uma nova
administrao tributria, a Superintendencia, composta por jovens economistas, no
raro recrutados no exterior e remunerados em uma base bem superior dos servidores
clssicos. A ideia subjacente era dotar o Estado peruano de uma estrutura adaptada
busca de um melhor desempenho tributrio graas competncia tcnica dos seus
altos funcionrios, como tambm proteger os servidores recrutados contra qualquer
tentao corrupo, por meio de salrios elevados e carreiras mais valorizadas
(Cuvi, 2009).

Outra tentativa de soluo consistiu em privatizar determinadas atividades para


entreg-las a empresas julgadas mais competentes e menos suscetveis de ceder aos
arranjos tradicionais. Foi o caso de vrias indstrias de transporte e de servios bsi-
cos. A privatizao total ou parcial da gesto da gua, do transporte coletivo e da
coleta e tratamento dos resduos foi a oportunidade para criar parcerias pblico-
privadas consideradas como garantidoras de maior eficincia nesses setores, tidos
como cruciais.

Por fim, as fraquezas endmicas das burocracias clssicas incentivaram as iniciativas


provenientes de empresas, como tambm de associaes e organizaes no gover-
namentais, que se encarregam de polticas insuficientemente asseguradas pelo
Estado. o caso do Brasil, onde os limites estruturais das polticas de educao deram
a oportunidade a fundaes e associaes de criarem suas prprias estruturas
de ensino para completar ou at mesmo substituir o sistema educacional clssico.
Da mesma forma, as polticas de preservao do meio ambiente s vezes so
preemptadas por associaes e/ou organizaes no governamentais nacionais e
internacionais, que tentam contornar os bloqueios exercidos por interesses locais,
sejam pblicos ou privados.

[94] Ver o site criado pelo BID sobre essas questes:


http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 179 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Esses ajustes exigidos pelas disfunes constatadas em matria de implementao


nem sempre so perenes e geram, por sua vez, problemas adicionais. Por exemplo,
a criao de comisses ad hoc, muito especializadas e muito fiis ao poltico ou ao
administrador que as criou, no garante a continuidade e a institucionalizao dura-
doura de estruturas e procedimentos administrativos legtimos. No caso peruano
mencionado acima, cabe constatar que essa Superintendencia se mostrou muito
dependente das evolues da conjuntura poltica e da permanncia ou no das
pessoas que a haviam criado. Outro exemplo: as novas estruturas de gesto das
carreiras pblicas no Mxico, o Servicio Professional de Carrera, foram criadas muito
rapidamente e de forma por demais parcial para permitir uma verdadeira renovao
da gesto da carreira dos servidores pblicos.

Alm disso, a privatizao das polticas pblicas cada vez menos popular, em um
contexto marcado mais uma vez pelo questionamento do Consenso de Washington.
A carestia dos servios e o sentimento de traio de prticas ou interesses locais
so alguns problemas que costumam ser associados a essas transferncias e acabaram
justificando a volta dessas polticas ao colo do Estado. Dessa forma, a gesto dos
recursos hdricos ficou novamente a cargo dos municpios, no Brasil, ou at do
Estado, como na Bolvia, com vistas a fornecer um servio pblico mais prximo dos
cidados e mais ajustado s necessidades expressas pelos grupos sociais e pelas
empresas envolvidas (Mayaux, 2012).

imagem das outras dinmicas da ao pblica, as condies e modalidades da


implementao ilustram as especificidades dos contextos latino-americanos, marcados
pela hibridao de suas polticas entre prticas tradicionais, presses internacionais
e vontade reformadora mais ou menos duradoura. Philippe Bezs descreve esse
fenmeno de forma muito clara em seu artigo j citado e insiste sobre os elementos
de continuidade e as evolues parciais que caracterizam as reformas burocrticas
recentes. Segundo ele, os modos de funcionamento e de organizao das adminis-
traes dos regimes anteriores no democrticos sedimentaram uma distribuio
do poder, favoreceram divises sociais, legitimaram e disseminaram representaes
coletivas, estruturaram interesses, apoios, incentivos e recursos, desenvolveram formas
de lealdade baseadas no clientelismo e informaram as prticas de grupos sociais ao
desenvolverem formas de responder sociedade e aos oponentes (Bezs, 2007, p. 27).
Por essas razes, as reformas administrativas vo contra marcos institucionais ante-
riores, cuja inrcia intrnseca fortalecida por mobilizaes destinadas a defender
interesses adquiridos. Melina Rocha mostra, em uma tese recente, que as sucessivas
reformas tributrias, apesar de mudanas polticas anunciadas como definitivas,
sempre encontraram a oposio dos entes federados, bem como a de atores

[ 180 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

econmicos, que impediram ao mesmo tempo a recentralizao das receitas


pblicas e a implementao de uma tributao menos regressiva (Rocha, 2013).

As tenses e as evolues que esto no mago das polticas pblicas e do funciona-


mento das burocracias na Amrica Latina so fundamentais para quem quiser analisar
os fenmenos de consolidao dos regimes democrticos e do Estado nessas mesmas
sociedades. E, desse ponto de vista, parece que a consolidao dos regimes polticos
est longe de ter alimentado totalmente uma consolidao paralela dos aparelhos
administrativos e uma normalizao da ao pblica.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 181 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

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Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 183 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

2.2. Desafios do desenvolvimento urbano

2.2.1. Polticas de investimento urbano na Amrica Latina


Catherine PAQUETTE
Com a colaborao de Jean-Marc Fournier, no tema acesso gua potvel, e de
Marie Nolle Carr, no tema resduos slidos urbanos.

Resumo
A Amrica Latina vista hoje como uma regio rica em iniciativas e inovaes no
setor urbano. A dcada de 2000 foi marcada pela renovao e por um significativo
incremento da ao pblica e dos investimentos nas cidades, especialmente em
trs grandes campos de ao. No primeiro campo, a mobilidade urbana tornou-se
verdadeira prioridade para os governos locais. Influenciados por alguns xitos
emblemticos, multiplicaram-se os projetos de novos transportes coletivos, desen-
volvidos tanto por grandes metrpoles como por cidades de menor porte. Entre
eles, predominam amplamente os nibus de alta capacidade que trafegam em faixas
exclusivas ( Bus Rapid Transit, BRT), mas so muitos os projetos de expanso de
metrs existentes e foram tambm implementados alguns recentes avanos na
mobilidade no motorizada.

O segundo grande campo de investimento continua sendo a moradia e o habitat no


sentido amplo, com uma demanda ainda enorme, apesar de um cenrio de transio
urbana bastante avanada e da clara diminuio da migrao para as cidades na
maioria dos pases. A magnitude das necessidades deve-se ao grande aumento do
nmero de famlias, alm do estoque acumulado de habitaes informais, que precisa
de benfeitorias. As polticas habitacionais foram amplamente renovadas em torno
do princpio da produo nova massiva a cargo do setor imobilirio privado, respon-
sabilizando-se as instituies pblicas pelo financiamento da demanda por meio da
concesso de crdito e de subsdios s famlias adquirentes de casa prpria. Existem
muitos tipos de programas de melhoria habitacional e de urbanizao de favelas, e
a regularizao fundiria continua ocupando um espao relevante. Por fim, nos pases
onde foram implementadas polticas de produo massiva de habitao de interesse
social, as reformas necessrias nos grandes conjuntos habitacionais j comeam a
ocasionar programas de ao.

[ 184 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

As polticas e intervenes de reconquista urbana constituem o terceiro grande


campo de interesse das cidades, embora este ainda esteja para ser desenvolvido. Nos
centros histricos, reas esvaziadas e degradadas, e tambm nos bairros centrais em
geral apesar dos mltiplos planos e programas de revitalizao elaborados tudo,
ou quase tudo, ainda est por fazer. As tentativas de readensamento em algumas
cidades surtiram, infelizmente, resultados dbios. Contudo, no se deve abdicar da
ideia de readensar as regies metropolitanas e reconstru-las sobre si mesmas. As
cidades latino-americanas s tero condies de enfrentar o desafio do desenvol-
vimento sustentvel (e o da luta contra as mudanas climticas) se se empenharem
firmemente nos processos de reciclagem do tecido urbano existente, em especial
por intermdio de grandes operaes de revitalizao urbana. Estas ainda so
poucas, o que muitas vezes se explica pela complexidade da sua estruturao tcnica
e financeira.

Naturalmente, a questo dos servios vem completar esse panorama de investimentos


urbanos, da mesma forma que as infraestruturas regionais, muito deficitrias, das quais
depende diretamente a competitividade das cidades. Os grandes programas recm-
lanados nessa rea por alguns pases devem contribuir para melhorar a situao,
embora as necessidades continuem considerveis.

Hoje, em um cenrio de multiplicao dos investimentos, a articulao e a sinergia


entre os diversos projetos e programas constitui, sem sombra de dvida, o principal
desafio a ser enfrentado na Amrica Latina urbana, que, para otimizar os recursos
disponveis e mobilizveis em prol da cidade, precisa fugir das tradicionais lgicas
setoriais. Qualquer novo investimento deve ser pensado e avaliado sob o prisma
dessa importante premissa.

Introduo
Em toda a Amrica Latina, a dcada de 2000 foi marcada pela renovao da ao
pblica urbana e pelo notvel incremento dos investimentos pblicos nas cidades.
Tal evoluo se deve conjuno de diversos fatores: de um lado, a continuao e
a consolidao dos processos de descentralizao e democratizao, em especial pela
afirmao da figura do prefeito em toda a regio; de outro, a globalizao e o novo
papel das cidades nesse contexto (bem como a nova competio que se instalou
entre elas); por fim, a penetrao e a incorporao dos desafios do desenvolvimento
sustentvel e das mudanas climticas, colocando a cidade no mago das pro-
blemticas ambientais globais e contribuindo fortemente para estimular a reflexo e

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 185 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

a inovao na rea da interveno urbana, em uma regio que se constitui na mais


urbana das regies do sul. Essa tendncia ao aumento dos investimentos urbanos,
hoje solidamente instalada, deveria prosseguir, inclusive por ser fortalecida pelas
estratgias desenvolvidas por alguns pases para sustentar o crescimento: planos
muito ambiciosos de produo massiva de habitao de interesse social e construo
de grandes infraestruturas, entre as quais muitas so urbanas ou contribuem para
melhorar a competitividade das cidades.

As polticas de investimento urbano que vm sendo executadas na Amrica Latina


envolvem principalmente trs grandes reas:
mobilidade urbana e, especificamente, transporte pblico, que ao longo dos
anos 2000 tornou-se prioridade para os governos locais;
moradia e habitat no sentido amplo, que permanecem como campo-mor de
investimento, com uma inflexo bastante clara das polticas rumo ao modelo da
produo nova massiva a cargo do setor imobilirio privado, atendendo ao
duplo objetivo de eliminar o enorme dficit acumulado e sustentar o crescimento
econmico;
polticas e intervenes de reconquista urbana, primeiro focalizadas nos
centros histricos e depois ampliadas para as reas centrais, at mesmo para
grandes vazios porturios ou industriais. Essas intervenes sobre o existente
devem se desenvolver na prxima dcada, desde que se consiga resolver a
questo da estruturao tcnica e financeira, por enquanto um obstculo de
peso.

A essas trs reas, j objeto de investimento, somam-se dois desafios da maior


relevncia para as cidades: os servios urbanos, especialmente nos quesitos gua e
resduos slidos urbanos, e as grandes infraestruturas regionais, hoje obsoletas e
insuficientes, que precisam ser desenvolvidas, sob pena de restringir a competiti-
vidade no s dos pases, mas tambm das metrpoles, centros nevrlgicos para o
crescimento econmico.

[ 186 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Quadro 1 Expanso urbana, impossvel governana e fragmentao:


trs males atuais fundamentais das metrpoles latino-americanas

As maiores cidades latino-americanas so caracterizadas pela persistncia de uma


expanso urbana sustentada, alimentada hoje principalmente por movimentos
internos da populao, dentro das prprias metrpoles. Embora algumas cidades
envidem esforos para conter essa expanso espacial extensiva pouco compatvel
com os objetivos de um desenvolvimento urbano mais sustentvel, estes permanecem
amplamente infrutferos, e as metrpoles latino-americanas continuam se expan-
dindo rapidamente, s vezes consumindo riqussimas terras agrcolas e normalmente
gerando um custo generalizado elevado para os governos locais, bem como para as
famlias (equipamentos, transportes, infraestruturas). Essa dinmica urbana centrfuga
contribui para tornar sempre mais complexa, e at mesmo impossvel, a imple-
mentao de uma gesto urbana na escala da metrpole como um todo. As maiores
metrpoles latino-americanas so fragmentadas na esfera poltica entre: de um lado,
a cidade-centro (no confundir com o centro da cidade), que corresponde aos seus
limites administrativos iniciais (o Distrito Federal, na Cidade do Mxico; o Distrito
Capital, em Bogot etc.) ou a determinado nmero de municpios bem consolidados;
e, do outro, uma crescente quantidade de municpios perifricos alcanados pela
urbanizao. Hoje, menos da metade dos 20 milhes de habitantes da metrpole
mexicana residem de fato dentro do Distrito Federal. Na falta de mecanismos eficazes
e efetivos de cooperao intermunicipal, as metrpoles funcionam cada vez mais em
duas velocidades. Nas cidades-centros, as autoridades polticas esto retomando o
controle graas drstica desacelerao do crescimento demogrfico, que finalmente
autoriza enfrentar desafios alm do emergencial. Nas periferias, a realidade muito
diferente: municpios ainda amplamente rurais enfrentam, sem recursos, a presso
que se move para seu territrio, notadamente no que diz respeito moradia, por
conta do elevado custo da terra na cidade-centro. Hoje, a questo em matria de
novas infraestruturas e polticas urbanas em geral reside mesmo na superao
dessa clivagem territorial e na implantao de solues pensadas globalmente, na
escala da metrpole como um todo.
Politicamente fragmentadas, as maiores cidades latino-americanas tambm o so
socialmente, com a convivncia em um cenrio de segregao socioespacial cada
vez mais sutil e complexa (Sabatini, 2006) de universos urbanos radicalmente dife-
rentes, que raramente se encontram. A metrpole latino-americana desenvolvida,
que muitas vezes nada tem a dever ao seu equivalente nos pases do norte, surge
hoje como um espao urbano muito americanizado, tanto no seu modo de desen-
volvimento e organizao quanto nas suas paisagens. Multiplicaram-se os grandes
shopping centers, gerando novas centralidades, que estruturam a cidade e as prticas

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 187 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

dos seus habitantes. Em cidades descritas e percebidas sempre como mais violentas,
esses novos espaos pblicos so mais seguros e adequados s expectativas da classe
mdia e das famlias abastadas, que, por eles, abandonam os espaos urbanos tradi-
cionais. Os condomnios residenciais fechados e seguros so outra manifestao visvel
do que se costuma chamar de fechamento da cidade. A cidade latino-americana
moderna e globalizada hoje cada vez mais formada por ilhas de prosperidade e
segurana interconectadas entre si, que se sobrepem a uma outra realidade, esta
substancialmente majoritria: a da cidade tradicional, popular, se no pobre, do comr-
cio de rua e do transporte pblico, cujos centros histricos se constituem, muitas
vezes, no seu centro nevrlgico. Combater essa crescente fragmentao e promover
um modelo de cidade mais inclusiva um dos grandes desafios atuais para as
autoridades, principalmente no intuito de reduzir os ndices de violncia que tendem
a restringir a competitividade das metrpoles (Sabatini, 2006).

Mobilidade urbana: consolidao e difuso de uma nova prioridade


em toda a regio
Desde o incio dos anos 2000, as cidades da Amrica Latina incorporaram firmemente
os desafios da mobilidade urbana, a ponto de torn-los, em alguns casos, lemas pro-
pagandsticos [ 95 ]. O investimento na rea no fez seno se intensificar, em especial
no que tange a novas infraestruturas de transporte pblico. Estas foram multiplicadas,
com claro incremento a partir de 2005, no apenas em metrpoles e capitais nacionais,
mas tambm em cidades de menor porte (CAF, 2011). Esse salto do investimento deve
ser enaltecido como muito positivo, em uma regio onde a desregulamentao do
setor do transporte pblico, ocorrida na dcada de 1980, gerou o desenvolvimento
anrquico da oferta de transporte de mdia e baixa capacidade operada por
pequenas empresas privadas, com desastrosas consequncias para a cidade, para o
meio ambiente e para os usurios (Figueroa, 2005).

A supremacia dos BRT


O aumento do investimento na mobilidade marcado pela ntida prevalncia dos
BRTs, nibus de grande capacidade que trafegam em faixas exclusivas. Embora no
se trate do primeiro sistema de transporte desse tipo na Amrica Latina (existe em

[95] Ciudad de Mexico, capital en movimiento era o lema da capital mexicana durante a administrao Marcelo
Ebrard (2006-2012). Em Santiago do Chile, Movilidad es riqueza foi o bordo que acompanhou a realizao do
plano de vias expressas urbanas concedidas.

[ 188 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Curitiba desde a dcada de 1970, e Quito, Equador, implantou o seu trolebus eltrico,
que circula em calha prpria, j em 1996), o Transmilenio, de Bogot, inaugurado em
2000, teve um papel decisivo na divulgao do BRT na Amrica Latina. a referncia-
mor e foi reproduzido com maior ou menor fidelidade em muitas cidades. Em 2013,
nada menos que 11 pases da Amrica Latina j possuem BRTs e 53 cidades da regio
o adotaram (entre as 156 que desenvolveram esse tipo de transporte no mundo).
Sozinho, o Brasil tem mais metrpoles equipadas com ele do que todo o continente
asitico (31 versus 30). Algumas cidades possuem uma ou mais linhas, mas no h
integrao intermodal nem tarifria com o restante das redes de transporte existente
(exemplo do Metrobs, da Cidade do Mxico-DF, hoje com quatro linhas, e do
Metropolitano, de Lima, com uma linha). Em outras, o BRT recebe linhas de nibus
alimentadoras integradas ao novo sistema, que atendem os bairros perifricos (inte-
grao tarifria e intermodal; o caso do Transmilenio, de Bogot). Por fim, temos um
exemplo de linhas de BRT totalmente integradas numa rede de transporte pblico
reorganizado e reformulado por inteiro: o Transantiago, em Santiago do Chile, a
reforma mais profunda e geral do transporte pblico urbano da Amrica Latina,
embora no seja o caso mais divulgado e tenha sido muito criticado (Mardones, 2008).

Essa preferncia pelo BRT com relao a outras opes de transporte coletivo explica-
se, em primeiro lugar, por sua alta capacidade, prxima de um metr, porm por
um custo 10 a 20 vezes menor. A relativa agilidade e flexibilidade na operacionalizao
outro fator relevante. Alm disso, a existncia de um intenso lobby a favor desse
tipo de transporte coletivo, somada a uma forte propenso, na regio, adoo de
modelos experimentados com sucesso, tambm explica essa rpida expanso, at
mesmo a generalizao de um modal, embora nem sempre seja o mais adequado
aos desafios urbanos existentes: enquanto as necessidades variam muito de um
contexto para outro, tende-se a aplicar uma soluo nica, baseada em uma opo
tcnica realizada a priori, o BRT, que pode no ser necessariamente a melhor. A linha
4 do Metrobs da Cidade do Mxico, que cruza o centro histrico de ponta a ponta,
um bom exemplo de inadequao do BRT a determinadas reas: gerou forte opo-
sio da populao, especialmente por causa das dificuldades de interao dessa
infraestrutura em um tecido urbano sensvel e j por demais fragilizado. J a soluo
do VLT, inicialmente cogitada, apresentava vrias vantagens, em especial a de se
evitar o efeito de barreira urbana hoje provocado pela linha 4.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 189 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Investimentos tambm no metr e nos Veculos Leves sobre Trilhos


Apesar do domnio do BRT, vale frisar a presena de investimentos em metrs sub-
terrneos ou de superfcie, bem como em trens leves. Santiago do Chile, em especial,
mais que duplicou a sua rede de metrs desde o incio dos anos 2000, sempre dentro
de uma intermodalidade, agora reformulada por completo ( Transantiago ). Em
So Paulo, foram realizadas obras de expanso da rede e a cidade vai construir
uma 6. linha. Desde 2010, a cidade conta com o primeiro metr inteiramente
automtico da Amrica Latina. A Cidade do Mxico, que passou dcadas sem investir
nesse modal, construiu uma nova linha por ocasio das comemoraes do bicentenrio
da independncia, linha esta que vai ganhar uma extenso. Um ramal ferrovirio
suburbano foi inaugurado em 2008, ligando o centro s periferias ao norte da metr-
pole. Em Medelln, a rede de metr de superfcie foi expandida, ao incorporar, por
exemplo, o Metrocable, um metr do tipo telefrico, interessante inovao, pois
atende um bairro popular, numa rea ngreme onde, alm disso, o espao pblico
recebeu intervenes significativas (ver quadro 2).

[ 190 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Quadro 2 O Metrocable: soluo inovadora para a mobilidade


e para o desenvolvimento sociall

O Metrocable um sistema de telefrico urbano (tambm chamado de tramway


areo) e uma excelente ilustrao da capacidade de inovao da regio na rea do
investimento urbano. Trata-se de um modal de transporte coletivo urbano adequado
s topografias complicadas de algumas cidades, destinado mais especificamente aos
bairros populares isolados e quase inacessveis com modais tradicionais. O primeiro
projeto de Metrocable nasceu na cidade colombiana de Medelln, em 2004, com uma
linha (construda pela empresa francesa Poma) totalmente integrada rede de metr
de superfcie. O Metrocable foi desde o incio planejado no como um simples projeto
de transporte, mas como um investimento social, incluindo uma forte vertente de revi-
talizao do bairro (reurbanizao do espao pblico ao longo da linha, construo
de escolas, centros culturais etc.). O sucesso dessa primeira experincia em especial
a sua apropriao pelos moradores e os resultados conseguidos em termos de
reduo da criminalidade na rea atendida levaram sua ampliao.
A exemplo do que ocorreu com os BRTs aps o Transmilenio, o Metrocable comeou
a ser reproduzido na Amrica Latina, e outras cidades j o adotaram. Assim, Caracas
inaugurou, no incio de 2010, o Metrocable de San Agustn. O projeto, muito criticado
devido ao custo elevado, possui caractersticas muito semelhantes ao de Medelln:
est integrado rede de metr existente e atende um bairro muito popular, onde a
sua chegada foi acompanhada por pesado investimento no desenvolvimento social.
O Rio de Janeiro tambm criou o seu prprio sistema, em 2011: uma infraestrutura
construda pelo Programa de Acelerao do Crescimento, a qual atende um com-
plexo de cerca de 12 favelas no bairro do Morro do Alemo.
O M etrocable, que confirma o carter pioneiro da Colmbia em matria de infra-
estrutura de mobilidade, projetado em uma perspectiva urbana integral e com
alta rentabilidade social, sem dvida, tem um futuro promissor nas cidades latino-
americanas. De todo modo, j vem contribuindo para a diversificao das opes
no transporte coletivo.

Mobilidade no motorizada:
novo desafio para o investimento nas grandes cidades latino-americanas
A regio latino-americana, pioneira com o BRT, est bastante atrasada com relao
mobilidade no motorizada (ONU-Habitat, 2012). Esse cenrio est em paulatina
evoluo, com o surgimento de vrios projetos. Primeiro, as ciclovias se desenvol-
veram muito nos ltimos anos: Bogot hoje conta com 354 km; Rio de Janeiro, Braslia,
Curitiba, alm de Cidade do Mxico, Lima, So Paulo e Buenos Aires, tambm as

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 191 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

possuem. Nos ltimos cinco anos, foram implantados projetos de aluguel de bicicletas,
aumentando progressivamente a participao modal da mobilidade no motorizada
nos deslocamentos dirios: Cidade do Mxico, Guadalajara, Quito, Bogot, Medelln,
Rio de Janeiro, So Paulo, Buenos Aires e Santiago do Chile j desenvolveram sistemas
desse tipo e outras cidades j tm projetos com essa finalidade. Esses investimentos
so complementados por aes ainda modestas, verdade que visam restringir o
uso do carro particular, como a promoo dos dias sem carro, semanal ou mensalmente
(em Bogot, Cidade do Mxico, So Paulo). Solues como a carona, ou sistemas de
aluguel de carros (nos moldes do aluguel de bicicleta), j so objeto de iniciativas da
sociedade civil ou do setor privado.

Infraestruturas virias urbanas:


investimentos oriundos do setor privado antes de tudo
As cidades latino-americanas registraram, desde o incio dos anos 2000, altos inves-
timentos na rea de infraestruturas virias urbanas, realizados por intermdio de
parcerias pblico-privadas. Tais iniciativas contriburam para transformar e melhorar
substancialmente a mobilidade individual motorizada [ 96 ], relativizando com isso os
esforos envidados no transporte pblico e na mobilidade no motorizada (tor-
nando-os porm ainda mais necessrios em termos de equidade social e de direito
mobilidade para todos).

Tais projetos no so propriamente fruto de polticas pblicas de investimento


urbano, por se tratarem de vias pedageadas, cujas construo e operao so, via de
regra, assumidas por capitais privados. Santiago do Chile , sem dvida, a metrpole
latino-americana mais marcada por esse tipo de infraestrutura: foram construdas
novas autoestradas urbanas pedageadas, como a Costanera Norte, que ocupa parte
da calha do rio Mapocho e liga diretamente ao aeroporto os bairros ricos no nordeste
da cidade. Por outro lado, as vias existentes mais importantes para o atendimento
intraurbano foram concedidas a empresas privadas, como o trecho da rodovia pan-
americana que cruza a cidade, ou ainda o anel perifrico Amrico Vespcio. Na
Cidade do Mxico, para sanar o dficit acumulado, o governo do Distrito Federal
investiu muito, inicialmente, entre 2000 e 2006, em novas vias gratuitas (construo
do controverso elevado por cima de um trecho do anel perifrico). No incio da
dcada de 2010, surgiram as autoestradas de pedgio concedidas ao setor privado,
com a abertura do Viaducto Bicentenario, na parte da cidade que pertence ao estado

[96] O desenvolvimento desse tipo de infraestrutura est estreitamente relacionado com o dos condomnios
residenciais fechados, um produto imobilirio em alta na regio.

[ 192 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

do Mxico, alm de um importante sistema de autoestradas urbanas que atende


hoje o oeste e o sudoeste do Distrito Federal.
De modo geral, os projetos de autoestradas ou vias expressas pedageadas, j presentes
em vrias metrpoles, tendem a se multiplicar na regio. Embora sua realizao nem
sempre seja fcil, trata-se de uma tendncia que, sem dvida, se fortalecer nos
prximos anos.

Aes em prol da moradia e do habitat:


investimentos sempre altos para enfrentar enormes necessidades
Necessidades enormes, no s em unidades novas,
mas tambm na melhoria do estoque existente
As necessidades habitacionais em zonas urbanas permanecem considerveis em todos
os pases da Amrica Latina, sem exceo, embora sejam muito diversas as situaes
locais (ONU-Habitat, 2012). Tais necessidades tm a ver, em primeiro lugar, com os
dficits, muitas vezes colossais, acumulados ao longo das ltimas dcadas, os quais
precisam ser sanados. Deve-se atender tambm demanda oriunda das muitas novas
famlias que se formam a cada ano [ 97 ]. Apesar da forte desacelerao no ritmo de
crescimento da populao urbana, devido em grande parte aos efeitos da transio
demogrfica, a demanda habitacional est longe de arrefecer, pois a proporo de
adultos no para de aumentar, enfatizando os aspectos desfavorveis do dividendo
demogrfico. O ritmo de crescimento do nmero de famlias est se acelerando
porque estimulado por algumas evolues demogrficas e sociais claramente
observveis na regio, tais como o aumento de divrcios e separaes, a sada mais
precoce e frequente da casa dos pais e o brutal encolhimento do tamanho das famlias.

Embora a produo de unidades novas sempre represente o desafio-mor para todos


os pases da Amrica Latina, o principal componente atual do dficit habitacional
no predominantemente quantitativo, mas sim qualitativo, como se costuma dizer:
o nmero de unidades em condies de habitabilidade avaliadas como inadequadas,
por causa das carncias no acesso aos servios bsicos ou dos tipos de materiais de
construo utilizados, muito superior ao nmero necessrio de novas unidades.
Na Colmbia, 2,5 milhes de casas precisam de melhorias, versus 1,3 milho a serem
construdas; no Brasil, so 12 milhes versus 7,9 milhes; no Mxico, 3,2 milhes
versus 2,3 milhes. A importncia da habitao informal na regio como um todo
explica esse cenrio (ver quadro 3).

[97] 600 000 no Mxico; 260 000 nas treze principais aglomeraes da Colmbia.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 193 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Quadro 3 Bairros precrios e subnormais:


a problemtica das favelas na Amrica Latina

Pode-se estimar que, em 2010, cerca de 31% da populao urbana latino-americana


vivia em bairros do tipo favela: assentamentos de origem espontnea, oriundos de
invases (como as muitas registradas na Amrica Latina na segunda metade do
sculo 20), ou que surgiram por meio de loteamentos clandestinos, segunda grande
modalidade de acesso ao fundirio para as famlias pobres nas cidades da regio, como
tambm cortios nos centros das cidades e conjuntos habitacionais degradados.
Embora a participao desses bairros precrios e informais seja menor na Amrica
Latina do que nas cidades africanas, por exemplo, ou na ndia, o volume de populao
que eles abrigam exemplifica a magnitude do desafio a ser enfrentado: cerca de 138
milhes de pessoas, podendo alcanar os 164 milhes at 2020. Esses dados gerais
escondem brutais disparidades entre os pases da regio: o Brasil, sozinho, contaria
com mais de 53 milhes de pessoas morando em bairros desse tipo; na regio andina,
seriam cerca de 24 milhes (sendo mais de 17 milhes no Peru, onde representam mais
de dois teros da populao urbana e continuam aumentando de modo significativo,
diferentemente do que ocorre na maioria dos demais pases); no Mxico, mais de 15
milhes; cerca de 13 milhes na Argentina e quase 11 milhes na Venezuela.
Hoje, as carncias desses bairros so consideradas at menos prementes do que as
dos seus equivalentes em outras regies do sul, em grande parte porque, uma vez
encerrada a fase de crescimento rpido das favelas, a consolidao avanou. No
Mxico e no Brasil, a taxa de crescimento anual das favelas, por exemplo, j inferior a
0,5%; permanece alta, no entanto, em alguns pases como Argentina e, principalmente,
Peru. Ao longo das ltimas duas dcadas, houve grandes esforos em quase todos os
pases para consolidar e melhorar esses bairros, sendo a soluo da remoo ou do
remanejamento reservada, especialmente, s situaes de risco.
Nas cidades da Amrica Latina, o acesso energia est hoje universalizado, com uma
taxa de cobertura urbana superior a 95% na maioria dos pases, com exceo do
Peru, da Guatemala e de El Salvador. Segundo os dados globais existentes, a situao
quase a mesma no tocante gua potvel, com notveis avanos desde o incio dos
anos 2000 em vrios pases. Cabe, porm, muita cautela quanto a esses dados (ver o
item 4, sobre servios urbanos). As carncias no acesso s redes de esgoto, bem
como a superlotao das unidades e a m qualidade dos materiais de construo so
outros problemas tradicionais desses aglomerados subnormais, aos quais se somam
a falta de equipamentos e as dificuldades de acesso ao transporte pblico e mobi-
lidade, uma dimenso raramente levada em considerao. Mais que a raridade do
transporte, o problema na Amrica Latina , de uma maneira geral, seu custo eleva-
do. Em algumas cidades, como Lima, os moradores dos bairros informais das perife-
rias se veem, por exemplo, obrigados a caminhar longas distncias ou a desenvolver
diversas estratgias para limitar seus deslocamentos (Avellaneda, 2008).

[ 194 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Novas polticas de habitao de interesse social: produo massiva pelo setor


privado e subvenes da demanda pelos rgos pblicos
Na maioria dos pases latino-americanos, as polticas habitacionais nacionais vm
sofrendo, nos ltimos 20 anos, marcada inflexo, ao abandonar o princpio dos
rgos pblicos construtores e/ou administradores de habitao de interesse social
que prevaleceu at ento e orientar-se para o estrito financiamento da demanda. Um
novo modelo operacional instalou-se progressivamente: a construo de conjuntos
habitacionais (quase sempre na modalidade de acesso propriedade na Amrica Latina,
com exceo do Mxico e do Chile, durante breve perodo) est hoje sob inteira
responsabilidade do setor imobilirio privado, com base em termos de referncia
bastante variveis conforme os pases (tamanho e custo mximo da unidade), ao passo
que rgos pblicos e entidades financeiras so responsveis pela concesso dos
financiamentos aos muturios, geralmente acompanhados de subvenes mais ou
menos volumosas e, s vezes, condicionadas existncia de uma poupana prvia.

Esse tipo de resposta institucional demanda habitacional tende a se espalhar na


regio, no tanto a partir do exemplo chileno, embora seja o mais antigo (anos 1980
e 1990), mas sim com base na experincia recente do Mxico e seus espantosos feitos
quantitativos: desde o incio dos anos 2000, foram construdas mais de 7 milhes de
unidades no pas, por construtoras privadas, na forma de gigantescos loteamentos
nas periferias das cidades, que contam, s vezes, com vrias dezenas de milhares de
unidades idnticas e muito pequenas. Na rea das polticas habitacionais, como na
da mobilidade, a circulao dos especialistas desempenha um papel relevante na
divulgao dos modelos de ao na escala regional, e esse xito mexicano quantitativo
inspirou diretamente o Brasil na elaborao do seu programa Minha Casa Minha Vida
(MCMV), lanado em 2009, e do seu sucessor, o MCMV 2, cuja meta a construo
de 2,4 milhes de unidades at 2014. Outros pases tambm adotaram esse tipo de
produo massiva ao longo dos anos 2000: o caso da Colmbia, que pretende construir
1 milho de unidades novas at 2014, das quais, em especial, 650 mil de interesse
social, por intermdio dos Macroproyectos de Inters Social Nacional (MISN), operaes
de urbanizao de grande porte. A Venezuela tambm est trilhando a via da pro-
duo massiva, embora os mecanismos de financiamento e o papel desempenhado
pelo setor privado sejam muito diferentes do que se v no Brasil, na Colmbia e no
Mxico. O programa Gran Misin Vivienda, lanado em 2011, prev a construo de
nada menos que 2 milhes de casas at 2017. Para os pases que optaram por esse
tipo de poltica habitacional, no se trata apenas de dar uma resposta institucional
demanda por moradia: o objetivo tambm, e acima de tudo, sustentar o cresci-
mento econmico ao estimular o setor da construo. No Mxico, em 2008, as 3

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 195 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

mil empresas de construo residencial representavam cerca de 2,4% do PIB total


e 61,3% do PIB da construo civil (versus 0,6% e 16%, dez anos antes) e o setor da
construo residencial fornecia emprego direto para 1,4 milho de mexicanos. No
Brasil, estima-se que a construo de 1 milho de unidades pode gerar a criao de
1,5 milho de empregos diretos e indiretos, e representar quase 2% do PIB.

Embora as novas polticas habitacionais recebam larga aprovao (principalmente


poltica) por conta de seu desempenho quantitativo, suas carncias e impactos
negativos as tornam, ao mesmo tempo e cada vez mais, alvos de crticas (Paquette
e Yescas, 2009; ONU-Habitat, 2012).Tais polticas no poderiam ser aladas ao
status de resposta universal demanda habitacional: esta, como vimos, possui impor-
tantssima dimenso qualitativa, e o desafio da Amrica Latina urbana hoje, no
mnimo, tanto melhorar as unidades existentes, principalmente dando acesso aos
servios bsicos, quanto produzir novas unidades. Alm disso, a oferta da moradia
social s acessvel a famlias adimplentes e capazes de reembolsar os financiamentos
contratados, o que exclui enorme parte da demanda, constituda por populaes consi-
deradas pobres, ou at mesmo muito pobres. Por fim, mesmo que essa produo
habitacional tenda hoje a se inserir no mbito da busca por um desenvolvimento
mais sustentvel [ 98 ], seus impactos ambientais, urbanos e at mesmo sociais so
maiores: expanso urbana, consumo de terras agrcolas, consequncias em termos
de mobilidade pendular, necessidade de gua, dificuldade para as famlias em morar
em bairros-dormitrios to grandes e em unidades to pequenas (s vezes menos
de 35m 2), sendo impossvel adequ-las s suas necessidades futuras, tenses sociais
geradas por bairros vistos como guetos. No Chile, onde foi concluda a fase de pro-
duo massiva de habitao de interesse social (nos anos 1980 e 1990), j hora de
implementar aes de renovao urbana nos grandes conjuntos habitacionais que
foram construdos na poca. Um programa-piloto lanado no fim de 2012 preconiza,
em alguns casos crticos, realizar demolies-reconstrues. No Mxico, as questes
da renovao j invadiram o debate pblico, especificamente por causa do altssimo
ndice de abandono das unidades sociais construdas desde o incio dos anos 2000,
estimado em cerca de 20% desse estoque (Negrete e Paquette, 2011).

[98] Hoje, no Mxico, todas as novas unidades de interesse social possuem ecotecnologias. No Brasil, a produo
massiva de habitao social tambm se insere na perspectiva do desenvolvimento sustentvel: as unidades
tero energia solar, conforme o plano nacional de luta contra os efeitos das mudanas climticas.

[ 196 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Programas tradicionais sempre atuais:


moradia progressiva, melhorias, regularizao fundiria
Paralelamente a essas polticas de produo massiva que vm se impondo, so muitos,
e bastante diversificados, os programas de moradia e mais amplamente de habitat
na Amrica Latina. Envolvem autoconstruo de casas novas (em especial progressivas),
melhoria das casas, dos servios e dos bairros, como tambm a constituio de reservas
fundirias, dentro de estratgias de preveno contra o desenvolvimento da habi-
tao informal (cf. Metrovivienda, na Colmbia). As aes de regularizao fundiria
so sempre muito presentes.

Os programas de interveno nos aglomerados subnormais privilegiam progres-


sivamente uma abordagem mais integrada, que leva em considerao, por exemplo, os
espaos pblicos, as condies de integrao na cidade e a questo do fortalecimento
dos instrumentos locais de planejamento e de gesto urbana (programa Habitat, no
Mxico). Tendem ainda a envolver diversos atores, as comunidades e os beneficirios,
alm das ONGs (Quentin, 2005) e prefeituras, como o caso do programa chileno
Fondo Solidario de Vivienda ou do Programa de Mejoramiento de la Comunidad,
no Paraguai (CEPAL, 2006). H muito tempo, o Banco Interamericano de Desenvol-
vimento desempenha um papel relevante no financiamento desse universo de aes
diversas: ao longo dos ltimos 25 anos, financiou 37 programas, por um valor superior
a 5 bilhes de dlares (Rojas, 2010).

No Brasil, o Governo Federal, com a participao de estados e prefeituras, e apoiado numa


densa rede de ONGs, investe muito nas favelas, em vrias frentes e com diversos programas:
regularizao fundiria, construo de infraestruturas para integrar os bairros na cidade e
prov-los de equipamentos pblicos (atravs do Programa de Acelerao do Crescimento),
produo de casas novas (que no se restringem a novos conjuntos na periferia, como no
Mxico, mas atuam tambm no tecido urbano existente), melhoria das casas, equipamentos
de sade etc. O programa Favela Bairro, criado em 1994, que tem forte apoio do BID, sem
dvida o mais emblemtico, embora no seja o nico (Son, 2008). As favelas brasileiras so
hoje um campo de inovao, em que o investimento oriundo de todos os atores pblicos
importante e especialmente visvel, embora nada seja perfeito e existam tambm severas
crticas ao que foi realizado.

O Chile, por sua vez, oferece um interessantssimo exemplo, sobretudo porque


conseguiu adequar o dispositivo de financiamento ao longo do tempo: inicialmente
focado na produo massiva de casas novas, em prol de uma ampla diversificao,
deixou aos poucos de subsidiar apenas a demanda de entrega de casas de interesse
social, para desenvolver, a partir do final dos anos 1990, todo um leque de linhas de

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 197 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

financiamento, abrangendo a moradia progressiva, as benfeitorias, o adensamento


de lotes, o leasing habitacional. Um dos avanos chilenos significativos foi o fato
recente de considerar-se as condies urbanas de insero das casas, avaliadas
por meio do conceito inovador de dficit urbano e no mais apenas o de dficit
habitacional (MINVU, 2009).

Na rea habitacional, embora o Mxico seja hoje referncia, em virtude de seus


recordes de produo de unidades de interesse social, o ativismo e a inovao devem
ser buscados no Brasil e no Chile, onde a problemtica abordada em frentes mltiplas
e contemplada por muitos programas diversificados.

Revitalizao urbana e intervenes sobre a cidade existente:


uma tendncia que est avanando, mas que ainda est, em grande
parte, por ser desenvolvida
O interesse pelas intervenes sobre o tecido urbano existente recente na Amrica
Latina, onde a cultura urbanstica dominante at agora deu preferncia s novas
urbanizaes. Durante a segunda metade do sculo 20, as grandes operaes que
marcaram profundamente vrias cidades no foram promovidas com um objetivo
de revitalizao urbana, mas no mbito de programas de renovao bastante radicais,
a partir da construo de grandes conjuntos habitacionais ( San Borja, em Santiago
do Chile, e Ttlatelcolco, na Cidade do Mxico, so alguns exemplos) ou da realizao
de grandes obras virias (como a construo dos ejes viales na Cidade do Mxico).
A redescoberta do potencial das cidades existentes, tal como so, ocorreu verda-
deiramente a partir do incio dos anos 1990, no prprio corao das metrpoles, em
especial em torno da questo da reabilitao dos centros histricos.

A revitalizao dos centros histricos:


uma pauta j antiga, mas sobre a qual ainda resta muito a fazer
A inscrio de vrios centros histricos latino-americanos na lista do patrimnio
mundial da UNESCO, nos anos 1980, teve papel relevante nesse interesse renovado
pela cidade antiga. No incio estritamente atuante sob a tica do patrimnio, a
abordagem desses espaos rapidamente se tornou, a partir dos anos 1990, mais
integrada, reconhecendo-se a necessidade de atuar no mais apenas nos prdios e
monumentos histricos, mas tambm nas reas residenciais (novas e antigas) e no
espao pblico, bem como nas questes de desenvolvimento econmico (em especial
pelo turismo). Importantes no discurso e tambm no papel (foram elaborados muitos
programas de revitalizao na Amrica Latina nos anos 1990 e 2000), esses mpetos de
interveno nos centros histricos geraram poucas transformaes urbanas realmente

[ 198 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

significativas alm da liberao dos espaos pblicos com o remanejamento dos


vendedores ambulantes, que algumas metrpoles, como Quito, Lima ou a Cidade
do Mxico, conseguiram levar a cabo (Stamm, 2008). Tal liberao um desafio
muito complexo para as autoridades, e no deve ser desprezado, pois constitui um
pr-requisito imprescindvel para qualquer outra interveno urbana nesses espaos.

Os centros histricos latino-americanos, especificamente nas maiores metrpoles,


ainda hoje so reas degradadas, carentes, onde muito resta a fazer. muito difcil
mudar os tipos de populao que os frequentam ou neles moram, embora isso
parea ser cada vez mais necessrio para os processos de revitalizao deslancharem:
a gentrificao, que alguns governos locais tanto desejam, ainda est longe de se
tornar realidade, e at mesmo as tentativas de investimento pesado nesse sentido,
pelo setor privado como as do bilionrio mexicano Carlos Slim, na Cidade do Mxico,
entre 2002 e 2006 no deram certo (Paquette, 2006). Apesar de duas dcadas de
reflexo e propostas, a revitalizao dos centros histricos ainda permanece como
um dos grandes desafios dos anos 2010 nas metrpoles latino-americanas. Alm das
aes desenvolvidas em matria de proteo e valorizao do patrimnio histrico,
so necessrias importantes aes em muitas reas: habitao, espaos pblicos,
transporte, redes A tarefa, contudo, complexa, pois envolve muitos atores e
interesses, e tambm porque no est claro o conceito de matrise douvrage *, bem
como ainda falta elaborar mecanismos de financiamento perenes. A montagem
institucional, financeira e tcnica usada na recuperao do centro histrico de Quito,
considerada um xito, fornece um exemplo no qual caberia se inspirar (Rojas, 2004) [ 99].
Por sua vez, as reflexes sobre a reorganizao da mobilidade nos centros histricos,
e em especial sobre a possibilidade de introduzir o VLT no corao de algumas
metrpoles latino-americanas, poderiam contribuir para a renovao da abordagem
da reabilitao desses espaos, ao propor uma perspectiva inovadora no tratamento
da questo.

* NdT: chamada de matrise d'ouvrage (em ingls Project Owner) a entidade que define as necessidades, os
objetivos, o seu cronograma e o oramento do projeto. Essa entidade dona da obra determina as premissas
do projeto, representando com isso, os usurios finais a quem destinado o equipamento. A matrise d'ouvrage
, portanto, responsvel pela expresso funcional das necessidades, mas no possui necessariamente as com-
petncias tcnicas para a realizao da obra. No setor pblico, o dono do projeto pode ser um governo
nacional ou local. No setor privado, pode ser uma pessoa fsica, uma empresa, uma ONG, etc.
[99 ] A Empresa Centro Histrico, sociedade de economia mista, criada ad hoc para executar o programa de
reabilitao, desempenhou papel decisivo na recuperao dessa rea.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 199 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Dos centros histricos, em sentido estrito, s reas centrais,


em sentido muito mais amplo: promovendo o readensamento
A partir do incio dos anos 2000, o interesse pelo tecido urbano existente, de incio
estritamente limitado aos permetros histricos, foi se estendendo s reas centrais
como um todo e ao centro da cidade ampliado (chamado de pericentro em
algumas cidades da Amrica Latina), com objetivos especficos de readensamento
e repovoamento: em todas as metrpoles da regio latino-americana, essas reas vm
registrando, h pelo menos 30 ou 40 anos, uma diminuio importante e contnua de
sua populao residente, mudanas de uso do solo e uma generalizada e preocupante
degradao. Impulsionada pelas injunes em prol do desenvolvimento sustentvel
e dos imperativos de controle da expanso urbana perifrica, a ideia de se reconstruir
a cidade sobre si prpria e de otimizar os equipamentos e servios existentes foi
ganhando adeses e hoje j desperta o interesse crescente de mais e mais cidades
(Santiago do Chile, Cidade do Mxico, So Paulo, Rio de Janeiro, Bogot, Montevidu).
Contudo, os dois programas at agora executados surtiram resultados dbios. Em
Santiago do Chile, cidade pioneira, foi lanado em 1990 um plano muito ambicioso
de repovoamento do centro. Com subsdios para a compra de casa prpria muito
atraentes para as famlias, a estratgia fez a construo nova disparar, com forte vis
especulativo, mas, quanto ao repovoamento, seus resultados decepcionaram (Paquette,
2005). A poltica de readensamento dos quatro bairros do centro do Distrito Federal,
implementada entre 2001 e 2006, gerou resultados semelhantes (a populao residente
no aumentou) e foi duramente questionada, especificamente porque a construo
de milhares de novas unidades residenciais no foi acompanhada por medidas de
atenuao dos possveis impactos negativos, em termos de qualidade de vida e
mobilidade (Paquette e Yescas, 2009). Ambas as experincias foram inegveis sucessos
do ponto de vista do mercado imobilirio, mas seus resultados no plano urbano foram
muito criticveis: os preos da terra dispararam e as reservas fundirias existentes
praticamente desapareceram. Mas nem por isso o princpio do readensamento pode
ser descartado pelas cidades: numa Amrica Latina caracterizada por um modelo de
desenvolvimento urbano firmemente voltado para a expanso, a reconstruo da cidade
sobre si mesma um imperativo incontornvel na busca de um desenvolvimento
mais sustentvel. No cabe dvida de que essa uma das orientaes que os governos
locais devem seguir, extraindo todos os ensinamentos possveis das duas experincias
j levadas a cabo na regio. No basta se ater a criar apenas mecanismos que estimulem
a produo de unidades novas e a compra de casa prpria. preciso inventar instru-
mentos de controle da alta dos preos da terra, garantir espao para a habitao
popular, trabalhar na questo do transporte coletivo e da melhoria dos espaos

[200] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

pblicos Alm disso, deve ser aprofundada a ideia da realizao de grandes operaes
urbanas estratgicas verdadeiramente capazes de deflagrar processos de revitalizao
urbana.

Grandes operaes de revitalizao urbana: uma pauta a ser explorada


Apesar da existncia de um significativo potencial de reciclagem urbana e da urgncia
em readensar a cidade, esse tipo de interveno de grande porte ainda pouco
difundido na Amrica Latina. Permanecem raros os exemplos de desenvolvimento
de brownfields ou assemelhados: reabilitao de alguns espaos centrais, com a
criao de grandes parques (Parque de los Reyes em Santiago do Chile; Parque Tercer
Milenio em plena Bogot); recuperao de grandes lixes na Cidade do Mxico
(bairro empresarial de Santa Fe; Parque Bicentenario ); reciclagem de antigas reas
industriais ( Paseo Santa Lucia em Monterrey, Mxico) ou aeroporturias (Projeto
Ciudad Parque Bicentenario no antigo aeroporto Cerrillos em Santiago do Chile),
porturias ( Puerto Madero em Buenos Aires; P orto Maravilha no Rio de Janeiro). De
modo geral, embora sejam muitos no papel, so poucos os grandes projetos urbanos,
de todas as categorias, que esto sendo executados (fora a realizao, pelo setor
imobilirio privado, de condomnios residenciais fechados ou de grandes shopping
centers ). O prprio conceito de grande projeto urbano ainda confuso, usado
indiscriminadamente para falar de grandes operaes, da realizao de novas infraes-
truturas de transporte (por exemplo, a criao de uma linha de BRT considerada
um grande projeto urbano) ou, ainda, de programas de ao para a reabilitao
dos centros histricos (Lungo, 2005). A carncia de instrumentos, tanto financeiros
quanto tcnicos, autorizando a realizao de grandes operaes de urbanismo em
parceria com o setor privado, com um real matrise douvrage pblica, explica em
parte essa situao. Devem ser envidados esforos no sentido de se desenvolver uma
cultura pblica de grandes projetos, bem como de instrumentos que possibilitem a
ao. As cidades latino-americanas s tero condies de enfrentar os desafios do
desenvolvimento sustentvel e do combate s mudanas climticas se desenvolverem
processos de revitalizao urbana planejados e conduzidos pelas autoridades.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [201 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Servios urbanos: uma rea que precisa de pesados investimentos.


O exemplo da gua potvel e dos resduos slidos urbanos [100 ]
Hoje, a melhoria dos servios urbanos, em especial no que tange ao acesso rede de
gua e ao gerenciamento dos resduos slidos, ainda um dos grandes desafios em
muitas cidades da regio. uma pauta que a regio ter de enfrentar nos prximos anos.

O acesso rede de gua tratada nas cidades


Embora, nos ltimos 30 anos, possam ser exibidos importantes avanos no acesso
s redes de gua tratada, essa questo permanece sendo uma grande e recorrente
preocupao na Amrica Latina urbana. Os indicadores de ligao rede de abasteci-
mento de gua nas cidades parecem altos se comparados com outros continentes:
estariam acima de 90% para dois teros dos pases da regio, sendo a Argentina, o
Chile e a Costa Rica mais bem equipados, ao passo que o Peru teria a menor cobertura,
pouco acima dos 80% (ONU-Habitat, 2012). Cabe, contudo, grande cautela quanto a
esses dados: a existncia de redes no garante o abastecimento contnuo e suficiente;
longe disso. Em muitas cidades latino-americanas, as infra-estruturas esto em mau
estado de conservao e a qualidade do servio, como a da manuteno, pode ser
avaliada, via de regra, como medocre (Jordan e Martinez, 2009; CAF, 2012). Em 2006,
estimava-se que cerca de cem milhes de pessoas no tinham acesso gua na regio
(BID, 2006). De um pas para outro, de uma cidade para outra, os cenrios so muito
heterogneos: existe um servio quase que universal e autofinanciado em Santiago
do Chile (servio pblico, no incio, tardiamente privatizado), enquanto na Cidade do
Mxico a perspectiva do acesso para todos de longo prazo [ 101 ].

A volta do clera na regio, em 1991, incentivou muitos governos a investirem no


setor. No entanto, o conceito de servio universal nem sempre prioridade institu-
cional e poltica. Para as camadas mais carentes da populao, faltam mecanismos
de financiamento e subvenes viveis e de longo prazo. Em geral, so necessrios
pesados investimentos, com os quais os governos locais no tm condies de arcar
sozinhos. Por sua vez, ao dar mais autonomia s esferas locais, a descentralizao gerou
conflitos de interesses entre as esferas nacionais, regionais e municipais. No incio

[100] Esta parte, sobre servios urbanos, foi redigida a partir das contribuies de Jean-Marc Fournier (professor da
Universidade de Caen), na questo do acesso rede de abastecimento de gua potvel, e Marie Nolle Carr
(doutoranda no Instituto de Estudos Superiores sobre a Amrica Latina IHEAL, Universidade Paris III), na questo
dos resduos slidos urbanos.
[101] A respeito das guas servidas, os ndices de ligao s redes de esgotamento sanitrio tambm so muito hete-
rogneas, de 55% na Bolvia at 97% no Chile (Jordan e Martinez, 2009). Mas essas guas raramente tm
tratamento adequado e as incidncias sobre a sade dos habitantes so graves.

[202] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

dos anos 1990, o entusiasmo em torno do modelo da parceria pblico-privada


conseguiu convencer alguns de que existia uma frmula de gesto aplicvel a toda
a Amrica Latina, tendo como meta alcanar o equilbrio financeiro para empresas
com viabilidade econmica, com tarifas que cobriam os custos, enquanto subsidiavam
as famlias de baixa renda. Vinte anos depois da aplicao desse modelo, o balano
dbio. Vale lembrar que, na Amrica Latina, a gesto da gua pelo setor privado
diz repeito a uma pequena minoria (ONU, 2009) e que, nesse quesito, so bastante
frequentes as interferncias entre posies cientficas e ideolgicas. Boa parte da
opinio pblica, dos polticos, dos acadmicos e dos ativistas de ONGs tem denunciado
o fracasso dessas privatizaes, elencando as suas causas: tarifas excessivas, prticas
de corrupo, abuso de poder por parte dos grupos privados, negligncia com as
populaes carentes, demisses em massa etc. J outros pesquisadores, bem como
o Banco Mundial (Chong, 2008), frisam a predominncia dos aspectos positivos nessas
mudanas: melhor lucratividade financeira, aumento da produtividade, melhora na
qualidade dos servios. Afinal de contas, se o processo de privatizao teve ou no
efeitos positivos sobre o acesso gua para todos e, mais amplamente, sobre as
condies de vida e o bem-estar das populaes mais carentes, no ponto pacfico.
certo que a privatizao no parece ser um fator de mudana fundamental: solu-
es tcnicas, combinadas com uma governana pblica adequada, tambm podem
melhorar os servios de gua para as categorias mais pobres, dentro de uma poltica
pro-poor (Laurie, 2007). Para enfrentar o desafio do acesso sustentvel gua
potvel para a maioria e realizar os pesados investimentos necessrios para tanto, as
cidades da Amrica Latina devero, sem dvida, mobilizar sua capacidade de inovao
e tentar conciliar as abordagens de economistas e engenheiros, de um lado, e as
prticas e representaes da sociedade, de outro, procurando tambm superar os
debates e clivagens ideolgicas que se cristalizaram nessa questo em especial
sobre os modelos de gesto e a privatizao , exacerbados por alguns casos tornados
emblemticos.

A gesto integrada dos resduos slidos urbanos


A exemplo do acesso gua, a gesto dos resduos slidos urbanos, em especial do lixo
domstico, tambm uma questo sensvel nas cidades latino-americanas, notada-
mente em termos ambientais e de sade pblica. Para enfrentar o seu crescimento
acelerado (devido intensidade e rapidez da urbanizao), a soluo de processa-
mento escolhida em quase todas elas foi a mais simples e mais barata: o aterro. Mas,
se 60% dos resduos slidos das grandes metrpoles so encaminhados para aterros
sanitrios, 44% do lixo de cidades de porte mdio e cerca de 59% do lixo das cidades
pequenas vo para lixes pouco ou nada controlados. Os lixes predominam nos

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [203]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

pases de maior populao da regio (Brasil, Mxico) e nos mais pobres, especialmente
na Amrica Central (Organizao Pan-Americana da Sade, 2005).
Desde o incio dos anos 1980, com base nas recomendaes das grandes organizaes
internacionais (entre as quais o BID), as metrpoles da regio dotaram-se de aterros
sanitrios administrados por entidades metropolitanas ou empresas privadas. A
quantidade de resduos slidos produzidos por seus habitantes viabiliza tais equipa-
mentos, j que, geralmente, os municpios pagam por tonelada de resduos slidos
urbanos processada (15 mil toneladas por dia em Buenos Aires, 21 mil toneladas na
Cidade do Mxico, 36 mil toneladas em So Paulo). No entanto, os aterros sanitrios
ficaram cercados pela urbanizao ao longo dos anos 1990 e a maioria chegou ao
fim da vida til no incio dos anos 2000, rapidamente saturados pelo aumento da
produo de resduos slidos (exemplo do Bordo Poniente, na Cidade do Mxico,
que acabou sendo fechado no fim de 2011). Essas instalaes geraram conflitos com
a vizinhana, que reclama da m qualidade do gerenciamento e da segurana.
Desde o fim dos anos 1990, com a adoo generalizada de legislaes ambientais, os
resduos slidos so cada vez mais objeto de polticas pblicas de gerenciamento
integrado recomendadas e, muitas vezes, apoiadas financeiramente pela cooperao
internacional (GTZ, OPAS-OMS, BID, Banco Mundial), bem como por ONGs ambien-
talistas. A gesto integrada, divulgada sob a sigla 3R (Reduzir, Reciclar, Reutilizar),
consiste em promover a responsabilidade ambiental dos governos locais com relao
produo e processamento de seus resduos slidos, alm da gesto participativa.
Trata-se de limitar o aterramento indiscriminado dos resduos slidos, de promover
a coleta seletiva em domiclio e a sua posterior valorizao por meio da reciclagem
ou da gerao de energia. A integrao dos milhares de catadores urbanos que j
praticam coleta informal dos materiais reciclveis amplamente incentivada por
esses novos programas. A diminuio da produo de embalagens representa outro
objetivo. Mas tais iniciativas tropeam na fragmentao poltico-administrativa dos
territrios e no carter especfico e isolado das experincias locais.
A valorizao energtica dos resduos slidos urbanos representa hoje um novo eixo
das polticas pblicas de gesto desses resduos. Escora-se em acordos de cooperao
desenvolvidos em nvel internacional que permitem aos pases industrializados aplicar
o Protocolo de Kyoto sobre a limitao das emisses de gases de efeito estufa. Mas,
para os pases latino-americanos envolvidos, isso requer financiar tecnologias de
custo elevado, tais como a incinerao e a operao do biogs. Esta ltima tecnolo-
gia envolve principalmente a recuperao de energia a partir do metano gerado pela
decomposio dos resduos slidos nos aterros sanitrios. J foi implementada no
Mxico, Chile, Brasil e Argentina.

[204] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Alm do urbano: investir nas grandes infraestruturas regionais,


outro grande desafio da Amrica Latina
Uma regio atrasada
Se, de um lado, a Amrica Latina investe agora cada vez mais nas suas cidades, de
outro, ela acusa significativo atraso nas grandes infraestruturas regionais, em especial
na rea de transporte, ficando em um patamar muito inferior ao do sudeste asitico.
A regio apresenta grave escassez de grandes vetores de comunicao terrestre:
no h, por exemplo, ligao de qualidade entre a Colmbia e o Panam, ou entre o
Brasil e o Peru. A densidade de estradas asfaltadas diminuiu na Amrica Latina desde
1980 e, na maioria dos pases onde existem dados, menos de um tero da rede viria
nacional pode ser considerado em bom estado. O transporte ferrovirio, em especial
para o frete, quase inexistente. At hoje, a regio no tem nenhuma ferrovia de trem
de alta velocidade para o transporte de passageiros (existem projetos no Brasil e no
Mxico). As infraestruturas porturias, insuficientes, esto saturadas Em relatrio
publicado em 2006, o Banco Mundial alertava para a premente necessidade de
aumentar os oramentos nacionais dedicados s infraestruturas, sob pena de ficar
para trs, longe da China e demais pases asiticos, estes em plena ascenso eco-
nmica. As empresas latino-americanas estariam perdendo competitividade por
causa da obsolescncia das infraestruturas e de suas carncias, e a regio teria menos
condies de gerar emprego e, consequentemente, de combater a pobreza (Fay e
Morrison, 2007).

Ao longo dos ltimos anos, vrios pases da regio resolveram lanar ambiciosos
planos nessa rea. Tal o caso do Mxico, com o Programa Nacional de Infraestruturas
(2007-2012 e 2013-2018), e tambm do Brasil, com os Programas de Acelerao do
Crescimento (PAC 1 e PAC 2, prevendo 660 bilhes de euros de investimento em
6 anos), bem como da Argentina, Chile e Colmbia (plano de melhoria e expanso de
3.450 km de ferrovias). Mas, na regio como um todo, a magnitude das necessidades
seria tamanha que, segundo alguns especialistas, esses planos ainda so insuficientes
para enfrentar o desafio que se apresenta aos pases latino-americanos. Estima-se
que a regio precisaria investir entre 4% e 6% do PIB nas infraestruturas, ao longo de
20 anos, para conseguir chegar ao patamar de um pas como a Coreia do Sul (Fay e
Morrison, 2007).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [205]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Uma abordagem setorial que pouco considera os desafios de planejamento


territorial, inclusive para a competitividade da regio em longo prazo
Um dos problemas enfatizados por essas polticas de investimento nas infraestruturas
tem a ver com o fato de que elas so elaboradas, sem dvida, antes para apoiar o
crescimento ou para voltar a ele do que para compensar o atraso nessa rea, conforme
uma lgica de longo prazo orientada para o necessrio reequilbrio dos territrios.
No entanto, as desigualdades regionais, em termos econmicos ou sociais, so muito
profundas na Amrica Latina (peso esmagador das capitais, desequilbrios urbano/
rural, fortes disparidades regionais). Hoje, a ideia de aproveitar esses investimentos
numa perspectiva de desenvolvimento regional para no falar em planejamento
territorial no sentido francs tradicional da expresso [ 102 ] , na verdade, pouco
promovida na Amrica Latina, at mesmo em um pas como o Brasil, que possui grande
tradio no planejamento regional (DGCID, 2006). Nesse contexto, os investimentos
se encaixam em lgicas setoriais isoladas (grandes operaes ou equipamentos
pontuais), que beneficiam determinadas reas do territrio inseridas nos circuitos da
economia globalizada, com uma crescente tendncia competio entre os territrios,
sem poltica de correo dos desequilbrios preexistentes, o que s aprofunda as
desigualdades. Com os governos latino-americanos apostando, principalmente, no
setor privado para compensar o atraso na infraestrutura, o risco de agravao das
disparidades alto em toda a Amrica Latina, pois no s as regies de um mesmo
pas, como tambm as diversas naes do subcontinente, possuem capacidades
diferenciadas para atrair investidores.

A execuo de grandes programas de infraestruturas sem orientaes estratgicas


claras no tocante ao planejamento territorial constitui, de certa forma, uma opor-
tunidade duplamente perdida para a regio: a de promover maior coeso territorial
(uma proposta na qual os governos no tm necessariamente interesse, embora dela
acabe dependendo, em longo prazo, a competitividade da regio), e a de se conseguir
recursos adicionais para combater a expanso territorial do narcotrfico, um problema
crescente na Amrica Latina. A no ocupao de determinadas reas, a sua perma-
nncia no isolamento, alm da falta de oportunidades para as populaes, so outros
fatores a favorecer o desenvolvimento do domnio dos cartis da droga sobre muitos
territrios. Uma poltica consistente de investimentos nas infraestruturas poderia
ter forte impacto nessa questo.

[102] Isto , no mbito de uma poltica que busca explicitamente sanar os desequilbrios regionais (entre urbano e
rural, entre regies de desenvolvimento muito desigual).

[206] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Concluso: promover a diversidade de opes em matria


de investimento urbano e articular as diversas aes,
duas portas para o futuro
Em matria de polticas de investimento urbano, a Amrica Latina , em muitos
planos, um territrio rico em inovaes, em que, com a ajuda do idioma comum e
dos especialistas, as ideias novas circulam e so divulgadas com rapidez. Demonstra,
ainda, ser uma regio gil na adoo de determinados modelos de atuao e ter uma
forma de pensamento nico, o que leva, paradoxalmente, a minorar os benefcios
da inovao. Esse fenmeno especialmente visvel no que diz respeito s polticas
de mobilidade urbana. Em uma regio onde as grandes agncias de financiamento
(Banco Mundial, BID, CAF) tendem, s vezes, a fortalecer esses modelos por intermdio
de seus financiamentos, importante zelar para que os governos nacionais, regionais
ou locais conquistem condies de analisar toda a diversidade das opes possveis
e no adotem de imediato solues prontas, mesmo que endgenas. As opes
tcnicas no devem ser colocadas a priori, mas resultar do diagnstico apurado das
problemticas e de uma reflexo aprofundada quanto s metas que se deseja
alcanar. Estas, por sua vez, levantam a importante questo do lugar do planeja-
mento urbano (mas tambm regional, para ir alm da cidade) em mdio e longo
prazo, que deve ser resgatado na Amrica Latina. Em nome de um planejamento
estratgico s vezes mal entendido, imps-se, em muitos lugares, uma cultura do
improviso e da oportunidade, na qual o espao e o papel do setor privado, sem dvida,
mereceriam ser reavaliados e reformulados. A relevncia do setor pblico na rea
de infraestrutura vem sendo enfatizada at pelo Banco Mundial e a forte participao
do setor privado no pode diminuir sua presena nos aspectos de planejamento e
regulao, bem como para garantir objetivos de equidade.

O segundo desafio para as polticas de investimento urbano, no incio dos anos 2010,
a articulao entre as diversas aes e intervenes, muitas vezes insuficiente, ou
at mesmo inexistente, devido predominncia de lgicas setoriais muito marcadas.
As reas do transporte pblico e da mobilidade, da habitao, bem como o desa-
fio da revitalizao urbana, no so universos isolados, que funcionam de modo
independente. Pelo contrrio, esto totalmente interligados, e avanos rumo a um
desenvolvimento mais sustentvel s sero conseguidos se os investimentos forem
entendidos de modo integrado e articulado. Qualquer novo investimento deve ser
considerado e avaliado na perspectiva desse importante princpio.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [207]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

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[ 210 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

2.2.2. As trs dimenses da descentralizao


Jean-Franois CLAVERIE
Sbastien VELUT
Com a participao de Diana Gomes

A descentralizao na Amrica Latina floresceu a partir dos anos 1980, com o advento
das redemocratizaes. Mas foi tambm tendo a crise econmica como pano de
fundo que ela ganhou seus contornos, ao ensaiar seus primeiros passos juntamente
com a dcada perdida" que se seguiu crise da dvida externa de 1982 (Claverie,
2011). O prprio termo descentralizao foi amplamente divulgado e repetido em
diversos pases, tanto unitrios como federativos, e ostentou significados distintos que
no deixam, entretanto, de gerar ambiguidades. Essa impreciso contribuiu para a
continuidade de um processo que assumiu feies bastante diversas. A descentrali-
zao foi associada a reformas polticas e institucionais que hoje j mudaram de
contedo. Alm das evolues estritamente polticas e do incremento da autonomia
local, aparecem principalmente as questes de ordenamento dos territrios, de
prestao de servios, e de desenvolvimento, que pem prova a capacidade dos
governos locais de se articularem entre si e com outras esferas de governo.

Alm da diferenciao clssica que existe entre desconcentrao do Estado e des-


centralizao, esta ltima contempla trs dimenses. A primeira a da transferncia
de atribuies do Estado central aos governos locais, ou de competncias emergentes
como por exemplo o desenvolvimento ou a proteo do meio ambiente local.
Para isto, torna-se necessrio adequar a arquitetura do Estado, nas suas diversas
esferas, evoluo de suas misses e objetivos. A descentralizao tambm abrange
a capacidade dos entes locais de se transformarem em verdadeiros governos locais
autnomos, de definir seus prprios modos de funcionamento, de eleger suas auto-
ridades, e at mesmo de definir suas prprias instituies. Essa viso poltica tinha
como justificativa a preocupao de firmar a democracia na esfera local, abrindo
possibilidades de experimentao e adaptao. E, finalmente, aparece a questo do
financiamento dos governos locais, envolvendo o sistema tributrio local, os repasses
e os mecanismos de controle oramentrio.

Nesses trs planos, a situao na Amrica Latina apresenta muitos contrastes. Como
tem sido bastante enfatizado, os pases latino-americanos so estruturados e capazes
de orientar as evolues sociais, mas so ao mesmo tempo pouco eficientes,
excessivamente burocrticos e carentes de recursos financeiros e humanos aptos

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 211 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

e competentes. A prtica da descentralizao tanto pode moderniz-los como


enfraquec-los. Ela tanto pode trazer inovaes e facilitar as adaptaes, como
suscitar a disperso das aes e das verbas pblicas.

No plano poltico, convivem hoje lado a lado na Amrica Latina, tradies de centra-
lismo e de autoritarismo com fortes expresses das identidades e das autonomias
regionais, profundamente arraigadas na histria, muito especialmente nos grandes
pases federativos. Nesses ltimos, a prpria dimenso dos territrios, as diferenas
entre as regies, os modos de desenvolvimento, a existncia de sociedades civis
locais detentoras de robustas identidades e de elites bem implantadas alimentam
as reivindicaes de autonomia justificando assim a adoo de um tratamento
diferenciado para as diversas regies. Em alguns Estados centralizados, as reformas
constitucionais trouxeram a ocasio de transformar a descentralizao em prioridade:
isso justificou por si s a incluso neste captulo de dois quadros sobre os processos
de descentralizao no Peru e no Equador. Alm disso, os sistemas tributrios so
reconhecidamente frgeis, o que, antes de mais nada, levanta a questo das fontes
de financiamento apropriadas esfera local e, especialmente hoje, da tributao dos
recursos naturais. Se nos grandes pases federativos como a Argentina e o Brasil, as
despesas dos governos locais equivalem metade das despesas do governo federal,
essa proporo cai para menos de 5% nas prefeituras da Amrica Central (Faletti, 2010).
O aumento dessas despesas requer o fortalecimento das capacidades de gesto
e de controle oramentrio.

Alm disso, a descentralizao levanta de maneira transversal a questo dos recortes


territoriais pertinentes. A maioria dos pases possui pelo menos duas esferas de governo,
uma local e uma regional, sobre as quais a descentralizao pode se escorar, mas que
ela tambm pode alterar. Via de regra, os pases latino-americanos apresentam
dois nveis principais de gesto: um nvel municipal ( tambm chamado de municipio,
partido, parroquia ) e um nvel regional (chamado de estado, provincia, departamento,
etc.). Usaremos neste texto os termos de municpios e de regies ao falar sobre esses
dois nveis, exceto quando nos referirmos a um pas especfico, lanando mo, nesse
caso, da denominao oficial em uso no pas em pauta. Alguns pases possuem um
terceiro nvel institucional, intermedirio entre o municpio e a regio, esse tambm
com denominaes diversas. A descentralizao questiona a adequao desses
recortes aos desafios de gesto enfrentados pelos entes locais e pelas populaes
e, de forma mais geral, a capacidade das instituies de constituir novas esferas de
ao ou de projetos, o que requer superar os particularismos, e o que poderamos
chamar de egosmos locais.

[ 212 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

A eleio democrtica dos 16.000 governos locais da Amrica Latina constitui um


avano considervel no processo de descentralizao poltica, da mesma forma como
os dispositivos de participao abertos s mulheres, s populaes indgenas, s
comunidades carentes e aos grupos sociais anteriormente excludos. Cabe entretanto
avaliar detidamente se estes dispositivos conseguiram realmente modificar os pro-
cessos de deciso poltica na escala local.
O aspecto mais positivo, e o mais notvel, est no aprimoramento da gesto municipal.
Embora a situao dos municpios seja heterognea, estes aperfeioaram nitidamente
seu modo de gesto e o seu funcionamento, abrindo-o participao e fiscalizao
cidad. So muitos os casos de sucesso de gesto municipal ou de boas prticas em
quase todos os pases. Hoje na Amrica Latina, muitas prefeituras atuam como verda-
deiros governos locais, superando, atravs das polticas pblicas que implantam, as
limitaes impostas pela legislao, pelas culturas institucionais e administrativas e
pelos controles do Estado.
Muitos desses governos locais se modernizaram, e em especial os maiores municpios.
Mas este no sempre o caso. A distncia, o isolamento, a carncia de recursos
financeiros e humanos e os esquemas de corrupo impediram alguns governos
locais de atuar com eficincia e de forma democrtica. A autonomia local tambm
vista como suscetvel de reforar o clientelismo e a corrupo. A falta de prerro-
gativas e de recursos nas instncias locais de fiscalizao, frente a poderes regionais
ou municipais estruturados, faz da esfera local um elo facilmente infiltrvel pelo
crime organizado, ou simplesmente vulnervel s ms prticas de gesto. Os Estados
centrais exigem, portanto, que esses municpios comprovem suas capacidades de
gesto antes de transferirem competncias e recursos. Contudo, o alcance desse
controle pode ser limitado, notadamente nos regimes federativos que preservam
os governos regionais das intervenes diretas do poder central.
Os governos, as agncias internacionais de financiamento e as instituies de fomento
do desenvolvimento tambm exigem dos municpios que aprimorem a governana
local e a eficincia da gesto, tanto no plano da democratizao dos processos,
quanto da qualidade da prestao de servios. Isso tem como consequncia a valori-
zao do governo local como instituio que articula os atores locais, empresas e
prestadoras de servios pblicos.
Por outro lado, as associaes nacionais ou continentais de governos locais, como a
Mercocidades, que rene municpios urbanos dos pases membros e associados do
Mercosul [ 103 ], conseguiram ser reconhecidas como interlocutoras legtimas junto s

[103] Isto , Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela, alm da Bolvia, Chile e Equador.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 213 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

autoridades nacionais e regionais. As prefeituras se tornaram um grupo de presso


poltica junto aos poderes centrais para defender a autonomia municipal, no intuito
de ampliar a descentralizao poltica e tributria, impulsionar polticas de desen-
volvimento local, entendido como a expanso e o aprimoramento dos servios
pblicos bsicos, e apoiar o desenvolvimento econmico endgeno para a gerao
de empregos visando reduzir, ou at mesmo erradicar a pobreza.

A descentralizao pode ser analisada pelo prisma das trs dimenses complemen-
tares, objeto das trs partes do presente estudo. A primeira a evoluo institucional
que define as competncias e o grau de autonomia dos governos locais. Aqui, pode-se
verificar uma tendncia geral descentralizao, mas abrangendo grande variedade
de situaes, e at, em alguns pases, o bloqueio ou o retorno a uma certa centralizao.
Em outras palavras, a descentralizao no um movimento inelutvel: est inserida
em um momento histrico, depende das mudanas polticas e sensvel conjuntura
econmica. Isto coloca os governos locais diante de novas responsabilidades. O modo
como eles as enfrentam constituir a segunda dimenso da anlise. Embora seja
arriscado generalizar para todo o continente, j que alguns casos vm contrariar fatos
estilizados, podemos, no entanto, salientar o aprendizado realizado pelos governos
locais no sentido de aprimorar seu funcionamento e os servios prestados ao cidado
em diversas reas, bem como sua capacidade de abraar novos campos de ao. Assim
mesmo, esse avano grandemente limitado pela questo oramentria que no se
resume aos sistemas de financiamento dos governos locais, mas que tambm tolhe
sua capacidade de gesto, atrelada que est s oscilaes macroeconmicas sobre
as quais os poderes locais no tm qualquer controle.

Tempos e formas da descentralizao


So diversos os formatos dos Estados da Amrica Latina. Assim, constata-se uma
grande heterogeneidade nas 106 unidades federativas dos 4 pases federais
(Argentina, Brasil, Mxico, Venezuela), nas 251 regies e departamentos das naes
unitrias e nos mais de 16.000 municpios, distritos ou cantes. Os pases de maior
extenso, Argentina, Brasil, Mxico e Venezuela, possuem um sistema federativo
com pelo menos duas esferas subnacionais, mas sem nvel intermedirio. Via de regra,
os pases unitrios tambm so dotados de duas esferas de governo (ver tabela 1).

As tenses entre o poder central e os poderes locais esto presentes na Amrica


Latina desde a poca colonial, com a oposio entre a autoridade imperial e a auto-
nomia relativa das colnias, em especial das cidades. As independncias tambm
constituram uma fase de duelos entre as autonomias locais, sob a autoridade dos

[ 214 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

caciques, e as foras centralizadoras. Essas lutas levaram ao desmembramento do


imprio espanhol, alimentando o ideal da integrao continental, enquanto o Brasil
mantinha a unidade graas presena do imperador.

Ao longo do sculo 20, os Estados reforaram a centralizao, enfraquecendo para


tanto os entes intermedirios e tolhendo a autonomia local. Depois da Segunda
Guerra Mundial, o planejamento nacional e as polticas de substituio das importa-
es sedimentaram a centralizao, com o fortalecimento dos Estados centrais,
favorecendo, ao mesmo tempo, alianas polticas entre as oligarquias nacionais e
locais. As crises polticas e econmicas dos anos 1970 enfraqueceram os Estados,
sem por isso devolver autonomia aos governos locais que, pelo contrrio, foram
postos sob tutela pelos governos autoritrios, preocupados em controlar todos os
espaos potenciais de participao poltica.

Um imperativo compartilhado
Embora a ideia da descentralizao j no fosse uma novidade, ela foi se instalando
junto com as transies democrticas em vrios pases a partir do fim dos anos 1980.
O fortalecimento dos poderes locais e da sua autonomia era enxergado como uma
maneira de se enraizar a democracia no nvel local, de abrir aos cidados espaos de
participao, mas tambm de modernizar a administrao pblica ao livr-la de tanta
burocracia e autoritarismo. Ela foi tomando corpo nas reformas constitucionais
adotadas por vrios pases (em especial, o Brasil em 1988, a Argentina em 1994 e o
Chile, em vrias etapas aps a volta da democracia) que alteraram o estatuto dos
entes subnacionais, ou reafirmaram a autonomia dos entes existentes. A Colmbia
e a Venezuela introduziram as reformas constitucionais mais significativas em
direo descentralizao. A Constituio Colombiana de 1991 estatui, por exemplo,
que a Colmbia um Estado social de direito, organizado na forma de Repblica
unitria, descentralizada, cujos entes territoriais so autnomos.

A descentralizao surgiu ento como um ingrediente imprescindvel da reforma


do Estado. Tal viso, divulgada pelos rgos multilaterais, escorava-se nos exemplos
europeus, com destaque para a Frana e a Espanha, que acabavam de vencer as
grandes etapas descentralizadoras das Leis Deferre no caso da primeira, e das auto-
nomias regionais no caso da segunda. Essas experincias serviram muitas vezes de
modelo para as reformas promovidas na Amrica Latina a descentralizao chilena,
por exemplo, internalizou parte dos instrumentos e do vocabulrio da descentra-
lizao francesa, sem, no entanto, concluir o processo de autonomia poltica das
regies. A descentralizao latino-americana, portanto, no foi apenas o resgate

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 215 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

da autonomia dos governos locais, colocados sob tutela pelos regimes autoritrios:
tambm foi uma descentralizao importada, principalmente do Sul Europeu, nas
suas premissas, instrumentos e nas competncias mobilizadas.

Essa reflexo poltica foi acompanhada, na dcada de 1990, por um exame crtico das
modalidades de financiamento dos governos locais, visando levar em considerao
as disparidades de potencial tributrio e das necessidades diferenciadas dos diversos
entes. O federalismo tributrio, no sentido amplo, isto , as modalidades de redistri-
buio da renda e das despesas entre esferas de governo, constitua um desafio
compartilhado pelos pases, no intuito de tornar os sistemas de financiamento dos
entes locais, no s mais eficientes, como tambm mais equitativos. Esperava-se
tambm da descentralizao um melhor foco nas despesas, nas necessidades das
unidades territoriais e o aperfeioamento, in fine, da eficincia das polticas pblicas
como um todo. Estava articulada a um discurso sobre o desenvolvimento local ampla-
mente divulgado pelos rgos de planejamento e pelos consultores especializados.

As experincias de descentralizao no validaram necessariamente esses diferentes


argumentos. O processo de descentralizao em determinados casos proporcionou
melhoras na gesto pblica, mas tambm levou a situaes subtimas em outros.
Esse debate, entretanto, contribuiu para introduzir a descentralizao na agenda
poltica, para reforar o discurso que preconizava mais autonomia e mais responsa-
bilidades locais e para explorar diferentes modalidades de descentralizao.

Modalidades diferenciadas
Na dcada de 1980, o cenrio de crise da dvida e de alta inflao alta justificava
formas de descentralizao que buscassem diminuir o tamanho da administrao
central, reduzir o dficit fiscal e promover o mercado. Com isso, vrios pases priva-
tizaram servios pblicos, no intuito de aliviar as contas do Estado e dos municpios.
Essas reformas, desenvolvidas na Argentina e no Chile, em contextos muito diferentes,
produziram resultados diversos. Tambm suscitaram fortes movimentos sociais de
repdio atuao do setor privado, como na Bolvia com o episdio da chamada
guerra da gua em Cochabamba, em 2000, contra a firma americana Bechtel que
comprara a empresa pblica de distribuio de gua.

Em um segundo momento, agregou-se aos debates sobre servios pblicos uma


reflexo em torno da democracia local e da participao. Esta visava o aprimoramento
dos processos de deciso e a responsabilizao dos polticos por suas aes perante
os cidados e eleitores. Desde o incio deste sculo, a questo da democratizao
no tem se restringido apenas aos dispositivos de governana ou de construo do

[ 216 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

consenso: ela se abriu mais para a diversidade das populaes e s suas expectativas
com relao ao governo local. Aqui se coloca no s a questo das populaes ind-
genas como tambm de outros grupos com representao insuficiente nos sistemas
usuais de poder, por exemplo, as populaes carentes, os jovens, as mulheres.

Quanto s suas formas, a democratizao de fato progrediu: enquanto em 1980


apenas alguns pases tinham prefeitos e vereadores eleitos, hoje todos os elegem
pelo sufrgio universal (ver tabela 1). Mas nem sempre o caso nas regies. A pro-
fundidade das reformas e seu impacto tm variado consideravelmente de um pas
para outro. A Argentina, o Brasil e o Mxico fortaleceram as instituies estaduais.
Os pases unitrios ampliaram as competncias dos municpios, embora vrios deles
criassem governos intermedirios eleitos: regies ou departamentos.

Os Estados tambm incrementaram a malha administrativa, criando novos entes


subnacionais. As diversas legislaes preveem geralmente critrios para a criao de
novos municpios, os quais precisam alcanar determinado patamar populacional e
dispor de recursos potenciais suficientes para emancipar-se. Com isso, o Brasil criou
cerca de 1.500 novos municpios na dcada de 1990, atingindo um total de 5 400. A
Constituio facilitou esse processo de criao, justificado pela necessidade de
adequar as divises territoriais distribuio da populao e de subdividir municpios
demasiadamente extensos alguns com a dimenso da Blgica. Por outro lado, ao
longo da sua histria, o Brasil fundou vrios novos Estados a partir dos grandes
territrios federais da Amaznia, que foram pouco a pouco subdivididos. Alguns
movimentos, alis, reivindicam ainda hoje a criao de um novo Estado, a ser chamado
de Carajs, que seria cindido do estado do Par. Essas criaes de municpios esto
hoje em ponto morto em razo de seu custo elevado, j que os novos entes passam a
ter oramentos para seu funcionamento. Outros pases tambm modificaram a sua
malha administrativa, como o Chile que instituiu duas novas regies e novas provncias.

Em todos os pases se coloca hoje a questo da administrao das metrpoles. As


capitais nacionais beneficiam frequentemente de um estatuto especial, embora hoje
em dia a tendncia seja adotar regimes municipais comuns. Por outro lado, a questo
da coordenao entre prefeituras para administrar as reas metropolitanas nem
sempre resolvida de forma satisfatria, principalmente quando rivalidades polticas
entre autoridades locais vm complicar as relaes institucionais entre os municpios.
Em alguns casos, existem instncias de dilogo e participao, como em Buenos Aires.
Em outros, como no Chile, o governo regional apoiado pelo governo nacional quem
assume as temticas metropolitanas. Na Colmbia, as grandes cidades (Bogot,
Barranquilla, Cartagena de ndias, Santa Marta e Buenaventura) constituem distritos
especiais que permitem uma gesto territorial coordenada. Na Amrica Central,

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 217 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

tambm existem algumas instituies de coordenao como a Corporao da rea


Metropolitana de San Salvador (COAMSS) e a Federao Metropolitana dos
Municpios de San Jos na Costa-Rica (FEMETROM). Suas finalidades limitam-se ao
ordenamento do territrio e ao planejamento.

A profundidade das reformas descentralizadoras varia de um pas para outro. O


Brasil, a Bolvia, a Colmbia, o Equador e o Peru avanaram muito nesse particular;
a Argentina e o Uruguai esto em situao intermediria. Os pases da Amrica
Central e a Repblica Dominicana iniciaram apenas recentemente seu processo de
descentralizao. O Mxico e aVenezuela so casos parte: os governos locais ficaram
enfraquecidos na Venezuela em razo das decises de um governo centralizador;
no Mxico, a maior relevncia conferida aos estados com relao aos municpios
gerou um desequilbrio. Na Argentina, no Brasil, na Bolvia, no Chile, na Colmbia e
no Equador, os recursos e as competncias so redistribudos em benefcio dos
governos subnacionais. Na Venezuela, a descentralizao dos anos 1990 foi corri-
gida por reformas que podero afetar as instituies locais ao priv-las dos recursos
atrelados sua autonomia. No Uruguai foram criados e escolhidos democraticamente
oitenta e nove novos municpios, sem oramento nem poder efetivos, enquanto no
Paraguai, a descentralizao est apenas engatinhando.

Por sua vez, os pases da Amrica Central esto evoluindo lentamente. A Guatemala
e a Nicargua aprovaram leis de descentralizao, enquanto Honduras e El Salvador
ampliaram os repasses financeiros aos municpios. Na Costa Rica, a eleio dos
prefeitos foi instituda em 2002, mas sem repasses financeiros aos municpios. No
Panam, a descentralizao foi introduzida na Constituio, mas no foi efetivamente
traduzida na legislao. Na Repblica Dominicana, a descentralizao faz parte da
agenda poltica dos governos e a lei autoriza o aumento dos oramentos municipais.
Entretanto, o processo lento e est demorando para ser efetivado. Cuba permanece
centralizada, embora estejam sendo cogitadas modestas tentativas na agenda das
reformas.

A tabela 1 resume as principais caractersticas dos governos locais na Amrica Latina.


Observamos que a populao mdia por municpio elevada, situando-se, de modo
geral acima de 20.000 habitantes, um porte sem dvida suficiente para permitir
economias de escala, mas que tambm reflete o fato de que existem municpios
rurais muito extensos que precisam administrar, no sem dificuldades, uma populao
esparsa. A maioria dos pases possui pelo menos duas esferas de gesto, s vezes trs
(Chile, Colmbia). Com exceo de Cuba, todos praticam a eleio democrtica das
autoridades municipais.

[ 218 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Tabela 1 Governos locais na Amrica Latina

Populao Populao Estado Municpios Eleies


(milhares de mdia por Provncias, municipais
habitantes municpio Regies, depois dos
2010) Departamentos perodos
autoritrios

Brasil 195 498 34 169 27 5 564 1986


Mxico 110 675 42 902 32 2 454 1977
Colmbia 46 299 40 253 32 1 102 1986
Argentina 40 738 18 804 23 2 223 1983
Peru 29 495 15 544 26 1 834 1981
Venezuela 29 043 82 038 24 335 1992
Chile 17 133 48 220 15 345 1992
Cuba 11 203 67 456 14 169 -
Equador 13 773 60 370 22 221 1935
Guatemala 14 376 40 101 22 333 1986
Bolvia 10 031 29 126 9 327 1987
Rp. Dominicana 9 899 63 314 32 155 1978
Honduras 7 621 24 074 18 298 1982
El Salvador 6 192 23 308 14 262 1984
Paraguai 6 460 29 989 17 231 1991
Nicargua 5 822 38 052 15 et 2 153 1990
Costa Rica 4639 55046 7 81 1948
Panam 3 508 44 577 9 75 1996
Uruguai 3 372 37 349 19 89 1985
Total 565 777 33 616 357 16 451 -

Fonte: Relatrios Mundiais GOLD 1 (2008) e 2 (2011) da CGLU.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 219 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Quadro 1 Descentralizao e democracia no Peru

O princpio da descentralizao foi inscrito na Constituio de 1979 que estabelece


que o Peru possui um governo unitrio representativo e descentralizado. Na dcada
de 1980, essa descentralizao foi idealizada como um processo de regionalizao,
na tradio do planejamento e do desenvolvimento regional. No plano poltico, ela
s foi posta em prtica a partir de 2002 com a Lei de Base da Descentralizao (17
de julho de 2002), a Lei Orgnica de Governos Locais (19 de novembro de 2002) e a
primeira eleio popular dos governos regionais no dia 20 de novembro de 2002.
Mas esse processo de descentralizao foi interrompido pelo presidente Fujimori
(1990-2000), cujo governo se tornou cada vez mais autoritrio a partir de seu auto-
golpe de Estado de 1992, e a deciso de mobilizar todas as foras do Estado na luta
contra o Sendero Luminoso. Esse perodo de guerra civil e de endurecimento do poder
central era pouco favorvel descentralizao institucional, j que o prprio Estado
peruano no conseguia manter o controle e a segurana em todo o seu territrio.
O presidente Toledo (2000-2005) relanou o processo, continuado por Alan Garcia,
apesar do resultado negativo do referendo de 2005 sobre a descentralizao. Alan
Garcia iniciou em 2006 o que chamou de choque descentralizador, visando acelerar
as transferncias de competncias para os governos locais.
O Peru est atualmente dividido em 25 governos regionais (que correspondem aos
24 departamentos do Peru e Provncia Constitucional do Callao). Estes governos
locais so pessoas jurdicas de direito pblico que gozam de autonomia poltica,
econmica e administrativa nas reas de sua competncia. Cada governo regional
formado por um Conselho Regional (rgo normativo e tributrio), por um Presidente
(rgo executivo) e por um Conselho de coordenao regional (rgo consultivo e
de coordenao com os municpios, formado pelos prefeitos das maiores cidades
municipios provinciales e dos representantes da sociedade civil).
O Presidente e o Vice-presidente regionais, bem como os membros do Conselho
regional so eleitos por sufrgio universal direto para um mandato de quatro anos
renovvel.
Existem atualmente 1.848 governos locais no Peru, entre os quais municipios pro-
vinciales e distritos, alm dos centros habitados (Municipios de centros poblados)
que representam o menor ente de governo local. Os municpios gozam de autonomia
poltica, econmica e administrativa nas reas de sua competncia. Da mesma forma
que os governos regionais, os municpios so dirigidos por um Conselho Municipal
(rgo normativo e tributrio) e a Prefeitura (Alcalda) como rgo executivo. Tanto o
prefeito como os membros do Conselho municipal so eleitos pelo sufrgio universal

[220] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

direto para um mandato de quatro anos renovvel [104]. De acordo com o artigo 195 da
Constituio Poltica do Peru, os municpios do pas possuem competncias exclusivas
que abrangem os servios bsicos, bem como o planejamento nas reas urbanas e
rurais. As competncias nas reas de educao e de sade pblica, em especial, so
partilhadas com os governos regionais dos quais dependem os municpios.

Tabela 2 Competncias dos governos locais no Peru

Competncias dos governos regionais Competncias dos municpios


Planejamento e promoo do desenvolvimento Servios bsicos (abastecimento
econmico, social e ambiental de gua tratada e esgoto sanitrio,
Infraestruturas regionais (vias de comunicao, feiras, abatedouros, iluminao
energia, servios bsicos) pblica, bibliotecas, cemitrios, etc.)
Meio ambiente (uso sustentvel dos recursos Planejamento (desenvolvimento
florestais e da biodiversidade) ordenamento)

Competncias compartilhadas pelas duas esferas de governo


Educao
Sade pblica
Regulao das atividades econmicas (agricultura, pesca, indstria, comrcio, turismo, energia,
hidrocarbonetos, minas, transporte, comunicaes e meio ambiente)
Meio ambiente (gesto sustentvel, qualidade ambiental, reservas e reas de preservao)
Cultura e turismo
Promoo da participao cidad

Elaborado por Diana Gomes com base na Lei Orgnica dos Governos Regionais.

[104 ] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Capitulo XIV De la descen-
tralizacin. Artculo 194.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 221 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

O funcionamento dos governos locais


Os governos locais dos diferentes nveis enfrentam dois tipos de desafios: de um
lado, garantir o aprimoramento dos processos democrticos na escala local e no
marco legislativo existente, e do outro, assegurar um determinado patamar de
desempenho no fornecimento de servios pblicos populao e mais amplamente
na realizao de suas misses bsicas. Em ambos os casos, suas prerrogativas so
estabelecidas pelos textos legislativos que definem seus estatutos, as formas de
eleio e de deciso e elencam suas misses bsicas.

O desafio democrtico
A descentralizao faz dos entes subnacionais espaos de exerccio e de aprendizado
da democracia. Alm da eleio direta das autoridades, um princpio generalizado a
todos os municpios (mas no s regies em todos os pases), o aprofundamento da
democracia local reverte em diferentes experincias e enfrenta vrias tenses, nota-
damente os riscos de captao da autoridade por grupos de poder, os sistemas
clientelistas escorados na corrupo ou que facilitam a ao das redes criminosas.

A proibio da reeleio das autoridades locais, decretada em alguns pases, como o


Mxico, pretende limitar o risco de instalao no poder de um lder nico, ao promo-
ver a rotao das autoridades. Tem como contrapartida negativa a falta de continuidade
nas polticas locais, j que as equipes, em sua grande maioria, so remanejadas a cada
eleio e que no existe funcionalismo pblico local permanente.

Por outro lado, os espaos de democracia local estimularam experimentos inova-


dores e variados de dispositivos de participao cidad, como o plano estratgico
participativo, os oramentos participativos, e diversos outros projetos idealizados
e executados graas ao aporte das sociedades civis. Foram experimentados outros
mtodos de participao, como as assembleias abertas, os referendos ou as consultas
diretas. Tambm foram institucionalizadas formas de fiscalizao, como os comits
de vigilncia e o processo de impeachment de polticos eleitos. Em alguns pases,
esses dispositivos de participao, dentro de estruturas descentralizadas, assumiram
tamanha relevncia que permitiram que setores historicamente marginalizados e
at mesmo excludos, se integrassem, participassem e governassem. Foi o caso nos
pases andinos: na Bolvia, a descentralizao de 1994 fortaleceu os municpios rurais
e promoveu a incluso das comunidades camponesas indgenas.

Os espaos de participao democrtica nos entes locais, em especial nos municpios,


possibilitou o aprimoramento das polticas sociais e a incluso das populaes mar-
ginalizadas na pauta dos governos. Nessa categoria, as polticas concernentes s

[222 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

mulheres merecem especial ateno, pois serviram de vetor para a sua maior parti-
cipao. Em vrios pases, o nmero de vereadoras e tambm de prefeitas aumentou
consideravelment, e foram criadas redes e associaes de mulheres que ocupam cargos
eletivos.

Ao mesmo tempo, muitas grandes cidades deflagraram processos de descentralizao


interna, com a criao de conselhos de bairros ou de subprefeituras, para se aproximar
da populao. Foi o caso em Buenos Aires, Rosrio e Montevidu. Os grandes distritos
urbanos da Colmbia tambm so subdivididos em bairros que contam com um
prefeito eleito. Em outras grandes cidades, como Santiago, so muitas as prefeituras,
o que propicia maior proximidade com os habitantes, em detrimento de uma viso de
conjunto. Tais polticas de descentralizao interna das grandes metrpoles precisaram
desenvolver solues jurdicas adequadas, nem sempre previstas nos textos funda-
dores. Foram implementadas com prudncia, pois embora os prefeitos e suas equipes
percebessem a necessidade de uma aproximao com a populao e embora os
moradores valorizassem o acesso facilitado s autoridades municipais nos bairros,
uma descentralizao demasiadamente profunda poderia levar o prefeito a perder
parte de seu poder, ou a entregar bairros inteiros a concorrentes polticos.

O oramento participativo foi posto em prtica em Porto Alegre no fim dos anos
1980 como uma resposta possvel demanda por democratizao das instncias
locais. O processo era baseado na discusso das prioridades oramentrias bairro por
bairro, em diversos fruns. A experincia foi exaustivamente apresentada, discutida
e imitada em toda a Amrica Latina e amplamente copiada pelos municpios, ou
generalizada nas suas premissas, como na Venezuela, antes de ser replicada por
prefeituras europeias. Sem dvida, esta a rea na qual a Amrica Latina trouxe uma
verdadeira inovao na gesto municipal e uma ferramenta que foi consideravelmente
divulgada, embora muitos estudos tenham apontado suas limitaes: a parte do
oramento sujeita ao processo participativo restrita, a prpria participao est longe
de envolver toda a populao e a legalidade das decises requer a validao pelos
processos clssicos de votao do oramento. Esse instrumento, entretanto, ajudou
a melhor direcionar o investimento municipal para as expectativas dos habitantes.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [223]


2. Estado e polticas pblicas
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Quadro 2 A descentralizao no Equador

A descentralizao no Equador foi impulsionada a partir de 2008 pelo presidente


Rafael Correa que aprovou uma nova Constituio, atribuindo grande prioridade
descentralizao. Mas trata-se ainda de uma descentralizao no papel, estando
ainda por ser implementada.
A Constituio de 2008 fez da promoo da igualdade entre os territrios, um
objetivo a ser alcanado por meio da descentralizao, expressa em um Cdigo
Orgnico, o COOTAD (Cdigo Orgnico de Organizao Territorial, Autonomia e
Descentralizao). Este estipula que as transferncias de competncias devem ser
acompanhadas por transferncias de recursos. O Conselho Nacional de Competncias
(CNC), responsvel pela organizao dessas transferncias, publicou em 2012 um
primeiro documento, o Plano Nacional de Descentralizao 2012-2015, que delineia
as grandes diretrizes: a subsidiariedade, a solidariedade territorial, isto , uma com-
pensao nacional das desigualdades, a justia econmica, a equidade e o direito das
nacionalidades. A descentralizao prope reequilibrar as funes entre as trs esfe-
ras de governo: provncias, cantes e freguesias. Os objetivos so a transferncia e o
financiamento, at 2015, das competncias exclusivas definidas pela Constituio.
Em 2012, foram promovidos debates sobre a descentralizao em cada provncia,
reunindo os entes subnacionais, representantes do governo nacional e da sociedade
civil. A proposta era estabelecer prioridades, compartilhar questionamentos a respeito
da governana local e, na medida do possvel, fornecer respostas. As concluses dessa
conferncia serviram de base para a elaborao do Plano Nacional de Descentralizao.
Entre as grandes questes, algumas no foram resolvidas, como os conflitos regionais,
especialmente os ambientais. Os conflitos polticos locais tampouco foram sanados.
Solucion-los ser um dos grandes desafios da descentralizao.
A descentralizao no Equador tem como objetivo maior aproximar os cidados do
seu governo e promover a participao. Assim, o excepcional ndice de confiana dos
equatorianos no seu governo (62 %, o maior ndice da Amrica Latina) leva a acreditar
no sucesso do processo. Entretanto, essa confiana est depositada principalmente
no Governo central, e pouco nos poderes locais, fragmentados e clientelistas.

[224] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

O desafio da eficincia
A descentralizao colocou os governos locais frente a responsabilidades maiores,
que eles nem sempre tm condies de assumir, enquanto se observa uma tendncia
geral ao incremento das competncias transferidas aos entes locais, envolvendo no
apenas os servios pblicos usuais como tambm as novas demandas (meio ambiente,
direitos das minorias). Enquanto os municpios urbanos de grande porte, onde vive
a maior parte da populao, dispem de modo geral de expressivos recursos humanos
e financeiros, a grande maioria dos municpios rurais se ressente de forma dramtica
da falta desses recursos.

A gesto dos servios pblicos suscita muitas discusses entre a opo por servios
inteiramente concedidos a empresas privadas ( o caso do Chile) ou, ao contrrio,
executados por empresas vinculadas ao poder pblico local. Aps os acalorados
debates do incio dos anos 2000 e as fortes crticas s privatizaes que os acom-
panharam, os governos locais parecem estar caminhando em direo a um maior
pragmatismo, ao buscar instituir sistemas adequados, com uma real fiscalizao das
prestadoras de servio privadas e, no caso de empresas pblicas, com maior exigncia
de eficincia. Assim mesmo, restaram algumas reas obscuras. Ao contrrio de servios
fundamentais, politicamente muito sensveis, como a gua, outros como o forneci-
mento de energia, a iluminao pblica, o processamento dos resduos domiciliares
atraram menos ateno crtica ou mobilizaram menos a populao.

De uma forma geral, cabe s esferas locais exercer as funes de ordenamento do


territrio local e de planejamento, mas estas permanecem s vezes sob a tutela de
servios centrais (Chile), ou no tm competncias suficientemente amplas para
planejar de forma integral o desenvolvimento de seu territrio. No vocabulrio
latino-americano, alis, fala-se mais frequentemente de planejamento territorial
que se refere regulao do uso do solo do que de ordenamento territorial no
sentido amplo e inclusivo que essa expresso pode ter em outros contextos. Ora,
os governos locais nem sempre possuem as competncias e a autonomia necessrias
para regular os usos do solo, pela falta de instrumentos de controle fundirio, de viso
prospectiva e, acima de tudo, de capacidade de impor a empreendimentos privados
princpios de interesse geral. Essa carncia se faz sentir tanto nas reas rurais quanto
nas zonas urbanas: as primeiras so muito pouco reguladas pelos governos locais, as
segundas, em princpio mais reguladas mas sem eficincia. Frente a essa proposta de
planejamento, impe-se aquela dos projetos que reestruturam profundamente a
cidade em nome do desenvolvimento.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [225]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

De fato a partir dos anos 1990 disseminou-se um discurso que valorizava o desen-
volvimento local e insistia na responsabilidade dos governos locais chamados a se
tornarem atores desse desenvolvimento. A ideia foi amplamente divulgada no Cone
Sul onde a descentralizao foi vinculada ideia de que as autoridades locais que
tinham melhores condies para impulsionar o desenvolvimento, e at mesmo o
desenvolvimento sustentvel, no seu territrio, graas maior mobilizao dos atores
locais, elaborao de projetos territoriais compartilhados, valorizao das vantagens
comparativas locais, criao de interfaces entre setores para promover a inovao
e a criao de empresas. Podem ser mencionados alguns casos exemplares onde
existem verdadeiras coalizes locais de crescimento, inclusive em cidades de porte
mdio, como Campina Grande no Brasil, Rafaela na Argentina ou Valdvia no Chile
ao lado da consolidao das metrpoles que possuem o maior potencial inovador.

Essa viso justificou o recurso ao planejamento estratgico amplamente divulgado


a partir da experincia de Barcelona, como o evidenciam os exemplos de Rosrio na
Argentina, Cuenca no Equador ou Medelln na Colmbia. Tambm foi geralmente
entendido como uma ferramenta de gesto local, que possibilita definir grandes
objetivos para um determinado territrio por exemplo, uma cidade grande ou
uma regio mas tambm conduzir um projeto especfico como a reurbanizao
de um bairro. A elaborao de documentos de objetivos, redigidos atravs de um
processo de consulta a vrios agentes locais, e validados em reunies pblicas, estava
no mago da proposta, e permitiria estabelecer grandes eixos de atuao. Embora
possamos, a posteriori, constatar que esses documentos reeditam muitas vezes uma
srie de premissas nada originais inspirados na vulgata do desenvolvimento sustentvel,
estes tiveram, entretanto, o mrito de propiciar debates e reflexes na escala local.
O planejamento estratgico , portanto, aproveitado tanto pelos efeitos estruturantes
sobre os agentes sociais (e sobre a capacidade de alterar a imagem que eles tm do
prprio territrio ou que esse territrio veicula para fora) quanto para finalidades
imediatamente concretas. Contudo, parece que o grande entusiasmo dos municpios
latino-americanos pelo planejamento estratgico, que teve seu auge no incio dos
anos 2000, est hoje perdendo flego.

Os entes locais tambm trabalharam pelo fortalecimento das identidades locais, na


perspectiva de aumentar o sentimento de pertencimento dos habitantes ao lugar,
de forma a encontrar mais facilmente solues compartilhadas ou superar conflitos.
Alm disso, com relao a regies que passam por uma evoluo rpida, o fortale-
cimento das identidades era visto como uma forma de acompanhar as mudanas,
mas resguardando os equilbrios locais, individuais e coletivos. Assim, o patrimnio
foi um tema de trabalho central e levou a solicitar o tombamento pela UNESCO de

[226 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

algumas regies, obrigando os municpios a assumir maior responsabilidade no que


tange proteo dos stios e monumentos. Podemos mencionar os bairros por-
turios de Valparaso (2003), as paisagens do caf na Colmbia (2011), a catedral de
Len na Nicargua (2011), as paisagens do Rio de Janeiro (2012). Embora o processo
seja necessariamente canalizado por instncias nacionais, ele geralmente nasce de
iniciativas locais capazes de mobilizar a esfera central, ou de se articular com a mesma.
O fato de integrar componentes do patrimnio mundial, um trao compartilhado
com elementos do patrimnio cultural, como o tango, reconhecido pela UNESCO em
2009, ajuda naturalmente a fortalecer as identidades locais, ao oferecer aos governos
locais a oportunidade de ampliar sua presena, de se modernizar assumindo novas
funes, alm de participar de redes internacionais.

A capacidade de instaurar um bom governo crucial para o prosseguimento da


descentralizao, embora esse termo possa ter interpretaes diversas. O fortaleci-
mento das capacidades das administraes locais, que passa pela capacitao, algo
fundamental. Por outro lado, frente a situaes problemticas, novas modalidades
centralizadoras emergem, que reduzem a autonomia local e exigem a validao pelo
governo nacional das capacidades dos entes locais como condio para transferir
competncias e recursos financeiros. Na Costa Rica, esse mtodo acabou travando
a descentralizao.

O movimento municipal
O movimento associativo municipal, nacional e internacional, representa um grupo
de presso, que se dedica a apoiar o fortalecimento institucional e as capacidades de
gesto dos municpios mais pobres. Em muitos pases (Colmbia, Mxico, Equador),
essas associaes de municpios conseguiram implantar servios de assessoria tcnica
e de treinamento para atender as necessidades, suprindo assim a carncia em recursos
humanos locais.

Existem associaes nacionais e internacionais de entes subnacionais (ver tabela 3) que


tambm participam de redes mundiais (CGLU, Cidades unidas). Da mesma maneira,
foram criadas nos ltimos anos, associaes que abrigam as esferas intermedirias
(provncias, departamentos) atuando como grupos de presso sobre o Estado
nacional. Alm disso, a FLACMA agremia os municpios da Amrica Latina e filiada
CGLU. A j mencionada associao Mercocidades ostenta grande dinamismo, que
se reflete no funcionamento regular de grupos de trabalho que agregam municpios
em torno de determinadas problemticas (planejamento, participao, reas verdes
etc.), a fim de promover as trocas de experincias e a divulgao de boas prticas.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [227]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Essas associaes esto vinculadas a outras instncias supranacionais, como por


exemplo as assembleias regionais de parlamentares.

Os congressos nacionais dos governos locais, as reunies tcnicas, as oficinas de


capacitao, as diversas sesses (entre 2010 e 2012) da cpula mundial das autoridades
locais e dos lderes regionais na Cidade do Mxico, os comits e escritrios da FLACMA
na Repblica Dominicana, em Porto Rico e na Costa Rica, o Frum Ibero-Americano
dos Prefeitos de Asuncin e a reunio dos prefeitos em Milagro (Equador) redundaram
na identificao dos campos de interesse e das prioridades desse movimento des-
centralizador.

Essas prioridades articulam-se em torno da defesa da autonomia local, visando atender


melhor s preocupaes e as expectativas dos cidados. Presume-se que a descen-
tralizao poltica, administrativa e tributria, capaz de aprofundar a democracia
e o Estado de direito, proporcionar melhor incluso social e avanos nas condies
de vida da populao. Os temas do combate pobreza, da igualdade dos sexos,
das etnias, da igualdade cultural, poltica e religiosa, da responsabilidade ambiental, dos
direitos de migrao e de mobilidade permanecem prioridades proclamadas. Esses
movimentos salientam, por outro lado, que iro lutar contra as tendncias centrali-
zadoras que ressurgem em perodo de crise e tendem a transformar os governos
locais em bodes expiatrios dos governos nacionais.

[228 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Tabela 3 Associaes de municpios na Amrica Latina

Pas/regio Nome da associao Sigla Ano de criao

Associaes regionais:
Amrica Latina Federao Latino-Americana de Cidades,
Municpios e Associaes de Governos Locais FLACMA 2000

Associaes sub-regionais:
Amrica Federacin de Municipios del Istmo FEMICA 1991
Central Centroamericano
MERCOSUR MERCOCIUDADES 1995
Amrica Latina Federao de Mulheres Municipalistas da Amrica
Latina e do Caribe FEMUM-ALC 1998

Associaes nacionais:
Argentina Federacin Argentina de Municipios FAM 1997
Bolvia Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM 1999
Brasil Associao Brasileira de Municpios ABM 1946
Confederao Nacional de Municpios CNM 1980
Frente Nacional de Prefeitos FNP 2001
Colmbia Federacin Colombiana de Municipios FCM 1989
Costa Rica Unin Nacional de Gobiernos Locales UNGL 1977
Chile Asociacin Chilena de Municipalidades ACHM 1993
Equador Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas AME 1940
El Salvador Corporacin Municipal da Repblica
de El Salvador COMURES 1941
Guatemala Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala ANAM 1960
Honduras Asociacin de Municipios de Honduras AMHON 1962
Mxico Asociacin de Autoridades Locales de Mxico AALMAC 1997
Asociacin Mexicana de Municipios AMMAC 1994
Federacin Nacional de Municipios de Mxico FENAMM 1997
Nicargua Asociacin de Municipios de Nicargua AMUNIC 1993
Panam Asociacin de Municipios de Panam AMUPA 1995
Paraguai Organizacin Paraguaia de Cooperacin
Intermunicipal OPACI 1964
Peru Asociacin de Municipalidades del Per AMPE 1982
Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales ANADIS 2003
Red de Municipios Rurales del Per REMURPE 1997
Rep. Dominicana Federacin Dominicana de Municipios FEDOMU 2001
Uruguai Congreso Nacional de Intendentes CNI 1959
Venezuela Asociacin de Alcaldes Venezolanos ADAVE 1996
Asociacin de Alcaldes Bolivarianos ADABOVE

Fonte La dcentralisation et la dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD , CGLU, 2008.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [229]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

O movimento municipal tambm promove a aproximao e a cooperao entre


municpios de um mesmo pas. Congregar municpios parece ser necessrio para
tratar de determinados assuntos, no s as questes metropolitanas, como tambm
a gesto de stios tursticos e de problemas ambientais. Porm, nem todos os pases
dispem de uma legislao que facilite tais aproximaes: estes so temas sobre os
quais as associaes municipais podem se mobilizar, bem como a no menos estratgica
questo das finanas locais.

Finanas locais
O financiamento dos entes subnacionais e o controle de suas despesas ainda consti-
tuem uma questo de maior relevncia na perspectiva de uma descentralizao
efetiva. Muitas vezes, a legislao descentralizadora imprecisa neste quesito, que
fundamental para a sua implementao. Hoje, a questo do financiamento est dire-
tamente relacionada explorao dos recursos naturais e distribuio da renda da
minerao. Como a gesto local pode ser afetada pelo clientelismo e a distribuio de
favores, os governos nacionais resistem geralmente ideia de aumentar os oramentos
locais sem receber garantias sobre o uso dos recursos. Contudo, difcil corrigir o fato
de que o emprego pblico local nem sempre imprescindvel serve para suavizar
uma situao de crise ou para absorver parte da mo de obra nas regies carentes.
Na prtica, trata-se de um dos recursos usuais do poder poltico e de um mecanismo
de correo das desigualdades regionais.

No mais na Amrica Latina do que em outras partes do mundo, as finanas locais


correspondem a uma otimizao da gesto das funes, das competncias e dos
repasses tributrios. So equilbrios em constante evoluo, resultando de processos
histricos complexos e refletindo as tenses existentes entre governos centrais e locais.

A questo do financiamento
Em uma regio onde a presso fiscal geralmente reduzida, no de se estranhar
que muitas vezes faltem recursos para que os governos locais possam assumir todas
as suas misses. A fiscalidade local o elo fraco da descentralizao, j que insufi-
cincia das bases tributrias se somam as deficincias dos sistemas de arrecadao
e as desigualdades entre reas diversamente providas. No entanto, nos pases fede-
rativos, as regies possuem oramentos bem expressivos. Em 2012, por exemplo, o
Estado de So Paulo executou 150 bilhes de reais (50 bilhes de euros) de despesas,
ou seja, dez vezes mais que a regio francesa da le-de-France. O Chiapas, embora
considerado um dos estados pobres do Mxico, gastou 47 bilhes de pesos em 2012,
isto , cerca de 2,8 bilhes de euros.

[230 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

A evoluo dos processos de descentralizao observada com nitidez na progresso


das despesas dos governos locais, percebvel em quase todos os pases (tabela 4). Se
em 1980 a mdia do investimento dos entes subnacionais era de 11,6 % dos gastos
totais do governo central, esse ndice hoje de 20 %. A situao de cada pas
especfica, com condies peculiares que permitem classificar a descentralizao
como alta, mdia. baixa ou nula. No Brasil e na Argentina, pases federativos, as
despesas dos estados e das provncias representam 50 % dos gastos do Governo
Federal.

As fontes de recursos dos governos locais so diversificadas. Via de regra, os munic-


pios arrecadam tributos fundirios e taxam os servios fornecidos aos moradores,
os veculos ou determinadas atividades. Entretanto, os desequilbrios horizontais
entre entes territoriais existem e so potencializados pelas considerveis desigual-
dades de renda entre as regies, alm da capacidade desigual dos servios fiscais
locais de coletar os impostos, de manter atualizadas as bases tributrias, de efetuar
reavaliaes fundirias e de processar, caso necessrio, os contribuintes. Apenas os
estados brasileiros e as provncias argentinas arrecadam impostos significativos:
trata-se para os primeiros do ICMS (Imposto sobre a circulao das mercadorias) e
para as segundas de um imposto sobre o faturamento das empresas. Nos outros pases,
inclusive federais, as regies dependem de repasses financeiros do governo central.
Isso apresenta a vantagem de concentrar a arrecadao do imposto, o que garante
maior eficincia e bases tributrias mais amplas, mas traz consigo o inconveniente
de desresponsabilizar as esferas subnacionais, que devem o seu financiamento muito
mais sua capacidade de negociao com o governo central do que boa sade da
prpria economia.

Os governos locais recebem, alm disso, outros repasses das esferas superiores de
gesto, quer de modo incondicional, quer atravs de programas especficos. O valor
desses repasses e seus modos de apurao so muito variados. Podem ser regula-
mentados por dispositivos nacionais, como tambm podem existir mecanismos de
distribuio dentro das prprias regies, que ficam fora da alada da fiscalizao
do governo central. Assim, na Argentina e no Mxico, os municpios dependem do
financiamento das provncias e dos estados que possuem seus prprios sistemas de
distribuio oramentria.

A tendncia atual o desenvolvimento de financiamentos por projeto, por meio de


fundos especficos criados em nvel nacional. Pode se tratar ou de mecanismos de
desconcentrao dos gastos, cuja administrao delegada s autoridades locais,
mas com regras precisas, ou de recursos que os governos locais podem pleitear com

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 231 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

base em projetos. Esse sistema foi especialmente desenvolvido no Chile, sob a gide
do Ministrio do Interior, que financia as iniciativas regionais e municipais colocando
em concorrncia os projetos apresentados. Dispositivos como esses garantem o
direcionamento dos recursos e, no caso de concurso, a seleo dos melhores projetos
e um trabalho aprofundado na elaborao das propostas o que traz o risco de criar
efeitos de competio entre os governos locais, em prejuzo da cooperao.

Por fim, o acesso dos governos locais ao crdito , geralmente, muito controlado,
no intuito de conter a dvida pblica como um todo. Na Argentina e no Brasil, a
dvida dos governos locais significativa: da ordem de 10 a 15% do PIB, mas em todos
os demais pases muito inferior. O peso da dvida dos governos locais foi um agravante
para a crise argentina de 2002, quando as provncias precisaram enfrentar reembolsos,
ao passo que suas receitas entravam em colapso. Os governos centrais procuram
portanto cercear o endividamento local, o que pode levar utilizao de subterfgios
por parte dos governos locais, tais como emprstimos dos bancos das provncias ou
dos municpios ou, como na Argentina, a emisso de ttulos provinciais que circulam
como uma quase-moeda. Na Colmbia, os municpios podem se endividar para
realizar investimentos, desde que os reembolsos no superem 40 % do resultado
operacional. Em outros pases (Chile, Equador, Repblica Dominicana), os governos locais
no podem contrair dvidas: somente o governo central pode faz-lo, eventualmente
para financiar programas destinados aos governos locais.

Alm disso, o modelo de reprimarizao das economias, isto , o crescente peso dos
setores primrios no valor agregado e nas exportaes, que caracteriza vrios pases
da Amrica Latina desde a dcada de 2000, realou a questo da tributao dos
recursos naturais, e em especial, da minerao. Neste particular, existe uma tendncia
de repassar aos governos locais parte da renda tributria oriunda dessas atividades.
Esse sistema foi posto em prtica na Bolvia, na Colmbia, no Peru e na Argentina,
onde a reforma constitucional de 1994 reconheceu o direito das provncias sobre os
recursos de seu subsolo, o que as autoriza a estabelecer o valor dos royalties da
minerao. Em outros pases, como o Chile, o Mxico e a Venezuela, embora a extrao
do petrleo e dos minrios tenha um peso considervel, a renda tributria direta
centralizada.

A redistribuio da renda das atividades de minerao em benefcio dos governos


locais e das comunidades diretamente atingidas pela explorao foi posta em prtica
no Peru, aps rduas negociaes entre o Governo nacional, as companhias e as
populaes locais que se opunham aos grandes projetos de minerao. Implantados
em regies carentes, esses projetos vm reestruturar por completo esses territrios

[232 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

e o acesso aos recursos de que dispem as comunidades. O repasse de uma parte dos
tributos sobre a minerao representa uma forma de compensao. Tambm visto
como um instrumento para modernizar as regies envolvidas, para diversificar suas
economias, no intuito de prepar-las para a situao de ps-minerao.

Isso, entretanto, traz tona vrias questes, em especial a do permetro de distribuio.


No Peru, o imposto sobre a minerao redistribudo em diversas esferas locais,
desde as comunidades e os municpios em cujas terras esto localizadas as minas, at
os departamentos. Na Colmbia, a renda da minerao e do petrleo redistribuda
para todas as regies, inclusive aquelas que no possuem minas no seu territrio.
Com isso, alguns entes locais se beneficiaram de altssima renda, sem ter sempre a
capacidade de administr-la, nem de executar programas de despesas altura de
tamanhos recursos. Os Estados, de um modo geral, restringiram o uso desses recursos
a projetos de desenvolvimento estratgicos: investimento na infraestrutura, educao
e pesquisa, principalmente. Porm, em regies carentes, mal providas e subequipadas
em instituies de ensino superior, elaborar e realizar um verdadeiro plano de desen-
volvimento representa um grande desafio. Ao contrrio, na Argentina, as provncias
usam livremente esses recursos, e algumas chegam a desenvolver servios sociais de
qualidade, em especial, na rea da sade. Tal opo oferece vantagens imediatas para
as populaes e uma fonte de legitimao poltica para os governadores, mas no
promove o desenvolvimento de outras atividades produtivas.

Gesto
A qualidade da gesto oramentria local altamente variada. Melhor do que elencar
regras gerais, salientaremos aqui alguns pontos de reflexo que indicam que a
descentralizao evolutiva e reflete as caractersticas das sociedades.

Os processos oramentrios so desigualmente aprimorados. Para os municpios de


pequeno porte, estabelecer um oramento uma operao muito complexa. Para
os grandes estados uma necessidade e existe um verdadeiro processo oramentrio
sancionado pelas assembleias estaduais. Mesmo nesses casos, os governos locais
latino-americanos, de uma maneira geral, no possuem oramentos analticos, mas sim,
na maioria dos casos, despesas por setores de governo. Os dispositivos de oramento
participativo, diversamente utilizados, s cobrem uma pequena parte do oramento
total, via de regra, a do investimento em infraestruturas de interesse social. Constituem
real inovao, mas no poderiam substituir por completo as prticas usuais de plane-
jamento oramentrio.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [233]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

A distribuio entre salrios e investimentos muito varivel. Em alguns pases


(Bolvia, Colmbia, Mxico e Paraguai), os salrios representam mais de 60% dos
gastos, at mesmo 80% no Mxico. Ao contrrio, no Chile, na Guatemala e no Peru,
os investimentos que constituem a maior parte das despesas, s vezes acima de
50%. A Argentina e o Brasil apresentam distribuies mais equilibradas entre os tipos
de gastos. Tais discrepncias, relacionadas repartio das funes entre esferas
de governo, tambm conduzem a limitaes oramentrias diferenciadas.

Os procedimentos oramentrios esto em plena evoluo. As grandes cidades da


Colmbia so as que exibem os oramentos mais transparentes, com rgos de
fiscalizao dos distritos ( contralora e veedura ) e a publicao anual de um balano
das atividades realizadas, dos empenhos oramentrios e dos contratos firmados.
Esses documentos apresentam ao mesmo tempo as realizaes polticas e as execues
oramentrias. No Brasil, um Tribunal de Contas em cada estado emite, cada ano,
um parecer sobre a execuo oramentria. Na Argentina e no Mxico, os rgos
existem, mas seus trabalhos no so to diretamente acessveis quanto no Brasil, os
documentos disponibilizados para o pblico so escassos e a eficincia da fiscalizao
desigual. No Chile, dentro de uma dinmica centralizada, os rgos centrais que
auditam as contas das regies.

[234 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Tabela 4 Evoluo da distribuio das despesas dos governos locais

Evoluo da descentralizao na Amrica Latina: 1980-2009


% de gastos dos governos intermedirios e locais nas despesas do governo central

Brasil 1980 32,4 Brasil 2008 55,0


Colmbia 1982 26,3 Argentina 2006 50,8
Argentina 1980 22,2 Peru 2007 34,0
Mxico 1980 22,0 Colmbia 2006 33,0
Equador 1980 18,3 Mxico 2007 31,8
Bolvia 1986 14,8 Bolvia 2008 27,0
Equador 2004 22,1
Mdia na Amrica Latina 11,6
Mdia na Amrica Latina 18,9
Peru 1990 9,1
Uruguai 1980 8,6 Chile 2007 14,0
El Salvador 1978 5,8 Uruguai 2005 13,2
Paraguai 1980 5,5 Venezuela 2007 8,0
Guatemala 1980 4,5 El Salvador 2007 7,0
Costa Rica 1980 4,0 Paraguai 2007 6,5
Chile 1980 3,7 Rep. Dominicana 2006 5,3
Rep. Dominicana 1980 3,5 Guatemala 2009 4,4
Nicargua 1988 3,4 Costa Rica 2007 3,7
Venezuela 1979 2,4 Nicargua 2006 3,8
Panam 1980 2,0 Panam 2005 1,7

Fonte: La dcentralisation et la dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD CGLU 2008.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [235 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Concluso
Apesar dos efetivos avanos da descentralizao, a Amrica Latina ainda uma regio
marcada pela alta centralizao poltica, territorial e econmica, bem como por um
fenmeno exacerbado de concentrao urbana e de imensas disparidades sociais e
territoriais. Muitos governos locais da Amrica Latina se modernizaram procurando
oferecer resposta para as demandas da sociedade atual. A distncia, o isolamento e
a falta de recursos humanos, tcnicos e financeiros impedem a maioria dos municpios
de implantar uma gesto mais eficiente. O desafio dos governos centrais continua
sendo o de aprofundar a descentralizao poltica e tributria, para apoiar e fortalecer
esses municpios.

Os ltimos anos registraram a emergncia de uma sociedade civil exigente na esfera


local. Paralelamente, a globalizao redundou na ampliao do leque das responsa-
bilidades e das demandas endereadas aos governos locais, as quais incluem, cada vez
mais, temas de interesse global, como o aquecimento planetrio, e no apenas misses
de interesse local.

Nesse contexto, a agenda poltica proposta pelo movimento municipalista e alguns


governos locais se adequa, em geral, dinmica de um mundo em constante evoluo.
Segundo esse movimento, mais do que administraes municipais reguladas e
fiscalizadas por uma administrao central, so necessrios, acima de tudo, governos
locais eficientes, que ofeream melhores servios aos cidados e os incentivem a
participar ainda mais.

Os entes locais introduziram novas tecnologias de gesto e de informao, dando


maior ateno aos efeitos colaterais centralizadores que estas podem gerar quan-
do implantadas pelos governos centrais. As TICs (Tecnologias de Informao e
Comunicao) no resolvem todos os problemas, mas podem diminuir as falhas de
informao e facilitar a divulgao da cultura e da educao nas reas mais carentes
e mais extensas.

Entretanto, a descentralizao no uma tendncia inelutvel. Avana em velocidades


e conforme modalidades muito diferentes de um pas para outro. Embora exista uma
relativa concordncia sobre a necessidade de administrar determinadas questes
mais perto do cidado, nem sempre simples transferir responsabilidades e recursos
a governos locais que, nem sempre esto preparados para assumi-las, mas que tam-
bm podem gerar problemas polticos no seu relacionamento com as autoridades
centrais. A descentralizao precisa ser entendida ao mesmo tempo como a busca

[236 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

pragmtica por um equilbrio entre esferas de deciso e como uma racionalizao


da distribuio das misses. Alis, pode-se verificar que sob o mesmo vocbulo, os
pases latino-americanos instituram um amplo leque de dispositivos.

Se existe consenso, sobre a necessidade, de um lado, de profissionalizar mais a


gesto local, mesmo com o risco de torn-la mais tecnocrtica, e de outro lado, de
contemplar da melhor maneira possvel as especificidades locais, em especial em
regies predominantemente indgenas, com o perigo de transgredir o princpio
republicano de igualdade perante a lei. Essa questo de extrema relevncia nos
pases multinacionais como a Bolvia e o Equador.

Alm disso, a descentralizao no tem como oferecer respostas a todas as mazelas


que os latino-americanos enfrentam. Algumas decorrem das grandes tendncias
mundiais, como o preo das commodities , de atores transnacionais poderosos ou
das condies macroeconmicas. Esperar, por exemplo, que a descentralizao traga
uma soluo ao problema das desigualdades , sem sombra de dvida, ilusrio j que
a questo da distribuio de renda depende, antes de mais nada, de estruturas de
propriedade e de poder instauradas de longa data na escala das naes. Da mesma
forma, se no estiverem reunidas as condies de um desenvolvimento nacional poder
existir desenvolvimento local? Ele s pode ser entendido como uma maneira de
aproveitar ao mximo uma situao nacional favorvel ou de garantir maior incluso
social em determinado contexto.

Por fim, no plano operacional, a descentralizao traz cada vez mais tona a questo
das formas de articulao entre as esferas de governos. Ao invs de conceber os
diversos territrios de gesto como unidades distintas que devem, cada uma, assumir
de modo exclusivo tarefas muito precisas, agremiaes de municpios e de regies
poderiam tratar conjuntamente dos futuros desafios, j que se trata de questes
comuns que ultrapassam as fronteiras administrativas. Essa descentralizao coo-
perativa, que vai de encontro s tradies polticas bem arraigadas e s rivalidades
entre polticos, , provavelmente, a nica maneira de sobrepujar alguns dos obstculos
atual descentralizao.

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [237]


2. Estado e polticas pblicas
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W orld D evelopment I ndicators .

[240] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

2.2.3. Violncia e insegurana cidad na Amrica Latina


e as estratgias para combat-las
Klaus BODEMER

Anotaes introdutrias
At 1980, a questo da criminalidade e da segurana pblica no recebeu nenhuma
ateno dos governos da regio. Nessa poca, os regimes autoritrios da Amrica
Latina caracterizavam-se por uma violncia de tipo poltico, a segurana pblica
estava subordinada segurana nacional e as instituies encarregadas de combater
a insegurana serviam como defensores mais do Estado que dos diversos setores
que compunham a sociedade. Com a retirada dos militares aos seus quartis e de
forma paralela ao processo de transio democrtica , surgiu um novo tipo de
violncia, denominada violncia social (BID, CEPAL), cujo principal indicador o
aumento da taxa de homicdios por cada mil habitantes. A partir dessa poca, sobre-
tudo desde o final do sculo passado, os latino-americanos passaram a ter motivos
para se sentirem cada vez mais preocupados com o aumento da insegurana cidad
em grande parte da regio, pois o ndice de criminalidade (e a violncia a ele associada)
aumentou regularmente em anos recentes e em alguns pases superou amplamente
o ndice normal de criminalidade que, segundo a Organizao Pan-Americana da
Sade, situa-se entre 0 e 5 homicdios por ano por cada cem mil habitantes. Algumas
grandes cidades latino-americanas, como Ciudad Jurez, no Mxico, San Pedro Sula
e Tegucigalpa em Honduras e Caracas na Venezuela, so as mais afetadas pelos
ndices de criminalidade e pelas taxas de vitimizao, que causam um grave impacto
sobre a convivncia cidad. Ao mesmo tempo, a distino entre o crime local e o crime
organizado transnacional tornou-se difusa ou at mesmo desapareceu. Assim, as
gangues dos bairros baixos de San Salvador seguem as diretrizes de Los Angeles e os
avies das favelas de So Paulo coordenam suas atividades com os cartis colom-
bianos da droga, tudo isso por intermdio do celular. A violncia e a insegurana
pessoal geradas por esse fenmeno afetam a confiana dos cidados no sistema
democrtico, um elemento-chave da coeso social que torna a democracia possvel.
A insegurana tambm mina a confiana que requer toda atividade econmica e
desperdia recursos do Estado que passam a faltar em outros lugares. Portanto, a
violncia continua sendo um leitmotiv do Mxico Tierra del Fuego (Imbusch et al.
2011).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [241 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

Segurana/insegurana um conceito multifacetado


e as dificuldades para defini-lo de maneira exata
No debate poltico atual, a segurana uma questo central. A partir de 11 de setembro
de 2001, a segurana externa e interna tornou-se uma das tarefas mais destacadas
do Estado e de suas instituies polticas. No entanto, to antigo quanto a funo da
Constituio ou da manuteno da segurana pelo Estado o medo dos cidados desse
poder, porque essa manuteno tem seu preo. Para ter segurana, renunciamos a uma
parte da nossa liberdade e nos submetemos mais ou menos de forma voluntria
a um conjunto de regras, prescries e restries, esperando assim ganhar como
compensao uma parcela de segurana.

A essa ambiguidade acrescentaram-se recentemente outros fenmenos: o monoplio


do poder e da regulao do Estado cada vez mais ameaado a partir de cima (inter-
nacionalizao e transnacionalizao) e de baixo (privatizao), sem que seja possvel
identificar o que substitui esse monoplio estatal. Um segundo fenmeno a intima
relao que ocorre com frequncia entre o Estado e as organizaes ilegais. Exemplos
desse fato so as regies fronteirias entre o Mxico e os Estados Unidos, a Guatemala
e o Mxico, ou as zonas de influncia dos paramilitares na Colmbia. Nessas regies,
as organizaes criminosas podem substituir a ao estatal ou competir com ela, ou
seja, as organizaes ilegais esto intimamente ligadas ao seu contexto (Helmke,
Levitsky 2003:14). A luta contra o crime organizado tambm dificultada pelo fato de
este ltimo oferecer aos mercados produtos e servios tanto legais quanto ilegais e
estar com frequncia, de jure o de facto, protegido por rgos estatais (Jordan 1999:71).

O termo segurana pblica inclui parcialmente a proteo contra catstrofes naturais,


acidentes de trnsito, danos ambientais. Segurana cidad refere-se quase sempre
a riscos de segurana causados por aes intencionais de certos atores. Seu ncleo
a proteo do cidado diante de atos criminosos.

Segundo um estudo pioneiro do BID sobre a violncia na Amrica Latina, de 1999


(Buvinic et al . 1999), pode-se categorizar a violncia de acordo com diversas variveis:
indivduos que sofrem a violncia (mulheres, crianas, homens, jovens, idosos, pessoas
com deficincia), agentes de violncia (gangues, narcotraficantes, jovens, multides),
natureza da agresso (psicolgica, fsica ou sexual), motivo (poltico, racial, econmico,
instrumental, emocional etc.), relao entre a pessoa que sofre a violncia e aquela
que a comete (parentes, amigos, conhecidos ou desconhecidos) (Buvenic et al . 1999).
Em nosso contexto nos concentramos apenas na violncia social, isto , em atos
agressivos entre indivduos fora do domiclio, na rua ou em locais pblicos.

[242] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Mudanas no panorama da segurana na Amrica Latina


Aps a retirada dos militares, em parte devido ao seu fracasso e em parte graas a
negociaes, a situao da segurana na Amrica Latina e no Caribe mudou sensi-
velmente. Partindo da denominada Doutrina de Segurana Nacional, que estabeleceu
uma colaborao entre os regimes ditatoriais e os Estados Unidos na luta contra a
subverso interna, a Amrica Latina e o Caribe, desde meados dos anos 80, passaram
paulatinamente segundo as palavras dos Ministros da Defesa em reunio em
Santiago do Chile em novembro de 2002 a um complexo sistema de segurana
formado por uma rede de antigas e novas instituies, bem como de regimes de
segurana, tanto coletivos como cooperativos, de alcance hemisfrico, regional,
sub-regional e bilateral, que comearam a formar na prtica uma nova arquitetura
flexvel de segurana. Isto proporcionou regio um nvel crescente de estabilidade
e governabilidade no mbito da segurana e da defesa, para enfrentar tanto ameaas
tradicionais quanto o conjunto de riscos e ameaas que emergiram durante o pro-
cesso de globalizao (Declarao de Santiago do Chile, V Conferncia de Ministros
da Defesa das Amricas, p. 5).

O final da Guerra Fria significou para a Amrica Latina o desaparecimento de inimigos


externos facilmente identificveis, reforando a tendncia ao desarmamento e
subordinao dos militares ao poder civil. Esse fator, junto com a soluo dos conflitos
territoriais e fronteirios interestatais, em uma regio considerada tradicionalmente
uma das menos blicas do mundo, iniciou um novo captulo na poltica de segurana
latino-americana. Os receios entre determinados pases foram substitudos pela
cooperao e integrao e, sobretudo no Cone Sul, pela criao de medidas de
confiana mtua a fim de prevenir futuros conflitos. Da mesma forma, a instaurao
da democracia liberal em quase todos os pases da regio provocou um reordena-
mento das relaes cvico-militares. Apesar disso, diante dos crescentes desnveis de
desenvolvimento entre os diferentes pases e sub-regies, um panorama de segurana
nico em nvel latino-americano cada vez menos evidente.

No perodo recente pode-se dizer que o panorama da segurana latino-americano


se caracteriza por duas tendncias bastante contraditrias: por um lado, a restaura-
o da democracia e os projetos de integrao contriburam para pacificar a regio,
criar medidas de confiana mtua e subordinar cada vez mais as Foras Armadas ao
poder civil [ 105 ] ; por outro, observa-se na maioria dos pases da regio um aumento
espetacular da violncia e da insegurana pblica, que se concentra, em primeiro

[105] Segundo o 2013 Global Peace Index, Uruguai, Chile e Brasil so os pases mais pacficos da Amrica Latina
(www.infolatam.com; 12 de junho de 2013).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [243]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

lugar, nas grandes aglomeraes de populao. Deve-se acrescentar a esses fenmenos,


a partir de 11 de setembro de 2001, a luta (a guerra) antiterrorista, promulgada e
liderada pelo governo dos Estados Unidos. Essa luta tem provocado uma militarizao
tanto do discurso poltico quanto da poltica em geral no mbito internacional e
nacional. Contudo, apesar dessas novas ameaas de carcter intermstico [ 106 ],
o sentimento de insegurana dos cidados latino-americanos provm mais das
preocupaes da vida diria que do medo de um acontecimento mundial ou de um
ataque a partir do exterior.
Podemos ento nos perguntar: esse sentimento coincide com a realidade?

O que nos dizem as estatsticas sobre a violncia na Amrica Latina


As cifras sobre o aumento da violncia, do crime organizado e no organizado e,
portanto, da deteriorao da segurana pblica so alarmantes e significam, como o BID
o denominou em um relatrio de 2000 sobre o tema, um assalto ao desenvolvimento
(Londonio et al. Eds. 2000):
Com 16 assassinatos por ano por cem mil habitantes, a Amrica Latina , depois
da frica subsaariana, a regio com o mais alto ndice de assassinatos (Imbusch
et al. 2011:97). Em nvel mundial, Honduras ocupa o primeiro lugar, com 82 assas-
sinatos por cem mil habitantes (UNODC 2012).
Entre os 14 Estados com mais mortes violentas por ano aparecem seis pases
da Amrica Ibrica, segundo um informe da Secretaria da Declarao de Genebra
sobre Violncia Armada e Desenvolvimento [ 107 ], uma iniciativa diplomtica criada
em 2006 por instncias do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD).
Se for levada em conta a populao total, em El Salvador, entre 2004 e 2009,
morreram mais pessoas de forma violenta do que no Iraque.
Dos participantes em atos criminosos, 80% so jovens. Costumam agir em
gangues e comeam a cometer seus delitos de forma cada vez mais precoce.
Existe uma estreita relao entre o crime comum e o crime organizado, sobre-
tudo com relao ao narcotrfico, roubo de veculos, trfico de armas de fogo,

[106] Entende-se por "intermstico" um problema externo ou uma deciso na rea da poltica externa que tem o
potencial de alterar o equilbrio poltico ou econmico interno e de afetar interesses particulares no interior
da sociedade de um pas.
[107] Secretaria da Declarao de Genebra sobre Violncia Armada e Desenvolvimento:
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/

[244] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

entrada ilegal de imigrantes e lavagem de dinheiro; um alarmante aumento da


violncia no mbito de conflitos domsticos e locais; um aumento indito da
populao encarcerada na maioria dos sistemas penitencirios da regio
(Espinosa Grimald 2008: 7).
Os custos econmicos da crescente violncia so enormes. O BID afirma que
o custo da violncia, em porcentagem do PIB, situa-se entre 5% e 25%, de
acordo com os diversos pases, e que as repercusses da violncia domstica
afetam esses pases em uma mdia de 1,6% a 2% do PIB. Conforme um estudo
do PNUD, El Salvador perde a cada ano 1.700 milhes de USD devido violncia
endmica nesse pas, o que corresponde a 11,5% de seu PIB (PNUD 2005).
A contrapartida do aumento dos delitos a grande porcentagem de crimes no
sancionados. Calcula-se que, de cada mil crimes, 994 no so julgados (Financial
Times, 4 de junho 2003).

Essas cifras significam como destaca o BID que a violncia, medida por qualquer
um desses indicadores, cinco vezes mais alta nessa regio que no resto do mundo.
Diante desses dados no surpreende que a violncia endmica e as questes relati-
vas segurana pblica tenham se transformado progressivamente em assuntos
politicamente relevantes, que hoje em dia se situam entre as principais denncias
sociais dos cidados latino-americanos, junto com o desemprego, e que o aumento
da violncia cotidiana tenha se transformado em um dos problemas principais da
governabilidade democrtica na regio. Este ltimo fato reflete a grande debilidade
das instituies representativas e do prprio funcionamento democrtico naqueles
regimes que o cientista social Guillermo O D onnell caracterizou como democracias
dessecativas" e democracias de baixa intensidade (ODonnell 1994).

Embora esses problemas afetem toda a Amrica Latina, existem diferenas e espe-
cificidades sub-regionais importantes. O narcotrfico, por exemplo, durante anos
representou um problema, principalmente nos pases andinos. Entretanto, desde o
incio do sculo 21, disseminou-se para o istmo centro-americano e para os pases
do Cone Sul, fazendo com que pases como a Argentina e o Uruguai (sem falar do
Brasil), alm de serem pases de trnsito, tenham se transformado cada vez mais em
pases de produo e consumo de drogas, fenmenos que impactam fortemente a
situao de segurana. Pases de produo como a Bolvia ampliaram suas atividades
a todas as etapas da cadeia, da produo e refino at a distribuio e o consumo.
Portanto, desde o final da Guerra Fria o combate ao narcotrfico transformou-se
em uma das questes prioritrias na agenda poltica interamericana. No final dos
anos 1980 o narcotrfico era o inimigo nmero um dos Estados Unidos. A resposta

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [245]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

deste pas uma reduo da oferta de drogas, enquanto a questo da demanda s


includa em nvel das consequncias (por exemplo, a criminalidade dos usurios de
drogas) e no como uma das causas do aumento da produo e do trfico.

Quais so os fatores de risco?


Com relao aos fatores de risco, podem ser diferenciados quatro nveis: 1.) o contexto
socioeconmico; 2.) os fenmenos da violncia e da prpria criminalidade (com a
problemtica das estatsticas); 3.) a percepo na sociedade (verificada por pesquisas);
4.) as reaes/estratgias polticas.

O contexto socioeconmico de violncia e insegurana pblica


Aps meia dcada de recesso (1998-2003), a Amrica Latina vive uma fase de cres-
cimento relativamente estvel. Com um crescimento mdio de 4,7%, o mais alto dos
ltimos 30 anos, os pases da regio atingiram uma cifra recorde, possvel graas a
um equilbrio macroeconmico, a reservas de divisas acumuladas de nvel respeitvel,
aos altos preos dos recursos naturais e minerais no mercado mundial, a uma balana
comercial positiva, a juros baixos e altas remessas enviadas pelos migrantes dos
pases do Norte. No entanto, como mostram claramente as estatsticas de pobreza
e distribuio, o efeito de difuso a partir do nvel superior, isto , da macroeconomia,
para a microeconomia no aconteceu, apesar das previses dos tericos neoliberais.
O ndice de pobreza, que em 1980 era de 40,5%, em 2007 ainda correspondia a 31%
da populao latino-americana. Os progressos de incluso de algumas camadas da
sociedade contrastaram com os processos de excluso de outras, o que se faz visvel
pela pobreza, informalidade, turbulncias polticas, criminalidade, falta de acesso a
servios de sade, educao etc. Tudo isso restringiu as oportunidades de desenvol-
vimento para grandes segmentos da populao e estimulou experimentos populistas
que ameaam minar as instituies econmicas e polticas (ILPES, BID 2008). A
persistncia da excluso social e das desigualdades explica os altos ndices de pobreza
apesar das elevadas taxas de crescimento. Assim, na Amrica Latina a desigualdade
e a pobreza no so fenmenos paralelos, como se argumenta frequentemente. A
pobreza a consequncia dos altos ndices de desigualdade.

O nvel da percepo: mitos, verdades parciais e realidade


O primeiro mito: a f nas estatsticas e sua equivalncia com a realidade
Para fundamentar julgamentos e preconceitos com relao ao aumento da violncia
e da insegurana pblica, cidados, polticos e especialistas em geral se referem s
estatsticas oficiais ou semioficiais. Entretanto, por vrias causas, sua confiabilidade
restrita. Um primeiro fenmeno o elevado nmero de crimes que no so denuncia-

[246] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

dos. Por exemplo: na Argentina calcula-se que apenas 30% dos crimes so denunciados
e na Guatemala estima-se que isso s acontece com 9% dos atos criminosos contra
as mulheres (Kliksberg 2007). A principal responsvel por essas baixas cifras, assim
como pelas zonas cinzentas do fenmeno, a pouca confiana que se tem, nesses e em
outros pases, na instituio policial. Em alguns pases, esta dispe de elevada auto-
nomia e pouco controlada pelo governo. Seu baixo nvel profissional, a escassa
remunerao, as poucas oportunidades de promoo e formao so notrias em
muitos pases. Com frequncia as tarefas de segurana se encontram, pelo menos
parcialmente, nas mos dos militares. Devido baixa remunerao, alguns policiais
trabalham paralelamente na zona cinzenta dos servios de segurana privados, que
em cada pas esto organizados de maneira diferente. Finalmente, a confiana nos
corpos de segurana tende a zero nos locais onde eles esto envolvidos em negcios
criminosos, como na Grande Buenos Aires, onde so ligados ao roubo e ao trfico de
automveis, ou no Mxico, onde so ligados ao trfico de drogas. Instncias oficiais,
inclusive a polcia, com frequncia manipulam os dados estatsticos disponveis para
reduzir seu fracasso na luta contra o crime ou para melhorar sua taxa de xitos.

O segundo mito: todas as formas de violncia so equivalentes


Outro julgamento errneo que leva a um comportamento inadequado e acentua a
problemtica da violncia equiparar todas as formas de violncia. Entretanto, na
Amrica Latina (assim como em outras latitudes) coexistem formas muito variadas
de violncia que exigem respostas diferenciadas, mas que muitas vezes so tratadas
conforme o lema violncia violncia. Com relao a esse aspecto, a escala abrange
da criminalidade cotidiana (roubos, assaltos, homicdio, criminalidade amadora) e
variantes do crime organizado (trfico de drogas, armas, rgos e seres humanos,
lavagem de dinheiro, terrorismo) a quadrilhas criminosas e sequestros. Os atos
criminosos dos meninos de rua no so a mesma coisa que as guerras mortais entre
quadrilhas de narcotraficantes rivais. Como demonstram as pesquisas do socilogo
argentino Gabriel Kessler, baseando-se em exemplos de jovens delinquentes argen-
tinos, errneo, contraproducente e politicamente grave equiparar a criminalidade
organizada e a criminalidade amadora. Este ltimo caso trata de jovens que cometem
delitos de propriedade com uso de violncia. Segundo Kessler, esses jovens delinquentes
no mostram nenhuma das caractersticas que, por exemplo, distinguem as gangues
nos Estados Unidos ou as maras na Amrica Central: uma densa coeso interna que
constitui identidade, enraizamento territorial, lderes fortes, uma estrutura hierrquica
severa e ritos especficos de entrada e sada. A concluso de Kessler a seguinte:
pode-se enfrentar o fenmeno da criminalidade amadora de forma construtiva com
medidas polticas focadas que levem em conta a porosidade das fronteiras entre as
aes legais e ilegais desses grupos (Kessler, 2004 e 2008).

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [247]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

O terceiro mito: o problema da violncia e da segurana cidad responsabilidade


da polcia e a soluo uma poltica de mo dura
Grande parte das respostas polticas crescente insegurana pblica e violncia
baseia-se no pressuposto de que a polcia a instncia reconhecida como legtima
pelo legislador para implantar o monoplio estatal da fora e de que a estratgia
adequada a represso, isto , a mo dura. Tal pressuposto (limitado) tem levado
uma srie de pases latino-americanos a implantar amplas medidas de reforma no
setor policial. Estas incluem reformas legislativas para favorecer a margem de ao
da polcia, como, por exemplo, uma maior presena no espao pblico, assim como
incentivos para melhorar as estatsticas de xito na luta contra o crime.
A poltica de mo dura fundamenta-se em princpios empiricamente no sustentveis,
como a teoria das janelas quebradas, que implica sancionar at mesmo os menores
delitos com duras multas, pois com frequncia eles representam uma etapa que leva
a crimes mais graves. Polticas correspondentes a essa linha dura, sob o lema da
tolerncia zero, apontam em primeiro lugar para os mendigos, sem-teto, pessoas
barulhentas e menores delinquentes, isto , para as camadas pobres da populao.
Essa estratgia deixa de fora crimes relacionados ao meio ambiente (entre outros)
e se assemelha a uma estratgia de tolerncia seletiva (Crawford 1999). Sua aplicao
na Amrica Latina, ou seja, em um contexto socioeconmico no qual milhes de
cidados fazem parte de segmentos estigmatizados da populao, no s levaria
criminalidade de uma grande parte da populao, mas tambm ao colapso da polcia
e da justia.

A poltica de mo dura e de mo super-dura como em El Salvador , alm de ser


insustentvel teoricamente, tem xitos concretos praticamente nulos. Uma pesquisa
da USAID, publicada em 2006, sobre o aumento endmico das quadrilhas juvenis
(maras) em El Salvador, Honduras e Nicargua, conclui que a poltica repressiva
praticada nesses pases tem gerado um aumento no nmero de presos, assim como
no de assassinados (USAID, 2006). A poltica de mo dura fracassa porque no
distingue entre crime organizado e no-organizado e porque no leva em consi-
derao que na Amrica Latina uma quarta parte dos jovens no tem acesso ao
sistema de capacitao e ao mercado de trabalho, e por isso se encontra em um
estado de maior vulnerabilidade (Kliksberg 2007: 16).
Um impacto adicional da estratgia de tolerncia zero a superpopulao das
cadeias, o que em alguns casos tem levado a rebelies e massacres.

[248] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

Um quarto mito: os xitos da luta contra a violncia e o crime em pases do Norte


baseiam-se na estratgia da mo dura
Esta hiptese tambm no tem base emprica. A Finlndia, um dos pases mais bem
colocados no Human Development Report e no Global Competitiveness Report, tem
apenas 2,2 assassinatos por cem mil habitantes, possui a menor quantidade de policiais
per capita e conseguiu reduzir drasticamente o nmero de presos. A situao em outros
Estados benfeitores similar. Em todos esses pases, a cadeia a ltima soluo.

Um quinto mito:
as causas da criminalidade e da insegurana cidads so conhecidas
Para defender a estratgia da mo dura, privilegiando solues em curto prazo,
seus simpatizantes argumentam com frequncia que seu fracasso no foi verificado
e que o sucesso de estratgias alternativas no foi demonstrado empiricamente.
Ambas as suposies carecem de uma base slida. Um crescente nmero de estratgias
alternativas foi implantado, avaliado e documentado em anos recentes. Chegou-
se ento a um consenso sobre a correlao direta que existe entre a gravidade da
criminalidade, a situao social, o desemprego dos delinquentes jovens e seu nvel
de educao e formao. A consequncia a seguinte: as respostas polticas devem
partir dessa ligao. Tambm h consenso sobre considerar que a excluso social e
suas diferentes expresses representam uma verdadeira violncia e ameaam se
tornar um explosivo social.

Respostas da poltica e da sociedade ao aumento da violncia


e da insegurana cidads
Um ambiente mutante
Os governos latino-americanos parecem carecer de uma estratgia integrada, bem
como dos meios necessrios para enfrentar o aumento da violncia. As respostas
limitam-se em grande parte a uma legislao penal mais dura em muitos pases
discute-se o restabelecimento da pena de morte e a um aumento do oramento
das foras de segurana. Em muitos casos as Foras Armadas foram enviadas s ruas
para combater a delinquncia. Isto deve ser questionado por razes no s estruturais,
mas tambm constitucionais, pois a manuteno da ordem pblica no uma tarefa
militar, mas um dever policial.

O problema da falta de uma resposta democrtica insegurana complica-se porque


em muitos locais as foras estatais da ordem esto envolvidas, em parte, na criminalidade
e na violncia. Levando em conta essa situao, o socilogo alemo Peter Waldmann

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [249]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

criou o termo Estado sem lei ou Estado anmico (Waldmann, 2003). Nos ltimos
anos, as mudanas econmicas e a democratizao poltica no permitiram o esta-
belecimento de um monoplio da coero, garantido juridicamente e controlado
democraticamente pelo Estado latino-americano. Apesar do debate neoliberal em prol
da reduo do Estado, no foram questionadas suas funes bsicas, como a garantia
de um nvel mnimo de segurana pblica e o estabelecimento de um sistema judicial
que pelo menos permita a perseguio penal de crimes graves. Estas duas ltimas
reas tambm passam por um processo de privatizao.

A falta de resposta estatal uma das causas primordiais do aumento macio de


empresas privadas de segurana, bem como de formas privadas e ilegais de justia,
cuja expresso mais cruel o linchamento. Isso acontece em vrios pases, especial-
mente nos locais em que os ndices de desenvolvimento humano so desfavorveis.
Assim, foram informados linchamentos na Guatemala, no Mxico, no Peru, no Equador,
no Haiti e no Brasil, alm de algumas tentativas em Buenos Aires e Santiago. Cada
vez mais, a segurana tem se transformado em um bem que se compra. Enquanto
os ricos se entrincheiram por trs de muros cada vez mais altos, nas ruas reina a lei do
mais forte. A falta de respeito Constituio e as falhas do sistema judicial que se
traduzem, entre outros fenmenos, na alta impunidade de crimes graves contribuem
para o aumento dos casos de justia por conta prpria e tambm para o aumento
da violncia cotidiana. Alm de deslegitimar os governos e a democracia como
sistema de governo, tal fato tambm promove, segundo as palavras do cientista
poltico argentino Guillermo ODonnell, a formao ou existncia de democracias
com direitos cvicos de baixa intensidade (ODonnell 1994).

Nos ltimos anos, vrias organizaes internacionais, como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), comearam a refletir sobre o novo papel
do Estado, para alm de reduzir o aparelho estatal e privatizar empresas ou servios
estatais. Nos anos 1990, os novos tpicos foram governabilidade e eficincia,
dando-se simplesmente como certa a existncia de um monoplio estatal da coer-
o. A realidade da maioria dos pases latino-americanos outra: diferentes atores
de coero competem entre si. Em grande parte, os governos transferem para o
nvel regional suas buscas de soluo. Fazem-no tanto no mbito da OEA como no
das cpulas presidenciais, como na Cpula Hemisfrica realizada em Quebec em
abril de 2001 (e nas cpulas seguintes), em que foram discutidos esses problemas.
No entanto, essa regionalizao at agora tem produzido resultados modestos e as
estratgias predominantes continuam sendo nacionais e bilaterais. Com a transfe-
rncia do problema para outros pases por exemplo, para pases de trnsito de
drogas, de armas e/ou de migrantes a criao de mecanismos de coordenao

[250 ] AFD / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / Maro 2014


2. Estado e polticas pblicas

para os governos nacionais transforma-se apenas em uma segunda opo. Diante


desse comportamento, o reconhecimento de uma responsabilidade compartilhada
poderia representar um primeiro passo rumo a estratgias partilhadas e amplas
(Maihold, 2013a). Embora seja verdade que a violncia e a criminalidade, especialmente
a organizada, no se detm perante fronteiras nacionais, o Estado nacional continua
sendo a estrutura organizativa bsica do sistema internacional, e por este motivo
no pode nem deve abdicar de sua responsabilidade precisamente nas reas de
segurana pblica e do estado de direito.

A multiplicao de atores de violncia


As foras estatais de segurana: Foras Armadas e Polcia
Teoricamente, a manuteno da segurana interna e externa , em um sistema
democrtico, a tarefa central do Estado, que dispe do monoplio legtimo de coer-
o democraticamente controlado. Enquanto a tarefa central das Foras Armadas
costuma ser a proteo das fronteiras externas a segurana externa , a manuteno
da ordem pblica responsabilidade da polcia e do sistema judicial. Estes trs atores
tiveram de enfrentar mudanas profundas nos ltimos anos em quase todos os pases
da Amrica Latina. A democratizao e o fim das guerras internas na Amrica Central
afetaram o tamanho e a definio das tarefas das Foras Armadas. Em praticamente
toda a regio se pode notar uma reduo significativa do nmero de soldados. As
excees so os pases da regio andina e o Mxico, onde persiste a ameaa de uma
insurgncia armada ou onde o combate contra o narcotrfico realizado por meios
militares. No Cone Sul e na Amrica Central, a reduo deve-se tanto abolio do
servio militar obrigatrio quanto s restries oramentrias. S em alguns pases
como a Argentina a reduo quantitativa ocorreu ao mesmo tempo que uma
reforma estrutural das Foras Armadas.

Apesar das mudanas mencionadas, a democratizao e a pacificao tiveram pouca


influncia na percepo que as Foras Armadas tm de si prprias. Os militares, tanto
na Amrica do Sul como na Amrica Central, no se consideram vencidos, embora
poucos tenham sado dos palcios de governo com as palavras de misso cumprida,
como Augusto Pinochet no Chile. Contudo, desacreditados pelas violaes macias
dos direitos humanos, os militares tiveram de enfrentar a necessidade de legitimar
sua existncia. Em muitos pases houve discusses sobre a abolio do servio militar
obrigatrio ou at da prpria instituio castrense.

Na Amrica Central, o fim dos conflitos armados permitiu uma profunda reconstru-
o da polcia. A alterao mais significativa foi a desmilitarizao da polcia e sua

Maro 2014 / Os desafios do desenvolvimento na Amrica Latina / AFD [ 251 ]


2. Estado e polticas pblicas
A SAVOIR

subordinao a um ministrio civil o de segurana pblica (caso de El Salvador) ou o


do interior. Apesar dessas mudanas importantes, o aumento da violncia prejudica
as reformas e hoje em dia vemos em todo o istmo centro-americano um retorno
do autoritarismo (Argueta; Huhn; Kurtenbach, 2011). Sendo a insegurana cotidiana
um dos problemas mais importantes para a populao, os governos mandam de
novo e muitas vezes em contradio com a prpria Constituio os exrcitos para
a rua. Aps as inovaes legislativas, faltam reformas profundas na administrao e
na execuo das tarefas policiais. A comunidade internacional e as atividades de
cooperao podem desempenhar um papel importante nesse processo.

Uma empreitada importante dos governos em toda a regio a construo de um


consenso nacional sobre as tarefas dos organismos estatais de segurana. Quais
devem ser as responsabilidades das Foras Armadas? Quais as da polcia ou de outros
rgos estatais? De que forma e como deve ser organizado o controle civil na rea
das polticas de segurana?

A guerrilha e o terrorismo
Com a democratizao do subcontinente e a finalizao das guerras na Amrica
Central em meados dos anos 1990, a questo da oposio armada e da guerra pareceu
ter sido superada na maioria dos pases latino-americanos, sendo a Colmbia uma
exceo regra. No Peru, o governo autoritrio de Alberto Fujimori venceu a guerrilha
maosta do Sendero Luminoso e dizimou o Movimento Revolucionrio Tupac Amaru
(MRTA). No entanto, no Mxico, o levantamento do Exrcito Zapatista de Libertao
Nacional (EZLN) em 1. de janeiro de 1994 demonstrou que a tomada das armas
continua sendo possvel na Amrica Latina, embora o enfrentamento armado tenha
sido curto e bastante simblico. Nos anos seguintes ressurgiram grupos de guerrilha
em outras regies do Mxico, como em Guerrero. Hoje em dia, os cartis de droga
e sua luta cruel para aumentar sua parcela de mercado esto no centro da ateno
poltica e cidad, e levaram algumas regies do pas beira da no governabilidade.
Tanto no Mxico como na Guat